En annan tågordning

– bortom järnvägsknuten

Slutbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation

Stockholm 2015

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Omslagsidé: Gunnar Alexandersson. Omslagsbilder: Sangsun Bae. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24396-1 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Johansson

Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare förordnades samma dag ekonomie doktor Gunnar Alexandersson.

Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli 2013 kansliråden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter konkurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, ansvarig för järnvägsfrågor Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman. Catherine Kotake entledigades på egen begäran från och med den 16 augusti 2014 och ersattes av strateg Lena Eriksson. Christel Wiman entledigades på egen begäran från och med den 1 september 2015 och ersattes av verkställande direktör Björn Westerberg. Karin Svensson Smith entledigades från och med den 1 september 2015 och ersattes av styrelseordförande Christina Axelsson. Ombudsman Karolina Celinska förordnades som expert från och med den 1 september 2015.

Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti 2013. Till sekreterare förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli 2013 (entledigad på egen begäran från och med den 1 juli 2015), Helena Andersson från och med den 15 september 2014, Kristina Andersson från och med den 15 juni 2015, Ellen Rova från och med den 1 augusti 2015 och Anders Lundström från och med den 1 september 2015.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens

organisation.

I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet

En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den

2 december 2013.

I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i tillläggsdirektiv beslutat den 3 april 2014, ska förslag lämnas till förbättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.

Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 december 2014 att förlänga utredningstiden från 30 juni 2015 till 23 december 2015, samt att utredaren dessförinnan skulle delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Detta skedde genom delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.

Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. I och med detta har utredningen fått fokusera sitt avslutande arbete till några högt prioriterade frågor. I andra frågor kommer det i flera fall att finnas behov av kompletterade utredningsarbete.

Härmed överlämnar jag slutbetänkandet En annan tågordning –

bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110). I detta redovisar jag mina

förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation.

Stockholm i december 2015

Gunnar Alexandersson

/Åsa Tysklind Helena Andersson Kristina Andersson Ellen Rova Anders Lundström

5

Innehåll

Sammanfattning ......................................................... 13

1 Författningsförslag ............................................... 33

1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).........33 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ....................................................................34 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik...........................................40 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ..........41

2 Inledning ........................................................... 43

2.1 Uppdraget .........................................................................43 2.2 Bakgrund och utgångspunkter ...........................................44 2.3 Arbetssätt ..........................................................................46 2.4 Samråd och internationellt utbyte ......................................47 2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar.......................48 2.6 Betänkandets disposition ...................................................50

3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor ...................................................... 51

3.1 Inledning ...........................................................................52 3.1.1 Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier .......................................52

Innehåll SOU 2015:110

6

3.1.2 Bristande statistik och uppgifter ..........................54

3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet ..............................55 3.2.1 Inledning .............................................................55 3.2.2 En översikt över reformerna och marknaden........55 3.2.3 Transportarbetets utveckling ...............................57 3.2.4 Några särskilt utpekade frågor .............................58 3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU.........................60 3.3.1 Norge och Danmark ............................................60 3.3.2 Storbritannien......................................................61 3.3.3 Schweiz ...............................................................65 3.3.4 Italien och Österrike ...........................................67 3.3.5 EU ......................................................................68 3.4 Prognoser och scenarioanalys.............................................69 3.4.1 Trafikverkets prognoser.......................................70 3.4.2 KTH:s prognoser ................................................71 3.4.3 En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser ..........................................75 3.4.4 Ytterligare tankar kring scenarier .........................79 3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen” .............80 3.6 Vägval för framtiden ..........................................................82 3.6.1 Järnvägens användning och roll i transportsystemet ................................................83 3.6.2 Modellen för marknadstillträde ............................88 3.6.3 Förhandlingar om medfinansiering och relaterade principer ............................................102 3.6.4 Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll ......................................................105

4 Styrning, ansvarsfördelning och roller ...................... 111

4.1 Inledning .........................................................................112 4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn ...114 4.2.1 Principer för styrning ........................................114 4.2.2 Principer för organisationsform .........................115 4.2.3 Strategisk styrning i järnvägssektorn ..................118 4.2.4 Trafikverkets uppgifter och organisation ...........121

Innehåll

7

4.2.5 Transportstyrelsens uppgifter och organisation .......................................................124

4.3 Reglering på EU-nivå .......................................................135 4.3.1 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet ................137 4.3.2 Kommittéförfarandet - genomförandeakter .......140 4.3.3 Delegationsförfarandet – delegerade akter .........142 4.3.4 Regelutvecklingsarbetets faser ...........................142 4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet ............................154 4.4.1 Inriktning och strategi .......................................154 4.4.2 Svenskt deltagande i EU-arbetet ........................158 4.4.3 Att fånga upp synpunkter ..................................163 4.4.4 Information om EU:s rättsakter och deras innebörd ............................................................166 4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU.......................169 4.5.1 Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU ....................................................................171 4.5.2 Riktlinjer för arbetet ..........................................172 4.5.3 Reglering med betydande påverkan ....................176 4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen..........................178 4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn ...................183

5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .....185

5.1 Inledning .........................................................................186 5.1.1 Olika former av persontrafik på järnväg .............186 5.1.2 Avgränsningar ...................................................189 5.2 Gällande rätt ....................................................................190 5.2.1 Järnvägslagen (2004:519) ...................................190 5.2.2 EU:s kollektivtrafikförordning ..........................192 5.2.3 Lag (2010:1065) om kollektivtrafik ....................193 5.2.4 Konkurrenslagen (2008:579)..............................200 5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg .............................203 5.3.1 Utvecklingen över tiden.....................................203 5.3.2 Marknaden i dag ................................................209 5.3.3 Marknadsförskjutning .......................................214 5.3.4 Fördubblingsmålet av kollektivtrafik .................223

Innehåll SOU 2015:110

8

5.3.5 Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade kollektivtrafiken ...............224

5.4 Tidigare synpunkter .........................................................226 5.4.1 Kollektivtrafiklagens målkonflikter....................226 5.4.2 Trafikförsörjningsprogram ................................228 5.4.3 Beslut om allmän trafikplikt...............................232 5.4.4 Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram .................................233 5.4.5 Brist på information...........................................234 5.4.6 21-dagarsregeln..................................................235 5.4.7 Avtal om inköp och tillköp av trafik ..................236 5.5 Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?....................................................238 5.5.1 Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor............................................238 5.5.2 Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor.....242 5.5.3 En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell persontrafik .......................................................243 5.6 Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik............................................................244 5.6.1 Inledning ...........................................................244 5.6.2 Trafikförsörjningsprogram ................................244 5.6.3 Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik................................252 5.6.4 Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer ....................................................253 5.6.5 21-dagarsregeln..................................................258 5.6.6 Inköp och tillköp av trafik .................................259

6 Anläggningar för tjänster ...................................... 261

6.1 Inledning .........................................................................262 6.2 Bakgrund och problembild...............................................264 6.3 Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster ..................................................268

Innehåll

9

6.4 Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden ..........................271 6.4.1 Anläggningar för tjänster ...................................272 6.4.2 Tjänsteleverantörer ............................................273 6.5 Regelverk och begrepp .....................................................273 6.5.1 Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och tillhandahållande av tjänster ........................275 6.5.2 Järnvägslagen eller hyreslagen? ..........................278 6.5.3 Marknadslagstiftning .........................................281 6.5.4 Säkerhet.............................................................283 6.6 Trafikverket .....................................................................285 6.6.1 Ansvaret för anläggningar för tjänster? ..............285 6.6.2 Lokalisering och anslutningar ............................293 6.6.3 Upplåtelse och överlåtelse..................................295 6.7 Jernhusen AB...................................................................296 6.8 Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster? ...........................................................................298 6.8.1 Två statliga aktörer med olika förutsättningar ....299 6.8.2 Vad ska drivas kommersiellt respektive ickekommersiellt? ....................................................301 6.9 Konkurrensneutral tillgång till rangering..........................304 6.10 Järnvägsändamål i den fysiska planeringen........................306 6.10.1 Riksintresse i den kommunala planeringen.........306 6.10.2 Hur bör järnvägens intressen stärkas i

planeringen? ......................................................306

6.11 Stationsförvaltning och tillgänglighet ...............................309

7 Säkerhet, reglering och tillsyn................................311

7.1 Inledning .........................................................................311 7.2 Trafiksäkerhet..................................................................312 7.2.1 Trafiksäkerhetens utveckling .............................312 7.2.2 EU:s gemensamma säkerhetsmål .......................315 7.2.3 Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av Sverige ...............................................................318 7.2.4 Min bedömning .................................................320

Innehåll SOU 2015:110

10

7.3 Transportstyrelsens föreskrifter .......................................321 7.3.1 Trafiksäkerhetsföreskrifter ................................321 7.3.2 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF .........323 7.3.3 Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder.............330 7.3.4 Trafikregler för luftfart ......................................332 7.3.5 Regler om lastsäkring.........................................333 7.4 Tillståndsprövning och tillsyn ..........................................337 7.4.1 Transportstyrelsens tillståndsprövning ..............337 7.4.2 Transportstyrelsens säkerhetstillsyn ..................343 7.4.3 Min bedömning .................................................349 7.5 Transportstyrelsen och Trafikverket ................................352 7.5.1 Ledande roll i säkerhetsarbetet? .........................352 7.5.2 Transportstyrelsens organisation .......................355

8 Ikraftträdande.................................................... 359

9 Konsekvensanalyser ............................................ 361

9.1 Inledning .........................................................................361 9.2 Problembild och uppdrag .................................................361 9.3 Förslagen och dess konsekvenser .....................................362 9.3.1 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor......................................................362 9.3.2 Styrning, ansvarsfördelning och roller................367 9.3.3 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .......................................................370 9.3.4 Anläggningar för tjänster ...................................379 9.3.5 Säkerhet, reglering och tillsyn ............................384

10 Författningskommentar ........................................ 387

10.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).......387 10.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ..................................................................387

Referenser................................................................ 393

Innehåll

11

Särskilda yttranden .....................................................407

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:46 ........................................419

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2013:88 ........................................429

Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:52 ........................................431

Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:160 ......................................445

Bilaga 5 Sammanfattning av SOU 2013:83 .............................451

Bilaga 6 Sammanfattning av SOU 2015:42 .............................459

13

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation. Den har delats upp i två steg. I det första steget gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.

I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta, preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.

I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med ett par nya frågor. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.

I arbetet med slutbetänkandet har jag haft kvar att utreda ett mycket stort antal frågor, med stor spridning i karaktär. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och utredningens tidsramar har det varit

Sammanfattning SOU 2015:110

14

nödvändigt att göra hårda prioriteringar mellan olika delar av uppdraget. I detta slutbetänkande lämnar jag i flera fall därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning.

Arbetssätt

I tillägg till den expertgrupp som bistått utredningen har jag kompletterat utredningen med nio projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningen.

Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamling av relevant underlagsmaterial. Sammanlagt nio olika underlagsrapporter har tagits fram åt utredningen under arbetet med slutbetänkandet.

Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller i arbetsgrupperna.

I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Vidare har studiebesök gjorts i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan.

Slutbetänkandets innehåll och struktur

Slutbetänkandet består av fem huvudsakliga kapitel för behandling av olika områden. I det första av dessa redogör jag för järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor, inte minst mot bakgrund av den planerade satsningen på nya stambanor för höghastighetståg. Det är i flera avseende ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. En del av dessa förutsättningar återkommer jag därför till i senare kapitel.

SOU 2015:110 Sammanfattning

15

Det andra området handlar om övergripande frågor när det gäller ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Jag berör även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation.

Det tredje området utgör en fördjupning kring samverkan och konkurrens (och relaterade gränssnitt) mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik.

Det fjärde området handlar om anläggningar för tjänster, eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.

Det femte och sista området handlar om säkerhet, reglering och tillsyn. Här gör jag en närmare genomgång av Transportstyrelsens relaterade uppgifter, mandat och organisation.

I de fem kapitlen presenteras förslag som bygger på de bedömningar och överväganden jag gjort under utredningsarbetet. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan.

Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen, samt författningskommentarer.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till

vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.

Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.

Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings-

Sammanfattning SOU 2015:110

16

tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.

Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.

Skälen till mina förslag

De senaste 25 åren har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige, men tillväxten är mycket ojämnt fördelad mellan olika typer av trafik. Den största ökningen, nästan 200 procent, har skett i den regionala persontrafik som i huvudsak är samhällsorganiserad genom kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen). Persontrafiken med fjärrtåg har ökat cirka 34 procent men har planat ut de senaste åren. Godstransportarbetet har ökat med sammanlagt cirka 11 procent, även om trenden efter 2010 har varit fallande.

De flesta prognoser om den framtida utvecklingen pekar på att järnvägens transportarbete kan fortsätta att växa, både i absoluta tal och jämfört med andra trafikslag. Utvecklingen för olika marknadssegment är dock beroende av hur olika förutsättningar utvecklas, inte minst vad gäller infrastrukturen, liksom konkurrensytorna med andra trafikslag.

Järnvägssektorn lider sedan länge av att tillgången till officiell statistik och andra uppgifter ofta är bristfällig och därmed av begränsat värde som underlag för viktiga beslut. För att komma till rätta med detta krävs en kraftsamling.

Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska

SOU 2015:110 Sammanfattning

17

användas till. I brist på sådana tydliga prioriteringar från statens sida, och med rådande modell för tillträde till spåren, blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används.

Kapacitetstilldelningsprocessen är kritiserad både vad gäller bakomliggande regelverk och tillämpning. Som ett sätt att lösa konflikter mellan olika ansökningar tillämpas samhällsekonomiska prioriteringskriterier. I praktiken har dessa visat sig vara mycket svåra att använda för att få en effektiv tilldelningsprocess.

Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. För svensk del förutsätter detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EUdirektiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.

De problem vi ser i dag i tillämpningen av dagens blandande modell för marknadstillträde och organisering av trafik (konkurrens

om spåren och konkurrens spåren) handlar till viss del om

otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell trafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen.

Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, men min övergripande bedömning är att de effekter som kan uppnås bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv.

Det innebär inte att sådana förbättringsåtgärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor.

Planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö, sätter fokus på den framtida problematiken med dagens marknadstillträdesmodell.

Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det

Sammanfattning SOU 2015:110

18

första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.

Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. De företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer däremot att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet.

Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och att ha den på plats senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag menar också att en speciallösning för höghastighetsbanorna inte är lämplig, eftersom de inte kommer att utgöra ett tillräckligt isolerat trafiksystem.

Jag föreslår därför att en utredning tillsätts om en förändrad modell för marknadstillträde och förespråkar att den inriktas på att undersöka förutsättningarna för en modell med upphandling i konkurrens även för nationell kommersiell persontrafik på järnväg, liknande den modell som tillämpas i Storbritannien och som nu planeras även i Norge.

Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella långväga trafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.

Även om ordet upphandling används för att beskriva denna modell, är det viktigt att förtydliga att den inte i första hand innebär att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att till-

SOU 2015:110 Sammanfattning

19

ämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam. Denna rätt kan också knytas till vissa minimikrav på trafiken. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. En sådan förändring menar jag inte heller är förenlig med gällande regelverk.

Förutsättningar och konsekvenser för en förändrad marknadstillträdesmodell måste utredas noggrant, inte minst mot bakgrund av de inskränkningar som en förändring skulle kunna innebära för dagens tågoperatörer, med hänsyn till de ramar som ges av EU:s regelverk och med beaktande av konkurrerande trafikslag. I betänkandet pekar jag på en rad tänkbara konsekvenser och hänsynstaganden som behöver hanteras.

Sverigeförhandlingen planerar att inom kort, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering av nya stambanor för höghastighetståg och anslutande infrastruktur, trots att förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är högst oklara. Det kan skapa låsningar inför t.ex. en framtida upphandling av trafiken. Min bedömning är också att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.

Jag skulle starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen och föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan det statliga ägandet av operativa bolag som t.ex. SJ AB och Green

Sammanfattning SOU 2015:110

20

Cargo AB ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.

Vid en förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag har skisserat ovan skulle staten i en myndighetsroll också komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. Mer generellt är det aktuellt att långsiktigt utreda det statliga ägandet även i Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB.

Styrning, ansvarsfördelning och roller

Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i

ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.

Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.

En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.

Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EUarbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.

Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker-

SOU 2015:110 Sammanfattning

21

ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar.

Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.

Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.

Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.

En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.

En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervakningsuppgiften övervägas.

Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.

Skälen till mina förslag

Behoven av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet har aktualiserats i och med den uppdelning som skett på marknaden, med ett ökat antal specialiserade aktörer med delvis olika intressen. En annan viktig faktor är EU-medlemskapet och vad detta inneburit i form av en förskjutning av regelutvecklingen från nationell till EU-nivå.

Ett tydligt exempel på en strategisk fråga är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, som en del av en strävan till harmonisering av järnvägssektorn inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer. De har också involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och med därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska

Sammanfattning SOU 2015:110

22

behandling den förtjänat, har flera aktörer i sektorn, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas.

Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen, och det finns ett tydligt behov av en förändring för att säkerställa att detta ansvar ska komma till uttryck i Regeringskansliets arbete. Jag lämnar inte några detaljerade förslag till hur detta ska organiseras, men menar att det är en fråga om internt styrnings- och ledningsarbete. En delegering av ansvaret till annan myndighet bör inte ske, eftersom en sådan i så fall skulle behöva styra över andra likställda myndigheter under regeringen.

Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller t.ex. planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.

Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter.

De exempel på svårigheter som jag fortsatt att se i Trafikverkets matrisorganisation vad gäller att fördela ansvar, mandat och arbetsuppgifter och tydliggöra helhetsansvaret för olika leveranser och funktioner, har stärkt mig i min tidigare bedömning av Trafikverkets styrning och ledning och behovet av förändring. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten.

Jag har kunnat konstatera att Transportstyrelsen har svårigheter att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten på järnvägsområdet och vad dessa konkret innebär. Detta visar sig bl.a. i ett passivt förhållningssätt gentemot branschens aktörer, t.ex. när det gäller rollen som marknadsövervakare. Vidare har Transportstyrelsen ibland intagit en avvaktande hållning, som om regeringen

SOU 2015:110 Sammanfattning

23

tydligare borde signalera vad som borde göras. Myndigheten borde, med sin närhet till verksamhetsutövarna, ha en bättre bild än regeringen av vilka frågor och behov som finns att hantera. Vidare föreligger en enligt min mening överdriven oro hos myndigheten för att dess olika roller (t.ex. mellan normgivning och tillsyn) står i konflikt med varandra.

Regelutvecklingsarbetet på EU-området har mycket stor inverkan på vilka förutsättningar som infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och andra aktörer möter på den svenska och internationella järnvägsmarknaden. Jag har identifierat stora brister i hur detta arbete leds och bedrivs, med bäring på såväl Regeringskansliet som Transportstyrelsen och Trafikverket. Riktlinjer som finns för arbetet används inte, är skrivna på en för övergripande nivå eller är ofullständiga på annat sätt. De möjligheter till påverkan som faktiskt finns utnyttjas inte i tillräcklig utsträckning. Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket fungerar inte särskilt väl. Det finns dock goda exempel att lära av, både från myndigheter i andra branscher, och från andra delar av Transportstyrelsens organisation.

Min uppfattning är att det är dags att se över järnvägslagstiftningen för att göra den mer lättillgänglig. En tydligare uppdelning mellan olika områden skulle underlätta förståelsen och kopplingen till EU:s rättsakter. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt.

EU:s regelutvecklingsprocess och den nationella svenska lagstiftningsprocessen behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt.

Järnvägens omreglering har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn. När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen

Sammanfattning SOU 2015:110

24

ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har dock visat sig vara mycket svårt. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade

persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen.

Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.

Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år.

De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.

I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska årligen upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje

SOU 2015:110 Sammanfattning

25

och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.

Skälen till mina förslag

De tidigare trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken har lett till framväxten av omfattande regionala tågsystem på flera håll i Sverige. I och med att denna trafik också tidigt utsattes för anbudskonkurrens gick utvecklingen länge hand i hand med marknadsöppningen. De förbättrade resmöjligheterna har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet.

På senare år har det på vissa håll uppstått en mer uttalad utträngningseffekt, både vad gäller spårkapacitet och resenärer, mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella persontrafiken. Eftersom den samhällsorganiserade trafiken länge dominerat på lokal och regional nivå sker utträngningen främst på storregional nivå och påverkar därmed kommersiell trafik i mer långväga relationer. Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har generellt ökat kraftigt i Sverige de senaste åren.

Min sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på järnväg inte är tillfredsställande i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken, samt att utvecklingen på senare år inte följer intentionerna med den nya kollektivtrafiklagen.

I syfte att få till stånd både tydligare gränssnitt för konkurrensen mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik, och en bättre samverkan mellan dessa, lämnar jag ett antal förslag till förändringar i kollektivtrafiklagen.

Dessa menar jag är befogade att genomföra för att förbättra förutsättningarna de närmaste åren och på cirka 5–10 års sikt. I det längre perspektivet, med tillkomsten av nya stambanor för höghastighetståg, ser jag ett behov av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad jag har redovisat tidigare.

Sammanfattning SOU 2015:110

26

En viktig del i de föreslagna förändringarna är ett ökat inslag av transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, bl.a. i syfte att mer information ska bli tillgänglig för aktörerna på marknaden. Detaljerad information om den samhällsorganiserade trafikens ekonomi och användning är också nödvändig för att kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna styra sin resursanvändning på ett effektivt sätt. Det är vidare en förutsättning för att medborgarna ska få insyn i hur skattemedel används.

Jag har inte sett någon anledning att begränsa förslagen i dessa delar till enbart järnvägstrafiken.

Anläggningar för tjänster

Förslag: Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka

sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.

Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras.

Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör Trafikverket göra en konsekvensutredning.

Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas.

SOU 2015:110 Sammanfattning

27

Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.

Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.

Skälen till mina förslag

En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Det gjordes därmed inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001, trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken. Det har inneburit att vissa frågor lämnats olösta och att det, i vissa fall utan närmare överväganden eller politiska beslut, skett omfördelningar av tillgångar mellan t.ex. Banverket/Trafikverket och de statligt ägda bolagen.

Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafikverkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggningarna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på Trafikverkets spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för t.ex. uppställning.

För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägsföretagen och för tjänstetillhandahållarmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar Trafikverket har.

Sammanfattning SOU 2015:110

28

Trafikverket har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställningsspår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställningsspåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt.

Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning detsamma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att Trafikverket bygger nya uppställningsspår om de behövs för tågvändning.

Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. Trafikverkets hantering vid lokalisering av depåer och anslutningsväxlar uppfattas som oklar av aktörerna.

Min uppfattning är att Trafikverket bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvudspåren. Endast Trafikverket, som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt. För att underlätta den överblick som behövs för att ta detta ansvar behöver Trafikverket ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan. En sådan behövs också vid Trafikverkets utpekande av riksintresse för kommunikationer.

Den nuvarande ordningen med Trafikverket och Jernhusen AB innebär att två statliga aktörer med olika uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning för tjänster. Även om Trafikverket skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte bli densamma som Jernhusen AB:s. Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdeln-

SOU 2015:110 Sammanfattning

29

ingen bör behållas på längre sikt. Jag menar också att den nuvarande ordningen, med de oklarheter jag beskrivit i övrigt, är hämmande för utvecklingen.

Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad bedömning inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till Trafikverket, men med ett säkerställande av konkurrens mellan olika tjänsteleverantörer.

Trafikverket verkar i dag sakna en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Innan en överföring till Trafikverket kan ske måste myndigheten, särskilt mot bakgrund av de utmaningar som myndigheten står inför vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, därför först hitta en form för effektiv förvaltning för anläggningarna.

Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang.

Rangering på Trafikverkets rangerbangårdar kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. Trafikverket bör därmed ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som Trafikverket förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas.

Frågan om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag förvaltas av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning och analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. Fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.

Jag har tidigare konstaterat att det föreligger brister i hur ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning fungerar i praktiken. Eftersom jag inte haft möjlighet att utreda

Sammanfattning SOU 2015:110

30

denna fråga närmare, men bedömer den som viktig, kopplad till andra trafikslag och utvecklingen av stationer och stationstjänster, bör den utredas vidare i ett sådant sammanhang.

Säkerhet, reglering och tillsyn

Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig-

rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.

Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.

Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.

Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.

Skälen till mina förslag

Trafiksäkerheten på järnväg har under lång tid utvecklats positivt i Sverige. Jämfört med andra länder i EU placerar sig Sverige bland de bättre medlemsländerna. På senare år har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det föreligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten.

Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndigheten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen.

SOU 2015:110 Sammanfattning

31

Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, har enligt min bedömning fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.

Transportstyrelsen bör därför fortsatt förvalta de nationella trafiksäkerhetsreglerna för järnvägen. Myndigheten bör inte lämna över förvaltningen till branschen eller till en annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler har gjorts i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler.

I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande problem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen.

Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nationella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säkerhetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor. Avsaknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter.

Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det på sikt dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU. I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transportstyrelsen ansvara för att ta fram dessa nationella regler. Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka UIC:s regler. Därför bör experter från godstrafikföretagen och även godstransportköparna delta i utvecklingsarbetet.

I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen.

Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transportstyrelsens ansvar föreslår jag att instruktionen för myndigheten ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.

Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det i dag inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järnvägssäkerheten, särskilt inte som analysverksamheten är placerad i

Sammanfattning SOU 2015:110

32

en tredje enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. Jag menar också att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte.

33

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)

Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägslagen (2004:519) att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet skall utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.

Verksamheten skall vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt.

Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.

Verksamheten

ska

vara

organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt varvid

infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.

Författningsförslag SOU 2015:110

34

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1065) om kollektivtrafik

dels att 2 kap. 8 och 9 §§ och 3 kap. 1 § och ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas tio nya paragrafer, 2 kap. 8 a och 9 a–

9 f §§ och 4 kap. 6–8 §§, och närmast före 6 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Trafikförsörjningsprogram Den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar

2 kap.

8 §

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska regel-

bundet i ett trafikförsörjnings-

program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska minst vart

fjärde år i ett trafikförsörjnings-

program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.

8 a §

Om en regional kollektivtrafikmyndighet har för avsikt att samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter och organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2 ska myndigheterna minst vart fjärde år i ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränser och genomföra samråd enligt 9–9 f §§. Programmet ska vid behov uppdateras.

SOU 2015:110 Författningsförslag

35

Samråd

9 §

Innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten upprätta ett förslag till program eller ändring som uppfyller kraven i 10 §.

Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande

myndigheter i angränsande län.

När den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprättar ett förslag till program eller ändring ska myndigheten samråda med

motsvarande myndigheter i angränsande län

Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.

9 a §

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter.

Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.

Författningsförslag SOU 2015:110

36

9 b §

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget.

9 c §

Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§.

Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten skicka programförslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §.

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska ställa ut programförslaget under minst två månader.

Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.

9 d §

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kungöra utställningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932) .

Av kungörelsen ska framgå

SOU 2015:110 Författningsförslag

37

var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas.

9 e §

Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter.

Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet.

9 f §

Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen, ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.

3 kap.

1 §

Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.

Författningsförslag SOU 2015:110

38

En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område.

Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.

I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.

Trafikårsbokslut

4 kap.

6 §

En regional kollektivtrafikmyndighet ska årligen särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik.

Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik.

7 §

Den som är skyldig att särredovisa verksamheten enligt 4 kap. 6 § ska offentliggöra redovisningen i ett trafikårsbokslut.

8 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

2. Kravet på att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa sin trafik linje för linje i ett trafikårsbokslut enligt 4 kap. 6

SOU 2015:110 Författningsförslag

39

och 7 §§ gäller inte för den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten inlett upphandling av före den 1 januari 2017.

Författningsförslag SOU 2015:110

40

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1126 ) om kollektivtrafik

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik att det ska införas en ny paragraf, 8 §, och närmast före en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Trafikårsbokslut

8 §

Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§ lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

SOU 2015:110 Författningsförslag

41

1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:1300 ) med instruktion för Transportstyrelsen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 1 § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet.

Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.

Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.

43

2 Inledning

2.1 Uppdraget

Mitt övergripande uppdrag1 har varit att göra en översyn av järnvägens organisation. Utredningen har delats upp i två steg. I det första steget ingick att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet

En enkel till framtiden? (SOU 2013:83)2 som överlämnades den 2

december 2013.

I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv.3 Sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I nedbruten form resulterar detta i sammanlagt cirka 60 utredningspunkter.

I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen den 19 december 2014, pekades byggande och underhåll av infrastrukturen ut som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor.4 Samtidigt kompletterade regeringen

1 Direktiv 2013:46, Järnvägens organisation, enligt Bilaga 1. 2 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 5. 3 Direktiv 2014:52, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 3. 4 Direktiv 2014:160, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 4.

Inledning SOU 2015:110

44

uppdraget på detta område med ett par nya frågor. Dessa frågor och relaterade förslag behandlade jag i delbetänkandet Koll på

anläggningen (SOU 2015:42)5 som överlämnades den 16 april 2015.

I arbetet med slutbetänkandet har fokus legat på kvarstående områden och frågor enligt regeringens direktiv, med vissa prioriteringar och avgränsningar som jag redogör närmare för nedan.

2.2 Bakgrund och utgångspunkter

Sverige har under de senaste decennierna genomfört ett flertal reformsteg på järnvägsområdet, vilka beskrivits närmare i utredningens första delbetänkande En enkel till framtiden?. Reformerna har påverkats av såväl svenska förhållanden som av behov av anpassningar till EU:s regelverk. En generell iakttagelse är att reformerna i flera fall har aktualiserat fortsatta reformer eller justeringar av regelverk och organisation och att det finns en stor mängd områden med potential för förbättringar. I vissa fall har det handlat om att hantera oförutsedda effekter, men det finns också flera exempel på att förväntade problem eller identifierade oklarheter, som pekats ut redan inför ett nytt reformsteg, mer eller mindre medvetet har lämnats olösta. Ibland har de lyfts fram som angelägna att lösa vid senare tillfälle. En del problem har varit föremål för diskussion under flera år.

Konsekvenserna av detta har kunnat observeras på flera nivåer i järnvägssystemet och med olika allvarlighetsgrad. I de mer begränsade fallen har det handlat om exempelvis fördröjda beslut, dubbelarbete, outnyttjade resurser eller annat som skulle kunna karaktäriseras som ”gnissel i maskineriet”. I en del fall har konsekvenserna blivit direkta konflikter mellan olika aktörer i järnvägssystemet. Sådana konflikter behöver i och för sig inte vara enbart negativa – utan kan också vara ett naturligt inslag i utvecklingen av en mer öppen och marknadsliknande bransch – men det finns dock flera exempel på när detta inte varit fallet. I åter andra fall har det kunnat konstateras ett otillräckligt intresse för t.ex. investeringar, att vissa systempåverkande uppgifter inte längre utförs eller t.o.m. handlingsförlamning. Det är rimligt att anta att

5 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 6.

Inledning

45

dessa förhållanden varit förknippade med både ineffektivitet och kostnader, såväl för enskilda personer och företag som för samhället i stort.

Utredningen om järnvägens organisation har, genom sitt breda mandat för en helhetsöversyn, kunnat lyfta såväl nya frågor som en rad av dessa tidigare ohanterade frågor. Ambitionen har genomgående varit att analysera och identifiera de bakomliggande problemen och ta fram förslag till lösningar och förbättringar. Frågornas olika natur gör att förslagen kan variera på en skala från mindre justeringar till ganska omfattande förslag på förändringar. En viktig utgångspunkt har också varit att utnyttja mandatet till en samtidig behandling av flera med varandra hopkopplade frågor, för att få fram konsistenta förslag som bidrar till ett bättre fungerande järnvägssystem snarare än att optimera enskilda delar.

I vissa fall har den fördjupade analysen av problemen under utredningens andra steg landat i en något annorlunda bild än vad som framkommit i arbetet med den ursprungliga nulägesbeskrivningen. Bidragande orsaker kan vara att det skett förändringar i sakförhållanden under arbetets gång som påverkat bedömningen, eller att nya uppgifter framkommit. Det har gjort det nödvändigt för utredningen att, med stöd i de ursprungliga direktiven, göra mindre avsteg eller nyanseringar i förhållande till en del av de utpekade frågeställningar som återfinns i regeringens tilläggsdirektiv.

Flera av de förslag jag lägger bygger på att befintliga myndigheter 1) blir bättre på att utföra sina uppgifter, 2) utför uppgifter som redan åligger dem, men som av olika anledningar inte hanterats, och 3) har förmåga att ta sig an delvis nya uppgifter som de inte haft ansvar för tidigare. Detta innebär exempelvis att jag förutsätter att de förslag avseende Trafikverkets verksamhet som jag lämnat i det tidigare delbetänkandet Koll på anläggningen kommer att tas om hand och leda till förbättringar i Trafikverket. Att en myndighet inte fungerar tillfredsställande i dag kan förstås påverka tidplanen för att ta sig an nya uppgifter, men får inte utgöra ett absolut hinder för detta för all framtid om bedömningen är att dessa uppgifter hör hemma i myndigheten.

Inledning SOU 2015:110

46

2.3 Arbetssätt

Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.

I utredningens andra steg har jag valt att dela in arbetet i sammanlagt nio delprojekt med tillhörande arbetsgrupper:

1. Järnvägens framtida utveckling

2. Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn (och med organ utanför sektorn)

3. Persontransporter inklusive fordonsfrågor

4. Godstransporter inklusive fordonsfrågor

5. Kapacitetstilldelning och trafikledning

6. Järnvägens fastighetsförsörjning och sidotjänster

7. Byggande och underhåll av infrastrukturen

8. Reglering, tillsyn och uppföljning

9. Statistik och periodisk uppföljning

De två första delprojekten har haft att hantera övergripande och sammanfattande analyser medan de sju övriga hanterat funktionsanalyser och fördjupningsområden.

Aktiviteterna i dessa delprojekt inleddes i september 2014. Basen för deltagare till dessa arbetsgrupper har utgjorts av den grupp med experter och sakkunniga som utsetts att bistå utredningen. För att säkerställa en bred representation och kompetens i alla utredningens sakfrågor har det varit nödvändigt att komplettera dessa experter med ett flertal adjungerade personer i varje arbetsgrupp. Jag har också utsett en ordförande för respektive grupp för att bistå utredningens kansli med att bereda och leda arbetsmöten. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningens arbete.

Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för

Inledning

47

att initiera och samordna insamlingen av relevant underlagsmaterial. Deltagarna har via e-post eller regelrätta möten också fått lämna synpunkter på arbetsmaterial och utkast till texter. Det gäller särskilt de underlagsrapporter som har beställts av utredningen i form av särskilda uppdrag. I en del fall har arbetet i grupperna fått positiva följdeffekter i form av att berörda aktörer inlett närmare samarbeten i utvecklingsprojekt vid sidan om själva utredningen.

Expertgruppen har 2013–2015 hållit sammanlagt tolv möten, varav ett i internatform. Några möten har kombinerats med möten i delprojekt 1 och 2 enligt ovan.

Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller arbetsgrupperna. Utredningen har därtill arrangerat två öppna seminarier, i augusti 2013 samt oktober 2014.

Sammanlagt nio underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utredningen för att bidra till att belysa vissa områden eller frågeställningar.6 Respektive författare ansvarar för de bedömningar som görs i dessa. I slutbetänkandet framgår hur materialet använts i utredningen.

I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats.

Information om utredningsläget har lämnats vid presentationer på diverse konferenser, i samband med särskilda utfrågningar i riksdagen den 18 december 2013 och den 11 december 2014, samt via utredningens webbplat s www.sou.gov.se/jarnvagensorg .

2.4 Samråd och internationellt utbyte

Med anledning av bredden på utredningens frågeställningar har det under hela utredningstiden funnits stora behov av att samråda med parallella utredningar inom Regeringskansliet, liksom med utredningar och utvecklingsprojekt hos andra myndigheter och organisationer. Exempel på utbytet med andra utredningar inom Regeringskansliet är Järnvägstrafikutredningen, Sverigeförhand-

6 Dessa publiceras i form av bilagorna 7–15.

Inledning SOU 2015:110

48

lingen, Utredningen om information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor (Ds 2015:11) och arbetet med att ta fram underlag för genomförandet av SERA-direktivet (Ds 2014:21). Utbytet med Sverigeförhandlingen samt med Trafikverket och Transportstyrelsen har varit särskilt intensivt. När det gäller Sverigeförhandlingen kan jag konstatera att det saknats förutsättningar för en synkroniserad hantering av ett antal frågor, exempelvis förutsättningarna för medfinansiering av järnvägsinfrastruktur och för marknadstillträdet för tågtrafikoperatörer.

Det internationella utbytet av erfarenheter är ett återkommande inslag på järnvägsområdet. Representanter för myndigheter eller företag från ett tiotal olika länder har besökt eller bjudit in utredningen för att ta del av svenska erfarenheter av omorganisation och regleringsförändringar. Utredningen har gjort studiebesök i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan samt haft kontakter med forskare och praktiker från en rad andra länder, bl.a. genom deltagande i International Conference on Competition

and Ownership in Land Passenger Transport 2013 och 2015.

2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar

Även med sitt breda mandat har denna utredning självfallet haft flera avgränsningar att ta hänsyn till. I enstaka fall har direktiven satt gränser, exempelvis vad gäller förslag som påverkar omfattningen på det offentliga åtagandet. En av utredningen tidigare väckt fråga om behovet att utreda organiserandet av biljettförsäljning m.m. valde regeringen att hantera genom en separat departementsutredning.

Inte minst under sitt andra steg har utredningen påverkats av att den haft att hantera en mycket stor mängd frågor, med stor spridning i karaktär och detaljeringsnivå, på relativt kort tid. Mängden frågor har föranlett det arbetssätt som beskrivits ovan, vilket resulterat i ett starkt engagemang från många personer med specialistkunskaper och ett rikt underlagsmaterial, men samtidigt inneburit en krävande administrativ process. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Det blev särskilt tydligt under arbetet med

Inledning

49

delbetänkandet om järnvägsunderhåll, som för övrigt innebar att arbetet i de andra projektgrupperna fick pausas.

Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget efter överlämnandet av det andra delbetänkandet, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. Detta har med nödvändighet lett till hårda prioriteringar i behandlingen av frågorna.

Det hade varit önskvärt att utredningen, inte minst mot bakgrund av de arbetsinsatser som gjorts av alla personer som engagerats och de förväntningar detta lett till, kommit både längre och djupare i diskussionen av fler problemområden, och därmed också i framtagandet av förslag på lösningar. Under rådande förutsättningar har det visat sig vara omöjligt. I flera fall lämnar jag i detta slutbetänkande därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning. Det är min förhoppning att detta inte ska leda till att vissa frågor (för)blir ohanterade utan att de i sinom tid ska få den uppmärksamhet de förtjänar. En nackdel med detta är dock att viktiga kopplingar mellan olika frågeområden riskerar att gå förlorade.

I några fall återfinns mer utvecklade resonemang kring dessa frågor i de underlagsrapporter som lämnats till utredningen, även om jag inte haft möjlighet att göra de samlade överväganden och bedömningar som krävts för att komma med konkreta förslag.

De infrastrukturrelaterade frågorna, framför allt vad gäller järnvägsunderhåll, har redan behandlats relativt ingående i det andra delbetänkandet. Därför ägnas dessa frågor mycket lite uppmärksamhet i slutbetänkandet. En specifik fråga som utelämnats i detta sammanhang är det eventuella behovet av tredjepartscertifiering av infrastruktur.

Jag har inte kunnat göra regelrätta utvärderingar om hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat, även om jag följt projekt som t.ex. Tillsammans för Tåg i Tid. Därmed har jag inte heller kunnat lämna specifika förslag till hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete. Ett annat område som inte berörs närmare i slutbetänkandet (men däremot i delbetänkandet Koll på anläggningen och i en underlagsrapport – se

Inledning SOU 2015:110

50

Bilaga 11) är transaktions- och transitionskostnader och möjligheter att minimera dem.

Jag menar dock att vid ett genomförande av mina förslag till förändringar och förtydliganden rörande t.ex. ansvar och roller, kommer förutsättningarna för samarbete på ett flertal områden att tydliggöras och underlättas. Oklara ansvarsförhållanden utgör i vissa fall bakomliggliggande orsaker till svårigheter med att få till utvecklade samarbeten. Flera av förslagen torde sannolikt också kunna bidra till att minska transaktionskostnaderna, särskilt vad gäller den typ som kallas rätlinjighetskostnader (misalignment

costs), även om detta förstås är svårt att kvantifiera.

2.6 Betänkandets disposition

Betänkandet omfattar tio kapitel. Närmast kommer ett kapitel som behandlar järnvägens framtida utveckling och vägval för framtiden. Det är i flera avseenden ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. I kapitel 4 diskuterar jag några andra övergripande frågor, nämligen ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Här berörs även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation. Det femte kapitlet utgör en fördjupande studie av förutsättningarna för den samhällsorganiserade och kommersiella persontrafiken, inte minst vad gäller relationer och gränssnitt dem emellan. Kapitel 6 hanterar frågor som rör anläggningar för tjänster eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.

I det sjunde kapitlet studeras säkerhet, reglering och tillsyn. Kapitlet går i detta sammanhang också på djupet när det gäller Transportstyrelsens uppgifter, mandat och organisation. Kapitel 8 tar upp frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I kapitel 9 redovisar jag mina konsekvensanalyser. Det avslutande tionde kapitlet innehåller författningskommentarer till de förslag som innebär konkreta förändringar i lagar och förordningar.

De nio underlagsrapporter som har beställts av utredningen är publicerade i en särskild bilagedel.

51

3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till

vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.

Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.

Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.

Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

52

3.1 Inledning

Ett av mina mer övergripande uppdrag är att analysera järnvägens framtida utveckling. Som en del i detta ska jag, enligt regeringens direktiv, ”redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor” (Dir. 2014:52, s. 2). Behoven kan komma att förändras som en följd av olika omvärldsfaktorer. I direktiven sägs också att ”Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, samtidigt som hänsyn tas även till samhällets övergripande behov” och att ”Beslut --- bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, samtidigt som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen”.

Jag har också i uppdrag att följa hur olika delmarknader för tågtransporter utvecklas och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar.

Ett antal frågor kopplade till kapacitetstilldelning och kapacitetsförbättringar, både vad gäller infrastruktur och fordon, pekas ut i direktiven. En del av dessa berörs relativt ingående i detta kapitel, andra mer översiktligt. Ofta är de kopplade till andra frågeställningar.

Den första delen av detta kapitel ägnas åt att diskutera utvecklingen i den svenska järnvägssektorn hittills, olika prognoser och scenarier om den framtida utvecklingen och hur förändrade förutsättningar och omvärldsfaktorer kan påverka järnvägens roll. Mot bakgrund av detta går jag sedan in på ett antal identifierade vägvalsfrågor, och mina bedömningar av hur dessa bör hanteras.

Övergripande om framtida utveckling, prognoser och 3.1.1

scenarier

En diskussion om järnvägens framtida utveckling måste till viss del starta i det järnvägssystem som finns i dag och en tillbakablickande reflektion över hur utvecklingen har sett ut hittills. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att utvecklingen framåt är allt annat än förutbestämd. Med de tidshorisonter och höga kostnader som normalt är förknippade med främst nyinvesteringar, men även ett

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

53

långsiktigt arbete med reinvesteringar och underhållsåtgärder, kommer framtidens järnvägssystem att vara beroende av de beslut om åtgärder och budgeterade medel som tas under de närmaste åren. En viktig del i sådana beslut bör vara att fundera över hur järnvägen kan och bör användas.

Infrastrukturen sätter i mångt och mycket ramarna för vad som kan göras, samtidigt som det är ramar som det kan ta lång tid att förändra. Mycket stora projekt, som höghastighetsbanor, kan få strukturerande och betydande effekter på exempelvis lokalisering av företag och bostäder och därmed även på transporter av både resenärer och gods. Enstaka åtgärder för att t.ex. lösa upp flaskhalsar kan ibland få stor effekt på hur infrastrukturen används. Det finns dock flera andra sätt att påverka den framtida utvecklingen och aktörernas beteende än att bara se till infrastrukturen. Förändrad organisation och regelverk, beroende på omfattning, kan också få betydande effekter. Skapandet av nya incitamentsstrukturer och särskilda styrmedel i form av skatter och avgifter kan också påverka utvecklingen, särskilt om de bidrar till att tippa över vågskålen i en annan riktning och t.ex. leder till en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Tillämpningen av den s.k. fyrstegsprincipen i Trafikverkets arbete är ett sätt att ta hänsyn till olika åtgärders genomslag i olika tidsperspektiv, samtidigt som relaterade kostnader beaktas.

Prognoser om den framtida utvecklingen bygger dels på uppgifter om hur utvecklingen sett ut tidigare, vad som varit drivande för denna, tagna eller förväntade beslut om åtgärder som påverkar utvecklingen framåt, samt antaganden om olika trender och omvärldsfaktorer. För flera påverkande faktorer (såväl dem som regering, riksdag och olika myndigheter själva styr över som andra som hör till omvärldsutvecklingen) kan man ibland identifiera några olika tänkbara alternativ. Det ger en möjlighet att, med hjälp av anpassade modeller, undersöka utvecklingen i termer av olika scenarier. Den här typen av analyser kan bidra till att t.ex. identifiera nyckelbeslut, tröskeleffekter och mer generellt känsligheten hos en viss prognos.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

54

Bristande statistik och uppgifter 3.1.2

Ett problem i sammanhanget är de brister som framkommit under utredningens arbete vad gäller tillgången på tillförlitlig statistik och andra uppgifter om dagens järnvägssystem, som bl.a. behövs för att göra prognoser. Jag har under hela utredningsarbetet stött på denna problematik, på samtliga områden, vilket ofta inneburit att det krävts särskilda ansträngningar för att få fram underlag. Ibland har uppgifter funnits men senare visat sig vara otillförlitliga.

Eftersom kunskapsbaserat underlag till stor del saknas har järnvägen, i förhållande till andra trafikslag, sämre förutsättningar. En insamling av mer detaljerat statistikunderlag från järnvägens operatörer är nödvändig för att förbättra situationen. I första hand avser detta passagerarflöden och flöden av gods med varugruppsindelning, med ökad geografisk uppdelning. Bristen på geografiskt disaggregerade data på järnväg begränsar möjligheten att redovisa relevanta underlag för transportpolitiska analyser och åtgärdsval. Obalansen mot andra trafikslag, där motsvarande uppgifter finns, gör att järnvägen får sämre möjligheter att utvecklas till ett effektivt trafikslag. Som exempel kan nämnas att Trafikverket i sitt underlag till ny inriktningsplanering saknar uppgifter om godsflöden annat än på en mycket aggregerad nivå.

Problemen med bristande statistik och andra uppgifter återspeglas i flera av de följande kapitlen. Det har varit en del av utredningens uppdrag att kartlägga tillgången på insamlade uppgifter och föreslå förbättringar. Bristerna har dock visat sig så allvarliga att det inte ens har gått att få en övergripande bild från alla involverade aktörer om vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Därmed har denna del av uppdraget varit omöjlig att genomföra.

För att kunna göra prognoser om järnvägens framtida utveckling men också få fram annat underlag av betydelse för vilka anslagsmedel som bör budgeteras, liksom för andra beslut av betydelse för sektorn, krävs en kraftig förbättring i insamlingen av statistik och andra uppgifter från järnvägens aktörer. Detta inkluderar klargöranden om vilka uppgifter som behövs och varför, med en bättre synkronisering mellan olika myndigheter för att undvika dubbelarbete, både vad gäller insamling och lämning av uppgifter. Jag föreslår därför att regeringen tar initiativ till detta. När det gäller

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

55

krav på uppgifter från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna återkommer jag till det i kapitel 5.

3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet

Inledning 3.2.1

Jag har i mina tidigare delbetänkanden redogjort relativt noggrant för hur regelverket för järnvägssektorn utvecklats i Sverige sedan slutet av 1980-talet, med tillhörande organisationsförändringar. Jag har i dessa sammanhang också pekat på hur infrastrukturen, trafiken och andra delar av marknaden utvecklats. I detta avsnitt ger jag därför endast ett kort sammandrag och en aktuell bild över läget.

En översikt över reformerna och marknaden 3.2.2

Uppdelningen av SJ i ett trafikföretag och en infrastrukturförvaltande myndighet – Banverket – som en följd av det trafikpolitiska beslutet 1988, liksom decentraliseringen av ansvaret för de s.k. länsbanorna till trafikhuvudmännen, var på sin tid genomgripande reformer som kommit att forma den fortsatta utvecklingen i järnvägssektorn. Reformerna har drivits av både nationella behov och de krav som EU-medlemskapet medfört, särskilt på senare år.

Gradvis har olika delar av marknaden öppnats upp för nya aktörer och inte sällan har det varit nödvändigt att omfördela kontroll och ansvar för viktiga funktioner och resurser i syfte att skapa bättre förutsättningar för konkurrens.

Konkurrens om spåren, i form av deltagande i upphandlingar, inleddes redan 1989–90 och var länge det enda sättet för nya aktörer att komma in på marknaden för persontrafik med tåg. Denna del av marknaden omfattade till en början sådan lokal, regional och interregional persontrafik som SJ inte längre kunde bedriva med lönsamhet och därför inte hade incitament att utveckla och i vissa fall ville avveckla helt. Därefter har den successivt utvecklats och vuxit till att i dag på flera håll omfatta större nät eller trafiksystem av t.ex. pendeltågslinjer som i vissa fall också går mycket långa sträckor.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

56

Nya aktörer i godstrafiken började dyka upp i början av 1990talet, företrädesvis som matarbolag till SJ. En milstolpe var Banverkets beslut att ge gruvbolaget LKAB egen trafikeringsrätt 1993. 1996 avreglerades godstransportmarknaden och blev därmed helt öppen för nya operatörer, både från Sverige och från andra länder.

SJ delades upp och bolagiserades år 2001, vilket bl.a. ledde till bildandet av SJ AB, Green Cargo AB och Jernhusen AB.

De första stegen mot en marknadsöppning i persontrafiken i form av konkurrens på spåren togs 2006 och avsåg nattågstrafik och chartertrafik. Därefter följde veckoslutstrafiken och den internationella persontrafiken 2009, liksom beslut om att avveckla SJ:s kvarvarande ensamrätt från oktober 2010.

2009 bildades Transportstyrelsen som en trafikslagsövergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn samt registerhållning. I början av 2010 bildades Infranord AB genom en bolagisering av Banverket Produktion och senare samma vår bildades Trafikverket genom en sammanslagning av Banverket och Vägverket och delar av andra myndigheter.

Det öppna marknadstillträdet för persontrafiken har varit på plats på allvar sedan i slutet av 2011. Därmed föreligger ett regelverk för marknadstillträdet på järnväg som kombinerar en direkt konkurrens spåren med en relativt omfattande samhällsorganiserad och upphandlad regionaltågstrafik (konkurrens om spåren). Majoriteten av den samhällsorganiserade trafiken organiseras i dag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (som etablerades 2012), medan en mindre del omfattas av statens upphandling genom Trafikverket (tidigare Rikstrafiken).

När konkurrens på spåren tillkom som en ny möjlighet till inträde var företag som Veolia (i dag ägt av Transdev) tidigt ute med att etablera en egen trafik på sträckan Stockholm–Malmö, först som veckoslutstrafik och sedan daglig trafik. Företaget kör också nattågstrafik till Jämtland. Vidare har Tågåkeriet i Bergslagen etablerat en ny trafik mellan Göteborg och Dalarna och kör också Karlstad–Stockholm. Tågkompaniet kör NSB:s tåg Oslo–Göteborg på den svenska sidan och veckoslutstrafik Ludvika–Västerås– Stockholm samt Karlstad–Oslo. Skandinaviska Jernbanor kör sedan några år en nischprodukt Stockholm–Göteborg. Det mest omfattande nyinträdet i direkt konkurrens med SJ AB står MTR

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

57

Express AB för, med sin snabbtågstrafik med nya fordon Stockholm–Göteborg.1

Effekterna av de nya trafikuppläggen har hittills varit relativt begränsade. Ett större utbud och i vissa fall jämförelsevis lägre priser på de erbjudna produkterna har kunnat konstateras, men SJ AB har inte förändrat sitt utbud eller sina priser i någon större utsträckning. Inträdet av MTR Express AB kan förväntas få större påverkan. Tidiga resultat tyder på lägre biljettpriser i såväl MTR:s som SJ AB:s trafik samt att den nya operatören har lyckats bättre än SJ AB med att upprätthålla punktligheten.

På godstransportmarknaden finns i dag ett flertal mindre och medelstora tågoperatörer, även om Green Cargo AB har en fortsatt stark ställning. Avregleringen bedöms ha lett till såväl effektivare transportlösningar som lägre priser för transportköparna.

Transportarbetets utveckling 3.2.3

Som jag har pekat på i mina tidigare betänkanden har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige sedan slutet av 1980talet. Räknat från 1990 har persontransportarbetet ökat med 84 procent fram t.o.m. 2014 och godstransportarbetet med 11 procent (med toppar 2007 och 2010 på 22 respektive 23 procent över 1990 års nivå).2 En närmare studie av persontransportarbetet visar dock på mycket stora skillnader mellan utvecklingen för den regionala trafiken jämfört med fjärrtrafiken (som också inkluderar en del internationell trafik).

Som framgår av figur 3.1 har persontransportarbetet i den regionala trafiken ökat stadigt och totalt med nästan 200 procent sedan de dåvarande trafikhuvudmännen övertog ansvaret för trafiken på länsbanorna 1990. Under samma period har transportarbetet för fjärrtrafiken ökat med bara 34,4 procent, trots introduktionen av nya snabbtåg under 1990-talet. Sedan 2008 har fjärrtrafiken dessutom mer eller mindre stagnerat, medan transportarbetet med den regionala trafiken fortsatt att öka.

1 Mer detaljer om dessa nyinträden återfinns i Tabell 3.8 i underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (se Bilaga 14). 2 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

58

Figur 3.1 Järnvägens transportarbete i Sverige 1990-2014

Källa: Trafikanalys

Några särskilt utpekade frågor 3.2.4

I mitt uppdrag har ingått att följa utvecklingen på de olika delmarknaderna. I underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (Bilaga 14) återfinns mer utförliga beskrivningar av hur hela transportsektorn utvecklats, liksom järnvägstrafikens olika segment. I rapporten av Vierth och Landergren (Bilaga 15) görs en närmare genomgång av utvecklingen för godstransportmarknaden på järnväg.

Jag har också haft i uppdrag att bedöma exempelvis potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och faktorer som stöttar en positiv utveckling, liksom effekter av avgiftshöjningar och kostnadsökningar. Möjligheterna att gå på djupet i dessa delar av

0 50 100 150 200 250 300

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

19 97

19 98

19 99

20 00

20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

20 08

20 09

20 10

20 11

20 12

20 13

20 14

Pe rs on km o ch t on km , i nd ex (1 99 0= 10 0)

Persontransporter regional trafik Persontransporter fjärrtrafik Godstransporter

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

59

uppdraget har varit begränsade, men frågorna berörs bl.a. i underlagsrapporterna av Nelldal och Wajsman (se vidare avsnitt 3.4.2) samt Vierth och Landergren. En nyckelfråga som lyfts är kapaciteten och kapacitetstilldelningen på järnväg. Det är egentligen en mer övergripande fråga för järnvägssektorn i stort och som jag hanterar i avsnitt 3.6.1.

När det gäller just godstrafiken är en ofta utpekad åtgärd att möjliggöra körning av längre och/eller tyngre tåg på det svenska järnvägsnätet. Nyligen har också Trafikverket redovisat ett särskilt uppdrag om detta.3

Jag kan i detta sammanhang konstatera att det är viktigt att identifiera vem som egentligen äger vilken fråga (särskilt när den kopplas till behov av förändringar i s.k. bromstal för fordon). När det gäller längre tåg tror jag också att det är nödvändigt att en gång för alla slå fast vilken standard det är som ska gälla. Så länge det fortsätter att florera flera olika alternativ för utökade tåglängder kommer sannolikt inte särskilt mycket att hända. Slutligen är det också relevant att beakta i vilken utsträckning tågoperatörer i dag kör tåg med dagens högsta tillåtna längd, eftersom det kan ge en indikation om hur den faktiska efterfrågan ser ut.

Vad gäller förutsättningarna för t.ex. kommersiellt organiserad persontrafik i förhållande till samhällsorganiserad upphandlad trafik återkommer jag till detta i avsnitt 3.6.2 nedan samt i kapitel 5.

Utredningen har också omfattat att studera fordonsförsörjningen på marknaden och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning. Ett försök har gjorts att göra en kartläggning av de fordon som används för olika ändamål i Sverige, genom att kombinera uppgifter från Transportstyrelsens fordonsregister med andra källor. Materialet redovisas i en underlagsrapport av Bo-Lennart Nelldal (Bilaga 13), men användbarheten och möjligheten att dra slutsatser påverkas av de inbyggda begränsningar som föreligger i Transportstyrelsens register. Exempelvis ingår inte fordon med utländska ägare, vilka är relativt vanligt förekommande, åtminstone vad gäller vagnar för godstrafik. En övergripande slutsats är att det inte tycks föreligga brist på dragfordon eller vagnar att använda i godstrafik, medan bilden vad

3 Trafikverket, Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

60

gäller fordon för persontrafik är mer komplicerad. I båda fallen påverkas dock fordonsförsörjningen av ERTMS-införandet (vilket jag konstaterade redan i mitt första delbetänkande). Frågan om uthyrning av kommunalt ägda fordon till kommersiella företag har inte kunnat hanteras med de förutsättningar som utredningen haft.

Jag kan också fortsatt konstatera att många företag i järnvägssektorn i dag har en låg lönsamhet. En närmare studie av alla tågoperatörers företagsekonomiska situation visar att branschens lönsamhet försämrats jämfört med bussbranschen och godstransporter på väg.4 För gruppen järnvägsgodsoperatörer som helhet är läget särskilt bekymmersamt, även om det finns enskilda undantag. Företag som i genomsnitt klarar sig bättre i branschen är leverantörer av t.ex. fordon och tjänster till tågoperatörerna.

3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU

Norge och Danmark 3.3.1

Norge har fram tills nu i första hand öppnat upp sin godstransportmarknad för konkurrens. Till detta kommer en enstaka upphandling av persontrafik på järnväg. Staten äger två järnvägsföretag, NSB samt Flytoget till Gardermoen, och kontrollerar liksom i Sverige den dominerande infrastrukturförvaltaren – Jernbaneverket.

Enligt ett reformförslag som den norska regeringen lämnade till stortinget våren 2015 kommer det att ske stora förändringar i järnvägens organisation.5 All persontrafik ska konkurrensupphandlas paketvis under de närmaste åren. Vidare ska Jernbaneverket bolagiseras till ett infrastrukturföretag, som samtidigt får ta över ansvaret för en del tillgångar som i dag finns hos NSB. Både det nya infrastrukturföretaget och NSB ska förbli i statlig ägo. En ny strategisk enhet, det s.k. Jernbanedirektoratet, ska inrättas (under Samferdselsdepartementet), med ansvar för bl.a. upphandling av järnvägstrafik.

Tanken är att den nya strukturen ska finnas på plats till 1 januari 2017, med en glidande övergång av ansvar från Samferdselsdepartementet till Jernbanedirektoratet. En fortfarande öppen fråga är om

4 Fineman och Wolgast (2015). 5 Samferdselsdepartementet, Meld. St. 27 (2014-2015).

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

61

man också ska genomföra en decentralisering av ansvaret för lokaltågen till regionala myndigheter. Ett parallellt arbete sker också med att ta fram en plattform för fördelning av biljettintäkter mellan aktörerna.

I Danmark är Banedanmark huvudsaklig infrastrukturförvaltare, fullt separerad från trafikeringen. Konkurrens tillämpas egentligen bara i godstrafiken och handlar då i första hand om internationell trafik som passerar genom Danmark. Statligt ägda DSB dominerar persontrafiken på järnväg och har en form av samhällsuppdrag för detta i enlighet med ett avtal med staten. Ett tilläggsavtal undertecknades i september 2015 och ger DSB en monopolliknande ställning fram till december 2020. Avtalet är dock inte okontroversiellt (t.ex. i förhållande till EU:s konkurrens- och statsstödsregler) och eventuella ändringar skulle kunna leda till en marknadsöppning före 2020.

Omfattande planer finns vad gäller infrastrukturinvesteringar de närmaste åren, inkluderande nya banor, elektrifiering av befintliga banor och en uppgradering av signalsystemet till ERTMS Baseline 3.5.0. Elektrifieringen beräknas vara genomförd till år 2026. ERTMS-projektet drivs av Banedanmark. Det är försenat med cirka två år och beräknas nu vara fullt genomfört 2021.

En omläggning är på gång också av trafiken som kommer att innebära en implementering av ett system med taktfast trafik mellan ett antal knutpunkter, liknande systemet i Schweiz. Ökade hastigheter planeras också för tågen i Danmark, men då upp till cirka 160 km/h, dvs. inte vad som normalt brukar kallas höghastighetståg.

Storbritannien 3.3.2

I Storbritannien upphandlas all persontrafik, fördelat på ett 20-tal s.k. franchisekontrakt som i huvudsak avgränsas i form av geografiska områden. Upphandlingen omfattar såväl företagsekonomiskt olönsam som lönsam trafik vilket innebär att buden ibland innebär en betalning för rätten att få trafikera. Kontrakten är i regel långa – upp till 15 år. Medan kontrakten för den regionala trafiken i regel är beroende av tillskott från staten för att täcka kostnaderna, går fjärrtrafiken med vinst och dessa kontrakt

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

62

levererar därför ett överskott till staten. De senaste fem åren har summan av alla kontrakt resulterat i en nettobetalning till staten. 2014/15 uppgick den till 802 miljoner pund.6

Systemet gör det möjligt att ställa höga krav på alla tågoperatörer, exempelvis vad gäller nödvändig samordning i form av biljettsamverkan. De kostnader som är förknippade med dessa krav får operatörerna ersättning för genom att alla förutsätts inkludera dem i sina anbud vid upphandlingarna av kontrakten. En stor del av kraven knyts till den licens som varje järnvägsföretag måste ha. Viss prisreglering förekommer.

Ovanpå detta tillämpas också möjligheten till öppet inträde (open access), med tydliga villkor för gränssnitt med upphandlad trafik vid inträde (en form av behovsprövning parad med möjlighet till kompenserande ersättning). Hittills har den faktiska open

access-trafiken varit begränsad till ett par sträckor.

Resandet i det brittiska järnvägssystemet har utvecklats kraftigt sedan privatiseringen och franchising-systemet introducerades i mitten av 1990-talet – mer än i något annat större järnvägsnät i Europa. Enligt statistik från Office of Rail and Road är ökningen, mätt i personkilometer, 214 procent perioden 1994–2014. Även godstransportarbetet har ökat, med nästan 68 procent sedan 1994 (Figur 3.2). Mer nedbrutna uppgifter för persontransporterna från 2000-talet visar att tillväxten i resandet med fjärrtrafiken varit jämförbar med den regionala trafiken (61 procent respektive 74 procent 2002/03–2014/15). Detta illustreras i Figur 3.3.

6 Office of Rail and Road, Rail Finance 2014-15 Annual Statistical Release.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

63

Figur 3.2 Järnvägens transportarbete i Storbritannien 1988-2014

Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår. Källa: Office of Rail and Road.

0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Pe rs on km o ch t on km , i nd ex (1 99 4= 10 0)

Persontransporter Godstransporter

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

64

Figur 3.3 Järnvägens persontransportarbete i Storbritannien 2002-2015

Källa: Office of Rail and Road.

Den brittiska modellen är föremål för intern diskussion och till viss del revision, men med olika riktningar samtidigt. Å ena sidan förekommer provverksamhet med inslag av återintegrering mellan infrastrukturförvaltare och operatör som en följd av den s.k. McNultyrapporten,7 men å andra sidan finns också förslag från Competition and Markets Authority om att utveckla open access-trafiken.8

Trots ett starkt statligt beroende bedrevs infrastrukturförvaltaren Network Rail länge som vore det ett privat företag, men utan utdelning. Under 2014 slogs det dock fast att den skuld på nära 38 miljarder pund som byggts upp i företaget är garanterad av staten, vilket gjorde det nödvändigt att tydliggöra skulden i den

7 Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB Rail. 8 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Pe rs on km , i nd ex ( År 2 00 2-03 =1 00 )

Franchise-operatörer, regional trafik

Franchise-operatörer, långväga trafik

Franchise-operatörer, London och Sydost

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

65

statliga balansräkningen. Bakgrunden till detta var också nya riktlinjer från EU:s statistikbyrå Eurostat. Därmed omklassificerades Network Rail i september 2014 till att bli en del av den offentliga sektorn, vilket innebar att företaget inte längre kunde ta extra lån på den privata marknaden. När det snart därefter visat sig att infrastrukturförvaltaren tappat kontrollen över budgeten bara ett år in i den nuvarande femåriga uppgraderingsplanen tillsattes flera utredningar, bl.a. i syfte att ta fram en plan för att vända utvecklingen. En av dessa är den s.k. Shaw-rapporten, som lämnat en första översiktlig genomgång av situationen i november 2015.9

Schweiz 3.3.3

Som stående utanför EU har Schweiz haft en större frihet i utformningen av transportpolitiken och organiserandet av järnvägssektorn än många andra europeiska länder. Likväl har det funnits en påverkan från EU liksom från andra strömningar i samhället i riktning mot en mer öppen järnvägsmarknad, särskilt vad gäller internationell trafik och då inte minst för godstransporter. Grundmodellen i Schweiz är dock alltjämt att järnvägsföretagen är integrerade strukturer med infrastruktur och trafikering i samma organisation. Ett flertal sådana företag existerar även om statliga SBB intar en särställning och fungerar som systemintegrerande organisation.

Persontrafiken planeras och utförs av SBB, dock uppdelat på olika divisioner. Fokus ligger på frekvent och s.k. taktfast trafik med givna bytespunkter och bytestider med hög punktlighet. En ökad hastighet i systemet är relativt lågt prioriterad jämfört med att få in fler avgångar per timme enligt redan givna mönster. Satsningar på infrastrukturen görs med målet att det ska gå att köra trafiken på ett visst sätt (fler tåg per timme) från och med en bestämd tidpunkt i framtiden. Godstrafiken planeras in i fördefinierade kanaler mellan persontågen.

Den starka prioriteringen av persontrafiken och dess speciella trafikmönster uppfattas av godstransportföretag som problematisk.

9 Department for Transport (2015), The future shape and financing of Network Rail – The scope.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

66

Från transportministeriet ser man också flera problem med att skapa sunda incitamentstrukturer för infrastrukturförvaltarens verksamhet och en förutsägbarhet i t.ex. reinvesteringsbehoven. På papperet borde det i den integrerade strukturen finnas goda incitament till fordonsinvesteringar som är anpassade till infrastrukturen. Men, eftersom de offentliga bidragen bara kan riktas till infrastrukturen menar företrädare för ministeriet att SBB kan göra fordonssatsningar som trycker över kostnader till infrastrukturen där subventionerna finns. Det minskar viljan till optimering av hela systemet hos SBB. På sistone har ett stort problem varit att SBB:s infrastrukturdivision plötsligt meddelat att det behövs mycket stora tillkommande medel till infrastrukturen jämfört med vad som tidigare planerats för.

Ett särskilt inslag i den schweiziska kapacitetstilldelningen är förekomsten av en fristående branschägd organisation, Trasse Schweiz AG, som hanterar tåglägesfördelningen på det nät som kontrolleras av de tre största företagen (SBB, BLS och SOB). Genom detta söker man uppnå det oberoende för denna funktion som SERA-direktivet anvisar för i övrigt integrerade strukturer.10

I dag hanterar Trasse Schweiz 95 procent av tåglägesfördelningen på den del av nätet som har normalspårvidd. Regeringens avsikt är att organisationen i framtiden ska ta hand om tåglägesfördelningen på hela denna del av nätet. Trasse Schweiz övervakar också infrastrukturförvaltarnas framtagning av tidtabeller i syfte att undvika diskriminering och gör kapacitetsanalyser för överbelastade linjer. Regeringen har föreslagit att Trasse Schweiz i framtiden ska få ett stärkt oberoende och status som lagstadgad institution, men dessa och flera andra förändringar förväntas inte vara implementerade förrän tidigast 2018.

Viktigt att komma ihåg är att Schweiz till ytan bara är en tiondel så stort som Sverige samtidigt som befolkningen är drygt 8 miljoner mot Sveriges cirka 9,5 miljoner. Det innebär att en mycket stor del av persontågtrafiken i Schweiz skulle kunna betraktas som tillhörande ett storregionalt nät där pendlingsresor har en ännu mer dominerande roll jämfört med långväga resor än i Sverige. Samtidigt är Schweiz ett viktigt transitland för godstransporter.

10 Trasse Schweiz AG, Annual Report 2014.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

67

Italien och Österrike 3.3.4

Italien och Österrike är intressanta exempel på länder där det skett nyinträden i form av konkurrens på spåren.

I Italien har det skett ett nyinträde i form av en operatör med moderna höghastighetståg på sträckorna Milano-Rom och Venedig-Rom. Företaget bakom detta, NTV, ägs av bl.a. några finansiella institutioner samt franska SNCF, och bildades redan 2006. Trafiken inleddes i april 2012 efter en lång process med att få bl.a. fordonen godkända. Svårigheter orsakades också av den ofullständiga separationen mellan infrastrukturförvaltaren RFI och den konkurrerande nationella operatören Trenitalia. Banavgifterna var inledningsvis höga men sänktes genom olika beslut i slutet av 2013 respektive 2014.

Inträdet av NTV har lett ett kraftigt ökat resande med höghastighetståg (från cirka 25 miljoner resor 2011 till 32 miljoner år 2013) och konkurrensen har lett till sänkta priser med cirka 30 procent.11 Höga kostnader, bl.a. i form av banavgifter, var inledningsvis ett stort problem för NTV. Så sent som 2014 såg företaget ut att vara i en besvärlig ekonomisk knipa. Genom ett förändrat fokus, närmast i riktning mot lågprismarknaden, har fler resenärer lockats att åka med tågen och bidragit till att vända utvecklingen.

I Österrike har företaget WESTbahn gått in på långdistansmarknaden (Wien-Salzburg) med nya snabbtåg i direkt konkurrens med nationella operatören ÖBB. Trafiken inleddes i slutet av 2011. Även i fallet WESTbahn är SNCF en av delägarna, tillsammans med ett par finansiella institutioner.

Företaget har fört en lång kamp mot diskriminering från infrastrukturförvaltaren ÖBB-Infra, både vad gäller avgifter och tillgång till infrastruktur. Av stor betydelse har varit att landets regulatormyndighet har ingripit vid ett flertal tillfällen för att stoppa otillåten diskriminering. WESTbahn har också vänt sig till EU-kommissionen ett par gånger för att påtala problemen.12

I samband med att WESTbahn skulle träda in på marknaden har ÖBB förändrat sin prispolitik och börjat erbjuda rabatterade priser

11 Giuricin (2015), Case Study, NTV and the competition in the high speed rail in Italy. 12 European Railway Review (2015), s. 16 ff.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

68

på långdistanslinjer. WESTbahn har lyckats nå nollresultat 2014 och satsar nu på fler tåg för att utöka verksamheten.

EU 3.3.5

Kommissionen har genom sitt förslag till fjärde järnvägspaket verkat för en utveckling på EU-nivå som liknar den svenska modellen. Förslagets marknadsdel består av ändringar av SERAdirektivet13och EU:s kollektivtrafikförordning14 och innehåller förslag om ett öppet tillträde för kommersiell persontrafik på alla nationella nät, samt upphandling av kontrakt för persontrafik. Vidare föreslås en tydligare uppdelning mellan infrastrukturförvaltare och trafikoperatörer för att främja icke-diskriminering och faktisk konkurrens.

Europaparlamentet och Rådet har inledningsvis gått igenom förslagen var för sig. Det har då framkommit att viljan till en tydligare separation mellan infrastrukturförvaltare och operatör inte är särskilt stark i de medlemsländer där en mer eller mindre integrerad struktur fortfarande föreligger. Vidare finns ett starkt motstånd i flera medlemsländer mot en fortsatt marknadsöppning, särskilt vad gäller kravet på upphandling i konkurrens, men även öppet inträde.

Europaparlamentet röstade om bl.a. marknadsdelen i fjärde järnvägspaketet i februari 2014, efter den s.k. första läsningen. Det innebar en försvagning av det ursprungliga förslagets krav på både separation och upphandling i konkurrens. I vissa fall senarelades förändringarna med större möjligheter till undantag.15

I oktober 2015 nådde Rådet en överenskommelse om den fortsatta inriktningen inför förhandlingarna med Europaparlamentet. Enligt denna förespråkas ett icke-diskriminerande tillträde till alla nationella järnvägsnät i unionen från 2020, antingen genom etablering av egen kommersiell trafik eller genom deltagande i upphandlingar av trafikkontrakt. Upphandling i konkurrens förespråkas, men genom ett flertal undantag möjliggörs fortsatt direkttilldelning i många fall. För nationella myndigheter ges ett generellt

13 Direktiv 2012/34/EU. 14 Förordning (EG) 1370/2007. 15 European Commission, Press release, 2014-02-26.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

69

undantag för fortsatt direkttilldelning utan behov av motivering i hela tio år efter regelverkets införande, och redan direktupphandlade avtal behöver inte avbrytas i förtid.16

Det krävs att Europaparlamentet och Rådet kan nå en överenskommelse i de fortsatta förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet under 2016, innan förslagen om ändringar i SERA-direktivet och kollektivtrafikförordningen träder i kraft respektive kan införlivas i nationell lagstiftning.

Ovanpå detta kommer förhandlingarna om genomförandeakten för ramavtal enligt artikel 42.8 i SERA-direktivet. Med nuvarande förslag finns inget tak för hur mycket kapacitet som kan tecknas i ramavtal, även om det finns vissa skyddsregler om infrastrukturförvaltaren tecknar ramavtal för mer än 70 procent av kapaciteten. Enskilda infrastrukturförvaltare har därtill alltjämt makten att genom prioriteringskriterier styra vilken trafik som får kapacitet.

Sammantaget innebär detta att de faktiska förutsättningarna för en öppen järnvägstrafikmarknad i EU ser ut att bli relativt begränsade även i framtiden. Detta gäller också och inte minst för internationella godstransporter på järnväg (såvida man inte som godstågoperatör kan få till ett ramavtal och/eller samarbeta med någon annan som har det). Persontrafiken kan antas vara prioriterad och dessutom ha lättare att få ramavtal. De s.k. godskorridorer som är på väg att etableras i enlighet med en EU-förordning17ser inte ut att ge så mycket i praktiken. Som det ser ut nu kan det bli endast ett fåtal tåglägen mellan Stockholm och Palermo i den korridoren. Detta torde ha stor betydelse för ett land som Sverige, lokaliserat i Europas utkant och med ett starkt beroende av såväl export som import.

3.4 Prognoser och scenarioanalys

Det finns ett stort behov av att använda prognoser för den framtida utvecklingen i transportsektorn, inte minst för att bedöma effekterna av olika åtgärder i transportsystemet. Jag har tagit del av Trafikverkets officiella prognoser om järnvägens och transport-

16 Council of the EU, Press release 709/15. 17 Förordning 913/2010/EU.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

70

systemets framtida utveckling, men har också sett ett behov av att komplettera den bild som dessa prognoser ger med en underlagsrapport av professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, som också undersöker några olika scenarier för den framtida utvecklingen. Orsakerna till detta, liksom skillnaderna mellan prognoserna, redovisas närmare i avsnitt 3.4.2 respektive 3.4.3 nedan. I avsnitt 3.4.4 presenterar jag också några slutsatser från en annan underlagsrapport om scenarier av docent Staffan Hultén.

Trafikverkets prognoser 3.4.1

Trafikverket redovisar i ett par aktuella rapporter sina s.k. basprognoser för personresor respektive godstransporter.18

Fokus i rapporterna ligger på prognosen för år 2030 eftersom den används i de samhällsekonomiska kalkylerna. Prognosen bygger på ett antal förutsättningar som i sig i vissa fall också är prognoser (t.ex. befolkningsutveckling och oljepris), samt beslutade och aviserade politiska åtgärder. I detta ingår t.ex. nuvarande nationell plan för transportsystemet 2014–2025. För persontransporter används modellen Sampers och för godstransporter modellen Samgods.

Enligt Trafikverkets basprognos för persontransporterna år 2030 beräknas det sammanlagda transportarbetet i Sverige ha ökat med 25 procent jämfört med 2010, vilket motsvarar 1,1 procent per år. Medan biltransportarbetete beräknas följa denna tillväxtstakt, beräknas persontransportarbetet på järnväg öka med hela 50 procent under perioden, motsvarande 2,0 procent per år. Det är väsentligt högre än i tidigare prognoser. Resandet med tåg förväntas med denna prognos fortsätta att öka i ungefär samma takt som den gjort historiskt 1990–2010, medan bilresandet ökar något snabbare. Det konstateras att den utplaning av bilresandet som skett under 2000-talet inte entydigt kan tolkas som att sambandet mellan ökad BNP och ökat bilresande har brutits. Lågkonjunkturen har spelat roll och 2014 ökade bilresandet igen. Resandet med inrikes flyg och buss ökar enligt prognosen svagt, att

18 Trafikverket(2015b), Prognos för persontransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015 och Trafikverket (2015c), Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

71

jämföra med en historisk utplanande trend. För perioden 2030– 2050 görs en förenklad prognos. I denna minskar tillväxten för samtliga trafikslag jämfört med perioden till 2030.

Prognosen för godstransportarbetet (som bara sträcker sig till 2030) utgår från liknande förutsättningar som persontransportprognosen, och tar också hänsyn till hur prognosen för trafik med persontåg påverkar spårkapaciteten för godståg. Svaveldirektivet för sjöfart antas leda till en övergång till lågsvavligt bränsle snarare än installationer av ny reningsteknik, vilket minskar kostnadsökningen jämfört med tidigare prognoser. Sjöfarten är också det trafikslag som bedöms öka mest med 1,99 procent i årstakt, jämfört med 1,96 procent för väg och 1,33 procent för järnväg. Järnvägens relativa ställning utvecklas därmed klart sämre i denna prognos än för persontransporterna. En del av detta förklaras av höjda banavgifter. Den tillväxt som kommer på järnväg utgörs till stor del av nya transportbehov till följd av ökad gruvbrytning i norra Sverige.

Befolkningstillväxten har stor påverkan för trafiktillväxten i Trafikverkets prognoser. Här finns ett generellt problem med att hänsyn ännu inte tagits till Statistiska Centralbyråns nyligen reviderade prognoser, som pekar mot en snabbare befolkningsökning än vad som tidigare förväntats. Medan Trafikverket t.ex. utgått från en befolkning på 10,3 miljoner år 2030 och 10,7 miljoner år 2050, räknar SCB nu med att befolkningen passerar 10 miljoner redan 2016, 11 miljoner år 2025 och 12 miljoner år 2042.19

KTH:s prognoser 3.4.2

Jag har som komplement till Trafikverkets basprognoser låtit professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, undersöka några alternativa scenarier för den framtida utvecklingen. Dessa prognoser, som här förenklat kallas KTH:s prognoser, bygger på andra modeller än dem som används av Trafikverket.20 Det finns flera anledningar till detta.

19 SCB, Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 20 Rapporten publiceras i form av Bilaga 14.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

72

Prognosmodellen Sampers för persontrafik är inte avsedd att användas för att spegla konkurrens mellan operatörer, vare sig när det gäller tåg, flyg eller buss. Någon modell för utrikesresor finns inte implementerad. Det finns också osäkerheter när det gäller modellens förmåga att hantera kombinerade resor med olika färdmedel och att prognostisera höghastighetståg.

Prognosmodellen Samgods är fortfarande under utveckling och bygger inte på en fullständig och aktuell databas över godstransporterna i form av faktiska flöden. Lastbilstrafiken delas inte upp på lång- och kortväga transporter, vilket är av betydelse när det gäller att analysera konkurrensytor. Modellen kan inte heller användas för att belysa järnvägens olika produkter i form av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik.

De alternativa prognosmodeller som används av KTH har utvecklats under lång tid och har tillämpats för analyser även till tidigare järnvägsutredningars betänkanden, exempelvis Järnväg för

resenärer och gods (SOU 2003:104) och Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU

2009:74). Modellerna har också använts av Trafikverket, t.ex. när verket 2012 beställde en prognos för person- och godstransporter för åren 2010–2030, internt vid beställning av flera olika specialprognoser för godstransporter under perioden 2010–2015, samt för att prognostisera effekterna av banavgifter.

Jag har därför bedömt att det är relevant att med hjälp av dessa modeller ta fram alternativa scenarier för att belysa olika utvecklingsmöjligheter. Samtidigt kan jag konstatera att det är problematiskt att en del av det datamaterial som modellerna använder sig av inte tillhör den officiella statistiken och inte erbjuder den typ av transparens och möjlighet till verifiering som man normalt skulle önska. Detta ser jag som en del av ett större problem vad gäller insamling av statistik och andra uppgifter i branschen, som behöver hanteras (se också avsnitt 3.1.2).

Underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman redogör för den hittillsvarande utvecklingen för person- och godstransporter på järnväg jämfört med övriga trafikslag fram till och med 2014. Till detta kommer analyser av tre alternativa scenarier för den framtida utvecklingen i perspektivet 2030 respektive 2050:

• Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängning.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

73

• Ett kapacitetsalternativ som bl.a. innebär en större satsning på järnväg än basalternativet.

• Ett lågalternativ där järnvägen missgynnas jämfört med basalternativet.

För de olika scenarierna görs bl.a. olika antaganden om järnvägens organisation, tidpunkt för färdigställande av höghastighetsbanor, införande av vägslitageavgifter, möjliga längder på godståg och tillåtna laster för lastbilar. I rapporten diskuteras också kapacitetspåverkande åtgärder i järnvägsnätet. Att notera är att KTH:s prognoser bygger på en högre befolkningstillväxt än Trafikverkets, men är inte i överensstämmelse med SCB:s senaste revidering.

I basalternativet växer det totala persontransportarbetet med 22 procent till 2030 (1,2 procent per år) och 16 procent 2030–2050. Järnvägens persontransportarbete växer snabbast av trafikslagen i båda perioderna (52 procent respektive 73 procent). I den senare perioden är det trafiken på de nya höghastighetsbanorna som slår igenom, vilket också innebär ett minskat transportarbete med inrikes flyg. Godstransportarbetet på järnväg förväntas öka med cirka 2,2 procent per år fram till 2030 och därefter med 1,2 procent per år. En tillåten högre axellast och längre godståg i prioriterade stråk bidrar till en positiv utveckling för vissa varuslag. En ökad utrikeshandel ger också ökade flöden även i delar som av transporterna som körs inrikes.

I kapacitetsalternativet ingår ytterligare satsningar på järnväg och en koncessionsmodell tillämpas för interregional fjärrtrafik, inklusive höghastighetsbanorna, som dessutom färdigställs redan till år 2030. Det leder till en ännu kraftigare ökning av persontransporterna på järnväg (97 procent till 2030 och 57 procent 2030– 2050) som dessutom blir större för långväga än för regionala resor. För godstransporterna skulle bl.a. en mer generell ökning av tillåten axellast och längre tåg gynna järnvägens tillväxt. Ny trafikering skulle uppstå, även till nya orter, och järnvägen skulle därmed ta marknadsandelar främst från lastbilen. Sammantaget skulle godstransportarbetet med järnväg öka väsentligt mer än i basalternativet.

I lågalternativet satsas mindre på järnväg och en del företagsekonomiskt olönsam trafik läggs ned, däribland nattågstrafiken till Norrland. Till 2030 ökar persontransportarbetet på järnväg med

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

74

måttliga 24 procent, endast något mer än det totala transportarbetet. Genom att höghastighetsbanorna färdigställs kommer dock en kraftigare tillväxt i den senare delen av perioden (54 procent). Den regionala trafiken får dock relativt stort utrymme vilket gör att utbudet av direktresor inte blir optimalt. För godstransporterna medför tyngre lastbilar, samtidigt som att vägslitageavgifter inte införs, att järnvägens konkurrenskraft försämras. Även om det totala transportarbetet utvecklas ungefär som i de andra alternativen kommer därmed järnvägen att drabbas negativt av en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Vagnslasttrafiken kommer i detta alternativ att helt försvinna till år 2050, p.g.a. att den kritiska massa som krävs för att bedriva verksamheten inte längre föreligger.

Särskilda synpunkter om vagnslast

När det gäller just vagnslasttrafiken har Green Cargo AB framfört att det finns behov av att nyansera bilden av denna produkttyp i förhållande till s.k. systemtåg. Vagnslast i traditionell mening innebär att man lastar/lossar gods på en eller flera konventionella vagnar hos kunden och bygger tåg genom att kombinera vagnar från flera olika kunder. Med systemtåg menas att en enstaka kunds transportbehov är så pass stort att det räcker för att bygga ett helt godståg. Vagnslasttrafiken har i flera andra länder lagts ned och kvar har då blivit systemtågen.

Green Cargo AB menar att i det nätverk som företaget förfogar över i Sverige består vagnflödena till allra största delen av sådana som måste kombineras för att bilda tåg. Endast ett fåtal kunder har så stora volymer att de räcker för att fylla hela tåg flera dagar per vecka. I realiteten finns sällan en tydlig gräns, vad gäller produktionssätt, mellan vagnslast och systemtåg, när integrerade lösningar kan skapas i ett större nätverk. Exempelvis kan vagnar som går tillsammans med andra kunders vagnar genom en del av Sverige senare rangeras om till separata systemtåg för fortsatt transport.

Denna möjlighet används t.ex. av ett speditörsliknande företag som Scandfibre Logistics, som ägs av delar av svensk skogsindustri. Företaget har byggt upp ett vagnslastliknande transportnätverk med internationella systemtåg mellan Green Cargos vagnslastnätverk i Sverige till DB Schenker Rails och SNCF:s nätverk i

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

75

Tyskland respektive Frankrike. Scandfibre Logistics anlitar Green Cargo AB bl.a. för uppsamlande transporter till och från Hallsberg, samt för distributionen i Sverige av returlastade vagnar med importgods. Systemtågen används där volymen är som störst mellan Hallsberg och Maschen/Dortmund. De dras för närvarande av konkurrenter till Green Cargo AB, DB Schenker Rail och SNCF.

Vagnslastrafiken är enligt Green Cargo AB den del av verksamheten som är mest lönsam och en av de få delarna som varit lönsam under en längre tid. Dock är den beroende av volymer (skalfördelar) i nätverket och spår till enskilda bruk och terminaler för att kunna leva vidare. Om förändringar görs i infrastrukturen utifrån prognoser om att det bara är renodlade systemtåg som kommer att vara lönsamma att köra i framtiden, finns enligt Green Cargo AB risken att man gör prognosen självuppfyllande.

En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s 3.4.3

prognoser

Det är inte helt enkelt att jämföra Trafikverkets prognoser med KTH:s, eftersom prognoserna delvis omfattar olika delmarknader och har olika utgångsår. Nedan görs ändå ett försök att reda ut de viktigaste skillnaderna för slutresultaten och tillväxttakten. En översikt presenteras också i form av Tabell 3.1 och 3.2.

Persontransportprognoser

Trafikverkets basprognos motsvaras närmast av KTH:s basalternativ. Utgångsåret för Trafikverkets prognos är dock år 2010, medan utgångsåret för KTH:s prognos är år 2014.

Trafikverkets modell Sampers innehåller inga utrikesresor, men för järnväg ingår en fast matris för utgångsåret och för prognosåren som tagits fram vid KTH. Samvips, som är den modell som KTH använder, bygger på Sampers matriser, men innehåller också utrikesresor med alla färdmedel till Norge, Danmark och norra Europa. I de nu publicerade resultaten i underlagsrapporten redovisas dock enbart transportarbetet inom Sverige. Sampers innefattar också Öresundstågen i Danmark. Konsekvenserna av dessa skillnader blir att det totala transportarbetet (alla trafikslag) i Trafik-

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

76

verkets prognoser blir cirka nio procent lägre än i KTH:s prognoser. Öresundstågen i Danmark, vilka ingår i Trafikverkets prognos, svarar för cirka två procent av transportarbetet.

Transportarbetet med järnväg är emellertid jämförbart mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser och ligger på ungefär samma nivå i prognosen för år 2030: 18,0 respektive 18,2 miljarder personkilometer. Dock gäller att KTH:s prognos utgår från år 2014 i stället för 2010 och har tagit hänsyn till de kvalitetsproblem som funnits för järnvägen sedan 2009/2010. KTH:s prognos utgår från ungefär samma nivå som Trafikverkets men når samma slutnivå på färre år. Den årliga ökningstakten i KTH:s prognos är således högre än i Trafikverkets prognos.

De största skillnaderna i absoluta tal mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser finns i bilresandet som ligger cirka nio procent lägre i Trafikverkets prognoser. Skillnaderna är störst för de långväga resorna, eftersom de flesta utrikesresorna ligger där.

När det gäller år 2050 redovisar Trafikverket en förenklad prognos som är en framskrivning av prognosen till år 2030. Ostlänken ingår i Trafikverkets prognos för år 2030 och således också i prognosen för år 2050. Hela höghastighetsnätet och andra åtgärder ingår dock inte. Det totala transportarbetet blir lägre i Trafikverkets prognos än i KTH:s prognos, vilket troligtvis till stor del kan förklaras av de ovan nämnda skillnaderna i utrikestrafiken. Järnvägens transportarbete ligger cirka 30 procent lägre än i KTH:s prognos, vilket förmodligen delvis kan förklaras av skillnaden när det gäller höghastighetsbanorna.

Godstransportprognoser

Även i detta fall motsvaras Trafikverkets basprognos för år 2030 närmast av KTH:s basalternativ. Någon prognos för år 2050 redovisas inte i Trafikverkets rapport, men har presenterats i andra sammanhang enligt nedan. Det är svårt att hitta entydiga värden på transporternas omfattning i Trafikverkets publikationer, eftersom det redovisas olika nivåer för transportarbetet. Det gäller t.ex. utgångsåret, där ibland modellberäknade data och ibland faktisk statistik används.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

77

Utgångsåret för Trafikverkets prognoser är i detta fall 2006, medan utgångsåret för KTH:s prognoser är 2014. Det är således en betydande skillnad redan i utgångsläget. Totalnivån för transportarbetet stämmer dock ganska väl för utgångsåret i Trafikverkets respektive KTH:s prognoser. Om man använder jämförbar statistik, ligger den på cirka 99 miljarder tonkm år 2006. Trafikverkets prognos redovisar modellberäknade värden för år 2006, där sjöfart ligger något över och lastbil något under de faktiska nivåerna för detta år.

En jämförelse mellan prognoserna visar att totalnivån för Trafikverkets prognos ligger 20 procent över KTH:s prognos för år 2030. Trafikverkets prognos hamnar på 153 miljarder tonkm år 2030, vilket kan jämföras med KTH:s prognos som hamnar på 128 miljarder tonkm, en skillnad på 25 miljarder tonkilometer.

Prognosen för den totala järnvägstrafiken ligger för år 2030 något högre i Trafikverkets prognos än i KTH:s. Dock ligger nästan hela ökningen i Trafikverkets prognos på malmtrafiken, som mer än fördubblas. Den övriga järnvägstrafiken ökar därför endast med 13 procent i Trafikverkets prognos till år 2030, medan den i KTH:s prognos ökar med 46 procent. Marknadsandelen för järnväg exklusive malmtrafik i Trafikverkets prognos minskar från 18 procent år 2014 (av det totala transportarbetet) till 13 procent medan den i KTH:s prognos förblir 18 procent.

I samband med kapacitetsutredningen år 2012 tog Trafikverket fram en prognos för år 2050. Den redovisar ett totalt transportarbete på 159 miljarder tonkm för år 2050, vilket endast är 4 procent över Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I samband med arbetet med tunga och långa lastbilar har en förenklad prognos tagits fram för år 2050 genom en framskrivning av Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I denna hamnar det totala godstransportarbetet på 214 miljarder tonkm år 2050, vilket kan jämföras med KTH:s prognos på 156 miljarder tonkm. Det är en skillnad på mer än 50 miljarder tonkilometer eller 37 procent. Enligt Trafikverkets prognos kommer således det totala transportarbetet att mer än fördubblas från 99 till 214 miljarder tonkilometer mellan åren 2006 och 2050. Tillväxttakten i Trafikverkets prognos blir mer än dubbelt så hög som den har varit under perioden 1970–2014, medan den i KTH:s prognos ligger relativt högt åren 2014–2030 men lågt åren 2030–2050.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

78

År 2050 ligger den totala järnvägstrafiken i Trafikverkets prognos på ungefär samma nivå som i KTH:s (36–37 mdr tonkm). Förutom den fördubblade malmtrafiken till år 2030 kan detta förklaras av den höga nivån för det totala transportarbetet. Marknadsandelen för järnväg i Trafikverkets prognos minskar från 22 procent år 2014 till 17 procent, vilket är ungefär samma nivå som i KTH:s lågalternativ, medan andelen i KTH:s prognos för basalternativet ökar till 24 procent.

Den höga nivån på det totala transportarbetet innebär att även sjöfart och lastbil hamnar på mycket höga nivåer år 2050. Sjöfartens transportarbete fördubblas och lastbilens blir 2,5 gånger så högt som år 2006. Lastbilens totala transportarbete blir 99 miljarder tonkm år 2050, vilket är lika mycket som det totala transportarbetet år 2006.

Tabell 3.1 Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för persontransporter

Färdmedel Trafikverket KTH

Personkilo- 1970 1990 2010 2010 2014

Basprognos Basalternativ

meter(mrd)

TrV KTH

2030 2050 2030 2050

Järnväg 4,6 6,6 11,2 12,0 12,0 18,0 21,5 18,2 31,4 Flyg 0,6 3,5 3,0 3,5 3,5 4,2 4,5 4,0 2,7 Övrig koll 7,2 11,7 15,4 12,6 16,3 14,3 16,1 19,8 22,6 Bil 55,6 86,4 102,2 90,5 106,3 113,4 133,1 126,5 138,9 Övrigt 4,8 5,1 5,4 8,0 5,4 9,0 9,5 6,0 6,5

Totalt 72,8 113,3 137,2 126,6 143,5 158,9 184,7 174,5 202,1

Andel (%) Järnväg 6 % 6 % 8 % 9 % 8 % 11 % 12 % 10 % 16 % Flyg 1 % 3 % 2 % 3 % 2 % 3 % 2 % 2 % 1 % Övrig koll 10 % 10 % 11 % 10 % 11 % 9 % 9 % 11 % 11 % Bil 76 % 76 % 74 % 71 % 74 % 71 % 72 % 72 % 69 % Övrigt 7 % 5 % 4 % 6 % 4 % 6 % 5 % 3 % 3 %

Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Källa: Bo-Lennart Nelldal

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

79

Tabell 3.2 Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för godstransporter

Färdmedel Trafikverket KTH

Personkilo- 1970 1990 2010 2010 2014

Basprognos Basalternativ

meter(mrd)

TrV KTH

2030 2050 2030 2050

Järnväg 17,3 18,8 22,3 22,3 20,5 30,6 35,7 28,9 36,8 Sjöfart 35,0 27,6 33,6 37,0 34,8 59,2 79,4 41,6 48,1 Lastbil 17,5 29,2 42,8 40,0 35,9 63,6 99,2 57,3 71,2

Totalt 69,8 75,6 98,7 99,3 91,2 153,4 214,3 127,8 156,1

Andel (%) Järnväg 25 % 25 % 23 % 22 % 22 % 20 % 17 % 23 % 24 % Sjöfart 50 % 37 % 34 % 37 % 38 % 39 % 37 % 33 % 31 % Lastbil 25 % 39 % 43 % 40 % 39 % 41 % 46 % 45 % 46 %

Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Källa: Bo-Lennart Nelldal

Ytterligare tankar kring scenarier 3.4.4

Docent Staffan Hultén har tagit fram en annan underlagsrapport om scenarier åt utredningen (se Bilaga 12). I denna förs en mer teoretisk och principiell diskussion om tre alternativa scenarier (utifrån olika visioner med olika slutmål) för den svenska järnvägens utveckling under de närmaste tjugo åren: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring, och 3) gradvis förbättring. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av s.k. morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.

Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av investeringarna. En konsekvens av dessa resonemang är t.ex. att var nya stambanor för höghastighetståg börjar byggas kan bli styrande för utvecklingen.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

80

3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen”

Mot bakgrund av den pågående digitaliseringen av samhället och den fortsatta spridningen av t.ex. smarta mobiler, är det naturligt att också fråga sig i vilken utsträckning som transportsektorn och järnvägsbranschen kan komma att påverkas av denna utveckling.

Det är viktigt att komma ihåg att digitalisering inte nödvändigtvis leder till stora omvälvande förändringar. Tydligt är att digitalisering kan göra delar av t.ex. produktionsprocessen effektivare och därmed frigöra kapital och andra resurser till andra ändamål. Vidare kan den bidra till innovationer som är ”upprätthållande” (sustaining), där nya bättre produkter ersätter befintliga produkter, t.ex. på fordonsområdet. För att få en omvälvande effekt krävs att digitaliseringen också leder till helt nya produkter eller öppnar upp för många fler användare. Detta kan också leda till att fler arbetstillfällen skapas (samtidigt som en del andra försvinner).

Ett återkommande argument när den här typen av mer omvälvande utvecklingstendenser diskuteras (kopplat till just digitalisering), är att ”mjukvara tar över världen” (software is eating the

world), ursprungligen myntat i en essä av Marc Andreessen

(2011).21Vad menas egentligen med detta? Horace Dediu, verksam vid Clayton Christensen Institute for Disruptive Innovation, pekar på att vad det egentligen handlar om är att när mjukvara ”injiceras” i en verksamhet kan det skapa nya affärsmodeller och ibland t.o.m. nya branscher. När man har att göra med mjukvara och relaterade tekniska plattformar aktualiseras ett koncept som kan kallas inno-

vation i samverkan. Innovation i samverkan innebär att en stor

mängd människor, ibland flera miljoner, samlas kring en gemensam plattform men med olika affärsmodeller, olika inriktning och mål, och med olika färdigheter. Innovationssystemet i en bransch förändras därmed, inte minst vad gäller möjligheterna till vissa typer av ”sönderbrytning” (disruption) av rådande strukturer,22 från att ligga i händerna hos ett fåtal företag till ett stort kollektiv av utvecklare som jobbar mot plattformen. I samverkan med andra

21 Why Software Is Eating The World, Wall Street Journal, 20 augusti 2011. 22 Det finns en omfattande litteratur från senare tid om hur företag och branscher påverkas av olika typer av disruption. Begreppet har i vissa fall likheter med Joseph Schumpeters koncept ”skapande förstörelse” (creative destruction).

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

81

krafter kan detta leda till en s.k. modulär revolution, där t.ex. spridningen i användandet av nya tjänster kan accelereras.

Resonemanget innebär vidare att transportsektorn, energisektorn och egentligen alla typer av verksamheter förr eller senare kan komma att påverkas av denna utveckling. Jag kan konstatera att i bilbranschen är mjukvara och kopplingen till användarnas mobiltelefoner på väg att få en allt mer framträdande roll i nya fordon. Taxibranschen (och i förlängningen det privata bilresandet) är på flera håll i världen på väg att omvandlas genom de tjänster som erbjuds av Uber, Car2Go, BlaBlaCar, Lyft, Zipcar m.fl., som alla har sitt ursprung i att mjukvara injicerats i branschen.

Frågan är då i vilken utsträckning järnvägssektorn också kommer att påverkas. Det framgår redan i dag att mjukvara blivit en allt viktigare del i t.ex. signalteknik i fordon (ETCS), standardisering av telematikapplikationer (TAP och TAF), att realtidsinformation via GPS finns spridd till snart sett varje resenär och transportköpare och att olika typer av applikationer för mobila plattformar lägger grunden för nya och förändrade betalsystem och olika typer av informationstjänster. Den här typen av tillämpningar av digitalisering lyfts fram i t.ex. ett diskussionspapper från EU-kommissionen.23EU-kommissionen hoppas att digitaliseringen ska stödja utvecklingen mot ett gemensamt järnvägsområde och gynna branschens aktörer genom att förbättra deras interna och intramodala processer, samt gränssnitten och kommunikationen med kunder och leverantörer.

På många sätt finns, genom den uppdelning som skett av järnvägens funktioner och introduktionen av mjukvara i flera delar av systemet, en teoretiskt bra grund för mer långtgående effekter av digitalisering, i form av en modulär revolution. Samtidigt finns kvarvarande starka trögheter i form av beroendet av en viss infrastruktur (som är relativt stabil), en långsam introduktion och spridning av ny teknik på fordonsmarknaden p.g.a. låg utbytestakt, och förekomsten av regleringar, inte minst på säkerhetsområdet, som sannolikt hindrar snabba förändringar.

Min sammanlagda bedömning är att järnvägssektorn, p.g.a. dessa trögheter, kommer att vara mindre känslig än andra trafikslag för omvälvande förändringar, men däremot indirekt kan påverkas av

23 EU-kommissionen, Digital Single European Railway Area, 2015-07-31.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

82

vad som händer med andra trafikslag. Digitaliseringens effekter i form av effektivare produktionsprocesser och förbättringar i befintliga produkter blir sannolikt betydande, men kommer i huvudsak att gynna redan befintliga aktörer i branschen. Inom områden som informationstjänster, bokning, betalning och samordningstjänster, som underlättar för och skapar värden för exempelvis resenärer, är det mer troligt att stora förändringar kan ske och i vissa fall drivas av helt andra företag än dem som är verksamma i dag.

Ett område där det skulle kunna ske större förändringar är marknaden för arbetsfordon. Det tycks redan pågå något som påminner om low-end disruption, där mindre specialiserade och därmed billigare fordon används i fler sammanhang av vissa järnvägsentreprenörer. I vilken utsträckning enklare maskiner fortsätter att utvecklas till att klara av fler uppgifter kommer att spela stor roll för den fortsatta utvecklingen, liksom förmågan att reagera på detta potentiella hot hos det lilla fåtal och högst dominerande företag som tillverkar specialmaskiner (där den tekniska utvecklingen förefaller att ha gått mycket långsamt).

3.6 Vägval för framtiden

Det finns många framtida val att göra när det gäller transportsektorn och mer specifikt i järnvägssektorn. Här är inte ambitionen att få med så många som möjligt. Fokus ligger på de vägvalsfrågor som bedömts ligga närmast utredningens övergripande uppdrag om att söka förbättra järnvägssektorns funktionssätt, och som kanske inte har uppmärksammats tillräckligt tidigare. Ett exempel på något som därmed utelämnats är hanteringen av klimatfrågan. Den frågan menar jag berör flertalet sektorer inklusive transportsektorn i sin helhet, men diskussionen förs redan i andra sammanhang.

I tillägg till arbetet med scenarioanalysen har även utredningens arbete i övrigt bidragit till att identifiera vägvalsfrågor. I korthet kan dessa sammanfattas under följande rubriker:

• Järnvägens användning och roll i transportsystemet

• Modellen för marknadstillträde

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

83

• Medfinansiering och relaterade principer

• Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll

Järnvägens användning och roll i transportsystemet 3.6.1

En återkommande synpunkt till utredningen är att det behövs en större tydlighet när det gäller vilken roll som staten vill att järnvägen ska ha i det svenska transportsystemet. Man poängterar därmed (i likhet med regeringens direktiv) att i tillägg till ”transportkundernas efterfrågan” och ”marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen” behöver riksdag och regering fatta beslut utifrån ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Det är dock oklart vilka dessa mål kan och bör vara.

Järnvägssektorn och transportssystemet i stort existerar inte i första hand för att skapa värden och jobb inom sin egen industri – även om detta förstås inte är oväsentligt i sammanhanget. Dess främsta betydelse kommer som möjliggörare för andra delar av samhället att skapa värden genom en effektiv lokalisering och förflyttning av varor och människor. Därmed kan det vara berättigat att fokusera insatserna på att skapa effektiva och stabila transportmöjligheter. Hittills har staten valt att hantera detta på en relativt övergripande nivå genom tilldelningen av anslag till infrastrukturens utveckling och vidmakthållande, och t.ex. genom framtagande och fastställande av en nationell plan för transportinfrastruktur.

Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska användas till. Är det för en stabil och frekvent trafik för arbetsresor? Är det för att binda ihop storstäderna i konkurrenskraftiga långväga reserelationer? Eller är det för att svenska industriföretag ska kunna få insatsvaror respektive få ut sina varor till kunder i och utanför landet? Svaret har hittills varit att allt detta ska kunna ske samtidigt, men utan att försäkra sig om att förutsättningarna för detta finns på plats.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

84

På lokal och regional politisk nivå finns i regel en mycket större tydlighet (och ibland även en stabil samstämmighet över partigränserna) i vad man vill att järnvägen ska leverera, inte minst i termer av persontrafik men också vad gäller godstrafik för näringslivets behov.

Kapacitetstilldelning, prioriteringskriterier och samhällsekonomisk effektivitet

I brist på tydliga prioriteringar från statens sida och med rådande modell för tillträde till spåren blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används. Denna har beskrivits relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande

En enkel till framtiden? (SOU 2013:83, s. 183186). I korthet för-

söker Trafikverket först tillgodose alla sökandes önskemål, men kan för att lösa konflikter bl.a. använda sig av samråd och prioriteringskriterier för beräkning av samhällsekonomiska nyttor med olika trafikupplägg.

Den nuvarande processen har fått mycket kritik från järnvägsföretagen, andra myndigheter och forskare, kanske i första hand vad gäller tillämpningen, men till viss del också avseende de bakomliggande regelverken. Även detta har jag behandlat tidigare, och jag kan konstatera att senare rapporter från Transportstyrelsen och Trafikanalys har lyft liknande frågor. Transportstyrelsen har t.ex. pekat på behov av en mer transparent process för att säkra konkurrensneutralitet och icke-diskriminering, behov av IT-stöd för effektivisering och behov att övervaka att samrådsprocessen inte leder till en marknadsuppdelning.24Trafikanalys slutsats är att kapacitetstilldelningen inte fungerar ändamålsenligt, särskilt inte på en avreglerad marknad. Det innebär att Trafikverket inte kan beräkna vilka tågplaner som är mest effektiva för samhället, utan bara kan väga ett tåg mot ett annat. I övrigt pekar de också på brister i optimering, överblick och transparens.25 En synpunkt som lyfts upprepade gånger till utredningen är de anpassningar av infrastrukturen till SJ AB:s fordonsflotta (exempelvis vad gäller signal-

24 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg. Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningar? TSJ 2014-1653. 25 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken. Rapport 2013:13.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

85

systemet) som alltjämt styr Trafikverkets arbete, med effekten att MTR Express till skillnad från SJ inte kan köra sina tåg med maximal hastighet.

Inom Trafikverket pågår sedan länge ett arbete med att utveckla prioriteringskriterierna, liksom att studera hur förändrade incitamentstrukturer och andra styrmedel kan skapa förutsättningar för ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande. Vidare pågår arbete med att datorisera ansökningsprocessen. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma detta arbete och jag har därför begärt in uppgifter från Trafikverket om vilka effekter de olika pågående projekten kan förväntas få.26Det har visat sig svårt att få fram uppgifter om kvantifierbara effekter, men tydligt är att en ökad användning av IT-stöd redan har lett till en betydande minskning av handläggningstiderna vid ansökan om kapacitet (i första hand ad-hoc), från 2 dagar till 4 timmar på drygt ett år. Störst påverkan förväntas av introduktionen av det som kallas Marknadsanpassad planering av kapacitet (MPK). Det handlar om att utveckla arbetssätt och systemstöd, möjliggöra en ”webbshop” för ansökningar av tåglägen och successiv planering av produktionsplanen. MPK inkluderar också ett nytt IT-verktyg (som ska kopplas till de kommande programmen Nationell Tågtrafikledning och ANDA). Förväntningarna på projektet är att det ska leda till besparingar på över 700 mkr/år i hela järnvägssektorn från 2020, frigöra cirka 5 miljoner spårkm/år och minska godstrafikens s.k. skogstid med 25 procent.

När det gäller utveckling av prioriteringskriterier har det visat sig vara besvärligt att i samhällsekonomiska termer beskriva värdet för alla olika tågtyper. Det är t.ex. olika mängd och typ av gods i ett godståg olika dagar, antalet resenärer och deras resbehov är olika mellan olika dagar, biljettpriset är olika för samma resa beroende på när resan bokas etc. Det innebär att det är svårt att vid varje tid och i förväg bedöma det just då aktuella samhällsekonomiska värdet för ett visst tåg, eller för den delen ett system av tåg, vilket innebär att någon form av schabloner måste användas.27

När det gäller styrande avgifter är ett konkret exempel de bokningsavgifter (egentligen avbokningsavgifter) som nu införs för-

26 Trafikverket, PM, 2015-10-12. 27 Eliasson och Aronsson (2014) menar att det i praktiken är omöjligt för Trafikverket att göra en samhällsekonomiskt effektiv prioritering mellan olika typer av trafik eftersom väsentlig information, särskilt vad gäller den kommersiella trafiken, helt enkelt saknas.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

86

siktigt från 2016. Banavgifter kan vara attraktiva som styrmedel inte minst från ett teoretiskt ekonomiskt perspektiv. Jag bedömer att de dock har begränsad effekt när det gäller att påverka användningen av knappa resurser i form av tåglägen på järnvägen. För det första måste de vara relativt höga för att få ett genomslag bland alla de andra kostnader som är förknippade med att bedriva järnvägstrafik. För det andra är det långt ifrån alla företag som i praktiken kan välja var eller när trafiken ska bedrivas. För det tredje ger de i praktiken inte incitament till ett utökat utbud så som är normalt på andra marknader. Med detta sagt är det fortfarande av intresse att titta vidare på banavgifter som styrinstrument, men förväntningarna på effekterna måste vara realistiska och utredda, inklusive administrativa kostnader, innan nya instrument börjar tillämpas.

En del av Trafikverkets utvecklingsprojekt handlar om att göra mer ingripande förändringar i kapacitetstilldelningen. Ett exempel är möjligheten att tillämpa ramavtal för kapacitet. En fördel med detta skulle vara att ge en större trygghet till den som får ett ramavtal, men i Sverige har det betraktats som svårt att ge ett ramavtal någon större dignitet i förhållande till den ordinarie årliga tilldelningen. Jag har inom ramen för arbetet med detta betänkande inte haft möjlighet att närmare kartlägga användningen av ramavtal inom EU. Däremot har jag följt utvecklingen av de regler för användningen av ramavtal som förts inom ramen för genomförandet av SERA-direktivet (se 3.3.5 ovan). Den modell som skisseras skulle göra det möjligt att använda ramavtal för att knyta upp stora delar av kapaciteten till vissa marknadssegment, i första hand kanske riktat till persontrafik. Samtidigt innebär inte ramavtal i sig någon hjälp med att välja mellan olika operatörers ansökningar inom ett segment, vilket är aktuellt på en avreglerad marknad som den svenska.

Ett vanligt framfört argument är att auktioner av tåglägen är en möjlig väg att gå som ett alternativt sätt att fördela tåglägen på ett effektivt sätt, eftersom alla aktörer därigenom skulle behöva redovisa sin faktiska betalningsvilja. Idén har diskuterats åtminstone sedan början av 1990-talet och har varit föremål för omfattande forskning både i Sverige och utomlands. Jag har dock ännu inte sett ett förslag till auktionsförfarande som skulle kunna fungera i praktiken annat än i vissa undantagsfall.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

87

Det finns flera problem med att hitta en fungerande modell för auktioner av tåglägen. För det första kan auktion bara fungera inom ett gemensamt marknadssegment. Det blir t.ex. orimligt att ställa en budgivare som företräder en till stora delar skattefinansierad regionaltågstrafik mot en privat godstågsoperatör. För det andra finns det nästan alltid olikheter i önskemålen mellan aktörer inom ett och samma segment. Det kan t.ex. handla om variationer i form av var trafiken är planerad att börja och sluta. I och med att de vanliga banavgifterna utgör golvet för vad som ska betalas även vid en auktionsmodell, innebär det att aktörerna helt enkelt inte bjuder på samma sak. Vidare är det viktigt att resultatet av ett eventuellt auktionsförfarande kan hanteras på ett kostnadseffektivt sätt som inte leder till en oproportionerligt stor administrativ börda för myndigheten eller järnvägsföretag eller andra sökande. I Schweiz tillämpas auktioner som konfliktlösning i vissa fall, men då bygger detta på att det t.ex. finns fördefinierade kanaler för gods i tid och rum. Man bjuder alltså på en viss utpekad sträcka med vissa bestämda avgångs- och ankomsttider. En mer generellt fungerande auktionsmodell tycks dröja och även här är det viktigt att väga konsekvenserna mot administrativa kostnader.

Sammanfattande bedömning

I dagens system har Trafikverket som infrastrukturförvaltare uppdraget att både definiera de olika marknadssegmenten (som kan knytas till uttag av banavgifter) och vilka prioriteringskriterier som ska gälla vid kapacitetsfördelningen för dessa segment. Det innebär i praktiken att Trafikverket kan fatta beslut som blir avgörande för vilka exportmöjligheter som finns för olika företag i Sverige.

Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. En följd av sådana överväganden kan vara beslut om att viss trafik har prioritet framför annan trafik på en viss bana eller en viss tid på dygnet (t.ex. godstrafik på natten). I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. De bör dock inte tas på en så detaljerad nivå att Trafikverket tappar all flexibilitet. Det är fortsatt infrastrukturförvaltarens ansvar att fördela kapacitet i tågplanen. Trafikverket kan för övrigt också på egen

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

88

hand i större utsträckning göra den här typen av prioriteringar. För svensk del förutsätter dock detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU-direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.

Viktigt att observera är att detta inte ska tolkas som en rekommendation om att bedriva en samhällsekonomiskt ineffektiv trafik. Förslaget ska ses mot bakgrund av att det i praktiken, som har diskuterats ovan, har visat sig vara väldigt svårt att i förväg beräkna och optimera den samhällsekonomiska nyttan som ett sätt att prioritera mellan såväl marknadssegment som mellan konkurrerande operatörers önskemål om tåglägen. Mycket tyder också på att samhällsekonomiska nyttoberäkningar inte ger godstrafiken en rättvisande värdering, vilket blir uttalat problematiskt t.ex. för trafik som är helt nödvändig för vissa företags möjligheter att transportera och exportera sina varor. I efterhand är det lättare att, utifrån faktiska utfall och data, utvärdera och följa upp den samhällsekonomiska nyttan. Detta är fortfarande befogat att göra, inte minst som underlag för framtida justeringar i prioriteringskriterierna.

Modellen för marknadstillträde 3.6.2

Aktuell utveckling och problembild i Sverige

Den stegvisa marknadsöppningen tillsammans med andra förändringar i järnvägens (och kollektivtrafikens) organisation har resulterat i en blandad marknadstillträdesmodell: samhällsorganiserad ”olönsam” trafik huvudsakligen upphandlad i konkurrens, parallellt med det öppna egeninitierade inträdet på ”kommersiella” grunder för tågoperatörer. Det öppna inträdet omfattar såväl persontrafik (huvudsakligen långväga mellan de större städerna) som all godstrafik.

Det är värt att särskilt uppmärksamma den tvetydighet som råder i synen på den kommersiella persontrafikens roll i samhället, inklusive SJ AB:s egentrafik. Å ena sidan förväntas den komma till på marknadsmässiga grunder och därmed styras av faktisk efterfrågan. Å andra sidan, när sådana förutsättningar inte föreligger, och särskilt i fall där befintlig trafik är på väg att läggas ned, är det inte ovanligt att såväl lokala intressenter som politiker framträder med kritik och argument om att trafiken fyller en viktig funktion

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

89

för t.ex. arbetspendling och näringsliv. Värnandet av den typen av samhällsintressen framför de rent marknadsmässiga villkoren för trafiken, leder ibland till krav på upprätthållande av trafik som går utanför gränserna för det offentliga åtagandet i sektorn och vad t.ex. det statliga SJ AB har att rätta sig efter.

På senare år har tilltagande problem med bristande kapacitet på vissa banor (oftast bara vissa tider på dygnet) uppmärksammats. I dag är det, trots ett mycket stort antal tåglägesansökningar, ännu relativt få fall där konfliktsituationer i tilldelningen leder till ett skarpt val mellan flera olika aktörer. Trafikverket bedömer dock att en fortsatt utveckling i linje med vad som varit hittills leder till att det blir mycket svårt att hantera dagens tilldelningsmodell redan på 3–5 års sikt.

Till detta kommer diskussionen om den påverkan som de regionala kollektivtrafikmyndigheternas samhällsorganiserade trafik har på järnvägsföretagens kommersiella egentrafik, i termer av både tillgänglig kapacitet och konkurrens om resenärerna.

En del av de problem som uppstått har hanterats (mestadels bara av närmast berörda) genom den årliga kapacitetstilldelningsprocessen, men det finns flera exempel på när de har lett till öppna konflikter eller annan offentlig debatt:

• SJ:s beslut att lägga ned sin trafik Göteborg–Malmö (under ett par år)

• SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen

Stockholm–Malmö

• SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen till

Jämtland

• Trafikverkets besked om att inte ge tåglägen till Gnestapendeln

• SL-trafikens konkurrens med SJ AB:s Uppsalapendel

• SLL/Mälabs beslut om trafikplikt på vissa banor i Mälardalen

I förlängningen visar detta att samhället, när det kommer till skarpa lägen, inte är berett att acceptera dagens gränser för det offentliga åtagandet eller eftersträvar en större stabilitet i hela utbudet av (person)tågtrafik än vad nuvarande förutsättningar medger.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

90

Behov av förändringar – i två olika tidsperspektiv

Den blandade modellen för marknadstillträde och organisering av trafik, så som den i dag är utformad, uppvisar ett antal svagheter och potentiella problem som behöver hanteras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna vill fortsätta att bygga ut sin trafik som en del i att förbättra möjligheterna för regionens invånare att bo och arbeta, exempelvis med trafik som medger ökad arbetspendling, även över längre avstånd. En viktig del i detta handlar också om att kunna erbjuda attraktiva priser, vilket normalt innebär subventionerade biljetter. Samtidigt vill de järnvägsföretag som kör en kommersiellt baserad egentrafik med resandetåg kunna utveckla denna affär, med god tillgång till kapacitet och möjlighet till en prisnivå som ger lönsamhet. Sist men inte minst behöver godstransportörer tillgång till spåret för en godstrafik som ska bedrivas med lönsamhet och vara flexibel nog att möta en efterfrågan hos kunderna som kan vara väsentligt mer skiftande över tid än resenärernas.

De problem vi ser i dag i tillämpningen av marknadstillträdesmodellen handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell egentrafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen. Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, vilket jag pekat på i mitt första delbetänkande. Jag har ovan presenterat ett förslag till en förändring vad gäller prioritetskriterier och samhällsekonomiska nyttoberäkningar. Inom ramen för detta slutbetänkande gör jag också en fördjupning i kapitel 5 med förslag som kan förbättra förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken och skapa tydligare gränssnitt mellan denna och den samhällsorganiserade trafiken. Vad gäller övriga delar har förutsättningarna för utredningen inte varit sådana att det varit möjligt att hantera frågan på djupet.

Min övergripande bedömning är dock att de effekter som kan uppnås med den här typen av förändringar, inklusive dem jag själv föreslår, bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv. Med detta menar jag de närmaste 5–10 åren. Det innebär inte att sådana förbättringsåt-

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

91

gärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor. Det är detta som är att karakterisera som en viktig vägvalsfråga i sammanhanget och som jag utvecklar närmare nedan.

Förutsättningar på längre sikt

Viktigt att ha i åtanke vid en diskussion kring marknadstillträdesmodellen är att de aktörer som efterfrågar kapacitet på järnväg verkar under så olika förutsättningar. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna arbetar med relativt långa planeringshorisonter och en i grunden trygg (skattebaserad) finansiering. Det leder till långsiktiga satsningar på fordon och även sidoverksamheter som stödjer planerna på en utvecklad trafik. Trafiken blir i stor utsträckning utbudsstyrd. I förlängningen påverkar det vilken infrastruktur i form av spår, stationer och andra anläggningar som det byggs och reinvesteras i.

Detta är svårt att matcha för tågoperatörer (både för resenärer och för gods) vars verksamhet bygger på det öppna marknadstillträdet och en i huvudsak efterfrågestyrd trafik. Även om de gärna skulle vilja planera och investera långsiktigt, och i någon mån också gör det, har de att hantera en rad osäkerheter, t.ex. direkt såväl som indirekt konkurrens (från andra trafikslag). En del av marknadens aktörer (järnvägsföretagen vars egeninitierade trafik ska konkurrera på spåren) verkar därför i en annan verklighet än andra (de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som organiserar den upphandlade trafiken), samtidigt som all trafik ska ske på samma infrastruktur med samma förutsättningar för kapacitetstilldelning.

Dessa skillnader mellan olika aktörers förutsättningar kan delvis förklara varför utvecklingen i transportarbetet sett så olika ut för olika delar av marknaden. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har i slutändan också att rätta sig efter budgetbegränsningar, men det är svårt att föreställa sig att de kommer att göra stora avsteg från planerna på att vidareutveckla sina trafiksystem. Även om jag ser ett behov av att tydliggöra gränssnittet mot den kom-

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

92

mersiella egentrafiken och villkoren för konkurrens och samverkan, är det viktigt att poängtera att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i grunden bidragit till en positiv utveckling för järnvägstrafiken, liksom de infrastruktursatsningar som staten gjort genom Banverket och senare Trafikverket och som även de kommersiella järnvägsföretagen har omsatt i ny och utvecklad trafik.

Man kan visserligen ifrågasätta om all den trafik som i dag körs på järnväg är fullt motiverad, med tanke på relaterade kostnader och andra alternativ. Samtidigt kan jag konstatera att järnvägen har fördelar vad gäller bl.a. energieffektivitet och säkerhet som talar för fortsatta satsningar. Med de prognoser som föreligger vad gäller såväl befolkningstillväxt som ekonomisk tillväxt och företagens transportbehov är det mycket som talar för att järnvägen kommer att fylla en viktig funktion i transportsystemet även i framtiden och har potential att utvecklas vidare. De politiska initiativ och beslut som tagits på såväl nationell som lokal/regional nivå pekar också i denna riktning.

Ett exempel på detta är planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö. Enligt planerna ska de första sträckorna kunna vara klara för trafik 2028 och hela utbyggnaden vara på plats 2035. Detta menar jag kommer att få avgörande betydelse för hur modellen för marknadstillträde bör utvecklas i framtiden.

Så som arbetet med höghastighetsbanorna fortskrider går det redan nu att se problematiken:

1. Regeringen har genom direktiven till Sverigebygget (senare Sverigeförhandlingen) uttryckt en stark vilja att nya stambanor för höghastighetståg byggs, bl.a. i syfte att avsevärt få ned restiderna mellan storstäderna Stockholm och Göteborg/Malmö.28

2. Regioner och kommuner förutsätts ingå överenskommelser om medfinansiering av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad.

28 I direktiven till Sverigebygget (Dir. 2014:106) motiverar regeringen satsningen på nya stambanor med att de ger en kraftigt utökad kapacitet, med en avlastning av de södra och västra stambanorna som förbättrar förutsättningarna för regionaltåg och godståg. Vidare pekas på de betydande restidsvinster som kan nås, och att ett ökat tågresande kan bidra till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Satsningen ses också som en del i ett större samhällsbyggnadsprojekt där stora investeringar i nya bostäder m.m. ska möjliggöra en ökad sysselsättning.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

93

3. Regioner och kommuner har starka önskemål om att a. höghastighetstågen stannar på flera ställen mellan storstäderna, även på mindre orter, b. komplettera trafiken med snabba regionaltåg på samma banor.

För en eventuell medfinansiär torde möjligheten att få försäkringar om den tredje punkten starkt påverka viljan till att ingå överenskommelser enligt den andra punkten (mer om detta i avsnittet om medfinansiering och Sverigeförhandlingen nedan).

Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.

En konkurrenskraftig trafik med höghastighetståg förutsätter såväl ändamålsenliga fordon som ett visst trafikmönster. Vidare ställs krav på anslutande infrastruktur och kringverksamheter som t.ex. depåtjänster. Potentiella konflikter med regionaltåg, liksom eventuella lokala krav på stoppmönster skapar en grundläggande osäkerhet i möjligheterna för en kommersiell aktör att skapa ett optimalt trafikupplägg.

En kommersiell aktör som ska våga satsa på att bygga upp en ny trafik med höghastighetståg kommer sannolikt att kräva någon form av långsiktiga garantier vad gäller tillgång till kapacitet och förmodligen också exklusivitet (ensamrätt) under en viss tid. Annars finns inte förutsättningar för att exempelvis investera i fordon. Som jämförelse kan nämnas att MTR:s satsning på trafik med nya fordon Stockholm–Göteborg byggde på att fordonsbeställningen kunde samordnas med andra köpare och att tågen, om trafiken upphör, kan överföras till andra operatörer utanför Sverige. MTR menar att för en kommande investering i nya höghastighetståg föreligger inte samma möjligheter till samordning eller användning på andra banor, varken i Sverige eller utomlands. Även om den tekniska möjligheten skulle finnas, skulle det t.ex. inte vara ekonomiskt meningsfullt att ta ett höghastighetståg, som kostar

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

94

betydligt mer än vanliga tåg, till en bana där det inte går att använda tågets maxhastighet.

I sammanhanget är det värt att påminna om att det flera gånger tidigare har inträffat att ombyggda eller nya banor inte fått den trafikering som förväntats, bl.a. p.g.a. svårigheter för trafikoperatören att planera för och hantera diverse osäkerheter. När Svealandsbanan byggts om dröjde det flera år innan SJ AB började köra med fler och mer ändamålsenliga fordon, trots att företaget då inte behövde räkna med konkurrens från andra tågoperatörer. På den nybyggda Botniabanan var det egentligen bara den upphandlade trafiken som kom på plats när det var tänkt (men även den med stora svårigheter p.g.a. att banan var den första att utrustas med ERTMS).

De exempel som föreligger utomlands där trafik med konkurrerande höghastighetståg etablerats har alltid skett efter att en redan etablerad operatör först kört trafiken med ensamrätt. Det har aldrig byggts en ny bana för höghastighetståg med förutsättningen att trafiken skulle tillkoma genom ett öppet marknadstillträde.29

Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. Sådan trafik är dessutom mycket svår att lagligen stänga ute så länge det finns kapacitet. Det eller de företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning, med dagens modell för marknadstillträde och årliga kapacitetstilldelning, saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet. Rent generellt kan det precisa utfallet vad gäller trafikeringen på banorna vara helt avgörande för om infrastrukturinvesteringen blir samhällsekonomiskt lönsam eller inte.

I sammanhanget kan också nämnas att Trafikverkets planering för Ostlänken, som utgör en första del av de nya stambanorna, redan har kommit relativt långt vad gäller beslut om såväl tekniska

29 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

95

standarder som placering av stationer. Dessa begränsar valmöjligheterna framöver och kan delvis bli styrande för utbyggnaden i övrigt, även om Trafikverket menar att man bedriver ett samlat programarbete för utbyggnaden av höghastighetsbanorna. I och med att Ostlänken kan vara färdig redan 2028 är det tänkbart att en annan trafik än den med höghastighetståg redan hinner etableras där innan banorna i övrigt är klara.

Ett viktigt motiv bakom investeringen i nya stambanor är den kapacitetsförstärkning som kan uppnås, vilket bl.a. innebär att de gamla stambanorna kan användas för fler regionaltåg och godståg. Med en öppen marknadstillträdesmodell som i dag är dock en sådan förändrad användning mycket svår att styra. Det finns ingenting som säger att en operatör inte vill bedriva en konkurrerande snabbtågstrafik på Västra Stambanan som liknar dagens trafik och en sådan kan då komma att få prioritet i jämförelse med regionaltåg och godståg. En sådan trafik kan också komma att försämra de ekonomiska förutsättningarna att köra höghastighetstågen.

Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag föreslår därför att regeringen snarast tillsätter en utredning om en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg.

Alternativa vägval för marknadstillträdet

Mot bakgrund av ovanstående diskussion kring konsekvenserna av de kommande höghastighetsbanorna, men även den utveckling vi redan sett för den samhällsorganiserade trafiken i förhållande till den kommersiella trafiken, föreligger ett viktigt vägval vad gäller modellen för marknadstillträde på längre sikt. Preliminärt kan åtminstone tre olika modeller vara föremål för diskussion:

a) Fortsätta som hittills, med upphandlad regional trafik i kombi-

nation med öppet inträde för övrig persontrafik samt godstrafik

b) Som (a) men med en speciallösning för de nya stambanorna, där

trafiken upphandlas och/eller tågoperatör/operatörer får någon

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

96

form av garanti (t.ex. ramavtal för kapacitet) eller hjälp (t.ex. med fordon) för att säkra eller underlätta trafikeringen

c) En förändrad marknadstillträdesmodell där trafiken på de nya

stambanorna, men också övrig kommersiell persontrafik, upphandlas i konkurrens, medan det öppna inträdet för godstrafiken behålls.

Jag har redan förklarat ovan varför jag menar att den första modellen (a) inte är långsiktigt hållbar. Även vid en komplettering med prioriteringskriterier skulle de skilda förutsättningarna för samhällsorganiserad trafik jämfört med kommersiell egentrafik bestå, och prioriteringskriterier är inte till någon egentlig hjälp i hanteringen av önskemål inom ett och samma segment.

Att göra en speciallösning för tillträdet till höghastighetsbanorna kan förefalla tilltalande, men är behäftat med flera svårigheter. För det första kommer de nya höghastighetsbanorna att vara beroende av att ansluta till befintlig infrastruktur och av att trafiken kan gå även på befintliga banor, inte minst kring storstäderna. För det andra påverkas de ekonomiska förutsättningarna för trafiken av vilken trafik som etableras på de gamla stambanorna. Detta gör att de nya höghastighetsbanorna inte kan betraktas som ett isolerat trafiksystem skilt från övrig infrastruktur eller trafik. Därmed menar jag att en speciallösning inte är lämplig om ens genomförbar. Dessutom skulle annan problematik med alternativ (a) fortfarande kvarstå för övriga banor.

Den tredje modellen (c) skulle innebära en förändring i riktning mot vad som tillämpats i Storbritannien sedan andra halvan av 1990-talet och vad som nu planeras för tågtrafiken i Norge. Mitt förslag är att en utredning om en förändring av den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en sådan modell. Det innebär att en rad förutsättningar och konsekvenser måste redas ut innan ett eventuellt beslut kan tas om att förändra modellen för marknadstillträde. Det handlar också om tidpunkt och eventuella övergångsregler. Ett sådant arbete måste samordnas med den pågående Sverigeförhandlingen (se vidare nedan).

Oavsett hur en eventuell förändring av marknadstillträdet för persontrafiken behandlas menar jag att det för järnvägsföretag som bedriver godstrafik är naturligt att behålla det öppna marknadstill-

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

97

trädet. Även godstransportörer bör kunna dra fördel av att förutsättningarna för de olika marknadssegmenten förtydligas. För att säkerställa tillräcklig kapacitet för godstrafiken måste dock också bättre hänsyn tas till godstransporternas betydelse för Sveriges industri och ställning som export- och importberoende land. Utan sådana hänsyn kommer varken tillväxten eller sysselsättningen att utvecklas på det sätt som anges i t.ex. regeringens och berörda myndigheters prognoser och mål. Detta föranleder också att särskilda ansträngningar görs för att förbättra kunskapen om godsflöden på detaljerad nivå.

Överväganden kring den föreslagna inriktningen

Inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande har jag inte haft möjlighet att genomföra det arbete som krävs för att närmare utreda vad den förändrade marknadstillträdesmodellen skulle innebära. Jag vill närmast ändå peka på de överväganden jag gjort som lett fram till detta förslag på inriktning och frågor som är värda att beakta för en framtida utredning.

Några av fördelarna med den föreslagna modellen är bl.a.:

• Goda möjligheter att ställa väldigt tydliga krav från samhällets sida på vilken trafik som minst ska bedrivas och vilken samordning som bör ske med andra aktörer i olika frågor.

• En bättre grund skapas för samordning med och/eller tydligare gränsdragning till den regionala trafiken.

• Förbättrade förutsättningar för en mer långsiktig relation mellan infrastrukturförvaltare och tågoperatörer.

• Förbättrade möjligheter till anpassningar vad gäller olika anläggningar för tjänster.

Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella egentrafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.

Även om ordet upphandling används ovan för att beskriva denna modell, vill jag tydliggöra att den inte i första hand innebär

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

98

att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att tillämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam, men under vissa bestämda förutsättningar. Dessa förutsättningar kommer till uttryck både i form av stabila villkor för den anbudsgivare som vinner kontraktet, men också i möjligheter för staten att ställa vissa krav på verksamheten som inte alltid låter sig göras vid det fria marknadstillträdet.

Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. Jag har låtit professor Lars Henriksson utreda de rättsliga möjligheterna till det sistnämnda förfarandet. Oavsett marknadstillträdesmodell bedömer han att detta inte är möjligt överhuvudtaget i Sverige.30Som minimum kommer alltid ett konkurrensförfarande att krävas.

I dag har ett fåtal med SJ AB konkurrerande operatörer trätt in på marknaden. På flertalet linjer kör enbart SJ AB, med inslag av konkurrens från den samhällsorganiserade trafiken på vissa delsträckor. I en del avseenden finns kvarvarande anpassningar mellan infrastrukturen och SJ AB:s fordon, eller mellan anslutande trafik och SJ AB:s trafik, som i praktiken begränsar konkurrensen. Enligt min bedömning innebär den förändrade modellen en potential för fler nyinträden och ökad faktisk konkurrens än dagens modell, bl.a. för att banor som bara kan bära en kommersiell persontrafikoperatör också kan utsättas för konkurrensförfarandet.

Modellen kan dock också förknippas med vissa nackdelar, exempelvis:

• En försvagad koppling mellan vad resenärerna faktiskt efterfrågar (utöver stabilitet) och utbudet, vilket kan minska intresset för t.ex. innovationer och nya affärsmodeller.

• En risk att man i genomförandefasen slår undan benen på befintlig trafik och då eventuellt kommer i konflikt med grundläggande principer för näringsfrihet.

30 Se Bilaga 8.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

99

• En ökad finansiell risk för staten genom ett utökat åtagande i förhållande till trafikförsörjningen.

Ett sätt att delvis hantera den första nackdelen är att utforma trafikkontrakten som koncessioner där respektive tågoperatör får stor frihet att utforma och utveckla trafiken utöver baskraven, och därmed främjar dennes förmåga att genom egen marknadsanpassning påverka resandet och biljettintäkterna. I möjligaste mån bör också en fri prissättning behållas.

Viktigt att beakta närmare är givetvis hur förutsättningarna förändras för de tågoperatörer som i dag verkar under det öppna marknadstillträdet och om näringsfriheten kan anses påverkas. Det skulle i så fall kunna påverka genomförandet och kanske föranleda någon form av övergångslösning. Det är i sammanhanget värt att påminna om att dagens verksamma företag inte har någon garanterad tillgång till spårkapacitet för mer än den aktuella ettåriga tågplanen.

Även vid en förändrad tillträdesmodell kommer Sverige att behöva ta hänsyn till de ramar som sätts av EU:s kollektivtrafikförordning om ingripande av myndigheter på marknaderna för nationell och internationell kollektivtrafik. Med särskild hänsyn till regelverket för internationell persontrafik och den inriktning som förhandlingarna om det fjärde järnvägspaketet tagit nyligen, kommer Sverige också att behöva en beredskap för att någon aktör även fortsättningsvis kan vilja komma in genom ett öppet förfarande. Förutsättningarna för detta behöver tydliggöras, inklusive hanteringen av eventuella effekter på den upphandlade trafikens ekonomi. I Storbritannien finns ett utvecklat regelverk för detta som kan vara värt att studera närmare. Även för trafik som tillkommer genom ett öppet inträde kan prioriteringskriterier användas för att styra mot viss trafik.

Det kan bli ett större inslag av finansiell risk för staten att upphandla, men jag vill här poängtera att så länge det handlar om en i grunden lönsam trafik ger förfarandet en möjlighet för staten att ta del av vinsterna med trafiken snarare än ett behov av att kompensera en operatör för dess kostnader. I Storbritannien levererar (som nämnts ovan) operatörerna ett samlat överskott till staten, trots att de upphandlade kontrakten där också inkluderar ett flertal företagsekonomiskt olönsamma regionala linjer. Vad som dock

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

100

sannolikt kommer att krävas (och därmed medföra kostnader) är att en nationell myndighet byggs upp för att hantera upphandlingen av kontrakten. Enligt min mening bör en sådan vara fristående från dagens myndigheter på transportområdet. En viktig roll i arbetet bör också vara att hantera samordningen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras trafikupphandlingar. Hänsyn behöver också tas till situationen för konkurrerande trafikslag som långväga buss och flyg. Eventuellt krävs det att en nationell trafikförsörjningsplan tas fram, i likhet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas planer. En ökad administration i dessa delar kan till viss del kompenseras av att kapacitetstilldelningsprocessen förenklas (se vidare nedan).

När det gäller risker för staten, bör man, särskilt i fallet med de nya stambanorna, beakta de jämförelsevis höga riskerna med dagens marknadstillträdemodell, nämligen att man inte alls får den trafik som banorna byggts för och att investeringen då inte kommer samhället till del i form av förväntade nyttor. Kalkylen bakom investeringen bygger på en viss trafikering, vissa restidsvinster etc. För en upphandlad trafik med höghastighetståg kan man i ett koncessionsavtal också hantera att det i detta fall kan ta tid att bygga upp trafiken och nå lönsamhet, genom att t.ex. tillåta en negativ intäktsström i början av perioden och en positiv i den senare. Som vid all upphandling krävs en god kompetens hos upphandlande myndighet och förståelse för risker med långa kontrakt.

Det är inte säkert att kontrakten kan eller bör göras så långa att de kan inkludera investeringar i nya fordon. Man bör samtidigt vara försiktig med att staten ska ta fordonsinvesteringar om man vill bevara så mycket som möjligt av marknadsnära initiativ. I stället kan det behövas någon form av statlig garanti för restvärdet hos fordonen i slutet av avtalsperioden. Flera andra lösningar är tänkbara (leasing, vagnbolag etc.) och behöver utredas närmare, liksom hur befintliga fordon i SJ AB:s vagnpark bör hanteras. Det är också tänkbart att åtminstone marknaden för andrahandsfordon kommer att se annorlunda ut om 10–15 år.

Vilka banor och vilken trafik som ska inkluderas i respektive kontrakt måste också utredas närmare. En viktig princip bör vara att hitta former som stimulerar till konkurrens från flera aktörer, och då kanske inte bara i upphandlingsskedet, för att undvika skadliga monopoleffekter. Kan man upphandla två operatörer på en och

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

101

samma bana eller linje samtidigt? En tänkbar variant är att två olika befintliga marknadssegment (t.ex. nattågstrafik och dagtåg) upphandlas separat. På några banor eller linjer är det förmodligen möjligt att ett par olika operatörer med likartade trafikupplägg kan konkurrera samtidigt och att staten då upphandlar dessa som separata kontrakt. I praktiken kan det dock bli svårt att upprätthålla den typen av konkurrens i längden, med tillräckliga möjligheter för var och en att utveckla sin trafik. Det kan också finnas starka incitament till konkurrensbegränsande samordning av resurser om inte särskilda åtgärder vidtas. En ibland förespråkad variant är att från början bygga in skillnader mellan två samtidigt kontrakterade operatörer vad gäller typen av trafik eller inbördes styrkeförhållanden för att stimulera till ökad konkurrens.31

När det gäller en kommande trafik med höghastighetståg är det tveksamt om det är effektivt att upphandla mer än en aktör för denna, åtminstone inte från första början. Det krävs t.ex. en större investering i särskilt anpassade fordon (såvida inte detta läggs utanför kontraktet), som rimligen bör vara en del i ett gemensamt omlopp för ett effektivt utnyttjande. Även om det på papperet blir två linjer (Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö) kommer också en del av trafiken (Stockholm–Jönköping) att dela samma bana.

En förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag skisserat ovan får med naturlighet konsekvenser också på kapacitetstilldelningen. En tidigare samordning mellan aktörernas önskemål torde leda till ett förenklat förfarande med väsentligt färre konflikter att hantera. Fokus kommer att ligga på att hantera variationen i godstransportörernas önskemål. Här kan auktioner möjligen vara ett alternativ för att skilja mellan konkurrerande godsoperatörer, men det kräver då sannolikt också fördefinierade kanaler för gods i tid och rum (jämför 3.6.1 ovan).

31 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

102

Förhandlingar om medfinansiering och relaterade 3.6.3

principer

Jag har i mitt uppdrag haft att beakta behovet av ett eventuellt förtydligande av principerna för medfinansiering av infrastruktur, mot bakgrund av att utredningen tidigare uppmärksammat att medfinansiering ibland kopplats till kapacitetsutfästelser och andra överenskommelser som det har varit svårt att ta hänsyn till i praktiken. Som en del i arbetet har jag låtit göra en kartläggning av den faktiska förekomsten av överenskommelser om finansiering som också innehållit kapacitetsutfästelser av något slag. Det har visat sig vara svårt att få tillgång till en del av de avtal som förmodats föreligga, men sammanställningen visar på ett relativt litet antal sådana avtal. Ett exempel avser Citybanan i Stockholm. Med tanke på de restriktioner som finns vad gäller utfästelser om kapacitet, kan de vara svåra att infria.

I tidigare utredningar och propositioner har det gjorts relativt tydliga ställningstaganden om statens roll vid finansiering av infrastruktur och möjligheter och svårigheter med att använda annan finansiering. En grundprincip är att statlig infrastruktur ska finansieras via anslag. I vissa fall kan medfinansiering från t.ex. kommuner vara aktuell, men då i första hand vad gäller kompletterande investeringar som kommer kommunen till del. Jag har inte funnit någon anledning att ifrågasätta dessa principer, men kan konstatera att det förekommer en intensiv debatt både bland forskare och praktiker om s.k. alternativa finansieringsformer, t.ex. Offentlig-Privat-Samverkan (OPS). I Sverige har nyligen den s.k. Infrastrukturkommissionen uppmärksammat den här typen av lösningar.32

Det finns en omfattande litteratur om OPS både vad gäller de principiella för- och nackdelarna och de praktiska erfarenheterna. En grundtanke med OPS är att projekt med en offentlig partner i samarbete med en privat partner kan dra fördel av respektive parts olika styrkor och därmed leverera ett mervärde jämfört med en mer renodlad lösning. I grund och botten handlar det om att fördela risker till den part som är bäst på att bära och hantera respektive risk. Exempel på fördelar som brukar nämnas med OPS är snabbare

32 Infrastrukturkommissionen (2015), Infrastruktur i utveckling.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

103

genomförande och oftare inom budget, medan exempel på nackdelar är högre lånekostnader och svårigheter att skriva kompletta kontrakt. När det gäller de praktiska erfarenheterna är de minst sagt blandade. Ibland uppnås t.ex. besparingar på totalen men det har också varit vanligt att OPS-projekt lett till fördyrande omförhandlingar när de ursprungliga förväntningarna inte kunnat infrias. En översikt ges exempelvis av OECD/ITF (2013). Jag kan konstatera att OPS-lösningar kan vara fortsatt intressanta att beakta vid kommande infrastrukturprojekt, men det bör uppmärksammas det finns risker med sådana projekt och att de inte ska betraktas som en möjlighet att frångå statens vanliga budgetrestriktioner.

Medfinansiering och alternativa finansieringsformer har också aktualiserats inför planeringen av de nya stambanorna. I Sverigeförhandlingens direktiv anger regeringen att: ”Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinansiering från kommuner och landsting av stationer och eventuella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna” (Dir. 2014:106, s. 7).

Förhandlingsmannen har därmed i uppdrag att ”Analysera och föreslå övergripande principer för finansiering av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö” samt att ”Ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om finansiering och utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt, där ett statligt engagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder” (Dir. 2014:106 s. 13).

När det gäller åtminstone den första punkten finns ett viktigt förbehåll: ”I den mån förslaget skiljer sig från gällande principer för finansiering av transportinfrastruktur ska detta motiveras särskilt”. Enligt en av de underlagsrapporter som Sverigeförhandlingen tagit fram föreslås en blandad finansiering från bl.a. banavgifter, skatter, vägslitageavgifter och lån via Riksgälden.33

33 PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

104

Min bedömning är att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.

I praktiken innebär det att Sverigeförhandlingen vid en kommande förhandling om medfinansiering inte har något annat att erbjuda än ett åtagande vad gäller byggandet av själva stambanorna, som för övrigt också måste villkoras med framtida politiska beslut i riksdagen. De tilltänkta medfinansiärerna vill däremot se åtaganden i form av såväl en viss trafik med höghastighetståg (som stannar på förutbestämda ställen) som en viss kapacitet avsatt för snabba regionaltåg. Sannolikt vill man inte alls se några godståg på banorna.

Jag har ovan redogjort för min bedömning att det behövs en förändrad marknadstillträdesmodell för att komma till rätta med de osäkerheter som föreligger om den kommande trafikeringen på höghastighetsbanorna, liksom de beroendeförhållanden som finns med andra delar av nätet. Modellen möjliggör en ökad tydlighet kring trafikeringen och vad banan ska användas till som de tilltänkta medfinansiärerna förväntar sig. Samtidigt påverkas också andra aspekter av finansieringsmodellen. Förhöjda banavgifter har pekats ut som en viktig om än begränsad delfinansieringskälla. I en upphandlad verksamhet blir det svårare att använda banavgifter som ett direkt finansieringsinstrument för nya stambanor eftersom en anbudsgivare kommer att ha med avgifterna som en grundförutsättning i sitt anbud. Som jag har diskuterat ovan kan det i stället bli möjligt för staten att få del av kommande vinster i trafiken, där det kan finnas en variation över avtalsperioden.

Med detta i åtanke är det särskilt problematiskt att Sverigeförhandlingen inom kort planerar att, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering, innan förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är klara. Det kan t.ex. skapa låsningar inför en framtida upphandling av höghastighetstågstrafiken. Jag skulle därför starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen. Det är

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

105

dock en process som, när det handlar om detaljerna, kommer att kräva en särskild utredning med ett flertal överväganden i enlighet med vad jag har skisserat ovan.

Jag föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.

I sammanhanget bör det också påpekas att även efter ett tydligt ställningstagande från statens sida om vad de nya stambanorna ska användas till, bör inte medfinansiering knytas till löften om kapacitet.

En relaterad diskussion handlar om vad ett större inslag av medfinansiering från t.ex. kommuner och regioner i förlängningen kan leda till. Det brukar ofta framhållas att det är problematiskt om medfinansiärerna, genom sina insatser, uppfattar att det är möjligt att köpa sig förtur till statliga infrastruktursatsningar. Vidare kan medfinansiering, när det handlar om offentliga organ, leda till en snedprioritering mellan t.ex. olika kommunala åtaganden och användningen av skattemedel.

Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens 3.6.4

roll

Omfattningen och utformningen av det offentliga åtagandet på järnvägsområdet är något som återkommer i en rad av utredningens frågor. I och med att de verksamheter som staten bedriver inom sektorn har olika karaktär bör en bedömning av detta göras med hänsyn till vad som gäller i respektive fall. Trots detta aktualiseras en mer övergripande fråga om vilken roll såväl staten som regioner och kommuner kan och bör ta på järnvägsområdet, liksom under vilka former dessa ska bedrivas.

Fyra typer av statlig verksamhet

Det statliga åtagandet kan delas in i fyra typer av verksamhet som bedrivs under olika förutsättningar. Den första är att bestämma över spelreglerna på järnvägsmarknaden, vilket inkluderar att påverka EU:s lagstiftningsprocess. Den andra är tillsynsverk-

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

106

samheten som Transportstyrelsen svarar för. Det är en verksamhet som till sin karaktär är en statlig angelägenhet och därför naturligt bedrivs av en statlig myndighet.

Det tredje verksamhetsområdet inom det statliga åtagandet är ansvaret för att tillhandahålla infrastrukturen. Verksamheten bedrivs huvudsakligen av den statliga myndigheten Trafikverket, men också via bolag (se nedan). Infrastruktur kan även tillhandahållas av utomstatliga aktörer. Infrastrukturen innebär mycket stora investeringar vilket gör att särskilda förutsättningar måste föreligga för att en investering ska vara lönsam. Det hänger ofta samman med annan verksamhet som är tillräckligt lönsam.

Slutligen inbegriper det statliga åtagandet även verksamhet där statligt ägda aktiebolag bedriver verksamhet, som t.ex. järnvägsoperatörer och tjänsteleverantörer jämsides med privat ägda företag. Denna verksamhet består huvudsakligen i person- och godstransporter men även t.ex. i form av rangering och utförs främst av de statliga bolagen SJ AB och Green Cargo AB. Det statligt ägda gruvbolaget LKAB har också en betydande verksamhet som transportör av malm på järnväg. Jag konstaterar även att staten tillhandahåller infrastruktur genom Jernhusen AB och i mindre omfattning även andra statligt ägda bolag. Den statliga infrastrukturens tillhandahållande styrs därmed av två olika regelverk, det för statliga myndigheter och det för aktiebolag, vilket jag kommer att utveckla närmare i kapitel 6 om anläggningar för tjänster. Nämnas bör också underhållsföretaget Infranord AB, som knoppats av från Banverket i samband med Trafikverkets bildande.

Bredvid staten har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna långtgående åtaganden och skyldigheter när det gäller utbudet av kollektivtrafik med såväl järnväg som andra trafikslag, vanligen manifesterade med fleråriga upphandlade trafikkontrakt med olika kollektivtrafikföretag.

Renodling av statens roll

Regeringen har under de två senaste decennierna konsekvent framfört att statens roll bör renodlas. Med det har statsmakterna menat att det som inte tillhör statens kärnområden bör avvecklas

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

107

eller överlåtas till någon annan aktör. Det statliga ägandet bör begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter med kommersiella förutsättningar.

Det av stor vikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Särskilda krav på en korrekt och konkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Staten som ägare bör ställa höga krav på att verksamheten ska vara lönsam, annars finns risk för snedvriden konkurrens.

Regeringen har sedan 2007 haft målsättningen att minska det statliga bolagsägandet. I budgetpropositionen för 2007 framför regeringen att staten på sikt endast bör kvarstå som ägare om det finns tungt vägande skäl för det.34Den grundläggande utgångspunkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten samtidigt uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning, icke optimala investeringsbeslut samt svårigheter att tillföra kapital till företag som behöver detta för sin expansion. Regeringen framför även uppfattningen att staten i flera fall inte är en bra ägare av aktiebolag.35

De särskilda skäl som kan tala för att staten även långsiktigt bör äga ett aktiebolag är de fall då bolaget utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Exempel på detta kan vara beredskapsskäl.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

108

De statligt ägda bolagens utveckling och framtid

Av de statligt ägda aktiebolagen verksamma i järnvägssektorn är det SJ AB samt Jernhusen AB som de senaste fem åren visat positiva resultat och lämnat utdelningar till staten som ägare. Infranord AB har redovisat vinst 2010 och 2014 (samt nollresultat 2012) men har inte lämnat någon utdelning. Green Cargo AB har gjort betydande förluster flertalet år, med undantag för 2011 och 2012. Det positiva resultatet 2012 härrörde dock från en extraordinär intäkt p.g.a. försäljning av aktier i ett dotterbolag. Någon utdelning har Green Cargo AB inte lämnat de senaste fem åren. Ett urval uppgifter om bolagen redovisas i tabell 3.3 för perioden 2010–2014.

Så vitt jag kan bedöma finns det inte en uttalad strategi hos staten när det gäller ägandet av dessa järnvägsföretag i förhållande till utvecklingen i övrigt, exempelvis vad gäller det statliga åtagandet i andra delar av sektorn. Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan ägandet av operativa företag som dessa ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.

Jag har ovan skisserat hur jag menar att en förändrad marknadstillträdesmodell kan se ut i framtiden. Den skulle innebära att staten i en myndighetsroll kan komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. För att närmare hitta formerna för en framtida privatisering av SJ AB krävs en särskild utredning som inte minst måste bedöma om vissa tillgångar fortfarande är att betrakta som sektorgemensamma resurser vilka därmed först bör avskiljas.

När det gäller Green Cargo AB har företaget under flera år haft svårt att vända verksamheten till vinst. Många olika faktorer har haft en roll i detta. Vissa konkurrenter menar att företaget inte har en korrekt prissättning utifrån sina faktiska kostnader (särskilt inte när det blir störningar), vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Stora besparingar i verksamheten har gjorts på senare år men tycks inte få tillräcklig effekt.

SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor

109

Tabell 3.3 Nyckeltal för statligt ägda bolag i järnvägssektorn

SJ AB

2010 2011 2012 2013 2014

Antal anställda (årsmedel)

4262 4041 4299 4953 4541

Rörelsens intäkter (MSEK)

8717 8097 8664 9160 9208

Rörelseresultat (MSEK)

439 60 467 298 568

Periodens resultat (ej totalresultat) (MSEK)

249 36 471 220 460

Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 10% 10% 10% 10% 7%

1

Utfall lönsamhet

6,7% 0,8% 10,3% 5,1% 10,1%

Utdelning (MSEK)

90 12 157 73 230

2

Green Cargo AB

2010 2011 2012 2013 2014

Antal anställda (årsmedel)

2907 2805 2422 2123 2002

Nettoomsättning (MSEK)

5260 5418 4585 4149 4154

Rörelseresultat (MSEK)

-198 32 -72 -368 -121

Årets resultat (MSEK)

-139 10 519

3

-382 -188

Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 10% 10% 10% 10%

1

10%

1

Utfall lönsamhet

neg. 1,0% 35% neg. neg.

Utdelning (MSEK)

0 0 0 0 0

Jernhusen AB

2010 2011 2012 2013 2014

Antal anställda vid årets slut

187 239 265 245 229

Omsättning (fastighetsintäkter) (MSEK)

1014 1094 1161 1104 1181

Rörelseresultat, inkl. fastighetsvärdeförändring (MSEK)

657 617 581 642 722

Årets resultat (MSEK)

490 175 564 513 389

Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 12% 12% 12% 12% 12% Utfall lönsamhet 12,8% 4,4% 13,2% 10,8% 9,8% Utdelning (MSEK) 100 100 100 100 113

Infranord AB

2010 2011 2012 2013 2014

Antal anställda vid årets slut

2958 2745 2682 2577 2112

Rörelsens intäkter (MSEK)

4507 4495 4516 3787 3956

Rörelseresultat (MSEK)

30 -71 18 -190 32

Årets resultat (MSEK)

19 -62 0 -162 17

Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) n/a 16% 16% 16% 16% Utfall lönsamhet n/a neg. 0 neg. 3,6% Utdelning (MSEK) 0 0 0 0 0

Noter: 1 Avser avkastning på operativt kapital; 2 Beslut vid extra bolagsstämma 25 sep 2015 om att dela ut 1,7 miljarder till; 3 Varav 505 MSEK realisationsvinst vid försäljning av aktier i dotterbolag. Källa: Bolagens årsredovisningar.

Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110

110

En privatisering av Green Cargo AB skulle visserligen kunna leda till en ytterligare förstärkning av affärsmässigheten i hela verksamheten, men det är osäkert vem som skulle kunna vara intresserad som köpare. Det ligger nära till hands att företaget köps upp av något annat (utländskt) statligt ägt företag, vilket betraktas som problematiskt av transportköparna.

Dagens situation är enligt min mening ohållbar på längre sikt och kan t.o.m. få akuta konsekvenser redan på kort sikt. Regeringen bör därför närmare låta utreda förutsättningarna för Green Cargo AB och olika alternativ när det gäller ägandet. Särskilt effekterna på den s.k. vagnslasttrafiken, där Green Cargo AB genom sitt nätverk har en särskilt stark ställning, behöver beaktas vid en eventuell privatisering.

När det gäller Jernhusen AB behöver bedömningar göras av bolagets olika verksamhetsgrenar utifrån vad som fortsatt bör vara ett statligt åtagande och vad som i stället kan tillhandahållas av andra aktörer på marknaden. De senare delarna skulle kunna vara aktuella för privatisering. Som redan nämnts återkommer jag till mina närmare förslag avseende delar av verksamheten i Jernhusen AB i kapitel 6.

Infranord AB har jag behandlat relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande om järnvägsunderhåll Koll på anläggningen (SOU 2015:42). Företaget har fortfarande en stark ställning på marknaden. En eventuell privatisering bör särskilt beakta tillgångarna i form av de många arbetsmaskiner som Infranord förfogar över.

Min sammanfattande bedömning leder till förslaget att regeringen närmare bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell, och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv. I fallet Infranord AB finns ingen direkt koppling med en förändrad marknadstillträdesmodell, medan förutsättningarna för åtminstone delar av Jernhusens verksamhet kan komma att påverkas. Det är dock rimligt att frågor om det statliga ägandet hanteras på ett samlat sätt.

111

4 Styrning, ansvarsfördelning och roller

Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i

ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.

Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.

En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.

Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EUarbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.

Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säkerställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar.

Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.

Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

112

Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.

En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.

En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervakningsuppgiften övervägas.

Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.

4.1 Inledning

Det svenska järnvägssystemet består av en mängd olika aktörer med ansvar för olika funktioner, som t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik, och innefattar marknader för de produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner.

Aktörerna är statliga, kommunala och privata. Staten uppträder på järnvägsmarknaden både som myndighet (bl.a. Trafikverket) och som bolag (t.ex. Jernhusen AB, Green Cargo AB och SJ AB). Detta leder på de olika marknaderna till en viss osäkerhet avseende statsmakternas intentioner och innebär i vissa fall att konkurrensvillkoren är olika beroende på i vilken form staten uppträder. I föregående kapitel har jag pekat på ett behov att förtydliga inriktningen för vad det statliga åtagandet på längre sikt bör omfatta. Jag återkommer till den frågan nedan.

Omregleringen har medfört att aktörerna inom järnvägssektorn är fler och statens roll har förändrats, från att styra Statens Järnvägar till att se till de statliga och ickestatliga aktörerna bedriver en verksamhet som leder till nytta för resenärer och företag som vill använda järnvägen. Därtill har EU-medlemskapet lett till att en stor del av det regelverk som styr järnvägssektorn nu beslutas inom EU. Lagstiftningsarbetet i EU drivs i en allt snabbare takt och med en

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

113

reglering som i högre utsträckning än tidigare är såväl detaljerad som direktverkande.

Sammantaget innebär detta högre krav på tydliga roller och strategisk styrning av marknaden och på Sveriges EU-arbete. Av mina direktiv framgår att jag ska göra en översyn av rollfördelningen inom järnvägsområdet. Vid behov ska jag även föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas. Översynen av och förslagen till hur rollerna bör förtydligas rör såväl statens roll inom järnvägssektorn som hur denna roll bör organiseras. När det gäller det statliga åtagandet ska jag undersöka behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer. Om jag bedömer att en sådan funktion är lämplig ska jag lämna förslag till hur funktionen bör utformas och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning. En annan del av frågan om rollerna inom det statliga åtagandet handlar om i vilken form staten uppträder – som myndighet eller bolag.

Vidare ska jag föreslå hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem.

Genomgången av sektorns aktörer och förslagen till rollfördelning bör även omfatta en utredning av behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens.

Detta kapitel inleds med ett avsnitt om den strategiska styrningen av järnvägsområdet – inklusive en mer övergripande genomgång av principerna för styrning och organisation av statlig verksamhet – följt av organisationen av de myndigheter som är verksamma inom sektorn. Jag har i det avseendet valt att avgränsa arbetet till Trafikverket och Transportstyrelsen. I kapitel 6 och 7 fördjupar jag en del av analyserna kring roller och ansvarsfördelning. I kapitlet lämnas vidare en redogörelse för det behov av strategiskt arbete och beredning som tillkommit i och med Sveriges EU-medlemskap. Jag lyfter i detta sammanhang även behovet av åtgärder för att säkerställa en sammanhängande lagstiftning, EUrättsligt och nationellt. I ett avslutande avsnitt berör jag kompetensförsörjningen i järnvägssektorn på övergripande nivå.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

114

4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn

Principer för styrning 4.2.1

Den statliga förvaltningen är organiserad i myndigheter som lyder under regeringen. Utöver myndigheterna bedrivs det statliga åtagandet även i bolag som staten äger. Myndigheternas uppgift är att genomföra och förverkliga regeringens politik. Den svenska förvaltningsmodellens utformning präglas av en långtgående delegering av beslutsfattande och befogenheter till myndigheterna. Denna inriktning har resulterat i att de svenska statliga myndigheterna har relativt stor frihet gentemot regeringen i jämförelse med andra länder. I en internationell jämförelse är departementen även resursmässigt små i jämförelse med myndigheterna. Synsättet som modellen bygger på är att de som är närmast verksamheten har bäst sakkunskap om området.

Av regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket. Detta regleras i lagar som riksdagen fattat men också i förordningar som regeringen själv beslutar om och som reglerar hur regeringen styr myndigheterna. Det innebär att myndigheterna sinsemellan inte har olika status utan endast har fått olika uppdrag av regeringen.

Varje myndighet har också en instruktion, där regeringen anger vilka uppgifter som myndigheten har. Även myndighetsförordningen innehåller regler för myndigheterna. I sammanhanget bör även förvaltningslagen1 nämnas. Den innehåller bl.a. krav på serviceskyldighet, ärendehantering och samverkan mellan myndigheter. Regeringen styr förvaltningen genom mål- och resultatstyrning och resurstilldelning. Andra styrformer som regeringen använder är utnämningsmakten och organisation av verksamheten. För viss verksamhet utformar regeringen särskilda strategier och mål. Det kan handla om verksamhet där flera myndigheter berörs av samma område. Då utformas mål och strategier som flera myndigheter berörs av och som bara kan uppnås genom samverkan.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

115

Principer för organisationsform 4.2.2

I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anger regeringen att ”Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.”2 Vidare framför regeringen att ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara tydlig. Myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.

När statsmakterna har beslutat om avgränsningen av det statliga åtagandet finns det några olika alternativ till hur detta kan organiseras. Olika organisationsformer innebär olika förutsättningar i form av huvudman, finansieringsprinciper och mål. I varje sektor finns en huvudsaklig organisationsform. Den huvudsakliga organisationsformen för statlig verksamhet är myndighetsformen men staten bedriver även verksamhet i aktiebolagsform.

I juridisk mening är statliga myndigheter en del av den juridiska enheten staten. Den verksamhet som staten har valt att bedriva i andra organisationsformer är till skillnad från myndigheterna egna juridiska personer.

En annan viktig skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag är att myndigheterna lyder under regeringen, förvaltningens jävs- och besvärsregler och tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip. Statliga myndigheter har även ett ansvar att agera sakligt och opartiskt och följa lagen om offentlig upphandling samt krav på diarieföring m.m.

En tredje skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag rör de ekonomiska villkor som gäller för organisationsformerna. Finansieringen av verksamheten som bedrivs vid statliga myndigheter består huvudsakligen av anslag över statens budget och till en mindre del av avgiftsintäkter. För att ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Verksamhet som bedrivs av statligt ägda aktiebolag finansieras helt av intäkter från verksamheten eller av lån. Det innebär att aktiebolag är tvungna att bära sina egna kostnader. Om intäkterna inte kan finansiera kostnaderna går

2Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

116

bolaget till sist i konkurs. Enligt aktiebolagslagen är även utgångspunkten att verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform har ett vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del. Det innebär att om en statlig verksamhet bedrivs i aktiebolagsform finns ett uttryckt syfte att verksamheten ska bidra till intäkter för staten i form av aktieutdelning. Bolagsordningen kan dock peka ut andra uppdrag som aktiebolaget har.

I början av 1990-talet utarbetade Riksrevisionsverket (RRV) inom ramen för en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndigheter ett antal principer för bolagisering av statlig verksamhet. Principerna omfattade även frågan när en bolagiserad verksamhet inom staten inte kan bedömas lämplig, alternativt bör drivas i privat ägo.

Utifrån RRV:s principer utarbetade regeringen generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100) presenterades kriterierna: – verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor – verksamheten är av betydande omfattning – verksamheten har kommersiella förutsättningar och är obero-

ende av direkta anslagsmedel – verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål – verksamheten innebär ingen myndighetsutövning

Den första principen som RRV pekade ut var att verksamheten måste bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. För att en statlig verksamhet ska bedrivas i bolagsform bör det därmed finnas leverantörsalternativ och köparen bör fritt kunna välja leverantör. En förutsättning är även att det inte föreligger några formella eller praktiska hinder för att tillhandahålla konkurrerande tjänster. Om den statliga aktören innehar en monopolställning bör statsmakterna undersöka om det finns förutsättningar för konkurrens på marknaden.

Med betydande omfattning avsågs att den bolagiserade statliga enheten borde ha en marknadsandel på åtminstone tio procent. Anledningen till detta var att enheten skulle kunna bära troliga omstruktureringskostnader och eventuella ökade kostnader för ledning

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

117

som en övergång från myndighetsform till bolagsform skulle kunna innebära.

Den tredje principen som framfördes var att verksamheten bör ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten måste på lång sikt kunna täcka kostnaderna och ge en viss vinst.

Det fjärde kriteriet var att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. Det innebär att verksamheten främst bör styras utifrån företagsekonomiska motiv. Politiska mål bör vara underordnade.

Den sista principen var att verksamhet som innebär myndighetsutövning bör bedrivas i myndighetsform.

I propositionen konstaterades vidare att myndighetsformen är den verksamhetsform som bör väljas för statlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte av staten.

År 1995 uttalade regeringen i samband med propositionen For-

mer för statlig verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m.

(prop. 1995/96:61), att den huvudsakliga formen för statlig verksamhet fortsatt ska vara myndighet. De fall då ett statligt åtagande bör utföras av en privaträttslig organisation, var enligt regeringen då det förelåg statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan.

I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i

medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136), klargjorde statsmakterna

återigen att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Regeringen ansåg att myndighetsformen var både rättssäker och flexibel. Regeringen menade samtidigt att det ibland kunde vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Som ett sådant exempel angavs när staten tillsammans med en annan aktör engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Därutöver ansåg regeringen att konkurrensutsatt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsform om det inte fanns särskilda skäl för detta. För sådan verksamhet skulle bolagsformen övervägas. I propositionen uttryckte regeringen sina ambitioner att fortsätta den renodling av statlig verksamhet som innebar en renodling av affärsverken och en tydligare fokusering hos myndigheterna avseende myndighetsutövning.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

118

Principerna i den förvaltningspolitiska propositionen konkretiserades senare i ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram.

Förutom att myndighetsformen är huvudregeln är en annan viktig ståndpunkt som regeringen lyfter fram i den förvaltningspolitiska propositionen att valet av annan organisationsform än myndighetsformen bör omprövas med viss regelbundenhet. Argumenten för detta är att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor ska tillgodoses. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning svarar inför regeringen som svarar inför riksdagen. I den förvaltningspolitiska propositionen framför regeringen emellertid även skäl för att anförtro privaträttsliga uppgifter när myndighetsformen inte kan möta kraven på flexibilitet och effektivitet på ett bra sätt.

Strategisk styrning i järnvägssektorn 4.2.3

Innan den svenska järnvägen började omorganiseras, delas upp och öppnas för konkurrens, fanns det en ensam aktör i form av SJ som kunde bära ansvaret för strategiska frågor av betydelse för järnvägssektorn. Sedan dess har utvecklingen inte bara gått mot en ökad mängd aktörer, utan Sverige har också blivit medlem av EU. Som jag återkommer till senare i detta kapitel sker en stor del av regelutvecklingen på järnvägsområdet numera inom EU, liksom viktiga beslut av stor betydelse för hela sektorn. Detta har i grunden förändrat förutsättningarna för den strategiska styrningen.

Järnvägssektorn är organiserad inom ramen för flera statliga myndigheter och aktiebolag men även i form av privata bolag. Det yttersta ansvaret för sektorns utveckling besitter statsmakterna som såväl reglerar sektorn som direkt styr stora delar av utvecklingen genom utbyggnad av infrastruktur och finansierar stora delar av verksamheten med offentliga medel.

Jag har i mitt uppdrag haft att överväga behovet av en strategisk funktion för hantering och beredning av frågor med långsiktig påverkan på den svenska järnvägssektorn. Vid behov av en sådan funktion ska jag också lämna förslag på formerna för denna.

Jag kan konstatera att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet har drivit utvecklingen mot en ökad specialisering

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

119

hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Flera frågor av strategisk karaktär har blivit svåra att hantera på ett ändamålsenligt sätt. Det kanske tydligaste exemplet är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, vilket i grunden är en del av en strävan till harmonisering av järnvägsteknik inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer, som involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska behandling den förtjänat, har flera aktörer, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas (se avsnitt 4.5.3). Den slutsats jag har dragit av detta är att ett ökat strategiskt ansvarstagande för sektorn behövs.

I sammanhanget vill jag också nämna en relaterad fråga som ofta tas upp, nämligen det s.k. sektorsansvaret. Sektorsansvar utvecklades från början på miljöområdet och nådde transportmyndigheterna på 1980-talet. Banverket hade på sin tid ett utpekat ansvar för hela järnvägstransportsystemet, det vill säga även tunnelbana och spårväg. Inom ramen för sitt sektorsansvar skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Övriga aktörer i sektorn uppfattade ibland sektorsansvaret som ett sätt att säkra att inga frågor ”ramlade mellan stolarna”, särskilt inte efter den uppdelning som skett i branschen.

I samband med Trafikverksutredningen gjordes en granskning av sektorsansvaret som visade på flera svagheter med begreppet. Entydiga definitioner saknades av sektorsmyndighet, sektorsansvar, sektorsarbete och sektorsuppgifter. Regeringen hade svårigheter att styra myndigheterna och se vem som gjorde vad. Vidare var det svårt att följa upp hur anslagen användes och vilka effekter som uppnåddes genom sektorsansvaret.3 Slutsatsen blev att de nya myndigheterna på transportområdet, däribland Trafikverket, inte skulle ha något sektorsansvar, men att regeringen i stället skulle lägga särskilda uppdrag på myndigheterna.

Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen. Det beror på att det är regeringen som styr landet. En strategisk funktion skulle kunna organiseras vid en myndighet. Det

3SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

120

skulle vara i linje med den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen. Genom att lyfta bort sektorsansvaret från myndigheterna kan det strategiska ansvaret sägas ha flyttats tillbaka till regeringen. Av den anledningen, och mot bakgrund av den mångfald av aktörer som finns på järnvägsområdet, finns det svårigheter med att låta en förvaltningsmyndighet leda det strategiska arbetet. Det beror på att myndigheter sinsemellan inte styr varandra utan lyder under regeringen. Genom att det finns flera myndigheter och även statligt ägda bolag verksamma inom sektorn, skulle en enskild myndighet ha svårt att fullt ut ta det strategiska ansvaret. Mot denna bakgrund kan jag inte se att finns någon annan möjlighet än att den strategiska styrningen bör ske genom Regeringskansliet. Min bedömning är att det ansvaret inte hanteras tillräckligt väl i dag, vilket påkallar någon form av förändring.

Det finns flera möjligheter till hur regeringens strategiska styrning av järnvägssektorn kan säkras. Ett alternativ är att ansvaret får en egen organisatorisk enhet inom ramen för Näringsdepartementets organisation. Det är en på ett sätt tilltalande lösning, eftersom ansvaret då får en tydlig utpekad hemvist, men erfarenheter visar att den här typen av organisatoriska enheter sällan blir långlivade, eftersom de dagliga operativa frågorna tar så mycket kraft och uppmärksamhet. Vidare kan det te sig märkligt att peka ut just järnvägsfrågor i en sådan enhet, i förhållande till strategiska frågor på transportområdet i övrigt. Ett annat alternativ är att ansvaret tydliggörs i den befintliga organisationen. I båda fallen handlar det egentligen om en intern styrnings- och ledningsfråga, med konsekvenser också för identifiering av kompetensbehov och resurssättning.

Jag noterar att flera sakområden på transportområdet har varit föremål för framtagning av en strategi, med exempel på det maritima området och luftfarten. Jag anser inte att sådana aktiviteter löser själva grundproblemet för järnvägen. Det strategiska arbetet måste helt enkelt vara en del av Regeringskansliets organisation, som har tillräcklig tyngd och kan utvecklas kontinuerligt. De strategiska frågorna handlar i regel om ansvarsfördelning, regelgivning, beredning av EU-frågor och andra långsiktiga överväganden för sektorn. Det är därmed sådana frågor som endast Regeringskansliet ytterst kan ansvara för.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

121

En övergripande iakttagelse är att den svenska förvaltningsmodellen, med relativt små departement och stora expertmyndigheter, kan vara mindre lämpad att hantera den verklighet som Sverige och flertalet av näringlivets olika grenar befinner sig i i dag, med avreglerade marknader och ett starkt beroende av regelutvecklingsarbetet i EU.

Inom ramen för mitt uppdrag blir min slutsats att Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning samt resurssättning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Hur detta närmare bör organiseras lämnar jag dock inte något förslag om, annat än att det inte bör delegeras till andra myndigheter. Därmed är det inte heller aktuellt att peka ut någon ny sektorsansvarig myndighet. Däremot är det befogat att regelbundet se över de olika transportmyndigheternas ansvarsområden och uppdrag.

Trafikverkets uppgifter och organisation 4.2.4

En uppdelning av verket?

Under utredningens gång har det vid upprepade tillfällen framförts, bl.a. från berörda branschorganisationer och transportköpare, men också i ett par rapporter,4 att Trafikverket generellt skulle behöva organiseras om i en järnvägsdel och en vägdel. I vissa fall har argumentationen förts så långt som att två separata myndigheter borde återskapas. Även om regeringen i direktiven till utredningen inte framfört ett specifikt önskemål om att utreda denna fråga, kan jag konstatera att den kommit att bli en viktig del i diskussionen om järnvägens organisation. I inledningen till mitt delbetänkande Koll

på anläggningen (SOU 2015:42) lovade jag att återkomma i frågan i

slutbetänkandet.

Ett argument som framförs är att en förändring i denna riktning skulle vara ett sätt att bättre möta järnvägssektorns behov. I särskilt fokus för den här typen av synpunkter är de mer operativa delarna av verksamheten, där likheter och synergier mellan väg och järnväg uppfattas som svaga. I de verksamhetsdelar som hanterar mer lång-

4 Se t.ex. Seko (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet, och Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

122

siktiga överväganden, vad gäller exempelvis planering av och investeringar i infrastruktur, uppfattas däremot det trafikslagsövergripande arbetet som mer ändamålsenligt.

Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller just planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Nyligen har Trafikverket också observerat behovet att separera järnvägssystem från vägsystem och etablera nya centrala funktioner i sitt verksamhetsområde underhåll.

Jag menar att Trafikverket i sin verksamhet bör vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.

Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter. Jag kan inte se att de eventuella fördelarna av en sådan delning skulle kunna åstadkommas utan att riskera att redan pågående förbättringsarbete avstannar. Vidare har jag inte närmare kunnat utreda de konsekvenser som detta skulle innebära, exempelvis vad gäller andra delar av transportsektorn, däribland vägområdet.

En annan associationsform?

Jag kan konstatera att infrastrukturförvaltare inom EU har olika associationsform och att Norge planerar för en bolagisering av Jernbaneverket. Mot bakgrund av de principer för den svenska statsförvaltningen som jag har redogjort för i 4.2.2 ovan, ser jag ingen anledning att överväga en ändrad associationsform, som t.ex. bolag, för Trafikverket.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

123

Andra organisationsförändringar

Utifrån de iakttagelser och bedömningar jag gjort menar jag att det är väsentligt mer angeläget att göra andra förändringar, med påverkan på Trafikverkets organisation, än dem som diskuterats ovan.

För att hantera den omfattande verksamhet som Trafikverket ansvarar för har Trafikverket valt en s.k. matrisorganisation som organisationsmodell. Matrisorganisationen bygger på vertikala verksamhetsområden och horisontella processer. Ansvar i organisationen beskrivs i termer av leveransansvar och funktionsansvar, där leveransansvar omfattar vad som ska levereras från en verksamhet även om delleverans har skett från någon annan enhet. Med leveransansvaret följer rätt och skyldighet att fatta beslut som krävs för att fullgöra leveransen – och ett helhetsansvar för denna leverans. Funktionellt ansvar (som inte kan delegeras) innebär ansvar för en process eller ett sakområde eller en kombination av dessa och syftar till att få ett gemensamt uppträdande och agerande inom viktiga områden. Funktionellt ansvarig har befogenhet att ta fram och fastställa styrande och vägledande dokument inom sitt ansvarsområde.

Matrisorganisationen är en organisationsmodell som ställer stora krav på styrning och ledning i och med att ansvaret i modellen fördelas på flera led utan att tydliggöra vem som ansvarar för helheten. Det uppdelade eller splittrade ansvaret riskerar att leda till att alla eller ingen känner ansvar. I mitt delbetänkande Koll

på anläggningen5 lyfte jag dessa problem eftersom modellen inte

tycks underlätta eller tydliggöra nödvändigt ansvarstagande mot bakgrund av verkets grundläggande uppgifter som infrastrukturförvaltare, och därmed riskerar att skapa ineffektivitet. Jag återkommer här till frågan eftersom jag även under arbetet med andra delar av utredningen funnit att problem med verksamheten i flera fall tycks vara hänförliga till ansvarsfördelningen i Trafikverkets organisation. Jag har konstaterat att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvar och delansvar interagerar och att otydligheter och konflikter kan uppstå när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

124

Min bedömning är därför fortsatt den jag redovisade i delbetänkandet, nämligen att en översyn av Trafikverkets styrning och ledning behöver göras, och också att en annan organisationsmodell bör övervägas, som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten. De problem som Trafikverket brottas med har enligt min mening snarare med organisation, ledning och styrning att göra än med myndighetens trafikslagsövergripande uppdrag.

Transportstyrelsens uppgifter och organisation 4.2.5

Transportstyrelsens övergripande organisation framgår av Figur 4.1. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för merparten av all regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning för de fyra trafikslagen.6 Enligt sin instruktion ska myndigheten, utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen, övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.7

6Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 44. 7 8 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

125

Figur 4.1 Transportstyrelsens övergripande organisation

Källa: Transportstyrelsen.

Motiven bakom Transportstyrelsens bildande var bl.a. behovet av en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn inom alla trafikslag. En väl fungerande tillsyn ansågs avgörande för rättssäkerheten. Det faktum att dagens transporter och resor ofta sker med flera olika trafikslag inblandade var ytterligare ett skäl bakom sammanslagningen av myndigheterna. Vidare anförde regeringen i propositionen att ”Likformighet och likabehandling mellan trafikslagen när det gäller tillsyn och normgivning – i den grad det är möjligt – är därför önskvärda. I en samlad verksamhet, där jämförelser av erfarenheter kan ske och nytta dras av resultaten, ökar förutsättningarna för att uppnå dessa mål.”8 Regeringen ansåg att kunskaper från de olika områdena borde kunna användas och samordnas på ett effektivt sätt. Samtidigt erinrade regeringen om att ”tanken är att verksamheten inom de enskilda transportslagen till största delen kommer att bedrivas separerat från varandra och med kompetens som hittills förvärvats inom respektive område.” Det ansågs att vinster i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens möjliggjordes genom organisationsförändringen.

8 Prop 2008/09:31, s. 47 ff.

Styrelsen

Internrevision

Generaldirektör

GD-stab

GD-kansli

Skatte- och

avgiftsavdelningen

It-avdelningen

Sjö- och luftfartsavdelningen

Ekonomiavdelningen

Körkortsavdelningen

Kommunikations-

avdelningen

Fordonsregistrerings-

och ärendestödsavdelningen

Personalavdelningen

Väg- och järnvägsavdelningen

GD-juridik

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

126

Jag kan konstatera, som bl.a. framgår senare i detta kapitel och i kapitel 7, att det finns brister i hur Transportstyrelsen säkerställer att de intentioner uppnås som legat till grund för myndighetens bildande.

Uppgifter avseende marknadsfrågor

I detta avsnitt behandlar jag Transportstyrelsens uppgift inom järnvägsområdet när det gäller marknadsfrågor.

I samband med att EU beslutade att anta regler för att åstadkomma marknadsöppning inom järnvägsområdet infördes även krav på regleringsorgan.9 Kommissionen hade andra nätverksmarknader som förebild, som energi, gas och telekommunikationer, för de uppgifter och den samverkan mellan regleringsmyndigheter som skapades på järnvägsområdet. Järnvägsinfrastrukturen utgör som dessa en nätverksmarknad med en dominerande aktör. Det är mot den bakgrunden regleringen inom området och innehållet i uppgifterna tillsyn och övervakning ska ses. Den 15 mars 2003 skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regleringsorgan. Detta fick i uppgift att säkerställa att reglerna som avsåg att åstadkomma marknadsöppning följdes och för att bevaka utvecklingen på marknaderna för järnvägstjänster.

I Sverige hade inledningsvis Tågtrafikledningen vid Banverket denna uppgift.10År 2004 bildades Järnvägsstyrelsen som fick uppgiften som regleringsorgan och samtidigt lades Järnvägsinspektionen ned. Järnvägsstyrelsen hade såväl säkerhets- som marknadsfrågor som sin uppgift. I dag är det Transportstyrelsen som har uppgiften att vara regulator på järnvägsområdet. Regulatoruppgiften regleras i 8 kap. järnvägslagen och EU-reglerna som den införlivar återfinns i dag i det omarbetade marknadsdirektivets artikel 55 och 56.11 I uppgiften ingår att utöva tillsyn över reglerna

9 Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och artikel 30 i direktiv 2001/14/EG. 10SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, avsnitt 4.4.4 och 5.4.2, samt prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 149. 11 Direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning)

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

127

för att säkerställa icke-diskriminerande och konkurrensneutralt beteende och att övervaka hur marknaden utvecklas.

Den reglering som finns i järnvägslagen utgör i förhållande till konkurrenslagen en särreglering, vilket innebär att dessa regler ska tillämpas före de mer generella konkurrensreglerna. Vissa gränsytor finns och informationsutbyte är därför behövligt.

Det som skiljer regulatorrollen och Transportstyrelsens roll från Konkurrensverkets är att särregleringen i marknadshänseende på järnvägssidan syftar till att komma åt ageranden innan skadan uppstått eller annorlunda uttryckt ex ante medan Konkurrensverket har möjlighet att agera först efter att skadan i marknadshänseende är ett faktum, eller med andra ord ex post. Detta framgår av propositionen där det från regeringens sida, i samband med att regleringsorgan infördes i svensk lagstiftning anges att ”Ett järnvägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till den allmänna konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något inträffat. Det finns i dag ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig”.12Denna uppgift fick regleringsorganet.

Uppgiften marknadstillsyn framgår av järnvägslagen13 och de regler som Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över i marknadshänseende finns i dess kapitel 4, 5, 6 och 7. Marknadsövervakningsuppgiften framgår av Transportstyrelsens instruktion, där det också anges att samråd med Konkurrensverket ska ske i konkurrensfrågor och att missförhållanden ska anmälas av Transportstyrelsen till Konkurrensverket.14

Andra marknadstillsyns- och marknadsövervakningsuppgifter har senare tillkommit på kollektivtrafikområdet. Dessa uppgifter har sin grund både i EU:s kollektivtrafikförordning15 och i nationell kollektivtrafikreglering. Transportstyrelsen har i dag tillsyn över

12Prop. 2003/04:123, Järnvägslag s. 148 ff. 138 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 1412 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 15 Europaparlamentet och rådets förordning 1370/2007EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

128

kollektivtrafiklagen och beredning pågår i fråga om att utse tillsynsmyndighet i förhållande till EU-förordningen.

Marknadstillsyn

I uppgiften marknadstillsyn ingår att bevaka att infrastrukturförvaltare, Trafikverket och andra, järnvägsföretag samt tjänstetillhandahållare följer kraven på konkurrensneutralitet, icke-diskriminering och transparens vad gäller bl.a. tillhandahållande av tillträde till infrastruktur, anläggningar för tjänster och tjänster. Därutöver finns regler som syftar till att förhindra korssubventionering. Denna del av marknadstillsynen regleras i järnvägslagen.16Regler om krav på bl.a. järnvägsnätsbeskrivning, frister för ansökan om tåglägen, kapacitetstilldelning, avgiftssättning och trafikeringsavtal, är samtliga uttryck för kommissionens vilja att säkerställa välfungerande marknadsförutsättningar och förhindra illojalt beteende. Regleringen är en blandning av offentlig och civilrätt, och trafikeringsavtalet har ansetts vara ett förvaltningsrättsligt avtal värt en egen avhandling.17I de flesta medlemsstater har järnvägen varit dominerad av en aktör som haft kontroll över s.k. väsentliga funktioner (essential functions).

En del i marknadstillsynen är att följa kraven vad gäller kapacitetstilldelning, som bl.a. syftar till att skapa balans mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagens behov av banan, och mellan tider för underhållsarbeten och tider för trafik. I mitt delbetänkande Koll på anläggningen lyfte jag frågan om Trafikverkets beslut att införa servicefönster var förenliga med kraven i detta avseende.

Marknadstillsynen inom kollektivtrafikområdet grundar sig på kollektivtrafiklagen18 och av förordningen framgår att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet.19 Tillsynen syftar till att säkerställa att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna tar fram trafikförsörjningsprogram med angivet innehåll och att de lämnar uppgifter

168 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 17 Jakob Heidbrink, Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett förvaltningsrättsligt avtal. 185 kap. 1 § lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 192 § förordning (2011:1126) om kollektivtrafik.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

129

om sitt trafikutbud. Transportstyrelsen har tagit fram regler och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.20

Generellt handlar marknadstillsynen om att tillämpa och uttolka de skyldigheter som lagstiftningen ålägger verksamhetsutövare. Tillsyn kan ske på Transportstyrelsens initiativ och utmynna i beslut som är generellt tillämpliga.

Tvister

En annan uppgift för Transportstyrelsen är att besluta vid tvister. Myndigheten har till uppgift att pröva om beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller en tjänsteleverantör överensstämmer med lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den.21Det gäller t.ex. beslut om trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter eller tillträde till anläggningar för tjänster. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Förfarandet ger ett järnvägsföretag eller annan sökande möjlighet att få en tvist med infrastrukturförvaltaren eller en tjänstetillhandahållare prövad. Transportstyrelsens uppgift är att tolka lagstiftningen och bedöma om de skyldigheter som lagstiftningen uppställer har följts. Transportstyrelsens beslut reglerar endast vad som gäller mellan parterna i den aktuella tvisten. Beslutet kan medföra att t.ex. villkor i järnvägsnätsbeskrivningen bedöms oförenliga med lagstiftningen och förutsätter att infrastrukturförvaltaren framåtriktat inte tillämpar sådana villkor. Att infrastrukturförvaltaren verkligen efterkommer beslutet kan därefter bli föremål för tillsyn.

Marknadsövervakning

Uppgiften att övervaka marknaden framgår som nämnts av Transportstyrelsens instruktion.22 I den marknadsövervakande uppgiften kan även anses ingå att fånga upp signaler om icke önskvärt beteende och ställa frågor, påtala missförhållanden m.m. om konkurrenshämmande beteende, dvs. att vara ”vakthund”.

20 Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2) och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation. 218 kap. 9 § järnvägslagen. 228 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

130

Denna uppgift som regulatorn fick redan från början är svår att fånga i regleringshänseende, eftersom den uttrycktes som en rätt att ”besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader.”23 Det är förmodligen anledningen till att kravet i samband med införandet av EU-regleringen inte återspeglades i järnvägslagen. I propositionen 2003 angavs att ”Vad gäller tillsynsmyndighetens uppgift att övervaka järnvägsmarknaderna utöver vad som följer av lagen bör det ankomma på myndigheten att analysera och följa upp de problem som finns för en effektiv och sund konkurrens på marknaderna och beakta detta vid utfärdande av föreskrifter och tillståndsvillkor, göra Konkurrensverket uppmärksamt på förhållandena och föreslå nödvändiga ändringar av lagstiftningen.”24I SERA-direktivet uttrycks denna uppgift som att ”regleringsorganet ska ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera … (vissa beslut fattade av infrastrukturförvaltaren, järnvägsföretaget eller tjänstetillhandahållaren) på eget

initiativ och i syfte att förhindra diskriminering ...” Jag kan

konstatera att regleringen fortsatt inte är särskilt tydlig när det gäller vad befogenheten ska resultera i och den har inte gett något avtryck i den senaste ändringen av järnvägslagen. I instruktionen framgår att ”Transportstyrelsen ska utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen (2004:519) övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.”25 Vidare framgår av 12 § att Transportstyrelsen ska samråda med Konkurrensverket i konkurrensfrågor och anmäla missförhållanden till verket.

Utöver detta innehåller marknadsövervakningen även uppgiften att följa och analysera utvecklingen på marknaden. Syftet med denna del av marknadsövervakningen är ytterst att ge återkoppling till kommissionen om antagna åtgärder och att tjäna som grund för kommissionens överväganden om behov av ny eller ändrad reglering.26

År 2001 inrättade kommissionen en särskild grupp för övervakningsbehoven, Rail Market Monitoring Scheme (RMMS), där

23 Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. 24Prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 150 f. 258 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 26 Artikel 10 b (2) Direktiv 2001/12/EG.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

131

Sverige representerats av dåvarande Banverket och Järnvägsstyrelsen samt därefter av Transportstyrelsen. En bärande del i denna övervakning har varit regleringens effekt på marknaden. Rapporteringen utgör underlag för kommissionens överväganden om behov av ytterligare reglering av marknaden. Kommissionen rapporterar i sin tur en gång vartannat år till Europaparlamentet och rådet om utvecklingen på järnvägsmarknaden och behovet av lagstiftning.27 Marknadsövervakningen omfattar tekniska och ekonomiska villkor samt marknadsutvecklingen inom EU. Sedan 2007 har kommissionen inhämtat uppgifter om marknadsutvecklingen inom järnvägssektorn genom enkäter. Svaren har publicerats i RMMS-rapporter och den femte rapporten kommer att publiceras 2016 och omfatta uppgifter för 2014. Den genomförandeakt som antogs i juli 2015 specificerar närmare vilka uppgifter som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen.28Genomförandeakten grundar sig på artikel 15 i SERA-direktivet som gör uppgiftslämnandet obligatoriskt. I december 2016 kommer medlemsstaterna att skicka uppgifter till kommissionen avseende verksamheten under 2015. De uppgifter som omfattas rör tilldelning av kapacitet, avgifter, investering i infrastruktur, graden av marknadsöppning m.m.

Marknadsövervakningen inom kollektivtrafikområdet syftar till att följa upp och utvärdera marknaden, bl.a. avseende transportpolitisk måluppfyllelse och som underlag för fortsatta åtgärder inom kollektivtrafikområdet.29Kollektivtrafikföretag och regionala kollektivtrafikmyndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för detta till Transportstyrelsen.30Transportstyrelsen har hittills inte använt sin föreskriftsrätt31 avseende uppgiftslämnande eftersom myndigheten ansett att den information som behövs för att följa marknaderna gått att få via andra källor.

Även på nationell nivå finns intresse av återkoppling om hur införda regler påverkar marknaden. I grunden är därmed anledningen till övervakningen delvis densamma.

27 Artikel 15 direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. (omarbetning). 28 Kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU om medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden. 29Prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag, s. 90. 30 4 kap. 3§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 31 4 kap. 4§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

132

Erfarenhetsutbyte på EU-nivå

Kommissionen kallar regelbundet regleringsmyndigheterna till möten för erfarenhetsutbyte och i syfte att harmonisera beslutsfattandet i EU. Detta samarbetsforum mellan regleringsmyndigheter går nu under benämningen European Network of Rail

Regulatory Bodies (ENRRB). Till en början utgjorde en mindre

arbetsgrupp, Regulatory Bodies Task Force, kommissionens stöd inför samarbetsforumets möten. Erfarenheten av marknadsöppning inom järnvägen var inledningsvis inte så stor och kommissionen behövde diskutera innehållet i regulatorns uppgifter och gränssnittet mot konkurrensrätten med medlemsstater som hade erfarenhet av konkurrens på järnvägsområdet. Sverige ingick i denna grupp tillsammans med bl.a. Storbritannien och Nederländerna.

Samarbetet mellan regleringsmyndigheterna är nödvändigt eftersom regleringen ytterst syftar till att underlätta gränsöverskridande trafik inom EU och varje regleringsmyndighet endast har möjlighet att fatta beslut inom sitt lands gränser. Vid dessa möten utbyts information om de beslut som fattats vid tvister men även information om marknadsövervakning och hur marknaden utvecklas. Utöver detta forum deltar Transportstyrelsen på frivillig grund i sammanslutningen Independent Regulators Group Rail (IRG-rail), som har sin förebild från gas- och telekommunikationsområdet. I IRG-rail ingår regleringsorgan från andra medlemsstater. Diskussionerna är här friare än vid de möten som kommissionen sammankallar. Syftet är dock övergripande detsamma, att utbyta erfarenheter och goda exempel regleringsmyndigheter emellan, men har även kommit att omfatta diskussioner om kommande EUreglering inom marknadsområdet. Kommissionen ska enligt marknadsregleringen basera de tillämpningsföreskrifter som tas fram under SERA-direktivet på regleringsmyndigheternas erfarenheter. IRG-rail har även utarbetat synpunktsdokument vid omarbetningen av järnvägspaketen. Det innebär att såväl ENRRB som IRG-rail har möjlighet att göra och gör inspel i pågående regelutveckling.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

133

Transportstyrelsen och rollen som marknadsövervakare

Statskontoret har nyligen granskat Transportstyrelsen och dess roll som marknadsövervakare och identifierat ett antal oklarheter.32 Det konstateras i Statskontorets rapport att en fungerande marknadsövervakning bygger på att signaler fångas upp från företag och aktörer om problem som försämrar marknadernas funktionssätt. Förutsättningen att fånga upp signaler är att myndigheten har en fungerande kommunikation med transportbranschen. Marknadsövervakningen anses vara ett ”mjukt” styrmedel utan sanktionsmöjligheter. Statskontoret anser att en del av kritiken mot Transportstyrelsen beror på att myndigheten inte lyckats kommunicera vad uppgiften marknadsövervakning innebär och att det internt i myndigheten finns olika uppfattningar om detta. I rapporten lyfter Statskontoret t.ex. svårigheten att på Transportstyrelsens webbplats få sammanhängande och entydig information om marknadsövervakningen.

I rapporten framgår vidare bl.a. att inom Näringsdepartementet finns uppfattningen att Transportstyrelsen behöver bli mer proaktiv genom att i högre grad själv identifiera och driva frågor samt utarbeta konkreta förbättringsförslag. Där framgår också att Transportstyrelsen å sin sida anser att regeringen i högre grad borde signalera om och när det finns frågor eller marknader som särskilt bör belysas. Jag ställer mig något undrande till denna inställning. Transportstyrelsen har uppgiften att hantera marknadsfrågor inom järnvägsområdet, myndigheten är närmare verksamhetsutövarna och marknaden än vad Regeringskansliet är och borde därför ha en bättre bild av vilka frågor som kan behöva belysas utifrån det bakomliggande syftet med regleringen. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att experterna finns på myndigheterna och att det är dessa som lyfter behov som de upptäcker till regeringen, i detta avseende bl.a. vad gäller fortsatt utveckling av marknadsregleringen. Det är naturligtvis även viktigt att myndigheten har kunskap och kännedom om innebörden i den reglering den är satt att bevaka och tillämpa. Att efterfråga att regeringen ska informera myndigheten om vad den ska göra

32 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen, s. 61 ff.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

134

förefaller som ett passivt förhållningssätt till de uppgifter myndigheten ålagts att ansvara för. Samtidigt kan jag konstatera att regleringsorganets uppgift att på eget initiativ vidta åtgärder inte kan sägas framgå av järnvägslagen.

Den skyldighet att anmäla missförhållanden till Konkurrensverket som instruktionen lägger på Transportstyrelsen får anses rikta sig mot förfaranden där konkurrensrättslig reglering är tillämplig. Regleringsorganets uppgift är, vilket framgår av avsnittet ovan, att agera tidigare och avseende andra förhållanden än vad Konkurrensverket har möjlighet att göra. Denna del av marknadsövervakningen framgår därmed fortsatt inte så tydligt av nationell lagstiftning, vilket kan vara ett skäl till att Transportstyrelsen kanske inte uppfattat att uppgiften ingår i marknadsövervakningen. Jag föreslår därför att denna fråga analyseras i samband med den översyn som behöver göras när fjärde järnvägspaketet ska införlivas i svensk rätt. (Se vidare under avsnitt 4.6 nedan.)

Mitt intryck av Transportstyrelsen är att myndigheten borde fokusera mer på de konkreta uppgifterna att bevaka och agera för att förhindra diskriminering och att granska om reglerna fått avsedd effekt. Jag delar den bild som Statskontoret lyft att Transportstyrelsen inte riktigt uppfattat sin uppgift inom området. Möjligen är detta anledningen till att Transportstyrelsen anses passiv och osynlig i dessa frågor. Statskontoret lyfter också att Transportstyrelsen på senare tid börjat få struktur på verksamheten vilket kommer till uttryck bl.a. i antalet genomförda aktiviteter.33

Marknaden har behov av en stark regulator, men mitt intryck är att Transportstyrelsen på väg- och järnvägsområdet inte riktigt lyckas leva upp till detta. Transportstyrelsen bör därför utveckla sin kompetens att arbeta med marknadsövervakning på ett sätt som bättre överensstämmer med intentionerna bakom uppgiften. I det avseendet kan kunskapsutbyte med andra myndigheter som arbetar med nätverksfrågor, som Post- och Telestyrelsen eller Energimarknadsinspektionen, vara av värde.

En reflektion från min sida är att Transportstyrelsen, som har ansvar för normgivning, tillstånd och tillsyn samt marknadsövervakning, borde ha möjlighet att få en helhetsbild av utvecklingen inom sitt område som andra myndigheter saknar.

33 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? s. 71.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

135

På järnvägsområdet har, med driftskompatibilitetsdirektiven och säkerhetsdirektivet som grund, ett omfattande och komplext nätverk av regler vuxit fram med krav på ett antal nya aktörer, som anmälda organ, utsedda organ, granskare, bedömningsorgan m.fl. Även SERA-direktivet ger kommissionen befogenheter att ta fram genomförandeakter som ytterligare bygger på regelverket. Ur marknadsövervakningsperspektiv hade det varit intressant om Transportstyrelsen analyserat regleringen inom de olika trafikslagen och de ökande kostnader som denna medfört. Denna typ av information är värdefull även i EU-arbetet i och med att kommissionen inte arbetar trafikslagsövergripande, och det blir därför extra viktigt att medlemsstaterna lyfter regleringens effekter för de olika trafikslagen och deras konkurrenskraft.

4.3 Reglering på EU-nivå

Efter att i ovanstående avsnitt ha diskuterat frågor om styrning, ansvarsfördelning och roller i den svenska järnvägsektorn, kommer jag i denna del att fokusera på arbetet med reglering på EU-nivå.

Den övervägande delen av lagstiftningen för järnvägen utarbetas i dag inom EU, som därmed i dessa avseenden fått en överordnad ställning i förhållande till de svenska statsmakterna. Sverige ingår som en av 28 medlemsstater i EU och har därmed rätt att delta vid regelutvecklingsarbetet och vid omröstning när beslut om att anta rättsakter ska fattas. Enligt svensk grundlag34 är det regeringen som företräder riket i förhållande till andra stater och internationella organisationer. Det innebär bl.a. att det är Regeringskansliet, och i fråga om järnvägsreglering, Näringsdepartementet, som ansvarar för svenska ståndpunkter inför berednings- och förhandlingsarbetet inom EU, liksom för instruktioner till dem som företräder Sverige. Regeringskansliet utser Sveriges representanter, bl.a. i kommittéer under kommissionen,35 och myndigheterna är skyldiga att ge regeringen stöd, ställa personal till förfogande och hålla regeringen informerad, vilket innebär att vara regeringen behjälplig i förhandlingsarbetet.36

3410 kap. 1 § Regeringsformen. 35 20 § Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet . 36 7 § Myndighetsförordning (2007:515).

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

136

Myndigheterna har en betydande roll i regelutvecklingsarbetet. I förhållande till andra medlemsstater är (som tidigare nämnts) Regeringskansliet relativt litet medan förvaltningsmyndigheterna är relativt stora. Det innebär att en stor del av sakkunskapen eller expertkunnandet finns på myndighetsnivån, till skillnad från i många andra länder där den i stället finns samlad på departementen. Vidare innebär det att kontakterna med näringsliv och organisationer som berörs av regelverken sker med myndigheterna snarare än med Regeringskansliet. I sammanhanget kan även konstateras att förvaltningsmyndigheterna, på järnvägsområdet Transportstyrelsen, genom delegering från riksdag och regering tilldelats en omfattande normgivningskompetens.

Av fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) framgår att Europaparlamentet och rådet gemensamt i det ordinarie lagstiftningsförfarandet antar förordningar, direktiv eller beslut.37Skillnaden mellan dessa rättsakter är att direktiv måste omsättas nationellt och att det är varje medlemsstat som väljer hur direktivet ska genomföras i nationell rätt för att uppnå det resultat som eftersträvas. Förordningar däremot är, liksom beslut, till alla delar bindande för dem de riktas till. Det innebär att en förordning gäller enligt sin ordalydelse och inte behöver genomföras i nationell rätt för att bli gällande. Även vid förordningar krävs dock anpassning av svensk lagstiftning, t.ex. i fråga om att utse myndighet, säkerställa effektiva sanktioner eller se till att nationella regler som står i strid med förordningen upphävs eller ändras. På samma sätt som vid införande av ett direktiv behöver därför nationell lagstiftning analyseras och det behöver säkerställas att EU-regleringen fungerar i samklang med denna. Det regelutvecklingsarbete som börjar i EU kan därmed sägas ha såväl en europeisk som en nationell dimension.

Inom transportområdet har EU och medlemsstaterna delad befogenhet att lagstifta. Det innebär att lagstiftning kan antas både på EU-nivå och på nationell nivå.38 Om EU lagstiftar inom ett område upphör dock medlemsstatens rätt att lagstifta om det som täcks av EU-regeln.

Det finns ett antal principer som styr utövandet av EU:s befogenheter, som legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitets-

37 Artikel 288 FEUF. 38 Artikel 4 FEUF.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

137

principerna, vilka ytterst syftar till att balansera makten mellan EU och dess medlemsstater. Legalitetsprincipen avser den rättsliga grunden för lagstiftning och styr hur rätten att lagstifta fördelas mellan EU och medlemsstaterna. Subsidiaritetsprincipen innebär att EU inom de områden där rätten att lagstifta är delad, som på transportområdet, ska vidta åtgärder endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna.39Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden som EU avser att vidta, t.ex. besluta om direktivform eller förordning, inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.

Lagstiftningsarbetet i EU kan delas in i det ordinarie lagstiftningsförfarandet och kommittéförfarandet, där den ena utgör grund för den andra. Därutöver finns ett förfarande då kommissionen kan besluta på delegation.

Inom Regeringskansliet har ett relativt omfattande material tagits fram som syftar till att tydliggöra hur arbetet med regelutveckling ska bedrivas. Även inom myndigheterna finns styrande dokument för EU-arbetet. Jag återkommer till detta senare.

För att svara på frågan hur Sveriges insatser i regelutvecklingsarbetet kan stärkas väljer jag att redogöra för EU:s regelutvecklingsprocesser och hur ansvaret för deltagande i dessa är fördelat. Jag har delat in arbetet med regelutveckling i fyra faser och redovisar dessa för det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för kommittéförfarandet, i vilket jag inkluderat förfarandet vid delegerade akter.

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet 4.3.1

Kommissionen är den EU-institution som normalt tar initiativ till nya eller ändrade regler och lägger förslag i form av direktiv eller förordningar. I vissa fall kommer det ursprungliga initiativet från andra institutioner, medlemsstater eller medborgare. Kommissionen har även rätt att dra tillbaka lagförslag. Nya regler beslutas av rådet och Europaparlamentet. Den övergripande processen för

39 Art 5.3 FEUF.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

138

det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EU:s regelutveckling framgår av Figur 4.2.

I samband med att förslag tas fram gör kommissionen en konsekvensutredning där bl.a. problemen som ska lösas, alternativa förslag, och de ekonomiska effekterna av förslaget redovisas. Dessa redovisningar brukar hålla sig på en övergripande nivå i förhållande till den politiska inriktningen inom EU och innehåller vad avser de enskilda medlemsstaterna enbart aggregerade effekter. Under samrådsprocessen har medlemsstaterna möjlighet att framföra sina synpunkter. Det är inte alltid konsekvensutredningen finns på plats innan samrådsprocessen börjar utan den är ibland ett resultat av denna process. Innan kommissionen antagit det slutliga förslaget sker en intern gemensam beredning inom kommissionen (interservice consultation) där andra generaldirektorat får tillfälle att yttra sig över förslaget. Efter den interna beredningen antas förslaget och lämnas samtidigt till rådet och parlamentet.

Varje medlemsstat utarbetar en nationell ståndpunkt, och därefter inleds förhandlingar i rådets arbetsgrupper. Parlamentet behandlar förslaget parallellt med rådet. Det första steget är att nå en allmän inriktning och i det andra en politisk överenskommelse. Innan rådet fattar beslut om förslaget ska antas eller inte måste hänsyn tas till parlamentets ändringsförslag. Om rådet och parlamentet inte är överens måste de förhandla. Om rådet och parlamentet enas antas rättsakten, annars faller förslaget. Det är kommissionen som därefter verkställer beslutet om rättsakt.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

139

Figur 4.2 EU:s regelutvecklingsprocess

Källa: Europa.eu och egen bearbetning.

Lagförslag

Europeiska kommissionen

Omarbetat

förslag

Europaparlamentets

första behandling

Förslaget förkastas

Rådets andra

behandling

Parlamentets andra

behandling

Beslut förordning /

direktiv

Rådets första

behandling

Förlikningskommittén

sammankallas

Parlamentets och

rådets tredje

behandling

Beslut förordning /

direktiv

Beslut förordning /

direktiv

Omarbetat

förslag

Förslaget förkastas

Omarbetat

förslag

Beslut förordning /

direktiv

Medborgar-

initiativ

Europeiska centralbanken

Europeiska

investerings-

banken

En fjärdedel av medlems-

staterna

Europaparlamentet

Förslaget förkastas

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

140

Förhandlingarna i rådet leds av (transport)rådet vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska Unionen (EU-representationen) under Utrikesdepartementet inom Regeringskansliet. Ofta biträds rådet av personal (experter) från berört departement och/eller expertmyndigheten. För varje förhandlingstillfälle ska det finnas en instruktion som beretts och tagits fram av Regeringskansliet och som redovisar Sveriges ståndpunkt. Den ståndpunkt regeringen för fram ska ligga inom det mandat regeringen fått av riksdagen. Myndigheternas uppgift är främst att bistå med att analysera förslagen och ta fram underlag. I vissa fall biträder myndigheten transportrådet vid rådsarbetsgruppsmöten i Bryssel. Syftet med deltagandet är bl.a. att bistå med expertkunskap och därmed underlätta för Sverige att snabbt, på plats, kunna värdera och bemöta argument som framförs från andra medlemsstater under förhandlingarna.

Det är respektive sakenhet på Näringsdepartementet som ansvarar för EU-frågor och EU-förhandlingar inom järnvägsområdet. I ansvaret ingår kontakter med myndigheter inom ansvarsområdet och samordning inom departementet och med EUrepresentationen.40Samråd ska regelbundet (1–4 gånger per månad) hållas på tjänstemannanivå för att säkerställa samstämmighet och genomslag för svenska ståndpunkter i EUförhandlingar. I samrådet kan myndigheter medverka.

Kommittéförfarandet - genomförandeakter 4.3.2

Kommittéförfarandet innebär att kommissionen, under vissa förutsättningar, genom att anta vissa rättsakter har fått rätt att precisera lagstiftningen, dvs. innehållet i ett direktiv eller en förordning. Detta sker med genomförandeakter. Dessa ska säkerställa en enhetlig tillämpning av direktivet. Därutöver finns delegerade akter som jag beskriver närmare i avsnittet nedan. Det är beslut i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som lägger grunden och ramarna för kommissionens befogenhet.41Medlemsstaterna har, när det gäller genomförandeakter, fått möjlighet att kontrollera hur

40 Riktlinjer för EU-arbetet i Näringsdepartementet, Promemoria 2015-08-20, Slutlig. 41 Artikel 291 FEUF.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

141

kommissionen använder sin lagstiftningsrätt. Det sker genom att medlemsstaternas experter deltar i s.k. genomförandekommittéer där antingen det rådgivande förfarandet eller granskningsförfarandet tillämpas.

Vid rådgivande förfarande ska kommissionen höra kommittén och ta största hänsyn till yttrandet. Vid granskningsförfarande ska kommissionen anta förslaget till genomförandeakt om kommittén avger ett positivt yttrande. Ett proaktivt arbete från medlemstaternas sida, innan förslaget utformas av kommissionen, är därför i praktiken enda möjligheten att påverka rättsaktens innehåll. Regeringen utser Sveriges representanter i kommittéerna. Dessa kommer normalt från myndigheterna. Inom järnvägsområdet finns två kommittéer: Driftskompatibilitets- och säkerhetskommittén –

Railway Interoperability and Safety Committee (RISC) – och

Kommittén för inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde – Single European Railway Committee (SERAC). Sverige företräds i dessa kommittéer av Transportstyrelsen. Representanterna i kommittén utses av regeringen. Näringsdepartementet ansvarar enligt sina riktlinjer för att samråd regelbundet hålls på tjänstemannanivå i aktuella EU-frågor däribland förhandlingar i genomförandekommittéer och liknande.

Kommissionen eller EU-myndigheten på området, som för järnvägens del är den Europeiska järnvägsbyrån (ERA), kan inrätta arbetsgrupper eller expertgrupper för att bistå vid framtagande av nya regelförslag eller för ändring av redan framtagna regler. I dessa grupper är det myndigheten Transportstyrelsen som företräder Sverige. Representanterna i arbets- och expertgrupper utses av Transportstyrelsen.

Värt att notera är att arbetsdokumenten i kommittéförfarandet endast förekommer på engelska, till skillnad från i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den svenska översättningen, som blir bindande, tas fram först efter omröstningen av rättsakten.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

142

Delegationsförfarandet – delegerade akter 4.3.3

Lagstiftaren, dvs. Europaparlamentet och rådet, kan delegera42 rätt till kommissionen att anta akter som kompletterar eller ändrar vissa delar av en lagstiftningsakt som är antagen i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Dessa rättsakter kallas delegerade akter. Kontroll över att kommissionen inte missbrukar den befogenhet som lagstiftaren delegerat sker genom att parlamentet och/eller rådet återkallar delegeringen och/eller invänder mot kommissionsbeslutet som då inte träder ikraft. Delegerade akter kan tillföra nya element och förordas av parlamentet som har inflytande över dem, men inte över genomförandeakter.

Kommissionen kan, när det gäller delegerade akter, besluta utan att höra medlemsstaterna. Det innebär att medlemsstaterna inte har någon rätt att rösta om kommissionens förslag till rättsakt och att de är beroende av kommissionens goda vilja när det gäller möjlighet att diskutera förslaget och framföra synpunkter på dess effekter. Den stora skillnaden i förhållande till genomförandeakter är därigenom medlemsstaternas möjlighet att påverka innehållet i reglerna. Enligt ett kommissionsmeddelande bör den rådfråga medlemsstaternas experter innan den fattar beslut.43

Regelutvecklingsarbetets faser 4.3.4

I det följande har jag valt att dela in regelutvecklingsarbetet i faser för att åskådliggöra var och när åtgärder behöver vidtas för att Sverige ska ha störst möjlighet att påverka den reglering som utarbetas inom EU. Jag har delat in arbetet i fyra faser: förberedande, analys, omröstning och genomförande (se Figur 4.3). Det är under de två första faserna som störst möjlighet att få gehör för synpunkter finns. Huvudansvaret för EU-arbetet har Regeringskansliet som styr och leder detta. Under de olika faserna är det främst experter från Regeringskansliet, EU-representationen och myndigheterna som deltar och representerar Sverige.

42 Artikel 290 FEUF. 43 Meddelande om genomförandet av artikel 290 EUF, 9 december 2009 (KOM(2009) 73 slutlig).

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

143

Figur 4.3 EU-regelutvecklingsarbetets faser

Svenska intressen i EU bevakas även av branschen och olika intresseföreningar genom deltagande i olika organisationer som bedriver ett omfattande lobbyarbete. Kommissionen sammankallar vissa grupperingar, som European Network for Rail Regulatory

Bodies och Platform for Rail Infrastructure Managers in Europe

(PRIME) för att ta del av erfarenhet av tillämpning av framtagen reglering men även för att fånga upp behov av och tankar inför kommande regleringsarbeten.

På järnvägsområdet grundar sig EU-regleringen på en politisk målsättning om en gemensam järnvägsmarknad. Marknadsöppningen har genomförts stegvis, och parallellt med regler för harmonisering av teknik och säkerhet inom järnvägen. De rättsakter som antagits av EU sedan 199144 är föremål för ständigt återkommande omarbetning. Det är de tre direktiv en45 för marknad, säkerhet och driftskompatibilitet som tillkommande reglering bygger på. Det innebär att medlemsstaterna har en relativt god bild av EU:s planer vad gäller fortsatt reglering.

Regelutvecklingsarbetet är ett ständigt pågående arbete. Det innebär att inom de områden som regleras av EU-regler pågår hela tiden samtliga faser i princip samtidigt och parallellt. Det är därför avgörande med ett regelbundet, öppet och informellt informationsutbyte mellan alla som representerar Sverige eller svenska intressen hela tiden. I sammanhanget är även det viktigt att konstatera att det nationella regelarbetet inte kan ses som ett självständigt lagstiftn-

44SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, s. 123 f.

45

Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, Europaparlamentet och rådets

direktiv 2008/110/EG av den 16 december 2008 om ändring

av direktiv 2004/49/EG om

säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/131/EG om ändring av direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008

om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen.

Förberedande

fas

Analysfas

Omröstnings-

fas

Genomförandefas

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

144

ingsarbete skiljt från regelutvecklingsarbetet i EU, i och med att de politiska vägvalen redan gjorts på EU-nivå. Därutöver kan konstateras att kraft behöver läggas på att få den europeiska och den nationella lagstiftningen att fungera som delar av en helhet.

1) Förberedande fas – innan något förslag lagts fram

Den förberedande fasen börjar innan något förslag till rättsakt ännu tagits fram. Här är möjligheten till inspel störst. Under denna fas pågår arbete inom kommissionen med att planera och utarbeta kommande förslag. Kommissionen har ofta dialog med medlemsstater och intresseorganisationer i arbetsgrupper eller på bilateral nivå där problem fångas upp som kan behöva regleras. I regel finns redan EU-regler på det aktuella området. Utgångspunkten för kommissionens arbete utgörs därför av dessa regler till vilka nya kompletterande regler eller ändringar arbetas fram. Det innebär även att det redan varit en eller flera förhandlingsomgångar där medlemsstaterna, parlamentet och lobbyorganisationerna gjort sina ståndpunkter och argument kända. Lagstiftningen har ofta också hunnit tillämpas i medlemsstaterna och det är därför känt hur det befintliga regelverket fungerar, och därmed vilken utveckling eller förändring medlemstaten skulle vilja se av regelverket nästa gång det förhandlas.

För att få reda på vilka lagstiftningsinitiativ som EU avser att ta tjänar kommissionens arbetsprogram som utgångspunkt. Arbetsprogrammet är ettårigt och brukar presenteras årligen, normalt i oktober, och uppdateras löpande. Av arbetsprogrammet framgår vilka områden kommissionen avser att prioritera under året och vilka initiativ den avser att ta respektive dra tillbaka. När arbetsprogrammet väl har antagits är det relativt utsiktslöst att försöka komma med inspel i andra frågor än dem som omfattas av programmet.

EU-representationen bevakar de sammanträden med kommissionen som hålls var fjärde månad där punkter tas upp som ger en bild av vilka åtgärder kommissionen avser att vidta. Transportråden vid EU-representationen har i sitt arbete kontakter med lobbyorganisationer, kommissionen, parlamentet och dess rapportörer, svenska experter och myndigheter och kan därmed ses som

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

145

Sveriges ögon och öron i Bryssel. Deras mer informella kunskap kan vara mycket värdefull i regelutvecklingsarbetet.

Inför framtagande av förslag till nya lagstiftningsinitiativ och av planer är det inte ovanligt att kommissionen konsulterar medlemsstater eller intresseorganisationer och anlitar konsulter för hjälp med underlag. I dessa sammanhang är de lobbyorganisationer som etablerat sig i Bryssel mycket aktiva. Från svensk sida ingår t.ex. Branschföreningen Tågoperatörerna i organisationen Community of

European Railway and Infrastructure Companies (CER) och

Trafikverket i European Rail Infrastructure Managers (EIM). Dessa organisationer har täta kontakter med kommissionen och parlamentet och har därigenom god insyn i tankar kring kommande och pågående regelarbete inom EU. I European Rail Freight Association

(ERFA) ingår järnvägsgodsföretag som startat verksamhet efter

marknadsöppningen, i European Shippers’ Council (ESC) transportkunder och i European Passenger Federation (EPF) ingår resenärsrepresentanter.

Vidare utgör sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME ett viktigt forum. Syftet med sammanslutningen är bl.a. att ge råd till kommissionen i regleringsfrågor.46 Trafikverket deltar i PRIME. Kommissionen rådfrågar infrastrukturförvaltarna i PRIME, bl.a. inför utarbetande av genomförandeakter under SERA och för erfarenhetsåterkoppling avseende ERTMS. På arbetsgruppsmöten under SERA rapporterar kommissonen om vilken inställning PRIME haft till förslagen. För den som representerar Sverige i SERA-arbetet medger information från Trafikverket om vad som sagts vid PRIME en inblick både i kommissionens avsikt och i hur infrastrukturförvaltare i andra medlemsstater ställer sig till förslagen. Informationsöverföring mellan svenska deltagare i olika forum skapar förutsättningar och är avgörande för proaktivt arbete i syfte att få genomslag för svenska ståndpunkter.

Möjligheten att påverka är, som nämnts, störst innan eller i samband med att kommissionen börjat arbeta med problemformuleringen och med andra ord långt innan kommissionen antagit det slutliga förslaget till ny rättsakt, dvs. innan det gemensamberetts internt inom kommissionen. Det är därför viktigt att kontinuerligt

46 PRIME, Summary of discussions, First meeting on 28 January 2014, s. 1, och Declaration of intent to establish the European Infrastructure Managers Platform s. 4.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

146

följa kommissionens arbetsprogram och viktigt att skapa nätverk på olika nivåer för att fånga upp information.

När det gäller kanaler för påverkansarbete bör systemet med nationella experter nämnas. Syftet med nationella experter är att ge EU:s institutioner inblick från pågående nationell utveckling inom ett område och att ge medlemsstaterna insyn i EU:s arbete. Nationella experter avlönas av medlemsstaterna, men får traktamente från kommissionen. För kommissionen är dessa relativt billig arbetskraft. Det händer därför att kommissionen vänder sig till medlemsstater med förfrågan om de kan bidra med en nationell expert. Normalt annonseras experttjänsterna ut och är föremål för ett urvalsförfarande. Vid kommissionen har den enskilde tjänstemannen ofta ett stort inflytande över den rättsakt denne ansvarar för. Kommissionens egna funktionärer är i huvudsak generalister. Tjänstemannen har därför inte sällan behov av fakta och exempel, men även synpunkter från medlemsstaterna. Kontakter med funktionärer och nationella experter kan därför vara av stor betydelse om behov finns av att få kommissionen att hantera en viss fråga eller påverka en rättsakt. Dessa kontakter är även viktiga för att få del av kommissionens planer. De nationella experterna medger insyn i kommissionens dagliga arbete och ger därigenom medlemsstaten en unik möjlighet att påverka. De betraktas därför som en strategisk resurs av många medlemstater.

Det är inte heller ovanligt att medlemsstaterna begär att få träffa kommissionen, ofta chefen för järnvägsenheten på generaldirektoratet för transport och rörlighet (DG MOVE) i syfte att lyfta frågor av särskild vikt. Om det från svensk sida anses finnas behov av sådan kontakt, vilket kan vara fallet om t.ex. en reglering riskerar att medföra särskilt bekymmersamma konsekvenser, ska EUrepresentationen hållas informerad och delta vid mötet. Transportrådet har en god överblick över den regelutveckling som sker inom området och kan använda den kunskapen i underhandskontakter med kommissionen och andra medlemsstater. Vissa medlemsstater är mycket aktiva under regelutvecklingsarbetet och har täta kontakter med kommissionen i syfte att påverka innehållet i en rättsakt.

När det gäller vad som planeras i kommittéförfarandet utgör Europeiska järnvägsbyråns verksamhetsplan en källa till information. Av den framgår byråns planer för arbetet med rekommenda-

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

147

tioner till lagstiftningsförslag inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet under det kommande året. Järnvägsbyrån har ett nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter. I samband med att byrån tillsätter en arbetsgrupp för att ta fram förslag till nya eller ändrade rättsakter inbjuds myndigheterna att sända representanter till denna. I arbetsgrupperna hanteras även andra frågor med koppling till regleringen. Det är som nämnts Transportstyrelsen som har uppgiften att representera Sverige i dessa arbetsgrupper. Europeiska järnvägsbyrån bjuder även in intresseorganisationer, som t.ex. EIM och CER, att delta i vissa grupper. Därutöver har varje medlemsstat en representant i Europeiska järnvägsbyråns styrelse vilket ger en god inblick i de tankar kring fortsatt regelutveckling som planeras inom byrån. Regeringen har utsett Sveriges representant som för närvarande har ordförandeposten. Även i detta sammanhang är det Transportstyrelsen som representerar Sverige.

Den verksamhetsplan för kommande lagstiftningsarbete, som har tagits fram av kommissionen för reglering under SERAdirektivet, utgör motsvarande informationskälla avseende reglering inom marknadsområdet. Med kommissionens arbetsprogram och planer som grund kan departement och myndigheter redan på ett relativt tidigt stadium göra en bedömning av vilka resurser som kan komma att behövas för kommande regelutvecklingsarbete. Detsamma gäller för Europeiska järnvägsbyråns arbetsprogram och kommissionens arbetsplan för arbetsgrupper under SERA-direktivet.

2) Analysfasen – förslag framlagt

När kommissionen har lagt fram sitt förslag i det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller i kommittéförfarandet och Europeiska järnvägsbyrån respektive kommissionen (SERA) inbjudit till deltagande i arbetsgrupp behöver framtagna texter, förslaget och dess konsekvenser analyseras. Genom en noggrann analys av föreslagna rättsakter i ett tidigt skede kan juridiska eller politiska problem förebyggas som annars kan uppstå senare under förhandlingsarbetet. Stora problem, t.ex. grundlagsfrågor, måste lyftas tidigt liksom behov av övergripande lagändringar. I denna fas ingår förhandl-

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

148

ingsarbete såväl i rådsarbetsgrupper som i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen.

I analysarbetet är det vanligt att myndigheterna bistår Regeringskansliet. Skälet till detta är som nämnts bl.a. den svenska förvaltningsmodellen med relativt stora myndigheter där sakkunskapen inom olika frågor finns. I fråga om det s.k. fjärde järnvägspaketet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet analyserade Trafikverket och Transportstyrelsen förslagen till ändringar i de direktiv och förordningar som ingår i paketet. Analyserna låg till grund för den faktapromemoria över förslagen som därefter togs fram av departementet och lämnades till Riksdagen.

För Transportstyrelsens del som normgivande och tillsynsmyndighet inom järnvägsområdet kan det ses som en fördel att tidigt delta vid framtagande av, och därmed ta del av, kommande reglering. Det ger myndigheten möjlighet att i god tid inleda arbetet med hantering av kommande beslut till reglering och ökar kunskapen hos de handläggare som senare ska tillämpa denna. Myndigheten får samtidigt en möjlighet att bättre förutse och planera resurser. Att myndigheten på ett tidigt stadium får god insikt i regleringen och dess syfte underlättar genomförandet. I förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet har, vid sidan av transportrådet vid EU-representationen, tjänstemän från departementet deltagit och det har även förekommit att Transportstyrelsen deltagit. Syftet med deltagandet är som nämnts bl.a. att ge stöd till transportrådet när det gäller att möta andra medlemsstaters argument, vilket innebär krav på god kunskap om rättsakten.

Med fjärde järnvägspaketet som exempel, kommer det när det har beslutats att innehålla ändringar av bl.a. direktivet om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EU:s kollektivtrafikförordning, järnvägssäkerhetsdirektivet, driftskompatibilitetsdirektivet och en ny förordning för Europeiska järnvägsbyrån47 samt upphävande av en förordning om redovisning.48Med största sannolikhet kommer ytterligare genomföranderegler att behöva tas fram. Dessa regler kommer att utarbetas av arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån eller under kommissionen beroende på vilken rättsakt de

47 Europaparlamentet och rådets förordning 1335/2008/EG av den 16 december 2008 om ändring av förordning 881/2004/EG om inrättandet av en europeisk järnvägsbyrå (järnvägsbyråförordningen). 48 Förordningen 1192/69/EEG om införande av enhetliga regler för järnvägens redovisning.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

149

grundar sig på. Även genomföranderegler behöver analyseras ur flera aspekter. Konsekvenser, dvs. risker eller positiva effekter för enskilda och för staten av ny eller ändrad reglering, behöver bedömas som underlag för Sveriges inställning till förslaget. Erfarenheter från eventuella svårigheter i samband med tillämpning av tidigare framtagna regler kan behöva tas i beaktande. Legala aspekter, som t.ex. att kommissionen har rätt att ta fram förslag till rättsakt inom området eller i den enskilda frågan, men även andra aspekter som ekonomiska, tekniska eller marknadspåverkande, behöver belysas. Vilken inverkan kan reglerna få för järnvägens konkurrenskraft? Hur regleras motsvarande inom andra trafikslag? Finns utrymme för innovativa lösningar? Går det att reglera genom funktionskrav hellre än genom detaljerade regler? Innebär regleringen onödiga kostnader – administrativa eller andra?

De regler som tas fram inom EU blir i förlängningen bindande för enskilda. Analysarbetet under denna fas behöver därför även omfatta hur den nya eller ändrade regleringen kan tänkas komma att påverka nationell lagstiftning. Behöver lag- eller förordningsändringar göras eller är det tillräckligt med myndighetsföreskrifter? Hur passar den reglering som är under framtagande in i svensk nationell rätt? Är de begrepp som används sådana att de är begripliga för den enskilde som ska följa dem? Är de möjliga att bedriva tillsyn utifrån? Det är ett antal frågor som under en rättsakts framtagande behöver hitta svar. Oftast krävs, för en allsidig belysning, att flera kompetenser är inblandade. Det är av stor vikt att redan tidigt försöka bedöma de kostnadsmässiga effekterna för enskilda, verksamhetsutövare och andra samt för det allmänna. Det informella informationsutbytet med lobbyorganisationer, branschorganisationer, andra myndigheter m.fl. är viktigt för att fånga upp bl.a. andras analyser och ståndpunkter. Det innebär att en arbets- eller beredningsgrupp kan behöva tillsättas för diskussioner om förslaget och löpande informationsutbyte.

Eftersom tendensen sedan en tid tillbaka varit att de rättsakter som tas fram inom EU är mycket detaljerade men även ofta har formen av förordningar är det nödvändigt att i ett tidigt skede granska förslagen även ur regelförenklingssynpunkt. Kommissionen har tagit fram en strategi för regelförenklingsarbete som nu går

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

150

under benämningen Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT)49 men kan behöva påminnas om denna. Det handlar ytterst om enklare och därmed mer kostnadseffektiv EU-lagstiftning. När beslutet om rättsakt är fattat finns inte längre något utrymme för förenkling.

Det kan vara svårt att upptäcka alla effekter av föreslagna regler, särskilt på ett tidigt stadium. I samband med de diskussioner som förs ändras vanligen rättsakten, men samtidigt finns störst möjlighet att påverka tidigt i processen. Ju längre tid som arbetet förflutit desto svårare brukar det vara att få igenom ändringar i texterna. I förhandlingarna i rådet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det rådsarbetsgruppen (rådet) som beslutar om ändringar. Kommissionen är med och yttrar sig över ändringsförslag, men ändrar inte själv i sitt ursprungliga förslag. I kommittéförfarandet är det när det gäller säkerhets- och teknisk reglering i första ledet Europeiska järnvägsbyrån som utarbetar sina förslag och ändringar av dem i arbetsgruppen. När förslaget är färdigbehandlat skickar byrån det som en rekommendation till kommissionen. Kommissionen lägger fram förslaget till RISC och ändringar i det hanteras därefter av kommissionen. När det gäller marknadsreglering är det kommissionen som tar fram förslaget och detta behandlas sedan i arbetsgrupper under SERAC. Skillnaden är att grunden till rättsakten inom säkerhets- och teknikområdet tas fram av Europeiska järnvägsbyrån medan kommissionen tar fram den inom marknadsområdet. När det gäller att få igenom förslag till ändringar kan det vara framgångsrikt att presentera ändringsförslag på ett sätt som underlättar för kommissionen att förstå och ta hänsyn till dem. Det är viktigt att förslagen är konsekventa och väl underbyggda.

Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och inom detta ansvarar EU-samordningskansliet för EU-samordningen. Näringsdepartementet har tagit fram riktlinjer för arbetet och därutöver har även f.d. Transportenheten egna riktlinjer. Enligt de senare ska myndigheten, dvs. Transportstyrelsen, svara för lämplig avstämning av underlaget med andra berörda myndigheter och intresse- och näringslivsorgan. Den som deltar i kommittéerna, har i RISC en överblick över hela säkerhets- och driftkompatibilitetsområdet, respektive i SERAC marknadsområdet, som ett deltag-

49 COM 2014 368 final, 18.06.2014.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

151

ande i den enskilda arbetsgruppen inte ger. Av bl.a. den anledningen är det viktigt att ha ett informationsutbyte mellan deltagarna. Den som representerar Sverige i t.ex. RISC får, i bästa fall, del av föreslagna rättsakter två veckor innan omröstning ska äga rum. Det är i det läget alldeles för sent att framföra omfattande synpunkter på förslaget. För att undvika EU-reglering som saknar rättslig grund, är kostnadsdrivande eller på annat sätt olämplig, behöver därför analys av framtagna förslag göras tidigt och en löpande kontakt ske mellan den som representerar Sverige i arbetsgruppen och den som representerar i kommittén.

I det ordinarie lagstiftningsförfarandet sker under denna fas även granskning av förslagen i deras svenska språkversioner. Granskningen av översättningen bör påbörjas i ett tidigt skede. Synpunkter på översättningen bör framföras till juristlingvisterna under arbetets gång och avstämning löpande ske mellan departement och myndigheter. En felaktig översättning kan medföra problem och är tidskrävande och svår att åtgärda.

3) Omröstningsfasen

Även denna fas innebär förhandlingsarbete. Inför omröstning av en rättsakt tas en instruktion fram. Av den framgår bl.a. angelägenhetsgrad och handlingslinje. Den som representerar Sverige vid omröstning är skyldig att följa instruktionen. Instruktioner för förhandlingar i rådet beslutas av Regeringskansliet. I parlamentet representerar svenska ledamöter inte medlemslandet utan sin partigrupp och det är respektive partigrupp som beslutar om ståndpunkter. Det finns därför inga instruktioner för arbetet i parlamentet. Även inför förhandlingar och omröstning om förslag till rättsakter i kommittéerna RISC och SERA utarbetas instruktioner. Det är Transportstyrelsen som tar fram utkast till instruktion och Näringsdepartementet som beslutar om denna efter gemensam beredning inom Regeringskansliet. Av instruktionen framgår vilken inställning Sverige ska inta till rättsakten och skälen till Sveriges ståndpunkt.

När förslaget till beslut om genomförandeakter tas upp för omröstning finns normalt sett mycket litet utrymme för ändringar och inspel. Analysarbetet måste därför, som redan nämnts, ha skett

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

152

långt tidigare. För att kunna utgöra underlag för en svensk ståndpunkt behöver konsekvensutredningsarbetet ske i samband med att regelförslaget växer fram i arbetsgruppen. Fokus behöver därför vara på arbetet i arbetsgrupperna. Eftersom det oftast inte är samma personer som deltar i arbetsgrupperna som i kommittén krävs ett löpande informationsutbyte under rättsaktens framtagande med avstämningar inför och efter arbetsgruppsmöten. De som representerar i kommittén behöver veta vilka synpunkter Sverige framfört i arbetsgruppen och hur dessa mottagits. Av intresse är också att känna till vilken inställning andra medlemsstater har för att eventuellt kunna hitta bundsförvanter. Det är inte ovanligt att informella möten sker mellan medlemsstaternas representanter i anslutning till kommittémöten. Dessa kan ge en inblick i vilka medlemsstater som kan tänkas stödja en svensk uppfattning.

I detta sammanhang bör vikten av allianser lyftas. Eftersom Sverige är ett relativt litet land med ett fåtal röster behövs stöd från andra länder för att kunna påverka, särskilt vid en omröstning. Att redan tidigt, i samband med att ett förslag utarbetas, ta reda på hur olika medlemsstater ställer sig till detta, kan vara mycket värdefullt.

Ett stort antal lobbyorganisationer är som tidigare nämnts aktiva inom järnvägsområdet och bedriver påverkansarbete i Bryssel. Det kan vara en fördel om en lobbyorgansation agerar för en uppfattning som Sverige delar. Ju fler som för fram samma budskap desto större tenderar kommissionens vilja att lyssna vara. När det gäller SERA-kommittén utgör vidare sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME en viktig aktör som kommissionen lyssnar till. Det är därför viktigt att informationsutbytet fungerar mellan de svenska representanterna i PRIMEarbetet och de som representerar Sverige i kommittén. Infrastrukturförvaltarnas egen lobbyorganisation EIM följer EU:s arbete noga och CER är en erkänt duktig lobbyorganisation som är mycket aktiv när det gäller att utarbeta synpunkter på regleringsförslag, inklusive detaljerade alternativa förslag till skrivningar. CER tar t.ex. i vissa fall fram s.k. position papers inför omröstning av en rättsakt och skickar till medlemsstaternas representanter i syfte att påverka dessa. Att fånga upp de åsikter och argument som dessa lobbyorganisationer lyfter är värdefullt,

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

153

särskilt om de överensstämmer med svensk uppfattning men även för att ta del av en avvikande argumentation.

I kommittéförfarandet finns förslagen endast på engelska under de inledande faserna i regelutvecklingsarbetet. Rättsakten översätts först efter att omröstning skett. Såväl i fråga om rättsakter som tas upp för omröstning i RISC som i SERAC har kommissionen beslutat att ge medlemsstaterna möjlighet att inom viss frist granska översättningen. Den språkliga granskningen av rättsakten sker först efter omröstningen. Fristen är relativt kort men arbetet är viktigt. Misstag i översättningen kan vara mycket problematiska om de inte åtgärdas, särskilt som de flesta rättsakter under kommittéförfarandet nu är direktverkande förordningar. Granskningen kräver resurser och i dagsläget har Trafikverket en person anställd som arbetar med att granska översättningar. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har inte någon som arbetar enbart med översättningar, utan granskningen görs av dem som är sakkunniga inom området.

4) Genomförandefasen

När ett beslut om europeisk rättsakt fattats ska denna genomföras i nationell rätt. Direktiv ska införas genom nationell lagstiftning. Ett direktiv är enligt artikel 288 i FEUF bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Enligt fördraget har nationella myndigheter rätt att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.

En förordning ska enligt samma artikel i FEUF ha allmän giltighet och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar har därmed ungefär samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av domstolar och myndigheter i sin EU-rättsliga form, vilket innebär att medlemsstaterna i princip inte ska utfärda nationella införlivandebestämmelser. I vissa fall förutsätts dock redan i förordningen att nationella regler tas fram för att den ska få avsedd verkan. Vid genomförandet av en förordning behöver det från svensk sida, på samma sätt som vid införlivande av direktiv, säkerställas att det inte finns motstridiga bestämmelser i nationell rätt och att bestämmelser antas eller andra åtgärder vidtas som är nödvändiga för att EU-regleringen ska få

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

154

avsedd verkan. Annorlunda uttryckt måste det säkerställas att EUreglerna fungerar som en del av svensk lagstiftning.

I detta sammanhang förtjänar det påpekas att om rättsliga problem lämnas olösta i samband med regelutvecklingsarbetet i EU innebär det att problemen övervältras på rättstillämpningen. Det blir då förvaltningsmyndigheter och domstolar som får försöka lösa dessa. Det är ett både tidskrävande och kostsamt sätt att reglera på.

Regelutvecklingsarbetet i EU går relativt snabbt vidare med nya förslag. Inom järnvägsområdet har medlemsstaterna knappt hunnit införa en förändring förrän en ny reglering är under framtagande. Detta och att reglerna är mer detaljerade än tidigare och i vissa fall även direktverkande gör att särskilda insatser behöver göras i anpassning av det nationella lagstiftningsarbetet. Granskningen av reglerna behöver göras redan under analysfasen eftersom det är under de första faserna av regelutvecklingsarbetet som de politiska vägvalen görs. En beredskap behöver även finnas avseende bl.a. ändring av lag, förordning eller framtagande av föreskrift som det europeiska regelarbetet utmynnar i. Detta är särskilt viktigt eftersom rättsakterna tenderar att träda i kraft relativt kort tid efter att de antagits i EU och det svenska lagstiftningsarbetet är tidskrävande. Redan vid analysfasen finns därmed det underlag som behövs för att bedöma vilka förändringar som behövs i svensk rätt. Arbetet med regelförändringen kan och bör börja förberedas redan då.

4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet

Inriktning och strategi 4.4.1

För att Sverige ska kunna påverka i EU-arbetet behövs en inriktning eller mål för vad Sverige önskar uppnå och kopplat till det en handlingsplan för hur arbetet ska bedrivas. För att besvara frågan vad behöver ett faktaunderlag finnas med tydliga argument för vad Sverige vill uppnå. Handlingsplanen bör ta sin utgångspunkt i Regeringskansliets befintliga rutiner för EU-arbetet. Den ska även utgå från den reglering som redan framtagits inom området och svenska intressen kopplade till denna. Av planen bör framgå hur arbetet ska bedrivas för att Sveriges intressen ska kunna

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

155

bevakas. Det innebär att planen behöver innehålla uppgifter om aktuella regelutvecklingsarbeten, arbetsgrupper, hur avstämning med branschen ska ske, eventuella arbetsgrupper eller annat sätt att förankra arbetet inför, under och efter analysarbetet och förhandlingarna i de olika forumen. En bred avstämning i frågor som berör såväl marknad som säkerhet och teknik behöver säkerställas. I EUsammanhang är Sverige ett relativt litet, perifert land, men har inom järnvägsområdet möjligen ett större inflytande än vad storleken indikerar, eftersom den öppna svenska järnvägsmarknaden ses som något av en förebild av kommissionen. Det finns alltså möjlighet att påverka kommissionen och Europeiska järnvägsbyrån både vad gäller vilka frågor som tas upp och i fråga om innehållet i kommande reglering. För att få genomslag för svenska ståndpunkter i regelutvecklingen är tidig analys, avstämning med berörda, användandet av nätverk och andra kanaler viktiga. Om samma budskap framförs i flera olika sammanhang ökar chanserna att kommissionen ska ta till sig detta.

Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och för samordningen av EU-frågor inom Regeringskansliet svarar Statsrådsberedningen. I departementen finns huvudmän för olika sakområden. Det är huvudmannen som ansvarar för arbetet inom sitt sakområde och för att planera och samordna ärenden inom detta.50 Även de uppgifter som transportråden vid EU-representationen utför faller inom huvudmannens område.51 När det gäller strategiskt förhandlingsarbete i EU framgår av riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet att strategin bör vara konkret och ge en bild av vad som ska ske, hur, när, på vilken nivå, vad andra aktörer tycker och vilket agerande som krävs. Vidare framgår att enskilda strategier bör utformas utifrån respektive frågas särskilda förutsättningar och behov.52 Enligt Näringsdepartementets riktlinjer ska en prioritetsbedömning göras två gånger om året inom departementet i syfte att underlätta framtagandet av svenska ståndpunkter och avgöra vilken ambitionsnivå arbetet ska ges. Vid prioritetsbedömningen ska berörda myndig-

5010 och 28 §§ förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 513 § förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna. 52 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, avsnitt 2.2.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

156

heters syn på prioriteringen beaktas.53 Det är viktigt med ett nära samarbete mellan Regeringskansliet och myndigheterna.

Transportstyrelsens styrande dokument håller sig enligt min mening på en alltför övergripande nivå för att vara ändamålsenlig som ledning i EU-arbetet. Av den strategiska planen 2016–2020 för Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår att Transportstyrelsens regelgivning ska underlätta pågående teknikutveckling och att funktionsbaserade regler ska utvecklas.54 Av verksamhetsplanen för 2015 framgår att Transportstyrelsens internationella arbete ska bidra till stort genomslag för svenska ståndpunkter.55Detta kan jämföras med det styrdokument som dåvarande Järnvägsstyrelsen tog fram i syfte att ge svar på vad det samlade svenska deltagandet i arbetet under Europeiska järnvägsbyrån skulle leda till på lång sikt och hur de som deltog i arbetet borde agera på kort sikt.56Där framgick bl.a. vilka frågor som Sverige skulle driva i Europeiska järnvägsbyråns arbete genom deltagande i styrelsen, i nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter och i regelutvecklingsarbetet i de olika arbetsgrupperna under byrån. Som styrande dokument var detta informativt, tydligt och klargörande och bör ha underlättat arbetet såväl för ledningen som för den enskilde handläggaren. Något motsvarande måldokument eller handlingsplan har jag inte kunnat finna för Transportstyrelsens arbete i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper eller för EUarbetet i övrigt. Av rutinbeskrivningen för internationellt arbete vid Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning,57 som behandlas mer utförligt nedan, framgår att det internationella regelgivningsarbetet ska prioriteras. De styrande dokumenten saknar dock koppling till en regelutvecklingsplan och till i vilka grupper arbete pågår. Det tycks med andra ord saknas en handlingsplan där detta framgår och som anger vilka frågor som är prioriterade eller hur Transportstyrelsen ska driva olika regelutvecklingsarbeten, hur avstämning med branschen ska ske och hur informationsöverföring mellan de som är involverade i arbete bör gå till.

53 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete, PM 2014-01-22, s. 3. 54 Transportstyrelsen, Strategisk plan för väg och järnvägsavdelningen 2016-2020, 2015-05-27, s.5. 55 Transportstyrelsens verksamhetsplan 2015, s. 8. 56 Järnvägsstyrelsen, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet, Rapport 2007:1. 57 Transportstyrelsen, TSG 2014-480.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

157

Även Trafikverkets styrande dokument håller sig på en övergripande nivå. Trafikverket har t.ex. en strategi för internationellt arbete och en för EU-arbete.58 Av dessa dokument framgår att Trafikverket ska stödja regeringens EU-arbete med rätt förutsättningar för prioriterade initiativ och viktiga beslut inom EU samt säkerställa rätt tillämpning av EU-beslut. Inom fyra områden ska Trafikverket kraftsamla. Dessa är långsiktig infrastrukturplanering, forskning och innovation, harmonisering, standardisering samt leverantörsmarknaden. Enligt EU-strategin ska Trafikverkets EU-medverkan vara en integrerad och naturlig del i Trafikverkets verksamhet. Genom effektiv samordning och god kommunikation ska säkerställas att Trafikverket agerar enhetligt. Trafikverket ska även samordna och samverka med bl.a. berörda myndigheter och näringsliv. Någon närmare vägledning om vilka frågor som är prioriterade framgår inte av strategidokumentet för EU-arbetet, och inte heller hur arbetet ska bedrivas, trots att det anges att dokumentet är framtaget för att konkretisera den övergripande strategin. På vilket sätt det säkerställs att arbetet samordnas och bedrivs enhetligt är därför oklart.

Trafikverket har även en strategi för standardisering59och en samordningsgrupp för standardisering. De arbetsgrupper som tar fram regler för teknisk harmonisering under Europeiska järnvägsbyrån omfattas dock inte av denna. Det innebär att det inte framgår hur arbetet i fråga om regelutveckling inom det tekniska området och avseende standardisering inom EU ska bedrivas av myndigheten. Trafikverket har ett internationellt nätverk som samordnar allt regelarbete. Det är enheten Strategisk utveckling som har s.k. funktionsansvar för bl.a. internationell verksamhet och standardisering på strategisk nivå och som ansvarar för såväl Trafikverkets internationella nätverk som för nätverket för regelverk angående anläggningsstyrning.60Någon koppling till de regler och det regelutvecklingsarbete som bedrivs i EU framgår inte av dessa styrande dokument, inte heller hur samordning sker inom verket eller kontakter med t.ex. Transportstyrelsen.

58 TDOK 2012:129 och TDOK 2010:366. 59 TDOK 2013:196, Strategi för standardisering. 60 TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

158

Som jag uppfattat det anser Trafikverket att ansvaret för författningsbevakning även omfattar uppgiften att hålla sig uppdaterad om kommande, pågående och avslutad regelutveckling inom EU. Det funktionella ansvaret för författningsbevakning finns hos chefsjuristen men varje chef är inom sitt leveransansvar ansvarig för att identifiera ny och förändrad författning.61 Min bedömning är att det av Trafikverkets styrande dokument inte på ett ändamålsenligt sätt framgår hur ansvarsfördelning och arbetsmetoden ser ut i praktiken. Det regelutvecklingsarbete som pågår såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som i kommittéförfarandet omnämns inte i dessa styrande dokument. Inte heller omnämns deltagandet i den sammanslutning av infrastrukturförvaltare som kommissionen inrättat genom PRIME, för att ha som dialogpartner inför nya och ändrade regelarbeten samt för erfarenhetsåterkoppling, bl.a. vad avser ERTMS och för andra initiativ. Även för Trafikverkets del finns behov av en handlingsplan där det framgår hur det som anges i strategin ska uppnås, i vilka arbetsgrupper Trafikverket deltar, hur beredning, avstämning och informationsöverföring går till.

Svenskt deltagande i EU-arbetet 4.4.2

Med medlemskapet i EU kan sägas följa en skyldighet för Sverige att delta vid förhandlingar om lagstiftning i rådet avseende det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detsamma kan anses gälla i fråga om förhandlingar under kommittéförfarandet. I det ordinarie lagstiftningsförfarandet förs förhandlingar i rådet på tre nivåer där Sverige i arbetsgruppen representeras av transportrådet, i de ständiga representanternas kommitté (Coreper) av ambassadören och i rådet av ministern. I parlamentet deltar respektive partigrupp i förhandlingar.

Vid förhandlingar i rådets arbetsgrupp deltar som nämnts förutom transportrådet från EU-representationen även en tjänsteman från Näringsdepartementet och/eller i vissa fall Transportstyrelsen. Vid deltagande under kommittéförfarandet i de kommittéer som EU inrättat på järnvägsområdet deltar Transportstyrelsen. Som

61 TDOK 2010:9, Författningsbevakning och efterlevnadskontroll.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

159

också nämnts är det regeringen som beslutar vem som på myndighetsnivå ska representera Sverige i dessa kommittéer. Principer för representation vid möten i rådets arbetsgrupper framgår av Näringsdepartementets riktlinjer för internationellt arbete.62

I det regelutvecklingsarbete som sker vid Europeiska järnvägsbyrån är det Transportstyrelsen som deltar. Förfrågan om deltagande i arbetsgrupp skickas från Europeiska järnvägsbyrån till Transportstyrelsen och respektive sektionschef beslutar ambitionsnivå för arbetet63efter att ha informerat övriga sektionschefer i styrgruppen för internationellt arbete. Vem eller vilka som ska delta vid möten kan behöva avgöras utifrån vilken fråga som är uppe till behandling. Även om det behövs kontinuitet kan i vissa fall flera kompetenser behöva delta.

I det lagstiftningsarbete som sker i arbetsgrupper under SERAdirektivet har representant i något fall utsetts av Regeringskansliet men i huvudsak är det Transportstyrelsen som beslutar om deltagande. Hittills har Sverige deltagit i samtliga arbetsgrupper som kommissionen tillsatt inom marknadsområdet.

Transportstyrelsen kan besluta att Sverige inte ska delta i en arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån. Detta har varit fallet vid några tillfällen, bl.a. under en period i fråga om arbetsgruppen som tagit fram trafikregler, TSD Drift. Det är respektive sektionschef som inom sitt linjeansvar ansvarar för att ta fram beslutsunderlag till styrgruppen. Någon beredning där externa intressenter har möjlighet att påverka Transportstyrelsens beslut om ambitionsnivå för deltagande förekommer inte. Vad Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om deltagande och vikten av svenska mål eller intressen framgår inte, men beror på ”hur stor betydelse ett internationellt arbete har för Sverige”.64

Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har nyligen tagit fram rutiner för det internationella arbetet i syfte att åstadkomma en tydligare styrning och prioritering av detta. Rutinbeskrivningen innehåller dock inget om övergripande samordning mellan de

62 Avsnitt 3.1.6. 63 Jämför s. 14 i Transportstyrelsens rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg och järnvägsavdelningen. 64 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, 2015-04-15, s. 6.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

160

handläggare som deltar i olika arbetsgrupper avseende hur arbetet ska bedrivas. Inte heller framgår vilken beredning som ska ske, med vilka eller när. Det innebär bl.a. att det beror på den enskilde handläggaren vilka kontakter som sker inför och efter ett arbetsgruppsmöte med andra intressenter som t.ex. Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag. Det framgår inte heller om arbetet följs upp och om t.ex. arbetssätt eller metoder som lett till genomslag för svenska ståndpunkter tjänar som förebild.

Även uppföljning och resultat av regelutvecklingsarbetet borde ingå. Vad gick bra? Vad gick mindre bra? Blev resultatet vad Sverige önskat, och om inte varför?

Trafikverket deltar aktivt i lobbyorganisationen EIM som för sitt påverkansarbete inrättat stödgrupper för respektive arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån (se Figur 4.4). I samtliga stödgrupper har Trafikverket representanter. I några fall är det även en representant från Trafikverket som är EIM:s representant i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupp.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

161

Figur 4.4 Arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån

Källa: CER, EIM och egen bearbetning

Jär nv äg sb yr ån

(E RA )

Ar be ts gr up pe r:

Ge m en sa m m a sä ke rh et sm et o-

der fö rr isk bedö m ni ng (C SM RA ),

Ce rt ifi er in g under hå lls ans va rig

enhet (C EC M ), Ge m en sa m m a

sä ke rh et sm et od er (C SM ), Sa fe ty

ce rt ifi ca te (S C), m ed fl er a.

Dr ift s-

ko m pa tib ilit et

Sä ker het ER TM S

Co rp ora te

M an age m en t

Ko rs -

ac cep ta ns

Re co ur ce s

and S uppo rt

Fö rsl ag

Ko m m is si onen

Fö rsl ag Fö rsl ag

Fö rsl ag

på reg ler

Ar be ts gr up pe r:

TA P, D rif t (O PE ), W AG , B ul le r

(N O I), E ne rgi (E N E), RS T,

In fra stru ktu r(I N F), RI N F, P RM ,

Tunnel sä ker het (S RT ), T AF m ed

fle ra .

Ar be ts gr up pe r:

U nder hå lls ans va rig enhet (E M S) ,

Drif ts ty rn in g och sign al er in g

(CCS ) m ed fl er a.

Ar be ts gr up pe r:

X –a cce pt an ce (X A) m ed fl er a.

RI SC

Fö rsl ag

på reg ler

Fö rsl ag

Fö rsl ag

Fö rsl ag Fö rsl ag

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

162

Min bedömning

Det är inte särskilt enkelt att få en bild av vad Sverige önskar uppnå i EU-arbetet inom järnvägsområdet, inte heller av någon handlingsplan där det framgår hur arbetet ska bedrivas. För att utgöra ett stöd för genomslag för svenska ståndpunkter i EU behöver det av styrande dokument tydligare framgå vilka frågor som är av särskild vikt och hur arbetet ska bedrivas.

Ytterst är det Regeringskansliets ansvar att ta fram en inriktning och en strategi för svenska ståndpunkter i EU inom ramen för det mandat riksdagen gett, men i arbetet med att stämma av och analysera vilka frågor som är av särskild vikt för svenskt vidkommande har myndigheterna en viktig roll. Utgångspunkten är regleringen inom området och konkretiseringen av vad som är viktigt behöver omfatta järnvägens konkurrenskraft, kopplingen till andra trafikslag, säkerhetsutvecklingen och vad som är av betydelse för medborgare och svenskt näringsliv. Erfarenheter från tillämpningen av hittills framtagen reglering är även en viktig del. I arbetet med att utarbeta inriktning finns behov av löpande informationsöverföring mellan departement, EU-representation och myndigheter samt av smarta sätt att fånga upp synpunkter från dem som kommer att påverkas av reglerna.

Någon övergripande styrning och samordning i fråga om det internationella arbetet och dessa stödgrupper finns för närvarande inte inom Trafikverket, vilket har uppmärksammats som en brist av internrevisionen.65 Inom Trafikverket pågår en utredning om hur den internationella verksamheten behöver utvecklas för att möta verksamhetens behov. Även i den promemoria som togs fram inom Näringsdepartementet om Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring lyftes behovet av att verket följer och bevakar arbetet i expertgrupper som har betydelse för myndighetens verksamhet.66 Jag noterar att det inte framgår hur information överförs från de personer som deltar i arbetsgrupper under ERA/EIM eller PRIME, och därmed har en god inblick i Europeiska järnvägsbyråns och kommissionens arbete och planer för regelutvecklingsarbetet, till de chefer för respektive verksamhetsområde som ingår i

65 TRV 2014/97897, Revisionsrapport Efterlevnad trafiksäkerhetsansvar, 2015-01-20, s. 12 ff. 66 Näringsdepartementet, Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring, s. 18.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

163

Trafikverkets internationella nätverk och som beslutar om prioriteringar. Inte heller framgår det vilken informationsöverföring som sker mellan representanter från Trafikverket och representanter från Transportstyrelsen.

Medan Trafikverket tycks ha representanter i samtliga grupper under EIM, som inrättats för att bevaka det som sker i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupper, gör Transportstyrelsen i varje enskilt fall en bedömning av om myndigheten kan prioritera att delta i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupp. I vissa fall har Transportstyrelsen av resursskäl valt att inte delta. Det får anses viktigt att den myndighet som har normering som en av sina kärnuppgifter deltar i regelutvecklingsarbetet i EU. Min uppfattning är därför att Transportstyrelsen bör delta i samtliga arbetsgrupper under Europeiska Järnvägsbyrån som syftar till att ta fram rekommendationer till lagstiftning.

Att fånga upp synpunkter 4.4.3

Inom Regeringskansliet finns krav på beredning av ståndpunkter såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som inför omröstning i kommittéförfarandet och avsikten är att dessa ska vara väl avvägda och balanserade utifrån regeringens samlade prioriteringar. Det är en helhetssyn som eftersträvas. Som jag tidigare redogjort för är det myndigheterna som tar fram underlag och har närmast kontakt med näringslivet och andra aktörer.

Inför de arbetsgruppsmöten som anordnas av Europeiska järnvägsbyrån eller kommissionen i kommittéförfarandet beslutas inte någon instruktion inför varje arbetsgruppsmöte. Behovet av förankring och avstämning med externa intressenter finns dock och behöver hanteras av Transportstyrelsen. Det är i detta avseende viktigt att myndigheten tidigt till Regeringskansliet och berörda signalerar frågor som kan vara av särskild vikt för svenskt vidkommande.

En av utmaningarna i regelutvecklingsarbetet i EU är att det händer att fristerna för att lämna synpunkter är mycket korta. Det gäller därför att hitta ändamålsenliga sätt att snabbt sprida information och inhämta synpunkter från näringslivet, andra myndigheter eller intressenter. Den svenska representanten behöver inför det första

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

164

mötet i arbetsgruppen ha satt sig in i frågan och efter avstämning med branschen och andra myndigheter ha en klar bild över vad Sverige vill driva. Därefter kan avstämningar ske under arbetet, men det viktigaste är att ha en samlad bild inför start, eftersom branschen inte kommer att kunna delta med de korta tidsfrister som det oftast handlar om.

Transportstyrelsen har tidigare kallat till sitt s.k. Branschråd inför omröstning i RISC och då informerat samt fångat upp synpunkter på framlagda förslag. Även regler som behandlas i SERAC har lyfts i Branschrådet. Därutöver har Transportstyrelsen s.k. referensgrupper för förankring. Synpunkter har framförts från branschen att Branschrådet behöver förändras för bättre utbyte. Formerna för Branschrådet och dess funktion är nu föremål för diskussion inom Transportstyrelsen och förändringar är på gång.

Statskontoret har i sin rapport pekat på att Transportstyrelsen behöver vidareutveckla sin dialog med branschen och har gjort bedömningen att till de viktigare åtgärder som Transportstyrelsen behöver vidta i detta avseende hör att tidigt signalera regelutvecklingsbehov och synpunkter.67 Kritik har även framförts mot att samråden börjar allt för sent under regelarbetet. I samband med Statskontorets granskning framförde Transportstyrelsen att ”eftersom merparten av våra regler kommer till inom det internationella arbetet räcker det inte med att vi gör konsekvensutredningar av våra nationella föreskrifter. När vi arbetar internationellt behöver vi göra konsekvensutredningarna i ett mycket tidigare skede som en naturlig del av förhandlingsarbetet.”68

För att kunna analysera konsekvenser behöver synpunkter om effekter fångas upp från dem som kommer att behöva tillämpa reglerna. På uppdrag av regeringen har Transportstyrelsen tagit fram en strategi för positiv näringslivsutveckling och där ingår som ett av nio områden det internationella arbetet. I strategin anges att arbetet ska leda till genomslag för svenska ståndpunkter.69 Som svar på kritiken från näringslivet om att Transportstyrelsen behöver bli mer offensiv när det gäller närvaro och påverkan i EUarbetet, har myndigheten angett att den avser att prioritera att

67 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 53. 68 Transportstyrelsen, Underlag till utvärdering, PM 2014-06-05, s. 17. 69 Transportstyrelsen, Strategi för positiv näringslivsutveckling, TSG 2014-1617, 2015-04-27.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

165

regelbundet informera näringslivets företrädare om vad som är på gång inom aktuella EU-frågor, samt inhämta synpunkter från näringslivet och bedömningar av konsekvenser för verksamheten. Kommunikationsplaner är under framtagande i syfte att identifiera vilka aktiviteter myndigheten ska vidta för att nå ut med rätt information till rätt målgrupp. Vidare ska en inventering av samverkan kring EU-frågor göras.

I sammanhanget kan jag konstatera att i den rutinbeskrivning för internationellt arbete som nyligen tagits fram av Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår inte när och hur denna beredning och kontakt med näringslivet ska ske. Att enskilda handläggare deltar vid möten utan att dessförinnan ha förankrat det budskap som ska framföras är inte effektivt. Det finns vidare en risk att den enskilde inte känner trygghet vid diskussioner och därför inte för fram uppfattningar som för svenskt vidkommande kan vara viktiga.

Inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet kan det ifrågasättas om kommissionen hållit sig inom sin befogenhet eller föreslagit reglering av sådant den inte har rätt att reglera. Nedan följer två exempel som visar vikten av att granska även kommissionens bemyndigande.

När den tekniska driftspecifikationen för driftskompatibilitet med regler för personer med funktionsnedsättning (TSD PRM)70skulle revideras analyserades förslaget, förutom ur tekniskt hänseende, även ur formell laglighetsynpunkt. Resultatet blev bl.a. att detaljerade regler om millimeterkrav på karmposter byttes ut mot funktionskrav och att definitionen av funktionsnedsatt ändrades.

Ett annat exempel är TSD Drift.71 I samband med att en genomförandeplan togs fram för reglernas tillämpning i Sverige upptäckte Transportstyrelsen att TSD Drift även innehåller krav för befintliga fordon. Dessa krav framgår av bilagan, punkt 4.2.2. Driftskompatibilitetsdirektivet, som utgör grunden för TSD Drift, reglerar endast nya, ombyggda och moderniserade fordon, vilket

70

Kommissonens förordning 1300/2014/EU av den 18 november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet avseende tillgängligheten till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt

rörlighet.

71 Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

166

innebär att kommissionen i detta fall kan ha överskridit sin befogenhet att reglera. Europeiska järnvägsbyrån har på Transportstyrelsens förfrågan angett att TSD Drift ska läsas tillsammans med artikel 3 i den tekniska driftspecifikationen för lok och passagerarvagnar.72

Detta kan ses som ett uttryck för den komplexitet som råder när det gäller att förstå vilka krav som gäller. Exemplen visar varför det är så viktigt att Sverige aktivt deltar i arbetet för att tidigt kunna upptäcka och lyfta denna typ av frågor.

Information om EU:s rättsakter och deras innebörd 4.4.4

De regler som ska tillämpas av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare, tjänstetillhandahållare och andra aktörer inom sektorn behöver göras kända. Även om alla och envar har en skyldighet att känna till de regler som gäller för den egna verksamheten finns det skäl att regelgivande myndighet, i detta fall Transportstyrelsen, underlättar för verksamhetsutövarna. Det är mycket viktigt att verksamhetsutövarna och andra kan hitta samlad, tydlig och uppdaterad information om reglerna och deras innebörd.

Det finns vissa skillnader mellan EU:s olika rättsakter i fråga om hur information om deras innehåll kommer berörda till del. Jag redogör i korthet för detta. När ett direktiv ska införlivas i svensk rätt sker detta ofta genom att en särskild utredning tillsätts. Ett annat sätt att hantera införlivandet är att utredningsarbetet sker inom departementet, som publicerar resultatet i departementsserierna (DS). Oavsett om en utredning tillsätts eller om frågan hanteras internt inom departementet, är nästa steg i införlivandet att en proposition tas fram. Externa intressenter har härigenom möjlighet att ta del av förslagen till reglering och får information om de bakomliggande skälen. I samband med remissförfarandet får remissinstanserna möjlighet att skaffa sig kännedom om innehållet i kommande reglering och kan framföra synpunkter. När det gäller synpunkter på rättsreglernas innehåll är utrymmet för förändring

72 Kommissionens förordning (EU) nr 1302/2014 av den 18 november 2014 om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Rullande materiel – Lok och

passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

167

oftast litet eller obefintligt, då de bygger på en redan träffad överenskommelse inom EU. För att få gehör för synpunkter på grundregleringen (direktivets utformning) krävs därför att dessa fångas upp redan under förhandlingsstadiet och helst tidigt under detta.

När det gäller en förordning tillsätts normalt inte någon utredning inför införlivandet. Skälet till det är att en förordning träder i kraft vid angivet datum och gäller enligt sin ordalydelse för den förordningen riktar sig till. Oftast träder en förordning i kraft 20 dagar efter publicering, men kan innehålla bestämmelser om att den ska börja tillämpas vid ett senare datum. Det innebär att det offentliggörande och den beskrivning av regleringen saknas som för direktiv sker genom remissförfarandet. Det är viktigt att de som ska tillämpa reglerna får kännedom om att dessa trätt i kraft och om vad de innebär. Detta är relevant såväl för dem som arbetar med t.ex. tillsyn vid Transportstyrelsen som för de verksamhetsutövare och andra som förutsätts uppfylla kraven.

Transportstyrelsens uppdrag

Transportstyrelsen har normgivning, tillsyn, tillstånd och registerhållning som sina s.k. kärnverksamheter, dvs. som sina huvudsakliga uppgifter.73Ur ett renodlingsperspektiv har det inom svensk förvaltningspolitik ansetts mindre lämpligt att kombinera tillsyn och normerande uppgifter. I samband med bildandet av Transportstyrelsen var det ett antal remissinstanser som ifrågasatte lämpligheten i att kombinera normgivning och tillsyn. Regeringen förklarade då att dess uppfattning var att det generellt sett inte medför några olägenheter eller nackdelar att kombinera dessa uppgifter. Vidare uttalade regeringen att det var såväl lämpligt som effektivt att den myndighet som utfärdar föreskrifter inom ett område också har det ansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan.74

Statskontoret har granskat utformningen av statlig tillsyn och konstaterar att det inte är ovanligt att tillsynsmyndigheter också

73 1 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, se även prop. 2008/98:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 1. 74Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet,, s. 57.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

168

har antingen främjande och/eller normerande respektive tillståndsgivande uppgifter.75 Frågan om en inneboende konflikt mellan tillsynsrollen, den regelskrivande rollen och utvecklingsrollen förefaller även diskuteras inom myndighetens väg- och järnvägsavdelning.76En reflektion kring den problematik som tycks finnas inom myndigheten vad gäller konflikt mellan normgivning och tillsyn kopplat till informationslämnande, är att denna skulle kunna mildras genom en förändrad organisation där normgivningsfunktionen separeras från tillsynsfunktionen. Normgivningsfunktionen kan då informera om gällande rätt medan tillsynsfunktionen kan informera om hur en tillsyn genomförs.

I sammanhanget kan en jämförelse göras med Energimarknadsinspektionen (Ei). Denna myndighet har till uppgift att ansvara för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning enligt bl.a. ellagen. Utifrån sitt uppdrag har Ei delat in sin verksamhet i tre verksamhetsgrenar: tillsyn och prövning, regelutveckling och information.77Ei deltar i regelutvecklingsarbete i EU och ser som sin uppgift att bistå departementet i lagstiftningsprocessen. På energisidan är ACER den europeiska myndigheten och Europeiska järnvägsbyråns motsvarighet. Kommissionen tar fram ramregler och ACER utarbetar de detaljerade reglerna. Ei:s erfarenhet är att det är viktigt att vara med tidigt i processen eftersom det annars finns risk för att stora omställningar behöver göras på kort tid. Myndigheten bevakar därför regelutvecklingsprocessen noga. Ei har arbetat med extern kommunikation om regler och funderat kring målgrupper och vad de kallar ”begreppsträsk”. Myndigheten har aktivt arbetat med att försöka göra det enklare för utomstående att hitta information och försöker förklara regelverket utifrån ansatsen: ”Vad behöver ni göra?”78

Transportstyrelsen presenterar på sin hemsida regler för järnväg under rubriken ”svensk lagstiftning”; därunder ryms såväl nationell lagstiftning som den som tagits fram under EU. När det gäller den senare finns en lång lista över rättsakter, men det framgår inte av denna genom vilken lagstiftning de angivna direktiven har genomförts. Det bidrar till intrycket att dessa rättsakter gäller framför

75 Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49. 76 Transportstyrelsen, Omvärldsanalys 2015, Väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-253,. 77 Energimarknadsinspektionens verksamhetsplan 2015, Ei R2015:03, s. 4.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

169

järnvägslagen, vilket de inte gör. Vidare framgår inte på samma tydliga sätt som för nationell lagstiftning från vilken tidpunkt reglerna börjar gälla. Det framgår inte heller vilka regler som gäller för de olika verksamhetsutövarna. Att hänvisa till bakomliggande direktiv i stället för till den nationella reglering genom vilken direktivet införts är olyckligt ur flera aspekter. För den enskilde innebär det en otydlighet och ger en bild av att kraven framgår av direktivet och inte av svensk lag. Det finns även en risk att avvikelser i svensk lag i förhållande till direktivet inte uppmärksammas och hanteras.

Jag kan konstatera att det sätt som Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning arbetar med information skiljer sig från Energimarknadsinspektionens. Möjligen beror detta på en osäkerhet kring myndighetens uppgift kopplat till att den har såväl normgivning som tillsyns- och tillståndsprövning som kärnverksamhet. Mot bakgrund av att EU-regleringen på järnvägsområdet är omfattande, komplex och svåröverskådlig, samt att ett revideringsarbete (dvs. arbete med att se över och ändra redan tillämpliga regler) ständigt pågår, anser jag att särskild kraft behöver ägnas åt informationsinsatser kring den nya eller ändrade regleringen. Verksamhetsutövare och andra behöver uppmärksammas på att reglerna ändras och från vilket datum de nya kraven gäller och få information om vad reglerna innebär för dem. Jag menar att det bör anses ingå i Transportstyrelsens uppdrag att informera kring regler även inom järnvägsområdet, och att detta är viktigt för järnvägens aktörer. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för att informera även om järnvägsreglering och dess innebörd på ett aktivt och tydligt sätt.

4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU

Som jag redogjort för i mitt första delbetänkande har Sverige en järnvägsmarknad som skiljer sig från många andras inom EU. Samtidigt finns inte en gemensam modell för järnvägens organisering utan flera, vilket i regleringssammanhang är en utmaning. Sverige kan sägas ha gått före vad gäller separation mellan infrastruktur och trafik, järnvägsmarknaden är helt öppen med konkurrens på spåren, och ett relativt stort antal verksamma aktörer. Den svenska

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

170

järnvägsmarknaden domineras inte på samma sätt som t.ex. den tyska eller franska av det historiska nationella järnvägsföretaget. Samtidigt är Sverige i EU-sammanhang ett relativt litet land med förhållandevis svag röst, även om kommissionen ser Sverige som något av en förebild inom järnvägsområdet. Detta innebär sammantaget utmaningar i regleringshänseende, både genom att det är svårt att samla synpunkter från aktörerna, och genom att stöd behöver påräknas från andra länder för att få gehör för svenska synpunkter vid omröstning. Hur kan Sverige då stärka sina möjligheter att få genomslag för svenska intressen?

Jag har ovan valt att redovisa regelarbetets olika processer och faser, bl.a. för att tydliggöra vem som ansvarar för vad som händer när och hur arbetet går till i praktiken. Ansvaret för förhandlingsarbetet i EU-samarbetet ligger entydigt på regeringen och Regeringskansliet. Som jag nämnt i inledningen är det transportrådet vid EU-representationen, experter från Näringsdepartementet och från Transportstyrelsen eller i vissa fall Trafikverket som representerar Sverige under de olika faserna. Samtidigt är branschen och intresseorganisationer aktiva genom sina respektive lobbyorganisationer i Bryssel.

Jag har funnit svagheter, särskilt i fråga om inriktning avseende vad Sverige vill uppnå och utformningen av styrande dokument om hur detta ska gå till. Det finns även brister vad gäller ansvar och analysarbete för förståelse av konsekvenser av framtagna förslag, inhämtande av synpunkter, informationsöverföring och återkoppling. Regeringskansliets riktlinjer för EU-arbetet behöver följas och myndigheterna behöver utarbeta arbetsmetoder som medger genomslag för svenska ståndpunkter. Utgångspunkten för regelutvecklingsarbetet bör vara de regler som är under framtagande och utifrån dessa behöver planer för insatser tas fram. Jag återkommer till detta nedan.

För genomslag för svenska ståndpunkter krävs också att dessa finns tillgängliga i ett mycket tidigt skede, att de är tydliga och väl underbyggda, och att de kommuniceras av Sverige i alla sammanhang där svenska ståndpunkter förs fram.

Även i andra avseenden finns, som jag ser det, behov av åtgärder. Dessa redogör jag för under avsnittet svensk reglering nedan (4.6).

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

171

Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU 4.5.1

I det regelutvecklingsarbete som bedrivs inom EU deltar tjänstemän från EU-representationen, Näringsdepartementet, och myndigheterna, företrädelsevis Transportstyrelsen. Det är, som framgått ovan, vanligtvis inte samma personer som deltar i arbetet med att ta fram och förhandla grundregleringen i det s.k. ordinarie

lagstiftningsförfarandet, t.ex. vid förhandlingar om säkerhets- och

driftskompatibilitetsdirektiven eller SERA-direktivet, som sedan deltar vid förhandlingar om tillämpningsföreskrifter i kommitté-

förfarandet. Det är inte heller samma personer som deltar i

utarbetandet av förslagen i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen som sedan deltar vid kommittéförfarandet. Det innebär att särskilda insatser behövs för att säkerställa att den som förhandlar i ett senare skede har information om vad som förevarit under förhandlingar i ett tidigare skede. Det gäller såväl den grundläggande rättsakten som under framtagandet av genomföranderegler. Eftersom faserna är parallella och arbetet ständigt pågående, måste informationsflödet vara konstant mellan alla som deltar i arbetet i de olika sammanhangen.

Det är departementet som har ansvar för beredning i fråga om förhandlingar som sköts av transportråden i det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för beredningen då representanter från Transportstyrelsen deltar vid förhandlingar i kommittéförfarandet i RISC eller SERAC. Det är Transportstyrelsen som ansvarar för beredningen inför deltagande i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån där förslag till reglering utarbetas och på motsvarande sätt i kommissionens arbetsgrupper under SERA.

De olika delarna i regelutvecklingsarbetet kan ses som en kedja där grunden för regleringen förhandlas och antas i råd och parlament, och de mer detaljerade kraven som utgår från denna grund antas av kommissionen efter förslag från Europeiska järnvägsbyrån. För bästa effekt krävs beredning och informationsöverföring mellan dessa olika led i kedjan. Informationsutbyte underlättar även arbetet när lagstiftningen ska genomföras i nationell rätt.

Såväl grundregleringen inom järnvägsområdet som tillämpningsregleringen, har sedan det första direktivet antogs 1991 varit föremål för ständigt återkommande översyn. I detta kretslopp behöver

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

172

därför kunskap från kommittéförfarandet och från tillämpningen av reglerna återföras till det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att uppnå bästa effekt. Exempel är när regler vid tillämpningen visat sig vara särskilt kostnadsdrivande, kan tolkas på flera sätt, eller när de vid tillsyn visat sig vara för oprecisa eller på annat sätt svåra att följa upp. Möjligheterna till återkoppling av erfarenheter är stora och behöver utgöra en naturlig del i beredningsarbetet. Transportstyrelsen men även Trafikverket behöver i det avseendet utveckla arbetsmetoder som innefattar återkoppling och erfarenhetsöverföring och löpande informationsbyte, både formellt och informellt. Större fokus behöver därför riktas mot analys och avstämningsarbetet, dvs. beredningsprocessen i de olika leden i regelarbetet.

Riktlinjer för arbetet 4.5.2

Statsrådsberedningen, som ansvarar för EU-arbetet inom Regeringskansliet, har tagit fram ett antal cirkulär, bl.a. riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet79och riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter.80Det finns även en handbok för EU-arbetet.81Gemensamt för dessa är att vikten av tidiga insatser betonas för att nå framgång med svenska ståndpunkter.

För arbete med regelutveckling finns ett omfattande stödmaterial. Dessutom har Näringsdepartementet departementsövergripande riktlinjer för internationellt arbete och enhetsspecifika sådana.82 En utvärdering av de senare pågår för närvarande och kommer eventuellt att resultera i en översyn.

Inom Transportstyrelsen finns en rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg– och järnvägsavdelningen.83Trafikverket tycks inte ha någon rutinbeskrivning om myndighetens deltagande i EU-sammanhang, däremot finns en

79 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, 2014-01-31. 80 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för genomförande av unionsrätten, Cirkulär 14, 2010-12-16. 81 Statsrådsberedningen, Handbok EU-arbetet 2014. 82 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, promemoria, 2014-04-22. 83 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-480, 2015-04-15.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

173

strategi för EU-arbetet. Som påpekats ovan är den dock på en så övergripande nivå att det är tveksamt om den ensam kan anses utgöra något stöd för arbetets bedrivande. Därutöver finns ett nätverk för internationellt arbete där verksamhetsområdeschefer ingår.

Av Näringsdepartementets rutinbeskrivning framgår att det är Transportstyrelsen, såvitt nu är i fråga, som ansvarar för lämplig avstämning av underlag till fakta-PM med andra myndigheter och näringslivsorgan. Även i övrigt framgår krav på myndigheten.84Motsvarande information saknas dock i Transportstyrelsens riktlinjer, vilket möjligen kan leda till missförstånd och oklarhet när det gäller vem som förväntas göra vad. I fråga om kommittéförfarandet reglerar departementets rutinbeskrivning det arbete som sker i kommittén (fas 3). Det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper tillsatta av kommissionen eller Europeiska järnvägsbyrån (fas 2), omfattas däremot inte. Det får därför anses vara myndigheten som ansvarar för detta arbete enligt egna riktlinjer. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning gör inte tydlig åtskillnad på de olika processerna i regelutvecklingsarbetet inom EU.

Möjligheterna att påverka är som störst tidigt i processen. De ståndpunkter och argument som framförs då måste vara väl genomarbetade och konsekventa genom hela arbetet. För kommittéförfarandet innebär det att bevakningen och ett aktivt deltagande av den regelutveckling som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen behöver särskilt fokus. Transportstyrelsens rutinbeskrivning behöver återspegla detta.

Jag kan konstatera att det löpande informationsutbyte som är en förutsättning för att få genomslag för svenska ståndpunkter inte kommer till uttryck vare sig i Näringsdepartementets eller Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning för internationellt arbete. Trafikverket saknar så vitt det framkommit riktlinjer för internationellt arbete på denna nivå. Klara riktlinjer för informationsöverföring behöver finnas. Det viktiga informella löpande informationsutbytet kan vara svårt att beskriva i en rutin, men är en mycket betydelsefull del av arbetet. De som deltar i arbetet från svensk sida måste löpande kommunicera med varandra.

84 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, avsnitt 3.2.1 m.fl.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

174

Det kan vidare, som jag ser det, finnas fördelar med att riktlinjerna för Regeringskansliet och myndigheten överensstämmer så långt möjligt, så att det även framgår av myndighetens riktlinjer vad som förväntas från denna, t.ex. vad gäller att fånga upp synpunkter från berörda som näringsliv och andra intressenter.

Av vikt kan även vara, inför kommande förhandlingar om grundrättsakter, att återföra kännedom om hur kommissionen tolkar sitt mandat och gränserna för det i kommittéförfarandet. Kommissionen har en tendens att vilja reglera mer hellre än mindre och kanske i en utsträckning som rådet och parlamentet inte anser lämplig. Erfarenhet från tillämpning av regleringar behöver återföras när grundrättsakten ses över. Jag föreslår därför att rutinbeskrivningen för Transportstyrelsen ses över utifrån dessa utgångspunkter.

För att kunna påverka behöver det vara tydligt vad som bör uppnås och vilka intressen som bör lyftas från svensk sida. Det behövs en inriktning och en handlingsplan. För arbete i fråga om de enskilda rättsakterna behöver arbetsmetoder utarbetas och riktlinjer utformas så att de kan utgöra ledning. Dåvarande Järnvägsstyrelsens rapport85med mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet kan i det avseendet tjäna som något av en förebild. Vilka frågor som är viktiga för Sverige behöver tydliggöras och vilka det är beror delvis på vilka konsekvenser som förslagen kan få, t.ex. för det svenska näringslivet. För att förstå det behöver synpunkter tidigt i processen fångas upp från de som kommer att påverkas av reglerna. I svenska intressen ligger att verka för regelförenkling och för att undvika onödiga administrativa kostnader. Vad Sverige i övrigt ska verka för blir delvis en fråga som behöver avgöras för varje enskild rättsakt, beroende på de risker eller fördelar den kan ge. En strategi behöver även kompletteras med metoder. Konsekvensen blir i annat fall att ett stort ansvar läggs på den enskilde handläggaren, vilket med automatik innebär att arbetet blir starkt individberoende.

Jag anser vidare att Transportstyrelsen bör delta i alla de arbetsgrupper som tillsätts under Europeiska järnvägsbyrån. Det kan inte begränsas av resurser hos Transportstyrelsen. I sammanhanget

85 Järnvägsstyrelsens rapport 2007:1, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

175

noterar jag att Trafikverket har resurser att delta i de grupper som EIM tillsatt för varje ERA-arbetsgrupp. I och med att Trafikverket deltar, kan man argumentera för att Sverige implicit bestämt att det är en fråga som är så viktig att statliga medel bör gå till att bemanna grupperna.

Hur behovet att involvera behövliga kompetenser i analysarbetet säkerställs framgår inte tydligt av Transportstyrelsens rutinbeskrivning. Eftersom det är regelgivningsarbete som blir bindande för Sverige behöver juridisk kompetens ingå. För bedömningen av den rättsliga grunden är den juridiska granskningen särskilt viktig. Det finns exempel på att Europeiska järnvägsbyrån vid ett antal tillfällen gått utanför sin befogenhet att reglera. Det framstår därför som nödvändigt att juridisk kompetens involveras tidigt i analysarbetet även i kommittéförfarandet.

Jag har som jämförelse tagit del av den rutinbeskrivning som tagits fram för Transportstyrelsens sjö- och luftfartsavdelning.86Den är betydligt tydligare än rutinbeskrivningen från väg- och järnvägsavdelningen när det gäller roller och ansvar samt arbetssätt. Den ger stöd för planering, prioritering och resurssättning av internationellt regelutvecklingsarbete. En regelöversiktsplan ligger till grund för prioritering och identifiering inför deltagande i internationella regelarbeten. I arbetssättet ingår att tillsätta förberedningsteam för att underlätta framtagandet av ståndpunkter, instruktioner och vid genomförande. Skillnaderna i förhållande till väg- och järnvägsavdelningens motsvarande beskrivning är stora, trots att det handlar om samma myndighets arbetssätt i europeiskt regelutvecklingsarbete. Varför myndigheten valt att hantera i grunden samma arbete på så olika sätt är oklart. Min bedömning är att det vore en fördel att väg- och järnvägsavdelningen vid prioritering av arbetet även inom järnvägsområdet utgick från en regelutvecklingsplan, och inte, som det förefaller, omvärldsbevakning. Jag föreslår därför att Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning ser över sina riktlinjer för internationellt regelutvecklingsarbete och att dessa tydligare utgår ifrån de regler som gäller för sektorn.

86 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella arbetet på Sjö- och luftfartsavdelningen, TSG 2014-1716, 2014-11-10, avsnitt 4.3.5.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

176

Reglering med betydande påverkan 4.5.3

Teknisk reglering, som införandet av trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS (European Rail Traffic Management System) kan utgöra exempel på regelutvecklingsarbeten med omfattande påverkan på ett stort antal aktörer. Kraven på signalsystemet grundar sig på driftskompatibilitetsdirektivet87 där det anges att ”Ny infrastruktur och ny rullande materiel som tillverkas eller utvecklas efter det att kompatibla system för trafikstyrning och signalering införts, ska anpassas så att de kan användas med dessa system.” Kravet implementeras genom teknisk driftspecifikation för trafikstyrning och signalering (TSD trafikstyrning och signalering).

Syftet med ERTMS är att ersätta de olika signalsystemen vid järnvägen i EU med ett gemensamt europeiskt system. Därigenom ska det bli enklare att köra tåg över gränserna i EU och kostnaderna ska minska. Systemet består egentligen av flera delar, däribland exempelvis signalsäkerhetssystemet ETCS (European

Train Control System) och radiokommunikationssystemet GSM-R.

ERTMS-systemet kräver investeringar och installationer i såväl infrastrukturen som i järnvägsföretagens fordon. Under en övergångsperiod, till dess att alla banor i Sverige är utrustade med ERTMS, behöver tågen även utrustas med en översättningsmodul,

Specific Transmission Module (STM), som kan översätta signaler

från det tidigare ATC-systemet så att de kan tolkas av ERTMSutrustningen. För järnvägsföretag som bedriver gränsöverskridande trafik kan det behövas flera olika moduler.

Jag har tidigare redogjort för ERTMS i mitt delbetänkande En

enkel till framtiden?88Jag kunde då konstatera att införandet hittills

i Sverige kantats av svårigheter och höga kostnader för inblandade aktörer. Tydliga effekter i form av faktiska förbättringar i kapacitet eller andra mervärden jämfört med dagens system har varit svåra att peka på, även om Trafikverket har beräknat positiva nuvärden med införandet. Genomförandet har inte varit anpassat till den svenska avreglerade marknadens särskilda förutsättningar.

87 Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/57/EG av den 12 juni 2008 om driftskompatibiliteten inom gemenskapen (omarbetning). 88 Se s. 203 ff och s. 257 ff.

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

177

Trafikverket, som av regeringen fått ett helhetsansvar för planering och införande av ERTMS, redogjorde 2013 i sitt dåvarande förslag till plan att i Sverige skulle en specifikation för ombordutrustning benämnd Baseline 2 version 2.3.0d gälla under överskådlig tid, även om det för internationell trafik genom Danmark skulle krävas utrustning som uppfyller Baseline 3.89 Ett antal järnvägsföretag hade redan påbörjat och genomfört installationer av ombordutrustning, medan många valt att avvakta, inte minst av kostnadsskäl.

I dag är läget att Trafikverket tagit fram ett nytt förslag till senarelagd genomförandeplan som bygger på att det i stället ska vara Baseline 3 version 3.5.0 som ska gälla i Sverige (precis som i Danmark).90 Det innebär att förutsättningarna för bl.a. järnvägsföretagen återigen har ändrats. Med anledning av detta har jag försökt bedöma vilka kostnader som järnvägsföretagen redan har haft för fordonsinstallationer m.m. och i vilken utsträckning dessa kan tillgodoräknas även vid den förändrade standarden.

Svar från företag som genomfört installationer har inkommit från SJ AB, Green Cargo AB, Hector Rail AB och AB Transitio. Dessa uppger att installationer och tillhörande kostnader uppgått till sammanlagt åtminstone 272 miljoner kr, fördelade på 84 fordon. Hur stor andel av dessa nedlagda kostnader som kan tillgodoräknas vid nya installationer varierar. En aktör uppger att sammanlagt endast cirka 20 procent kan tillgodoräknas. En annan, mer detaljerad bedömning, uppger 25 procent för första typinstallation och upp till 75 procent för serieinstallation. En stor kostnad för införande eller uppgradering av ERTMS på fordon är kopplad till arbetet med typgodkännande. Detta arbete bedöms till stora delar behöva göras på nytt, med avseende på både mjukvara och hårdvara. Sammantaget blir slutsatsen att avsevärda pengar har satsats som inte kommer att kunna tillgodoräknas vid en uppgradering.

Inom Europeiska järnvägsbyrån utarbetas kravspecifikationer för ERTMS och kommissionen väntas vid årsskiftet 2015–2016 fatta beslut om den nya specifikationen Baseline 3, version 3.5.0. Att utveckla tekniska standarder är inte en lätt uppgift och ERTMS

89 TRV 2013/2531, Förslag till plan för införande av ERTMS i Sverige. 90 TRV 2015/63202, Förslag till införandeplan för ERTMS 2015-2025.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

178

kan fortsatt anses vara ett utvecklingsprojekt. Genom att olika versioner av signalsystemet beslutats och införts nationellt kan det ursprungliga problemet med varierande teknisk standard sägas ha ersatts av ett nytt liknande problem, även om det numera finns krav på att ERTMS-versionerna ska vara bakåtkompatibla.

Vad som är viktigt att särskilt poängtera i detta sammanhang, är att ERTMS inte bara, eller ens i första hand, är ett tekniskt projekt. Framtagning av och beslut om tekniska standarder är i högsta grad reglering, och i detta fall handlar det om EU-reglering med stora konsekvenser i form av teknikutveckling, säkerhet, marknadsförutsättningar och investeringar både i fordon och i infrastruktur.

I tillägg till att regleringen påverkar bl.a. marknadsförutsättningarna för aktörerna påverkar den även statens utgifter för bl.a. investeringar i infrastrukturen. Hur säkerställs att en allsidig belysning sker ur såväl juridiskt, tekniskt, ekonomiskt som marknadshänseende? Hur säkerställs att en analys tas fram av förslagens konsekvenser som underlag inför beredningen av ståndpunkter och inför beslut i frågor kopplade till detta? Hur fångar Transportstyrelsen upp synpunkter från verksamhetsutövarna? Hur kan en bred förankring där Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och industrin deltar organiseras?

För regelutveckling som ERTMS, men även annan reglering som kräver en bred förankring och överblick, kan beredning i särskild form behövas i syfte att underlätta genomslag för svenska ståndpunkter och undvika onödiga kostnader för såväl staten som för verksamhetsutövarna och andra aktörer. Ju mer komplex en fråga är, desto större blir behovet av fungerande arbetsätt och en tydlig ansvarsfördelning. ERTMS-frågan är ett exempel på en fråga som får strategisk betydelse för hela sektorn och där jag menar att regeringen och Regeringskansliet har ett särskilt ansvar.

4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen

Den lagstiftande makten i Sverige ligger hos riksdagen. Riksdagen kan i lag delegera rätten att ge ut förordningar till regeringen. En lag kan också innehålla en rätt för regeringen att delegera normgivningsbehörigheten vidare från regeringen till en myndighet, dvs. att subdelegera. Ett sådant beslut av regeringen ges i allmänhet i en

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

179

förordning. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter krävs det alltid att regeringen har gett myndigheten ett bemyndigande att göra det. Ett bemyndigande avser alltid behörighet att meddela föreskrifter inom ett visst avgränsat område.91

Som nämnts i föregående avsnitt har lagstiftningsbehörigheten flyttats helt eller delvis inom många områden, bl.a. järnvägens, till EU inom ramen för de fördrag och andra instrument som har antagits på unionsnivå. Järnvägslagen (2004:519) inför t.ex. EUdirektiven om säkerhet,92om driftskompatibilitet93och om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde94i svensk rätt. Den inför också vissa bestämmelser i fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) i dess lydelse 1999 (det s.k. Vilniusprotokollet) genom att inkludera fördragets hela bihang G (ATFM)med regler om godkännande av fordon i internationell trafik.

I järnvägslagen finns bestämmelser om krav på järnvägssystem, om tillstånd för järnvägsverksamhet, om rätt att utföra och organisera trafik, om tillsyn, m.m. Från tidigare lagstiftning har i lagen också inkluderats vissa andra bestämmelser, t.ex. ett kapitel om ordning. I järnvägsförordningen meddelar regeringen vissa tillämpningsbestämmelser till lagen och bemyndigar tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) att ge ut föreskrifter inom en rad avgränsade områden.

Andra lagar som reglerar järnvägsverksamheten är järnvägstrafiklagen (1985:192), som främst innehåller bestämmelser om järnvägens ansvar, skyldigheter och rättigheter när det gäller befordran av resande och gods, men också ansvaret för person- och sakskador som tillfogats tredje man till följd av järnvägsdriften. I lagen (2015:338) om internationell järnvägstrafik införs de bestämmelser i COTIF 1999 som inte införts genom järnvägslagen. Större delen av fördraget ingår som bilaga till lagen. Dessutom begränsas järnvägens ansvar för skador i internationellt trafik i förhållande till vad som gäller i järnvägstrafiklagen för inrikes transporter.

918 kap.2, 3 och 7 §§regeringsformen. 92 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 93 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning). 94 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning).

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

180

Lagen (2011:725) om behörighet för lokförare inför bestämmelser som återfinns i lokförardirektivet,95 lag (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar innehåller kompletterande bestämmelser i förhållande till bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (tågpassagerarförordningen). Dessutom finns lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m. Listan gör inte anspråk på att vara fullständig.

Järnvägslagstiftningen förefaller mig svåröverblickbar och därför inte lätt att förstå. Den metod som valts för att införa EU-rätten gör det svårt att spåra vissa bestämmelser i de aktuella direktiven. Järnvägssäkerhetsdirektivet har t.ex. ett riskbaserat angreppssätt som kommer till uttryck i direktivets portalparagraf, artikel 4, men som jag inte har kunnat återfinna i järnvägslagen. Andra kapitlet 1– 6 §§ i järnvägslagen bygger i stället till stor del på tidigare järnvägssäkerhetslagstiftning.96

Min uppfattning är att det nu är dags att se över järnvägslagen i sin helhet och göra den mer lättillgänglig. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt. Regeringen bör i samband med detta överväga en helhetsöversyn av lagstiftningen. I den översynen behöver EU-förordningarna inom området knytas samman med grundregleringen på sätt som inte är fallet i dag. En uppdelning av regleringen i dels en lag som reglerar marknadstillträde och därmed sammanhängande regler, och dels en lag för säkerhetsreglering och teknisk reglering, skulle underlätta förståelsen och bör därför övervägas vid översynen.

Det i järnvägssäkerhetsdirektivet grundläggande begreppet risk-

hantering, som en åtgärd i en säker verksamhetsutövning, har inte

införts i svensk lag. Jag föreslår därför att denna ändring införs redan nu i syfte att underlätta tillämpningen och förståelsen för regleringen.

95 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG av den 23 oktober 2007 om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen. 96 Detta tas också upp av professor Lars Henriksson i en underlagsrapport (Bilaga 9).

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

181

Frågan är hur väl det svenska kommitté- och utredningsväsendet är anpassat till den lagstiftningsprocess som endast går ut på att omvandla EU:s rättsakter, i huvudsak direktiv, till svensk rätt. Även direktiven är nu i många fall så detaljerade att det kan ifrågasättas vilken nytta en utredning kan göra om utredningsarbetet inleds först efter det att direktivet är beslutat. Detta har lyfts i en rapport från Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) med undertiteln ”Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige.”97Slutsatserna i rapporten är att fokus behöver vara på beredningsformer under förhandlingsarbetet och att t.ex. tillsätta en arbetsgrupp som kan vara verksam såväl under förhandlings- som genomförandefasen. Jag delar dessa slutsatser.

EU:s regelutvecklingsprocess, som diskuterats och illustrerats av Figur 4.1 tidigare, och den nationella svenska lagstiftningsprocessen (se Figur 4.5) behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt. Här behöver Regeringskansliets beredningsrutiner anpassas för att säkerställa att så sker, men kraft måste också läggas från Transportstyrelsens sida på att granska hur nya och reviderade EU-förordningars innehåll och krav kan fungera som en del av nationell reglering.

Transportstyrelsen behöver även lägga särskild kraft på att underlätta för den enskilde genom förbättrad information om hur gällande EU-förordningar och nationell reglering hänger ihop. I de fall grundregleringen utgör ett direktiv behöver Transportstyrelsen i första hand hänvisa till den nationella rättsakt genom vilket direktivet införts och till direktivet enbart som underlag för tolkning. Därigenom finns ökad möjlighet att upptäcka eventuella brister i införlivandet. Utgångspunkten för bedömning av laglighet är den svenska lagen. Att först utgå från direktiven för att undersöka vilka åtgärder som är lagligen genomförbara och sedan lagen är en olämplig tågordning. En annan sak är att nationell lagstiftning ska tolkas direktivkonformt, dvs. i överensstämmelse med direktivet, men den nationella lagen ska vara utgångspunkt.

97 Sieps (2012:4), Att göra rätt och i tid, Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige?

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

182

Figur 4.5 Regelutvecklingsprocessen i Sverige

Källa: Näringslivets regelnämnd

Fö rs la g

(D S)

Ber ed ar e

Ko mmi tt é

U tr ed ar e

Dep ar te m en ts -

ut re dni ng

Ko m m itté -

di re kti v Be tä nka nd e

(S OU )

Pa rla -

m en ta ris k

ko m m itté

Sä rs ki ld

ut red ar e

Remissomgång

Ber edni ng

Depa rt m ent

Ri ks da gs -

be ha ndl ing

U ts ko tte n

Be slu t o m

pr op os ition Be slu t o m

la g

Lag råd s-

re m iss

La gr åd et s

yttr an de

Fö rs la g

fö re sk rif t

Remissomgång

Ber edni ng

Depa rt m ent

Ber ed nin g

Sta tli g

m yndi ghe t

Ber ed nin g

Ko m m una l

m yndi ghe t

Be slut

För or dn in g

Fö rs la g

fö re sk rif t

Remissomgång

N y ber edni ng

Ev. n y

ber edni ng

Be slu t o m

för es kr ift

Be slu t o m

för es kr ift

SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller

183

4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn

I mitt uppdrag har ingått att utreda behovet av att vidta åtgärder för att förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens. En viktig reservation i detta har varit att åtgärderna ska ligga inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet.

Som en del i arbetet med att utreda behoven har utredningen medverkat i flera olika sammanhang, bl.a. seminarier anordnade av

Swedish Rail Skill Forum (SRSF). Vidare har kontakter tagits med

Järnvägsskolan (Trafikverket), Almega och Myndigheten för Yrkeshögskolan. I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) diskuterades utbildning i underhållsbesiktning samt kompetenskrav och behörighet för arbete i spårmiljö.

Järnvägens omreglering, med bl.a. vertikal och horisontell separation av verksamheter och funktioner, har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn jämfört med tidigare. Som exempel kan nämnas att det finns fler aktörer som är verksamma med att erbjuda olika typer av utbildning, men vissa typer av (bl.a. intern) utbildning och nätverk har försvunnit, vilket kan ha lett till en minskning av antalet personer med en bred helhetssyn på hur hela järnvägssystemet fungerar. Det har framhållits att specialiserade företag främst söker kompetensutveckling inom sina respektive kärnområden. En ökad rörlighet av personal mellan olika företag och olika delar av sektorn kan dock i viss mån motverka problem förknippade med de enskilda aktörernas ökade specialisering. Järnvägsrelaterad forskning är utspridd på många platser i landet med begränsad samordning. Aktörernas forskningsbehov definieras snävare, i Trafikverket t.ex. med mer fokus på infrastruktur och trafik, snarare än fordon.

När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Liknande satsningar i Sveriges grannländer kan i värsta fall dränera landet på vissa yrkeskategorier. Pensionsavgångar m.m. gör det också aktuellt att attrahera fler människor att söka sig till olika yrken inom järnvägen.

Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110

184

Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har visat sig vara mycket svårt. Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har den kartläggningen dessvärre inte kunnat fullföljas. Även med detta i beaktande menar jag att kompetensförsörjningen i järnvägssektorn kan ses som en strategisk och långsiktig fråga som (vilket även framhålls i regeringens direktiv) är sektorsövergripande, och därmed berör en rad olika områden på flera nivåer. Det gör det motiverat att också diskutera nivån på det offentliga åtagandet. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning. En sådan utredning bör inte från början vara begränsad till att lägga förslag inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet.

185

5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade

persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen.

Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.

Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år.

De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.

I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

186

De regionala kollektivtrafikmyndighetera ska årligen upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.

5.1 Inledning

Enligt utredningens direktiv ska jag utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder.

Kapitlet kommer därmed att fokusera på det som kallas gränssnittet mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. I syfte att komma fram till vilka förändringar som eventuellt kan behöva göras, i avsikt att förtydliga och/eller justera detta gränssnitt, görs en genomgång av gällande rätt, hur marknaden har utvecklats över tid och vilka problem som föreligger. Detta mynnar ut i en samlad bedömning och ett antal förslag.

Olika former av persontrafik på järnväg 5.1.1

Persontrafik på järnväg kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att beskriva persontrafiken är utifrån avstånd och funktion. Det finns lokal och regional (kortväga) persontrafik för resor upp till cirka tio mil samt interregionalt (långväga) resande på längre sträckor, t.ex. med snabbtåg i fjärrtrafik. De korta resorna görs till och från arbete, skola, service, inköp och fritidsändamål. Merparten av dessa resor är sådana som människor gör till vardags eller på annat sätt regelbundet, vilket även kan innefatta resor på helger, och de flesta görs i städer eller mellan närliggande städer. De längre resorna domineras av resor som görs i tjänsten eller sällanresor på fritiden. Långväga tågtrafik knyter ihop landet och är alternativ till bil, buss och flyg. Kortväga tågtrafik är alternativ till bil och buss. Stor-

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

187

regional trafik vidgar arbetsmarknader medan lokal och regional tågtrafik i tätbebyggelse, är en del av kollektivtrafiken och avlastar vägnätet.

Ett annat sätt att beskriva persontrafikmarknaden är utifrån dess kommersiella förutsättningar i form av organisation, hur trafiken finansieras och hur konkurrenssituationen ser ut. Persontrafiken på järnväg kan grovt delas in i tre delar utifrån företagsekonomisk lönsamhet. Vissa järnvägslinjer är klart företagsekonomiskt lönsamma och där kan trafiken bedrivas kommersiellt. Motsatsen är linjer som inte är eller förväntas bli företagsekonomiskt lönsamma. Trafiken på sådana linjer kan ändå vara samhällsekonomiskt motiverad. Den tredje typen av linjer ligger i gränslandet mellan vad som företagsekonomiskt lönsamt och olönsamt att bedriva. Här kan trafiken organiseras av kommersiella aktörer (eventuellt med ett mindre stöd från samhället) eller helt av samhället.

I den företagsekonomiskt lönsamma delen av marknaden verkar privata kommersiella operatörer, t.ex. SJ AB och MTR Express AB, som bedriver persontrafik på helt kommersiella grunder, på marknadens villkor och under fri konkurrens. Detta kan ske både på korta och långa sträckor. Inkomsterna kommer i huvudsak från biljettintäkterna.

I den del som inte är företagsekonomiskt lönsam finns den samhällsorganiserade trafiken som organiseras av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. En sådan myndighet finns i varje län. Myndigheten har ansvar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter (kollektivtrafiken), vilket innebär att den bland annat ska ta fram ett trafikförsörjningsprogram som anger målen för den regionala kollektivtrafiken och fatta beslut om allmän trafikplikt. Myndigheten kan välja att driva kollektivtrafiken i egen regi (vilket är ovanligt) eller på entreprenad. Om trafiken drivs på entreprenad ingår det i myndighetens uppgifter att köpa persontransporter (inklusive persontransporter på järnväg) genom offentlig upphandling i konkurrens mellan anbudsgivande operatörer och sedan avtala om persontrafik för flera år framåt. Den operatör som tilldelas ett kontrakt efter en upphandling blir ensam operatör för den aktuella trafiken på linjen under avtalsperioden.1 För den

1 Det kan dock samtidigt finnas kommersiella operatörer på samma linje, så ensamrätten är endast i förhållande till den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiserar.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

188

samhällsorganiserade trafiken täcks ungefär hälften av trafikkostnaderna av resenärerna genom biljettintäkter och till hälften av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genom skattemedel från medborgarna, vilket i praktiken innebär att biljettpriset är subventionerat.2 Man talar därför om att kollektivtrafiken är delvis samhällsfinansierad.

Regionala kollektivtrafikmyndigheters existens motiveras av marknadsimperfektioner som gör att det allmänna anses behöva planera, reglera och subventionera för att få till stånd en kollektivtrafik med önskad omfattning, samordning, prissättning och kvalitet. Kollektivtrafikresenärerna har t.ex. behov av att kunna färdas i ett sammanhållet system på lokal och regional nivå där det ska vara lätt att byta mellan linjer, att få information och att betala för resan. Ett annat skäl är att det behövs beslut som syftar till långsiktighet i investeringar och planering. Långsiktigheten syftar i sin tur till att ge stabilitet och pålitlighet över tiden för resenärerna och därmed öka kollektivtrafikens attraktivitet samt öka effektiviteten i användningen av offentliga medel.3 Ett tredje skäl till den offentliga verksamheten är fördelningseffekter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett uppdrag att skapa en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning. Eftersom subventioneringsgraden av biljettpriset är ungefär 50 procent är fördelningseffekterna för kollektivtrafiken lägre än inom en del andra offentliga verksamheter. Men utan offentligt organiserad kollektivtrafik skulle effekterna med stor sannolikhet bli att fler väljer bilen, miljömålen vara svårare att nå och fler skulle bli utan tillgång till kollektivtrafik.

Bilden kompliceras emellertid av att olika typer av trafik bedrivs på samma järnvägsspår och att spårkapaciteten är begränsad. Den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken måste därför förhålla sig till varandra.4 Kommersiell och samhällsorganiserad trafik kompletterar varandra, men de konkurrerar också om samma infrastruktur och delvis om samma resenärer.

2 Subventionsgraden varierar dock stort mellan de olika länen. 3 Nilsson (2011), Kollektivtrafik utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6, s. 29ff. 4 Ett exempel på detta är Västkustbanan mellan Göteborg och Malmö och vidare över Öresundsbron in i Danmark där både SJ AB och regionala kollektivtrafikmyndigheter bedriver trafik. Ett annat exempel är linjen Stockholm–Arlanda–Uppsala.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

189

Många järnvägsresor görs med byten och övergångarna mellan olika tåg behöver fungera. Kommersiell och samhällsorganiserad trafik behöver därför komplettera varandra på sådant sätt att trafiken anpassas i nätverk för att bli attraktiv för resenärerna. Vid störningar i trafiken måste också resenärer kunna åka andra vägar och utnyttja såväl andra tåg som alternativa kollektiva transportmedel. Detta talar för att gränsen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik bör vara flytande.

Samtidigt är det av vikt att tydligt definiera och avskilja den samhällsorganiserade trafiken från den kommersiella trafiken. De skattesubventioner som denna trafik normalt förutsätter riskerar annars att snedvrida konkurrensen på den kommersiella marknaden. En viktig förutsättning för att konkurrensen ska fungera på en marknad är just att begränsa konkurrenshämmande faktorer.

Eftersom kommersiell och samhällsorganiserad trafik förutsätts samtidigt konkurrera och samverka med varandra uppstår svårigheter att finna en modell som tillgodoser båda behoven. Det gäller att hitta en medelväg som fungerar i båda riktningarna utan allt för skarpa gränser.

Avgränsningar 5.1.2

Det finns i grova drag två gränssnitt mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken. I ett gränssnitt är de konkurrenter. I det andra gränssnittet kör de kommersiella kollektivtrafikföretagen upphandlad trafik åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten enligt avtal. I samband med upphandling av trafik konkurrerar de kommersiella kollektivtrafikföretagen med varandra om kontrakten. I mitt uppdrag ingår inte att utreda det gränssnitt där det finns en avtalsrelation mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken som har sin grund i ett upphandlingsförfarande.

För all persontrafik på järnväg är tillgång till information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor viktig. En departementspromemoria har nyligen hanterat dessa frågor som en följd av mitt första delbetänkande.5 Frågorna har dock inte ingått i mitt

5Ds 2015:11, Res lätt med biljett.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

190

nuvarande uppdrag, varför de utelämnas i detta slutbetänkande. Även tillgång till uppställningsplatser, verkstäder m.m., liksom prissättningen av dessa funktioner är viktigt i sammanhanget. Dessa frågor behandlar jag separat i kapitel 6.

5.2 Gällande rätt

I detta avsnitt presenterar jag en kort sammanställning av den viktigaste lagstiftningen som rör kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. En stor del av kollektivtrafiken styrs även av lagstiftning som rör offentlig upphandling, men detta ligger utanför utredningens uppdrag och tas därför inte med här.

De grundläggande bestämmelserna om järnväg regleras i järnvägslagen (2004:519). Järnvägslagen reglerar förutsättningarna både för den kommersiella och för den samhällsorganiserade trafiken, däribland säkerhetsfrågor, trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter etc. Järnvägslagens bestämmelser kompletteras i järnvägsförordningen (2004:526), och i Transportstyrelsens föreskrifter. Jag har i mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) närmare redogjort för järnvägslagens innehåll.

Ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz har rätt att utföra och organisera persontrafik på det svenska järnvägsnätet under förutsättning att företaget också har tillstånd från Transportstyrelsen, s.k. trafikeringsrätt.6 Regionala kollektivtrafikmyndigheter är inte järnvägsföretag, men även dessa organiserar trafik. Till skillnad från järnvägsföretag behöver de inte något tillstånd från Transportstyrelsen. Den som har trafikeringsrätt eller organiserar trafik kan ansöka om infrastrukturkapacitet hos infrastrukturförvaltaren i form av tågläge.7

Tåglägen ansöks och fördelas för ett år i taget. Grundprincipen är att sökandens önskemål om infrastrukturkapacitet ska ligga till

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

191

grund för tilldelningen av tåglägen. Trafikverkets fördelning ska ske på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägskapaciteten ska eftersträvas. Vid konflikter i tilldelningen ska dessa i första hand lösas genom samordning av sökandes önskemål.

För det fallet att någon frivillig lösning mellan sökanden inte går att nå ska infrastrukturförvaltaren skyndsamt tillhandahålla ett förfarande för tvistelösning.8 Om inte tvistelösning ger något resultat ska infrastrukturförvaltaren förklara aktuell del av infrastrukturen som överbelastad och ange under vilka tider så är fallet. I uppenbara fall ska detta kunna anges redan i beskrivningen av järnvägsnätet.9

Därefter kan kapacitet tilldelas utifrån två verktyg för att förebygga och lösa upp kapacitetskonflikter; avgifter eller prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.10

Trafikverket arbetar med verktyget prioriteringskriterier vid kapacitetskonflikter och inte med avgifter (se även avsnitt 3.6.1). Det finns inga givna prioriteringskriterier som anger en specifik och gällande prioriteringsordning mellan tåg. Det är olika tidtabellslösningar och deras ekonomiska konsekvenser man väljer mellan genom att göra beräkningar. I modellen ingår faktorer som transportsträckor, transporttider, väntetider och leveransprecision (byten till anslutande tåg), typ av tåg/transport, antal passagerare, antal tidskänsliga passagerare m.m.

I Trafikverkets prioritering av trafik värderas kommersiella snabbtåg högt, men det går inte att säga att sådana tåg alltid kommer att ha företräde. I Stockholm slår t.ex. pendeltåg alla andra typer av tåg.11Medan Trafikverkets tilldelning av tåglägen sker för ett år i taget sträcker sig de regionala kollektivtrafikmyndigheternas upphandlade avtal över flera år. Det medför att när en regional kollektivtrafikmyndighet beslutar om allmän trafikplikt och sedan upphandlar trafiken kan den inte säkert veta om trafiken faktiskt kommer att tilldelas kapacitet eller inte.

86 kap. 12 § järnvägslagen. 96 kap. 13 § järnvägslagen. 106 kap. 3 § järnvägslagen. 11 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 27.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

192

EU:s kollektivtrafikförordning 5.2.2

Den 9 december 2009 trädde EU:s kollektivtrafikförordning12 i kraft. I betänkandet kommer denna förordning att benämnas just EU:s kollektivtrafikförordning eller bara kollektivtrafikförordningen. Kollektivtrafikförordningen styr det nationella handlingsutrymmet och ligger till grund för den svenska lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (se nedan). EU:s kollektivtrafikförordning är bl.a. tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg (artikel 1).

Syftet med förordningen är att fastställa hur behöriga myndigheter, dvs. de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och Trafikverket i Sverige, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.

EU:s kollektivtrafikförordning handlar inte om att ge marknadstillträde åt privata företag.13Förordningen reglerar på vilka villkor de behöriga myndigheterna kan ge ersättning och ensamrätt åt kollektivtrafikföretag när de kör upphandlad trafik åt dessa (artikel 1). Skälet för detta är att det är dessa myndighetsåtgärder som medför störst risk för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas.

De behöriga myndigheterna är behöriga att ingå avtal om allmän trafikplikt. Med detta menas ”de krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse, som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor” (artikel 2).

För att öka öppenheten och insynen i hur motprestationer bestäms anges i förordningen att när en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag ensamrätt eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik (artikel 3.1).

12 Europaparlamentets och rådets förordning 1370/2007/EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och nr 1107/70/EEG. 13 I beaktandesatsen 12 anges att ”ur gemenskapsrättslig synvinkel har det ingen betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag”.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

193

I ett avtal om allmän trafik ska det klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Avtalet ska vidare i förväg och på ett objektivt sätt fastställa de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen och den eventuella ensamrättens art och omfattning på ett sätt som förhindrar allt för höga ersättningar. I avtal om allmän trafik ska det vidare fastställas hur kostnaderna och intäkterna ska fördelas, löptiden för avtalet osv. Vilka regler som ska tillämpas beror på avtalets karaktär (artikel 4). Genom att i avtal om allmän trafik fastställa arten av allmän trafikplikt och metoder för beräkning av ersättningen sörjer man inom EU för att principen om insyn, principen om likabehandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen tillämpas.

I artikel 7 återfinns en bestämmelse om att varje behörig myndighet en gång om året ska offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik. Den ska också möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering. Den ska även ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning. Någon motsvarighet till artikel 7 finns inte i lagen om kollektivtrafik.

EU:s kollektivtrafikförordning kan komma att ändras i framtiden beroende på förslagen i det fjärde järnvägspaketet. EU-kommissionen har föreslagit marknadsöppning av nationell persontrafik (både kommersiell och kontrakterad trafik) på samma sätt som i Sverige. När detta skrivs har det ännu inte fattats något slutligt beslut om fjärde järnvägspaketet. (Se vidare avsnitt 3.3.5.)

Lag ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik 5.2.3

De grundläggande bestämmelserna om kollektivtrafik regleras i lag (2010:1065) om kollektivtrafik (kollektivtrafiklagen). Lagen innehåller bestämmelser om ansvar för regional kollektivtrafik och organisering av regionala kollektivtrafikmyndigheter, uppgifter och befogenheter för dem som är behöriga myndigheter enligt EU:s

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

194

regelverk samt allmänna krav på kollektivtrafikföretag. Lagen omfattar trafik på väg, järnväg, vatten, spårvagn, tunnelbana och vatten. Kollektivtrafiklagens bestämmelser kompletteras i förordning (2011:1126) om kollektivtrafik, där det bl.a. av 2 § framgår att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet. Transportstyrelsen har också gett ut föreskrifter som kompletterar kollektivtrafiklagen.

Kollektivtrafiklagen reglerar således i första hand förutsättningarna för den samhällsorganiserade trafiken. Kommersiella tågoperatörer får fritt köra kollektivtrafik i länet, oavsett om annan operatör redan kör sträckan på uppdrag av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den kommersiella trafiken påverkas dock av kollektivtrafiklagen i och med att den reglerar gränserna för kollektivtrafiken och sätter upp vissa skyddsregler för den kommersiella trafiken. Kollektivtrafiklagen innebär också vissa skyldigheter för de kommersiella operatörerna. De är skyldiga att rapportera till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att de kommer att bedriva trafik alternativt upphöra med trafik. Dessutom ska alla som kör kollektivtrafik rapportera in sitt utbud (sina tidtabeller) till en gemensam nationell databas.

Med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län. Kollektivtrafiken kan också sträckas sig över flera län om trafikutbudet huvudsakligen är ägnat att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Indelningen av trafik i regional och interregional bestäms således av vilken funktion trafiken primärt fyller. Distinktionen mellan regional och interregional trafik är viktig eftersom kollektivtrafikmyndigheterna endast är behöriga att fatta beslut om den regionala kollektivtrafiken. I takt med förändrade resvanor börjar emellertid gränsen mellan regional och interregionala resor att suddas ut. I förarbetena till lagen ges vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektivtrafik är regional eller interregional. Bedömningen bör grundas både på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet utifrån bl.a. turutbud, stoppfrekvens, taxe- och bokningsvillkor, fordonstyp,

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

195

ärende med resan, reslängd, restid samt skillnader mellan hög- och lågtrafik.14

I varje län ska det vidare finnas en regional kollektivtrafikmyn-

dighet. I regel ansvarar landstinget och kommunerna i länet gemen-

samt för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Organisatoriskt kan myndigheten utgöra en kommun, ett kommunalförbund, ett landsting eller ett kommunalt ägt aktiebolag. Regionala kollektivtrafikmyndigheter kan även samverka över länsgränser i stora regioner.

Myndigheten har två ansvarsområden. Ett ansvarsområde är myndighetsuppgifter, t.ex. i form av strategiska beslut. Det andra området handlar om den ekonomiska verksamhet som myndigheten bedriver i form av kollektivtrafikföretag. Myndigheten arbetar i fyra steg. Först ska ett trafikförsörjningsprogram upprättas, sedan ska beslut om allmän trafikplikt fattas, därefter ska avtal om allmän trafik träffas och till sist ska myndigheten varje år offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde. Nedan redogör jag närmare för vart och ett av dessa steg.

(i) Regionala trafikförsörjningsprogram

Myndigheten ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram redovisa behovet av kollektivtrafik i länet. Utifrån behoven ska myndigheten sedan fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken, t.ex. genom att ange vilken typ av trafik som med viss turtäthet ska betjäna vissa orter, anläggningar eller linjer. Programmet ska vidare omfatta alla former av regional kollektivtrafik, alltså även trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund. Programmen ska också beakta hur den regionala trafiken ska länkas samman med den kommersiella interregionala trafiken. I programmet ska också föras ett resonemang om vilken trafik som anses behöva upphandlas (allmän trafikplikt) och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik.15I detta ligger att myndigheten måste göra en viss mark-

14 1 kap. 6 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 58ff, 113f och 118f. En längre diskussion om detta finns i professor Lars Henrikssons underlagsrapport (Bilaga 7). 15 Jämför art 2e i EU:s kollektivtrafikförordning.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

196

nadsanalys för att kunna föra ett sådant resonemang. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har befogenhet att se till att kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse kommer till stånd. Trafikförsörjningsprogrammet ska således utgöra en grund för det beslut

om allmän trafikplikt som varje regional kollektivtrafikmyndighet

måste fatta inför varje ny upphandling av trafik. Innan programmet fastställs ska samråd ske med andra berörda myndigheter (inklusive kollektivtrafikmyndigheter i angränsande län), organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Formerna för samråd får parterna själva komma överens om utifrån behov.16 I EU:s kollektivtrafikförordning finns ingen artikel som reglerar trafikförsörjningsprogram eller samråd.

Programmen kan användas som information till operatörer och andra intressenter om myndigheternas syn på den långsiktiga utvecklingen och på var samhället kommer att upphandla kollektivtrafik. Därigenom ges aktörer som vill bedriva kommersiell trafik en möjlighet att investera i kompletterande kommersiella trafiklösningar. Fastställandet av trafikförsörjningsprogram kan överklagas genom kommunalbesvär enligt kommunallagen (1991:900).

En av lagstiftarens ambitioner var att de regionala trafikförsörjningsprogrammen skulle utformas på likartat sätt för att underlätta samordning och jämförelser. Branschorganisationen Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik17 tog inför lagens ikraftträdande fram en vägledning för regionala trafikförsörjningsprogram som stöd till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i programprocessen. Under 2015 gjorde Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) en uppdatering av vägledningen på uppdrag av Partnersamverkan.18Tanken med vägledningen är att den ska vara ett praktiskt stöd i programarbetet samt ge struktur för att underlätta jämförbarhet mellan de olika trafikförsörjningsprogrammen i enlighet med intentionerna i lagstiftningen.

Enligt Trafikverkets instruktion ska myndigheten ge råd och stöd åt de regionala kollektivtrafikmyndigheterna med bl.a. utformningen av de regionala trafikförsörjningsprogrammen. Med anledning av

16 2 kap. 8–10 §§ kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 115ff. 17 Organisationen heter numera Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik. 18 Partnerskap för en förbättrad kollektivtrafik (2015), Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

197

detta har även Trafikverket tagit fram en vägledning för trafikförsörjningsprogram.19

Skillnaden mellan de båda vägledningarna är att Partnersamverkans handledning är mer praktiskt inriktad medan Trafikverkets handledning mer fokuserar på övergripande frågor och placerar in trafikförsörjningsprogrammen i ett större sammanhang. Slutligen är det dock Transportstyrelsen som granskar innehållet i trafikförsörjningsprogrammen utifrån om programmen uppfyller lagkravet.

(ii) Beslut om allmän trafikplikt

Nästa steg blir att fatta beslut om allmän trafikplikt

för regional

kollektivtrafik. Allmän trafikplikt är ett offentligt åtagande om en viss nivå av kollektivtrafikservice till medborgarna. Om den nivån inte bedöms kunna tillgodoses på frivillig basis av kommersiella företag kan myndigheten fatta ett beslut om allmän trafikplikt.21Beslutet om allmän trafikplikt innebär ett verkställande av trafikförsörjningsprogrammet och räknas som ett myndighetsbeslut. Beslutet kan innefatta enskilda linjer eller nät av kollektivtrafik. Det finns inte någon motsvarande bestämmelse om beslutsfattande i EU:s kollektivtrafikförordning.

Allmän trafikplikt avser den trafik som samhället avser att ta

ansvar för, dvs. den trafik som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte tror att det finns kommersiellt intresse för. Med allmän trafikplikt menas de krav som kollektivtrafikmyndigheten definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse. Det kan handla om kvalitet, omfattning eller prissättning. Kraven ska vara sådana att kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva trafiken utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Allmän trafikplikt kan definiera vilken sträcka trafiken ska gå, hur ofta den ska gå, kvalitet på fordon och liknande.22

19 Sveriges kommuner och landsting och Trafikverket, Kol-TRAST – Planeringshandbok för en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. 20 Beslut om allmän trafikplikt är en svensk konstruktion som inte finns i EU:s kollektivtrafikförordning. 21 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen. 22Ds 2011:19, s. 66. Jämför även EU:s kollektivtrafikförordning artikel 2.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

198

Ett beslut om allmän trafikplikt är ett överklagbart formligt beslut, men är inte riktat mot och har inte direkta verkningar mot någon enskild. Beslutet om allmän trafikplikt gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet. Efter överenskommelse med andra trafikmyndigheter kan beslut om allmän trafikplikt även fattas inom myndigheternas gemensamma område över länsgränser.23

I konstruktionen med beslut om allmän trafikplikt finns en risk för att kollektivtrafiken otillbörligen tränger undan kommersiella initiativ. Omfattningen på det offentliga åtagandet behöver därför begränsas.24Ett kollektivtrafikföretag som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva kollektivtrafik ska anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet.25 Detsamma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med sådan trafik. Tanken är att det kommersiella företaget och den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska föra en dialog med varandra om vad den kommersiella trafiken kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal om trafik. Anmälan ska inte jämställas med ett tillstånd och det ställs därför heller inte några krav på att berörda myndigheter ska pröva eller acceptera anmälan innan trafiken får starta.26Utgångspunkten är att kommersiell trafik ska få etablera sig före den offentligt initierade kollektivtrafiken, men regionala kollektivtrafikmyndigheter behöver inte avvakta initiativ från kommersiella kollektivtrafikföretag utan har befogenhet att agera.27

Den regionala kollektivtrafikmyndighetens beslut om allmän trafikplikt får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten. Möjligheten till domstolsprövning finns för att få till en prövning av om kollektivtrafikmyndigheten håller sig inom sin befogenhet när de ombesörjer offentligfinansierad trafik. En domstol skulle t.ex. kunna avgöra frågan om en myndighet överskridit sin befogenhet och beslutat om allmän trafikplikt för interregional trafik.28Om

23 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen. 24Prop. 2009/10:200 s. 54ff. 25 4 kap. 1 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 121. 26Prop. 2009/10:200 s. 85f. 27Prop. 2009/10:200 s. 41. 28 6 kap. 2 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 65f, 98ff och 123.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

199

den kommersiella operatören vinner ett sådant mål kan denne förbättra sina möjligheter att bedriva lönsam trafik genom att eliminera konkurrensen från den samhällsorganiserade trafiken. Samtidigt finns det i en sådan situation inget som hindrar andra kommersiella operatörer att påbörja samma typ av trafik. Detta kan begränsa intresset för att överklaga beslut om allmän trafikplikt.

(iii) Avtal om allmän trafik

Nästa steg är ingående av avtal om allmän trafik med kollektivtrafikföretag.29 Myndigheten kan ingå avtalen i egen regi eller via annat organ än myndigheten om det getts befogenhet. Kollektivtrafikföretagen tillhandahåller kollektivtrafiktjänster mot ersättning från det allmänna. När myndigheten beviljar ersättning som motprestation för fullgörandet av allmän trafikplikt ska det ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Avtalen ska i första hand utformas som tjänstekoncessioner. Det betyder att affärsrisken i avtalsrelationen i första hand ska bäras av den som tilldelats avtalet.

Reglerna i EU:s kollektivtrafikförordning om tilldelning av avtal börjar gälla först i december 2019. Ny lagstiftning om upphandling av tjänstekoncessioner är under utarbetande.30

(iv) Offentliggörande av rapport

Enligt artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning ska varje behörig myndighet en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde (se ovan). Kollektivtrafiklagen har, som tidigare nämnts, inga bestämmelser om den årliga rapporten.

29 3 kap. 3 § kollektivtrafiklagen. 30Prop. 2009/10:200 s. 66f.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

200

En rättslig prövning av kollektivtrafiklagen

I Mälardalen har SJ AB under en längre tid bedrivit kommersiell tågtrafik som till viss del är ett samarbete med MÄLAB (se vidare avsnitt 5.3.2). MÄLAB ägs av de kollektivtrafikansvariga i Stockholm– Mälardalen.31 I och med att samarbetsavtalet (TiM-trafiken) parterna emellan löper ut i slutet av 2016 och Citybanan öppnas för trafik, har berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter fattat ett beslut om allmän trafikplikt i regionen från och med 2017. Beslutet innebär att större delen av de regionalt trafikerade sträckorna, som SJ AB bedriver i dag, i framtiden kommer att trafikeras av samhällsorganiserad tågtrafik.

SJ AB överklagade beslutet om allmän trafikplikt till förvaltningsrätten. SJ AB menade bl.a. att beslutet gick emot kollektivtrafiklagens intentioner att det offentliga inte ska handla upp trafik där det finns förutsättningar för kommersiell trafik. Myndigheterna å andra sidan stod fast vid sitt beslut och ansåg sig följa ramarna som sätts i kollektivtrafiklagen. Man pekade också på att ett beslut om allmän trafikplikt inte innebar ett förbud för SJ AB och andra att bedriva trafik, det vill säga marknaden var fortfarande öppen. Förvaltningsrätten delade de regionala kollektivtrafikmyndigheternas uppfattning och dömde till deras fördel.32SJ AB har överklagat domen till kammarrätten. När detta skrivs är målet ännu inte avgjort i kammarrätten.

Konkurrenslagen (2008:579) har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.33 Lagen träffar företag i vid mening. Som företag räknas även kommunala organ, som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, utom när det är fråga om myndighetsutövning.34För denna

31 Mälardalstrafik AB (MÄLAB) förvaltar och utvecklar regional tågtrafik i Mälardalen på uppdrag av kollektivtrafikmyndigheterna i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Örebro, Västmanlands och Uppsala län. 32 Förvaltningsrättens i Stockholm avgörande av den 11 december 2014 i mål 17678–14. 331 kap. 1 § konkurrenslagen. 341 kap. 5 § konkurrenslagen.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

201

utredning är det framför allt två områden i konkurrenslagen som är av intresse; förbud mot företags missbruk av dominerande ställning och förbud av offentlig säljverksamhet.

Missbruk av dominerande ställning

I 2 kap. 7 § konkurrenslagen förbjuds ett företag att missbruka en dominerande ställning på marknaden.35Syftet med lagstiftningen är att företag med en dominerande ställning inte ska kunna använda sin position för att antingen utnyttja den mot konkurrenter, för att begränsa konkurrensen, eller utnyttja den mot konsumenter. Noteras kan att paragrafen inte förbjuder ett kommunalt företag att vara dominerande på en marknad eller för den delen ha en monopolställning utan enbart tar sikte på missbruk. En dominerande ställning innebär att företaget är så starkt att det kan agera oberoende av sina konkurrenter eller konsumenter på den relevanta marknaden. Avgränsningen av den relevanta marknaden bestäms av, dels en produktmarknad, dels en geografisk marknad. Missbruket kan bestå i t.ex. över- och underprissättning, oskäliga avtalsvillkor, diskriminering, kopplingsförbehåll, exklusiv handel, leveransvägran och marginalpress.36

Förbud av offentlig säljverksamhet

Det kan uppstå konkurrensproblem mellan offentliga och privata aktörer när de möts på en marknad, särskilt när det offentliga bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer. Den offentliga verksamheten kan av näringslivet upplevas som för omfattande och att den tränger undan privat näringsverksamhet. De privata aktörerna kan vidare anse att konkurrensen inte sker på lika villkor, vilket riskerar att konkurrensen på marknaden snedvrids till de privata aktörernas nackdel. Enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen kan en offentlig aktör förbjudas av allmän domstol37 att bedriva säljverksamhet om den (i) snedvrider, eller är ägnad att snedvrida,

35 Motsvarande EU-rättsliga bestämmelse är art 102 FEUF. 36Prop. 2007/08:135, s. 70f. 37 Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

202

förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknader eller (ii) hämmar, eller är ägnade att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Reglerna syftar till att lösa konflikten mellan konkurrensrätten (som grundas på konsumentintresset) och kommunalrätten (som grundas på samhällsintresset).38 Dock kan inte verksamheter och förfaranden, som är försvarliga utifrån allmän synpunkt eller förenliga med lag (kommunallagen eller speciallagstiftning), förbjudas med konfliktlösningsreglerna. Med allmän synpunkt menas att det konkurrenshämmande förfarandet som ifrågasätts ska vägas mot allmänhetens behov eller intresse att kunna tillgodogöra sig varan eller tjänsten.39

Om en privat näringsidkare är missnöjd med en offentlig säljverksamhet kan denne anmäla verksamheten till Konkurrensverket. Konkurrensverket utreder sedan ärendet och beslutar antingen att väcka en talan om förbud i domstol eller att avskriva ärendet från vidare handläggning. I det sistnämnda fallet kan näringsidkaren på egen hand vända sig till domstol.40

Hittills har inte någon tågoperatör formellt anmält till Konkurrensverket att en regional kollektivtrafikmyndighets tågtrafik strider mot konkurrenslagen. Däremot har ett företag, som bedriver flygbusstrafik, anmält AB Storstockholms Lokaltrafiks (SL) pendeltågstrafik till och från Arlanda och anfört att SL:s verksamhet strider mot konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Företaget menade att SL:s trafik var skattesubventionerad i den mening att resenärer som nyttjade tjänsten inte belastades för samtliga kostnader som den verksamheten medförde. Att en offentlig aktör genom skattemedel underprissätter den egna tjänsten på en marknad som redan trafikerats av privata alternativ var enligt företaget ett konkurrensbegränsande förfarande. Företaget ansåg vidare att det heller inte var försvarbart från allmän synpunkt att etablera trafik på dessa villkor, eftersom det bl.a. stred mot syftet med såväl EU:s kollektivtrafikförordning som kollektivtrafiklagen. SL anförde att de enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet, och därigenom ett ansvar, att bedriva spårbunden kollektivtrafik inom

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

203

Stockholms län. Enligt SL ska de vidare inom ramen för detta ansvar och utifrån de transportpolitiska visionerna för Stockholmsregionen bedriva en fungerande kollektivtrafik i länet och skapa ett enhetligt, sammanhängande och robust kollektiv till ett attraktivt pris. Konkurrensverket beslöt att inte utreda saken ytterligare och avskrev ärendet eftersom det var frågan om regional kollektivtrafik som utfördes enligt gällande lagstiftning.41

5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg

Utvecklingen över tiden 5.3.1

En övergripande trend sedan 1988 har varit att marknaden för den kommersiella persontrafiken på järnväg har gått från att SJ ensamt utövade trafikeringsrätten (monopol) till att bli en helt öppen marknad. Samtidigt har marknaden för den samhällsorganiserade och subventionerade persontrafiken på järnväg utvecklats från att omfatta enstaka direktupphandlade avtal till en generell landsomfattande modell med upphandlad lokal och regional trafik, i vissa fall i stora trafiksystem, där de regionala kollektivtrafikmyndigheterna fått en mycket stark ställning som organisatörer av trafik.

Med hjälp av ett antal kartbilder går det att översiktligt illustrera utvecklingen över tid för olika typer av trafik. Det görs på följande sidor. Vad som är särskilt tydligt är expansionen av den samhällsorganiserade regionala och storregionala trafiken från 1980 och framåt (Figur 5.1–5.2), även om kartorna i sig inte säger något om storleken på utbudet eller resandet. I och med att den samhällsorganiserade trafiken växer till allt större geografiska områden utsätts dock kommersiella operatörer för ökad konkurrens både om resenärer och om tillgången till infrastruktur. En del regional trafik har också upphört, vilket redovisas i samlad form i Figur 5.3 för hela perioden 1980–2015. Det handlar t.ex. om ett antal länsbanor i norra Sverige som ersattes med busstrafik redan i början av 1990-talet, men också om en del senare nedläggningar. I vissa fall har den regionala trafiken upphört för att sedan återuppstå i annan form, t.ex. efter banombyggnad.

41 Konkurrensverket, beslut 2013-02-13, dnr 567/2012. Fallet beskrivs också i en underlagsrapport av Staffan Hultén (Bilaga 10).

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

204

Figur 5.1 Nya regionala tågsystem 1980, 1990, 1995, 2000

Källa: Oskar Fröidh, KTH.

Stockholm

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik

1 januari 1980

Stockholm

Göteborg

Halmstad

Nässjö

Helsingborg

Malmö

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik

1 januari 1990

Stockholm

Göteborg

Uppsala Gävle Sundsvall

Karlskrona Västerås

Halmstad

Nässjö

Helsingborg

Malmö

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik

1 januari 1995

Stockholm

Göteborg

Uppsala Gävle Sundsvall

Kalmar

Linköping

Karlskrona

Halmstad

Helsingborg

Malmö

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik

1 januari 2000

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

205

Figur 5.2 Nya regionala tågsystem 2005, 2010, 2015, 2016

Källa: Oskar Fröidh, KTH.

Stockholm

Göteborg

Uppsala Gävle Sundsvall

Kalmar

Linköping

Helsingborg

Halmstad

Växjö

Karlskrona

Malmö

Köpenhamn

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik

1 januari 2005

Stockholm

Göteborg

Uppsala Gävle Sundsvall

Kalmar

Oslo

Linköping

Helsingborg

Halmstad

Växjö

Karlskrona

Malmö

Köpenhamn

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik

1 januari 2010

Umeå

Stockholm

Göteborg

Uppsala Gävle Sundsvall

Kalmar

Kongsvinger

Linköping

Luleå

Helsingborg

Karlskrona

Halmstad

Växjö

Malmö

Köpenhamn

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik

1 januari 2015

Umeå

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala Gävle Sundsvall

Kalmar

Köpenhamn

Linköping

Luleå

Helsingborg

Karlskrona

Halmstad

Växjö

Teckenförklaring

RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik

1 januari 2016

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

206

Figur 5.3 Regional tågtrafik som upphört 1980-2015

Källa: Oskar Fröidh, KTH.

Figur 5.4 visar vilka linjer som nya tågoperatörer valt att etablera fjärrtrafik på sedan 2010. Kartbilderna inkluderar också den upphandlade trafiken med Öresundståg. Veolia (numera Transdev) startade tidigt veckoslutstrafik Stockholm-Malmö som senare utvecklades till daglig trafik. Företaget har också expanderat med säsongstrafik till Storlien och nattåg till Berlin. TÅGAB har etablerat kommersiell persontrafik genom nya förbindelser mellan Göteborg och Falun.

Trots expansionen vad gäller linjenät, har den kommersiella fjärrtrafiken med nya operatörer fram till 2015 varit relativt begränsad i sin omfattning vad gäller antal avgångar per dag. I mars startade dock MTR Express AB sin snabbtågstrafik Stockholm-Göteborg, som nu kör med åtta avgångar per dag i vardera riktningen (att jämföra med SJ AB:s 18 avgångar).

Umeå

Stockholm

Göteborg

Filipstad

Sundsvall

Västervik

Luleå

Karlskrona

Halmstad

Växjö

Malmö

*

*

s

s

s

Östersund

Borlänge

Skövde

Gällivare

*

s

s

Teckenförklaring

Regional tågtrafik som upphört Upphört–återstartad–upphört Upphört, därefter återstartad Banombyggnad / Säsongstrafik

* s

Mora

Oxelösund

Ulricehamn

Skellefteå

Hudiksvall

Oskarshamn

Eskilstuna

1980-2015

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

207

Figur 5.4 Nya operatörers fjärrtrafik 2010, 2012, 2014 och 2016

Källa: Oskar Fröidh, KTH.

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala

Kalmar

Köpenhamn

Storlien

Oslo

Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)

Teckenförklaring

1 januari 2010

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala

Kalmar

Köpenhamn

Falun

Storlien

Oslo

Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)

Teckenförklaring

1 januari 2012

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala

Kalmar

Köpenhamn

Falun

Röjan Storlien

Oslo

Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)

Teckenförklaring

1 januari 2014

Oslo

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala

Ludvika

Kalmar

Köpenhamn

Falun

Röjan Storlien

Örebro

Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)

Teckenförklaring

1 januari 2016

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

208

Det finns också exempel på fjärrtrafik med nya operatörer som upphört (Figur 5.5), t.ex. Ofotbanens trafik Oslo-Stockholm, som p.g.a. problem med obetalda avgifter och ett förlorat tillstånd i Norge lades ned efter några månaders trafik 2008. Figuren inkluderar också den snabbtågstrafik med SJ AB på sträckan Göteborg-Malmö som 2012-13 var nedlagd men sedan återstartades.

Figur 5.5 Fjärrtrafik med nya operatörer som upphört 2008-2015

Källa: Oskar Fröidh, KTH.

I Figur 5.6 återfinns slutligen en aktuell sammanställning över SJ AB:s fjärrtrafiklinjer, inklusive den upphandlade nattågstrafik som dotterbolaget SJ Norrlandståg AB kör.

Oslo

Stockholm

Göteborg

Malmö

Köpenhamn

Narvik

Gävle

Fjärrtrafik som upphört Har upphört men senare återstartad

Teckenförklaring

SJ*

2008

-2015

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

209

Figur 5.6 SJ AB:s fjärrtrafik 2016

Källa: Oskar Fröidh, KTH.

Marknaden i dag 5.3.2

Som jag har konstaterat tidigare (se kapitel 3.2.3) är trenden för persontransportarbetet på järnväg som helhet positiv. Mellan år 2000 och 2014 har transportarbetet ökat från cirka 8,2 miljarder till cirka 12,1 miljarder personkilometer .42Fler och fler resenärer väljer alltså att resa med tåg. En stor del av ökningen beror på expansionen av utbudet i den samhällsorganiserade trafiken.43 Persontransportarbetet i den regionala trafiken ökade med 96,5 procent under denna period, medan fjärrtrafiken bara ökade med 18,6 procent.44

42 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13. 43 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 16 och 33. 44 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.

Duved

Oslo

Narvik

Kommersiell fjärrtrafik Fjärrtrafik delvis med bidrag Upphandlad nattågstrafik

Teckenförklaring

Umeå

Stockholm

Göteborg

Malmö

Uppsala Gävle Sundsvall

Kalmar

Köpenhamn

Linköping

Luleå

Halmstad

Växjö

Falun

Mora

Uddevalla

1 januari 2016

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

210

För att närmare beskriva dagens utbud av persontrafik på järnväg kan marknaden delas in på olika sätt. När det gäller gränsdragningen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik kan marknaden förenklat delas in i tre segment utifrån resandeströmmar:

1. trafik mellan olika regioner (interregional),

2. trafik inom två eller fler angränsande län (storregional), samt

3. trafik inom ett län (regional och lokal).45

Ett exempel på en linje som är interregional är sträckan Stockholm–Göteborg, ett exempel på en linje som är storregional är sträckan Göteborg–Malmö och ett exempel på en regional linje är sträckan Stockholm–Arlanda. De olika segmenten är inte separerade från varandra utan det finns resandeströmmar mellan de olika segmenten. Exempelvis kan en resenär göra en lokal resa till en avresepunkt och därefter påbörja en interregional resa. Segmenten kan också överlappa varandra fysiskt. Exempelvis kan en interregional resa ske genom en region som har tät lokal trafik.

Den kommersiella trafiken transporterar i större utsträckning resenärer snabbt, med få stopp, på längre sträckor där resandeströmmarna är stora. Den samhällsorganiserade trafiken däremot har fokus på en jämnt fördelad tillgänglighet och stannar därför på fler platser, med långsammare trafik som följd.

Noteras kan också att en och samma kommersiella tågoperatör kan förekomma i olika roller. En kommersiell operatör kan t.ex. ha en verksamhet med tågtrafik i egen regi samtidigt som den också kör upphandlad trafik åt en eller flera regionala kollektivtrafikmyndigheter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan också köpa resor (som inte är upphandlade) av kommersiella tågoperatörer och på så sätt bidra till den kommersiella trafiken på kommersiella linjer. Detta kan t.ex. ske genom att resenärerna får rätt att åka med länstrafikkort på en delsträcka med ett interregionalt tåg. Trafikanalys har uppskattat att de regionala kollektivtrafikmyndig-

45 Indelningen är förenklad. En mer utvecklad modell skulle kunna utgå från sex klasser; trafik organiserad av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, internationell kommersiell trafik, nationell kommersiell trafik, kommersiell trafik med bidrag från kollektivtrafikmyndigheterna, Trafikverkets upphandlade nattågstrafik till Norrland och övrig trafik t.ex. Inlandsbanan och museiföreningar.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

211

heterna i Tågplan 15 stod för cirka 60 procent av den totala persontrafiken, den kommersiella trafiken stod för cirka 20 procent av den totala persontrafiken och ytterligare cirka 16 procent av den totala persontrafiken utfördes av kommersiell trafik med stöd från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.46

Interregional trafik

På den interregionala marknaden finns den långväga kommersiella persontrafiken (fjärrtåg/snabbtåg), t.ex. sträckan Göteborg– Stockholm och Stockholm–Malmö. Trafiken är uteslutande kommersiell och fri konkurrens råder på spåret. Kommersiella tågoperatörer på denna marknad är t.ex. SJ AB, MTR Express AB, Skandinaviska Jernbanor (Blå Tåget), Transdev (Snälltåget) och Tågåkeriet i Bergslagen (TÅGAB).

De regionala kollektivtrafikmyndigheterna får enligt kollektivtrafiklagen inte bedriva interregional persontrafik, men även om den kommersiella trafiken inte konkurrerar med den samhällsorganiserade trafiken om resenärer på långa sträckor finns det konkurrens ändå mellan de båda beträffande tillgång till spårkapacitet. Samhällsorganiserad trafik finns på stora delar av järnvägsnätet. Den långväga kommersiella trafiken kan t.ex. köra igenom en region med mycket regional samhällsorganiserad trafik som tar plats på spåret och begränsar framkomligheten. Exempel på delsträckor med kapacitetsbrist är Göteborg–Alingsås och Flemingsberg–Järna.

En del regionala kollektivtrafikmyndigheter samarbetar med kommersiella tågoperatörer på så sätt att en resenär kan åka en delsträcka på ett fjärrtåg med länstrafikkort. Exempel på detta är den interregionala linjen Göteborg-Stockholm där det är möjligt att åka med periodkort på delsträckan Göteborg–Skövde. Trafiken i denna del är inte upphandlad.

Även om betydande inslag av den interregionala trafiken är kommersiell finns det även samhällsorganiserad interregional trafik. Trafikverket upphandlar nattrafik till och från övre Norrland på sträckan Göteborg/Stockholm-Luleå/Narvik. Det är

46 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 21.

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110

212

ett dotterbolag till SJ AB som kör den upphandlade trafiken. Historiskt har den nationellt upphandlade trafiken spelat en viktig roll, men har senare till stora delar inlemmats i den regionala trafiken.

Regional och lokal trafik

På den regionala och lokala marknaden finns det i stort sett enbart samhällsorganiserad persontrafik med undantag för enstaka linjer, t.ex. Stockholm–Arlanda där det även finns kommersiell trafik. Trafiken organiseras av de 21 regionala kollektivtrafikmyndigheterna. De bedriver i stort ingen egen trafik utan upphandlar den från kommersiella tågoperatörer, t.ex. SJ AB, vars dotterbolag kör regional- och pendeltåg åt Västtrafik och SL, Transdev som kör Öresundståg och Kustpilen samt Arriva Tåg AB som kör Pågatågen åt Skånetrafiken. Marknaden för regional kollektivtrafik har varit öppen sedan 2012, men intresset från kommersiella tågoperatörer att själva organisera ny kommersiell regional/lokal järnvägstrafik har varit lågt. Däremot har en del ny kommersiell busstrafik tillkommit.

Storregional trafik

På den storregionala marknaden finns både kommersiell och samhällsorganiserad trafik, som konkurrerar med varandra om både resenärer och plats på spåret. Exempel på sträckor där det finns konkurrens mellan samhällsorganiserad trafik och kommersiell trafik är Skövde–Göteborg–Malmö/Köpenhamn, Kalmar–Alvesta– Malmö/Köpenhamn, Stockholm–Arlanda–Uppsala och Uppsala– Umeå.47

Historiskt har den storregionala marknaden varit av intresse enbart för den kommersiella trafiken, men trenden de senaste åren har varit en stor expansion av samhällsorganiserad trafik inom detta område. Detta har i sin tur med att göra att regioner växer och blir allt större. Flera länssammanslagningar har gjorts för att under-

47 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 25.

SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik

213

stödja denna utveckling, inte minst på kollektivtrafikens område, t.ex. bildandet av Skåne län och Västra Götalands län. Tanken är att den regionala kollektivtrafiken ska underlätta för människor att bo på en ort och arbeta på en annan. För att skilja den kommersiella trafiken från den samhällsorganiserade på den storregionala marknaden finns det en formell begränsning utifrån funktion i kollektivtrafiklagen. Den samhällsköpta trafiken får bara avse vardagsresor/arbetsresor när den sträcker sig över två län och inte sällanresor. Samtidigt är det svårt att i praktiken upprätthålla distinktionen. Ett exempel på detta är pendeltågstrafiken mellan Stockholm– Arlanda–Uppsala. På pendeln kan det förekomma både resenärer som pendlar till/från arbetet i Arlanda och turister som är på väg till/från flygplatsen.

Inom den storregionala marknaden förekommer även samarbete mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik. Ett exempel på detta är SJ AB:s samverkan med MÄLAB i Mälardalen (TiM-samarbete) som pågått sedan början av 1990-talet. SJ AB har under en längre tid bedrivit kommersiell trafik i Mälardalen. MÄLAB har stöttat den kommersiella trafiken genom att t.ex. betala för att resenärer ska kunna resa på länstrafikkort och betalat för att SJ AB ska utöka utbudet. Avtal har tecknats efter en bilateral förhandling mellan MÄLAB och SJ AB. Subventionen i Mälardalen uppgår till cirka 10 procent av den totala omsättningen. Avtalet sträcker sig fram till december 2016. Hur villkoren för den kommersiella trafiken kommer att se ut därefter är oklart. Berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter har fattat ett beslut om allmän trafikplikt i regionen från och med 2017 till och med 2029, dvs. att trafiken ska vara samhällsorganiserad under denna period. Beslutet innebär att större delen av de regionalt trafikerade sträckorna som SJ AB bedriver i dag i framtiden kommer att trafikeras av delvis skattefinansierad tågtrafik och nyinköpta tåg. SJ AB har överklagat beslutet (se 5.2.3 ovan) eftersom företaget menar att trafiken hade kunnat fortgå som tidigare och att beslutet i praktiken kommer att innebära att den kommersiella trafiken trängs undan. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna vill å sin sida genom trafikplikten ta ett större ansvar för den framtida trafikförsörjningen i Mälardalen och minska beroendet av SJ AB. MÄLAB har bedömt att regional-

Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110