SOU 2015:110
En annan tågordning – bortom järnvägsknuten
En annan tågordning
– bortom järnvägsknuten
Slutbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation
Stockholm 2015
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Omslagsidé: Gunnar Alexandersson. Omslagsbilder: Sangsun Bae. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.
ISBN 978-91-38-24396-1 ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Johansson
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare förordnades samma dag ekonomie doktor Gunnar Alexandersson.
Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli 2013 kansliråden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter konkurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, ansvarig för järnvägsfrågor Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman. Catherine Kotake entledigades på egen begäran från och med den 16 augusti 2014 och ersattes av strateg Lena Eriksson. Christel Wiman entledigades på egen begäran från och med den 1 september 2015 och ersattes av verkställande direktör Björn Westerberg. Karin Svensson Smith entledigades från och med den 1 september 2015 och ersattes av styrelseordförande Christina Axelsson. Ombudsman Karolina Celinska förordnades som expert från och med den 1 september 2015.
Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti 2013. Till sekreterare förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli 2013 (entledigad på egen begäran från och med den 1 juli 2015), Helena Andersson från och med den 15 september 2014, Kristina Andersson från och med den 15 juni 2015, Ellen Rova från och med den 1 augusti 2015 och Anders Lundström från och med den 1 september 2015.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens
organisation.
I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den
2 december 2013.
I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i tillläggsdirektiv beslutat den 3 april 2014, ska förslag lämnas till förbättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 december 2014 att förlänga utredningstiden från 30 juni 2015 till 23 december 2015, samt att utredaren dessförinnan skulle delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Detta skedde genom delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.
Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. I och med detta har utredningen fått fokusera sitt avslutande arbete till några högt prioriterade frågor. I andra frågor kommer det i flera fall att finnas behov av kompletterade utredningsarbete.
Härmed överlämnar jag slutbetänkandet En annan tågordning –
bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110). I detta redovisar jag mina
förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation.
Stockholm i december 2015
Gunnar Alexandersson
/Åsa Tysklind Helena Andersson Kristina Andersson Ellen Rova Anders Lundström
5
Innehåll
Sammanfattning ......................................................... 13
1 Författningsförslag ............................................... 33
1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).........33 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ....................................................................34 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik...........................................40 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ..........41
2 Inledning ........................................................... 43
2.1 Uppdraget .........................................................................43 2.2 Bakgrund och utgångspunkter ...........................................44 2.3 Arbetssätt ..........................................................................46 2.4 Samråd och internationellt utbyte ......................................47 2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar.......................48 2.6 Betänkandets disposition ...................................................50
3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor ...................................................... 51
3.1 Inledning ...........................................................................52 3.1.1 Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier .......................................52
Innehåll SOU 2015:110
6
3.1.2 Bristande statistik och uppgifter ..........................54
3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet ..............................55 3.2.1 Inledning .............................................................55 3.2.2 En översikt över reformerna och marknaden........55 3.2.3 Transportarbetets utveckling ...............................57 3.2.4 Några särskilt utpekade frågor .............................58 3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU.........................60 3.3.1 Norge och Danmark ............................................60 3.3.2 Storbritannien......................................................61 3.3.3 Schweiz ...............................................................65 3.3.4 Italien och Österrike ...........................................67 3.3.5 EU ......................................................................68 3.4 Prognoser och scenarioanalys.............................................69 3.4.1 Trafikverkets prognoser.......................................70 3.4.2 KTH:s prognoser ................................................71 3.4.3 En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser ..........................................75 3.4.4 Ytterligare tankar kring scenarier .........................79 3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen” .............80 3.6 Vägval för framtiden ..........................................................82 3.6.1 Järnvägens användning och roll i transportsystemet ................................................83 3.6.2 Modellen för marknadstillträde ............................88 3.6.3 Förhandlingar om medfinansiering och relaterade principer ............................................102 3.6.4 Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll ......................................................105
4 Styrning, ansvarsfördelning och roller ...................... 111
4.1 Inledning .........................................................................112 4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn ...114 4.2.1 Principer för styrning ........................................114 4.2.2 Principer för organisationsform .........................115 4.2.3 Strategisk styrning i järnvägssektorn ..................118 4.2.4 Trafikverkets uppgifter och organisation ...........121
Innehåll
7
4.2.5 Transportstyrelsens uppgifter och organisation .......................................................124
4.3 Reglering på EU-nivå .......................................................135 4.3.1 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet ................137 4.3.2 Kommittéförfarandet - genomförandeakter .......140 4.3.3 Delegationsförfarandet – delegerade akter .........142 4.3.4 Regelutvecklingsarbetets faser ...........................142 4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet ............................154 4.4.1 Inriktning och strategi .......................................154 4.4.2 Svenskt deltagande i EU-arbetet ........................158 4.4.3 Att fånga upp synpunkter ..................................163 4.4.4 Information om EU:s rättsakter och deras innebörd ............................................................166 4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU.......................169 4.5.1 Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU ....................................................................171 4.5.2 Riktlinjer för arbetet ..........................................172 4.5.3 Reglering med betydande påverkan ....................176 4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen..........................178 4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn ...................183
5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .....185
5.1 Inledning .........................................................................186 5.1.1 Olika former av persontrafik på järnväg .............186 5.1.2 Avgränsningar ...................................................189 5.2 Gällande rätt ....................................................................190 5.2.1 Järnvägslagen (2004:519) ...................................190 5.2.2 EU:s kollektivtrafikförordning ..........................192 5.2.3 Lag (2010:1065) om kollektivtrafik ....................193 5.2.4 Konkurrenslagen (2008:579)..............................200 5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg .............................203 5.3.1 Utvecklingen över tiden.....................................203 5.3.2 Marknaden i dag ................................................209 5.3.3 Marknadsförskjutning .......................................214 5.3.4 Fördubblingsmålet av kollektivtrafik .................223
Innehåll SOU 2015:110
8
5.3.5 Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade kollektivtrafiken ...............224
5.4 Tidigare synpunkter .........................................................226 5.4.1 Kollektivtrafiklagens målkonflikter....................226 5.4.2 Trafikförsörjningsprogram ................................228 5.4.3 Beslut om allmän trafikplikt...............................232 5.4.4 Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram .................................233 5.4.5 Brist på information...........................................234 5.4.6 21-dagarsregeln..................................................235 5.4.7 Avtal om inköp och tillköp av trafik ..................236 5.5 Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?....................................................238 5.5.1 Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor............................................238 5.5.2 Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor.....242 5.5.3 En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell persontrafik .......................................................243 5.6 Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik............................................................244 5.6.1 Inledning ...........................................................244 5.6.2 Trafikförsörjningsprogram ................................244 5.6.3 Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik................................252 5.6.4 Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer ....................................................253 5.6.5 21-dagarsregeln..................................................258 5.6.6 Inköp och tillköp av trafik .................................259
6 Anläggningar för tjänster ...................................... 261
6.1 Inledning .........................................................................262 6.2 Bakgrund och problembild...............................................264 6.3 Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster ..................................................268
Innehåll
9
6.4 Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden ..........................271 6.4.1 Anläggningar för tjänster ...................................272 6.4.2 Tjänsteleverantörer ............................................273 6.5 Regelverk och begrepp .....................................................273 6.5.1 Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och tillhandahållande av tjänster ........................275 6.5.2 Järnvägslagen eller hyreslagen? ..........................278 6.5.3 Marknadslagstiftning .........................................281 6.5.4 Säkerhet.............................................................283 6.6 Trafikverket .....................................................................285 6.6.1 Ansvaret för anläggningar för tjänster? ..............285 6.6.2 Lokalisering och anslutningar ............................293 6.6.3 Upplåtelse och överlåtelse..................................295 6.7 Jernhusen AB...................................................................296 6.8 Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster? ...........................................................................298 6.8.1 Två statliga aktörer med olika förutsättningar ....299 6.8.2 Vad ska drivas kommersiellt respektive ickekommersiellt? ....................................................301 6.9 Konkurrensneutral tillgång till rangering..........................304 6.10 Järnvägsändamål i den fysiska planeringen........................306 6.10.1 Riksintresse i den kommunala planeringen.........306 6.10.2 Hur bör järnvägens intressen stärkas i
planeringen? ......................................................306
6.11 Stationsförvaltning och tillgänglighet ...............................309
7 Säkerhet, reglering och tillsyn................................311
7.1 Inledning .........................................................................311 7.2 Trafiksäkerhet..................................................................312 7.2.1 Trafiksäkerhetens utveckling .............................312 7.2.2 EU:s gemensamma säkerhetsmål .......................315 7.2.3 Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av Sverige ...............................................................318 7.2.4 Min bedömning .................................................320
Innehåll SOU 2015:110
10
7.3 Transportstyrelsens föreskrifter .......................................321 7.3.1 Trafiksäkerhetsföreskrifter ................................321 7.3.2 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF .........323 7.3.3 Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder.............330 7.3.4 Trafikregler för luftfart ......................................332 7.3.5 Regler om lastsäkring.........................................333 7.4 Tillståndsprövning och tillsyn ..........................................337 7.4.1 Transportstyrelsens tillståndsprövning ..............337 7.4.2 Transportstyrelsens säkerhetstillsyn ..................343 7.4.3 Min bedömning .................................................349 7.5 Transportstyrelsen och Trafikverket ................................352 7.5.1 Ledande roll i säkerhetsarbetet? .........................352 7.5.2 Transportstyrelsens organisation .......................355
8 Ikraftträdande.................................................... 359
9 Konsekvensanalyser ............................................ 361
9.1 Inledning .........................................................................361 9.2 Problembild och uppdrag .................................................361 9.3 Förslagen och dess konsekvenser .....................................362 9.3.1 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor......................................................362 9.3.2 Styrning, ansvarsfördelning och roller................367 9.3.3 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .......................................................370 9.3.4 Anläggningar för tjänster ...................................379 9.3.5 Säkerhet, reglering och tillsyn ............................384
10 Författningskommentar ........................................ 387
10.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).......387 10.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ..................................................................387
Referenser................................................................ 393
Innehåll
11
Särskilda yttranden .....................................................407
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:46 ........................................419
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2013:88 ........................................429
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:52 ........................................431
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:160 ......................................445
Bilaga 5 Sammanfattning av SOU 2013:83 .............................451
Bilaga 6 Sammanfattning av SOU 2015:42 .............................459
13
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation. Den har delats upp i två steg. I det första steget gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta, preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med ett par nya frågor. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.
I arbetet med slutbetänkandet har jag haft kvar att utreda ett mycket stort antal frågor, med stor spridning i karaktär. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och utredningens tidsramar har det varit
Sammanfattning SOU 2015:110
14
nödvändigt att göra hårda prioriteringar mellan olika delar av uppdraget. I detta slutbetänkande lämnar jag i flera fall därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning.
Arbetssätt
I tillägg till den expertgrupp som bistått utredningen har jag kompletterat utredningen med nio projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningen.
Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamling av relevant underlagsmaterial. Sammanlagt nio olika underlagsrapporter har tagits fram åt utredningen under arbetet med slutbetänkandet.
Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller i arbetsgrupperna.
I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Vidare har studiebesök gjorts i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan.
Slutbetänkandets innehåll och struktur
Slutbetänkandet består av fem huvudsakliga kapitel för behandling av olika områden. I det första av dessa redogör jag för järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor, inte minst mot bakgrund av den planerade satsningen på nya stambanor för höghastighetståg. Det är i flera avseende ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. En del av dessa förutsättningar återkommer jag därför till i senare kapitel.
SOU 2015:110 Sammanfattning
15
Det andra området handlar om övergripande frågor när det gäller ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Jag berör även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation.
Det tredje området utgör en fördjupning kring samverkan och konkurrens (och relaterade gränssnitt) mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik.
Det fjärde området handlar om anläggningar för tjänster, eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.
Det femte och sista området handlar om säkerhet, reglering och tillsyn. Här gör jag en närmare genomgång av Transportstyrelsens relaterade uppgifter, mandat och organisation.
I de fem kapitlen presenteras förslag som bygger på de bedömningar och överväganden jag gjort under utredningsarbetet. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan.
Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen, samt författningskommentarer.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till
vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.
Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.
Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings-
Sammanfattning SOU 2015:110
16
tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.
Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.
Skälen till mina förslag
De senaste 25 åren har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige, men tillväxten är mycket ojämnt fördelad mellan olika typer av trafik. Den största ökningen, nästan 200 procent, har skett i den regionala persontrafik som i huvudsak är samhällsorganiserad genom kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen). Persontrafiken med fjärrtåg har ökat cirka 34 procent men har planat ut de senaste åren. Godstransportarbetet har ökat med sammanlagt cirka 11 procent, även om trenden efter 2010 har varit fallande.
De flesta prognoser om den framtida utvecklingen pekar på att järnvägens transportarbete kan fortsätta att växa, både i absoluta tal och jämfört med andra trafikslag. Utvecklingen för olika marknadssegment är dock beroende av hur olika förutsättningar utvecklas, inte minst vad gäller infrastrukturen, liksom konkurrensytorna med andra trafikslag.
Järnvägssektorn lider sedan länge av att tillgången till officiell statistik och andra uppgifter ofta är bristfällig och därmed av begränsat värde som underlag för viktiga beslut. För att komma till rätta med detta krävs en kraftsamling.
Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska
SOU 2015:110 Sammanfattning
17
användas till. I brist på sådana tydliga prioriteringar från statens sida, och med rådande modell för tillträde till spåren, blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används.
Kapacitetstilldelningsprocessen är kritiserad både vad gäller bakomliggande regelverk och tillämpning. Som ett sätt att lösa konflikter mellan olika ansökningar tillämpas samhällsekonomiska prioriteringskriterier. I praktiken har dessa visat sig vara mycket svåra att använda för att få en effektiv tilldelningsprocess.
Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. För svensk del förutsätter detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EUdirektiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.
De problem vi ser i dag i tillämpningen av dagens blandande modell för marknadstillträde och organisering av trafik (konkurrens
om spåren och konkurrens på spåren) handlar till viss del om
otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell trafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen.
Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, men min övergripande bedömning är att de effekter som kan uppnås bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv.
Det innebär inte att sådana förbättringsåtgärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor.
Planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö, sätter fokus på den framtida problematiken med dagens marknadstillträdesmodell.
Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det
Sammanfattning SOU 2015:110
18
första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.
Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. De företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer däremot att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet.
Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och att ha den på plats senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag menar också att en speciallösning för höghastighetsbanorna inte är lämplig, eftersom de inte kommer att utgöra ett tillräckligt isolerat trafiksystem.
Jag föreslår därför att en utredning tillsätts om en förändrad modell för marknadstillträde och förespråkar att den inriktas på att undersöka förutsättningarna för en modell med upphandling i konkurrens även för nationell kommersiell persontrafik på järnväg, liknande den modell som tillämpas i Storbritannien och som nu planeras även i Norge.
Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella långväga trafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.
Även om ordet upphandling används för att beskriva denna modell, är det viktigt att förtydliga att den inte i första hand innebär att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att till-
SOU 2015:110 Sammanfattning
19
ämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam. Denna rätt kan också knytas till vissa minimikrav på trafiken. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. En sådan förändring menar jag inte heller är förenlig med gällande regelverk.
Förutsättningar och konsekvenser för en förändrad marknadstillträdesmodell måste utredas noggrant, inte minst mot bakgrund av de inskränkningar som en förändring skulle kunna innebära för dagens tågoperatörer, med hänsyn till de ramar som ges av EU:s regelverk och med beaktande av konkurrerande trafikslag. I betänkandet pekar jag på en rad tänkbara konsekvenser och hänsynstaganden som behöver hanteras.
Sverigeförhandlingen planerar att inom kort, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering av nya stambanor för höghastighetståg och anslutande infrastruktur, trots att förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är högst oklara. Det kan skapa låsningar inför t.ex. en framtida upphandling av trafiken. Min bedömning är också att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.
Jag skulle starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen och föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan det statliga ägandet av operativa bolag som t.ex. SJ AB och Green
Sammanfattning SOU 2015:110
20
Cargo AB ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.
Vid en förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag har skisserat ovan skulle staten i en myndighetsroll också komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. Mer generellt är det aktuellt att långsiktigt utreda det statliga ägandet även i Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB.
Styrning, ansvarsfördelning och roller
Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i
ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.
Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.
En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.
Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EUarbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.
Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker-
SOU 2015:110 Sammanfattning
21
ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar.
Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.
Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.
Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.
En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.
En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervakningsuppgiften övervägas.
Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.
Skälen till mina förslag
Behoven av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet har aktualiserats i och med den uppdelning som skett på marknaden, med ett ökat antal specialiserade aktörer med delvis olika intressen. En annan viktig faktor är EU-medlemskapet och vad detta inneburit i form av en förskjutning av regelutvecklingen från nationell till EU-nivå.
Ett tydligt exempel på en strategisk fråga är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, som en del av en strävan till harmonisering av järnvägssektorn inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer. De har också involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och med därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska
Sammanfattning SOU 2015:110
22
behandling den förtjänat, har flera aktörer i sektorn, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas.
Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen, och det finns ett tydligt behov av en förändring för att säkerställa att detta ansvar ska komma till uttryck i Regeringskansliets arbete. Jag lämnar inte några detaljerade förslag till hur detta ska organiseras, men menar att det är en fråga om internt styrnings- och ledningsarbete. En delegering av ansvaret till annan myndighet bör inte ske, eftersom en sådan i så fall skulle behöva styra över andra likställda myndigheter under regeringen.
Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller t.ex. planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.
Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter.
De exempel på svårigheter som jag fortsatt att se i Trafikverkets matrisorganisation vad gäller att fördela ansvar, mandat och arbetsuppgifter och tydliggöra helhetsansvaret för olika leveranser och funktioner, har stärkt mig i min tidigare bedömning av Trafikverkets styrning och ledning och behovet av förändring. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten.
Jag har kunnat konstatera att Transportstyrelsen har svårigheter att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten på järnvägsområdet och vad dessa konkret innebär. Detta visar sig bl.a. i ett passivt förhållningssätt gentemot branschens aktörer, t.ex. när det gäller rollen som marknadsövervakare. Vidare har Transportstyrelsen ibland intagit en avvaktande hållning, som om regeringen
SOU 2015:110 Sammanfattning
23
tydligare borde signalera vad som borde göras. Myndigheten borde, med sin närhet till verksamhetsutövarna, ha en bättre bild än regeringen av vilka frågor och behov som finns att hantera. Vidare föreligger en enligt min mening överdriven oro hos myndigheten för att dess olika roller (t.ex. mellan normgivning och tillsyn) står i konflikt med varandra.
Regelutvecklingsarbetet på EU-området har mycket stor inverkan på vilka förutsättningar som infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och andra aktörer möter på den svenska och internationella järnvägsmarknaden. Jag har identifierat stora brister i hur detta arbete leds och bedrivs, med bäring på såväl Regeringskansliet som Transportstyrelsen och Trafikverket. Riktlinjer som finns för arbetet används inte, är skrivna på en för övergripande nivå eller är ofullständiga på annat sätt. De möjligheter till påverkan som faktiskt finns utnyttjas inte i tillräcklig utsträckning. Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket fungerar inte särskilt väl. Det finns dock goda exempel att lära av, både från myndigheter i andra branscher, och från andra delar av Transportstyrelsens organisation.
Min uppfattning är att det är dags att se över järnvägslagstiftningen för att göra den mer lättillgänglig. En tydligare uppdelning mellan olika områden skulle underlätta förståelsen och kopplingen till EU:s rättsakter. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt.
EU:s regelutvecklingsprocess och den nationella svenska lagstiftningsprocessen behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt.
Järnvägens omreglering har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn. När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen
Sammanfattning SOU 2015:110
24
ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har dock visat sig vara mycket svårt. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade
persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen.
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.
Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år.
De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska årligen upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje
SOU 2015:110 Sammanfattning
25
och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.
Skälen till mina förslag
De tidigare trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken har lett till framväxten av omfattande regionala tågsystem på flera håll i Sverige. I och med att denna trafik också tidigt utsattes för anbudskonkurrens gick utvecklingen länge hand i hand med marknadsöppningen. De förbättrade resmöjligheterna har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet.
På senare år har det på vissa håll uppstått en mer uttalad utträngningseffekt, både vad gäller spårkapacitet och resenärer, mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella persontrafiken. Eftersom den samhällsorganiserade trafiken länge dominerat på lokal och regional nivå sker utträngningen främst på storregional nivå och påverkar därmed kommersiell trafik i mer långväga relationer. Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har generellt ökat kraftigt i Sverige de senaste åren.
Min sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på järnväg inte är tillfredsställande i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken, samt att utvecklingen på senare år inte följer intentionerna med den nya kollektivtrafiklagen.
I syfte att få till stånd både tydligare gränssnitt för konkurrensen mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik, och en bättre samverkan mellan dessa, lämnar jag ett antal förslag till förändringar i kollektivtrafiklagen.
Dessa menar jag är befogade att genomföra för att förbättra förutsättningarna de närmaste åren och på cirka 5–10 års sikt. I det längre perspektivet, med tillkomsten av nya stambanor för höghastighetståg, ser jag ett behov av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad jag har redovisat tidigare.
Sammanfattning SOU 2015:110
26
En viktig del i de föreslagna förändringarna är ett ökat inslag av transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, bl.a. i syfte att mer information ska bli tillgänglig för aktörerna på marknaden. Detaljerad information om den samhällsorganiserade trafikens ekonomi och användning är också nödvändig för att kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna styra sin resursanvändning på ett effektivt sätt. Det är vidare en förutsättning för att medborgarna ska få insyn i hur skattemedel används.
Jag har inte sett någon anledning att begränsa förslagen i dessa delar till enbart järnvägstrafiken.
Anläggningar för tjänster
Förslag: Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka
sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.
Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras.
Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör Trafikverket göra en konsekvensutredning.
Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas.
SOU 2015:110 Sammanfattning
27
Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.
Skälen till mina förslag
En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Det gjordes därmed inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001, trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken. Det har inneburit att vissa frågor lämnats olösta och att det, i vissa fall utan närmare överväganden eller politiska beslut, skett omfördelningar av tillgångar mellan t.ex. Banverket/Trafikverket och de statligt ägda bolagen.
Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafikverkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggningarna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på Trafikverkets spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för t.ex. uppställning.
För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägsföretagen och för tjänstetillhandahållarmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar Trafikverket har.
Sammanfattning SOU 2015:110
28
Trafikverket har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställningsspår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställningsspåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt.
Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning detsamma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att Trafikverket bygger nya uppställningsspår om de behövs för tågvändning.
Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. Trafikverkets hantering vid lokalisering av depåer och anslutningsväxlar uppfattas som oklar av aktörerna.
Min uppfattning är att Trafikverket bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvudspåren. Endast Trafikverket, som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt. För att underlätta den överblick som behövs för att ta detta ansvar behöver Trafikverket ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan. En sådan behövs också vid Trafikverkets utpekande av riksintresse för kommunikationer.
Den nuvarande ordningen med Trafikverket och Jernhusen AB innebär att två statliga aktörer med olika uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning för tjänster. Även om Trafikverket skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte bli densamma som Jernhusen AB:s. Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdeln-
SOU 2015:110 Sammanfattning
29
ingen bör behållas på längre sikt. Jag menar också att den nuvarande ordningen, med de oklarheter jag beskrivit i övrigt, är hämmande för utvecklingen.
Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad bedömning inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till Trafikverket, men med ett säkerställande av konkurrens mellan olika tjänsteleverantörer.
Trafikverket verkar i dag sakna en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Innan en överföring till Trafikverket kan ske måste myndigheten, särskilt mot bakgrund av de utmaningar som myndigheten står inför vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, därför först hitta en form för effektiv förvaltning för anläggningarna.
Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang.
Rangering på Trafikverkets rangerbangårdar kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. Trafikverket bör därmed ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som Trafikverket förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas.
Frågan om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag förvaltas av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning och analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. Fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Jag har tidigare konstaterat att det föreligger brister i hur ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning fungerar i praktiken. Eftersom jag inte haft möjlighet att utreda
Sammanfattning SOU 2015:110
30
denna fråga närmare, men bedömer den som viktig, kopplad till andra trafikslag och utvecklingen av stationer och stationstjänster, bör den utredas vidare i ett sådant sammanhang.
Säkerhet, reglering och tillsyn
Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig-
rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.
Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.
Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
Skälen till mina förslag
Trafiksäkerheten på järnväg har under lång tid utvecklats positivt i Sverige. Jämfört med andra länder i EU placerar sig Sverige bland de bättre medlemsländerna. På senare år har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det föreligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten.
Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndigheten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen.
SOU 2015:110 Sammanfattning
31
Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, har enligt min bedömning fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.
Transportstyrelsen bör därför fortsatt förvalta de nationella trafiksäkerhetsreglerna för järnvägen. Myndigheten bör inte lämna över förvaltningen till branschen eller till en annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler har gjorts i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler.
I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande problem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen.
Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nationella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säkerhetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor. Avsaknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter.
Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det på sikt dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU. I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transportstyrelsen ansvara för att ta fram dessa nationella regler. Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka UIC:s regler. Därför bör experter från godstrafikföretagen och även godstransportköparna delta i utvecklingsarbetet.
I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen.
Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transportstyrelsens ansvar föreslår jag att instruktionen för myndigheten ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det i dag inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järnvägssäkerheten, särskilt inte som analysverksamheten är placerad i
Sammanfattning SOU 2015:110
32
en tredje enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. Jag menar också att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte.
33
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)
Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägslagen (2004:519) att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
2 §
Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet skall utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.
Verksamheten skall vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt.
Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.
Verksamheten
ska
vara
organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt varvid
infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.
Författningsförslag SOU 2015:110
34
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1065) om kollektivtrafik
dels att 2 kap. 8 och 9 §§ och 3 kap. 1 § och ska ha följande
lydelse,
dels att det ska införas tio nya paragrafer, 2 kap. 8 a och 9 a–
9 f §§ och 4 kap. 6–8 §§, och närmast före 6 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Trafikförsörjningsprogram Den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar
2 kap.
8 §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska regel-
bundet i ett trafikförsörjnings-
program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska minst vart
fjärde år i ett trafikförsörjnings-
program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.
8 a §
Om en regional kollektivtrafikmyndighet har för avsikt att samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter och organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2 ska myndigheterna minst vart fjärde år i ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränser och genomföra samråd enligt 9–9 f §§. Programmet ska vid behov uppdateras.
SOU 2015:110 Författningsförslag
35
Samråd
9 §
Innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten upprätta ett förslag till program eller ändring som uppfyller kraven i 10 §.
Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande
myndigheter i angränsande län.
När den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprättar ett förslag till program eller ändring ska myndigheten samråda med
motsvarande myndigheter i angränsande län
Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.
9 a §
Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter.
Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.
Författningsförslag SOU 2015:110
36
9 b §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget.
9 c §
Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§.
Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten skicka programförslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska ställa ut programförslaget under minst två månader.
Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.
9 d §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kungöra utställningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932) .
Av kungörelsen ska framgå
SOU 2015:110 Författningsförslag
37
var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas.
9 e §
Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter.
Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet.
9 f §
Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen, ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.
3 kap.
1 §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.
Författningsförslag SOU 2015:110
38
En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område.
Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Trafikårsbokslut
4 kap.
6 §
En regional kollektivtrafikmyndighet ska årligen särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik.
Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik.
7 §
Den som är skyldig att särredovisa verksamheten enligt 4 kap. 6 § ska offentliggöra redovisningen i ett trafikårsbokslut.
8 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.
2. Kravet på att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa sin trafik linje för linje i ett trafikårsbokslut enligt 4 kap. 6
SOU 2015:110 Författningsförslag
39
och 7 §§ gäller inte för den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten inlett upphandling av före den 1 januari 2017.
Författningsförslag SOU 2015:110
40
1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1126 ) om kollektivtrafik
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik att det ska införas en ny paragraf, 8 §, och närmast före en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Trafikårsbokslut
8 §
Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§ lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.
SOU 2015:110 Författningsförslag
41
1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:1300 ) med instruktion för Transportstyrelsen
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 1 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet.
Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.
Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.
43
2 Inledning
2.1 Uppdraget
Mitt övergripande uppdrag1 har varit att göra en översyn av järnvägens organisation. Utredningen har delats upp i två steg. I det första steget ingick att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83)2 som överlämnades den 2
december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv.3 Sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I nedbruten form resulterar detta i sammanlagt cirka 60 utredningspunkter.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen den 19 december 2014, pekades byggande och underhåll av infrastrukturen ut som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor.4 Samtidigt kompletterade regeringen
1 Direktiv 2013:46, Järnvägens organisation, enligt Bilaga 1. 2 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 5. 3 Direktiv 2014:52, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 3. 4 Direktiv 2014:160, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 4.
Inledning SOU 2015:110
44
uppdraget på detta område med ett par nya frågor. Dessa frågor och relaterade förslag behandlade jag i delbetänkandet Koll på
anläggningen (SOU 2015:42)5 som överlämnades den 16 april 2015.
I arbetet med slutbetänkandet har fokus legat på kvarstående områden och frågor enligt regeringens direktiv, med vissa prioriteringar och avgränsningar som jag redogör närmare för nedan.
2.2 Bakgrund och utgångspunkter
Sverige har under de senaste decennierna genomfört ett flertal reformsteg på järnvägsområdet, vilka beskrivits närmare i utredningens första delbetänkande En enkel till framtiden?. Reformerna har påverkats av såväl svenska förhållanden som av behov av anpassningar till EU:s regelverk. En generell iakttagelse är att reformerna i flera fall har aktualiserat fortsatta reformer eller justeringar av regelverk och organisation och att det finns en stor mängd områden med potential för förbättringar. I vissa fall har det handlat om att hantera oförutsedda effekter, men det finns också flera exempel på att förväntade problem eller identifierade oklarheter, som pekats ut redan inför ett nytt reformsteg, mer eller mindre medvetet har lämnats olösta. Ibland har de lyfts fram som angelägna att lösa vid senare tillfälle. En del problem har varit föremål för diskussion under flera år.
Konsekvenserna av detta har kunnat observeras på flera nivåer i järnvägssystemet och med olika allvarlighetsgrad. I de mer begränsade fallen har det handlat om exempelvis fördröjda beslut, dubbelarbete, outnyttjade resurser eller annat som skulle kunna karaktäriseras som ”gnissel i maskineriet”. I en del fall har konsekvenserna blivit direkta konflikter mellan olika aktörer i järnvägssystemet. Sådana konflikter behöver i och för sig inte vara enbart negativa – utan kan också vara ett naturligt inslag i utvecklingen av en mer öppen och marknadsliknande bransch – men det finns dock flera exempel på när detta inte varit fallet. I åter andra fall har det kunnat konstateras ett otillräckligt intresse för t.ex. investeringar, att vissa systempåverkande uppgifter inte längre utförs eller t.o.m. handlingsförlamning. Det är rimligt att anta att
5 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 6.
Inledning
45
dessa förhållanden varit förknippade med både ineffektivitet och kostnader, såväl för enskilda personer och företag som för samhället i stort.
Utredningen om järnvägens organisation har, genom sitt breda mandat för en helhetsöversyn, kunnat lyfta såväl nya frågor som en rad av dessa tidigare ohanterade frågor. Ambitionen har genomgående varit att analysera och identifiera de bakomliggande problemen och ta fram förslag till lösningar och förbättringar. Frågornas olika natur gör att förslagen kan variera på en skala från mindre justeringar till ganska omfattande förslag på förändringar. En viktig utgångspunkt har också varit att utnyttja mandatet till en samtidig behandling av flera med varandra hopkopplade frågor, för att få fram konsistenta förslag som bidrar till ett bättre fungerande järnvägssystem snarare än att optimera enskilda delar.
I vissa fall har den fördjupade analysen av problemen under utredningens andra steg landat i en något annorlunda bild än vad som framkommit i arbetet med den ursprungliga nulägesbeskrivningen. Bidragande orsaker kan vara att det skett förändringar i sakförhållanden under arbetets gång som påverkat bedömningen, eller att nya uppgifter framkommit. Det har gjort det nödvändigt för utredningen att, med stöd i de ursprungliga direktiven, göra mindre avsteg eller nyanseringar i förhållande till en del av de utpekade frågeställningar som återfinns i regeringens tilläggsdirektiv.
Flera av de förslag jag lägger bygger på att befintliga myndigheter 1) blir bättre på att utföra sina uppgifter, 2) utför uppgifter som redan åligger dem, men som av olika anledningar inte hanterats, och 3) har förmåga att ta sig an delvis nya uppgifter som de inte haft ansvar för tidigare. Detta innebär exempelvis att jag förutsätter att de förslag avseende Trafikverkets verksamhet som jag lämnat i det tidigare delbetänkandet Koll på anläggningen kommer att tas om hand och leda till förbättringar i Trafikverket. Att en myndighet inte fungerar tillfredsställande i dag kan förstås påverka tidplanen för att ta sig an nya uppgifter, men får inte utgöra ett absolut hinder för detta för all framtid om bedömningen är att dessa uppgifter hör hemma i myndigheten.
Inledning SOU 2015:110
46
2.3 Arbetssätt
Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.
I utredningens andra steg har jag valt att dela in arbetet i sammanlagt nio delprojekt med tillhörande arbetsgrupper:
1. Järnvägens framtida utveckling
2. Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn (och med organ utanför sektorn)
3. Persontransporter inklusive fordonsfrågor
4. Godstransporter inklusive fordonsfrågor
5. Kapacitetstilldelning och trafikledning
6. Järnvägens fastighetsförsörjning och sidotjänster
7. Byggande och underhåll av infrastrukturen
8. Reglering, tillsyn och uppföljning
9. Statistik och periodisk uppföljning
De två första delprojekten har haft att hantera övergripande och sammanfattande analyser medan de sju övriga hanterat funktionsanalyser och fördjupningsområden.
Aktiviteterna i dessa delprojekt inleddes i september 2014. Basen för deltagare till dessa arbetsgrupper har utgjorts av den grupp med experter och sakkunniga som utsetts att bistå utredningen. För att säkerställa en bred representation och kompetens i alla utredningens sakfrågor har det varit nödvändigt att komplettera dessa experter med ett flertal adjungerade personer i varje arbetsgrupp. Jag har också utsett en ordförande för respektive grupp för att bistå utredningens kansli med att bereda och leda arbetsmöten. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningens arbete.
Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för
Inledning
47
att initiera och samordna insamlingen av relevant underlagsmaterial. Deltagarna har via e-post eller regelrätta möten också fått lämna synpunkter på arbetsmaterial och utkast till texter. Det gäller särskilt de underlagsrapporter som har beställts av utredningen i form av särskilda uppdrag. I en del fall har arbetet i grupperna fått positiva följdeffekter i form av att berörda aktörer inlett närmare samarbeten i utvecklingsprojekt vid sidan om själva utredningen.
Expertgruppen har 2013–2015 hållit sammanlagt tolv möten, varav ett i internatform. Några möten har kombinerats med möten i delprojekt 1 och 2 enligt ovan.
Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller arbetsgrupperna. Utredningen har därtill arrangerat två öppna seminarier, i augusti 2013 samt oktober 2014.
Sammanlagt nio underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utredningen för att bidra till att belysa vissa områden eller frågeställningar.6 Respektive författare ansvarar för de bedömningar som görs i dessa. I slutbetänkandet framgår hur materialet använts i utredningen.
I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats.
Information om utredningsläget har lämnats vid presentationer på diverse konferenser, i samband med särskilda utfrågningar i riksdagen den 18 december 2013 och den 11 december 2014, samt via utredningens webbplat s www.sou.gov.se/jarnvagensorg .
2.4 Samråd och internationellt utbyte
Med anledning av bredden på utredningens frågeställningar har det under hela utredningstiden funnits stora behov av att samråda med parallella utredningar inom Regeringskansliet, liksom med utredningar och utvecklingsprojekt hos andra myndigheter och organisationer. Exempel på utbytet med andra utredningar inom Regeringskansliet är Järnvägstrafikutredningen, Sverigeförhand-
6 Dessa publiceras i form av bilagorna 7–15.
Inledning SOU 2015:110
48
lingen, Utredningen om information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor (Ds 2015:11) och arbetet med att ta fram underlag för genomförandet av SERA-direktivet (Ds 2014:21). Utbytet med Sverigeförhandlingen samt med Trafikverket och Transportstyrelsen har varit särskilt intensivt. När det gäller Sverigeförhandlingen kan jag konstatera att det saknats förutsättningar för en synkroniserad hantering av ett antal frågor, exempelvis förutsättningarna för medfinansiering av järnvägsinfrastruktur och för marknadstillträdet för tågtrafikoperatörer.
Det internationella utbytet av erfarenheter är ett återkommande inslag på järnvägsområdet. Representanter för myndigheter eller företag från ett tiotal olika länder har besökt eller bjudit in utredningen för att ta del av svenska erfarenheter av omorganisation och regleringsförändringar. Utredningen har gjort studiebesök i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan samt haft kontakter med forskare och praktiker från en rad andra länder, bl.a. genom deltagande i International Conference on Competition
and Ownership in Land Passenger Transport 2013 och 2015.
2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar
Även med sitt breda mandat har denna utredning självfallet haft flera avgränsningar att ta hänsyn till. I enstaka fall har direktiven satt gränser, exempelvis vad gäller förslag som påverkar omfattningen på det offentliga åtagandet. En av utredningen tidigare väckt fråga om behovet att utreda organiserandet av biljettförsäljning m.m. valde regeringen att hantera genom en separat departementsutredning.
Inte minst under sitt andra steg har utredningen påverkats av att den haft att hantera en mycket stor mängd frågor, med stor spridning i karaktär och detaljeringsnivå, på relativt kort tid. Mängden frågor har föranlett det arbetssätt som beskrivits ovan, vilket resulterat i ett starkt engagemang från många personer med specialistkunskaper och ett rikt underlagsmaterial, men samtidigt inneburit en krävande administrativ process. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Det blev särskilt tydligt under arbetet med
Inledning
49
delbetänkandet om järnvägsunderhåll, som för övrigt innebar att arbetet i de andra projektgrupperna fick pausas.
Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget efter överlämnandet av det andra delbetänkandet, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. Detta har med nödvändighet lett till hårda prioriteringar i behandlingen av frågorna.
Det hade varit önskvärt att utredningen, inte minst mot bakgrund av de arbetsinsatser som gjorts av alla personer som engagerats och de förväntningar detta lett till, kommit både längre och djupare i diskussionen av fler problemområden, och därmed också i framtagandet av förslag på lösningar. Under rådande förutsättningar har det visat sig vara omöjligt. I flera fall lämnar jag i detta slutbetänkande därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning. Det är min förhoppning att detta inte ska leda till att vissa frågor (för)blir ohanterade utan att de i sinom tid ska få den uppmärksamhet de förtjänar. En nackdel med detta är dock att viktiga kopplingar mellan olika frågeområden riskerar att gå förlorade.
I några fall återfinns mer utvecklade resonemang kring dessa frågor i de underlagsrapporter som lämnats till utredningen, även om jag inte haft möjlighet att göra de samlade överväganden och bedömningar som krävts för att komma med konkreta förslag.
De infrastrukturrelaterade frågorna, framför allt vad gäller järnvägsunderhåll, har redan behandlats relativt ingående i det andra delbetänkandet. Därför ägnas dessa frågor mycket lite uppmärksamhet i slutbetänkandet. En specifik fråga som utelämnats i detta sammanhang är det eventuella behovet av tredjepartscertifiering av infrastruktur.
Jag har inte kunnat göra regelrätta utvärderingar om hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat, även om jag följt projekt som t.ex. Tillsammans för Tåg i Tid. Därmed har jag inte heller kunnat lämna specifika förslag till hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete. Ett annat område som inte berörs närmare i slutbetänkandet (men däremot i delbetänkandet Koll på anläggningen och i en underlagsrapport – se
Inledning SOU 2015:110
50
Bilaga 11) är transaktions- och transitionskostnader och möjligheter att minimera dem.
Jag menar dock att vid ett genomförande av mina förslag till förändringar och förtydliganden rörande t.ex. ansvar och roller, kommer förutsättningarna för samarbete på ett flertal områden att tydliggöras och underlättas. Oklara ansvarsförhållanden utgör i vissa fall bakomliggliggande orsaker till svårigheter med att få till utvecklade samarbeten. Flera av förslagen torde sannolikt också kunna bidra till att minska transaktionskostnaderna, särskilt vad gäller den typ som kallas rätlinjighetskostnader (misalignment
costs), även om detta förstås är svårt att kvantifiera.
2.6 Betänkandets disposition
Betänkandet omfattar tio kapitel. Närmast kommer ett kapitel som behandlar järnvägens framtida utveckling och vägval för framtiden. Det är i flera avseenden ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. I kapitel 4 diskuterar jag några andra övergripande frågor, nämligen ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Här berörs även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation. Det femte kapitlet utgör en fördjupande studie av förutsättningarna för den samhällsorganiserade och kommersiella persontrafiken, inte minst vad gäller relationer och gränssnitt dem emellan. Kapitel 6 hanterar frågor som rör anläggningar för tjänster eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.
I det sjunde kapitlet studeras säkerhet, reglering och tillsyn. Kapitlet går i detta sammanhang också på djupet när det gäller Transportstyrelsens uppgifter, mandat och organisation. Kapitel 8 tar upp frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I kapitel 9 redovisar jag mina konsekvensanalyser. Det avslutande tionde kapitlet innehåller författningskommentarer till de förslag som innebär konkreta förändringar i lagar och förordningar.
De nio underlagsrapporter som har beställts av utredningen är publicerade i en särskild bilagedel.
51
3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till
vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.
Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.
Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.
Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
52
3.1 Inledning
Ett av mina mer övergripande uppdrag är att analysera järnvägens framtida utveckling. Som en del i detta ska jag, enligt regeringens direktiv, ”redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor” (Dir. 2014:52, s. 2). Behoven kan komma att förändras som en följd av olika omvärldsfaktorer. I direktiven sägs också att ”Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, samtidigt som hänsyn tas även till samhällets övergripande behov” och att ”Beslut --- bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, samtidigt som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen”.
Jag har också i uppdrag att följa hur olika delmarknader för tågtransporter utvecklas och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar.
Ett antal frågor kopplade till kapacitetstilldelning och kapacitetsförbättringar, både vad gäller infrastruktur och fordon, pekas ut i direktiven. En del av dessa berörs relativt ingående i detta kapitel, andra mer översiktligt. Ofta är de kopplade till andra frågeställningar.
Den första delen av detta kapitel ägnas åt att diskutera utvecklingen i den svenska järnvägssektorn hittills, olika prognoser och scenarier om den framtida utvecklingen och hur förändrade förutsättningar och omvärldsfaktorer kan påverka järnvägens roll. Mot bakgrund av detta går jag sedan in på ett antal identifierade vägvalsfrågor, och mina bedömningar av hur dessa bör hanteras.
Övergripande om framtida utveckling, prognoser och 3.1.1
scenarier
En diskussion om järnvägens framtida utveckling måste till viss del starta i det järnvägssystem som finns i dag och en tillbakablickande reflektion över hur utvecklingen har sett ut hittills. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att utvecklingen framåt är allt annat än förutbestämd. Med de tidshorisonter och höga kostnader som normalt är förknippade med främst nyinvesteringar, men även ett
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
53
långsiktigt arbete med reinvesteringar och underhållsåtgärder, kommer framtidens järnvägssystem att vara beroende av de beslut om åtgärder och budgeterade medel som tas under de närmaste åren. En viktig del i sådana beslut bör vara att fundera över hur järnvägen kan och bör användas.
Infrastrukturen sätter i mångt och mycket ramarna för vad som kan göras, samtidigt som det är ramar som det kan ta lång tid att förändra. Mycket stora projekt, som höghastighetsbanor, kan få strukturerande och betydande effekter på exempelvis lokalisering av företag och bostäder och därmed även på transporter av både resenärer och gods. Enstaka åtgärder för att t.ex. lösa upp flaskhalsar kan ibland få stor effekt på hur infrastrukturen används. Det finns dock flera andra sätt att påverka den framtida utvecklingen och aktörernas beteende än att bara se till infrastrukturen. Förändrad organisation och regelverk, beroende på omfattning, kan också få betydande effekter. Skapandet av nya incitamentsstrukturer och särskilda styrmedel i form av skatter och avgifter kan också påverka utvecklingen, särskilt om de bidrar till att tippa över vågskålen i en annan riktning och t.ex. leder till en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Tillämpningen av den s.k. fyrstegsprincipen i Trafikverkets arbete är ett sätt att ta hänsyn till olika åtgärders genomslag i olika tidsperspektiv, samtidigt som relaterade kostnader beaktas.
Prognoser om den framtida utvecklingen bygger dels på uppgifter om hur utvecklingen sett ut tidigare, vad som varit drivande för denna, tagna eller förväntade beslut om åtgärder som påverkar utvecklingen framåt, samt antaganden om olika trender och omvärldsfaktorer. För flera påverkande faktorer (såväl dem som regering, riksdag och olika myndigheter själva styr över som andra som hör till omvärldsutvecklingen) kan man ibland identifiera några olika tänkbara alternativ. Det ger en möjlighet att, med hjälp av anpassade modeller, undersöka utvecklingen i termer av olika scenarier. Den här typen av analyser kan bidra till att t.ex. identifiera nyckelbeslut, tröskeleffekter och mer generellt känsligheten hos en viss prognos.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
54
Bristande statistik och uppgifter 3.1.2
Ett problem i sammanhanget är de brister som framkommit under utredningens arbete vad gäller tillgången på tillförlitlig statistik och andra uppgifter om dagens järnvägssystem, som bl.a. behövs för att göra prognoser. Jag har under hela utredningsarbetet stött på denna problematik, på samtliga områden, vilket ofta inneburit att det krävts särskilda ansträngningar för att få fram underlag. Ibland har uppgifter funnits men senare visat sig vara otillförlitliga.
Eftersom kunskapsbaserat underlag till stor del saknas har järnvägen, i förhållande till andra trafikslag, sämre förutsättningar. En insamling av mer detaljerat statistikunderlag från järnvägens operatörer är nödvändig för att förbättra situationen. I första hand avser detta passagerarflöden och flöden av gods med varugruppsindelning, med ökad geografisk uppdelning. Bristen på geografiskt disaggregerade data på järnväg begränsar möjligheten att redovisa relevanta underlag för transportpolitiska analyser och åtgärdsval. Obalansen mot andra trafikslag, där motsvarande uppgifter finns, gör att järnvägen får sämre möjligheter att utvecklas till ett effektivt trafikslag. Som exempel kan nämnas att Trafikverket i sitt underlag till ny inriktningsplanering saknar uppgifter om godsflöden annat än på en mycket aggregerad nivå.
Problemen med bristande statistik och andra uppgifter återspeglas i flera av de följande kapitlen. Det har varit en del av utredningens uppdrag att kartlägga tillgången på insamlade uppgifter och föreslå förbättringar. Bristerna har dock visat sig så allvarliga att det inte ens har gått att få en övergripande bild från alla involverade aktörer om vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Därmed har denna del av uppdraget varit omöjlig att genomföra.
För att kunna göra prognoser om järnvägens framtida utveckling men också få fram annat underlag av betydelse för vilka anslagsmedel som bör budgeteras, liksom för andra beslut av betydelse för sektorn, krävs en kraftig förbättring i insamlingen av statistik och andra uppgifter från järnvägens aktörer. Detta inkluderar klargöranden om vilka uppgifter som behövs och varför, med en bättre synkronisering mellan olika myndigheter för att undvika dubbelarbete, både vad gäller insamling och lämning av uppgifter. Jag föreslår därför att regeringen tar initiativ till detta. När det gäller
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
55
krav på uppgifter från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna återkommer jag till det i kapitel 5.
3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet
Inledning 3.2.1
Jag har i mina tidigare delbetänkanden redogjort relativt noggrant för hur regelverket för järnvägssektorn utvecklats i Sverige sedan slutet av 1980-talet, med tillhörande organisationsförändringar. Jag har i dessa sammanhang också pekat på hur infrastrukturen, trafiken och andra delar av marknaden utvecklats. I detta avsnitt ger jag därför endast ett kort sammandrag och en aktuell bild över läget.
En översikt över reformerna och marknaden 3.2.2
Uppdelningen av SJ i ett trafikföretag och en infrastrukturförvaltande myndighet – Banverket – som en följd av det trafikpolitiska beslutet 1988, liksom decentraliseringen av ansvaret för de s.k. länsbanorna till trafikhuvudmännen, var på sin tid genomgripande reformer som kommit att forma den fortsatta utvecklingen i järnvägssektorn. Reformerna har drivits av både nationella behov och de krav som EU-medlemskapet medfört, särskilt på senare år.
Gradvis har olika delar av marknaden öppnats upp för nya aktörer och inte sällan har det varit nödvändigt att omfördela kontroll och ansvar för viktiga funktioner och resurser i syfte att skapa bättre förutsättningar för konkurrens.
Konkurrens om spåren, i form av deltagande i upphandlingar, inleddes redan 1989–90 och var länge det enda sättet för nya aktörer att komma in på marknaden för persontrafik med tåg. Denna del av marknaden omfattade till en början sådan lokal, regional och interregional persontrafik som SJ inte längre kunde bedriva med lönsamhet och därför inte hade incitament att utveckla och i vissa fall ville avveckla helt. Därefter har den successivt utvecklats och vuxit till att i dag på flera håll omfatta större nät eller trafiksystem av t.ex. pendeltågslinjer som i vissa fall också går mycket långa sträckor.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
56
Nya aktörer i godstrafiken började dyka upp i början av 1990talet, företrädesvis som matarbolag till SJ. En milstolpe var Banverkets beslut att ge gruvbolaget LKAB egen trafikeringsrätt 1993. 1996 avreglerades godstransportmarknaden och blev därmed helt öppen för nya operatörer, både från Sverige och från andra länder.
SJ delades upp och bolagiserades år 2001, vilket bl.a. ledde till bildandet av SJ AB, Green Cargo AB och Jernhusen AB.
De första stegen mot en marknadsöppning i persontrafiken i form av konkurrens på spåren togs 2006 och avsåg nattågstrafik och chartertrafik. Därefter följde veckoslutstrafiken och den internationella persontrafiken 2009, liksom beslut om att avveckla SJ:s kvarvarande ensamrätt från oktober 2010.
2009 bildades Transportstyrelsen som en trafikslagsövergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn samt registerhållning. I början av 2010 bildades Infranord AB genom en bolagisering av Banverket Produktion och senare samma vår bildades Trafikverket genom en sammanslagning av Banverket och Vägverket och delar av andra myndigheter.
Det öppna marknadstillträdet för persontrafiken har varit på plats på allvar sedan i slutet av 2011. Därmed föreligger ett regelverk för marknadstillträdet på järnväg som kombinerar en direkt konkurrens på spåren med en relativt omfattande samhällsorganiserad och upphandlad regionaltågstrafik (konkurrens om spåren). Majoriteten av den samhällsorganiserade trafiken organiseras i dag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (som etablerades 2012), medan en mindre del omfattas av statens upphandling genom Trafikverket (tidigare Rikstrafiken).
När konkurrens på spåren tillkom som en ny möjlighet till inträde var företag som Veolia (i dag ägt av Transdev) tidigt ute med att etablera en egen trafik på sträckan Stockholm–Malmö, först som veckoslutstrafik och sedan daglig trafik. Företaget kör också nattågstrafik till Jämtland. Vidare har Tågåkeriet i Bergslagen etablerat en ny trafik mellan Göteborg och Dalarna och kör också Karlstad–Stockholm. Tågkompaniet kör NSB:s tåg Oslo–Göteborg på den svenska sidan och veckoslutstrafik Ludvika–Västerås– Stockholm samt Karlstad–Oslo. Skandinaviska Jernbanor kör sedan några år en nischprodukt Stockholm–Göteborg. Det mest omfattande nyinträdet i direkt konkurrens med SJ AB står MTR
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
57
Express AB för, med sin snabbtågstrafik med nya fordon Stockholm–Göteborg.1
Effekterna av de nya trafikuppläggen har hittills varit relativt begränsade. Ett större utbud och i vissa fall jämförelsevis lägre priser på de erbjudna produkterna har kunnat konstateras, men SJ AB har inte förändrat sitt utbud eller sina priser i någon större utsträckning. Inträdet av MTR Express AB kan förväntas få större påverkan. Tidiga resultat tyder på lägre biljettpriser i såväl MTR:s som SJ AB:s trafik samt att den nya operatören har lyckats bättre än SJ AB med att upprätthålla punktligheten.
På godstransportmarknaden finns i dag ett flertal mindre och medelstora tågoperatörer, även om Green Cargo AB har en fortsatt stark ställning. Avregleringen bedöms ha lett till såväl effektivare transportlösningar som lägre priser för transportköparna.
Transportarbetets utveckling 3.2.3
Som jag har pekat på i mina tidigare betänkanden har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige sedan slutet av 1980talet. Räknat från 1990 har persontransportarbetet ökat med 84 procent fram t.o.m. 2014 och godstransportarbetet med 11 procent (med toppar 2007 och 2010 på 22 respektive 23 procent över 1990 års nivå).2 En närmare studie av persontransportarbetet visar dock på mycket stora skillnader mellan utvecklingen för den regionala trafiken jämfört med fjärrtrafiken (som också inkluderar en del internationell trafik).
Som framgår av figur 3.1 har persontransportarbetet i den regionala trafiken ökat stadigt och totalt med nästan 200 procent sedan de dåvarande trafikhuvudmännen övertog ansvaret för trafiken på länsbanorna 1990. Under samma period har transportarbetet för fjärrtrafiken ökat med bara 34,4 procent, trots introduktionen av nya snabbtåg under 1990-talet. Sedan 2008 har fjärrtrafiken dessutom mer eller mindre stagnerat, medan transportarbetet med den regionala trafiken fortsatt att öka.
1 Mer detaljer om dessa nyinträden återfinns i Tabell 3.8 i underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (se Bilaga 14). 2 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
58
Figur 3.1 Järnvägens transportarbete i Sverige 1990-2014
Källa: Trafikanalys
Några särskilt utpekade frågor 3.2.4
I mitt uppdrag har ingått att följa utvecklingen på de olika delmarknaderna. I underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (Bilaga 14) återfinns mer utförliga beskrivningar av hur hela transportsektorn utvecklats, liksom järnvägstrafikens olika segment. I rapporten av Vierth och Landergren (Bilaga 15) görs en närmare genomgång av utvecklingen för godstransportmarknaden på järnväg.
Jag har också haft i uppdrag att bedöma exempelvis potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och faktorer som stöttar en positiv utveckling, liksom effekter av avgiftshöjningar och kostnadsökningar. Möjligheterna att gå på djupet i dessa delar av
0 50 100 150 200 250 300
19 90
19 91
19 92
19 93
19 94
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Pe rs on km o ch t on km , i nd ex (1 99 0= 10 0)
Persontransporter regional trafik Persontransporter fjärrtrafik Godstransporter
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
59
uppdraget har varit begränsade, men frågorna berörs bl.a. i underlagsrapporterna av Nelldal och Wajsman (se vidare avsnitt 3.4.2) samt Vierth och Landergren. En nyckelfråga som lyfts är kapaciteten och kapacitetstilldelningen på järnväg. Det är egentligen en mer övergripande fråga för järnvägssektorn i stort och som jag hanterar i avsnitt 3.6.1.
När det gäller just godstrafiken är en ofta utpekad åtgärd att möjliggöra körning av längre och/eller tyngre tåg på det svenska järnvägsnätet. Nyligen har också Trafikverket redovisat ett särskilt uppdrag om detta.3
Jag kan i detta sammanhang konstatera att det är viktigt att identifiera vem som egentligen äger vilken fråga (särskilt när den kopplas till behov av förändringar i s.k. bromstal för fordon). När det gäller längre tåg tror jag också att det är nödvändigt att en gång för alla slå fast vilken standard det är som ska gälla. Så länge det fortsätter att florera flera olika alternativ för utökade tåglängder kommer sannolikt inte särskilt mycket att hända. Slutligen är det också relevant att beakta i vilken utsträckning tågoperatörer i dag kör tåg med dagens högsta tillåtna längd, eftersom det kan ge en indikation om hur den faktiska efterfrågan ser ut.
Vad gäller förutsättningarna för t.ex. kommersiellt organiserad persontrafik i förhållande till samhällsorganiserad upphandlad trafik återkommer jag till detta i avsnitt 3.6.2 nedan samt i kapitel 5.
Utredningen har också omfattat att studera fordonsförsörjningen på marknaden och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning. Ett försök har gjorts att göra en kartläggning av de fordon som används för olika ändamål i Sverige, genom att kombinera uppgifter från Transportstyrelsens fordonsregister med andra källor. Materialet redovisas i en underlagsrapport av Bo-Lennart Nelldal (Bilaga 13), men användbarheten och möjligheten att dra slutsatser påverkas av de inbyggda begränsningar som föreligger i Transportstyrelsens register. Exempelvis ingår inte fordon med utländska ägare, vilka är relativt vanligt förekommande, åtminstone vad gäller vagnar för godstrafik. En övergripande slutsats är att det inte tycks föreligga brist på dragfordon eller vagnar att använda i godstrafik, medan bilden vad
3 Trafikverket, Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
60
gäller fordon för persontrafik är mer komplicerad. I båda fallen påverkas dock fordonsförsörjningen av ERTMS-införandet (vilket jag konstaterade redan i mitt första delbetänkande). Frågan om uthyrning av kommunalt ägda fordon till kommersiella företag har inte kunnat hanteras med de förutsättningar som utredningen haft.
Jag kan också fortsatt konstatera att många företag i järnvägssektorn i dag har en låg lönsamhet. En närmare studie av alla tågoperatörers företagsekonomiska situation visar att branschens lönsamhet försämrats jämfört med bussbranschen och godstransporter på väg.4 För gruppen järnvägsgodsoperatörer som helhet är läget särskilt bekymmersamt, även om det finns enskilda undantag. Företag som i genomsnitt klarar sig bättre i branschen är leverantörer av t.ex. fordon och tjänster till tågoperatörerna.
3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU
Norge och Danmark 3.3.1
Norge har fram tills nu i första hand öppnat upp sin godstransportmarknad för konkurrens. Till detta kommer en enstaka upphandling av persontrafik på järnväg. Staten äger två järnvägsföretag, NSB samt Flytoget till Gardermoen, och kontrollerar liksom i Sverige den dominerande infrastrukturförvaltaren – Jernbaneverket.
Enligt ett reformförslag som den norska regeringen lämnade till stortinget våren 2015 kommer det att ske stora förändringar i järnvägens organisation.5 All persontrafik ska konkurrensupphandlas paketvis under de närmaste åren. Vidare ska Jernbaneverket bolagiseras till ett infrastrukturföretag, som samtidigt får ta över ansvaret för en del tillgångar som i dag finns hos NSB. Både det nya infrastrukturföretaget och NSB ska förbli i statlig ägo. En ny strategisk enhet, det s.k. Jernbanedirektoratet, ska inrättas (under Samferdselsdepartementet), med ansvar för bl.a. upphandling av järnvägstrafik.
Tanken är att den nya strukturen ska finnas på plats till 1 januari 2017, med en glidande övergång av ansvar från Samferdselsdepartementet till Jernbanedirektoratet. En fortfarande öppen fråga är om
4 Fineman och Wolgast (2015). 5 Samferdselsdepartementet, Meld. St. 27 (2014-2015).
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
61
man också ska genomföra en decentralisering av ansvaret för lokaltågen till regionala myndigheter. Ett parallellt arbete sker också med att ta fram en plattform för fördelning av biljettintäkter mellan aktörerna.
I Danmark är Banedanmark huvudsaklig infrastrukturförvaltare, fullt separerad från trafikeringen. Konkurrens tillämpas egentligen bara i godstrafiken och handlar då i första hand om internationell trafik som passerar genom Danmark. Statligt ägda DSB dominerar persontrafiken på järnväg och har en form av samhällsuppdrag för detta i enlighet med ett avtal med staten. Ett tilläggsavtal undertecknades i september 2015 och ger DSB en monopolliknande ställning fram till december 2020. Avtalet är dock inte okontroversiellt (t.ex. i förhållande till EU:s konkurrens- och statsstödsregler) och eventuella ändringar skulle kunna leda till en marknadsöppning före 2020.
Omfattande planer finns vad gäller infrastrukturinvesteringar de närmaste åren, inkluderande nya banor, elektrifiering av befintliga banor och en uppgradering av signalsystemet till ERTMS Baseline 3.5.0. Elektrifieringen beräknas vara genomförd till år 2026. ERTMS-projektet drivs av Banedanmark. Det är försenat med cirka två år och beräknas nu vara fullt genomfört 2021.
En omläggning är på gång också av trafiken som kommer att innebära en implementering av ett system med taktfast trafik mellan ett antal knutpunkter, liknande systemet i Schweiz. Ökade hastigheter planeras också för tågen i Danmark, men då upp till cirka 160 km/h, dvs. inte vad som normalt brukar kallas höghastighetståg.
Storbritannien 3.3.2
I Storbritannien upphandlas all persontrafik, fördelat på ett 20-tal s.k. franchisekontrakt som i huvudsak avgränsas i form av geografiska områden. Upphandlingen omfattar såväl företagsekonomiskt olönsam som lönsam trafik vilket innebär att buden ibland innebär en betalning för rätten att få trafikera. Kontrakten är i regel långa – upp till 15 år. Medan kontrakten för den regionala trafiken i regel är beroende av tillskott från staten för att täcka kostnaderna, går fjärrtrafiken med vinst och dessa kontrakt
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
62
levererar därför ett överskott till staten. De senaste fem åren har summan av alla kontrakt resulterat i en nettobetalning till staten. 2014/15 uppgick den till 802 miljoner pund.6
Systemet gör det möjligt att ställa höga krav på alla tågoperatörer, exempelvis vad gäller nödvändig samordning i form av biljettsamverkan. De kostnader som är förknippade med dessa krav får operatörerna ersättning för genom att alla förutsätts inkludera dem i sina anbud vid upphandlingarna av kontrakten. En stor del av kraven knyts till den licens som varje järnvägsföretag måste ha. Viss prisreglering förekommer.
Ovanpå detta tillämpas också möjligheten till öppet inträde (open access), med tydliga villkor för gränssnitt med upphandlad trafik vid inträde (en form av behovsprövning parad med möjlighet till kompenserande ersättning). Hittills har den faktiska open
access-trafiken varit begränsad till ett par sträckor.
Resandet i det brittiska järnvägssystemet har utvecklats kraftigt sedan privatiseringen och franchising-systemet introducerades i mitten av 1990-talet – mer än i något annat större järnvägsnät i Europa. Enligt statistik från Office of Rail and Road är ökningen, mätt i personkilometer, 214 procent perioden 1994–2014. Även godstransportarbetet har ökat, med nästan 68 procent sedan 1994 (Figur 3.2). Mer nedbrutna uppgifter för persontransporterna från 2000-talet visar att tillväxten i resandet med fjärrtrafiken varit jämförbar med den regionala trafiken (61 procent respektive 74 procent 2002/03–2014/15). Detta illustreras i Figur 3.3.
6 Office of Rail and Road, Rail Finance 2014-15 Annual Statistical Release.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
63
Figur 3.2 Järnvägens transportarbete i Storbritannien 1988-2014
Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår. Källa: Office of Rail and Road.
0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Pe rs on km o ch t on km , i nd ex (1 99 4= 10 0)
Persontransporter Godstransporter
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
64
Figur 3.3 Järnvägens persontransportarbete i Storbritannien 2002-2015
Källa: Office of Rail and Road.
Den brittiska modellen är föremål för intern diskussion och till viss del revision, men med olika riktningar samtidigt. Å ena sidan förekommer provverksamhet med inslag av återintegrering mellan infrastrukturförvaltare och operatör som en följd av den s.k. McNultyrapporten,7 men å andra sidan finns också förslag från Competition and Markets Authority om att utveckla open access-trafiken.8
Trots ett starkt statligt beroende bedrevs infrastrukturförvaltaren Network Rail länge som vore det ett privat företag, men utan utdelning. Under 2014 slogs det dock fast att den skuld på nära 38 miljarder pund som byggts upp i företaget är garanterad av staten, vilket gjorde det nödvändigt att tydliggöra skulden i den
7 Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB Rail. 8 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Pe rs on km , i nd ex ( År 2 00 2-03 =1 00 )
Franchise-operatörer, regional trafik
Franchise-operatörer, långväga trafik
Franchise-operatörer, London och Sydost
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
65
statliga balansräkningen. Bakgrunden till detta var också nya riktlinjer från EU:s statistikbyrå Eurostat. Därmed omklassificerades Network Rail i september 2014 till att bli en del av den offentliga sektorn, vilket innebar att företaget inte längre kunde ta extra lån på den privata marknaden. När det snart därefter visat sig att infrastrukturförvaltaren tappat kontrollen över budgeten bara ett år in i den nuvarande femåriga uppgraderingsplanen tillsattes flera utredningar, bl.a. i syfte att ta fram en plan för att vända utvecklingen. En av dessa är den s.k. Shaw-rapporten, som lämnat en första översiktlig genomgång av situationen i november 2015.9
Schweiz 3.3.3
Som stående utanför EU har Schweiz haft en större frihet i utformningen av transportpolitiken och organiserandet av järnvägssektorn än många andra europeiska länder. Likväl har det funnits en påverkan från EU liksom från andra strömningar i samhället i riktning mot en mer öppen järnvägsmarknad, särskilt vad gäller internationell trafik och då inte minst för godstransporter. Grundmodellen i Schweiz är dock alltjämt att järnvägsföretagen är integrerade strukturer med infrastruktur och trafikering i samma organisation. Ett flertal sådana företag existerar även om statliga SBB intar en särställning och fungerar som systemintegrerande organisation.
Persontrafiken planeras och utförs av SBB, dock uppdelat på olika divisioner. Fokus ligger på frekvent och s.k. taktfast trafik med givna bytespunkter och bytestider med hög punktlighet. En ökad hastighet i systemet är relativt lågt prioriterad jämfört med att få in fler avgångar per timme enligt redan givna mönster. Satsningar på infrastrukturen görs med målet att det ska gå att köra trafiken på ett visst sätt (fler tåg per timme) från och med en bestämd tidpunkt i framtiden. Godstrafiken planeras in i fördefinierade kanaler mellan persontågen.
Den starka prioriteringen av persontrafiken och dess speciella trafikmönster uppfattas av godstransportföretag som problematisk.
9 Department for Transport (2015), The future shape and financing of Network Rail – The scope.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
66
Från transportministeriet ser man också flera problem med att skapa sunda incitamentstrukturer för infrastrukturförvaltarens verksamhet och en förutsägbarhet i t.ex. reinvesteringsbehoven. På papperet borde det i den integrerade strukturen finnas goda incitament till fordonsinvesteringar som är anpassade till infrastrukturen. Men, eftersom de offentliga bidragen bara kan riktas till infrastrukturen menar företrädare för ministeriet att SBB kan göra fordonssatsningar som trycker över kostnader till infrastrukturen där subventionerna finns. Det minskar viljan till optimering av hela systemet hos SBB. På sistone har ett stort problem varit att SBB:s infrastrukturdivision plötsligt meddelat att det behövs mycket stora tillkommande medel till infrastrukturen jämfört med vad som tidigare planerats för.
Ett särskilt inslag i den schweiziska kapacitetstilldelningen är förekomsten av en fristående branschägd organisation, Trasse Schweiz AG, som hanterar tåglägesfördelningen på det nät som kontrolleras av de tre största företagen (SBB, BLS och SOB). Genom detta söker man uppnå det oberoende för denna funktion som SERA-direktivet anvisar för i övrigt integrerade strukturer.10
I dag hanterar Trasse Schweiz 95 procent av tåglägesfördelningen på den del av nätet som har normalspårvidd. Regeringens avsikt är att organisationen i framtiden ska ta hand om tåglägesfördelningen på hela denna del av nätet. Trasse Schweiz övervakar också infrastrukturförvaltarnas framtagning av tidtabeller i syfte att undvika diskriminering och gör kapacitetsanalyser för överbelastade linjer. Regeringen har föreslagit att Trasse Schweiz i framtiden ska få ett stärkt oberoende och status som lagstadgad institution, men dessa och flera andra förändringar förväntas inte vara implementerade förrän tidigast 2018.
Viktigt att komma ihåg är att Schweiz till ytan bara är en tiondel så stort som Sverige samtidigt som befolkningen är drygt 8 miljoner mot Sveriges cirka 9,5 miljoner. Det innebär att en mycket stor del av persontågtrafiken i Schweiz skulle kunna betraktas som tillhörande ett storregionalt nät där pendlingsresor har en ännu mer dominerande roll jämfört med långväga resor än i Sverige. Samtidigt är Schweiz ett viktigt transitland för godstransporter.
10 Trasse Schweiz AG, Annual Report 2014.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
67
Italien och Österrike 3.3.4
Italien och Österrike är intressanta exempel på länder där det skett nyinträden i form av konkurrens på spåren.
I Italien har det skett ett nyinträde i form av en operatör med moderna höghastighetståg på sträckorna Milano-Rom och Venedig-Rom. Företaget bakom detta, NTV, ägs av bl.a. några finansiella institutioner samt franska SNCF, och bildades redan 2006. Trafiken inleddes i april 2012 efter en lång process med att få bl.a. fordonen godkända. Svårigheter orsakades också av den ofullständiga separationen mellan infrastrukturförvaltaren RFI och den konkurrerande nationella operatören Trenitalia. Banavgifterna var inledningsvis höga men sänktes genom olika beslut i slutet av 2013 respektive 2014.
Inträdet av NTV har lett ett kraftigt ökat resande med höghastighetståg (från cirka 25 miljoner resor 2011 till 32 miljoner år 2013) och konkurrensen har lett till sänkta priser med cirka 30 procent.11 Höga kostnader, bl.a. i form av banavgifter, var inledningsvis ett stort problem för NTV. Så sent som 2014 såg företaget ut att vara i en besvärlig ekonomisk knipa. Genom ett förändrat fokus, närmast i riktning mot lågprismarknaden, har fler resenärer lockats att åka med tågen och bidragit till att vända utvecklingen.
I Österrike har företaget WESTbahn gått in på långdistansmarknaden (Wien-Salzburg) med nya snabbtåg i direkt konkurrens med nationella operatören ÖBB. Trafiken inleddes i slutet av 2011. Även i fallet WESTbahn är SNCF en av delägarna, tillsammans med ett par finansiella institutioner.
Företaget har fört en lång kamp mot diskriminering från infrastrukturförvaltaren ÖBB-Infra, både vad gäller avgifter och tillgång till infrastruktur. Av stor betydelse har varit att landets regulatormyndighet har ingripit vid ett flertal tillfällen för att stoppa otillåten diskriminering. WESTbahn har också vänt sig till EU-kommissionen ett par gånger för att påtala problemen.12
I samband med att WESTbahn skulle träda in på marknaden har ÖBB förändrat sin prispolitik och börjat erbjuda rabatterade priser
11 Giuricin (2015), Case Study, NTV and the competition in the high speed rail in Italy. 12 European Railway Review (2015), s. 16 ff.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
68
på långdistanslinjer. WESTbahn har lyckats nå nollresultat 2014 och satsar nu på fler tåg för att utöka verksamheten.
EU 3.3.5
Kommissionen har genom sitt förslag till fjärde järnvägspaket verkat för en utveckling på EU-nivå som liknar den svenska modellen. Förslagets marknadsdel består av ändringar av SERAdirektivet13och EU:s kollektivtrafikförordning14 och innehåller förslag om ett öppet tillträde för kommersiell persontrafik på alla nationella nät, samt upphandling av kontrakt för persontrafik. Vidare föreslås en tydligare uppdelning mellan infrastrukturförvaltare och trafikoperatörer för att främja icke-diskriminering och faktisk konkurrens.
Europaparlamentet och Rådet har inledningsvis gått igenom förslagen var för sig. Det har då framkommit att viljan till en tydligare separation mellan infrastrukturförvaltare och operatör inte är särskilt stark i de medlemsländer där en mer eller mindre integrerad struktur fortfarande föreligger. Vidare finns ett starkt motstånd i flera medlemsländer mot en fortsatt marknadsöppning, särskilt vad gäller kravet på upphandling i konkurrens, men även öppet inträde.
Europaparlamentet röstade om bl.a. marknadsdelen i fjärde järnvägspaketet i februari 2014, efter den s.k. första läsningen. Det innebar en försvagning av det ursprungliga förslagets krav på både separation och upphandling i konkurrens. I vissa fall senarelades förändringarna med större möjligheter till undantag.15
I oktober 2015 nådde Rådet en överenskommelse om den fortsatta inriktningen inför förhandlingarna med Europaparlamentet. Enligt denna förespråkas ett icke-diskriminerande tillträde till alla nationella järnvägsnät i unionen från 2020, antingen genom etablering av egen kommersiell trafik eller genom deltagande i upphandlingar av trafikkontrakt. Upphandling i konkurrens förespråkas, men genom ett flertal undantag möjliggörs fortsatt direkttilldelning i många fall. För nationella myndigheter ges ett generellt
13 Direktiv 2012/34/EU. 14 Förordning (EG) 1370/2007. 15 European Commission, Press release, 2014-02-26.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
69
undantag för fortsatt direkttilldelning utan behov av motivering i hela tio år efter regelverkets införande, och redan direktupphandlade avtal behöver inte avbrytas i förtid.16
Det krävs att Europaparlamentet och Rådet kan nå en överenskommelse i de fortsatta förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet under 2016, innan förslagen om ändringar i SERA-direktivet och kollektivtrafikförordningen träder i kraft respektive kan införlivas i nationell lagstiftning.
Ovanpå detta kommer förhandlingarna om genomförandeakten för ramavtal enligt artikel 42.8 i SERA-direktivet. Med nuvarande förslag finns inget tak för hur mycket kapacitet som kan tecknas i ramavtal, även om det finns vissa skyddsregler om infrastrukturförvaltaren tecknar ramavtal för mer än 70 procent av kapaciteten. Enskilda infrastrukturförvaltare har därtill alltjämt makten att genom prioriteringskriterier styra vilken trafik som får kapacitet.
Sammantaget innebär detta att de faktiska förutsättningarna för en öppen järnvägstrafikmarknad i EU ser ut att bli relativt begränsade även i framtiden. Detta gäller också och inte minst för internationella godstransporter på järnväg (såvida man inte som godstågoperatör kan få till ett ramavtal och/eller samarbeta med någon annan som har det). Persontrafiken kan antas vara prioriterad och dessutom ha lättare att få ramavtal. De s.k. godskorridorer som är på väg att etableras i enlighet med en EU-förordning17ser inte ut att ge så mycket i praktiken. Som det ser ut nu kan det bli endast ett fåtal tåglägen mellan Stockholm och Palermo i den korridoren. Detta torde ha stor betydelse för ett land som Sverige, lokaliserat i Europas utkant och med ett starkt beroende av såväl export som import.
3.4 Prognoser och scenarioanalys
Det finns ett stort behov av att använda prognoser för den framtida utvecklingen i transportsektorn, inte minst för att bedöma effekterna av olika åtgärder i transportsystemet. Jag har tagit del av Trafikverkets officiella prognoser om järnvägens och transport-
16 Council of the EU, Press release 709/15. 17 Förordning 913/2010/EU.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
70
systemets framtida utveckling, men har också sett ett behov av att komplettera den bild som dessa prognoser ger med en underlagsrapport av professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, som också undersöker några olika scenarier för den framtida utvecklingen. Orsakerna till detta, liksom skillnaderna mellan prognoserna, redovisas närmare i avsnitt 3.4.2 respektive 3.4.3 nedan. I avsnitt 3.4.4 presenterar jag också några slutsatser från en annan underlagsrapport om scenarier av docent Staffan Hultén.
Trafikverkets prognoser 3.4.1
Trafikverket redovisar i ett par aktuella rapporter sina s.k. basprognoser för personresor respektive godstransporter.18
Fokus i rapporterna ligger på prognosen för år 2030 eftersom den används i de samhällsekonomiska kalkylerna. Prognosen bygger på ett antal förutsättningar som i sig i vissa fall också är prognoser (t.ex. befolkningsutveckling och oljepris), samt beslutade och aviserade politiska åtgärder. I detta ingår t.ex. nuvarande nationell plan för transportsystemet 2014–2025. För persontransporter används modellen Sampers och för godstransporter modellen Samgods.
Enligt Trafikverkets basprognos för persontransporterna år 2030 beräknas det sammanlagda transportarbetet i Sverige ha ökat med 25 procent jämfört med 2010, vilket motsvarar 1,1 procent per år. Medan biltransportarbetete beräknas följa denna tillväxtstakt, beräknas persontransportarbetet på järnväg öka med hela 50 procent under perioden, motsvarande 2,0 procent per år. Det är väsentligt högre än i tidigare prognoser. Resandet med tåg förväntas med denna prognos fortsätta att öka i ungefär samma takt som den gjort historiskt 1990–2010, medan bilresandet ökar något snabbare. Det konstateras att den utplaning av bilresandet som skett under 2000-talet inte entydigt kan tolkas som att sambandet mellan ökad BNP och ökat bilresande har brutits. Lågkonjunkturen har spelat roll och 2014 ökade bilresandet igen. Resandet med inrikes flyg och buss ökar enligt prognosen svagt, att
18 Trafikverket(2015b), Prognos för persontransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015 och Trafikverket (2015c), Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
71
jämföra med en historisk utplanande trend. För perioden 2030– 2050 görs en förenklad prognos. I denna minskar tillväxten för samtliga trafikslag jämfört med perioden till 2030.
Prognosen för godstransportarbetet (som bara sträcker sig till 2030) utgår från liknande förutsättningar som persontransportprognosen, och tar också hänsyn till hur prognosen för trafik med persontåg påverkar spårkapaciteten för godståg. Svaveldirektivet för sjöfart antas leda till en övergång till lågsvavligt bränsle snarare än installationer av ny reningsteknik, vilket minskar kostnadsökningen jämfört med tidigare prognoser. Sjöfarten är också det trafikslag som bedöms öka mest med 1,99 procent i årstakt, jämfört med 1,96 procent för väg och 1,33 procent för järnväg. Järnvägens relativa ställning utvecklas därmed klart sämre i denna prognos än för persontransporterna. En del av detta förklaras av höjda banavgifter. Den tillväxt som kommer på järnväg utgörs till stor del av nya transportbehov till följd av ökad gruvbrytning i norra Sverige.
Befolkningstillväxten har stor påverkan för trafiktillväxten i Trafikverkets prognoser. Här finns ett generellt problem med att hänsyn ännu inte tagits till Statistiska Centralbyråns nyligen reviderade prognoser, som pekar mot en snabbare befolkningsökning än vad som tidigare förväntats. Medan Trafikverket t.ex. utgått från en befolkning på 10,3 miljoner år 2030 och 10,7 miljoner år 2050, räknar SCB nu med att befolkningen passerar 10 miljoner redan 2016, 11 miljoner år 2025 och 12 miljoner år 2042.19
KTH:s prognoser 3.4.2
Jag har som komplement till Trafikverkets basprognoser låtit professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, undersöka några alternativa scenarier för den framtida utvecklingen. Dessa prognoser, som här förenklat kallas KTH:s prognoser, bygger på andra modeller än dem som används av Trafikverket.20 Det finns flera anledningar till detta.
19 SCB, Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 20 Rapporten publiceras i form av Bilaga 14.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
72
Prognosmodellen Sampers för persontrafik är inte avsedd att användas för att spegla konkurrens mellan operatörer, vare sig när det gäller tåg, flyg eller buss. Någon modell för utrikesresor finns inte implementerad. Det finns också osäkerheter när det gäller modellens förmåga att hantera kombinerade resor med olika färdmedel och att prognostisera höghastighetståg.
Prognosmodellen Samgods är fortfarande under utveckling och bygger inte på en fullständig och aktuell databas över godstransporterna i form av faktiska flöden. Lastbilstrafiken delas inte upp på lång- och kortväga transporter, vilket är av betydelse när det gäller att analysera konkurrensytor. Modellen kan inte heller användas för att belysa järnvägens olika produkter i form av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik.
De alternativa prognosmodeller som används av KTH har utvecklats under lång tid och har tillämpats för analyser även till tidigare järnvägsutredningars betänkanden, exempelvis Järnväg för
resenärer och gods (SOU 2003:104) och Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU
2009:74). Modellerna har också använts av Trafikverket, t.ex. när verket 2012 beställde en prognos för person- och godstransporter för åren 2010–2030, internt vid beställning av flera olika specialprognoser för godstransporter under perioden 2010–2015, samt för att prognostisera effekterna av banavgifter.
Jag har därför bedömt att det är relevant att med hjälp av dessa modeller ta fram alternativa scenarier för att belysa olika utvecklingsmöjligheter. Samtidigt kan jag konstatera att det är problematiskt att en del av det datamaterial som modellerna använder sig av inte tillhör den officiella statistiken och inte erbjuder den typ av transparens och möjlighet till verifiering som man normalt skulle önska. Detta ser jag som en del av ett större problem vad gäller insamling av statistik och andra uppgifter i branschen, som behöver hanteras (se också avsnitt 3.1.2).
Underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman redogör för den hittillsvarande utvecklingen för person- och godstransporter på järnväg jämfört med övriga trafikslag fram till och med 2014. Till detta kommer analyser av tre alternativa scenarier för den framtida utvecklingen i perspektivet 2030 respektive 2050:
• Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängning.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
73
• Ett kapacitetsalternativ som bl.a. innebär en större satsning på järnväg än basalternativet.
• Ett lågalternativ där järnvägen missgynnas jämfört med basalternativet.
För de olika scenarierna görs bl.a. olika antaganden om järnvägens organisation, tidpunkt för färdigställande av höghastighetsbanor, införande av vägslitageavgifter, möjliga längder på godståg och tillåtna laster för lastbilar. I rapporten diskuteras också kapacitetspåverkande åtgärder i järnvägsnätet. Att notera är att KTH:s prognoser bygger på en högre befolkningstillväxt än Trafikverkets, men är inte i överensstämmelse med SCB:s senaste revidering.
I basalternativet växer det totala persontransportarbetet med 22 procent till 2030 (1,2 procent per år) och 16 procent 2030–2050. Järnvägens persontransportarbete växer snabbast av trafikslagen i båda perioderna (52 procent respektive 73 procent). I den senare perioden är det trafiken på de nya höghastighetsbanorna som slår igenom, vilket också innebär ett minskat transportarbete med inrikes flyg. Godstransportarbetet på järnväg förväntas öka med cirka 2,2 procent per år fram till 2030 och därefter med 1,2 procent per år. En tillåten högre axellast och längre godståg i prioriterade stråk bidrar till en positiv utveckling för vissa varuslag. En ökad utrikeshandel ger också ökade flöden även i delar som av transporterna som körs inrikes.
I kapacitetsalternativet ingår ytterligare satsningar på järnväg och en koncessionsmodell tillämpas för interregional fjärrtrafik, inklusive höghastighetsbanorna, som dessutom färdigställs redan till år 2030. Det leder till en ännu kraftigare ökning av persontransporterna på järnväg (97 procent till 2030 och 57 procent 2030– 2050) som dessutom blir större för långväga än för regionala resor. För godstransporterna skulle bl.a. en mer generell ökning av tillåten axellast och längre tåg gynna järnvägens tillväxt. Ny trafikering skulle uppstå, även till nya orter, och järnvägen skulle därmed ta marknadsandelar främst från lastbilen. Sammantaget skulle godstransportarbetet med järnväg öka väsentligt mer än i basalternativet.
I lågalternativet satsas mindre på järnväg och en del företagsekonomiskt olönsam trafik läggs ned, däribland nattågstrafiken till Norrland. Till 2030 ökar persontransportarbetet på järnväg med
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
74
måttliga 24 procent, endast något mer än det totala transportarbetet. Genom att höghastighetsbanorna färdigställs kommer dock en kraftigare tillväxt i den senare delen av perioden (54 procent). Den regionala trafiken får dock relativt stort utrymme vilket gör att utbudet av direktresor inte blir optimalt. För godstransporterna medför tyngre lastbilar, samtidigt som att vägslitageavgifter inte införs, att järnvägens konkurrenskraft försämras. Även om det totala transportarbetet utvecklas ungefär som i de andra alternativen kommer därmed järnvägen att drabbas negativt av en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Vagnslasttrafiken kommer i detta alternativ att helt försvinna till år 2050, p.g.a. att den kritiska massa som krävs för att bedriva verksamheten inte längre föreligger.
Särskilda synpunkter om vagnslast
När det gäller just vagnslasttrafiken har Green Cargo AB framfört att det finns behov av att nyansera bilden av denna produkttyp i förhållande till s.k. systemtåg. Vagnslast i traditionell mening innebär att man lastar/lossar gods på en eller flera konventionella vagnar hos kunden och bygger tåg genom att kombinera vagnar från flera olika kunder. Med systemtåg menas att en enstaka kunds transportbehov är så pass stort att det räcker för att bygga ett helt godståg. Vagnslasttrafiken har i flera andra länder lagts ned och kvar har då blivit systemtågen.
Green Cargo AB menar att i det nätverk som företaget förfogar över i Sverige består vagnflödena till allra största delen av sådana som måste kombineras för att bilda tåg. Endast ett fåtal kunder har så stora volymer att de räcker för att fylla hela tåg flera dagar per vecka. I realiteten finns sällan en tydlig gräns, vad gäller produktionssätt, mellan vagnslast och systemtåg, när integrerade lösningar kan skapas i ett större nätverk. Exempelvis kan vagnar som går tillsammans med andra kunders vagnar genom en del av Sverige senare rangeras om till separata systemtåg för fortsatt transport.
Denna möjlighet används t.ex. av ett speditörsliknande företag som Scandfibre Logistics, som ägs av delar av svensk skogsindustri. Företaget har byggt upp ett vagnslastliknande transportnätverk med internationella systemtåg mellan Green Cargos vagnslastnätverk i Sverige till DB Schenker Rails och SNCF:s nätverk i
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
75
Tyskland respektive Frankrike. Scandfibre Logistics anlitar Green Cargo AB bl.a. för uppsamlande transporter till och från Hallsberg, samt för distributionen i Sverige av returlastade vagnar med importgods. Systemtågen används där volymen är som störst mellan Hallsberg och Maschen/Dortmund. De dras för närvarande av konkurrenter till Green Cargo AB, DB Schenker Rail och SNCF.
Vagnslastrafiken är enligt Green Cargo AB den del av verksamheten som är mest lönsam och en av de få delarna som varit lönsam under en längre tid. Dock är den beroende av volymer (skalfördelar) i nätverket och spår till enskilda bruk och terminaler för att kunna leva vidare. Om förändringar görs i infrastrukturen utifrån prognoser om att det bara är renodlade systemtåg som kommer att vara lönsamma att köra i framtiden, finns enligt Green Cargo AB risken att man gör prognosen självuppfyllande.
En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s 3.4.3
prognoser
Det är inte helt enkelt att jämföra Trafikverkets prognoser med KTH:s, eftersom prognoserna delvis omfattar olika delmarknader och har olika utgångsår. Nedan görs ändå ett försök att reda ut de viktigaste skillnaderna för slutresultaten och tillväxttakten. En översikt presenteras också i form av Tabell 3.1 och 3.2.
Persontransportprognoser
Trafikverkets basprognos motsvaras närmast av KTH:s basalternativ. Utgångsåret för Trafikverkets prognos är dock år 2010, medan utgångsåret för KTH:s prognos är år 2014.
Trafikverkets modell Sampers innehåller inga utrikesresor, men för järnväg ingår en fast matris för utgångsåret och för prognosåren som tagits fram vid KTH. Samvips, som är den modell som KTH använder, bygger på Sampers matriser, men innehåller också utrikesresor med alla färdmedel till Norge, Danmark och norra Europa. I de nu publicerade resultaten i underlagsrapporten redovisas dock enbart transportarbetet inom Sverige. Sampers innefattar också Öresundstågen i Danmark. Konsekvenserna av dessa skillnader blir att det totala transportarbetet (alla trafikslag) i Trafik-
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
76
verkets prognoser blir cirka nio procent lägre än i KTH:s prognoser. Öresundstågen i Danmark, vilka ingår i Trafikverkets prognos, svarar för cirka två procent av transportarbetet.
Transportarbetet med järnväg är emellertid jämförbart mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser och ligger på ungefär samma nivå i prognosen för år 2030: 18,0 respektive 18,2 miljarder personkilometer. Dock gäller att KTH:s prognos utgår från år 2014 i stället för 2010 och har tagit hänsyn till de kvalitetsproblem som funnits för järnvägen sedan 2009/2010. KTH:s prognos utgår från ungefär samma nivå som Trafikverkets men når samma slutnivå på färre år. Den årliga ökningstakten i KTH:s prognos är således högre än i Trafikverkets prognos.
De största skillnaderna i absoluta tal mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser finns i bilresandet som ligger cirka nio procent lägre i Trafikverkets prognoser. Skillnaderna är störst för de långväga resorna, eftersom de flesta utrikesresorna ligger där.
När det gäller år 2050 redovisar Trafikverket en förenklad prognos som är en framskrivning av prognosen till år 2030. Ostlänken ingår i Trafikverkets prognos för år 2030 och således också i prognosen för år 2050. Hela höghastighetsnätet och andra åtgärder ingår dock inte. Det totala transportarbetet blir lägre i Trafikverkets prognos än i KTH:s prognos, vilket troligtvis till stor del kan förklaras av de ovan nämnda skillnaderna i utrikestrafiken. Järnvägens transportarbete ligger cirka 30 procent lägre än i KTH:s prognos, vilket förmodligen delvis kan förklaras av skillnaden när det gäller höghastighetsbanorna.
Godstransportprognoser
Även i detta fall motsvaras Trafikverkets basprognos för år 2030 närmast av KTH:s basalternativ. Någon prognos för år 2050 redovisas inte i Trafikverkets rapport, men har presenterats i andra sammanhang enligt nedan. Det är svårt att hitta entydiga värden på transporternas omfattning i Trafikverkets publikationer, eftersom det redovisas olika nivåer för transportarbetet. Det gäller t.ex. utgångsåret, där ibland modellberäknade data och ibland faktisk statistik används.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
77
Utgångsåret för Trafikverkets prognoser är i detta fall 2006, medan utgångsåret för KTH:s prognoser är 2014. Det är således en betydande skillnad redan i utgångsläget. Totalnivån för transportarbetet stämmer dock ganska väl för utgångsåret i Trafikverkets respektive KTH:s prognoser. Om man använder jämförbar statistik, ligger den på cirka 99 miljarder tonkm år 2006. Trafikverkets prognos redovisar modellberäknade värden för år 2006, där sjöfart ligger något över och lastbil något under de faktiska nivåerna för detta år.
En jämförelse mellan prognoserna visar att totalnivån för Trafikverkets prognos ligger 20 procent över KTH:s prognos för år 2030. Trafikverkets prognos hamnar på 153 miljarder tonkm år 2030, vilket kan jämföras med KTH:s prognos som hamnar på 128 miljarder tonkm, en skillnad på 25 miljarder tonkilometer.
Prognosen för den totala järnvägstrafiken ligger för år 2030 något högre i Trafikverkets prognos än i KTH:s. Dock ligger nästan hela ökningen i Trafikverkets prognos på malmtrafiken, som mer än fördubblas. Den övriga järnvägstrafiken ökar därför endast med 13 procent i Trafikverkets prognos till år 2030, medan den i KTH:s prognos ökar med 46 procent. Marknadsandelen för järnväg exklusive malmtrafik i Trafikverkets prognos minskar från 18 procent år 2014 (av det totala transportarbetet) till 13 procent medan den i KTH:s prognos förblir 18 procent.
I samband med kapacitetsutredningen år 2012 tog Trafikverket fram en prognos för år 2050. Den redovisar ett totalt transportarbete på 159 miljarder tonkm för år 2050, vilket endast är 4 procent över Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I samband med arbetet med tunga och långa lastbilar har en förenklad prognos tagits fram för år 2050 genom en framskrivning av Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I denna hamnar det totala godstransportarbetet på 214 miljarder tonkm år 2050, vilket kan jämföras med KTH:s prognos på 156 miljarder tonkm. Det är en skillnad på mer än 50 miljarder tonkilometer eller 37 procent. Enligt Trafikverkets prognos kommer således det totala transportarbetet att mer än fördubblas från 99 till 214 miljarder tonkilometer mellan åren 2006 och 2050. Tillväxttakten i Trafikverkets prognos blir mer än dubbelt så hög som den har varit under perioden 1970–2014, medan den i KTH:s prognos ligger relativt högt åren 2014–2030 men lågt åren 2030–2050.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
78
År 2050 ligger den totala järnvägstrafiken i Trafikverkets prognos på ungefär samma nivå som i KTH:s (36–37 mdr tonkm). Förutom den fördubblade malmtrafiken till år 2030 kan detta förklaras av den höga nivån för det totala transportarbetet. Marknadsandelen för järnväg i Trafikverkets prognos minskar från 22 procent år 2014 till 17 procent, vilket är ungefär samma nivå som i KTH:s lågalternativ, medan andelen i KTH:s prognos för basalternativet ökar till 24 procent.
Den höga nivån på det totala transportarbetet innebär att även sjöfart och lastbil hamnar på mycket höga nivåer år 2050. Sjöfartens transportarbete fördubblas och lastbilens blir 2,5 gånger så högt som år 2006. Lastbilens totala transportarbete blir 99 miljarder tonkm år 2050, vilket är lika mycket som det totala transportarbetet år 2006.
Tabell 3.1 Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för persontransporter
Färdmedel Trafikverket KTH
Personkilo- 1970 1990 2010 2010 2014
Basprognos Basalternativ
meter(mrd)
TrV KTH
2030 2050 2030 2050
Järnväg 4,6 6,6 11,2 12,0 12,0 18,0 21,5 18,2 31,4 Flyg 0,6 3,5 3,0 3,5 3,5 4,2 4,5 4,0 2,7 Övrig koll 7,2 11,7 15,4 12,6 16,3 14,3 16,1 19,8 22,6 Bil 55,6 86,4 102,2 90,5 106,3 113,4 133,1 126,5 138,9 Övrigt 4,8 5,1 5,4 8,0 5,4 9,0 9,5 6,0 6,5
Totalt 72,8 113,3 137,2 126,6 143,5 158,9 184,7 174,5 202,1
Andel (%) Järnväg 6 % 6 % 8 % 9 % 8 % 11 % 12 % 10 % 16 % Flyg 1 % 3 % 2 % 3 % 2 % 3 % 2 % 2 % 1 % Övrig koll 10 % 10 % 11 % 10 % 11 % 9 % 9 % 11 % 11 % Bil 76 % 76 % 74 % 71 % 74 % 71 % 72 % 72 % 69 % Övrigt 7 % 5 % 4 % 6 % 4 % 6 % 5 % 3 % 3 %
Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Källa: Bo-Lennart Nelldal
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
79
Tabell 3.2 Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för godstransporter
Färdmedel Trafikverket KTH
Personkilo- 1970 1990 2010 2010 2014
Basprognos Basalternativ
meter(mrd)
TrV KTH
2030 2050 2030 2050
Järnväg 17,3 18,8 22,3 22,3 20,5 30,6 35,7 28,9 36,8 Sjöfart 35,0 27,6 33,6 37,0 34,8 59,2 79,4 41,6 48,1 Lastbil 17,5 29,2 42,8 40,0 35,9 63,6 99,2 57,3 71,2
Totalt 69,8 75,6 98,7 99,3 91,2 153,4 214,3 127,8 156,1
Andel (%) Järnväg 25 % 25 % 23 % 22 % 22 % 20 % 17 % 23 % 24 % Sjöfart 50 % 37 % 34 % 37 % 38 % 39 % 37 % 33 % 31 % Lastbil 25 % 39 % 43 % 40 % 39 % 41 % 46 % 45 % 46 %
Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Källa: Bo-Lennart Nelldal
Ytterligare tankar kring scenarier 3.4.4
Docent Staffan Hultén har tagit fram en annan underlagsrapport om scenarier åt utredningen (se Bilaga 12). I denna förs en mer teoretisk och principiell diskussion om tre alternativa scenarier (utifrån olika visioner med olika slutmål) för den svenska järnvägens utveckling under de närmaste tjugo åren: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring, och 3) gradvis förbättring. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av s.k. morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.
Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av investeringarna. En konsekvens av dessa resonemang är t.ex. att var nya stambanor för höghastighetståg börjar byggas kan bli styrande för utvecklingen.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
80
3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen”
Mot bakgrund av den pågående digitaliseringen av samhället och den fortsatta spridningen av t.ex. smarta mobiler, är det naturligt att också fråga sig i vilken utsträckning som transportsektorn och järnvägsbranschen kan komma att påverkas av denna utveckling.
Det är viktigt att komma ihåg att digitalisering inte nödvändigtvis leder till stora omvälvande förändringar. Tydligt är att digitalisering kan göra delar av t.ex. produktionsprocessen effektivare och därmed frigöra kapital och andra resurser till andra ändamål. Vidare kan den bidra till innovationer som är ”upprätthållande” (sustaining), där nya bättre produkter ersätter befintliga produkter, t.ex. på fordonsområdet. För att få en omvälvande effekt krävs att digitaliseringen också leder till helt nya produkter eller öppnar upp för många fler användare. Detta kan också leda till att fler arbetstillfällen skapas (samtidigt som en del andra försvinner).
Ett återkommande argument när den här typen av mer omvälvande utvecklingstendenser diskuteras (kopplat till just digitalisering), är att ”mjukvara tar över världen” (software is eating the
world), ursprungligen myntat i en essä av Marc Andreessen
(2011).21Vad menas egentligen med detta? Horace Dediu, verksam vid Clayton Christensen Institute for Disruptive Innovation, pekar på att vad det egentligen handlar om är att när mjukvara ”injiceras” i en verksamhet kan det skapa nya affärsmodeller och ibland t.o.m. nya branscher. När man har att göra med mjukvara och relaterade tekniska plattformar aktualiseras ett koncept som kan kallas inno-
vation i samverkan. Innovation i samverkan innebär att en stor
mängd människor, ibland flera miljoner, samlas kring en gemensam plattform men med olika affärsmodeller, olika inriktning och mål, och med olika färdigheter. Innovationssystemet i en bransch förändras därmed, inte minst vad gäller möjligheterna till vissa typer av ”sönderbrytning” (disruption) av rådande strukturer,22 från att ligga i händerna hos ett fåtal företag till ett stort kollektiv av utvecklare som jobbar mot plattformen. I samverkan med andra
21 Why Software Is Eating The World, Wall Street Journal, 20 augusti 2011. 22 Det finns en omfattande litteratur från senare tid om hur företag och branscher påverkas av olika typer av disruption. Begreppet har i vissa fall likheter med Joseph Schumpeters koncept ”skapande förstörelse” (creative destruction).
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
81
krafter kan detta leda till en s.k. modulär revolution, där t.ex. spridningen i användandet av nya tjänster kan accelereras.
Resonemanget innebär vidare att transportsektorn, energisektorn och egentligen alla typer av verksamheter förr eller senare kan komma att påverkas av denna utveckling. Jag kan konstatera att i bilbranschen är mjukvara och kopplingen till användarnas mobiltelefoner på väg att få en allt mer framträdande roll i nya fordon. Taxibranschen (och i förlängningen det privata bilresandet) är på flera håll i världen på väg att omvandlas genom de tjänster som erbjuds av Uber, Car2Go, BlaBlaCar, Lyft, Zipcar m.fl., som alla har sitt ursprung i att mjukvara injicerats i branschen.
Frågan är då i vilken utsträckning järnvägssektorn också kommer att påverkas. Det framgår redan i dag att mjukvara blivit en allt viktigare del i t.ex. signalteknik i fordon (ETCS), standardisering av telematikapplikationer (TAP och TAF), att realtidsinformation via GPS finns spridd till snart sett varje resenär och transportköpare och att olika typer av applikationer för mobila plattformar lägger grunden för nya och förändrade betalsystem och olika typer av informationstjänster. Den här typen av tillämpningar av digitalisering lyfts fram i t.ex. ett diskussionspapper från EU-kommissionen.23EU-kommissionen hoppas att digitaliseringen ska stödja utvecklingen mot ett gemensamt järnvägsområde och gynna branschens aktörer genom att förbättra deras interna och intramodala processer, samt gränssnitten och kommunikationen med kunder och leverantörer.
På många sätt finns, genom den uppdelning som skett av järnvägens funktioner och introduktionen av mjukvara i flera delar av systemet, en teoretiskt bra grund för mer långtgående effekter av digitalisering, i form av en modulär revolution. Samtidigt finns kvarvarande starka trögheter i form av beroendet av en viss infrastruktur (som är relativt stabil), en långsam introduktion och spridning av ny teknik på fordonsmarknaden p.g.a. låg utbytestakt, och förekomsten av regleringar, inte minst på säkerhetsområdet, som sannolikt hindrar snabba förändringar.
Min sammanlagda bedömning är att järnvägssektorn, p.g.a. dessa trögheter, kommer att vara mindre känslig än andra trafikslag för omvälvande förändringar, men däremot indirekt kan påverkas av
23 EU-kommissionen, Digital Single European Railway Area, 2015-07-31.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
82
vad som händer med andra trafikslag. Digitaliseringens effekter i form av effektivare produktionsprocesser och förbättringar i befintliga produkter blir sannolikt betydande, men kommer i huvudsak att gynna redan befintliga aktörer i branschen. Inom områden som informationstjänster, bokning, betalning och samordningstjänster, som underlättar för och skapar värden för exempelvis resenärer, är det mer troligt att stora förändringar kan ske och i vissa fall drivas av helt andra företag än dem som är verksamma i dag.
Ett område där det skulle kunna ske större förändringar är marknaden för arbetsfordon. Det tycks redan pågå något som påminner om low-end disruption, där mindre specialiserade och därmed billigare fordon används i fler sammanhang av vissa järnvägsentreprenörer. I vilken utsträckning enklare maskiner fortsätter att utvecklas till att klara av fler uppgifter kommer att spela stor roll för den fortsatta utvecklingen, liksom förmågan att reagera på detta potentiella hot hos det lilla fåtal och högst dominerande företag som tillverkar specialmaskiner (där den tekniska utvecklingen förefaller att ha gått mycket långsamt).
3.6 Vägval för framtiden
Det finns många framtida val att göra när det gäller transportsektorn och mer specifikt i järnvägssektorn. Här är inte ambitionen att få med så många som möjligt. Fokus ligger på de vägvalsfrågor som bedömts ligga närmast utredningens övergripande uppdrag om att söka förbättra järnvägssektorns funktionssätt, och som kanske inte har uppmärksammats tillräckligt tidigare. Ett exempel på något som därmed utelämnats är hanteringen av klimatfrågan. Den frågan menar jag berör flertalet sektorer inklusive transportsektorn i sin helhet, men diskussionen förs redan i andra sammanhang.
I tillägg till arbetet med scenarioanalysen har även utredningens arbete i övrigt bidragit till att identifiera vägvalsfrågor. I korthet kan dessa sammanfattas under följande rubriker:
• Järnvägens användning och roll i transportsystemet
• Modellen för marknadstillträde
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
83
• Medfinansiering och relaterade principer
• Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll
Järnvägens användning och roll i transportsystemet 3.6.1
En återkommande synpunkt till utredningen är att det behövs en större tydlighet när det gäller vilken roll som staten vill att järnvägen ska ha i det svenska transportsystemet. Man poängterar därmed (i likhet med regeringens direktiv) att i tillägg till ”transportkundernas efterfrågan” och ”marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen” behöver riksdag och regering fatta beslut utifrån ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Det är dock oklart vilka dessa mål kan och bör vara.
Järnvägssektorn och transportssystemet i stort existerar inte i första hand för att skapa värden och jobb inom sin egen industri – även om detta förstås inte är oväsentligt i sammanhanget. Dess främsta betydelse kommer som möjliggörare för andra delar av samhället att skapa värden genom en effektiv lokalisering och förflyttning av varor och människor. Därmed kan det vara berättigat att fokusera insatserna på att skapa effektiva och stabila transportmöjligheter. Hittills har staten valt att hantera detta på en relativt övergripande nivå genom tilldelningen av anslag till infrastrukturens utveckling och vidmakthållande, och t.ex. genom framtagande och fastställande av en nationell plan för transportinfrastruktur.
Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska användas till. Är det för en stabil och frekvent trafik för arbetsresor? Är det för att binda ihop storstäderna i konkurrenskraftiga långväga reserelationer? Eller är det för att svenska industriföretag ska kunna få insatsvaror respektive få ut sina varor till kunder i och utanför landet? Svaret har hittills varit att allt detta ska kunna ske samtidigt, men utan att försäkra sig om att förutsättningarna för detta finns på plats.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
84
På lokal och regional politisk nivå finns i regel en mycket större tydlighet (och ibland även en stabil samstämmighet över partigränserna) i vad man vill att järnvägen ska leverera, inte minst i termer av persontrafik men också vad gäller godstrafik för näringslivets behov.
Kapacitetstilldelning, prioriteringskriterier och samhällsekonomisk effektivitet
I brist på tydliga prioriteringar från statens sida och med rådande modell för tillträde till spåren blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används. Denna har beskrivits relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83, s. 183–186). I korthet för-
söker Trafikverket först tillgodose alla sökandes önskemål, men kan för att lösa konflikter bl.a. använda sig av samråd och prioriteringskriterier för beräkning av samhällsekonomiska nyttor med olika trafikupplägg.
Den nuvarande processen har fått mycket kritik från järnvägsföretagen, andra myndigheter och forskare, kanske i första hand vad gäller tillämpningen, men till viss del också avseende de bakomliggande regelverken. Även detta har jag behandlat tidigare, och jag kan konstatera att senare rapporter från Transportstyrelsen och Trafikanalys har lyft liknande frågor. Transportstyrelsen har t.ex. pekat på behov av en mer transparent process för att säkra konkurrensneutralitet och icke-diskriminering, behov av IT-stöd för effektivisering och behov att övervaka att samrådsprocessen inte leder till en marknadsuppdelning.24Trafikanalys slutsats är att kapacitetstilldelningen inte fungerar ändamålsenligt, särskilt inte på en avreglerad marknad. Det innebär att Trafikverket inte kan beräkna vilka tågplaner som är mest effektiva för samhället, utan bara kan väga ett tåg mot ett annat. I övrigt pekar de också på brister i optimering, överblick och transparens.25 En synpunkt som lyfts upprepade gånger till utredningen är de anpassningar av infrastrukturen till SJ AB:s fordonsflotta (exempelvis vad gäller signal-
24 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg. Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningar? TSJ 2014-1653. 25 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken. Rapport 2013:13.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
85
systemet) som alltjämt styr Trafikverkets arbete, med effekten att MTR Express till skillnad från SJ inte kan köra sina tåg med maximal hastighet.
Inom Trafikverket pågår sedan länge ett arbete med att utveckla prioriteringskriterierna, liksom att studera hur förändrade incitamentstrukturer och andra styrmedel kan skapa förutsättningar för ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande. Vidare pågår arbete med att datorisera ansökningsprocessen. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma detta arbete och jag har därför begärt in uppgifter från Trafikverket om vilka effekter de olika pågående projekten kan förväntas få.26Det har visat sig svårt att få fram uppgifter om kvantifierbara effekter, men tydligt är att en ökad användning av IT-stöd redan har lett till en betydande minskning av handläggningstiderna vid ansökan om kapacitet (i första hand ad-hoc), från 2 dagar till 4 timmar på drygt ett år. Störst påverkan förväntas av introduktionen av det som kallas Marknadsanpassad planering av kapacitet (MPK). Det handlar om att utveckla arbetssätt och systemstöd, möjliggöra en ”webbshop” för ansökningar av tåglägen och successiv planering av produktionsplanen. MPK inkluderar också ett nytt IT-verktyg (som ska kopplas till de kommande programmen Nationell Tågtrafikledning och ANDA). Förväntningarna på projektet är att det ska leda till besparingar på över 700 mkr/år i hela järnvägssektorn från 2020, frigöra cirka 5 miljoner spårkm/år och minska godstrafikens s.k. skogstid med 25 procent.
När det gäller utveckling av prioriteringskriterier har det visat sig vara besvärligt att i samhällsekonomiska termer beskriva värdet för alla olika tågtyper. Det är t.ex. olika mängd och typ av gods i ett godståg olika dagar, antalet resenärer och deras resbehov är olika mellan olika dagar, biljettpriset är olika för samma resa beroende på när resan bokas etc. Det innebär att det är svårt att vid varje tid och i förväg bedöma det just då aktuella samhällsekonomiska värdet för ett visst tåg, eller för den delen ett system av tåg, vilket innebär att någon form av schabloner måste användas.27
När det gäller styrande avgifter är ett konkret exempel de bokningsavgifter (egentligen avbokningsavgifter) som nu införs för-
26 Trafikverket, PM, 2015-10-12. 27 Eliasson och Aronsson (2014) menar att det i praktiken är omöjligt för Trafikverket att göra en samhällsekonomiskt effektiv prioritering mellan olika typer av trafik eftersom väsentlig information, särskilt vad gäller den kommersiella trafiken, helt enkelt saknas.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
86
siktigt från 2016. Banavgifter kan vara attraktiva som styrmedel inte minst från ett teoretiskt ekonomiskt perspektiv. Jag bedömer att de dock har begränsad effekt när det gäller att påverka användningen av knappa resurser i form av tåglägen på järnvägen. För det första måste de vara relativt höga för att få ett genomslag bland alla de andra kostnader som är förknippade med att bedriva järnvägstrafik. För det andra är det långt ifrån alla företag som i praktiken kan välja var eller när trafiken ska bedrivas. För det tredje ger de i praktiken inte incitament till ett utökat utbud så som är normalt på andra marknader. Med detta sagt är det fortfarande av intresse att titta vidare på banavgifter som styrinstrument, men förväntningarna på effekterna måste vara realistiska och utredda, inklusive administrativa kostnader, innan nya instrument börjar tillämpas.
En del av Trafikverkets utvecklingsprojekt handlar om att göra mer ingripande förändringar i kapacitetstilldelningen. Ett exempel är möjligheten att tillämpa ramavtal för kapacitet. En fördel med detta skulle vara att ge en större trygghet till den som får ett ramavtal, men i Sverige har det betraktats som svårt att ge ett ramavtal någon större dignitet i förhållande till den ordinarie årliga tilldelningen. Jag har inom ramen för arbetet med detta betänkande inte haft möjlighet att närmare kartlägga användningen av ramavtal inom EU. Däremot har jag följt utvecklingen av de regler för användningen av ramavtal som förts inom ramen för genomförandet av SERA-direktivet (se 3.3.5 ovan). Den modell som skisseras skulle göra det möjligt att använda ramavtal för att knyta upp stora delar av kapaciteten till vissa marknadssegment, i första hand kanske riktat till persontrafik. Samtidigt innebär inte ramavtal i sig någon hjälp med att välja mellan olika operatörers ansökningar inom ett segment, vilket är aktuellt på en avreglerad marknad som den svenska.
Ett vanligt framfört argument är att auktioner av tåglägen är en möjlig väg att gå som ett alternativt sätt att fördela tåglägen på ett effektivt sätt, eftersom alla aktörer därigenom skulle behöva redovisa sin faktiska betalningsvilja. Idén har diskuterats åtminstone sedan början av 1990-talet och har varit föremål för omfattande forskning både i Sverige och utomlands. Jag har dock ännu inte sett ett förslag till auktionsförfarande som skulle kunna fungera i praktiken annat än i vissa undantagsfall.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
87
Det finns flera problem med att hitta en fungerande modell för auktioner av tåglägen. För det första kan auktion bara fungera inom ett gemensamt marknadssegment. Det blir t.ex. orimligt att ställa en budgivare som företräder en till stora delar skattefinansierad regionaltågstrafik mot en privat godstågsoperatör. För det andra finns det nästan alltid olikheter i önskemålen mellan aktörer inom ett och samma segment. Det kan t.ex. handla om variationer i form av var trafiken är planerad att börja och sluta. I och med att de vanliga banavgifterna utgör golvet för vad som ska betalas även vid en auktionsmodell, innebär det att aktörerna helt enkelt inte bjuder på samma sak. Vidare är det viktigt att resultatet av ett eventuellt auktionsförfarande kan hanteras på ett kostnadseffektivt sätt som inte leder till en oproportionerligt stor administrativ börda för myndigheten eller järnvägsföretag eller andra sökande. I Schweiz tillämpas auktioner som konfliktlösning i vissa fall, men då bygger detta på att det t.ex. finns fördefinierade kanaler för gods i tid och rum. Man bjuder alltså på en viss utpekad sträcka med vissa bestämda avgångs- och ankomsttider. En mer generellt fungerande auktionsmodell tycks dröja och även här är det viktigt att väga konsekvenserna mot administrativa kostnader.
Sammanfattande bedömning
I dagens system har Trafikverket som infrastrukturförvaltare uppdraget att både definiera de olika marknadssegmenten (som kan knytas till uttag av banavgifter) och vilka prioriteringskriterier som ska gälla vid kapacitetsfördelningen för dessa segment. Det innebär i praktiken att Trafikverket kan fatta beslut som blir avgörande för vilka exportmöjligheter som finns för olika företag i Sverige.
Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. En följd av sådana överväganden kan vara beslut om att viss trafik har prioritet framför annan trafik på en viss bana eller en viss tid på dygnet (t.ex. godstrafik på natten). I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. De bör dock inte tas på en så detaljerad nivå att Trafikverket tappar all flexibilitet. Det är fortsatt infrastrukturförvaltarens ansvar att fördela kapacitet i tågplanen. Trafikverket kan för övrigt också på egen
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
88
hand i större utsträckning göra den här typen av prioriteringar. För svensk del förutsätter dock detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU-direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.
Viktigt att observera är att detta inte ska tolkas som en rekommendation om att bedriva en samhällsekonomiskt ineffektiv trafik. Förslaget ska ses mot bakgrund av att det i praktiken, som har diskuterats ovan, har visat sig vara väldigt svårt att i förväg beräkna och optimera den samhällsekonomiska nyttan som ett sätt att prioritera mellan såväl marknadssegment som mellan konkurrerande operatörers önskemål om tåglägen. Mycket tyder också på att samhällsekonomiska nyttoberäkningar inte ger godstrafiken en rättvisande värdering, vilket blir uttalat problematiskt t.ex. för trafik som är helt nödvändig för vissa företags möjligheter att transportera och exportera sina varor. I efterhand är det lättare att, utifrån faktiska utfall och data, utvärdera och följa upp den samhällsekonomiska nyttan. Detta är fortfarande befogat att göra, inte minst som underlag för framtida justeringar i prioriteringskriterierna.
Modellen för marknadstillträde 3.6.2
Aktuell utveckling och problembild i Sverige
Den stegvisa marknadsöppningen tillsammans med andra förändringar i järnvägens (och kollektivtrafikens) organisation har resulterat i en blandad marknadstillträdesmodell: samhällsorganiserad ”olönsam” trafik huvudsakligen upphandlad i konkurrens, parallellt med det öppna egeninitierade inträdet på ”kommersiella” grunder för tågoperatörer. Det öppna inträdet omfattar såväl persontrafik (huvudsakligen långväga mellan de större städerna) som all godstrafik.
Det är värt att särskilt uppmärksamma den tvetydighet som råder i synen på den kommersiella persontrafikens roll i samhället, inklusive SJ AB:s egentrafik. Å ena sidan förväntas den komma till på marknadsmässiga grunder och därmed styras av faktisk efterfrågan. Å andra sidan, när sådana förutsättningar inte föreligger, och särskilt i fall där befintlig trafik är på väg att läggas ned, är det inte ovanligt att såväl lokala intressenter som politiker framträder med kritik och argument om att trafiken fyller en viktig funktion
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
89
för t.ex. arbetspendling och näringsliv. Värnandet av den typen av samhällsintressen framför de rent marknadsmässiga villkoren för trafiken, leder ibland till krav på upprätthållande av trafik som går utanför gränserna för det offentliga åtagandet i sektorn och vad t.ex. det statliga SJ AB har att rätta sig efter.
På senare år har tilltagande problem med bristande kapacitet på vissa banor (oftast bara vissa tider på dygnet) uppmärksammats. I dag är det, trots ett mycket stort antal tåglägesansökningar, ännu relativt få fall där konfliktsituationer i tilldelningen leder till ett skarpt val mellan flera olika aktörer. Trafikverket bedömer dock att en fortsatt utveckling i linje med vad som varit hittills leder till att det blir mycket svårt att hantera dagens tilldelningsmodell redan på 3–5 års sikt.
Till detta kommer diskussionen om den påverkan som de regionala kollektivtrafikmyndigheternas samhällsorganiserade trafik har på järnvägsföretagens kommersiella egentrafik, i termer av både tillgänglig kapacitet och konkurrens om resenärerna.
En del av de problem som uppstått har hanterats (mestadels bara av närmast berörda) genom den årliga kapacitetstilldelningsprocessen, men det finns flera exempel på när de har lett till öppna konflikter eller annan offentlig debatt:
• SJ:s beslut att lägga ned sin trafik Göteborg–Malmö (under ett par år)
• SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen
Stockholm–Malmö
• SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen till
Jämtland
• Trafikverkets besked om att inte ge tåglägen till Gnestapendeln
• SL-trafikens konkurrens med SJ AB:s Uppsalapendel
• SLL/Mälabs beslut om trafikplikt på vissa banor i Mälardalen
I förlängningen visar detta att samhället, när det kommer till skarpa lägen, inte är berett att acceptera dagens gränser för det offentliga åtagandet eller eftersträvar en större stabilitet i hela utbudet av (person)tågtrafik än vad nuvarande förutsättningar medger.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
90
Behov av förändringar – i två olika tidsperspektiv
Den blandade modellen för marknadstillträde och organisering av trafik, så som den i dag är utformad, uppvisar ett antal svagheter och potentiella problem som behöver hanteras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna vill fortsätta att bygga ut sin trafik som en del i att förbättra möjligheterna för regionens invånare att bo och arbeta, exempelvis med trafik som medger ökad arbetspendling, även över längre avstånd. En viktig del i detta handlar också om att kunna erbjuda attraktiva priser, vilket normalt innebär subventionerade biljetter. Samtidigt vill de järnvägsföretag som kör en kommersiellt baserad egentrafik med resandetåg kunna utveckla denna affär, med god tillgång till kapacitet och möjlighet till en prisnivå som ger lönsamhet. Sist men inte minst behöver godstransportörer tillgång till spåret för en godstrafik som ska bedrivas med lönsamhet och vara flexibel nog att möta en efterfrågan hos kunderna som kan vara väsentligt mer skiftande över tid än resenärernas.
De problem vi ser i dag i tillämpningen av marknadstillträdesmodellen handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell egentrafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen. Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, vilket jag pekat på i mitt första delbetänkande. Jag har ovan presenterat ett förslag till en förändring vad gäller prioritetskriterier och samhällsekonomiska nyttoberäkningar. Inom ramen för detta slutbetänkande gör jag också en fördjupning i kapitel 5 med förslag som kan förbättra förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken och skapa tydligare gränssnitt mellan denna och den samhällsorganiserade trafiken. Vad gäller övriga delar har förutsättningarna för utredningen inte varit sådana att det varit möjligt att hantera frågan på djupet.
Min övergripande bedömning är dock att de effekter som kan uppnås med den här typen av förändringar, inklusive dem jag själv föreslår, bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv. Med detta menar jag de närmaste 5–10 åren. Det innebär inte att sådana förbättringsåt-
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
91
gärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor. Det är detta som är att karakterisera som en viktig vägvalsfråga i sammanhanget och som jag utvecklar närmare nedan.
Förutsättningar på längre sikt
Viktigt att ha i åtanke vid en diskussion kring marknadstillträdesmodellen är att de aktörer som efterfrågar kapacitet på järnväg verkar under så olika förutsättningar. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna arbetar med relativt långa planeringshorisonter och en i grunden trygg (skattebaserad) finansiering. Det leder till långsiktiga satsningar på fordon och även sidoverksamheter som stödjer planerna på en utvecklad trafik. Trafiken blir i stor utsträckning utbudsstyrd. I förlängningen påverkar det vilken infrastruktur i form av spår, stationer och andra anläggningar som det byggs och reinvesteras i.
Detta är svårt att matcha för tågoperatörer (både för resenärer och för gods) vars verksamhet bygger på det öppna marknadstillträdet och en i huvudsak efterfrågestyrd trafik. Även om de gärna skulle vilja planera och investera långsiktigt, och i någon mån också gör det, har de att hantera en rad osäkerheter, t.ex. direkt såväl som indirekt konkurrens (från andra trafikslag). En del av marknadens aktörer (järnvägsföretagen vars egeninitierade trafik ska konkurrera på spåren) verkar därför i en annan verklighet än andra (de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som organiserar den upphandlade trafiken), samtidigt som all trafik ska ske på samma infrastruktur med samma förutsättningar för kapacitetstilldelning.
Dessa skillnader mellan olika aktörers förutsättningar kan delvis förklara varför utvecklingen i transportarbetet sett så olika ut för olika delar av marknaden. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har i slutändan också att rätta sig efter budgetbegränsningar, men det är svårt att föreställa sig att de kommer att göra stora avsteg från planerna på att vidareutveckla sina trafiksystem. Även om jag ser ett behov av att tydliggöra gränssnittet mot den kom-
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
92
mersiella egentrafiken och villkoren för konkurrens och samverkan, är det viktigt att poängtera att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i grunden bidragit till en positiv utveckling för järnvägstrafiken, liksom de infrastruktursatsningar som staten gjort genom Banverket och senare Trafikverket och som även de kommersiella järnvägsföretagen har omsatt i ny och utvecklad trafik.
Man kan visserligen ifrågasätta om all den trafik som i dag körs på järnväg är fullt motiverad, med tanke på relaterade kostnader och andra alternativ. Samtidigt kan jag konstatera att järnvägen har fördelar vad gäller bl.a. energieffektivitet och säkerhet som talar för fortsatta satsningar. Med de prognoser som föreligger vad gäller såväl befolkningstillväxt som ekonomisk tillväxt och företagens transportbehov är det mycket som talar för att järnvägen kommer att fylla en viktig funktion i transportsystemet även i framtiden och har potential att utvecklas vidare. De politiska initiativ och beslut som tagits på såväl nationell som lokal/regional nivå pekar också i denna riktning.
Ett exempel på detta är planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö. Enligt planerna ska de första sträckorna kunna vara klara för trafik 2028 och hela utbyggnaden vara på plats 2035. Detta menar jag kommer att få avgörande betydelse för hur modellen för marknadstillträde bör utvecklas i framtiden.
Så som arbetet med höghastighetsbanorna fortskrider går det redan nu att se problematiken:
1. Regeringen har genom direktiven till Sverigebygget (senare Sverigeförhandlingen) uttryckt en stark vilja att nya stambanor för höghastighetståg byggs, bl.a. i syfte att avsevärt få ned restiderna mellan storstäderna Stockholm och Göteborg/Malmö.28
2. Regioner och kommuner förutsätts ingå överenskommelser om medfinansiering av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad.
28 I direktiven till Sverigebygget (Dir. 2014:106) motiverar regeringen satsningen på nya stambanor med att de ger en kraftigt utökad kapacitet, med en avlastning av de södra och västra stambanorna som förbättrar förutsättningarna för regionaltåg och godståg. Vidare pekas på de betydande restidsvinster som kan nås, och att ett ökat tågresande kan bidra till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Satsningen ses också som en del i ett större samhällsbyggnadsprojekt där stora investeringar i nya bostäder m.m. ska möjliggöra en ökad sysselsättning.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
93
3. Regioner och kommuner har starka önskemål om att a. höghastighetstågen stannar på flera ställen mellan storstäderna, även på mindre orter, b. komplettera trafiken med snabba regionaltåg på samma banor.
För en eventuell medfinansiär torde möjligheten att få försäkringar om den tredje punkten starkt påverka viljan till att ingå överenskommelser enligt den andra punkten (mer om detta i avsnittet om medfinansiering och Sverigeförhandlingen nedan).
Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.
En konkurrenskraftig trafik med höghastighetståg förutsätter såväl ändamålsenliga fordon som ett visst trafikmönster. Vidare ställs krav på anslutande infrastruktur och kringverksamheter som t.ex. depåtjänster. Potentiella konflikter med regionaltåg, liksom eventuella lokala krav på stoppmönster skapar en grundläggande osäkerhet i möjligheterna för en kommersiell aktör att skapa ett optimalt trafikupplägg.
En kommersiell aktör som ska våga satsa på att bygga upp en ny trafik med höghastighetståg kommer sannolikt att kräva någon form av långsiktiga garantier vad gäller tillgång till kapacitet och förmodligen också exklusivitet (ensamrätt) under en viss tid. Annars finns inte förutsättningar för att exempelvis investera i fordon. Som jämförelse kan nämnas att MTR:s satsning på trafik med nya fordon Stockholm–Göteborg byggde på att fordonsbeställningen kunde samordnas med andra köpare och att tågen, om trafiken upphör, kan överföras till andra operatörer utanför Sverige. MTR menar att för en kommande investering i nya höghastighetståg föreligger inte samma möjligheter till samordning eller användning på andra banor, varken i Sverige eller utomlands. Även om den tekniska möjligheten skulle finnas, skulle det t.ex. inte vara ekonomiskt meningsfullt att ta ett höghastighetståg, som kostar
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
94
betydligt mer än vanliga tåg, till en bana där det inte går att använda tågets maxhastighet.
I sammanhanget är det värt att påminna om att det flera gånger tidigare har inträffat att ombyggda eller nya banor inte fått den trafikering som förväntats, bl.a. p.g.a. svårigheter för trafikoperatören att planera för och hantera diverse osäkerheter. När Svealandsbanan byggts om dröjde det flera år innan SJ AB började köra med fler och mer ändamålsenliga fordon, trots att företaget då inte behövde räkna med konkurrens från andra tågoperatörer. På den nybyggda Botniabanan var det egentligen bara den upphandlade trafiken som kom på plats när det var tänkt (men även den med stora svårigheter p.g.a. att banan var den första att utrustas med ERTMS).
De exempel som föreligger utomlands där trafik med konkurrerande höghastighetståg etablerats har alltid skett efter att en redan etablerad operatör först kört trafiken med ensamrätt. Det har aldrig byggts en ny bana för höghastighetståg med förutsättningen att trafiken skulle tillkoma genom ett öppet marknadstillträde.29
Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. Sådan trafik är dessutom mycket svår att lagligen stänga ute så länge det finns kapacitet. Det eller de företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning, med dagens modell för marknadstillträde och årliga kapacitetstilldelning, saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet. Rent generellt kan det precisa utfallet vad gäller trafikeringen på banorna vara helt avgörande för om infrastrukturinvesteringen blir samhällsekonomiskt lönsam eller inte.
I sammanhanget kan också nämnas att Trafikverkets planering för Ostlänken, som utgör en första del av de nya stambanorna, redan har kommit relativt långt vad gäller beslut om såväl tekniska
29 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
95
standarder som placering av stationer. Dessa begränsar valmöjligheterna framöver och kan delvis bli styrande för utbyggnaden i övrigt, även om Trafikverket menar att man bedriver ett samlat programarbete för utbyggnaden av höghastighetsbanorna. I och med att Ostlänken kan vara färdig redan 2028 är det tänkbart att en annan trafik än den med höghastighetståg redan hinner etableras där innan banorna i övrigt är klara.
Ett viktigt motiv bakom investeringen i nya stambanor är den kapacitetsförstärkning som kan uppnås, vilket bl.a. innebär att de gamla stambanorna kan användas för fler regionaltåg och godståg. Med en öppen marknadstillträdesmodell som i dag är dock en sådan förändrad användning mycket svår att styra. Det finns ingenting som säger att en operatör inte vill bedriva en konkurrerande snabbtågstrafik på Västra Stambanan som liknar dagens trafik och en sådan kan då komma att få prioritet i jämförelse med regionaltåg och godståg. En sådan trafik kan också komma att försämra de ekonomiska förutsättningarna att köra höghastighetstågen.
Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag föreslår därför att regeringen snarast tillsätter en utredning om en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg.
Alternativa vägval för marknadstillträdet
Mot bakgrund av ovanstående diskussion kring konsekvenserna av de kommande höghastighetsbanorna, men även den utveckling vi redan sett för den samhällsorganiserade trafiken i förhållande till den kommersiella trafiken, föreligger ett viktigt vägval vad gäller modellen för marknadstillträde på längre sikt. Preliminärt kan åtminstone tre olika modeller vara föremål för diskussion:
a) Fortsätta som hittills, med upphandlad regional trafik i kombi-
nation med öppet inträde för övrig persontrafik samt godstrafik
b) Som (a) men med en speciallösning för de nya stambanorna, där
trafiken upphandlas och/eller tågoperatör/operatörer får någon
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
96
form av garanti (t.ex. ramavtal för kapacitet) eller hjälp (t.ex. med fordon) för att säkra eller underlätta trafikeringen
c) En förändrad marknadstillträdesmodell där trafiken på de nya
stambanorna, men också övrig kommersiell persontrafik, upphandlas i konkurrens, medan det öppna inträdet för godstrafiken behålls.
Jag har redan förklarat ovan varför jag menar att den första modellen (a) inte är långsiktigt hållbar. Även vid en komplettering med prioriteringskriterier skulle de skilda förutsättningarna för samhällsorganiserad trafik jämfört med kommersiell egentrafik bestå, och prioriteringskriterier är inte till någon egentlig hjälp i hanteringen av önskemål inom ett och samma segment.
Att göra en speciallösning för tillträdet till höghastighetsbanorna kan förefalla tilltalande, men är behäftat med flera svårigheter. För det första kommer de nya höghastighetsbanorna att vara beroende av att ansluta till befintlig infrastruktur och av att trafiken kan gå även på befintliga banor, inte minst kring storstäderna. För det andra påverkas de ekonomiska förutsättningarna för trafiken av vilken trafik som etableras på de gamla stambanorna. Detta gör att de nya höghastighetsbanorna inte kan betraktas som ett isolerat trafiksystem skilt från övrig infrastruktur eller trafik. Därmed menar jag att en speciallösning inte är lämplig om ens genomförbar. Dessutom skulle annan problematik med alternativ (a) fortfarande kvarstå för övriga banor.
Den tredje modellen (c) skulle innebära en förändring i riktning mot vad som tillämpats i Storbritannien sedan andra halvan av 1990-talet och vad som nu planeras för tågtrafiken i Norge. Mitt förslag är att en utredning om en förändring av den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en sådan modell. Det innebär att en rad förutsättningar och konsekvenser måste redas ut innan ett eventuellt beslut kan tas om att förändra modellen för marknadstillträde. Det handlar också om tidpunkt och eventuella övergångsregler. Ett sådant arbete måste samordnas med den pågående Sverigeförhandlingen (se vidare nedan).
Oavsett hur en eventuell förändring av marknadstillträdet för persontrafiken behandlas menar jag att det för järnvägsföretag som bedriver godstrafik är naturligt att behålla det öppna marknadstill-
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
97
trädet. Även godstransportörer bör kunna dra fördel av att förutsättningarna för de olika marknadssegmenten förtydligas. För att säkerställa tillräcklig kapacitet för godstrafiken måste dock också bättre hänsyn tas till godstransporternas betydelse för Sveriges industri och ställning som export- och importberoende land. Utan sådana hänsyn kommer varken tillväxten eller sysselsättningen att utvecklas på det sätt som anges i t.ex. regeringens och berörda myndigheters prognoser och mål. Detta föranleder också att särskilda ansträngningar görs för att förbättra kunskapen om godsflöden på detaljerad nivå.
Överväganden kring den föreslagna inriktningen
Inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande har jag inte haft möjlighet att genomföra det arbete som krävs för att närmare utreda vad den förändrade marknadstillträdesmodellen skulle innebära. Jag vill närmast ändå peka på de överväganden jag gjort som lett fram till detta förslag på inriktning och frågor som är värda att beakta för en framtida utredning.
Några av fördelarna med den föreslagna modellen är bl.a.:
• Goda möjligheter att ställa väldigt tydliga krav från samhällets sida på vilken trafik som minst ska bedrivas och vilken samordning som bör ske med andra aktörer i olika frågor.
• En bättre grund skapas för samordning med och/eller tydligare gränsdragning till den regionala trafiken.
• Förbättrade förutsättningar för en mer långsiktig relation mellan infrastrukturförvaltare och tågoperatörer.
• Förbättrade möjligheter till anpassningar vad gäller olika anläggningar för tjänster.
Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella egentrafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.
Även om ordet upphandling används ovan för att beskriva denna modell, vill jag tydliggöra att den inte i första hand innebär
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
98
att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att tillämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam, men under vissa bestämda förutsättningar. Dessa förutsättningar kommer till uttryck både i form av stabila villkor för den anbudsgivare som vinner kontraktet, men också i möjligheter för staten att ställa vissa krav på verksamheten som inte alltid låter sig göras vid det fria marknadstillträdet.
Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. Jag har låtit professor Lars Henriksson utreda de rättsliga möjligheterna till det sistnämnda förfarandet. Oavsett marknadstillträdesmodell bedömer han att detta inte är möjligt överhuvudtaget i Sverige.30Som minimum kommer alltid ett konkurrensförfarande att krävas.
I dag har ett fåtal med SJ AB konkurrerande operatörer trätt in på marknaden. På flertalet linjer kör enbart SJ AB, med inslag av konkurrens från den samhällsorganiserade trafiken på vissa delsträckor. I en del avseenden finns kvarvarande anpassningar mellan infrastrukturen och SJ AB:s fordon, eller mellan anslutande trafik och SJ AB:s trafik, som i praktiken begränsar konkurrensen. Enligt min bedömning innebär den förändrade modellen en potential för fler nyinträden och ökad faktisk konkurrens än dagens modell, bl.a. för att banor som bara kan bära en kommersiell persontrafikoperatör också kan utsättas för konkurrensförfarandet.
Modellen kan dock också förknippas med vissa nackdelar, exempelvis:
• En försvagad koppling mellan vad resenärerna faktiskt efterfrågar (utöver stabilitet) och utbudet, vilket kan minska intresset för t.ex. innovationer och nya affärsmodeller.
• En risk att man i genomförandefasen slår undan benen på befintlig trafik och då eventuellt kommer i konflikt med grundläggande principer för näringsfrihet.
30 Se Bilaga 8.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
99
• En ökad finansiell risk för staten genom ett utökat åtagande i förhållande till trafikförsörjningen.
Ett sätt att delvis hantera den första nackdelen är att utforma trafikkontrakten som koncessioner där respektive tågoperatör får stor frihet att utforma och utveckla trafiken utöver baskraven, och därmed främjar dennes förmåga att genom egen marknadsanpassning påverka resandet och biljettintäkterna. I möjligaste mån bör också en fri prissättning behållas.
Viktigt att beakta närmare är givetvis hur förutsättningarna förändras för de tågoperatörer som i dag verkar under det öppna marknadstillträdet och om näringsfriheten kan anses påverkas. Det skulle i så fall kunna påverka genomförandet och kanske föranleda någon form av övergångslösning. Det är i sammanhanget värt att påminna om att dagens verksamma företag inte har någon garanterad tillgång till spårkapacitet för mer än den aktuella ettåriga tågplanen.
Även vid en förändrad tillträdesmodell kommer Sverige att behöva ta hänsyn till de ramar som sätts av EU:s kollektivtrafikförordning om ingripande av myndigheter på marknaderna för nationell och internationell kollektivtrafik. Med särskild hänsyn till regelverket för internationell persontrafik och den inriktning som förhandlingarna om det fjärde järnvägspaketet tagit nyligen, kommer Sverige också att behöva en beredskap för att någon aktör även fortsättningsvis kan vilja komma in genom ett öppet förfarande. Förutsättningarna för detta behöver tydliggöras, inklusive hanteringen av eventuella effekter på den upphandlade trafikens ekonomi. I Storbritannien finns ett utvecklat regelverk för detta som kan vara värt att studera närmare. Även för trafik som tillkommer genom ett öppet inträde kan prioriteringskriterier användas för att styra mot viss trafik.
Det kan bli ett större inslag av finansiell risk för staten att upphandla, men jag vill här poängtera att så länge det handlar om en i grunden lönsam trafik ger förfarandet en möjlighet för staten att ta del av vinsterna med trafiken snarare än ett behov av att kompensera en operatör för dess kostnader. I Storbritannien levererar (som nämnts ovan) operatörerna ett samlat överskott till staten, trots att de upphandlade kontrakten där också inkluderar ett flertal företagsekonomiskt olönsamma regionala linjer. Vad som dock
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
100
sannolikt kommer att krävas (och därmed medföra kostnader) är att en nationell myndighet byggs upp för att hantera upphandlingen av kontrakten. Enligt min mening bör en sådan vara fristående från dagens myndigheter på transportområdet. En viktig roll i arbetet bör också vara att hantera samordningen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras trafikupphandlingar. Hänsyn behöver också tas till situationen för konkurrerande trafikslag som långväga buss och flyg. Eventuellt krävs det att en nationell trafikförsörjningsplan tas fram, i likhet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas planer. En ökad administration i dessa delar kan till viss del kompenseras av att kapacitetstilldelningsprocessen förenklas (se vidare nedan).
När det gäller risker för staten, bör man, särskilt i fallet med de nya stambanorna, beakta de jämförelsevis höga riskerna med dagens marknadstillträdemodell, nämligen att man inte alls får den trafik som banorna byggts för och att investeringen då inte kommer samhället till del i form av förväntade nyttor. Kalkylen bakom investeringen bygger på en viss trafikering, vissa restidsvinster etc. För en upphandlad trafik med höghastighetståg kan man i ett koncessionsavtal också hantera att det i detta fall kan ta tid att bygga upp trafiken och nå lönsamhet, genom att t.ex. tillåta en negativ intäktsström i början av perioden och en positiv i den senare. Som vid all upphandling krävs en god kompetens hos upphandlande myndighet och förståelse för risker med långa kontrakt.
Det är inte säkert att kontrakten kan eller bör göras så långa att de kan inkludera investeringar i nya fordon. Man bör samtidigt vara försiktig med att staten ska ta fordonsinvesteringar om man vill bevara så mycket som möjligt av marknadsnära initiativ. I stället kan det behövas någon form av statlig garanti för restvärdet hos fordonen i slutet av avtalsperioden. Flera andra lösningar är tänkbara (leasing, vagnbolag etc.) och behöver utredas närmare, liksom hur befintliga fordon i SJ AB:s vagnpark bör hanteras. Det är också tänkbart att åtminstone marknaden för andrahandsfordon kommer att se annorlunda ut om 10–15 år.
Vilka banor och vilken trafik som ska inkluderas i respektive kontrakt måste också utredas närmare. En viktig princip bör vara att hitta former som stimulerar till konkurrens från flera aktörer, och då kanske inte bara i upphandlingsskedet, för att undvika skadliga monopoleffekter. Kan man upphandla två operatörer på en och
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
101
samma bana eller linje samtidigt? En tänkbar variant är att två olika befintliga marknadssegment (t.ex. nattågstrafik och dagtåg) upphandlas separat. På några banor eller linjer är det förmodligen möjligt att ett par olika operatörer med likartade trafikupplägg kan konkurrera samtidigt och att staten då upphandlar dessa som separata kontrakt. I praktiken kan det dock bli svårt att upprätthålla den typen av konkurrens i längden, med tillräckliga möjligheter för var och en att utveckla sin trafik. Det kan också finnas starka incitament till konkurrensbegränsande samordning av resurser om inte särskilda åtgärder vidtas. En ibland förespråkad variant är att från början bygga in skillnader mellan två samtidigt kontrakterade operatörer vad gäller typen av trafik eller inbördes styrkeförhållanden för att stimulera till ökad konkurrens.31
När det gäller en kommande trafik med höghastighetståg är det tveksamt om det är effektivt att upphandla mer än en aktör för denna, åtminstone inte från första början. Det krävs t.ex. en större investering i särskilt anpassade fordon (såvida inte detta läggs utanför kontraktet), som rimligen bör vara en del i ett gemensamt omlopp för ett effektivt utnyttjande. Även om det på papperet blir två linjer (Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö) kommer också en del av trafiken (Stockholm–Jönköping) att dela samma bana.
En förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag skisserat ovan får med naturlighet konsekvenser också på kapacitetstilldelningen. En tidigare samordning mellan aktörernas önskemål torde leda till ett förenklat förfarande med väsentligt färre konflikter att hantera. Fokus kommer att ligga på att hantera variationen i godstransportörernas önskemål. Här kan auktioner möjligen vara ett alternativ för att skilja mellan konkurrerande godsoperatörer, men det kräver då sannolikt också fördefinierade kanaler för gods i tid och rum (jämför 3.6.1 ovan).
31 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
102
Förhandlingar om medfinansiering och relaterade 3.6.3
principer
Jag har i mitt uppdrag haft att beakta behovet av ett eventuellt förtydligande av principerna för medfinansiering av infrastruktur, mot bakgrund av att utredningen tidigare uppmärksammat att medfinansiering ibland kopplats till kapacitetsutfästelser och andra överenskommelser som det har varit svårt att ta hänsyn till i praktiken. Som en del i arbetet har jag låtit göra en kartläggning av den faktiska förekomsten av överenskommelser om finansiering som också innehållit kapacitetsutfästelser av något slag. Det har visat sig vara svårt att få tillgång till en del av de avtal som förmodats föreligga, men sammanställningen visar på ett relativt litet antal sådana avtal. Ett exempel avser Citybanan i Stockholm. Med tanke på de restriktioner som finns vad gäller utfästelser om kapacitet, kan de vara svåra att infria.
I tidigare utredningar och propositioner har det gjorts relativt tydliga ställningstaganden om statens roll vid finansiering av infrastruktur och möjligheter och svårigheter med att använda annan finansiering. En grundprincip är att statlig infrastruktur ska finansieras via anslag. I vissa fall kan medfinansiering från t.ex. kommuner vara aktuell, men då i första hand vad gäller kompletterande investeringar som kommer kommunen till del. Jag har inte funnit någon anledning att ifrågasätta dessa principer, men kan konstatera att det förekommer en intensiv debatt både bland forskare och praktiker om s.k. alternativa finansieringsformer, t.ex. Offentlig-Privat-Samverkan (OPS). I Sverige har nyligen den s.k. Infrastrukturkommissionen uppmärksammat den här typen av lösningar.32
Det finns en omfattande litteratur om OPS både vad gäller de principiella för- och nackdelarna och de praktiska erfarenheterna. En grundtanke med OPS är att projekt med en offentlig partner i samarbete med en privat partner kan dra fördel av respektive parts olika styrkor och därmed leverera ett mervärde jämfört med en mer renodlad lösning. I grund och botten handlar det om att fördela risker till den part som är bäst på att bära och hantera respektive risk. Exempel på fördelar som brukar nämnas med OPS är snabbare
32 Infrastrukturkommissionen (2015), Infrastruktur i utveckling.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
103
genomförande och oftare inom budget, medan exempel på nackdelar är högre lånekostnader och svårigheter att skriva kompletta kontrakt. När det gäller de praktiska erfarenheterna är de minst sagt blandade. Ibland uppnås t.ex. besparingar på totalen men det har också varit vanligt att OPS-projekt lett till fördyrande omförhandlingar när de ursprungliga förväntningarna inte kunnat infrias. En översikt ges exempelvis av OECD/ITF (2013). Jag kan konstatera att OPS-lösningar kan vara fortsatt intressanta att beakta vid kommande infrastrukturprojekt, men det bör uppmärksammas det finns risker med sådana projekt och att de inte ska betraktas som en möjlighet att frångå statens vanliga budgetrestriktioner.
Medfinansiering och alternativa finansieringsformer har också aktualiserats inför planeringen av de nya stambanorna. I Sverigeförhandlingens direktiv anger regeringen att: ”Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinansiering från kommuner och landsting av stationer och eventuella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna” (Dir. 2014:106, s. 7).
Förhandlingsmannen har därmed i uppdrag att ”Analysera och föreslå övergripande principer för finansiering av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö” samt att ”Ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om finansiering och utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt, där ett statligt engagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder” (Dir. 2014:106 s. 13).
När det gäller åtminstone den första punkten finns ett viktigt förbehåll: ”I den mån förslaget skiljer sig från gällande principer för finansiering av transportinfrastruktur ska detta motiveras särskilt”. Enligt en av de underlagsrapporter som Sverigeförhandlingen tagit fram föreslås en blandad finansiering från bl.a. banavgifter, skatter, vägslitageavgifter och lån via Riksgälden.33
33 PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
104
Min bedömning är att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.
I praktiken innebär det att Sverigeförhandlingen vid en kommande förhandling om medfinansiering inte har något annat att erbjuda än ett åtagande vad gäller byggandet av själva stambanorna, som för övrigt också måste villkoras med framtida politiska beslut i riksdagen. De tilltänkta medfinansiärerna vill däremot se åtaganden i form av såväl en viss trafik med höghastighetståg (som stannar på förutbestämda ställen) som en viss kapacitet avsatt för snabba regionaltåg. Sannolikt vill man inte alls se några godståg på banorna.
Jag har ovan redogjort för min bedömning att det behövs en förändrad marknadstillträdesmodell för att komma till rätta med de osäkerheter som föreligger om den kommande trafikeringen på höghastighetsbanorna, liksom de beroendeförhållanden som finns med andra delar av nätet. Modellen möjliggör en ökad tydlighet kring trafikeringen och vad banan ska användas till som de tilltänkta medfinansiärerna förväntar sig. Samtidigt påverkas också andra aspekter av finansieringsmodellen. Förhöjda banavgifter har pekats ut som en viktig om än begränsad delfinansieringskälla. I en upphandlad verksamhet blir det svårare att använda banavgifter som ett direkt finansieringsinstrument för nya stambanor eftersom en anbudsgivare kommer att ha med avgifterna som en grundförutsättning i sitt anbud. Som jag har diskuterat ovan kan det i stället bli möjligt för staten att få del av kommande vinster i trafiken, där det kan finnas en variation över avtalsperioden.
Med detta i åtanke är det särskilt problematiskt att Sverigeförhandlingen inom kort planerar att, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering, innan förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är klara. Det kan t.ex. skapa låsningar inför en framtida upphandling av höghastighetstågstrafiken. Jag skulle därför starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen. Det är
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
105
dock en process som, när det handlar om detaljerna, kommer att kräva en särskild utredning med ett flertal överväganden i enlighet med vad jag har skisserat ovan.
Jag föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
I sammanhanget bör det också påpekas att även efter ett tydligt ställningstagande från statens sida om vad de nya stambanorna ska användas till, bör inte medfinansiering knytas till löften om kapacitet.
En relaterad diskussion handlar om vad ett större inslag av medfinansiering från t.ex. kommuner och regioner i förlängningen kan leda till. Det brukar ofta framhållas att det är problematiskt om medfinansiärerna, genom sina insatser, uppfattar att det är möjligt att köpa sig förtur till statliga infrastruktursatsningar. Vidare kan medfinansiering, när det handlar om offentliga organ, leda till en snedprioritering mellan t.ex. olika kommunala åtaganden och användningen av skattemedel.
Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens 3.6.4
roll
Omfattningen och utformningen av det offentliga åtagandet på järnvägsområdet är något som återkommer i en rad av utredningens frågor. I och med att de verksamheter som staten bedriver inom sektorn har olika karaktär bör en bedömning av detta göras med hänsyn till vad som gäller i respektive fall. Trots detta aktualiseras en mer övergripande fråga om vilken roll såväl staten som regioner och kommuner kan och bör ta på järnvägsområdet, liksom under vilka former dessa ska bedrivas.
Fyra typer av statlig verksamhet
Det statliga åtagandet kan delas in i fyra typer av verksamhet som bedrivs under olika förutsättningar. Den första är att bestämma över spelreglerna på järnvägsmarknaden, vilket inkluderar att påverka EU:s lagstiftningsprocess. Den andra är tillsynsverk-
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
106
samheten som Transportstyrelsen svarar för. Det är en verksamhet som till sin karaktär är en statlig angelägenhet och därför naturligt bedrivs av en statlig myndighet.
Det tredje verksamhetsområdet inom det statliga åtagandet är ansvaret för att tillhandahålla infrastrukturen. Verksamheten bedrivs huvudsakligen av den statliga myndigheten Trafikverket, men också via bolag (se nedan). Infrastruktur kan även tillhandahållas av utomstatliga aktörer. Infrastrukturen innebär mycket stora investeringar vilket gör att särskilda förutsättningar måste föreligga för att en investering ska vara lönsam. Det hänger ofta samman med annan verksamhet som är tillräckligt lönsam.
Slutligen inbegriper det statliga åtagandet även verksamhet där statligt ägda aktiebolag bedriver verksamhet, som t.ex. järnvägsoperatörer och tjänsteleverantörer jämsides med privat ägda företag. Denna verksamhet består huvudsakligen i person- och godstransporter men även t.ex. i form av rangering och utförs främst av de statliga bolagen SJ AB och Green Cargo AB. Det statligt ägda gruvbolaget LKAB har också en betydande verksamhet som transportör av malm på järnväg. Jag konstaterar även att staten tillhandahåller infrastruktur genom Jernhusen AB och i mindre omfattning även andra statligt ägda bolag. Den statliga infrastrukturens tillhandahållande styrs därmed av två olika regelverk, det för statliga myndigheter och det för aktiebolag, vilket jag kommer att utveckla närmare i kapitel 6 om anläggningar för tjänster. Nämnas bör också underhållsföretaget Infranord AB, som knoppats av från Banverket i samband med Trafikverkets bildande.
Bredvid staten har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna långtgående åtaganden och skyldigheter när det gäller utbudet av kollektivtrafik med såväl järnväg som andra trafikslag, vanligen manifesterade med fleråriga upphandlade trafikkontrakt med olika kollektivtrafikföretag.
Renodling av statens roll
Regeringen har under de två senaste decennierna konsekvent framfört att statens roll bör renodlas. Med det har statsmakterna menat att det som inte tillhör statens kärnområden bör avvecklas
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
107
eller överlåtas till någon annan aktör. Det statliga ägandet bör begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter med kommersiella förutsättningar.
Det av stor vikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Särskilda krav på en korrekt och konkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Staten som ägare bör ställa höga krav på att verksamheten ska vara lönsam, annars finns risk för snedvriden konkurrens.
Regeringen har sedan 2007 haft målsättningen att minska det statliga bolagsägandet. I budgetpropositionen för 2007 framför regeringen att staten på sikt endast bör kvarstå som ägare om det finns tungt vägande skäl för det.34Den grundläggande utgångspunkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten samtidigt uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning, icke optimala investeringsbeslut samt svårigheter att tillföra kapital till företag som behöver detta för sin expansion. Regeringen framför även uppfattningen att staten i flera fall inte är en bra ägare av aktiebolag.35
De särskilda skäl som kan tala för att staten även långsiktigt bör äga ett aktiebolag är de fall då bolaget utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Exempel på detta kan vara beredskapsskäl.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
108
De statligt ägda bolagens utveckling och framtid
Av de statligt ägda aktiebolagen verksamma i järnvägssektorn är det SJ AB samt Jernhusen AB som de senaste fem åren visat positiva resultat och lämnat utdelningar till staten som ägare. Infranord AB har redovisat vinst 2010 och 2014 (samt nollresultat 2012) men har inte lämnat någon utdelning. Green Cargo AB har gjort betydande förluster flertalet år, med undantag för 2011 och 2012. Det positiva resultatet 2012 härrörde dock från en extraordinär intäkt p.g.a. försäljning av aktier i ett dotterbolag. Någon utdelning har Green Cargo AB inte lämnat de senaste fem åren. Ett urval uppgifter om bolagen redovisas i tabell 3.3 för perioden 2010–2014.
Så vitt jag kan bedöma finns det inte en uttalad strategi hos staten när det gäller ägandet av dessa järnvägsföretag i förhållande till utvecklingen i övrigt, exempelvis vad gäller det statliga åtagandet i andra delar av sektorn. Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan ägandet av operativa företag som dessa ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.
Jag har ovan skisserat hur jag menar att en förändrad marknadstillträdesmodell kan se ut i framtiden. Den skulle innebära att staten i en myndighetsroll kan komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. För att närmare hitta formerna för en framtida privatisering av SJ AB krävs en särskild utredning som inte minst måste bedöma om vissa tillgångar fortfarande är att betrakta som sektorgemensamma resurser vilka därmed först bör avskiljas.
När det gäller Green Cargo AB har företaget under flera år haft svårt att vända verksamheten till vinst. Många olika faktorer har haft en roll i detta. Vissa konkurrenter menar att företaget inte har en korrekt prissättning utifrån sina faktiska kostnader (särskilt inte när det blir störningar), vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Stora besparingar i verksamheten har gjorts på senare år men tycks inte få tillräcklig effekt.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
109
Tabell 3.3 Nyckeltal för statligt ägda bolag i järnvägssektorn
SJ AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda (årsmedel)
4262 4041 4299 4953 4541
Rörelsens intäkter (MSEK)
8717 8097 8664 9160 9208
Rörelseresultat (MSEK)
439 60 467 298 568
Periodens resultat (ej totalresultat) (MSEK)
249 36 471 220 460
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 10% 10% 10% 10% 7%
1
Utfall lönsamhet
6,7% 0,8% 10,3% 5,1% 10,1%
Utdelning (MSEK)
90 12 157 73 230
2
Green Cargo AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda (årsmedel)
2907 2805 2422 2123 2002
Nettoomsättning (MSEK)
5260 5418 4585 4149 4154
Rörelseresultat (MSEK)
-198 32 -72 -368 -121
Årets resultat (MSEK)
-139 10 519
3
-382 -188
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 10% 10% 10% 10%
1
10%
1
Utfall lönsamhet
neg. 1,0% 35% neg. neg.
Utdelning (MSEK)
0 0 0 0 0
Jernhusen AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda vid årets slut
187 239 265 245 229
Omsättning (fastighetsintäkter) (MSEK)
1014 1094 1161 1104 1181
Rörelseresultat, inkl. fastighetsvärdeförändring (MSEK)
657 617 581 642 722
Årets resultat (MSEK)
490 175 564 513 389
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 12% 12% 12% 12% 12% Utfall lönsamhet 12,8% 4,4% 13,2% 10,8% 9,8% Utdelning (MSEK) 100 100 100 100 113
Infranord AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda vid årets slut
2958 2745 2682 2577 2112
Rörelsens intäkter (MSEK)
4507 4495 4516 3787 3956
Rörelseresultat (MSEK)
30 -71 18 -190 32
Årets resultat (MSEK)
19 -62 0 -162 17
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) n/a 16% 16% 16% 16% Utfall lönsamhet n/a neg. 0 neg. 3,6% Utdelning (MSEK) 0 0 0 0 0
Noter: 1 Avser avkastning på operativt kapital; 2 Beslut vid extra bolagsstämma 25 sep 2015 om att dela ut 1,7 miljarder till; 3 Varav 505 MSEK realisationsvinst vid försäljning av aktier i dotterbolag. Källa: Bolagens årsredovisningar.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
110
En privatisering av Green Cargo AB skulle visserligen kunna leda till en ytterligare förstärkning av affärsmässigheten i hela verksamheten, men det är osäkert vem som skulle kunna vara intresserad som köpare. Det ligger nära till hands att företaget köps upp av något annat (utländskt) statligt ägt företag, vilket betraktas som problematiskt av transportköparna.
Dagens situation är enligt min mening ohållbar på längre sikt och kan t.o.m. få akuta konsekvenser redan på kort sikt. Regeringen bör därför närmare låta utreda förutsättningarna för Green Cargo AB och olika alternativ när det gäller ägandet. Särskilt effekterna på den s.k. vagnslasttrafiken, där Green Cargo AB genom sitt nätverk har en särskilt stark ställning, behöver beaktas vid en eventuell privatisering.
När det gäller Jernhusen AB behöver bedömningar göras av bolagets olika verksamhetsgrenar utifrån vad som fortsatt bör vara ett statligt åtagande och vad som i stället kan tillhandahållas av andra aktörer på marknaden. De senare delarna skulle kunna vara aktuella för privatisering. Som redan nämnts återkommer jag till mina närmare förslag avseende delar av verksamheten i Jernhusen AB i kapitel 6.
Infranord AB har jag behandlat relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande om järnvägsunderhåll Koll på anläggningen (SOU 2015:42). Företaget har fortfarande en stark ställning på marknaden. En eventuell privatisering bör särskilt beakta tillgångarna i form av de många arbetsmaskiner som Infranord förfogar över.
Min sammanfattande bedömning leder till förslaget att regeringen närmare bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell, och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv. I fallet Infranord AB finns ingen direkt koppling med en förändrad marknadstillträdesmodell, medan förutsättningarna för åtminstone delar av Jernhusens verksamhet kan komma att påverkas. Det är dock rimligt att frågor om det statliga ägandet hanteras på ett samlat sätt.
111
4 Styrning, ansvarsfördelning och roller
Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i
ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.
Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.
En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.
Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EUarbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.
Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säkerställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar.
Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.
Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
112
Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.
En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.
En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervakningsuppgiften övervägas.
Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.
4.1 Inledning
Det svenska järnvägssystemet består av en mängd olika aktörer med ansvar för olika funktioner, som t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik, och innefattar marknader för de produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner.
Aktörerna är statliga, kommunala och privata. Staten uppträder på järnvägsmarknaden både som myndighet (bl.a. Trafikverket) och som bolag (t.ex. Jernhusen AB, Green Cargo AB och SJ AB). Detta leder på de olika marknaderna till en viss osäkerhet avseende statsmakternas intentioner och innebär i vissa fall att konkurrensvillkoren är olika beroende på i vilken form staten uppträder. I föregående kapitel har jag pekat på ett behov att förtydliga inriktningen för vad det statliga åtagandet på längre sikt bör omfatta. Jag återkommer till den frågan nedan.
Omregleringen har medfört att aktörerna inom järnvägssektorn är fler och statens roll har förändrats, från att styra Statens Järnvägar till att se till de statliga och ickestatliga aktörerna bedriver en verksamhet som leder till nytta för resenärer och företag som vill använda järnvägen. Därtill har EU-medlemskapet lett till att en stor del av det regelverk som styr järnvägssektorn nu beslutas inom EU. Lagstiftningsarbetet i EU drivs i en allt snabbare takt och med en
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
113
reglering som i högre utsträckning än tidigare är såväl detaljerad som direktverkande.
Sammantaget innebär detta högre krav på tydliga roller och strategisk styrning av marknaden och på Sveriges EU-arbete. Av mina direktiv framgår att jag ska göra en översyn av rollfördelningen inom järnvägsområdet. Vid behov ska jag även föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas. Översynen av och förslagen till hur rollerna bör förtydligas rör såväl statens roll inom järnvägssektorn som hur denna roll bör organiseras. När det gäller det statliga åtagandet ska jag undersöka behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer. Om jag bedömer att en sådan funktion är lämplig ska jag lämna förslag till hur funktionen bör utformas och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning. En annan del av frågan om rollerna inom det statliga åtagandet handlar om i vilken form staten uppträder – som myndighet eller bolag.
Vidare ska jag föreslå hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem.
Genomgången av sektorns aktörer och förslagen till rollfördelning bör även omfatta en utredning av behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens.
Detta kapitel inleds med ett avsnitt om den strategiska styrningen av järnvägsområdet – inklusive en mer övergripande genomgång av principerna för styrning och organisation av statlig verksamhet – följt av organisationen av de myndigheter som är verksamma inom sektorn. Jag har i det avseendet valt att avgränsa arbetet till Trafikverket och Transportstyrelsen. I kapitel 6 och 7 fördjupar jag en del av analyserna kring roller och ansvarsfördelning. I kapitlet lämnas vidare en redogörelse för det behov av strategiskt arbete och beredning som tillkommit i och med Sveriges EU-medlemskap. Jag lyfter i detta sammanhang även behovet av åtgärder för att säkerställa en sammanhängande lagstiftning, EUrättsligt och nationellt. I ett avslutande avsnitt berör jag kompetensförsörjningen i järnvägssektorn på övergripande nivå.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
114
4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn
Principer för styrning 4.2.1
Den statliga förvaltningen är organiserad i myndigheter som lyder under regeringen. Utöver myndigheterna bedrivs det statliga åtagandet även i bolag som staten äger. Myndigheternas uppgift är att genomföra och förverkliga regeringens politik. Den svenska förvaltningsmodellens utformning präglas av en långtgående delegering av beslutsfattande och befogenheter till myndigheterna. Denna inriktning har resulterat i att de svenska statliga myndigheterna har relativt stor frihet gentemot regeringen i jämförelse med andra länder. I en internationell jämförelse är departementen även resursmässigt små i jämförelse med myndigheterna. Synsättet som modellen bygger på är att de som är närmast verksamheten har bäst sakkunskap om området.
Av regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket. Detta regleras i lagar som riksdagen fattat men också i förordningar som regeringen själv beslutar om och som reglerar hur regeringen styr myndigheterna. Det innebär att myndigheterna sinsemellan inte har olika status utan endast har fått olika uppdrag av regeringen.
Varje myndighet har också en instruktion, där regeringen anger vilka uppgifter som myndigheten har. Även myndighetsförordningen innehåller regler för myndigheterna. I sammanhanget bör även förvaltningslagen1 nämnas. Den innehåller bl.a. krav på serviceskyldighet, ärendehantering och samverkan mellan myndigheter. Regeringen styr förvaltningen genom mål- och resultatstyrning och resurstilldelning. Andra styrformer som regeringen använder är utnämningsmakten och organisation av verksamheten. För viss verksamhet utformar regeringen särskilda strategier och mål. Det kan handla om verksamhet där flera myndigheter berörs av samma område. Då utformas mål och strategier som flera myndigheter berörs av och som bara kan uppnås genom samverkan.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
115
Principer för organisationsform 4.2.2
I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anger regeringen att ”Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.”2 Vidare framför regeringen att ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara tydlig. Myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.
När statsmakterna har beslutat om avgränsningen av det statliga åtagandet finns det några olika alternativ till hur detta kan organiseras. Olika organisationsformer innebär olika förutsättningar i form av huvudman, finansieringsprinciper och mål. I varje sektor finns en huvudsaklig organisationsform. Den huvudsakliga organisationsformen för statlig verksamhet är myndighetsformen men staten bedriver även verksamhet i aktiebolagsform.
I juridisk mening är statliga myndigheter en del av den juridiska enheten staten. Den verksamhet som staten har valt att bedriva i andra organisationsformer är till skillnad från myndigheterna egna juridiska personer.
En annan viktig skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag är att myndigheterna lyder under regeringen, förvaltningens jävs- och besvärsregler och tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip. Statliga myndigheter har även ett ansvar att agera sakligt och opartiskt och följa lagen om offentlig upphandling samt krav på diarieföring m.m.
En tredje skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag rör de ekonomiska villkor som gäller för organisationsformerna. Finansieringen av verksamheten som bedrivs vid statliga myndigheter består huvudsakligen av anslag över statens budget och till en mindre del av avgiftsintäkter. För att ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Verksamhet som bedrivs av statligt ägda aktiebolag finansieras helt av intäkter från verksamheten eller av lån. Det innebär att aktiebolag är tvungna att bära sina egna kostnader. Om intäkterna inte kan finansiera kostnaderna går
2Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
116
bolaget till sist i konkurs. Enligt aktiebolagslagen är även utgångspunkten att verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform har ett vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del. Det innebär att om en statlig verksamhet bedrivs i aktiebolagsform finns ett uttryckt syfte att verksamheten ska bidra till intäkter för staten i form av aktieutdelning. Bolagsordningen kan dock peka ut andra uppdrag som aktiebolaget har.
I början av 1990-talet utarbetade Riksrevisionsverket (RRV) inom ramen för en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndigheter ett antal principer för bolagisering av statlig verksamhet. Principerna omfattade även frågan när en bolagiserad verksamhet inom staten inte kan bedömas lämplig, alternativt bör drivas i privat ägo.
Utifrån RRV:s principer utarbetade regeringen generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100) presenterades kriterierna: – verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor – verksamheten är av betydande omfattning – verksamheten har kommersiella förutsättningar och är obero-
ende av direkta anslagsmedel – verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål – verksamheten innebär ingen myndighetsutövning
Den första principen som RRV pekade ut var att verksamheten måste bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. För att en statlig verksamhet ska bedrivas i bolagsform bör det därmed finnas leverantörsalternativ och köparen bör fritt kunna välja leverantör. En förutsättning är även att det inte föreligger några formella eller praktiska hinder för att tillhandahålla konkurrerande tjänster. Om den statliga aktören innehar en monopolställning bör statsmakterna undersöka om det finns förutsättningar för konkurrens på marknaden.
Med betydande omfattning avsågs att den bolagiserade statliga enheten borde ha en marknadsandel på åtminstone tio procent. Anledningen till detta var att enheten skulle kunna bära troliga omstruktureringskostnader och eventuella ökade kostnader för ledning
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
117
som en övergång från myndighetsform till bolagsform skulle kunna innebära.
Den tredje principen som framfördes var att verksamheten bör ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten måste på lång sikt kunna täcka kostnaderna och ge en viss vinst.
Det fjärde kriteriet var att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. Det innebär att verksamheten främst bör styras utifrån företagsekonomiska motiv. Politiska mål bör vara underordnade.
Den sista principen var att verksamhet som innebär myndighetsutövning bör bedrivas i myndighetsform.
I propositionen konstaterades vidare att myndighetsformen är den verksamhetsform som bör väljas för statlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte av staten.
År 1995 uttalade regeringen i samband med propositionen For-
mer för statlig verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m.
(prop. 1995/96:61), att den huvudsakliga formen för statlig verksamhet fortsatt ska vara myndighet. De fall då ett statligt åtagande bör utföras av en privaträttslig organisation, var enligt regeringen då det förelåg statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan.
I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i
medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136), klargjorde statsmakterna
återigen att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Regeringen ansåg att myndighetsformen var både rättssäker och flexibel. Regeringen menade samtidigt att det ibland kunde vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Som ett sådant exempel angavs när staten tillsammans med en annan aktör engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Därutöver ansåg regeringen att konkurrensutsatt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsform om det inte fanns särskilda skäl för detta. För sådan verksamhet skulle bolagsformen övervägas. I propositionen uttryckte regeringen sina ambitioner att fortsätta den renodling av statlig verksamhet som innebar en renodling av affärsverken och en tydligare fokusering hos myndigheterna avseende myndighetsutövning.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
118
Principerna i den förvaltningspolitiska propositionen konkretiserades senare i ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram.
Förutom att myndighetsformen är huvudregeln är en annan viktig ståndpunkt som regeringen lyfter fram i den förvaltningspolitiska propositionen att valet av annan organisationsform än myndighetsformen bör omprövas med viss regelbundenhet. Argumenten för detta är att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor ska tillgodoses. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning svarar inför regeringen som svarar inför riksdagen. I den förvaltningspolitiska propositionen framför regeringen emellertid även skäl för att anförtro privaträttsliga uppgifter när myndighetsformen inte kan möta kraven på flexibilitet och effektivitet på ett bra sätt.
Strategisk styrning i järnvägssektorn 4.2.3
Innan den svenska järnvägen började omorganiseras, delas upp och öppnas för konkurrens, fanns det en ensam aktör i form av SJ som kunde bära ansvaret för strategiska frågor av betydelse för järnvägssektorn. Sedan dess har utvecklingen inte bara gått mot en ökad mängd aktörer, utan Sverige har också blivit medlem av EU. Som jag återkommer till senare i detta kapitel sker en stor del av regelutvecklingen på järnvägsområdet numera inom EU, liksom viktiga beslut av stor betydelse för hela sektorn. Detta har i grunden förändrat förutsättningarna för den strategiska styrningen.
Järnvägssektorn är organiserad inom ramen för flera statliga myndigheter och aktiebolag men även i form av privata bolag. Det yttersta ansvaret för sektorns utveckling besitter statsmakterna som såväl reglerar sektorn som direkt styr stora delar av utvecklingen genom utbyggnad av infrastruktur och finansierar stora delar av verksamheten med offentliga medel.
Jag har i mitt uppdrag haft att överväga behovet av en strategisk funktion för hantering och beredning av frågor med långsiktig påverkan på den svenska järnvägssektorn. Vid behov av en sådan funktion ska jag också lämna förslag på formerna för denna.
Jag kan konstatera att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet har drivit utvecklingen mot en ökad specialisering
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
119
hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Flera frågor av strategisk karaktär har blivit svåra att hantera på ett ändamålsenligt sätt. Det kanske tydligaste exemplet är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, vilket i grunden är en del av en strävan till harmonisering av järnvägsteknik inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer, som involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska behandling den förtjänat, har flera aktörer, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas (se avsnitt 4.5.3). Den slutsats jag har dragit av detta är att ett ökat strategiskt ansvarstagande för sektorn behövs.
I sammanhanget vill jag också nämna en relaterad fråga som ofta tas upp, nämligen det s.k. sektorsansvaret. Sektorsansvar utvecklades från början på miljöområdet och nådde transportmyndigheterna på 1980-talet. Banverket hade på sin tid ett utpekat ansvar för hela järnvägstransportsystemet, det vill säga även tunnelbana och spårväg. Inom ramen för sitt sektorsansvar skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Övriga aktörer i sektorn uppfattade ibland sektorsansvaret som ett sätt att säkra att inga frågor ”ramlade mellan stolarna”, särskilt inte efter den uppdelning som skett i branschen.
I samband med Trafikverksutredningen gjordes en granskning av sektorsansvaret som visade på flera svagheter med begreppet. Entydiga definitioner saknades av sektorsmyndighet, sektorsansvar, sektorsarbete och sektorsuppgifter. Regeringen hade svårigheter att styra myndigheterna och se vem som gjorde vad. Vidare var det svårt att följa upp hur anslagen användes och vilka effekter som uppnåddes genom sektorsansvaret.3 Slutsatsen blev att de nya myndigheterna på transportområdet, däribland Trafikverket, inte skulle ha något sektorsansvar, men att regeringen i stället skulle lägga särskilda uppdrag på myndigheterna.
Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen. Det beror på att det är regeringen som styr landet. En strategisk funktion skulle kunna organiseras vid en myndighet. Det
3SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
120
skulle vara i linje med den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen. Genom att lyfta bort sektorsansvaret från myndigheterna kan det strategiska ansvaret sägas ha flyttats tillbaka till regeringen. Av den anledningen, och mot bakgrund av den mångfald av aktörer som finns på järnvägsområdet, finns det svårigheter med att låta en förvaltningsmyndighet leda det strategiska arbetet. Det beror på att myndigheter sinsemellan inte styr varandra utan lyder under regeringen. Genom att det finns flera myndigheter och även statligt ägda bolag verksamma inom sektorn, skulle en enskild myndighet ha svårt att fullt ut ta det strategiska ansvaret. Mot denna bakgrund kan jag inte se att finns någon annan möjlighet än att den strategiska styrningen bör ske genom Regeringskansliet. Min bedömning är att det ansvaret inte hanteras tillräckligt väl i dag, vilket påkallar någon form av förändring.
Det finns flera möjligheter till hur regeringens strategiska styrning av järnvägssektorn kan säkras. Ett alternativ är att ansvaret får en egen organisatorisk enhet inom ramen för Näringsdepartementets organisation. Det är en på ett sätt tilltalande lösning, eftersom ansvaret då får en tydlig utpekad hemvist, men erfarenheter visar att den här typen av organisatoriska enheter sällan blir långlivade, eftersom de dagliga operativa frågorna tar så mycket kraft och uppmärksamhet. Vidare kan det te sig märkligt att peka ut just järnvägsfrågor i en sådan enhet, i förhållande till strategiska frågor på transportområdet i övrigt. Ett annat alternativ är att ansvaret tydliggörs i den befintliga organisationen. I båda fallen handlar det egentligen om en intern styrnings- och ledningsfråga, med konsekvenser också för identifiering av kompetensbehov och resurssättning.
Jag noterar att flera sakområden på transportområdet har varit föremål för framtagning av en strategi, med exempel på det maritima området och luftfarten. Jag anser inte att sådana aktiviteter löser själva grundproblemet för järnvägen. Det strategiska arbetet måste helt enkelt vara en del av Regeringskansliets organisation, som har tillräcklig tyngd och kan utvecklas kontinuerligt. De strategiska frågorna handlar i regel om ansvarsfördelning, regelgivning, beredning av EU-frågor och andra långsiktiga överväganden för sektorn. Det är därmed sådana frågor som endast Regeringskansliet ytterst kan ansvara för.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
121
En övergripande iakttagelse är att den svenska förvaltningsmodellen, med relativt små departement och stora expertmyndigheter, kan vara mindre lämpad att hantera den verklighet som Sverige och flertalet av näringlivets olika grenar befinner sig i i dag, med avreglerade marknader och ett starkt beroende av regelutvecklingsarbetet i EU.
Inom ramen för mitt uppdrag blir min slutsats att Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning samt resurssättning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Hur detta närmare bör organiseras lämnar jag dock inte något förslag om, annat än att det inte bör delegeras till andra myndigheter. Därmed är det inte heller aktuellt att peka ut någon ny sektorsansvarig myndighet. Däremot är det befogat att regelbundet se över de olika transportmyndigheternas ansvarsområden och uppdrag.
Trafikverkets uppgifter och organisation 4.2.4
En uppdelning av verket?
Under utredningens gång har det vid upprepade tillfällen framförts, bl.a. från berörda branschorganisationer och transportköpare, men också i ett par rapporter,4 att Trafikverket generellt skulle behöva organiseras om i en järnvägsdel och en vägdel. I vissa fall har argumentationen förts så långt som att två separata myndigheter borde återskapas. Även om regeringen i direktiven till utredningen inte framfört ett specifikt önskemål om att utreda denna fråga, kan jag konstatera att den kommit att bli en viktig del i diskussionen om järnvägens organisation. I inledningen till mitt delbetänkande Koll
på anläggningen (SOU 2015:42) lovade jag att återkomma i frågan i
slutbetänkandet.
Ett argument som framförs är att en förändring i denna riktning skulle vara ett sätt att bättre möta järnvägssektorns behov. I särskilt fokus för den här typen av synpunkter är de mer operativa delarna av verksamheten, där likheter och synergier mellan väg och järnväg uppfattas som svaga. I de verksamhetsdelar som hanterar mer lång-
4 Se t.ex. Seko (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet, och Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
122
siktiga överväganden, vad gäller exempelvis planering av och investeringar i infrastruktur, uppfattas däremot det trafikslagsövergripande arbetet som mer ändamålsenligt.
Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller just planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Nyligen har Trafikverket också observerat behovet att separera järnvägssystem från vägsystem och etablera nya centrala funktioner i sitt verksamhetsområde underhåll.
Jag menar att Trafikverket i sin verksamhet bör vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.
Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter. Jag kan inte se att de eventuella fördelarna av en sådan delning skulle kunna åstadkommas utan att riskera att redan pågående förbättringsarbete avstannar. Vidare har jag inte närmare kunnat utreda de konsekvenser som detta skulle innebära, exempelvis vad gäller andra delar av transportsektorn, däribland vägområdet.
En annan associationsform?
Jag kan konstatera att infrastrukturförvaltare inom EU har olika associationsform och att Norge planerar för en bolagisering av Jernbaneverket. Mot bakgrund av de principer för den svenska statsförvaltningen som jag har redogjort för i 4.2.2 ovan, ser jag ingen anledning att överväga en ändrad associationsform, som t.ex. bolag, för Trafikverket.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
123
Andra organisationsförändringar
Utifrån de iakttagelser och bedömningar jag gjort menar jag att det är väsentligt mer angeläget att göra andra förändringar, med påverkan på Trafikverkets organisation, än dem som diskuterats ovan.
För att hantera den omfattande verksamhet som Trafikverket ansvarar för har Trafikverket valt en s.k. matrisorganisation som organisationsmodell. Matrisorganisationen bygger på vertikala verksamhetsområden och horisontella processer. Ansvar i organisationen beskrivs i termer av leveransansvar och funktionsansvar, där leveransansvar omfattar vad som ska levereras från en verksamhet även om delleverans har skett från någon annan enhet. Med leveransansvaret följer rätt och skyldighet att fatta beslut som krävs för att fullgöra leveransen – och ett helhetsansvar för denna leverans. Funktionellt ansvar (som inte kan delegeras) innebär ansvar för en process eller ett sakområde eller en kombination av dessa och syftar till att få ett gemensamt uppträdande och agerande inom viktiga områden. Funktionellt ansvarig har befogenhet att ta fram och fastställa styrande och vägledande dokument inom sitt ansvarsområde.
Matrisorganisationen är en organisationsmodell som ställer stora krav på styrning och ledning i och med att ansvaret i modellen fördelas på flera led utan att tydliggöra vem som ansvarar för helheten. Det uppdelade eller splittrade ansvaret riskerar att leda till att alla eller ingen känner ansvar. I mitt delbetänkande Koll
på anläggningen5 lyfte jag dessa problem eftersom modellen inte
tycks underlätta eller tydliggöra nödvändigt ansvarstagande mot bakgrund av verkets grundläggande uppgifter som infrastrukturförvaltare, och därmed riskerar att skapa ineffektivitet. Jag återkommer här till frågan eftersom jag även under arbetet med andra delar av utredningen funnit att problem med verksamheten i flera fall tycks vara hänförliga till ansvarsfördelningen i Trafikverkets organisation. Jag har konstaterat att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvar och delansvar interagerar och att otydligheter och konflikter kan uppstå när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser.
5SOU 2015:42, s. 181 ff.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
124
Min bedömning är därför fortsatt den jag redovisade i delbetänkandet, nämligen att en översyn av Trafikverkets styrning och ledning behöver göras, och också att en annan organisationsmodell bör övervägas, som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten. De problem som Trafikverket brottas med har enligt min mening snarare med organisation, ledning och styrning att göra än med myndighetens trafikslagsövergripande uppdrag.
Transportstyrelsens uppgifter och organisation 4.2.5
Transportstyrelsens övergripande organisation framgår av Figur 4.1. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för merparten av all regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning för de fyra trafikslagen.6 Enligt sin instruktion ska myndigheten, utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen, övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.7
6Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 44. 7 8 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
125
Figur 4.1 Transportstyrelsens övergripande organisation
Källa: Transportstyrelsen.
Motiven bakom Transportstyrelsens bildande var bl.a. behovet av en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn inom alla trafikslag. En väl fungerande tillsyn ansågs avgörande för rättssäkerheten. Det faktum att dagens transporter och resor ofta sker med flera olika trafikslag inblandade var ytterligare ett skäl bakom sammanslagningen av myndigheterna. Vidare anförde regeringen i propositionen att ”Likformighet och likabehandling mellan trafikslagen när det gäller tillsyn och normgivning – i den grad det är möjligt – är därför önskvärda. I en samlad verksamhet, där jämförelser av erfarenheter kan ske och nytta dras av resultaten, ökar förutsättningarna för att uppnå dessa mål.”8 Regeringen ansåg att kunskaper från de olika områdena borde kunna användas och samordnas på ett effektivt sätt. Samtidigt erinrade regeringen om att ”tanken är att verksamheten inom de enskilda transportslagen till största delen kommer att bedrivas separerat från varandra och med kompetens som hittills förvärvats inom respektive område.” Det ansågs att vinster i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens möjliggjordes genom organisationsförändringen.
8 Prop 2008/09:31, s. 47 ff.
Styrelsen
Internrevision
Generaldirektör
GD-stab
GD-kansli
Skatte- och
avgiftsavdelningen
It-avdelningen
Sjö- och luftfartsavdelningen
Ekonomiavdelningen
Körkortsavdelningen
Kommunikations-
avdelningen
Fordonsregistrerings-
och ärendestödsavdelningen
Personalavdelningen
Väg- och järnvägsavdelningen
GD-juridik
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
126
Jag kan konstatera, som bl.a. framgår senare i detta kapitel och i kapitel 7, att det finns brister i hur Transportstyrelsen säkerställer att de intentioner uppnås som legat till grund för myndighetens bildande.
Uppgifter avseende marknadsfrågor
I detta avsnitt behandlar jag Transportstyrelsens uppgift inom järnvägsområdet när det gäller marknadsfrågor.
I samband med att EU beslutade att anta regler för att åstadkomma marknadsöppning inom järnvägsområdet infördes även krav på regleringsorgan.9 Kommissionen hade andra nätverksmarknader som förebild, som energi, gas och telekommunikationer, för de uppgifter och den samverkan mellan regleringsmyndigheter som skapades på järnvägsområdet. Järnvägsinfrastrukturen utgör som dessa en nätverksmarknad med en dominerande aktör. Det är mot den bakgrunden regleringen inom området och innehållet i uppgifterna tillsyn och övervakning ska ses. Den 15 mars 2003 skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regleringsorgan. Detta fick i uppgift att säkerställa att reglerna som avsåg att åstadkomma marknadsöppning följdes och för att bevaka utvecklingen på marknaderna för järnvägstjänster.
I Sverige hade inledningsvis Tågtrafikledningen vid Banverket denna uppgift.10År 2004 bildades Järnvägsstyrelsen som fick uppgiften som regleringsorgan och samtidigt lades Järnvägsinspektionen ned. Järnvägsstyrelsen hade såväl säkerhets- som marknadsfrågor som sin uppgift. I dag är det Transportstyrelsen som har uppgiften att vara regulator på järnvägsområdet. Regulatoruppgiften regleras i 8 kap. järnvägslagen och EU-reglerna som den införlivar återfinns i dag i det omarbetade marknadsdirektivets artikel 55 och 56.11 I uppgiften ingår att utöva tillsyn över reglerna
9 Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och artikel 30 i direktiv 2001/14/EG. 10SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, avsnitt 4.4.4 och 5.4.2, samt prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 149. 11 Direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning)
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
127
för att säkerställa icke-diskriminerande och konkurrensneutralt beteende och att övervaka hur marknaden utvecklas.
Den reglering som finns i järnvägslagen utgör i förhållande till konkurrenslagen en särreglering, vilket innebär att dessa regler ska tillämpas före de mer generella konkurrensreglerna. Vissa gränsytor finns och informationsutbyte är därför behövligt.
Det som skiljer regulatorrollen och Transportstyrelsens roll från Konkurrensverkets är att särregleringen i marknadshänseende på järnvägssidan syftar till att komma åt ageranden innan skadan uppstått eller annorlunda uttryckt ex ante medan Konkurrensverket har möjlighet att agera först efter att skadan i marknadshänseende är ett faktum, eller med andra ord ex post. Detta framgår av propositionen där det från regeringens sida, i samband med att regleringsorgan infördes i svensk lagstiftning anges att ”Ett järnvägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till den allmänna konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något inträffat. Det finns i dag ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig”.12Denna uppgift fick regleringsorganet.
Uppgiften marknadstillsyn framgår av järnvägslagen13 och de regler som Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över i marknadshänseende finns i dess kapitel 4, 5, 6 och 7. Marknadsövervakningsuppgiften framgår av Transportstyrelsens instruktion, där det också anges att samråd med Konkurrensverket ska ske i konkurrensfrågor och att missförhållanden ska anmälas av Transportstyrelsen till Konkurrensverket.14
Andra marknadstillsyns- och marknadsövervakningsuppgifter har senare tillkommit på kollektivtrafikområdet. Dessa uppgifter har sin grund både i EU:s kollektivtrafikförordning15 och i nationell kollektivtrafikreglering. Transportstyrelsen har i dag tillsyn över
12Prop. 2003/04:123, Järnvägslag s. 148 ff. 138 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 1412 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 15 Europaparlamentet och rådets förordning 1370/2007EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
128
kollektivtrafiklagen och beredning pågår i fråga om att utse tillsynsmyndighet i förhållande till EU-förordningen.
Marknadstillsyn
I uppgiften marknadstillsyn ingår att bevaka att infrastrukturförvaltare, Trafikverket och andra, järnvägsföretag samt tjänstetillhandahållare följer kraven på konkurrensneutralitet, icke-diskriminering och transparens vad gäller bl.a. tillhandahållande av tillträde till infrastruktur, anläggningar för tjänster och tjänster. Därutöver finns regler som syftar till att förhindra korssubventionering. Denna del av marknadstillsynen regleras i järnvägslagen.16Regler om krav på bl.a. järnvägsnätsbeskrivning, frister för ansökan om tåglägen, kapacitetstilldelning, avgiftssättning och trafikeringsavtal, är samtliga uttryck för kommissionens vilja att säkerställa välfungerande marknadsförutsättningar och förhindra illojalt beteende. Regleringen är en blandning av offentlig och civilrätt, och trafikeringsavtalet har ansetts vara ett förvaltningsrättsligt avtal värt en egen avhandling.17I de flesta medlemsstater har järnvägen varit dominerad av en aktör som haft kontroll över s.k. väsentliga funktioner (essential functions).
En del i marknadstillsynen är att följa kraven vad gäller kapacitetstilldelning, som bl.a. syftar till att skapa balans mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagens behov av banan, och mellan tider för underhållsarbeten och tider för trafik. I mitt delbetänkande Koll på anläggningen lyfte jag frågan om Trafikverkets beslut att införa servicefönster var förenliga med kraven i detta avseende.
Marknadstillsynen inom kollektivtrafikområdet grundar sig på kollektivtrafiklagen18 och av förordningen framgår att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet.19 Tillsynen syftar till att säkerställa att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna tar fram trafikförsörjningsprogram med angivet innehåll och att de lämnar uppgifter
168 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 17 Jakob Heidbrink, Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett förvaltningsrättsligt avtal. 185 kap. 1 § lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 192 § förordning (2011:1126) om kollektivtrafik.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
129
om sitt trafikutbud. Transportstyrelsen har tagit fram regler och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.20
Generellt handlar marknadstillsynen om att tillämpa och uttolka de skyldigheter som lagstiftningen ålägger verksamhetsutövare. Tillsyn kan ske på Transportstyrelsens initiativ och utmynna i beslut som är generellt tillämpliga.
Tvister
En annan uppgift för Transportstyrelsen är att besluta vid tvister. Myndigheten har till uppgift att pröva om beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller en tjänsteleverantör överensstämmer med lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den.21Det gäller t.ex. beslut om trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter eller tillträde till anläggningar för tjänster. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Förfarandet ger ett järnvägsföretag eller annan sökande möjlighet att få en tvist med infrastrukturförvaltaren eller en tjänstetillhandahållare prövad. Transportstyrelsens uppgift är att tolka lagstiftningen och bedöma om de skyldigheter som lagstiftningen uppställer har följts. Transportstyrelsens beslut reglerar endast vad som gäller mellan parterna i den aktuella tvisten. Beslutet kan medföra att t.ex. villkor i järnvägsnätsbeskrivningen bedöms oförenliga med lagstiftningen och förutsätter att infrastrukturförvaltaren framåtriktat inte tillämpar sådana villkor. Att infrastrukturförvaltaren verkligen efterkommer beslutet kan därefter bli föremål för tillsyn.
Marknadsövervakning
Uppgiften att övervaka marknaden framgår som nämnts av Transportstyrelsens instruktion.22 I den marknadsövervakande uppgiften kan även anses ingå att fånga upp signaler om icke önskvärt beteende och ställa frågor, påtala missförhållanden m.m. om konkurrenshämmande beteende, dvs. att vara ”vakthund”.
20 Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2) och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation. 218 kap. 9 § järnvägslagen. 228 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
130
Denna uppgift som regulatorn fick redan från början är svår att fånga i regleringshänseende, eftersom den uttrycktes som en rätt att ”besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader.”23 Det är förmodligen anledningen till att kravet i samband med införandet av EU-regleringen inte återspeglades i järnvägslagen. I propositionen 2003 angavs att ”Vad gäller tillsynsmyndighetens uppgift att övervaka järnvägsmarknaderna utöver vad som följer av lagen bör det ankomma på myndigheten att analysera och följa upp de problem som finns för en effektiv och sund konkurrens på marknaderna och beakta detta vid utfärdande av föreskrifter och tillståndsvillkor, göra Konkurrensverket uppmärksamt på förhållandena och föreslå nödvändiga ändringar av lagstiftningen.”24I SERA-direktivet uttrycks denna uppgift som att ”regleringsorganet ska ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera … (vissa beslut fattade av infrastrukturförvaltaren, järnvägsföretaget eller tjänstetillhandahållaren) på eget
initiativ och i syfte att förhindra diskriminering ...” Jag kan
konstatera att regleringen fortsatt inte är särskilt tydlig när det gäller vad befogenheten ska resultera i och den har inte gett något avtryck i den senaste ändringen av järnvägslagen. I instruktionen framgår att ”Transportstyrelsen ska utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen (2004:519) övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.”25 Vidare framgår av 12 § att Transportstyrelsen ska samråda med Konkurrensverket i konkurrensfrågor och anmäla missförhållanden till verket.
Utöver detta innehåller marknadsövervakningen även uppgiften att följa och analysera utvecklingen på marknaden. Syftet med denna del av marknadsövervakningen är ytterst att ge återkoppling till kommissionen om antagna åtgärder och att tjäna som grund för kommissionens överväganden om behov av ny eller ändrad reglering.26
År 2001 inrättade kommissionen en särskild grupp för övervakningsbehoven, Rail Market Monitoring Scheme (RMMS), där
23 Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. 24Prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 150 f. 258 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 26 Artikel 10 b (2) Direktiv 2001/12/EG.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
131
Sverige representerats av dåvarande Banverket och Järnvägsstyrelsen samt därefter av Transportstyrelsen. En bärande del i denna övervakning har varit regleringens effekt på marknaden. Rapporteringen utgör underlag för kommissionens överväganden om behov av ytterligare reglering av marknaden. Kommissionen rapporterar i sin tur en gång vartannat år till Europaparlamentet och rådet om utvecklingen på järnvägsmarknaden och behovet av lagstiftning.27 Marknadsövervakningen omfattar tekniska och ekonomiska villkor samt marknadsutvecklingen inom EU. Sedan 2007 har kommissionen inhämtat uppgifter om marknadsutvecklingen inom järnvägssektorn genom enkäter. Svaren har publicerats i RMMS-rapporter och den femte rapporten kommer att publiceras 2016 och omfatta uppgifter för 2014. Den genomförandeakt som antogs i juli 2015 specificerar närmare vilka uppgifter som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen.28Genomförandeakten grundar sig på artikel 15 i SERA-direktivet som gör uppgiftslämnandet obligatoriskt. I december 2016 kommer medlemsstaterna att skicka uppgifter till kommissionen avseende verksamheten under 2015. De uppgifter som omfattas rör tilldelning av kapacitet, avgifter, investering i infrastruktur, graden av marknadsöppning m.m.
Marknadsövervakningen inom kollektivtrafikområdet syftar till att följa upp och utvärdera marknaden, bl.a. avseende transportpolitisk måluppfyllelse och som underlag för fortsatta åtgärder inom kollektivtrafikområdet.29Kollektivtrafikföretag och regionala kollektivtrafikmyndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för detta till Transportstyrelsen.30Transportstyrelsen har hittills inte använt sin föreskriftsrätt31 avseende uppgiftslämnande eftersom myndigheten ansett att den information som behövs för att följa marknaderna gått att få via andra källor.
Även på nationell nivå finns intresse av återkoppling om hur införda regler påverkar marknaden. I grunden är därmed anledningen till övervakningen delvis densamma.
27 Artikel 15 direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. (omarbetning). 28 Kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU om medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden. 29Prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag, s. 90. 30 4 kap. 3§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 31 4 kap. 4§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
132
Erfarenhetsutbyte på EU-nivå
Kommissionen kallar regelbundet regleringsmyndigheterna till möten för erfarenhetsutbyte och i syfte att harmonisera beslutsfattandet i EU. Detta samarbetsforum mellan regleringsmyndigheter går nu under benämningen European Network of Rail
Regulatory Bodies (ENRRB). Till en början utgjorde en mindre
arbetsgrupp, Regulatory Bodies Task Force, kommissionens stöd inför samarbetsforumets möten. Erfarenheten av marknadsöppning inom järnvägen var inledningsvis inte så stor och kommissionen behövde diskutera innehållet i regulatorns uppgifter och gränssnittet mot konkurrensrätten med medlemsstater som hade erfarenhet av konkurrens på järnvägsområdet. Sverige ingick i denna grupp tillsammans med bl.a. Storbritannien och Nederländerna.
Samarbetet mellan regleringsmyndigheterna är nödvändigt eftersom regleringen ytterst syftar till att underlätta gränsöverskridande trafik inom EU och varje regleringsmyndighet endast har möjlighet att fatta beslut inom sitt lands gränser. Vid dessa möten utbyts information om de beslut som fattats vid tvister men även information om marknadsövervakning och hur marknaden utvecklas. Utöver detta forum deltar Transportstyrelsen på frivillig grund i sammanslutningen Independent Regulators Group Rail (IRG-rail), som har sin förebild från gas- och telekommunikationsområdet. I IRG-rail ingår regleringsorgan från andra medlemsstater. Diskussionerna är här friare än vid de möten som kommissionen sammankallar. Syftet är dock övergripande detsamma, att utbyta erfarenheter och goda exempel regleringsmyndigheter emellan, men har även kommit att omfatta diskussioner om kommande EUreglering inom marknadsområdet. Kommissionen ska enligt marknadsregleringen basera de tillämpningsföreskrifter som tas fram under SERA-direktivet på regleringsmyndigheternas erfarenheter. IRG-rail har även utarbetat synpunktsdokument vid omarbetningen av järnvägspaketen. Det innebär att såväl ENRRB som IRG-rail har möjlighet att göra och gör inspel i pågående regelutveckling.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
133
Transportstyrelsen och rollen som marknadsövervakare
Statskontoret har nyligen granskat Transportstyrelsen och dess roll som marknadsövervakare och identifierat ett antal oklarheter.32 Det konstateras i Statskontorets rapport att en fungerande marknadsövervakning bygger på att signaler fångas upp från företag och aktörer om problem som försämrar marknadernas funktionssätt. Förutsättningen att fånga upp signaler är att myndigheten har en fungerande kommunikation med transportbranschen. Marknadsövervakningen anses vara ett ”mjukt” styrmedel utan sanktionsmöjligheter. Statskontoret anser att en del av kritiken mot Transportstyrelsen beror på att myndigheten inte lyckats kommunicera vad uppgiften marknadsövervakning innebär och att det internt i myndigheten finns olika uppfattningar om detta. I rapporten lyfter Statskontoret t.ex. svårigheten att på Transportstyrelsens webbplats få sammanhängande och entydig information om marknadsövervakningen.
I rapporten framgår vidare bl.a. att inom Näringsdepartementet finns uppfattningen att Transportstyrelsen behöver bli mer proaktiv genom att i högre grad själv identifiera och driva frågor samt utarbeta konkreta förbättringsförslag. Där framgår också att Transportstyrelsen å sin sida anser att regeringen i högre grad borde signalera om och när det finns frågor eller marknader som särskilt bör belysas. Jag ställer mig något undrande till denna inställning. Transportstyrelsen har uppgiften att hantera marknadsfrågor inom järnvägsområdet, myndigheten är närmare verksamhetsutövarna och marknaden än vad Regeringskansliet är och borde därför ha en bättre bild av vilka frågor som kan behöva belysas utifrån det bakomliggande syftet med regleringen. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att experterna finns på myndigheterna och att det är dessa som lyfter behov som de upptäcker till regeringen, i detta avseende bl.a. vad gäller fortsatt utveckling av marknadsregleringen. Det är naturligtvis även viktigt att myndigheten har kunskap och kännedom om innebörden i den reglering den är satt att bevaka och tillämpa. Att efterfråga att regeringen ska informera myndigheten om vad den ska göra
32 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen, s. 61 ff.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
134
förefaller som ett passivt förhållningssätt till de uppgifter myndigheten ålagts att ansvara för. Samtidigt kan jag konstatera att regleringsorganets uppgift att på eget initiativ vidta åtgärder inte kan sägas framgå av järnvägslagen.
Den skyldighet att anmäla missförhållanden till Konkurrensverket som instruktionen lägger på Transportstyrelsen får anses rikta sig mot förfaranden där konkurrensrättslig reglering är tillämplig. Regleringsorganets uppgift är, vilket framgår av avsnittet ovan, att agera tidigare och avseende andra förhållanden än vad Konkurrensverket har möjlighet att göra. Denna del av marknadsövervakningen framgår därmed fortsatt inte så tydligt av nationell lagstiftning, vilket kan vara ett skäl till att Transportstyrelsen kanske inte uppfattat att uppgiften ingår i marknadsövervakningen. Jag föreslår därför att denna fråga analyseras i samband med den översyn som behöver göras när fjärde järnvägspaketet ska införlivas i svensk rätt. (Se vidare under avsnitt 4.6 nedan.)
Mitt intryck av Transportstyrelsen är att myndigheten borde fokusera mer på de konkreta uppgifterna att bevaka och agera för att förhindra diskriminering och att granska om reglerna fått avsedd effekt. Jag delar den bild som Statskontoret lyft att Transportstyrelsen inte riktigt uppfattat sin uppgift inom området. Möjligen är detta anledningen till att Transportstyrelsen anses passiv och osynlig i dessa frågor. Statskontoret lyfter också att Transportstyrelsen på senare tid börjat få struktur på verksamheten vilket kommer till uttryck bl.a. i antalet genomförda aktiviteter.33
Marknaden har behov av en stark regulator, men mitt intryck är att Transportstyrelsen på väg- och järnvägsområdet inte riktigt lyckas leva upp till detta. Transportstyrelsen bör därför utveckla sin kompetens att arbeta med marknadsövervakning på ett sätt som bättre överensstämmer med intentionerna bakom uppgiften. I det avseendet kan kunskapsutbyte med andra myndigheter som arbetar med nätverksfrågor, som Post- och Telestyrelsen eller Energimarknadsinspektionen, vara av värde.
En reflektion från min sida är att Transportstyrelsen, som har ansvar för normgivning, tillstånd och tillsyn samt marknadsövervakning, borde ha möjlighet att få en helhetsbild av utvecklingen inom sitt område som andra myndigheter saknar.
33 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? s. 71.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
135
På järnvägsområdet har, med driftskompatibilitetsdirektiven och säkerhetsdirektivet som grund, ett omfattande och komplext nätverk av regler vuxit fram med krav på ett antal nya aktörer, som anmälda organ, utsedda organ, granskare, bedömningsorgan m.fl. Även SERA-direktivet ger kommissionen befogenheter att ta fram genomförandeakter som ytterligare bygger på regelverket. Ur marknadsövervakningsperspektiv hade det varit intressant om Transportstyrelsen analyserat regleringen inom de olika trafikslagen och de ökande kostnader som denna medfört. Denna typ av information är värdefull även i EU-arbetet i och med att kommissionen inte arbetar trafikslagsövergripande, och det blir därför extra viktigt att medlemsstaterna lyfter regleringens effekter för de olika trafikslagen och deras konkurrenskraft.
4.3 Reglering på EU-nivå
Efter att i ovanstående avsnitt ha diskuterat frågor om styrning, ansvarsfördelning och roller i den svenska järnvägsektorn, kommer jag i denna del att fokusera på arbetet med reglering på EU-nivå.
Den övervägande delen av lagstiftningen för järnvägen utarbetas i dag inom EU, som därmed i dessa avseenden fått en överordnad ställning i förhållande till de svenska statsmakterna. Sverige ingår som en av 28 medlemsstater i EU och har därmed rätt att delta vid regelutvecklingsarbetet och vid omröstning när beslut om att anta rättsakter ska fattas. Enligt svensk grundlag34 är det regeringen som företräder riket i förhållande till andra stater och internationella organisationer. Det innebär bl.a. att det är Regeringskansliet, och i fråga om järnvägsreglering, Näringsdepartementet, som ansvarar för svenska ståndpunkter inför berednings- och förhandlingsarbetet inom EU, liksom för instruktioner till dem som företräder Sverige. Regeringskansliet utser Sveriges representanter, bl.a. i kommittéer under kommissionen,35 och myndigheterna är skyldiga att ge regeringen stöd, ställa personal till förfogande och hålla regeringen informerad, vilket innebär att vara regeringen behjälplig i förhandlingsarbetet.36
3410 kap. 1 § Regeringsformen. 35 20 § Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet . 36 7 § Myndighetsförordning (2007:515).
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
136
Myndigheterna har en betydande roll i regelutvecklingsarbetet. I förhållande till andra medlemsstater är (som tidigare nämnts) Regeringskansliet relativt litet medan förvaltningsmyndigheterna är relativt stora. Det innebär att en stor del av sakkunskapen eller expertkunnandet finns på myndighetsnivån, till skillnad från i många andra länder där den i stället finns samlad på departementen. Vidare innebär det att kontakterna med näringsliv och organisationer som berörs av regelverken sker med myndigheterna snarare än med Regeringskansliet. I sammanhanget kan även konstateras att förvaltningsmyndigheterna, på järnvägsområdet Transportstyrelsen, genom delegering från riksdag och regering tilldelats en omfattande normgivningskompetens.
Av fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) framgår att Europaparlamentet och rådet gemensamt i det ordinarie lagstiftningsförfarandet antar förordningar, direktiv eller beslut.37Skillnaden mellan dessa rättsakter är att direktiv måste omsättas nationellt och att det är varje medlemsstat som väljer hur direktivet ska genomföras i nationell rätt för att uppnå det resultat som eftersträvas. Förordningar däremot är, liksom beslut, till alla delar bindande för dem de riktas till. Det innebär att en förordning gäller enligt sin ordalydelse och inte behöver genomföras i nationell rätt för att bli gällande. Även vid förordningar krävs dock anpassning av svensk lagstiftning, t.ex. i fråga om att utse myndighet, säkerställa effektiva sanktioner eller se till att nationella regler som står i strid med förordningen upphävs eller ändras. På samma sätt som vid införande av ett direktiv behöver därför nationell lagstiftning analyseras och det behöver säkerställas att EU-regleringen fungerar i samklang med denna. Det regelutvecklingsarbete som börjar i EU kan därmed sägas ha såväl en europeisk som en nationell dimension.
Inom transportområdet har EU och medlemsstaterna delad befogenhet att lagstifta. Det innebär att lagstiftning kan antas både på EU-nivå och på nationell nivå.38 Om EU lagstiftar inom ett område upphör dock medlemsstatens rätt att lagstifta om det som täcks av EU-regeln.
Det finns ett antal principer som styr utövandet av EU:s befogenheter, som legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitets-
37 Artikel 288 FEUF. 38 Artikel 4 FEUF.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
137
principerna, vilka ytterst syftar till att balansera makten mellan EU och dess medlemsstater. Legalitetsprincipen avser den rättsliga grunden för lagstiftning och styr hur rätten att lagstifta fördelas mellan EU och medlemsstaterna. Subsidiaritetsprincipen innebär att EU inom de områden där rätten att lagstifta är delad, som på transportområdet, ska vidta åtgärder endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna.39Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden som EU avser att vidta, t.ex. besluta om direktivform eller förordning, inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.
Lagstiftningsarbetet i EU kan delas in i det ordinarie lagstiftningsförfarandet och kommittéförfarandet, där den ena utgör grund för den andra. Därutöver finns ett förfarande då kommissionen kan besluta på delegation.
Inom Regeringskansliet har ett relativt omfattande material tagits fram som syftar till att tydliggöra hur arbetet med regelutveckling ska bedrivas. Även inom myndigheterna finns styrande dokument för EU-arbetet. Jag återkommer till detta senare.
För att svara på frågan hur Sveriges insatser i regelutvecklingsarbetet kan stärkas väljer jag att redogöra för EU:s regelutvecklingsprocesser och hur ansvaret för deltagande i dessa är fördelat. Jag har delat in arbetet med regelutveckling i fyra faser och redovisar dessa för det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för kommittéförfarandet, i vilket jag inkluderat förfarandet vid delegerade akter.
Det ordinarie lagstiftningsförfarandet 4.3.1
Kommissionen är den EU-institution som normalt tar initiativ till nya eller ändrade regler och lägger förslag i form av direktiv eller förordningar. I vissa fall kommer det ursprungliga initiativet från andra institutioner, medlemsstater eller medborgare. Kommissionen har även rätt att dra tillbaka lagförslag. Nya regler beslutas av rådet och Europaparlamentet. Den övergripande processen för
39 Art 5.3 FEUF.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
138
det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EU:s regelutveckling framgår av Figur 4.2.
I samband med att förslag tas fram gör kommissionen en konsekvensutredning där bl.a. problemen som ska lösas, alternativa förslag, och de ekonomiska effekterna av förslaget redovisas. Dessa redovisningar brukar hålla sig på en övergripande nivå i förhållande till den politiska inriktningen inom EU och innehåller vad avser de enskilda medlemsstaterna enbart aggregerade effekter. Under samrådsprocessen har medlemsstaterna möjlighet att framföra sina synpunkter. Det är inte alltid konsekvensutredningen finns på plats innan samrådsprocessen börjar utan den är ibland ett resultat av denna process. Innan kommissionen antagit det slutliga förslaget sker en intern gemensam beredning inom kommissionen (interservice consultation) där andra generaldirektorat får tillfälle att yttra sig över förslaget. Efter den interna beredningen antas förslaget och lämnas samtidigt till rådet och parlamentet.
Varje medlemsstat utarbetar en nationell ståndpunkt, och därefter inleds förhandlingar i rådets arbetsgrupper. Parlamentet behandlar förslaget parallellt med rådet. Det första steget är att nå en allmän inriktning och i det andra en politisk överenskommelse. Innan rådet fattar beslut om förslaget ska antas eller inte måste hänsyn tas till parlamentets ändringsförslag. Om rådet och parlamentet inte är överens måste de förhandla. Om rådet och parlamentet enas antas rättsakten, annars faller förslaget. Det är kommissionen som därefter verkställer beslutet om rättsakt.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
139
Figur 4.2 EU:s regelutvecklingsprocess
Källa: Europa.eu och egen bearbetning.
Lagförslag
Europeiska kommissionen
Omarbetat
förslag
Europaparlamentets
första behandling
Förslaget förkastas
Rådets andra
behandling
Parlamentets andra
behandling
Beslut förordning /
direktiv
Rådets första
behandling
Förlikningskommittén
sammankallas
Parlamentets och
rådets tredje
behandling
Beslut förordning /
direktiv
Beslut förordning /
direktiv
Omarbetat
förslag
Förslaget förkastas
Omarbetat
förslag
Beslut förordning /
direktiv
Medborgar-
initiativ
Europeiska centralbanken
Europeiska
investerings-
banken
En fjärdedel av medlems-
staterna
Europaparlamentet
Förslaget förkastas
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
140
Förhandlingarna i rådet leds av (transport)rådet vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska Unionen (EU-representationen) under Utrikesdepartementet inom Regeringskansliet. Ofta biträds rådet av personal (experter) från berört departement och/eller expertmyndigheten. För varje förhandlingstillfälle ska det finnas en instruktion som beretts och tagits fram av Regeringskansliet och som redovisar Sveriges ståndpunkt. Den ståndpunkt regeringen för fram ska ligga inom det mandat regeringen fått av riksdagen. Myndigheternas uppgift är främst att bistå med att analysera förslagen och ta fram underlag. I vissa fall biträder myndigheten transportrådet vid rådsarbetsgruppsmöten i Bryssel. Syftet med deltagandet är bl.a. att bistå med expertkunskap och därmed underlätta för Sverige att snabbt, på plats, kunna värdera och bemöta argument som framförs från andra medlemsstater under förhandlingarna.
Det är respektive sakenhet på Näringsdepartementet som ansvarar för EU-frågor och EU-förhandlingar inom järnvägsområdet. I ansvaret ingår kontakter med myndigheter inom ansvarsområdet och samordning inom departementet och med EUrepresentationen.40Samråd ska regelbundet (1–4 gånger per månad) hållas på tjänstemannanivå för att säkerställa samstämmighet och genomslag för svenska ståndpunkter i EUförhandlingar. I samrådet kan myndigheter medverka.
Kommittéförfarandet - genomförandeakter 4.3.2
Kommittéförfarandet innebär att kommissionen, under vissa förutsättningar, genom att anta vissa rättsakter har fått rätt att precisera lagstiftningen, dvs. innehållet i ett direktiv eller en förordning. Detta sker med genomförandeakter. Dessa ska säkerställa en enhetlig tillämpning av direktivet. Därutöver finns delegerade akter som jag beskriver närmare i avsnittet nedan. Det är beslut i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som lägger grunden och ramarna för kommissionens befogenhet.41Medlemsstaterna har, när det gäller genomförandeakter, fått möjlighet att kontrollera hur
40 Riktlinjer för EU-arbetet i Näringsdepartementet, Promemoria 2015-08-20, Slutlig. 41 Artikel 291 FEUF.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
141
kommissionen använder sin lagstiftningsrätt. Det sker genom att medlemsstaternas experter deltar i s.k. genomförandekommittéer där antingen det rådgivande förfarandet eller granskningsförfarandet tillämpas.
Vid rådgivande förfarande ska kommissionen höra kommittén och ta största hänsyn till yttrandet. Vid granskningsförfarande ska kommissionen anta förslaget till genomförandeakt om kommittén avger ett positivt yttrande. Ett proaktivt arbete från medlemstaternas sida, innan förslaget utformas av kommissionen, är därför i praktiken enda möjligheten att påverka rättsaktens innehåll. Regeringen utser Sveriges representanter i kommittéerna. Dessa kommer normalt från myndigheterna. Inom järnvägsområdet finns två kommittéer: Driftskompatibilitets- och säkerhetskommittén –
Railway Interoperability and Safety Committee (RISC) – och
Kommittén för inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde – Single European Railway Committee (SERAC). Sverige företräds i dessa kommittéer av Transportstyrelsen. Representanterna i kommittén utses av regeringen. Näringsdepartementet ansvarar enligt sina riktlinjer för att samråd regelbundet hålls på tjänstemannanivå i aktuella EU-frågor däribland förhandlingar i genomförandekommittéer och liknande.
Kommissionen eller EU-myndigheten på området, som för järnvägens del är den Europeiska järnvägsbyrån (ERA), kan inrätta arbetsgrupper eller expertgrupper för att bistå vid framtagande av nya regelförslag eller för ändring av redan framtagna regler. I dessa grupper är det myndigheten Transportstyrelsen som företräder Sverige. Representanterna i arbets- och expertgrupper utses av Transportstyrelsen.
Värt att notera är att arbetsdokumenten i kommittéförfarandet endast förekommer på engelska, till skillnad från i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den svenska översättningen, som blir bindande, tas fram först efter omröstningen av rättsakten.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
142
Delegationsförfarandet – delegerade akter 4.3.3
Lagstiftaren, dvs. Europaparlamentet och rådet, kan delegera42 rätt till kommissionen att anta akter som kompletterar eller ändrar vissa delar av en lagstiftningsakt som är antagen i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Dessa rättsakter kallas delegerade akter. Kontroll över att kommissionen inte missbrukar den befogenhet som lagstiftaren delegerat sker genom att parlamentet och/eller rådet återkallar delegeringen och/eller invänder mot kommissionsbeslutet som då inte träder ikraft. Delegerade akter kan tillföra nya element och förordas av parlamentet som har inflytande över dem, men inte över genomförandeakter.
Kommissionen kan, när det gäller delegerade akter, besluta utan att höra medlemsstaterna. Det innebär att medlemsstaterna inte har någon rätt att rösta om kommissionens förslag till rättsakt och att de är beroende av kommissionens goda vilja när det gäller möjlighet att diskutera förslaget och framföra synpunkter på dess effekter. Den stora skillnaden i förhållande till genomförandeakter är därigenom medlemsstaternas möjlighet att påverka innehållet i reglerna. Enligt ett kommissionsmeddelande bör den rådfråga medlemsstaternas experter innan den fattar beslut.43
Regelutvecklingsarbetets faser 4.3.4
I det följande har jag valt att dela in regelutvecklingsarbetet i faser för att åskådliggöra var och när åtgärder behöver vidtas för att Sverige ska ha störst möjlighet att påverka den reglering som utarbetas inom EU. Jag har delat in arbetet i fyra faser: förberedande, analys, omröstning och genomförande (se Figur 4.3). Det är under de två första faserna som störst möjlighet att få gehör för synpunkter finns. Huvudansvaret för EU-arbetet har Regeringskansliet som styr och leder detta. Under de olika faserna är det främst experter från Regeringskansliet, EU-representationen och myndigheterna som deltar och representerar Sverige.
42 Artikel 290 FEUF. 43 Meddelande om genomförandet av artikel 290 EUF, 9 december 2009 (KOM(2009) 73 slutlig).
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
143
Figur 4.3 EU-regelutvecklingsarbetets faser
Svenska intressen i EU bevakas även av branschen och olika intresseföreningar genom deltagande i olika organisationer som bedriver ett omfattande lobbyarbete. Kommissionen sammankallar vissa grupperingar, som European Network for Rail Regulatory
Bodies och Platform for Rail Infrastructure Managers in Europe
(PRIME) för att ta del av erfarenhet av tillämpning av framtagen reglering men även för att fånga upp behov av och tankar inför kommande regleringsarbeten.
På järnvägsområdet grundar sig EU-regleringen på en politisk målsättning om en gemensam järnvägsmarknad. Marknadsöppningen har genomförts stegvis, och parallellt med regler för harmonisering av teknik och säkerhet inom järnvägen. De rättsakter som antagits av EU sedan 199144 är föremål för ständigt återkommande omarbetning. Det är de tre direktiv en45 för marknad, säkerhet och driftskompatibilitet som tillkommande reglering bygger på. Det innebär att medlemsstaterna har en relativt god bild av EU:s planer vad gäller fortsatt reglering.
Regelutvecklingsarbetet är ett ständigt pågående arbete. Det innebär att inom de områden som regleras av EU-regler pågår hela tiden samtliga faser i princip samtidigt och parallellt. Det är därför avgörande med ett regelbundet, öppet och informellt informationsutbyte mellan alla som representerar Sverige eller svenska intressen hela tiden. I sammanhanget är även det viktigt att konstatera att det nationella regelarbetet inte kan ses som ett självständigt lagstiftn-
44SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, s. 123 f.
45
Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, Europaparlamentet och rådets
direktiv 2008/110/EG av den 16 december 2008 om ändring
av direktiv 2004/49/EG om
säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/131/EG om ändring av direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008
om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen.
Förberedande
fas
Analysfas
Omröstnings-
fas
Genomförandefas
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
144
ingsarbete skiljt från regelutvecklingsarbetet i EU, i och med att de politiska vägvalen redan gjorts på EU-nivå. Därutöver kan konstateras att kraft behöver läggas på att få den europeiska och den nationella lagstiftningen att fungera som delar av en helhet.
1) Förberedande fas – innan något förslag lagts fram
Den förberedande fasen börjar innan något förslag till rättsakt ännu tagits fram. Här är möjligheten till inspel störst. Under denna fas pågår arbete inom kommissionen med att planera och utarbeta kommande förslag. Kommissionen har ofta dialog med medlemsstater och intresseorganisationer i arbetsgrupper eller på bilateral nivå där problem fångas upp som kan behöva regleras. I regel finns redan EU-regler på det aktuella området. Utgångspunkten för kommissionens arbete utgörs därför av dessa regler till vilka nya kompletterande regler eller ändringar arbetas fram. Det innebär även att det redan varit en eller flera förhandlingsomgångar där medlemsstaterna, parlamentet och lobbyorganisationerna gjort sina ståndpunkter och argument kända. Lagstiftningen har ofta också hunnit tillämpas i medlemsstaterna och det är därför känt hur det befintliga regelverket fungerar, och därmed vilken utveckling eller förändring medlemstaten skulle vilja se av regelverket nästa gång det förhandlas.
För att få reda på vilka lagstiftningsinitiativ som EU avser att ta tjänar kommissionens arbetsprogram som utgångspunkt. Arbetsprogrammet är ettårigt och brukar presenteras årligen, normalt i oktober, och uppdateras löpande. Av arbetsprogrammet framgår vilka områden kommissionen avser att prioritera under året och vilka initiativ den avser att ta respektive dra tillbaka. När arbetsprogrammet väl har antagits är det relativt utsiktslöst att försöka komma med inspel i andra frågor än dem som omfattas av programmet.
EU-representationen bevakar de sammanträden med kommissionen som hålls var fjärde månad där punkter tas upp som ger en bild av vilka åtgärder kommissionen avser att vidta. Transportråden vid EU-representationen har i sitt arbete kontakter med lobbyorganisationer, kommissionen, parlamentet och dess rapportörer, svenska experter och myndigheter och kan därmed ses som
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
145
Sveriges ögon och öron i Bryssel. Deras mer informella kunskap kan vara mycket värdefull i regelutvecklingsarbetet.
Inför framtagande av förslag till nya lagstiftningsinitiativ och av planer är det inte ovanligt att kommissionen konsulterar medlemsstater eller intresseorganisationer och anlitar konsulter för hjälp med underlag. I dessa sammanhang är de lobbyorganisationer som etablerat sig i Bryssel mycket aktiva. Från svensk sida ingår t.ex. Branschföreningen Tågoperatörerna i organisationen Community of
European Railway and Infrastructure Companies (CER) och
Trafikverket i European Rail Infrastructure Managers (EIM). Dessa organisationer har täta kontakter med kommissionen och parlamentet och har därigenom god insyn i tankar kring kommande och pågående regelarbete inom EU. I European Rail Freight Association
(ERFA) ingår järnvägsgodsföretag som startat verksamhet efter
marknadsöppningen, i European Shippers’ Council (ESC) transportkunder och i European Passenger Federation (EPF) ingår resenärsrepresentanter.
Vidare utgör sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME ett viktigt forum. Syftet med sammanslutningen är bl.a. att ge råd till kommissionen i regleringsfrågor.46 Trafikverket deltar i PRIME. Kommissionen rådfrågar infrastrukturförvaltarna i PRIME, bl.a. inför utarbetande av genomförandeakter under SERA och för erfarenhetsåterkoppling avseende ERTMS. På arbetsgruppsmöten under SERA rapporterar kommissonen om vilken inställning PRIME haft till förslagen. För den som representerar Sverige i SERA-arbetet medger information från Trafikverket om vad som sagts vid PRIME en inblick både i kommissionens avsikt och i hur infrastrukturförvaltare i andra medlemsstater ställer sig till förslagen. Informationsöverföring mellan svenska deltagare i olika forum skapar förutsättningar och är avgörande för proaktivt arbete i syfte att få genomslag för svenska ståndpunkter.
Möjligheten att påverka är, som nämnts, störst innan eller i samband med att kommissionen börjat arbeta med problemformuleringen och med andra ord långt innan kommissionen antagit det slutliga förslaget till ny rättsakt, dvs. innan det gemensamberetts internt inom kommissionen. Det är därför viktigt att kontinuerligt
46 PRIME, Summary of discussions, First meeting on 28 January 2014, s. 1, och Declaration of intent to establish the European Infrastructure Managers Platform s. 4.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
146
följa kommissionens arbetsprogram och viktigt att skapa nätverk på olika nivåer för att fånga upp information.
När det gäller kanaler för påverkansarbete bör systemet med nationella experter nämnas. Syftet med nationella experter är att ge EU:s institutioner inblick från pågående nationell utveckling inom ett område och att ge medlemsstaterna insyn i EU:s arbete. Nationella experter avlönas av medlemsstaterna, men får traktamente från kommissionen. För kommissionen är dessa relativt billig arbetskraft. Det händer därför att kommissionen vänder sig till medlemsstater med förfrågan om de kan bidra med en nationell expert. Normalt annonseras experttjänsterna ut och är föremål för ett urvalsförfarande. Vid kommissionen har den enskilde tjänstemannen ofta ett stort inflytande över den rättsakt denne ansvarar för. Kommissionens egna funktionärer är i huvudsak generalister. Tjänstemannen har därför inte sällan behov av fakta och exempel, men även synpunkter från medlemsstaterna. Kontakter med funktionärer och nationella experter kan därför vara av stor betydelse om behov finns av att få kommissionen att hantera en viss fråga eller påverka en rättsakt. Dessa kontakter är även viktiga för att få del av kommissionens planer. De nationella experterna medger insyn i kommissionens dagliga arbete och ger därigenom medlemsstaten en unik möjlighet att påverka. De betraktas därför som en strategisk resurs av många medlemstater.
Det är inte heller ovanligt att medlemsstaterna begär att få träffa kommissionen, ofta chefen för järnvägsenheten på generaldirektoratet för transport och rörlighet (DG MOVE) i syfte att lyfta frågor av särskild vikt. Om det från svensk sida anses finnas behov av sådan kontakt, vilket kan vara fallet om t.ex. en reglering riskerar att medföra särskilt bekymmersamma konsekvenser, ska EUrepresentationen hållas informerad och delta vid mötet. Transportrådet har en god överblick över den regelutveckling som sker inom området och kan använda den kunskapen i underhandskontakter med kommissionen och andra medlemsstater. Vissa medlemsstater är mycket aktiva under regelutvecklingsarbetet och har täta kontakter med kommissionen i syfte att påverka innehållet i en rättsakt.
När det gäller vad som planeras i kommittéförfarandet utgör Europeiska järnvägsbyråns verksamhetsplan en källa till information. Av den framgår byråns planer för arbetet med rekommenda-
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
147
tioner till lagstiftningsförslag inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet under det kommande året. Järnvägsbyrån har ett nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter. I samband med att byrån tillsätter en arbetsgrupp för att ta fram förslag till nya eller ändrade rättsakter inbjuds myndigheterna att sända representanter till denna. I arbetsgrupperna hanteras även andra frågor med koppling till regleringen. Det är som nämnts Transportstyrelsen som har uppgiften att representera Sverige i dessa arbetsgrupper. Europeiska järnvägsbyrån bjuder även in intresseorganisationer, som t.ex. EIM och CER, att delta i vissa grupper. Därutöver har varje medlemsstat en representant i Europeiska järnvägsbyråns styrelse vilket ger en god inblick i de tankar kring fortsatt regelutveckling som planeras inom byrån. Regeringen har utsett Sveriges representant som för närvarande har ordförandeposten. Även i detta sammanhang är det Transportstyrelsen som representerar Sverige.
Den verksamhetsplan för kommande lagstiftningsarbete, som har tagits fram av kommissionen för reglering under SERAdirektivet, utgör motsvarande informationskälla avseende reglering inom marknadsområdet. Med kommissionens arbetsprogram och planer som grund kan departement och myndigheter redan på ett relativt tidigt stadium göra en bedömning av vilka resurser som kan komma att behövas för kommande regelutvecklingsarbete. Detsamma gäller för Europeiska järnvägsbyråns arbetsprogram och kommissionens arbetsplan för arbetsgrupper under SERA-direktivet.
2) Analysfasen – förslag framlagt
När kommissionen har lagt fram sitt förslag i det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller i kommittéförfarandet och Europeiska järnvägsbyrån respektive kommissionen (SERA) inbjudit till deltagande i arbetsgrupp behöver framtagna texter, förslaget och dess konsekvenser analyseras. Genom en noggrann analys av föreslagna rättsakter i ett tidigt skede kan juridiska eller politiska problem förebyggas som annars kan uppstå senare under förhandlingsarbetet. Stora problem, t.ex. grundlagsfrågor, måste lyftas tidigt liksom behov av övergripande lagändringar. I denna fas ingår förhandl-
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
148
ingsarbete såväl i rådsarbetsgrupper som i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen.
I analysarbetet är det vanligt att myndigheterna bistår Regeringskansliet. Skälet till detta är som nämnts bl.a. den svenska förvaltningsmodellen med relativt stora myndigheter där sakkunskapen inom olika frågor finns. I fråga om det s.k. fjärde järnvägspaketet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet analyserade Trafikverket och Transportstyrelsen förslagen till ändringar i de direktiv och förordningar som ingår i paketet. Analyserna låg till grund för den faktapromemoria över förslagen som därefter togs fram av departementet och lämnades till Riksdagen.
För Transportstyrelsens del som normgivande och tillsynsmyndighet inom järnvägsområdet kan det ses som en fördel att tidigt delta vid framtagande av, och därmed ta del av, kommande reglering. Det ger myndigheten möjlighet att i god tid inleda arbetet med hantering av kommande beslut till reglering och ökar kunskapen hos de handläggare som senare ska tillämpa denna. Myndigheten får samtidigt en möjlighet att bättre förutse och planera resurser. Att myndigheten på ett tidigt stadium får god insikt i regleringen och dess syfte underlättar genomförandet. I förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet har, vid sidan av transportrådet vid EU-representationen, tjänstemän från departementet deltagit och det har även förekommit att Transportstyrelsen deltagit. Syftet med deltagandet är som nämnts bl.a. att ge stöd till transportrådet när det gäller att möta andra medlemsstaters argument, vilket innebär krav på god kunskap om rättsakten.
Med fjärde järnvägspaketet som exempel, kommer det när det har beslutats att innehålla ändringar av bl.a. direktivet om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EU:s kollektivtrafikförordning, järnvägssäkerhetsdirektivet, driftskompatibilitetsdirektivet och en ny förordning för Europeiska järnvägsbyrån47 samt upphävande av en förordning om redovisning.48Med största sannolikhet kommer ytterligare genomföranderegler att behöva tas fram. Dessa regler kommer att utarbetas av arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån eller under kommissionen beroende på vilken rättsakt de
47 Europaparlamentet och rådets förordning 1335/2008/EG av den 16 december 2008 om ändring av förordning 881/2004/EG om inrättandet av en europeisk järnvägsbyrå (järnvägsbyråförordningen). 48 Förordningen 1192/69/EEG om införande av enhetliga regler för järnvägens redovisning.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
149
grundar sig på. Även genomföranderegler behöver analyseras ur flera aspekter. Konsekvenser, dvs. risker eller positiva effekter för enskilda och för staten av ny eller ändrad reglering, behöver bedömas som underlag för Sveriges inställning till förslaget. Erfarenheter från eventuella svårigheter i samband med tillämpning av tidigare framtagna regler kan behöva tas i beaktande. Legala aspekter, som t.ex. att kommissionen har rätt att ta fram förslag till rättsakt inom området eller i den enskilda frågan, men även andra aspekter som ekonomiska, tekniska eller marknadspåverkande, behöver belysas. Vilken inverkan kan reglerna få för järnvägens konkurrenskraft? Hur regleras motsvarande inom andra trafikslag? Finns utrymme för innovativa lösningar? Går det att reglera genom funktionskrav hellre än genom detaljerade regler? Innebär regleringen onödiga kostnader – administrativa eller andra?
De regler som tas fram inom EU blir i förlängningen bindande för enskilda. Analysarbetet under denna fas behöver därför även omfatta hur den nya eller ändrade regleringen kan tänkas komma att påverka nationell lagstiftning. Behöver lag- eller förordningsändringar göras eller är det tillräckligt med myndighetsföreskrifter? Hur passar den reglering som är under framtagande in i svensk nationell rätt? Är de begrepp som används sådana att de är begripliga för den enskilde som ska följa dem? Är de möjliga att bedriva tillsyn utifrån? Det är ett antal frågor som under en rättsakts framtagande behöver hitta svar. Oftast krävs, för en allsidig belysning, att flera kompetenser är inblandade. Det är av stor vikt att redan tidigt försöka bedöma de kostnadsmässiga effekterna för enskilda, verksamhetsutövare och andra samt för det allmänna. Det informella informationsutbytet med lobbyorganisationer, branschorganisationer, andra myndigheter m.fl. är viktigt för att fånga upp bl.a. andras analyser och ståndpunkter. Det innebär att en arbets- eller beredningsgrupp kan behöva tillsättas för diskussioner om förslaget och löpande informationsutbyte.
Eftersom tendensen sedan en tid tillbaka varit att de rättsakter som tas fram inom EU är mycket detaljerade men även ofta har formen av förordningar är det nödvändigt att i ett tidigt skede granska förslagen även ur regelförenklingssynpunkt. Kommissionen har tagit fram en strategi för regelförenklingsarbete som nu går
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
150
under benämningen Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT)49 men kan behöva påminnas om denna. Det handlar ytterst om enklare och därmed mer kostnadseffektiv EU-lagstiftning. När beslutet om rättsakt är fattat finns inte längre något utrymme för förenkling.
Det kan vara svårt att upptäcka alla effekter av föreslagna regler, särskilt på ett tidigt stadium. I samband med de diskussioner som förs ändras vanligen rättsakten, men samtidigt finns störst möjlighet att påverka tidigt i processen. Ju längre tid som arbetet förflutit desto svårare brukar det vara att få igenom ändringar i texterna. I förhandlingarna i rådet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det rådsarbetsgruppen (rådet) som beslutar om ändringar. Kommissionen är med och yttrar sig över ändringsförslag, men ändrar inte själv i sitt ursprungliga förslag. I kommittéförfarandet är det när det gäller säkerhets- och teknisk reglering i första ledet Europeiska järnvägsbyrån som utarbetar sina förslag och ändringar av dem i arbetsgruppen. När förslaget är färdigbehandlat skickar byrån det som en rekommendation till kommissionen. Kommissionen lägger fram förslaget till RISC och ändringar i det hanteras därefter av kommissionen. När det gäller marknadsreglering är det kommissionen som tar fram förslaget och detta behandlas sedan i arbetsgrupper under SERAC. Skillnaden är att grunden till rättsakten inom säkerhets- och teknikområdet tas fram av Europeiska järnvägsbyrån medan kommissionen tar fram den inom marknadsområdet. När det gäller att få igenom förslag till ändringar kan det vara framgångsrikt att presentera ändringsförslag på ett sätt som underlättar för kommissionen att förstå och ta hänsyn till dem. Det är viktigt att förslagen är konsekventa och väl underbyggda.
Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och inom detta ansvarar EU-samordningskansliet för EU-samordningen. Näringsdepartementet har tagit fram riktlinjer för arbetet och därutöver har även f.d. Transportenheten egna riktlinjer. Enligt de senare ska myndigheten, dvs. Transportstyrelsen, svara för lämplig avstämning av underlaget med andra berörda myndigheter och intresse- och näringslivsorgan. Den som deltar i kommittéerna, har i RISC en överblick över hela säkerhets- och driftkompatibilitetsområdet, respektive i SERAC marknadsområdet, som ett deltag-
49 COM 2014 368 final, 18.06.2014.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
151
ande i den enskilda arbetsgruppen inte ger. Av bl.a. den anledningen är det viktigt att ha ett informationsutbyte mellan deltagarna. Den som representerar Sverige i t.ex. RISC får, i bästa fall, del av föreslagna rättsakter två veckor innan omröstning ska äga rum. Det är i det läget alldeles för sent att framföra omfattande synpunkter på förslaget. För att undvika EU-reglering som saknar rättslig grund, är kostnadsdrivande eller på annat sätt olämplig, behöver därför analys av framtagna förslag göras tidigt och en löpande kontakt ske mellan den som representerar Sverige i arbetsgruppen och den som representerar i kommittén.
I det ordinarie lagstiftningsförfarandet sker under denna fas även granskning av förslagen i deras svenska språkversioner. Granskningen av översättningen bör påbörjas i ett tidigt skede. Synpunkter på översättningen bör framföras till juristlingvisterna under arbetets gång och avstämning löpande ske mellan departement och myndigheter. En felaktig översättning kan medföra problem och är tidskrävande och svår att åtgärda.
3) Omröstningsfasen
Även denna fas innebär förhandlingsarbete. Inför omröstning av en rättsakt tas en instruktion fram. Av den framgår bl.a. angelägenhetsgrad och handlingslinje. Den som representerar Sverige vid omröstning är skyldig att följa instruktionen. Instruktioner för förhandlingar i rådet beslutas av Regeringskansliet. I parlamentet representerar svenska ledamöter inte medlemslandet utan sin partigrupp och det är respektive partigrupp som beslutar om ståndpunkter. Det finns därför inga instruktioner för arbetet i parlamentet. Även inför förhandlingar och omröstning om förslag till rättsakter i kommittéerna RISC och SERA utarbetas instruktioner. Det är Transportstyrelsen som tar fram utkast till instruktion och Näringsdepartementet som beslutar om denna efter gemensam beredning inom Regeringskansliet. Av instruktionen framgår vilken inställning Sverige ska inta till rättsakten och skälen till Sveriges ståndpunkt.
När förslaget till beslut om genomförandeakter tas upp för omröstning finns normalt sett mycket litet utrymme för ändringar och inspel. Analysarbetet måste därför, som redan nämnts, ha skett
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
152
långt tidigare. För att kunna utgöra underlag för en svensk ståndpunkt behöver konsekvensutredningsarbetet ske i samband med att regelförslaget växer fram i arbetsgruppen. Fokus behöver därför vara på arbetet i arbetsgrupperna. Eftersom det oftast inte är samma personer som deltar i arbetsgrupperna som i kommittén krävs ett löpande informationsutbyte under rättsaktens framtagande med avstämningar inför och efter arbetsgruppsmöten. De som representerar i kommittén behöver veta vilka synpunkter Sverige framfört i arbetsgruppen och hur dessa mottagits. Av intresse är också att känna till vilken inställning andra medlemsstater har för att eventuellt kunna hitta bundsförvanter. Det är inte ovanligt att informella möten sker mellan medlemsstaternas representanter i anslutning till kommittémöten. Dessa kan ge en inblick i vilka medlemsstater som kan tänkas stödja en svensk uppfattning.
I detta sammanhang bör vikten av allianser lyftas. Eftersom Sverige är ett relativt litet land med ett fåtal röster behövs stöd från andra länder för att kunna påverka, särskilt vid en omröstning. Att redan tidigt, i samband med att ett förslag utarbetas, ta reda på hur olika medlemsstater ställer sig till detta, kan vara mycket värdefullt.
Ett stort antal lobbyorganisationer är som tidigare nämnts aktiva inom järnvägsområdet och bedriver påverkansarbete i Bryssel. Det kan vara en fördel om en lobbyorgansation agerar för en uppfattning som Sverige delar. Ju fler som för fram samma budskap desto större tenderar kommissionens vilja att lyssna vara. När det gäller SERA-kommittén utgör vidare sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME en viktig aktör som kommissionen lyssnar till. Det är därför viktigt att informationsutbytet fungerar mellan de svenska representanterna i PRIMEarbetet och de som representerar Sverige i kommittén. Infrastrukturförvaltarnas egen lobbyorganisation EIM följer EU:s arbete noga och CER är en erkänt duktig lobbyorganisation som är mycket aktiv när det gäller att utarbeta synpunkter på regleringsförslag, inklusive detaljerade alternativa förslag till skrivningar. CER tar t.ex. i vissa fall fram s.k. position papers inför omröstning av en rättsakt och skickar till medlemsstaternas representanter i syfte att påverka dessa. Att fånga upp de åsikter och argument som dessa lobbyorganisationer lyfter är värdefullt,
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
153
särskilt om de överensstämmer med svensk uppfattning men även för att ta del av en avvikande argumentation.
I kommittéförfarandet finns förslagen endast på engelska under de inledande faserna i regelutvecklingsarbetet. Rättsakten översätts först efter att omröstning skett. Såväl i fråga om rättsakter som tas upp för omröstning i RISC som i SERAC har kommissionen beslutat att ge medlemsstaterna möjlighet att inom viss frist granska översättningen. Den språkliga granskningen av rättsakten sker först efter omröstningen. Fristen är relativt kort men arbetet är viktigt. Misstag i översättningen kan vara mycket problematiska om de inte åtgärdas, särskilt som de flesta rättsakter under kommittéförfarandet nu är direktverkande förordningar. Granskningen kräver resurser och i dagsläget har Trafikverket en person anställd som arbetar med att granska översättningar. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har inte någon som arbetar enbart med översättningar, utan granskningen görs av dem som är sakkunniga inom området.
4) Genomförandefasen
När ett beslut om europeisk rättsakt fattats ska denna genomföras i nationell rätt. Direktiv ska införas genom nationell lagstiftning. Ett direktiv är enligt artikel 288 i FEUF bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Enligt fördraget har nationella myndigheter rätt att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.
En förordning ska enligt samma artikel i FEUF ha allmän giltighet och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar har därmed ungefär samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av domstolar och myndigheter i sin EU-rättsliga form, vilket innebär att medlemsstaterna i princip inte ska utfärda nationella införlivandebestämmelser. I vissa fall förutsätts dock redan i förordningen att nationella regler tas fram för att den ska få avsedd verkan. Vid genomförandet av en förordning behöver det från svensk sida, på samma sätt som vid införlivande av direktiv, säkerställas att det inte finns motstridiga bestämmelser i nationell rätt och att bestämmelser antas eller andra åtgärder vidtas som är nödvändiga för att EU-regleringen ska få
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
154
avsedd verkan. Annorlunda uttryckt måste det säkerställas att EUreglerna fungerar som en del av svensk lagstiftning.
I detta sammanhang förtjänar det påpekas att om rättsliga problem lämnas olösta i samband med regelutvecklingsarbetet i EU innebär det att problemen övervältras på rättstillämpningen. Det blir då förvaltningsmyndigheter och domstolar som får försöka lösa dessa. Det är ett både tidskrävande och kostsamt sätt att reglera på.
Regelutvecklingsarbetet i EU går relativt snabbt vidare med nya förslag. Inom järnvägsområdet har medlemsstaterna knappt hunnit införa en förändring förrän en ny reglering är under framtagande. Detta och att reglerna är mer detaljerade än tidigare och i vissa fall även direktverkande gör att särskilda insatser behöver göras i anpassning av det nationella lagstiftningsarbetet. Granskningen av reglerna behöver göras redan under analysfasen eftersom det är under de första faserna av regelutvecklingsarbetet som de politiska vägvalen görs. En beredskap behöver även finnas avseende bl.a. ändring av lag, förordning eller framtagande av föreskrift som det europeiska regelarbetet utmynnar i. Detta är särskilt viktigt eftersom rättsakterna tenderar att träda i kraft relativt kort tid efter att de antagits i EU och det svenska lagstiftningsarbetet är tidskrävande. Redan vid analysfasen finns därmed det underlag som behövs för att bedöma vilka förändringar som behövs i svensk rätt. Arbetet med regelförändringen kan och bör börja förberedas redan då.
4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet
Inriktning och strategi 4.4.1
För att Sverige ska kunna påverka i EU-arbetet behövs en inriktning eller mål för vad Sverige önskar uppnå och kopplat till det en handlingsplan för hur arbetet ska bedrivas. För att besvara frågan vad behöver ett faktaunderlag finnas med tydliga argument för vad Sverige vill uppnå. Handlingsplanen bör ta sin utgångspunkt i Regeringskansliets befintliga rutiner för EU-arbetet. Den ska även utgå från den reglering som redan framtagits inom området och svenska intressen kopplade till denna. Av planen bör framgå hur arbetet ska bedrivas för att Sveriges intressen ska kunna
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
155
bevakas. Det innebär att planen behöver innehålla uppgifter om aktuella regelutvecklingsarbeten, arbetsgrupper, hur avstämning med branschen ska ske, eventuella arbetsgrupper eller annat sätt att förankra arbetet inför, under och efter analysarbetet och förhandlingarna i de olika forumen. En bred avstämning i frågor som berör såväl marknad som säkerhet och teknik behöver säkerställas. I EUsammanhang är Sverige ett relativt litet, perifert land, men har inom järnvägsområdet möjligen ett större inflytande än vad storleken indikerar, eftersom den öppna svenska järnvägsmarknaden ses som något av en förebild av kommissionen. Det finns alltså möjlighet att påverka kommissionen och Europeiska järnvägsbyrån både vad gäller vilka frågor som tas upp och i fråga om innehållet i kommande reglering. För att få genomslag för svenska ståndpunkter i regelutvecklingen är tidig analys, avstämning med berörda, användandet av nätverk och andra kanaler viktiga. Om samma budskap framförs i flera olika sammanhang ökar chanserna att kommissionen ska ta till sig detta.
Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och för samordningen av EU-frågor inom Regeringskansliet svarar Statsrådsberedningen. I departementen finns huvudmän för olika sakområden. Det är huvudmannen som ansvarar för arbetet inom sitt sakområde och för att planera och samordna ärenden inom detta.50 Även de uppgifter som transportråden vid EU-representationen utför faller inom huvudmannens område.51 När det gäller strategiskt förhandlingsarbete i EU framgår av riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet att strategin bör vara konkret och ge en bild av vad som ska ske, hur, när, på vilken nivå, vad andra aktörer tycker och vilket agerande som krävs. Vidare framgår att enskilda strategier bör utformas utifrån respektive frågas särskilda förutsättningar och behov.52 Enligt Näringsdepartementets riktlinjer ska en prioritetsbedömning göras två gånger om året inom departementet i syfte att underlätta framtagandet av svenska ståndpunkter och avgöra vilken ambitionsnivå arbetet ska ges. Vid prioritetsbedömningen ska berörda myndig-
5010 och 28 §§ förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 513 § förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna. 52 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, avsnitt 2.2.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
156
heters syn på prioriteringen beaktas.53 Det är viktigt med ett nära samarbete mellan Regeringskansliet och myndigheterna.
Transportstyrelsens styrande dokument håller sig enligt min mening på en alltför övergripande nivå för att vara ändamålsenlig som ledning i EU-arbetet. Av den strategiska planen 2016–2020 för Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår att Transportstyrelsens regelgivning ska underlätta pågående teknikutveckling och att funktionsbaserade regler ska utvecklas.54 Av verksamhetsplanen för 2015 framgår att Transportstyrelsens internationella arbete ska bidra till stort genomslag för svenska ståndpunkter.55Detta kan jämföras med det styrdokument som dåvarande Järnvägsstyrelsen tog fram i syfte att ge svar på vad det samlade svenska deltagandet i arbetet under Europeiska järnvägsbyrån skulle leda till på lång sikt och hur de som deltog i arbetet borde agera på kort sikt.56Där framgick bl.a. vilka frågor som Sverige skulle driva i Europeiska järnvägsbyråns arbete genom deltagande i styrelsen, i nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter och i regelutvecklingsarbetet i de olika arbetsgrupperna under byrån. Som styrande dokument var detta informativt, tydligt och klargörande och bör ha underlättat arbetet såväl för ledningen som för den enskilde handläggaren. Något motsvarande måldokument eller handlingsplan har jag inte kunnat finna för Transportstyrelsens arbete i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper eller för EUarbetet i övrigt. Av rutinbeskrivningen för internationellt arbete vid Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning,57 som behandlas mer utförligt nedan, framgår att det internationella regelgivningsarbetet ska prioriteras. De styrande dokumenten saknar dock koppling till en regelutvecklingsplan och till i vilka grupper arbete pågår. Det tycks med andra ord saknas en handlingsplan där detta framgår och som anger vilka frågor som är prioriterade eller hur Transportstyrelsen ska driva olika regelutvecklingsarbeten, hur avstämning med branschen ska ske och hur informationsöverföring mellan de som är involverade i arbete bör gå till.
53 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete, PM 2014-01-22, s. 3. 54 Transportstyrelsen, Strategisk plan för väg och järnvägsavdelningen 2016-2020, 2015-05-27, s.5. 55 Transportstyrelsens verksamhetsplan 2015, s. 8. 56 Järnvägsstyrelsen, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet, Rapport 2007:1. 57 Transportstyrelsen, TSG 2014-480.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
157
Även Trafikverkets styrande dokument håller sig på en övergripande nivå. Trafikverket har t.ex. en strategi för internationellt arbete och en för EU-arbete.58 Av dessa dokument framgår att Trafikverket ska stödja regeringens EU-arbete med rätt förutsättningar för prioriterade initiativ och viktiga beslut inom EU samt säkerställa rätt tillämpning av EU-beslut. Inom fyra områden ska Trafikverket kraftsamla. Dessa är långsiktig infrastrukturplanering, forskning och innovation, harmonisering, standardisering samt leverantörsmarknaden. Enligt EU-strategin ska Trafikverkets EU-medverkan vara en integrerad och naturlig del i Trafikverkets verksamhet. Genom effektiv samordning och god kommunikation ska säkerställas att Trafikverket agerar enhetligt. Trafikverket ska även samordna och samverka med bl.a. berörda myndigheter och näringsliv. Någon närmare vägledning om vilka frågor som är prioriterade framgår inte av strategidokumentet för EU-arbetet, och inte heller hur arbetet ska bedrivas, trots att det anges att dokumentet är framtaget för att konkretisera den övergripande strategin. På vilket sätt det säkerställs att arbetet samordnas och bedrivs enhetligt är därför oklart.
Trafikverket har även en strategi för standardisering59och en samordningsgrupp för standardisering. De arbetsgrupper som tar fram regler för teknisk harmonisering under Europeiska järnvägsbyrån omfattas dock inte av denna. Det innebär att det inte framgår hur arbetet i fråga om regelutveckling inom det tekniska området och avseende standardisering inom EU ska bedrivas av myndigheten. Trafikverket har ett internationellt nätverk som samordnar allt regelarbete. Det är enheten Strategisk utveckling som har s.k. funktionsansvar för bl.a. internationell verksamhet och standardisering på strategisk nivå och som ansvarar för såväl Trafikverkets internationella nätverk som för nätverket för regelverk angående anläggningsstyrning.60Någon koppling till de regler och det regelutvecklingsarbete som bedrivs i EU framgår inte av dessa styrande dokument, inte heller hur samordning sker inom verket eller kontakter med t.ex. Transportstyrelsen.
58 TDOK 2012:129 och TDOK 2010:366. 59 TDOK 2013:196, Strategi för standardisering. 60 TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
158
Som jag uppfattat det anser Trafikverket att ansvaret för författningsbevakning även omfattar uppgiften att hålla sig uppdaterad om kommande, pågående och avslutad regelutveckling inom EU. Det funktionella ansvaret för författningsbevakning finns hos chefsjuristen men varje chef är inom sitt leveransansvar ansvarig för att identifiera ny och förändrad författning.61 Min bedömning är att det av Trafikverkets styrande dokument inte på ett ändamålsenligt sätt framgår hur ansvarsfördelning och arbetsmetoden ser ut i praktiken. Det regelutvecklingsarbete som pågår såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som i kommittéförfarandet omnämns inte i dessa styrande dokument. Inte heller omnämns deltagandet i den sammanslutning av infrastrukturförvaltare som kommissionen inrättat genom PRIME, för att ha som dialogpartner inför nya och ändrade regelarbeten samt för erfarenhetsåterkoppling, bl.a. vad avser ERTMS och för andra initiativ. Även för Trafikverkets del finns behov av en handlingsplan där det framgår hur det som anges i strategin ska uppnås, i vilka arbetsgrupper Trafikverket deltar, hur beredning, avstämning och informationsöverföring går till.
Svenskt deltagande i EU-arbetet 4.4.2
Med medlemskapet i EU kan sägas följa en skyldighet för Sverige att delta vid förhandlingar om lagstiftning i rådet avseende det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detsamma kan anses gälla i fråga om förhandlingar under kommittéförfarandet. I det ordinarie lagstiftningsförfarandet förs förhandlingar i rådet på tre nivåer där Sverige i arbetsgruppen representeras av transportrådet, i de ständiga representanternas kommitté (Coreper) av ambassadören och i rådet av ministern. I parlamentet deltar respektive partigrupp i förhandlingar.
Vid förhandlingar i rådets arbetsgrupp deltar som nämnts förutom transportrådet från EU-representationen även en tjänsteman från Näringsdepartementet och/eller i vissa fall Transportstyrelsen. Vid deltagande under kommittéförfarandet i de kommittéer som EU inrättat på järnvägsområdet deltar Transportstyrelsen. Som
61 TDOK 2010:9, Författningsbevakning och efterlevnadskontroll.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
159
också nämnts är det regeringen som beslutar vem som på myndighetsnivå ska representera Sverige i dessa kommittéer. Principer för representation vid möten i rådets arbetsgrupper framgår av Näringsdepartementets riktlinjer för internationellt arbete.62
I det regelutvecklingsarbete som sker vid Europeiska järnvägsbyrån är det Transportstyrelsen som deltar. Förfrågan om deltagande i arbetsgrupp skickas från Europeiska järnvägsbyrån till Transportstyrelsen och respektive sektionschef beslutar ambitionsnivå för arbetet63efter att ha informerat övriga sektionschefer i styrgruppen för internationellt arbete. Vem eller vilka som ska delta vid möten kan behöva avgöras utifrån vilken fråga som är uppe till behandling. Även om det behövs kontinuitet kan i vissa fall flera kompetenser behöva delta.
I det lagstiftningsarbete som sker i arbetsgrupper under SERAdirektivet har representant i något fall utsetts av Regeringskansliet men i huvudsak är det Transportstyrelsen som beslutar om deltagande. Hittills har Sverige deltagit i samtliga arbetsgrupper som kommissionen tillsatt inom marknadsområdet.
Transportstyrelsen kan besluta att Sverige inte ska delta i en arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån. Detta har varit fallet vid några tillfällen, bl.a. under en period i fråga om arbetsgruppen som tagit fram trafikregler, TSD Drift. Det är respektive sektionschef som inom sitt linjeansvar ansvarar för att ta fram beslutsunderlag till styrgruppen. Någon beredning där externa intressenter har möjlighet att påverka Transportstyrelsens beslut om ambitionsnivå för deltagande förekommer inte. Vad Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om deltagande och vikten av svenska mål eller intressen framgår inte, men beror på ”hur stor betydelse ett internationellt arbete har för Sverige”.64
Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har nyligen tagit fram rutiner för det internationella arbetet i syfte att åstadkomma en tydligare styrning och prioritering av detta. Rutinbeskrivningen innehåller dock inget om övergripande samordning mellan de
62 Avsnitt 3.1.6. 63 Jämför s. 14 i Transportstyrelsens rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg och järnvägsavdelningen. 64 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, 2015-04-15, s. 6.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
160
handläggare som deltar i olika arbetsgrupper avseende hur arbetet ska bedrivas. Inte heller framgår vilken beredning som ska ske, med vilka eller när. Det innebär bl.a. att det beror på den enskilde handläggaren vilka kontakter som sker inför och efter ett arbetsgruppsmöte med andra intressenter som t.ex. Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag. Det framgår inte heller om arbetet följs upp och om t.ex. arbetssätt eller metoder som lett till genomslag för svenska ståndpunkter tjänar som förebild.
Även uppföljning och resultat av regelutvecklingsarbetet borde ingå. Vad gick bra? Vad gick mindre bra? Blev resultatet vad Sverige önskat, och om inte varför?
Trafikverket deltar aktivt i lobbyorganisationen EIM som för sitt påverkansarbete inrättat stödgrupper för respektive arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån (se Figur 4.4). I samtliga stödgrupper har Trafikverket representanter. I några fall är det även en representant från Trafikverket som är EIM:s representant i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupp.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
161
Figur 4.4 Arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån
Källa: CER, EIM och egen bearbetning
Jär nv äg sb yr ån
(E RA )
Ar be ts gr up pe r:
Ge m en sa m m a sä ke rh et sm et o-
der fö rr isk bedö m ni ng (C SM RA ),
Ce rt ifi er in g under hå lls ans va rig
enhet (C EC M ), Ge m en sa m m a
sä ke rh et sm et od er (C SM ), Sa fe ty
ce rt ifi ca te (S C), m ed fl er a.
Dr ift s-
ko m pa tib ilit et
Sä ker het ER TM S
Co rp ora te
M an age m en t
Ko rs -
ac cep ta ns
Re co ur ce s
and S uppo rt
Fö rsl ag
Ko m m is si onen
Fö rsl ag Fö rsl ag
Fö rsl ag
på reg ler
Ar be ts gr up pe r:
TA P, D rif t (O PE ), W AG , B ul le r
(N O I), E ne rgi (E N E), RS T,
In fra stru ktu r(I N F), RI N F, P RM ,
Tunnel sä ker het (S RT ), T AF m ed
fle ra .
Ar be ts gr up pe r:
U nder hå lls ans va rig enhet (E M S) ,
Drif ts ty rn in g och sign al er in g
(CCS ) m ed fl er a.
Ar be ts gr up pe r:
X –a cce pt an ce (X A) m ed fl er a.
RI SC
Fö rsl ag
på reg ler
Fö rsl ag
Fö rsl ag
Fö rsl ag Fö rsl ag
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
162
Min bedömning
Det är inte särskilt enkelt att få en bild av vad Sverige önskar uppnå i EU-arbetet inom järnvägsområdet, inte heller av någon handlingsplan där det framgår hur arbetet ska bedrivas. För att utgöra ett stöd för genomslag för svenska ståndpunkter i EU behöver det av styrande dokument tydligare framgå vilka frågor som är av särskild vikt och hur arbetet ska bedrivas.
Ytterst är det Regeringskansliets ansvar att ta fram en inriktning och en strategi för svenska ståndpunkter i EU inom ramen för det mandat riksdagen gett, men i arbetet med att stämma av och analysera vilka frågor som är av särskild vikt för svenskt vidkommande har myndigheterna en viktig roll. Utgångspunkten är regleringen inom området och konkretiseringen av vad som är viktigt behöver omfatta järnvägens konkurrenskraft, kopplingen till andra trafikslag, säkerhetsutvecklingen och vad som är av betydelse för medborgare och svenskt näringsliv. Erfarenheter från tillämpningen av hittills framtagen reglering är även en viktig del. I arbetet med att utarbeta inriktning finns behov av löpande informationsöverföring mellan departement, EU-representation och myndigheter samt av smarta sätt att fånga upp synpunkter från dem som kommer att påverkas av reglerna.
Någon övergripande styrning och samordning i fråga om det internationella arbetet och dessa stödgrupper finns för närvarande inte inom Trafikverket, vilket har uppmärksammats som en brist av internrevisionen.65 Inom Trafikverket pågår en utredning om hur den internationella verksamheten behöver utvecklas för att möta verksamhetens behov. Även i den promemoria som togs fram inom Näringsdepartementet om Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring lyftes behovet av att verket följer och bevakar arbetet i expertgrupper som har betydelse för myndighetens verksamhet.66 Jag noterar att det inte framgår hur information överförs från de personer som deltar i arbetsgrupper under ERA/EIM eller PRIME, och därmed har en god inblick i Europeiska järnvägsbyråns och kommissionens arbete och planer för regelutvecklingsarbetet, till de chefer för respektive verksamhetsområde som ingår i
65 TRV 2014/97897, Revisionsrapport Efterlevnad trafiksäkerhetsansvar, 2015-01-20, s. 12 ff. 66 Näringsdepartementet, Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring, s. 18.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
163
Trafikverkets internationella nätverk och som beslutar om prioriteringar. Inte heller framgår det vilken informationsöverföring som sker mellan representanter från Trafikverket och representanter från Transportstyrelsen.
Medan Trafikverket tycks ha representanter i samtliga grupper under EIM, som inrättats för att bevaka det som sker i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupper, gör Transportstyrelsen i varje enskilt fall en bedömning av om myndigheten kan prioritera att delta i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupp. I vissa fall har Transportstyrelsen av resursskäl valt att inte delta. Det får anses viktigt att den myndighet som har normering som en av sina kärnuppgifter deltar i regelutvecklingsarbetet i EU. Min uppfattning är därför att Transportstyrelsen bör delta i samtliga arbetsgrupper under Europeiska Järnvägsbyrån som syftar till att ta fram rekommendationer till lagstiftning.
Att fånga upp synpunkter 4.4.3
Inom Regeringskansliet finns krav på beredning av ståndpunkter såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som inför omröstning i kommittéförfarandet och avsikten är att dessa ska vara väl avvägda och balanserade utifrån regeringens samlade prioriteringar. Det är en helhetssyn som eftersträvas. Som jag tidigare redogjort för är det myndigheterna som tar fram underlag och har närmast kontakt med näringslivet och andra aktörer.
Inför de arbetsgruppsmöten som anordnas av Europeiska järnvägsbyrån eller kommissionen i kommittéförfarandet beslutas inte någon instruktion inför varje arbetsgruppsmöte. Behovet av förankring och avstämning med externa intressenter finns dock och behöver hanteras av Transportstyrelsen. Det är i detta avseende viktigt att myndigheten tidigt till Regeringskansliet och berörda signalerar frågor som kan vara av särskild vikt för svenskt vidkommande.
En av utmaningarna i regelutvecklingsarbetet i EU är att det händer att fristerna för att lämna synpunkter är mycket korta. Det gäller därför att hitta ändamålsenliga sätt att snabbt sprida information och inhämta synpunkter från näringslivet, andra myndigheter eller intressenter. Den svenska representanten behöver inför det första
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
164
mötet i arbetsgruppen ha satt sig in i frågan och efter avstämning med branschen och andra myndigheter ha en klar bild över vad Sverige vill driva. Därefter kan avstämningar ske under arbetet, men det viktigaste är att ha en samlad bild inför start, eftersom branschen inte kommer att kunna delta med de korta tidsfrister som det oftast handlar om.
Transportstyrelsen har tidigare kallat till sitt s.k. Branschråd inför omröstning i RISC och då informerat samt fångat upp synpunkter på framlagda förslag. Även regler som behandlas i SERAC har lyfts i Branschrådet. Därutöver har Transportstyrelsen s.k. referensgrupper för förankring. Synpunkter har framförts från branschen att Branschrådet behöver förändras för bättre utbyte. Formerna för Branschrådet och dess funktion är nu föremål för diskussion inom Transportstyrelsen och förändringar är på gång.
Statskontoret har i sin rapport pekat på att Transportstyrelsen behöver vidareutveckla sin dialog med branschen och har gjort bedömningen att till de viktigare åtgärder som Transportstyrelsen behöver vidta i detta avseende hör att tidigt signalera regelutvecklingsbehov och synpunkter.67 Kritik har även framförts mot att samråden börjar allt för sent under regelarbetet. I samband med Statskontorets granskning framförde Transportstyrelsen att ”eftersom merparten av våra regler kommer till inom det internationella arbetet räcker det inte med att vi gör konsekvensutredningar av våra nationella föreskrifter. När vi arbetar internationellt behöver vi göra konsekvensutredningarna i ett mycket tidigare skede som en naturlig del av förhandlingsarbetet.”68
För att kunna analysera konsekvenser behöver synpunkter om effekter fångas upp från dem som kommer att behöva tillämpa reglerna. På uppdrag av regeringen har Transportstyrelsen tagit fram en strategi för positiv näringslivsutveckling och där ingår som ett av nio områden det internationella arbetet. I strategin anges att arbetet ska leda till genomslag för svenska ståndpunkter.69 Som svar på kritiken från näringslivet om att Transportstyrelsen behöver bli mer offensiv när det gäller närvaro och påverkan i EUarbetet, har myndigheten angett att den avser att prioritera att
67 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 53. 68 Transportstyrelsen, Underlag till utvärdering, PM 2014-06-05, s. 17. 69 Transportstyrelsen, Strategi för positiv näringslivsutveckling, TSG 2014-1617, 2015-04-27.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
165
regelbundet informera näringslivets företrädare om vad som är på gång inom aktuella EU-frågor, samt inhämta synpunkter från näringslivet och bedömningar av konsekvenser för verksamheten. Kommunikationsplaner är under framtagande i syfte att identifiera vilka aktiviteter myndigheten ska vidta för att nå ut med rätt information till rätt målgrupp. Vidare ska en inventering av samverkan kring EU-frågor göras.
I sammanhanget kan jag konstatera att i den rutinbeskrivning för internationellt arbete som nyligen tagits fram av Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår inte när och hur denna beredning och kontakt med näringslivet ska ske. Att enskilda handläggare deltar vid möten utan att dessförinnan ha förankrat det budskap som ska framföras är inte effektivt. Det finns vidare en risk att den enskilde inte känner trygghet vid diskussioner och därför inte för fram uppfattningar som för svenskt vidkommande kan vara viktiga.
Inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet kan det ifrågasättas om kommissionen hållit sig inom sin befogenhet eller föreslagit reglering av sådant den inte har rätt att reglera. Nedan följer två exempel som visar vikten av att granska även kommissionens bemyndigande.
När den tekniska driftspecifikationen för driftskompatibilitet med regler för personer med funktionsnedsättning (TSD PRM)70skulle revideras analyserades förslaget, förutom ur tekniskt hänseende, även ur formell laglighetsynpunkt. Resultatet blev bl.a. att detaljerade regler om millimeterkrav på karmposter byttes ut mot funktionskrav och att definitionen av funktionsnedsatt ändrades.
Ett annat exempel är TSD Drift.71 I samband med att en genomförandeplan togs fram för reglernas tillämpning i Sverige upptäckte Transportstyrelsen att TSD Drift även innehåller krav för befintliga fordon. Dessa krav framgår av bilagan, punkt 4.2.2. Driftskompatibilitetsdirektivet, som utgör grunden för TSD Drift, reglerar endast nya, ombyggda och moderniserade fordon, vilket
70
Kommissonens förordning 1300/2014/EU av den 18 november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet avseende tillgängligheten till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt
rörlighet.
71 Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
166
innebär att kommissionen i detta fall kan ha överskridit sin befogenhet att reglera. Europeiska järnvägsbyrån har på Transportstyrelsens förfrågan angett att TSD Drift ska läsas tillsammans med artikel 3 i den tekniska driftspecifikationen för lok och passagerarvagnar.72
Detta kan ses som ett uttryck för den komplexitet som råder när det gäller att förstå vilka krav som gäller. Exemplen visar varför det är så viktigt att Sverige aktivt deltar i arbetet för att tidigt kunna upptäcka och lyfta denna typ av frågor.
Information om EU:s rättsakter och deras innebörd 4.4.4
De regler som ska tillämpas av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare, tjänstetillhandahållare och andra aktörer inom sektorn behöver göras kända. Även om alla och envar har en skyldighet att känna till de regler som gäller för den egna verksamheten finns det skäl att regelgivande myndighet, i detta fall Transportstyrelsen, underlättar för verksamhetsutövarna. Det är mycket viktigt att verksamhetsutövarna och andra kan hitta samlad, tydlig och uppdaterad information om reglerna och deras innebörd.
Det finns vissa skillnader mellan EU:s olika rättsakter i fråga om hur information om deras innehåll kommer berörda till del. Jag redogör i korthet för detta. När ett direktiv ska införlivas i svensk rätt sker detta ofta genom att en särskild utredning tillsätts. Ett annat sätt att hantera införlivandet är att utredningsarbetet sker inom departementet, som publicerar resultatet i departementsserierna (DS). Oavsett om en utredning tillsätts eller om frågan hanteras internt inom departementet, är nästa steg i införlivandet att en proposition tas fram. Externa intressenter har härigenom möjlighet att ta del av förslagen till reglering och får information om de bakomliggande skälen. I samband med remissförfarandet får remissinstanserna möjlighet att skaffa sig kännedom om innehållet i kommande reglering och kan framföra synpunkter. När det gäller synpunkter på rättsreglernas innehåll är utrymmet för förändring
72 Kommissionens förordning (EU) nr 1302/2014 av den 18 november 2014 om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Rullande materiel – Lok och
passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
167
oftast litet eller obefintligt, då de bygger på en redan träffad överenskommelse inom EU. För att få gehör för synpunkter på grundregleringen (direktivets utformning) krävs därför att dessa fångas upp redan under förhandlingsstadiet och helst tidigt under detta.
När det gäller en förordning tillsätts normalt inte någon utredning inför införlivandet. Skälet till det är att en förordning träder i kraft vid angivet datum och gäller enligt sin ordalydelse för den förordningen riktar sig till. Oftast träder en förordning i kraft 20 dagar efter publicering, men kan innehålla bestämmelser om att den ska börja tillämpas vid ett senare datum. Det innebär att det offentliggörande och den beskrivning av regleringen saknas som för direktiv sker genom remissförfarandet. Det är viktigt att de som ska tillämpa reglerna får kännedom om att dessa trätt i kraft och om vad de innebär. Detta är relevant såväl för dem som arbetar med t.ex. tillsyn vid Transportstyrelsen som för de verksamhetsutövare och andra som förutsätts uppfylla kraven.
Transportstyrelsens uppdrag
Transportstyrelsen har normgivning, tillsyn, tillstånd och registerhållning som sina s.k. kärnverksamheter, dvs. som sina huvudsakliga uppgifter.73Ur ett renodlingsperspektiv har det inom svensk förvaltningspolitik ansetts mindre lämpligt att kombinera tillsyn och normerande uppgifter. I samband med bildandet av Transportstyrelsen var det ett antal remissinstanser som ifrågasatte lämpligheten i att kombinera normgivning och tillsyn. Regeringen förklarade då att dess uppfattning var att det generellt sett inte medför några olägenheter eller nackdelar att kombinera dessa uppgifter. Vidare uttalade regeringen att det var såväl lämpligt som effektivt att den myndighet som utfärdar föreskrifter inom ett område också har det ansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan.74
Statskontoret har granskat utformningen av statlig tillsyn och konstaterar att det inte är ovanligt att tillsynsmyndigheter också
73 1 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, se även prop. 2008/98:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 1. 74Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet,, s. 57.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
168
har antingen främjande och/eller normerande respektive tillståndsgivande uppgifter.75 Frågan om en inneboende konflikt mellan tillsynsrollen, den regelskrivande rollen och utvecklingsrollen förefaller även diskuteras inom myndighetens väg- och järnvägsavdelning.76En reflektion kring den problematik som tycks finnas inom myndigheten vad gäller konflikt mellan normgivning och tillsyn kopplat till informationslämnande, är att denna skulle kunna mildras genom en förändrad organisation där normgivningsfunktionen separeras från tillsynsfunktionen. Normgivningsfunktionen kan då informera om gällande rätt medan tillsynsfunktionen kan informera om hur en tillsyn genomförs.
I sammanhanget kan en jämförelse göras med Energimarknadsinspektionen (Ei). Denna myndighet har till uppgift att ansvara för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning enligt bl.a. ellagen. Utifrån sitt uppdrag har Ei delat in sin verksamhet i tre verksamhetsgrenar: tillsyn och prövning, regelutveckling och information.77Ei deltar i regelutvecklingsarbete i EU och ser som sin uppgift att bistå departementet i lagstiftningsprocessen. På energisidan är ACER den europeiska myndigheten och Europeiska järnvägsbyråns motsvarighet. Kommissionen tar fram ramregler och ACER utarbetar de detaljerade reglerna. Ei:s erfarenhet är att det är viktigt att vara med tidigt i processen eftersom det annars finns risk för att stora omställningar behöver göras på kort tid. Myndigheten bevakar därför regelutvecklingsprocessen noga. Ei har arbetat med extern kommunikation om regler och funderat kring målgrupper och vad de kallar ”begreppsträsk”. Myndigheten har aktivt arbetat med att försöka göra det enklare för utomstående att hitta information och försöker förklara regelverket utifrån ansatsen: ”Vad behöver ni göra?”78
Transportstyrelsen presenterar på sin hemsida regler för järnväg under rubriken ”svensk lagstiftning”; därunder ryms såväl nationell lagstiftning som den som tagits fram under EU. När det gäller den senare finns en lång lista över rättsakter, men det framgår inte av denna genom vilken lagstiftning de angivna direktiven har genomförts. Det bidrar till intrycket att dessa rättsakter gäller framför
75 Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49. 76 Transportstyrelsen, Omvärldsanalys 2015, Väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-253,. 77 Energimarknadsinspektionens verksamhetsplan 2015, Ei R2015:03, s. 4.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
169
järnvägslagen, vilket de inte gör. Vidare framgår inte på samma tydliga sätt som för nationell lagstiftning från vilken tidpunkt reglerna börjar gälla. Det framgår inte heller vilka regler som gäller för de olika verksamhetsutövarna. Att hänvisa till bakomliggande direktiv i stället för till den nationella reglering genom vilken direktivet införts är olyckligt ur flera aspekter. För den enskilde innebär det en otydlighet och ger en bild av att kraven framgår av direktivet och inte av svensk lag. Det finns även en risk att avvikelser i svensk lag i förhållande till direktivet inte uppmärksammas och hanteras.
Jag kan konstatera att det sätt som Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning arbetar med information skiljer sig från Energimarknadsinspektionens. Möjligen beror detta på en osäkerhet kring myndighetens uppgift kopplat till att den har såväl normgivning som tillsyns- och tillståndsprövning som kärnverksamhet. Mot bakgrund av att EU-regleringen på järnvägsområdet är omfattande, komplex och svåröverskådlig, samt att ett revideringsarbete (dvs. arbete med att se över och ändra redan tillämpliga regler) ständigt pågår, anser jag att särskild kraft behöver ägnas åt informationsinsatser kring den nya eller ändrade regleringen. Verksamhetsutövare och andra behöver uppmärksammas på att reglerna ändras och från vilket datum de nya kraven gäller och få information om vad reglerna innebär för dem. Jag menar att det bör anses ingå i Transportstyrelsens uppdrag att informera kring regler även inom järnvägsområdet, och att detta är viktigt för järnvägens aktörer. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för att informera även om järnvägsreglering och dess innebörd på ett aktivt och tydligt sätt.
4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU
Som jag redogjort för i mitt första delbetänkande har Sverige en järnvägsmarknad som skiljer sig från många andras inom EU. Samtidigt finns inte en gemensam modell för järnvägens organisering utan flera, vilket i regleringssammanhang är en utmaning. Sverige kan sägas ha gått före vad gäller separation mellan infrastruktur och trafik, järnvägsmarknaden är helt öppen med konkurrens på spåren, och ett relativt stort antal verksamma aktörer. Den svenska
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
170
järnvägsmarknaden domineras inte på samma sätt som t.ex. den tyska eller franska av det historiska nationella järnvägsföretaget. Samtidigt är Sverige i EU-sammanhang ett relativt litet land med förhållandevis svag röst, även om kommissionen ser Sverige som något av en förebild inom järnvägsområdet. Detta innebär sammantaget utmaningar i regleringshänseende, både genom att det är svårt att samla synpunkter från aktörerna, och genom att stöd behöver påräknas från andra länder för att få gehör för svenska synpunkter vid omröstning. Hur kan Sverige då stärka sina möjligheter att få genomslag för svenska intressen?
Jag har ovan valt att redovisa regelarbetets olika processer och faser, bl.a. för att tydliggöra vem som ansvarar för vad som händer när och hur arbetet går till i praktiken. Ansvaret för förhandlingsarbetet i EU-samarbetet ligger entydigt på regeringen och Regeringskansliet. Som jag nämnt i inledningen är det transportrådet vid EU-representationen, experter från Näringsdepartementet och från Transportstyrelsen eller i vissa fall Trafikverket som representerar Sverige under de olika faserna. Samtidigt är branschen och intresseorganisationer aktiva genom sina respektive lobbyorganisationer i Bryssel.
Jag har funnit svagheter, särskilt i fråga om inriktning avseende vad Sverige vill uppnå och utformningen av styrande dokument om hur detta ska gå till. Det finns även brister vad gäller ansvar och analysarbete för förståelse av konsekvenser av framtagna förslag, inhämtande av synpunkter, informationsöverföring och återkoppling. Regeringskansliets riktlinjer för EU-arbetet behöver följas och myndigheterna behöver utarbeta arbetsmetoder som medger genomslag för svenska ståndpunkter. Utgångspunkten för regelutvecklingsarbetet bör vara de regler som är under framtagande och utifrån dessa behöver planer för insatser tas fram. Jag återkommer till detta nedan.
För genomslag för svenska ståndpunkter krävs också att dessa finns tillgängliga i ett mycket tidigt skede, att de är tydliga och väl underbyggda, och att de kommuniceras av Sverige i alla sammanhang där svenska ståndpunkter förs fram.
Även i andra avseenden finns, som jag ser det, behov av åtgärder. Dessa redogör jag för under avsnittet svensk reglering nedan (4.6).
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
171
Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU 4.5.1
I det regelutvecklingsarbete som bedrivs inom EU deltar tjänstemän från EU-representationen, Näringsdepartementet, och myndigheterna, företrädelsevis Transportstyrelsen. Det är, som framgått ovan, vanligtvis inte samma personer som deltar i arbetet med att ta fram och förhandla grundregleringen i det s.k. ordinarie
lagstiftningsförfarandet, t.ex. vid förhandlingar om säkerhets- och
driftskompatibilitetsdirektiven eller SERA-direktivet, som sedan deltar vid förhandlingar om tillämpningsföreskrifter i kommitté-
förfarandet. Det är inte heller samma personer som deltar i
utarbetandet av förslagen i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen som sedan deltar vid kommittéförfarandet. Det innebär att särskilda insatser behövs för att säkerställa att den som förhandlar i ett senare skede har information om vad som förevarit under förhandlingar i ett tidigare skede. Det gäller såväl den grundläggande rättsakten som under framtagandet av genomföranderegler. Eftersom faserna är parallella och arbetet ständigt pågående, måste informationsflödet vara konstant mellan alla som deltar i arbetet i de olika sammanhangen.
Det är departementet som har ansvar för beredning i fråga om förhandlingar som sköts av transportråden i det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för beredningen då representanter från Transportstyrelsen deltar vid förhandlingar i kommittéförfarandet i RISC eller SERAC. Det är Transportstyrelsen som ansvarar för beredningen inför deltagande i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån där förslag till reglering utarbetas och på motsvarande sätt i kommissionens arbetsgrupper under SERA.
De olika delarna i regelutvecklingsarbetet kan ses som en kedja där grunden för regleringen förhandlas och antas i råd och parlament, och de mer detaljerade kraven som utgår från denna grund antas av kommissionen efter förslag från Europeiska järnvägsbyrån. För bästa effekt krävs beredning och informationsöverföring mellan dessa olika led i kedjan. Informationsutbyte underlättar även arbetet när lagstiftningen ska genomföras i nationell rätt.
Såväl grundregleringen inom järnvägsområdet som tillämpningsregleringen, har sedan det första direktivet antogs 1991 varit föremål för ständigt återkommande översyn. I detta kretslopp behöver
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
172
därför kunskap från kommittéförfarandet och från tillämpningen av reglerna återföras till det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att uppnå bästa effekt. Exempel är när regler vid tillämpningen visat sig vara särskilt kostnadsdrivande, kan tolkas på flera sätt, eller när de vid tillsyn visat sig vara för oprecisa eller på annat sätt svåra att följa upp. Möjligheterna till återkoppling av erfarenheter är stora och behöver utgöra en naturlig del i beredningsarbetet. Transportstyrelsen men även Trafikverket behöver i det avseendet utveckla arbetsmetoder som innefattar återkoppling och erfarenhetsöverföring och löpande informationsbyte, både formellt och informellt. Större fokus behöver därför riktas mot analys och avstämningsarbetet, dvs. beredningsprocessen i de olika leden i regelarbetet.
Riktlinjer för arbetet 4.5.2
Statsrådsberedningen, som ansvarar för EU-arbetet inom Regeringskansliet, har tagit fram ett antal cirkulär, bl.a. riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet79och riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter.80Det finns även en handbok för EU-arbetet.81Gemensamt för dessa är att vikten av tidiga insatser betonas för att nå framgång med svenska ståndpunkter.
För arbete med regelutveckling finns ett omfattande stödmaterial. Dessutom har Näringsdepartementet departementsövergripande riktlinjer för internationellt arbete och enhetsspecifika sådana.82 En utvärdering av de senare pågår för närvarande och kommer eventuellt att resultera i en översyn.
Inom Transportstyrelsen finns en rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg– och järnvägsavdelningen.83Trafikverket tycks inte ha någon rutinbeskrivning om myndighetens deltagande i EU-sammanhang, däremot finns en
79 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, 2014-01-31. 80 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för genomförande av unionsrätten, Cirkulär 14, 2010-12-16. 81 Statsrådsberedningen, Handbok EU-arbetet 2014. 82 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, promemoria, 2014-04-22. 83 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-480, 2015-04-15.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
173
strategi för EU-arbetet. Som påpekats ovan är den dock på en så övergripande nivå att det är tveksamt om den ensam kan anses utgöra något stöd för arbetets bedrivande. Därutöver finns ett nätverk för internationellt arbete där verksamhetsområdeschefer ingår.
Av Näringsdepartementets rutinbeskrivning framgår att det är Transportstyrelsen, såvitt nu är i fråga, som ansvarar för lämplig avstämning av underlag till fakta-PM med andra myndigheter och näringslivsorgan. Även i övrigt framgår krav på myndigheten.84Motsvarande information saknas dock i Transportstyrelsens riktlinjer, vilket möjligen kan leda till missförstånd och oklarhet när det gäller vem som förväntas göra vad. I fråga om kommittéförfarandet reglerar departementets rutinbeskrivning det arbete som sker i kommittén (fas 3). Det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper tillsatta av kommissionen eller Europeiska järnvägsbyrån (fas 2), omfattas däremot inte. Det får därför anses vara myndigheten som ansvarar för detta arbete enligt egna riktlinjer. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning gör inte tydlig åtskillnad på de olika processerna i regelutvecklingsarbetet inom EU.
Möjligheterna att påverka är som störst tidigt i processen. De ståndpunkter och argument som framförs då måste vara väl genomarbetade och konsekventa genom hela arbetet. För kommittéförfarandet innebär det att bevakningen och ett aktivt deltagande av den regelutveckling som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen behöver särskilt fokus. Transportstyrelsens rutinbeskrivning behöver återspegla detta.
Jag kan konstatera att det löpande informationsutbyte som är en förutsättning för att få genomslag för svenska ståndpunkter inte kommer till uttryck vare sig i Näringsdepartementets eller Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning för internationellt arbete. Trafikverket saknar så vitt det framkommit riktlinjer för internationellt arbete på denna nivå. Klara riktlinjer för informationsöverföring behöver finnas. Det viktiga informella löpande informationsutbytet kan vara svårt att beskriva i en rutin, men är en mycket betydelsefull del av arbetet. De som deltar i arbetet från svensk sida måste löpande kommunicera med varandra.
84 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, avsnitt 3.2.1 m.fl.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
174
Det kan vidare, som jag ser det, finnas fördelar med att riktlinjerna för Regeringskansliet och myndigheten överensstämmer så långt möjligt, så att det även framgår av myndighetens riktlinjer vad som förväntas från denna, t.ex. vad gäller att fånga upp synpunkter från berörda som näringsliv och andra intressenter.
Av vikt kan även vara, inför kommande förhandlingar om grundrättsakter, att återföra kännedom om hur kommissionen tolkar sitt mandat och gränserna för det i kommittéförfarandet. Kommissionen har en tendens att vilja reglera mer hellre än mindre och kanske i en utsträckning som rådet och parlamentet inte anser lämplig. Erfarenhet från tillämpning av regleringar behöver återföras när grundrättsakten ses över. Jag föreslår därför att rutinbeskrivningen för Transportstyrelsen ses över utifrån dessa utgångspunkter.
För att kunna påverka behöver det vara tydligt vad som bör uppnås och vilka intressen som bör lyftas från svensk sida. Det behövs en inriktning och en handlingsplan. För arbete i fråga om de enskilda rättsakterna behöver arbetsmetoder utarbetas och riktlinjer utformas så att de kan utgöra ledning. Dåvarande Järnvägsstyrelsens rapport85med mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet kan i det avseendet tjäna som något av en förebild. Vilka frågor som är viktiga för Sverige behöver tydliggöras och vilka det är beror delvis på vilka konsekvenser som förslagen kan få, t.ex. för det svenska näringslivet. För att förstå det behöver synpunkter tidigt i processen fångas upp från de som kommer att påverkas av reglerna. I svenska intressen ligger att verka för regelförenkling och för att undvika onödiga administrativa kostnader. Vad Sverige i övrigt ska verka för blir delvis en fråga som behöver avgöras för varje enskild rättsakt, beroende på de risker eller fördelar den kan ge. En strategi behöver även kompletteras med metoder. Konsekvensen blir i annat fall att ett stort ansvar läggs på den enskilde handläggaren, vilket med automatik innebär att arbetet blir starkt individberoende.
Jag anser vidare att Transportstyrelsen bör delta i alla de arbetsgrupper som tillsätts under Europeiska järnvägsbyrån. Det kan inte begränsas av resurser hos Transportstyrelsen. I sammanhanget
85 Järnvägsstyrelsens rapport 2007:1, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
175
noterar jag att Trafikverket har resurser att delta i de grupper som EIM tillsatt för varje ERA-arbetsgrupp. I och med att Trafikverket deltar, kan man argumentera för att Sverige implicit bestämt att det är en fråga som är så viktig att statliga medel bör gå till att bemanna grupperna.
Hur behovet att involvera behövliga kompetenser i analysarbetet säkerställs framgår inte tydligt av Transportstyrelsens rutinbeskrivning. Eftersom det är regelgivningsarbete som blir bindande för Sverige behöver juridisk kompetens ingå. För bedömningen av den rättsliga grunden är den juridiska granskningen särskilt viktig. Det finns exempel på att Europeiska järnvägsbyrån vid ett antal tillfällen gått utanför sin befogenhet att reglera. Det framstår därför som nödvändigt att juridisk kompetens involveras tidigt i analysarbetet även i kommittéförfarandet.
Jag har som jämförelse tagit del av den rutinbeskrivning som tagits fram för Transportstyrelsens sjö- och luftfartsavdelning.86Den är betydligt tydligare än rutinbeskrivningen från väg- och järnvägsavdelningen när det gäller roller och ansvar samt arbetssätt. Den ger stöd för planering, prioritering och resurssättning av internationellt regelutvecklingsarbete. En regelöversiktsplan ligger till grund för prioritering och identifiering inför deltagande i internationella regelarbeten. I arbetssättet ingår att tillsätta förberedningsteam för att underlätta framtagandet av ståndpunkter, instruktioner och vid genomförande. Skillnaderna i förhållande till väg- och järnvägsavdelningens motsvarande beskrivning är stora, trots att det handlar om samma myndighets arbetssätt i europeiskt regelutvecklingsarbete. Varför myndigheten valt att hantera i grunden samma arbete på så olika sätt är oklart. Min bedömning är att det vore en fördel att väg- och järnvägsavdelningen vid prioritering av arbetet även inom järnvägsområdet utgick från en regelutvecklingsplan, och inte, som det förefaller, omvärldsbevakning. Jag föreslår därför att Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning ser över sina riktlinjer för internationellt regelutvecklingsarbete och att dessa tydligare utgår ifrån de regler som gäller för sektorn.
86 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella arbetet på Sjö- och luftfartsavdelningen, TSG 2014-1716, 2014-11-10, avsnitt 4.3.5.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
176
Reglering med betydande påverkan 4.5.3
Teknisk reglering, som införandet av trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS (European Rail Traffic Management System) kan utgöra exempel på regelutvecklingsarbeten med omfattande påverkan på ett stort antal aktörer. Kraven på signalsystemet grundar sig på driftskompatibilitetsdirektivet87 där det anges att ”Ny infrastruktur och ny rullande materiel som tillverkas eller utvecklas efter det att kompatibla system för trafikstyrning och signalering införts, ska anpassas så att de kan användas med dessa system.” Kravet implementeras genom teknisk driftspecifikation för trafikstyrning och signalering (TSD trafikstyrning och signalering).
Syftet med ERTMS är att ersätta de olika signalsystemen vid järnvägen i EU med ett gemensamt europeiskt system. Därigenom ska det bli enklare att köra tåg över gränserna i EU och kostnaderna ska minska. Systemet består egentligen av flera delar, däribland exempelvis signalsäkerhetssystemet ETCS (European
Train Control System) och radiokommunikationssystemet GSM-R.
ERTMS-systemet kräver investeringar och installationer i såväl infrastrukturen som i järnvägsföretagens fordon. Under en övergångsperiod, till dess att alla banor i Sverige är utrustade med ERTMS, behöver tågen även utrustas med en översättningsmodul,
Specific Transmission Module (STM), som kan översätta signaler
från det tidigare ATC-systemet så att de kan tolkas av ERTMSutrustningen. För järnvägsföretag som bedriver gränsöverskridande trafik kan det behövas flera olika moduler.
Jag har tidigare redogjort för ERTMS i mitt delbetänkande En
enkel till framtiden?88Jag kunde då konstatera att införandet hittills
i Sverige kantats av svårigheter och höga kostnader för inblandade aktörer. Tydliga effekter i form av faktiska förbättringar i kapacitet eller andra mervärden jämfört med dagens system har varit svåra att peka på, även om Trafikverket har beräknat positiva nuvärden med införandet. Genomförandet har inte varit anpassat till den svenska avreglerade marknadens särskilda förutsättningar.
87 Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/57/EG av den 12 juni 2008 om driftskompatibiliteten inom gemenskapen (omarbetning). 88 Se s. 203 ff och s. 257 ff.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
177
Trafikverket, som av regeringen fått ett helhetsansvar för planering och införande av ERTMS, redogjorde 2013 i sitt dåvarande förslag till plan att i Sverige skulle en specifikation för ombordutrustning benämnd Baseline 2 version 2.3.0d gälla under överskådlig tid, även om det för internationell trafik genom Danmark skulle krävas utrustning som uppfyller Baseline 3.89 Ett antal järnvägsföretag hade redan påbörjat och genomfört installationer av ombordutrustning, medan många valt att avvakta, inte minst av kostnadsskäl.
I dag är läget att Trafikverket tagit fram ett nytt förslag till senarelagd genomförandeplan som bygger på att det i stället ska vara Baseline 3 version 3.5.0 som ska gälla i Sverige (precis som i Danmark).90 Det innebär att förutsättningarna för bl.a. järnvägsföretagen återigen har ändrats. Med anledning av detta har jag försökt bedöma vilka kostnader som järnvägsföretagen redan har haft för fordonsinstallationer m.m. och i vilken utsträckning dessa kan tillgodoräknas även vid den förändrade standarden.
Svar från företag som genomfört installationer har inkommit från SJ AB, Green Cargo AB, Hector Rail AB och AB Transitio. Dessa uppger att installationer och tillhörande kostnader uppgått till sammanlagt åtminstone 272 miljoner kr, fördelade på 84 fordon. Hur stor andel av dessa nedlagda kostnader som kan tillgodoräknas vid nya installationer varierar. En aktör uppger att sammanlagt endast cirka 20 procent kan tillgodoräknas. En annan, mer detaljerad bedömning, uppger 25 procent för första typinstallation och upp till 75 procent för serieinstallation. En stor kostnad för införande eller uppgradering av ERTMS på fordon är kopplad till arbetet med typgodkännande. Detta arbete bedöms till stora delar behöva göras på nytt, med avseende på både mjukvara och hårdvara. Sammantaget blir slutsatsen att avsevärda pengar har satsats som inte kommer att kunna tillgodoräknas vid en uppgradering.
Inom Europeiska järnvägsbyrån utarbetas kravspecifikationer för ERTMS och kommissionen väntas vid årsskiftet 2015–2016 fatta beslut om den nya specifikationen Baseline 3, version 3.5.0. Att utveckla tekniska standarder är inte en lätt uppgift och ERTMS
89 TRV 2013/2531, Förslag till plan för införande av ERTMS i Sverige. 90 TRV 2015/63202, Förslag till införandeplan för ERTMS 2015-2025.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
178
kan fortsatt anses vara ett utvecklingsprojekt. Genom att olika versioner av signalsystemet beslutats och införts nationellt kan det ursprungliga problemet med varierande teknisk standard sägas ha ersatts av ett nytt liknande problem, även om det numera finns krav på att ERTMS-versionerna ska vara bakåtkompatibla.
Vad som är viktigt att särskilt poängtera i detta sammanhang, är att ERTMS inte bara, eller ens i första hand, är ett tekniskt projekt. Framtagning av och beslut om tekniska standarder är i högsta grad reglering, och i detta fall handlar det om EU-reglering med stora konsekvenser i form av teknikutveckling, säkerhet, marknadsförutsättningar och investeringar både i fordon och i infrastruktur.
I tillägg till att regleringen påverkar bl.a. marknadsförutsättningarna för aktörerna påverkar den även statens utgifter för bl.a. investeringar i infrastrukturen. Hur säkerställs att en allsidig belysning sker ur såväl juridiskt, tekniskt, ekonomiskt som marknadshänseende? Hur säkerställs att en analys tas fram av förslagens konsekvenser som underlag inför beredningen av ståndpunkter och inför beslut i frågor kopplade till detta? Hur fångar Transportstyrelsen upp synpunkter från verksamhetsutövarna? Hur kan en bred förankring där Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och industrin deltar organiseras?
För regelutveckling som ERTMS, men även annan reglering som kräver en bred förankring och överblick, kan beredning i särskild form behövas i syfte att underlätta genomslag för svenska ståndpunkter och undvika onödiga kostnader för såväl staten som för verksamhetsutövarna och andra aktörer. Ju mer komplex en fråga är, desto större blir behovet av fungerande arbetsätt och en tydlig ansvarsfördelning. ERTMS-frågan är ett exempel på en fråga som får strategisk betydelse för hela sektorn och där jag menar att regeringen och Regeringskansliet har ett särskilt ansvar.
4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen
Den lagstiftande makten i Sverige ligger hos riksdagen. Riksdagen kan i lag delegera rätten att ge ut förordningar till regeringen. En lag kan också innehålla en rätt för regeringen att delegera normgivningsbehörigheten vidare från regeringen till en myndighet, dvs. att subdelegera. Ett sådant beslut av regeringen ges i allmänhet i en
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
179
förordning. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter krävs det alltid att regeringen har gett myndigheten ett bemyndigande att göra det. Ett bemyndigande avser alltid behörighet att meddela föreskrifter inom ett visst avgränsat område.91
Som nämnts i föregående avsnitt har lagstiftningsbehörigheten flyttats helt eller delvis inom många områden, bl.a. järnvägens, till EU inom ramen för de fördrag och andra instrument som har antagits på unionsnivå. Järnvägslagen (2004:519) inför t.ex. EUdirektiven om säkerhet,92om driftskompatibilitet93och om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde94i svensk rätt. Den inför också vissa bestämmelser i fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) i dess lydelse 1999 (det s.k. Vilniusprotokollet) genom att inkludera fördragets hela bihang G (ATFM)med regler om godkännande av fordon i internationell trafik.
I järnvägslagen finns bestämmelser om krav på järnvägssystem, om tillstånd för järnvägsverksamhet, om rätt att utföra och organisera trafik, om tillsyn, m.m. Från tidigare lagstiftning har i lagen också inkluderats vissa andra bestämmelser, t.ex. ett kapitel om ordning. I järnvägsförordningen meddelar regeringen vissa tillämpningsbestämmelser till lagen och bemyndigar tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) att ge ut föreskrifter inom en rad avgränsade områden.
Andra lagar som reglerar järnvägsverksamheten är järnvägstrafiklagen (1985:192), som främst innehåller bestämmelser om järnvägens ansvar, skyldigheter och rättigheter när det gäller befordran av resande och gods, men också ansvaret för person- och sakskador som tillfogats tredje man till följd av järnvägsdriften. I lagen (2015:338) om internationell järnvägstrafik införs de bestämmelser i COTIF 1999 som inte införts genom järnvägslagen. Större delen av fördraget ingår som bilaga till lagen. Dessutom begränsas järnvägens ansvar för skador i internationellt trafik i förhållande till vad som gäller i järnvägstrafiklagen för inrikes transporter.
918 kap.2, 3 och 7 §§regeringsformen. 92 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 93 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning). 94 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning).
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
180
Lagen (2011:725) om behörighet för lokförare inför bestämmelser som återfinns i lokförardirektivet,95 lag (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar innehåller kompletterande bestämmelser i förhållande till bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (tågpassagerarförordningen). Dessutom finns lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m. Listan gör inte anspråk på att vara fullständig.
Järnvägslagstiftningen förefaller mig svåröverblickbar och därför inte lätt att förstå. Den metod som valts för att införa EU-rätten gör det svårt att spåra vissa bestämmelser i de aktuella direktiven. Järnvägssäkerhetsdirektivet har t.ex. ett riskbaserat angreppssätt som kommer till uttryck i direktivets portalparagraf, artikel 4, men som jag inte har kunnat återfinna i järnvägslagen. Andra kapitlet 1– 6 §§ i järnvägslagen bygger i stället till stor del på tidigare järnvägssäkerhetslagstiftning.96
Min uppfattning är att det nu är dags att se över järnvägslagen i sin helhet och göra den mer lättillgänglig. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt. Regeringen bör i samband med detta överväga en helhetsöversyn av lagstiftningen. I den översynen behöver EU-förordningarna inom området knytas samman med grundregleringen på sätt som inte är fallet i dag. En uppdelning av regleringen i dels en lag som reglerar marknadstillträde och därmed sammanhängande regler, och dels en lag för säkerhetsreglering och teknisk reglering, skulle underlätta förståelsen och bör därför övervägas vid översynen.
Det i järnvägssäkerhetsdirektivet grundläggande begreppet risk-
hantering, som en åtgärd i en säker verksamhetsutövning, har inte
införts i svensk lag. Jag föreslår därför att denna ändring införs redan nu i syfte att underlätta tillämpningen och förståelsen för regleringen.
95 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG av den 23 oktober 2007 om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen. 96 Detta tas också upp av professor Lars Henriksson i en underlagsrapport (Bilaga 9).
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
181
Frågan är hur väl det svenska kommitté- och utredningsväsendet är anpassat till den lagstiftningsprocess som endast går ut på att omvandla EU:s rättsakter, i huvudsak direktiv, till svensk rätt. Även direktiven är nu i många fall så detaljerade att det kan ifrågasättas vilken nytta en utredning kan göra om utredningsarbetet inleds först efter det att direktivet är beslutat. Detta har lyfts i en rapport från Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) med undertiteln ”Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige.”97Slutsatserna i rapporten är att fokus behöver vara på beredningsformer under förhandlingsarbetet och att t.ex. tillsätta en arbetsgrupp som kan vara verksam såväl under förhandlings- som genomförandefasen. Jag delar dessa slutsatser.
EU:s regelutvecklingsprocess, som diskuterats och illustrerats av Figur 4.1 tidigare, och den nationella svenska lagstiftningsprocessen (se Figur 4.5) behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt. Här behöver Regeringskansliets beredningsrutiner anpassas för att säkerställa att så sker, men kraft måste också läggas från Transportstyrelsens sida på att granska hur nya och reviderade EU-förordningars innehåll och krav kan fungera som en del av nationell reglering.
Transportstyrelsen behöver även lägga särskild kraft på att underlätta för den enskilde genom förbättrad information om hur gällande EU-förordningar och nationell reglering hänger ihop. I de fall grundregleringen utgör ett direktiv behöver Transportstyrelsen i första hand hänvisa till den nationella rättsakt genom vilket direktivet införts och till direktivet enbart som underlag för tolkning. Därigenom finns ökad möjlighet att upptäcka eventuella brister i införlivandet. Utgångspunkten för bedömning av laglighet är den svenska lagen. Att först utgå från direktiven för att undersöka vilka åtgärder som är lagligen genomförbara och sedan lagen är en olämplig tågordning. En annan sak är att nationell lagstiftning ska tolkas direktivkonformt, dvs. i överensstämmelse med direktivet, men den nationella lagen ska vara utgångspunkt.
97 Sieps (2012:4), Att göra rätt och i tid, Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige?
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
182
Figur 4.5 Regelutvecklingsprocessen i Sverige
Källa: Näringslivets regelnämnd
Fö rs la g
(D S)
Ber ed ar e
Ko mmi tt é
U tr ed ar e
Dep ar te m en ts -
ut re dni ng
Ko m m itté -
di re kti v Be tä nka nd e
(S OU )
Pa rla -
m en ta ris k
ko m m itté
Sä rs ki ld
ut red ar e
Remissomgång
Ber edni ng
Depa rt m ent
Ri ks da gs -
be ha ndl ing
U ts ko tte n
Be slu t o m
pr op os ition Be slu t o m
la g
Lag råd s-
re m iss
La gr åd et s
yttr an de
Fö rs la g
fö re sk rif t
Remissomgång
Ber edni ng
Depa rt m ent
Ber ed nin g
Sta tli g
m yndi ghe t
Ber ed nin g
Ko m m una l
m yndi ghe t
Be slut
För or dn in g
Fö rs la g
fö re sk rif t
Remissomgång
N y ber edni ng
Ev. n y
ber edni ng
Be slu t o m
för es kr ift
Be slu t o m
för es kr ift
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
183
4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn
I mitt uppdrag har ingått att utreda behovet av att vidta åtgärder för att förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens. En viktig reservation i detta har varit att åtgärderna ska ligga inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet.
Som en del i arbetet med att utreda behoven har utredningen medverkat i flera olika sammanhang, bl.a. seminarier anordnade av
Swedish Rail Skill Forum (SRSF). Vidare har kontakter tagits med
Järnvägsskolan (Trafikverket), Almega och Myndigheten för Yrkeshögskolan. I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) diskuterades utbildning i underhållsbesiktning samt kompetenskrav och behörighet för arbete i spårmiljö.
Järnvägens omreglering, med bl.a. vertikal och horisontell separation av verksamheter och funktioner, har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn jämfört med tidigare. Som exempel kan nämnas att det finns fler aktörer som är verksamma med att erbjuda olika typer av utbildning, men vissa typer av (bl.a. intern) utbildning och nätverk har försvunnit, vilket kan ha lett till en minskning av antalet personer med en bred helhetssyn på hur hela järnvägssystemet fungerar. Det har framhållits att specialiserade företag främst söker kompetensutveckling inom sina respektive kärnområden. En ökad rörlighet av personal mellan olika företag och olika delar av sektorn kan dock i viss mån motverka problem förknippade med de enskilda aktörernas ökade specialisering. Järnvägsrelaterad forskning är utspridd på många platser i landet med begränsad samordning. Aktörernas forskningsbehov definieras snävare, i Trafikverket t.ex. med mer fokus på infrastruktur och trafik, snarare än fordon.
När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Liknande satsningar i Sveriges grannländer kan i värsta fall dränera landet på vissa yrkeskategorier. Pensionsavgångar m.m. gör det också aktuellt att attrahera fler människor att söka sig till olika yrken inom järnvägen.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
184
Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har visat sig vara mycket svårt. Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har den kartläggningen dessvärre inte kunnat fullföljas. Även med detta i beaktande menar jag att kompetensförsörjningen i järnvägssektorn kan ses som en strategisk och långsiktig fråga som (vilket även framhålls i regeringens direktiv) är sektorsövergripande, och därmed berör en rad olika områden på flera nivåer. Det gör det motiverat att också diskutera nivån på det offentliga åtagandet. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning. En sådan utredning bör inte från början vara begränsad till att lägga förslag inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet.
185
5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade
persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen.
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.
Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år.
De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
186
De regionala kollektivtrafikmyndighetera ska årligen upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.
5.1 Inledning
Enligt utredningens direktiv ska jag utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder.
Kapitlet kommer därmed att fokusera på det som kallas gränssnittet mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. I syfte att komma fram till vilka förändringar som eventuellt kan behöva göras, i avsikt att förtydliga och/eller justera detta gränssnitt, görs en genomgång av gällande rätt, hur marknaden har utvecklats över tid och vilka problem som föreligger. Detta mynnar ut i en samlad bedömning och ett antal förslag.
Olika former av persontrafik på järnväg 5.1.1
Persontrafik på järnväg kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att beskriva persontrafiken är utifrån avstånd och funktion. Det finns lokal och regional (kortväga) persontrafik för resor upp till cirka tio mil samt interregionalt (långväga) resande på längre sträckor, t.ex. med snabbtåg i fjärrtrafik. De korta resorna görs till och från arbete, skola, service, inköp och fritidsändamål. Merparten av dessa resor är sådana som människor gör till vardags eller på annat sätt regelbundet, vilket även kan innefatta resor på helger, och de flesta görs i städer eller mellan närliggande städer. De längre resorna domineras av resor som görs i tjänsten eller sällanresor på fritiden. Långväga tågtrafik knyter ihop landet och är alternativ till bil, buss och flyg. Kortväga tågtrafik är alternativ till bil och buss. Stor-
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
187
regional trafik vidgar arbetsmarknader medan lokal och regional tågtrafik i tätbebyggelse, är en del av kollektivtrafiken och avlastar vägnätet.
Ett annat sätt att beskriva persontrafikmarknaden är utifrån dess kommersiella förutsättningar i form av organisation, hur trafiken finansieras och hur konkurrenssituationen ser ut. Persontrafiken på järnväg kan grovt delas in i tre delar utifrån företagsekonomisk lönsamhet. Vissa järnvägslinjer är klart företagsekonomiskt lönsamma och där kan trafiken bedrivas kommersiellt. Motsatsen är linjer som inte är eller förväntas bli företagsekonomiskt lönsamma. Trafiken på sådana linjer kan ändå vara samhällsekonomiskt motiverad. Den tredje typen av linjer ligger i gränslandet mellan vad som företagsekonomiskt lönsamt och olönsamt att bedriva. Här kan trafiken organiseras av kommersiella aktörer (eventuellt med ett mindre stöd från samhället) eller helt av samhället.
I den företagsekonomiskt lönsamma delen av marknaden verkar privata kommersiella operatörer, t.ex. SJ AB och MTR Express AB, som bedriver persontrafik på helt kommersiella grunder, på marknadens villkor och under fri konkurrens. Detta kan ske både på korta och långa sträckor. Inkomsterna kommer i huvudsak från biljettintäkterna.
I den del som inte är företagsekonomiskt lönsam finns den samhällsorganiserade trafiken som organiseras av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. En sådan myndighet finns i varje län. Myndigheten har ansvar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter (kollektivtrafiken), vilket innebär att den bland annat ska ta fram ett trafikförsörjningsprogram som anger målen för den regionala kollektivtrafiken och fatta beslut om allmän trafikplikt. Myndigheten kan välja att driva kollektivtrafiken i egen regi (vilket är ovanligt) eller på entreprenad. Om trafiken drivs på entreprenad ingår det i myndighetens uppgifter att köpa persontransporter (inklusive persontransporter på järnväg) genom offentlig upphandling i konkurrens mellan anbudsgivande operatörer och sedan avtala om persontrafik för flera år framåt. Den operatör som tilldelas ett kontrakt efter en upphandling blir ensam operatör för den aktuella trafiken på linjen under avtalsperioden.1 För den
1 Det kan dock samtidigt finnas kommersiella operatörer på samma linje, så ensamrätten är endast i förhållande till den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiserar.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
188
samhällsorganiserade trafiken täcks ungefär hälften av trafikkostnaderna av resenärerna genom biljettintäkter och till hälften av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genom skattemedel från medborgarna, vilket i praktiken innebär att biljettpriset är subventionerat.2 Man talar därför om att kollektivtrafiken är delvis samhällsfinansierad.
Regionala kollektivtrafikmyndigheters existens motiveras av marknadsimperfektioner som gör att det allmänna anses behöva planera, reglera och subventionera för att få till stånd en kollektivtrafik med önskad omfattning, samordning, prissättning och kvalitet. Kollektivtrafikresenärerna har t.ex. behov av att kunna färdas i ett sammanhållet system på lokal och regional nivå där det ska vara lätt att byta mellan linjer, att få information och att betala för resan. Ett annat skäl är att det behövs beslut som syftar till långsiktighet i investeringar och planering. Långsiktigheten syftar i sin tur till att ge stabilitet och pålitlighet över tiden för resenärerna och därmed öka kollektivtrafikens attraktivitet samt öka effektiviteten i användningen av offentliga medel.3 Ett tredje skäl till den offentliga verksamheten är fördelningseffekter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett uppdrag att skapa en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning. Eftersom subventioneringsgraden av biljettpriset är ungefär 50 procent är fördelningseffekterna för kollektivtrafiken lägre än inom en del andra offentliga verksamheter. Men utan offentligt organiserad kollektivtrafik skulle effekterna med stor sannolikhet bli att fler väljer bilen, miljömålen vara svårare att nå och fler skulle bli utan tillgång till kollektivtrafik.
Bilden kompliceras emellertid av att olika typer av trafik bedrivs på samma järnvägsspår och att spårkapaciteten är begränsad. Den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken måste därför förhålla sig till varandra.4 Kommersiell och samhällsorganiserad trafik kompletterar varandra, men de konkurrerar också om samma infrastruktur och delvis om samma resenärer.
2 Subventionsgraden varierar dock stort mellan de olika länen. 3 Nilsson (2011), Kollektivtrafik utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6, s. 29ff. 4 Ett exempel på detta är Västkustbanan mellan Göteborg och Malmö och vidare över Öresundsbron in i Danmark där både SJ AB och regionala kollektivtrafikmyndigheter bedriver trafik. Ett annat exempel är linjen Stockholm–Arlanda–Uppsala.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
189
Många järnvägsresor görs med byten och övergångarna mellan olika tåg behöver fungera. Kommersiell och samhällsorganiserad trafik behöver därför komplettera varandra på sådant sätt att trafiken anpassas i nätverk för att bli attraktiv för resenärerna. Vid störningar i trafiken måste också resenärer kunna åka andra vägar och utnyttja såväl andra tåg som alternativa kollektiva transportmedel. Detta talar för att gränsen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik bör vara flytande.
Samtidigt är det av vikt att tydligt definiera och avskilja den samhällsorganiserade trafiken från den kommersiella trafiken. De skattesubventioner som denna trafik normalt förutsätter riskerar annars att snedvrida konkurrensen på den kommersiella marknaden. En viktig förutsättning för att konkurrensen ska fungera på en marknad är just att begränsa konkurrenshämmande faktorer.
Eftersom kommersiell och samhällsorganiserad trafik förutsätts samtidigt konkurrera och samverka med varandra uppstår svårigheter att finna en modell som tillgodoser båda behoven. Det gäller att hitta en medelväg som fungerar i båda riktningarna utan allt för skarpa gränser.
Avgränsningar 5.1.2
Det finns i grova drag två gränssnitt mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken. I ett gränssnitt är de konkurrenter. I det andra gränssnittet kör de kommersiella kollektivtrafikföretagen upphandlad trafik åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten enligt avtal. I samband med upphandling av trafik konkurrerar de kommersiella kollektivtrafikföretagen med varandra om kontrakten. I mitt uppdrag ingår inte att utreda det gränssnitt där det finns en avtalsrelation mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken som har sin grund i ett upphandlingsförfarande.
För all persontrafik på järnväg är tillgång till information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor viktig. En departementspromemoria har nyligen hanterat dessa frågor som en följd av mitt första delbetänkande.5 Frågorna har dock inte ingått i mitt
5Ds 2015:11, Res lätt med biljett.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
190
nuvarande uppdrag, varför de utelämnas i detta slutbetänkande. Även tillgång till uppställningsplatser, verkstäder m.m., liksom prissättningen av dessa funktioner är viktigt i sammanhanget. Dessa frågor behandlar jag separat i kapitel 6.
5.2 Gällande rätt
I detta avsnitt presenterar jag en kort sammanställning av den viktigaste lagstiftningen som rör kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. En stor del av kollektivtrafiken styrs även av lagstiftning som rör offentlig upphandling, men detta ligger utanför utredningens uppdrag och tas därför inte med här.
Järnvägslagen (2004:519) 5.2.1
De grundläggande bestämmelserna om järnväg regleras i järnvägslagen (2004:519). Järnvägslagen reglerar förutsättningarna både för den kommersiella och för den samhällsorganiserade trafiken, däribland säkerhetsfrågor, trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter etc. Järnvägslagens bestämmelser kompletteras i järnvägsförordningen (2004:526), och i Transportstyrelsens föreskrifter. Jag har i mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) närmare redogjort för järnvägslagens innehåll.
Ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz har rätt att utföra och organisera persontrafik på det svenska järnvägsnätet under förutsättning att företaget också har tillstånd från Transportstyrelsen, s.k. trafikeringsrätt.6 Regionala kollektivtrafikmyndigheter är inte järnvägsföretag, men även dessa organiserar trafik. Till skillnad från järnvägsföretag behöver de inte något tillstånd från Transportstyrelsen. Den som har trafikeringsrätt eller organiserar trafik kan ansöka om infrastrukturkapacitet hos infrastrukturförvaltaren i form av tågläge.7
Tåglägen ansöks och fördelas för ett år i taget. Grundprincipen är att sökandens önskemål om infrastrukturkapacitet ska ligga till
61 kap. 2 § järnvägsförordningen, 3 kap.1 och 4 §§järnvägslagen och 5 kap. 2 § järnvägslagen. 76 kap.1 och 7 §§järnvägslagen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
191
grund för tilldelningen av tåglägen. Trafikverkets fördelning ska ske på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägskapaciteten ska eftersträvas. Vid konflikter i tilldelningen ska dessa i första hand lösas genom samordning av sökandes önskemål.
För det fallet att någon frivillig lösning mellan sökanden inte går att nå ska infrastrukturförvaltaren skyndsamt tillhandahålla ett förfarande för tvistelösning.8 Om inte tvistelösning ger något resultat ska infrastrukturförvaltaren förklara aktuell del av infrastrukturen som överbelastad och ange under vilka tider så är fallet. I uppenbara fall ska detta kunna anges redan i beskrivningen av järnvägsnätet.9
Därefter kan kapacitet tilldelas utifrån två verktyg för att förebygga och lösa upp kapacitetskonflikter; avgifter eller prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.10
Trafikverket arbetar med verktyget prioriteringskriterier vid kapacitetskonflikter och inte med avgifter (se även avsnitt 3.6.1). Det finns inga givna prioriteringskriterier som anger en specifik och gällande prioriteringsordning mellan tåg. Det är olika tidtabellslösningar och deras ekonomiska konsekvenser man väljer mellan genom att göra beräkningar. I modellen ingår faktorer som transportsträckor, transporttider, väntetider och leveransprecision (byten till anslutande tåg), typ av tåg/transport, antal passagerare, antal tidskänsliga passagerare m.m.
I Trafikverkets prioritering av trafik värderas kommersiella snabbtåg högt, men det går inte att säga att sådana tåg alltid kommer att ha företräde. I Stockholm slår t.ex. pendeltåg alla andra typer av tåg.11Medan Trafikverkets tilldelning av tåglägen sker för ett år i taget sträcker sig de regionala kollektivtrafikmyndigheternas upphandlade avtal över flera år. Det medför att när en regional kollektivtrafikmyndighet beslutar om allmän trafikplikt och sedan upphandlar trafiken kan den inte säkert veta om trafiken faktiskt kommer att tilldelas kapacitet eller inte.
86 kap. 12 § järnvägslagen. 96 kap. 13 § järnvägslagen. 106 kap. 3 § järnvägslagen. 11 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 27.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
192
EU:s kollektivtrafikförordning 5.2.2
Den 9 december 2009 trädde EU:s kollektivtrafikförordning12 i kraft. I betänkandet kommer denna förordning att benämnas just EU:s kollektivtrafikförordning eller bara kollektivtrafikförordningen. Kollektivtrafikförordningen styr det nationella handlingsutrymmet och ligger till grund för den svenska lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (se nedan). EU:s kollektivtrafikförordning är bl.a. tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg (artikel 1).
Syftet med förordningen är att fastställa hur behöriga myndigheter, dvs. de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och Trafikverket i Sverige, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.
EU:s kollektivtrafikförordning handlar inte om att ge marknadstillträde åt privata företag.13Förordningen reglerar på vilka villkor de behöriga myndigheterna kan ge ersättning och ensamrätt åt kollektivtrafikföretag när de kör upphandlad trafik åt dessa (artikel 1). Skälet för detta är att det är dessa myndighetsåtgärder som medför störst risk för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas.
De behöriga myndigheterna är behöriga att ingå avtal om allmän trafikplikt. Med detta menas ”de krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse, som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor” (artikel 2).
För att öka öppenheten och insynen i hur motprestationer bestäms anges i förordningen att när en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag ensamrätt eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik (artikel 3.1).
12 Europaparlamentets och rådets förordning 1370/2007/EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och nr 1107/70/EEG. 13 I beaktandesatsen 12 anges att ”ur gemenskapsrättslig synvinkel har det ingen betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag”.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
193
I ett avtal om allmän trafik ska det klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Avtalet ska vidare i förväg och på ett objektivt sätt fastställa de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen och den eventuella ensamrättens art och omfattning på ett sätt som förhindrar allt för höga ersättningar. I avtal om allmän trafik ska det vidare fastställas hur kostnaderna och intäkterna ska fördelas, löptiden för avtalet osv. Vilka regler som ska tillämpas beror på avtalets karaktär (artikel 4). Genom att i avtal om allmän trafik fastställa arten av allmän trafikplikt och metoder för beräkning av ersättningen sörjer man inom EU för att principen om insyn, principen om likabehandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen tillämpas.
I artikel 7 återfinns en bestämmelse om att varje behörig myndighet en gång om året ska offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik. Den ska också möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering. Den ska även ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning. Någon motsvarighet till artikel 7 finns inte i lagen om kollektivtrafik.
EU:s kollektivtrafikförordning kan komma att ändras i framtiden beroende på förslagen i det fjärde järnvägspaketet. EU-kommissionen har föreslagit marknadsöppning av nationell persontrafik (både kommersiell och kontrakterad trafik) på samma sätt som i Sverige. När detta skrivs har det ännu inte fattats något slutligt beslut om fjärde järnvägspaketet. (Se vidare avsnitt 3.3.5.)
Lag ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik 5.2.3
De grundläggande bestämmelserna om kollektivtrafik regleras i lag (2010:1065) om kollektivtrafik (kollektivtrafiklagen). Lagen innehåller bestämmelser om ansvar för regional kollektivtrafik och organisering av regionala kollektivtrafikmyndigheter, uppgifter och befogenheter för dem som är behöriga myndigheter enligt EU:s
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
194
regelverk samt allmänna krav på kollektivtrafikföretag. Lagen omfattar trafik på väg, järnväg, vatten, spårvagn, tunnelbana och vatten. Kollektivtrafiklagens bestämmelser kompletteras i förordning (2011:1126) om kollektivtrafik, där det bl.a. av 2 § framgår att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet. Transportstyrelsen har också gett ut föreskrifter som kompletterar kollektivtrafiklagen.
Kollektivtrafiklagen reglerar således i första hand förutsättningarna för den samhällsorganiserade trafiken. Kommersiella tågoperatörer får fritt köra kollektivtrafik i länet, oavsett om annan operatör redan kör sträckan på uppdrag av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den kommersiella trafiken påverkas dock av kollektivtrafiklagen i och med att den reglerar gränserna för kollektivtrafiken och sätter upp vissa skyddsregler för den kommersiella trafiken. Kollektivtrafiklagen innebär också vissa skyldigheter för de kommersiella operatörerna. De är skyldiga att rapportera till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att de kommer att bedriva trafik alternativt upphöra med trafik. Dessutom ska alla som kör kollektivtrafik rapportera in sitt utbud (sina tidtabeller) till en gemensam nationell databas.
Med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län. Kollektivtrafiken kan också sträckas sig över flera län om trafikutbudet huvudsakligen är ägnat att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Indelningen av trafik i regional och interregional bestäms således av vilken funktion trafiken primärt fyller. Distinktionen mellan regional och interregional trafik är viktig eftersom kollektivtrafikmyndigheterna endast är behöriga att fatta beslut om den regionala kollektivtrafiken. I takt med förändrade resvanor börjar emellertid gränsen mellan regional och interregionala resor att suddas ut. I förarbetena till lagen ges vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektivtrafik är regional eller interregional. Bedömningen bör grundas både på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet utifrån bl.a. turutbud, stoppfrekvens, taxe- och bokningsvillkor, fordonstyp,
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
195
ärende med resan, reslängd, restid samt skillnader mellan hög- och lågtrafik.14
I varje län ska det vidare finnas en regional kollektivtrafikmyn-
dighet. I regel ansvarar landstinget och kommunerna i länet gemen-
samt för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Organisatoriskt kan myndigheten utgöra en kommun, ett kommunalförbund, ett landsting eller ett kommunalt ägt aktiebolag. Regionala kollektivtrafikmyndigheter kan även samverka över länsgränser i stora regioner.
Myndigheten har två ansvarsområden. Ett ansvarsområde är myndighetsuppgifter, t.ex. i form av strategiska beslut. Det andra området handlar om den ekonomiska verksamhet som myndigheten bedriver i form av kollektivtrafikföretag. Myndigheten arbetar i fyra steg. Först ska ett trafikförsörjningsprogram upprättas, sedan ska beslut om allmän trafikplikt fattas, därefter ska avtal om allmän trafik träffas och till sist ska myndigheten varje år offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde. Nedan redogör jag närmare för vart och ett av dessa steg.
(i) Regionala trafikförsörjningsprogram
Myndigheten ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram redovisa behovet av kollektivtrafik i länet. Utifrån behoven ska myndigheten sedan fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken, t.ex. genom att ange vilken typ av trafik som med viss turtäthet ska betjäna vissa orter, anläggningar eller linjer. Programmet ska vidare omfatta alla former av regional kollektivtrafik, alltså även trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund. Programmen ska också beakta hur den regionala trafiken ska länkas samman med den kommersiella interregionala trafiken. I programmet ska också föras ett resonemang om vilken trafik som anses behöva upphandlas (allmän trafikplikt) och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik.15I detta ligger att myndigheten måste göra en viss mark-
14 1 kap. 6 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 58ff, 113f och 118f. En längre diskussion om detta finns i professor Lars Henrikssons underlagsrapport (Bilaga 7). 15 Jämför art 2e i EU:s kollektivtrafikförordning.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
196
nadsanalys för att kunna föra ett sådant resonemang. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har befogenhet att se till att kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse kommer till stånd. Trafikförsörjningsprogrammet ska således utgöra en grund för det beslut
om allmän trafikplikt som varje regional kollektivtrafikmyndighet
måste fatta inför varje ny upphandling av trafik. Innan programmet fastställs ska samråd ske med andra berörda myndigheter (inklusive kollektivtrafikmyndigheter i angränsande län), organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Formerna för samråd får parterna själva komma överens om utifrån behov.16 I EU:s kollektivtrafikförordning finns ingen artikel som reglerar trafikförsörjningsprogram eller samråd.
Programmen kan användas som information till operatörer och andra intressenter om myndigheternas syn på den långsiktiga utvecklingen och på var samhället kommer att upphandla kollektivtrafik. Därigenom ges aktörer som vill bedriva kommersiell trafik en möjlighet att investera i kompletterande kommersiella trafiklösningar. Fastställandet av trafikförsörjningsprogram kan överklagas genom kommunalbesvär enligt kommunallagen (1991:900).
En av lagstiftarens ambitioner var att de regionala trafikförsörjningsprogrammen skulle utformas på likartat sätt för att underlätta samordning och jämförelser. Branschorganisationen Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik17 tog inför lagens ikraftträdande fram en vägledning för regionala trafikförsörjningsprogram som stöd till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i programprocessen. Under 2015 gjorde Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) en uppdatering av vägledningen på uppdrag av Partnersamverkan.18Tanken med vägledningen är att den ska vara ett praktiskt stöd i programarbetet samt ge struktur för att underlätta jämförbarhet mellan de olika trafikförsörjningsprogrammen i enlighet med intentionerna i lagstiftningen.
Enligt Trafikverkets instruktion ska myndigheten ge råd och stöd åt de regionala kollektivtrafikmyndigheterna med bl.a. utformningen av de regionala trafikförsörjningsprogrammen. Med anledning av
16 2 kap. 8–10 §§ kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 115ff. 17 Organisationen heter numera Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik. 18 Partnerskap för en förbättrad kollektivtrafik (2015), Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
197
detta har även Trafikverket tagit fram en vägledning för trafikförsörjningsprogram.19
Skillnaden mellan de båda vägledningarna är att Partnersamverkans handledning är mer praktiskt inriktad medan Trafikverkets handledning mer fokuserar på övergripande frågor och placerar in trafikförsörjningsprogrammen i ett större sammanhang. Slutligen är det dock Transportstyrelsen som granskar innehållet i trafikförsörjningsprogrammen utifrån om programmen uppfyller lagkravet.
(ii) Beslut om allmän trafikplikt
Nästa steg blir att fatta beslut om allmän trafikplikt
för regional
kollektivtrafik. Allmän trafikplikt är ett offentligt åtagande om en viss nivå av kollektivtrafikservice till medborgarna. Om den nivån inte bedöms kunna tillgodoses på frivillig basis av kommersiella företag kan myndigheten fatta ett beslut om allmän trafikplikt.21Beslutet om allmän trafikplikt innebär ett verkställande av trafikförsörjningsprogrammet och räknas som ett myndighetsbeslut. Beslutet kan innefatta enskilda linjer eller nät av kollektivtrafik. Det finns inte någon motsvarande bestämmelse om beslutsfattande i EU:s kollektivtrafikförordning.
Allmän trafikplikt avser den trafik som samhället avser att ta
ansvar för, dvs. den trafik som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte tror att det finns kommersiellt intresse för. Med allmän trafikplikt menas de krav som kollektivtrafikmyndigheten definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse. Det kan handla om kvalitet, omfattning eller prissättning. Kraven ska vara sådana att kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva trafiken utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Allmän trafikplikt kan definiera vilken sträcka trafiken ska gå, hur ofta den ska gå, kvalitet på fordon och liknande.22
19 Sveriges kommuner och landsting och Trafikverket, Kol-TRAST – Planeringshandbok för en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. 20 Beslut om allmän trafikplikt är en svensk konstruktion som inte finns i EU:s kollektivtrafikförordning. 21 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen. 22Ds 2011:19, s. 66. Jämför även EU:s kollektivtrafikförordning artikel 2.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
198
Ett beslut om allmän trafikplikt är ett överklagbart formligt beslut, men är inte riktat mot och har inte direkta verkningar mot någon enskild. Beslutet om allmän trafikplikt gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet. Efter överenskommelse med andra trafikmyndigheter kan beslut om allmän trafikplikt även fattas inom myndigheternas gemensamma område över länsgränser.23
I konstruktionen med beslut om allmän trafikplikt finns en risk för att kollektivtrafiken otillbörligen tränger undan kommersiella initiativ. Omfattningen på det offentliga åtagandet behöver därför begränsas.24Ett kollektivtrafikföretag som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva kollektivtrafik ska anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet.25 Detsamma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med sådan trafik. Tanken är att det kommersiella företaget och den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska föra en dialog med varandra om vad den kommersiella trafiken kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal om trafik. Anmälan ska inte jämställas med ett tillstånd och det ställs därför heller inte några krav på att berörda myndigheter ska pröva eller acceptera anmälan innan trafiken får starta.26Utgångspunkten är att kommersiell trafik ska få etablera sig före den offentligt initierade kollektivtrafiken, men regionala kollektivtrafikmyndigheter behöver inte avvakta initiativ från kommersiella kollektivtrafikföretag utan har befogenhet att agera.27
Den regionala kollektivtrafikmyndighetens beslut om allmän trafikplikt får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten. Möjligheten till domstolsprövning finns för att få till en prövning av om kollektivtrafikmyndigheten håller sig inom sin befogenhet när de ombesörjer offentligfinansierad trafik. En domstol skulle t.ex. kunna avgöra frågan om en myndighet överskridit sin befogenhet och beslutat om allmän trafikplikt för interregional trafik.28Om
23 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen. 24Prop. 2009/10:200 s. 54ff. 25 4 kap. 1 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 121. 26Prop. 2009/10:200 s. 85f. 27Prop. 2009/10:200 s. 41. 28 6 kap. 2 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 65f, 98ff och 123.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
199
den kommersiella operatören vinner ett sådant mål kan denne förbättra sina möjligheter att bedriva lönsam trafik genom att eliminera konkurrensen från den samhällsorganiserade trafiken. Samtidigt finns det i en sådan situation inget som hindrar andra kommersiella operatörer att påbörja samma typ av trafik. Detta kan begränsa intresset för att överklaga beslut om allmän trafikplikt.
(iii) Avtal om allmän trafik
Nästa steg är ingående av avtal om allmän trafik med kollektivtrafikföretag.29 Myndigheten kan ingå avtalen i egen regi eller via annat organ än myndigheten om det getts befogenhet. Kollektivtrafikföretagen tillhandahåller kollektivtrafiktjänster mot ersättning från det allmänna. När myndigheten beviljar ersättning som motprestation för fullgörandet av allmän trafikplikt ska det ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Avtalen ska i första hand utformas som tjänstekoncessioner. Det betyder att affärsrisken i avtalsrelationen i första hand ska bäras av den som tilldelats avtalet.
Reglerna i EU:s kollektivtrafikförordning om tilldelning av avtal börjar gälla först i december 2019. Ny lagstiftning om upphandling av tjänstekoncessioner är under utarbetande.30
(iv) Offentliggörande av rapport
Enligt artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning ska varje behörig myndighet en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde (se ovan). Kollektivtrafiklagen har, som tidigare nämnts, inga bestämmelser om den årliga rapporten.
29 3 kap. 3 § kollektivtrafiklagen. 30Prop. 2009/10:200 s. 66f.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
200
En rättslig prövning av kollektivtrafiklagen
I Mälardalen har SJ AB under en längre tid bedrivit kommersiell tågtrafik som till viss del är ett samarbete med MÄLAB (se vidare avsnitt 5.3.2). MÄLAB ägs av de kollektivtrafikansvariga i Stockholm– Mälardalen.31 I och med att samarbetsavtalet (TiM-trafiken) parterna emellan löper ut i slutet av 2016 och Citybanan öppnas för trafik, har berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter fattat ett beslut om allmän trafikplikt i regionen från och med 2017. Beslutet innebär att större delen av de regionalt trafikerade sträckorna, som SJ AB bedriver i dag, i framtiden kommer att trafikeras av samhällsorganiserad tågtrafik.
SJ AB överklagade beslutet om allmän trafikplikt till förvaltningsrätten. SJ AB menade bl.a. att beslutet gick emot kollektivtrafiklagens intentioner att det offentliga inte ska handla upp trafik där det finns förutsättningar för kommersiell trafik. Myndigheterna å andra sidan stod fast vid sitt beslut och ansåg sig följa ramarna som sätts i kollektivtrafiklagen. Man pekade också på att ett beslut om allmän trafikplikt inte innebar ett förbud för SJ AB och andra att bedriva trafik, det vill säga marknaden var fortfarande öppen. Förvaltningsrätten delade de regionala kollektivtrafikmyndigheternas uppfattning och dömde till deras fördel.32SJ AB har överklagat domen till kammarrätten. När detta skrivs är målet ännu inte avgjort i kammarrätten.
Konkurrenslagen (2008:579) har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.33 Lagen träffar företag i vid mening. Som företag räknas även kommunala organ, som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, utom när det är fråga om myndighetsutövning.34För denna
31 Mälardalstrafik AB (MÄLAB) förvaltar och utvecklar regional tågtrafik i Mälardalen på uppdrag av kollektivtrafikmyndigheterna i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Örebro, Västmanlands och Uppsala län. 32 Förvaltningsrättens i Stockholm avgörande av den 11 december 2014 i mål 17678–14. 331 kap. 1 § konkurrenslagen. 341 kap. 5 § konkurrenslagen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
201
utredning är det framför allt två områden i konkurrenslagen som är av intresse; förbud mot företags missbruk av dominerande ställning och förbud av offentlig säljverksamhet.
Missbruk av dominerande ställning
I 2 kap. 7 § konkurrenslagen förbjuds ett företag att missbruka en dominerande ställning på marknaden.35Syftet med lagstiftningen är att företag med en dominerande ställning inte ska kunna använda sin position för att antingen utnyttja den mot konkurrenter, för att begränsa konkurrensen, eller utnyttja den mot konsumenter. Noteras kan att paragrafen inte förbjuder ett kommunalt företag att vara dominerande på en marknad eller för den delen ha en monopolställning utan enbart tar sikte på missbruk. En dominerande ställning innebär att företaget är så starkt att det kan agera oberoende av sina konkurrenter eller konsumenter på den relevanta marknaden. Avgränsningen av den relevanta marknaden bestäms av, dels en produktmarknad, dels en geografisk marknad. Missbruket kan bestå i t.ex. över- och underprissättning, oskäliga avtalsvillkor, diskriminering, kopplingsförbehåll, exklusiv handel, leveransvägran och marginalpress.36
Förbud av offentlig säljverksamhet
Det kan uppstå konkurrensproblem mellan offentliga och privata aktörer när de möts på en marknad, särskilt när det offentliga bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer. Den offentliga verksamheten kan av näringslivet upplevas som för omfattande och att den tränger undan privat näringsverksamhet. De privata aktörerna kan vidare anse att konkurrensen inte sker på lika villkor, vilket riskerar att konkurrensen på marknaden snedvrids till de privata aktörernas nackdel. Enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen kan en offentlig aktör förbjudas av allmän domstol37 att bedriva säljverksamhet om den (i) snedvrider, eller är ägnad att snedvrida,
35 Motsvarande EU-rättsliga bestämmelse är art 102 FEUF. 36Prop. 2007/08:135, s. 70f. 37 Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
202
förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknader eller (ii) hämmar, eller är ägnade att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Reglerna syftar till att lösa konflikten mellan konkurrensrätten (som grundas på konsumentintresset) och kommunalrätten (som grundas på samhällsintresset).38 Dock kan inte verksamheter och förfaranden, som är försvarliga utifrån allmän synpunkt eller förenliga med lag (kommunallagen eller speciallagstiftning), förbjudas med konfliktlösningsreglerna. Med allmän synpunkt menas att det konkurrenshämmande förfarandet som ifrågasätts ska vägas mot allmänhetens behov eller intresse att kunna tillgodogöra sig varan eller tjänsten.39
Om en privat näringsidkare är missnöjd med en offentlig säljverksamhet kan denne anmäla verksamheten till Konkurrensverket. Konkurrensverket utreder sedan ärendet och beslutar antingen att väcka en talan om förbud i domstol eller att avskriva ärendet från vidare handläggning. I det sistnämnda fallet kan näringsidkaren på egen hand vända sig till domstol.40
Hittills har inte någon tågoperatör formellt anmält till Konkurrensverket att en regional kollektivtrafikmyndighets tågtrafik strider mot konkurrenslagen. Däremot har ett företag, som bedriver flygbusstrafik, anmält AB Storstockholms Lokaltrafiks (SL) pendeltågstrafik till och från Arlanda och anfört att SL:s verksamhet strider mot konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Företaget menade att SL:s trafik var skattesubventionerad i den mening att resenärer som nyttjade tjänsten inte belastades för samtliga kostnader som den verksamheten medförde. Att en offentlig aktör genom skattemedel underprissätter den egna tjänsten på en marknad som redan trafikerats av privata alternativ var enligt företaget ett konkurrensbegränsande förfarande. Företaget ansåg vidare att det heller inte var försvarbart från allmän synpunkt att etablera trafik på dessa villkor, eftersom det bl.a. stred mot syftet med såväl EU:s kollektivtrafikförordning som kollektivtrafiklagen. SL anförde att de enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet, och därigenom ett ansvar, att bedriva spårbunden kollektivtrafik inom
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
203
Stockholms län. Enligt SL ska de vidare inom ramen för detta ansvar och utifrån de transportpolitiska visionerna för Stockholmsregionen bedriva en fungerande kollektivtrafik i länet och skapa ett enhetligt, sammanhängande och robust kollektiv till ett attraktivt pris. Konkurrensverket beslöt att inte utreda saken ytterligare och avskrev ärendet eftersom det var frågan om regional kollektivtrafik som utfördes enligt gällande lagstiftning.41
5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg
Utvecklingen över tiden 5.3.1
En övergripande trend sedan 1988 har varit att marknaden för den kommersiella persontrafiken på järnväg har gått från att SJ ensamt utövade trafikeringsrätten (monopol) till att bli en helt öppen marknad. Samtidigt har marknaden för den samhällsorganiserade och subventionerade persontrafiken på järnväg utvecklats från att omfatta enstaka direktupphandlade avtal till en generell landsomfattande modell med upphandlad lokal och regional trafik, i vissa fall i stora trafiksystem, där de regionala kollektivtrafikmyndigheterna fått en mycket stark ställning som organisatörer av trafik.
Med hjälp av ett antal kartbilder går det att översiktligt illustrera utvecklingen över tid för olika typer av trafik. Det görs på följande sidor. Vad som är särskilt tydligt är expansionen av den samhällsorganiserade regionala och storregionala trafiken från 1980 och framåt (Figur 5.1–5.2), även om kartorna i sig inte säger något om storleken på utbudet eller resandet. I och med att den samhällsorganiserade trafiken växer till allt större geografiska områden utsätts dock kommersiella operatörer för ökad konkurrens både om resenärer och om tillgången till infrastruktur. En del regional trafik har också upphört, vilket redovisas i samlad form i Figur 5.3 för hela perioden 1980–2015. Det handlar t.ex. om ett antal länsbanor i norra Sverige som ersattes med busstrafik redan i början av 1990-talet, men också om en del senare nedläggningar. I vissa fall har den regionala trafiken upphört för att sedan återuppstå i annan form, t.ex. efter banombyggnad.
41 Konkurrensverket, beslut 2013-02-13, dnr 567/2012. Fallet beskrivs också i en underlagsrapport av Staffan Hultén (Bilaga 10).
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
204
Figur 5.1 Nya regionala tågsystem 1980, 1990, 1995, 2000
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Stockholm
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik
1 januari 1980
Stockholm
Göteborg
Halmstad
Nässjö
Helsingborg
Malmö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik
1 januari 1990
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Karlskrona Västerås
Halmstad
Nässjö
Helsingborg
Malmö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik
1 januari 1995
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Linköping
Karlskrona
Halmstad
Helsingborg
Malmö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2000
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
205
Figur 5.2 Nya regionala tågsystem 2005, 2010, 2015, 2016
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Linköping
Helsingborg
Halmstad
Växjö
Karlskrona
Malmö
Köpenhamn
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2005
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Oslo
Linköping
Helsingborg
Halmstad
Växjö
Karlskrona
Malmö
Köpenhamn
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2010
Umeå
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Kongsvinger
Linköping
Luleå
Helsingborg
Karlskrona
Halmstad
Växjö
Malmö
Köpenhamn
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2015
Umeå
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Köpenhamn
Linköping
Luleå
Helsingborg
Karlskrona
Halmstad
Växjö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2016
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
206
Figur 5.3 Regional tågtrafik som upphört 1980-2015
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Figur 5.4 visar vilka linjer som nya tågoperatörer valt att etablera fjärrtrafik på sedan 2010. Kartbilderna inkluderar också den upphandlade trafiken med Öresundståg. Veolia (numera Transdev) startade tidigt veckoslutstrafik Stockholm-Malmö som senare utvecklades till daglig trafik. Företaget har också expanderat med säsongstrafik till Storlien och nattåg till Berlin. TÅGAB har etablerat kommersiell persontrafik genom nya förbindelser mellan Göteborg och Falun.
Trots expansionen vad gäller linjenät, har den kommersiella fjärrtrafiken med nya operatörer fram till 2015 varit relativt begränsad i sin omfattning vad gäller antal avgångar per dag. I mars startade dock MTR Express AB sin snabbtågstrafik Stockholm-Göteborg, som nu kör med åtta avgångar per dag i vardera riktningen (att jämföra med SJ AB:s 18 avgångar).
Umeå
Stockholm
Göteborg
Filipstad
Sundsvall
Västervik
Luleå
Karlskrona
Halmstad
Växjö
Malmö
*
*
s
s
s
Östersund
Borlänge
Skövde
Gällivare
*
s
s
Teckenförklaring
Regional tågtrafik som upphört Upphört–återstartad–upphört Upphört, därefter återstartad Banombyggnad / Säsongstrafik
* s
Mora
Oxelösund
Ulricehamn
Skellefteå
Hudiksvall
Oskarshamn
Eskilstuna
1980-2015
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
207
Figur 5.4 Nya operatörers fjärrtrafik 2010, 2012, 2014 och 2016
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Kalmar
Köpenhamn
Storlien
Oslo
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2010
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Kalmar
Köpenhamn
Falun
Storlien
Oslo
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2012
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Kalmar
Köpenhamn
Falun
Röjan Storlien
Oslo
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2014
Oslo
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Ludvika
Kalmar
Köpenhamn
Falun
Röjan Storlien
Örebro
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2016
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
208
Det finns också exempel på fjärrtrafik med nya operatörer som upphört (Figur 5.5), t.ex. Ofotbanens trafik Oslo-Stockholm, som p.g.a. problem med obetalda avgifter och ett förlorat tillstånd i Norge lades ned efter några månaders trafik 2008. Figuren inkluderar också den snabbtågstrafik med SJ AB på sträckan Göteborg-Malmö som 2012-13 var nedlagd men sedan återstartades.
Figur 5.5 Fjärrtrafik med nya operatörer som upphört 2008-2015
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
I Figur 5.6 återfinns slutligen en aktuell sammanställning över SJ AB:s fjärrtrafiklinjer, inklusive den upphandlade nattågstrafik som dotterbolaget SJ Norrlandståg AB kör.
Oslo
Stockholm
Göteborg
Malmö
Köpenhamn
Narvik
Gävle
Fjärrtrafik som upphört Har upphört men senare återstartad
Teckenförklaring
SJ*
2008
-2015
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
209
Figur 5.6 SJ AB:s fjärrtrafik 2016
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Marknaden i dag 5.3.2
Som jag har konstaterat tidigare (se kapitel 3.2.3) är trenden för persontransportarbetet på järnväg som helhet positiv. Mellan år 2000 och 2014 har transportarbetet ökat från cirka 8,2 miljarder till cirka 12,1 miljarder personkilometer .42Fler och fler resenärer väljer alltså att resa med tåg. En stor del av ökningen beror på expansionen av utbudet i den samhällsorganiserade trafiken.43 Persontransportarbetet i den regionala trafiken ökade med 96,5 procent under denna period, medan fjärrtrafiken bara ökade med 18,6 procent.44
42 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13. 43 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 16 och 33. 44 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.
Duved
Oslo
Narvik
Kommersiell fjärrtrafik Fjärrtrafik delvis med bidrag Upphandlad nattågstrafik
Teckenförklaring
Umeå
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Köpenhamn
Linköping
Luleå
Halmstad
Växjö
Falun
Mora
Uddevalla
1 januari 2016
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
210
För att närmare beskriva dagens utbud av persontrafik på järnväg kan marknaden delas in på olika sätt. När det gäller gränsdragningen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik kan marknaden förenklat delas in i tre segment utifrån resandeströmmar:
1. trafik mellan olika regioner (interregional),
2. trafik inom två eller fler angränsande län (storregional), samt
3. trafik inom ett län (regional och lokal).45
Ett exempel på en linje som är interregional är sträckan Stockholm–Göteborg, ett exempel på en linje som är storregional är sträckan Göteborg–Malmö och ett exempel på en regional linje är sträckan Stockholm–Arlanda. De olika segmenten är inte separerade från varandra utan det finns resandeströmmar mellan de olika segmenten. Exempelvis kan en resenär göra en lokal resa till en avresepunkt och därefter påbörja en interregional resa. Segmenten kan också överlappa varandra fysiskt. Exempelvis kan en interregional resa ske genom en region som har tät lokal trafik.
Den kommersiella trafiken transporterar i större utsträckning resenärer snabbt, med få stopp, på längre sträckor där resandeströmmarna är stora. Den samhällsorganiserade trafiken däremot har fokus på en jämnt fördelad tillgänglighet och stannar därför på fler platser, med långsammare trafik som följd.
Noteras kan också att en och samma kommersiella tågoperatör kan förekomma i olika roller. En kommersiell operatör kan t.ex. ha en verksamhet med tågtrafik i egen regi samtidigt som den också kör upphandlad trafik åt en eller flera regionala kollektivtrafikmyndigheter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan också köpa resor (som inte är upphandlade) av kommersiella tågoperatörer och på så sätt bidra till den kommersiella trafiken på kommersiella linjer. Detta kan t.ex. ske genom att resenärerna får rätt att åka med länstrafikkort på en delsträcka med ett interregionalt tåg. Trafikanalys har uppskattat att de regionala kollektivtrafikmyndig-
45 Indelningen är förenklad. En mer utvecklad modell skulle kunna utgå från sex klasser; trafik organiserad av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, internationell kommersiell trafik, nationell kommersiell trafik, kommersiell trafik med bidrag från kollektivtrafikmyndigheterna, Trafikverkets upphandlade nattågstrafik till Norrland och övrig trafik t.ex. Inlandsbanan och museiföreningar.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
211
heterna i Tågplan 15 stod för cirka 60 procent av den totala persontrafiken, den kommersiella trafiken stod för cirka 20 procent av den totala persontrafiken och ytterligare cirka 16 procent av den totala persontrafiken utfördes av kommersiell trafik med stöd från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.46
Interregional trafik
På den interregionala marknaden finns den långväga kommersiella persontrafiken (fjärrtåg/snabbtåg), t.ex. sträckan Göteborg– Stockholm och Stockholm–Malmö. Trafiken är uteslutande kommersiell och fri konkurrens råder på spåret. Kommersiella tågoperatörer på denna marknad är t.ex. SJ AB, MTR Express AB, Skandinaviska Jernbanor (Blå Tåget), Transdev (Snälltåget) och Tågåkeriet i Bergslagen (TÅGAB).
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna får enligt kollektivtrafiklagen inte bedriva interregional persontrafik, men även om den kommersiella trafiken inte konkurrerar med den samhällsorganiserade trafiken om resenärer på långa sträckor finns det konkurrens ändå mellan de båda beträffande tillgång till spårkapacitet. Samhällsorganiserad trafik finns på stora delar av järnvägsnätet. Den långväga kommersiella trafiken kan t.ex. köra igenom en region med mycket regional samhällsorganiserad trafik som tar plats på spåret och begränsar framkomligheten. Exempel på delsträckor med kapacitetsbrist är Göteborg–Alingsås och Flemingsberg–Järna.
En del regionala kollektivtrafikmyndigheter samarbetar med kommersiella tågoperatörer på så sätt att en resenär kan åka en delsträcka på ett fjärrtåg med länstrafikkort. Exempel på detta är den interregionala linjen Göteborg-Stockholm där det är möjligt att åka med periodkort på delsträckan Göteborg–Skövde. Trafiken i denna del är inte upphandlad.
Även om betydande inslag av den interregionala trafiken är kommersiell finns det även samhällsorganiserad interregional trafik. Trafikverket upphandlar nattrafik till och från övre Norrland på sträckan Göteborg/Stockholm-Luleå/Narvik. Det är
46 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 21.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
212
ett dotterbolag till SJ AB som kör den upphandlade trafiken. Historiskt har den nationellt upphandlade trafiken spelat en viktig roll, men har senare till stora delar inlemmats i den regionala trafiken.
Regional och lokal trafik
På den regionala och lokala marknaden finns det i stort sett enbart samhällsorganiserad persontrafik med undantag för enstaka linjer, t.ex. Stockholm–Arlanda där det även finns kommersiell trafik. Trafiken organiseras av de 21 regionala kollektivtrafikmyndigheterna. De bedriver i stort ingen egen trafik utan upphandlar den från kommersiella tågoperatörer, t.ex. SJ AB, vars dotterbolag kör regional- och pendeltåg åt Västtrafik och SL, Transdev som kör Öresundståg och Kustpilen samt Arriva Tåg AB som kör Pågatågen åt Skånetrafiken. Marknaden för regional kollektivtrafik har varit öppen sedan 2012, men intresset från kommersiella tågoperatörer att själva organisera ny kommersiell regional/lokal järnvägstrafik har varit lågt. Däremot har en del ny kommersiell busstrafik tillkommit.
Storregional trafik
På den storregionala marknaden finns både kommersiell och samhällsorganiserad trafik, som konkurrerar med varandra om både resenärer och plats på spåret. Exempel på sträckor där det finns konkurrens mellan samhällsorganiserad trafik och kommersiell trafik är Skövde–Göteborg–Malmö/Köpenhamn, Kalmar–Alvesta– Malmö/Köpenhamn, Stockholm–Arlanda–Uppsala och Uppsala– Umeå.47
Historiskt har den storregionala marknaden varit av intresse enbart för den kommersiella trafiken, men trenden de senaste åren har varit en stor expansion av samhällsorganiserad trafik inom detta område. Detta har i sin tur med att göra att regioner växer och blir allt större. Flera länssammanslagningar har gjorts för att under-
47 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 25.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
213
stödja denna utveckling, inte minst på kollektivtrafikens område, t.ex. bildandet av Skåne län och Västra Götalands län. Tanken är att den regionala kollektivtrafiken ska underlätta för människor att bo på en ort och arbeta på en annan. För att skilja den kommersiella trafiken från den samhällsorganiserade på den storregionala marknaden finns det en formell begränsning utifrån funktion i kollektivtrafiklagen. Den samhällsköpta trafiken får bara avse vardagsresor/arbetsresor när den sträcker sig över två län och inte sällanresor. Samtidigt är det svårt att i praktiken upprätthålla distinktionen. Ett exempel på detta är pendeltågstrafiken mellan Stockholm– Arlanda–Uppsala. På pendeln kan det förekomma både resenärer som pendlar till/från arbetet i Arlanda och turister som är på väg till/från flygplatsen.
Inom den storregionala marknaden förekommer även samarbete mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik. Ett exempel på detta är SJ AB:s samverkan med MÄLAB i Mälardalen (TiM-samarbete) som pågått sedan början av 1990-talet. SJ AB har under en längre tid bedrivit kommersiell trafik i Mälardalen. MÄLAB har stöttat den kommersiella trafiken genom att t.ex. betala för att resenärer ska kunna resa på länstrafikkort och betalat för att SJ AB ska utöka utbudet. Avtal har tecknats efter en bilateral förhandling mellan MÄLAB och SJ AB. Subventionen i Mälardalen uppgår till cirka 10 procent av den totala omsättningen. Avtalet sträcker sig fram till december 2016. Hur villkoren för den kommersiella trafiken kommer att se ut därefter är oklart. Berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter har fattat ett beslut om allmän trafikplikt i regionen från och med 2017 till och med 2029, dvs. att trafiken ska vara samhällsorganiserad under denna period. Beslutet innebär att större delen av de regionalt trafikerade sträckorna som SJ AB bedriver i dag i framtiden kommer att trafikeras av delvis skattefinansierad tågtrafik och nyinköpta tåg. SJ AB har överklagat beslutet (se 5.2.3 ovan) eftersom företaget menar att trafiken hade kunnat fortgå som tidigare och att beslutet i praktiken kommer att innebära att den kommersiella trafiken trängs undan. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna vill å sin sida genom trafikplikten ta ett större ansvar för den framtida trafikförsörjningen i Mälardalen och minska beroendet av SJ AB. MÄLAB har bedömt att regional-
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
214
tågstrafik i Mälardalen består av linjer där trafiken kan bedrivas med lönsamhet, men även att det finns linjer som är olönsamma.48MÄLAB vill emellertid se trafiksystemet som en helhet. MÄLAB menar att beslutet om trafikplikt syftar till att teckna olika typer av avtal, där en typ av avtal avser samverkan med kommersiell trafik på Mälarbanan.
Marknadsförskjutning 5.3.3
De senaste åren har marknaderna för regional kollektivtrafik och interregional tågtrafik öppnats upp för privata initiativ. Interregionala persontransporter på järnväg är sedan den 1 oktober 2010 (med full effekt den 11 december 2011) helt öppna för konkurrens och sedan den 1 januari 2012 är också den lokala och regionala kollektivtrafiken öppen för konkurrens. Detta kan, åtminstone på sikt, leda till förändringar av kollektivtrafikutbudet.
Den upphandlade trafiken erhåller i allmänhet betydande subventioner och det finns därför anledning att tro att viss upphandlad trafik kan tränga undan kommersiella initiativ eller motverka att de kommer till stånd. I förarbetena till kollektivtrafiklagen framgår att ”regeringen avser att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängs undan av offentligt initierad trafik”.49
Trafikanalys har fram till den 1 december 2014 haft i uppdrag av regeringen att följa utvecklingen och utvärdera effekterna under de första åren50 och Transportstyrelsen följer villkoren för marknadstillträdet mer långsiktigt enligt sin instruktion.51
Trafikanalys har lämnat flera rapporter till Näringsdepartementet. Trafikanalys samlade bedömning är att när det gäller lokal och regional kollektivtrafik finns inte så stora möjligheter för kommersiell trafik att konkurrera med den subventionerade kol-
48 Lönsamma linjer är Stockholm–Västerås–Hallsberg och Stockholm–Uppsala. Olönsamma linjer är Stockholm–Nyköping–Norrköping, Stockholm–Eskilstuna–Örebro, Stockholm– Katrineholm–Hallsberg och Sala–Västerås–Eskilstuna–Katrineholm–Linköping. 49Prop. 2009/10:200, s. 58. 50 Regeringsuppdrag N2010/7904/TE, Uppdrag att utvärdera effekterna av öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg samt den nya lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. 513 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
215
lektivtrafiken. Den långväga trafiken är fortfarande i hög grad kommersiell. Däremellan finns emellertid marknader som är i stark förändring och expansion; marknaderna för länsöverskridande regionaltåg som till övervägande del är samhällsorganiserad.
Trafikanalys har jämfört Samtrafikens tidtabeller för 2012 och 2014.52Trafikanalys har dock haft svårt för att avgöra om det skett en marknadsförskjutning ur materialet eftersom framför allt SJ AB:s trafik rapporteras som SJ oavsett om den körs på entreprenad, i egen regi eller om de regionala kollektivtrafikmyndigheterna är med och delfinansierar genom inköp eller tillköp. Trafikanalys har därför efter egen kunskap klassificerat trafiken som antingen subventionerad eller kommersiell. Trafikanalys räknade då trafik som var delvis finansierad av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, men inte upphandlad, som kommersiell. Trafikanalys fann att den kommersiella trafiken utgjorde 11 procent av trafiken 2012 och 9 procent av trafiken under 2014, dvs. en minskning med två procentenheter. Den subventionerade trafiken utgjorde därmed 89 procent av trafiken 2012 och 91 procent av trafiken 2014 mätt i tidtabellskilometer. Minskningen skedde framför allt i interregional53och internationell trafik. Trafikanalys förklaring är att det är de regionala kollektivtrafikmyndigheternas satsningar på pendel- och regionaltåg som slår igenom och att utvecklingen accelererade i och med slopandet av administrativa hinder för länsöverskridande trafik.54
Ett problem för utredningen har varit att få fram statistik för den kommersiella trafikens utveckling, eftersom sådan information oftast betraktas som affärshemligheter. Av de uppgifter som SJ AB har lämnat till utredningen (se nedan) framgår dock att det tycks pågå en utträngning av kommersiell persontrafik på vissa linjer vad gäller resenärer. Det handlar framför allt om Stockholm–Uppsala, Uppsala–Gävle och Gävle–Sundsvall. SJ AB tar i sin årsredovisning 2014 också upp linjen Stockholm–Umeå och varnar för att den
52 Jämförelsen gjordes under vecka 40. Att kunna beräkna utbudet baserat på Samtrafikens tidtabeller är helt beroende av att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och operatörerna lever upp till inrapporteringskraven enligt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2). 53 Här i betydelsen mellan län. 54 Trafikanalys, Utveckling av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 33 och 42.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
216
linjen i framtiden kan bli problematisk att driva kommersiellt på grund av de regionala kollektivtrafikmyndigheters agerande.
Med hjälp av de uppgifter som SJ AB lämnat, och som i vissa fall kunnat kompletteras med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas trafik, kan några exempel på marknadsförskjutningen studeras närmare.
Uppgifter från SJ AB avser delsträckorna Stockholm–Uppsala, Gävle–Uppsala samt Gävle–Sundsvall. Sammantaget kan man tydligt se att i dessa tre reserelationer har resandet med SJ AB minskat med 20–50 procent de senaste åren (Figur 5.7). Under samma period uppges resandet på andra linjer ha ökat med i genomsnitt cirka 1 procent.
Figur 5.7 Resande med SJ AB på delsträckorna Stockholm–Uppsala, Gävle–Uppsala samt Gävle–Sundsvall
Not: På linjen Stockholm–Uppsala avses resandet inkl mellanstationer. För övriga linjer endast ändpunktsresande.
Källa: SJ AB.
0 20 40 60 80 100 120
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Re sa nde (i nde x; s ta rt år =1 00 )
Stockholm-Uppsala
Gävle-Uppsala
Gävle-Sundsvall
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
217
För linjen Stockholm–Uppsala går det att följa utvecklingen mer i detalj. SJ AB har lämnat uppgifter över såväl antalet resor (inklusive resandet för mellanstationer) som omsättning på denna linje. Redan hösten 2006 förlängdes vissa av Upplands Lokaltrafiks turer med det s.k. Upptåget från Uppsala söderut till Upplands Väsby, men i samarbete med Storstockholms Lokaltrafik utvecklades en ny pendeltågstrafik som skulle gå hela vägen Uppsala–Stockholm från slutet av 2012. Den samhällsorganiserade Uppsalatrafiken via Arlanda godkändes av regeringen i november 2009, dvs. innan kollektivtrafiklagen trädde i kraft.55 Nuvarande avtal med upphandlad trafik sträcker sig fram t.o.m. år 2016. Syftet med utvidgningen av SL-pendeln var att förbättra möjligheterna till kollektivt resande till Arlanda (för att minska på anslutningsresorna med bil), samt öka tillgängligheten för Stockholms norra förorter till Arlanda och Uppsala, och vice versa.
Inför regeringens beslut 2009 ställde sig SJ AB positivt till förslaget. Av de uppgifter utredningen fått från SJ AB framgår dock att bolaget de senaste åren tappat cirka 1 miljon resor, samtidigt som omsättningen minskat med cirka 12 procent (Figur 5.8).56 Om man samtidigt betraktar också tillgängliga uppgifter om resandet med SL-pendeln mot Uppsala (via Arlanda och Knivsta), samt det tidigare resandet med Upptåget, visar det sig att det totala resandet först minskade på sträckan, för att på senare tid ha ökat till en nivå klart över 2012 års nivå (Figur 5.9).
55 Trafiken kom i gång först i december 2012. 56 Samtidigt hör det till saken att det är ett dotterbolag till SJ AB, Stockholmståg KB, som kör den samhällsorganiserade pendeltågstrafiken på entreprenad. Från december 2016 tar MTR över som entreprenör.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
218
Figur 5.8 Utvecklingen för SJ AB på linjen Stockholm–Uppsala
Noter: Uppgifter för 2015 avser perioden september 2014–augusti 2015. Källa: SJ AB.
0 20 40 60 80 100
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
2011 2012 2013 2014 2015
O m sä tt ni ng (i nd ex )
Re so r ( m ilj )
Omsättning (index) Resor (milj)
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
219
Figur 5.9 Resor med SJ AB, Upptåget och SL-pendeln Stockholm–Uppsala
Noter: Uppgifter för 2015 avser perioden september 2014–augusti 2015; för SL-pendeln avser alla uppgifter endast resandet på vardagar. Källa: SJ AB, Kollektivtrafikförvaltningen UL och SLL Trafikförvaltningen.
Det samhällsorganiserade Upptåget började trafikera hela sträckan Uppsala–Gävle hösten 2006 med 8 dagliga avgångar per vardag och riktning. Hösten 2009 hade antalet ökat till 11 och under hösten 2015 går det 26 avgångar per riktning en vanlig vardag. Resandet med SJ AB har under perioden 2009–2014 minskat från cirka 140 000 resor per år till cirka 100 000 resor per år. Motsvarande statistik för sträckan Gävle-Sundsvall har också inkommit till utredningen, där resandet minskade kraftigt från cirka 80 000 resor till cirka 41 000 resor per år (Figur 5.10). På båda dessa linjer avser resandet med SJ AB endast resandet mellan ändpunkterna, d.v.s. inte inklusive mellanstationer.
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0
2011 2012 2013 2014 2015
Re so r ( m ilj on er )
SL-pendeln Upptåget SJ AB
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
220
Figur 5.10 Resor med SJ AB Uppsala–Gävle–Sundsvall
Källa: SJ AB.
Även för dessa sträckor går det att studera den totala utvecklingen över tid genom att addera Upptågets trafik (Gävle–Uppsala) respektive trafiken med X-tåget (Gävle–Sundsvall), samt, för bättre överensstämmelse, även övriga resor med SJ AB, dvs. inklusive mellanstationer. Det görs i Figur 5.11 respektive 5.12. På sträckan Gävle–Uppsala dominerar ändpunktsresandet för SJ AB (cirka 98 procent, ej särredovisat i Figur 5.11), medan övrigt resande har en mer framträdande roll på sträckan Gävle–Sundsvall.
På båda linjerna är det tydligt att det regionala resandet med den samhällsorganiserade trafiken är mångdubbelt större än med SJ AB. Resandet med Upptåget Gävle–Uppsala har ökat under hela perioden, och särskilt från 2013 då utbudet utökades till entimmestrafik på hela sträckan. För sträckan Gävle–Sundvall har utvecklingen varit mer ojämn, med stora ökningar för X-tåget 2012 och 2013 efter några år med minskat resande, följt av en större nedgång 2014. Sett över hela perioden har den stora nedgången i resandet med SJ AB lett till att det totala tågresandet har minskat.
0
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Del res or
Gävle-Uppsala Gävle-Sundsvall
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
221
Figur 5.11 Resor Uppsala–Gävle
Källa: SJ AB och Kollektivtrafikförvaltningen UL.
Figur 5.12 Resor Gävle–Sundsvall
Källa: SJ AB och Region Gävleborg.
0
500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014
R eso r
Upptåget SJ AB
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014
R eso r
X-tåget
SJ AB övriga resor
SJ AB ändpunktsresande
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
222
Vad som inte fångas av dessa diagram är de närmare orsakerna till utvecklingen, t.ex. i termer av en förändrad prisbild för de olika alternativen, liksom hur resandet med andra trafikslag, som t.ex. buss, utvecklats på samma sträckor.
Staffan Hultén redovisar i en underlagsrapport till utredningen (Bilaga 10) kompletterande uppgifter om resandet med Arlanda Express på sträckan Stockholm-Arlanda och en del uppgifter om utbudet med buss på denna sträcka. Han pekar också på prisutvecklingen på sträckan Stockholm–Uppsala. I samband med att den nya pendeltågstrafiken startade blev det billigare att köpa periodkort som kombinerade resandet Stockholm-Uppsala med anslutningsresor i SL-området och UL-området. Priset gick från 1 990 kr till 1 800 kr. Därefter har priset sänkts till 1 485 kr 2014 och 1 450 kr 2015. SJ AB:s periodkort Stockholm-Uppsala har också blivit billigare och kostar 2 090 kr 2015.
SJ AB har inte minskat sitt utbud på sträckan Stockholm– Uppsala utan i stället ökat trafiken.57SJ AB har framfört att företaget bedömt att det inte varit möjligt att anpassa sin trafik för ökad lönsamhet, även om det förlorat en stor andel resenärer till den samhällsorganiserade trafiken. De två trafiklinjer som huvudsakligen berörs är Stockholm–Sundsvall–Umeå och Gävle–Stockholm– Linköping. För att inte försämra förutsättningarna för de kommersiellt viktigaste reseflödena Stockholm–Sundsvall respektive Stockholm–Gävle har utbudet inte justerats. Det finns dock i förlängningen en risk att om underlaget urholkas i större utsträckning så kan det komma att krävas utbudsanpassningar. Då kommer det att ge effekter på resandet också i relationer som inte är direkt berörda av den samhällsorganiserade trafiken.
Sammanfattande bedömning
Min sammanfattande bedömning är att det på vissa linjer, i framför allt storregional trafik, förekommer en tillbakagång av kommersiell persontrafik till förmån för den samhällsorganiserade. Även om det rör sig om ett mindre antal linjer kan det likväl ha stor betydelse
57 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2013:13 s. 67.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
223
för den kommersiella trafiken i och med att antalet resor på dessa linjer är relativt stort.
Fördubblingsmålet av kollektivtrafik 5.3.4
En annan sak som kan påverka marknadsförskjutningen är det s.k. fördubblingsmålet för kollektivtrafiken. Målet är visserligen neutralt i förhållandet mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik, men den här typen av mål kan driva utvecklingen mot mer och mer samhällsorganiserad trafik.
Fördubblingsmålet tar sin utgångspunkt i att kollektivtrafik skapar värden både för den som reser och för samhället. Resandet med kollektivtrafik har dock ökat långsamt under de senaste 60 åren. Sedan 1950 har antalet personkilometer med kollektivtrafik drygt fördubblats men samtidigt har trafikarbetet med personbil och motorcykel mer än trettonfaldigats. Kollektivtrafikens andel har därmed sjunkit från nära 60 procent i början av 1950-talet till att sedan ungefär 30 år tillbaka ligga runt 17–18 procent.58
Fördubblingsmålet innebär en målsättning att till år 2020 fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel59(jämfört med år 2006), som ett mål för att nå de transportpolitiska och miljöpolitiska målen. Detta ska bl.a. ske genom att förmå privatbilister att helt eller delvis flytta över sitt resande till kollektivtrafik.
Ursprunget till fördubblingsmålet var ett regeringsuppdrag. Regeringen gav dåvarande Banverket och Vägverket i uppgift att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling i samverkan med berörda myndigheter och aktörer. Samarbetet resulterade i rapporten KOLL framåt.60Efter rapportens publicering togs arbetet för en fördubblad kollektivtrafik över av Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik.61 Partnersamverkan är en samverkansarena för kollektivtrafik i Sverige. I sitt arbete för att nå fördubblingsmålet har Partnersamverkan tagit
58 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2011:9 s. 23. 59 Fördubblingsprojektet mäter antalet resor och marknadsandelen som kollektivtrafikens andelar av det totala antalet privata motoriserade resor. 60 KOLL framåt Huvudrapport 2007-12-21, VV publikation: 2008:33. 61 Numera heter organisationen Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
224
fram handlingsplaner, vägledningar, avtalsprocesser och branschgemensamma rekommendationer.
Under år 2015 gjorde Partnersamverkan en uppföljning av fördubblingsmålet. Sedan fördubblingsarbetet inleddes har antalet resor med kollektivtrafik i Sverige ökat. Marknadsandelen har totalt gått från 18 procent till 27 procent (2014). Marknadsandelen varierar stort mellan olika län och i Stockholm är den 51 procent medan den på Gotland är 7 procent. Resandeutvecklingen för tågtrafiken har under samma period ökat med 39 procent.62
Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade 5.3.5
kollektivtrafiken
Den samhällsorganiserade trafiken kan emellertid inte växa hur mycket som helst. Ungefär hälften av kostnaderna för lokal och regional kollektivtrafik i Sverige finansieras med kommunal- och landstingsskatt. Det betyder att den i påtaglig utsträckning konkurrerar med vård, skola och omsorg om skattebetalarnas pengar. Under de senaste åren har skattesubventionerna till kollektivtrafiken ökat mer än dubbelt så snabbt som den skattefinansierade delen av kommunernas och landstingens totala verksamhet. Det innebär att kollektivtrafikens andel av de totala nettokostnaderna har ökat. Ökningen har varit så kraftig att kostnaderna i dag motsvarar en utdebitering på 1,02 kronor, jämfört med en utdebitering på 71 öre 2003.
SKL har i en rapport från 2014 analyserat vilka faktorer som orsakat den snabba kostnadsutvecklingen. Studien baseras bl.a. på uppgifter som finns tillgängliga i räkenskapssammandragen för kommuner och landsting samt statistik från Trafikanalys. De regionala kollektivtrafikmyndigheternas kostnader delas vanligen in i trafikeringskostnader samt kostnader för infrastruktur och övrigt. Under åren 2007–2012 har de regionala kollektivtrafikmyndigheternas trafikeringskostnad för tåg ökat med 2,7 miljarder kronor, dvs. med 69,1 procent eller med i genomsnitt 11,1 procent per år. Trafikutbudet har under samma period ökat med knappt 34 miljoner kilometer eller med 8 procent per år. En förklaring till
62 Partnersamverkan för en bättre kollektivtrafik (2015b), Uppföljning av fördubblingsmålet.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
225
utvecklingen är enligt SKL att utbudet av kollektivtrafik med tåg har ökat. Tågtrafik är förhållandevis dyr per utbudskilometer men är samtidigt viktig för att öka hushållens tillgänglighet till olika arbetsplatser liksom företagens tillgänglighet till arbetskraft. Kollektivtrafiken har en självklar roll i resandet för ett hållbart samhälle. Men kostnadsökningen motsvaras dock inte av en lika stor ökning av resandet. SKL:s slutsats är att de åtgärder som vidtagits under senare år inte räcker för att uppnå fördubblingsmålet av kollektivtrafik.63
Trafikanalys har undersökt prisutvecklingen för regional kollektivtrafik. Utvecklingen vad gäller priser de senaste 15 åren har varit stigande. Mest har priserna stigit på enkelbiljetter men även månadskorten har stigit i pris. Jämfört med övriga varor och tjänster i samhället så har prisutvecklingen inom kollektivtrafiken varit betydligt högre. Det gör att de kollektiva resorna utgör en större del av resenärernas samlade utgifter.
Det förekommer kraftiga variationer vad gäller priserna i kollektivtrafiken mellan olika län. En stor del av skillnaderna, framför allt vad gäller länstrafikkort, kan förklaras av faktorer såsom befolkningstäthet. Enkelprisbiljetterna tycks däremot inte påverkas av geografiska förutsättningar i samma utsträckning. Detta skulle kunna bero på att man i län där resandet med kollektivtrafiken är lågt vill sänka trösklarna för att få fler att prova att resa kollektivt. I andra län kanske man ser en poäng med att snabbt göra det lönsamt för resenärerna att skaffa periodkort i stället för att köpa enkelbiljett då och då.
Prisutvecklingen för alla undersökta biljettalternativ har varit relativt kraftig under ett antal år och ökat betydligt mer än konsumentprisindex. Kollektivtrafiken har drabbats av stora och snabba kostnadsökningar vilket berott på ett ökat utbud och förbättrad standard vad gäller bekvämlighet och tillgänglighet. Sannolikt har detta även haft påverkan på biljettpriserna.
De kommersiella aktörernas64 priser är i regel högre än priserna i den offentligt subventionerade trafiken. Detta är inte förvånande då de kommersiella kollektivtrafikutövarna får praktiskt taget alla
63 Sveriges kommuner och landsting (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? 64 Trafikanalys har här bara undersökt resor med buss och färja.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
226
sina inkomster från just biljettförsäljningen (vilken därmed ska täcka alla kostnader), medan biljettintäkterna i den offentligt subventionerade trafiken bara täcker cirka hälften av kostnaderna medan resten kommer från skattemedel. Prismässigt finns det vissa möjligheter att konkurrera med de offentliga aktörerna, speciellt om man ser till priserna för enkelbiljetter.
Enligt Trafikanalys är den viktigaste slutsatsen från kartläggningen att den kraftiga prisökningen för resenärernas kollektivtrafikresor på sikt riskerar att minska människors incitament att välja kollektivtrafiken. Kraftigt stigande priser gör också att det blir svårt för branschen att uppnå sina mål om såväl ökat resande som en hög andel av det totala resandet med kollektivtrafik. Det ligger därför i både resenärernas, samhällets och branschens intresse att denna utveckling avstannar och att prisökningen mattas av.65
5.4 Tidigare synpunkter
I detta avsnitt följer en genomgång av de granskningsrapporter som tagits fram sedan kollektivtrafiklagen trädde i kraft av framför allt Transportstyrelsen, Trafikanalys och SKL. Sammanställningen bygger också på muntliga uppgifter som lämnats till utredningen. Syftet med redogörelsen är att visa på områden som kan utvecklas ytterligare.
Kollektivtrafiklagens målkonflikter 5.4.1
En genomgående uppgift i många rapporter är att det finns ett antal målkonflikter i kollektivtrafiklagen och det framgår inte av lagstiftningen hur dessa ska lösas. Det finns inneboende målkonflikter i reformerna,66 dels de två reformerna i förhållande till varandra, dels i förhållande till andra politiska målsättningar. Regionförstoring, tillgång till större arbetsmarknader och bättre tillgänglighet för medborgare och näringsliv är mål och visioner som återkommer inom flera politikområden.
65 Trafikanalys, Priser i regional kollektivtrafik i Sverige och EU 2014, Rapport 2014:15. 66 Med detta avses det fria marknadstillträdet enligt järnvägslagen och reformen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna enligt kollektivtrafiklagen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
227
Konflikten i kollektivtrafiklagen handlar om att med samhällsorganiserad trafik kan resenärerna dra nytta av de stora systemfördelarna som finns i kollektivtrafiken. Men när allt mer trafik hänger samman i stora system blir konsekvensen att det blir ännu svårare för kommersiella operatörer att ta sig in på marknaden. Ur ett resenärsperspektiv kan det samtidigt vara just kompletta system av trafik som gagnar resenärerna bäst. Resultatet blir att ett större offentligt åtagande kan leda till undanträngning av kommersiell kollektivtrafik. Otydligheten i lagstiftningen är just att den inte talar om var gränsen går för det offentliga åtagandet i relation till den kommersiella kollektivtrafiken.67Förarbetena till kollektivtrafiklagen talar om att utträngningen inte får vara ”otillbörlig”, men vad som menas med otillbörligt definieras inte i lagen.68
Ett annat exempel på otydlighet är vilken trafik som ska etableras först. I förarbetena till kollektivtrafiklagen uttrycks förhoppningar om ett marknadstillträde för kommersiell trafik. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska föra en dialog med de kommersiella operatörerna om vad de kan erbjuda, men samtidigt behöver inte myndigheten avvakta kommersiella initiativ. En modell för hur trafiken ska kunna etableras ger två olika alternativ. I det första alternativet etableras kommersiell trafik först varpå den regionala kollektivtrafikmyndigheten fyller på med den trafik som saknas. I det andra alternativet etableras den samhällsorganiserade trafiken först varpå den kommersiella trafiken fyller på med det som fattas. Den regionala kollektivtrafiken kännetecknas av att trafiken behöver bedrivas i nät och där olika delar av trafiken påverkar varandra. Om det första alternativet väljs finns risken för att den viktiga koordinationen uteblir.
Det har också framförts att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har en svår uppgift att hantera då programmen ska upprättas. Om myndigheten tror att en del av trafiken är kommersiellt lönsam och därmed inte behöver samhällsstöd släpper myndigheten en trafik som skulle kunna bidra till att hålla nere underskottet i den egna verksamheten. Ju fler bussar och tåg som övergår från att bedrivas med samhällsstöd till att genomföras av kommersiella
67 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13 s. 85. 68 Trafikanalys, En förbättrad kollektivtrafik – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13 s. 41.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
228
aktörer, desto större blir räkningen för skattebetalarna. Detta skapar i sig ett motiv för att den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte ska försöka få till stånd verksamhet på kommersiell grund. En sådan inriktning går dock stick i stäv med de intentioner som uttalas i kollektivtrafiklagen.69
Sammanfattningsvis har kritiken gått ut på att lagens intentioner inte har uppnåtts. Domstolsprocessen mellan SJ AB och Stockholm läns landsting (se 5.2.3) handlar också till stora delar om otydligheter i lagstiftningen och att lagen kan tolkas på olika sätt.
Jag har inhämtat ett utlåtande från professor Lars Henriksson (Bilaga 7) som utvecklar målkonflikterna ytterligare.
Trafikförsörjningsprogram 5.4.2
Kollektivtrafiklagen trädde i kraft 2012 och då gjordes en första generation av trafikförsörjningsprogram. Efter valet 2014, när många nya politiker tillträdde, inleddes ett arbete med andra generationens trafikförsörjningsprogram. Skåne, Dalarna och Gävleborg blev klara redan 2014. 16 regionala kollektivtrafikmyndigheter kommer att ha ett reviderat program klart under 2016. Stockholm beräknar vara färdiga under 2017 och Gotland kommer inte att revidera sitt ursprungliga program.70
SKL har gjort en utvärdering av innehållet i den första generationens program. SKL:s bedömning är att trafikförsörjningsprogrammen uppvisar stora skillnader mellan olika län. Både form och omfattning, innehåll och tidsperspektiv varierar kraftigt. Vissa program har en struktur som följer den vägledning som Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik tidigt tog fram, andra program följer vägledningen delvis medan programarbetet i flera län inte alls har haft den som utgångspunkt. Enligt SKL är förklaringen till dessa olikheter i programmens struktur, omfattning, innehåll och tidsperspektiv sannolikt de resurser som funnits tillgängliga och det arbetssätt som tillämpats i programarbetet i de
69 Jan-Eric Nilsson Kollektivtrafik utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6 s. 124. 70 Partnersamverkan för en bättre kollektivtrafik (2015b), Uppföljning av fördubblingsmålet.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
229
olika länen. Likaså varierar trafiksystemets förutsättningar mycket mellan stora och små län.71
Transportstyrelsen har i en rapport från 2014 analyserat utformningen av trafikförsörjningsprogramen och beslutsprocesser med fokus på förutsättningarna för att bedriva kommersiell kollektivtrafik. Transportstyrelsens övergripande bedömning är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte lever upp till lagens intentioner och att det finns stort utrymme för förbättring i myndigheternas arbete med att tillämpa krav och rutiner som följer av kollektivtrafiklagen. Bl.a. är det få trafikförsörjningsprogram som innehåller nya ansatser för att formulera mål och identifiera behov oberoende av trafikform. Likaså saknas i stor utsträckning bedömningar av kommersiell trafiks möjlighet att bidra till trafikförsörjningen. För att processen ska kunna uppfattas som meningsfull och fylla en funktion som avsetts, måste bestämda krav ställas på dessa planerings-, redovisnings- och beslutssteg. Om de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte blir bättre på detta riskerar detta att leda till att själva processen blir ett marknadshinder.72
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram kan delas upp i ett antal moment. Här nedan följer ett antal exempel på vad som kan förbättras i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas arbete med trafikförsörjningsprogram utifrån de olika momenten.
Underlag
I 2 kap. 10 § kollektivtrafiklagen anges vad ett trafikförsörjningsprogram ska innehålla, bl.a. ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa all trafik, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt. I detta ligger att det är nödvändigt att göra någon form av marknadsanalys.
Transportstyrelsen har granskat hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna arbetar med marknadsanalyser. Transportstyrelsen konstaterar att det finns många tolkningar av vad en marknadsanalys är för något, vem som ska göra den, vad den ska innehålla och när den
71 Sveriges Kommuner och Landsting, Regionala trafikförsörjningsprogram, utvärdering 2012. 72 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 28.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
230
ska göras. Det finns också en stor spridning i ambitionsnivån hos de olika myndigheterna. Detta får i sin tur konsekvenser för samrådet och vilken information som då finns tillgänglig. Avsaknaden av relevant information blir även problematisk på flera sätt eftersom den ligger till grund för beslut av samhället och av företag. Företag behöver hantera den kommersiella risken ett marknadsinträde innebär och samhället behöver säkerställa att skattemedel används så effektivt som möjligt.73 Det svaga resenärsperspektivet hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bidrar också till oförmågan att se vilka möjligheter kommersiell trafik skulle kunna bidra med i den samlade trafikförsörjningen.74
Transportstyrelsen har också i tillsynsärendena noterat att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har svårt för att redovisa ”de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer”, vilket är ett lagkrav.75 Det saknas enligt Transportstyrelsen en definition av vad som avses med begreppet ”fullt tillgängligt”.
Trafikanalys har också framfört i en undersökning att det finns ett bristande intresse från regionala politiker att på allvar överväga var och hur kommersiell trafik skulle kunna bidra till länets kollektivtrafikförsörjning.76
Samråd
Enligt 2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten samråda med vissa namngivna aktörer.
Alla regionala kollektivtrafikmyndigheter har haft samråd vid framtagandet av trafikförsörjningsprogrammen, men ett flertal rapporter visar på stora skillnader i hur samrådet har gått till. En gemensam slutsats är att samråden inte fungerar som det var tänkt. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och de kommersiella operatörerna uppvisar ett svalt intresse för samrådsprocessen, fast av olika anledningar. Kommersiella företag upplever samrådsprocessen som problematisk då man inte vill dela med sig av belägg-
73 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 7. 74 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-25,1 s. 29. 75 2 kap. 10 § 5 kollektivtrafiklagen. 76 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2013:13.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
231
ningsstatistik och framtidsplaner inför närvarande konkurrenter. Detta gäller både för järnvägsföretag och för bussföretag. Att engagera sig i trafikförsörjningsprogram och samråd är dessutom kostsamt.77 De regionala kollektivtrafikmyndigheterna upplever samrådsprocessen som tidsödande. Det är också frustrerande att det inte alltid finns en direkt samtalspartner när det gäller resenärer. Att samråda med enskilda resenärer ger liten nytta då dessa gärna har ett för snävt fokus på sin egen privata situation och inte förmår lyfta blicken till en övergripande strategisk nivå.78
Rapporterna visar på stora variationer i hur samrådsprocessen har utformats rent praktiskt. Den information som funnits tillgänglig inför samrådet har varit av skiftande omfattning. En del myndigheter har inför samrådet varit generösa med förhandsinformation medan andra har varit restriktiva med att dela med sig av statistik över resande, kostnader, intäkter m.m. Mängden förhandsinformation har betydelse för hur väl de kommersiella operatörerna kan förbereda sig inför samrådet och det har också betydelse för deras bedömningar om det finns affärsmässiga möjligheter.79 En del regionala kollektivtrafikmyndigheter har kallat till ett allmänt informationsmöte och visat upp ett mer eller mindre färdigt trafikförsörjningsprogram (enkelriktad kommunikation). Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter har haft skilda möten för olika grupper och enskilda samtal med kommersiella operatörer samt diskuterat möjligheter mer förutsättningslöst (kommunikation åt båda håll).80
Kritik har också riktats mot att det finns ett svalt intresse hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att samråda med allmänheten. En del regionala kollektivtrafikmyndigheter samråder med allmänheten, andra inte.81
Transportanalys erfarenhet är att det är mycket viktigt att alla aktörer inledningsvis ges chans att uttrycka sina egna utgångspunkter och förhoppningar på processen som syftar till etablering av kommersiell trafik. För den regionala kollektivtrafikmyndig-
77 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 20. 78 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13, s. 71ff. 79 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 21. 80 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 26. 81 Vectura (2013), PM: Utvärdering av samråden kring de regionala trafikförsörjningsprogrammen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
232
heten är det extra viktigt att kommunicera syftet med processen, de regionala målen för kollektivtrafiken och den politiska hållningen till det öppna marknadstillträdet. Det är också viktigt med samverkan mellan parterna redan i förberedelseskedet och i arbetet med framtagning av underlagsmaterial inför diskussionerna.82
Återkoppling
Kommersiella operatörer och företrädare för resenärer har framfört att återkoppling på framförda synpunkter saknas från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.83
Beslut om allmän trafikplikt 5.4.3
Transportstyrelsen har granskat de regionala kollektivtrafikmyndigheternas beslut om allmän trafikplikt. Transportstyrelsen menar att besluten, som hittills har fattats, inte har utformats på ett transparent sätt. Företag, trafikanter och medborgare ges därigenom mycket små möjligheter att avgöra vad som styrt kommande upphandlingar av allmän trafik eller vilket utrymme som kommer att finnas för kompletterande kommersiell trafik. Flera av trafikföretagen har framfört att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ofta fattar beslut om allmän trafikplikt omotiverat snabbt och att besluten träffar en allt för omfattande trafik.84
Trafikanalys intryck är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna hittills har strävat efter att skaffa sig en så stor egen handlingsfrihet som möjligt i utformningen av den allmänna trafik som ska upphandlas. Man undviker t.ex. vanligen att närmare precisera utbudet i besluten om allmän trafikplikt. När utbudet specificeras i viss utsträckning förbehåller man sig ofta rätten att ändra viktiga parametrar utan att detta ska behöva få några konsekvenser för beslutet om allmän trafikplikt. Att besluten kan innebära allmän trafikplikt inom mycket stora områden med starkt trafikunderlag
82 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 60. 83 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, TSV 2014-1081, s. 20. 84 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, delrapport 1, TSG 2014-251, s. 28.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
233
eller hela län och uppenbarligen är tänkta att gälla för mycket lång tid är andra tecken på detta.
En slutsats Trafikanalys drar är att det med ledning av de beslut som analyserats inte går att göra en säker bedömning av den allmänna trafikens omfattning och kvalitet. Därmed ger heller inte besluten någon möjlighet att bedöma utrymmet för kommersiell trafik. Utformade på det sätt som hittills skett, blir besluten därmed ett slags allmänt embargo mot kommersiell trafik snarare än den inbjudan till dialog som förarbetena förutsatte.85
Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram 5.4.4
Kollektivtrafiklagen gäller för olika trafikslag. Det har framförts att kollektivtrafiklagen synes ha stor inriktning mot busstrafik och inte i tillräcklig grad beaktar förutsättningarna för järnvägstrafik. Det som skiljer busstrafiken från järnvägstrafiken är att busstrafiken är mer regional medan järnvägstrafiken är mer storregional och organiserad längs stomlinjenätet. Upprättandet av ett trafikförsörjningsprogram sker regionalt hos de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Hur förfarandet ska gå till vid skapandet av storregionala trafiksystem regleras inte i kollektivtrafiklagen.
I dag fungerar det i praktiken som så att de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som vill samarbeta om länsöverskridande trafik, tar fram ett gemensamt dokument. När myndigheterna sedan tar fram trafikförsörjningsprogrammen bygger dessa på det gemensamma dokumentet och speglar varandra. Det medför i sin tur att det blir svårt för kommersiell kollektivtrafik att samråda med de enskilda regionala kollektivtrafikmyndigheterna eftersom en enskild regional kollektivtrafikmyndighet har svårt att ensidigt ändra i det gemensamma dokumentet. Även andra intressenter såsom resenärer har svårt att föra fram sina synpunkter vid samråden.86
85 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 51ff. 86 Transrail Sweden AB (2015), Framtidens regionaltågstrafik i Mälardalen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
234
Brist på information 5.4.5
Ett gemensamt tema i många granskningar är bristen på information. Statistik och annan information är viktig både för marknadens aktörer men också för allmänheten. Bristen på information försvårar marknadsinträdet för kommersiella aktörer.87
SKL:s har i två rapporter belyst frågan om bristen på information och identifierat två utmaningar. Den första utmaningen är att förutsättningarna för kollektivtrafik ser helt olika ut i olika delar av landet. Den andra utmaningen är svårigheten att få fram relevant statistik. Det handlar om olika definitioner och gränsdragningar, att statistiken behöver vara tillförlitlig och möjlig att jämföra. På många områden saknas det också statistik.
SKL ser i sin rapport att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller framtagning av statistik, särskilt för tåg där kvaliteten på statistik är låg. T.ex. behöver statistik beträffande uppgift om tidtabellskilometer och personkilometer förbättras. Uppgifter om antalet resenärer är också osäkert. Många gånger redovisas skattningar och inte antalet faktiska resenärer på tågen. Det storregionala tågtrafiknätet komplicerar även uppgiftslämnandet och bidrar till dubbelräkning av resor. Det är också svårt att ta fram statistik för kommersiell trafik, vilket i sin tur påverkar de regionala kollektivtrafikmyndigheter med stor andel tågtrafik med periodkortsavtal där resenärerna kan åka med kommersiell trafik.88
Den statistik som finns beskriver den upphandlade kollektivtrafiken och avser produktion, resande, effektivitet och kundnöjdhet. Det finns också statistik om fordon t.ex. teknik, miljö, tillgänglighet och säkerhet. För den kommersiella trafiken finns ingen officiell statistik.89
Vidare ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna årligen redovisa sin upphandlade trafik enligt EU:s kollektivtrafikförordning, men detta tycks heller inte förekomma.90
87 Trafikanalys, En förbättrad kollektivtrafik – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13, s. 37. 88 Sveriges kommuner och landsting (2014), Öppna jämförelser Kollektivtrafik 2014 och Sveriges kommuner och landsting (2015), Fördjupningsrapport Öppna jämförelser för kollektivtrafiken – så kan jämförelserna om kollektivtrafiken bli bättre. 89 Sveriges kommuner och landsting (2014), Öppna jämförelser Kollektivtrafik 2014, s. 16. 90 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, delrapport 1, TSG 2014-251, s. 28.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
235
Bristen på information medför också att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna får svårt att utveckla verksamheten. Det går t.ex. inte att utvärdera vilken avtalsform som är mest ändamålsenlig eller jämföra kostnader mellan olika regionala kollektivtrafikmyndigheter. Trafikanalys har funnit att många regionala kollektivtrafikmyndigheter inte kan lämna uppgifter om tågtrafikavtal, eftersom det inte finns några rutiner för att hämta in rätt information från de länsöverskridande samarbetsbolag som handlar upp trafiken (MÄLAB, Norrtåg, Öresundståg med flera). Det blir därmed omöjligt att följa upp tågtrafiken på länsnivå, både för externa utvärderare och för regionerna själva. Det går därmed inte att få svar på vad myndigheterna har köpt, vad de har betalat och vad de har fått för pengarna.91
21-dagarsregeln 5.4.6
Enligt 4 kap. 1 § kollektivtrafiklagen ska ett kollektivtrafikföretag, som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva kollektivtrafik, anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet. Detsamma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med en sådan trafik. Tillämpningsområdet är inte begränsat till regional kollektivtrafik utan gäller all kommersiell kollektivtrafik.
Närmare om hur anmälan ska göras preciseras i 4 och 5 §§ Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikinformation. Där anges att anmälan ska vara berörd kollektivtrafikmyndighet tillhanda senast 21 dagar innan kollektivtrafiken påbörjas eller upphör. Bestämmelserna finns för att berörda myndigheter ska ha möjlighet att följa upp och utöva tillsyn även över kommersiell trafik. De korta anmälningstiderna för in- och utträde på marknaden motiveras med att de behövs för att skapa bra dynamik och flexibilitet.92
Kollektivtrafiklagen är skriven för att passa olika trafikslag. Det har framförts till utredningen att bestämmelserna är mer lämpade för kommersiell busstrafik vid t.ex. en musikfestival än för järnvägstrafik och därför behöver ses över. Problemet är att kommersi-
91 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 55. 92Prop. 2009/10:200, s. 85f och 121.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
236
ell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg får olika tidshorisonter på grund av författningsbestämmelser.
En kommersiell operatör kan upphöra med sin trafik med tre veckors varsel. Om inte någon annan kommersiell operatör vill köra trafiken återstår det för den regionala kollektivtrafikmyndigheten att besluta sig för om den ska organisera trafiken. Myndigheten måste sedan fatta beslut om allmän trafikplikt och upphandla trafiken, en process som tar två-tre år innan trafiken kommer igång igen. När de regionala kollektivtrafikmyndigheterna står inför ett beslut om allmän trafikplikt har de att beakta de olika tidshorisonterna och vågar inte släppa ifrån sig systemkritiska linjer. För det fallet att den kommersiella kollektivtrafiken skulle upphöra blir konsekvensen för resenärerna att trafiken kan utebli under lång tid innan de regionala kollektivtrafikmyndigheterna hunnit få igång ny samhällsorganiserad kollektivtrafik. Enligt nuvarande lagstiftning kan alltså inte den kommersiella trafiken erbjuda en över tid förutsägbar och pålitlig trafikering.
Avtal om inköp och tillköp av trafik 5.4.7
På ett och samma kommersiella tåg kan finnas både resenärer som betalt hela biljettpriset själva och kunder som reser med subventionerad biljett t.ex. i form av ett länstrafikkort. Stödköp av platser från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan vara en viktig förutsättning för att den kommersiella trafiken ska kunna drivas.
Till utredningen har det framförts att på den tiden det fanns trafikhuvudmän förelåg det en större variation av avtal mellan kommersiell trafik och trafikhuvudmän. Trafikhuvudmän kunde köpa all önskad tilläggstrafik av SJ AB, som inte gick att bedriva på kommersiell grund, enligt öppna böckernas princip till självkostnadspris och ett litet vinstpåslag. Att det fanns ett stort utbud av olika avtalsvarianter underlättade för parterna att hitta affärsmöjligheter.
TiM-avtalet fungerar som så att SJ AB tar resenärsintäkterna, huvuddelen direkt i form av intäkter från försäljningen av egna biljetter och en mindre del indirekt i form av ersättning för resenärer som åker med den regionala kollektivtrafikmyndighetens
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
237
periodkort och som motsvarar de intäkter myndigheten fått in när denne sålt periodkortet. SJ AB tar hela risken på resande- och intäktssidan. Myndigheten garanterar inte att det kommer några resenärer och därmed garanterar myndigheten inga resenärsintäkter.
Kollektivtrafiklagen reglerar inte frågan om inköp och tillköp av trafik. Det har medfört att det blivit något av en gråzon i lagstiftningen vad som ska gälla för denna typ av trafik. Det finns vissa regionala kollektivtrafikmyndigheter som har fortsatt med inköp och tillköp av trafik och som då inte är upphandlad, medan andra regionala kollektivtrafikmyndigheter håller hårt på att all trafik ska omfattas av beslut om allmän trafikplikt och sedan upphandlas. Det görs alltså på olika sätt bland de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.
Trafikanalys har framfört att en väg för att lindra konsekvenserna av 21-dagarsregeln skulle kunna vara att vidareutveckla formerna för samarbete mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik genom inköp och tillköp av trafik. Samtidigt ser Trafikanalys inköp och tillköp av trafik som problematiskt. Det finns i regel bara en operatör på den aktuella sträckan, vilket ger en fördel för den som redan är på marknaden. Bestämmelserna i kollektivtrafiklagen syftar till att förhindra otillbörligt gynnande av enskilda aktörer.93
Transportstyrelsen har framfört att köp av styckresor skulle vara ett sätt uppnå dynamik mellan upphandlad och kommersiell trafik samtidigt som flexibiliteten för kommersiella trafikbolag bibehålls.94 Ett annat sätt att skapa dynamik skulle vara utifrån ett system med s.k. resenärspeng. Resenärspeng innebär att samhället betalar en ersättning till trafikföretagen för varje resenär.95
93 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13, s. 59. 94 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 22. 95 VTI (2013), Marknadsöppning – och sen? Samhällsekonomisk analys av förutsättningarna för en stärkt kollektivtrafik, VTI-rapport 772.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
238
5.5 Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?
Enligt utredningens direktiv ska jag besvara frågan om förutsättningarna för långsiktig bärkraftig kommersiellt organiserad trafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik. Enligt min mening behöver frågan analyseras utifrån två tidshorisonter. Den korta tidshorisonten gäller förutsättningarna för den kommersiella trafiken fram till starten av trafik på höghastighetsbanorna. Det långa perspektivet gäller förutsättningarna efter det att trafiken startat på höghastighetsbanorna.
Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor 5.5.1
Sedan 2012 finns det inga legala hinder för den kommersiella trafiken att verka på regional, storregional och interregional nivå, men det behöver inte nödvändigtvis betyder att det är affärsmässigt attraktivt att verka där.
Interregional marknad
På interregional nivå har det tillkommit ny kommersiell trafik och nya kommersiella tågoperatörer. Det tolkar jag som att här finns det ett kommersiellt intresse och att inträdeshindren är möjliga att övervinna. Det finns samhällsorganiserad trafik på den interregionala markaden t.ex. Norrlandstrafiken, men den synes inte tränga undan den kommersiella trafiken. På den interregionala marknaden kan den samhällsorganiserade trafiken stärka den kommersiella trafiken, som bedrivs på marginalen, genom inköp och tillköp av resor. Även om den samhällsorganiserade trafiken inte konkurrerar om resenärer konkurrerar den om tillgången till attraktiva tåglägen. Både den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken har problem med att spårkapaciteten inte räcker till. Problemet kommer sannolikt att kvarstå tills de nya höghastighetsbanorna tas i drift.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
239
Lokal och regional marknad
På lokal och regional nivå är situationen en annan. Det kommersiella inslaget av järnvägstrafik är obetydligt och ingen kommersiell järnvägsoperatör har visat intresse för att komma igång med ny trafik. Lokal och regional persontrafik på järnväg i allmänhet synes inte vara kommersiellt attraktiv. (Här bortser jag ifrån Arlandabanan.) Jag tolkar det som att kommersiell trafik har svårt att konkurrera med samhällsorganiserad trafik när den väl har fått en dominerande ställning på marknaden. Detta kan bero på att den kommersiella trafiken inte kan konkurrera med priset eftersom subventionsgraden är cirka 50 procent för den samhällsorganiserade trafiken. Kommersiell trafik hamnar alltid i underläge eftersom resenären kommer att tvingas betala hela kostnaden för trafiken själv. Resenärer ser inte den faktiska kostnaden utan vänjer sig vid ett lägre subventionerat pris och har svårt att acceptera att betala fullt pris även om kvaliteten på tjänsten är högre. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan också ha en fördel i att de har lättare att få tillgång till rullande material. Företaget AB Transitio96 köper in och äger tåg, som bolaget i sin tur hyr ut till myndigheterna. En annan faktor är att infrastrukturen ligger där den ligger och möjligheten att hitta en latent efterfrågan på en ny linje, som busstrafiken kan göra, är mer eller mindre obefintlig. Vidare är turtätheten redan välförsörjd i storstadsregionerna och rusningstrafiken gör det svårt att konkurrera med restid. Jag ser den lokala och regionala marknaden för persontransporter på järnväg som en förlorad marknad för den kommersiella kollektivtrafiken eller i vart fall en marknad med mycket höga inträdeshinder som gör att den inte är intressant för kommersiell trafik. Här har den tänkta marknadsöppningen, som avregleringen av järnvägen syftade till, inte fungerat. Jag ser inte heller några tecken på att situationen kommer att förändras inom överskådlig tid.
Ur ett samhällsperspektiv är utvecklingen inte förvånande. Både teori och praktik visar att kollektivtrafik i tätbefolkade områden måste subventioneras, annars blir utbudet mindre och priset högre än vad som är samhällekonomiskt önskvärt. Ur ett samhällsperspektiv är det heller inte givet att det alltid finns anledning att
96 AB Transitio ägs gemensamt av 20 landsting och regionala kollektivtrafikmyndigheter.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
240
skydda den kommersiella trafiken på lokal och regional nivå utan det avgörande är om trafiken svarar mot det allmännas intresse. Men även om den samhällsfinansierade trafiken de senaste 25 åren utvecklats kraftigt och branschen har ett mål att fördubbla kollektivtrafiken till år 2020 finns det samtidigt tydliga tecken på stagnation. Resandet har slutat öka, men kostnaderna fortsätter att stiga. I slutändan blir det fråga om politiska prioriteringar.
Storregional marknad
På den storregionala marknaden finns kommersiell och samhällsorganiserad järnvägstrafik sida vid sida. Sedan 2012 har intresset för att etablera ny kommersiell storregional trafik varit lågt. Den nya kommersiella trafik som tillkommit är att SJ AB återigen börjat trafikera sträckan Malmö–Göteborg 2013. SJ AB har rapporterat, att trots konkurrensen från den samhällsorganiserade trafiken på Västkustbanan, har antalet resenärer på SJ AB:s tåg ökat med 25 procent på ett år.97Parallellt finns det också linjer där det pågår en utträngning av kommersiell trafik på storregional nivå. Det handlar t.ex. om sträckorna Stockholm–Uppsala och Uppsala– Gävle. Även om det bara rör sig om några linjer är resandevolymerna på dessa linjer relativt stora. Bilden av den storregionala marknaden är alltså betydligt mer komplicerad än vad den är för den lokala/regionala och den interregionala marknaden. Den kommersiella kollektivtrafiken kan hitta möjligheter att konkurrera med den samhällsorganiserade trafiken på vissa linjer, samtidigt som den är hårt trängd på andra linjer. Den storregionala marknaden är mer komplex, med fler aktörer, större stordriftsfördelar och större nätverkseffekter.
Den storregionala marknaden kännetecknas också av att den just nu är en marknad i snabb förvandling. Ett framtida scenario är att den storregionala marknaden går samma väg som den lokala och regionala marknaden och därmed går förlorad för kommersiell järnvägstrafik. Ett annat scenario är att det fortsätter ungefär på
97 Pressmeddelande från SJ AB i juni 2015. Utredningen har inte fått tillgång till mer information om utvecklingen på linjen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
241
samma sätt som i dag och där kommersiell och samhällsfinansierad trafik har anpassat sig till varandra och samexisterar.
Ett problem för utredningen har varit bristen på officiell statistik när det gäller att göra en bedömning av eventuell marknadsförskjutning. Det går att få fram information om hur marknaden som helhet utvecklas, men det är svårt att få fram officiell statistik på linjenivå annat än i undantagsfall. Tillförlitlig information saknas om hur många som åker, var de åker och vad de betalar för resan. Bristen på uppgifter på linjenivå härrör både från den samhällsorganiserade trafiken och från den kommersiella trafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har t.ex. haft svårt att redogöra för sina avtal på linjenivå för Trafikanalys. Den kommersiella trafiken vill inte lämna ut uppgifter p.g.a. att de utgör företagshemligheter.
När detta skrivs har det gått knappt fyra år sedan kollektivtrafiklagen trädde i kraft. Övergångsbestämmelserna till den nya kollektivtrafiklagen tillät att avtal träffade före ikraftträdandet kunde fortsätta att gälla tills de löpte ut. Eftersom många av de gamla avtalen fortfarande lever kvar har kollektivtrafiklagen ännu inte fått fullt genomslag. En fråga av stor betydelse för förhållandet mellan kommersiell och samhällsfinansierad trafik är hur marknaden kommer att utvecklas i Mälardalen efter 2016 när det nuvarande TiM-samarbetet upphör (det enda kvarvarande regionaltågssystem som sköts kommersiellt). Samtliga sex regionala kollektivtrafikmyndigheter i Mälardalen har tagit ökad kontroll över trafikutbudet i regionen. De har kommit överens om att implementera ett nytt stomnät för den regionala tågtrafiken med start 2017. De har också fattat ett beslut om allmän trafikplikt, vilket medför att trafiken på stomnätet ska upphandlas. Samtidigt påverkas även marknadsutvecklingen i regionen av Trafikverkets framtida tågplaner och anpassningar av tidtabeller. Här kommer det att spela stor roll hur Trafikverkets tågplaneprocess och prioriteringskriterierna mellan regionaltåg och fjärrtåg kommer att fungera i framtiden.
Förändringar i trafiken på den storregionala marknaden kan också påverka trafiken på den interregionala marknaden eftersom de hänger ihop i ett större nätverk. Resenärer kan använda sig av den samhällsorganiserade trafiken för att i ändpunkterna göra en resa som närmar sig interregional nivå, även om det inte är bekvämt
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
242
för resenären ur ett tidsperspektiv. Det är också oklart hur t.ex. SJ AB kommer att agera på marknaden och eventuellt anpassa sin trafik till de ändrade förhållandena t.ex. på sträckan Stockholm– Göteborg norr om Mälaren. Trafikanalys ser att det finns risk för att SJ AB förlorar hela eller delar av sin regionala trafik till konkurrenter och därmed också går miste om intäkter.98 SJ AB bör dock vid en upphandling av trafiken ha en fördel i form av informationsövertag om trafikens förutsättningar.
Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor 5.5.2
På längre sikt kommer förutsättningarna för den kommersiella trafiken att påverkas av hur trafiken utformas på höghastighetsbanorna. Internationellt har två alternativ använts. I det första alternativet släpps trafiken inte på förrän hela sträckan är färdigbyggd. I det andra alternativet släpps trafiken på allt eftersom de olika delsträckorna blir färdiga. Sverige ser ut att följa det senare alternativet. Det ger förutsättningar för den samhällsorganiserade trafiken, som finns på de kortare sträckorna, att tidigt komma i gång. Frågan blir, vid etappvis byggande, när det finns en tillräckligt lång färdig järnväg för att det ska vara intressant för kommersiella aktörer att komma igång med sin trafik. Det är inte säkert att dessa anser att det är affärsmässigt intressant att trafikera den första delsträckan och kanske inte den andra och tredje delsträckan heller. Om den samhällsorganiserade trafiken etableras före den kommersiella trafiken kan det få konsekvenser för hur marknaden utvecklas.
När den samhällsorganiserade trafiken väl etablerats har den påverkat människors beslut om bostadsort och arbetspendling på ett sätt som i praktiken gör det svårt att göra stora förändringar i trafikutbudet. Det kan påverka såväl bostadspriser som etablering av företag och därmed arbetstillfällen. Jag tror att det kommer att vara mycket svårt i praktiken att först låta samhällsorganiserad trafik etablera sig på delar av höghastighetsbanorna för att sedan ta
98 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 26.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
243
bort denna, helt eller delvis, för att lämna plats åt höghastighetståg med andra stoppmönster.
En sammanfattande bedömning av förutsättningarna 5.5.3
för kommersiell persontrafik
På marknaden för persontrafik på järnväg finns det två krafter som påverkar utvecklingen. Den första kraften verkar för en totalt avreglerad marknadsstyrd persontrafik på järnväg. Den andra kraften verkar för en reglerad samhällsstyrd trafik. Dessa två krafter kan samverka eller motverka varandra. Historiskt, när de första stegen togs i riktning mot en omreglering av järnvägsmarknaden, samverkade de båda krafterna. De dåvarande trafikhuvudmännens ökade engagemang i tågtrafiken gick hand i hand med marknadsöppningen. De senaste åren har däremot utvecklingen snarast påvisat motsatsförhållanden och målkonflikter. Enligt min mening behövs det ändrade förutsättningar för att de båda krafterna återigen ska samverka med varandra. Jag ser att en del förändringar kan och bör göras redan här och nu, medan andra förändringar blir aktuella längre fram, beroende på hur de vägvalsfrågor hanteras som jag pekat ut i kapitel 3.
Min sammanfattande bedömning är att dagens förutsättningar för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik inte är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik. I det kortare perspektivet behöver förändringar därför göras i kollektivtrafiklagen. Jag anser att det skydd för kommersiell trafik som det finns intentioner av i förarbetena inte kommit till tillräckligt uttryck i lagen, vilket gör den otydlig. Otydligheten försvårar i sin tur tillsynen. Kraven på transparens och redovisning av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet är heller inte tillräcklig för att ge marknadens aktörer tillräckligt skydd och information. Ändringar behövs för att kollektivtrafikmarknaden ska fungera mer effektivt. Resterande del av kapitlet kommer jag att ägna åt de förslag jag menar bör genomföras i närtid, dvs. innan och oavsett resultaten av de överväganden om vägval som också behöver göras, med anledning av höghastighetsbanorna och deras framtida trafikering.
Som jag har diskuterat närmare i kapitel 3 menar jag att det i ett längre perspektiv behövs ändrade former för fördelning av kapacitet
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
244
genom en ändrad marknadstillträdesmodell, vilket kommer både den samhällsorganiserade och den kommersiella trafiken till godo. Staten behöver även ta ett större ansvar för att de båda krafterna bättre ska samverka med varandra. Behovet av ytterligare förändringar som en förändrad marknadstillträdesmodell kan leda till för bl.a. kollektivtrafiklagen får utredas vid ett senare tillfälle.
5.6 Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik
Inledning 5.6.1
I det föregående avsnittet har jag konstaterat att förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken inte är tillfredsställande. I enlighet med uppdraget lämnar jag härmed följande förslag på åtgärder.
Trafikförsörjningsprogram 5.6.2
Enligt 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras. Trafikförsörjningsprogrammet ska bl.a. innehålla alla former av regional kollektivtrafik, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt, och ge ett adekvat uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet och målen för kollektivtrafikförsörjningen (2 kap. 10 § kollektivtrafiklagen). Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande myndighet i angränsande län. Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer (2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen).
Jag har i avsnitt 5.4.2 redogjort för den kritik som riktats mot trafikförsörjningsprogrammen och samrådsprocessen. En samlad bedömning ger att den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken båda har uppvisat ett förhållandevis svalt intresse för dialog om trafikförsörjningsprogrammen, även om det finns undantag och
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
245
anledningen till det svala intresset är olika. Jag vill därför föreslå åtgärder i syfte att öka och bredda engagemanget för trafikförsörjningsprogrammen och ge bättre förutsättningar för kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer att delta i planeringen och påverka utformningen av programmen.
En väg att gå för att nå målet är att utveckla dialogen mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten, de kommersiella kollektivtrafikföretagen och resenärerna. Att öka dialogen under samrådsprocessen är viktigt därför att ett trafikförsörjningsprogram kan medföra, dels långsiktiga effekter i form av åtgärder som är av mer permanent natur, dels att de förhållanden som rått före beslutet om trafikförsörjningsprogram inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Om dialogen ökar mellan den samhällsorganiserade trafiken och den kommersiella trafiken kan detta leda till att den regionala kollektivtrafikmyndigheten tar hänsyn till fler perspektiv, trafikförsörjningsprogrammen blir bättre förankrade och konfliktytorna minskar.
Enligt min mening har kommersiella trafikföretag och resenärer hittills inte på ett tillfredsställande sätt kunnat framföra synpunkter och åsikter samt delta i utformandet av programmen, även om det även här finns undantag. Det handlar också om att öka kunskapen hos resenärerna och de kommersiella trafikföretagen om den politiska processen, dess förutsättningar och vilka påverkansmöjligheter som ges. Detta kan ske genom att t.ex. förtroendevalda medverkar i samrådsprocessen tillsammans med tjänstemännen. Det signalerar till övriga som deltar i samrådsprocessen att dialogen är seriös och ger förutsättningar för ett direkt samtal mellan kommersiella kollektivtrafikföretag och folkvalda. Min förhoppning är att de föreslagna förändrade reglerna i slutändan ska ge ett bättre underlag inför beslut om trafikförsörjningsprogram och ökad förståelse för olika gruppers behov och intressen. Förändringarna syftar sammantaget till att ge de kommersiella kollektivtrafikföretagen och resenärerna en starkare röst genom att de effektivare ska kunna framföra synpunkter, åsikter och delta i utformandet av trafikförsörjningsprogrammen. Förändringarna behövs för alla former av kollektivtrafik och inte bara för tåg.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
246
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska omfatta ett antal moment
De största möjligheterna att påverka ett beslut är tidigt i beslutsprocessen, när idéer och tankar väcks och underlag ska tas fram. Det är en väsentlig skillnad mellan att få bidra till att formulera problem och förslag till lösningar mot att få ta del av ett färdigt beslut och eventuellt ges möjligheter att lämna synpunkter på det. Det är också i den tidiga beslutsprocessen de kommersiella kollektivtrafikföretagen och resenärsorganisationerna vill delta. Vid t.ex. ett samråd inför upphandling är för sent att påverka beslutet om allmän trafikplikt.
I den nuvarande lagstiftningen är det inte reglerat hur samråden ska gå till. Utifrån den kritik som har riktats mot hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genomfört dessa anser jag att det behövs klara riktlinjer för när och hur ett samråd ska genomföras. Att ha klara riktlinjer bidrar också till att ge förutsägbarhet för hur processen ska genomföras.
Jag vill därför föreslå förändringar som syftar till att förskjuta tyngdpunkten mot samråd inför trafikförsörjningsprogram i stället för samråd inför upphandling. För att åstadkomma detta föreslår jag regler för arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram som liknar de regler som finns vid tillkomsten av översiktsplan enligt plan- och bygglagen (2010:900). Genom att samrådsförfarandet knyts närmare de regler som gäller för översiktsplan stärks också kollektivtrafikens roll i samhällsplanering.
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska ske i ett antal moment efter varandra. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Alla regionala kollektivtrafikmyndigheter har nu upprättat åtminstone ett trafikförsörjningsprogram, vilket kan ligga till grund för nästa generations program. Den kritik som har riktats mot de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i denna del är att de inte i tillräckligt hög grad gjort en marknadsanalys och att det saknas relevant information om trafiken. Jag kommer nedan (se avsnitt 5.6.4) att föreslå att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna varje år ska offentliggöra ett trafikårsbokslut där varje enskild linje ska redovisas för sig. Ändamålsenlig information om utbud och efterfrågan är en grundförutsättning för att kunna bedöma behovet av
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
247
kollektivtrafik. Trafikårsbokslutet kommer att vara ett viktigt underlag för bedömningen av hur trafiken kommer att utvecklas och vilka förutsättningar det finns för kommersiell kollektivtrafik.
Under arbetet med att ta fram ett förslag till trafikförsörjningsprogram ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten samråda med bl.a. berörda kommersiella kollektivtrafikföretag. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Programförslaget ska i denna fas inte vara färdigberett utan det ska vara möjligt för de kommersiella trafikföretagen att framföra synpunkter som kan ge ett faktiskt avtryck i trafikförsörjningsprogrammen. Det är viktigt att i dialogen mellan myndighet och kollektivtrafikföretag fånga upp den kommersiella trafikens möjligheter. Det är också de kommersiella trafikföretagen som har sakkunskapen och kan bidra till att marknadsanalysen blir bättre genom att genomlysa marknaden och framhålla sin nytta. Om de kommersiella kollektivtrafikföretagen får en mer proaktiv roll ökar sannolikheten för att konstruktiva förslag kommer fram. Även dialogen mellan berörda resenärer behöver fördjupas under samrådet. I detta skede av processen är det främst företrädare för resenärsorganisationer som behöver ges möjlighet att delta.
Att delta i ett samråd är kostnadskrävande för ett kommersiellt kollektivtrafikföretag. Det är därför viktigt att samrådsprocessen sköts så effektivt som möjligt och att samrådsmötena är väl förberedda. Deltagarna ska kunna förutsäga vilka frågor som myndigheten kommer att ta upp för dialog och samråd och vilken påverkansmöjlighet som ges. Samråd är en metod för att få bättre beslutsunderlag, men det måste också vara klart att det är de folkvalda som slutligen upprättar trafikförsörjningsprogramet. Under samrådet ska myndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.
Formerna för hur samrådet ska utformas bör även i fortsättningen vara fria. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten bör erbjuda både öppna möten dit alla berörda som vill bjuds in att delta och möten som riktar sig till specifika målgrupper, men även arbeta med moderna digitala samrådsverktyg.
Kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer har framfört kritik mot att det saknas återkoppling på deras synpunkter och
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
248
förslag (se avsnitt 5.4.2). Enligt min mening är återkoppling avgörande för att dialogen mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten, kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer ska kunna utvecklas och fördjupas. Deltagarna måste uppleva att deras synpunkter har uppmärksammats och tagits om hand och att deras deltagande varit meningsfullt. För att ge möjlighet till återkoppling föreslår jag att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget och kommuniceras med dem som deltagit under samrådet. Om de synpunkter som kommit in redovisas öppet och synligt för alla leder detta till att dialogen kan förbättras ytterligare. (Här kan dock hänsyn behövas tas till eventuella affärshemligheter.) Andra aktörer kan kommentera och vidareutveckla synpunkterna.
När samrådet har avslutats ska förslaget till trafikförsörjningsprogram ställas ut under minst två månader. Det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som under samrådsskedet bedömer vem som är berörd av trafiken och vem myndigheten ska samråda med. Jag vill ge fler möjlighet att delta i processen med att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Det handlar om åtskilliga miljarder kronor i biljettintäkter och skattemedel. Kostnaderna för den samhällsorganiserade trafiken ökar och resandet blir allt dyrare. Det finns ambitioner om att ytterligare öka kollektivtrafikresandet samtidigt som konkurrensen om skattemedlen är hård och det finns därmed stora behov av nya lösningar för en effektivare kollektivtrafik. Genom att ställa ut förslaget ges medborgarna möjlighet till inflytande och insyn över trafikförsörjningsprogrammen. Processen med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram bör inte vara exklusiv utan inkluderande och ses som värdeskapande och inte enbart ett hinder som ska överbryggas. Alla medborgare bör således ges möjlighet att få framföra skriftliga synpunkter på förslaget.
Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Även för medborgarna är det viktigt med återkoppling på lämnade synpunkter och om dessa har påverkat programmet. Det handlar om programmets legitimitet och deltagarnas möjlighet
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
249
till ansvarsutkrävande. Myndigheten ska sedan så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda och som har lämnat kontaktuppgifter. Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.
Trafikförsörjningsprogram ska upprättas/uppdateras minst vart fjärde år
Enligt 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten regelbundet fastställa målen för den regionala kollektivtrafiken i ett trafikförsörjningsprogram. Hur ofta en regional kollektivtrafikmyndighet upprättar ett trafikförsörjningsprogram har visat sig variera mellan myndigheterna. Transportstyrelsen har t.ex. fått förelägga den regionala kollektivtrafikmyndigheten på Gotland att upprätta ett första program vid äventyr av vite på 180 000 kronor. Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter är på väg mot tredje generationens program.
Risken med att upprätta ett program med långa mellanrum är att kunskapen om hur man gör försvinner ut ur myndigheten. Samhällsutvecklingen går också fort och trafikförsörjningsprogrammet kan behöva uppdateras mot andra planer och program t.ex. för infrastruktur. Planering kring kollektivtrafik behöver vara en pågående process. Samtidigt är det så att förutsättningarna och behoven i landet ser väldigt olika ut.
Utvecklingen hittills har visat på att det finnas ett behov av tillsyn inom detta område. Den nuvarande lagtextens formulering försvårar tillsyn eftersom det blir en subjektiv bedömning av vad som menas med regelbundet och vid behov. I förarbetena framfördes att programmen skulle uppdateras en gång under varje mandatperiod.
Jag föreslår därför att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år, vilket innebär att programmen ska genomgås en gång under mandatperioden. Genom att föreslå denna ändring blir det också enklare att utöva tillsyn då tidsramarna läggs fast.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
250
Förutsättningarna i landet är olika och jag har övervägt alternativet att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om när ett trafikförsörjningsprogram ska göras och även behovet av att ge dispens från kravet om att regelbundet upprätta trafikförsörjningsprogram. Jag har dock kommit fram till att det är viktigare att trafikförsörjningsprogrammet är ett levande dokument i hela landet och att dispens inte ska meddelas.
Trafikförsörjningsprogram för storregional trafik
Kollektivtrafiklagen reglerar inte i dag hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska gå till väga vid inrättandet av storregional trafik. Praktiskt fungerar det som så att de regionala kollektivtrafikmyndigheter som vill samarbeta om länsöverskridande trafik tar fram ett internt gemensamt dokument. Därefter upprättar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna egna trafikförsörjningsprogram som speglar varandra utifrån det gemensamma dokumentet. Det medför i sin tur att förfarandet får mer karaktär av ett remissförfarande än ett samråd. Skillnaden mellan samråd (så som det framställs i förarbetena till kollektivtrafiklagen) och ett remissförfarande är att vid samråd drar man upp gemensamma linjer för inriktning och mål i förväg – som utifrån ett tomt papper – medan en remissrunda utgår från redan givna förutsättningar och en preliminär version av trafikförsörjningsprogrammen. Kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärsorganisationer har att samråda med var och en av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, vilket i sin tur försvårar möjligheten till dialog eftersom en enskild myndighet har svårt för att ensidigt ändra i det gemensamma dokumentet. Det kan också uppstå skillnader mellan de olika myndigheternas trafikförsörjningsprogram p.g.a. olika ambitionsnivåer, vilket gör att programmen inte blir helt lika och oklarheter kan uppstå.
Storregional trafik riktar sig till resenärer som har behov av att resa över en länsgräns. I trafikförsörjningsprogrammen har den regionala kollektivtrafikmyndigheten att göra en bedömning av hur stort detta behov är och hur det ser ut. Om varje myndighet har ett eget trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik innebär
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
251
detta att myndigheten kan behöva samråda med allmänhet som inte är bosatt i det egna länet. Om det finns ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik kan samrådsprocessen på ett mer effektivt sätt utreda behovet av sådan trafik. Även resenärsorganisationer har behov av att delta i samrådsprocessen för storregional trafik.
Jag anser att den kommersiella kollektivtrafiken (framför allt den interregionala) och den samhällsorganiserade kollektivtrafiken har behov av att komplettera varandra och transportera resenärer åt varandra. Resenären ska uppleva att det finns ett och samma trafiksystem med gemensamma bytespunkter där utgångspunkten är hela-resan-perspektivet från dörr till dörr. Det behövs därför samordnade trafiksystem som stöder varandra.
Jag har ovan belyst att det finns problem med att varje regional kollektivtrafikmyndighet gör ett eget trafikförsörjningsprogram vid länsöverskridande trafik. Jag föreslår därför att de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, regelbundet i ett gemensamt separat trafikförsörjningsprogram ska fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
Samhällsorganiserad kollektivtrafik över länsgränserna följer i huvudsak stamlinjenätet för järnvägen. Den lokala och regionala kollektivtrafiken försörjer stamnätet med resenärer. Det blir därför naturligt att trafikförsörjningsprogrammet för länsöverskridande trafik står över de enskilda myndigheternas trafikförsörjningsprogram. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten får i sitt program redogöra för den länsöverskridande trafiken och vilken kompletterande trafik som behövs inom länet. Förslaget innebär således att arbetet för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna förenklas eftersom de enskilda trafikförsörjningsprogrammen inte längre behöver spegla varandra när det gäller den länsöverskridande trafiken.
Rent praktiskt får de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna göra en avsiktsförklaring om gemensamt samarbete. Därefter får de upprätta ett samverkansavtal som reglerar genomförandet av de ambitioner som parterna uttryckt i avsiktsförklaringen och för att reglera deras fortsatta samverkan i detta ärende. En regional kollektivtrafikmyndighet utses som ansvarig för upprättandet av ett
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
252
förslag till trafikförsörjningsprogram, genomförande av samråd, utställning och fastställandet av ett trafikförsörjningsprogram samt beslutet om allmän trafikplikt.
Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig 5.6.3
kommersiell trafik
Enligt 3 kap. 1 § fattar den regionala kollektivtrafikmyndigheten beslut om allmän trafikplikt inom länet. En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Ett beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.
Beslutet om allmän trafikplikt kan överklagas av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § kollektivtrafiklagen)
Kritik har riktats mot utformningen av besluten om allmän trafikplikt (se 5.4.3). Kritiken handlar om att beslutsmotiveringarna inte är tillräckligt tydliga och att besluten är allt för omfattande. Jag har också i avsnitt 5.4.1 redogjort för den kritik som framförts mot målkonflikter i kollektivtrafiklagen.
Utredningen har inhämtat ett utlåtande från professor Lars Henriksson (Bilaga 7) i syfte att ta reda på hur besluten om allmän trafikplikt kan förbättras. Detta avsnitt bygger på hans utlåtande.
På den svenska järnvägsmarknaden råder fri konkurrens. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte denna ordning. Men beroende på hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kommersiella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det inget som hindrar de kommersiella tågoperatörerna att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndigheten är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av – myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän
trafikplikt,
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
253
– myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn
till den kommersiella trafiken, och – om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i förhål-
lande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå.
Utifrån dessa punkter konstaterar jag att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt inom lagens ramar.
Det som brister i den nuvarande bestämmelsen om beslut om allmän trafikplikt är att det saknas en reglering som innebär att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i beslutsutformningen är skyldiga att ta hänsyn till den befintliga kommersiella trafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett utredningsansvar så till vida att de ska visa att förutsättningarna föreligger för beslut om allmän trafikplikt. Det behövs en bestämmelse som medför att myndigheten i motiveringen av beslutet om allmän trafikplikt är skyldiga att redovisa huruvida ingripandet är berättigat i förhållande till befintlig kommersiell trafik. Myndigheten har att redovisa i beslutsmotiveringen avvägningen mellan det kommersiella intresset och behovet av samhällsorganiserad trafik.
Det beslut som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna fattar måste vidare vara proportionerligt. I kollektivtrafiklagen behöver det inte införas någon särskild regel om proportionalitet eftersom detta är en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten och en central del inom EU-rätten.
Jag föreslår således en ändring i 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen innebärande att i beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. Detta är inget nytt i sig utan är ett förtydligande av vad ett beslut om allmän trafikplikt ska innehålla.
Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer 5.6.4
Enligt artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätt som dessa kollektivtrafikföretag beviljats
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
254
som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik, den ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering samt, i förekommande fall, ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning.
Den svenska kollektivtrafiklagen saknar en motsvarande bestämmelse. EU:s kollektivtrafikförordning är en förordning och sådana behöver inte, till skillnad från EU-direktiven, implementeras i den svenska lagstiftningen. Trots att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska följa EU:s kollektivtrafikförordning tycks detta inte ske i särskilt hög utsträckning när det gäller rapporteringen. Hittills har rapporten bara publicerats av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i Södermanlands och Värmlands län. Eftersom nationell lagstiftning saknas kan inte Transportstyrelsen utöva tillsyn, utan tillsynsansvaret ligger på EU-nivå. Transportstyrelsen har till regeringen framfört att myndigheten borde ges tillsynsansvar över den årliga rapporten i kollektivtrafiklagen. När detta skrivs är ärendet under beredning.
På den tiden det fanns trafikhuvudmän hade många av dessa ett aktiebolag som utförde trafikplanering m.m., vilket lämnade årsredovisningar. När de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bildades valde många myndigheter att avveckla aktiebolagen och därmed försvann också många årsredovisningar. I dag är det stora olikheter mellan de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i hur de redovisar sin trafik. En del redovisar inte någon trafik alls, en del redovisar sin trafik samlat på en övergripande nivå, medan andra myndigheter lämnar detaljerade uppgifter om sin trafik på linjenivå. Avskaffandet av trafikhuvudmän har alltså lett till minskad insyn i vad skattemedlen används till. Trafikanalys har också i sin granskning rapporterat att en del regionala kollektivtrafikmyndigheter inte kunnat redogöra överhuvudtaget för sina avtal om persontrafik på järnväg.
Syftet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas tillkomst var att myndighetsformen skulle garantera transparens och tydlighet i beslutet om vilken trafik som skulle upphandlas och varför behovet av denna inte kunde tillgodoses av kommersiell trafik. Öppenhet och tydlighet skulle åstadkommas genom att varje år offentliggöra en rapport som beskriver den upphandlade trafiken,
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
255
vad den kostat, vilka operatörer som anlitats, effektiviteten i trafiken etc.
Jag konstaterar att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna under en längre tid har haft möjlighet att själva publicera en rapport, vilket de är skyldiga att göra enligt EU:s kollektivtrafikförordning, men så har endast skett i ett par fall. SKL har gett ut en vägledning för hur rapporteringen ska gå till, men vägledningen synes inte heller ha haft någon större effekt.99För att åstadkomma tydlighet och transparens samt förhindra att vissa myndigheter ställer sig utanför är det angeläget att information om de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet publiceras årligen. En förändring i kollektivtrafiklagen som ger Transportstyrelsen möjlighet att tillsyna de årliga rapporterna (EU:s kollektivtrafikförordning) är därför nödvändigt. Enligt uppgift har arbetet med en sådan förändring redan påbörjats.
Jag vill dock gå längre än vad EU:s kollektivtrafikförordning kräver och utöka omfånget på de uppgifter de regionala kollektivtrafikmyndigheterna årligen ska offentliggöra.
Min utgångspunkt är att tillgång till offentlig information om marknaden är mycket viktig för att denna ska fungera. När det gäller kommersiella kollektivtrafikföretag har de ett behov av att skydda sina affärshemligheter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har inte samma skyddsbehov eftersom finansieringen sker genom biljettintäkter från resenärer och skattemedel från medborgarna. Den information som finns tillgänglig på marknaden utgörs i dag t.ex. av den nationella trafikdatabasen och rapporter från olika myndigheter. Trafikanalys ska t.ex. enligt sin instruktion samla in, sammanställa och sprida statistik inom transportområdet. Den information som finns om marknaden är till övervägande del på en aggregerad nivå, vilket gör det svårt för utomstående att göra egna bedömningar. Jag vill åstadkomma en öppenhet som gör det möjligt för fler aktörer att följa utvecklingen av den samhällsorganiserade kollektivtrafiken.
Information om de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet behövs utifrån fyra perspektiv. För det första handlar det om möjligheten till insyn för allmänheten och möjligheten att
99 SKL (2013), Vägledning för regionala kollektivtrafikmyndigheter – begrepp och metoder för den årliga rapporten.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
256
utkräva ett demokratiskt ansvar för hur verksamheten hanteras. Under 2014 uppgick de totala kostnaderna för rikets lokala och regionala kollektivtrafik till knappt 41 miljarder kronor. Intäkterna i verksamheten var drygt 20 miljarder kronor.100 Det handlar alltså om åtskilliga miljarder kronor i biljettintäkter och skattemedel från medborgarna. Används skattemedel effektivt, kan skattemedel användas mer produktivt i andra verksamheter eller ska skattemedlen rent av stanna kvar hos skattebetalarna? En förbättrad tillgång till information handlar också om att upptäcka och förhindra korruption och bedrägerier.
För det andra behöver de regionala kollektivtrafikmyndigheterna få ordning på sina årsredovisningar och avtal för att kunna stå till svars för sina handhavanden gentemot styrelser och förtroendevalda i sin organisation, inte minst med beaktande av kostnadsutvecklingen i verksamheten. Det är av betydelse för verksamheten att veta vilka avtal som finns, hur stora avtalen är, vilket trafikutbud och vilket resande avtalen har resulterat i och vad har det kostat. Med mer information kan också den politiska styrningen öka över tjänstemännen. Tanken med att flytta kollektivtrafiken från bolag till myndighet var att den skulle bli en integrerad del av den politiska styrningen för regionens utveckling och medborgarnas bästa.
För det tredje har tillgången till information stor betydelse för de kommersiella kollektivtrafikföretagen. Utträngningen av den kommersiella trafiken sker på linjenivå. Detta gäller oavsett trafikslag. För att marknadsutvecklingen ska gå att följa krävs information om hur trafiken utvecklas på de enskilda linjerna som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna svarar för.
Inom en regional kollektivtrafikmyndighets verksamhetsområde kan det också finnas linjer som är mer eller mindre intressanta ur ett kommersiellt perspektiv. Det är intressant för kommersiella kollektivtrafikföretag att få information om linjer som på sikt skulle kunna bli kommersiellt intressanta och resultera i ett marknadsinträde. Hur ser t.ex. resandeunderlaget och därmed efterfrågan ut på en viss linje?
Om varje linje redovisas för sig blir det också tydligt om det finns linjer som ger ett positivt täckningsbidrag. Det blir också
100 Trafikanalys, Lokal och regional kollektivtrafik 2014, Statistik 2015:20, s. 8.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
257
tydligt om det förekommer korssubventionering mellan linjer eller inte. Företrädare för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har framfört att myndigheternas uppdrag är att ordna tjänst av allmänt intresse, dvs. att anordna ändamålsenlig trafik. Det är utifrån detta uppdrag de regionala kollektivtrafikmyndigheterna agerar, inte för att konkurrera, eller tränga ut kommersiella aktörer. Jag anser emellertid att genom en särredovisning av linjer kan eventuella konsekvenser av myndigheternas beslut om allmän trafikplikt för kommersiell trafik bli tydligare.
För det fjärde finns det ett behov av utveckling hos den samhällsorganiserade trafiken. Information behövs för att kunna jämföra de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna med varandra och över tiden. I en bransch med stigande kostnader och stagnerande efterfrågan är det viktigt med information som gör det möjligt att förstå utvecklingen. De olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna behöver lära av varandra. Om linjer särredovisas går det att tydligt koppla ihop de olika upphandlade avtalen med faktiska utbetalningar, liksom att ställa kostnader i förhållande till antalet resenärer, till trafikutbud etc. Detta skulle i sin tur göra det lättare att ta reda på vilka avtals- och ersättningsformer som fungerar bättre eller sämre under olika förutsättningar samt att följa upp hur trafik och kostnader utvecklas över tiden. En systematisk uppföljning och utvärdering av de olika avtalen är en förutsättning för att man ska kunna lära sig något av processen, bli duktigare på upphandling och få mer och/eller bättre trafik för pengarna.
Om tillgång till information linje för linje ökar underlättar detta även Konkurrensverkets marknadsövervakning. En annan fördel med redovisning linje för linje är att informationen skulle kunna användas i Trafikverkets kapacitetstilldelning och ge stöd i prioritering mellan regionaltåg och fjärrtåg.
Jag föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i kollektivtrafiklagen innebärande att en regional kollektivtrafikmyndighet årligen ska upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut, där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Information ska alltså lämnas om både den upphandlade trafiken och trafik som köps genom inköp och tillköp från kommersiella kollektivtrafikföretag. Med linje avser jag sådan yrkesmässig trafik som är tidtabellsbunden och där ersättningen bestäms särskilt för
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
258
varje passagerare för sig. Jag ser ingen anledning att göra skillnad mellan olika trafikslag utan behovet av information får anses gälla samtliga trafikslag. Däremot kan det vara befogat att undanta anropsstyrd linjetrafik.
Jag anser att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, är bäst lämpad att närmare meddela föreskrifter om hur redovisningen linje för linje ska utformas. Den information som behövs är bl.a. resandeunderlag, trafikutbud, vilken typ av fordon och antal fordon som används, intäkter, kostnader och eventuella avdrag för bristande kvalitet. Det behöver även redogöras för vilket avtal som hör till vilken linje (typ av avtal, löptider, eventuell option etc.). Det ankommer på de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att genom avtal med dem som utför trafiken få tillgång till den information som behövs. Detta kan i sin tur föranleda behov av övergångsbestämmelser, t.ex. beroende på vilka tekniska lösningar som redan finns på plats.
De föreslagna reglerna ska inte påverka Trafikanalys uppdrag att samla in information från de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Att kunna följa utvecklingen på en övergripande nivå är fortfarande värdefullt.
21-dagarsregeln 5.6.5
Kommersiell trafik kan upphöra med 21-dagars varsel.101Denna regel rimmar illa med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas önskan om att skapa långsiktiga stabila trafiksystem för att ge resenärerna trygghet och stabilitet. Samtidigt är den kommersiella trafikens styrka att den kan anpassa trafiken efter marknadssituationen, t.ex. att kunna ändra utbud, tider, frekvens, uppehållsbild och priser till det som bedöms vara marknads- och konkurrensmässigt mest gynnsamt. Resenärer gynnas därmed också av innovationer i branschen. Utifrån ett resenärsperspektiv får det anses vara mest fördelaktigt att den kommersiella trafiken trots allt har kvar sin möjlighet att snabbt kunna anpassa sig efter resenärernas behov. Jag ser det heller inte som möjligt att tvinga en kommersiell
101 TSFS 2012:2.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
259
operatör att bedriva en trafik som går med förlust under någon längre tid. Jag föreslår därför ingen ändring i denna del.
Inköp och tillköp av trafik 5.6.6
En del regionala kollektivtrafikmyndigheter gör inköp och tillköp av trafik från kommersiella kollektivtrafikföretag. Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter gör det inte. Jag föreslår inte någon ny regel i kollektivtrafiklagen för inköp och tillköp av trafik eftersom detta i första hand bör kunna lösas på annat sätt, t.ex. genom branschorganisationer.
261
6 Anläggningar för tjänster
Förslag: Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka
sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.
Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras.
Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör Trafikverket göra en konsekvensutredning.
Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas.
Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighets-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
262
förvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.
6.1 Inledning
I mitt uppdrag ingår att analysera lämpligheten i att inom det statligt ägda bolaget Jernhusen AB hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning, samt att ta ställning till om delar av Jernhusen AB:s terminal- och depåverksamhet bör avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens. Vidare ska jag ta ställning till om en mer samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice bör etableras och hur den i så fall ska organiseras för att också medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva, eller via dem upphandlade tjänstetillhandahållare, utföra relaterad verksamhet. I uppdraget ingår också att föreslå hur järnvägens behov av mark för bl.a. terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering, samt föreslå vilka villkor som bör vara uppfyllda innan statliga järnvägsfastigheter, mark, eller anläggning får upplåtas eller överlåtas.
Inledningsvis kan jag konstatera att en samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster inte har gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Detta gjordes inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001 trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken.
Jernhusen AB:s dominans har lyfts som problematisk, bl.a. vad gäller de tjänsteleverantörer som vill bedriva sin verksamhet inom anläggningar för tjänster och som därmed är hänvisade till Jernhusen AB:s upphandlingar för att få tillträde till anläggningarna. Det har
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
263
också framförts att Trafikverket uppfattas ha en oklar roll och att myndighetens agerande på marknaden, i kombination med dess anslagsfinansiering och avgiftssättning, innebär en subvention av spårtillträde i anläggningen som försvårar för konkurrerande verksamhet.
Ett antal frågor måste behandlas innan de som specifikt avser Jernhusen AB tas upp. Jag ägnar därför en relativt stor del av kapitlet till att gå igenom regelverk och Trafikverkets uppdrag. En viktig första fråga att reda ut och tydliggöra handlar om Trafikverkets ansvar för sina anläggningar för tjänster. Det påverkar angränsande aktörers möjlighet och vilja att utveckla deras anläggningar.
Anslutning till Trafikverkets spår är ofta nödvändig för den som vill bygga eller utveckla en anläggning för tjänst. Förutsättningar och förutsebarhet vad gäller lokalisering och anslutningar är därför viktiga för att marknaden för tjänster ska fungera effektivt.
Även för en effektiv användning av järnvägsystemet kan det vara en fördel att utveckla funktioner (verkstäder, avisningsanläggningar, tvättanläggningar) på befintliga spårområden. Särskilt angeläget är detta vid ändpunkter för persontrafiken i storstadsområden, där det är svårt att få tillgång till ny mark för utveckling av anläggningar. För den aktör som vill bygga eller utveckla t.ex. en verkstad inom befintligt spårområde kan tillgång till Trafikverkets anläggning vara viktig. Möjligheterna till upplåtelse eller överlåtelse av Trafikverkets spår är därför viktiga förutsättningar.
En särskild fråga är i vilket led det bör vara konkurrens för att skapa en effektiv depåmarknad till gagn för en effektiv järnvägstrafik. Någon måste ansvara för lokalisering och planering, utformning och byggande, ägande och förvaltning, drift, respektive tillhandahållande av underhållstjänsten till järnvägsföretagen. De tidigare överväganden som gjorts har inneburit att dessa frågor lämnats till marknaden att lösa, samtidigt som Jernhusen AB:s övertagande av statens befintliga depåer och terminaler lett till en monopolliknande ställning.
Det har också ingått i mitt uppdrag att utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet, samt vid behov och inom ramen för vad som följer av gällande EU-reglering föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt, för berörda parter kostnadseffektivt, sätt att organisera verksamheten. Kopplat till en del andra frågor rörande stationer, berörs denna fråga översiktligt i slutet av kapitlet.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
264
6.2 Bakgrund och problembild
I mitt första delbetänkande, En enkel till framtiden? (SOU 2013:83), har jag redogjort för att många intressenter uttryckt att det råder oklarheter i fråga om ansvar och rättigheter avseende uppställningsspår, underhållsanläggningar och relaterade funktioner på den svenska järnvägsmarknaden. Vidare har jag framfört att det finns aktörer som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade ur logistiksynpunkt och att det saknas en strategisk markplanering.
Under mitt fortsatta arbete med utredningen har problembilden konkretiserats och det har framkommit att en stor del av den upplevda oklarheten kretsar kring vad som är Trafikverkets respektive marknadens ansvar vad gäller t.ex. uppställningsspår, tågvändning och anslutningar. Dessutom råder det otydlighet rörande förutsättningarna för användning av Trafikverkets spår, exempelvis för etablering av en verkstad eller en underhållsplattform.
Depåmarknaden har granskats av Riksrevisionen och Transportstyrelsen. Av Riksrevisionens rapport framgår att Trafikverket anser att depåförsörjningen är marknadsaktörernas ansvar och att myndigheten i dag inte har något tydligt ansvar i frågan. Riksrevisionen konstaterar dock att Trafikverket i sitt uppdrag har förutsättningar att påverka förhållanden som underlättar en effektiv och trafiknära depåförsörjning, som samtidigt gynnar kapacitetsutnyttjandet på huvudspåren. Mot denna bakgrund menar Riksrevisionen att det finns anledning att tydliggöra Trafikverkets ansvar inom området.1 Aktörerna inom sektorn har efterfrågat ett sådant förtydligande för långsiktig förutsebarhet för verksamheten.
Transportstyrelsen har undersökt tillgången till depåer.2 Myndigheten har funnit att de nya operatörerna anser att tillgången till depåer är en stor utmaning, bl.a. p.g.a. den monopolställning som det statligt ägda bolaget Jernhusen AB har. Transportstyrelsen beskriver situationen där en operatör som helst ville förlägga underhållet i Göteborg fick nej av Jernhusen AB, som i princip kontrollerar alla relevanta depåer där, med hänvisning till att det inte fanns ledig kapacitet.
1 RiR 2013:18, s. 132. 2 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
265
Transportstyrelsen framför vidare att SJ AB upplevs ha en tydlig strukturell fördel eftersom företaget bundit upp sig med långa hyresavtal med Jernhusen AB.3 Trots detta har SJ AB framfört till Transportstyrelsen att företaget inte är tillfreds med den planerade utveckling av depåkapaciteten som föreslås av Jernhusen AB. SJ AB har därför tagit initiativ till förändringar i utformningen av de depå- och avisningslokaler som bolaget hyr av Jernhusen AB. Eftersom SJ AB anser sig behöva hela kapaciteten är flera depålokaler på strategiskt viktiga ställen även stängda för övriga tågoperatörer.4Jag kan således konstatera att även den del av det statliga åtagandet som bedrivs i bolagsform är en källa till otydligheter och svårigheter bland sektorns aktörer.
Ett tydliggörande av Trafikverkets ansvar skulle sannolikt påverka förutsättningarna för marknadens aktörer och innebära större säkerhet vid beslut om t.ex. investeringar, eller vid beslut om att utveckla eller avveckla verksamhet. Jag anser att dagens situation skulle gynnas av att ovan beskrivna problem hanteras och att det är nödvändigt att detta sker för att undvika större problem på längre sikt. De otydligheter och svårigheter som finns i dag kan komma att förvärras vid en utveckling av järnvägssystemet, särskilt vid en utbyggnad av höghastighetsjärnväg.
Denna uppfattning är i linje med vad som har framförts till Sverigeförhandlingen om nödvändigheten av fungerande förutsättningar när det gäller depåer för underhåll och service. Det innebär att dessa anläggningar bör vara strategiskt belägna, helst vid ändpunkterna, för att underhåll och service ska kunna ske så effektivt som möjligt. Eftersom de befintliga depåerna redan i dag är högt belastade är en förutsättning för en fungerande trafik på höghastighetsjärnvägarna att nya depåer planeras och byggs.5
Riksrevisionen har pekat på Jernhusen AB:s dominerande ställning på depåmarknaden, och att denna, i kombination med betydande inträdeshinder, är orsaken till att en depåmarknad för underhåll av fordon inte har utvecklats i Sverige. Riksrevisionen framför även att det finns en problematik i kombinationen lång-
3 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 5 f. 4 RiR 2013:18, s. 126 f. 5 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, s. 20.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
266
siktiga avtal om depåkapacitet och dagens marknadsmodell med kortsiktiga ettåriga villkor för tågtrafik. Det leder enligt Riksrevisionen till att det byggs få moderna depåer som är tillgängliga för alla operatörer och att järnvägsoperatörer tvingas till långväga transporter för att underhålla sina järnvägsfordon. I sin tur innebär det att kapacitet på huvudspåren används till tomkörning i stället för trafik.
Riksrevisionen framför även att det faktum att det statligt ägda bolaget Jernhusen AB har i uppdrag att vara affärsmässigt har inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden är beredd att göra långsiktiga åtaganden.
Regeringen har instämt i Riksrevisionens uppfattning att depåverksamhet liksom terminaler och terminaltjänster måste utvecklas samordnat med utvecklingen av annan järnvägsinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i riksdagens och regeringens ställningstaganden. Regeringen anser vidare mot den bakgrunden att ”det finns skäl att överväga hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Därutöver finns skäl att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt studera frågan om huruvida mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägssektorn. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen anser att depåtjänsterna som sådana, även fortsatt, ska tillhandahållas av marknadsaktörerna och ligga utanför det statliga åtagandet.”6
Det har också framkommit att regelverken som styr förutsättningarna inom anläggningar för tjänster, och när järnvägslagen (2004:519) respektive hyreslagstiftningen, dvs. 12 kap. jordabalken (1970:994), ska tillämpas, skapar en osäkerhet hos aktörerna om vad som egentligen gäller. I sammanhanget råder oklarhet kring vilken reglering som ur marknads- och konkurrenshänseende bör och kan tillämpas.
Inom järnvägssektorns anläggningar för tjänster finns förutom infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag även tjänsteleverant-
6 Skr 2013/14:201, s. 15.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
267
örer. Ibland utför även järnvägsföretagen vissa tjänster. Tjänsteleverantörsmarknaden har, så vitt jag kunnat finna, inte varit föremål för närmare utredning eller reglering, trots de stora förändringar som genomförts på t.ex. gods- och persontrafikmarknaderna under 1996 respektive 2010, samt vid bolagiseringen av SJ 2001.
Betydelsen av tjänsteleverantörsmarknaden för ett effektivt järnvägssystem har dock lyfts fram i samband med att dessa förändringar genomförts. Regeringen framhöll t.ex. vid omregleringen av persontrafikmarknaden att den avsåg att följa utvecklingen av järnvägens servicefunktioner och vidta åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens även inom denna del av järnvägen.7Regeringen ansåg att utvecklingen av terminal- och servicefunktioner inom järnvägssektorn inte nått en helt tillfredställande lösning, och att strukturella åtgärder kunde behöva aktualiseras i kombination med att rollerna för aktörerna sågs över och preciserades.
Även Transportstyrelsen och Konkurrensverket har uppmärksammat att det finns problem när det gäller tjänster som tillhandahålls i anläggningar för tjänster, t.ex. rangering, växling, lättare underhåll, tvätt eller städning. Som en grundförutsättning för tjänsteleverantörsmarknadens funktion har det uttryckts att nuvarande förutsättningar och ansvarsfördelning bör tydligöras.
I samband med den översyn jag själv gjort i denna utredning, har jag funnit att det statliga åtagandets omfattning och form är centrala frågor i sammanhanget. Överväganden kring det statliga åtagandet och tydliggöranden av statens uppdrag utgör viktiga grundförutsättningar inför andra ställningstaganden kring marknaden för anläggningar för tjänster och för tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar. Andra frågor som är av betydelse är vilken modell för marknadstillträde som staten väljer långsiktigt, samt vägvalet gällande inriktning för järnvägens användning.
Dessa överväganden bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i gällande principer för vad som bör vara ett statligt åtagande, respektive hur det bör organiseras (se kapitel 3 och 4). När det gäller marknadstillträdesmodellen ser jag på frågan ur ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv. I det korta perspektivet kan
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
268
förbättringar genomföras inom ramen för nuvarande modell och i det längre perspektivet kan de förändringar jag skissar på i kapitel 3 förändra förutsättningarna.
Närmast kommer jag att göra en fördjupad beskrivning av den historiska utvecklingen och en nulägesbeskrivning av statens uppdrag. Därefter redogör jag för relevanta regelverk. I båda dessa delar ligger tonvikten på de områden där sektorns aktörer har framfört att det finns otydligheter.
6.3 Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster
När tillgångarna i Statens Järnvägar 1988 delades upp i infrastruktur respektive trafikutförande gjordes bedömningen att infrastrukturen borde utgöra ett sammanhållet system. Till Banverket skulle anläggningar och verksamhet föras som var av avgörande betydelse för systemets kapacitet och för en neutral behandling av olika trafikföretag, även om en marknadsöppning inte låg i fokus för reformen vid denna tidpunkt.8 Detta innefattade bl.a. det som definierades som tågspår enligt säkerhetsordningen (SÄO), och vissa spår för uppställning och växling inom trafikplatser. Sådana anläggningar och funktioner som hade ett direkt samband med trafikföretagens produktutformning och effektivitet, t.ex. godstrafikterminaler och stationsbyggnader, ansågs däremot borde föras till det nya SJ. Rangerbangårdarna hamnade i gränslandet. En viss del av anläggningsgruppen fördes till Banverket, medan övriga delar fördes till SJ. I beslutet angavs att det fanns behov av att löpande se över gränsdragningen mellan infrastrukturanläggningar och övriga anläggningar.
I början av 1990-talet påbörjades en diskussion kring villkoren för konkurrens i järnvägssektorn, bl.a. mot bakgrund av de trafikupphandlingar som skett i trafikhuvudmännens regi. Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn fann 1993 att det från konkurrenssynpunkt vore principiellt fördelaktigt om vissa av de gemensamma funktionerna organiserades neutralt utanför SJ, men att en så stor förändring av SJ:s verksamhet skulle leda till andra
8 Regeringsbeslut I 510/88, I 943/88 (delvis), 1988-06-09, s. 7.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
269
allvarliga och negativa konsekvenser, varför utredningen i stället föreslog andra lösningar.9 Utredningen framhöll att om järnvägsmarknaden på sikt skulle komma att utvecklas mot ett stort antal aktörer, och SJ:s roll därmed skulle minska, så kunde man omvärdera förslaget kring organiseringen av de gemensamma funktionerna.
Kommittén ansåg inte att Banverket borde ta över dessa funktioner, eftersom verksamheterna i huvudsak skulle drivas efter företagsekonomiska kriterier och det skulle skapa målkonflikt i förhållande till Banverkets övriga verksamhet som avsåg samhällsekonomiska mål.10Regeringen gjorde bedömningen att ”alla operatörer bör garanteras tillgång till gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor.”11 Vidare skrev regeringen att ”frågor rörande formerna för hur ansvaret för stationer, terminaler, mark för järnvägsändamål och tågfärjor skall fördelas bör enligt regeringens uppfattning utredas vidare. [---] Utgångspunkten skall vara att skapa kundorienterade och konkurrensneutrala lösningar som stärker järnvägstrafikens attraktivitet och effektivitet.”12
Med gemensamma funktioner avsågs t.ex. stationer, järnvägsmark, terminaler och tågfärjor som olika operatörer och trafikhuvudmän var beroende av.
1999 beslutade regeringen att vissa delar av det så kallade kapillära nätet skulle föras från SJ till Banverket.13 Regeringen beslutade i enlighet med det förslag som Banverket och SJ tillsammans redovisat efter uppdrag från regeringen.14
Vid årsskiftet 2000/2001 bolagiserades affärsverket Statens järnvägar och delades upp i SJ AB, Green Cargo AB och Swedcarrier med dotterbolagen Euromaint AB, Swemaint AB, Jernhusen AB, Unigrid AB, Trafficare AB och Nordwaggon. Någon mer omfattande utredning om SJ:s fastigheter och deras roll inom ramen för ett framtida transportpolitiskt uppdrag gjordes inte inför bolagiseringen.15 Något alternativ till bolagisering av fastighetsbeståndet
9SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen, s. 100 f. 10SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen, s. 100. 11Prop. 1997/98:56, s. 99. 12Prop. 1997/98:56, s. 100. 13 Regeringsbeslut N1999/943/IRT. 14 PM 1998-11-30, bilaga till Regeringsbeslut N1999/943/IRT. 15 RiR 2005:11, Bolagiseringen av Statens järnvägar, s. 29.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
270
övervägdes inte heller, trots att regeringen inför bolagiseringen angett att tillgången till stationer och andra gemensamma funktioner närmare skulle analyseras, vilket senare uppmärksammades av Riksrevisionen.16
Regeringen berörde kort frågan om ansvarsfördelning inom transportområdet 2001 efter att den s.k. Godstransportdelegationen kommit fram till att statens ansvar på godstransportområdet var att bl.a. styra inriktningen och omfattningen av den nationella infrastrukturen. Regeringen uttalade att statens ansvar omfattar sådana anläggningar som svarar mot nationella och internationella behov.17 Regeringen angav också att ansvarsfördelningen i enskilda sakfrågor kunde behöva förändras då och då som en följd av olika ändrade förhållanden, t.ex. uppdelningen av det tidigare SJ i olika bolag. Förändringarna borde, enligt regeringen, ske inom ramen för den princip om ansvarsfördelning som slogs fast i 1998 års transportpolitiska beslut.18
Utredningen om järnvägssektorns organisation (N2001:09) gavs i uppdrag att se över förvaltningen av järnvägens fastigheter med anledning av bolagiseringen av SJ. Utredningen lämnade förslag till hur inriktningen och styrningen av fastighetsförvaltningen borde anpassas.19Utredaren utgick från att Jernhusen AB tills vidare fortsatt skulle vara fastighetsägare, och lämnade därför förslag med fokus på inriktning av styrningen av bolaget.20
Därefter kan aktörerna på marknaden själva sägas ha hanterat gränsdragningen. Under 2007 kom Green Cargo AB och Jernhusen AB överens om att Jernhusen skulle ta över infrastrukturförvaltarskapet för Green Cargo AB:s spåranläggningar efter att Banverket förklarat att det inte avsåg att ta över dessa. Green Cargo AB:s anläggningar i Sundsvall, Borlänge, Gävle, Hallsberg, Västerås Västra, Skövde, Göteborg Norra, Helsingborg, Malmö, Årsta och Älmhult fördes därför över till Jernhusen AB.
Under 2010–2011 sökte Trafikverket och Jernhusen AB lösa ett antal ansvarsfrågor inom sektorn i dialog med varandra. Dialogen
16 RiR 2005:11,Bolagiseringen av Statens järnvägar, s. 29, som hänvisar till bl.a. prop. 1999/2000:78. 17Prop. 2001/02:20, s. 22. 18Prop. 2001/02:20, s. 23. 19SOU 2003:104, s. 493 ff. 20SOU 2003:104, s. 536 ff.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
271
låg till grund för de ställningstaganden som Trafikverket beslutade om i form av fastställelse av s.k. ståndpunkter för järnvägslinjer, bytespunkter, godsterminaler och depåer.21 Syftet med beslutet var att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Trafikverket och marknaden mot bakgrund av de stora oklarheter som funnits i detta avseende. Ståndpunkterna skulle utgöra en plattform för ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna. Av beslutet framgår att ståndpunkterna skulle tydliggöras i strategidokument. Trafikverket fastställde också en strategi för Trafikverkets tjänsteutbud, kapacitetstilldelning och prissättning, för att på övergripande nivå söka tydliggöra Trafikverket åtaganden.22
År 2014 beslutade regeringen att Jernhusen AB skulle överta infrastrukturförvaltarskapet för de s.k. hanteringsspåren vid Årsta kombiterminal med nyttjanderätt från Trafikverket.
6.4 Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden
Omstruktureringen från 1988 och framåt av den verksamhet som bedrevs inom olika enheter inom dåvarande Statens Järnvägar har medfört att även marknaden för järnvägsanknutna tjänster öppnats för konkurrens.
Flera företag äger, bygger eller förvaltar i dag depåer och sidospår. Ett antal företag tillhandahåller tjänster så som underhåll, tvätt, sanering, enklare reparationer, fekalietömning, vattentryckning, städning, växling m.m. i eller på anläggningar för tjänster. Jag har, med hänsyn till gällande tidsramar inte haft möjlighet att genomföra en närmare kartläggning av marknaderna för anläggningar för tjänster och de tjänster som tillhandahålls där. Nedan ges därför bara en översiktlig beskrivning.
21 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06. Trafikverkets svar till Riksrevisionen angående frågor avseende ansvarsfördelning Trafikverket-Jernhusen, 2013-05-06. 22 TDOK 2010:372.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
272
Anläggningar för tjänster 6.4.1
Trafikverket är infrastrukturförvaltare för uppskattningsvis cirka 14 000 km spår, varav cirka 1 300 km sidospår. Av sidospåren erbjuds ungefär 450 km för uppställning i Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning (JNB), bilaga 3.1. Trafikverket förvaltar cirka 600 km sidospår som inte erbjuds för uppställning, rangering eller andra tjänster. Cirka 250 km sidospår finns inom Trafikverkets rangerbangårdar. Därutöver är Trafikverket infrastrukturförvaltare för vissa anläggningar för tjänster, vilket inkluderar t.ex. sidospår och rangerbangårdar, och inom dessa anläggningar har Trafikverket ibland infrastrukturförvaltaransvaret för spår verket disponerar med servitut på mark som ägs av Jernhusen AB.
Jernhusen AB är en aktör med stark ställning genom innehavet av ett antal av de verkstäder SJ ägde fram till bolagiseringen 2001. Sedan 2002 har Jernhusen AB byggt sju nya depåer, medan andra aktörer byggt tolv. Det förekommer att Jernhusen AB har servitut på spår som ligger på Trafikverkets mark. Det finns ytterligare tolv depåer som ägs av INAB, Midwaggon, Bombardier, A-train, SL (två), Train Alliance (två), Swedtrack, TÅGAB, Motala Train och BS Verkstäder AB.
Även regionala kollektivtrafikmyndigheter bygger, äger och hyr verkstadslokaler och uppställningsspår. Det kan de göra genom egna bolag eller genom upphandling, där t.ex. Jernhusen AB och Train Alliance deltar. Det finns ett önskemål om rådighet över verkstäderna för de fordon som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna investerat i. Att tågtyperna i vissa fall är unika påverkar underhållet, och det har framförts att det är därför myndigheterna gärna äger sina verkstäder själva. Ett antal regionala kollektivtrafikmyndigheter äger sina fordon och övriga hyr dem av AB Transitio.
Även om de inte behandlas närmare i denna utredning är det värt att nämna att även kombiterminaler är anläggningar för tjänster. Det finns 23 sådana, varav Jernhusen AB äger nio. Övriga ägs av INAB, Örnsköldsviks hamn och logistik, Borlänge kombiterminal, Bergkvist-Insjön, Jernhusen/Mälarhamnar, Kilenkrysset, Logent, Eskilstuna kombiterminal, Katrineholms Logistikcentrum, Skaraborg Logistic center, Alvesta Intermodal AB, Jönköpings Kombiterminal, Vaggeryd Logistic Center och Älmhult Kombi-
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
273
terminal. Utöver dessa finns liknande faciliteter som ibland brukar betecknas som kombiterminaler.
Hamnar räknas ibland som kombiterminaler, t.ex. i Gävle, Södertälje, Åhus, Trelleborg, Karlstad, Ystad, Norrköping, Malmö, Helsingborg och Halmstad. Hamnarna har kommunala huvudmän. Enligt Transportstyrelsen har 30 hamnar i dag säkerhetstillstånd som infrastrukturförvaltare enligt järnvägslagen, och de är också att klassa som tjänsteleverantörer då de ansvarar för anläggningar för tjänster.
Tjänsteleverantörer 6.4.2
På tjänsteleverantörsmarknaden är ett antal företag verksamma. Euromaint AB, Bombardier, Stadler Sweden AB, Alstom, BS Verkstäder AB, Swemaint AB, Mantena Service AB m.fl. utför underhållstjänster avseende tåg eller arbetsfordon. Några järnvägsföretag utför också verksamhet som tjänsteleverantörer. Godstrafikföretaget Green Cargo AB är t.ex. också tjänsteleverantör när bolaget utför rangering åt järnvägsföretag på Hallsbergs rangerbangård, men utför även växling på andra platser. Green Cargo AB köper också tjänster av andra tjänsteleverantörer. Även SJ AB utför tjänster, som t.ex. städning.
Därutöver finns ett antal privata företag som utför tjänster, som sanering, tågtvätt, städning, furnering, växling eller planerar tågrörelser på bangårdar, t.ex. CQ Correct, ISS Facility Services AB, VÄTE Consulting AB, Baneservice Skandinavia AB m.fl.
6.5 Regelverk och begrepp
Det råder osäkerhet kring tillämpning och tolkning av regelverken för anläggningar för tjänster. Särskilt verkar detta gälla villkor för hyra eller spårtillträde och marknads- och konkurrensrättsliga aspekter. Jag ser därför ett värde i att försöka tydliggöra delar av dessa frågor.
Järnvägslagen reglerar relationen mellan tjänsteleverantören och järnvägsföretaget eller annan sökande, vissa interna förhållanden hos tjänsteleverantören, samt säkerhetsfrågor för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Järnvägslagens syfte är att tillförsäkra
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
274
likabehandling och icke-diskriminering mellan infrastrukturförvaltare/tjänsteleverantörer och järnvägsföretag eller annan sökande.
Hyreslagstiftningens syfte är att reglera det avtalsrättsliga förhållandet mellan två parter, fastighetsägaren och hyresgästen.
En mängd olika begrepp används för att beskriva de anläggningar och spår som behandlas i detta kapitel. Nedan följer ett försök att beskriva en del av dessa. Det är viktigt att vara medveten om att det finns risk för missförstånd på grund av att samma begrepp ibland används och har använts för olika företeelser.
Anläggning för tjänst och tjänsteleverantör definieras i järnvägslagen och i det bakomliggande EU-direktivet. Förenklat kan sägas att anläggningar för tjänst är spår och anläggningar vid sidan av huvudspåren. Tjänster är de tjänster som någon tillhandahåller inom en sådan anläggning. Begreppen är knutna till regler för tillträde till tjänsteanläggningen, tjänst och avgiftsättning (se avsnitt 6.4.1).
Begreppen järnvägens huvudsystem respektive sidosystem används ibland när ansvarsfördelning mellan Trafikverket och marknaden diskuteras.
Spår delas in i huvudspår, avvikande huvudspår och sidospår. Grovt avgränsat kan sägas att trafiken bedrivs på huvudspår och avvikande huvudspår. Denna indelning finns också i Trafikverkets databas BanInformationSystem (BIS).
Depåer används ibland för att beskriva en verkstad i
bemärkelsen verkstadsbyggnad, och ibland inkluderas även spår utanför byggnaden som förvaltas eller ägs av verkstadsägaren eller förvaltaren. Ibland används begreppet depå i betydelsen ett geografiskt avgränsat spårområde med t.ex. uppställningsspår, tvättanläggningar och verkstäder som ligger inom ett och samma område, t.ex. ”Hagalunds depå”. Ett spårområde kan innehålla godsdepå eller
godsbangård, med vilket avses uppställningsspår för godsfordon
och möjligheter till omlastning av gods. Persontrafikbangård kan innehålla uppställningsspår för persontrafikfordon. Där kan även finnas anläggningar för t.ex. tvätt, sanering eller fekalietömning.
Terminal används ibland för ett spårområde som kan användas
för t.ex. uppställning av person- eller godståg; andra gånger används begreppet specifikt i bemärkelsen plats för lastning och lossning, som t.ex. kombiterminaler.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
275
Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och 6.5.1
tillhandahållande av tjänster
I järnvägslagen (2004:519) regleras relationen mellan tjänsteleverantörer respektive järnvägsföretag och andra sökande. Lagen innehåller regler för att tillförsäkra icke-diskriminerande tillträde till anläggningar för tjänster och de tjänster som tillhandahålls där, samt regler om avgifter. Den innehåller också skyldigheter i vissa fall för tjänsteleverantörerna vad gäller organisatorisk åtskillnad och separata räkenskaper från dominerande järnvägsföretag. Järnvägslagen bygger i denna del på SERA-direktivet (2012/34/EU).
Enligt järnvägslagen ska en tjänsteleverantör på ett ickediskriminerande sätt ge järnvägsföretag och andra sökande tillträde till anläggningar för tjänster och tillgång till tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar.
Tjänsteleverantör är varje offentlig eller privat enhet som ansvarar
för förvaltningen av en anläggning för grundläggande tjänster.23
Anläggning för grundläggande tjänst är stationer för passagerare,
inklusive byggnader och övriga faciliteter, för reseinformation och lokaler för biljettförsäljning, godsterminaler, rangerbangårdar, sidospår och underhållsanläggningar, andra tekniska anläggningar än anläggningar för underhåll av höghastighetståg, anläggningar för rengöring och tvätt, hamnanläggningar, olycksundsättning, och bränsledepåer.24
Tjänsteleverantör är varje offentlig eller privat enhet som ansvarar för tillhandahållande av tjänster (grundläggande-, tilläggs- och extratjänster) inom anläggningar för grundläggande tjänster.25Tjänster som utförs vid anläggningar för rangerbangårdar är t.ex. rangering, tågbildning eller växling. Vid godsterminaler kan det exempelvis vara containerlyft. I underhållsanläggningar utförs verkstadstjänster som reparationer och underhåll. På sidospår för uppställning kan det vara tjänster som tågbildning, växling, bäddning, furnering, enklare reparationer, fekalietömning, vattentryckning och städning. Vid tvätt- och saneringsanläggningar utförs tjänsterna tvätt samt klotter- och olyckssanering.
231 kap 4 § järnvägslagen (2004:519). 246 kap 23 § järnvägslagen (2004:519). 251 kap 4 § järnvägslagen (2004:519).
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
276
Tyngre underhåll som tillhandahålls i underhållsanläggningar avsedda för höghastighetståg eller andra typer av rullande materiel som kräver särskilda anläggningar definieras som extra tjänster. Dessa tjänster är tjänsteleverantören inte skyldig att tillhandahålla men om de tillhandahålls så ska detta ske på ett icke-diskriminerande sätt.26
Tjänsterna spänner alltså över ett brett spektrum: tågbildning, växling, underhåll, tvätt, sanering, städning, bäddning, catering/furnering, enklare reparationer, fekalietömning, vattentryckning, växling, lastning och lossning, blockbyten, avisning, avfallshantering, reklam/tidningsleverans, anslutning till värmeposter/el, bränslepåfyllning m.m.
Regeringen har förtydligat att regleringen inte ska gälla tjänster som t.ex. städning, bäddning och furnering, eftersom de inte kräver någon särskild specialistkompetens eller specialiserad utrustning, och därför inte bör omfattas av järnvägslagens definition av grundläggande tjänst.27För dessa tjänster gäller därför inte järnvägslagens villkor om icke-diskriminerande tillgång och självkostnadsprissättning.
Regeringen har också uttalat att om ett järnvägsföretag väljer att utföra tjänster i egen regi och inte tillhandahålla tjänster till någon annan än sig själv, omfattas tjänsten eller tjänsteleverantören inte av järnvägslagens reglering, eftersom denne då inte är att betrakta som tjänsteleverantör i järnvägslagens mening.28 EU-direktivet saknar denna avgränsning och omfattar rent språkligt de tjänster som utförs inom anläggningar för grundläggande tjänster, även de som utförs i egen regi.
Tjänster i anläggningar för tjänster skiljs från det så kallade
minimipaketet av tillträdestjänster, för vilket andra regler gäller för
avgifter och kapacitetstilldelning. Detta ska tillhandahållas av infrastrukturförvaltaren till järnvägsföretagen på ett ickediskriminerande sätt.29
Minimipaketet innefattar behandling av ansökan om infrastrukturkapacitet, rätt att använda den kapacitet som beviljats, användning av järnvägsinfrastrukturen, inklusive växlar och över-
26 Artikel 13.8, direktiv 2012/34/EU. 27Prop. 2014/15:120, s. 66 f. 28Prop. 2014/15:120, s. 67 ff. 29 Art. 13.1 direktiv 2012/34/EU.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
277
gång i tågspår, trafikledning, inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser, användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till tåg där det finns tillgång till sådan, samt all övrig information som behövs för att genomföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats.30Med infrastrukturkapacitet avses möjlighet att planera begärda tåglägen för en del av infrastrukturen.31Med tågläge menas den infrastrukturkapacitet som behövs för att framföra ett visst tåg från en plats till en annan under en viss period.32
Avgiften för minimipaketet av tillträdestjänster ska, inom ramen för infrastrukturförvaltarens kostnader för infrastrukturen, sättas till minst till den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon.33 Med detta menas i den svenska regleringen den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden.34Förenklat kan sägas att det innebär, givet de tillgängliga beräkningar som finns, att avgiften minst ska motsvara någonstans mellan 20 till 30 procent av nedlagda kostnader för drift, underhåll och reinvestering. Infrastrukturförvaltaren har inom vissa ramar möjlighet att ta ut högre avgifter för minimipaketet.35 Före ändringen av järnvägslagen 15 juni 2015 gällde dessa avgiftsprinciper även för tillträde till infrastrukturen inom anläggningar för tjänster som förvaltas av Trafikverket.
Regleringen i järnvägslagen och det bakomliggande EU-direktivet omfattar tjänstetillhandahållarnas skyldigheter gentemot järnvägsföretagen och andra sökande vad gäller tilldelning av spårtillträde och avgifter.36Regleringen anger inte vem som ska utföra tjänsterna, eller att den som äger eller förvaltar anläggningen också måste utföra tjänsterna.
Vidare uppställer järnvägslagen krav på separata räkenskaper för tjänstetillhandahållandet av grundläggande tjänster respektive transporttjänsterna om tjänstetillhandahållarverksamheten står under direkt eller indirekt kontroll av ett järnvägsföretag med
30 Bilaga II, p. 1 direktiv 2012/34/EU. 31 Art. 3.24 direktiv 2012/34/EU. 32 Art. 3.27 direktiv 2012/34/EU. 337 kap 2 § järnvägslagen (2004:519). 34Prop. 2003/04:123, s. 133. 357 kap 4 § järnvägslagen (2004:519). 366 kap 23 § och 7 kap 8 §järnvägslagen (2004:519).
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
278
dominerande ställning på person- eller godstrafikmarknaden i Sverige.37
Tjänstetillhandahållarverksamheten ska organiseras så att beslutsfattandet är oberoende i förhållande till det dominerande företaget för grundläggande tjänster. Det gäller dock enligt direktivet inte för underhållsanläggningar, andra tekniska anläggningar, t.ex. anläggningar för rengöring och tvätt, samt undsättningshjälpmedel.
Tjänsteleverantören ska lämna information om sina anläggningar för tjänster, principer för avgifter och övriga villkor för tillträde till anläggningen och tjänsterna, till Trafikverket och till infrastrukturförvaltaren för det järnvägsnät som anläggningen finns i anslutning till.38 Uppgifterna eller en hänvisning till en webbplats där informationen finns, ska publiceras i infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning.39
EU-kommissionen har mandat att anta genomförandeakt för att närmare specificera förfarandena och kriterierna för spårtillträde och tjänster inom anläggningar för tjänster.40 Denna rättsakt som utarbetas av kommissionen ska grundas på regleringsorganens och tjänsteleverantörernas erfarenheter och kommer att behandlas i en arbetsgrupp under SERAC41(tillträde till de tjänster som tillhandahålls i de anläggningar för tjänster som avses i punkterna 2–4 i bilaga II). EU-kommissionen har aviserat att arbetet med att ta fram en genomförandeakt pågår. En eventuell genomförandeakt blir direkt bindande när den träder i kraft.
Järnvägslagen eller hyreslagen? 6.5.2
I utredningens arbete har särskilt uppmärksammats att många aktörer uppfattar det som oklart hur hyreslagens42 regler ska tillämpas i förhållande till de regler som uppställs i järnvägslagen.
Järnvägslagen reglerar förhållandet mellan tjänsteleverantören och järnvägsföretaget, inte relationen mellan tjänstetillhandahållare
374 kap 2 a § Järnvägslagen (2004:519). 38 5 kap 2 a §, Järnvägsförordning (2004:526). 39 5 kap 1 § Järnvägsförordning (2004:526). 40 Art. 13.9 direktiv 2012/34/EU. 41 Single European Railway Committee (se kapitel 4.3.2). 4212 kap jordabalken (1970:994).
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
279
och infrastrukturförvaltare, och tjänstetillhandahållare emellan. Relationen mellan infrastrukturförvaltaren och tjänsteleverantören eller mellan två tjänsteleverantörer omfattas emellertid av de (i stora delar dispositiva) avtalsrättsliga reglerna i t.ex. hyreslagstiftningen. Även andra regler påverkar handlingsutrymmet, t.ex. de regler som gäller för myndigheter som Trafikverket.
Relationen mellan exempelvis Trafikverket och ISS som tjänsteleverantör och deras inbördes överenskommelser och agerande påverkar dock möjligheten att erbjuda tjänster och prissättningen av dem gentemot järnvägsföretagen. Euromaint AB:s hyresavtal med Jernhusen AB kommer t.ex. att vara underlag i självkostnadsberäkningen för de reparationsarbeten som Euromaint AB utför på järnvägsföretagens fordon i anläggningen. Hyresavtalet mellan Jernhusen AB och en verkstadsentreprenör kommer också att påverka järnvägsföretagens möjlighet att välja eller påverka val av underhållsentreprenör. Jernhusen AB:s bedömning kring vilket eller vilka järnvägsföretag eller andra sökande bolaget tecknar hyresavtal med kommer att styra vem som får tillgång till verkstaden och i hur stor omfattning.
Det järnvägsföretag som tillhandahåller tjänster till någon annan än sig själv är tjänsteleverantör i järnvägslagens mening, och har därmed i den delen skyldigheter som tjänsteleverantör mot (andra) järnvägsföretag eller andra sökande enligt järnvägslagen.
Om järnvägsföretaget eller annan sökande och tjänsteleverantören ingår ett hyresavtal avseende hela eller del av en anläggning för tjänst (spår och/eller verkstad) gäller hyreslagens regler mellan dem. Om tjänsteleverantören väljer att reglera tillträdet till anläggningen, exempelvis timme för timme inom anläggningen genom t.ex. köp av tjänst, så gäller i stället järnvägslagens bestämmelser.
Det finns så vitt jag kunnat finna ingen reglering eller vägledning som anger i vilket fall hyresavtal eller tilldelning enligt järnvägslagen ska tillämpas. Det blir därmed upp till förvaltaren av anläggningen för tjänsten att välja om tillgången till spåren ska tilldelas som spårtillträde enligt järnvägslagen, eller om spåren eller verkstaden ska hyras ut, och om uthyrning ska ske till ett järnvägsföretag eller till en tjänsteleverantör.
Järnvägslagens regler medför att den tjänsteleverantör som genom ett hyreskontrakt har tillträde till anläggningen blir skyldig
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
280
att ge tillträde till järnvägsföretagen på ett icke-diskriminerande sätt. Järnvägslagens bestämmelser tvingar däremot inte en förvaltare att bereda tillträde för en annan operatör när det föreligger ett hyresavtal med operatören. Järnvägslagen träffar inte deras relation, utan endast relationen i sista ledet – det mellan järnvägsföretaget eller annan sökande och tjänsteleverantören.
Järnvägslagens bestämmelser avser att skydda järnvägsföretagen och andra sökande från diskriminerande behandling när de önskar tillträde till en anläggning för tjänst eller en tjänst som tillhandahålls i en sådan anläggning. Skyldigheten för tjänsteleverantören innebär krav på att inte diskriminera någon vid tillträdet. Tjänsteleverantören ska för grundläggande tjänst så långt möjligt tillmötesgå samtliga ansökningar om tillgång till tjänsten.43
Någon skyldighet att bereda alla järnvägsföretag eller andra sökande plats i anläggningen finns dock inte. Det verkar inte heller ha varit avsikten med regelverket att tjänsteleverantören skulle ha någon skyldighet att investera i resurser eller faciliteter för att tillgodose alla ansökningar från järnvägsföretagens sida.44
Med en tjänsteleverantörsmarknad där ett flertal aktörer verkar i konkurrens, och järnvägsföretaget därmed kan välja bland flera tjänsteleverantörer, finns inte det eventuella behov av prisreglering och tillträdesreglering som när en marknad domineras av en enda tjänsteleverantör. Jag kan konstatera att den bakomliggande EUregleringen i fråga om tjänster tycks vara framtagen för en marknad som präglas av sådan dominans och inte för en marknad som den svenska.
Utgångspunkten bör vara att järnvägsföretagens behov, tillsammans med den specifika anläggningens förutsättningar och effektiviteten i systemet i sin helhet vad gäller tågrörelser, vändpunkter och därmed risken för tomkörningar, är styrande i valet av avtal.
Järnvägsföretagens och de regionala kollektivtrafikmyndigheternas möjligheter att, så långt det är möjligt välja om de vill äga, hyra hela eller delar av en anläggning, eller ha tillgång till vissa tjänster i en öppen anläggning, bör enligt min mening inte inskränkas. Den praktiska möjligheten att få önskemålet godkänt
43 6 kap. 23 a §, Järnvägslagen. 44 Artikel 13.4, direktiv 2012/34/EU.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
281
begränsas ytterst av tillgången på anläggningar, särskilt vid vändpunkterna för den långväga persontrafiken, dvs. i storstäderna. Hyresnivån eller avgiften kommer också att fungera som incitament. En marknadsmässig hyra i lägen med ont om verkstadskapacitetet kommer att medföra att anläggningen utnyttjas optimalt eftersom ineffektivt användande blir mer kostsamt.
Att en tjänsteleverantör har mer förmånliga hyreskontrakt med ett järnvägsföretag eller en tjänsteleverantör än andra är oproblematiskt i förhållande till hyreslagens regler, men beroende på omständligheterna inte nödvändigtvis i enlighet med de marknadsrättsliga reglerna (se vidare i 6.5.3).
Som jag tidigare nämnt har jag inte kunnat finna någon reglering som styr hur eller till vem tillträde till en anläggning för tjänst ska göras. För tjänsteleverantörernas möjlighet att bedriva sin verksamhet har det stor betydelse att få möjlighet att kunna bedriva sin verksamhet på annans anläggning. I sammanhanget kan nämnas att frågan om anläggningsägarens möjligheter att begränsa tillträdet för tjänsteleverantörer regleras i lag inom luftfartsområdet. Lag (2000:150) om marktjänster på flygplatser innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser. Möjligheten att begränsa antalet marktjänsteleverantörer på flygplatsen uppställs mot bakgrund av säkerhet, kapacitet och tillgång till utrymme. Kriterierna för sådana begränsningar måste i så fall vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
Marknadslagstiftning 6.5.3
Det kan vara påkallat att lyfta fram de marknadsrättsliga reglernas betydelse på järnvägsmarknaden, och kanske särskilt på tjänsteleverantörsmarknaden. Konsekvenserna av om hyresavtal eller järnvägslagen väljs, om hyresavtal tecknas med järnvägsföretag eller tjänsteleverantör, bör beaktas i detta sammanhang.
Infrastrukturförvaltares, järnvägsföretags och tjänsteleverantörers agerande omfattas av de konkurrensrättliga reglerna. Dessa regler finns bl.a. i konkurrenslagen (2008:579), som syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
282
nyttigheter.45Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om förbjudna konkurrensbegränsningar, åtgärder mot konkurrensbegränsningar, företagskoncentrationer, och utredning av konkurrensärenden.46
En fråga som aktualiseras i detta sammanhang är resonemang om s.k. nödvändiga nyttigheter. Enligt dessa är den som har kontroll över en nödvändig nyttighet, dvs. där ingen konkurrenssituation i praktiken är möjlig, skyldig att förhålla sig neutral och icke-diskriminerande till dem som efterfrågar den nödvändiga nyttigheten. En nödvändig nyttighet är typiskt sett en sådan tillgång, insatsvara, facilitet eller liknande som ett företag objektivt sett måste få tillgång till för att kunna tillhandahålla tjänster eller varor på en annan marknad. Om t.ex. verkstäder eller depåer skulle definieras som nödvändiga nyttigheter för att bedriva lönsam järnvägtrafik, så skulle tillgång till dessa behöva ske på transparenta och icke-diskriminerande villkor. En omotiverad skillnad i hyressättning för depåer skulle därmed kunna vara att betrakta som diskriminerande, och i sådana fall otillåten enligt de konkurrensrättsliga reglerna.
Konkurrensverket ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer.47 Vidare ska myndigheten uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och mot en effektiv offentlig upphandling, lämna förslag till konkurrensutsättning och till regelreformering samt följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde.48
Konkurrensverket övervakar att företagen inte överträder något av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller beteenden i konkurrenslagen respektive EUF-fördraget.49Konkurrensverket ska ingripa mot allvarliga konkurrensbegränsningar särskilt inom områden med fåtalsdominans och svag konkurrens. Myndigheten kan på eget initiativ eller efter anmälningar från företag och allmänhet ingripa mot konkurrensbegränsande samarbeten mellan
45 1 kap. 1 § Konkurrenslag (2008:579). 46 1 kap. 1 10 § Konkurrenslag (2008:579). 47 1 §, Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. 48 4 § 1 p, Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. 49 EU:s grundläggande konkurrensregler finns i artikel 101 resp. 102 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
283
företag och mot företag som missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. Konkurrensverket ska även bidra till en effektiv konkurrens genom att ge förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja existerande konkurrenshinder. Konkurrensverket har därmed en viktig roll för konkurrenssituationen inom järnvägen och för depåerna.
Transportstyrelsen har, som jag redogjort för i kapitel 4.2.5, uppgifter i marknadshänseende. I fråga om anläggningar för tjänster och tjänster framgår detta av 8 kap. 1 § och 9 § 4 st. järnvägslagen (2004:519).
Transportstyrelsen ska dels utöva tillsyn över att järnvägslagstiftningen följs och dels vid prövning av en tvist om tillträde till en grundläggande tjänst bedöma om inget praktiskt möjligt alternativ till tjänsten finns tillgängligt och om det är möjligt att tilldela tjänstekapacitet i anläggningen. I sådant fall ska tillsynsmyndigheten besluta att tjänsteleverantören ska tilldela den sökande lämplig del av tjänstekapaciteten.
Tillsynen avser att säkerställa att tillhandahållandet av tjänsten och avgiftssättningen sker på ett icke-diskriminerande sätt.50Den möjlighet regleringsmyndigheten har enligt det bakomliggande direktivet,51 att agera inte bara på klagomål utan även på eget initiativ, kan dock inte anses infört i nationell rätt.
Säkerhet 6.5.4
Järnvägslagen innehåller krav kring säkerhet, och anger vilka tillstånd som behövs för att bedriva järnvägsverksamhet.
Järnvägslagens säkerhetsregler identifierar infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Verksamheten hos infrastukturförvaltare och järnvägsföretag ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs, och den ska vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt.52
Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem. Säkerhetsstyrningssystemet
506 kap. 23 § och 7 kap. 8 §järnvägslagen (2004:519). 51 Artikel 56 p. 2, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2012/34 av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning). 522 kap 2 § järnvägslagen (2004:519).
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
284
utgörs av den organisation som införts och de förfaranden som fastställts för att trygga en säker verksamhet. För infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska det även finnas sådana övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet.53
För att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen krävs ett säkerhetstillstånd.54Tjänsteleverantörer som förvaltar infrastruktur är därför också infrastrukturförvaltare.
Den som utför trafik behöver ha licens och säkerhetsintyg eller nationellt trafiksäkerhetstillstånd.55 Säkerhetsintyget är uppdelat i en A-del och en B-del och ska beviljas järnvägsföretag som uppfyller föreskrivna krav. A-delen består av järnvägsföretagets säkerhetsstyrningssystem och gäller även i andra stater inom EES eller Schweiz för samma typ av transporttjänster. B-delen är en nationell del som prövas i varje land.
Att utföra trafik avser i detta sammanhang rörelser med järnvägsfordon. Den som utför t.ex. växling eller rangering behöver därför licens och säkerhetsintyg eller nationellt trafiksäkerhetstillstånd. De tjänsteleverantörer som utför t.ex. rangering och växling definieras därför som järnvägsföretag vid tillämpningen av säkerhetsreglerna.
Järnvägsföretag som endast bedriver växling eller fordonsförflyttning kan inneha nationellt trafiksäkerhetstillstånd enligt 3 kap. 4 § järnvägslagen. Det gäller företag som endast utför godstrafik på järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. Som gods räknas i detta sammanhang även personvagnar utan resande.
Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ansvarar ytterst i järnvägslagens bemärkelse i säkerhetshänseende även för tjänsteleverantören när denne utför tjänster.
Hur tjänstetillhandahållarna träffas av eller omfattas av järnvägslagens säkerhetsbestämmelser verkar otydligt, eftersom endast järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare omnämns i järnvägslagens regler om säkerhet och tillstånd.
532 kap 5 § järnvägslagen (2004:519). 543 kap 7 § järnvägslagen (2004:519). 553 kap 1 § järnvägslagen (2004:519).
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
285
6.6 Trafikverket
Ansvaret för anläggningar för tjänster? 6.6.1
Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafikverkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggningarna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på Trafikverkets spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för uppställning.
Trafikverkets avgifter för uppställning har också pekats ut som ett problem, då dessa kan vara lägre än avgiften för uppställning på angränsande spår. Detta kan medföra att det är svårt att konkurrera med Trafikverket, särskilt när anläggningarna ligger i anslutning till myndighetens.
För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägsföretagen och för tjänsteleverantörsmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar Trafikverket har. Det är min bedömning att alla ytterligare överväganden avseende denna del av marknaden bör göras efter att Trafikverkets ansvar klargjorts. En förändring i myndighetens utveckling av befintliga anläggningar kan komma att påverka marknaden och jag vill poängtera att tydlighet och långsiktighet i statens ansvar och agerande är grundläggande för hur resten av marknaden kan fungera och utvecklas. Nedan följer ett resonemang kring dessa frågor utifrån gällande regelverk och gjorda ställningstaganden från regeringen eller Trafikverket.
Trafikverkets uppdrag
Myndigheten har regeringens uppdrag att bl.a. ”vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats”, och att ”… ansvara för den långsiktiga infra-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
286
strukturplaneringen för […]järnvägstrafik […] samt för byggande och drift av statliga […]järnvägar”.56
Den järnvägsinfrastruktur, mark och lokaler som fördes över till Banverket 1988, tillsammans med den som tillkommit genom t.ex. investering sedan dess, är i dag Trafikverkets ansvar att förvalta så länge inte regeringen beslutar om något annat, eller så länge Trafikverket inte beslutar att järnvägen ska läggas ned.
I uppdraget ligger således de uppgifter som följer av att Trafikverket är en infrastrukturförvaltande myndighet, med ansvar även för den långsiktiga infrastrukturplaneringen.
Som tidigare nämnts har Trafikverket sökt tydliggöra sitt ansvar i förhållande till marknaden genom beslut om fastställelse av Trafikverkets ståndpunkter för järnvägslinjer, bytespunkter, godsterminaler och depåer.57
Enligt beslutet har Trafikverket fastställt att myndigheten ska ha full rådighet över huvudsystemet och dess anslutningar till sidosystemet, medan marknaden ska svara för sidosystemet. Med huvudsystemet menas den del av järnvägsnätet som är nödvändig för att säkerställa ett effektivt trafikflöde i järnvägssystemet, dvs. de anläggningar och funktioner som behövs för tågfärd och tågbildning samt för resenärers på- och avstigning. I huvudsystemet ingår även spår för fordonsuppställning i anslutning till tågfärd och tågbildning. Med sidosystem menas den del av järnvägssystemet som omfattar anläggningar och funktioner för lastning och lossning, fordonsunderhåll och fordonsservice, samt långtidsuppställning för järnvägsfordon.58Trafikverkets strategi om myndighetens tjänsteutbud, kapacitetstilldelning och prissättning, avser att ytterligare tydliggöra Trafikverkets åtaganden.59Båda dokumenten är på en övergripande nivå, och det finns skäl att konkretisera dem ytterligare. Det är viktigt att det tydliggörs vad som ska ingå i Trafikverkets ansvar för tågvändning.
Persontrafik-, gods- och tjänsteleverantörsmarknaderna är öppnade för konkurrens. Trafikverkets uppdrag och uppgifter som statlig myndighet med ansvar för järnvägsinfrastrukturen i naturligt monopol bör därför särskilt utföras med beaktande av att främja
56 1 § och 2 § p. 9 förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket. 57 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06. 58 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06, bilaga, s. 5. 59 TDOK 2010:372.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
287
konkurrens genom likabehandling, och med ett tydligt ansvar för den anläggning som är själva grunden för konkurrens. I Trafikverkets uppgift bör också anses ingå att stödja en så effektiv och tillförlitlig tågföring som möjligt. Järnvägsföretagens behov av snabba och effektiva lösningar för underhåll av tågen och snabb tågvändning bör stödjas i förvaltningen av statens anläggning. Det var också därför uppställningsspåren fördes till Banverket 1988 som en del av de spår som behövdes för en effektiv trafik.
Trafikverket har i uppdrag att vara infrastrukturförvaltare för spåren. Att inte tillåta uppställning om järnvägsföretagen önskar det på dessa spår, av andra skäl än kapacitetsbrist eller säkerhetsskäl, kan enligt min mening vara att betrakta som ett ineffektivt nyttjande av den befintliga järnvägsanläggningen. Frågan blir då om det ingår i Trafikverkets ansvar att underhålla eller rusta upp spår som någon vill använda för uppställning i lägen där Trafikverket inte anser det vara motiverat. Hur denna fråga bör hanteras är så vitt jag kunnat finna inte klarlagt.
Effektiviteten i trafikeringen bör vara vägledande för behoven av de uppställningsspår som är avsedda för tågvändning. Att järnvägsföretagen kan få tillgång till de tjänster som de behöver för en effektiv tågvändning påverkar möjligheterna till effektiva omlopp och därmed en effektiv trafik. Det är viktigt att Trafikverket underlättar tillgång till de tjänster järnvägsföretagen behöver och som typiskt förknippas med behoven för varje segment, t.ex. pendel-, interregional- eller fjärrtåg vid tågvändning.
Det innebär att Trafikverket t.ex. bör rusta upp eller bygga nya vattenposter om det behövs. Det innebär vidare att Trafikverket bör ha överblick över varje bangård och trafikens/järnvägsföretagens behov där och utifrån intresset och behovet utveckla sina anläggningar och ta ställning till vilka funktioner som bör finnas och utvecklas där. Ett nationellt perspektiv behövs för att undvika suboptimering. En utveckling på en bangård vid en ändhållplats kan göra motsvarande utveckling på en bangård vid den andra ändhållplatsen överflödig. En övergripande systemsyn på järnvägsnätet är därför viktig. Trafikverket bör också ha god kontroll över kapacitetsplanering och spårtilldelning på bangårdarna som ansluter till den trafik som tilldelats tåglägen, samt uppföljning av det faktiska nyttjandet. De anläggningar för tjänster som förvaltas av Trafikverket måste, för uppföljning, planering och
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
288
avgiftssättning, kunna urskiljas i redovisningssystemen. Sammantaget är detta avgörande också för beräkning och uttag av avgifter och redovisning av avgifternas kostnadstäckningsgrad. Det är viktigt att frågor om utveckling av bangården, tilldelning av spårtillträde och trafikledning samt uppföljning av användningen och avgiftsuttaget hänger ihop.
Att Trafikverket tar ett tydligt ansvar för utvecklingen av anläggningarna med uppställningsspår kan medföra att andra aktörer inte kommer att investera i uppställningsspår eller anläggningar som används vid dessa spår. Om Trafikverket till exempel bygger nya vattenposter vid sina befintliga uppställningsspår kan det påverka t.ex. Jernhusen AB:s överväganden att bygga vattenposter vid sina spår.
Som jag tidigare behandlat i delbetänkandet Koll på anlägg-
ningen (SOU 2015:42), har Trafikverket ibland svårt att hantera
ansvarsområden som kräver insatser och koordinering mellan flera verksamhetsområden. Anläggningar för tjänster är ett sådant ansvarsområde där ett antal verksamhetsområden möts i respektive anläggning för tjänst, och där uppdelningen av ansvaret inom flera verksamhetsområden inte verkar vara ändamålsenlig med hänsyn till en effektiv förvaltning. I sammanhanget vill jag förtydliga att jag anser att i begreppet förvaltning ligger kontinuerlig utveckling och effektivisering av en verksamhet.
Genom ett gemensamt arbete på Malmö bangård har Trafikverket, Jernhusen AB och övriga aktörer bl.a. identifierat behov av att Trafikverket har en bangårdsförvaltare, som har en överblick från Trafikverkets sida över bangården. Det är enligt min mening positivt om Trafikverket har en bangårdsförvaltare som t.ex. har möjlighet att vara ute i anläggningen och som därmed har en god insikt i den dagliga aktiviteten på bangården.
Min sammantagna bedömning är att Trafikverket bör förstärka arbetet med förvaltningen av myndighetens anläggningar för tjänster för att säkerställa att den är ändamålsenlig.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
289
Finansiering och avgifter
Trafikverket finansierar sina anläggningar för tjänster i huvudsak med anslag. Trafikverket tar också ut avgifter. Enligt järnvägslagen ska spårtillträde inom anläggningar för tjänster och de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar, prissättas till högst självkostnad plus rimlig vinst. Regeln, som sedan ändringen i järnvägslagen 15 juni 2015 gäller även för Trafikverket, innebär ett avgiftstak. Regeringen har gjort bedömningen att denna regel inte ska innebära att Trafikverket höjer sina avgifter för sina anläggningar.60Trafikverket har i dag inte full kostnadstäckning för sina sidospår. Det bakomliggande skälet till att Trafikverket inte bör höja dessa avgifter är att regeringen är angelägen att så långt som möjligt hålla nere banavgifterna i syfte att främja tågtrafiken.61 En uppskattning ger vid handen att cirka 440 miljoner kronor per år används till drift, underhåll och reinvestering av Trafikverkets sidospår.62
Intäkterna från avgifterna för spårtillträde inom anläggningar för tjänster för 2015 uppskattar Trafikverket till cirka 23 miljoner för uppställning i zon A och cirka 8 miljoner för zon B, samt cirka 2,5 miljoner för kapacitet på rangerbangård. Avgiften för tillgång till värmepost bedöms inbringa cirka 11 miljoner kronor 2015.
För uppställning i det som räknas som zon A tar Trafikverket 2015 ut en avgift om 4,50 kronor per tilldelad spårlängd per spår, per påbörjad timme och påbörjat hundratal meter spår. Zon A omfattar i Stockholm: Stockholms central, Hagalund, Tomteboda och Älvsjö. I Göteborg omfattas Göteborgs central, Kville, Skandiahamnen och Sävenäs. I Malmö omfattas Malmö central, godsbangården och Hyllie. För uppställning på övriga platser (zon B) tas en avgift ut om 30 öre per tilldelad spårlängd per spår, per påbörjad timme och påbörjat hundratal meter spår. Avgiften för spårtillträde 2015 tas ut med 70 kronor per ankommande fordonssätt på rangerbangård. För tillgång till tågvärmepost tas en avgift ut om 50 kronor per påbörjat dygn.
Trafikverket tar också ut en avgift för det som kallas långtidsuppställning om 3 kronor per påbörjat dygn och påbörjat 100-tal meter spår. Ingen tidsangivelse är kopplad till denna typ av upp-
60Prop. 2014/15:120, s. 78. 61Prop. 2014/15:120 s. 78. 62 TRV 2014/97977.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
290
ställning. Med långtidsuppställning menar Trafikverket i stället spår med lägre underhållsnivå än genomsnittet, och de behöver därför inspekteras och eventuellt göras trafikerbara innan de kan användas.63
Spårtillträde inom anläggningar för tjänster som förvaltas av Trafikverket (rangerbangårdar, uppställningsspår m.m.) är till stor del är finansierade via anslag, att jämföras med spårtillträde hos andra aktörer, som kan, och för att täcka sina kostnader måste, ta ut avgifter som motsvarar självkostnad plus rimlig vinst för spårtillträdet.
För Trafikverket är huvudregeln att infrastrukturella anläggningstillgångar, som järnvägsanläggning, finansieras genom anslag.64Investeringskostnaden ska därmed finansieras genom anslag. Kostnaden för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsanläggningen täcks till stor del av vidmakthållandeanslaget, och till viss del av avgifter.
I vilken utsträckning finansieringen av Trafikverkets anläggningar för tjänster bör täckas med anslag respektive avgifter är ytterst en bedömning för regering och riksdag. Frågan gäller därmed om och i vilken utsträckning järnvägens anläggningar för tjänster ska finansieras via skattekollektivet, respektive om eller till hur stor del de ska finansieras av järnvägsföretagen och därmed ytterst deras kunder.
Vilken kostnadstäckningsgrad avgifterna inom Trafikverkets anläggningar för tjänster bör ge, och därmed hur de ska finansieras, bör tydliggöras.
Hyra
I de fall Trafikverket skulle hyra ut t.ex. en byggnad gäller reglerna för hyra. För de fastighetsförvaltande statliga myndigheterna är huvudprincipen att marknadshyra ska tillämpas. Detta regleras i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Förordningen säger att upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt, och hänsyn ska tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.
63 Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning 2015, s. 58. 64 Kapitalförsörjningsförordning (2011:210), 2 kap 6 §.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
291
Ansvaret för nya uppställningsspår?
Trafikverkets agerande vid nybyggnation av uppställningsspår verkar kunna variera mellan Trafikverkets regioner. Till exempel byggde Trafikverket uppställningsspår för Västtrafik i Göteborg, men hänvisade till att det var marknadens ansvar att bygga uppställningsspår i Malmö när Skånetrafiken behövde ett sådant.
Det verkar också råda oklarhet om huruvida Trafikverket eller underhållsentreprenörerna ska ansvara för uppställningsspår för arbetsfordon. Dessa ställs upp säsongsvis på fyra platser i landet på Trafikverkets spår. Så vitt jag erfarit avser Trafikverket att lägga ned spåren och tar genom nedläggningen bort uppläggningsspår på två av dessa platser.
Det har lyfts som ett problem att Trafikverket även tillåter långtidsuppställning på sina spår trots att deras ansvar endast bör omfatta så kallad korttidsuppställning. Detta hindrar marknadens aktörer från att investera i uppställningsspår för långtidsuppställning.
Det har dock inte gått att finna någon definition av vad kort- respektive långtidsuppställning betyder i detta sammanhang. Ibland används termen korttidsuppställning i meningen tåg mellan två tåguppdrag, det vill säga tågvändning. En tågvändning kan dock skilja mycket i tid. Ett pendeltåg står uppställt under natten och mellan rusningstimmarna i väntan på nästa avgång. Ett snabbtåg kan stå uppställt vid plattformen på stationen i 20 minuter mellan ankomst och avfärd. Det kan också stå uppställt över natten i väntan på avgång från samma plattform tidigt på morgonen efter. Tåg kan också ankomma på fredagen och ha nästa avgång på måndagen. Det kan ibland vara flera dagar mellan uppdragen. Timmervagnar eller arbetsfordon kan stå uppställda säsongsvis. Att definiera ansvaret mellan staten och andra aktörer med tidsangivelser för uppställning är därmed svårt.
Frågan är om Trafikverket har ansvar för att t.ex. rusta upp stickspår som används för säsongsuppställning, eller om uppställningen ska tillåtas så länge spåren är i skick för det.
Trafikverket har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställningsspår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställnings-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
292
spåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt. Frågan är då om Trafikverket, mot bakgrund av tidigare överväganden om ansvar för anläggningen, ska bygga nya uppställningsspår när, eller om, det behövs.
Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning detsamma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att Trafikverket bygger nya uppställningsspår om de behövs för tågvändning.
Behovet av nya spår ökar när fordonsflottan förändras och om de befintliga spåren då inte räcker till i antal eller utformning. Det är dock inte ett oändligt behov. Fordonens antal och behovet av uppställningsspår begränsas ytterst av hur många tåg som ryms på huvudlinjen. På lång sikt borde behovet och omfattningen av investeringar och underhållsbehov därmed gå att förutse både för marknadens aktörer och för staten i planeringen.
En konsekvens av att Trafikverket ansvarar inte bara för förvaltningen av befintliga spår för uppställning, utan även för byggande av nya uppställningsspår för tågvändning, är att dessa då finansieras över statsbudgeten, omfattas av den ekonomiska planeringsprocessen för infrastruktur med de begränsningar i tidsramar och medel som det kan medföra, och att avgiften för spårtillträdet subventioneras genom avgiftsnivåerna om inte regeringen beslutar något annat. Det innebär också att även om det inte finns något förbud för andra aktörer att bygga egna uppställningsspår, så minskar incitamenten för detta när avgifterna för spåren alltid kommer att vara lägre hos Trafikverket och byggandet finansieras via anslag. Det främsta skälet till att ändå bygga egna spår kan vara önskemål om egen rådighet över spåren och anläggningen och deras utveckling för den som ansvarar för fordonen och trafiken.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
293
Lokalisering och anslutningar 6.6.2
För aktörer som vill utveckla anläggningar för tjänster genom att anlägga nya är anslutningen till Trafikverkets spår ofta avgörande. Det kan ske genom anslutning till befintlig växel ut på Trafikverkets huvudspår, eller genom anslutning till befintlig eller ny växel i en anläggning för tjänst som har en befintlig anslutning till huvudspåren. Anslutningsväxlarna och anläggningarna kan ägas eller förvaltas av Trafikverket, Jernhusen AB eller annan offentlig eller privat aktör.
Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. Trafikverkets hantering vid lokalisering av depåer och anslutningsväxlar uppfattas som oklar av aktörerna. Ansvaret är otydligt, och hanteringen kan skifta mellan Trafikverkets regioner.
Regeringen gjorde i samband med marknadsöppningen för persontrafik bedömningen att ”Banverket och Jernhusen AB bör i sin planering beakta behovet av mark för nya terminal- och servicefunktioner i anslutning till spår och terminaler. Planeringen bör avse såväl befintlig som nyanskaffning av mark och syfta till att underlätta etablering av konkurrerande servicetjänster”.65
Min uppfattning är att Trafikverket bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvudspåren. Endast Trafikverket, som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt eller helst inte alls.
Eftersom det inte är tillåtet eller praktiskt möjligt att ansluta en växel på Trafikverkets spår utan myndighetens godkännande, är det också en mindre ingripande åtgärd för Trafikverket att ta detta ansvar. För att underlätta utvecklingen av depåer bör Trafikverket ha en strategisk plan som hålls uppdaterad om var nya depåer eller anläggningar i anslutning till Trafikverkets huvudspår skulle kunna
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
294
placeras utifrån ett trafikalt perspektiv. Det skulle ge ökad tydlighet gentemot trafikoperatörerna och mot depåmarknadens aktörer. I t.ex. Storbritannien är det infrastrukturförvaltaren Network Rail som anger lämpliga platser i fråga om depålokalisering. Det bör anses ingå i Trafikverkets ansvar att ange lämpliga lokaliseringar för depåer och anslutningsväxlar.
Trafikverket kan påverka lokalisering av nya anslutningsväxlar eller utveckling av verksamhet på Trafikverkets spårområden. I andra fall kan Trafikverket endast påverka utvecklingen på spårområdet genom kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudnätet. Grundläggande är dock att den som ansvarar för verksamheten på spårområdet också kan få tågen dit och därifrån. Trafikverket har möjligheten att styra utvecklingen på ett sätt som gagnar en effektiv trafik i systemet som helhet. En tidig dialog mellan Trafikverket, trafikutövarna och övriga verksamhetsutövare och tjänsteleverantörer är därför viktig även vid utveckling av anläggningar för tjänster, även över dem som inte förvaltas av Trafikverket.
Trafikverket har en övergripande bild av trafiken och anläggningarna ur ett nationellt och internationellt perspektiv. För att underlätta denna överblick behöver Trafikverket ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan, i vilken utvecklingen av trafik och transporter och behovet av anläggningar för tjänster framgår. En sådan plan kan underlätta genom att den tydliggör förutsättningarna för järnvägsföretagen, och för tjänsteleverantörer. Det medför att företag som vill bygga nya depåer då har kunskap om var de kan etablera sig och att ledtiderna vid etablering kan därigenom minska.
Kostnadsberäkningar för anslutning till Trafikverkets anläggning har lyfts som ett problem. Det har argumenterats för att det bör vara enhetspris på anslutningsväxlar och att det bör vara förutsebart vad det kommer att kosta att ansluta sig till Trafikverkets spår.
Önskemål om anslutningar till Trafikverkets spår hanteras enligt befintliga principer för medfinansiering. Det innebär att den som önskar förändra eller lägga till något till den statliga infrastrukturen, som går utöver vad som är motiverat för det statliga åtagandet, får bekosta detta.66En snabbare och enhetlig hantering av dessa frågor inom Trafikverket och dess regioner är viktig.
66Prop. 2012/13:25, s. 47 ff.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
295
Upplåtelse och överlåtelse 6.6.3
Trafikverket har begränsade möjligheter att själv besluta om att upplåta en del av anläggningen till annan. Om Trafikverket inte avser att underhålla en del av det järnvägsnät som det förvaltar, får verket upplåta den delen med nyttjanderätt.67 Som villkor för upplåtelsen gäller att nyttjanderättshavaren ska överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för användandet. Innan upplåtelse sker, ska Trafikverket höra berörda länsstyrelser, kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och järnvägsföretag. Någon möjlighet att överlåta statens järnvägsanläggning har inte Trafikverket, utan regeringens medgivande. Trafikverket har föreslagit en ändring av järnvägsförordningen för att möjliggöra upplåtelse och överlåtelse av järnvägsanläggningar och mark för sådana.68
Den begränsning Trafikverket har i möjligheten att upplåta järnvägsspår har lyfts som ett problem. Etablering av nya verksamheter på befintliga spår kräver regeringens medgivande. Att Trafikverket inte kan besluta kring upplåtelsen anses hämma utvecklingen av nya och utökade verksamheter på befintliga spårområden. De verksamhetsutövare som önskar bygga upp eller utveckla verksamhet på spår som förvaltas av Trafikverket kan alltså inte göra detta utan att regeringen fattar beslut som medger upplåtelsen. Processen upplevs som tidskrävande och oviss vad gäller utgången, både av aktörerna och av Trafikverket.
Trafikverkets möjlighet att utveckla bangården är beroende av politiska beslut och anslagstilldelning. Trafikverket har i princip möjlighet att lösa in mark för järnvägsändamål först efter att järnvägsplan fastställts.69
Mark som saknar järnvägsnät, får Trafikverket överlåta upp till ett värde av 15 miljoner kronor.70 Regeringen beslutar om överlåtelse över det värdet.
Det finns potential till ökad effektivitet i systemet om etablering kan ske på befintliga spår eller mark. Vid en ökad etablering av nya verksamheter på Trafikverkets spår genom upplåtelse
67 6 kap 4 § Järnvägsförordning (2004:526). 68 TRV 2012/92128, 2012-11-14. 69 4 kap 1 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 70 Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
296
måste konkurrensneutralitet tillförsäkras mellan de tjänsteleverantörer som kan komma att konkurrera om möjligheten att få hyra eller arrendera del av Trafikverkets anläggning. Likaså måste en effektiv användning ur trafikens perspektiv tillförsäkras. Konkurrensneutraliteten mellan tjänsteleverantören och järnvägsföretagen är reglerad i järnvägslagen och tillsynas av Transportstyrelsen.
Oavsett om regeringen fortsatt fattar beslut som möjliggör upplåtelse som är fallet i dag, eller om Trafikverket skulle ges utökad möjlighet att själv besluta om detta så är de villkor som bör vara uppfyllda för upplåtelse desamma. Inför ett beslut om upplåtelse behöver lämpligheten i lokaliseringen för den tänkta verksamheten och dess påverkan på trafiken beaktas, liksom konkurrenssituationen. Det vore enligt min mening mindre lämpligt att Trafikverket här ges en roll som implicit innefattar marknadstillsyn, eftersom Transportstyrelsen har det uppdraget. Jag noterar att Transportstyrelsen framfört samma åsikt vid remissen av Trafikverkets förslag. Jag kan konstatera att frågan om upplåtelse är av stor betydelse. Jag har dock inte haft möjlighet att färdigbehandla den inom de tidsramar jag haft, och lämnar därför inget förslag till förändring.
6.7 Jernhusen AB
Det statliga bolaget Jernhusen AB ska ”… inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget ska direkt eller indirekt genom dotter- och intressebolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt att bedriva därmed förenlig verksamhet.”71
Jernhusen AB har ansvar för anläggningar och spår sedan bolagiseringen av SJ:s verksamheter 2001. Det ursprungliga syftet med denna konstruktion var att anläggningarna skulle förvaltas av
71 Jernhusen AB:s bolagsordning, 3 §.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
297
en neutral part i förhållande till SJ AB. Jernhusen AB har sedan dess, inom ramen för sitt kommersiella uppdrag, sålt verksamheter och utvecklat nya.
Jernhusen AB har ett avkastningskrav på 12 procent, och redovisade ett resultat för 2014 om 389 miljoner kronor. Fastighetsintäkterna uppgick till 1 181 miljoner kronor, och kostnaderna för förvaltningen var 649,2 miljoner kronor. Jernhusen AB har fyra affärsområden; Stationer, Stadsprojekt, Depåer och Godsterminaler.
Affärsområde Depåer förvaltar 23 depåer och 58 fastigheter till ett värde om drygt 3,1 miljarder kronor.72 Fastighetsintäkterna från Affärsområde Depåer motsvarar 38 procent av koncernens fastighetsintäkter, samt 26 procent av koncernens rörelseresultat och marknadsvärde. Infrastrukturen, som t.ex. spår och kontaktledningar, utgör en del inom affärsområde Depåer.
Jernhusen AB har som statligt ägt bolag i uppdrag att fatta beslut om utveckling och upplåtelse av sin anläggning på affärsmässig grund. Jernhusen AB kan köpa, sälja och hyra ut fastigheter utan juridiska begränsningar. Som alla aktörer är Jernhusen AB bundet av de eventuella begränsningar för markanvändningen som ställs upp genom t.ex. riksintressen och i den kommunala planeringen för markanvändning.
Jernhusen AB:s dominans på depåmarknaden har lyfts som ett problem. I storstadsnära lägen där det i princip saknas mark för nyetablering är det Jernhusen AB som vid ändstationerna har spår, verkstäder, och tvätt- och fekalietömningsanläggningar etc. Järnvägsföretagen och tjänstetillhandahållarna har bara Jernhusen AB att vända sig till i dessa geografiska lägen. En konsekvens av detta är att vid fastställande av marknadshyra för Jernhusen AB:s lokaler, vid eventuell hyrestvist i hyresnämnden, kan jämförelser endast göras med hyresnivån i Jernhusen AB:s andra lokaler.
Jernhusen AB agerar som fastighetsägare och förvaltare av anläggningen. Jernhusen AB kan teckna hyresavtal på 25 år med t.ex. en regional kollektivtrafikmyndighet, som då kan garantera tillgång till depån med ett kortare hyresavtal till operatören som vinner upphandlingen av trafiken. Jernhusen AB kan delta i upphandlingar i konkurrens med privata aktörer för att bygga nya depåer.
72 Jernhusen AB:s årsredovisning 2014.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
298
Vad gäller depåer och spår bedriver Jernhusen AB inte verksamheten i t.ex. verkstaden eller i tvättanläggningen. Anläggningarna drivs antingen som anläggningar dit järnvägsföretagen har tillträde och kan använda egna underentreprenörer för utförande av tjänsterna, eller så upphandlar Jernhusen AB skötseln av till exempel en tvättanläggning. Järnvägsföretagen får då vända sig till den av Jernhusen AB upphandlade tjänsteleverantören för att få tjänsten utförd. Överväganden om huruvida järnvägsföretagen kan använda egna leverantörer eller inte fattas av Jernhusen mot bakgrund av bl.a. regler om säkerhet eller miljö.
Vid överväganden kring Jernhusens verksamhet bör det först klargöras vad som bör vara ett statligt åtagande, enligt de principer som gäller för statlig verksamhet. Därefter bör en bedömning göras av i vilken organisationsform, statligt ägt bolag eller myndighet, som verksamheten ska bedrivas. Om verksamheten inte ska bedrivas av staten, bör den successivt övertas av andra aktörer på marknaden.
6.8 Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster?
Under avsnittet om Trafikverket har jag sökt redovisa vad som synes ingå i myndighetens befintliga ansvar för anläggningar för tjänster. Jag menar att Trafikverket har ett ansvar för att förvalta sina anläggningar för tjänster i syfte att få en effektiv tågtrafik utifrån järnvägsföretagens, transportköparnas och, för persontrafiken, resenärernas behov.
Staten driver genom Jernhusen AB kommersiell verksamhet inom järnvägsområdet vad gäller bl.a. spår och lokaler. I mina direktiv ingår att göra vissa överväganden kring Jernhusen AB. Utgångspunkten för sådana överväganden måste enligt min uppfattning vara att bedöma vad som bör vara det statliga åtagandet för bl.a. spår och verkstäder. Om en sådan bedömning leder till slutsatsen att detta är en uppgift för staten, bör förvaltningen av anläggningarna ske på ett enhetligt sätt även inom staten, såvida inte starka skäl talar emot det. Att staten agerar både som myndighet med transportpolitiskt uppdrag och som bolag med kommersiellt uppdrag, med likartad verksamhet inom ett och
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
299
samma spårområde, skapar otydlighet och kan ifrågasättas på principiella grunder. Trafikverket och Jernhusen har olika uppdrag, och olika regler för avgiftsuttag och finansiering.
Två statliga aktörer med olika förutsättningar 6.8.1
Trafikverket ansvarar för de spår myndigheten fått att förvalta. Trafikverket har i uppdrag att vara infrastrukturförvaltare för anläggningarna så länge regeringen inte beslutar något annat, eller tills Trafikverket beslutar att upphöra med underhållet enligt de förutsättningar som regeringen beslutat genom järnvägsförordningen.
Jernhusen AB har i uppdrag att sköta sin verksamhet på kommersiell grund. Jernhusen AB förvaltar bl.a. verkstäder, spåren utanför dessa, tvättanläggningar med tillhörande spår, och fekalietömningsanläggningar med tillhörande spår.
Uppdelningen mellan Banverkets (numera Trafikverkets) spårområden å ena sidan och SJ:s/sedermera Jernhusen AB:s å andra sidan, innebär i praktiken att en situation uppstått där staten uppträder sida vid sida men med olika förutsättningar på vissa platser. På t.ex. en bangård där båda aktörerna finns representerade, är spår i anslutning till Jernhusen AB:s anläggningar förvaltningsmässigt urskiljda ur anläggningen men är ibland i praktiken integrerade med Trafikverkets spår. Ett exempel är Hagalund, vilket illustreras i Figur 6.1. Trafikverket och Jernhusen AB har ibland också servitut på spåren på varandras fastigheter.
Den nuvarande ordningen innebär således att två statliga aktörer med olika uppdrag, juridiska och ekonomiska förutsättningar agerar inom samma anläggning för tjänster, t.ex. bangårdar. Även om Trafikverket skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte kunna bli densamma som t.ex. Jernhusen AB:s. Trafikverkets självkostnad skulle begränsa sig till de i dag anslagsfinansieradekostnaderna för drift, underhåll och reinvestering. Kostnader för historiska investeringar är emellertid i huvudsak redan finansierade med anslag.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
300
Figur 6.1 Del av Hagalunds spårområde
Not: Rödmarkerade delar avser Trafikverkets anläggning; grönmarkerade avser Jernhusen AB:s anläggning. Källa: Trafikverket, Jernhusen AB.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
301
Vad ska drivas kommersiellt respektive icke-6.8.2
kommersiellt?
Det finns skillnader i förutsättningarna för förvaltningen av spår för Jernhusen AB som bolag och för Trafikverket som myndighet, som inte är möjliga att förändra genom ändringar i regelverken eller uppdragen.
Ytterst blir det en fråga om en bedömning av vilka anläggningar för tjänster som i statens regi ska bedrivas kommersiellt med full självkostnadstäckning, genom avgifter från järnvägsföretag och hyrestagare, respektive vilka som ska drivas och styras mot ickekommersiella mål, med inslag av subventioner i form av anslagsfinansiering av infrastrukturen, vad avser investering och i viss del drift, underhåll och reinvestering.
Så vitt jag kan bedöma har det tidigare inte gjorts några samlade överväganden om vad som bör vara ett statligt åtagande i fråga om ansvar och utveckling för anläggningar för tjänster. Att bl.a. verkstäder ska drivas kommersiellt har motiverat att SJ AB:s anläggningar förts till Jernhusen AB. Det har lyfts som ett problem att hyror och avgifter hos Jernhusen AB är lägre än de som privata aktörer skulle behöva ta ut för att nå kostnadstäckning. En successiv överföring av Jernhusen AB:s anläggningar till privata aktörer skulle råda bot på detta, och skapa incitament för nya aktörer och effektivitet i nyttjandet via högre kostnadstryck. Det skulle dock sannolikt innebära ökade kostnader för järnvägsföretag och tjänsteleverantörer.
Alternativet som skulle medge en renodlad marknadsdriven utveckling inom anläggningar för tjänster vore att föra över ansvaret för samtliga anläggningar för tjänster till andra kommersiella aktörer.
En överföring av Trafikverkets anläggningar för tjänster till Jernhusen AB eller till privata bolag skulle skapa jämnare förutsättningar för konkurrens, genom avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. De subventionerade och anslagsfinansierade spåren skulle därmed inte längre hämma konkurrensen även om det fortsatt skulle vara en konkurrensfördel att inneha befintliga spår i förhållande till att bygga nya.
En sådan överföring skulle dock innebära att Trafikverket ansvarade endast för huvudspåren. Spår för uppställning och tåg-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
302
vändning skulle föras över till marknaden. De kostnader som är förknippade med dessa spår skulle inte längre finansieras till delar med anslag, utan bäras helt av järnvägsföretagen.
Jag kan konstatera att uppställningsspår och en effektiv tågvändning är avgörande för en effektiv tågföring. Det var också skälet till att uppställningsspår och rangerbangårdar fördes till Banverket när SJ delades 1988. Jag menar av samma skäl att dessa anläggningar fortsatt ska förvaltas av Trafikverket och att det vore olämpligt att överföra dessa tillgångar från myndigheten till andra aktörer, eftersom det riskerar att minska möjligheten till helhetsbedömningar utifrån trafikens behov, såväl nationellt som internationellt, vilket riskerar att påverka trafikens effektivitet.
För de delar av anläggningen där staten inte behöver vara förvaltare bör ansvaret successivt föras över till andra aktörer. Vid bedömningen av vilka anläggningar som ska föras över behöver frågor om vad som kan anses utgöra naturliga monopol respektive lokala monopol inom järnvägsområdet beaktas, och hur t.ex. den relevanta marknaden ska definieras i dessa fall. Det ligger inte i mitt uppdrag eller inom mina tidsramar att göra en sådan fullständig kartläggning av marknaden för anläggningar för tjänster. En sådan kartläggning förutsätter också en närmare genomlysning av Jernhusen AB:s verksamhet.
Det kan dock argumenteras för att det egentligen endast är mark och spåranläggningar, som kan sägas ha inslag av naturliga monopol. I de tre storstadsområdena där det är ont om kapacitet och mycket svårt att finna ny mark för trafiken vid ändstationerna kan det kanske anses råda en situation med naturligt monopol.
Det är värt att notera att verkstaden och underhållsverksamhet i sig rimligen inte kan anses vara naturliga monopol. Konkurrens inom verkstadsunderhållsmarknaden finns i dag, och ett flertal företag hyr in sig anläggningen eller får tillgång till anläggningar genom upphandling.
Det finns vad jag kunnat se inga starka skäl för staten att driva verkstäder för fordonsunderhåll i egen regi. Det görs inte heller i dag. Jernhusen AB är inte utförare av fordonsunderhållet, utan är enbart fastighetsförvaltare. Om delar av Jernhusen AB:s anläggningar fördes över till Trafikverket skulle konkurrens fortfarande råda mellan tjänsteleverantörer som då skulle verka i Trafikverkets anläggning i stället för i Jernhusen AB:s.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
303
Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning av spår inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdelningen bör behållas på längre sikt. Uppdelningen av spårförvaltningen kan sägas vara hämmande för utvecklingen.
Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad bedömning enligt ovan inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till Trafikverket, men med ett säkerställande av konkurrens mellan t.ex. olika tjänsteleverantörer i nästa led, t.ex. genom uthyrning eller upphandling.
Trots de utmaningar som Trafikverket står inför, vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, menar jag att fördelarna med att ha en statlig aktör som förvaltare för dessa anläggningar överväger nackdelarna med en fortsatt tudelning av det statliga åtagandet inom samma spårområde. Det skulle medföra en mer samlad förvaltning av spåren. Det förutsätter dock att Trafikverket hittar en form för ändamålsenlig förvaltning för anläggningarna. Jag vill därför vara tydlig med att en överföring av anläggningar från Jernhusen AB till Trafikverket, för fortsatt förvaltning inom staten, inte bör ske förrän Trafikverket byggt upp en ändamålsenlig organisation för förvaltning av sina anläggningar för tjänster. Vidare bör en långsiktigt hållbar finansieringsmodell ha beslutas som täcker Trafikverkets kostnader för de övertagna anläggningarna. Finansieringen kan antingen ske som för Trafikverkets anläggningar i dag, med ett stort inslag av anslagsfinansiering, eller genom avgifter som hos Jernhusen AB. I det första fallet belastar kostnaderna statens budget. I det andra fallet belastar kostnaderna i stället järnvägsföretagen och deras kunder.
Gränssnitt mot andra infrastrukturförvaltare, ansvariga för anläggningar för tjänster, eller tjänstetillhandahållare kommer att kvarstå även om delar av Jernhusen AB:s anläggningar förs över till Trafikverket. Det kommer därför fortsatt att krävas god samordning och tydlig ansvarsfördelning mellan aktörerna vad gäller säkerhet, arbetsmiljö, utveckling av ytorna inom anläggningen m.m.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
304
6.9 Konkurrensneutral tillgång till rangering
Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang.
Trafikverket har i uppdrag att förvalta rangerbangårdarna, och är därmed tjänsteleverantör för dessa anläggningar, som har ett nära samband med trafikeringen på huvudspåren. Tillträde till spåren på rangerbangården tilldelas av Trafikverket som förvaltar denna. Ett järnvägsföretag som tilldelats tid för spårtillträde på rangerbangården behöver en tjänsteleverantör för att utföra tjänsten rangering. Tjänsten innebär bl.a. att planera och leda rangeringen från rangertornet, lägga om växlarna, dra upp vagnarna över vallen med ett rangerlok, koppla isär vagnar och lok, släppa ned dem över vallen, koppla ihop vagnar och lok, och att provtrycka bromssystemen på tåget före avgång.
I dag tilldelar Trafikverket tågläge till rangerbangården fram till rangerbangårdens infartsgrupp, och tågläge från rangerbangårdens utfartsgrupp. Däremellan tilldelar Trafikverket spårtillträde i form av tid på rangerbangården. Trafikverket tilldelar inte och utför inte tjänsten rangering. Planeringen av tågrörelserna eller uppställning inom bangårdens spår, rangergruppen och uppställningsspår, hanteras i stället av ett av järnvägsföretagen som då är tjänsteleverantör.
Enligt Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning förutsätts varje järnvägsföretag utföra rangering i egen regi när de tilldelats spårtillträde på rangerbangården. Alternativet är att anlita en tjänsteleverantör. På Trafikverkets rangerbangård i Hallsberg är det dock i praktiken endast Green Cargo AB som har möjlighet och kunnande att utföra rangering. Det innebär att järnvägsföretagen är hänvisade till att vända sig till en konkurrent för att få sina tåg rangerade. Tillgången till rangering styrs därmed av Green Cargo AB:s möjlighet att hålla öppet på rangerbangården. Frågan har uppmärksammats av Transportstyrelsen och Konkurrensverket genom klagomål från järnvägsföretag som önskat få rangering utförd utanför Green Cargo AB:s ordinarie öppettider.
Olika lösningar kan medge järnvägsföretagen konkurrensneutral tillgång till rangering. Varje järnvägsföretag kan t.ex. själv bygga
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
305
upp en organisation för rangering eller så kan järnvägsföretagen gå samman och gemensamt äga ett tjänsteleverantörsföretag som utför rangertjänsten. Nackdelarna med dessa lösningar är att det vore kostsamt om varje järnvägsföretag själv skulle bygga upp och hålla den kompetens som behövs och ineffektivt med flera parallella rangerteam i tornet.
Rangeringen är en viktig del av flödet på huvudspåren. Den är en så integrerad del av verksamheten på rangerbangården och har en sådan betydelse för trafikplanering och för trafikledning, vad gäller ankomster och avgångar till och från rangerbangården, att verksamheten till sin natur kan sägas ligga nära trafikledning som Trafikverket ansvarar för på sitt järnvägsnät.
Regler kring säkerhet och hantering av farligt gods kan också tala för att infrastrukturförvaltaren bör ha kontroll och kunskap om rörelser på rangerbangården. Informationen i planeringsverktyget för bangården bör vara direkt tillgänglig för infrastrukturförvaltaren som också bör ha rådighet över den. Jag menar därför att rangering på Trafikverkets rangerbangårdar kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. Trafikverket ansvarar även i dag för planering och styrning av tågrörelser på t.ex. Hagalund, där Trafikverket upphandlat tjänsten av ISS. Vidare har Trafikverket avtal med Green Cargo AB för tågklarering på Sävenäs rangerbangård, men avser att börja utföra denna i egen regi.
Min bedömning är att Trafikverket bör ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som Trafikverket förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas. Även frågan var gränsdragningen för tjänsten bör gå i praktiken, t.ex. avseende teknisk utrustning, personal och andra resurser behöver utredas. Inom Trafikverket pågår redan ett arbete kring de närmare förutsättningarna och kraven kring tjänsten rangering som kan utgöra ett viktigt underlag till de frågor som behöver belysas inför ett övertagande av uppgiften.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
306
6.10 Järnvägsändamål i den fysiska planeringen
Riksintresse i den kommunala planeringen 6.10.1
Trafikverket har ansvaret för planering av det statliga järnvägsnätet, och är förvaltare av anläggningar för tjänster. Trafikverket ansvarar också för att föreslå område för riksintresse för kommunikationer och att precisera riksintresset. I den kommunala planeringen bevakar länsstyrelserna riksintresset och Boverket har tillsynsansvar över dessa. Jag kan konstatera att Trafikverket har pekat ut järnvägslinjer som riksintresse liksom vissa depåer.
Hur bör järnvägens intressen stärkas i planeringen? 6.10.2
Jag har inte tolkat det som en del i mitt uppdrag, särskilt inte mot bakgrund av tidsramen, att se över regelverken för riksintresse eller den fysiska planeringen. Det finns inget som framkommit i mitt arbete som pekat på att regelverken eller uppdragen till Trafikverket, Jernhusen AB eller länsstyrelserna skulle behöva förändras. Arbetet med riksintressefrågor för järnvägen inom Trafikverket och underlagen för dessa kan dock förbättras. Trafikverket har tidigare lyft vikten av att ha en bättre framförhållning i tidiga skeden för att säkra mark med t.ex. riksintresse för järnvägsändamål, och att det arbetet involverar samarbete med branschens aktörer och med kommunerna.73
För att Trafikverket ska kunna utföra uppgiften att planera utveckling och underhåll av den järnväg och de anläggningar för tjänster som myndigheten förvaltar behöver Trafikverket ha en helhetsbild över den trafik som bedrivs och som kommer att, eller kan komma att, bedrivas. Detta är viktigt för planeringsansvaret som behöver innefatta att ha god kunskap om utvecklingen av angränsande järnvägsnät för trafik och anläggningar för tjänster.
Trafikverket har ansvar för att bedöma riksintresse för kommunikationer.74 I det ingår att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kommunikationer, så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra
73 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06, bilaga, s. 6 och 10. 74 2 § 9.p. förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
307
tillkomsten eller utnyttjandet av dessa anläggningar.75 Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.76 Bedömningen av riksintresset omfattar även anläggningar som Trafikverket inte förvaltar.
Eftersom planering av transportsystemet och utpekande av riksintresse för kommunikationer inte kan göras utan underlag som visar trafiken och hur dess utveckling kan komma att styra behoven i framtiden, omfattar Trafikverkets planeringsansvar att ta fram underlag och att löpande arbeta med att upprätthålla en aktuell bild av järnvägstransporterna och hur dessa påverkar järnvägsnätets utvecklingsbehov. I detta ingår att bedöma var det kommer att behövas uppställningsspår och vilka platser som lämpar sig för detta och för verkstäder för att säkerställa att placeringen inte stör trafiken på huvudspåren mer än nödvändigt. Med anledning av de kommande höghastighetsbanorna behöver det även göras bedömningar om var verkstadskapacitet kommer att behövas, vilket Trafikverket utreder.
Trafikverket gör i dag kapacitetsutredningar kring behov och konsekvenser av förändringar i trafikmönster. Utredningarna används som underlag för beslut om investeringar, underhåll och anslutningar till Trafikverkets järnväg. Det är viktigt att tydliggöra att Trafikverkets planeringsansvar även omfattar ansvar att göra denna bedömning ur ett nationellt, men även internationellt perspektiv. Trafikverket måste ha denna överblick över järnvägen och transportbehoven på övergripande nationell nivå. Önskemål eller förändringar på regional nivå måste knytas ihop med den nationella nivån och möjliga konsekvenser i andra regioner.
Att förutse trafiken framhålls ibland som en svår uppgift. Det kan dock noteras att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett trettioårigt perspektiv på sin trafik och sin fordonsflotta. För den kommersiella persontrafiken kan det tänkas att flödena är trögrörliga och därmed mindre svåra att förutse, även om det inte är möjligt att förutse vilken eller vilka operatörer som kommer att utföra trafiken. För godstrafiken kan konjunkturen ha stor påverkan från ett år till ett annat, men vissa flöden torde vara mer
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
308
stabila över tid, även om en överflyttning till lastbil snabbt kan förändra ett transportflöde. Det kan dock tänkas att en bättre bild av godsflödena kan ge förutsättningar för en tydligare prioritering som ger godstransportköparna en ökad tydlighet och därmed bidra till mer stabila förutsättningar för dem och för näringslivet. Jag menar därför att Trafikverket bör förstärka sitt arbete med att peka ut riksintresse för kommunikationer inom järnväg vad avser depåer, och att framtagande och upprätthållande av en aktuell strategisk plan måste vara underlag i detta arbete.
Avgörande för en väl fungerande planering av verkstäder och uppställningsspår i förhållande till den kommunala planeringen är tidig och tydlig kommunikation med kommunen. Den järnvägsanläggning som tidigt kommit in i den kommunala planeringen kan omhändertas i översiktsplanen och i detaljplanearbeten. Kommunen väger intresset mot andra mål för markanvändningen på platsen. De kommuner som gärna ser en verkstad eller uppställningsspår i kommunen kommer att vara tillmötesgående. De som ser andra intressen som mer angelägna kommer inte att vara det. Riksintresseklassningen löser inte problemet med motstående intressen, t.ex. i stadsnära lägen. Vid motstående intressen kommer utrymmet att vara snävare än i ett läge där kommunen tidigt och tydligt ”skyddat” intresset genom att lägga in det i översiktsplanen och detaljplan.
Den tröghet i planeringssystemet som följer av den kommunala och statliga planeringen måste vägas mot de intressen av demokratiskt inflytande som planeringsprocesserna är tänkta att slå vakt om. Den ökade ekonomiska risk denna tröghet kan innebära är en affärsrisk det inte finns övervägande skäl att ändra planeringslagstiftningen för. Den är också lika för alla aktörer även om den i praktiken kan innebära en större inträdeströskel för en ny aktör som inte kan etablera sig på befintliga spår eller i befintliga anläggningar. Denna konkurrensnackdel är dock densamma för alla aktörer som inte har egna anläggningar.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
309
6.11 Stationsförvaltning och tillgänglighet
Hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag förvaltas av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning.
Frågan om Jernhusen AB:s uppdrag och förvaltning av stationer och fastigheter i anslutning till dessa bör utredas samlat och i ett bredare sammanhang. En sådan utredning behöver analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. Fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
I mitt uppdrag har också ingått att utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionsnedsättning samt att vid behov föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt sätt att organisera verksamheten. Det grundläggande regelverket för assistansfrågor är förordning 1371/2007/EG,77artiklarna 19–25. Egentligen avser regleringen ledsagning av den s.k. stationsförvaltaren på stationen till och från tåg, medan järnvägsföretaget ansvarar för att ge assistans ombord.
I mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) konstaterade jag att det föreligger brister i hur ledsagning fungerar i praktiken, bl.a. p.g.a. bristande samordning mellan olika aktörer. Det finns även andra svårigheter som möter järnvägsresenärer med olika typer av funktionsnedsättning. Lovvärda samarbeten mellan Trafikverket och Jernhusen AB har etablerats och Samtrafiken har gjort insatser på området, men det har inte varit tillräckligt. I samband med en studieresa till Storbritannien har jag kunnat konstatera att den här typen av frågor har en stor tyngd och en gemensam hemvist hos järnvägsföretagens samarbetsorganisation ATOC. I Storbritannien har en noggrann kartläggning och dokumentering av alla järnvägsstationer gjorts i syfte att tillhandahålla detaljerad information om tillgängligheten. På sistone har dock de säkerhetsmässiga riskerna uppmärksammats med att offentliggöra den här typen av inform-
77 Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
310
ation i detaljerad form. Den delvis motsvarande tjänsten www.stationsinfo.se i Sverige uppdateras inte längre.
Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har en närmare utvärdering av ledsagning och assistans i syfte att få fram konkreta förslag till åtgärder tyvärr inte varit möjlig att göra. Jag menar dock att detta är ytterst angelägna frågor och kan konstatera att de också berör gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. De förtjänar därför en egen utredning som tar ett trafikslagsövergripande perspektiv. En sådan utredning bör, om inte detta hanteras i annan ordning, även närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer enligt ovan.
311
7 Säkerhet, reglering och tillsyn
Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig-
rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.
Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.
Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
7.1 Inledning
Enligt mina direktiv ska jag analysera formerna för och innehållet i Transportstyrelsens olika roller inom järnvägsområdet samt bedöma behov av att ge myndigheten ett stärkt och förtydligat mandat i syfte att verka för transportpolitisk måluppfyllelse. Regeringen pekar särskilt på vikten av att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet.
Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndigheten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
312
tillsyn inom transportområdet.1 Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen. I kapitlet redogör jag därför för hur Transportstyrelsen arbetar med dessa verktyg och de bedömningar som föranleds av detta.
Jag har valt att ge en bredare bild av hur samspel och roller fungerar när det gäller trafiksäkerhetsarbetet. I ett inledande avsnitt redovisas säkerhetsutvecklingen, med utblickar mot andra EUländer. I samband med detta behandlar jag även hur det svenska järnvägssystemet uppfyller de EU-gemensamma säkerhetsmålen.
När det gäller regelgivning granskar jag Transportstyrelsens föreskriftsarbete och sätter det i relation till EU-regelverket utifrån några fallstudier.
Transportstyrelsens tillstånds- och tillsynsverksamhet behandlas tämligen ingående, också utifrån aktuella exempel. Till sist resonerar jag kring rollfördelningen mellan Transportstyrelsen och Trafikverket i trafiksäkerhetsarbetet och återkommer också till Transportstyrelsens organisation.
7.2 Trafiksäkerhet
Trafiksäkerhetens utveckling 7.2.1
I mitt första delbetänkande kunde jag konstatera att trenden för trafiksäkerheten, och då särskilt antalet omkomna och allvarligt skadade i järnvägsdriften, inte är tydlig. Med hänsyn till det ökade transportarbetet har säkerheten förbättrats sedan den officiella statistiken blev tillgänglig 1991,2 men enstaka år under 2010-talet sticker ut i negativ bemärkelse.
Trafikanalys ansvarar för insamling och redovisning av den officiella statistiken över olyckshändelser vid järnvägar, spårvägar och tunnelbanan. I sin analys av olycksutvecklingen redovisar Trafikanalys3 en svag minskning av flertalet olyckstyper under perioden 2010–2014 jämfört med föregående femårsperiod. Den enda händelsekategori som ökade mellan femårsperioderna var
1 1 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 2SOU 2013:83, s. 144 ff. 3 Trafikanalys, Bantrafikskador 2014, Statistik 2015:15.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
313
”andra olyckshändelser” vars största post är kollisioner p.g.a. obehöriga på spårområdet. Självmord ingår inte i olycksstatistiken.
För en översikt av antalet döda och allvarligt skadade i järnvägsolyckor under perioden 1991–2014, se figur 7.1, vars uppgifter för 2014 är reviderade jämfört med de preliminära uppgifter som publicerades i mitt andra delbetänkande.4 Trafikanalys övergripande bedömning är att utvecklingen av antalet omkomna i bantrafiken inte är i fas med målen för 2020.
Figur 7.1 Döda och allvarligt skadade vid järnvägsdrift
Källa: Trafikanalys.
0 20 40 60 80 100 120 140
Allvarligt skadade
Dödade, exkl. suicid
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
314
Under perioden 2010–2014 omkom sammanlagt sex järnvägsanställda, en ökning från noll den föregående femårsperioden. Olyckor i samband med spårarbete har uppmärksammats av Statens haverikommission (SHK) i flera undersökningar under senare år och senast i en temautredning som behandlar 28 olyckor och tillbud vid arbete i spårmiljö som inträffade 2012.5 Jag har i arbetet med mina delbetänkanden också låtit Trafikverket ta fram uppgifter över utvecklingen, bl.a. av allvarliga händelser vid spårarbete, som återges även här i figur 7.2.
Figur 7.2 Allvarliga händelser vid spårarbete
Källa: Trafikverket.
Spårarbete kan medföra risker, inte enbart för den arbetande personalen utan också för järnvägstrafiken i stort. Detta visar t.ex. den olycka som inträffade i Kimstad i september 2010 där ett resandetåg kolliderade med en spårgående grävlastare, inhyrd av Trafikverket, vilket ledde till att en resande omkom och nio personer blev allvarligt skadade.6
5 SHK, Slutrapport RJ 2014:05, Säkerhet vid arbete i spårmiljö. 6 SHK, Rapport RJ 2012:03, Olycka mellan tåg 505 och en spårgående grävlastare på Kimstads driftplats, 2012-10-10.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Allv ar lig a hä nd els er
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
315
Även om järnvägssäkerheten i stort inte tycks ha allvarligt försämrats på senare år, pekar SHK:s temautredning om säkerhet vid arbete i spårmiljö på en oroande riskbild. Rapporten understryker vikten av att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag arbetar aktivt med riskhantering och analys av händelser för att kontinuerligt förbättra säkerheten och förebygga den här typen av olyckor.
EU:s gemensamma säkerhetsmål 7.2.2
Efter antagandet av järnvägssäkerhetsdirektivet7 2004 blev järnvägssäkerhet en ny behörighet för EU. Direktivet som ingick i det andra järnvägspaketet gav den Europeiska järnvägsbyrån i uppgift att utarbeta förslag till kommissionen om gemensamma säkerhetsmetoder, gemensamma säkerhetsmål och gemensamma säkerhetsindikatorer.
De gemensamma säkerhetsmålen baseras på de gemensamma säkerhetsindikatorerna som fastställs i direktivets bilaga I och som rapporteras årligen till Europeiska järnvägsbyrån av medlemsstaternas myndigheter. Enligt direktivets artikel 7 ska målen antas i etapper och ange miniminivåer som måste uppfyllas i varje medlemsstat. De ska uttryckas i riskacceptanskriterier för resande, personal (inklusive anlitad personal), plankorsningstrafikanter, obehöriga personer på järnvägsområdet och övriga. Dessutom ska det finnas ett mål för samhällsrisker.
Efter ett förslag från byrån antog kommissionen 2009 en gemensam metod för bedömning av om säkerhetsmålen uppnåtts8och 2010 antogs den första uppsättningen gemensamma säkerhetsmål.9 Den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål publicerades 201210 och uppdaterades 2013.11 Det är dessa beslut
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 8 Kommissionens beslut 2009/460/EG av den 5 juni 2009 om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG. 9 Kommissionens beslut 2010/409/EU om gemensamma säkerhetsmål enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/ EG. 10 Kommissionens beslut 2012/226/EU av den 23 april 2012 om den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
316
som i dag ligger till grund för byråns bedömning av om säkerhetsmålen är uppfyllda.
De gemensamma säkerhetsmålen baseras på nationella referensvärden (NRV) som beräknas av byrån för var och en av riskkategorierna och som normaliseras genom att de delas med det totala antalet tågkilometer i respektive land. Risker för kategorin resande normaliseras enbart med persontågkilometer, alternativt personkilometer. Konsekvenserna av olyckor för varje riskkategori uttrycks i dödsolyckor och vägda allvarliga personskador, där tio allvarliga personskador motsvarar en dödsolycka. Risken för samhället är den kollektiva risken för alla kategorier i varje enskilt land. NRV, som blir ett nationellt säkerhetsmål, fastställs sedan på grundval av ett genomsnitt för de sex senaste åren för respektive riskkategori.
De gemensamma EU-säkerhetsmålen beräknas av byrån genom att för varje riskkategori ta det lägsta av två värden: det högsta av medlemsstaternas NRV-värden, eller ett värde som är tio gånger högre än det europeiska genomsnittsvärdet för respektive NRV.
Varje år i mars värderar byrån, på grundval av det senaste årets inrapporterade data (dvs. med två års fördröjning), om NRV har uppnåtts för de olika riskkategorierna och kan då i ett andra steg tillämpa en marginal på 20 procent för att hantera osäkerheten i datamaterialet. Resultatet av utvärderingen klassificeras sedan som ”godtagbar säkerhetsnivå”, ”möjlig försämring av säkerheten” eller ”trolig försämring av säkerheten”. Vid möjlig eller trolig försämring av säkerheten måste medlemsländerna förklara utvecklingen för kommissionen och kan, vid trolig försämring av säkerheten, åläggas att utarbeta en säkerhetsförbättringsplan.12
Skillnaderna mellan EU:s medlemsländer är stora när det gäller trafiksäkerhetsnivån, vilket också kommer till uttryck i de nationella referensvärdena. För kategorin resande är t.ex. risken att dödas eller skadas allvarligt mellan hundra och femtio gånger mindre i det land som har den högsta nivån jämfört med det som har den lägsta. För en översikt av säkerhetsnivån inom EU se figur 7.3.
11 Kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet. 12 Kommissionens beslut 2009/460/EG av den 5 juni 2009 om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv) 2004/49/EG.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
317
Figur 7.3 Omkomna och allvarligt skadade i järnvägstrafiken i EU 2007– 2014
Not: För vissa medlemsländer (markerade med asterisker) finns inte komplett information för alla år. Källa: Europeiska järnvägsbyrån.
Sverige placerar sig rent allmänt bland de bättre medlemsländerna. I den senaste beräkningen av NRV har Sverige näst lägst riskvärde för kategorin resande (endast Storbritannien har bättre resultat).13Även för kategorin anställda är Sverige på andra plats (efter Slovakien), medan Sverige placerar sig på fjärde plats i kategorin plankorsningstrafikanter. För kategorin obehöriga personer på järnvägsspåret noteras Sverige på sjunde plats, efter länder som Storbritannien, Frankrike, Nederländerna och Belgien.14
Sveriges låga olyckstal gör att även små förändringar från ett år till ett annat kan få genomslag i Europeiska järnvägsbyråns årliga
13 Kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet. 14 Kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet.
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0
N or ge
St or br ita nn ie n
Ir lan d
Sc hw ei z*
N ed er lä nd er na
Lux em bur g*
D an m ar k
Ty sk la nd
Sv er ig e
Fr an kr ik e
Ita lie n
Spa ni en
Fin la nd
Tj ec ki en
Ö st er rik e
Be lg ie n
Slo ve nie n
Po rt ug al
U ng er n
Kr oa ti en *
Bu lg ar ie n
Le ttl an d
G re kl an d
Es tla nd*
Po le n
Slo va kie n
Rum än ie n
Li ta ue n
EU -2 8
D öda de o ch v äg da a llv ar lig a pe rs ons ka do r
(p er mi ljo ne r tå gkm)
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
318
bedömning. Vid några tillfällen de senaste åren har Sverige fått anmärkningen ”möjlig försämring av säkerheten”. År 2012 (för verksamhetsåret 2010) gällde det kategorin obehöriga15och 2014 gällde det kategorin anställda. I fallet 2012 lämnade Transportstyrelsen sin förklaring till byrån, men 2014 hade rutinerna ändrats och kommissionen skrev då till regeringen med begäran om en förklaring till den möjliga försämringen.16 Regeringen svarade att den mot bakgrund av den svenska nollvisionen inte var nöjd med utvecklingen och redovisade en rad åtgärder som vidtagits eller planerats, bl.a. att den gett Transportstyrelsen i uppdrag att undersöka hur tillsynen av underhållsverksamhet kunde effektiviseras och skärpas.17Regeringen pekade också på Haverikommissionens rapport om säkerhet vid arbete i spårmiljö.
EU:s bedömningar av Sveriges säkerhetsnivå visar att de gemensamma säkerhetsmålen och deras uppföljning kan bidra till att sätta fingret på reella säkerhetsproblem och påkalla regeringens uppmärksamhet när utvecklingen tycks gå åt fel håll.
Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av Sverige 7.2.3
Europeiska järnvägsbyrån hade under 2013 utvecklat ett verktyg i matrisform (”Regulatory Monitoring Matrix”, RMM) för att utvärdera hur harmoniseringen av arbetet med järnvägssäkerhet fortskrider inom EU. Syftet var att underlätta för byrån att styra sina granskningsaktiviteter mot kritiska områden. För att testa och utvärdera verktyget efterlyste byrån i juni 2013 frivilliga medlemsstater. Sverige tillsammans med Storbritannien, Nederländerna, Danmark, Belgien och Irland anmälde sig för deltagande i pilotprojektet. I varje medlemsstat ingick berört ministerium (Näringsdepartementet), den nationella säkerhetsmyndigheten (Transportstyrelsen) och det nationella olycksundersökningsorganet (SHK).
Matrisen innehöll fem huvudelement (styrning/ledning, organisation, personal, prestation/utförande och utvärdering) med
15 Transportstyrelsen, TSG 2012-733, Säkerhetsrapport järnväg, Transportstyrelsens årsrapport för 2011 enligt artikel 18 i direktiv 2004/49/EG (järnvägssäkerhetsdirektivet). 16 EU-kommissionen, 2014 ERA report on the assessment of achievement of safety targets, 8 december 2014. 17 N2014/5090/TE, Brev till kommissionen den 6 februari 2015.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
319
sammanlagt 26 underelement. Varje underelement värderades på en femgradig skala. Utvärderingen genomfördes av byrån genom studier av relevanta dokument och strukturerade frågor till de berörda, kompletterade av en självutvärdering av var och en av de ingående organisationerna. Dessutom gjordes intervjuer med utvalda inom järnvägssektorn (bl.a. SJ AB och Trafikverket) utanför de berörda myndigheterna för att verifiera resultatets relevans.
Byrån genomförde sina individuella möten med myndigheterna och järnvägssektorn i Sverige i mitten av december 2013. Ett avslutande möte med samtliga myndigheter hölls i slutet av mars 2014 och den slutliga rapporten inkom till Näringsdepartementet den 10 juli 2014.18
Slutrapportens utvärdering är i huvudsak positiv. Av 25 bedömda underelement når Sverige nivå 4 inom elva områden, nivå 3 i sju och nivå 2 i sju. Det bör noteras att nivågrupperingen gällde Sverige som helhet även i de fall bedömningen huvudsakligen kunde hänföras till en av de utvärderade organisationerna. Även i jämförelse med övriga fem länder tycks Sverige tillhöra de bättre. Fyra av dessa hade t.ex. klassats i nivå 1 inom något område.
I rapporten pekade byrån på några starka områden, t.ex. myndigheternas självständighet, den tydliga rollfördelningen, den svenska öppenheten och rättssäkerheten i processerna. De viktigaste områdena för förbättringar handlade om att mer systematiskt och proaktivt använda ett riskbaserat angreppssätt och att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten. Mer specifikt pekas bristande systematik i tillsynsverksamheten ut, liksom svagheter i SHK:s och Transportstyrelsens interna översyner och korrigerande åtgärder.
Av de brister som pekades ut i matrisen kan särskilt nämnas:
• Kommunikation och dialog mellan departementet och Transportstyrelsen äger rum på olika parallella nivåer och samma frågor verkar behandlas på olika möten med otillräcklig samordning;
• Genomförande av (Transportstyrelsens) tillsynsaktiviteter bör vara mer baserad på riskvärdering och djupanalys och följa en uppgjord plan;
18 ERA/REP/2014-113/SAF, Regulatory Monitoring Matrix pilot, evaluation of Sweden, juni 2014.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
320
• Uppföljningen av säkerhetsindikatorer och trender i utvecklingen behöver förbättras liksom den underliggande analysen.
Byrån föreslog också att Näringsdepartementet och Transportstyrelsen borde förbättra dialogen (bort från en behandling av fall till fall mot ett mer holistiskt synsätt) för att bättre kunna analysera trender i säkerhetsutvecklingen.
En direkt följd av byråns rekommendationer var att regeringen i början av 2015 införde ett förtydligande i järnvägsförordningen som innebär att den årliga säkerhetsrapporten (av Transportstyrelsen dittills kallad ”ERA-rapporten”) numera också ska överlämnas till regeringen och att den ska innehålla Transportstyrelsens bedömning av trafiksäkerhetsutvecklingen.19Säkerhetsrapporten 201520 är den första som Transportstyrelsen upprättat enligt förordningens förtydligande.
Min bedömning 7.2.4
Trafiksäkerheten på järnväg har under lång tid utvecklats positivt i Sverige. På senare år har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det finns också viktiga risker att beakta, bl.a. vid spårarbete. Det föreligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten.
Det är positivt att Europeiska järnvägsbyrån utvärderar och bedömer hur medlemsstaten Sverige arbetar med tillämpningen av den europeiska järnvägssäkerhetslagstiftningen. Det ger ett fördjupat utbyte med andra medlemsstater och en oberoende bedömning av förbättringspotentialer.
Min övergripande bedömning är att Transportstyrelsen bör ta en aktiv roll i att verka för en ökad järnvägssäkerhet. Som jag nämnt inledningsvis är viktiga delar i detta att använda verktygen regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn. Vidare kan det också finnas anledning att bedöma hur Transportstyrelsens verksamhet är organiserad för att hantera uppgifterna, liksom myndighetens roller
192 kap. 3 b § järnvägsförordningen (2004:526), ändrad genom förordning (2015:12). 20 Transportstyrelsen, TSG 2015:1356, Säkerhetsrapport järnväg, Transportstyrelsens årsrapport för 2014.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
321
i förhållande till t.ex. Trafikverket. Alla dessa områden berörs i kommande avsnitt i detta kapitel.
7.3 Transportstyrelsens föreskrifter
Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen och ska utöva tillsyn över att järnvägslagen, och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs.21 Transportstyrelsen har genom järnvägsförordningen bemyndigande att ge ut föreskrifter inom en rad områden.
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:07) reglerar trafiken på stora delar av det svenska järnvägsnätet. Jag har uppmärksammats på Transportstyrelsens hantering av dessa säkerhetsföreskrifter och behandlar därför denna närmare.
Trafiksäkerhetsföreskrifter 7.3.1
Organisationen av järnvägstrafiken har allt sedan järnvägens tillkomst varit strikt regelstyrd, framför allt av säkerhetsskäl. Före delningen av Statens Järnvägar 1988 var säkerhetsregler inom järnvägen en intern fråga för SJ. Dessa säkerhetsregler var samlade i SJ:s säkerhetsordning (säo) som innehöll bestämmelser om signaler, tavlor och märken och deras betydelse, om hur trafiken skulle organiseras och trafikledas på ett säkert sätt och hur tåg och andra rörelseformer skulle sättas samman och framföras. Eftersom SJ var ett integrerat företag med såväl infrastrukturförvaltning som trafikutövning ingick också regler om hur spåret skulle stängas av och skyddas vid arbeten.
Förutom säkerhetsordningen fanns också bestämmelser om fordon, linjebok för förare och anvisningar till personal i olika tänkbara situationer. SJ:s regelverk gällde för den egna personalen och annan personal som anlitades av verket. Endast i gränssnittet mot järnvägens kunder och tredje man fanns behov av offentligrättslig och civilrättslig reglering av verksamheten, t.ex. genom
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
322
järnvägstrafiklagen och lagen om internationell järnvägstrafik och dessas föregångare.
När järnvägen 1988 delades upp i en infrastrukturförvaltare och ett trafikföretag uppstod givetvis frågan hur säkerhetsordningen skulle hanteras. Eftersom det vid denna tid inte fanns andra aktörer än SJ och Banverket blev uppdelningen av säkerhetsbestämmelserna främst en fråga mellan dessa två. I och för sig fanns det redan då en tillsynsmyndighet, Järnvägsinspektionen, som var administrativt inordnad i Banverket men med självständig myndighetsutövning. Vid denna tid tog dock Inspektionen inte på sig ansvaret för detta omfattande föreskriftsprojekt.
Under tiden mellan juni 1994 och juni 2000 fanns både SJ:s säo och Banverkets SÄO (BVF 900) parallellt, med samma innehåll. När Trafikledningen i november 1996 flyttades från SJ till Tågtrafikledningen inom Banverket blev BVF 900 det styrande dokumentet. Inom Banverket drevs sedan från 1999 ett omfattande utvecklingsprojekt (TRI-projektet) för att se över föreskrifterna med syfte att ersätta säkerhetsordningarna BVF 900 och SJF 010. Arbetet föranleddes av marknadsöppningen på godstrafiksidan och av att olika versioner av SJs säkerhetsordning tillämpades av olika järnvägsföretag. Avsikten var att dela in reglerna i myndighetsregler, branschgemensamma och företagsinterna regler.
Regelprojektet drevs dock aldrig till sitt slut av Banverket utan avbröts, efter att närmare 100 miljoner kronor lagts ned i det. Banverket hade inte mäktat med att göra den planerade uppdelningen av regelverket, däremot hade reglerna genomgått en rejäl översyn. Järnvägsstyrelsen tog 2007 över helheten och beslutade i juni 2008 att tillsynsmyndigheten skulle ge ut bestämmelserna i den form de hade fått efter översyn och modernisering. Resultatet blev att Järnvägsstyrelsen gav ut regelverket i föreskriftsform.22Föreskrifterna trädde i kraft den 31 maj 2009, dvs. vid en tidpunkt då Transportstyrelsen övertagit rollen som tillsynsmyndighet.
Förutom Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) gav styrelsen samtidigt ut en föreskrift23 som ställer krav på järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares interna säkerhetsbestämmelser (trafik-
22 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7), JTF. 23 Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2008:8)om järnvägens säkerhetsbestämmelser vad gäller trafik och arbeten på spår.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
323
säkerhetsinstruktioner), som behövs för att trafik och arbete i spåret ska kunna bedrivas säkert. Av 3 § i denna framgår att det för trafik och arbeten som omfattas av JTF endast behövs nödvändiga kompletterande bestämmelser i företagens trafiksäkerhetsinstruktioner.
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF 7.3.2
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter består av en grundföreskrift med 19 bilagor. I anslutning till föreskriften ger Transportstyrelsen ut handböcker som även innehåller läsanvisningar och råd. I grundföreskriften delas järnvägsinfrastrukturen upp i åtta olika trafikeringssystem, som framför allt hänförs till den typ av signalering och trafikledning som förekommer på de olika systemen. Bestämmelserna för de olika trafikeringssystemen beskrivs sedan i bilagorna. Grundföreskriften innehåller också bestämmelser om information som ska ingå i förarens regelbok och linjebok. Dessa är härledda ur kraven i TSD Drift och trafikledning,24 avsnitt 4.2.1.2. Vidare finns regler om körplaner (tidtabeller) och förteckning över föreskriftens bilagor som innehåller bestämmelser om trafikledning, olika typer av färder, växling och skyddsformer vid arbeten i spår.
Trots Järnvägsstyrelsens ambitioner lämnades reglerna för trafikeringssystemen R, F, E1, E2 och E3 utanför JTF. Det blev i stället Banverket (numera Trafikverket) som gav ut dessa regler.
Beslutet om utgivning av JTF innebar att Järnvägsstyrelsen gav upp arbetet med att dela upp järnvägens trafikregler i sådant som borde vara offentligrättsligt reglerat och sådant som skulle kunna regleras företagsinternt. Järnvägsstyrelsen var dock medveten om att föreskriften inte motsvarade de krav som ställs på en myndighetsföreskrift i författningssamlingsförordningen (1976:725), både vad det gäller form och innehåll. JTF innehåller t.ex. detaljerade anvisningar till personal och samspel mellan personer i olika situationer, ofta i form av dialogslingor. Den reglerar också
24 Kommissionens beslut av den 12 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut (EG) 2007/756, senast ändrad genom kommissionens förordning 2015/995/EU av den 8 juni 2015.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
324
sådana situationer som vore bäst lämpade för företagsinterna bestämmelser, t.ex. olika skyddsformer vid arbete i spår.
Administrationen av JTF var inledningsvis betungande för Transportstyrelsen. Genom sin detaljreglering har den gett upphov till många ändringsförslag varje år vilket har krävt en omfattande administrativ hantering inom myndigheten. Transportstyrelsen initierade 2012 en översyn av JTF med syfte att ge föreskriften en form och ett innehåll som överensstämde med författningssamlingsförordningens krav. Målsättningen var att ge ut en föreskrift som innehöll övergripande och funktionella krav på järnvägstrafiken.
Under översynens gång ändrades dock inriktningen. Målsättningen blev i stället att ge ut en föreskrift som inför gemensamma europeiska bestämmelser för bedrivande av tågtrafik på det svenska järnvägsnätet. Grunden för kursändringen var en undersökning som Transportstyrelsen gjort av EU-regleringens utveckling.25 I denna rapport konstateras att det inte är lämpligt att fortsätta med omarbetningen av JTF enligt den gällande inriktningen. Det befanns vara mer angeläget att införa regler i TSD Drift inom ramen för omarbetningsprojektet och avvakta förändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet genom fjärde järnvägspaketet innan JTFomarbetningen återupptogs.
Rapporten konstaterar att antalet nationella särregler inom EU ska minska. Transportstyrelsen hänvisar också till en arbetsgrupp inom EU som i en rapport26resonerar kring vilka nationella regler som får finnas och till mejl från en sektionschef på Europeiska järnvägsbyrån. Undersökningsrapporten resonerar dock inte utifrån Sveriges behov av att fortsatt ha bindande trafiksäkerhetsregler eller utifrån den svenska lagstiftningen och det bemyndigande som Transportstyrelsen har enligt 1 kap. 2 § 6 järnvägsförordningen.
Resultatet av JTF-omarbetningen har presenterats i en remissutgåva av en föreskrift27 som ska gälla från den 1 januari 2016. Datumet har nu ändrats till 1 mars 2016. Denna består främst av ett urval bestämmelser som hämtats från TSD Drift. När de nya föreskrifterna träder i kraft upphävs JTF och några till JTF
25 Transportstyrelsen, TSG 2013/887, Nationella säkerhetsbestämmelser. 26 Final report of the Task Force on National Safety Rules (2012). 27 Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSFS 2015:
[XX].
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
325
kompletterande föreskrifter, bl.a. om undantag från JTF vid provkörning.
I samband med beslutet att upphäva föreskrifterna har Transportstyrelsen kommit överens med aktörerna i järnvägsbranschen att dessa gemensamt ska ta över hanteringen av nuvarande JTF och den tillhörande handboken. För ändamålet kommer branschen att använda ett existerande forum för hantering av gemensamma säkerhetsrisker (FRI), i vilket Transportstyrelsen inte ingår. Inom FRI bildas ett regelråd som ansvarar för hanteringen av f.d. JTF:s regler och handbok. Förvaltningen av regelverket kommer att administreras av Trafikverket enligt en överenskommelse28 med företrädare för branschen. Trafikverkets trafikbestämmelser kommer från och med 2016 att gälla som en förutsättning för trafikering och arbete på den järnvägsinfrastruktur som Trafikverket förvaltar. Detta kommer att meddelas i den årliga järnvägsnätbeskrivningen (JNB) och vara ett krav i de trafikeringsavtal (TRAV) som Trafikverket tecknar med organisatörer av järnvägstrafik och järnvägsföretag.
Jag har översiktligt gått igenom den föreskrift som föreslås ersätta JTF. Den upprepar (om än inte alltid ordagrant) mestadels valda bestämmelser ur TSD Drift, bl.a. de regler om körplaner som fanns i JTF:s grundföreskrift. Vidare finns detaljerade specifikationer om tågs synlighet och hörbarhet, regler om trafikledning och hantering av nödsituationer. Jag har noterat att reglerna om järnvägsföretagets förfarande för övervakning av transport av farligt gods hänvisar till direktiv 2008/68/EG29och inte till den svenska lagen (2006:263) om transport av farligt gods genom vilken EU-direktivet införts i Sverige. Föreskriften ansluter till den genomförandeplan30 som krävs enligt artikel 3 i TSD Drift och som myndigheten sänt in till kommissionen efter publiceringen av 2012 års version av TSD.
28 TRV 2015/27698, Överenskommelse: förvaltning av Trafikverkets trafikbestämmelser, järnväg. 29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/68/EG av den 24 september 2008 om transport av farligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar. 30 Transportstyrelsen, TSG 2013-1702, Sveriges genomförandeplan för TSD Drift och trafikledning (TSD Drift).
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
326
Jag har också tagit del av Transportstyrelsens konsekvensutredning31 över upphävandet av JTF och införandet av de nya föreskrifterna om bedrivande av tågtrafik. I den finns flera välgrundade motiv för att upphäva JTF, t.ex. att den innehåller regler som bör vara företagsinterna, att form och innehåll inte står i överensstämmelse med kraven i författningssamlingsförordningen och att föreskriftsformen leder till en tungrodd process som fördröjer eller försvårar ändringar. Detaljregleringen av procedurer och instruktioner i JTF anses också vara problematisk för Transportstyrelsens tillsynsroll. Den innehåller dock ingenting om eventuella risker med att Transportstyrelsen inte längre ansvarar för nationella trafiksäkerhetsregler för järnvägen och att alla som berörs av reglerna, som t.ex. kommuner, inte kommer att vara representerade i FRI. Inte heller innehåller den något om vilken inverkan förändringen får för Transportstyrelsens tillsynsarbete och gentemot vilken reglering tillsyn ska ske. Transportstyrelsens roll i övrigt i sammanhanget framgår inte heller. Transportstyrelsen anför att nationella trafiksäkerhetsregler inte längre är tillåtna enligt EU:s regelverk. Transportstyrelsen menar vidare att medlemsstaterna enligt järnvägssäkerhetsdirektivet enbart får ha nationella säkerhetsbestämmelser så länge dessa uppfyller definitionen i direktivet och bestämmelserna i TSD uttryckligen medger det.32 Resonemanget är problematiskt, dels därför att direktivet införts i järnvägslagen och det är dess bestämmelser som gäller i Sverige – inte direktivets – och dels därför att TSD bara reglerar det som behövs för driftskompatibiliteten och inte förbjuder sådana regler som t.ex. gäller befintliga trafikeringssystem. I Sverige kommer trafikeringssystemen H, M, S, R och F att finnas kvar under överskådlig tid, liksom det svenska ATC-systemet. Dessa kommer aldrig att regleras genom bestämmelser i TSD Drift och måste alltså omfattas av svenska bestämmelser.
Hänvisningen till järnvägssäkerhetsdirektivet33är också diskutabel. I direktivets artikel 4.1 slås det fast att medlemsstaterna ska se till att
31 Konsekvensutredning – Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSF 2014-353. 32 Ibid, s. 4. 33 Europaparlamentets och rådets direktiv) 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
327
säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. I artikel 8 anges det vidare att medlemsstaterna ska fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och ställs till aktörernas förfogande. Möjligheten att ge ut nationella bestämmelser begränsas dock till sådana fall som förtecknas i direktivets bilaga II. Till dessa fall hör gemensamma regler för sådan drift av järnvägsnätet som ännu inte omfattas av någon TSD, inbegripet bestämmelser i samband med signal- och trafikledningssystem. Transportstyrelsens argument i detta fall är därför tveksamma även vad gäller rättslig grund.
Jag har tidigare (i kapitel 4) konstaterat att ett ur järnvägssäkerhetssynpunkt grundläggande begrepp inte införts i svensk lagstiftning. Begreppet är riskhantering och återfinns bl.a. i artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Där anges: ”Medlemsstaterna skall se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen, varvid de skall vara skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med detta direktiv.”
Punkten 4.1 som föregår 4.3 betonar vikten av att medlemsstaterna ser till att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls. Artikeln illustrerar på så sätt den hierarki vari järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas riskhantering ingår. Risker i systemet hanteras först och främst genom övergripande offentligrättsliga säkerhetsregler, vari ingår trafikregler, som ska tillämpas av aktörerna. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska följa dessa regler och utifrån dem hantera risker som uppstår i den egna verksamheten, t.ex. dagliga risker som följer av driften av järnvägssystemet. Genom kravet på säkerhetsstyrningssystem ska verksamhetsutövaren ha förfaranden för att uppfylla befintliga, nya och ändrade tekniska och operativa krav i lagstiftningen (bilaga III, punkt 2 c). De risker verksamheten ger upphov till hanteras i en iterativ analysprocess genom datainsamling, händelserapportering, övervakning och återkommande korrigerande åtgärder.
Förutom den dagliga riskhanteringen ska verksamhetsutövarna hantera risker när verksamheten genomgår förändringar, t.ex.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
328
större omorganisationer som berör säkerheten eller införande av nya metoder och material. Detta är en av grunderna för säkerhetsstyrningssystemet enligt direktivets bilaga III och återfinns i punkten 2 d). Denna punkt förutsätter också att sådana risker i många fall inbegriper gränssnitt mellan olika aktörer i systemet och därför måste hanteras gemensamt. För att närmare reglera hur sådana risker ska hanteras har kommissionen antagit en genomförandeförordning.34Förordningen är direkt tillämpbar i medlemsstaterna.
Mot bakgrund av hur direktivet beskriver regelhierarkin menar jag att sektorns aktörer inte bör åläggas att självreglera sig på den högre nivån, dvs. avseende det som kallas nationella bestämmelser. Ansvaret faller här på medlemsstaten, som i förevarande fall delegerat detta till Transportsstyrelsen. Transportstyrelsen har ett bemyndigande i 2 kap. 1 § 6 järnvägsförordningen att ge ut regler om trafiksäkerhet. Sedan kan detaljeringsgraden i det övergripande nationella regelverket alltid diskuteras. Där håller jag med Transportstyrelsen om att vissa av bestämmelserna i JTF har karaktären av företagsinterna regler och bäst utformas av företagen själva.
Jag saknar en grundlig utredning av vad upphävandet av JTF innebär för regleringen av järnvägstrafiken i Sverige. Transportstyrelsen borde t.ex. ha analyserat vilka bestämmelser i JTF som kräver offentligrättslig reglering och vilka som inte gör det. Jag har inte kunnat finna någon sådan grundlig analys. Det omfattande arbete som inleddes av Banverket 1999 (TRI-projektet) för att dela upp trafiksäkerhetsreglerna i myndighetsregler, branschgemensamma och företagsinterna regler har därmed inte slutförts heller denna gång.
Jag noterar även att Transportstyrelsen menar att upphävandet av JTF är ett regelförenklingsprojekt.35Detta framstår som tveksamt eftersom reglerna inte har förenklats, bara överflyttats till järnvägens aktörer som från 2016 har att administrera regelverket. Eftersom regelgivningen vid Transportstyrelsen är anslagsfinansierad innebär överflyttningen också att kostnaden för reglerna därigenom har lagts över på järnvägens aktörer.
34 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009. 35 Transportstyrelsen, TSG 2014-253, Omvärldsanalysrapport 2015, s. 20–21.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
329
Genom att de tidigare trafikreglerna övergår från att vara offentligrättsliga till att hanteras genom att bli krav i infrastrukturförvaltarens trafikeringsavtal (TRAV), uppkommer frågan mot vilken reglering Transportstyrelsen ska utöva tillsyn. När Transportstyrelsen överlämnat ansvaret för reglernas innehåll till branschen har myndigheten avhänt sig möjligheten att påverka dess innehåll. Vilken blir effekten av att ett järnvägsföretag inte tillämpar trafikreglerna och därigenom bryter mot avtalet? Blir det en avtalsrättslig fråga eller finns möjlighet att tillämpa offentligrättsliga sanktioner? Det framgår inte vilka regler de infrastrukturförvaltare som inte ingår i FRI ska tillämpa.
Transportstyrelsen har när det gäller trafikeringsavtalet uppgiften att pröva tvister om ett järnvägsföretag hänskjuter en fråga om t.ex. ett villkor i trafikeringsavtalet överensstämmer med lagstiftningen. Dessa regler avser dock att säkerställa icke-diskriminering på marknaden. Noteras kan i sammanhanget att säkerhetsregler på EU-nivå lyfts ut ur trafikeringsavtalet i samband med säkerhetsdirektivets införande.
Den sammantagna bilden är att ett flertal frågor kvarstår när det gäller konsekvenserna av Transportstyrelsens hantering av JTF och myndighetens uppgift i normerings- och tillsynshänseende.
Min bedömning
Enligt min bedömning har Transportstyrelsens beslut att upphäva JTF, och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.
Mitt förslag är därför att Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentligrättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler. En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en sådan uppdelning av dagens regler har gjorts.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
330
Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder 7.3.3
För att bättre förstå hur trafiksäkerhetsregler hanteras i andra länder som tillämpar EU-lagstiftningen har jag undersökt situationen i Norge, Danmark, Tyskland och Frankrike. I inget av dessa länder har utformningen av trafikeringsregler överlåtits på branschen. Det enda land som enligt min kännedom har överlåtit regelutvecklingen på en branschorganisation är Storbritannien. Situationen där är dock inte jämförbar med Sverige, eftersom nationell lagstiftning kräver medlemskap i organisationen (Rail Safety and Standards
Board) för licensierade järnvägsföretag och dess uppdrag kan inte
jämföras med branschens lösare organisering i Sverige.
I Norge ges ”Forskrift om togframføring på det nasjonale jernbanenettet (togframføringsforskriften)” ut av tillsynsmyndigheten, Statens jernbanetilsyn, efter bemyndigande i lag. Föreskriften inför en del av de krav som framgår av TSD Drift, t.ex. reglerna om förarens regelbok och linjebok, men stadgar i övrigt att om TSD anger motstridiga bestämmelser i förhållande till föreskriften så gäller TSD. Föreskriften innehåller dessutom detaljerade regler om trafikeringen av järnvägsnätet med instruktioner för hur personal ska agera i olika fall. Den kräver att järnvägsföretag ska följa de bestämmelser eller anvisningar som ges av infrastrukturförvaltaren. Vid översiktligt påseende påminner föreskriften om den svenska JTF.
I Danmark ges Sikkerhedsreglement (SR) ut av infrastrukturförvaltaren, Banedanmark, efter bemyndigande i lag (jernbaneloven) och gäller för alla som trafikerar det nationella järnvägsnätet. SR påminner om föreskriften i Norge och således också om JTF.
I Tyskland finns en del av trafikeringsföreskrifterna i lag. I ”Eisenbahn Bau- und Betriebsordnung (EBO)” finns t.ex. regler om tåglängder och bromsar, om hur tåg sätts samman och om växling. Lagen innehåller också grundläggande krav på fordon och infrastrukturen. Den är mer detaljerad än vad svensk lagstiftning normalt är och innehåller en del regler som i Sverige antingen regleras genom myndighetsföreskrifter eller till och med i interna företagsbestämmelser.
Även ”Eisenbahn-Signalordnung (EBS)” är en lag, vilken beskriver betydelsen av olika signaler på de tyska förbundsjärnvägarna. Den motsvarar delar av det som i Sverige hittills reglerats av JTF. De
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
331
operativa reglerna i Tyskland ges ut av DB Netz (infrastrukturförvaltaren) och publiceras på dess hemsida. De viktigaste är ”RiL 301 Signalbuch” och ”RiL 408 Fahrdienstvorschrift”. Det är oklart vilket bemyndigande som finns att ge ut dessa föreskrifter och de ska förmodligen ses som tillämpningsbestämmelser till EBO och EBS.
I Frankrike detaljstyrs järnvägen och dess regelverk i stor utsträckning av regeringen, eller mer specifikt av transportministern. Regelverket finns bl.a. i ”Arrêté du 19 mars 2012 fixant les objectifs, les méthodes, les indicateurs de sécurité et la réglementation technique de sécurité et d’interopérabilité applicables sur le réseau ferré national” i en konsoliderad version, daterad 2014. Denna förordning implementerar stora delar av EU-lagstiftningen på området men innehåller också detaljregler för järnvägstrafikens säkerhet som i stort motsvaras av JTF:s regler i Sverige, om än på ett mer översiktligt plan. Förutom de regler som getts ut av ministeriet har regeringen i ett dekret bemyndigat infrastrukturförvaltaren SNCF Réseau att ge ut ytterligare regler för trafikeringen av nätet. Tillsynsmyndigheten, Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), publicerar information med länkar om järnvägens trafikregler på sin hemsida och meddelar också rekommendationer till järnvägens aktörer i anslutning till föreskrifterna. Genom en särskild föreskrift har EPSF giltiggjort ett antal SNCFdokument som därmed gäller för alla järnvägsföretag på det franska nätet. Med undantag för Danmark har dessa medlemsstater inte notifierat sina säkerhetsregler. Frågan om deras överensstämmelse med EU-rätten har därmed inte prövats.
Även om jag inte betraktar någon av de undersökta regleringsmetoderna som en modell för Sverige visar denna genomgång att de berörda länderna inte anser att EU-lagstiftningen förbjuder nationella trafiksäkerhetsföreskrifter. Transportstyrelsens åtgärd att överlåta hela regelverket till självreglering genom branschen har jag inte kunnat finna i någon annan medlemsstat.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
332
Trafikregler för luftfart 7.3.4
Transportstyrelsens ambition är att hantera de olika trafikslagen på ett likartat sätt med beaktande av de skillnader som finns. Jag har därför gjort några jämförelser mellan hur Transportstyrelsen hanterar trafikregler inom luftfarten med hur de hanteras inom järnvägen. Luftfarten och järnvägen är båda kontrollerade trafikslag där ingen rörelse får förekomma utan att tillstånd ges. Vidare är båda trafikslagen i allt större utsträckning reglerade genom EUlagstiftning. I luftfartens fall tillkommer en omfattande reglering genom Montrealkonventionen som Sverige tillträtt. Dessa regler ges ut av International Civil Aviation Organisation (ICAO) som förvaltar konventionen.
Min första observation är att Transportstyrelsens sjö- och luftfartsavdelning regelbundet ger ut föreskrifter med trafikregler för luftfarten. Föreskrifterna innehåller dessutom ofta allmänna råd till hjälp för användarna. Eftersom merparten av trafikreglerna är internationella eller europeiska blir Transportstyrelsens föreskrifter ofta komplement till EU:s och ICAO:s regler. För att underlätta för användarna att förstå och sätta sig in i det komplicerade regelverk som en kombination av Sveriges, EU:s och ICAO:s bestämmelser utgör, ger Transportstyrelsen i vissa fall ut handböcker.
Jag har tagit del av Transportstyrelsens handbok för trafikregler – visuellflygregler36som genom sin redigering underlättar för läsaren att förstå hur de svenska reglerna förhåller sig till olika typer av EU-regler, inklusive sådana som ges ut av den Europeiska flygsäkerhetsmyndigheten (EASA). Av handboken framgår att den är avsedd för information och att det alltid är den senaste tryckta utgåvan av respektive bestämmelse som gäller. Förutom rättsligt bindande regler innehåller den också vägledande material och godtagbara sätt att uppfylla kraven (acceptable means of compliance) utgivna av EASA.
Min andra observation är att presentationen av regelverket för luftfart på Transportstyrelsens hemsida är väl genomarbetad och underlättar för besökaren att hitta relaterad information genom rutor i marginalen. Fliken Trafikregler för luftfart har t.ex. länkar till den nämnda handboken, till en EASA-broschyr i ämnet och till
36 Transportstyrelsen, Handbok, Trafikregler – visuellflygregler (VFR).
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
333
kommissionens genomförandeförordning. Detta står i kontrast till de sidor som sköts av väg- och järnvägsavdelningen, där fliken med trafikföreskrifter i och för sig gör det möjligt att hitta vidare till JTF, men utan information om hur denna föreskrift förhåller sig till EU-lagstiftningen, t.ex. TSD Drift.
Mitt intryck efter en översiktlig genomgång av skillnaderna mellan järnvägs- och luftfartsområdena är att Transportstyrelsens sätt att informera om luftfartsfrågor på webbplatsen gör det lätt för användaren att hitta den information denne söker och förstå hur internationella regler kopplar mot de svenska. Användarna får helt enkelt en överblick över lagstiftningen, trots dess komplexitet. Motsvarande verkar inte gälla den järnvägsspecifika informationen.
Regler om lastsäkring 7.3.5
I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande problem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen.
Transportindustriförbundet har uppmärksammat regeringen på att det i dag saknas nationella regler för säkring av last vid järnvägstrafik och att Sverige inte längre deltar i det internationella arbetet med utveckling av lastsäkringsregler för järnväg.37Förbundet uppmanar Näringsdepartementet att skyndsamt se till att Transportstyrelsen kan engagera sig i frågan så att tydliga och enhetliga nationella krav på lastsäkring kan tas fram där efterlevnad kontrolleras på samma sätt som för sjö- och vägtransport.
Problemet med lastsäkring är knutet till det faktum att den svenska järnvägsmarknaden numera är helt öppen och att inget enskilt företag längre kan eller vill ta ansvar för att ta fram heltäckande regler om lastsäkring. När SJ hade monopol på godstransporter på järnväg deltog SJ i den arbetsgrupp inom Internationella järnvägsunionen (UIC) där vägledning för lastning och lastsäkring (”Loading guidelines”) utarbetades. Dessa översattes till svenska av SJ och gavs ut som en intern föreskrift, SJF 638.1. Lastnings-
37 Transportindustriförbundet, Regler för säkring av last vid järnväg, 2015-05-28.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
334
reglerna är omfattande (flera hundra sidor) och ger råd om hur olika typer av laster ska säkras på olika förekommande vagnstyper.
UIC:s lastsäkringsvägledning har blivit internationell standard, främst genom att alla de nationella statliga järnvägsföretagen har tillämpat den, vilket medfört att vagnar lastade enligt reglerna kunnat cirkulera fritt i gränsöverskridande trafik.
När SJ bolagiserades år 2001 och godsdivisonen bildade Green Cargo AB, upphörde förvaltningen av SJF 638.1. Green Cargo AB fortsatte dock att delta i UIC:s arbetsgrupp kring lastningsreglerna och fick därigenom möjlighet att påverka innehållet och fick tillgång till nya utgåvor av UIC:s vägledning. Övriga företag på järnvägsgodsmarknaden hade dock inte tillgång till reglerna och Green Cargo AB ansåg och anser sig inte ha skyldighet att förse konkurrenterna med denna information. Avsaknaden av regler har dock tvingat fram visst samarbete bland godsoperatörerna, t.ex. när det gäller att ta fram gemensamma förfaranden för lastning av rundvirke.38
Green Cargo AB lämnade UIC:s arbetsgrupp 2015 vilket innebär att möjligheten att från svensk sida påverka de lastningsregler som tas fram av UIC inte längre finns.
Från branschens sida har önskemål framförts att Transportstyrelsen ska ta fram nationella regler för lastsäkring och eventuellt ta över arbetet med UIC:s vägledning. I januari 2010 inledde därför Transportstyrelsen ett större projekt för att ta fram en trafikslagsövergripande strategi om lastsäkring. Projektet drogs dock tillbaka och Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning valde då att återgå till vad som angivits i rapporten39nämligen att ta fram funktionella regler om lastsäkring på järnväg. I samband med att Transportstyrelsen ändrade inriktning avseende regelutvecklingen beträffande nationella säkerhetsregler (JTF) ändrades även inriktningen i fråga om framtagande av lastsäkringsregler. Anledningen var att det finns lastsäkringsregler i TSD Drift.
I fråga om lastsäkring är bilden enligt Transportstyrelsen splittrad vad gäller ansvar för reglering och tillsyn. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bemyndigande att reglera lastsäkring av farligt gods på väg och järnväg medan detta
38 Green Cargo AB, Lastsäkring, bildspel för GNS järnväg, 2013-09-13. 39 Strategi om lastsäkring; rapport 2011-06-20 Transportstyrelsen, TSJ 2009-2604.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
335
regleras av Transportstyrelsen för sjö- och luftfart. Polisen har tillsyn vad gäller lastsäkring på väg och för de övriga trafikslagen är det Transportstyrelsen som har tillsyn.
Den lastsäkringsregel som nu gäller är den som återfinns i 7 § Transportstyrelsens föreskrifter (2015:34) om säkerhetsstyrningssystem, enligt vilken ”En infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag ska ha de övriga säkerhetsbestämmelser om lastning av järnvägsfordon samt om säkring av lasten som krävs för att trygga en säker verksamhet.”40
Jag kan konstatera att Transportstyrelsen behandlar dessa krav på ett annat sätt jämfört med andra krav i TSFS 2015:34. När det gäller krav på säkerhetsstyrningssystem (3-6 §§) hänvisar föreskriften till de bedömningskriterier som finns i kommissionens genomförandeförordningar för infrastrukturförvaltare respektive järnvägsföretag. I dessa förordningar finns detaljerade anvisningar om hur infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska säkerställa att säkerhetsstyrningssystemen uppfyller myndighetsföreskrifters krav. När det gäller 7 § finns inga sådana anvisningar. De säkerhetsbestämmelser som utgör grunden och till vilka verksamhetsutövarna ska ta fram sina egna kompletterande bestämmelser framgår inte. I praktiken innebär detta att kraven kan uppfyllas genom att verksamhetsutövaren beslutar om interna bestämmelser som helt enkelt bara upprepar bestämmelserna i TSD Drift.
Min bedömning
För att det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att bedriva tillsyn vad gäller lastsäkring, måste kravet i 7 § Transportstyrelsens föreskrifter (2015:34) om säkerhetsstyrningssystem ges ett innehåll. Ett sådant skulle t.ex. kunna vara att de interna bestämmelserna ska innehålla krav på hur information, utbildning och vägledning delges berörda inom företaget och hur kunder som lastar vagnar informeras och utbildas. När det gäller bestämmelser om hur vagnar lastas bör dessa innehålla krav på att tillåten högsta lastvikt inte överskrids och hur det ska kontrolleras. Bestämmelserna bör
40
Transportstyrelsens föreskrifter (2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag medsäkerhetsintyg.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
336
också omfatta hur lasten fördelas och stuvas i olika typer av lastbärare för att undvika obalanser som kan leda till urspårningar. Vidare bör det finnas regler om säkring av lasten i olika vagnstyper under förekommande förhållanden, så att lasten eller delar av den inte förskjuts eller tappas. Slutligen bör det finnas bestämmelser om hur företaget kontrollerar lastningen, t.ex. genom instruktioner till lastningsrådgivare.
Ovanstående ska inte ses som ett förslag till föreskrift, utan enbart som ett exempel på hur en regel som den i 7 § TSFS 2015:34 skulle kunna vara utformad. Om Transportstyrelsen reviderar denna föreskrift bör myndigheten göra det i samarbete med godstransportbranschens aktörer för att säkerställa att kraven på interna bestämmelser blir någorlunda fullständiga.
Mitt förslag är att Transportstyrelsen i samband med översyn av dessa föreskrifter tar fram funktionella föreskrifter om lastsäkring. Interna företagsbestämmelser bör utgå från myndighetsföreskrifter och ange hur dessa ska tillämpas i den egna verksamheten.
Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nationella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säkerhetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor, t.ex. när tåg passerar personer som väntar vid plattformar eller övergångar. Även tappad eller förskjuten last kan orsaka olyckor i själva järnvägsdriften. Avsaknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter.
Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det på sikt dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU genom att Europeiska järnvägsbyrån får i uppgift att ta fram förslag till regler, t.ex. i samband med nästa översyn av TSD Drift. Transportstyrelsen kommer enligt uppgift att driva frågan om en omarbetning av TSD Drift i Europeiska järnvägsbyrån. Jag anser att det vore positivt om regler om lastsäkring på järnväg togs fram på europeisk nivå. I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transportstyrelsen ansvara för att ta fram nationella regler.
Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka UIC:s regler och därför bör experter från godstrafikföretagen och även godsköparna delta i utvecklingsarbetet. Min bedömning är att frågan hur detta bäst kan hanteras bör ingå i det analysarbete som Transportstyrelsen bör göra i samband med att myndigheten tar fram nationella lastsäkringsregler för godstrafik på järnväg.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
337
7.4 Tillståndsprövning och tillsyn
Transportstyrelsens tillståndsprövning 7.4.1
En av Transportstyrelsens huvuduppgifter är att svara för tillståndsprövning.41 Transportstyrelsen utfärdar tillstånd till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare.
För järnvägsföretag kan licens och säkerhetsintyg del A och B utfärdas enligt 3 kap.2 och 3 §§järnvägslagen. Licensbestämmelserna genomför krav i direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde42och bestämmelserna om säkerhetsintyg genomför krav i säkerhetsdirektivet.43Säkerhetsintygets del A omfattar ett godkännande av företagets säkerhetsstyrningssystem enligt 2 kap. 5 § järnvägslagen och är giltigt inom hela EES och i Schweiz. Del B utfärdas för företag som bedriver trafik i Sverige och som kan antas komma att uppfylla kraven som meddelats i 2 kap.1–4 §§järnvägslagen och de krav som framgår av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Förutom licens och säkerhetsintyg kan Transportstyrelsen utfärda nationellt säkerhetstillstånd (tidigare särskilt tillstånd) till företag som endast avser att bedriva sådan trafik som Sverige har undantagit från säkerhetsdirektivets tillämpningsområde, t.ex. museitrafik eller godstrafik på anläggningar som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. I slutet av 2015 finns totalt 101 företag med någon form av tillstånd, flertalet med nationellt trafiksäkerhetstillstånd.44
Enligt 3 kap. 7 § järnvägslagen krävs ett säkerhetstillstånd för att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen. Tillståndet ska beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren ska antas
411 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 42 Kapitel III Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. 43 Artikel 9 och 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 44 http://www.transportstyrelsen.se/sv/jarnvag/, giltiga tillstånd.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
338
kunna uppfylla kraven i 2 kap. 1–5 §§ och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Detta innebär bl.a. krav på att infrastrukturförvaltaren har ett säkerhetsstyrningssystem. Kraven på säkerhetstillstånd och säkerhetsstyrningssystem genomför artikel 9 och 11 i säkerhetsdirektivet. I slutet av 2015 fanns det totalt 386 infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd, varav 24 förvaltade huvudspår, dvs. spår där tåg framförs.
För såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare gäller att tillståndet (utom licensen) kan förenas med de villkor som behövs från säkerhetssynpunkt. Tillståndet ska omprövas när verksamheten ska genomgå en väsentlig förändring. Sådana väsentliga ändringar ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd ska dock alltid omprövas minst vart femte år.
Tillståndsprövningen är avgiftsbelagd. För infrastrukturförvaltare är den beroende av infrastrukturens omfattning (spårlängd) och varierar beroende på om infrastrukturförvaltaren bedriver egen trafikledning eller utför trafikledning åt annan. Spannet är från 17 500 till 2 miljoner kronor. För järnvägsföretag är avgiften beroende av företagets storlek, dvs. antalet anställda, och av trafikomfattningen, mätt i godstonkilometer eller passagerarkilometer. Den varierar från 20 000 till 110 600 kronor för säkerhetsintyg del A och mellan 31 400 och 174 800 kronor för säkerhetsintyg del B. Nästa år börjar Transportstyrelsen avgiftsbelägga även det nationella trafiksäkerhetstillståndet.
Kriterierna som används av Transportstyrelsen för att bedöma om ett järnvägsföretag45 eller en infrastrukturförvaltare46uppfyller kraven på säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd återfinns nu i kommissionsförordningar som antagits 2010 i enlighet med säkerhetsdirektivets artikel 6 (Gemensamma säkerhetsmetoder). Dessa förordningar riktar sig till säkerhetsmyndigheterna och avser att harmonisera myndigheternas arbete med säkerhetsintyg respektive tillstånd. Förordningarna har på senare tid börjat tillämpas av Transportstyrelsen och respektive förordning används numera som
45 Kommissionens förordning 1158/2010/EU av den 9 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg. 46 Kommissionens förordning 1169/2010/EU av den 10 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
339
checklista när Transportstyrelsen prövar eller omprövar en tillståndsansökan.
Den 1 juli 2015 trädde Transportstyrelsens nya föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem i kraft47och de gamla48upphävdes. I de nya föreskrifterna hänvisar enbart Transportstyrelsen infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag till kommissionsförordningarnas bedömningskriterier som bygger på direktivets bilaga.
I tillståndsprövningen granskar Transportstyrelsen de dokument som den sökande har sänt in med sin ansökan som normalt görs genom ett webbaserat formulär. På webbplatsen finns vägledning för vilken dokumentation som krävs. För infrastrukturförvaltare med både huvud- och sidospår finns en vägledning49för att utarbeta en trafiksäkerhetsinstruktion i enlighet med gällande föreskrifter. Motsvarande finns för infrastrukturförvaltare med enbart sidospår och för de som även har underhållstrafik.
Granskningen av ansökan börjar när den sökande har betalt avgiften. Normalt sker prövningen på grundval av insänd dokumentation. Om det är fråga om större infrastrukturförvaltare eller mer komplicerade fall kallas den sökande till möte med Transportstyrelsen. Det händer också att myndigheten besöker verksamheten.
Tillståndsprövningen av järnvägsföretag följer ett liknande mönster som den för infrastrukturförvaltare.
På Transportstyrelsens webbplats finns en vägledning för den som ansöker om säkerhetsintyg del A och/eller del B. Vägledningen bygger på kommissionens förordning om bedömningskriterier när det gäller del A och hänvisar även till JvSFS 2007:1 (som upphävdes den 1 juli 2015, utom för företag med nationellt trafiksäkerhetstillstånd). För del B finns inga hänvisningar till förordningens kriterier utan referenserna ges i stället till JvSFS 2007:1 och i vissa fall till andra myndighetsföreskrifter, t.ex. om hälsokrav för personal. Förutom denna vägledning finns även en länk till kommissionens förordning och till en vägledning utgiven av Euro-
47 Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg. 48 JvSFS 2007:1 och TSFS 2013:43. 49 Transportstyrelsen, TS JV 2010:202,Upprättande av säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare, huvudspår och sidospår enligt JvSFS 2008:8 (trafiksäkerhetsinstruktion).
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
340
peiska järnvägsbyrån 2010. Denna ansluter till de bedömningskriterier som då publicerats i kommissionens förordning.
Tillståndsprövning för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag
I möten med representanter för Transportstyrelsen och Trafikverket har jag försökt få en bild av hur tillståndsgivningen hanteras i praktiken. Tillståndsprövning av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag görs av Transportstyrelsens båda sektioner för infrastruktur respektive järnvägsföretag. Sektion infrastruktur tillhör enheten för teknik och trafik, medan sektion järnvägsföretag tillhör enheten för trafikföretag. Enheterna ingår i väg- och järnvägsavdelningen och är baserade i Borlänge. De båda sektionerna ansvarar för såväl tillståndsprövning som tillsyn inom sina respektive områden.
Trafikverkets säkerhetstillstånd var föremål för omprövning 2014–15 eftersom det löpte ut efter fem års giltighet den 31 mars 2015. Inför tillståndsprövningen hade Trafikverket gjort en grundlig genomlysning av sitt säkerhetsarbete och identifierat tre områden där brister hade konstaterats och som bedömdes kritiska för tillståndsgivningen: kompetensstyrning, dokumentstyrning och uppföljning av verksamheten. Prövningen gav inga egentliga anvisningar för det fortsatta förbättringsarbetet, vilket kunde ha varit ett stöd inför den översyn av trafiksäkerhetsorganisationen som Trafikverket inlett.
Transportstyrelsen bedömde att tillståndsprövningen förlöpte väl och bättre än den första prövningen 2010 då tillståndet förenades med sammanlagt sju villkor.50 År 2015 blev det bara ett villkor.51 Myndigheten hade inte övervägt möjligheten att ge Trafikverket ett tillstånd med kortare giltighetstid för att ge utrymme för säkerhetsförbättringar. Transportstyrelsens bedömning är att brister i verksamheten hanteras bättre genom riktade
50 Transportstyrelsen, Säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare 2010-03-26, TSJ 2009-2479. 51 Transportstyrelsen, Säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare 2015-03-10, TSJ 2014-2590.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
341
tillsynsverksamheter efter tillståndsprövningen än genom krav på förbättringsåtgärder i samband med prövningen.
Parallellt med omprövningen av Trafikverkets säkerhetstillstånd initierade Transportstyrelsen en tillsynsaktivitet mot Trafikverkets hantering av kompetensfrågor inom järnvägsområdet, vilket var ett av de bristområden som Trafikverket identifierat inför omprövningen. Den samtidigt pågående omprövningen användes dock inte för att t.ex. snabbare komma till rätta med de brister som identifierades vid tillsynen (revisionen) om kompetensfrågor. Det ger intryck av att bedömningarna vid tillsyn och tillstånd inte hänger ihop trots att det är samma verksamhet som hanteras i dessa förfaranden.
En större tillsynsaktivitet i form av en utredning av Trafikverkets säkerhetskultur52påbörjades i oktober 2015 och beräknas avslutad i november 2016. Den leds av ett inom Transportstyrelsen gemensamt kompetenscenter för mänskliga faktorer och människa–teknik-organisation (KC HF/MTO).
Jag har också tittat på ett fall av återkallelse av tillstånd för ett järnvägsföretag. Det gällde återkallelse av tillståndet för TX Logistik AB,53en av de större aktörerna på godstransportmarknaden för järnväg. Företaget hade sitt säte i Sverige med licens och säkerhetsintyg del A och B utfärdat av Transportstyrelsen. TX Logistik hade även verksamhet i Norge och Danmark, vars myndigheter utfärdat säkerhetsintyg del B. Säkerhetsintyg del A och B återkallades av Transportstyrelsen med giltighet från den 5 oktober 2015, vilket innebar att företagets del B-intyg i Norge och Danmark blev ogiltiga samtidigt.
Beslutet att återkalla tillståndet var ett led i den 5-årsomprövning som Transportstyrelsen genomförde då det gällande tillståndet skulle löpa ut den 25 februari 2016. Transportstyrelsen har samarbetat med tillsynsmyndigheterna i Danmark och Norge i tillsynen av företagets säkerhetsstyrningssystem och alla tre myndigheterna har tidigare funnit stora brister i företaget. Det gäller t.ex. kompetensstyrningssystemet, tillämpning av lastsäkringsregler och företagets allmänna styrning av säkerhetsarbetet.
52 Transportstyrelsen, Uppdragsbeskrivning, Utredning av Trafikverkets säkerhetskultur, TSJ 2015-3531. 53 Transportstyrelsen, Återkallelse av tillstånd, beslut 2015-09-28, TSJ 2015-1894.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
342
Inför omprövning av ett företags säkerhetsintyg genomför Transportstyrelsen normalt alltid en revision av företagets säkerhetsstyrning. Transportstyrelsen besökte därför TX Logistik AB i början av september 2015 och följde då också upp tidigare genomförd tillsyn och förelägganden från hösten 2014 och våren 2015 som bl.a. gällde företagets internrevisioner, lastning och lastsäkring, farligt gods och förarbevis. Transportstyrelsen fann att företaget inte hade uppfyllt kraven i föreläggandena och upptäckte kvarvarande och nya brister. I beslutet om återkallande av tillståndet listas sammanlagt 23 allvarliga brister inom områden som riskhantering, dokumenthantering, ansvarsfördelning, personal, m.m. Bristerna var så allvarliga att Transportstyrelsen beslöt att dra in tillståndet, vilket myndigheterna i Danmark och Norge var införstådda med.
Min bedömning
Trots att hanteringen av tillståndsprövning för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag är likartad och utförs enligt samma regelverk är det anmärkningsvärt stora skillnader mellan hur Transportstyrelsen hanterar tillståndsverksamheten. Medan Transportstyrelsen regelmässigt gör en revision av företaget innan ett beslut om nytt tillstånd vad gäller järnvägsföretag, meddelas tillstånd när det gäller infrastrukturförvaltare av Transportstyrelsen utan föregående revision och i huvudsak baserat på den sökandes egna uppgifter och insända dokument.
Det återkallade tillståndet för TX Logistik var resultatet av en process där företaget fått flera besök och förelägganden utan att rätta till bristerna. Även om det skulle ha varit att gå för långt att återkalla tillståndet för Trafikverket framstår det inte som Transportstyrelsen har använt omprövningsprocessen som ett verktyg för att initiera säkerhetsförbättringar hos Trafikverket.
Transportstyrelsen upplever att myndigheten har otillräckliga sanktionsmöjligheter i tillsynen.54Transportstyrelsens sanktionsmöjligheter är begränsade till förelägganden, vite, förbud och återkallande av tillstånd. I fallet med Trafikverket hade Trans-
54 Se t.ex. Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 56.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
343
portstyrelsen kunnat använda tillståndsprövningen som en hävstång för att få Trafikverket att åtgärda kända brister som t.ex. kompetensstyrningen. Att utfärda ett kortare tillstånd eller ett tillfälligt sådant hade skickat starka signaler till Trafikverket, dess medarbetare, Regeringskansliet och branschen om att det fanns brister i säkerhetsstyrningen. Min bedömning är därför att det finns utrymme för Transportstyrelsen att använda den befintliga verktygslådan med sanktionsmöjligheter på ett effektivare sätt.
Transportstyrelsens säkerhetstillsyn 7.4.2
Utöver tillståndsprövning är tillsyn en av Transportstyrelsens huvuduppgifter.55Transportstyrelsen har tillsyn över efterlevnaden av järnvägslagen och föreskrifter som meddelats med stöd av denna. Dessutom har Transportstyrelsen tillsyn enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods.56I detta avsnitt går jag in på säkerhetstillsynen enligt järnvägslagen.
Transportstyrelsen har haft regeringens uppdrag att redovisa hur tillsynen av infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet kan bli mer effektiv och vid behov skärpas.57Uppdraget har redovisats till regeringen av Transportstyrelsen i mars 2014. Tillsynsverksamheten har även granskats av Statens haverikommission i samband med undersökningen av säkerhet vid arbete i spårmiljö.58Statskontoret har granskat Transportstyrelsens tillsyn och då särskilt tillsynen av Trafikverket.59 Även Europeiska järnvägsbyrån har granskat tillsynsverksamheten, se avsnitt 7.2.3. Alla dessa har lämnat positiv eller negativ kritik och förslag eller rekommendationer.
Det har alltså funnits ett tryck på Transportstyrelsen att förbättra tillsynsverksamheten, särskilt inom järnvägsområdet, och jag tänker inte här upprepa de bedömningar och förslag som lämnats av andra. I det följande redovisar jag kortfattat de EUregler och interna styrande dokument som tagits fram och
551 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 56 10 § 1p. förordning (2006:311) om farligt gods. 57 N2013/5432/TE, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Transportstyrelsen inom utgiftsområde 22 kommunikationer, regeringsbeslut 2013-11-28. 58 Statens haverikommission, Säkerhet vid arbete i spårmiljö, slutrapport RJ 2014:05, s. 7. 59 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 45 ff.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
344
reflekterar över hur Transportstyrelsen bedriver och förbättrar sin tillsyn.
Sedan den 7 juni 2012 ska Transportstyrelsen tillämpa en EUförordning60 om nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn. Förordningen har tillkommit för att säkerställa en någorlunda enhetlig tillsyn inom unionen och för att garantera att de tillståndssökande och allmänheten får tillräcklig information om planerad och genomförd tillsynsverksamhet. Den kräver att varje myndighet ska utarbeta en tillsynsstrategi och en eller flera planer som beskriver hur den inriktar verksamheten och fastställer prioriteringar. Strategin och planerna ska regelbundet ses över, bl.a. mot bakgrund av erhållna erfarenheter. Information om bedömningar som gjorts i tillståndsverksamheten ska användas i tillsynen av den fortsatta tillämpningen av järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas säkerhetsstyrning.61 Myndigheterna ska också fastställa och offentliggöra beslutskriterier om hur de övervakar, främjar och vid behov genomdriver överensstämmelse med säkerhetslagstiftningen. Myndigheter som bedriver tillsyn över ett järnvägsföretag med verksamhet i flera medlemsstater ska samarbeta och samordna sina tillsynsaktiviteter.
I bilagan till förordningen finns mer detaljerade anvisningar om innehåll i strategi och planer, om källor för information som ska användas, om kommunikation till berörda, om genomförande och om utfall. Om utfallet av tillsynsaktiviteter leder till upptäckt av brister i säkerhetslagstiftningen kan det vid behov föranleda förslag om ändringar i regelverket.
Jag har också tagit del av en tillsynsstrategi62 som gäller för Transportstyrelsens tillsynsverksamhet sedan hösten 2013. Bakgrundsbeskrivningen säger att tillsynen inom säkerhetsområdet särskilt ska åstadkomma en hög säkerhetskultur hos tillståndshavare som tar ett väl avvägt eget ansvar. Målet för tillsynen bör vara att säkra att verksamhetsutövarna har vad som krävs för att uppfylla kraven på ett sätt som är anpassat efter verksamhetens storlek och förutsättningarna i övrigt. Detta kan bl.a. uppnås
60 Kommissionens förordning 1077/2012/EU av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. 61 Artikel 5 p. 2 förordning 1077/2012/EU. 62 Transportstyrelsen, Tillsynsstrategi för Transportstyrelsen, TSG 2013-1354.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
345
genom att tillsyn utförs där den gör mest nytta genom en riskbaserad tillsynsinriktning. Vidare ska det i tillsynen råda en rättrådighet och omutlighet samt en objektiv och likvärdig bedömning. Tillsynen ska också vara kostnadseffektiv.
Strategin utgår också från att myndighetens regler är ändamålsenliga, begripliga och aktuella. Övergången till funktionsbaserade regler kräver framtagande av vägledande material för verksamhetsutövarna. I tillsynen ska Transportstyrelsens medarbetare vara lyhörda och öppna samt visa respekt och tillit. Myndigheten ska också ta tillvara de erfarenheter som finns inom och mellan trafikslagen.
Tillsynsstrategin har följts av en riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn63 som gäller för hela Transportstyrelsen sedan september 2014. Riktlinjen bygger av allt att döma vidare på strategin och behandlar tillsynsplaneringen mer i detalj. Den kräver att varje tillsynsområde ska ta fram en poängmodell som ska ligga till grund för tillsynsplaneringen. Riskfaktorer hos verksamhetsutövare ska utvärderas och sedan poängsättas. Riskfaktorer kan t.ex. vara verksamhetens storlek, förändringar, säkerhetskultur, osv. Poängmodellen tas fram i en iterativ process som leder till att nya riskfaktorer byggs på allteftersom modellen tillämpas. Poängsättningen ska sedan användas för att fastställa tillsynsintervall. Ju högre riskpoängen är desto tätare måste tillsynsintervallen vara.
På basis av inom Transportstyrelsen tillgänglig information och data ska analysmöten genomföras med deltagande av berörda handläggare och experter, inklusive deltagare från HF/MTOnätverket, för att identifiera risker och fastställa behov av riskreducering. Alla de åtgärder som Transportstyrelsen förfogar över i sin myndighetsutövning ska övervägas för att reducera risken. Varje tillsynsområde ska identifiera det underlag som behövs för analysen. Analysarbetet ska dokumenteras både för internt bruk och för återkoppling till branschen. Varje avdelning och verksamhetsområde ska ta fram rutiner för regelbundna analysmöten. Dessa möten kan hållas på olika nivåer där den lägsta nivån gäller en enskild verksamhetsutövare och den högsta trafikslaget som helhet.
63 Transportstyrelsen, Styrande dokument: Riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
346
Analysarbetet ska dokumenteras genom att varje verksamhetsområde kontinuerligt noterar de analyser som genomförts och de åtgärder som har vidtagits med anledning av analysresultatet. Detta ska ligga till grund för en rapport som sammanställs på avdelningsnivå i samband med verksamhetsuppföljningar och med information från samtliga verksamhetsområdens riskbaserade arbete. Valda delar av de interna rapporterna ska användas för att årligen redovisa utvecklingen inom branschen för externa intressenter, t.ex. media och verksamhetsutövarna.
Väg- och järnvägsavdelningens tillsynsstrategi
När jag inledde arbetet med detta betänkande fanns ingen strategi för väg- och järnvägsavdelningens tillsynsverksamhet tillgänglig. I slutet av oktober 2015 fick jag dock ta del av en sådan.64Dokumentet hänvisar till Transportstyrelsens myndighetsgemensamma strategi och konstaterar att det därutöver behövs en nedbruten strategi för säkerhetstillsynen på järnvägsområdet. Huvudskälet till att den ges ut nu verkar dock vara kommissionens förordning om tillsyn som kräver att det tas fram en tillsynsstrategi. I kommande utgåvor kommer strategin att vidgas till att omfatta även tillsyn enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods, verksamhetsutövare inom spårväg och tunnelbana, tillsyn enligt lagen (2011:725) om behörighet för lokförare samt järnvägsföretag med nationellt trafiksäkerhetstillstånd.
Väg- och järnvägsavdelningens strategi tar sin utgångspunkt i de transportpolitiska målen, en skrivelse från regeringen till riksdagen65 och Transportstyrelsens övergripande mål och strategi för tillsyn från 2012. Dock finns det ingen direkt hänvisning till innehållet i den ovan nämnda övergripande strategin för Transportstyrelsen. De övergripande målen hänvisar i stället till Transportstyrelsens måldokument för perioden 2016–2020.
I metodbeskrivningen anger strategin att tillsynen ska genomföras som systemtillsyn genom säkerhetsrevisioner. En revision kan riktas mot hela säkerhetsstyrningssystemet eller mot något
64 Transportstyrelsen, Strategi för väg- och järnvägsavdelningens säkerhetstillsyn mot järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, TSG 2015-1602. 65 Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
347
eller några ämnesområden. Det finns tre revisionsmetoder (R1, R2 och R3), som skiljer sig åt i omfattning och syfte.
R1 är en s.k. brevrevision som omfattar endast några få förutbestämda punkter. I detta fall genomförs inga besök eller verifieringar hos verksamhetsutövaren. R2 omfattar ett eller flera ämnesområden och då besöks verksamhetsutövarna och frågor ställs till de ansvariga. Vid behov kan verifieringar göras med operativ personal. R3 omfattar hela säkerhetsstyrningssystemet. Verifieringar görs då alltid med operativ personal för att kontrollera att arbetet utförs enligt styrande dokument. Förutom dessa tre revisionsmetoder finns även företagsmöten, med en övergripande kontroll av säkerhetsstyrningssystemets tillämpning och säkerhetsutvecklingen hos en tillståndshavare. Denna tillsynsform tillämpas främst för de största verksamhetsutövarna, som normalt besöks årligen.
Identifiering och värdering av risker ska användas för att planera och prioritera tillsynsaktiviteter. Till grund för riskbedömningen används data om inträffade händelser, brister från tidigare tillsyn, omvärldsbevakning och erfarenheter från tillståndsprövningar och godkännanden. Riskbedömningen görs enligt en riskmodell som är baserad på Transportstyrelsens myndighetsgemensamma riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn. I strategin ges en övergripande beskrivning av tillsynsprocessens moment: initiering, förberedelse, genomförande, beslut, avslut, erfarenhetsåterföring.
I den strategiska inriktningen av tillsynen för perioden 2016-2020 hänvisar Transportstyrelsen till den rapport som överlämnades till regeringen som en följd av det nämnda regeringsuppdraget, med innebörden att den verksamhet som redan bedrivs av myndigheten kommer att förstärkas och förbättras. Strategin anger främst två förbättringsområden: förbättrad hantering av data med en utvecklad analysverksamhet, samt en tillsyn som bättre undersöker bakomliggande orsaker till brister med kriterier som ska utvecklas för att bedöma när en tillsyn ska vara mer omfattande.
I framtiden kommer Transportstyrelsen även att se över hur myndigheten kommunicerar utfallet av tillsynen till berörda, enligt kraven i kommissionsförordningen om tillsyn. Tillsynen mot utbildningsanordnare och examinatorer har initierats, men kommer
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
348
att utvecklas under perioden. Detsamma ska ske med tillsynen enligt lagen om transport av farligt gods.
Bland särskilt prioriterade områden för perioden 2016–2020 nämns tillsyn mot säkerhetskultur utifrån en för hela myndigheten framtagen handlingsplan. Bland övriga prioriterade områden för perioden nämns underhåll, inklusive säkerhet vid arbeten i spår för infrastrukturförvaltare, fordonshantering och fordonsunderhåll för järnvägsföretag. Dessutom prioriteras tillsyn av tillämpningen av EU-regler, t.ex. om riskbedömning och om övervakning. Tillsynen mot godkända tekniska delsystem kommer att utvecklas under perioden, liksom tillsyn enligt EU-förordningen om passagerarrättigheter.
Jag har också tagit del av den rapport med förslag till åtgärder som överlämnades till regeringen i mars 2014 som en följd av tilläggsuppdraget i regleringsbrevet för 2013.66Rapporten åtföljdes av en PM med en handlingsplan för stegvis genomförande av rapportens förslag.67I rapporten görs en genomgång av Transportstyrelsens tillsynsverksamhet inom järnvägsområdet och sammanlagt 20 förbättringsförslag lämnas. Bland de viktigaste förslagen noterar jag att Transportstyrelsen i större omfattning än i dag närmare bör undersöka vilka orsaker som ligger bakom de brister som identifieras vid tillsyn samt i större omfattning bör följa upp att handlingsplaner och de åtgärder som vidtas får avsedd effekt. Andra områden som omfattas av de 20 punkterna är införande av den EU-harmoniserade gemensamma säkerhetsmetoden för tillsyn, fortsatta åtgärder enligt handlingsplanen för säkerhetskultur, införande av metoder och ett mer systematiskt arbetssätt för att analysera data som skapas internt tillsammans med data som samlas in externt.
I den åtföljande PM:en redovisas att utvecklingen av tillsyns- och analysverksamheten kommer att bedrivas i tre steg. I det första steget kommer tillsynen att skärpas gradvis. Bland annat innebär detta att myndigheten följer upp att åtgärder vidtas av tillsynsobjekten för att korrigera brister. I det andra steget påbörjas ut-
66 Transportstyrelsen, Effektivare tillsyn mot infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet, TSJ 2013-2649. 67 Transportstyrelsen, Promemoria: Transportstyrelsens åtgärder för att effektivisera och skärpa tillsynen mot järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas underhållsverksamhet TSJ 2013-2649.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
349
veckling av metoder, verktyg och analyser för att ge underlag och vägleda tillsynen. Det tredje steget innebär ett fullt genomförande av de två första stegen och genomslag i tillsyns- och analysverksamheten. Förhoppningen är att detta steg ska genomföras 2016 under förutsättning att budgeten medger det.
Min bedömning 7.4.3
Det har funnits och finns brister i Transportstyrelsens tillsynsverksamhet, vilket tidigare har påpekats av såväl Statens haverikommission som Statskontoret. Den senare myndigheten pekar särskilt ut brister i tillsynen av Trafikverket68som den anser vara otillräcklig och präglad av godtrogenhet. Jag kan bara instämma i Statskontorets uppfattning att detta är en viktig fråga att hantera för att inte Transportstyrelsens trovärdighet ska ifrågasättas.
Det förefaller också som om Transportstyrelsen har tagit till sig av kritiken. I mina samtal med företrädare för myndigheten har jag fått klart för mig att vissa av de punkter som ingår i regeringsuppdragets handlingsplan åtgärdats eller åtminstone börjat åtgärdas, medan andra ännu inte är tidssatta för åtgärder. Resurser för järnvägstillsynen har utökats genom omfördelningar inom myndigheten. Ett annat positivt besked är att en större tillsyn av Trafikverkets säkerhetskultur har påbörjats och kommer att fortsätta under 2016. Väg- och järnvägsavdelningen får då stöd i arbetet genom expertmedverkan från Sjö- och luftfartsavdelningen inom myndigheten i arbetet med säkerhetskultur, där det finns erfarenheter från framför allt luftfartsområdet som kan vara värdefulla.
De dokument som styr Transportstyrelsens tillsyn antyder att det finns stora skillnader mellan sjö- och luftfartsavdelningen och väg- och järnvägsavdelningen och deras sätt att arbeta med tillsyn. Den riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn som gäller för hela Transportstyrelsen är upprättad inom sjö- och luftfartsavdelningen och förefaller bygga på dess erfarenheter.
De regelbundna analysmöten på olika nivåer som anges i riktlinjen saknar motsvarighet i järnvägsstrategin. Det förefaller vara brister i
68 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 55.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
350
analysverksamheten inom väg- och järnvägsavdelningen. Det är enheten för verksamhetsutveckling och stöd, som genom sin sektion datainsamling och analys samlar in data som bl.a. ska användas som underlag för tillståndsgivning och tillsyn, t.ex. de årsrapporter om säkerhet som järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare lämnar till Transportstyrelsen enligt 2 kap. 5 a § järnvägslagen. Denna sektion ansvarar också för telefonberedskapen som tar emot anmälan av händelser från verksamhetsutövarna.
Att analyssektionen är skild från de järnvägsoperativa sektionerna kan vara mindre ändamålsenligt. Analyssektionen är rimligen specialister på insamling och behandling av data, men däremot inte på värdering av säkerhet. Enligt den centrala riktlinjen för riskhantering och riskbaserad tillsyn är det främst initierade inspektörer och handläggare som behövs för analysmöten, förstärkta med kompetens från KC HF/MTO.69Annat underlag som behövs för analysverksamheten som årsrapporterna från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samlas också in av analyssektionen, men analyseras inte där och delas inte med automatik med de operativa järnvägssektionerna.
Den metodik som föreskrivs i den myndighetsgemensamma riktlinjen förefaller ändamålsenlig och med ett välavvägt angreppssätt. Den borde tillämpas även av väg- och järnvägsavdelningen.
Avsaknaden av en väl fungerande analysverksamhet är hämmande för såväl tillsyn som tillståndsprövning. Detta har också uppmärksammats av regeringen som i en ändring av 2 kap. 3 a § järnvägsförordningen om Transportstyrelsens årliga säkerhetsrapport inom järnvägen kräver att denna ska innehålla en bedömning av järnvägssäkerhetens utveckling. En sådan bedömning måste bygga på en analys av Transportstyrelsen.
Jag har gått igenom 2015 års rapport (för verksamhetsåret 2014) och noterar att det numera finns ett avsnitt som heter Bedömning av järnvägssäkerhetens utveckling. Trots detta ser jag inga större skillnader mot tidigare års rapporter. Den innehåller som tidigare främst en redovisning av olycksutvecklingen och utvecklingen för
69 Transportstyrelsen, Styrande dokument: Riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
351
de indikatorer som ingår i säkerhetsdirektivets bilaga I, men ingen analys av orsaker till utvecklingen eller vad Transportstyrelsen i sin tillsynsverksamhet kan göra för att påverka trenden.
I rapporten saknas också en bedömning av om Sverige når EU:s gemensamma säkerhetsmål, dvs. de nationella referensvärden som kommissionen fastställt. Det är en viktig upplysning till regeringen i den händelse Sverige inte når något eller några av de uppsatta målen för de olika riskkategorierna.
I sin uppföljning konstaterar Statskontoret att Transportstyrelsen framstår som en reaktiv myndighet.70 När viss verksamhet får kritik, som t.ex. tillsynen, instämmer Transportstyrelsen i kritiken och vidtar åtgärder. Det är givetvis positivt men kan samtidigt vara ett uttryck för att myndigheten behöver bli bättre på att systematiskt och strukturerat själv identifiera problem och förbättringsområden i verksamheten, menar Statskontoret. Även branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet.
I min genomgång av tillsynsverksamheten tycker jag mig se samma tendenser som Statskontoret. Många av de förbättringsförslag som har tagits fram i samband med regeringsuppdraget borde sedan länge ha varit en naturlig del av tillsynsverksamheten, framför allt analysverksamheten. Transportstyrelsen har också dröjt flera år med att tillämpa kommissionens förordning om tillsyn. Väg- och järnvägsavdelningens tillsynsstrategi behöver tillämpas i praktiken för att vara till nytta i verksamheten, det är bakgrunden till förordningens krav. Dessa regler är framtagna för att underlätta säkerhetsmyndighetens arbete och för att harmonisera tillsynsarbetet inom EU. De krav på öppenhet och offentlighet som finns i kommissionsförordningen borde vara en naturlig del av en svensk myndighets arbetssätt.
70 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 59–60.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
352
7.5 Transportstyrelsen och Trafikverket
Ledande roll i säkerhetsarbetet? 7.5.1
I mina direktiv pekar regeringen särskilt på vikten av att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. I myndighetens instruktion nämns förutom tillsyn även regelgivning och tillstånd, områden som jag har diskuterat tidigare i detta kapitel. I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen att hantera.
När det gäller regler för trafik har Trafikverket genom en överenskommelse med Transportstyrelsen ansvarat för de regler om trafikering på banor som utrustats med det europeiska trafikstyrnings- och signalsystemet (ERTMS) som börjat införas i Sverige på några bandelar (trafikeringssystem E1, E2 och E3). För ändamålet har Trafikverket publicerat en riktlinje71 med bilagor i form av regelmoduler och där framgår de trafikeringsregler som gäller för bandelar utrustade med ERTMS. Bestämmelserna är, enligt Trafikverket trafiksäkerhetsinstruktion vad gäller trafik och arbeten i spår.72Riktlinjen är ett komplement till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) och modulerna måste användas tillsammans med vissa av bilagorna i JTF.
Från och med år 2016 kommer Trafikverket också att ta över JTF från Transportstyrelsen och reglerna kommer att benämnas Trafikverkets trafikbestämmelser, järnväg (TTJ). I stället för att reglerna ges ut med stöd av lag kommer järnvägsföretagens tillämpning av dem att föreskrivas genom trafikeringsavtal (TRAV), som är en förutsättning för att företagen ska kunna tilldelas kapacitet på Trafikverkets järnvägsnät. Information om reglerna och kravet på tillämpning kommer att offentliggöras i den årliga järnvägsnätsbeskrivningen (JNB).
Genom att ge ut trafikeringsregler för system E och överta utgivningen av JTF tar Trafikverket tillbaka i stort sett hela trafik-
71 TDOK 2013:0389, Trafiksäkerhetsinstruktion för trafikeringssystem E1, E2 och E3. 72 Enligt 2 § Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2008:8) om järnvägens säkerhetsbestämmelser.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
353
regelverket från Transportstyrelsen. Även om det är överenskommet inom branschen att reglerna ska förvaltas gemensamt är det Trafikverket som genom TRAV gör reglerna obligatoriska för järnvägsföretagen. Trafikverket har inget bemyndigande att ge ut trafikregler som är bindande för enskilda. Transportstyrelsen har bemyndigande enligt järnvägsförordningen att ge ut föreskrifter om trafiksäkerhet och ska, enligt 3 § 4 förordning med instruktion för Transportstyrelsen, ansvara för frågor om trafikregler.
I sammanhanget bör nämnas att Näringsdepartementet har undersökt Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring.73Av granskningen framgår att projektorienteringen är karakteristisk för Trafikverket. Det finns enligt rapporten en ”doer-kultur” i Trafikverket och brist på granskning av Trafikverkets hantering av olika åtgärder ur bl.a. ett offentligrättsligt perspektiv. Projekten, deras budget och tidsram är det centrala, vilket i och för sig är positivt, men det kan finnas negativa aspekter, t.ex. att frågor som egentligen kräver en föreskriftsändring löses genom avtal.
Trafikverket har inom trafiksäkerhetsområdet tagit initiativ till att samla branschen kring järnvägssäkerheten. Trafikverket har t.ex. sedan många år anordnat en årlig säkerhetskonferens järnväg. På senare år har Trafikverket även tagit initiativ till att bilda en grupp för nationell samverkan (GNS) i järnvägssäkerhetsfrågor, vilken samlas för att diskutera gemensamma säkerhetsfrågor där järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och spårentreprenörer deltar, samt med medverkan från kommuner och andra myndigheter.
Trafikverket samlar in en mängd data och information om händelser i järnvägssystemet som påverkar trafiksäkerheten och verket har därför god inblick i händelser och dessas inverkan på säkerheten.
I Danmark och Norge anordnar Transportstyrelsens motsvarighet årliga säkerhetskonferenser som är uppskattade av branschen. Jag menar att det vore en naturlig del i Transportstyrelsens ansvar som nationell säkerhetsmyndighet att anordna denna typ av konferens. I uppgiften får anses ingå att på ett aktivt sätt delta i den allmänna debatten och i det informationsflöde som följer med uppdraget. Transportstyrelsen bör på ett mer aktivt sätt visa sig och ta ledningen i informationen om de områden som ingår i
73 Näringsdepartementet (2015), Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring, Promemoria.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
354
uppdraget, vilka djupt berör hela branschen. Enligt myndighetsförordningen ska en myndighet tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.74
Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transportstyrelsens ansvar för säkerheten föreslår jag att instruktionen för Transportstyrelsen ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Tidigare har jag konstaterat att Transportstyrelsen enligt Statskontoret75framstår som en reaktiv myndighet och att även branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet. Jag håller med om detta och anser att myndigheten inom en rad områden behöver förbättra sin kommunikation till branschen och dess kunder men också sin samverkan på olika plan med järnvägens aktörer.
En viss verksamhet pågår för förbättringar inom detta område. Transportstyrelsen har tagit fram ett utkast till kommunikationsplan76 som behandlar hur Transportstyrelsen ska förbättra kontaktytorna i det internationella regelgivningsarbetet. Syftet med planen är att ge aktörer en inblick i Transportstyrelsens internationella (läs europeiska) regelgivningsarbete för järnväg. Transportstyrelsens webbplats, Branschrådet för järnväg, och referensgrupper till regelgivningsarbeten pekas ut som kontaktytor. En plan för förbättring av webbplatsen presenteras också.
Även Branschrådet för järnväg ses nu över av Transportstyrelsen. Branschrådet är ett forum som har använts för att behandla järnvägsfrågor ur ett nationellt perspektiv, bl.a. med syfte att möjliggöra för branschen att påverka utformningen av EUregelverket. Utvärderingar som genomförts har visat att Transportstyrelsen inte uppnått sina syften med Branschrådet och ett nytt försök gjordes 2013 med en ändrad struktur och särskilda insatser. Efter en ny utvärdering 2015 konstaterades på nytt att syftena inte uppnåtts och hösten 2015 görs därför en nystart med en ändrad inriktning. Syftet denna gång är att dela kunskap, identifiera
746 § myndighetsförordningen (2007:515)75 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 59–60. 76 Transportstyrelsen, Kommunikationsplan för järnväg, internationell regelgivning, version 00.04, 2015-09-10.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
355
utmaningar och diskutera frågor inom områdena marknadsutveckling, säkerhet och driftskompatibilitet.77
Det är svårt att bedöma om denna nystart av samarbetet leder till avsett resultat. Hanteringen av Branschrådet illustrerar Transportstyrelsens svårigheter hittills med att kommunicera och samarbeta med järnvägsbranschen på ett tillfredställande sätt. Det har framförts att en orsak till detta kan vara en försiktighet i myndighetens förhållningssätt i syfte att värna sitt oberoende i rollen som tillståndsprövare och tillsynsmyndighet, vilket resulterat i upprätthållandet av en viss distans till verksamhetsutövarna. Det kan vara en anledning till att Transportstyrelsen uppfattas som reaktiv och att branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet.
Tillgänglighet, god kommunikation och transparens står inte på något sätt i motsättning till rollen som regelgivnings-, tillstånds- och tillsynsmyndighet. Tvärtom är de förutsättningar för framgång även i myndighetsutövande verksamheter. Luftfartssektionernas information på webbplatsen, t.ex. om regelgivning, ser jag som goda exempel på användarvänlig information. Tänkbara möjligheter att förbättra kommunikationen kan, förutom en bättre webbplats, vara utgivning av nyhetsbrev, förbättrad pressfunktion och förändrad form och innehåll i möten med branschen.
Transportstyrelsens organisation 7.5.2
När Transportstyrelsen inrättades 2009 fick de verksamheter som hade förts över från andra myndigheter inledningsvis fortsätta med en i stort sett oförändrad organisation. Organisationen har därefter förändrats successivt. Den senaste stora organisatoriska förändringen genomfördes vid årsskiftet 2012/13 då luftfarts- och sjöfartsavdelningarna lades samman. Numera är organisationen indelad trafikslagsvis med en sjö- och luftfartsavdelning och en väg- och järnvägsavdelning. Den förra avdelningen har sitt säte i Norrköping, där även huvudkontoret ligger, och den senare avdelningen finns i Borlänge. Syftet med inrättandet av dessa två avdelningar är
77 Transportstyrelsen, Kommunikationsplan: Branschrådet för järnväg, version 00.01, 2015-09-09.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
356
att underlätta det trafikslagsövergripande erfarenhetsutbytet och lärandet.
Förutom de trafikslagsorienterade avdelningarna finns horisontella forum och processteam för att så långt möjligt, från ett trafikslagsövergripande perspektiv, skapa enhetliga synsätt, t.ex. när det gäller frågor om tillståndsgivning och tillsyn. Ett av regeringens uttalade syften med inrättandet av Transportstyrelsen var också att vinster skulle erhållas i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens.78Figur 7.4 visar väg- och järnvägsavdelningens nuvarande organisation.
Figur 7.4 Väg- och järnvägsavdelningen
Källa: Transportstyrelsen.
De två sektionerna inom avdelningen som hanterar tillsyn, tillståndsgivning och en stor del av regelutvecklingen inom järnvägsområdet är placerade i olika enheter som i övrigt domineras av vägtrafiksektioner. Även om det sker ett tätt samarbete mellan
78Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 58.
Väg- och
järnvägsdirektör
Enheten för juridik
Sektion tillstånd och
tillsyn
Enheten för teknik
och trafik
Sektion regler och
trafikmedicin
Enheten för behörigheter
Sektion tillsyn
Enheten för verksamhetsutveckling och stöd
Enheten för trafikföretag
Sektion fordonsteknik
väg
Sektion fordonsgodkännande väg
Sektion teknik järnväg
Sektion järnväg
Sektion väg
Sektion vägtrafik
Sektion infrastruktur
Sektion verksamhets-
nära systemstöd Sektion datainsamling
och analys
Sektion
regelinformation
Sektion omvärld
Sektion
marknadstillsyn
Sektion
kvalitetssäkring
Sektion regler
yrkestrafik
Sektion
järnvägsföretag
Sektion tillsyn kör-
och vilotider
Sektion tillstånd
yrkestrafik
Sektion tillsyn
yrkestrafik
Sektion tillsyn vägarbetstid
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
357
sektion (järnvägs)infrastruktur och sektion järnvägsföretag saknas ett helhetsgrepp över järnvägsfrågorna.
I princip tror jag att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte. Järnväg och luftfart har större likheter än vägtrafik och järnväg. Båda trafikslagen riktar sig i stor utsträckning mot professionella aktörer och verksamheterna är båda strikt reglerade med ett stort inslag av styrning från EU och internationella konventioner. Mitt intryck är att ett sådant utbyte förekommer, men bara i begränsad omfattning. Orsaker till detta kan vara att fokus främst läggs på den egna verksamheten, arbetsbelastningen men också avståndet mellan Borlänge och Norrköping.
Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det i dag inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järnvägssäkerheten. Vidare är analysverksamheten placerad utanför dessa i en egen enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. En av anledningarna till det är att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har att hantera gemensamma risker i verksamheten. Att denna gemensamma riskhantering återspeglar sig i Transportstyrelsens organisation menar jag skulle kunna vara effektivt. Det är viktigt med ett enhetligt ansvar för järnvägssäkerhetsfrågor inom myndigheten.
Regelutvecklingen inom järnvägsområdet hanteras på sektionsnivå inom de två sakenheterna och i samarbete med varandra och med juridisk expertis involverad. Som jag tagit upp i avsnitt 7.3.4 kan det finnas skäl att utbyta erfarenheter med dem som arbetar med luftfartsregler, inte minst i fråga om hur regelverket presenteras på ett överskådligt sätt. De brister som jag påvisat när det gäller upphävande av järnvägens trafiksäkerhetsregler (se avsnitt 7.3.2) talar för att regelutvecklingen bör hanteras på ett annat och för Transportstyrelsen mer enhetligt sätt.
Sammantaget anser jag att Transportstyrelsen bör se över sin organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
359
8 Ikraftträdande
Förslag: De föreslagna ändringarna bör träda i kraft, dels den 1 juli
2016, dels den 1 januari 2017.
I betänkandet föreslås förändrade regler i järnvägslagen och i Transportstyrelsens instruktion som gäller säkerhet. Det är viktigt att dessa förändringar görs så fort som möjligt. Jag föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2016.
I övrigt i betänkandet föreslås förändrade regler och nya moment för hur ett trafikförsörjningsprogram ska fastställas. Från riksdagsbeslut till ikraftträdande kommer de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att behöva viss tid för att anpassa sin verksamhet till de förändrade reglerna. Transportstyrelsen behöver även få tid för sitt arbete med att ta fram nya föreskrifter för trafikårsbokslut. Jag föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2017.
Jag föreslår också att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna årligen ska särredovisa sin verksamhet linje för linje som myndigheterna utger ersättning för. Här kommer myndigheterna att bli beroende av att de trafikföretag som kör den upphandlade trafiken bl.a. lämnar uppgifter om resandeunderlag. Detta kan i sin tur påverka avtalens utformning mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten och kollektivtrafikföretaget. Jag föreslår därför att kravet på att de regionala kollektivtrafikföretagen ska redovisa sin trafik linje för linje inte ska gälla för trafik där myndigheten inlett upphandling före den 1 januari 2017. Jag vill i detta sammanhang erinra om den skyldighet som redan gäller enligt artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning.
361
9 Konsekvensanalyser
9.1 Inledning
I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om hur konsekvenser av förslag ska redovisas. När det gäller regelförändringar ska konsekvenser beskrivas enligt förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I utredningens direktiv anges därutöver inte några konsekvenser som utredningen särskilt ska redogöra för. Jag redovisar i detta kapitel konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. Konsekvenserna framgår i vissa fall mer utförligt i resonemangen i respektive kapitel. De förslag som avser förtydliganden av nuvarande regler och riktlinjer konsekvensbeskrivs inte.
9.2 Problembild och uppdrag
Under de senaste decennierna har järnvägssektorn genomgått flera stora nationella reformer. Även Sveriges medlemskap i EU har förändrat förutsättningarna för järnvägen på ett genomgripande sätt. Mot denna bakgrund har utredningen haft i uppdrag att göra en helhetsöversyn av järnvägens organisation. Med utgångspunkt i den nuläges- och problembeskrivning som gjordes i utredningens första delbetänkande har regeringen pekat på ett stort antal områden att utreda, i syfte att ta fram förslag till förbättringar i järnvägssystemet. De områden som utredningen haft i uppdrag att fördjupa sig i har spänt över ett brett spektrum, från stora övergripande frågor som järnvägens framtida utveckling och relaterade viktiga vägval, till väldigt specifika frågor som t.ex. organisationen för assistans/ledsagning. En del frågor rör problemområden som diskuterats under lång tid i sektorn utan att landa i konkreta förslag till lösningar.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
362
9.3 Förslagen och dess konsekvenser
Den skiftande karaktären på frågorna i uppdraget avspeglas också i de förslag jag lämnar. I vissa fall handlar det om relativt genomgripande förändringar, som ibland måste utredas vidare, medan andra förslag är mycket mer avgränsade och ibland bara handlar om mindre justeringar i t.ex. gällande regelverk eller myndigheters arbetssätt. När det gäller författningsförslag handlar majoriteten av förslagen om förändringar som kan påverka konkurrens och samverkan mellan den kommersiella persontrafiken och den samhällsorganiserade trafiken.
I det följande avsnittet beskriver jag kortfattat de förslag som finns i betänkandet. Eftersom förslagen är många och varierande har jag valt att redogöra för konsekvenserna av dessa uppdelat på de fem kapitel som förslagen presenteras i. Först beskriver jag uppdraget i direktivet, därefter beskriver jag förslaget och slutligen beskriver jag förslagets ekonomiska, konkurrensrelaterade och övriga konsekvenser. Ibland kommenterar jag alternativa lösningar och/eller gör jämförelser med att inte genomföra den föreslagna förändringen. Som jag nämnt ovan diskuteras konsekvenserna också i vissa fall mer utförligt i resonemangen i respektive kapitel.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga 9.3.1
vägvalsfrågor
Enligt mina direktiv ska jag redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor.
Staten har fattat beslut om att påbörja byggande av nya stambanor och planerar för en fortsatt utbyggnad som bl.a. syftar till trafik med höghastighetståg. Det innebär en mycket stor investering som påverkar järnvägen, andra trafikslag och samhällsutvecklingen för mycket lång tid framöver. Banorna antas också kunna användas för snabba regionaltåg och kunna avlasta andra delar av nätet för exempelvis en utvecklad godstrafik. Min bedömning är att det skede som arbetet med utbyggnaden och utformningen av nya stambanor nu är inne i, gör det angeläget att regeringen omgående vidtar vissa åtgärder och gör ett antal vägval. Därför väljer jag att inte bara redogöra för vägvalen i sig utan även föreslå
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
363
åtgärder som jag anser är nödvändiga i relation till dessa vägvalsbeslut.
En utgångspunkt för att regeringen ska kunna fatta nödvändiga beslut inom järnvägsområdet är att inledningsvis ta ställning till vad järnvägen ska användas till. I detta ingår en tydligare prioritering av järnvägens användningsområden. I dag kan detta ansvar anses ha delegerats till Trafikverket som har uppgiften att prioritera mellan olika typer av trafik på statens järnvägsnät. Det kan ifrågasättas om den inriktning som regeringen beslutat vad gäller marknadsöppning på persontrafiksidan samt investeringsbeslut i sig är tillräckliga för att styra sektorn på ett ändamålsenligt sätt. Jag har funnit att regeringen, för att möta kommande behov bör ta ett större ansvar bland annat genom beslut om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet.
Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör därutöver ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. En bedömning av samhällsekonomisk effektivitet låter sig svårligen göras inför en kapacitetstilldelning och har visat sig vara ett mindre lämpligt verktyg för värdering av olika transportbehov. Särskilt för godstrafiken innebär bedömningsgrunden stora svårigheter.
Med de planerade investeringarna i nya stambanor ser jag en betydande risk för att dagens marknadstillträdesmodell och kapacitetstilldelning inte kommer att fungera för att få en ändamålsenlig trafik, varken på dessa eller andra banor. Jag anser därför att modellen för marknadstillträde på järnväg måste ses över och med största sannolikhet ändras. Jag anser att inriktningen bör vara en modell där tillträdet för interregional persontrafik, regleras genom en statlig upphandling i konkurrens. Viktiga skäl för detta är att möjliggöra den trafik som banan är avsedd att byggas för, samt att kunna tillförsäkra operatörerna långsiktiga förutsättningar för ett konkurrensneutralt tillträde, vilket dagens instrument, med t.ex. prioriteringskriterier eller ramavtal, enligt min bedömning inte kommer att kunna göra. Mot denna bakgrund föreslår jag att regeringen tillsätter en utredning med uppdraget att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna för en förändrad marknadstillträdesmodell, med inriktning mot den modell jag skisserat.
Arbetet med att bygga nya stambanor kräver enligt min bedömning också att regeringen först tar ställning till vad järnvägen ska
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
364
användas till så att banorna utformas på ett ändamålsenligt sätt. När det gäller de kommande förhandlingarna om medfinansiering av infrastruktur vill jag i sammanhanget lyfta fram att staten, med dagens marknadstillträdesmodell inte kan förutse eller lova att viss trafik kommer att ha rätt att trafikera banan på ett visst sätt. Mot denna bakgrund har jag svårt att se vad staten ska kunna erbjuda vid förhandlingen med kommuner och regioner.
Därför föreslår jag att staten inte bör inleda förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella järnvägsnätet i övrigt.
I arbetet med utredningen har jag kunnat konstatera stora brister i den statistik som finns att tillgå. För att möjliggöra att beslut även inom järnvägssektorn kan fattas med tillräckligt och ändamålsenligt beslutsunderlag föreslår jag att regeringen tillsätter en utredning med uppdraget att föreslå åtgärder för insamling av nödvändiga uppgifter och för sammanställning av statistik.
Slutligen anser jag att det är nödvändigt att överväga det statliga åtagandet inom sektorn. Det gäller även de statligt ägda bolagen. Jag föreslår därför att regeringen bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB samlat med frågan om marknadstillträdesmodellen. Om regeringen väljer att inte utreda frågan om en förändrad marknadsmodell anser jag att det statliga ägandet av bolagen bör utredas i särskild ordning. Jag föreslår att utredningen om de statligt ägda bolagens roll bör omfatta såväl ett konkurrensperspektiv som ett beredskapsperspektiv. Om det finns skäl som talar för att bolagen även fortsatt ska vara statligt ägda kan det krävas ytterligare åtgärder för att säkerställa konkurrensneutrala villkor i branschen.
9.3.1.1 Ekonomiska konsekvenser
Min bedömning är att det inte uppkommer några ökade kostnader för staten av att regeringen tar ett ökat ansvar för att besluta vad järnvägen ska användas till. Däremot kan en följd bli en omfördel-
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
365
ning av anslagsmedel från andra åtgärder på grund av sådana beslut. Genom att regeringen tar ställning till en inriktning för hur järnvägens kapacitet ska användas bedömer jag även att förslaget innebär minskade kostnader för Trafikverket än att fortsätta i dagens modell med de förutsättningar som t.ex. en utveckling av prioriteringskriterierna innebär. Jag har inte kunnat göra en bedömning av hur stora besparingar förslaget kan leda till för staten.
Om inriktningen på utbyggnaden av järnvägsnätet skulle komma att ändras med anledning av ställningstaganden om vad järnvägen ska användas till, skulle det kunna leda till ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting och företag och även samhällsekonomiska konsekvenser. Sådana konsekvenser beror dock på vilket ställningstagande regeringen gör om järnvägens användning, och också i relation till andra trafikslag. Jag anser att det bör ingå i ett fortsatt arbete att undersöka konsekvenser för olika aktörer i samband med att underlag tas fram för beslut om järnvägens användning.
De ekonomiska konsekvenserna av en förändrad marknadstillträdesmodell bör utredas samlat med utredningen av förutsättningarna för en sådan modell. Mot bakgrund av den information jag samlat skulle den inriktning jag föreslår emellertid, i förlängningen, kunna innebära både tillkommande kostnader för staten i form av organiserandet av en upphandling av trafikkontrakt, samt intäkter från de kontrakterade operatörerna.
Om överväganden om vad järnvägen ska användas till eller en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell skulle påverka planeringen, utformningen och utbyggnadstakten för de nya stambanorna, inklusive arbetet inom Sverigeförhandlingen, kan det leda till senarelagda kostnader. Min bedömning är dock att ett ställningstagande avseende järnvägens användning kan innebära minskade kostnader för staten på längre sikt. Det beror på att besluten då har förutsättningar att fattas på bättre grunder och leda till en mer ändamålsenlig investering och därtill hörande trafikering.
Min bedömning är att ett avvaktande med förhandlingsarbetet om finansieringen av stambanorna kan innebära besparingar för kommuner och landsting. Det beror på att den föreslagna inriktningen för marknadstillträdesmodellen skulle göra det möjligt för kommuner att medverka i medfinansieringsavtal i de fall då kom-
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
366
munerna verkligen får ut ett värde av de nya stambanorna. Den föreslagna inriktningen skulle även innebära positiva ekonomiska konsekvenser, eftersom investeringar och medfinansiering kan ske utifrån en bättre kunskap om möjligheten till viss trafikering. Det ger även positiva ekonomiska konsekvenser för företag som kan göra investeringar mot bakgrund av säkrare beslutsunderlag.
De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen är att besluten om de stora investeringarna i nya stambanor kan fattas med bättre beslutsunderlag. Om det är tydligt vad järnvägen ska användas till blir behovet av investeringar tydligare. En förändrad marknadstillträdesmodell kan också säkerställa att trafiken anpassas till de järnvägsinvesteringar som görs och har bättre förutsättningar att utvecklas i enlighet med den samhällsekonomiska nytta som utgjort en del av underlaget för en satsning på nya stambanor.
De kraftfulla förbättringsåtgärder avseende insamling av uppgifter för statistik som jag föreslår skulle innebära ökade kostnader för insamling och tillsyn av uppgifterna. Dessa konsekvenser skulle beröra både staten i form av de myndigheter som ska samla in informationen och tillsyna den, men även uppgiftslämnarna. Med nya tekniska lösningar för att samla in uppgifter skulle kostnaderna på längre sikt inte behöva bli högre. Min bedömning är också att det finns besparingar att göra mot bakgrund av att beslut kan fattas med bättre beslutsunderlag och även följas upp på ett mer ändamålsenligt sätt. Jag vill dock poängtera att en viktig avvägning som behöver göras är mellan kostnaden för och nyttan med att samla in olika uppgifter.
De ekonomiska konsekvenserna av förslaget om att långsiktigt se över statens ägande av bolag i järnvägssektorn beror helt på vad en sådan utredning kommer fram till. Därför har jag inte inom ramen för min utredning utrett de ekonomiska konsekvenserna av olika förändringar i detta avseende.
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
367
9.3.1.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Min uppfattning är att förslagen om prioritering av trafik i kombination med en ny marknadstillträdesmodell skulle ge förbättrade förutsättningar för företagen genom att dessa skulle bli tydligare och mer långsiktigt stabila.
Den inriktning jag pekat ut för en förändrad marknadstillträdesmodell anser jag skulle ge stabila förutsättningar för tågoperatörer att bedriva nationell trafik och möjlighet att investera i t.ex. fordon. Förbättrad statistik skulle även ge bättre underlag för att fatta sådana beslut. En kommande utredning om förutsättningarna för en förändrad marknadstillträdesmodell måste dock särskilt bedöma vilka effekter förändringen skulle kunna innebära för redan verksamma företags näringsfrihet.
9.3.1.3 Övriga konsekvenser
Min uppfattning är att den inriktning jag föreslår för en förändrad marknadstillträdesmodell skulle kunna innebära en förbättrad och mer stabil offentlig service i olika delar av landet. Genom upphandlingsmodellen skulle staten ha möjlighet att påverka det nationella trafikutbudet genom vissa minimikrav (även vad gäller t.ex. samordning). I dag finns inte sådana möjligheter utöver för den trafik som upphandlas av Trafikverket. Beroende på om och hur ett nationellt trafikförsörjningsprogram tas fram och hur det beslutas skulle förändringen även kunna innebära konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Min bedömning är att konsekvenserna i detta avseende skulle överensstämma med konsekvenserna av förslagen i avsnitt 9.3.3.
Styrning, ansvarsfördelning och roller 9.3.2
I direktivet finns flera utredningspunkter som rör styrning, ansvarsfördelning och roller inom järnvägsområdet. De gäller såväl den strategiska styrningen av den svenska järnvägssektorn och rollfördelningen inom sektorn som det svenska arbetet med järnvägs-
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
368
relaterade frågor inom EU-samarbetet. Både omregleringen av järnvägsmarknaden och det svenska EU-medlemskapet har medfört förändrade förutsättningar för styrning av järnvägssektorn. Jag föreslår att Regeringskansliet bör genomföra en ändring i ledning och styrning som bättre säkerställer ansvarstagandet för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Detta ansvar bör inte delegeras.
När det gäller de svenska statliga myndigheternas organisation är min bedömning att den trafikslagsövergripande organisationen av myndigheterna är rätt inriktning men att tillämpningen i myndigheterna bör anpassas, både för att ta bättre hänsyn till synergieffekter och erfarenhetsutbyte mellan trafikslagen, och för Trafikverket att ta vederbörlig hänsyn till de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg.
Jag anser att Trafikverkets nuvarande organisation inte ger tillräckliga förutsättningar för myndigheten att utföra sina uppgifter, och att det främst beror på den otydlighet i fråga om ansvar som denna medför. Därför föreslår jag en översyn av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och att en annan organisationsmodell bör övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.
När det gäller EU-arbetet på järnvägsområdet föreslår jag att Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning. Denna bör utgå från Regeringskansliets befintliga riktlinjer för EU-arbetet och kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan departementet, EU-representationen och myndigheterna. Jag föreslår även att Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säkerställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar. I det arbetet ingår att säkerställa att genomarbetade analyser av negativa eller positiva effekter av kommande reglering tas fram och att utveckla metoder för informationsöverföring.
För att förbättra regelutvecklingsarbetet föreslår jag att Transportstyrelsen utvecklar arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information inom järnvägsområdet. I
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
369
detta ingår att skapa insyn och möjlighet till inspel och att tidigt fånga upp synpunkter från dem som kan komma att beröras av förslagen.
När det gäller myndigheternas EU-arbete föreslår jag vidare att Transportstyrelsens bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper. Jag föreslår därutöver att Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet. I det senare ingår metoder för samordning och informationsöverföring inför och under arbetets olika faser samt erfarenhetsåterföring.
Jag föreslår att järnvägslagen ändras och att kravet på riskhantering som finns i artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet förtydligas i nationell lagstiftning. Detta begrepp, som är grundläggande ur säkerhetshänseende, har i samband med direktivets införlivande inte överförts till nationell reglering.
Jag föreslår vidare att en översyn av järnvägslagen görs i samband med att lagstiftning från det fjärde järnvägspaketet ska införas. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. I samband med denna översyn bör marknadsövervakningsuppgiftens innehåll tydliggöras.
Slutligen föreslår jag att järnvägssektorns kompetensförsörjning bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.
9.3.2.1 Ekonomiska konsekvenser
Min bedömning är att de förslag som gäller Regeringskansliets arbete i sig inte innebär några ekonomiska konsekvenser för staten. Ett bättre fungerande EU-arbete och styrning av sektorn skulle kunna innebära besparingar för statliga myndigheter och för företag verksamma i sektorn. För företag skulle det bl.a. kunna leda till att regleringen bättre anpassas till svenska förutsättningar och sektorns behov genom mindre kostnadsdrivande regler. För Transportstyrelsen skulle det innebära ett mer effektivt arbetssätt
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
370
där resurser sätts in tidigare i stället för i ett skede där utrymmet för förändring inte längre finns.
Min uppfattning är att förslagen som avser Trafikverket och Transportstyrelsen inte heller innebär ekonomiska konsekvenser för staten eftersom de inte tillför myndigheterna nya uppdrag utan främst avser ändrat arbetssätt. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen för övriga aktörer inom branschen bedömer jag vara positiva eftersom förslagen syftar till bättre regelarbete och tydligare information från staten. Tydligare information om förutsättningar skulle även förbättra företagens beslutsunderlag.
Förslaget till ändring av järnvägslagen innebär enbart ett förtydligande men kan ge positiva effekter genom att underlätta förståelsen för regleringen och kan därigenom underlätta såväl för myndigheterna som för järnvägsföretag och andra.
9.3.2.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Jag anser att förslagen skulle innebära förbättrade förutsättningar för företag genom att svenska intressen på ett mer samordnat och strategiskt sätt skulle företrädas inom EU. Min uppfattning är att förslagen på så sätt skulle bidra till att regelutvecklingen i större utsträckning än i dag tar hänsyn till svenska förhållanden.
9.3.2.3 Övriga konsekvenser
Jag har inte identifierat några övriga konsekvenser av förslagen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik 9.3.3
En del i uppdraget är att studera hur förutsättningarna för kommersiell persontrafik i relation till samhällsorganiserad trafik kan bli bättre och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra förutsättningarna. Utmaningarna för den kommersiella trafiken består i att den ska konkurrera med den samhällsorganiserade trafiken som delvis finansieras med skattemedel. Här finns en risk för att konkurrensen på marknaden snedvrids. Samtidigt behöver
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
371
också den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken samarbeta med varandra p.g.a. infrastrukturens utformning.
På längre sikt anser jag att det är nödvändigt att ändra nuvarande marknadstillträdesmodell för att förutsättningarna för olika aktörer ska bli tillfredställande. Inom ramen för nuvarande marknadstillträdesmodell anser jag emellertid att det finns ett antal mer kortsiktiga åtgärder som skulle innebära en förbättring av förutsättningarna för järnvägstrafiken och som också syftar till att förbättra samarbetet mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik.
Den första åtgärden jag föreslår är att arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment som innebär ökade krav på samråd och ökad transparens. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Jag föreslår också att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (eller uppdateras) minst vart fjärde år.
För de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, föreslår jag även att de i ett separat trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik ska fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Slutligen föreslår jag att den regionala kollektivtrafikmyndigheten årligen ska upprätta ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning linje för linje ska dock inte gälla för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
372
Förslaget som innebär att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (eller uppdateras) minst vart fjärde år och förslaget om att det i beslutet om allmän trafikplikt ska ingå att den regionala kollektivtrafikmyndigheten väger in befintlig kommersiell trafik är förtydliganden av gällande rätt. Dessa två förslag får inga nya konsekvenser och kommer således inte att behandlas nedan.
9.3.3.1 Konsekvenser för kollektivtrafiken
Syftet med förslagen är att inom ramen för nuvarande marknadstillträdesmodell förbättra förutsättningarna för den kommersiella trafiken genom att underlätta samarbetet med den samhällsorganiserade trafiken. Jag anser inte att åtgärderna är tillräckliga för att skapa förutsättningar för den kommersiella trafiken på längre sikt men de kommer ändå att leda till förbättringar. Den förbättring som förslagen medför är ökad transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet. Genom förändringarna av samrådsprocessen och utställning av programförslaget finns möjlighet för alla intresserade aktörer att lämna synpunkter på trafikförsörjningsprogrammen. Det gör att ingen aktör kan bli utestängd i processen. De föreslagna trafikårsboksluten ska ge de kommersiella aktörerna bättre förutsättningar genom att de får mer information om den upphandlade trafiken och eventuella affärsmöjligheter. Genom att införa trafikårsbokslut blir det tydligt om trafik upphandlas även för lönsamma linjer och det därmed kan ifrågasättas om de i dagens marknadstillträdesmodell ska upphandlas.
9.3.3.2 Ekonomiska konsekvenser
De ekonomiska konsekvenserna av att utöka samrådsskyldigheten berör i första hand de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Det krav som tillkommer är för det första att samrådet med kommersiella aktörer måste sammanfattas i en samrådsredogörelse. För det andra att programförslaget ska ställas ut. Slutligen ska myndigheten sammanställa de synpunkter som inkommit. Med tanke på att trafikförsörjningsprogrammet inte ska uppdateras oftare än vart fjärde år är min bedömning att de direkta ekonomiska konsekvenserna av dessa förändringar är obetydliga. För att utställningen av förslaget
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
373
inte ska orsaka någon större kostnad anser jag att detta bör göras via den regionala kollektivtrafikmyndighetens hemsida.
Eftersom förslagen om samrådsförfarandet innebär att fler aktörer har möjlighet att delta kan det innebära kostnader som uppstår hos kommuner, intresseorganisationer, Trafikverket och trafikföretagen för att delta i samrådsprocessen. Dessa kostnader relaterar dock främst till frivillig medverkan.
När det gäller förslaget om trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik är min bedömning att detta bör minska kostnaderna för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. I dag ska varje regional kollektivtrafikmyndighet ha ett eget trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande kollektivtrafik. I mitt förslag blir det möjligt att ha ett gemensamt trafikförsörjningsprogram i stället för flera. Redan i dag arbetar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna gemensamt med den länsöverskridande trafiken, så i den delen kommer mitt förslag inte att medföra några ytterligare kostnader. Samrådsförfarandet kan dock effektiviseras genom mitt förslag eftersom det bara behövs ett samråd för den länsöverskridande trafiken, i stället för som i dag flera.
Jag har utrett vad det kostar att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. En utgångspunkt är Transportstyrelsens föreläggande vid äventyr av vite riktat mot den regionala kollektivtrafikmyndigheten på Gotland att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Transportstyrelsen bedömde då att kostnaden för att upprätta ett trafikförsörjningsprogram som uppfyllde minimikraven i regelverken motsvarade 180 000 kronor.
Hur mycket det kostar att upprätta ett trafikförsörjningsprogram påverkas dock av region, beräkningsmodell och ambitionsnivå. Enligt uppgifter från MÄLAB framkommer att 180 000 kronor kan anses vara rimligt om man har förhållandevis låga ambitioner (upprätta ett program enbart i syfte att uppfylla lagen), inte räknar in tid för egna anställda utan enbart för någon mindre utredning och några möten (lokalbokningar, fika mm). Med en högre ambitionsnivå kan beräkningen även omfatta egen arbetstid, köp av externa underlag/bearbetningar, flera samrådsmöten och i ett sådant scenario är kostnaden betydligt högre. I ett mindre län med mer konstant befolkning kanske behovet av djupa utredningar är något mindre. Svaret blir alltså att en rad faktorer styr kostnaden
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
374
för ett trafikförsörjningsprogram och att det inte går att göra någon närmare precisering.
I och med att delar av arbetet kvarstår även om en myndighet ansvarar för att ta fram programmet är min bedömning att endast delar av besparingen kan realiseras. Hur stor besparing det rör sig om beror förutom faktorerna som beskrivs ovan även på hur många regionala kollektivtrafikmyndigheter som ingår i överenskommelsen. Samtidigt ska även dessa program upprättas vart fjärde år, så utslaget på fyra år blir kostnaden låg.
Förslaget om årligt trafikårsbokslut berör även de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som får ett ökat krav om att informera. Delar av informationen finns det dock redan krav på att redovisa enligt art 7 i EU:s kollektivtrafikförordning. Min bedömning är att en stor del av den tilläggsinformation som rör särredovisning linje för linje redan borde finnas att tillgå hos myndigheterna. Mitt förslag handlar om offentliggörande av denna information. För de regionala kollektivtrafikmyndigheter som inte har informationen eller som inte har information av tillräcklig kvalitet tillkommer kostnader för att samla in uppgifterna, främst resenärsunderlag. De ekonomiska konsekvenserna beror till stor del av hur informationen ska samlas in och vilken ambitionsnivå som gäller för informationens kvalitet. Kollektivtrafikföretagen och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har relativt tillförlitlig statistik för påstigande genom försäljningssystemen som kan redovisas för en marginell kostnad, dock är det svårt att få fram relationsdata (påstigande-avstigande) för resenärer med periodkort, årskort samt resenärer som reser i flera trafiksystem. Förändrade tekniska lösningar kan på sikt leda till en förenkling på detta område.
Kostnaden för de resanderäkningar i regionaltågstrafiken som gjorts i Mälardalen har uppgått till 1–2 miljoner kronor. De har dels bestått av plattformsräkningar av alla på- och avstigande en dag på alla stationer, dels en kompletterande undersökning med enkäter till ett urval resenärer på varje station i syfte att få information om reseärende, biljettslag, start- och målpunkt m.m. Om uppgifterna redovisades av operatörerna med uppgifter från deras försäljningssystem skulle kostnaderna vara lägre.
Trafikårsboksluten resulterar även i ett förbättrat beslutsunderlag för den upphandlade trafiken, som kan användas till att
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
375
utveckla verksamheten och därmed påverka användningen av skattemedel. Denna effekt samvarierar troligen med den regionala kostnadsbilden av att införa förslaget. Om myndigheten inte har underlaget sedan tidigare kostar det mer att ta fram, men det ger även en stor förbättring av beslutsunderlaget, vilket kan leda till större besparingar. Sådana besparingar skulle bland annat bli en följd av att trafiken kan planeras annorlunda om beslutet grundar sig på fakta om hur trafiken nyttjas.
Förslagens ekonomiska konsekvenser för staten omfattar den utökade tillsynen av, dels ett ökat antal trafikförsörjningsprogram, dels tillsyn över trafikårsboksluten. När det gäller tillsynen har jag fått uppgiften från Transportstyrelsen att förslaget skulle kräva ytterligare två årsarbetskrafter. Denna bedömning gäller emellertid både tillsyn av de uppgifter som EU-reglerna kräver1 och tillägget om information per linje. Min bedömning är därför att de samlade ekonomiska konsekvenserna för staten av mitt förslag skulle rymmas inom nuvarande anslag.
Förutom de ovan beskrivna konsekvenserna anser jag att förslagen medför positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Dessa följer av förbättrade möjligheter att påverka trafikförsörjningsplanerna i kombination med trafikårsboksluten som medför förbättrade beslutsunderlag för planering och utveckling av trafiken på ett för samhället mer ändamålsenligt sätt än vad som är fallet i dag. I dag samråder de regionala kollektivtrafikmyndigheterna endast med vissa aktörer. Det kan innebära att viktiga perspektiv inte fångas upp i arbetet med trafikförsörjningsprogrammen. När det gäller information om hur resenärerna nyttjar olika linjer, vilket skulle återfinnas i trafikårsboksluten, finns denna information offentlig i dag endast hos vissa regionala kollektivtrafikmyndigheter och den information som finns har ojämn kvalitet. Det innebär att beslut om trafikering och uppföljning av beslut ofta görs på enligt min mening otillräckliga underlag.
1 I denna del av frågan om tillsyn har jag fått kännedom om att det pågår en beredning inom Regeringskansliet.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
376
9.3.3.3 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Över hälften av alla resor som företas i lokal och regional kollektivtrafik sker med buss. Denna trafik består nästan uteslutande av trafik som upphandlas av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna av olika bussföretag i konkurrens. Enligt statistik från Sveriges Bussföretag fanns det 297 linjebussföretag i Sverige år 2014. Av dessa hade 101 bolag inga anställda och sex bolag hade över 500 anställda. Flera av de större busstrafikföretagen har också spår- och båttrafik i sin verksamhet.
När det gäller järnvägskollektivtrafikföretag har jag beskrivit dessa i avsnitt 5.3. Det finns ett fåtal trafikföretag som har en mer omfattande kommersiell verksamhet, t.ex. SJ AB. De flesta företagen utför tågtrafik på uppdrag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.
De förslag som jag lämnar i betänkandet riktar sig till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Kollektivtrafikföretag påverkas dock av förslagen genom deras frivilliga medverkan i framtagandet av trafikförsörjningsprogram vart fjärde år. Förändringarna avser såväl större som mindre kollektivtrafikföretag, men min uppfattning är att de mindre företagen kommer att gynnas mer av förändringen än de större. Att delta i ett samråd är kostsamt för ett mindre företag. Syftet med mina förslag är bl.a. att underlätta samrådsprocessen genom att göra den mer effektiv och därmed mindre kostsam att delta i. Eftersom det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som i dag avgör vilka som ska delta i samrådsförfarandet finns det en risk att små kollektivtrafikföretag ställs utanför. Med mitt förslag om utställning av programförslaget ges alla kollektivtrafikföretag möjlighet till insyn och lämnande av synpunkter.
Min bedömning är även att förslaget om trafikårsbokslut gynnar mindre operatörer mer i relation till större. Syftet med trafikårsbokslut är att offentliggöra information på linjenivå. Information på linjenivå är viktigt för att förstå var kommersiella möjligheter finns. Mindre företag har inte samma resurser som stora företag att ta fram egna marknadsanalyser utan kan dra nytta av trafikårsboksluten.
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
377
När det gäller de samlade effekterna av förslagen är min uppfattning att de bidrar till tydligare förutsättningar för kommersiella kollektivtrafikföretag, som bedriver icke upphandlad trafik, genom bättre information om marknaden.
9.3.3.4 Bedömning av regleringen i förhållande till de skyldigheter som Sverige har genom medlemskapet i EU
Utredningen bedömer att utredningens förslag saknar direkta konsekvenser för Sveriges åtaganden gentemot EU då de föreslagna förändringarna träffar nationell lagstiftning. Förslagen överensstämmer även med de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU.
9.3.3.5 Övriga konsekvenser
Jag anser inte att informationsinsatser är nödvändiga vid ikraftträdandet. Förslagen bedöms inte heller ha några direkta konsekvenser för brottsligheten och syftet med de föreslagna förändringarna är inte heller att beivra brott. Om transparensen ökar beträffande de regionala kollektivtrafikmyndigheters ekonomi ökar också förutsättningarna för att korruption och annan ekonomisk brottslighet ska upptäckas.
Jag bedömer att förslaget som syftar till utställning av förslag till trafikförsörjningsprogram kan ha positiva konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet samt jämställdhet och integration.
Genom förbättrade möjligheter att påverka utbudet av kollektivtrafik genom såväl regionala som storregionala trafikförsörjningsprogram är min bedömning att det finns bättre förutsättningar att utveckla och förbättra den offentliga servicen. Möjligheten att påverka de storregionala programmen kan även leda till förbättrad offentlig service för pendlare som bor i ett län och arbetar i ett annat. Genom att utveckla kommunikationen mellan olika kollektivtrafikföretag och myndigheter anser jag även att förslagen förbättrar förutsättningarna för samarbeten som kan leda till förändringar till det bättre när det gäller längre resor med byten.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
378
Enligt riksdagens transportpolitiska mål ska transportsystemet vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnor och mäns transportbehov. Av kollektivtrafikbarometern (årsrapport 2014)2 framgår att drygt en av fem resor sker med kollektivtrafik. Kvinnor reser kollektivt i större utsträckning än män, en av fyra resor jämfört med en av fem. Det finns alltså mer att göra innan transportsystemet är helt jämställt. Det finns inte någon officiell statistik om transportsystemet är likvärdigt utifrån ett integrationsperspektiv.
Syftet med att ställa ut programförslaget är att möjliggöra insyn och lämnande av synpunkter. Från medborgarna kan viktiga synpunkter komma som förbättrar likställdheten i transportsystemet, dels beträffande jämställdhet, dels beträffande integration.
Avslutningsvis ser jag inte att förslagen har några konsekvenser som rör den personliga integriteten.
9.3.3.6 Alternativa lösningar eller nolläge
Min uppfattning är att det finns två alternativ till hur regeringen kan agera för att ge förbättrade förutsättningar för den kommersiella trafiken i förhållande till den upphandlade.
Det ena alternativet är att kräva att kommersiell trafik alltid har företräde framför upphandlad trafik. Min bedömning är att detta skulle leda till att förutsättningarna att bedriva upphandlad trafik på ett för samhället effektivt sätt försämras och att stabiliteten i kollektivtrafikutbudet för resenärer minskar.
Det andra alternativet är att avvakta en förändrad marknadstillträdesmodell. Det skulle innebära att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte behöver genomföra vissa av de föreslagna åtgärderna. Jag anser att möjlighet till insyn och påverkan i kombination med kvaliteten i beslutsunderlagen innebär att trafikeringen, utan en förändring av dagens situation, inte kan bedrivas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Dessutom finns risken att utrymmet för kommersiell trafik i begränsas ytterligare innan en ny modell hinner komma på plats.
Den föreslagna inriktningen för ny marknadstillträdesmodell skulle erbjuda förbättrade förutsättningar för marknadens aktörer,
2 Svensk Kollektivtrafik, Årsrapport 2014 Kollektivtrafikbarometern.
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
379
men jag anser att de föreslagna tydliggörandena om samrådsförfarande och trafikårsbokslut kan behövas även vid en sådan förändring.
Anläggningar för tjänster 9.3.4
I utredningens direktiv finns flera frågeställningar som rör järnvägens anläggningar för tjänster. Min uppfattning är att de problem som kan konstateras till stor del relaterar till rollfördelningen inom området och att ansvaret i flera fall är otydligt. Därför föreslår jag ett antal förslag som jag bedömer skulle leda till förbättringar.
Jag föreslår att Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt arbete med en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av befintliga anläggningar bör Trafikverket särskilt beakta betydelsen av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I ansvaret ingår att vid behov bygga spår för tågvändning. Detta bör anses ingå i Trafikverkets befintliga ansvar för Trafikverkets anläggningar för tjänster.
Jag anser även att Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. Jag föreslår som en del i detta att Trafikverket utarbetar en strategisk plan som utifrån trafikens behov kan identifiera behov av, och lämplig lokalisering för, anläggningar för tjänster på olika platser. Planen bör uppdateras regelbundet. Jag menar att framtagande av ett sådant underlag ingår i Trafikverkets befintliga uppdrag, eftersom detta underlag behövs för utpekande av riksintresse. Samma underlag bör lämpligen användas för en effektiv lokalisering av depåer och anslutningar, en uppgift som jag menar att endast Trafikverket kan ta ansvar för.
Jag föreslår också att Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangeringen på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Det är en tjänst som kan anses ligga nära trafikledning och effektiviteten för trafiken, och en överföring till Trafikverket skulle innebära att tjänsten kan tillhandahållas konkurrensneutralt.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
380
Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör en konsekvensutredning göras av Trafikverket som bl.a. redovisar var gränsdragningen bör göras i praktiken och hur tjänsten bör finansieras.
I dag förvaltas statens anläggningar för tjänster av olika statliga aktörer, huvudsakligen Trafikverket och Jernhusen AB. Överväganden kring depåverksamheten inom Jernhusen AB bör göras enligt principerna för statliga åtaganden och organisationsformerna för det. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och därför på sikt överföras till Trafikverket. Innan en överföring kan ske till Trafikverket bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. Hur det eventuellt utökade åtagandet hos Trafikverket ska finansieras måste också beslutas för att tillförsäkra en långsiktigt hållbar finansiering.
Inom ramen för utredningen har jag inte haft möjlighet att behandla statens åtagande när det gäller stationer och stationsnära fastigheter. Hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning behöver inkludera vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning bör också utredas närmare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning som även bör beakta gränsytorna mot andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.
9.3.4.1 Ekonomiska konsekvenser
Eftersom förslagen om att Trafikverket bör förstärka arbetet med förvaltningen av de anläggningar för tjänster myndigheten förvaltar inte är en ny uppgift för myndigheten, anser jag att den ska finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Eventuella kostnader
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
381
för att säkra en ändamålsenlig organisation för förvaltning av anläggningar för tjänster har inte gått att bedöma. Förslaget kan innebära att en större del av anslaget kan komma att finansiera t.ex. investering, drift och underhåll av anläggningar för tjänster om det behövs åtgärder som ska finansieras med anslag. Myndigheten har möjlighet att täcka kostnaden för spårtillträde och för andra anläggningar upp till full självkostnadstäckning. Myndigheten har dock en lägre grad av kostnadstäckning i dag. Hur stora belopp detta skulle röra sig om beror på hur stora kostnaderna är som skulle tillkomma för Trafikverket att uppfylla uppdraget om en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Det har inte varit möjligt att bedöma.
Förslaget om att ta fram en strategisk plan som underlag för utpekande och precisering av riksintresse och lokalisering av anläggningar för tjänster och hålla denna uppdaterad anser jag är nödvändigt för att Trafikverket på ett effektivt sätt ska kunna arbeta med utpekande av riksintresse. Samma underlag bör användas för planering av depåer. Därför ska det finansieras inom ramen för befintligt anslag.
För kommuner och landsting bedömer jag att konsekvenserna uppstår i relationen till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. De konsekvenser som förslagen medför för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna gäller även kommersiella järnvägsoperatörer. För dessa ser jag två möjliga konsekvenser. Dels skulle kostnaderna öka om Trafikverket ökar avgifterna för att använda myndighetens anläggningar för tjänster. Beloppen är enligt vad som anges ovan inte möjliga att bestämma. En annan ekonomisk konsekvens för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna är att kostnaderna skulle kunna minska om Trafikverket ökade effektiviteten vid tågvändning, eftersom personal och fordon då kan användas mer effektivt.
Jag bedömer att den strategiska planens konsekvenser för regionala kollektivtrafikmyndigheter och privata företag främst rör tydligare förutsättningar. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och privata företag får information om var de kan eller inte kan ansluta till Trafikverkets spår. Det kan medföra positiva ekonomiska konsekvenser i form av lägre risker på grund av säkrare beslutsunderlag för investering eller överväganden att utveckla en verksamhet i ett tidigare skede. Det kan också medföra negativa ekonomiska konsekvenser om de mest ekonomiskt fördelaktiga
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
382
platserna för en ny depå inte tillåts enligt den strategiska planen med hänsyn till trafikflödena.
För de företag som tillhandahåller tjänster inom Trafikverkets anläggningar för tjänster, t.ex. företag som städar eller utför lättare underhåll på tåg när de står uppställda, skulle effekterna vara att deras tjänster kan tillhandahållas mer effektivt eftersom anläggningarna fungerar bättre och förutsättningarna blir tydligare.
En samhällsekonomisk konsekvens som jag bedömer att förslagen medför är att det blir mer effektivt att använda och utveckla de anläggningar för tjänster som finns om de är ändamålsenliga än att bygga nya. En annan samhällsekonomisk konsekvens är ett mer effektivt järnvägssystem vilket jag anser skulle bli följden av att Trafikverket förstärker arbetet med att peka ut lämpliga lokaliseringar och anslutningar för anläggningar för tjänster och med att peka ut riksintresse. Jag menar också att förutsättningarna för samverkan mellan olika aktörer förbättras när ansvarsförhållandena förtydligas och dagens oklarheter reds ut.
Förslaget om att Trafikverket bör se över hur myndigheten kan överta ansvaret för tjänsten rangering kan innebära ekonomiska konsekvenser för staten och företag. Konsekvenserna beror dock på hur verksamheten ska finansieras, och på hur ansvaret ska avgränsas. Verksamhetens omfattning och gränsen för statens åtagande bör redovisas i Trafikverkets konsekvensutredning, som också bör ge ett underlag för att bedöma kostnaderna.
Verksamheten som i dag ska finansieras av operatörerna skulle kunna avgiftsfinansieras. Det ekonomiska målet full kostnadstäckning skulle innebära att det inte blir några budgetmässiga konsekvenser för staten av att bedriva verksamheten vid Trafikverket.
Genom en sådan finansieringslösning ska inte heller företag påverkas ekonomiskt av en överföring. Detta antagande förutsätter att verksamheten bedrivs på samma sätt som i nuläget, det vill säga med samma kostnader och resultat.
En eventuell överföring till Trafikverket av delar av Jernhusen AB:s verksamhet måste förenas med beslut om en långsiktigt hållbar finansiering. Ett alternativ är att finansieringen kan fungera som i dag, där Trafikverkets anläggningar till stor del finansieras med anslag, vilket påverkar statens utgifter. Det har inte varit möjligt att bedöma omfattningen. Den beror på hur stor del av Jernhusens spåranläggning som bedöms vara ett statligt åtagande
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
383
och därmed bör föras över till Trafikverket för en mer sammanhållen spårförvaltning, och hur stora kostnader som är förenliga med den. Ett annat alternativ är att finansiering sker med avgifter i olika hög utsträckning, från dagens nivå på kostnadstäckning för Trafikverket, upp till full kostnadstäckning. Avgifterna belastar då järnvägsföretagen i motsvarande grad.
9.3.4.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Min bedömning är att samtliga förslag bidrar till tydligare förutsättningar för branschens aktörer. Förslagen om att Trafikverket ska förstärka arbetet med förvaltningen av sina egna anläggningar för tjänster ger bättre och tydligare förutsättningar för de aktörer som samverkar med Trafikverket. Det kan bli enklare att veta vem de ska vända sig till och vad Trafikverkets intentioner är i en viss fråga. Det kan också förbättra förutsättningar för säkerhet och arbetsmiljö för de företag som tillhandahåller tjänster där. Det innebär även att möjligheten för företag att tillhandahålla tjänster kan ske på mer likvärdiga villkor. Till exempel skulle processen att bygga nya anläggningar bli mer transparent. Förslagen innebär även ett förtydligande av vad andra aktörer kan förvänta sig av Trafikverket. Effekten av den strategiska planen i form av att snabbare få besked om förutsättningar för etablering skulle också innebära tydligare förutsättningar för branschens aktörer.
När det gäller tjänsten rangering är den stora förändring som förslaget innebär att tjänsten kan tillhandahållas konkurrensneutralt. Från dagens situation, där operatörer i praktiken behöver köpa rangeringstjänsten från en konkurrent, skulle det innebära en förbättring av konkurrensvillkoren om tjänsten i stället tillhandahölls av Trafikverket.
När det gäller organisationen av det statliga åtagandet är min uppfattning att oavsett vilken uppdelning som den föreslagna utredningen om Jernhusen AB kommer fram till skulle resultatet innebära förbättrade förutsättningar för konkurrens på tjänsteleverantörsmarknaden. En överföring av anläggningar för tjänster till fler aktörer på marknaden skulle ge fler att vända sig till för järnvägsföretag, regionala kollektivtrafikmyndigheter och tjänste-
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
384
leverantörer. Det skulle också öka konkurrensen vid upphandling av byggande av nya depåer.
9.3.4.3 Övriga konsekvenser
Min bedömning är att de direkta förslagen inte har några konsekvenser för brottsligheten, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, personlig integritet, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, eller jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen om en utredning rörande stationer och assistans i samband med järnvägsresor skulle kunna leda till positiva konsekvenser inom dessa områden. Dessa effekter beror emellertid på vilka förslag en kommande utredning skulle komma fram till.
Säkerhet, reglering och tillsyn 9.3.5
Enligt utredningens direktiv anser regeringen att det finns ett generellt behov av att reflektera kring utvecklingen av nationell regelgivning och tillsyn inom järnvägsområdet. Av direktivet framgår också att regeringen anser att det är viktigt att Transportstyrelsen utvecklar sin roll som tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. Regeringen har här sett ett behov att undersöka och reflektera kring hur detta arbete utförs. Syftet är att det arbete Transportstyrelsen bedriver ska bidra till en ökad säkerhet inom järnvägsområdet.
Efter den genomgång jag gjort kan jag konstatera att det finns klara förbättringsbehov. Jag anser att Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentligrättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.
Jag föreslår att Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.
För att förtydliga Transportstyrelsens ansvar föreslår jag att regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
385
tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Slutligen föreslår jag att Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
9.3.5.1 Ekonomiska konsekvenser
Jag bedömer inte att något av dessa förslag medför ekonomiska konsekvenser för staten eftersom det rör sig om tydliggörande av redan befintligt uppdrag. Förslaget om att Transportstyrelsen inte ska lämna över förvaltningen av de offentligrättsliga delarna av trafiksäkerhetsreglerna (JTF) innan en uppdelning av regelverket gjorts, skulle enligt min bedömning leda till lägre kostnader för företag än om förvaltningen av regelverket skulle föras över till dessa.
De förtydliganden jag föreslår skulle medföra ett förbättrat säkerhetsarbete i Transportstyrelsen, med samhällsekonomiska konsekvenser i form av minskat antal skadade och omkomna i järnvägsrelaterade olyckor.
9.3.5.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Åtgärderna torde först och främst ge konsekvenser i form av ökad säkerhet som kommer de verksamma företagen till godo även i form av en förbättrad arbetsmiljö.
Min bedömning är att ett tydliggörande av Transportstyrelsens ansvar för säkerhetsfrågor också skulle innebära tydligare villkor och bättre förutsättningar för företag att verka inom järnvägsområdet.
9.3.5.3 Övriga konsekvenser
Jag har inte identifierat några övriga konsekvenser av förslagen.
387
10 Författningskommentar
10.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)
2 kap. 2 § Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.
Verksamheten ska vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt varvid infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska
genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att verksamheten ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Paragrafen har behandlats i avsnitt 4.1.13. Genom ändringen inkluderas det i artikel 4 (3) i järnvägssäkerhetsdirektivet och i säkerhetshänseende grundläggande begreppet riskhantering, vilket tidigare inte införts i svensk rätt. Förslaget innebär ett förtydligande av gällande rätt.
10.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik
2 kap. 8 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska minst vart fjärde år i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den
regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när ett trafikförsörjningsprogram ska fastställas. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.6.2. Förslaget innebär inte någon ändring i sak utan är ett förtydligande av vad som avses med regelbundet.
Författningskommentar SOU 2015:110
388
2 kap. 8 a § Om en regional kollektivtrafikmyndighet har för avsikt
att samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter och organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2 ska myndigheterna minst vart fjärde år i ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränser och genomföra samråd enligt 9– 9 f §§. Programmet ska vid behov uppdateras.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Bestämmelsen innebär att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, som har för avsikt att bedriva länsöverskridande trafik, gemensamt ska upprätta ett separat trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik och genomföra samråd.
2 kap. 9 § Innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar
ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten upprätta ett förslag till program eller ändring som uppfyller kraven i 10 §.
När den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprättar ett förslag till program eller ändring ska myndigheten samråda med
motsvarande myndigheter i angränsande län.
Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.
Paragrafen innehåller bestämmelser om förslag till trafikförsörjningsprogram och samråd. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 5.6.2.
Det första stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska börja med att ta fram ett förslag till trafikförsörjningsprogram som underlag till samrådet. Här kan det gällande trafikförsörjningsprogrammet utgöra en grund för framtida förslag men även trafikårsbokslut.
2 kap. 9 a § Syftet med samrådet är att få fram ett så bra besluts-
underlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter.
SOU 2015:110 Författningskommentar
389
Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har en allmän serviceskyldighet att bidra med underlag och kunskap. Bestämmelsen avser att tydliggöra behovet av att samrådet är väl förberett och genomförs på ett effektivt sätt. Några formkrav på samrådet uppställs inte. Hur samrådet ska genomföras får avgöras från fall till fall.
2 kap. 9 b § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Bestämmelsen avser att tillgodose behovet av återkoppling på framförda synpunkter under samrådet. Samrådsredogörelsen ska innehålla, dels en redovisning av de synpunkter som har framförts, dels förslag med anledning av synpunkterna. Synpunkter som tillgodoses genom ändringar i programförslaget behöver endast refereras och normalt inte kommenteras ytterligare. Synpunkter som inte tillgodoses i förslaget bör däremot redovisas tillsammans med en kommentar med angivande av skälen till varför de inte bör tillgodoses.
2 kap. 9 c § Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§.
Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten skicka programförslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska ställa ut programförslaget under minst två månader.
Författningskommentar SOU 2015:110
390
Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Avsikten är att samrådet ska ha bedrivits så effektivt att den regionala kollektivtrafikmyndigheten känner till alla viktiga invändningar när programförslaget ställs ut. Utställningen blir då närmast en slutlig kontroll av vilka samrådssynpunkter som har tillgodosetts och en möjlighet för de berörda att överväga om det kvarstår väsentliga anmärkningar mot förslaget. Utställningen gör det också möjligt för dem som inte nåtts i samrådet att framföra sina synpunkter.
2 kap. 9 d § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kungöra
utställningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932) .
Av kungörelsen ska framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
I bestämmelsen anges att utställningen ska delges. Eftersom den personkrets som kan lämna synpunkter är obestämd är kungörelsedelgivning den delgivningsform som kan komma i fråga.
2 kap. 9 e § Efter utställningstiden ska den regionala kollektiv-
trafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter.
Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
SOU 2015:110 Författningskommentar
391
Bestämmelsen avser att tillgodose behovet av återkoppling till allmänheten. För att det ska vara möjligt med återkoppling krävs att den som lämnat synpunkter även lämnat kontaktuppgifter. Om kontaktuppgifter saknas får det förutsättas att personen inte önskar någon återkoppling.
2 kap. 9 f § Om programförslaget ändras väsentligen efter utställ-
ningen, ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Exempel på väsentlig ändring kan vara sådant som är av vikt för medborgarinflytandet.
3 kap. 1 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal
myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.
En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område.
Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Paragrafen innehåller bestämmelser om beslut om allmän trafikplikt. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.3 och i Bilaga 7.
Det sista stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten vid beslutsfattande om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik och redogöra för avvägningen i beslutet om allmän trafikplikt. Förslaget innebär inte någon ändring i sak utan är ett förtydligande av vad som ska ingå i ett beslut om allmän trafikplikt.
4 kap. 6 § En regional kollektivtrafikmyndighet ska årligen sär-
redovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik.
Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik.
Författningskommentar SOU 2015:110
392
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4.
Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten årligen ska särredovisa sin verksamhet linje för linje. Anropsstyrd linjetrafik i form av t.ex. en taxilinje behöver inte redovisas.
4 kap. 7 § Den som är skyldig att särredovisa verksamheten enligt
6 § ska offentliggöra redovisningen i ett trafikårsbokslut.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4.
Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska offentliggöra sin årsredovisning i ett trafikårsbokslut.
4 kap. 8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-
mer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 6 och 7 §§.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4.
Bestämmelsen innehåller bemyndigande som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om den särredovisning och bokföringsskyldighet som föreskrivs i 6 och 7 §§.
393
Referenser
Competition & Markets Authority (2015), Competition in
passenger services in Great Britain. A discussion document for
consultation Council of the EU (2015), Railway Market opening and governance:
Council agrees its position, Press release 709/15, 2015-10-08.
Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB
Rail, Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Detailed Report
Department for Transport (2015), The future shape and financing of
Network Rail – The scope, The Shaw report
Ds 2011:19, Komplettering av kollektivtrafiklagen Ds 2015:11, Res lätt med biljett Eliasson, J. och Aronsson, M. (2014), Samhällsekonomiskt effektiv
tilldelning av järnvägskapacitet: Några synpunkter på Trafikverkets nuvarande process. CTS Working Paper 2014:4
Energimarknadsinspektionen (2015), Ei:s verksamhetsplan 2015, Ei
R2015:03 Europaparlamentets och rådets förordning 1370/2007/EG av den
23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om
upphävande av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG
Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den
23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer Europaparlamentets och rådets förordning 913/2010/EU av den 22
september 2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig
godstrafik
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG om ändring av
rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemensakapens
järnvägar
Referenser SOU 2015:110
394
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april
2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av
rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg
Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den
23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG av den 23
oktober 2007 om behörighetsprövning av lokförare som framför
lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni
2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemen-
skapen
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/68/EG av den 24
september 2008 om transport av farligt gods på väg, järnväg och
inre vattenvägar
Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/110/EG av den 16
december 2008 om ändring av direktiv 2004/49/EG om säkerhet
på gemenskapens järnvägar
Europaparlamentet och rådets förordning 2008/1335/EG av den 16
december 2008 om ändring av förordningen 881/2004/EG om
inrättande av en europeisk järnvägsbyrå
Europaparlamentet och rådets direktiv 2009/131/EG om ändring av
direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen
Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21
november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt
järnvägsområde
Europeiska kommissionen (2009), Meddelande om genomförandet
av artikel 290 EUF, 9 december 2009, (KOM(2009) 73 slutlig
Europeiska kommissionen (2014a), Transport: European Parliament
adops equivocal first reading position on fourth railway package,
Press release, 2014-02-26 Europeiska kommissionen (2014b), Meddelande från kommissionen
till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala
SOU 2015:110 Referenser
395
kommittén samt Regionkommittén, COM 2014 368 final,
18.06.2014 Europeiska kommissionen (2014c), ERA report on the assessment of
achievement of safety targets, DG MOVE, 2014-12-08
Europeiska kommissionen (2015), Digital Single European Railway
Area, Discussion paper, 2015-07-31
Europeiska kommissionens förordning 352/2009/EG av den 24
april 2009 om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för
riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49
Europeiska kommissionens beslut 2009/460/EG av den 5 juni 2009
om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av
uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49
Europeiska kommissionens beslut 2010/409/EU om gemensamma
säkerhetsmål enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG
Europeiska kommissionens förordning 1158/2010/EU av den 9
december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning
av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg
Europeiska kommissionens förordning 1169/2010/EU av den 10
december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning
av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg
Europeiska kommissionens beslut 2012/226/EU av den 23 april
2012 om den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för
järnvägssystemet
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om
ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen
gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet
Europeiska kommissionens beslut av den 12 november 2012 om
teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG, senast ändrad genom kommissionens förordning 2015/995/EU av den 8 juni 2015
Referenser SOU 2015:110
396
Europeiska kommissionens beslut av den 14 november 2012 om
teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG
Europeiska kommissionens förordning 1077/2012/EU av den 16
november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella
säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd
Europeiska kommissionens förordning 1078/2012/EU av den 16
november 2012 om en gemensamsäkerhetsmetod för övervakning
som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll
Europeiska kommissionens genomförandeförordning 402/2013/EU
av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för
riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning 352/2009/EG
Europeiska kommissionens förordning 1300/2014/EU av den 18
november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompabilitet
avseende tillgänglighet till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt rörlighet
Europeiska kommissionens förordning 1302/2014/EU av den 18
november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompabilitet
avseende delsystemet Rullande material – Lok och passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem
Europeiska kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU
av den 7 juli 2015 om medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter
inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden
European Railway Review (2015), WESTbahn fights for fair open-
access conditions in the Austrian rail market, vol. 21, no. 4, s. 16–
18 European Railway Agency (2012), Final report of the Task Force on
National Safety Rules
European Railway Agency (2014), Regulatory Monitoring Matrix
pilot, Evaluation of Sweden, ERA/REP/2014-113/SAF, juni
2014
SOU 2015:110 Referenser
397
Fineman, J. och Wolgast, H. (2015), Tågoperatörerna, Bisnode, 2015-
09-21 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt, FEUF Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom,
m.m. Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket Förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid
utlandsmyndigheterna Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket Förordning (2011:1126) om kollektivtrafik Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vatten-
områden Förvaltningslagen (1986:223) Förvaltningsrätten i Stockholm (2014), Avgörande i mål 17678-14 Giuricin, A. (2015), Case Study, NTV and the competition in the
high speed rail in Italy, presentation i Stockholm, 2015-09-22
Green Cargo (2013), Lastsäkring, bildspel för GNS järnväg, 2013-
09-13 Heidbrink, Jakob (2013), Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett
förvaltningsrättsligt avtal
Infrastrukturkommissionen (2015), Infrastruktur i utveckling,
Slutrapport från Infrastrukturkommissionen Jernhusen AB:s bolagsordning Jernhusen AB, årsredovisning 2014 Järnvägsförordningen (2004:526)Järnvägslagen (2004:519) Järnvägsstyrelsen (2007), Säkerhet och driftskompatibilitet på
Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERAsamarbetet, Rapport 2007:1
Järnvägsstyrelsens föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem och
övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag, JvSFS 2007:1
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF), JvSFS 2008:7
Referenser SOU 2015:110
398
Järnvägsstyrelsens föreskrifter om järnvägens säkerhetsbestämmelser
vad gäller trafik och arbeten på spår, JvSFS 2008:8
Kapitalförsörjningsförordning (2011:210) Kommittédirektiv 2014:106, Utbyggnad av nya stambanor samt
åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna, beslut
vid regeringssammanträde den 1 juli 2014 Konkurrenslagen (2008:579) Konkurrensverket (2013), beslut 2013-02-13, dnr 567/2012 Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. Lag (2010:1065) om kollektivtrafik Miljöbalk (1998:808) Myndighetsförordning (2007:515) Nilsson, Jan-Eric (2011), Kollektivtrafik utan styrning, Rapport till
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2011:6 Näringsdepartementet (2014), Utvärdering av Transportstyrelsens
föreskriftsarbete m.m.,
Näringsdepartementet (2015), Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring,
Promemoria OECD/ITF (2013), Better Regulation of Public-Private Partnerships
for Transport Infrastructure, Paris
Office of Rail and Road (2015), Rail Finance 2014-15 Annual
Statistical Release
Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik (2015a)
Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken
Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik (2015b)
Uppföljning av fördubblingsmålet
PRIME (2014), Summary of discussions, First meeting on 28 January
2014
Prop. 1991/92:100med förslag till statsbudget för budgetåret 1992/93 Prop. 1995/96:61, Former för statlig verksamhet som är beroende av
statligt stöd m.m.
Prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling Prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst
SOU 2015:110 Referenser
399
Prop. 1999/2000:78, Ändrad verksamhetsform för SJ m.m Prop. 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem Prop. 2003/04:123, Förslag till ny järnvägslag Prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen för 2007 Prop. 2007/08:135, Ny konkurrenslag m.m. Prop. 2007/08:10, Kompetens hos yrkesförare Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet Prop. 2008/09:176, Konkurrens på spåret Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på
marknaden m.m.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet
och tillväxt.
Prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem Prop. 2014/15:120, Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper
och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor, 2 september 2015
PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar
för höghastighetståg i Sverige, 4 september 2015
Regeringen (2009), En tydlig rättssäker och effektiv tillsyn, Skr.
2009/2010:79 Regeringen (2013), Riksrevisionens rapport om tågförseningar, Skr 2013/14:201 Regeringens skrivelse 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv
tillsyn
Regeringsbeslut, I 510/88, I 943/88 (delvis), 1988-06-09 Regeringsbeslut, N1999/943/IRT Regeringsbeslut, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende
Transportstyrelsen, N2013/5432/TE, 2013-11-28
Regeringskansliet (2014), Riktlinjer för internationellt arbete,
Näringsdepartementet, Promemoria 2014-01-22
Regeringskansliet (2015), Brev till kommissionen den 6 februari
2015, N2014/5090/TE
Referenser SOU 2015:110
400
Regeringskansliet (2015), Riktlinjer för EU-arbetet i Närings-
departementet, Promemoria, 2015-08-20
Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen Riksrevisionen (2005), Bolagiseringen av Statens järnvägar, RiR 2005:11 Riksrevisionen (2013), Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder,
RiR 2013:18 Rådets förordning (EEG) nr 1192/69 av den 26 juni 1969 om
införande av enhetliga regler för järnvägsföretags redovisning Samferdselsdepartementet (2015), På rett spor. Reform av jernbane-
sektoren, Meld. St. 27 (2014–2015)
SCB (2015), Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 Seko (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet Sieps (2012), Att göra rätt och i tid, Behövs nya metoder för att
genomföra EU-rätt i Sverige? Rapport 2012:4
SJ AB (2015), Årsredovisning 2014 SJ AB (2015), 25 % ökning: All-time-high för Västkustbanan, Pressmeddelande 2015-06-04 SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen SOU 2003:104, Järnväg för resenärer och gods SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar SOU 2009:74, Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt
utveckling och konkurrenskraft
SOU 2013:83, En enkel till framtiden? SOU 2015:42, Koll på anläggningen Statens haverikommission (2012), Olycka mellan tåg 505 och en
spårgående grävlastare på Kimstads driftplats, rapport RJ 2012:03,
2012-10-10 Statens haverikommission (2014), Säkerhet vid arbete i spårmiljö,
slutrapport RJ 2014:05, 2014-11-20 Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av
statlig tillsyn
Statskontoret (2015:14), På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket
och Transportstyrelsen
SOU 2015:110 Referenser
401
Statsrådsberedningen (2010), Riktlinjer för genomförande av
unionsrätten, Cirkulär 14, 2010-12-16
Statsrådsberedningen (2014a), Riktlinjer för beredning av EU-frågor
i Regeringskansliet, Cirkulär 3, 2014-01-31
Statsrådsberedningen (2014b), Handbok EU-arbetet Sveriges Kommuner och Landsting (2012), Regionala trafikförsörjnings-
program, utvärdering 2012
Sveriges Kommuner och Landsting (2013),Vägledning för regionala
kollektivtrafikmyndigheter – begrepp och metoder för den årliga rapporten
Sveriges Kommuner och Landsting (2014a), Vad förklarar kollektiv-
trafikens snabba kostnadsutveckling?
Sveriges Kommuner och Landsting (2014b), Öppna jämförelser
Kollektivtrafik 2014
Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Öppna jämförelser för
kollektivtrafiken – så kan jämförelserna om kollektivtrafiken bli bättre
TDOK 2010:9 Författningsbevakning och efterlevnadskontroll TDOK 2010:14, Trafikverkets interna föreskrifter om; Arbetsordning,
IFS 2015:3 TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling TDOK 2010:366 TDOK 2010:372, Strategi för Trafikverkets tjänsteutbud, kapacitets-
tilldelning och prissättning
TDOK 2012:129 TDOK 2013:53, Minskning av antalet omkomna i järnvägssystemet
till år 2020 – mål för Trafikverket
TDOK 2013:196 TDOK 2013:389, Trafiksäkerhetsinstruktion för trafikeringssystem
E1, E2 och E3
Trafikanalys (2011), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken, Rapport 2011:9
Trafikanalys (2012), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken, Rapport 2012:13
Referenser SOU 2015:110
402
Trafikanalys (2013), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken, Rapport 2013:13
Trafikanalys (2014a), En förbättrad kollektivtrafik – utvärdering av
två reformer, Rapport 2014:13
Trafikanalys (2014b), Utvecklingen av utbudet för järnväg och
regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14
Trafikanalys (2014c), Priser i regional kollektivtrafik i Sverige och
EU 2014, Rapport 2014:6
Trafikanalys (2015a), Bantrafik 2014, Statistik 2015:13 Trafikanalys (2015b), Bantrafikskador 2014, Statistik 2015:15 Trafikanalys (2015c), Lokal och regional kollektivtrafik 2014,
Statistik 2015:20 Trafikanalys (2015d) Uppföljning av de transportpolitiska målen,
Rapport 2015:07, 2015-04-15 Trafikverket, beslut i 2011/33294, 2011-05-06 Trafikverket (2011), Trafikverkets ståndpunkter för järnvägslinjer,
bytespunkter, godsterminaler och depåer, TRV 2011/33294, beslut
2011-05-06 Trafikverket (2012a), TRV 2012/92128, 2012-11-14 Trafikverket (2012b) Kol-TRAST – Planeringshandbok för en
attraktivare och effektiv kollektivtrafik
Trafikverket (2013a), Svar till Riksrevisionen angående frågor
avseende ansvarsfördelning Trafikverket-Jernhusen, 2013-05-06
Trafikverket (2013b), Förslag till plan för införande av ERTMS i
Sverige, TRV 2013/2531
Trafikverket (2013c) Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning 2015 Trafikverket (2013d), Förslag till arbetssätt för att få med
intrångsskydd av järnvägsanläggningar i nya och pågående projekt i syfte att nå halveringsmålet avseende antalet omkomna i järnvägssystemet; Säkerhetsgranskning av Alependeln
Trafikverket (2013e), Intern PM: Synpunkter angående GC förslag
rörande lastsäkring
Trafikverket (2015a), Revisionsrapport: Efterlevnad trafiksäkerhets-
ansvar, TRV 2014/97897, 2015-01-20
SOU 2015:110 Referenser
403
Trafikverket (2015b), Prognos för persontransporter 2030 -
Trafikverkets basprognos 2015, TRV 2015/10130
Trafikverket (2015c), Prognos för godstransporter 2030 –
Trafikverkets basprognos 2015, TRV 2015/17190
Trafikverket (2015d), Överenskommelse: förvaltning av
Trafikverkets trafikbestämmelser, järnväg, TRV 2015/27698
Trafikverket (2015e), Förslag till införandeplan för ERTMS 2015-
2025, TRV 2015/63202
Trafikverket (2015f), Projektspecifikation för ”Utredning av
Trafikverkets säkerhetsarbete”, TRV 2015/72674
Trafikverket (2015g), Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre
och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117
Trafikverket (2015h), Analys av icke avgiftsbelagt spår samt
detaljering av växel- och spårslitage, TRV 2014/97977
Trafikverket (2015i), Kapacitetstilldelning järnväg, PM, 2015-10-12 Transportindustriförbundet (2015), Brev till Näringsdepartementet
angående regler för säkring av last vid järnväg, 2015-05-28
Transportstyrelsen (2010a), Säkerhetstillstånd för infrastruktur-
förvaltare, TSJ 2009-2479, 2010-03-26
Transportstyrelsen (2010b), Transportstyrelsens vägledning för
TSFS 2010:116 – Godkännande, TS JV 2009:002, 2010-11-30
Transportstyrelsen (2010c), Upprättande av säkerhetsbestämmelser
för infrastrukturförvaltare, huvudspår och sidospår enligt JvSFS 2008:8 (trafiksäkerhetsinstruktion), TS JV 2010:202, 2010-12-12
Transportstyrelsen (2011), Strategi om lastsäkring, slutrapport, TSJ
2009/2604, 2011-06-20 Transportstyrelsen (2012), Säkerhetsrapport järnväg, Transport-
styrelsens årsrapport för 2011 enligt artikel 18 i direktiv 2004/49/EG (järnvägssäkerhetsdirektivet), TSG 2012-733
Transportstyrelsen (2013a), Nationella säkerhetsbestämmelser,
Undersökningsrapport, TSG 2013/887, 2013-09-25 Transportstyrelsen (2013b), Tillsynsstrategi för Transportstyrelsen,
TSG 2013-1354 Transportstyrelsen (2013c), Sveriges genomförandeplan för TSD
Drift och trafikledning (TSD Drift), TSG 2013-1702
Referenser SOU 2015:110
404
Transportstyrelsen (2014a) PM 2014-00-05 - Underlag till utvärdering Transportstyrelsen (2014b), Marknadstillträde i regional kollektiv-
trafik, delrapport 1 , TSG 2014-251
Transportstyrelsen (2014c), Rutinbeskrivning för det internationella
arbetet på Sjö- och luftfartsavdelningen, TSG 2014-1716, 2014-11-
10 Transportstyrelsen (2014d) TSV 2014-1081, Marknadsanalyser och
samråd
Transportstyrelsen (2014e), Riktlinje för riskhantering och
riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394
Transportstyrelsen (2014f), Marknadstillträde för långväga person-
trafik på järnväg – Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningarna?, TSJ 2014-1653
Transportstyrelsen (2014g), Promemoria: Transportstyrelsens
åtgärder för att effektivisera och skärpa tillsynen mot järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas underhållsverksamhet, TSJ
2013-2649 Transportstyrelsen (2014h), Effektivare tillsyn mot infrastruktur-
förvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet, TSJ 2013-
2649, 2014-03-24 Transportstyrelsen (2015a), Handbok, Trafikregler – visuellflygregler
(VFR)
Transportstyrelsen (2015b) Strategisk plan för väg och järnvägs-
avdelningen 2016-2020, 2015-05-27
Transportstyrelsen (2015c), Transportstyrelsens verksamhetsplan
2015
Transportstyrelsen (2015d), Kommunikationsplan: Branschrådet för
järnväg, version 00.01, 2015-09-09
Transportstyrelsen (2015e), Kommunikationsplan för järnväg,
internationell regelgivning, version 00.04, 2015-09-10
Transportstyrelsen (2015f), Omvärldsanalysrapport 2015, TSG
2014-253 Transportstyrelsen (2015g), Rutinbeskrivning för det internationella
regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, 2015-
04-15
SOU 2015:110 Referenser
405
Transportstyrelsen (2015h), Säkerhetsrapport järnväg, Transport-
styrelsens årsrapport för 2014, TSG 2015:1356
Transportstyrelsen (2015i), Strategi för väg- och järnvägs-
avdelningens säkerhetstillsyn mot järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, TSG 2015-1602, 2015-10-26
Transportstyrelsen (2015j), Strategi för positiv näringslivsutveckling,
TSG 2014:1617, 2015-04-27 Transportstyrelsen (2015m), Uppdragsbeskrivning: Utredning av
Trafikverkets säkerhetskultur, TSJ 2015-3531
Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2)
om anmälningsskyldighet och trafikantinformation
Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSF
2014-353, Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhets-
styrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag medsäkerhetsintyg.
Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:XX) om bedrivande av
tågtrafik
Transrail Sweden AB (2015) Framtidens regionaltågstrafik i Mälardalen Trasse Schweiz AG (2015), Annual Report 2014. Vectura (2013) PM: Utvärdering av samråden kring de regionala
trafikförsörjningsprogrammen
VTI (2013), Marknadsöppning – och sen då? Samhällsekonomisk analys
av förutsättningarna för en stärkt kollektivtrafik, VTI-Rapport 772
Vägverket (2007), KOLL framåt Huvudrapport 2007-12-21, VV
publikation: 2008:33 Wall Street Journal (2011) Why Software Is Eating The World, 2011-
08-20
Webbplatser:
www.nnr.se/regelprocessen/sverige.html www.sjt.no www.bane.dk
Referenser SOU 2015:110
406
www.securite-ferroviaire.fr www.europarl.europa.eu/aboutparliament/sv/20150201PVL00004/ Lagstiftningsbefogenheter www.era.europa.eu/Core-Activities/Safety/Pages/Matrix.aspx www.transportstyrelsen.se/sv/jarnvag/, giltiga tillstånd http://trafa.se/etiketter/transportpolitiska-mal/
407
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av
Christina Axelsson
Järnvägens konkurrenskraft vinner på att lyssna till resenärernas behov
Resenärsforum ställer sig mycket positiv till utredningens omfattande genomlysning av problemen i den svenska järnvägstrafiken. Utredningens förslag att stärka de demokratiska processerna och bättre reglera formerna för samråd vid framtagande av trafikförsörjningsprogram är angeläget så att resenärsperspektivet i planeringens alla delar säkerställs. Det är därför nödvändigt att det finns en professionell organisation baserad på fakta om resenärernas behov, vilket dels underlättar för regionerna att uppfylla lagkravet på samråd med resenärsrepresentanterna och dels presentera konkreta förbättringsförslag som kan bidra till att öka järnvägens, ja hela kollektivtrafikens attraktivitet.
Samråden behöver förstärkas
Kollektivtrafiklagen föreskriver i dag att samråd ska ske med resenärsföreträdare1 vid framtagandet av de regionala trafikförsörjningsprogrammen och vid flera tillfällen har Resenärsforum deltagit i denna process, även om den processen ännu inte har satt sig helt hos alla regionala kollektivtrafikmyndigheter. Resenärs-
1 2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen.
Särskilda yttranden SOU 2015:110
408
forum är kollektivresenärernas konsumentorganisation på riksplanet. Resenärsforum företräder resenärsperspektivet tillsammans med regionala och lokala grupper. För att de som använder sig av kollektivtrafiken ska engagera sig och påverka trafikens utveckling måste de kunna se att engagemanget kan leda till förbättringar när det gäller utbud, tjänster och service. Det gäller i första hand lokalt där man bor och reser, men resenärernas åsikter måste också betyda något för trafikens utveckling regionalt och nationellt. Som nationell resenärsorganisation har Resenärsforum ofta kunnat bistå med värdefulla erfarenheter. Dessvärre är Resenärsforums möjligheter att delta starkt begränsade eftersom verksamheten i stort består av ideella krafter.
För att en nationell resenärsorganisation i nära dialog med resenärerna, ska kunna tillvarata deras intressen på ett effektivt sätt och ge dem möjlighet till inflytande, krävs att den ges tillräckliga resurser för att fånga upp resenärernas synpunkter och förmedla dem vidare. Det krävs en organisation som förmår genomföra analyser och utredningar och som är professionell i dialogen med beslutsfattare på olika nivåer i samhället.
Resenärernas EU-arbete
Det måste fungera att resa med tåg inte bara i Sverige utan också till och i övriga europeiska länder, inte minst för att leva upp till miljö/klimatmålen som beslutats i vårt land och inom EU. Målet är att resenärerna inom unionen ska ha full tillgång till kollektivtrafik på järnväg, som håller en hög standard, med pålitliga och turtäta förbindelser. Resenärsforum arbetar för detta i den europeiska organisationen European Passenger's Federation (EPF) som bevakar och påverkar utvecklingen av resenärsperspektivet i kollektivtrafiken inom EU. Resenärsforum är själva medlem i EPF, vilken driver resenärsperspektivet på EU-nivå. Där förs diskussionerna kring förordningar. Ett exempel är resenärernas rättigheter, men det sker också samverkan med UITP (Lokaltrafikunionen) och CER (Community of European Railway and Infrastructure Companies). Resenärsforums generalsekreterare medverkar som företrädare för EPF hos Europeiska järnvägsbyrån (European Railway Agency, Valenciennes, med sammanträde i Lille)
SOU 2015:110 Särskilda yttranden
409
gällande handikappreglerna (PRM TSI), och företräder nu EPF i DG Move:s uppföljande arbetsgrupp PRM TSI Advisory Body. Resenärsforum instämmer i utredningens förslag om att Sverige behöver arbeta mer aktivt inom olika EU-organ för att tillvarata svenska intressen på järnvägsområdet. Om Resenärsforum skulle få ökat stöd skulle även möjligheterna att påverka det europeiska arbetet kunna utvecklas.
Järnvägens konsumenters synpunkter ökar järnvägens attraktionskraft
Järnvägens attraktionskraft, som kollektivtrafikmedel, har ökat de senaste åren, trots störningar och problem med infrastrukturen. Om utbudet kommunicerar mer med behov hos resenärerna och om resenärerna får gehör för sina förbättringsförslag kring turtäthet, tillgänglighet, stationerna/hållplatsernas utformning, orienterbarhet och information före och under resan, kommer attraktionskraften att öka ännu mer. Det är viktigt, inte minst för att leva upp till målen om att fördubbla antalet resor i kollektivtrafiken och att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer.
Tanken på kollektivresenärerna som konsumenter håller på att etableras som en naturlig roll. Det finns ett starkt tryck på att Resenärsforum ska medverka i olika sammanhang med de förslag som utredningen lägger blir trycket än högre. Dagens Resenärsforum, som har funnits sedan 2005, saknar förutsättningar att motsvara de krav som måste kunna ställas på en sådan organisation. Arbetet bedrivs till största delen av ideella krafter.
Tiden är därför mogen att bygga vidare på det som gjorts och skapa en organisation som ges förutsättningar att fånga upp och förmedla resenärernas behov och som har branschens och samhällets förtroende att kanalisera dessa behov till beslutsfattarna.
Särskilda yttranden SOU 2015:110
410
Särskilt yttrande av Karolina Boholm
Inledning
Som utnämnd expert till Utredningen om järnvägens organisation har jag möjligheten att lämna ett särskilt yttrande till slutbetänkandet. Utredningen har berört flera delar av järnvägen och arbetat mycket brett. I detta slutbetänkande har inte godstrafiken berörts specifikt och därför har jag velat sammanfatta några frågor viktiga för godstrafiken nedan.
Nationellt perspektiv bör gälla för järnvägen
Utredningen har poängterat, på flera ställen i betänkandet, att det finns intressekonflikter inom vissa delar av järnvägssystemet och motstridiga mål. Ett av dessa är avsaknaden av övergripande ställningstagande om ”järnvägens roll i transportsystemet”, där utredningen menar att regering/riksdag bör formulera ett ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Jag hade önskat att utredningen gjorde ett tydligare ställningstagande i den frågan. Motivet för staten att ha stora anslag till järnvägens infrastruktur är att det bidrar till konkurrenskraft, miljö och jobb. Att staten tar detta ansvar är för att infrastruktur behöver hänga ihop i ett nationellt perspektiv men också för att infrastruktur binder ihop nationen. Eftersom staten avsätter stora summor i statsbudgeten till järnvägen bör huvudfokus vara det som gagnar staten och inte regionen. Annars borde ansvar för infrastruktur ligga på kommunerna eller regionerna. Det som utredningen kallar interregionala resor och transporter bör därmed vara de järnvägsrörelser som bör ges högsta prioritet.
Godstrafik betyder arbetstillfällen
Järnvägen är viktigt både för import och för export av varor. Speciellt viktig är järnvägen för branscher med långa transportavstånd eller för gods som är tungt. Godstrafiken är inte bara
SOU 2015:110 Särskilda yttranden
411
transporter av varor, det är grunden för arbetstillfällen på de orter där tillverkningen sker. Godstrafiken är helt kommersiell och har ibland problem med att få till tåglägen eller behövliga investeringar. Att det från politiskt håll inte tydligt finns tydliga svar på vilken trafik som ska prioriteras eller vad det statliga järnvägsnätet ska användas till påverkar godstrafiken negativt i dag. Ofta betonas arbetspendling som en del av det statliga åtagande från olika aktörer, men en del av det statliga åtagandet är också att se till att det ges förutsättningar till arbetstillfällen. Utan arbetstillfällen har människor inga jobb att pendla till.
Sverige – ett handelsberoende land i Europas utkant
Flera viktiga frågor för väl fungerande godstransporter har inte belysts i utredningen trots att det inom ramen för utredningen funnits en arbetsgrupp för godstransporterna. Modern logistik ställer ökade krav på järnvägens funktionalitet och tillförlitlighet. Varuägare vill till exempel se en flexibel beslutsordning inom Trafikverket för mindre marknadsåtgärder till näringslivets transporter, det vill säga en marknadspott. Trafikverket har en mycket viktig roll för att skapa bättre transparens i godsflöden och mer av horisontella samarbeten där Trafikverket kan spela en förutsättningskapande roll.
Godstrafiken undervärderas systematiskt i de samhällsekonomiska kalkylmodellerna
Att utredningen landar i slutsatsen att det bör vara konkurrens på spåren och inte konkurrens om spåren är bra. Det öppna marknadstillträdet för gods fungerar bra och ska behållas. Utredningens förslag om att använda kvotering av kapacitet för godstrafiken, till exempel på vissa utpekade sträckor samt vissa tider på dygnet, är intressant. I Schweiz planeras godstrafiken in mellan persontågen i fördefinierade kanaler. Utredningen skriver att kravet om samhällsekonomisk effektivitet därför bör tas bort som grund för prioritering av trafik, om kvotering ska vara möjlig. Att trafik ska prioriteras utifrån samhällsekonomisk effektivitet låter naturligtvis bra, men det innebär en administrativ börda vid kapacitetstill-
Särskilda yttranden SOU 2015:110
412
delningen och utgår dessutom från en modell som inte visar ett relevant samhällsekonomiskt värde. Jag instämmer därför i förslaget att stryka samhällsekonomisk effektivitet som grund i kapacitetstilldelningen. De samhällsekonomiska kalkylmodellerna undervärderar systematiskt gods då modellerna bara tar hänsyn till kapitalvärdet av gods ombord på en järnvägsvagn. I förhållande till persontrafiken har godstrafiken ett mycket lågt värde. Järnvägstruppen på KTH har uppskattat att persontrafiken är värderad tio gånger högre än godstrafiken. I princip så värderas människor som pendlar till en specifik fabrik nästan tio gånger högre än samma fabriks varor, trots att förmågan att kunna leverera varorna är grunden till varför dessa människor har ett jobb.
Regeringen bör omgående ge uppdrag om förbättrad statistik
Bristen på tillförlitlig statistik har länge varit uppenbar för transportköpare men bekräftas av utredningen som dessutom visar att situationen till och med är allvarligare än vad som tidigare uppfattats. Utredningen skriver att Trafikverket saknar uppgifter om godsflöden och att det inte går att få en övergripande bild av vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Staten avsätter flera miljarder varje år till infrastruktur och underlag vi baserar dessa åtgärder på är bristfälliga och baseras på statistik som inte är tillförlitlig. Det är en situation som måste åtgärdas!
Kapacitetstilldelningen bör ses över - effektiviseringsvinster utan ny infrastruktur!
Utredningen föreslår att persontrafiken får en förändrad marknadstillträdesmodell och kvotering av kapacitet för godstrafiken. Utöver det går det också att göra kapacitetstilldelningsprocessen effektivare. Transportstyrelsens utvärdering av kapacitetstilldelningsprocessen visar en process som inte är transparent eller förutsägbar. I dag är processen manuell och borde ha stor potential att digitaliseras. Även Trafikanalys menar att systemet inte är ändamålsenlig på en avreglerad marknad. Det är möjligt att effektivisera processerna för kapacitetstilldelning. Green Cargo har till exempel visat på outnyttjad kapacitet i storleksordningen 20–30 procent om
SOU 2015:110 Särskilda yttranden
413
ständiga optimeringar av innevarande tågplan gjordes varje månad. Processen genererar till exempel spöktåg, det vill säga tåg som är inlagda i tågplanen men som sedan inte utnyttjas. Eftersom det är omöjligt att veta behovet cirka 18 månader framåt planeras det för en rad tåg som aldrig behövs. Spöktåg innebär att tåg kommer att stå på mötesspår för att vänta på att släppa fram ett tåg som aldrig kommer. Om tågtidtabellerna i stället kan tillämpas genom ständiga optimeringar och anpassningar kan kapaciteten i hela systemet höjas men även tågens hastighet kan öka. Ramavtal är att gå i helt motsatt riktning och bör därför inte införas.
Järnvägen bör inte vara regionaliserad i Trafikverkets organisation
Järnvägen är ett komplext transportsystem där de olika delarna beter sig som kommunicerande kärl, det vill säga en del påverkar ett annat i ett sammanhängande system. Ur ett godsperspektiv är därför stråktänkandet centralt då alla järnvägstransporter ska transporteras relativt långt. När Trafikverket bildades skapades regioner där både väg och järnvägsfrågor hamnade. Vägverket hade haft regioner i sin organisation men det hade inte Banverket. Att hantera järnvägen i regioner gör att en helhetssyn saknas och att mindre åtgärder på järnvägen hanteras regionalt i stället utifrån ett stråktänkande. Att det finns nytta med regioner för väginfrastrukturen är tämligen klart, men nyttan för järnvägen verkar inte finnas. Genom att dela in järnvägen i regioner så förloras det övergripande systemperspektivet.
Green Cargos framtida ägare
Från transportköparnas sida finns stor tveksamhet till försäljning av Green Cargo AB. För en fungerande järnvägsmarknad behövs flera aktörer och fungerande konkurrens. Det är därför viktigt att en eventuell försäljning av Green Cargos inte leder till att det finns färre tågoperatörer på den europeiska marknaden, vare sig de är privata eller statliga. Att bryta ut vissa delar av Green Cargos verksamhet för försäljning är också tveksamt.
Särskilda yttranden SOU 2015:110
414
Särskilt yttrande av Karolina Celinska
Det mest centrala för resenärer med funktionsnedsättning är ett ”hela resan”-perspektiv och ett sammanhållet/trafikslagsövergripande system. En del i detta system är järnvägen. För att järnvägen ska fungera för resenärer med funktionsnedsättning krävs i dag mycket god kännedom om vem som ansvarar för stationen, för perrongen, för tåget och för ytorna däremellan. Dessutom är någon eller några ansvariga för information som ska delges resenärer och som att det inte vore nog, finns ytterligare parter som ska tillhandahålla ledsagning. Denna otydliga organisering inom järnvägen skapar oerhörda hinder för personer med funktionsnedsättning vid tågresor. Utredningen om järnvägens organisation har tyvärr inte förmått att lyfta dessa frågor och med det heller inte kunnat lämna nödvändiga åtgärdsförslag. Något, som enligt min mening, är absolut nödvändigt för att personer med funktionsnedsättning ska kunna resa med tåg
Det finns vissa aspekter som primärt borde hanteras. Begreppet stationsförvaltare måste definieras och dess ansvar måste tydligt kommuniceras till resenärer och resenärsorganisationer. Tillgänglig och användbar information är ytterligare en fråga som behöver uppmärksammas. Information inkluderar realtidsinformation genom utrop och på displayer, förändringar i infrastrukturen samt tydlighet vid störningar. Detta behöver naturligtvis appliceras på alla delar inom järnvägen där resenärer har tillträde.
Utförandet av ledsagning/assistans är också en avgörande funktion som måste ses över. Det råder brist, dels i utförandet, dels i organiseringen av denna tjänst. Även om det finns lovvärda samarbeten, så behöver samordningen mellan olika aktörer och olika trafikslag fungera för att resan ska kunna genomföras. En tanke vore att titta närmare på hur ledsagning organiseras och fungerar inom flyget och se om detta kan koordineras för alla trafikslag.
2013 gjorde riksdagens trafikutskott en uppföljning av transportsystemets tillgänglighet och användarbarhet för personer
SOU 2015:110 Särskilda yttranden
415
med funktionsnedsättning2. Även där lyftes samordning, ledsagning, utvärdering samt tillsyn, som viktiga områden att fokusera vidare på.
Sammanfattningsvis anser jag att flertalet utredningar och rapporter kommit till liknande slutsatser gällande tillgänglighet och användarbarhet till transportsystemet. Men det torde finnas tillräckligt med underlag som rättfärdigar krav på att omgående förändra organisationen av järnvägen.
2 Hela resan hela året! – En uppföljning av transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Rapport från riksdagen 2013/14:RFRS.
Särskilda yttranden SOU 2015:110
416
Särskilt yttrande
av
Lena Eriksson
Utredningen om järnvägens organisation har haft ett mycket omfattande uppdrag. Slutbetänkandet har av tidsskäl kunnat sammanställas först i ett sent skede och det har varit svårt som expert i utredningen att få en överblick över de samlade förslagen och sambanden mellan de olika delarna. Det har också funnits begränsade möjligheter att i tillräcklig utsträckning analysera materialet från utredningen.
Jag är medveten om att utredarens uppdrag avser järnvägens organisation. Som jag tidigare har framfört är min uppfattning att betänkandet skulle vinna på att sätta in järnvägen i sitt sammanhang som en del i samhällsutvecklingen och transportsystemet. Det är viktigt att genomgående beakta ett trafikslagsövergripande perspektiv i de förslag som lämnas.
Utredningen har i ett sent skede kompletterats med skrivningar om Trafikverkets uppgifter och organisation. Trafikverket är medveten om och instämmer i att det finns behov av att utveckla samarbetet och samordningen mellan olika organisatoriska delar inom verket för ökad effektivitet i verksamheten.
Ledning och intern organisation är rimligtvis en fråga för Trafikverket styrelse och ledning. Trafikverkets bedömning är att den övergripande ledningen och styrningen är tillfredsställande. Den prövning av ledningen och styrningen inom myndigheten som löpande redan sker ger ett tillräckligt underlag för att identifiera förbättringsområden och för att vidta åtgärder.
Vissa av utredarens förslag skulle innebära utökat ansvar för Trafikverket och detta är beskrivet och även kommenterat i kapitel 9 Konsekvensanalyser. Det är viktigt att, om denna fråga utreds vidare, beakta och ytterligare utreda hur sådan verksamhet skulle finansieras och vad det i övrigt kan innebära.
SOU 2015:110 Särskilda yttranden
417
Särskilt yttrande
av
Inge Vierth
I kommittédirektiv 2014:52 förs ett resonemang kring ett antal problemställningar avseende användning och tilldelning av spårkapacitet. Detta avser frågor som identifierades i delbetänkandet SOU 2013:83. Denna del av kommitténs direktiv avslutades med ett antal punkter som skulle studeras närmare. Jag menar att utredningen hanterat dessa frågeställningar i otillräcklig omfattning.
419
Kommittédirektiv 2013:46
Järnvägens organisation
Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013
Sammanfattning
En särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organisation. Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör genomföras.
Utredaren ska bl.a.
• på grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägsområdet och för hur ansvaret och uppgifterna förhåller sig till varandra,
• inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem, och
• utifrån regeringens kommande tilläggsdirektiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt.
Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden – ska redovisas senast den 15 oktober 2013. I det andra steget, som ska föregås av ett tilläggs-
Bilaga 1 SOU 2015:110
420
direktiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras.
Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirektiven.
Riksdagens tillkännagivande
Riksdagen tillkännagav för regeringen i december 2012 som sin mening vad trafikutskottet anfört om att en utredning bör genomföras om järnvägssystemets organisation för att utvärdera de förändringar som skett inom järnvägsområdet och överväga hur järnvägssystemet på bästa sätt bör organiseras för att möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem (bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). En sådan utvärdering bör, enligt riksdagen, påbörjas snarast och beakta pågående och planerade utredningar och utvärderingar. Med hänsyn till frågans samhällsbetydelse menar riksdagen att utredningsarbetet bör ske i former som medger ett parlamentariskt deltagande.
Stora förändringar av järnvägens organisation de senaste 25 åren
Järnvägen har en stor och betydelsefull roll i det svenska transportsystemet och väl fungerande transporttjänster med tåg är viktigt för att uppnå transportpolitisk måluppfyllelse. Aldrig tidigare har så många transporter skett med tåg som i dag räknat i absoluta tal. I relativa tal står järnvägen för åtta procent av allt persontransportarbete. Motsvarande andel för godstransporter på järnväg är 23 procent.
Under det senaste kvartsseklet har politiken på järnvägsområdet resulterat i att stora förändringar genomförts av järnvägens organisation. Två huvudsakliga processer ligger bakom detta. För det första har riksdagen i en mängd olika steg beslutat om att förändra organisationen i syfte att utveckla järnvägens funktionssätt och effektivitet. För det andra har EU:s vision om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde inneburit att EU-rätten kommit att ställa allt mer långtgående krav på järnvägens organisation inom unionen.
Bilaga 1
421
Från en sammanhållen organisation till uppdelning av ansvar och roller
Startåret för den moderna reformeringen av den svenska järnvägen brukar sättas till 1988. Då separerades järnvägsinfrastrukturen från trafiken och andra funktioner. Det året bildades myndigheten Banverket, vars uppgift var att ta det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. Statens järnvägar omvandlades till ett järnvägsföretag som betalade banavgifter för att få använda spåren. Under 1990-talet överfördes även andra funktioner, såsom tågtrafikledningen, från Statens järnvägar till Banverket. Sedan april 2010 har Trafikverket till uppgift att vara infrastrukturförvaltare för det statliga järnvägsnätet.
Separeringen av infrastrukturen från trafiken i kombination med att trafikhuvudmännen (numera regionala kollektivtrafikmyndigheter) fick ansvar för trafiken på de så kallade länsbanorna, resulterade i att tilldelningen av avtal om allmännyttig regional persontrafik konkurrensutsattes. År 1993 började även staten konkurrensutsätta upphandlingar om viss interregional tågtrafik. Statens järnvägar fick alltså i allt högre utsträckning konkurrera med andra järnvägsföretag om att få bedriva trafik som kräver offentlig ersättning.
Under andra halvan av 1990-talet ledde riksdagsbeslut fram till att Statens järnvägar sålde flera sidoverksamheter till järnvägstrafiken, exempelvis spedition, busstrafik, färjetrafik och hotellverksamhet. År 2001 genomfördes en separering och bolagisering av de kvarvarande verksamheterna, vilket resulterade i ett antal fristående företag, däribland SJ AB (persontrafik), Green Cargo AB (godstrafik) och Jernhusen AB (järnvägsstationer och andra fastigheter).
En annan viktig reform – öppningen av godstrafikmarknaden för konkurrens – genomfördes 1996. För persontrafik på järnväg avskaffades SJ AB:s kvarvarande företrädesrätt i en stegvis process under flera år, vilket innebar en realiserad marknadsöppning med konkurrens på spåren på det järnvägsnät som förvaltas av staten från slutet av 2011.
Parallellt med ökad konkurrensutsättning och separering av verksamheter har det också skett en regelutveckling och organisatoriska förändringar för att hantera trafiktillstånd, tillsyn och säkerhet. Redan i samband med Banverkets bildande etablerades
Bilaga 1 SOU 2015:110
422
Järnvägsinspektionen, som sedermera övergick i Järnvägsstyrelsen 2004 och i Transportstyrelsen 2009.
Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde
Med målsättningen att inrätta en inre järnvägsmarknad, för att på så sätt försöka skapa effektivare och mer kundanpassade transporttjänster, fastställdes redan tidigt i EU-lagstiftningen de grundläggande principerna för att förbättra järnvägarnas effektivitet genom att gradvis öppna marknaderna, inrätta oberoende järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samt låta dessa omfattas av separata redovisningar. Sedan 1990-talet har dessa principer gradvis omsatts i praktiken, inte minst genom antagandet av tre på varandra följande EU-lagstiftningspaket.
EU:s första järnvägspaket antogs 2001 och syftade bland annat till att öppna marknaden för internationella godstransporter på järnväg på ett utpekat nät av linjer från 2008. Det andra järnvägspaketet antogs 2004 och syftade främst till att förbättra järnvägssäkerheten och driftskompatibiliten samt att tidigarelägga och fullborda marknadsöppningen för godstrafik på järnväg. Det tredje järnvägspaketets viktigaste åtgärder var att öppna marknaden för internationell persontrafik, att införa ett europeiskt lokförarkörkort och att reglera passagerarrättigheter.
I november 2012 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet), som reviderar det första järnvägspaketet. Direktivet ska vara införlivat i nationell rätt senast den 16 juni 2015.
Kommissionen offentliggjorde den 30 januari 2013 sitt förslag till det så kallade fjärde järnvägspaketet. I paketet ingår förslag om öppet tillträde till persontrafikmarknaden i alla medlemsstater och ett krav på upphandling genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande när det allmänna anlitar någon för att utföra den offentligt finansierade kollektivtrafiken på järnväg. Vidare föreslår kommissionen att infrastrukturförvaltare ska utföra sina uppgifter oberoende från järnvägsföretag, dvs. att förvaltning av infrastrukturen och bedrivandet av tågtrafiken ska separeras. Paketet innehåller
Bilaga 1
423
även flera förslag till förändringar i de tekniska och säkerhetsstyrande regelverken.
De nuvarande rollerna på järnvägsområdet
De två nu beskrivna förändringsprocesserna har i grunden förändrat järnvägens organisation. Järnvägssystemet består nu av ett antal aktörer med olika ansvar, befogenheter och uppgifter. Den övergripande uppdelningen är enligt följande.
• Järnvägsföretagen erbjuder transporttjänster till resenärer och godstransportköpare genom sitt utbud av trafik.
• Infrastrukturförvaltarna, varav Trafikverket är helt dominerande, erbjuder infrastrukturkapacitet till marknaden.
• Transportstyrelsen utfärdar godkännanden av tillstånd för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag samt utför tillsyn och marknadsövervakning.
• De regionala kollektivtrafikmyndigheterna i respektive län upphandlar allmännyttig regional persontrafik med tåg. Trafikverket ingår avtal om viss interregional tågtrafik.
• Dessutom finns aktörer som erbjuder nödvändiga tjänster till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Exempel är tillverkare av fordon och infrastruktur, förvaltare av andra anläggningar än infrastruktur såsom stationshus samt företag som utför reparationer, underhåll och service av järnvägsfordon och infrastruktur.
Transporttjänsternas kvalitet behöver förbättras ytterligare
Järnvägens kunder har stora och berättigade krav på att de transporttjänster som erbjuds med tåg ska vara av god kvalitet och successivt förbättras. Medborgare och näringsliv efterfrågar i allt högre utsträckning transporttjänster med tåg som är flexibla, punktliga, pålitliga och även i övrigt av god kvalitet. Regeringen har sedan 2009 vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra situationen för transporter med tåg. Syftet har varit att förbättra såväl järnvägs-
Bilaga 1 SOU 2015:110
424
infrastrukturens status som marknadens funktionssätt. Exempel på åtgärder är
• öppning av marknaden för kommersiell persontrafik i syfte att låta alla järnvägsföretag erbjuda attraktiva tjänster,
• att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har fått möjlighet att organisera allmännyttig regional kollektivtrafik på järnväg över en eller flera länsgränser,
• kraftigt ökade resurser till den statliga järnvägsinfrastrukturen, vilket syftar till att öka kapaciteten och robustheten, och
• förbättrade styrningsmetoder inom Trafikverket och mellan regeringen och Trafikverket avseende drift, underhåll och nyinvesteringar i fråga om den statliga järnvägsinfrastrukturen.
Uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation
Mot bakgrund av de senaste decenniernas organisationsförändringar finns det behov av att tydligt beskriva och förklara hur järnvägssystemet är organiserat i Sverige. Utredaren ska därför göra följande:
• På grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägsområdet samt deras inbördes relation.
• Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation i Sverige sedan
1988. Beskrivningen ska inkludera motiven för de viktigaste besluten under denna period och förklaring av de viktigaste begreppen (bl.a. vertikal separering, omreglering, marknadsöppning och privatisering) med betydelse för järnvägens organisation.
• Kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och vilket utrymme som finns för nationella beslut om järnvägens organisation.
• Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta resenärernas och godstransportköparnas behov av ett effektivt och hållbart transportsystem.
Bilaga 1
425
Uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras
En översyn behövs efter 25 år av stora förändringar
Efter de stora förändringar som genomförts inom järnvägsområdet det senaste kvartsseklet finns det ett tydligt behov av att låta göra en översyn av hur väl järnvägssystemet är organiserat – såväl i sin helhet som i enskilda delar. Eftersom järnvägen är ett komplext system – där ett flertal funktioner behöver fungera såväl enskilt som i samverkan med varandra – krävs en sådan översyn av järnvägssystemet i dess helhet.
Det svenska järnvägssystemet står inför ett antal utmaningar såsom att tillhandahålla infrastrukturkapacitet av tillräcklig omfattning och kvalitet, att få företag att vilja investera i järnvägssektorn, att skapa dynamiska marknader och att åstadkomma nödvändig samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen anser att det finns påtagliga behov av att identifiera åtgärder som ytterligare skulle kunna förbättra järnvägens funktionssätt.
Utredaren ska därför utifrån regeringens kommande tilläggsdirektiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt. I den utsträckning utredaren lämnar förslag som påverkar gällande rätt ska fullständiga författningsförslag, som är i överensstämmelse med EU-rätten, lämnas.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska göra sina konsekvensbeskrivningar utifrån de transportpolitiska målen.
När det gäller uppdraget att beskriva den historiska utvecklingen på järnvägsområdet ska utredaren utifrån tidigare gjorda studier redogöra för effekterna för konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin.
Utredaren ska i sina konsekvensbeskrivningar när det gäller den andra delen av utredningsuppdraget särskilt fokusera på de konsekvenser för järnvägssystemets slutkunder – varuägare och resenärer – som bedöms följa av utredningens förslag. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det offentliga, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också
Bilaga 1 SOU 2015:110
426
bedöma vilka konsekvenser förslagen får för det kommunala självstyret. Utredaren ska även bedöma vilka konsekvenser förslagen får för företag.
Samråd och redovisning av uppdraget
Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.
Utredaren ska ta del av svensk och internationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation.
Utredaren ska vidare beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU. Det gäller särskilt
• Regeringskansliets arbete med passagerarrättigheter,
• Regeringskansliets arbete med genomförandet av det reviderade fördraget om internationell järnvägstrafik från 1999 (COTIF) och en översyn av motsvarande civilrättsliga reglering av inrikes person- och godstransporter,
• Regeringskansliets arbete med införlivande av Europaparlamentet och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERAdirektivet),
• Trafikanalys utvärdering av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och marknadsöppningen för persontrafik på järnväg,
• Regeringskansliets styrningsprojekt avseende drift och underhåll av den statliga transportinfrastrukturen,
• Riksrevisionens granskningar som är relevanta för utredarens uppdrag och som är utförda sedan 2009, samt
• förhandlingarna om det så kallade fjärde järnvägspaketet i
Europaparlamentet och rådet.
Bilaga 1
427
En utredning i två steg
Utredaren ska genomföra sitt uppdrag i två steg. Det första ska omfatta uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens orga-
nisation. Det deluppdraget ska redovisas senast den 15 oktober
2013. I anknytning till den första redovisningen ska utredaren anordna ett remissmöte till vilken bland andra riksdagsledamöter och järnvägssektorns intressenter ska bjudas in. Det andra steget kommer att föregås av att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv som närmare kommer att precisera uppdraget att analysera hur järn-
vägens organisation kan förbättras. Regeringen kommer att beakta
utredarens övergripande problemidentifiering i deluppdraget och de synpunkter som framkommer vid remissmötet vid beslut om tilläggsdirektivet.
Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirektiven.
(Näringsdepartementet)
429
Kommittédirektiv 2013:88
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 26 september 2013
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden – ska enligt direktiven redovisas senast den 15 oktober 2013. I det andra steget, som ska föregås av tilläggsdirektiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Utredningstiden för det första steget förlängs. Deluppdraget ska i stället redovisas senast den 4 december 2013.
(Näringsdepartementet)
431
Kommittédirektiv 2014:52
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2014
Sammanfattning
I dessa kommittédirektiv preciserar regeringen uppdraget till utredaren som har till uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv. Utredaren ska utföra uppdraget inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
Precisering av uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven genomföras i två steg. I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av
Bilaga 3 SOU 2015:110
432
uppdraget senast Dir. 2014:52 skulle redovisas till den 4 december 2013. Utredaren överlämnade den 2 december 2013 delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83).
Utredaren har i delbetänkandet inventerat och redogjort för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransport köparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem. Regeringen anser att utredningens delbetänkande förstärker bilden av att det finns möjligheter att förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg.
Det andra steget av uppdraget preciseras med dessa tilläggsdirektiv. Uppdraget avser järnvägssystemet i alla delar av landet. Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2015.
Järnvägens framtida utveckling
Järnvägen utgör en viktig del av det svenska transportsystemet, där såväl samhällsköpta persontransporter som kommersiella persontransporter och godstransporter har viktiga uppgifter att fylla. Behoven av olika typer av tågtransporter kan komma att förändras beroende av en mängd omvärldsfaktorer. Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, samtidigt som vederbörlig hänsyn tas även till samhällets övergripande behov. Beslut av EU, riksdagen, regeringen och dess myndigheter som avser åtgärder om infrastruktur, marknadsreglering och andra styrmedel bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, samtidigt som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen. Det finns av dessa skäl behov av att analysera framtidstrender och skissa på olika scenarier för utvecklingen.
• Utredaren ska därför redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor.
Bilaga 3
433
Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn
Uppdelningen av det svenska järnvägssystemet har resulterat i att olika aktörer fått ansvar för olika funktioner, t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik. Dessutom har det utvecklats nya marknader med produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner. Sektorns aktörer består av statliga, kommunala och privata organisationer. Mångfald och konkurrens mellan olika leverantörer har i många fall bidragit till positiva effekter, som en mer effektiv produktion och attraktivare transporttjänster. Det är emellertid väsentligt att uppmärksamma att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet drivit utvecklingen mot en ökad specialisering hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Problem kan uppstå om gränssnitten mellan olika aktörers ansvarsområden inte är tillräckligt tydliga. Även om det i Sverige redan sker omfattande samverkan och samarbete mellan sektorns aktörer menar regeringen att det finns behov av att stärka samarbetet inom branschen. Annars finns risk för problem i utförandet av olika funktioner och i olika processer som är väsentliga för en fungerande dialog och samverkan mellan aktörerna i sektorn och för ett för brukarna väl fungerande järnvägssystem.
Det finns mot den bakgrunden skäl att göra en översyn av rollfördelningen inom sektorn och en analys av behovet av att förbättra incitamenten till frivilliga samarbeten eller att, vid behov, ställa ökade krav på organisationerna att samarbeta i vissa frågor.
Vidare är det av stor betydelse att branschens aktörer har tillgång till tillräcklig kompetens för att järnvägssektorn ska kunna utföra de olika uppgifterna på ett tillfredställande sätt. Om så inte skulle vara fallet, behöver det undersökas om det går att vidta åtgärder för att förbättra tillgången till rätt kompetens. Det är även fortsatt sektorns aktörer som i huvudsak ska ansvara för och finansiera kompetensförsörjningen.
Även när gränssnitten är tydliga och det finns fungerande samarbeten kan det uppstå nya s.k. transaktionskostnader på grund av det ökade antalet aktörer. Det är väsentligt att bedöma dessa kostnaders storlek, överväga hur de kan minimeras, och sätta dem i relation till de effektivitetsvinster som specialisering och ökad konkurrens har inneburit i sektorn.
Bilaga 3 SOU 2015:110
434
En viktig del i järnvägens förmåga att fungera och bli effektivare handlar också om att säkerställa att långsiktiga och i vissa fall för sektorn strategiska frågor, som t.ex. kräver aktiv samordning mellan järnvägens aktörer, blir föremål för en gemensam beredning och ett beslutsfattande som grundas i en helhetssyn. Exempel på sådana sektorsövergripande frågor kan vara stora teknikskiften som införandet av det nya signalsystemet ERTMS, markanvändning, regelutveckling inom EU samt kompetensförsörjning och utbildningsfrågor. Regeringen menar att det kan finnas anledning att närmare utreda om det finns ett behov av att etablera en funktion för beredning av sådana frågor och i så fall olika former för detta. Det är i sammanhanget viktigt att redovisa bedömningar av för- och nackdelar med en sådan funktion.
Järnvägssektorn präglas av en relativt stor andel statligt ägda företag. Green Cargo AB, Infranord AB, Jernhusen AB och SJ AB ska alla agera på kommersiella villkor. Det finns skäl att kartlägga för- och nackdelar med det statliga ägandet på den nu öppna järnvägsmarknaden, och särskilt frågan om de statliga företagens verksamhetsmål innebär en risk för störningar i marknadens funktionssätt.
Utredaren ska därför
• föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas,
• utvärdera hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat,
• föreslå hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete, inklusive i kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer,
• utreda behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer och lämna förslag till olika former för detta och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning,
Bilaga 3
435
• utreda behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens,
• bedöma storleken på tillkommande transaktionskostnader i förhållande till effektivitetsvinster,
• analysera de statliga företagens roll och ställning på marknaden och hur det statliga ägandet påverkar förutsättningarna att utveckla väl fungerande marknader.
Transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad
De olika delmarknaderna för tågtrafik har stegvis öppnats de senaste decennierna. Det saknas, enligt regeringen, skäl att ifrågasätta den huvudsakliga inriktningen vad gäller reglering av marknadstillträdet. I jämförelse med monopolsituation leder en öppen marknad som regel till att tjänsterna utformas på ett sätt som bättre svarar mot den efterfrågan resenärer och varu-ägare har. Genom en fortsatt utveckling av regelverk och andra styrmedel ska marknaderna för gods- respektive persontransporter med tåg fortsatt ges möjlighet att utvecklas positivt.
Marknaden för godstrafik på järnväg har varit öppen i närmare två decennier. Efter en stark period under 2000-talet fram till 2007 följde en kraftig nedgång i samband med den finansiella krisen 2009. Därefter skedde en snabb återhämtning, men sedan 2010 har godstransportarbetet med tåg minskat något, även om marknadsandelen varit relativt stabil. Det finns sannolikt potential för en fortsatt utvecklad godstrafik på järnväg och anledning att analysera faktorer och relaterade åtgärder som, med utgångspunkt i befintlig infrastruktur, kan bidra till att realisera denna.
Marknaden för persontrafik på järnväg kan delas in i samhällsköpta persontransporter och kommersiella persontransporter. Samhällsköpt persontrafik har upphandlats i konkurrens sedan början av 1990-talet. Utbud och efterfrågan har utvecklats påtagligt starkt i över 20 års tid. Marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg öppnades 2010. Redan efter några år går det att konstatera att ny trafik uppstår, vilket ökar utbudet för resenärerna.
Bilaga 3 SOU 2015:110
436
Lönsamheten inom den svenska järnvägsbranschen har generellt sett varit låg under senare år. Dessutom menar branschföreträdare att det finns risk för ytterligare kostnads-höjningar, bl.a. med anledning av införandet av det nya signal-systemet ERTMS, Trafikverkets aviserade anpassning av banavgifterna till gällande EUdirektiv och merkostnader föranledda av nya EU-regler. Det finns därför behov av att närmare analysera effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsökningar med beaktande av konkurrensytorna mot andra trafikslag. I denna del ska hänsyn tas till det pågående uppdraget till Statens väg- och transportforskningsinstitut att ta fram och uppdatera kunskapsunderlag om trafikens samhälls-ekonomiska kostnader för alla trafikslag.
Det är viktigt att följa de olika delmarknaderna för tågtransporter och bedöma hur de utvecklas, och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar.
Assistans (även kallad ledsagning) är för många personer med funktionsnedsättning nödvändigt för att de ska kunna resa med tåg. Sedan flera år tillbaka är stationsförvaltare och järnvägsföretag ålagda enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer att i samband med tågresor tillhandahålla assistans vid bemannade järnvägsstationer till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Det är angeläget att analysera hur väl nuvarande system för assistans fungerar och om det finns behov av åtgärder för att bättre möta brukarnas behov, med fortsatt beaktande av kostnadseffektivitet.
Den persontrafik som tillhandahålls på kommersiella villkor, dvs. som inte upphandlas av kollektivtrafikmyndigheter, är en viktig del av all persontrafik med tåg. Det finns anledning att särskilt beakta gränssnittet mellan avtalad och kommersiell trafik i syfte att studera hur goda förutsättningarna är för en positiv utveckling av den kommersiellt organiserade trafiken. Utredaren ska därför
• med utgångspunkt i befintlig infrastruktur analysera potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och identifiera faktorer som stöttar en positiv utveckling, avseende t.ex. gångtider, punktlighet, tillförlitlighet, marknadsanpassning och information,
Bilaga 3
437
• analysera effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsökningar med beaktande av konkurrensytorna mot andra trafikslag,
• utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet samt vid behov och inom ramen för vad som följer av gällande EU-direktiv föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt, för berörda parter kostnadseffektivt, sätt att organisera verksamheten,
• utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik är tillfredställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder.
Användning och tilldelning av kapacitet
Även om kapaciteten på järnväg är en begränsad resurs finns flera sätt att öka den tillgängliga kapaciteten utan att det behöver innebära stora infrastruktursatsningar. Det kan handla om mindre insatser som t.ex. att köra längre godståg, men också om hur järnvägsföretagen genom sina fordonsinvesteringar kan bidra till att minska järnvägens kapacitetsproblem.
Utredaren har uppmärksammat att det finns ett antal avtal ingångna mellan staten och kommuner där mer eller mindre formaliserade kapacitetsutfästelser har gjorts. Det finns skäl att försöka åstadkomma en högre grad av stringens i dessa överenskommelser så att förutsättningarna för de mer kortsiktiga kapacitetsupplåtelseprocesserna blir tydligare än vad som i dag tycks vara fallet. I ett beslut 2012 med uppdrag åt Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE) anger regeringen riktlinjer och utgångspunkter som bör gälla vid medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Det finns skäl att ta fram förslag för hur principerna ska kunna preciseras på järnvägsområdet med anledning av järnvägens speciella krav på planering av trafik inom ramen för en begränsad kapacitet.
Ramavtal om infrastrukturkapacitet mellan trafikorganisatörer eller järnvägsföretag tillämpas ännu inte i Sverige. Fördelar och
Bilaga 3 SOU 2015:110
438
nackdelar med introducerandet av ramavtal mellan infrastrukturförvaltare och sökande av tåglägen bör analyseras och erfarenheter från andra EU-länder tas till vara.
De prioriteringskriterier som Trafikverket i dag tillämpar vid fördelning av kapaciteten för en kommande tågplaneperiod, menar utredaren inte räcker till. Kapacitetstilldelningsprocessen ska vara transparent och bygga på ekonomiska styrmedel och prioriteringskriterier som leder till en effektiv användning av järnvägsinfrastrukturen.
Prioriteringskriterier, knapphetsprissättning och trängselavgifter bör utvecklas och användas som inslag i fördelningsprocessen. I ett utvecklingsarbete bör det samtidigt övervägas hur tåglägen kan differentieras i fråga om attraktivitet så att trafikorganisatörer eller järnvägsföretag får möjlighet att uttrycka betalningsvilja för olika kvalitetsnivåer. Likaså bör avgifter införas som hindrar överbokning av eller för sent återlämnande av tåglägen som inte behöver utnyttjas. Regeringen anser att det är betydelsefullt att göra en genomlysning av Trafikverkets pågående arbete med att utveckla kapacitets-tilldelningsprocessen, inklusive arbetet med att använda styrande avgifter som inslag i processen. Utredaren bör tillsammans med infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och järnvägsföretag följa och analysera utvecklingen av kapacitetstilldelningsprocessen och system för tillämpning av ekonomiska styrinstrument som inslag i den. Det kan även finnas behov av att vidareutveckla ekonomiska styrmedel för bättre kapacitetsutnyttjande och kvalitet i utförandet av olika järnvägstjänster.
Att det finns en rimlig möjlighet för järnvägsföretag och trafikorganisatörer att få tillgång till fordon är centralt för att marknaden ska fungera tillfredställande. En fråga för vidare analys är därför om det finns skäl för staten att vidta åtgärder, som inte inbegriper ett utvidgat statligt fordonsinnehav, i syfte att underlätta för fordonsförsörjningen. En särskild fråga i detta sammanhang är om kommunalt ägda fordon kan och bör kunna hyras ut till kommersiella företag.
Utredaren ska därför
• analysera hur det med begränsade insatser i infra-struktur och fordon är möjligt att öka kapaciteten i järnvägsnätet och föreslå åtgärder för att insatserna ska realiseras i högre utsträckning,
Bilaga 3
439
• kartlägga förekomsten, innebörden och konsekvenser av överenskommelser mellan staten, kommuner och landsting eller företag om exempelvis medfinansiering av infrastruktur, lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser, samt avtal som staten slutit med andra infrastrukturförvaltare, och föreslå förtydliganden relaterade till principer för medfinansiering av statens järnvägs-infrastruktur,
• kartlägga hur ramavtal om infrastrukturkapacitet används i andra medlemsstater inom EU och analysera behov av eventuellt införande av sådana avtal på det statliga järnvägsnätet,
• ta ställning till om Trafikverkets arbete med att utveckla prioriteringskriterier, ekonomiska styrinstrument och tåglägesprodukter, kan leda till en mer transparent kapacitetstilldelningsprocess och effektivare användning av spåren,
• bedöma vilka övergripande problem som finns med fordonsförsörjning, och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller i dag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet.
Byggande och underhåll av infrastrukturen
Närmare 90 procent av den totala svenska järnvägsinfrastrukturen ägs och förvaltas av staten. Det statliga ägandet av järnvägsnätet utgör därför ett viktigt styrmedel för att åstadkomma bra transporttjänster med tåg. Verksamheten att utveckla och underhålla infrastrukturen behöver utföras effektivt.
Regeringen anser att den huvudsakliga inriktningen ska vara att drift och underhåll av statens järnvägsanläggning av effektivitetsskäl bör utföras av externa företag i konkurrens. Banverket och senare Trafikverket har mot den bakgrunden gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg till att enbart anlita externa företag. Bolagiseringen och bildandet av Infranord AB var en viktig del i denna process. Anlitandet av externa utförare fråntar inte Trafikverket ansvaret för förvaltningen av anläggningen.
Eftersom Trafikverket är fullständigt dominerande som beställare på marknaden för spårunderhållstjänster är det betydelsefullt att studera hur denna marknad utvecklas. I delbetänkandet menar
Bilaga 3 SOU 2015:110
440
utredaren att marknaden präglas av särskilda utmaningar. Säsongsvariationer och anslagsförändringar kan resultera i en mycket ojämn efterfrågan på underhållsentreprenörernas tjänster.
Utredaren menar att renodlingen av Trafikverkets beställar-roll har bedrivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Regeringen anser att det är absolut nödvändigt att Trafikverket liksom varje annan infrastrukturförvaltare har tillräcklig kunskap om anläggningen. Detta påkallar att utredaren bedömer om åtgärder behöver vidtas, och i så fall vilka, för att säkerställa att Trafikverket besitter den kunskap som är nödvändig för att kunna fullgöra infrastrukturförvaltningen i alla tidsperspektiv – från långsiktig planering till operativ tågföring.
Utredaren bör i sina överväganden särskilt beakta de speciella systemegenskaper som gäller för järnvägen då underhållsarbete och annat arbete ska utföras på eller i direkt anslutning till trafikerad bana. All trafik liksom annan aktivitet som sker på spåren måste vara planerad. Det måste finnas möjlighet att på kort sikt omplanera banarbeten om tågen ska kunna komma fram i tid. Det finns behov av snabba och effektiva åtgärder i dialogen mellan trafik- och anläggningsansvariga inom en infrastrukturförvaltare och de som utför underhållsarbete på spåret. Underhållsavtal mellan Trafikverket och externa entreprenörer måste därför utformas så att nödvändig flexibilitet för att kunna omplanera banarbeten säkerställs. Det är angeläget att i det fortsatta utredningsarbetet utvärdera och analysera de avtal som nu råder mellan Trafikverket och externa entreprenörer utifrån dessa aspekter.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. En särskild aspekt som bör belysas och utvärderas är de idéer om s.k. tredjepartsbesiktning som avhandlats av Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet i betänkandet Järnvägssäkerhet – Kan en annan fördelning gynna en marknadsdriven utveckling? (SOU 2010:100).
Införandet av det nya signalsystemet ERTMS innebär stora utmaningar och kräver stora insatser från många parter. Trafikverket har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Uppdraget ska utföras i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och
Bilaga 3
441
andra trafikorganisatörer. Det är av utomordentlig vikt att införandet sker på ett sådant sätt att förutsättningarna att utföra tågtrafik inte försämras.
Utredaren ska därför
• analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förutsättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna,
• utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföretagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet,
• utvärdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur,
• utreda behovet av (tredjeparts)besiktning av infra-struktur, och vid behov föreslå regler för detta,
• ta ställning till Trafikverkets arbete med planeringen och införandet av ERTMS med särskilt beaktande av att undvika uppkomsten av nya inträdeshinder på marknaden.
Tillgång till tjänster
Det är uppenbart att terminaler och terminaltjänster liksom depåverksamhet måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järnvägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i mål och antaganden i riksdagens och regeringens ställningstaganden. Utredaren redogör i delbetänkandet för att många intressenter har uttryckt att det råder oklarheter vad gäller ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner.
Vidare finns det enligt utredaren många som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksynpunkt liksom att det saknas en strategisk markplanering. Den fortsatta utredningen bör innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Dessutom
Bilaga 3 SOU 2015:110
442
finns skäl att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal- och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt beakta Jernhusen AB:s utveckling av terminal- och depåverksamheterna, där också frågan om mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägs-sektorn.
Förvaltningen av infrastruktur och andra anläggningar är ibland delad mellan Trafikverket som infrastrukturförvaltare och Jernhusen AB eller något annat företag som förvaltare av övriga anläggningar. Denna situation säkerställer att trafik-företagen kan få tillgång till spåren och, om säkerheten så tillåter, själva få utföra tjänster i form av lastning och lossning av gods, driftunderhåll av fordon m.m. utan att behöva anlita de företag som tillhandahåller tjänster inom terminal- eller depåområden. En uppdelning av förvaltningsansvaret för spår-anläggningar, inklusive så kallade anslutningsspår, och övriga anläggningar kan emellertid försvåra en effektiv utveckling av terminal- och depåområden om det brister i samordningen mellan förvaltarna. Utredaren bör överväga hur en mer samlad förvaltning av spår och övriga anläggningar kan åstadkommas utan att det inskränker trafikföretagens möjlighet att välja i vilken omfattning de vill köpa terminal- och depåservice eller utföra verksamhet själva.
Utredaren ska därför
• föreslå hur järnvägens behov av mark för bl.a. terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering och vilka villkor som bör vara uppfyllda innan statliga järnvägsfastigheter, mark eller anläggningar får upplåtas eller överlåtas,
• analysera lämpligheten i att inom Jernhusen AB hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning samt ta ställning till om delar av Jernhusen AB:s terminal- och depåverksamhet bör avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens,
Bilaga 3
443
• ta ställning till om en mer samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice bör etableras och hur den i så fall ska organiseras för att också medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva, eller via av dem upphandlade tjänstetillhandahållare, utföra relaterad verksamhet.
Reglering, tillsyn och uppföljning
Regelutvecklingen på järnvägsområdet har varit betydande de senaste decennierna. EU-rätten har vartefter blivit mycket omfattande och påverkar nu alla områden inom järnvägssektorn. Inom ramen för EU-rätten finns fortfarande utrymme, om än begränsat, för regler i nationella författningar. Förslagen i det s.k. fjärde järnvägspaketet kommer, om de antas, att ytterligare minska utrymmet för nationella regler. För att Sverige ska kunna öka möjligheterna att påverka utvecklingen av EU-regler så att dessa blir lämpliga för svenska förhållanden krävs ett långsiktigt, proaktivt och kunnigt arbete av flera parter. Det är regeringen som är ansvarig för EUarbetet och det är därmed relevant att studera hur regeringen tillsammans med berörda parter ska kunna stärka svenska intressen bättre framöver.
Det finns även ett generellt behov av att följa och reflektera kring den vidare utvecklingen av såväl nationell som internationell reglering, tillsyn, marknadsövervakning och övriga roller inom järnvägsområdet.
Regeringen anser att det är viktigt att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. Även myndighetens roll i marknadshänseende behöver utvecklas. Det inkluderar bl.a. arbetet med tillsyn av kapacitetstilldelningsprocessen.
Det är tydligt att det finns behov av att utveckla tillgången till kvalitetssäkrad statistik för olika ändamål. Uppgifterna krävs för beslut om åtgärder inom järnvägsområdet. Det är även väsentligt att allmänheten får korrekt information om hur järnvägssystemet fungerar och hur den stora mängd offentliga medel som går till järnvägssystemet används. Vidare påverkar statistik och tillgången till information möjligheten för marknadens aktörer att göra korrekta bedömningar och våga ta affärsmässiga beslut.
Bilaga 3 SOU 2015:110
444
Utredaren ska därför
• föreslå hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem,
• analysera formerna för och innehållet i Transportstyrelsens olika roller inom järnvägsområdet samt bedöma behov av att ge myndigheten ett stärkt och förtydligat mandat i syfte att verka för transport-politisk måluppfyllelse,
• kartlägga den befintliga statistiken och andra uppgifter hos olika aktörer i sektorn,
• föreslå hur behovet av statistik för kunskaps- och beslutsunderlag kan säkras.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i enlighet med de ursprungliga direktiven genomföra uppdraget utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.
Utredaren ska föreslå tidplan för genomförande av föreslagna åtgärder och fortsatt nödvändigt utvecklingsarbete.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2015.
(Näringsdepartementet)
445
Kommittédirektiv 2014:160
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2014
Ändring av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02).
Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven genomföras i två steg. Det första steget innebar att utredaren inventerade och redogjorde för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransportköparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem.
I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av uppdraget senast skulle redovisas till den 4 december 2013. Utredaren överlämnade den 2 december 2013 delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83).
Det andra steget av uppdraget preciserades av regeringen i tilläggsdirektiv som beslutades den 3 april 2014 (dir. 2014:52). Uppdraget skulle, enligt tilläggsdirektiven, redovisas senast den 30 juni 2015. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 23 december 2015.
Bilaga 4 SOU 2015:110
446
I dessa tilläggsdirektiv ändras uppdraget på flera sätt. Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv.
Uppdraget ska delredovisas
Utredaren ska delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. I syfte att påskynda utvecklingen inom järnvägsunderhållet ska utredaren senast den 31 mars 2015 lämna en lägesrapport avseende hittills utfört arbete med att – analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut-
sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, – utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföre-
tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, – utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa
Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, – utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att
Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, – särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra
besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.
Byggande och underhåll av infrastrukturen
Avsnittet Byggande och underhåll av infrastrukturen i de ursprungliga direktiven ändras enligt följande.
Regeringens mål är att Sverige ska ha EU:s lägsta arbetslöshet år 2020, samtidigt som sysselsättningsgraden ökar. Ett robust, säkert och effektivt transportsystem med god kapacitet, bl.a. avseende järnväg, är en förutsättning för jobb, grundläggande tillgänglighet och hållbar utveckling i hela Sverige. En väl fungerande järnväg är också viktig för att minska klimat- och miljöpåverkan. Ett effektivt och modernt transportsystem bidrar till att Sverige ska kunna bli
Bilaga 4
447
ett mer miljömässigt hållbart samhälle. En jämfört med i dag bättre fungerande järnväg bidrar också till att nå regeringens mål om en ökad andel kvalificerad industriproduktion i Sverige.
Regeringen ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning. Vidare bedömer regeringen att det även krävs ändringar i främst järnvägsunderhållets organisation för att järnvägen i Sverige ska kunna börja fungera bättre än i dag.
Närmare 90 procent av den totala svenska järnvägsinfrastrukturen ägs och förvaltas av staten. Det statliga ägandet av järnvägsnätet utgör därför ett viktigt styrmedel för att åstadkomma väl fungerande transporttjänster med tåg. Verksamheten att utveckla och underhålla infrastrukturen behöver utföras effektivt och med hög kvalitet.
Banverket och senare Trafikverket har gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg till att enbart anlita externa företag. Bolagiseringen av delar av Banverket genom bildandet av Infranord AB var en viktig del i denna process. Anlitandet av externa utförare fråntar inte Trafikverket ansvaret för förvaltningen av anläggningen. Det är mot den bakgrunden viktigt att Trafikverket, som har uppdraget att vara infrastrukturförvaltare för den statliga järnvägsanläggningen, på ett ändamålsenligt sätt tar det samlade ansvaret för kontroll och utförande av underhållet. Detta bör inte minst göras genom att myndigheten skaffar sig bättre kunskap om järnvägsanläggningens tillstånd.
Eftersom Trafikverket är fullständigt dominerande som beställare på marknaden för spårunderhållstjänster är det betydelsefullt att studera hur denna marknad utvecklas. I delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) menar utredaren att marknaden präglas av särskilda utmaningar. Säsongsvariationer och anslagsförändringar kan enligt utredaren resultera i en mycket ojämn efterfrågan på underhållsentreprenörernas tjänster.
Utredaren menar att renodlingen av Trafikverkets beställarroll har bedrivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Liknande synpunkter har även framförts av Riksrevisionen i rapporten Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18) och av Statens Haverikommission i rapporten Säkerhet vid arbete i spårmiljö (RJ 2014:05).
Bilaga 4 SOU 2015:110
448
Regeringen anser att det är nödvändigt att Trafikverket liksom varje annan infrastrukturförvaltare har tillräcklig kunskap om anläggningen. Detta påkallar att utredaren bedömer om åtgärder behöver vidtas, och i så fall vilka, för att säkerställa att Trafikverket besitter den kunskap som är nödvändig för att kunna fullgöra infrastrukturförvaltningen i alla tidsperspektiv – från långsiktig planering till operativ tågföring.
Utredaren bör i sina överväganden särskilt beakta de speciella systemegenskaper som gäller för järnvägen då underhållsarbete och annat arbete ska utföras på eller i direkt anslutning till trafikerad bana. All trafik liksom annan aktivitet som sker på spåren måste vara planerad. Det måste finnas möjlighet att på kort sikt omplanera banarbeten om tågen ska kunna komma fram i tid. Det finns behov av snabba och effektiva åtgärder i dialogen mellan trafik- och anläggningsansvariga inom en infrastrukturförvaltare och dem som utför underhållsarbete på spåret. Underhållsavtal mellan Trafikverket och externa entreprenörer måste därför utformas så att nödvändig flexibilitet för att kunna omplanera banarbeten säkerställs. Det är angeläget att i det fortsatta utredningsarbetet utvärdera och analysera de avtal som nu råder mellan Trafikverket och externa entreprenörer utifrån dessa aspekter.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. En särskild aspekt som bör belysas och utvärderas är de idéer om s.k. tredjepartscertifiering som avhandlats av Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet i betänkandet Järnvägssäkerhet – Kan en annan fördelning gynna en marknadsdriven utveckling? (SOU 2010:100).
Införandet av det nya signalsystemet ERTMS innebär stora utmaningar och kräver stora insatser från många parter. Trafikverket har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Uppdraget ska utföras i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer. Det är av utomordentlig vikt att införandet sker på ett sådant sätt att förutsättningarna att utföra tågtrafik inte försämras.
Utredaren ska därför – analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut-
sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt
Bilaga 4
449
leverera effektiva tjänster med hög kvalitet till infrastrukturförvaltarna, – utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföre-
tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, – utvärdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa Trafik-
verkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, – utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att
Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, – särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra
besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen, – utreda behovet av (tredjeparts)certifiering av infrastruktur, och
vid behov föreslå regler för detta, – ta ställning till Trafikverkets arbete med planeringen och
införandet av ERTMS med särskilt beaktande av behovet att undvika uppkomsten av nya inträdeshinder på marknaden.
(Näringsdepartementet)
451
Sammanfattning av SOU 2013:83
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande i december 2012 om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras.
Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande.
I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande
1. utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra
för fördelningen av ansvar och uppgifter,
2. beskriva utvecklingen av järnvägens organisation sedan 1988,
inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp,
3. kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för
nationella beslut om järnvägens organisation,
4. inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden.
Inför det andra steget i utredningen, som ska leda fram till förslag på hur järnvägens organisation kan förbättras, ska jag också lämna rekommendationer för det fortsatta utredningsarbetet. Utifrån dessa och inkomna synpunkter på delbetänkandet kommer regeringen att besluta om tilläggsdirektiv till utredningen.
Bilaga 5 SOU 2015:110
452
Arbetssätt
Jag har avsiktligt valt att tolka mitt uppdrag brett i flera bemärkelser, i syfte att inte missa viktiga synpunkter, både vad gäller den utveckling som varit och vilka problem som branschen står inför i dag (se kapitel 1).
I arbetet med att göra en inventering av potentiella förbättringsområden har jag varit i kontakt med ett stort antal representanter för olika intressenter, både i samband med konferenser och enskilda möten. I slutet av augusti anordnade utredningen också en workshop för detta ändamål.
Delbetänkandets innehåll i korthet
Viktiga begrepp relaterade till av- och omreglering diskuteras och problematiseras i ett särskilt kapitel, tillsammans med en översiktlig presentation av några diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen (se kapitel 2). Jag konstaterar bl.a. att olika typer av organisationsformer, däribland vertikal och horisontell separation, och dess effekter fortfarande är ett aktuellt diskussionsområde. Det finns också en utvecklad diskussion kring möjliga koordineringsproblem på starkt uppdelade järnvägsmarknader.
I delbetänkandet används en schematisk modell av järnvägssystemet för att redogöra för funktioner, aktörer och deras ansvarsområden i den svenska järnvägssektorn, liksom i viss mån aktörernas relationer till varandra (se kapitel 3).
I en historisk genomgång beskrivs de organisatoriska förändringarna i sektorn sedan mitten av 1980-talet, med vissa tillbakablickar även längre bakåt i tiden. På ett antal områden görs fördjupningar i de förändringar som skett och vilka motiv och överväganden som styrt processen (se kapitel 4).
En viktig del i betänkandet är att klarlägga den svenska utvecklingen i förhållande till EU:s regelverk och regelutveckling. Därför görs en noggrann genomgång av hur det svenska regelverket och EU:s regelverk vuxit fram via parallella men inte synkroniserade processer, även om det också funnits ett närmare samspel och utbyte under vissa perioder (kapitel 5). I en särskild underlagsrapport av professor Lars Henriksson utreds vilket handlingsutrymme Sverige
Bilaga 5
453
har för fortsatta organisatoriska förändringar, inklusive eventuella återregleringar (se bilaga 3).
I ett kapitel redogör jag för marknadsutvecklingen och ett antal mätbara effekter och erfarenheter som gjorts under den period som omregleringsprocessen har pågått (se kapitel 6). Jag konstaterar att Sverige sedan 1988 haft en stark tillväxt i järnvägstrafiken, särskilt i den regionala persontrafiken, och att det i flera andra avseenden skett betydande förbättringar, exempelvis vad gäller produktivitet och säkerhet. För godstransportköparna har marknadsöppningen inneburit ökade möjligheter att använda tåget till konkurrenskraftiga priser. Upphandling av persontrafik i konkurrens har många gånger lett till betydande kostnadsminskningar. Samtidigt finns det problem med punktligheten, strategisk budgivning i upphandlingar och (på senare år) försämrad reshastighet, liksom en del oroande tendenser i olycksstatistiken. Jag konstaterar att en viktig del i utvecklingen kan förklaras av de ökade satsningar som gjorts på järnvägen sedan separeringen av infrastrukturen från trafikeringen 1988 och dess indirekta följdeffekter. I vissa avseenden är det ännu för tidigt att värdera effekterna, exempelvis av de senaste årens utökade marknadsöppning i persontrafiken. Därför blir det desto mer angeläget att följa de nyinträden som står för dörren 2014, bl.a. på sträckan Stockholm-Göteborg.
Den inventering av problem- och förbättringsområden som jag har haft i uppdrag att göra, har fått ta en stor del av betänkandet i anspråk (se kapitel 7). Ett skäl till detta är bl.a. den goda respons på utredningen och mängden av synpunkter som jag fått från sektorns intressenter. Ett stort antal problem- och förbättringsområden presenteras därför, varav flera är kopplade till kapacitets- och kapacitetstilldelningsfrågor. Delvis är detta föranlett av situationen inför Tågplan 2014, med flera nya operatörers trafik att ta hänsyn till.
Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete
I samband med det avslutande kapitel som redogör för mina överväganden, drar jag vissa slutsatser av det material som utredningen hittills fått fram (se kapitel 8). Jag konstaterar att det i flera
Bilaga 5 SOU 2015:110
454
viktiga avseenden inte är möjligt för Sverige att genomföra en återreglering i järnvägssektorn. Detta gäller bl.a. den vertikala separationen mellan infrastruktur och trafikering, men också den marknadsöppning som skett i person- och godstrafiken. EU:s regelverk utgör hinder för detta. I en del andra avseenden är det alltjämt möjligt att genomföra återregleringar, eller justeringar i nuvarande organisationsstrukturer.
Mina överväganden kring problem- och förbättringsområden leder fram till ett antal rekommendationer om vilka typer av åtgärder jag menar kan vara aktuella att utreda vidare för respektive problemområde. I en del fall handlar det om åtgärder som sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. I andra kan det behövas en bättre tillämpning av befintliga regelverk. Slutligen kan det också behövas förändringar i regelverk och/eller organisation.
Den övergripande utgångspunkten är att de åtgärder som fortsatt bör utredas ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodoser samhällets (medborgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransportkunder.
Inför det fortsatta utredningsarbetet återger jag nedan mina rekommendationer, fördelade på sammanlagt elva sakområden:
1. Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål
a) följa effekterna av den nya konkurrenssituationen på sträckan
Stockholm-Göteborg,
b) utreda möjligheten att ålägga aktörerna att ansluta sig till Resplus-
systemet och etablera en gemensam portal för information och biljettförsäljning,
c) utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s
ägarskap,
d) studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för
funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll.
Bilaga 5
455
2. Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget
a) tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla
åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information,
b) göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och
andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag,
c) uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund
och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår
3. Marknadstillträdet för tågtrafik
a) fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom
persontrafiken,
b) analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade
trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik,
c) överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning,
d) fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras
4. Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster
a) överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings-funktion
för järnvägens behov av fastigheter,
b) överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal-
anläggningar och terminalservice ska organiseras,
c) utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman
järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning,
Bilaga 5 SOU 2015:110
456
d) överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverk-samhet
ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens,
e) överväga hur funktionellt sammanhållna terminaler även kan
medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via annan utföra verksamheten.
5. Kapacitet och kapacitetstilldelning
a) med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt ana-
lysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas,
b) analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser
om exempelvis medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser,
c) på nytt överväga användning av ramavtal för trafikorganisatörer
respektive järnvägsföretag,
d) medverka till att Trafikverket, i samarbete med trafik-
organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriteringskriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument.
6. Statistik och uppföljning
a) inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns
hos olika aktörer och hur den kan användas,
b) analysera behovet av statistik för olika ändamål.
Bilaga 5
457
7. Byggande och underhåll av infrastrukturen
a) studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls-
kontrakten,
b) överväga om Trafikverket, för att klara sin roll som beställare,
åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen.
8. Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag
a) överväga hur Sverige kan verka för att fortsatt teknisk standardi-
sering inte leder till en kostnadsdrivande detalj-reglering,
b) undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att
undvika nya inträdeshinder på marknaden,
c) studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både
vad gäller i dag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet,
d) organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad
tillförlitlighet i trafikutövningen,
e) överväga de statliga företagens roll och ställning.
9. Reglering och tillsyn
a) överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens till-
syn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkännandeprocessen,
b) utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till-synen
av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen,
c) i samarbete med Regeringskansliet samt berörda myndig-heter
och aktörer överväga hur Sveriges insatser i regel-utveckling kan stärkas, bl.a. inom EU.
Bilaga 5 SOU 2015:110
458
10. Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägssektorn
a) överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som
den interna dialogen hos Trafikverket,
b) överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldelning
och trafikledning,
c) överväga hur järnvägens samtliga aktörer kan motiveras att delta
i Trafikverkets strategiska beredningsarbete,
d) utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs-
kompetens och olika former för detta.
11. Samordning och samarbete mellan aktörer
a) överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars-
områden hos sektorns aktörer,
b) överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för
samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem.
459
Sammanfattning av SOU 2015:42
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, ett begrepp som redan från början använts i vid mening. I utredningens första steg gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till fram-
tiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Regeringen preciserade denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med två nya frågor. Detta delbetänkande utgör följaktligen en lägesrapport avseende hittills utfört arbete med att – analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut-
sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, – utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföre-
tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av
Bilaga 6 SOU 2015:110
460
omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, – utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa
Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, – utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att
Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, – särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra
besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.
Regeringen har angett att den ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning, samtidigt som det även krävs organisatoriska förändringar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet.
Arbetssätt
I tillägg till den expertgrupp som bistår utredningen har jag kompletterat utredningen med ett antal projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Ett av delprojekten behandlar de frågor som rör byggande och underhåll av infrastruktur. Arbetsgruppen för detta delprojekt har haft sammanlagt fyra möten under perioden september 2014–januari 2015. Vid dessa har också särskilt inbjudna specialister och forskare medverkat. För att få en bredare belysning av vissa frågeställningar och tidiga slutsatser kallade jag till ett öppet seminarium i Stockholm den 24 oktober 2014.
Särskilda ansträngningar har gjorts för att i samråd med Trafikverket säkerställa det faktabaserade underlag där det finns en överlappning med de parallella uppdrag som regeringen gav åt Trafikverket i december. Jag har också haft en rad bilaterala möten med specialister och personer också från andra organisationer, inte minst infrastrukturförvaltare. Därtill genomförde utredningen i november 2014 studiebesök i Nederländerna samt Storbritannien. En insamling av aktuell statistik och andra uppgifter har också skett.
Bilaga 6
461
Delbetänkandets innehåll och struktur
I ett par inledande kapitel presenterar jag viktiga förutsättningar i form av det regelverk som Trafikverket har att förhålla sig till som infrastrukturförvaltare, en historik över de organisationsförändringar som Banverket och Trafikverket genomgått med särskild relevans för järnvägsunderhållet, och en genomgång av hur infrastrukturen utvecklats över tid och de händelser som formar den bakgrund och de problem utredningen har att beakta. Betänkandet är därefter strukturerat efter en tänkt processmodell för hur Trafikverket i dag hanterar järnvägsunderhåll och reinvesteringar:
Kunskap om anläggningen, Planering, Beställning, Utförande och Uppföljning och återkoppling. I varje kapitel presenteras några
förslag som bygger på gjorda observationer, bedömningar och överväganden. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan. I ett avslutande kapitel behandlar jag några övergripande bedömningar och förslag vad gäller Trafikverkets ledning och styrning.
En tyngdpunkt i delbetänkandet ligger på de frågor som rör
underhåll av järnväg, bl.a. för att regeringen i sitt tilläggsdirektiv så
tydligt uttryckt en önskan att påskynda utvecklingen i denna del. Därmed blir vissa angränsande frågor endast översiktligt belysta och rent generellt finns det flera områden som jag förbehåller mig rätten att återkomma till i mitt kommande slutbetänkande.
Kunskap om anläggningen och dess användning
Förslag: Trafikverket bör bygga upp ett underhållsystem, vilket
innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat till användningen av anläggningen.
Trafikverket bör vid uppbyggnad av systemet utgå ifrån verksamhetens olika behov och särskilt identifiera dessa utifrån gällande regelverk.
Trafikverket bör tydliggöra ansvar och metod för insamling och ajourhållande av data. Arbetet bör bedrivas metodiskt och långsiktigt, med en tydlig hemvist i organisationen.
Bilaga 6 SOU 2015:110
462
Trafikverket bör förstärka sin organisation för att i egen regi kunna utföra mer tillståndskontroll i form av underhållsbesiktning direkt ute i anläggningen.
Skälen till mina förslag
Kunskap om anläggningen och dess användning är den mest centrala delen i ett fungerande system för planering och utförande av underhåll och andra åtgärder i järnvägsanläggningen.
Trafikverket saknar i dag ett ändamålsenligt system för att skapa sig en övergripande bild över järnvägsanläggningens tillstånd, användning och behov. Kunskap finns lokalt hos anställda vid entreprenörer och hos Trafikverket, liksom spridd i flera olika rapporteringssystem, men inte på en nivå som möjliggör sammanvägning av kunskap och bedömning av behov av åtgärder.
Insikten har funnits länge att de register och system som finns inte varit tillräckliga för att möta verksamhetens behov. I dag görs betydande insatser på området men det kommer att dröja åtminstone till 2018 innan det nya systemet för anläggningsdata, ANDA, är på plats.
Anpassningen av övriga systemstöd och arbetssätt och rutiner för dessa är avgörande för ett samlat underhållsystem.
Att koppla systemet till den ekonomiska informationen och strukturen på denna behövs bl.a. för att uppfylla kraven på anläggningsregister enligt SERA-direktivet.
Ökad tillståndskontroll av anläggningen i egen regi i form av underhållsbesiktning är nödvändig för att långsiktigt bygga upp den kunskap om anläggningen som Trafikverket behöver ha som infrastrukturförvaltare. Entreprenörerna kan även fortsättningsvis göra andra besiktningar, däribland säkerhetsbesiktningar.
Det är tänkbart att maskinella tillståndskontroller kommer att få en ökad betydelse i framtiden.
Bilaga 6
463
Planering
Förslag: Trafikverket bör bygga upp systemstöd, metoder och
arbetssätt för planering av underhållet.
Trafikverket bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor.
Trafikverket bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner för beredning av åtgärder i anläggningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan verksamhetsområdena Planering, Underhåll, Trafikledning och Investering.
Trafikverket bör utvärdera införandet av s.k. servicefönster mot gällande regelverk.
Trafikverket bör utveckla samplaneringen av underhåll, re- och nyinvesteringar för minskad trafikpåverkan.
Skälen till mina förslag
Bristerna i kunskapen om anläggningen gör det mycket svårt att fastställa behoven, prioritera mellan dem, och omsätta dem i en plan för åtgärder. Processen kompliceras dessutom av en otydlighet vad gäller vilken standard underhåll och reinvesteringar ska styra mot och hur standarden definieras.
I dag finns inget samlat dokument som kan kallas för en nationell underhållsplan; i stället finns flera olika dokument som tillsammans bildar en underhållsplanering.
En nationell underhållsplan kan bidra till bättre underbyggda beslut om vilka medel som bör satsas på underhåll och reinvesteringar i infrastrukturen och vad olika prioriteringar leder till.
Tilldelning av tider i spår är beroende av ett nära samspel mellan flera olika verksamhetsområden i Trafikverket, där ansvaret för de olika beslut som krävs och för helheten ibland framstår som otydligt.
Inför införandet av s.k. servicefönster för underhåll är det oklart vilka avvägningar Trafikverket har gjort mellan trafikens behov och det faktiska behovet av tid för åtgärder i banan. Det är inte heller
Bilaga 6 SOU 2015:110
464
klarlagt om tiderna för servicefönster är tänkta att hanteras som tid som inte går att söka för trafik.
Beställning
Förslag: Trafikverket bör vid upphandling ta större hänsyn till
den trafikpåverkan som entreprenörens behov av tid i spår orsakar.
Trafikverket bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll.
Skälen till mina förslag
Trafikverket upphandlar allt järnvägsunderhåll genom 34 basunderhållskontrakt och några nationella kontrakt. Det finns en stor spridning i hur kontrakten är utformade.
I upphandlingarna av järnvägsunderhåll ligger fokus på lägsta pris som utvärderingskriterium, så länge övriga villkor anses uppfyllda. Det gör det svårare att ta hänsyn till eventuella skillnader i olika entreprenörers upplägg vad gäller behov av tid i spår för en åtgärd I syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan potentiella anbudsgivare ställer Trafikverket sällan krav på viss maskinell utrustning, även om detta skulle medge ett snabbare genomförande av arbetet och därmed mindre trafikpåverkan.
Trafikverket strävar efter att tillämpa funktionsentreprenader i stället för utförandeentreprenader i underhållskontrakten. Funktionsentreprenader förutsätter dock en väsentligt bättre kunskap om anläggningens tillstånd än vad Trafikverket har i dag.
Användningen av funktionsentreprenader bör anpassas till lämpligheten i det enskilda fallet, bl.a. med hänsyn till anläggningens ålder och därtill hörande risker. Funktionsentreprenader får inte vara ett sätt att överlåta ansvaret för anläggningen till en entreprenör.
Bilaga 6
465
Utförande
Förslag: Trafikverket bör tills vidare fortsätta att anlita externa
entreprenörer för järnvägsunderhåll.
Trafikverket bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedöms vara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet, exempelvis med hänsyn till förutsättningar för reell konkurrens.
Skälen till mina förslag
Banverket och sedermera Trafikverket har sedan början av 2000-talet gradvis konkurrensutsatt utförandet av järnvägsunderhållet. Marknadskoncentrationen har minskat över tid och även om antalet anbud i Trafikverkets upphandlingar är relativt få kan man inte säga att marknaden generellt är alltför svag för att medge en fungerande konkurrens. Allt underhåll utförs nu av externa entreprenörer.
De vetenskapliga studier som finns visar på kostnadsfördelar med konkurrensutsättningen. När mätbara transaktionskostnader inkluderas minskar de positiva kostnadseffekterna, men nettot är alltjämt betydande.
Analysen av utvecklingen i Storbritannien och Nederländerna visar att både egen regi och en långtgående entreprenadverksamhet kan fungera väl. I båda fallen ställs stora krav på kunskap om anläggningen hos infrastrukturförvaltaren och system för att samla in och förvalta denna kunskap.
Det går inte att generellt säga vilket av alternativen egen regi eller användande av externa entreprenörer för utförande av järnvägsunderhåll som alltid är det mest effektiva och ändamålsenliga. Hänsyn behöver tas till olika förutsättningar i tid och rum.
Trafikverket har ett stort arbete att göra för att komma till rätta med de brister som i dag föreligger bl.a. vad gäller kunskapen om anläggningen och planeringen av åtgärder, som är centrala för att Trafikverket ska kunna ta ansvar för underhållet. Ingenting talar för att en samtidig förändring i form av att Trafikverket skulle
Bilaga 6 SOU 2015:110
466
utföra hela eller delar av underhållet i egen regi skulle bidra till att Trafikverket kommer till rätta med de problem som identifierats.
Trafikverket har redan ett långtgående mandat att inom ramen för en effektiv verksamhet själv bedöma om utförande bör ske i egen regi eller med externa entreprenörer. I ett längre perspektiv, när Trafikverket också byggt upp den kunskap som behövs, kan det uppstå ett läge där det i något fall bedöms som mer effektivt att utföra underhåll i egen regi. Då bör Trafikverket kunna ta detta i beaktande. Situationen torde främst kunna uppstå vid ett marknadsmisslyckande lokalt, dvs. att ingen reell konkurrens föreligger.
Den analys som gjorts av ett mer generellt övertagande av järnvägsunderhållet visar att det inte är effektivt och dessutom förenat med stora svårigheter för Trafikverket. Det skulle också leda till negativa konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare.
Uppföljning och återkoppling
Förslag: Trafikverket bör utveckla systemen för rapportering av
besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem.
Trafikverket bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik.
Trafikverket bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag.
Trafikverket bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete.
Trafikverket bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs.
Skälen till mina förslag
Det finns behov av förbättringar i Trafikverkets system för rapportering av besiktningsanmärkningar och för genomförda åtgärder, även om det pågår ett förbättringsarbete på detta område. Effekter av faktiskt genomförda åtgärder (och relaterade kostnader) är svåra att bedöma eftersom sådan information inte samlas in på ett systematiskt sätt.
Bilaga 6
467
Järnvägsföretagen är beroende av att entreprenörerna genomför underhållsarbeten och att det sker på ett sätt som minskar trafikpåverkan. En närmare samverkan mellan järnvägsföretag och entreprenörer (och också med Trafikverket) kan bidra till en bättre planering av olika åtgärder.
Det föreligger brister i leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. Trafikverket har redan inlett ett arbete med en förstärkt kontroll med hjälp av konsulter. Som ett led i en kontinuerlig uppföljning kan det vara befogat med egen personal för detta.
Brister vad gäller Trafikverkets kontroll av entreprenörernas behörighet har konstaterats av Transportstyrelsen. Denna och andra granskningar har också visat på behovet av att följa upp att gällande regler för riskhantering följs.
Trafikverkets ledning och styrning
Förslag: En genomlysning av Trafikverkets ledning och styr-
ning bör göras. Den bör ta sin utgångspunkt i myndighetens uppdrag som infrastrukturförvaltare utifrån gällande regelverk. Genomlysningen bör ge underlag för en förändring av myndighetens interna ledning och styrning vad avser förtydligande och fördelning av ansvar, mandat och arbetsuppgifter.
Det kan övervägas om regeringens styrning av myndigheten bör utvecklas för att bli tydligare och mer ändamålsenlig.
Skälen till mina förslag
I mitt uppdrag ingår att utvärdera och analysera behov av åtgärder för att Trafikverket ska ta det samlade ansvaret för underhållet, och vilka åtgärder som krävs för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur.
En slutsats från de analyser jag gjort är att vissa typer av brister verkar återkomma. Frågor som berör flera verksamhetsområden, och som därför kan behöva en tydlig ansvarsfördelning samt samordning och beredning, förefaller myndigheten ha svårt att hantera på ett effektivt eller enhetligt sätt. Styrande dokument och strategier utgår ibland från vagt definierade begrepp eller är uttryckta på en så
Bilaga 6 SOU 2015:110
468
övergripande nivå att de kan vara svåra att tillämpa i det faktiska arbetet. Vissa grundläggande styrdokument verkar också saknas.
Jag har kunnat konstatera att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvarstyper och delansvar interagerar, samt när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser.
Trafikverkets verksamhet är i stor utsträckning styrd av regelverk. Det är därför viktigt att se till att regelverken tagits i beaktande vid fördelning av ansvar och i utförande av uppgifter. Kännedom om vilket ansvar myndigheten har och på vilket regelverk det baserar sig verkar ibland kunna förbättras, särskilt när det gäller regelverk som bestäms genom EU-samarbetet.
Det finns anledning att betrakta de problem som jag uppmärksammat, vad gäller frågor som rör Trafikverkets ansvar som infrastrukturförvaltare för järnvägen, som tecken på brister i övergripande ledning och styrning inom myndigheten.
Vid styrningen av Trafikverket verkar det i dag ligga ett stort fokus på målstyrning mot de transportpolitiska målen, och betydligt mindre på de konkreta uppgifter som åligger verket som infrastrukturförvaltare.
Det finns då en risk att myndighetens kärnverksamhet, en effektiv och ändamålsenlig förvaltning av anläggningen, får en lägre prioritet än den bör ha.
Till statsrådet Anna Johansson
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare förordnades samma dag ekonomie doktor Gunnar Alexandersson.
Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli 2013 kansliråden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter konkurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, ansvarig för järnvägsfrågor Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman. Catherine Kotake entledigades på egen begäran från och med den 16 augusti 2014 och ersattes av strateg Lena Eriksson. Christel Wiman entledigades på egen begäran från och med den 1 september 2015 och ersattes av verkställande direktör Björn Westerberg. Karin Svensson Smith entledigades från och med den 1 september 2015 och ersattes av styrelseordförande Christina Axelsson. Ombudsman Karolina Celinska förordnades som expert från och med den 1 september 2015.
Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti 2013. Till sekreterare förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli 2013 (entledigad på egen begäran från och med den 1 juli 2015), Helena Andersson från och med den 15 september 2014, Kristina Andersson från och med den 15 juni 2015, Ellen Rova från och med den 1 augusti 2015 och Anders Lundström från och med den 1 september 2015.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens
organisation.
I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den
2 december 2013.
I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i tillläggsdirektiv beslutat den 3 april 2014, ska förslag lämnas till förbättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 december 2014 att förlänga utredningstiden från 30 juni 2015 till 23 december 2015, samt att utredaren dessförinnan skulle delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Detta skedde genom delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.
Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. I och med detta har utredningen fått fokusera sitt avslutande arbete till några högt prioriterade frågor. I andra frågor kommer det i flera fall att finnas behov av kompletterade utredningsarbete.
Härmed överlämnar jag slutbetänkandet En annan tågordning –
bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110). I detta redovisar jag mina
förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation.
Stockholm i december 2015
Gunnar Alexandersson
/Åsa Tysklind Helena Andersson Kristina Andersson Ellen Rova Anders Lundström
5
Innehåll
Sammanfattning ......................................................... 13
1 Författningsförslag ............................................... 33
1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).........33 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ....................................................................34 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik...........................................40 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ..........41
2 Inledning ........................................................... 43
2.1 Uppdraget .........................................................................43 2.2 Bakgrund och utgångspunkter ...........................................44 2.3 Arbetssätt ..........................................................................46 2.4 Samråd och internationellt utbyte ......................................47 2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar.......................48 2.6 Betänkandets disposition ...................................................50
3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor ...................................................... 51
3.1 Inledning ...........................................................................52 3.1.1 Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier .......................................52
Innehåll SOU 2015:110
6
3.1.2 Bristande statistik och uppgifter ..........................54
3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet ..............................55 3.2.1 Inledning .............................................................55 3.2.2 En översikt över reformerna och marknaden........55 3.2.3 Transportarbetets utveckling ...............................57 3.2.4 Några särskilt utpekade frågor .............................58 3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU.........................60 3.3.1 Norge och Danmark ............................................60 3.3.2 Storbritannien......................................................61 3.3.3 Schweiz ...............................................................65 3.3.4 Italien och Österrike ...........................................67 3.3.5 EU ......................................................................68 3.4 Prognoser och scenarioanalys.............................................69 3.4.1 Trafikverkets prognoser.......................................70 3.4.2 KTH:s prognoser ................................................71 3.4.3 En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser ..........................................75 3.4.4 Ytterligare tankar kring scenarier .........................79 3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen” .............80 3.6 Vägval för framtiden ..........................................................82 3.6.1 Järnvägens användning och roll i transportsystemet ................................................83 3.6.2 Modellen för marknadstillträde ............................88 3.6.3 Förhandlingar om medfinansiering och relaterade principer ............................................102 3.6.4 Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll ......................................................105
4 Styrning, ansvarsfördelning och roller ...................... 111
4.1 Inledning .........................................................................112 4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn ...114 4.2.1 Principer för styrning ........................................114 4.2.2 Principer för organisationsform .........................115 4.2.3 Strategisk styrning i järnvägssektorn ..................118 4.2.4 Trafikverkets uppgifter och organisation ...........121
Innehåll
7
4.2.5 Transportstyrelsens uppgifter och organisation .......................................................124
4.3 Reglering på EU-nivå .......................................................135 4.3.1 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet ................137 4.3.2 Kommittéförfarandet - genomförandeakter .......140 4.3.3 Delegationsförfarandet – delegerade akter .........142 4.3.4 Regelutvecklingsarbetets faser ...........................142 4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet ............................154 4.4.1 Inriktning och strategi .......................................154 4.4.2 Svenskt deltagande i EU-arbetet ........................158 4.4.3 Att fånga upp synpunkter ..................................163 4.4.4 Information om EU:s rättsakter och deras innebörd ............................................................166 4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU.......................169 4.5.1 Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU ....................................................................171 4.5.2 Riktlinjer för arbetet ..........................................172 4.5.3 Reglering med betydande påverkan ....................176 4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen..........................178 4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn ...................183
5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .....185
5.1 Inledning .........................................................................186 5.1.1 Olika former av persontrafik på järnväg .............186 5.1.2 Avgränsningar ...................................................189 5.2 Gällande rätt ....................................................................190 5.2.1 Järnvägslagen (2004:519) ...................................190 5.2.2 EU:s kollektivtrafikförordning ..........................192 5.2.3 Lag (2010:1065) om kollektivtrafik ....................193 5.2.4 Konkurrenslagen (2008:579)..............................200 5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg .............................203 5.3.1 Utvecklingen över tiden.....................................203 5.3.2 Marknaden i dag ................................................209 5.3.3 Marknadsförskjutning .......................................214 5.3.4 Fördubblingsmålet av kollektivtrafik .................223
Innehåll SOU 2015:110
8
5.3.5 Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade kollektivtrafiken ...............224
5.4 Tidigare synpunkter .........................................................226 5.4.1 Kollektivtrafiklagens målkonflikter....................226 5.4.2 Trafikförsörjningsprogram ................................228 5.4.3 Beslut om allmän trafikplikt...............................232 5.4.4 Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram .................................233 5.4.5 Brist på information...........................................234 5.4.6 21-dagarsregeln..................................................235 5.4.7 Avtal om inköp och tillköp av trafik ..................236 5.5 Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?....................................................238 5.5.1 Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor............................................238 5.5.2 Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor.....242 5.5.3 En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell persontrafik .......................................................243 5.6 Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik............................................................244 5.6.1 Inledning ...........................................................244 5.6.2 Trafikförsörjningsprogram ................................244 5.6.3 Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik................................252 5.6.4 Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer ....................................................253 5.6.5 21-dagarsregeln..................................................258 5.6.6 Inköp och tillköp av trafik .................................259
6 Anläggningar för tjänster ...................................... 261
6.1 Inledning .........................................................................262 6.2 Bakgrund och problembild...............................................264 6.3 Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster ..................................................268
Innehåll
9
6.4 Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden ..........................271 6.4.1 Anläggningar för tjänster ...................................272 6.4.2 Tjänsteleverantörer ............................................273 6.5 Regelverk och begrepp .....................................................273 6.5.1 Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och tillhandahållande av tjänster ........................275 6.5.2 Järnvägslagen eller hyreslagen? ..........................278 6.5.3 Marknadslagstiftning .........................................281 6.5.4 Säkerhet.............................................................283 6.6 Trafikverket .....................................................................285 6.6.1 Ansvaret för anläggningar för tjänster? ..............285 6.6.2 Lokalisering och anslutningar ............................293 6.6.3 Upplåtelse och överlåtelse..................................295 6.7 Jernhusen AB...................................................................296 6.8 Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster? ...........................................................................298 6.8.1 Två statliga aktörer med olika förutsättningar ....299 6.8.2 Vad ska drivas kommersiellt respektive ickekommersiellt? ....................................................301 6.9 Konkurrensneutral tillgång till rangering..........................304 6.10 Järnvägsändamål i den fysiska planeringen........................306 6.10.1 Riksintresse i den kommunala planeringen.........306 6.10.2 Hur bör järnvägens intressen stärkas i
planeringen? ......................................................306
6.11 Stationsförvaltning och tillgänglighet ...............................309
7 Säkerhet, reglering och tillsyn................................311
7.1 Inledning .........................................................................311 7.2 Trafiksäkerhet..................................................................312 7.2.1 Trafiksäkerhetens utveckling .............................312 7.2.2 EU:s gemensamma säkerhetsmål .......................315 7.2.3 Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av Sverige ...............................................................318 7.2.4 Min bedömning .................................................320
Innehåll SOU 2015:110
10
7.3 Transportstyrelsens föreskrifter .......................................321 7.3.1 Trafiksäkerhetsföreskrifter ................................321 7.3.2 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF .........323 7.3.3 Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder.............330 7.3.4 Trafikregler för luftfart ......................................332 7.3.5 Regler om lastsäkring.........................................333 7.4 Tillståndsprövning och tillsyn ..........................................337 7.4.1 Transportstyrelsens tillståndsprövning ..............337 7.4.2 Transportstyrelsens säkerhetstillsyn ..................343 7.4.3 Min bedömning .................................................349 7.5 Transportstyrelsen och Trafikverket ................................352 7.5.1 Ledande roll i säkerhetsarbetet? .........................352 7.5.2 Transportstyrelsens organisation .......................355
8 Ikraftträdande.................................................... 359
9 Konsekvensanalyser ............................................ 361
9.1 Inledning .........................................................................361 9.2 Problembild och uppdrag .................................................361 9.3 Förslagen och dess konsekvenser .....................................362 9.3.1 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor......................................................362 9.3.2 Styrning, ansvarsfördelning och roller................367 9.3.3 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .......................................................370 9.3.4 Anläggningar för tjänster ...................................379 9.3.5 Säkerhet, reglering och tillsyn ............................384
10 Författningskommentar ........................................ 387
10.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).......387 10.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ..................................................................387
Referenser................................................................ 393
Innehåll
11
Särskilda yttranden .....................................................407
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:46 ........................................419
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2013:88 ........................................429
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:52 ........................................431
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:160 ......................................445
Bilaga 5 Sammanfattning av SOU 2013:83 .............................451
Bilaga 6 Sammanfattning av SOU 2015:42 .............................459
13
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation. Den har delats upp i två steg. I det första steget gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta, preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med ett par nya frågor. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.
I arbetet med slutbetänkandet har jag haft kvar att utreda ett mycket stort antal frågor, med stor spridning i karaktär. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och utredningens tidsramar har det varit
Sammanfattning SOU 2015:110
14
nödvändigt att göra hårda prioriteringar mellan olika delar av uppdraget. I detta slutbetänkande lämnar jag i flera fall därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning.
Arbetssätt
I tillägg till den expertgrupp som bistått utredningen har jag kompletterat utredningen med nio projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningen.
Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamling av relevant underlagsmaterial. Sammanlagt nio olika underlagsrapporter har tagits fram åt utredningen under arbetet med slutbetänkandet.
Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller i arbetsgrupperna.
I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Vidare har studiebesök gjorts i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan.
Slutbetänkandets innehåll och struktur
Slutbetänkandet består av fem huvudsakliga kapitel för behandling av olika områden. I det första av dessa redogör jag för järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor, inte minst mot bakgrund av den planerade satsningen på nya stambanor för höghastighetståg. Det är i flera avseende ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. En del av dessa förutsättningar återkommer jag därför till i senare kapitel.
SOU 2015:110 Sammanfattning
15
Det andra området handlar om övergripande frågor när det gäller ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Jag berör även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation.
Det tredje området utgör en fördjupning kring samverkan och konkurrens (och relaterade gränssnitt) mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik.
Det fjärde området handlar om anläggningar för tjänster, eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.
Det femte och sista området handlar om säkerhet, reglering och tillsyn. Här gör jag en närmare genomgång av Transportstyrelsens relaterade uppgifter, mandat och organisation.
I de fem kapitlen presenteras förslag som bygger på de bedömningar och överväganden jag gjort under utredningsarbetet. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan.
Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen, samt författningskommentarer.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till
vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.
Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.
Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings-
Sammanfattning SOU 2015:110
16
tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.
Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.
Skälen till mina förslag
De senaste 25 åren har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige, men tillväxten är mycket ojämnt fördelad mellan olika typer av trafik. Den största ökningen, nästan 200 procent, har skett i den regionala persontrafik som i huvudsak är samhällsorganiserad genom kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen). Persontrafiken med fjärrtåg har ökat cirka 34 procent men har planat ut de senaste åren. Godstransportarbetet har ökat med sammanlagt cirka 11 procent, även om trenden efter 2010 har varit fallande.
De flesta prognoser om den framtida utvecklingen pekar på att järnvägens transportarbete kan fortsätta att växa, både i absoluta tal och jämfört med andra trafikslag. Utvecklingen för olika marknadssegment är dock beroende av hur olika förutsättningar utvecklas, inte minst vad gäller infrastrukturen, liksom konkurrensytorna med andra trafikslag.
Järnvägssektorn lider sedan länge av att tillgången till officiell statistik och andra uppgifter ofta är bristfällig och därmed av begränsat värde som underlag för viktiga beslut. För att komma till rätta med detta krävs en kraftsamling.
Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska
SOU 2015:110 Sammanfattning
17
användas till. I brist på sådana tydliga prioriteringar från statens sida, och med rådande modell för tillträde till spåren, blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används.
Kapacitetstilldelningsprocessen är kritiserad både vad gäller bakomliggande regelverk och tillämpning. Som ett sätt att lösa konflikter mellan olika ansökningar tillämpas samhällsekonomiska prioriteringskriterier. I praktiken har dessa visat sig vara mycket svåra att använda för att få en effektiv tilldelningsprocess.
Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. För svensk del förutsätter detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EUdirektiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.
De problem vi ser i dag i tillämpningen av dagens blandande modell för marknadstillträde och organisering av trafik (konkurrens
om spåren och konkurrens på spåren) handlar till viss del om
otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell trafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen.
Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, men min övergripande bedömning är att de effekter som kan uppnås bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv.
Det innebär inte att sådana förbättringsåtgärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor.
Planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö, sätter fokus på den framtida problematiken med dagens marknadstillträdesmodell.
Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det
Sammanfattning SOU 2015:110
18
första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.
Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. De företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer däremot att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet.
Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och att ha den på plats senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag menar också att en speciallösning för höghastighetsbanorna inte är lämplig, eftersom de inte kommer att utgöra ett tillräckligt isolerat trafiksystem.
Jag föreslår därför att en utredning tillsätts om en förändrad modell för marknadstillträde och förespråkar att den inriktas på att undersöka förutsättningarna för en modell med upphandling i konkurrens även för nationell kommersiell persontrafik på järnväg, liknande den modell som tillämpas i Storbritannien och som nu planeras även i Norge.
Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella långväga trafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.
Även om ordet upphandling används för att beskriva denna modell, är det viktigt att förtydliga att den inte i första hand innebär att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att till-
SOU 2015:110 Sammanfattning
19
ämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam. Denna rätt kan också knytas till vissa minimikrav på trafiken. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. En sådan förändring menar jag inte heller är förenlig med gällande regelverk.
Förutsättningar och konsekvenser för en förändrad marknadstillträdesmodell måste utredas noggrant, inte minst mot bakgrund av de inskränkningar som en förändring skulle kunna innebära för dagens tågoperatörer, med hänsyn till de ramar som ges av EU:s regelverk och med beaktande av konkurrerande trafikslag. I betänkandet pekar jag på en rad tänkbara konsekvenser och hänsynstaganden som behöver hanteras.
Sverigeförhandlingen planerar att inom kort, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering av nya stambanor för höghastighetståg och anslutande infrastruktur, trots att förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är högst oklara. Det kan skapa låsningar inför t.ex. en framtida upphandling av trafiken. Min bedömning är också att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.
Jag skulle starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen och föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan det statliga ägandet av operativa bolag som t.ex. SJ AB och Green
Sammanfattning SOU 2015:110
20
Cargo AB ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.
Vid en förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag har skisserat ovan skulle staten i en myndighetsroll också komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. Mer generellt är det aktuellt att långsiktigt utreda det statliga ägandet även i Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB.
Styrning, ansvarsfördelning och roller
Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i
ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.
Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.
En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.
Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EUarbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.
Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säker-
SOU 2015:110 Sammanfattning
21
ställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar.
Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.
Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.
Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.
En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.
En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervakningsuppgiften övervägas.
Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.
Skälen till mina förslag
Behoven av en samlad strategisk styrning på järnvägsområdet har aktualiserats i och med den uppdelning som skett på marknaden, med ett ökat antal specialiserade aktörer med delvis olika intressen. En annan viktig faktor är EU-medlemskapet och vad detta inneburit i form av en förskjutning av regelutvecklingen från nationell till EU-nivå.
Ett tydligt exempel på en strategisk fråga är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, som en del av en strävan till harmonisering av järnvägssektorn inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer. De har också involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och med därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska
Sammanfattning SOU 2015:110
22
behandling den förtjänat, har flera aktörer i sektorn, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas.
Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen, och det finns ett tydligt behov av en förändring för att säkerställa att detta ansvar ska komma till uttryck i Regeringskansliets arbete. Jag lämnar inte några detaljerade förslag till hur detta ska organiseras, men menar att det är en fråga om internt styrnings- och ledningsarbete. En delegering av ansvaret till annan myndighet bör inte ske, eftersom en sådan i så fall skulle behöva styra över andra likställda myndigheter under regeringen.
Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller t.ex. planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.
Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter.
De exempel på svårigheter som jag fortsatt att se i Trafikverkets matrisorganisation vad gäller att fördela ansvar, mandat och arbetsuppgifter och tydliggöra helhetsansvaret för olika leveranser och funktioner, har stärkt mig i min tidigare bedömning av Trafikverkets styrning och ledning och behovet av förändring. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten.
Jag har kunnat konstatera att Transportstyrelsen har svårigheter att uppfatta vilka uppgifter som åligger myndigheten på järnvägsområdet och vad dessa konkret innebär. Detta visar sig bl.a. i ett passivt förhållningssätt gentemot branschens aktörer, t.ex. när det gäller rollen som marknadsövervakare. Vidare har Transportstyrelsen ibland intagit en avvaktande hållning, som om regeringen
SOU 2015:110 Sammanfattning
23
tydligare borde signalera vad som borde göras. Myndigheten borde, med sin närhet till verksamhetsutövarna, ha en bättre bild än regeringen av vilka frågor och behov som finns att hantera. Vidare föreligger en enligt min mening överdriven oro hos myndigheten för att dess olika roller (t.ex. mellan normgivning och tillsyn) står i konflikt med varandra.
Regelutvecklingsarbetet på EU-området har mycket stor inverkan på vilka förutsättningar som infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och andra aktörer möter på den svenska och internationella järnvägsmarknaden. Jag har identifierat stora brister i hur detta arbete leds och bedrivs, med bäring på såväl Regeringskansliet som Transportstyrelsen och Trafikverket. Riktlinjer som finns för arbetet används inte, är skrivna på en för övergripande nivå eller är ofullständiga på annat sätt. De möjligheter till påverkan som faktiskt finns utnyttjas inte i tillräcklig utsträckning. Samarbetet och informationsutbytet mellan t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket fungerar inte särskilt väl. Det finns dock goda exempel att lära av, både från myndigheter i andra branscher, och från andra delar av Transportstyrelsens organisation.
Min uppfattning är att det är dags att se över järnvägslagstiftningen för att göra den mer lättillgänglig. En tydligare uppdelning mellan olika områden skulle underlätta förståelsen och kopplingen till EU:s rättsakter. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt.
EU:s regelutvecklingsprocess och den nationella svenska lagstiftningsprocessen behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt.
Järnvägens omreglering har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn. När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen
Sammanfattning SOU 2015:110
24
ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har dock visat sig vara mycket svårt. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade
persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen.
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.
Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år.
De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska årligen upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje
SOU 2015:110 Sammanfattning
25
och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.
Skälen till mina förslag
De tidigare trafikhuvudmännens och senare de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken har lett till framväxten av omfattande regionala tågsystem på flera håll i Sverige. I och med att denna trafik också tidigt utsattes för anbudskonkurrens gick utvecklingen länge hand i hand med marknadsöppningen. De förbättrade resmöjligheterna har bidragit till en kraftig tillväxt i resandet.
På senare år har det på vissa håll uppstått en mer uttalad utträngningseffekt, både vad gäller spårkapacitet och resenärer, mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella persontrafiken. Eftersom den samhällsorganiserade trafiken länge dominerat på lokal och regional nivå sker utträngningen främst på storregional nivå och påverkar därmed kommersiell trafik i mer långväga relationer. Kostnaderna för den samhällsorganiserade kollektivtrafiken, och därmed användningen av skattemedel, har generellt ökat kraftigt i Sverige de senaste åren.
Min sammanfattande bedömning är att förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken på järnväg inte är tillfredsställande i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken, samt att utvecklingen på senare år inte följer intentionerna med den nya kollektivtrafiklagen.
I syfte att få till stånd både tydligare gränssnitt för konkurrensen mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik, och en bättre samverkan mellan dessa, lämnar jag ett antal förslag till förändringar i kollektivtrafiklagen.
Dessa menar jag är befogade att genomföra för att förbättra förutsättningarna de närmaste åren och på cirka 5–10 års sikt. I det längre perspektivet, med tillkomsten av nya stambanor för höghastighetståg, ser jag ett behov av en förändrad modell för marknadstillträde enligt vad jag har redovisat tidigare.
Sammanfattning SOU 2015:110
26
En viktig del i de föreslagna förändringarna är ett ökat inslag av transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, bl.a. i syfte att mer information ska bli tillgänglig för aktörerna på marknaden. Detaljerad information om den samhällsorganiserade trafikens ekonomi och användning är också nödvändig för att kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna styra sin resursanvändning på ett effektivt sätt. Det är vidare en förutsättning för att medborgarna ska få insyn i hur skattemedel används.
Jag har inte sett någon anledning att begränsa förslagen i dessa delar till enbart järnvägstrafiken.
Anläggningar för tjänster
Förslag: Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka
sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.
Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras.
Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör Trafikverket göra en konsekvensutredning.
Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas.
SOU 2015:110 Sammanfattning
27
Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.
Skälen till mina förslag
En samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster har inte gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Det gjordes därmed inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001, trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken. Det har inneburit att vissa frågor lämnats olösta och att det, i vissa fall utan närmare överväganden eller politiska beslut, skett omfördelningar av tillgångar mellan t.ex. Banverket/Trafikverket och de statligt ägda bolagen.
Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafikverkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggningarna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på Trafikverkets spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för t.ex. uppställning.
För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägsföretagen och för tjänstetillhandahållarmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar Trafikverket har.
Sammanfattning SOU 2015:110
28
Trafikverket har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställningsspår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställningsspåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt.
Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning detsamma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att Trafikverket bygger nya uppställningsspår om de behövs för tågvändning.
Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. Trafikverkets hantering vid lokalisering av depåer och anslutningsväxlar uppfattas som oklar av aktörerna.
Min uppfattning är att Trafikverket bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvudspåren. Endast Trafikverket, som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt. För att underlätta den överblick som behövs för att ta detta ansvar behöver Trafikverket ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan. En sådan behövs också vid Trafikverkets utpekande av riksintresse för kommunikationer.
Den nuvarande ordningen med Trafikverket och Jernhusen AB innebär att två statliga aktörer med olika uppdrag och skilda juridiska och ekonomiska förutsättningar, kan agera inom en och samma anläggning för tjänster. Även om Trafikverket skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte bli densamma som Jernhusen AB:s. Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdeln-
SOU 2015:110 Sammanfattning
29
ingen bör behållas på längre sikt. Jag menar också att den nuvarande ordningen, med de oklarheter jag beskrivit i övrigt, är hämmande för utvecklingen.
Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad bedömning inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till Trafikverket, men med ett säkerställande av konkurrens mellan olika tjänsteleverantörer.
Trafikverket verkar i dag sakna en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Innan en överföring till Trafikverket kan ske måste myndigheten, särskilt mot bakgrund av de utmaningar som myndigheten står inför vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, därför först hitta en form för effektiv förvaltning för anläggningarna.
Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang.
Rangering på Trafikverkets rangerbangårdar kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. Trafikverket bör därmed ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som Trafikverket förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas.
Frågan om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag förvaltas av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning och analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. Fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Jag har tidigare konstaterat att det föreligger brister i hur ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning fungerar i praktiken. Eftersom jag inte haft möjlighet att utreda
Sammanfattning SOU 2015:110
30
denna fråga närmare, men bedömer den som viktig, kopplad till andra trafikslag och utvecklingen av stationer och stationstjänster, bör den utredas vidare i ett sådant sammanhang.
Säkerhet, reglering och tillsyn
Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig-
rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.
Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.
Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
Skälen till mina förslag
Trafiksäkerheten på järnväg har under lång tid utvecklats positivt i Sverige. Jämfört med andra länder i EU placerar sig Sverige bland de bättre medlemsländerna. På senare år har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det föreligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten.
Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndigheten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet. Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen.
SOU 2015:110 Sammanfattning
31
Transportstyrelsens beslut att upphäva järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF), och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, har enligt min bedömning fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.
Transportstyrelsen bör därför fortsatt förvalta de nationella trafiksäkerhetsreglerna för järnvägen. Myndigheten bör inte lämna över förvaltningen till branschen eller till en annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler har gjorts i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler.
I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande problem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen.
Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nationella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säkerhetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor. Avsaknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter.
Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det på sikt dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU. I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transportstyrelsen ansvara för att ta fram dessa nationella regler. Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka UIC:s regler. Därför bör experter från godstrafikföretagen och även godstransportköparna delta i utvecklingsarbetet.
I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen.
Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transportstyrelsens ansvar föreslår jag att instruktionen för myndigheten ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det i dag inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järnvägssäkerheten, särskilt inte som analysverksamheten är placerad i
Sammanfattning SOU 2015:110
32
en tredje enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. Jag menar också att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte.
33
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)
Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägslagen (2004:519) att 2 kap. 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
2 §
Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet skall utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.
Verksamheten skall vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt.
Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.
Verksamheten
ska
vara
organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt varvid
infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2016.
Författningsförslag SOU 2015:110
34
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1065) om kollektivtrafik
dels att 2 kap. 8 och 9 §§ och 3 kap. 1 § och ska ha följande
lydelse,
dels att det ska införas tio nya paragrafer, 2 kap. 8 a och 9 a–
9 f §§ och 4 kap. 6–8 §§, och närmast före 6 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Trafikförsörjningsprogram Den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar
2 kap.
8 §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska regel-
bundet i ett trafikförsörjnings-
program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska minst vart
fjärde år i ett trafikförsörjnings-
program fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.
8 a §
Om en regional kollektivtrafikmyndighet har för avsikt att samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter och organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2 ska myndigheterna minst vart fjärde år i ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränser och genomföra samråd enligt 9–9 f §§. Programmet ska vid behov uppdateras.
SOU 2015:110 Författningsförslag
35
Samråd
9 §
Innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten upprätta ett förslag till program eller ändring som uppfyller kraven i 10 §.
Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande
myndigheter i angränsande län.
När den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprättar ett förslag till program eller ändring ska myndigheten samråda med
motsvarande myndigheter i angränsande län
Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.
9 a §
Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter.
Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.
Författningsförslag SOU 2015:110
36
9 b §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget.
9 c §
Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§.
Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten skicka programförslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska ställa ut programförslaget under minst två månader.
Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.
9 d §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kungöra utställningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932) .
Av kungörelsen ska framgå
SOU 2015:110 Författningsförslag
37
var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas.
9 e §
Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter.
Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet.
9 f §
Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen, ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.
3 kap.
1 §
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.
Författningsförslag SOU 2015:110
38
En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område.
Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Trafikårsbokslut
4 kap.
6 §
En regional kollektivtrafikmyndighet ska årligen särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik.
Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik.
7 §
Den som är skyldig att särredovisa verksamheten enligt 4 kap. 6 § ska offentliggöra redovisningen i ett trafikårsbokslut.
8 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.
2. Kravet på att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa sin trafik linje för linje i ett trafikårsbokslut enligt 4 kap. 6
SOU 2015:110 Författningsförslag
39
och 7 §§ gäller inte för den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten inlett upphandling av före den 1 januari 2017.
Författningsförslag SOU 2015:110
40
1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1126 ) om kollektivtrafik
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik att det ska införas en ny paragraf, 8 §, och närmast före en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Trafikårsbokslut
8 §
Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 4 kap. 6 och 7 §§ lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.
SOU 2015:110 Författningsförslag
41
1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:1300 ) med instruktion för Transportstyrelsen
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen att 1 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Transportstyrelsen har till uppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet.
Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.
Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.
43
2 Inledning
2.1 Uppdraget
Mitt övergripande uppdrag1 har varit att göra en översyn av järnvägens organisation. Utredningen har delats upp i två steg. I det första steget ingick att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83)2 som överlämnades den 2
december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv.3 Sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning. I nedbruten form resulterar detta i sammanlagt cirka 60 utredningspunkter.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat av regeringen den 19 december 2014, pekades byggande och underhåll av infrastrukturen ut som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor.4 Samtidigt kompletterade regeringen
1 Direktiv 2013:46, Järnvägens organisation, enligt Bilaga 1. 2 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 5. 3 Direktiv 2014:52, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 3. 4 Direktiv 2014:160, Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation, enligt Bilaga 4.
Inledning SOU 2015:110
44
uppdraget på detta område med ett par nya frågor. Dessa frågor och relaterade förslag behandlade jag i delbetänkandet Koll på
anläggningen (SOU 2015:42)5 som överlämnades den 16 april 2015.
I arbetet med slutbetänkandet har fokus legat på kvarstående områden och frågor enligt regeringens direktiv, med vissa prioriteringar och avgränsningar som jag redogör närmare för nedan.
2.2 Bakgrund och utgångspunkter
Sverige har under de senaste decennierna genomfört ett flertal reformsteg på järnvägsområdet, vilka beskrivits närmare i utredningens första delbetänkande En enkel till framtiden?. Reformerna har påverkats av såväl svenska förhållanden som av behov av anpassningar till EU:s regelverk. En generell iakttagelse är att reformerna i flera fall har aktualiserat fortsatta reformer eller justeringar av regelverk och organisation och att det finns en stor mängd områden med potential för förbättringar. I vissa fall har det handlat om att hantera oförutsedda effekter, men det finns också flera exempel på att förväntade problem eller identifierade oklarheter, som pekats ut redan inför ett nytt reformsteg, mer eller mindre medvetet har lämnats olösta. Ibland har de lyfts fram som angelägna att lösa vid senare tillfälle. En del problem har varit föremål för diskussion under flera år.
Konsekvenserna av detta har kunnat observeras på flera nivåer i järnvägssystemet och med olika allvarlighetsgrad. I de mer begränsade fallen har det handlat om exempelvis fördröjda beslut, dubbelarbete, outnyttjade resurser eller annat som skulle kunna karaktäriseras som ”gnissel i maskineriet”. I en del fall har konsekvenserna blivit direkta konflikter mellan olika aktörer i järnvägssystemet. Sådana konflikter behöver i och för sig inte vara enbart negativa – utan kan också vara ett naturligt inslag i utvecklingen av en mer öppen och marknadsliknande bransch – men det finns dock flera exempel på när detta inte varit fallet. I åter andra fall har det kunnat konstateras ett otillräckligt intresse för t.ex. investeringar, att vissa systempåverkande uppgifter inte längre utförs eller t.o.m. handlingsförlamning. Det är rimligt att anta att
5 En sammanfattning av detta delbetänkande återges i Bilaga 6.
Inledning
45
dessa förhållanden varit förknippade med både ineffektivitet och kostnader, såväl för enskilda personer och företag som för samhället i stort.
Utredningen om järnvägens organisation har, genom sitt breda mandat för en helhetsöversyn, kunnat lyfta såväl nya frågor som en rad av dessa tidigare ohanterade frågor. Ambitionen har genomgående varit att analysera och identifiera de bakomliggande problemen och ta fram förslag till lösningar och förbättringar. Frågornas olika natur gör att förslagen kan variera på en skala från mindre justeringar till ganska omfattande förslag på förändringar. En viktig utgångspunkt har också varit att utnyttja mandatet till en samtidig behandling av flera med varandra hopkopplade frågor, för att få fram konsistenta förslag som bidrar till ett bättre fungerande järnvägssystem snarare än att optimera enskilda delar.
I vissa fall har den fördjupade analysen av problemen under utredningens andra steg landat i en något annorlunda bild än vad som framkommit i arbetet med den ursprungliga nulägesbeskrivningen. Bidragande orsaker kan vara att det skett förändringar i sakförhållanden under arbetets gång som påverkat bedömningen, eller att nya uppgifter framkommit. Det har gjort det nödvändigt för utredningen att, med stöd i de ursprungliga direktiven, göra mindre avsteg eller nyanseringar i förhållande till en del av de utpekade frågeställningar som återfinns i regeringens tilläggsdirektiv.
Flera av de förslag jag lägger bygger på att befintliga myndigheter 1) blir bättre på att utföra sina uppgifter, 2) utför uppgifter som redan åligger dem, men som av olika anledningar inte hanterats, och 3) har förmåga att ta sig an delvis nya uppgifter som de inte haft ansvar för tidigare. Detta innebär exempelvis att jag förutsätter att de förslag avseende Trafikverkets verksamhet som jag lämnat i det tidigare delbetänkandet Koll på anläggningen kommer att tas om hand och leda till förbättringar i Trafikverket. Att en myndighet inte fungerar tillfredsställande i dag kan förstås påverka tidplanen för att ta sig an nya uppgifter, men får inte utgöra ett absolut hinder för detta för all framtid om bedömningen är att dessa uppgifter hör hemma i myndigheten.
Inledning SOU 2015:110
46
2.3 Arbetssätt
Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.
I utredningens andra steg har jag valt att dela in arbetet i sammanlagt nio delprojekt med tillhörande arbetsgrupper:
1. Järnvägens framtida utveckling
2. Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn (och med organ utanför sektorn)
3. Persontransporter inklusive fordonsfrågor
4. Godstransporter inklusive fordonsfrågor
5. Kapacitetstilldelning och trafikledning
6. Järnvägens fastighetsförsörjning och sidotjänster
7. Byggande och underhåll av infrastrukturen
8. Reglering, tillsyn och uppföljning
9. Statistik och periodisk uppföljning
De två första delprojekten har haft att hantera övergripande och sammanfattande analyser medan de sju övriga hanterat funktionsanalyser och fördjupningsområden.
Aktiviteterna i dessa delprojekt inleddes i september 2014. Basen för deltagare till dessa arbetsgrupper har utgjorts av den grupp med experter och sakkunniga som utsetts att bistå utredningen. För att säkerställa en bred representation och kompetens i alla utredningens sakfrågor har det varit nödvändigt att komplettera dessa experter med ett flertal adjungerade personer i varje arbetsgrupp. Jag har också utsett en ordförande för respektive grupp för att bistå utredningens kansli med att bereda och leda arbetsmöten. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningens arbete.
Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för
Inledning
47
att initiera och samordna insamlingen av relevant underlagsmaterial. Deltagarna har via e-post eller regelrätta möten också fått lämna synpunkter på arbetsmaterial och utkast till texter. Det gäller särskilt de underlagsrapporter som har beställts av utredningen i form av särskilda uppdrag. I en del fall har arbetet i grupperna fått positiva följdeffekter i form av att berörda aktörer inlett närmare samarbeten i utvecklingsprojekt vid sidan om själva utredningen.
Expertgruppen har 2013–2015 hållit sammanlagt tolv möten, varav ett i internatform. Några möten har kombinerats med möten i delprojekt 1 och 2 enligt ovan.
Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller arbetsgrupperna. Utredningen har därtill arrangerat två öppna seminarier, i augusti 2013 samt oktober 2014.
Sammanlagt nio underlagsrapporter har tagits fram på uppdrag av utredningen för att bidra till att belysa vissa områden eller frågeställningar.6 Respektive författare ansvarar för de bedömningar som görs i dessa. I slutbetänkandet framgår hur materialet använts i utredningen.
I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats.
Information om utredningsläget har lämnats vid presentationer på diverse konferenser, i samband med särskilda utfrågningar i riksdagen den 18 december 2013 och den 11 december 2014, samt via utredningens webbplat s www.sou.gov.se/jarnvagensorg .
2.4 Samråd och internationellt utbyte
Med anledning av bredden på utredningens frågeställningar har det under hela utredningstiden funnits stora behov av att samråda med parallella utredningar inom Regeringskansliet, liksom med utredningar och utvecklingsprojekt hos andra myndigheter och organisationer. Exempel på utbytet med andra utredningar inom Regeringskansliet är Järnvägstrafikutredningen, Sverigeförhand-
6 Dessa publiceras i form av bilagorna 7–15.
Inledning SOU 2015:110
48
lingen, Utredningen om information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor (Ds 2015:11) och arbetet med att ta fram underlag för genomförandet av SERA-direktivet (Ds 2014:21). Utbytet med Sverigeförhandlingen samt med Trafikverket och Transportstyrelsen har varit särskilt intensivt. När det gäller Sverigeförhandlingen kan jag konstatera att det saknats förutsättningar för en synkroniserad hantering av ett antal frågor, exempelvis förutsättningarna för medfinansiering av järnvägsinfrastruktur och för marknadstillträdet för tågtrafikoperatörer.
Det internationella utbytet av erfarenheter är ett återkommande inslag på järnvägsområdet. Representanter för myndigheter eller företag från ett tiotal olika länder har besökt eller bjudit in utredningen för att ta del av svenska erfarenheter av omorganisation och regleringsförändringar. Utredningen har gjort studiebesök i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan samt haft kontakter med forskare och praktiker från en rad andra länder, bl.a. genom deltagande i International Conference on Competition
and Ownership in Land Passenger Transport 2013 och 2015.
2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar
Även med sitt breda mandat har denna utredning självfallet haft flera avgränsningar att ta hänsyn till. I enstaka fall har direktiven satt gränser, exempelvis vad gäller förslag som påverkar omfattningen på det offentliga åtagandet. En av utredningen tidigare väckt fråga om behovet att utreda organiserandet av biljettförsäljning m.m. valde regeringen att hantera genom en separat departementsutredning.
Inte minst under sitt andra steg har utredningen påverkats av att den haft att hantera en mycket stor mängd frågor, med stor spridning i karaktär och detaljeringsnivå, på relativt kort tid. Mängden frågor har föranlett det arbetssätt som beskrivits ovan, vilket resulterat i ett starkt engagemang från många personer med specialistkunskaper och ett rikt underlagsmaterial, men samtidigt inneburit en krävande administrativ process. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Det blev särskilt tydligt under arbetet med
Inledning
49
delbetänkandet om järnvägsunderhåll, som för övrigt innebar att arbetet i de andra projektgrupperna fick pausas.
Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget efter överlämnandet av det andra delbetänkandet, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. Detta har med nödvändighet lett till hårda prioriteringar i behandlingen av frågorna.
Det hade varit önskvärt att utredningen, inte minst mot bakgrund av de arbetsinsatser som gjorts av alla personer som engagerats och de förväntningar detta lett till, kommit både längre och djupare i diskussionen av fler problemområden, och därmed också i framtagandet av förslag på lösningar. Under rådande förutsättningar har det visat sig vara omöjligt. I flera fall lämnar jag i detta slutbetänkande därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning. Det är min förhoppning att detta inte ska leda till att vissa frågor (för)blir ohanterade utan att de i sinom tid ska få den uppmärksamhet de förtjänar. En nackdel med detta är dock att viktiga kopplingar mellan olika frågeområden riskerar att gå förlorade.
I några fall återfinns mer utvecklade resonemang kring dessa frågor i de underlagsrapporter som lämnats till utredningen, även om jag inte haft möjlighet att göra de samlade överväganden och bedömningar som krävts för att komma med konkreta förslag.
De infrastrukturrelaterade frågorna, framför allt vad gäller järnvägsunderhåll, har redan behandlats relativt ingående i det andra delbetänkandet. Därför ägnas dessa frågor mycket lite uppmärksamhet i slutbetänkandet. En specifik fråga som utelämnats i detta sammanhang är det eventuella behovet av tredjepartscertifiering av infrastruktur.
Jag har inte kunnat göra regelrätta utvärderingar om hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat, även om jag följt projekt som t.ex. Tillsammans för Tåg i Tid. Därmed har jag inte heller kunnat lämna specifika förslag till hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete. Ett annat område som inte berörs närmare i slutbetänkandet (men däremot i delbetänkandet Koll på anläggningen och i en underlagsrapport – se
Inledning SOU 2015:110
50
Bilaga 11) är transaktions- och transitionskostnader och möjligheter att minimera dem.
Jag menar dock att vid ett genomförande av mina förslag till förändringar och förtydliganden rörande t.ex. ansvar och roller, kommer förutsättningarna för samarbete på ett flertal områden att tydliggöras och underlättas. Oklara ansvarsförhållanden utgör i vissa fall bakomliggliggande orsaker till svårigheter med att få till utvecklade samarbeten. Flera av förslagen torde sannolikt också kunna bidra till att minska transaktionskostnaderna, särskilt vad gäller den typ som kallas rätlinjighetskostnader (misalignment
costs), även om detta förstås är svårt att kvantifiera.
2.6 Betänkandets disposition
Betänkandet omfattar tio kapitel. Närmast kommer ett kapitel som behandlar järnvägens framtida utveckling och vägval för framtiden. Det är i flera avseenden ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. I kapitel 4 diskuterar jag några andra övergripande frågor, nämligen ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Här berörs även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation. Det femte kapitlet utgör en fördjupande studie av förutsättningarna för den samhällsorganiserade och kommersiella persontrafiken, inte minst vad gäller relationer och gränssnitt dem emellan. Kapitel 6 hanterar frågor som rör anläggningar för tjänster eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.
I det sjunde kapitlet studeras säkerhet, reglering och tillsyn. Kapitlet går i detta sammanhang också på djupet när det gäller Transportstyrelsens uppgifter, mandat och organisation. Kapitel 8 tar upp frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. I kapitel 9 redovisar jag mina konsekvensanalyser. Det avslutande tionde kapitlet innehåller författningskommentarer till de förslag som innebär konkreta förändringar i lagar och förordningar.
De nio underlagsrapporter som har beställts av utredningen är publicerade i en särskild bilagedel.
51
3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till
vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.
Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.
Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.
Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
52
3.1 Inledning
Ett av mina mer övergripande uppdrag är att analysera järnvägens framtida utveckling. Som en del i detta ska jag, enligt regeringens direktiv, ”redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor” (Dir. 2014:52, s. 2). Behoven kan komma att förändras som en följd av olika omvärldsfaktorer. I direktiven sägs också att ”Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, samtidigt som hänsyn tas även till samhällets övergripande behov” och att ”Beslut --- bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, samtidigt som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen”.
Jag har också i uppdrag att följa hur olika delmarknader för tågtransporter utvecklas och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar.
Ett antal frågor kopplade till kapacitetstilldelning och kapacitetsförbättringar, både vad gäller infrastruktur och fordon, pekas ut i direktiven. En del av dessa berörs relativt ingående i detta kapitel, andra mer översiktligt. Ofta är de kopplade till andra frågeställningar.
Den första delen av detta kapitel ägnas åt att diskutera utvecklingen i den svenska järnvägssektorn hittills, olika prognoser och scenarier om den framtida utvecklingen och hur förändrade förutsättningar och omvärldsfaktorer kan påverka järnvägens roll. Mot bakgrund av detta går jag sedan in på ett antal identifierade vägvalsfrågor, och mina bedömningar av hur dessa bör hanteras.
Övergripande om framtida utveckling, prognoser och 3.1.1
scenarier
En diskussion om järnvägens framtida utveckling måste till viss del starta i det järnvägssystem som finns i dag och en tillbakablickande reflektion över hur utvecklingen har sett ut hittills. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att utvecklingen framåt är allt annat än förutbestämd. Med de tidshorisonter och höga kostnader som normalt är förknippade med främst nyinvesteringar, men även ett
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
53
långsiktigt arbete med reinvesteringar och underhållsåtgärder, kommer framtidens järnvägssystem att vara beroende av de beslut om åtgärder och budgeterade medel som tas under de närmaste åren. En viktig del i sådana beslut bör vara att fundera över hur järnvägen kan och bör användas.
Infrastrukturen sätter i mångt och mycket ramarna för vad som kan göras, samtidigt som det är ramar som det kan ta lång tid att förändra. Mycket stora projekt, som höghastighetsbanor, kan få strukturerande och betydande effekter på exempelvis lokalisering av företag och bostäder och därmed även på transporter av både resenärer och gods. Enstaka åtgärder för att t.ex. lösa upp flaskhalsar kan ibland få stor effekt på hur infrastrukturen används. Det finns dock flera andra sätt att påverka den framtida utvecklingen och aktörernas beteende än att bara se till infrastrukturen. Förändrad organisation och regelverk, beroende på omfattning, kan också få betydande effekter. Skapandet av nya incitamentsstrukturer och särskilda styrmedel i form av skatter och avgifter kan också påverka utvecklingen, särskilt om de bidrar till att tippa över vågskålen i en annan riktning och t.ex. leder till en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Tillämpningen av den s.k. fyrstegsprincipen i Trafikverkets arbete är ett sätt att ta hänsyn till olika åtgärders genomslag i olika tidsperspektiv, samtidigt som relaterade kostnader beaktas.
Prognoser om den framtida utvecklingen bygger dels på uppgifter om hur utvecklingen sett ut tidigare, vad som varit drivande för denna, tagna eller förväntade beslut om åtgärder som påverkar utvecklingen framåt, samt antaganden om olika trender och omvärldsfaktorer. För flera påverkande faktorer (såväl dem som regering, riksdag och olika myndigheter själva styr över som andra som hör till omvärldsutvecklingen) kan man ibland identifiera några olika tänkbara alternativ. Det ger en möjlighet att, med hjälp av anpassade modeller, undersöka utvecklingen i termer av olika scenarier. Den här typen av analyser kan bidra till att t.ex. identifiera nyckelbeslut, tröskeleffekter och mer generellt känsligheten hos en viss prognos.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
54
Bristande statistik och uppgifter 3.1.2
Ett problem i sammanhanget är de brister som framkommit under utredningens arbete vad gäller tillgången på tillförlitlig statistik och andra uppgifter om dagens järnvägssystem, som bl.a. behövs för att göra prognoser. Jag har under hela utredningsarbetet stött på denna problematik, på samtliga områden, vilket ofta inneburit att det krävts särskilda ansträngningar för att få fram underlag. Ibland har uppgifter funnits men senare visat sig vara otillförlitliga.
Eftersom kunskapsbaserat underlag till stor del saknas har järnvägen, i förhållande till andra trafikslag, sämre förutsättningar. En insamling av mer detaljerat statistikunderlag från järnvägens operatörer är nödvändig för att förbättra situationen. I första hand avser detta passagerarflöden och flöden av gods med varugruppsindelning, med ökad geografisk uppdelning. Bristen på geografiskt disaggregerade data på järnväg begränsar möjligheten att redovisa relevanta underlag för transportpolitiska analyser och åtgärdsval. Obalansen mot andra trafikslag, där motsvarande uppgifter finns, gör att järnvägen får sämre möjligheter att utvecklas till ett effektivt trafikslag. Som exempel kan nämnas att Trafikverket i sitt underlag till ny inriktningsplanering saknar uppgifter om godsflöden annat än på en mycket aggregerad nivå.
Problemen med bristande statistik och andra uppgifter återspeglas i flera av de följande kapitlen. Det har varit en del av utredningens uppdrag att kartlägga tillgången på insamlade uppgifter och föreslå förbättringar. Bristerna har dock visat sig så allvarliga att det inte ens har gått att få en övergripande bild från alla involverade aktörer om vilka uppgifter som samlas in, av vem och på vilka grunder. Därmed har denna del av uppdraget varit omöjlig att genomföra.
För att kunna göra prognoser om järnvägens framtida utveckling men också få fram annat underlag av betydelse för vilka anslagsmedel som bör budgeteras, liksom för andra beslut av betydelse för sektorn, krävs en kraftig förbättring i insamlingen av statistik och andra uppgifter från järnvägens aktörer. Detta inkluderar klargöranden om vilka uppgifter som behövs och varför, med en bättre synkronisering mellan olika myndigheter för att undvika dubbelarbete, både vad gäller insamling och lämning av uppgifter. Jag föreslår därför att regeringen tar initiativ till detta. När det gäller
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
55
krav på uppgifter från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna återkommer jag till det i kapitel 5.
3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet
Inledning 3.2.1
Jag har i mina tidigare delbetänkanden redogjort relativt noggrant för hur regelverket för järnvägssektorn utvecklats i Sverige sedan slutet av 1980-talet, med tillhörande organisationsförändringar. Jag har i dessa sammanhang också pekat på hur infrastrukturen, trafiken och andra delar av marknaden utvecklats. I detta avsnitt ger jag därför endast ett kort sammandrag och en aktuell bild över läget.
En översikt över reformerna och marknaden 3.2.2
Uppdelningen av SJ i ett trafikföretag och en infrastrukturförvaltande myndighet – Banverket – som en följd av det trafikpolitiska beslutet 1988, liksom decentraliseringen av ansvaret för de s.k. länsbanorna till trafikhuvudmännen, var på sin tid genomgripande reformer som kommit att forma den fortsatta utvecklingen i järnvägssektorn. Reformerna har drivits av både nationella behov och de krav som EU-medlemskapet medfört, särskilt på senare år.
Gradvis har olika delar av marknaden öppnats upp för nya aktörer och inte sällan har det varit nödvändigt att omfördela kontroll och ansvar för viktiga funktioner och resurser i syfte att skapa bättre förutsättningar för konkurrens.
Konkurrens om spåren, i form av deltagande i upphandlingar, inleddes redan 1989–90 och var länge det enda sättet för nya aktörer att komma in på marknaden för persontrafik med tåg. Denna del av marknaden omfattade till en början sådan lokal, regional och interregional persontrafik som SJ inte längre kunde bedriva med lönsamhet och därför inte hade incitament att utveckla och i vissa fall ville avveckla helt. Därefter har den successivt utvecklats och vuxit till att i dag på flera håll omfatta större nät eller trafiksystem av t.ex. pendeltågslinjer som i vissa fall också går mycket långa sträckor.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
56
Nya aktörer i godstrafiken började dyka upp i början av 1990talet, företrädesvis som matarbolag till SJ. En milstolpe var Banverkets beslut att ge gruvbolaget LKAB egen trafikeringsrätt 1993. 1996 avreglerades godstransportmarknaden och blev därmed helt öppen för nya operatörer, både från Sverige och från andra länder.
SJ delades upp och bolagiserades år 2001, vilket bl.a. ledde till bildandet av SJ AB, Green Cargo AB och Jernhusen AB.
De första stegen mot en marknadsöppning i persontrafiken i form av konkurrens på spåren togs 2006 och avsåg nattågstrafik och chartertrafik. Därefter följde veckoslutstrafiken och den internationella persontrafiken 2009, liksom beslut om att avveckla SJ:s kvarvarande ensamrätt från oktober 2010.
2009 bildades Transportstyrelsen som en trafikslagsövergripande myndighet för reglering, tillstånd och tillsyn samt registerhållning. I början av 2010 bildades Infranord AB genom en bolagisering av Banverket Produktion och senare samma vår bildades Trafikverket genom en sammanslagning av Banverket och Vägverket och delar av andra myndigheter.
Det öppna marknadstillträdet för persontrafiken har varit på plats på allvar sedan i slutet av 2011. Därmed föreligger ett regelverk för marknadstillträdet på järnväg som kombinerar en direkt konkurrens på spåren med en relativt omfattande samhällsorganiserad och upphandlad regionaltågstrafik (konkurrens om spåren). Majoriteten av den samhällsorganiserade trafiken organiseras i dag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (som etablerades 2012), medan en mindre del omfattas av statens upphandling genom Trafikverket (tidigare Rikstrafiken).
När konkurrens på spåren tillkom som en ny möjlighet till inträde var företag som Veolia (i dag ägt av Transdev) tidigt ute med att etablera en egen trafik på sträckan Stockholm–Malmö, först som veckoslutstrafik och sedan daglig trafik. Företaget kör också nattågstrafik till Jämtland. Vidare har Tågåkeriet i Bergslagen etablerat en ny trafik mellan Göteborg och Dalarna och kör också Karlstad–Stockholm. Tågkompaniet kör NSB:s tåg Oslo–Göteborg på den svenska sidan och veckoslutstrafik Ludvika–Västerås– Stockholm samt Karlstad–Oslo. Skandinaviska Jernbanor kör sedan några år en nischprodukt Stockholm–Göteborg. Det mest omfattande nyinträdet i direkt konkurrens med SJ AB står MTR
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
57
Express AB för, med sin snabbtågstrafik med nya fordon Stockholm–Göteborg.1
Effekterna av de nya trafikuppläggen har hittills varit relativt begränsade. Ett större utbud och i vissa fall jämförelsevis lägre priser på de erbjudna produkterna har kunnat konstateras, men SJ AB har inte förändrat sitt utbud eller sina priser i någon större utsträckning. Inträdet av MTR Express AB kan förväntas få större påverkan. Tidiga resultat tyder på lägre biljettpriser i såväl MTR:s som SJ AB:s trafik samt att den nya operatören har lyckats bättre än SJ AB med att upprätthålla punktligheten.
På godstransportmarknaden finns i dag ett flertal mindre och medelstora tågoperatörer, även om Green Cargo AB har en fortsatt stark ställning. Avregleringen bedöms ha lett till såväl effektivare transportlösningar som lägre priser för transportköparna.
Transportarbetets utveckling 3.2.3
Som jag har pekat på i mina tidigare betänkanden har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige sedan slutet av 1980talet. Räknat från 1990 har persontransportarbetet ökat med 84 procent fram t.o.m. 2014 och godstransportarbetet med 11 procent (med toppar 2007 och 2010 på 22 respektive 23 procent över 1990 års nivå).2 En närmare studie av persontransportarbetet visar dock på mycket stora skillnader mellan utvecklingen för den regionala trafiken jämfört med fjärrtrafiken (som också inkluderar en del internationell trafik).
Som framgår av figur 3.1 har persontransportarbetet i den regionala trafiken ökat stadigt och totalt med nästan 200 procent sedan de dåvarande trafikhuvudmännen övertog ansvaret för trafiken på länsbanorna 1990. Under samma period har transportarbetet för fjärrtrafiken ökat med bara 34,4 procent, trots introduktionen av nya snabbtåg under 1990-talet. Sedan 2008 har fjärrtrafiken dessutom mer eller mindre stagnerat, medan transportarbetet med den regionala trafiken fortsatt att öka.
1 Mer detaljer om dessa nyinträden återfinns i Tabell 3.8 i underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (se Bilaga 14). 2 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
58
Figur 3.1 Järnvägens transportarbete i Sverige 1990-2014
Källa: Trafikanalys
Några särskilt utpekade frågor 3.2.4
I mitt uppdrag har ingått att följa utvecklingen på de olika delmarknaderna. I underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman (Bilaga 14) återfinns mer utförliga beskrivningar av hur hela transportsektorn utvecklats, liksom järnvägstrafikens olika segment. I rapporten av Vierth och Landergren (Bilaga 15) görs en närmare genomgång av utvecklingen för godstransportmarknaden på järnväg.
Jag har också haft i uppdrag att bedöma exempelvis potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och faktorer som stöttar en positiv utveckling, liksom effekter av avgiftshöjningar och kostnadsökningar. Möjligheterna att gå på djupet i dessa delar av
0 50 100 150 200 250 300
19 90
19 91
19 92
19 93
19 94
19 95
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Pe rs on km o ch t on km , i nd ex (1 99 0= 10 0)
Persontransporter regional trafik Persontransporter fjärrtrafik Godstransporter
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
59
uppdraget har varit begränsade, men frågorna berörs bl.a. i underlagsrapporterna av Nelldal och Wajsman (se vidare avsnitt 3.4.2) samt Vierth och Landergren. En nyckelfråga som lyfts är kapaciteten och kapacitetstilldelningen på järnväg. Det är egentligen en mer övergripande fråga för järnvägssektorn i stort och som jag hanterar i avsnitt 3.6.1.
När det gäller just godstrafiken är en ofta utpekad åtgärd att möjliggöra körning av längre och/eller tyngre tåg på det svenska järnvägsnätet. Nyligen har också Trafikverket redovisat ett särskilt uppdrag om detta.3
Jag kan i detta sammanhang konstatera att det är viktigt att identifiera vem som egentligen äger vilken fråga (särskilt när den kopplas till behov av förändringar i s.k. bromstal för fordon). När det gäller längre tåg tror jag också att det är nödvändigt att en gång för alla slå fast vilken standard det är som ska gälla. Så länge det fortsätter att florera flera olika alternativ för utökade tåglängder kommer sannolikt inte särskilt mycket att hända. Slutligen är det också relevant att beakta i vilken utsträckning tågoperatörer i dag kör tåg med dagens högsta tillåtna längd, eftersom det kan ge en indikation om hur den faktiska efterfrågan ser ut.
Vad gäller förutsättningarna för t.ex. kommersiellt organiserad persontrafik i förhållande till samhällsorganiserad upphandlad trafik återkommer jag till detta i avsnitt 3.6.2 nedan samt i kapitel 5.
Utredningen har också omfattat att studera fordonsförsörjningen på marknaden och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning. Ett försök har gjorts att göra en kartläggning av de fordon som används för olika ändamål i Sverige, genom att kombinera uppgifter från Transportstyrelsens fordonsregister med andra källor. Materialet redovisas i en underlagsrapport av Bo-Lennart Nelldal (Bilaga 13), men användbarheten och möjligheten att dra slutsatser påverkas av de inbyggda begränsningar som föreligger i Transportstyrelsens register. Exempelvis ingår inte fordon med utländska ägare, vilka är relativt vanligt förekommande, åtminstone vad gäller vagnar för godstrafik. En övergripande slutsats är att det inte tycks föreligga brist på dragfordon eller vagnar att använda i godstrafik, medan bilden vad
3 Trafikverket, Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
60
gäller fordon för persontrafik är mer komplicerad. I båda fallen påverkas dock fordonsförsörjningen av ERTMS-införandet (vilket jag konstaterade redan i mitt första delbetänkande). Frågan om uthyrning av kommunalt ägda fordon till kommersiella företag har inte kunnat hanteras med de förutsättningar som utredningen haft.
Jag kan också fortsatt konstatera att många företag i järnvägssektorn i dag har en låg lönsamhet. En närmare studie av alla tågoperatörers företagsekonomiska situation visar att branschens lönsamhet försämrats jämfört med bussbranschen och godstransporter på väg.4 För gruppen järnvägsgodsoperatörer som helhet är läget särskilt bekymmersamt, även om det finns enskilda undantag. Företag som i genomsnitt klarar sig bättre i branschen är leverantörer av t.ex. fordon och tjänster till tågoperatörerna.
3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU
Norge och Danmark 3.3.1
Norge har fram tills nu i första hand öppnat upp sin godstransportmarknad för konkurrens. Till detta kommer en enstaka upphandling av persontrafik på järnväg. Staten äger två järnvägsföretag, NSB samt Flytoget till Gardermoen, och kontrollerar liksom i Sverige den dominerande infrastrukturförvaltaren – Jernbaneverket.
Enligt ett reformförslag som den norska regeringen lämnade till stortinget våren 2015 kommer det att ske stora förändringar i järnvägens organisation.5 All persontrafik ska konkurrensupphandlas paketvis under de närmaste åren. Vidare ska Jernbaneverket bolagiseras till ett infrastrukturföretag, som samtidigt får ta över ansvaret för en del tillgångar som i dag finns hos NSB. Både det nya infrastrukturföretaget och NSB ska förbli i statlig ägo. En ny strategisk enhet, det s.k. Jernbanedirektoratet, ska inrättas (under Samferdselsdepartementet), med ansvar för bl.a. upphandling av järnvägstrafik.
Tanken är att den nya strukturen ska finnas på plats till 1 januari 2017, med en glidande övergång av ansvar från Samferdselsdepartementet till Jernbanedirektoratet. En fortfarande öppen fråga är om
4 Fineman och Wolgast (2015). 5 Samferdselsdepartementet, Meld. St. 27 (2014-2015).
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
61
man också ska genomföra en decentralisering av ansvaret för lokaltågen till regionala myndigheter. Ett parallellt arbete sker också med att ta fram en plattform för fördelning av biljettintäkter mellan aktörerna.
I Danmark är Banedanmark huvudsaklig infrastrukturförvaltare, fullt separerad från trafikeringen. Konkurrens tillämpas egentligen bara i godstrafiken och handlar då i första hand om internationell trafik som passerar genom Danmark. Statligt ägda DSB dominerar persontrafiken på järnväg och har en form av samhällsuppdrag för detta i enlighet med ett avtal med staten. Ett tilläggsavtal undertecknades i september 2015 och ger DSB en monopolliknande ställning fram till december 2020. Avtalet är dock inte okontroversiellt (t.ex. i förhållande till EU:s konkurrens- och statsstödsregler) och eventuella ändringar skulle kunna leda till en marknadsöppning före 2020.
Omfattande planer finns vad gäller infrastrukturinvesteringar de närmaste åren, inkluderande nya banor, elektrifiering av befintliga banor och en uppgradering av signalsystemet till ERTMS Baseline 3.5.0. Elektrifieringen beräknas vara genomförd till år 2026. ERTMS-projektet drivs av Banedanmark. Det är försenat med cirka två år och beräknas nu vara fullt genomfört 2021.
En omläggning är på gång också av trafiken som kommer att innebära en implementering av ett system med taktfast trafik mellan ett antal knutpunkter, liknande systemet i Schweiz. Ökade hastigheter planeras också för tågen i Danmark, men då upp till cirka 160 km/h, dvs. inte vad som normalt brukar kallas höghastighetståg.
Storbritannien 3.3.2
I Storbritannien upphandlas all persontrafik, fördelat på ett 20-tal s.k. franchisekontrakt som i huvudsak avgränsas i form av geografiska områden. Upphandlingen omfattar såväl företagsekonomiskt olönsam som lönsam trafik vilket innebär att buden ibland innebär en betalning för rätten att få trafikera. Kontrakten är i regel långa – upp till 15 år. Medan kontrakten för den regionala trafiken i regel är beroende av tillskott från staten för att täcka kostnaderna, går fjärrtrafiken med vinst och dessa kontrakt
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
62
levererar därför ett överskott till staten. De senaste fem åren har summan av alla kontrakt resulterat i en nettobetalning till staten. 2014/15 uppgick den till 802 miljoner pund.6
Systemet gör det möjligt att ställa höga krav på alla tågoperatörer, exempelvis vad gäller nödvändig samordning i form av biljettsamverkan. De kostnader som är förknippade med dessa krav får operatörerna ersättning för genom att alla förutsätts inkludera dem i sina anbud vid upphandlingarna av kontrakten. En stor del av kraven knyts till den licens som varje järnvägsföretag måste ha. Viss prisreglering förekommer.
Ovanpå detta tillämpas också möjligheten till öppet inträde (open access), med tydliga villkor för gränssnitt med upphandlad trafik vid inträde (en form av behovsprövning parad med möjlighet till kompenserande ersättning). Hittills har den faktiska open
access-trafiken varit begränsad till ett par sträckor.
Resandet i det brittiska järnvägssystemet har utvecklats kraftigt sedan privatiseringen och franchising-systemet introducerades i mitten av 1990-talet – mer än i något annat större järnvägsnät i Europa. Enligt statistik från Office of Rail and Road är ökningen, mätt i personkilometer, 214 procent perioden 1994–2014. Även godstransportarbetet har ökat, med nästan 68 procent sedan 1994 (Figur 3.2). Mer nedbrutna uppgifter för persontransporterna från 2000-talet visar att tillväxten i resandet med fjärrtrafiken varit jämförbar med den regionala trafiken (61 procent respektive 74 procent 2002/03–2014/15). Detta illustreras i Figur 3.3.
6 Office of Rail and Road, Rail Finance 2014-15 Annual Statistical Release.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
63
Figur 3.2 Järnvägens transportarbete i Storbritannien 1988-2014
Not: För godstransporter har uppgifterna räknats om från brutna verksamhetsår. Källa: Office of Rail and Road.
0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Pe rs on km o ch t on km , i nd ex (1 99 4= 10 0)
Persontransporter Godstransporter
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
64
Figur 3.3 Järnvägens persontransportarbete i Storbritannien 2002-2015
Källa: Office of Rail and Road.
Den brittiska modellen är föremål för intern diskussion och till viss del revision, men med olika riktningar samtidigt. Å ena sidan förekommer provverksamhet med inslag av återintegrering mellan infrastrukturförvaltare och operatör som en följd av den s.k. McNultyrapporten,7 men å andra sidan finns också förslag från Competition and Markets Authority om att utveckla open access-trafiken.8
Trots ett starkt statligt beroende bedrevs infrastrukturförvaltaren Network Rail länge som vore det ett privat företag, men utan utdelning. Under 2014 slogs det dock fast att den skuld på nära 38 miljarder pund som byggts upp i företaget är garanterad av staten, vilket gjorde det nödvändigt att tydliggöra skulden i den
7 Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB Rail. 8 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Pe rs on km , i nd ex ( År 2 00 2-03 =1 00 )
Franchise-operatörer, regional trafik
Franchise-operatörer, långväga trafik
Franchise-operatörer, London och Sydost
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
65
statliga balansräkningen. Bakgrunden till detta var också nya riktlinjer från EU:s statistikbyrå Eurostat. Därmed omklassificerades Network Rail i september 2014 till att bli en del av den offentliga sektorn, vilket innebar att företaget inte längre kunde ta extra lån på den privata marknaden. När det snart därefter visat sig att infrastrukturförvaltaren tappat kontrollen över budgeten bara ett år in i den nuvarande femåriga uppgraderingsplanen tillsattes flera utredningar, bl.a. i syfte att ta fram en plan för att vända utvecklingen. En av dessa är den s.k. Shaw-rapporten, som lämnat en första översiktlig genomgång av situationen i november 2015.9
Schweiz 3.3.3
Som stående utanför EU har Schweiz haft en större frihet i utformningen av transportpolitiken och organiserandet av järnvägssektorn än många andra europeiska länder. Likväl har det funnits en påverkan från EU liksom från andra strömningar i samhället i riktning mot en mer öppen järnvägsmarknad, särskilt vad gäller internationell trafik och då inte minst för godstransporter. Grundmodellen i Schweiz är dock alltjämt att järnvägsföretagen är integrerade strukturer med infrastruktur och trafikering i samma organisation. Ett flertal sådana företag existerar även om statliga SBB intar en särställning och fungerar som systemintegrerande organisation.
Persontrafiken planeras och utförs av SBB, dock uppdelat på olika divisioner. Fokus ligger på frekvent och s.k. taktfast trafik med givna bytespunkter och bytestider med hög punktlighet. En ökad hastighet i systemet är relativt lågt prioriterad jämfört med att få in fler avgångar per timme enligt redan givna mönster. Satsningar på infrastrukturen görs med målet att det ska gå att köra trafiken på ett visst sätt (fler tåg per timme) från och med en bestämd tidpunkt i framtiden. Godstrafiken planeras in i fördefinierade kanaler mellan persontågen.
Den starka prioriteringen av persontrafiken och dess speciella trafikmönster uppfattas av godstransportföretag som problematisk.
9 Department for Transport (2015), The future shape and financing of Network Rail – The scope.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
66
Från transportministeriet ser man också flera problem med att skapa sunda incitamentstrukturer för infrastrukturförvaltarens verksamhet och en förutsägbarhet i t.ex. reinvesteringsbehoven. På papperet borde det i den integrerade strukturen finnas goda incitament till fordonsinvesteringar som är anpassade till infrastrukturen. Men, eftersom de offentliga bidragen bara kan riktas till infrastrukturen menar företrädare för ministeriet att SBB kan göra fordonssatsningar som trycker över kostnader till infrastrukturen där subventionerna finns. Det minskar viljan till optimering av hela systemet hos SBB. På sistone har ett stort problem varit att SBB:s infrastrukturdivision plötsligt meddelat att det behövs mycket stora tillkommande medel till infrastrukturen jämfört med vad som tidigare planerats för.
Ett särskilt inslag i den schweiziska kapacitetstilldelningen är förekomsten av en fristående branschägd organisation, Trasse Schweiz AG, som hanterar tåglägesfördelningen på det nät som kontrolleras av de tre största företagen (SBB, BLS och SOB). Genom detta söker man uppnå det oberoende för denna funktion som SERA-direktivet anvisar för i övrigt integrerade strukturer.10
I dag hanterar Trasse Schweiz 95 procent av tåglägesfördelningen på den del av nätet som har normalspårvidd. Regeringens avsikt är att organisationen i framtiden ska ta hand om tåglägesfördelningen på hela denna del av nätet. Trasse Schweiz övervakar också infrastrukturförvaltarnas framtagning av tidtabeller i syfte att undvika diskriminering och gör kapacitetsanalyser för överbelastade linjer. Regeringen har föreslagit att Trasse Schweiz i framtiden ska få ett stärkt oberoende och status som lagstadgad institution, men dessa och flera andra förändringar förväntas inte vara implementerade förrän tidigast 2018.
Viktigt att komma ihåg är att Schweiz till ytan bara är en tiondel så stort som Sverige samtidigt som befolkningen är drygt 8 miljoner mot Sveriges cirka 9,5 miljoner. Det innebär att en mycket stor del av persontågtrafiken i Schweiz skulle kunna betraktas som tillhörande ett storregionalt nät där pendlingsresor har en ännu mer dominerande roll jämfört med långväga resor än i Sverige. Samtidigt är Schweiz ett viktigt transitland för godstransporter.
10 Trasse Schweiz AG, Annual Report 2014.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
67
Italien och Österrike 3.3.4
Italien och Österrike är intressanta exempel på länder där det skett nyinträden i form av konkurrens på spåren.
I Italien har det skett ett nyinträde i form av en operatör med moderna höghastighetståg på sträckorna Milano-Rom och Venedig-Rom. Företaget bakom detta, NTV, ägs av bl.a. några finansiella institutioner samt franska SNCF, och bildades redan 2006. Trafiken inleddes i april 2012 efter en lång process med att få bl.a. fordonen godkända. Svårigheter orsakades också av den ofullständiga separationen mellan infrastrukturförvaltaren RFI och den konkurrerande nationella operatören Trenitalia. Banavgifterna var inledningsvis höga men sänktes genom olika beslut i slutet av 2013 respektive 2014.
Inträdet av NTV har lett ett kraftigt ökat resande med höghastighetståg (från cirka 25 miljoner resor 2011 till 32 miljoner år 2013) och konkurrensen har lett till sänkta priser med cirka 30 procent.11 Höga kostnader, bl.a. i form av banavgifter, var inledningsvis ett stort problem för NTV. Så sent som 2014 såg företaget ut att vara i en besvärlig ekonomisk knipa. Genom ett förändrat fokus, närmast i riktning mot lågprismarknaden, har fler resenärer lockats att åka med tågen och bidragit till att vända utvecklingen.
I Österrike har företaget WESTbahn gått in på långdistansmarknaden (Wien-Salzburg) med nya snabbtåg i direkt konkurrens med nationella operatören ÖBB. Trafiken inleddes i slutet av 2011. Även i fallet WESTbahn är SNCF en av delägarna, tillsammans med ett par finansiella institutioner.
Företaget har fört en lång kamp mot diskriminering från infrastrukturförvaltaren ÖBB-Infra, både vad gäller avgifter och tillgång till infrastruktur. Av stor betydelse har varit att landets regulatormyndighet har ingripit vid ett flertal tillfällen för att stoppa otillåten diskriminering. WESTbahn har också vänt sig till EU-kommissionen ett par gånger för att påtala problemen.12
I samband med att WESTbahn skulle träda in på marknaden har ÖBB förändrat sin prispolitik och börjat erbjuda rabatterade priser
11 Giuricin (2015), Case Study, NTV and the competition in the high speed rail in Italy. 12 European Railway Review (2015), s. 16 ff.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
68
på långdistanslinjer. WESTbahn har lyckats nå nollresultat 2014 och satsar nu på fler tåg för att utöka verksamheten.
EU 3.3.5
Kommissionen har genom sitt förslag till fjärde järnvägspaket verkat för en utveckling på EU-nivå som liknar den svenska modellen. Förslagets marknadsdel består av ändringar av SERAdirektivet13och EU:s kollektivtrafikförordning14 och innehåller förslag om ett öppet tillträde för kommersiell persontrafik på alla nationella nät, samt upphandling av kontrakt för persontrafik. Vidare föreslås en tydligare uppdelning mellan infrastrukturförvaltare och trafikoperatörer för att främja icke-diskriminering och faktisk konkurrens.
Europaparlamentet och Rådet har inledningsvis gått igenom förslagen var för sig. Det har då framkommit att viljan till en tydligare separation mellan infrastrukturförvaltare och operatör inte är särskilt stark i de medlemsländer där en mer eller mindre integrerad struktur fortfarande föreligger. Vidare finns ett starkt motstånd i flera medlemsländer mot en fortsatt marknadsöppning, särskilt vad gäller kravet på upphandling i konkurrens, men även öppet inträde.
Europaparlamentet röstade om bl.a. marknadsdelen i fjärde järnvägspaketet i februari 2014, efter den s.k. första läsningen. Det innebar en försvagning av det ursprungliga förslagets krav på både separation och upphandling i konkurrens. I vissa fall senarelades förändringarna med större möjligheter till undantag.15
I oktober 2015 nådde Rådet en överenskommelse om den fortsatta inriktningen inför förhandlingarna med Europaparlamentet. Enligt denna förespråkas ett icke-diskriminerande tillträde till alla nationella järnvägsnät i unionen från 2020, antingen genom etablering av egen kommersiell trafik eller genom deltagande i upphandlingar av trafikkontrakt. Upphandling i konkurrens förespråkas, men genom ett flertal undantag möjliggörs fortsatt direkttilldelning i många fall. För nationella myndigheter ges ett generellt
13 Direktiv 2012/34/EU. 14 Förordning (EG) 1370/2007. 15 European Commission, Press release, 2014-02-26.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
69
undantag för fortsatt direkttilldelning utan behov av motivering i hela tio år efter regelverkets införande, och redan direktupphandlade avtal behöver inte avbrytas i förtid.16
Det krävs att Europaparlamentet och Rådet kan nå en överenskommelse i de fortsatta förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet under 2016, innan förslagen om ändringar i SERA-direktivet och kollektivtrafikförordningen träder i kraft respektive kan införlivas i nationell lagstiftning.
Ovanpå detta kommer förhandlingarna om genomförandeakten för ramavtal enligt artikel 42.8 i SERA-direktivet. Med nuvarande förslag finns inget tak för hur mycket kapacitet som kan tecknas i ramavtal, även om det finns vissa skyddsregler om infrastrukturförvaltaren tecknar ramavtal för mer än 70 procent av kapaciteten. Enskilda infrastrukturförvaltare har därtill alltjämt makten att genom prioriteringskriterier styra vilken trafik som får kapacitet.
Sammantaget innebär detta att de faktiska förutsättningarna för en öppen järnvägstrafikmarknad i EU ser ut att bli relativt begränsade även i framtiden. Detta gäller också och inte minst för internationella godstransporter på järnväg (såvida man inte som godstågoperatör kan få till ett ramavtal och/eller samarbeta med någon annan som har det). Persontrafiken kan antas vara prioriterad och dessutom ha lättare att få ramavtal. De s.k. godskorridorer som är på väg att etableras i enlighet med en EU-förordning17ser inte ut att ge så mycket i praktiken. Som det ser ut nu kan det bli endast ett fåtal tåglägen mellan Stockholm och Palermo i den korridoren. Detta torde ha stor betydelse för ett land som Sverige, lokaliserat i Europas utkant och med ett starkt beroende av såväl export som import.
3.4 Prognoser och scenarioanalys
Det finns ett stort behov av att använda prognoser för den framtida utvecklingen i transportsektorn, inte minst för att bedöma effekterna av olika åtgärder i transportsystemet. Jag har tagit del av Trafikverkets officiella prognoser om järnvägens och transport-
16 Council of the EU, Press release 709/15. 17 Förordning 913/2010/EU.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
70
systemets framtida utveckling, men har också sett ett behov av att komplettera den bild som dessa prognoser ger med en underlagsrapport av professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, som också undersöker några olika scenarier för den framtida utvecklingen. Orsakerna till detta, liksom skillnaderna mellan prognoserna, redovisas närmare i avsnitt 3.4.2 respektive 3.4.3 nedan. I avsnitt 3.4.4 presenterar jag också några slutsatser från en annan underlagsrapport om scenarier av docent Staffan Hultén.
Trafikverkets prognoser 3.4.1
Trafikverket redovisar i ett par aktuella rapporter sina s.k. basprognoser för personresor respektive godstransporter.18
Fokus i rapporterna ligger på prognosen för år 2030 eftersom den används i de samhällsekonomiska kalkylerna. Prognosen bygger på ett antal förutsättningar som i sig i vissa fall också är prognoser (t.ex. befolkningsutveckling och oljepris), samt beslutade och aviserade politiska åtgärder. I detta ingår t.ex. nuvarande nationell plan för transportsystemet 2014–2025. För persontransporter används modellen Sampers och för godstransporter modellen Samgods.
Enligt Trafikverkets basprognos för persontransporterna år 2030 beräknas det sammanlagda transportarbetet i Sverige ha ökat med 25 procent jämfört med 2010, vilket motsvarar 1,1 procent per år. Medan biltransportarbetete beräknas följa denna tillväxtstakt, beräknas persontransportarbetet på järnväg öka med hela 50 procent under perioden, motsvarande 2,0 procent per år. Det är väsentligt högre än i tidigare prognoser. Resandet med tåg förväntas med denna prognos fortsätta att öka i ungefär samma takt som den gjort historiskt 1990–2010, medan bilresandet ökar något snabbare. Det konstateras att den utplaning av bilresandet som skett under 2000-talet inte entydigt kan tolkas som att sambandet mellan ökad BNP och ökat bilresande har brutits. Lågkonjunkturen har spelat roll och 2014 ökade bilresandet igen. Resandet med inrikes flyg och buss ökar enligt prognosen svagt, att
18 Trafikverket(2015b), Prognos för persontransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015 och Trafikverket (2015c), Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets basprognos 2015.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
71
jämföra med en historisk utplanande trend. För perioden 2030– 2050 görs en förenklad prognos. I denna minskar tillväxten för samtliga trafikslag jämfört med perioden till 2030.
Prognosen för godstransportarbetet (som bara sträcker sig till 2030) utgår från liknande förutsättningar som persontransportprognosen, och tar också hänsyn till hur prognosen för trafik med persontåg påverkar spårkapaciteten för godståg. Svaveldirektivet för sjöfart antas leda till en övergång till lågsvavligt bränsle snarare än installationer av ny reningsteknik, vilket minskar kostnadsökningen jämfört med tidigare prognoser. Sjöfarten är också det trafikslag som bedöms öka mest med 1,99 procent i årstakt, jämfört med 1,96 procent för väg och 1,33 procent för järnväg. Järnvägens relativa ställning utvecklas därmed klart sämre i denna prognos än för persontransporterna. En del av detta förklaras av höjda banavgifter. Den tillväxt som kommer på järnväg utgörs till stor del av nya transportbehov till följd av ökad gruvbrytning i norra Sverige.
Befolkningstillväxten har stor påverkan för trafiktillväxten i Trafikverkets prognoser. Här finns ett generellt problem med att hänsyn ännu inte tagits till Statistiska Centralbyråns nyligen reviderade prognoser, som pekar mot en snabbare befolkningsökning än vad som tidigare förväntats. Medan Trafikverket t.ex. utgått från en befolkning på 10,3 miljoner år 2030 och 10,7 miljoner år 2050, räknar SCB nu med att befolkningen passerar 10 miljoner redan 2016, 11 miljoner år 2025 och 12 miljoner år 2042.19
KTH:s prognoser 3.4.2
Jag har som komplement till Trafikverkets basprognoser låtit professor Bo-Lennart Nelldal, KTH, och Jakob Wajsman, Trafikverket, undersöka några alternativa scenarier för den framtida utvecklingen. Dessa prognoser, som här förenklat kallas KTH:s prognoser, bygger på andra modeller än dem som används av Trafikverket.20 Det finns flera anledningar till detta.
19 SCB, Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 20 Rapporten publiceras i form av Bilaga 14.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
72
Prognosmodellen Sampers för persontrafik är inte avsedd att användas för att spegla konkurrens mellan operatörer, vare sig när det gäller tåg, flyg eller buss. Någon modell för utrikesresor finns inte implementerad. Det finns också osäkerheter när det gäller modellens förmåga att hantera kombinerade resor med olika färdmedel och att prognostisera höghastighetståg.
Prognosmodellen Samgods är fortfarande under utveckling och bygger inte på en fullständig och aktuell databas över godstransporterna i form av faktiska flöden. Lastbilstrafiken delas inte upp på lång- och kortväga transporter, vilket är av betydelse när det gäller att analysera konkurrensytor. Modellen kan inte heller användas för att belysa järnvägens olika produkter i form av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik.
De alternativa prognosmodeller som används av KTH har utvecklats under lång tid och har tillämpats för analyser även till tidigare järnvägsutredningars betänkanden, exempelvis Järnväg för
resenärer och gods (SOU 2003:104) och Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft (SOU
2009:74). Modellerna har också använts av Trafikverket, t.ex. när verket 2012 beställde en prognos för person- och godstransporter för åren 2010–2030, internt vid beställning av flera olika specialprognoser för godstransporter under perioden 2010–2015, samt för att prognostisera effekterna av banavgifter.
Jag har därför bedömt att det är relevant att med hjälp av dessa modeller ta fram alternativa scenarier för att belysa olika utvecklingsmöjligheter. Samtidigt kan jag konstatera att det är problematiskt att en del av det datamaterial som modellerna använder sig av inte tillhör den officiella statistiken och inte erbjuder den typ av transparens och möjlighet till verifiering som man normalt skulle önska. Detta ser jag som en del av ett större problem vad gäller insamling av statistik och andra uppgifter i branschen, som behöver hanteras (se också avsnitt 3.1.2).
Underlagsrapporten av Nelldal och Wajsman redogör för den hittillsvarande utvecklingen för person- och godstransporter på järnväg jämfört med övriga trafikslag fram till och med 2014. Till detta kommer analyser av tre alternativa scenarier för den framtida utvecklingen i perspektivet 2030 respektive 2050:
• Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängning.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
73
• Ett kapacitetsalternativ som bl.a. innebär en större satsning på järnväg än basalternativet.
• Ett lågalternativ där järnvägen missgynnas jämfört med basalternativet.
För de olika scenarierna görs bl.a. olika antaganden om järnvägens organisation, tidpunkt för färdigställande av höghastighetsbanor, införande av vägslitageavgifter, möjliga längder på godståg och tillåtna laster för lastbilar. I rapporten diskuteras också kapacitetspåverkande åtgärder i järnvägsnätet. Att notera är att KTH:s prognoser bygger på en högre befolkningstillväxt än Trafikverkets, men är inte i överensstämmelse med SCB:s senaste revidering.
I basalternativet växer det totala persontransportarbetet med 22 procent till 2030 (1,2 procent per år) och 16 procent 2030–2050. Järnvägens persontransportarbete växer snabbast av trafikslagen i båda perioderna (52 procent respektive 73 procent). I den senare perioden är det trafiken på de nya höghastighetsbanorna som slår igenom, vilket också innebär ett minskat transportarbete med inrikes flyg. Godstransportarbetet på järnväg förväntas öka med cirka 2,2 procent per år fram till 2030 och därefter med 1,2 procent per år. En tillåten högre axellast och längre godståg i prioriterade stråk bidrar till en positiv utveckling för vissa varuslag. En ökad utrikeshandel ger också ökade flöden även i delar som av transporterna som körs inrikes.
I kapacitetsalternativet ingår ytterligare satsningar på järnväg och en koncessionsmodell tillämpas för interregional fjärrtrafik, inklusive höghastighetsbanorna, som dessutom färdigställs redan till år 2030. Det leder till en ännu kraftigare ökning av persontransporterna på järnväg (97 procent till 2030 och 57 procent 2030– 2050) som dessutom blir större för långväga än för regionala resor. För godstransporterna skulle bl.a. en mer generell ökning av tillåten axellast och längre tåg gynna järnvägens tillväxt. Ny trafikering skulle uppstå, även till nya orter, och järnvägen skulle därmed ta marknadsandelar främst från lastbilen. Sammantaget skulle godstransportarbetet med järnväg öka väsentligt mer än i basalternativet.
I lågalternativet satsas mindre på järnväg och en del företagsekonomiskt olönsam trafik läggs ned, däribland nattågstrafiken till Norrland. Till 2030 ökar persontransportarbetet på järnväg med
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
74
måttliga 24 procent, endast något mer än det totala transportarbetet. Genom att höghastighetsbanorna färdigställs kommer dock en kraftigare tillväxt i den senare delen av perioden (54 procent). Den regionala trafiken får dock relativt stort utrymme vilket gör att utbudet av direktresor inte blir optimalt. För godstransporterna medför tyngre lastbilar, samtidigt som att vägslitageavgifter inte införs, att järnvägens konkurrenskraft försämras. Även om det totala transportarbetet utvecklas ungefär som i de andra alternativen kommer därmed järnvägen att drabbas negativt av en förändrad fördelning mellan trafikslagen. Vagnslasttrafiken kommer i detta alternativ att helt försvinna till år 2050, p.g.a. att den kritiska massa som krävs för att bedriva verksamheten inte längre föreligger.
Särskilda synpunkter om vagnslast
När det gäller just vagnslasttrafiken har Green Cargo AB framfört att det finns behov av att nyansera bilden av denna produkttyp i förhållande till s.k. systemtåg. Vagnslast i traditionell mening innebär att man lastar/lossar gods på en eller flera konventionella vagnar hos kunden och bygger tåg genom att kombinera vagnar från flera olika kunder. Med systemtåg menas att en enstaka kunds transportbehov är så pass stort att det räcker för att bygga ett helt godståg. Vagnslasttrafiken har i flera andra länder lagts ned och kvar har då blivit systemtågen.
Green Cargo AB menar att i det nätverk som företaget förfogar över i Sverige består vagnflödena till allra största delen av sådana som måste kombineras för att bilda tåg. Endast ett fåtal kunder har så stora volymer att de räcker för att fylla hela tåg flera dagar per vecka. I realiteten finns sällan en tydlig gräns, vad gäller produktionssätt, mellan vagnslast och systemtåg, när integrerade lösningar kan skapas i ett större nätverk. Exempelvis kan vagnar som går tillsammans med andra kunders vagnar genom en del av Sverige senare rangeras om till separata systemtåg för fortsatt transport.
Denna möjlighet används t.ex. av ett speditörsliknande företag som Scandfibre Logistics, som ägs av delar av svensk skogsindustri. Företaget har byggt upp ett vagnslastliknande transportnätverk med internationella systemtåg mellan Green Cargos vagnslastnätverk i Sverige till DB Schenker Rails och SNCF:s nätverk i
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
75
Tyskland respektive Frankrike. Scandfibre Logistics anlitar Green Cargo AB bl.a. för uppsamlande transporter till och från Hallsberg, samt för distributionen i Sverige av returlastade vagnar med importgods. Systemtågen används där volymen är som störst mellan Hallsberg och Maschen/Dortmund. De dras för närvarande av konkurrenter till Green Cargo AB, DB Schenker Rail och SNCF.
Vagnslastrafiken är enligt Green Cargo AB den del av verksamheten som är mest lönsam och en av de få delarna som varit lönsam under en längre tid. Dock är den beroende av volymer (skalfördelar) i nätverket och spår till enskilda bruk och terminaler för att kunna leva vidare. Om förändringar görs i infrastrukturen utifrån prognoser om att det bara är renodlade systemtåg som kommer att vara lönsamma att köra i framtiden, finns enligt Green Cargo AB risken att man gör prognosen självuppfyllande.
En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s 3.4.3
prognoser
Det är inte helt enkelt att jämföra Trafikverkets prognoser med KTH:s, eftersom prognoserna delvis omfattar olika delmarknader och har olika utgångsår. Nedan görs ändå ett försök att reda ut de viktigaste skillnaderna för slutresultaten och tillväxttakten. En översikt presenteras också i form av Tabell 3.1 och 3.2.
Persontransportprognoser
Trafikverkets basprognos motsvaras närmast av KTH:s basalternativ. Utgångsåret för Trafikverkets prognos är dock år 2010, medan utgångsåret för KTH:s prognos är år 2014.
Trafikverkets modell Sampers innehåller inga utrikesresor, men för järnväg ingår en fast matris för utgångsåret och för prognosåren som tagits fram vid KTH. Samvips, som är den modell som KTH använder, bygger på Sampers matriser, men innehåller också utrikesresor med alla färdmedel till Norge, Danmark och norra Europa. I de nu publicerade resultaten i underlagsrapporten redovisas dock enbart transportarbetet inom Sverige. Sampers innefattar också Öresundstågen i Danmark. Konsekvenserna av dessa skillnader blir att det totala transportarbetet (alla trafikslag) i Trafik-
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
76
verkets prognoser blir cirka nio procent lägre än i KTH:s prognoser. Öresundstågen i Danmark, vilka ingår i Trafikverkets prognos, svarar för cirka två procent av transportarbetet.
Transportarbetet med järnväg är emellertid jämförbart mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser och ligger på ungefär samma nivå i prognosen för år 2030: 18,0 respektive 18,2 miljarder personkilometer. Dock gäller att KTH:s prognos utgår från år 2014 i stället för 2010 och har tagit hänsyn till de kvalitetsproblem som funnits för järnvägen sedan 2009/2010. KTH:s prognos utgår från ungefär samma nivå som Trafikverkets men når samma slutnivå på färre år. Den årliga ökningstakten i KTH:s prognos är således högre än i Trafikverkets prognos.
De största skillnaderna i absoluta tal mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser finns i bilresandet som ligger cirka nio procent lägre i Trafikverkets prognoser. Skillnaderna är störst för de långväga resorna, eftersom de flesta utrikesresorna ligger där.
När det gäller år 2050 redovisar Trafikverket en förenklad prognos som är en framskrivning av prognosen till år 2030. Ostlänken ingår i Trafikverkets prognos för år 2030 och således också i prognosen för år 2050. Hela höghastighetsnätet och andra åtgärder ingår dock inte. Det totala transportarbetet blir lägre i Trafikverkets prognos än i KTH:s prognos, vilket troligtvis till stor del kan förklaras av de ovan nämnda skillnaderna i utrikestrafiken. Järnvägens transportarbete ligger cirka 30 procent lägre än i KTH:s prognos, vilket förmodligen delvis kan förklaras av skillnaden när det gäller höghastighetsbanorna.
Godstransportprognoser
Även i detta fall motsvaras Trafikverkets basprognos för år 2030 närmast av KTH:s basalternativ. Någon prognos för år 2050 redovisas inte i Trafikverkets rapport, men har presenterats i andra sammanhang enligt nedan. Det är svårt att hitta entydiga värden på transporternas omfattning i Trafikverkets publikationer, eftersom det redovisas olika nivåer för transportarbetet. Det gäller t.ex. utgångsåret, där ibland modellberäknade data och ibland faktisk statistik används.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
77
Utgångsåret för Trafikverkets prognoser är i detta fall 2006, medan utgångsåret för KTH:s prognoser är 2014. Det är således en betydande skillnad redan i utgångsläget. Totalnivån för transportarbetet stämmer dock ganska väl för utgångsåret i Trafikverkets respektive KTH:s prognoser. Om man använder jämförbar statistik, ligger den på cirka 99 miljarder tonkm år 2006. Trafikverkets prognos redovisar modellberäknade värden för år 2006, där sjöfart ligger något över och lastbil något under de faktiska nivåerna för detta år.
En jämförelse mellan prognoserna visar att totalnivån för Trafikverkets prognos ligger 20 procent över KTH:s prognos för år 2030. Trafikverkets prognos hamnar på 153 miljarder tonkm år 2030, vilket kan jämföras med KTH:s prognos som hamnar på 128 miljarder tonkm, en skillnad på 25 miljarder tonkilometer.
Prognosen för den totala järnvägstrafiken ligger för år 2030 något högre i Trafikverkets prognos än i KTH:s. Dock ligger nästan hela ökningen i Trafikverkets prognos på malmtrafiken, som mer än fördubblas. Den övriga järnvägstrafiken ökar därför endast med 13 procent i Trafikverkets prognos till år 2030, medan den i KTH:s prognos ökar med 46 procent. Marknadsandelen för järnväg exklusive malmtrafik i Trafikverkets prognos minskar från 18 procent år 2014 (av det totala transportarbetet) till 13 procent medan den i KTH:s prognos förblir 18 procent.
I samband med kapacitetsutredningen år 2012 tog Trafikverket fram en prognos för år 2050. Den redovisar ett totalt transportarbete på 159 miljarder tonkm för år 2050, vilket endast är 4 procent över Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I samband med arbetet med tunga och långa lastbilar har en förenklad prognos tagits fram för år 2050 genom en framskrivning av Trafikverkets senaste prognos för år 2030. I denna hamnar det totala godstransportarbetet på 214 miljarder tonkm år 2050, vilket kan jämföras med KTH:s prognos på 156 miljarder tonkm. Det är en skillnad på mer än 50 miljarder tonkilometer eller 37 procent. Enligt Trafikverkets prognos kommer således det totala transportarbetet att mer än fördubblas från 99 till 214 miljarder tonkilometer mellan åren 2006 och 2050. Tillväxttakten i Trafikverkets prognos blir mer än dubbelt så hög som den har varit under perioden 1970–2014, medan den i KTH:s prognos ligger relativt högt åren 2014–2030 men lågt åren 2030–2050.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
78
År 2050 ligger den totala järnvägstrafiken i Trafikverkets prognos på ungefär samma nivå som i KTH:s (36–37 mdr tonkm). Förutom den fördubblade malmtrafiken till år 2030 kan detta förklaras av den höga nivån för det totala transportarbetet. Marknadsandelen för järnväg i Trafikverkets prognos minskar från 22 procent år 2014 till 17 procent, vilket är ungefär samma nivå som i KTH:s lågalternativ, medan andelen i KTH:s prognos för basalternativet ökar till 24 procent.
Den höga nivån på det totala transportarbetet innebär att även sjöfart och lastbil hamnar på mycket höga nivåer år 2050. Sjöfartens transportarbete fördubblas och lastbilens blir 2,5 gånger så högt som år 2006. Lastbilens totala transportarbete blir 99 miljarder tonkm år 2050, vilket är lika mycket som det totala transportarbetet år 2006.
Tabell 3.1 Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för persontransporter
Färdmedel Trafikverket KTH
Personkilo- 1970 1990 2010 2010 2014
Basprognos Basalternativ
meter(mrd)
TrV KTH
2030 2050 2030 2050
Järnväg 4,6 6,6 11,2 12,0 12,0 18,0 21,5 18,2 31,4 Flyg 0,6 3,5 3,0 3,5 3,5 4,2 4,5 4,0 2,7 Övrig koll 7,2 11,7 15,4 12,6 16,3 14,3 16,1 19,8 22,6 Bil 55,6 86,4 102,2 90,5 106,3 113,4 133,1 126,5 138,9 Övrigt 4,8 5,1 5,4 8,0 5,4 9,0 9,5 6,0 6,5
Totalt 72,8 113,3 137,2 126,6 143,5 158,9 184,7 174,5 202,1
Andel (%) Järnväg 6 % 6 % 8 % 9 % 8 % 11 % 12 % 10 % 16 % Flyg 1 % 3 % 2 % 3 % 2 % 3 % 2 % 2 % 1 % Övrig koll 10 % 10 % 11 % 10 % 11 % 9 % 9 % 11 % 11 % Bil 76 % 76 % 74 % 71 % 74 % 71 % 72 % 72 % 69 % Övrigt 7 % 5 % 4 % 6 % 4 % 6 % 5 % 3 % 3 %
Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Källa: Bo-Lennart Nelldal
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
79
Tabell 3.2 Jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser för godstransporter
Färdmedel Trafikverket KTH
Personkilo- 1970 1990 2010 2010 2014
Basprognos Basalternativ
meter(mrd)
TrV KTH
2030 2050 2030 2050
Järnväg 17,3 18,8 22,3 22,3 20,5 30,6 35,7 28,9 36,8 Sjöfart 35,0 27,6 33,6 37,0 34,8 59,2 79,4 41,6 48,1 Lastbil 17,5 29,2 42,8 40,0 35,9 63,6 99,2 57,3 71,2
Totalt 69,8 75,6 98,7 99,3 91,2 153,4 214,3 127,8 156,1
Andel (%) Järnväg 25 % 25 % 23 % 22 % 22 % 20 % 17 % 23 % 24 % Sjöfart 50 % 37 % 34 % 37 % 38 % 39 % 37 % 33 % 31 % Lastbil 25 % 39 % 43 % 40 % 39 % 41 % 46 % 45 % 46 %
Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Källa: Bo-Lennart Nelldal
Ytterligare tankar kring scenarier 3.4.4
Docent Staffan Hultén har tagit fram en annan underlagsrapport om scenarier åt utredningen (se Bilaga 12). I denna förs en mer teoretisk och principiell diskussion om tre alternativa scenarier (utifrån olika visioner med olika slutmål) för den svenska järnvägens utveckling under de närmaste tjugo åren: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring, och 3) gradvis förbättring. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av s.k. morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.
Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av investeringarna. En konsekvens av dessa resonemang är t.ex. att var nya stambanor för höghastighetståg börjar byggas kan bli styrande för utvecklingen.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
80
3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen”
Mot bakgrund av den pågående digitaliseringen av samhället och den fortsatta spridningen av t.ex. smarta mobiler, är det naturligt att också fråga sig i vilken utsträckning som transportsektorn och järnvägsbranschen kan komma att påverkas av denna utveckling.
Det är viktigt att komma ihåg att digitalisering inte nödvändigtvis leder till stora omvälvande förändringar. Tydligt är att digitalisering kan göra delar av t.ex. produktionsprocessen effektivare och därmed frigöra kapital och andra resurser till andra ändamål. Vidare kan den bidra till innovationer som är ”upprätthållande” (sustaining), där nya bättre produkter ersätter befintliga produkter, t.ex. på fordonsområdet. För att få en omvälvande effekt krävs att digitaliseringen också leder till helt nya produkter eller öppnar upp för många fler användare. Detta kan också leda till att fler arbetstillfällen skapas (samtidigt som en del andra försvinner).
Ett återkommande argument när den här typen av mer omvälvande utvecklingstendenser diskuteras (kopplat till just digitalisering), är att ”mjukvara tar över världen” (software is eating the
world), ursprungligen myntat i en essä av Marc Andreessen
(2011).21Vad menas egentligen med detta? Horace Dediu, verksam vid Clayton Christensen Institute for Disruptive Innovation, pekar på att vad det egentligen handlar om är att när mjukvara ”injiceras” i en verksamhet kan det skapa nya affärsmodeller och ibland t.o.m. nya branscher. När man har att göra med mjukvara och relaterade tekniska plattformar aktualiseras ett koncept som kan kallas inno-
vation i samverkan. Innovation i samverkan innebär att en stor
mängd människor, ibland flera miljoner, samlas kring en gemensam plattform men med olika affärsmodeller, olika inriktning och mål, och med olika färdigheter. Innovationssystemet i en bransch förändras därmed, inte minst vad gäller möjligheterna till vissa typer av ”sönderbrytning” (disruption) av rådande strukturer,22 från att ligga i händerna hos ett fåtal företag till ett stort kollektiv av utvecklare som jobbar mot plattformen. I samverkan med andra
21 Why Software Is Eating The World, Wall Street Journal, 20 augusti 2011. 22 Det finns en omfattande litteratur från senare tid om hur företag och branscher påverkas av olika typer av disruption. Begreppet har i vissa fall likheter med Joseph Schumpeters koncept ”skapande förstörelse” (creative destruction).
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
81
krafter kan detta leda till en s.k. modulär revolution, där t.ex. spridningen i användandet av nya tjänster kan accelereras.
Resonemanget innebär vidare att transportsektorn, energisektorn och egentligen alla typer av verksamheter förr eller senare kan komma att påverkas av denna utveckling. Jag kan konstatera att i bilbranschen är mjukvara och kopplingen till användarnas mobiltelefoner på väg att få en allt mer framträdande roll i nya fordon. Taxibranschen (och i förlängningen det privata bilresandet) är på flera håll i världen på väg att omvandlas genom de tjänster som erbjuds av Uber, Car2Go, BlaBlaCar, Lyft, Zipcar m.fl., som alla har sitt ursprung i att mjukvara injicerats i branschen.
Frågan är då i vilken utsträckning järnvägssektorn också kommer att påverkas. Det framgår redan i dag att mjukvara blivit en allt viktigare del i t.ex. signalteknik i fordon (ETCS), standardisering av telematikapplikationer (TAP och TAF), att realtidsinformation via GPS finns spridd till snart sett varje resenär och transportköpare och att olika typer av applikationer för mobila plattformar lägger grunden för nya och förändrade betalsystem och olika typer av informationstjänster. Den här typen av tillämpningar av digitalisering lyfts fram i t.ex. ett diskussionspapper från EU-kommissionen.23EU-kommissionen hoppas att digitaliseringen ska stödja utvecklingen mot ett gemensamt järnvägsområde och gynna branschens aktörer genom att förbättra deras interna och intramodala processer, samt gränssnitten och kommunikationen med kunder och leverantörer.
På många sätt finns, genom den uppdelning som skett av järnvägens funktioner och introduktionen av mjukvara i flera delar av systemet, en teoretiskt bra grund för mer långtgående effekter av digitalisering, i form av en modulär revolution. Samtidigt finns kvarvarande starka trögheter i form av beroendet av en viss infrastruktur (som är relativt stabil), en långsam introduktion och spridning av ny teknik på fordonsmarknaden p.g.a. låg utbytestakt, och förekomsten av regleringar, inte minst på säkerhetsområdet, som sannolikt hindrar snabba förändringar.
Min sammanlagda bedömning är att järnvägssektorn, p.g.a. dessa trögheter, kommer att vara mindre känslig än andra trafikslag för omvälvande förändringar, men däremot indirekt kan påverkas av
23 EU-kommissionen, Digital Single European Railway Area, 2015-07-31.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
82
vad som händer med andra trafikslag. Digitaliseringens effekter i form av effektivare produktionsprocesser och förbättringar i befintliga produkter blir sannolikt betydande, men kommer i huvudsak att gynna redan befintliga aktörer i branschen. Inom områden som informationstjänster, bokning, betalning och samordningstjänster, som underlättar för och skapar värden för exempelvis resenärer, är det mer troligt att stora förändringar kan ske och i vissa fall drivas av helt andra företag än dem som är verksamma i dag.
Ett område där det skulle kunna ske större förändringar är marknaden för arbetsfordon. Det tycks redan pågå något som påminner om low-end disruption, där mindre specialiserade och därmed billigare fordon används i fler sammanhang av vissa järnvägsentreprenörer. I vilken utsträckning enklare maskiner fortsätter att utvecklas till att klara av fler uppgifter kommer att spela stor roll för den fortsatta utvecklingen, liksom förmågan att reagera på detta potentiella hot hos det lilla fåtal och högst dominerande företag som tillverkar specialmaskiner (där den tekniska utvecklingen förefaller att ha gått mycket långsamt).
3.6 Vägval för framtiden
Det finns många framtida val att göra när det gäller transportsektorn och mer specifikt i järnvägssektorn. Här är inte ambitionen att få med så många som möjligt. Fokus ligger på de vägvalsfrågor som bedömts ligga närmast utredningens övergripande uppdrag om att söka förbättra järnvägssektorns funktionssätt, och som kanske inte har uppmärksammats tillräckligt tidigare. Ett exempel på något som därmed utelämnats är hanteringen av klimatfrågan. Den frågan menar jag berör flertalet sektorer inklusive transportsektorn i sin helhet, men diskussionen förs redan i andra sammanhang.
I tillägg till arbetet med scenarioanalysen har även utredningens arbete i övrigt bidragit till att identifiera vägvalsfrågor. I korthet kan dessa sammanfattas under följande rubriker:
• Järnvägens användning och roll i transportsystemet
• Modellen för marknadstillträde
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
83
• Medfinansiering och relaterade principer
• Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll
Järnvägens användning och roll i transportsystemet 3.6.1
En återkommande synpunkt till utredningen är att det behövs en större tydlighet när det gäller vilken roll som staten vill att järnvägen ska ha i det svenska transportsystemet. Man poängterar därmed (i likhet med regeringens direktiv) att i tillägg till ”transportkundernas efterfrågan” och ”marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen” behöver riksdag och regering fatta beslut utifrån ”övergripande mål avseende järnvägens roll”. Det är dock oklart vilka dessa mål kan och bör vara.
Järnvägssektorn och transportssystemet i stort existerar inte i första hand för att skapa värden och jobb inom sin egen industri – även om detta förstås inte är oväsentligt i sammanhanget. Dess främsta betydelse kommer som möjliggörare för andra delar av samhället att skapa värden genom en effektiv lokalisering och förflyttning av varor och människor. Därmed kan det vara berättigat att fokusera insatserna på att skapa effektiva och stabila transportmöjligheter. Hittills har staten valt att hantera detta på en relativt övergripande nivå genom tilldelningen av anslag till infrastrukturens utveckling och vidmakthållande, och t.ex. genom framtagande och fastställande av en nationell plan för transportinfrastruktur.
Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska användas till. Är det för en stabil och frekvent trafik för arbetsresor? Är det för att binda ihop storstäderna i konkurrenskraftiga långväga reserelationer? Eller är det för att svenska industriföretag ska kunna få insatsvaror respektive få ut sina varor till kunder i och utanför landet? Svaret har hittills varit att allt detta ska kunna ske samtidigt, men utan att försäkra sig om att förutsättningarna för detta finns på plats.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
84
På lokal och regional politisk nivå finns i regel en mycket större tydlighet (och ibland även en stabil samstämmighet över partigränserna) i vad man vill att järnvägen ska leverera, inte minst i termer av persontrafik men också vad gäller godstrafik för näringslivets behov.
Kapacitetstilldelning, prioriteringskriterier och samhällsekonomisk effektivitet
I brist på tydliga prioriteringar från statens sida och med rådande modell för tillträde till spåren blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används. Denna har beskrivits relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83, s. 183–186). I korthet för-
söker Trafikverket först tillgodose alla sökandes önskemål, men kan för att lösa konflikter bl.a. använda sig av samråd och prioriteringskriterier för beräkning av samhällsekonomiska nyttor med olika trafikupplägg.
Den nuvarande processen har fått mycket kritik från järnvägsföretagen, andra myndigheter och forskare, kanske i första hand vad gäller tillämpningen, men till viss del också avseende de bakomliggande regelverken. Även detta har jag behandlat tidigare, och jag kan konstatera att senare rapporter från Transportstyrelsen och Trafikanalys har lyft liknande frågor. Transportstyrelsen har t.ex. pekat på behov av en mer transparent process för att säkra konkurrensneutralitet och icke-diskriminering, behov av IT-stöd för effektivisering och behov att övervaka att samrådsprocessen inte leder till en marknadsuppdelning.24Trafikanalys slutsats är att kapacitetstilldelningen inte fungerar ändamålsenligt, särskilt inte på en avreglerad marknad. Det innebär att Trafikverket inte kan beräkna vilka tågplaner som är mest effektiva för samhället, utan bara kan väga ett tåg mot ett annat. I övrigt pekar de också på brister i optimering, överblick och transparens.25 En synpunkt som lyfts upprepade gånger till utredningen är de anpassningar av infrastrukturen till SJ AB:s fordonsflotta (exempelvis vad gäller signal-
24 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg. Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningar? TSJ 2014-1653. 25 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken. Rapport 2013:13.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
85
systemet) som alltjämt styr Trafikverkets arbete, med effekten att MTR Express till skillnad från SJ inte kan köra sina tåg med maximal hastighet.
Inom Trafikverket pågår sedan länge ett arbete med att utveckla prioriteringskriterierna, liksom att studera hur förändrade incitamentstrukturer och andra styrmedel kan skapa förutsättningar för ett mer effektivt kapacitetsutnyttjande. Vidare pågår arbete med att datorisera ansökningsprocessen. I utredningens uppdrag har ingått att bedöma detta arbete och jag har därför begärt in uppgifter från Trafikverket om vilka effekter de olika pågående projekten kan förväntas få.26Det har visat sig svårt att få fram uppgifter om kvantifierbara effekter, men tydligt är att en ökad användning av IT-stöd redan har lett till en betydande minskning av handläggningstiderna vid ansökan om kapacitet (i första hand ad-hoc), från 2 dagar till 4 timmar på drygt ett år. Störst påverkan förväntas av introduktionen av det som kallas Marknadsanpassad planering av kapacitet (MPK). Det handlar om att utveckla arbetssätt och systemstöd, möjliggöra en ”webbshop” för ansökningar av tåglägen och successiv planering av produktionsplanen. MPK inkluderar också ett nytt IT-verktyg (som ska kopplas till de kommande programmen Nationell Tågtrafikledning och ANDA). Förväntningarna på projektet är att det ska leda till besparingar på över 700 mkr/år i hela järnvägssektorn från 2020, frigöra cirka 5 miljoner spårkm/år och minska godstrafikens s.k. skogstid med 25 procent.
När det gäller utveckling av prioriteringskriterier har det visat sig vara besvärligt att i samhällsekonomiska termer beskriva värdet för alla olika tågtyper. Det är t.ex. olika mängd och typ av gods i ett godståg olika dagar, antalet resenärer och deras resbehov är olika mellan olika dagar, biljettpriset är olika för samma resa beroende på när resan bokas etc. Det innebär att det är svårt att vid varje tid och i förväg bedöma det just då aktuella samhällsekonomiska värdet för ett visst tåg, eller för den delen ett system av tåg, vilket innebär att någon form av schabloner måste användas.27
När det gäller styrande avgifter är ett konkret exempel de bokningsavgifter (egentligen avbokningsavgifter) som nu införs för-
26 Trafikverket, PM, 2015-10-12. 27 Eliasson och Aronsson (2014) menar att det i praktiken är omöjligt för Trafikverket att göra en samhällsekonomiskt effektiv prioritering mellan olika typer av trafik eftersom väsentlig information, särskilt vad gäller den kommersiella trafiken, helt enkelt saknas.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
86
siktigt från 2016. Banavgifter kan vara attraktiva som styrmedel inte minst från ett teoretiskt ekonomiskt perspektiv. Jag bedömer att de dock har begränsad effekt när det gäller att påverka användningen av knappa resurser i form av tåglägen på järnvägen. För det första måste de vara relativt höga för att få ett genomslag bland alla de andra kostnader som är förknippade med att bedriva järnvägstrafik. För det andra är det långt ifrån alla företag som i praktiken kan välja var eller när trafiken ska bedrivas. För det tredje ger de i praktiken inte incitament till ett utökat utbud så som är normalt på andra marknader. Med detta sagt är det fortfarande av intresse att titta vidare på banavgifter som styrinstrument, men förväntningarna på effekterna måste vara realistiska och utredda, inklusive administrativa kostnader, innan nya instrument börjar tillämpas.
En del av Trafikverkets utvecklingsprojekt handlar om att göra mer ingripande förändringar i kapacitetstilldelningen. Ett exempel är möjligheten att tillämpa ramavtal för kapacitet. En fördel med detta skulle vara att ge en större trygghet till den som får ett ramavtal, men i Sverige har det betraktats som svårt att ge ett ramavtal någon större dignitet i förhållande till den ordinarie årliga tilldelningen. Jag har inom ramen för arbetet med detta betänkande inte haft möjlighet att närmare kartlägga användningen av ramavtal inom EU. Däremot har jag följt utvecklingen av de regler för användningen av ramavtal som förts inom ramen för genomförandet av SERA-direktivet (se 3.3.5 ovan). Den modell som skisseras skulle göra det möjligt att använda ramavtal för att knyta upp stora delar av kapaciteten till vissa marknadssegment, i första hand kanske riktat till persontrafik. Samtidigt innebär inte ramavtal i sig någon hjälp med att välja mellan olika operatörers ansökningar inom ett segment, vilket är aktuellt på en avreglerad marknad som den svenska.
Ett vanligt framfört argument är att auktioner av tåglägen är en möjlig väg att gå som ett alternativt sätt att fördela tåglägen på ett effektivt sätt, eftersom alla aktörer därigenom skulle behöva redovisa sin faktiska betalningsvilja. Idén har diskuterats åtminstone sedan början av 1990-talet och har varit föremål för omfattande forskning både i Sverige och utomlands. Jag har dock ännu inte sett ett förslag till auktionsförfarande som skulle kunna fungera i praktiken annat än i vissa undantagsfall.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
87
Det finns flera problem med att hitta en fungerande modell för auktioner av tåglägen. För det första kan auktion bara fungera inom ett gemensamt marknadssegment. Det blir t.ex. orimligt att ställa en budgivare som företräder en till stora delar skattefinansierad regionaltågstrafik mot en privat godstågsoperatör. För det andra finns det nästan alltid olikheter i önskemålen mellan aktörer inom ett och samma segment. Det kan t.ex. handla om variationer i form av var trafiken är planerad att börja och sluta. I och med att de vanliga banavgifterna utgör golvet för vad som ska betalas även vid en auktionsmodell, innebär det att aktörerna helt enkelt inte bjuder på samma sak. Vidare är det viktigt att resultatet av ett eventuellt auktionsförfarande kan hanteras på ett kostnadseffektivt sätt som inte leder till en oproportionerligt stor administrativ börda för myndigheten eller järnvägsföretag eller andra sökande. I Schweiz tillämpas auktioner som konfliktlösning i vissa fall, men då bygger detta på att det t.ex. finns fördefinierade kanaler för gods i tid och rum. Man bjuder alltså på en viss utpekad sträcka med vissa bestämda avgångs- och ankomsttider. En mer generellt fungerande auktionsmodell tycks dröja och även här är det viktigt att väga konsekvenserna mot administrativa kostnader.
Sammanfattande bedömning
I dagens system har Trafikverket som infrastrukturförvaltare uppdraget att både definiera de olika marknadssegmenten (som kan knytas till uttag av banavgifter) och vilka prioriteringskriterier som ska gälla vid kapacitetsfördelningen för dessa segment. Det innebär i praktiken att Trafikverket kan fatta beslut som blir avgörande för vilka exportmöjligheter som finns för olika företag i Sverige.
Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. En följd av sådana överväganden kan vara beslut om att viss trafik har prioritet framför annan trafik på en viss bana eller en viss tid på dygnet (t.ex. godstrafik på natten). I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. De bör dock inte tas på en så detaljerad nivå att Trafikverket tappar all flexibilitet. Det är fortsatt infrastrukturförvaltarens ansvar att fördela kapacitet i tågplanen. Trafikverket kan för övrigt också på egen
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
88
hand i större utsträckning göra den här typen av prioriteringar. För svensk del förutsätter dock detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EU-direktiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.
Viktigt att observera är att detta inte ska tolkas som en rekommendation om att bedriva en samhällsekonomiskt ineffektiv trafik. Förslaget ska ses mot bakgrund av att det i praktiken, som har diskuterats ovan, har visat sig vara väldigt svårt att i förväg beräkna och optimera den samhällsekonomiska nyttan som ett sätt att prioritera mellan såväl marknadssegment som mellan konkurrerande operatörers önskemål om tåglägen. Mycket tyder också på att samhällsekonomiska nyttoberäkningar inte ger godstrafiken en rättvisande värdering, vilket blir uttalat problematiskt t.ex. för trafik som är helt nödvändig för vissa företags möjligheter att transportera och exportera sina varor. I efterhand är det lättare att, utifrån faktiska utfall och data, utvärdera och följa upp den samhällsekonomiska nyttan. Detta är fortfarande befogat att göra, inte minst som underlag för framtida justeringar i prioriteringskriterierna.
Modellen för marknadstillträde 3.6.2
Aktuell utveckling och problembild i Sverige
Den stegvisa marknadsöppningen tillsammans med andra förändringar i järnvägens (och kollektivtrafikens) organisation har resulterat i en blandad marknadstillträdesmodell: samhällsorganiserad ”olönsam” trafik huvudsakligen upphandlad i konkurrens, parallellt med det öppna egeninitierade inträdet på ”kommersiella” grunder för tågoperatörer. Det öppna inträdet omfattar såväl persontrafik (huvudsakligen långväga mellan de större städerna) som all godstrafik.
Det är värt att särskilt uppmärksamma den tvetydighet som råder i synen på den kommersiella persontrafikens roll i samhället, inklusive SJ AB:s egentrafik. Å ena sidan förväntas den komma till på marknadsmässiga grunder och därmed styras av faktisk efterfrågan. Å andra sidan, när sådana förutsättningar inte föreligger, och särskilt i fall där befintlig trafik är på väg att läggas ned, är det inte ovanligt att såväl lokala intressenter som politiker framträder med kritik och argument om att trafiken fyller en viktig funktion
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
89
för t.ex. arbetspendling och näringsliv. Värnandet av den typen av samhällsintressen framför de rent marknadsmässiga villkoren för trafiken, leder ibland till krav på upprätthållande av trafik som går utanför gränserna för det offentliga åtagandet i sektorn och vad t.ex. det statliga SJ AB har att rätta sig efter.
På senare år har tilltagande problem med bristande kapacitet på vissa banor (oftast bara vissa tider på dygnet) uppmärksammats. I dag är det, trots ett mycket stort antal tåglägesansökningar, ännu relativt få fall där konfliktsituationer i tilldelningen leder till ett skarpt val mellan flera olika aktörer. Trafikverket bedömer dock att en fortsatt utveckling i linje med vad som varit hittills leder till att det blir mycket svårt att hantera dagens tilldelningsmodell redan på 3–5 års sikt.
Till detta kommer diskussionen om den påverkan som de regionala kollektivtrafikmyndigheternas samhällsorganiserade trafik har på järnvägsföretagens kommersiella egentrafik, i termer av både tillgänglig kapacitet och konkurrens om resenärerna.
En del av de problem som uppstått har hanterats (mestadels bara av närmast berörda) genom den årliga kapacitetstilldelningsprocessen, men det finns flera exempel på när de har lett till öppna konflikter eller annan offentlig debatt:
• SJ:s beslut att lägga ned sin trafik Göteborg–Malmö (under ett par år)
• SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen
Stockholm–Malmö
• SJ AB:s meddelande om risken för nedläggning av nattågen till
Jämtland
• Trafikverkets besked om att inte ge tåglägen till Gnestapendeln
• SL-trafikens konkurrens med SJ AB:s Uppsalapendel
• SLL/Mälabs beslut om trafikplikt på vissa banor i Mälardalen
I förlängningen visar detta att samhället, när det kommer till skarpa lägen, inte är berett att acceptera dagens gränser för det offentliga åtagandet eller eftersträvar en större stabilitet i hela utbudet av (person)tågtrafik än vad nuvarande förutsättningar medger.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
90
Behov av förändringar – i två olika tidsperspektiv
Den blandade modellen för marknadstillträde och organisering av trafik, så som den i dag är utformad, uppvisar ett antal svagheter och potentiella problem som behöver hanteras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna vill fortsätta att bygga ut sin trafik som en del i att förbättra möjligheterna för regionens invånare att bo och arbeta, exempelvis med trafik som medger ökad arbetspendling, även över längre avstånd. En viktig del i detta handlar också om att kunna erbjuda attraktiva priser, vilket normalt innebär subventionerade biljetter. Samtidigt vill de järnvägsföretag som kör en kommersiellt baserad egentrafik med resandetåg kunna utveckla denna affär, med god tillgång till kapacitet och möjlighet till en prisnivå som ger lönsamhet. Sist men inte minst behöver godstransportörer tillgång till spåret för en godstrafik som ska bedrivas med lönsamhet och vara flexibel nog att möta en efterfrågan hos kunderna som kan vara väsentligt mer skiftande över tid än resenärernas.
De problem vi ser i dag i tillämpningen av marknadstillträdesmodellen handlar till viss del om otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell egentrafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen. Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, vilket jag pekat på i mitt första delbetänkande. Jag har ovan presenterat ett förslag till en förändring vad gäller prioritetskriterier och samhällsekonomiska nyttoberäkningar. Inom ramen för detta slutbetänkande gör jag också en fördjupning i kapitel 5 med förslag som kan förbättra förutsättningarna för den kommersiella persontrafiken och skapa tydligare gränssnitt mellan denna och den samhällsorganiserade trafiken. Vad gäller övriga delar har förutsättningarna för utredningen inte varit sådana att det varit möjligt att hantera frågan på djupet.
Min övergripande bedömning är dock att de effekter som kan uppnås med den här typen av förändringar, inklusive dem jag själv föreslår, bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv. Med detta menar jag de närmaste 5–10 åren. Det innebär inte att sådana förbättringsåt-
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
91
gärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor. Det är detta som är att karakterisera som en viktig vägvalsfråga i sammanhanget och som jag utvecklar närmare nedan.
Förutsättningar på längre sikt
Viktigt att ha i åtanke vid en diskussion kring marknadstillträdesmodellen är att de aktörer som efterfrågar kapacitet på järnväg verkar under så olika förutsättningar. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna arbetar med relativt långa planeringshorisonter och en i grunden trygg (skattebaserad) finansiering. Det leder till långsiktiga satsningar på fordon och även sidoverksamheter som stödjer planerna på en utvecklad trafik. Trafiken blir i stor utsträckning utbudsstyrd. I förlängningen påverkar det vilken infrastruktur i form av spår, stationer och andra anläggningar som det byggs och reinvesteras i.
Detta är svårt att matcha för tågoperatörer (både för resenärer och för gods) vars verksamhet bygger på det öppna marknadstillträdet och en i huvudsak efterfrågestyrd trafik. Även om de gärna skulle vilja planera och investera långsiktigt, och i någon mån också gör det, har de att hantera en rad osäkerheter, t.ex. direkt såväl som indirekt konkurrens (från andra trafikslag). En del av marknadens aktörer (järnvägsföretagen vars egeninitierade trafik ska konkurrera på spåren) verkar därför i en annan verklighet än andra (de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som organiserar den upphandlade trafiken), samtidigt som all trafik ska ske på samma infrastruktur med samma förutsättningar för kapacitetstilldelning.
Dessa skillnader mellan olika aktörers förutsättningar kan delvis förklara varför utvecklingen i transportarbetet sett så olika ut för olika delar av marknaden. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har i slutändan också att rätta sig efter budgetbegränsningar, men det är svårt att föreställa sig att de kommer att göra stora avsteg från planerna på att vidareutveckla sina trafiksystem. Även om jag ser ett behov av att tydliggöra gränssnittet mot den kom-
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
92
mersiella egentrafiken och villkoren för konkurrens och samverkan, är det viktigt att poängtera att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i grunden bidragit till en positiv utveckling för järnvägstrafiken, liksom de infrastruktursatsningar som staten gjort genom Banverket och senare Trafikverket och som även de kommersiella järnvägsföretagen har omsatt i ny och utvecklad trafik.
Man kan visserligen ifrågasätta om all den trafik som i dag körs på järnväg är fullt motiverad, med tanke på relaterade kostnader och andra alternativ. Samtidigt kan jag konstatera att järnvägen har fördelar vad gäller bl.a. energieffektivitet och säkerhet som talar för fortsatta satsningar. Med de prognoser som föreligger vad gäller såväl befolkningstillväxt som ekonomisk tillväxt och företagens transportbehov är det mycket som talar för att järnvägen kommer att fylla en viktig funktion i transportsystemet även i framtiden och har potential att utvecklas vidare. De politiska initiativ och beslut som tagits på såväl nationell som lokal/regional nivå pekar också i denna riktning.
Ett exempel på detta är planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö. Enligt planerna ska de första sträckorna kunna vara klara för trafik 2028 och hela utbyggnaden vara på plats 2035. Detta menar jag kommer att få avgörande betydelse för hur modellen för marknadstillträde bör utvecklas i framtiden.
Så som arbetet med höghastighetsbanorna fortskrider går det redan nu att se problematiken:
1. Regeringen har genom direktiven till Sverigebygget (senare Sverigeförhandlingen) uttryckt en stark vilja att nya stambanor för höghastighetståg byggs, bl.a. i syfte att avsevärt få ned restiderna mellan storstäderna Stockholm och Göteborg/Malmö.28
2. Regioner och kommuner förutsätts ingå överenskommelser om medfinansiering av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad.
28 I direktiven till Sverigebygget (Dir. 2014:106) motiverar regeringen satsningen på nya stambanor med att de ger en kraftigt utökad kapacitet, med en avlastning av de södra och västra stambanorna som förbättrar förutsättningarna för regionaltåg och godståg. Vidare pekas på de betydande restidsvinster som kan nås, och att ett ökat tågresande kan bidra till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn. Satsningen ses också som en del i ett större samhällsbyggnadsprojekt där stora investeringar i nya bostäder m.m. ska möjliggöra en ökad sysselsättning.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
93
3. Regioner och kommuner har starka önskemål om att a. höghastighetstågen stannar på flera ställen mellan storstäderna, även på mindre orter, b. komplettera trafiken med snabba regionaltåg på samma banor.
För en eventuell medfinansiär torde möjligheten att få försäkringar om den tredje punkten starkt påverka viljan till att ingå överenskommelser enligt den andra punkten (mer om detta i avsnittet om medfinansiering och Sverigeförhandlingen nedan).
Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.
En konkurrenskraftig trafik med höghastighetståg förutsätter såväl ändamålsenliga fordon som ett visst trafikmönster. Vidare ställs krav på anslutande infrastruktur och kringverksamheter som t.ex. depåtjänster. Potentiella konflikter med regionaltåg, liksom eventuella lokala krav på stoppmönster skapar en grundläggande osäkerhet i möjligheterna för en kommersiell aktör att skapa ett optimalt trafikupplägg.
En kommersiell aktör som ska våga satsa på att bygga upp en ny trafik med höghastighetståg kommer sannolikt att kräva någon form av långsiktiga garantier vad gäller tillgång till kapacitet och förmodligen också exklusivitet (ensamrätt) under en viss tid. Annars finns inte förutsättningar för att exempelvis investera i fordon. Som jämförelse kan nämnas att MTR:s satsning på trafik med nya fordon Stockholm–Göteborg byggde på att fordonsbeställningen kunde samordnas med andra köpare och att tågen, om trafiken upphör, kan överföras till andra operatörer utanför Sverige. MTR menar att för en kommande investering i nya höghastighetståg föreligger inte samma möjligheter till samordning eller användning på andra banor, varken i Sverige eller utomlands. Även om den tekniska möjligheten skulle finnas, skulle det t.ex. inte vara ekonomiskt meningsfullt att ta ett höghastighetståg, som kostar
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
94
betydligt mer än vanliga tåg, till en bana där det inte går att använda tågets maxhastighet.
I sammanhanget är det värt att påminna om att det flera gånger tidigare har inträffat att ombyggda eller nya banor inte fått den trafikering som förväntats, bl.a. p.g.a. svårigheter för trafikoperatören att planera för och hantera diverse osäkerheter. När Svealandsbanan byggts om dröjde det flera år innan SJ AB började köra med fler och mer ändamålsenliga fordon, trots att företaget då inte behövde räkna med konkurrens från andra tågoperatörer. På den nybyggda Botniabanan var det egentligen bara den upphandlade trafiken som kom på plats när det var tänkt (men även den med stora svårigheter p.g.a. att banan var den första att utrustas med ERTMS).
De exempel som föreligger utomlands där trafik med konkurrerande höghastighetståg etablerats har alltid skett efter att en redan etablerad operatör först kört trafiken med ensamrätt. Det har aldrig byggts en ny bana för höghastighetståg med förutsättningen att trafiken skulle tillkoma genom ett öppet marknadstillträde.29
Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. Sådan trafik är dessutom mycket svår att lagligen stänga ute så länge det finns kapacitet. Det eller de företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning, med dagens modell för marknadstillträde och årliga kapacitetstilldelning, saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet. Rent generellt kan det precisa utfallet vad gäller trafikeringen på banorna vara helt avgörande för om infrastrukturinvesteringen blir samhällsekonomiskt lönsam eller inte.
I sammanhanget kan också nämnas att Trafikverkets planering för Ostlänken, som utgör en första del av de nya stambanorna, redan har kommit relativt långt vad gäller beslut om såväl tekniska
29 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
95
standarder som placering av stationer. Dessa begränsar valmöjligheterna framöver och kan delvis bli styrande för utbyggnaden i övrigt, även om Trafikverket menar att man bedriver ett samlat programarbete för utbyggnaden av höghastighetsbanorna. I och med att Ostlänken kan vara färdig redan 2028 är det tänkbart att en annan trafik än den med höghastighetståg redan hinner etableras där innan banorna i övrigt är klara.
Ett viktigt motiv bakom investeringen i nya stambanor är den kapacitetsförstärkning som kan uppnås, vilket bl.a. innebär att de gamla stambanorna kan användas för fler regionaltåg och godståg. Med en öppen marknadstillträdesmodell som i dag är dock en sådan förändrad användning mycket svår att styra. Det finns ingenting som säger att en operatör inte vill bedriva en konkurrerande snabbtågstrafik på Västra Stambanan som liknar dagens trafik och en sådan kan då komma att få prioritet i jämförelse med regionaltåg och godståg. En sådan trafik kan också komma att försämra de ekonomiska förutsättningarna att köra höghastighetstågen.
Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag föreslår därför att regeringen snarast tillsätter en utredning om en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg.
Alternativa vägval för marknadstillträdet
Mot bakgrund av ovanstående diskussion kring konsekvenserna av de kommande höghastighetsbanorna, men även den utveckling vi redan sett för den samhällsorganiserade trafiken i förhållande till den kommersiella trafiken, föreligger ett viktigt vägval vad gäller modellen för marknadstillträde på längre sikt. Preliminärt kan åtminstone tre olika modeller vara föremål för diskussion:
a) Fortsätta som hittills, med upphandlad regional trafik i kombi-
nation med öppet inträde för övrig persontrafik samt godstrafik
b) Som (a) men med en speciallösning för de nya stambanorna, där
trafiken upphandlas och/eller tågoperatör/operatörer får någon
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
96
form av garanti (t.ex. ramavtal för kapacitet) eller hjälp (t.ex. med fordon) för att säkra eller underlätta trafikeringen
c) En förändrad marknadstillträdesmodell där trafiken på de nya
stambanorna, men också övrig kommersiell persontrafik, upphandlas i konkurrens, medan det öppna inträdet för godstrafiken behålls.
Jag har redan förklarat ovan varför jag menar att den första modellen (a) inte är långsiktigt hållbar. Även vid en komplettering med prioriteringskriterier skulle de skilda förutsättningarna för samhällsorganiserad trafik jämfört med kommersiell egentrafik bestå, och prioriteringskriterier är inte till någon egentlig hjälp i hanteringen av önskemål inom ett och samma segment.
Att göra en speciallösning för tillträdet till höghastighetsbanorna kan förefalla tilltalande, men är behäftat med flera svårigheter. För det första kommer de nya höghastighetsbanorna att vara beroende av att ansluta till befintlig infrastruktur och av att trafiken kan gå även på befintliga banor, inte minst kring storstäderna. För det andra påverkas de ekonomiska förutsättningarna för trafiken av vilken trafik som etableras på de gamla stambanorna. Detta gör att de nya höghastighetsbanorna inte kan betraktas som ett isolerat trafiksystem skilt från övrig infrastruktur eller trafik. Därmed menar jag att en speciallösning inte är lämplig om ens genomförbar. Dessutom skulle annan problematik med alternativ (a) fortfarande kvarstå för övriga banor.
Den tredje modellen (c) skulle innebära en förändring i riktning mot vad som tillämpats i Storbritannien sedan andra halvan av 1990-talet och vad som nu planeras för tågtrafiken i Norge. Mitt förslag är att en utredning om en förändring av den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en sådan modell. Det innebär att en rad förutsättningar och konsekvenser måste redas ut innan ett eventuellt beslut kan tas om att förändra modellen för marknadstillträde. Det handlar också om tidpunkt och eventuella övergångsregler. Ett sådant arbete måste samordnas med den pågående Sverigeförhandlingen (se vidare nedan).
Oavsett hur en eventuell förändring av marknadstillträdet för persontrafiken behandlas menar jag att det för järnvägsföretag som bedriver godstrafik är naturligt att behålla det öppna marknadstill-
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
97
trädet. Även godstransportörer bör kunna dra fördel av att förutsättningarna för de olika marknadssegmenten förtydligas. För att säkerställa tillräcklig kapacitet för godstrafiken måste dock också bättre hänsyn tas till godstransporternas betydelse för Sveriges industri och ställning som export- och importberoende land. Utan sådana hänsyn kommer varken tillväxten eller sysselsättningen att utvecklas på det sätt som anges i t.ex. regeringens och berörda myndigheters prognoser och mål. Detta föranleder också att särskilda ansträngningar görs för att förbättra kunskapen om godsflöden på detaljerad nivå.
Överväganden kring den föreslagna inriktningen
Inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande har jag inte haft möjlighet att genomföra det arbete som krävs för att närmare utreda vad den förändrade marknadstillträdesmodellen skulle innebära. Jag vill närmast ändå peka på de överväganden jag gjort som lett fram till detta förslag på inriktning och frågor som är värda att beakta för en framtida utredning.
Några av fördelarna med den föreslagna modellen är bl.a.:
• Goda möjligheter att ställa väldigt tydliga krav från samhällets sida på vilken trafik som minst ska bedrivas och vilken samordning som bör ske med andra aktörer i olika frågor.
• En bättre grund skapas för samordning med och/eller tydligare gränsdragning till den regionala trafiken.
• Förbättrade förutsättningar för en mer långsiktig relation mellan infrastrukturförvaltare och tågoperatörer.
• Förbättrade möjligheter till anpassningar vad gäller olika anläggningar för tjänster.
Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella egentrafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.
Även om ordet upphandling används ovan för att beskriva denna modell, vill jag tydliggöra att den inte i första hand innebär
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
98
att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att tillämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam, men under vissa bestämda förutsättningar. Dessa förutsättningar kommer till uttryck både i form av stabila villkor för den anbudsgivare som vinner kontraktet, men också i möjligheter för staten att ställa vissa krav på verksamheten som inte alltid låter sig göras vid det fria marknadstillträdet.
Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. Jag har låtit professor Lars Henriksson utreda de rättsliga möjligheterna till det sistnämnda förfarandet. Oavsett marknadstillträdesmodell bedömer han att detta inte är möjligt överhuvudtaget i Sverige.30Som minimum kommer alltid ett konkurrensförfarande att krävas.
I dag har ett fåtal med SJ AB konkurrerande operatörer trätt in på marknaden. På flertalet linjer kör enbart SJ AB, med inslag av konkurrens från den samhällsorganiserade trafiken på vissa delsträckor. I en del avseenden finns kvarvarande anpassningar mellan infrastrukturen och SJ AB:s fordon, eller mellan anslutande trafik och SJ AB:s trafik, som i praktiken begränsar konkurrensen. Enligt min bedömning innebär den förändrade modellen en potential för fler nyinträden och ökad faktisk konkurrens än dagens modell, bl.a. för att banor som bara kan bära en kommersiell persontrafikoperatör också kan utsättas för konkurrensförfarandet.
Modellen kan dock också förknippas med vissa nackdelar, exempelvis:
• En försvagad koppling mellan vad resenärerna faktiskt efterfrågar (utöver stabilitet) och utbudet, vilket kan minska intresset för t.ex. innovationer och nya affärsmodeller.
• En risk att man i genomförandefasen slår undan benen på befintlig trafik och då eventuellt kommer i konflikt med grundläggande principer för näringsfrihet.
30 Se Bilaga 8.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
99
• En ökad finansiell risk för staten genom ett utökat åtagande i förhållande till trafikförsörjningen.
Ett sätt att delvis hantera den första nackdelen är att utforma trafikkontrakten som koncessioner där respektive tågoperatör får stor frihet att utforma och utveckla trafiken utöver baskraven, och därmed främjar dennes förmåga att genom egen marknadsanpassning påverka resandet och biljettintäkterna. I möjligaste mån bör också en fri prissättning behållas.
Viktigt att beakta närmare är givetvis hur förutsättningarna förändras för de tågoperatörer som i dag verkar under det öppna marknadstillträdet och om näringsfriheten kan anses påverkas. Det skulle i så fall kunna påverka genomförandet och kanske föranleda någon form av övergångslösning. Det är i sammanhanget värt att påminna om att dagens verksamma företag inte har någon garanterad tillgång till spårkapacitet för mer än den aktuella ettåriga tågplanen.
Även vid en förändrad tillträdesmodell kommer Sverige att behöva ta hänsyn till de ramar som sätts av EU:s kollektivtrafikförordning om ingripande av myndigheter på marknaderna för nationell och internationell kollektivtrafik. Med särskild hänsyn till regelverket för internationell persontrafik och den inriktning som förhandlingarna om det fjärde järnvägspaketet tagit nyligen, kommer Sverige också att behöva en beredskap för att någon aktör även fortsättningsvis kan vilja komma in genom ett öppet förfarande. Förutsättningarna för detta behöver tydliggöras, inklusive hanteringen av eventuella effekter på den upphandlade trafikens ekonomi. I Storbritannien finns ett utvecklat regelverk för detta som kan vara värt att studera närmare. Även för trafik som tillkommer genom ett öppet inträde kan prioriteringskriterier användas för att styra mot viss trafik.
Det kan bli ett större inslag av finansiell risk för staten att upphandla, men jag vill här poängtera att så länge det handlar om en i grunden lönsam trafik ger förfarandet en möjlighet för staten att ta del av vinsterna med trafiken snarare än ett behov av att kompensera en operatör för dess kostnader. I Storbritannien levererar (som nämnts ovan) operatörerna ett samlat överskott till staten, trots att de upphandlade kontrakten där också inkluderar ett flertal företagsekonomiskt olönsamma regionala linjer. Vad som dock
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
100
sannolikt kommer att krävas (och därmed medföra kostnader) är att en nationell myndighet byggs upp för att hantera upphandlingen av kontrakten. Enligt min mening bör en sådan vara fristående från dagens myndigheter på transportområdet. En viktig roll i arbetet bör också vara att hantera samordningen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras trafikupphandlingar. Hänsyn behöver också tas till situationen för konkurrerande trafikslag som långväga buss och flyg. Eventuellt krävs det att en nationell trafikförsörjningsplan tas fram, i likhet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas planer. En ökad administration i dessa delar kan till viss del kompenseras av att kapacitetstilldelningsprocessen förenklas (se vidare nedan).
När det gäller risker för staten, bör man, särskilt i fallet med de nya stambanorna, beakta de jämförelsevis höga riskerna med dagens marknadstillträdemodell, nämligen att man inte alls får den trafik som banorna byggts för och att investeringen då inte kommer samhället till del i form av förväntade nyttor. Kalkylen bakom investeringen bygger på en viss trafikering, vissa restidsvinster etc. För en upphandlad trafik med höghastighetståg kan man i ett koncessionsavtal också hantera att det i detta fall kan ta tid att bygga upp trafiken och nå lönsamhet, genom att t.ex. tillåta en negativ intäktsström i början av perioden och en positiv i den senare. Som vid all upphandling krävs en god kompetens hos upphandlande myndighet och förståelse för risker med långa kontrakt.
Det är inte säkert att kontrakten kan eller bör göras så långa att de kan inkludera investeringar i nya fordon. Man bör samtidigt vara försiktig med att staten ska ta fordonsinvesteringar om man vill bevara så mycket som möjligt av marknadsnära initiativ. I stället kan det behövas någon form av statlig garanti för restvärdet hos fordonen i slutet av avtalsperioden. Flera andra lösningar är tänkbara (leasing, vagnbolag etc.) och behöver utredas närmare, liksom hur befintliga fordon i SJ AB:s vagnpark bör hanteras. Det är också tänkbart att åtminstone marknaden för andrahandsfordon kommer att se annorlunda ut om 10–15 år.
Vilka banor och vilken trafik som ska inkluderas i respektive kontrakt måste också utredas närmare. En viktig princip bör vara att hitta former som stimulerar till konkurrens från flera aktörer, och då kanske inte bara i upphandlingsskedet, för att undvika skadliga monopoleffekter. Kan man upphandla två operatörer på en och
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
101
samma bana eller linje samtidigt? En tänkbar variant är att två olika befintliga marknadssegment (t.ex. nattågstrafik och dagtåg) upphandlas separat. På några banor eller linjer är det förmodligen möjligt att ett par olika operatörer med likartade trafikupplägg kan konkurrera samtidigt och att staten då upphandlar dessa som separata kontrakt. I praktiken kan det dock bli svårt att upprätthålla den typen av konkurrens i längden, med tillräckliga möjligheter för var och en att utveckla sin trafik. Det kan också finnas starka incitament till konkurrensbegränsande samordning av resurser om inte särskilda åtgärder vidtas. En ibland förespråkad variant är att från början bygga in skillnader mellan två samtidigt kontrakterade operatörer vad gäller typen av trafik eller inbördes styrkeförhållanden för att stimulera till ökad konkurrens.31
När det gäller en kommande trafik med höghastighetståg är det tveksamt om det är effektivt att upphandla mer än en aktör för denna, åtminstone inte från första början. Det krävs t.ex. en större investering i särskilt anpassade fordon (såvida inte detta läggs utanför kontraktet), som rimligen bör vara en del i ett gemensamt omlopp för ett effektivt utnyttjande. Även om det på papperet blir två linjer (Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö) kommer också en del av trafiken (Stockholm–Jönköping) att dela samma bana.
En förändrad marknadstillträdesmodell i enlighet med vad jag skisserat ovan får med naturlighet konsekvenser också på kapacitetstilldelningen. En tidigare samordning mellan aktörernas önskemål torde leda till ett förenklat förfarande med väsentligt färre konflikter att hantera. Fokus kommer att ligga på att hantera variationen i godstransportörernas önskemål. Här kan auktioner möjligen vara ett alternativ för att skilja mellan konkurrerande godsoperatörer, men det kräver då sannolikt också fördefinierade kanaler för gods i tid och rum (jämför 3.6.1 ovan).
31 Competition & Markets Authority (2015), Competition in passenger services in Great Britain.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
102
Förhandlingar om medfinansiering och relaterade 3.6.3
principer
Jag har i mitt uppdrag haft att beakta behovet av ett eventuellt förtydligande av principerna för medfinansiering av infrastruktur, mot bakgrund av att utredningen tidigare uppmärksammat att medfinansiering ibland kopplats till kapacitetsutfästelser och andra överenskommelser som det har varit svårt att ta hänsyn till i praktiken. Som en del i arbetet har jag låtit göra en kartläggning av den faktiska förekomsten av överenskommelser om finansiering som också innehållit kapacitetsutfästelser av något slag. Det har visat sig vara svårt att få tillgång till en del av de avtal som förmodats föreligga, men sammanställningen visar på ett relativt litet antal sådana avtal. Ett exempel avser Citybanan i Stockholm. Med tanke på de restriktioner som finns vad gäller utfästelser om kapacitet, kan de vara svåra att infria.
I tidigare utredningar och propositioner har det gjorts relativt tydliga ställningstaganden om statens roll vid finansiering av infrastruktur och möjligheter och svårigheter med att använda annan finansiering. En grundprincip är att statlig infrastruktur ska finansieras via anslag. I vissa fall kan medfinansiering från t.ex. kommuner vara aktuell, men då i första hand vad gäller kompletterande investeringar som kommer kommunen till del. Jag har inte funnit någon anledning att ifrågasätta dessa principer, men kan konstatera att det förekommer en intensiv debatt både bland forskare och praktiker om s.k. alternativa finansieringsformer, t.ex. Offentlig-Privat-Samverkan (OPS). I Sverige har nyligen den s.k. Infrastrukturkommissionen uppmärksammat den här typen av lösningar.32
Det finns en omfattande litteratur om OPS både vad gäller de principiella för- och nackdelarna och de praktiska erfarenheterna. En grundtanke med OPS är att projekt med en offentlig partner i samarbete med en privat partner kan dra fördel av respektive parts olika styrkor och därmed leverera ett mervärde jämfört med en mer renodlad lösning. I grund och botten handlar det om att fördela risker till den part som är bäst på att bära och hantera respektive risk. Exempel på fördelar som brukar nämnas med OPS är snabbare
32 Infrastrukturkommissionen (2015), Infrastruktur i utveckling.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
103
genomförande och oftare inom budget, medan exempel på nackdelar är högre lånekostnader och svårigheter att skriva kompletta kontrakt. När det gäller de praktiska erfarenheterna är de minst sagt blandade. Ibland uppnås t.ex. besparingar på totalen men det har också varit vanligt att OPS-projekt lett till fördyrande omförhandlingar när de ursprungliga förväntningarna inte kunnat infrias. En översikt ges exempelvis av OECD/ITF (2013). Jag kan konstatera att OPS-lösningar kan vara fortsatt intressanta att beakta vid kommande infrastrukturprojekt, men det bör uppmärksammas det finns risker med sådana projekt och att de inte ska betraktas som en möjlighet att frångå statens vanliga budgetrestriktioner.
Medfinansiering och alternativa finansieringsformer har också aktualiserats inför planeringen av de nya stambanorna. I Sverigeförhandlingens direktiv anger regeringen att: ”Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinansiering från kommuner och landsting av stationer och eventuella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna” (Dir. 2014:106, s. 7).
Förhandlingsmannen har därmed i uppdrag att ”Analysera och föreslå övergripande principer för finansiering av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö” samt att ”Ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om finansiering och utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt, där ett statligt engagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder” (Dir. 2014:106 s. 13).
När det gäller åtminstone den första punkten finns ett viktigt förbehåll: ”I den mån förslaget skiljer sig från gällande principer för finansiering av transportinfrastruktur ska detta motiveras särskilt”. Enligt en av de underlagsrapporter som Sverigeförhandlingen tagit fram föreslås en blandad finansiering från bl.a. banavgifter, skatter, vägslitageavgifter och lån via Riksgälden.33
33 PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
104
Min bedömning är att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.
I praktiken innebär det att Sverigeförhandlingen vid en kommande förhandling om medfinansiering inte har något annat att erbjuda än ett åtagande vad gäller byggandet av själva stambanorna, som för övrigt också måste villkoras med framtida politiska beslut i riksdagen. De tilltänkta medfinansiärerna vill däremot se åtaganden i form av såväl en viss trafik med höghastighetståg (som stannar på förutbestämda ställen) som en viss kapacitet avsatt för snabba regionaltåg. Sannolikt vill man inte alls se några godståg på banorna.
Jag har ovan redogjort för min bedömning att det behövs en förändrad marknadstillträdesmodell för att komma till rätta med de osäkerheter som föreligger om den kommande trafikeringen på höghastighetsbanorna, liksom de beroendeförhållanden som finns med andra delar av nätet. Modellen möjliggör en ökad tydlighet kring trafikeringen och vad banan ska användas till som de tilltänkta medfinansiärerna förväntar sig. Samtidigt påverkas också andra aspekter av finansieringsmodellen. Förhöjda banavgifter har pekats ut som en viktig om än begränsad delfinansieringskälla. I en upphandlad verksamhet blir det svårare att använda banavgifter som ett direkt finansieringsinstrument för nya stambanor eftersom en anbudsgivare kommer att ha med avgifterna som en grundförutsättning i sitt anbud. Som jag har diskuterat ovan kan det i stället bli möjligt för staten att få del av kommande vinster i trafiken, där det kan finnas en variation över avtalsperioden.
Med detta i åtanke är det särskilt problematiskt att Sverigeförhandlingen inom kort planerar att, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering, innan förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är klara. Det kan t.ex. skapa låsningar inför en framtida upphandling av höghastighetstågstrafiken. Jag skulle därför starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen. Det är
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
105
dock en process som, när det handlar om detaljerna, kommer att kräva en särskild utredning med ett flertal överväganden i enlighet med vad jag har skisserat ovan.
Jag föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
I sammanhanget bör det också påpekas att även efter ett tydligt ställningstagande från statens sida om vad de nya stambanorna ska användas till, bör inte medfinansiering knytas till löften om kapacitet.
En relaterad diskussion handlar om vad ett större inslag av medfinansiering från t.ex. kommuner och regioner i förlängningen kan leda till. Det brukar ofta framhållas att det är problematiskt om medfinansiärerna, genom sina insatser, uppfattar att det är möjligt att köpa sig förtur till statliga infrastruktursatsningar. Vidare kan medfinansiering, när det handlar om offentliga organ, leda till en snedprioritering mellan t.ex. olika kommunala åtaganden och användningen av skattemedel.
Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens 3.6.4
roll
Omfattningen och utformningen av det offentliga åtagandet på järnvägsområdet är något som återkommer i en rad av utredningens frågor. I och med att de verksamheter som staten bedriver inom sektorn har olika karaktär bör en bedömning av detta göras med hänsyn till vad som gäller i respektive fall. Trots detta aktualiseras en mer övergripande fråga om vilken roll såväl staten som regioner och kommuner kan och bör ta på järnvägsområdet, liksom under vilka former dessa ska bedrivas.
Fyra typer av statlig verksamhet
Det statliga åtagandet kan delas in i fyra typer av verksamhet som bedrivs under olika förutsättningar. Den första är att bestämma över spelreglerna på järnvägsmarknaden, vilket inkluderar att påverka EU:s lagstiftningsprocess. Den andra är tillsynsverk-
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
106
samheten som Transportstyrelsen svarar för. Det är en verksamhet som till sin karaktär är en statlig angelägenhet och därför naturligt bedrivs av en statlig myndighet.
Det tredje verksamhetsområdet inom det statliga åtagandet är ansvaret för att tillhandahålla infrastrukturen. Verksamheten bedrivs huvudsakligen av den statliga myndigheten Trafikverket, men också via bolag (se nedan). Infrastruktur kan även tillhandahållas av utomstatliga aktörer. Infrastrukturen innebär mycket stora investeringar vilket gör att särskilda förutsättningar måste föreligga för att en investering ska vara lönsam. Det hänger ofta samman med annan verksamhet som är tillräckligt lönsam.
Slutligen inbegriper det statliga åtagandet även verksamhet där statligt ägda aktiebolag bedriver verksamhet, som t.ex. järnvägsoperatörer och tjänsteleverantörer jämsides med privat ägda företag. Denna verksamhet består huvudsakligen i person- och godstransporter men även t.ex. i form av rangering och utförs främst av de statliga bolagen SJ AB och Green Cargo AB. Det statligt ägda gruvbolaget LKAB har också en betydande verksamhet som transportör av malm på järnväg. Jag konstaterar även att staten tillhandahåller infrastruktur genom Jernhusen AB och i mindre omfattning även andra statligt ägda bolag. Den statliga infrastrukturens tillhandahållande styrs därmed av två olika regelverk, det för statliga myndigheter och det för aktiebolag, vilket jag kommer att utveckla närmare i kapitel 6 om anläggningar för tjänster. Nämnas bör också underhållsföretaget Infranord AB, som knoppats av från Banverket i samband med Trafikverkets bildande.
Bredvid staten har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna långtgående åtaganden och skyldigheter när det gäller utbudet av kollektivtrafik med såväl järnväg som andra trafikslag, vanligen manifesterade med fleråriga upphandlade trafikkontrakt med olika kollektivtrafikföretag.
Renodling av statens roll
Regeringen har under de två senaste decennierna konsekvent framfört att statens roll bör renodlas. Med det har statsmakterna menat att det som inte tillhör statens kärnområden bör avvecklas
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
107
eller överlåtas till någon annan aktör. Det statliga ägandet bör begränsas till områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter med kommersiella förutsättningar.
Det av stor vikt att statens roll som ägare är klart separerad från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Särskilda krav på en korrekt och konkurrensfrämjande upphandling bör ställas på berörda myndigheter. Staten som ägare bör ställa höga krav på att verksamheten ska vara lönsam, annars finns risk för snedvriden konkurrens.
Regeringen har sedan 2007 haft målsättningen att minska det statliga bolagsägandet. I budgetpropositionen för 2007 framför regeringen att staten på sikt endast bör kvarstå som ägare om det finns tungt vägande skäl för det.34Den grundläggande utgångspunkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten samtidigt uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning, icke optimala investeringsbeslut samt svårigheter att tillföra kapital till företag som behöver detta för sin expansion. Regeringen framför även uppfattningen att staten i flera fall inte är en bra ägare av aktiebolag.35
De särskilda skäl som kan tala för att staten även långsiktigt bör äga ett aktiebolag är de fall då bolaget utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Exempel på detta kan vara beredskapsskäl.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
108
De statligt ägda bolagens utveckling och framtid
Av de statligt ägda aktiebolagen verksamma i järnvägssektorn är det SJ AB samt Jernhusen AB som de senaste fem åren visat positiva resultat och lämnat utdelningar till staten som ägare. Infranord AB har redovisat vinst 2010 och 2014 (samt nollresultat 2012) men har inte lämnat någon utdelning. Green Cargo AB har gjort betydande förluster flertalet år, med undantag för 2011 och 2012. Det positiva resultatet 2012 härrörde dock från en extraordinär intäkt p.g.a. försäljning av aktier i ett dotterbolag. Någon utdelning har Green Cargo AB inte lämnat de senaste fem åren. Ett urval uppgifter om bolagen redovisas i tabell 3.3 för perioden 2010–2014.
Så vitt jag kan bedöma finns det inte en uttalad strategi hos staten när det gäller ägandet av dessa järnvägsföretag i förhållande till utvecklingen i övrigt, exempelvis vad gäller det statliga åtagandet i andra delar av sektorn. Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan ägandet av operativa företag som dessa ifrågasättas, också mot bakgrund av att staten kontrollerar Trafikverket som dominerande infrastrukturhållare, genom Transportstyrelsen hanterar säkerhetsreglering, tillsyn och marknadsövervakning och sist men inte minst bestämmer över spelreglerna på marknaden.
Jag har ovan skisserat hur jag menar att en förändrad marknadstillträdesmodell kan se ut i framtiden. Den skulle innebära att staten i en myndighetsroll kan komma att ta ett utökat ansvar för trafikförsörjningen på de nationella långväga linjerna. Då, om inte förr, menar jag att det är rimligt att staten, som ett led i en renodling av sina olika roller på transportområdet, avvecklar sitt ägande i SJ AB. För att närmare hitta formerna för en framtida privatisering av SJ AB krävs en särskild utredning som inte minst måste bedöma om vissa tillgångar fortfarande är att betrakta som sektorgemensamma resurser vilka därmed först bör avskiljas.
När det gäller Green Cargo AB har företaget under flera år haft svårt att vända verksamheten till vinst. Många olika faktorer har haft en roll i detta. Vissa konkurrenter menar att företaget inte har en korrekt prissättning utifrån sina faktiska kostnader (särskilt inte när det blir störningar), vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Stora besparingar i verksamheten har gjorts på senare år men tycks inte få tillräcklig effekt.
SOU 2015:110 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
109
Tabell 3.3 Nyckeltal för statligt ägda bolag i järnvägssektorn
SJ AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda (årsmedel)
4262 4041 4299 4953 4541
Rörelsens intäkter (MSEK)
8717 8097 8664 9160 9208
Rörelseresultat (MSEK)
439 60 467 298 568
Periodens resultat (ej totalresultat) (MSEK)
249 36 471 220 460
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 10% 10% 10% 10% 7%
1
Utfall lönsamhet
6,7% 0,8% 10,3% 5,1% 10,1%
Utdelning (MSEK)
90 12 157 73 230
2
Green Cargo AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda (årsmedel)
2907 2805 2422 2123 2002
Nettoomsättning (MSEK)
5260 5418 4585 4149 4154
Rörelseresultat (MSEK)
-198 32 -72 -368 -121
Årets resultat (MSEK)
-139 10 519
3
-382 -188
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 10% 10% 10% 10%
1
10%
1
Utfall lönsamhet
neg. 1,0% 35% neg. neg.
Utdelning (MSEK)
0 0 0 0 0
Jernhusen AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda vid årets slut
187 239 265 245 229
Omsättning (fastighetsintäkter) (MSEK)
1014 1094 1161 1104 1181
Rörelseresultat, inkl. fastighetsvärdeförändring (MSEK)
657 617 581 642 722
Årets resultat (MSEK)
490 175 564 513 389
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) 12% 12% 12% 12% 12% Utfall lönsamhet 12,8% 4,4% 13,2% 10,8% 9,8% Utdelning (MSEK) 100 100 100 100 113
Infranord AB
2010 2011 2012 2013 2014
Antal anställda vid årets slut
2958 2745 2682 2577 2112
Rörelsens intäkter (MSEK)
4507 4495 4516 3787 3956
Rörelseresultat (MSEK)
30 -71 18 -190 32
Årets resultat (MSEK)
19 -62 0 -162 17
Lönsamhetsmål (Avkastning på EK) n/a 16% 16% 16% 16% Utfall lönsamhet n/a neg. 0 neg. 3,6% Utdelning (MSEK) 0 0 0 0 0
Noter: 1 Avser avkastning på operativt kapital; 2 Beslut vid extra bolagsstämma 25 sep 2015 om att dela ut 1,7 miljarder till; 3 Varav 505 MSEK realisationsvinst vid försäljning av aktier i dotterbolag. Källa: Bolagens årsredovisningar.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor SOU 2015:110
110
En privatisering av Green Cargo AB skulle visserligen kunna leda till en ytterligare förstärkning av affärsmässigheten i hela verksamheten, men det är osäkert vem som skulle kunna vara intresserad som köpare. Det ligger nära till hands att företaget köps upp av något annat (utländskt) statligt ägt företag, vilket betraktas som problematiskt av transportköparna.
Dagens situation är enligt min mening ohållbar på längre sikt och kan t.o.m. få akuta konsekvenser redan på kort sikt. Regeringen bör därför närmare låta utreda förutsättningarna för Green Cargo AB och olika alternativ när det gäller ägandet. Särskilt effekterna på den s.k. vagnslasttrafiken, där Green Cargo AB genom sitt nätverk har en särskilt stark ställning, behöver beaktas vid en eventuell privatisering.
När det gäller Jernhusen AB behöver bedömningar göras av bolagets olika verksamhetsgrenar utifrån vad som fortsatt bör vara ett statligt åtagande och vad som i stället kan tillhandahållas av andra aktörer på marknaden. De senare delarna skulle kunna vara aktuella för privatisering. Som redan nämnts återkommer jag till mina närmare förslag avseende delar av verksamheten i Jernhusen AB i kapitel 6.
Infranord AB har jag behandlat relativt ingående i mitt tidigare delbetänkande om järnvägsunderhåll Koll på anläggningen (SOU 2015:42). Företaget har fortfarande en stark ställning på marknaden. En eventuell privatisering bör särskilt beakta tillgångarna i form av de många arbetsmaskiner som Infranord förfogar över.
Min sammanfattande bedömning leder till förslaget att regeringen närmare bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell, och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv. I fallet Infranord AB finns ingen direkt koppling med en förändrad marknadstillträdesmodell, medan förutsättningarna för åtminstone delar av Jernhusens verksamhet kan komma att påverkas. Det är dock rimligt att frågor om det statliga ägandet hanteras på ett samlat sätt.
111
4 Styrning, ansvarsfördelning och roller
Förslag: Regeringskansliet bör genomföra en förändring i
ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter.
Trafikverket bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen.
En översyn bör göras av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.
Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. Denna bör, utifrån Regeringskansliets befintliga rutiner för EUarbetet, kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan Näringsdepartementet, EU-representationen och myndigheterna.
Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säkerställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar.
Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet.
Transportstyrelsen bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
112
Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet.
En ändring bör göras i järnvägslagen för att förtydliga kravet på riskhantering som del i en säker verksamhetsutövning.
En större översyn av järnvägslagstiftningen bör göras. Detta kan lämpligen ske samtidigt med de ändringar som behöver göras i samband med införandet av det fjärde järnvägspaketet. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. Vid denna kan även tydliggörande av marknadsövervakningsuppgiften övervägas.
Kompetensförsörjningen i järnvägssektorn bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.
4.1 Inledning
Det svenska järnvägssystemet består av en mängd olika aktörer med ansvar för olika funktioner, som t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik, och innefattar marknader för de produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner.
Aktörerna är statliga, kommunala och privata. Staten uppträder på järnvägsmarknaden både som myndighet (bl.a. Trafikverket) och som bolag (t.ex. Jernhusen AB, Green Cargo AB och SJ AB). Detta leder på de olika marknaderna till en viss osäkerhet avseende statsmakternas intentioner och innebär i vissa fall att konkurrensvillkoren är olika beroende på i vilken form staten uppträder. I föregående kapitel har jag pekat på ett behov att förtydliga inriktningen för vad det statliga åtagandet på längre sikt bör omfatta. Jag återkommer till den frågan nedan.
Omregleringen har medfört att aktörerna inom järnvägssektorn är fler och statens roll har förändrats, från att styra Statens Järnvägar till att se till de statliga och ickestatliga aktörerna bedriver en verksamhet som leder till nytta för resenärer och företag som vill använda järnvägen. Därtill har EU-medlemskapet lett till att en stor del av det regelverk som styr järnvägssektorn nu beslutas inom EU. Lagstiftningsarbetet i EU drivs i en allt snabbare takt och med en
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
113
reglering som i högre utsträckning än tidigare är såväl detaljerad som direktverkande.
Sammantaget innebär detta högre krav på tydliga roller och strategisk styrning av marknaden och på Sveriges EU-arbete. Av mina direktiv framgår att jag ska göra en översyn av rollfördelningen inom järnvägsområdet. Vid behov ska jag även föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas. Översynen av och förslagen till hur rollerna bör förtydligas rör såväl statens roll inom järnvägssektorn som hur denna roll bör organiseras. När det gäller det statliga åtagandet ska jag undersöka behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer. Om jag bedömer att en sådan funktion är lämplig ska jag lämna förslag till hur funktionen bör utformas och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning. En annan del av frågan om rollerna inom det statliga åtagandet handlar om i vilken form staten uppträder – som myndighet eller bolag.
Vidare ska jag föreslå hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem.
Genomgången av sektorns aktörer och förslagen till rollfördelning bör även omfatta en utredning av behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens.
Detta kapitel inleds med ett avsnitt om den strategiska styrningen av järnvägsområdet – inklusive en mer övergripande genomgång av principerna för styrning och organisation av statlig verksamhet – följt av organisationen av de myndigheter som är verksamma inom sektorn. Jag har i det avseendet valt att avgränsa arbetet till Trafikverket och Transportstyrelsen. I kapitel 6 och 7 fördjupar jag en del av analyserna kring roller och ansvarsfördelning. I kapitlet lämnas vidare en redogörelse för det behov av strategiskt arbete och beredning som tillkommit i och med Sveriges EU-medlemskap. Jag lyfter i detta sammanhang även behovet av åtgärder för att säkerställa en sammanhängande lagstiftning, EUrättsligt och nationellt. I ett avslutande avsnitt berör jag kompetensförsörjningen i järnvägssektorn på övergripande nivå.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
114
4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn
Principer för styrning 4.2.1
Den statliga förvaltningen är organiserad i myndigheter som lyder under regeringen. Utöver myndigheterna bedrivs det statliga åtagandet även i bolag som staten äger. Myndigheternas uppgift är att genomföra och förverkliga regeringens politik. Den svenska förvaltningsmodellens utformning präglas av en långtgående delegering av beslutsfattande och befogenheter till myndigheterna. Denna inriktning har resulterat i att de svenska statliga myndigheterna har relativt stor frihet gentemot regeringen i jämförelse med andra länder. I en internationell jämförelse är departementen även resursmässigt små i jämförelse med myndigheterna. Synsättet som modellen bygger på är att de som är närmast verksamheten har bäst sakkunskap om området.
Av regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket. Detta regleras i lagar som riksdagen fattat men också i förordningar som regeringen själv beslutar om och som reglerar hur regeringen styr myndigheterna. Det innebär att myndigheterna sinsemellan inte har olika status utan endast har fått olika uppdrag av regeringen.
Varje myndighet har också en instruktion, där regeringen anger vilka uppgifter som myndigheten har. Även myndighetsförordningen innehåller regler för myndigheterna. I sammanhanget bör även förvaltningslagen1 nämnas. Den innehåller bl.a. krav på serviceskyldighet, ärendehantering och samverkan mellan myndigheter. Regeringen styr förvaltningen genom mål- och resultatstyrning och resurstilldelning. Andra styrformer som regeringen använder är utnämningsmakten och organisation av verksamheten. För viss verksamhet utformar regeringen särskilda strategier och mål. Det kan handla om verksamhet där flera myndigheter berörs av samma område. Då utformas mål och strategier som flera myndigheter berörs av och som bara kan uppnås genom samverkan.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
115
Principer för organisationsform 4.2.2
I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anger regeringen att ”Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.”2 Vidare framför regeringen att ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara tydlig. Myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas.
När statsmakterna har beslutat om avgränsningen av det statliga åtagandet finns det några olika alternativ till hur detta kan organiseras. Olika organisationsformer innebär olika förutsättningar i form av huvudman, finansieringsprinciper och mål. I varje sektor finns en huvudsaklig organisationsform. Den huvudsakliga organisationsformen för statlig verksamhet är myndighetsformen men staten bedriver även verksamhet i aktiebolagsform.
I juridisk mening är statliga myndigheter en del av den juridiska enheten staten. Den verksamhet som staten har valt att bedriva i andra organisationsformer är till skillnad från myndigheterna egna juridiska personer.
En annan viktig skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag är att myndigheterna lyder under regeringen, förvaltningens jävs- och besvärsregler och tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip. Statliga myndigheter har även ett ansvar att agera sakligt och opartiskt och följa lagen om offentlig upphandling samt krav på diarieföring m.m.
En tredje skillnad mellan statliga myndigheter och statligt ägda aktiebolag rör de ekonomiska villkor som gäller för organisationsformerna. Finansieringen av verksamheten som bedrivs vid statliga myndigheter består huvudsakligen av anslag över statens budget och till en mindre del av avgiftsintäkter. För att ta ut avgifter krävs ett bemyndigande. Verksamhet som bedrivs av statligt ägda aktiebolag finansieras helt av intäkter från verksamheten eller av lån. Det innebär att aktiebolag är tvungna att bära sina egna kostnader. Om intäkterna inte kan finansiera kostnaderna går
2Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
116
bolaget till sist i konkurs. Enligt aktiebolagslagen är även utgångspunkten att verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform har ett vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del. Det innebär att om en statlig verksamhet bedrivs i aktiebolagsform finns ett uttryckt syfte att verksamheten ska bidra till intäkter för staten i form av aktieutdelning. Bolagsordningen kan dock peka ut andra uppdrag som aktiebolaget har.
I början av 1990-talet utarbetade Riksrevisionsverket (RRV) inom ramen för en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet vid förvaltningsmyndigheter ett antal principer för bolagisering av statlig verksamhet. Principerna omfattade även frågan när en bolagiserad verksamhet inom staten inte kan bedömas lämplig, alternativt bör drivas i privat ägo.
Utifrån RRV:s principer utarbetade regeringen generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100) presenterades kriterierna: – verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor – verksamheten är av betydande omfattning – verksamheten har kommersiella förutsättningar och är obero-
ende av direkta anslagsmedel – verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål – verksamheten innebär ingen myndighetsutövning
Den första principen som RRV pekade ut var att verksamheten måste bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. För att en statlig verksamhet ska bedrivas i bolagsform bör det därmed finnas leverantörsalternativ och köparen bör fritt kunna välja leverantör. En förutsättning är även att det inte föreligger några formella eller praktiska hinder för att tillhandahålla konkurrerande tjänster. Om den statliga aktören innehar en monopolställning bör statsmakterna undersöka om det finns förutsättningar för konkurrens på marknaden.
Med betydande omfattning avsågs att den bolagiserade statliga enheten borde ha en marknadsandel på åtminstone tio procent. Anledningen till detta var att enheten skulle kunna bära troliga omstruktureringskostnader och eventuella ökade kostnader för ledning
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
117
som en övergång från myndighetsform till bolagsform skulle kunna innebära.
Den tredje principen som framfördes var att verksamheten bör ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Verksamheten måste på lång sikt kunna täcka kostnaderna och ge en viss vinst.
Det fjärde kriteriet var att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. Det innebär att verksamheten främst bör styras utifrån företagsekonomiska motiv. Politiska mål bör vara underordnade.
Den sista principen var att verksamhet som innebär myndighetsutövning bör bedrivas i myndighetsform.
I propositionen konstaterades vidare att myndighetsformen är den verksamhetsform som bör väljas för statlig verksamhet. Konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och, i normalfallet, inte av staten.
År 1995 uttalade regeringen i samband med propositionen For-
mer för statlig verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m.
(prop. 1995/96:61), att den huvudsakliga formen för statlig verksamhet fortsatt ska vara myndighet. De fall då ett statligt åtagande bör utföras av en privaträttslig organisation, var enligt regeringen då det förelåg statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan.
I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i
medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136), klargjorde statsmakterna
återigen att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Regeringen ansåg att myndighetsformen var både rättssäker och flexibel. Regeringen menade samtidigt att det ibland kunde vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Som ett sådant exempel angavs när staten tillsammans med en annan aktör engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen. Därutöver ansåg regeringen att konkurrensutsatt verksamhet inte borde bedrivas i myndighetsform om det inte fanns särskilda skäl för detta. För sådan verksamhet skulle bolagsformen övervägas. I propositionen uttryckte regeringen sina ambitioner att fortsätta den renodling av statlig verksamhet som innebar en renodling av affärsverken och en tydligare fokusering hos myndigheterna avseende myndighetsutövning.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
118
Principerna i den förvaltningspolitiska propositionen konkretiserades senare i ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram.
Förutom att myndighetsformen är huvudregeln är en annan viktig ståndpunkt som regeringen lyfter fram i den förvaltningspolitiska propositionen att valet av annan organisationsform än myndighetsformen bör omprövas med viss regelbundenhet. Argumenten för detta är att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor ska tillgodoses. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning svarar inför regeringen som svarar inför riksdagen. I den förvaltningspolitiska propositionen framför regeringen emellertid även skäl för att anförtro privaträttsliga uppgifter när myndighetsformen inte kan möta kraven på flexibilitet och effektivitet på ett bra sätt.
Strategisk styrning i järnvägssektorn 4.2.3
Innan den svenska järnvägen började omorganiseras, delas upp och öppnas för konkurrens, fanns det en ensam aktör i form av SJ som kunde bära ansvaret för strategiska frågor av betydelse för järnvägssektorn. Sedan dess har utvecklingen inte bara gått mot en ökad mängd aktörer, utan Sverige har också blivit medlem av EU. Som jag återkommer till senare i detta kapitel sker en stor del av regelutvecklingen på järnvägsområdet numera inom EU, liksom viktiga beslut av stor betydelse för hela sektorn. Detta har i grunden förändrat förutsättningarna för den strategiska styrningen.
Järnvägssektorn är organiserad inom ramen för flera statliga myndigheter och aktiebolag men även i form av privata bolag. Det yttersta ansvaret för sektorns utveckling besitter statsmakterna som såväl reglerar sektorn som direkt styr stora delar av utvecklingen genom utbyggnad av infrastruktur och finansierar stora delar av verksamheten med offentliga medel.
Jag har i mitt uppdrag haft att överväga behovet av en strategisk funktion för hantering och beredning av frågor med långsiktig påverkan på den svenska järnvägssektorn. Vid behov av en sådan funktion ska jag också lämna förslag på formerna för denna.
Jag kan konstatera att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet har drivit utvecklingen mot en ökad specialisering
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
119
hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Flera frågor av strategisk karaktär har blivit svåra att hantera på ett ändamålsenligt sätt. Det kanske tydligaste exemplet är planerna på att införa det nya trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS, vilket i grunden är en del av en strävan till harmonisering av järnvägsteknik inom EU. Frågan berör i princip alla sektorns aktörer, som involverats i hög utsträckning men haft helt olika förutsättningar, inte minst ekonomiska och därtill hörande incitament, att göra sin del av arbetet. Genom att frågan inte fått den strategiska behandling den förtjänat, har flera aktörer, både offentliga och privata, orsakats stora kostnader som möjligen hade kunnat undvikas (se avsnitt 4.5.3). Den slutsats jag har dragit av detta är att ett ökat strategiskt ansvarstagande för sektorn behövs.
I sammanhanget vill jag också nämna en relaterad fråga som ofta tas upp, nämligen det s.k. sektorsansvaret. Sektorsansvar utvecklades från början på miljöområdet och nådde transportmyndigheterna på 1980-talet. Banverket hade på sin tid ett utpekat ansvar för hela järnvägstransportsystemet, det vill säga även tunnelbana och spårväg. Inom ramen för sitt sektorsansvar skulle verket vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Övriga aktörer i sektorn uppfattade ibland sektorsansvaret som ett sätt att säkra att inga frågor ”ramlade mellan stolarna”, särskilt inte efter den uppdelning som skett i branschen.
I samband med Trafikverksutredningen gjordes en granskning av sektorsansvaret som visade på flera svagheter med begreppet. Entydiga definitioner saknades av sektorsmyndighet, sektorsansvar, sektorsarbete och sektorsuppgifter. Regeringen hade svårigheter att styra myndigheterna och se vem som gjorde vad. Vidare var det svårt att följa upp hur anslagen användes och vilka effekter som uppnåddes genom sektorsansvaret.3 Slutsatsen blev att de nya myndigheterna på transportområdet, däribland Trafikverket, inte skulle ha något sektorsansvar, men att regeringen i stället skulle lägga särskilda uppdrag på myndigheterna.
Det strategiska ansvaret är i grunden alltid en fråga för regeringen. Det beror på att det är regeringen som styr landet. En strategisk funktion skulle kunna organiseras vid en myndighet. Det
3SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
120
skulle vara i linje med den svenska decentraliserade förvaltningsmodellen. Genom att lyfta bort sektorsansvaret från myndigheterna kan det strategiska ansvaret sägas ha flyttats tillbaka till regeringen. Av den anledningen, och mot bakgrund av den mångfald av aktörer som finns på järnvägsområdet, finns det svårigheter med att låta en förvaltningsmyndighet leda det strategiska arbetet. Det beror på att myndigheter sinsemellan inte styr varandra utan lyder under regeringen. Genom att det finns flera myndigheter och även statligt ägda bolag verksamma inom sektorn, skulle en enskild myndighet ha svårt att fullt ut ta det strategiska ansvaret. Mot denna bakgrund kan jag inte se att finns någon annan möjlighet än att den strategiska styrningen bör ske genom Regeringskansliet. Min bedömning är att det ansvaret inte hanteras tillräckligt väl i dag, vilket påkallar någon form av förändring.
Det finns flera möjligheter till hur regeringens strategiska styrning av järnvägssektorn kan säkras. Ett alternativ är att ansvaret får en egen organisatorisk enhet inom ramen för Näringsdepartementets organisation. Det är en på ett sätt tilltalande lösning, eftersom ansvaret då får en tydlig utpekad hemvist, men erfarenheter visar att den här typen av organisatoriska enheter sällan blir långlivade, eftersom de dagliga operativa frågorna tar så mycket kraft och uppmärksamhet. Vidare kan det te sig märkligt att peka ut just järnvägsfrågor i en sådan enhet, i förhållande till strategiska frågor på transportområdet i övrigt. Ett annat alternativ är att ansvaret tydliggörs i den befintliga organisationen. I båda fallen handlar det egentligen om en intern styrnings- och ledningsfråga, med konsekvenser också för identifiering av kompetensbehov och resurssättning.
Jag noterar att flera sakområden på transportområdet har varit föremål för framtagning av en strategi, med exempel på det maritima området och luftfarten. Jag anser inte att sådana aktiviteter löser själva grundproblemet för järnvägen. Det strategiska arbetet måste helt enkelt vara en del av Regeringskansliets organisation, som har tillräcklig tyngd och kan utvecklas kontinuerligt. De strategiska frågorna handlar i regel om ansvarsfördelning, regelgivning, beredning av EU-frågor och andra långsiktiga överväganden för sektorn. Det är därmed sådana frågor som endast Regeringskansliet ytterst kan ansvara för.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
121
En övergripande iakttagelse är att den svenska förvaltningsmodellen, med relativt små departement och stora expertmyndigheter, kan vara mindre lämpad att hantera den verklighet som Sverige och flertalet av näringlivets olika grenar befinner sig i i dag, med avreglerade marknader och ett starkt beroende av regelutvecklingsarbetet i EU.
Inom ramen för mitt uppdrag blir min slutsats att Regeringskansliet bör genomföra en förändring i ledning och styrning samt resurssättning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Hur detta närmare bör organiseras lämnar jag dock inte något förslag om, annat än att det inte bör delegeras till andra myndigheter. Därmed är det inte heller aktuellt att peka ut någon ny sektorsansvarig myndighet. Däremot är det befogat att regelbundet se över de olika transportmyndigheternas ansvarsområden och uppdrag.
Trafikverkets uppgifter och organisation 4.2.4
En uppdelning av verket?
Under utredningens gång har det vid upprepade tillfällen framförts, bl.a. från berörda branschorganisationer och transportköpare, men också i ett par rapporter,4 att Trafikverket generellt skulle behöva organiseras om i en järnvägsdel och en vägdel. I vissa fall har argumentationen förts så långt som att två separata myndigheter borde återskapas. Även om regeringen i direktiven till utredningen inte framfört ett specifikt önskemål om att utreda denna fråga, kan jag konstatera att den kommit att bli en viktig del i diskussionen om järnvägens organisation. I inledningen till mitt delbetänkande Koll
på anläggningen (SOU 2015:42) lovade jag att återkomma i frågan i
slutbetänkandet.
Ett argument som framförs är att en förändring i denna riktning skulle vara ett sätt att bättre möta järnvägssektorns behov. I särskilt fokus för den här typen av synpunkter är de mer operativa delarna av verksamheten, där likheter och synergier mellan väg och järnväg uppfattas som svaga. I de verksamhetsdelar som hanterar mer lång-
4 Se t.ex. Seko (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet, och Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
122
siktiga överväganden, vad gäller exempelvis planering av och investeringar i infrastruktur, uppfattas däremot det trafikslagsövergripande arbetet som mer ändamålsenligt.
Min bedömning är att det trafikslagsövergripande perspektivet på Trafikverket fungerar relativt väl när det gäller just planering av infrastrukturåtgärder, och då framför allt för nyinvesteringar, vilket var ett viktigt syfte att uppnå med sammanslagningen av Vägverket och Banverket. Jag kan också konstatera att på en del andra områden är det svårare att se synergier mellan uppgifterna på järnvägs- respektive vägsidan. Nyligen har Trafikverket också observerat behovet att separera järnvägssystem från vägsystem och etablera nya centrala funktioner i sitt verksamhetsområde underhåll.
Jag menar att Trafikverket i sin verksamhet bör vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. Det kan t.ex. innebära att det inte alltid är befogat att sammanföra järnvägs- och vägenheter även om de på papperet kan ha likartade uppgifter. Vidare bör personer med specialistkompetens avseende ett av trafikslagen ges möjlighet att fokusera på fortsatta insatser inom sitt specialområde.
Den sammanfattande bedömning jag har kunnat göra leder emellertid inte till ett förslag om en generell uppdelning mellan trafikslagen järnväg och väg inom Trafikverkets organisation, och därmed inte heller i separata myndigheter. Jag kan inte se att de eventuella fördelarna av en sådan delning skulle kunna åstadkommas utan att riskera att redan pågående förbättringsarbete avstannar. Vidare har jag inte närmare kunnat utreda de konsekvenser som detta skulle innebära, exempelvis vad gäller andra delar av transportsektorn, däribland vägområdet.
En annan associationsform?
Jag kan konstatera att infrastrukturförvaltare inom EU har olika associationsform och att Norge planerar för en bolagisering av Jernbaneverket. Mot bakgrund av de principer för den svenska statsförvaltningen som jag har redogjort för i 4.2.2 ovan, ser jag ingen anledning att överväga en ändrad associationsform, som t.ex. bolag, för Trafikverket.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
123
Andra organisationsförändringar
Utifrån de iakttagelser och bedömningar jag gjort menar jag att det är väsentligt mer angeläget att göra andra förändringar, med påverkan på Trafikverkets organisation, än dem som diskuterats ovan.
För att hantera den omfattande verksamhet som Trafikverket ansvarar för har Trafikverket valt en s.k. matrisorganisation som organisationsmodell. Matrisorganisationen bygger på vertikala verksamhetsområden och horisontella processer. Ansvar i organisationen beskrivs i termer av leveransansvar och funktionsansvar, där leveransansvar omfattar vad som ska levereras från en verksamhet även om delleverans har skett från någon annan enhet. Med leveransansvaret följer rätt och skyldighet att fatta beslut som krävs för att fullgöra leveransen – och ett helhetsansvar för denna leverans. Funktionellt ansvar (som inte kan delegeras) innebär ansvar för en process eller ett sakområde eller en kombination av dessa och syftar till att få ett gemensamt uppträdande och agerande inom viktiga områden. Funktionellt ansvarig har befogenhet att ta fram och fastställa styrande och vägledande dokument inom sitt ansvarsområde.
Matrisorganisationen är en organisationsmodell som ställer stora krav på styrning och ledning i och med att ansvaret i modellen fördelas på flera led utan att tydliggöra vem som ansvarar för helheten. Det uppdelade eller splittrade ansvaret riskerar att leda till att alla eller ingen känner ansvar. I mitt delbetänkande Koll
på anläggningen5 lyfte jag dessa problem eftersom modellen inte
tycks underlätta eller tydliggöra nödvändigt ansvarstagande mot bakgrund av verkets grundläggande uppgifter som infrastrukturförvaltare, och därmed riskerar att skapa ineffektivitet. Jag återkommer här till frågan eftersom jag även under arbetet med andra delar av utredningen funnit att problem med verksamheten i flera fall tycks vara hänförliga till ansvarsfördelningen i Trafikverkets organisation. Jag har konstaterat att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvar och delansvar interagerar och att otydligheter och konflikter kan uppstå när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser.
5SOU 2015:42, s. 181 ff.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
124
Min bedömning är därför fortsatt den jag redovisade i delbetänkandet, nämligen att en översyn av Trafikverkets styrning och ledning behöver göras, och också att en annan organisationsmodell bör övervägas, som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. Jag menar att en förändring av organisationsmodellen skulle kunna ge en betydande effektivitetsförbättring inom myndigheten. De problem som Trafikverket brottas med har enligt min mening snarare med organisation, ledning och styrning att göra än med myndighetens trafikslagsövergripande uppdrag.
Transportstyrelsens uppgifter och organisation 4.2.5
Transportstyrelsens övergripande organisation framgår av Figur 4.1. Transportstyrelsen har till huvuduppgift att svara för merparten av all regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och registerhållning för de fyra trafikslagen.6 Enligt sin instruktion ska myndigheten, utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen, övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.7
6Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 44. 7 8 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
125
Figur 4.1 Transportstyrelsens övergripande organisation
Källa: Transportstyrelsen.
Motiven bakom Transportstyrelsens bildande var bl.a. behovet av en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn inom alla trafikslag. En väl fungerande tillsyn ansågs avgörande för rättssäkerheten. Det faktum att dagens transporter och resor ofta sker med flera olika trafikslag inblandade var ytterligare ett skäl bakom sammanslagningen av myndigheterna. Vidare anförde regeringen i propositionen att ”Likformighet och likabehandling mellan trafikslagen när det gäller tillsyn och normgivning – i den grad det är möjligt – är därför önskvärda. I en samlad verksamhet, där jämförelser av erfarenheter kan ske och nytta dras av resultaten, ökar förutsättningarna för att uppnå dessa mål.”8 Regeringen ansåg att kunskaper från de olika områdena borde kunna användas och samordnas på ett effektivt sätt. Samtidigt erinrade regeringen om att ”tanken är att verksamheten inom de enskilda transportslagen till största delen kommer att bedrivas separerat från varandra och med kompetens som hittills förvärvats inom respektive område.” Det ansågs att vinster i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens möjliggjordes genom organisationsförändringen.
8 Prop 2008/09:31, s. 47 ff.
Styrelsen
Internrevision
Generaldirektör
GD-stab
GD-kansli
Skatte- och
avgiftsavdelningen
It-avdelningen
Sjö- och luftfartsavdelningen
Ekonomiavdelningen
Körkortsavdelningen
Kommunikations-
avdelningen
Fordonsregistrerings-
och ärendestödsavdelningen
Personalavdelningen
Väg- och järnvägsavdelningen
GD-juridik
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
126
Jag kan konstatera, som bl.a. framgår senare i detta kapitel och i kapitel 7, att det finns brister i hur Transportstyrelsen säkerställer att de intentioner uppnås som legat till grund för myndighetens bildande.
Uppgifter avseende marknadsfrågor
I detta avsnitt behandlar jag Transportstyrelsens uppgift inom järnvägsområdet när det gäller marknadsfrågor.
I samband med att EU beslutade att anta regler för att åstadkomma marknadsöppning inom järnvägsområdet infördes även krav på regleringsorgan.9 Kommissionen hade andra nätverksmarknader som förebild, som energi, gas och telekommunikationer, för de uppgifter och den samverkan mellan regleringsmyndigheter som skapades på järnvägsområdet. Järnvägsinfrastrukturen utgör som dessa en nätverksmarknad med en dominerande aktör. Det är mot den bakgrunden regleringen inom området och innehållet i uppgifterna tillsyn och övervakning ska ses. Den 15 mars 2003 skulle medlemsstaterna ha infört första järnvägspaketets krav i nationell lagstiftning och däribland kravet på regleringsorgan. Detta fick i uppgift att säkerställa att reglerna som avsåg att åstadkomma marknadsöppning följdes och för att bevaka utvecklingen på marknaderna för järnvägstjänster.
I Sverige hade inledningsvis Tågtrafikledningen vid Banverket denna uppgift.10År 2004 bildades Järnvägsstyrelsen som fick uppgiften som regleringsorgan och samtidigt lades Järnvägsinspektionen ned. Järnvägsstyrelsen hade såväl säkerhets- som marknadsfrågor som sin uppgift. I dag är det Transportstyrelsen som har uppgiften att vara regulator på järnvägsområdet. Regulatoruppgiften regleras i 8 kap. järnvägslagen och EU-reglerna som den införlivar återfinns i dag i det omarbetade marknadsdirektivets artikel 55 och 56.11 I uppgiften ingår att utöva tillsyn över reglerna
9 Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och artikel 30 i direktiv 2001/14/EG. 10SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, avsnitt 4.4.4 och 5.4.2, samt prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 149. 11 Direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning)
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
127
för att säkerställa icke-diskriminerande och konkurrensneutralt beteende och att övervaka hur marknaden utvecklas.
Den reglering som finns i järnvägslagen utgör i förhållande till konkurrenslagen en särreglering, vilket innebär att dessa regler ska tillämpas före de mer generella konkurrensreglerna. Vissa gränsytor finns och informationsutbyte är därför behövligt.
Det som skiljer regulatorrollen och Transportstyrelsens roll från Konkurrensverkets är att särregleringen i marknadshänseende på järnvägssidan syftar till att komma åt ageranden innan skadan uppstått eller annorlunda uttryckt ex ante medan Konkurrensverket har möjlighet att agera först efter att skadan i marknadshänseende är ett faktum, eller med andra ord ex post. Detta framgår av propositionen där det från regeringens sida, i samband med att regleringsorgan infördes i svensk lagstiftning anges att ”Ett järnvägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till den allmänna konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något inträffat. Det finns i dag ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i förhållande till dessa innan de materialiserat sig”.12Denna uppgift fick regleringsorganet.
Uppgiften marknadstillsyn framgår av järnvägslagen13 och de regler som Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över i marknadshänseende finns i dess kapitel 4, 5, 6 och 7. Marknadsövervakningsuppgiften framgår av Transportstyrelsens instruktion, där det också anges att samråd med Konkurrensverket ska ske i konkurrensfrågor och att missförhållanden ska anmälas av Transportstyrelsen till Konkurrensverket.14
Andra marknadstillsyns- och marknadsövervakningsuppgifter har senare tillkommit på kollektivtrafikområdet. Dessa uppgifter har sin grund både i EU:s kollektivtrafikförordning15 och i nationell kollektivtrafikreglering. Transportstyrelsen har i dag tillsyn över
12Prop. 2003/04:123, Järnvägslag s. 148 ff. 138 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 1412 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 15 Europaparlamentet och rådets förordning 1370/2007EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
128
kollektivtrafiklagen och beredning pågår i fråga om att utse tillsynsmyndighet i förhållande till EU-förordningen.
Marknadstillsyn
I uppgiften marknadstillsyn ingår att bevaka att infrastrukturförvaltare, Trafikverket och andra, järnvägsföretag samt tjänstetillhandahållare följer kraven på konkurrensneutralitet, icke-diskriminering och transparens vad gäller bl.a. tillhandahållande av tillträde till infrastruktur, anläggningar för tjänster och tjänster. Därutöver finns regler som syftar till att förhindra korssubventionering. Denna del av marknadstillsynen regleras i järnvägslagen.16Regler om krav på bl.a. järnvägsnätsbeskrivning, frister för ansökan om tåglägen, kapacitetstilldelning, avgiftssättning och trafikeringsavtal, är samtliga uttryck för kommissionens vilja att säkerställa välfungerande marknadsförutsättningar och förhindra illojalt beteende. Regleringen är en blandning av offentlig och civilrätt, och trafikeringsavtalet har ansetts vara ett förvaltningsrättsligt avtal värt en egen avhandling.17I de flesta medlemsstater har järnvägen varit dominerad av en aktör som haft kontroll över s.k. väsentliga funktioner (essential functions).
En del i marknadstillsynen är att följa kraven vad gäller kapacitetstilldelning, som bl.a. syftar till att skapa balans mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagens behov av banan, och mellan tider för underhållsarbeten och tider för trafik. I mitt delbetänkande Koll på anläggningen lyfte jag frågan om Trafikverkets beslut att införa servicefönster var förenliga med kraven i detta avseende.
Marknadstillsynen inom kollektivtrafikområdet grundar sig på kollektivtrafiklagen18 och av förordningen framgår att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet.19 Tillsynen syftar till att säkerställa att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna tar fram trafikförsörjningsprogram med angivet innehåll och att de lämnar uppgifter
168 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519). 17 Jakob Heidbrink, Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett förvaltningsrättsligt avtal. 185 kap. 1 § lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 192 § förordning (2011:1126) om kollektivtrafik.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
129
om sitt trafikutbud. Transportstyrelsen har tagit fram regler och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.20
Generellt handlar marknadstillsynen om att tillämpa och uttolka de skyldigheter som lagstiftningen ålägger verksamhetsutövare. Tillsyn kan ske på Transportstyrelsens initiativ och utmynna i beslut som är generellt tillämpliga.
Tvister
En annan uppgift för Transportstyrelsen är att besluta vid tvister. Myndigheten har till uppgift att pröva om beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller en tjänsteleverantör överensstämmer med lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av den.21Det gäller t.ex. beslut om trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter eller tillträde till anläggningar för tjänster. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Förfarandet ger ett järnvägsföretag eller annan sökande möjlighet att få en tvist med infrastrukturförvaltaren eller en tjänstetillhandahållare prövad. Transportstyrelsens uppgift är att tolka lagstiftningen och bedöma om de skyldigheter som lagstiftningen uppställer har följts. Transportstyrelsens beslut reglerar endast vad som gäller mellan parterna i den aktuella tvisten. Beslutet kan medföra att t.ex. villkor i järnvägsnätsbeskrivningen bedöms oförenliga med lagstiftningen och förutsätter att infrastrukturförvaltaren framåtriktat inte tillämpar sådana villkor. Att infrastrukturförvaltaren verkligen efterkommer beslutet kan därefter bli föremål för tillsyn.
Marknadsövervakning
Uppgiften att övervaka marknaden framgår som nämnts av Transportstyrelsens instruktion.22 I den marknadsövervakande uppgiften kan även anses ingå att fånga upp signaler om icke önskvärt beteende och ställa frågor, påtala missförhållanden m.m. om konkurrenshämmande beteende, dvs. att vara ”vakthund”.
20 Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2) och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation. 218 kap. 9 § järnvägslagen. 228 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
130
Denna uppgift som regulatorn fick redan från början är svår att fånga i regleringshänseende, eftersom den uttrycktes som en rätt att ”besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader.”23 Det är förmodligen anledningen till att kravet i samband med införandet av EU-regleringen inte återspeglades i järnvägslagen. I propositionen 2003 angavs att ”Vad gäller tillsynsmyndighetens uppgift att övervaka järnvägsmarknaderna utöver vad som följer av lagen bör det ankomma på myndigheten att analysera och följa upp de problem som finns för en effektiv och sund konkurrens på marknaderna och beakta detta vid utfärdande av föreskrifter och tillståndsvillkor, göra Konkurrensverket uppmärksamt på förhållandena och föreslå nödvändiga ändringar av lagstiftningen.”24I SERA-direktivet uttrycks denna uppgift som att ”regleringsorganet ska ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster och det ska särskilt kontrollera … (vissa beslut fattade av infrastrukturförvaltaren, järnvägsföretaget eller tjänstetillhandahållaren) på eget
initiativ och i syfte att förhindra diskriminering ...” Jag kan
konstatera att regleringen fortsatt inte är särskilt tydlig när det gäller vad befogenheten ska resultera i och den har inte gett något avtryck i den senaste ändringen av järnvägslagen. I instruktionen framgår att ”Transportstyrelsen ska utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen (2004:519) övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv.”25 Vidare framgår av 12 § att Transportstyrelsen ska samråda med Konkurrensverket i konkurrensfrågor och anmäla missförhållanden till verket.
Utöver detta innehåller marknadsövervakningen även uppgiften att följa och analysera utvecklingen på marknaden. Syftet med denna del av marknadsövervakningen är ytterst att ge återkoppling till kommissionen om antagna åtgärder och att tjäna som grund för kommissionens överväganden om behov av ny eller ändrad reglering.26
År 2001 inrättade kommissionen en särskild grupp för övervakningsbehoven, Rail Market Monitoring Scheme (RMMS), där
23 Artikel 10 (7) 2 st. Direktiv 2001/12/EG om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. 24Prop. 2003/04:123, Järnvägslag, s. 150 f. 258 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 26 Artikel 10 b (2) Direktiv 2001/12/EG.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
131
Sverige representerats av dåvarande Banverket och Järnvägsstyrelsen samt därefter av Transportstyrelsen. En bärande del i denna övervakning har varit regleringens effekt på marknaden. Rapporteringen utgör underlag för kommissionens överväganden om behov av ytterligare reglering av marknaden. Kommissionen rapporterar i sin tur en gång vartannat år till Europaparlamentet och rådet om utvecklingen på järnvägsmarknaden och behovet av lagstiftning.27 Marknadsövervakningen omfattar tekniska och ekonomiska villkor samt marknadsutvecklingen inom EU. Sedan 2007 har kommissionen inhämtat uppgifter om marknadsutvecklingen inom järnvägssektorn genom enkäter. Svaren har publicerats i RMMS-rapporter och den femte rapporten kommer att publiceras 2016 och omfatta uppgifter för 2014. Den genomförandeakt som antogs i juli 2015 specificerar närmare vilka uppgifter som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen.28Genomförandeakten grundar sig på artikel 15 i SERA-direktivet som gör uppgiftslämnandet obligatoriskt. I december 2016 kommer medlemsstaterna att skicka uppgifter till kommissionen avseende verksamheten under 2015. De uppgifter som omfattas rör tilldelning av kapacitet, avgifter, investering i infrastruktur, graden av marknadsöppning m.m.
Marknadsövervakningen inom kollektivtrafikområdet syftar till att följa upp och utvärdera marknaden, bl.a. avseende transportpolitisk måluppfyllelse och som underlag för fortsatta åtgärder inom kollektivtrafikområdet.29Kollektivtrafikföretag och regionala kollektivtrafikmyndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för detta till Transportstyrelsen.30Transportstyrelsen har hittills inte använt sin föreskriftsrätt31 avseende uppgiftslämnande eftersom myndigheten ansett att den information som behövs för att följa marknaderna gått att få via andra källor.
Även på nationell nivå finns intresse av återkoppling om hur införda regler påverkar marknaden. I grunden är därmed anledningen till övervakningen delvis densamma.
27 Artikel 15 direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. (omarbetning). 28 Kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU om medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden. 29Prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag, s. 90. 30 4 kap. 3§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik. 31 4 kap. 4§ lag (2010:1065) om kollektivtrafik.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
132
Erfarenhetsutbyte på EU-nivå
Kommissionen kallar regelbundet regleringsmyndigheterna till möten för erfarenhetsutbyte och i syfte att harmonisera beslutsfattandet i EU. Detta samarbetsforum mellan regleringsmyndigheter går nu under benämningen European Network of Rail
Regulatory Bodies (ENRRB). Till en början utgjorde en mindre
arbetsgrupp, Regulatory Bodies Task Force, kommissionens stöd inför samarbetsforumets möten. Erfarenheten av marknadsöppning inom järnvägen var inledningsvis inte så stor och kommissionen behövde diskutera innehållet i regulatorns uppgifter och gränssnittet mot konkurrensrätten med medlemsstater som hade erfarenhet av konkurrens på järnvägsområdet. Sverige ingick i denna grupp tillsammans med bl.a. Storbritannien och Nederländerna.
Samarbetet mellan regleringsmyndigheterna är nödvändigt eftersom regleringen ytterst syftar till att underlätta gränsöverskridande trafik inom EU och varje regleringsmyndighet endast har möjlighet att fatta beslut inom sitt lands gränser. Vid dessa möten utbyts information om de beslut som fattats vid tvister men även information om marknadsövervakning och hur marknaden utvecklas. Utöver detta forum deltar Transportstyrelsen på frivillig grund i sammanslutningen Independent Regulators Group Rail (IRG-rail), som har sin förebild från gas- och telekommunikationsområdet. I IRG-rail ingår regleringsorgan från andra medlemsstater. Diskussionerna är här friare än vid de möten som kommissionen sammankallar. Syftet är dock övergripande detsamma, att utbyta erfarenheter och goda exempel regleringsmyndigheter emellan, men har även kommit att omfatta diskussioner om kommande EUreglering inom marknadsområdet. Kommissionen ska enligt marknadsregleringen basera de tillämpningsföreskrifter som tas fram under SERA-direktivet på regleringsmyndigheternas erfarenheter. IRG-rail har även utarbetat synpunktsdokument vid omarbetningen av järnvägspaketen. Det innebär att såväl ENRRB som IRG-rail har möjlighet att göra och gör inspel i pågående regelutveckling.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
133
Transportstyrelsen och rollen som marknadsövervakare
Statskontoret har nyligen granskat Transportstyrelsen och dess roll som marknadsövervakare och identifierat ett antal oklarheter.32 Det konstateras i Statskontorets rapport att en fungerande marknadsövervakning bygger på att signaler fångas upp från företag och aktörer om problem som försämrar marknadernas funktionssätt. Förutsättningen att fånga upp signaler är att myndigheten har en fungerande kommunikation med transportbranschen. Marknadsövervakningen anses vara ett ”mjukt” styrmedel utan sanktionsmöjligheter. Statskontoret anser att en del av kritiken mot Transportstyrelsen beror på att myndigheten inte lyckats kommunicera vad uppgiften marknadsövervakning innebär och att det internt i myndigheten finns olika uppfattningar om detta. I rapporten lyfter Statskontoret t.ex. svårigheten att på Transportstyrelsens webbplats få sammanhängande och entydig information om marknadsövervakningen.
I rapporten framgår vidare bl.a. att inom Näringsdepartementet finns uppfattningen att Transportstyrelsen behöver bli mer proaktiv genom att i högre grad själv identifiera och driva frågor samt utarbeta konkreta förbättringsförslag. Där framgår också att Transportstyrelsen å sin sida anser att regeringen i högre grad borde signalera om och när det finns frågor eller marknader som särskilt bör belysas. Jag ställer mig något undrande till denna inställning. Transportstyrelsen har uppgiften att hantera marknadsfrågor inom järnvägsområdet, myndigheten är närmare verksamhetsutövarna och marknaden än vad Regeringskansliet är och borde därför ha en bättre bild av vilka frågor som kan behöva belysas utifrån det bakomliggande syftet med regleringen. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att experterna finns på myndigheterna och att det är dessa som lyfter behov som de upptäcker till regeringen, i detta avseende bl.a. vad gäller fortsatt utveckling av marknadsregleringen. Det är naturligtvis även viktigt att myndigheten har kunskap och kännedom om innebörden i den reglering den är satt att bevaka och tillämpa. Att efterfråga att regeringen ska informera myndigheten om vad den ska göra
32 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen, s. 61 ff.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
134
förefaller som ett passivt förhållningssätt till de uppgifter myndigheten ålagts att ansvara för. Samtidigt kan jag konstatera att regleringsorganets uppgift att på eget initiativ vidta åtgärder inte kan sägas framgå av järnvägslagen.
Den skyldighet att anmäla missförhållanden till Konkurrensverket som instruktionen lägger på Transportstyrelsen får anses rikta sig mot förfaranden där konkurrensrättslig reglering är tillämplig. Regleringsorganets uppgift är, vilket framgår av avsnittet ovan, att agera tidigare och avseende andra förhållanden än vad Konkurrensverket har möjlighet att göra. Denna del av marknadsövervakningen framgår därmed fortsatt inte så tydligt av nationell lagstiftning, vilket kan vara ett skäl till att Transportstyrelsen kanske inte uppfattat att uppgiften ingår i marknadsövervakningen. Jag föreslår därför att denna fråga analyseras i samband med den översyn som behöver göras när fjärde järnvägspaketet ska införlivas i svensk rätt. (Se vidare under avsnitt 4.6 nedan.)
Mitt intryck av Transportstyrelsen är att myndigheten borde fokusera mer på de konkreta uppgifterna att bevaka och agera för att förhindra diskriminering och att granska om reglerna fått avsedd effekt. Jag delar den bild som Statskontoret lyft att Transportstyrelsen inte riktigt uppfattat sin uppgift inom området. Möjligen är detta anledningen till att Transportstyrelsen anses passiv och osynlig i dessa frågor. Statskontoret lyfter också att Transportstyrelsen på senare tid börjat få struktur på verksamheten vilket kommer till uttryck bl.a. i antalet genomförda aktiviteter.33
Marknaden har behov av en stark regulator, men mitt intryck är att Transportstyrelsen på väg- och järnvägsområdet inte riktigt lyckas leva upp till detta. Transportstyrelsen bör därför utveckla sin kompetens att arbeta med marknadsövervakning på ett sätt som bättre överensstämmer med intentionerna bakom uppgiften. I det avseendet kan kunskapsutbyte med andra myndigheter som arbetar med nätverksfrågor, som Post- och Telestyrelsen eller Energimarknadsinspektionen, vara av värde.
En reflektion från min sida är att Transportstyrelsen, som har ansvar för normgivning, tillstånd och tillsyn samt marknadsövervakning, borde ha möjlighet att få en helhetsbild av utvecklingen inom sitt område som andra myndigheter saknar.
33 Statskontoret 2015:14, På rätt väg? s. 71.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
135
På järnvägsområdet har, med driftskompatibilitetsdirektiven och säkerhetsdirektivet som grund, ett omfattande och komplext nätverk av regler vuxit fram med krav på ett antal nya aktörer, som anmälda organ, utsedda organ, granskare, bedömningsorgan m.fl. Även SERA-direktivet ger kommissionen befogenheter att ta fram genomförandeakter som ytterligare bygger på regelverket. Ur marknadsövervakningsperspektiv hade det varit intressant om Transportstyrelsen analyserat regleringen inom de olika trafikslagen och de ökande kostnader som denna medfört. Denna typ av information är värdefull även i EU-arbetet i och med att kommissionen inte arbetar trafikslagsövergripande, och det blir därför extra viktigt att medlemsstaterna lyfter regleringens effekter för de olika trafikslagen och deras konkurrenskraft.
4.3 Reglering på EU-nivå
Efter att i ovanstående avsnitt ha diskuterat frågor om styrning, ansvarsfördelning och roller i den svenska järnvägsektorn, kommer jag i denna del att fokusera på arbetet med reglering på EU-nivå.
Den övervägande delen av lagstiftningen för järnvägen utarbetas i dag inom EU, som därmed i dessa avseenden fått en överordnad ställning i förhållande till de svenska statsmakterna. Sverige ingår som en av 28 medlemsstater i EU och har därmed rätt att delta vid regelutvecklingsarbetet och vid omröstning när beslut om att anta rättsakter ska fattas. Enligt svensk grundlag34 är det regeringen som företräder riket i förhållande till andra stater och internationella organisationer. Det innebär bl.a. att det är Regeringskansliet, och i fråga om järnvägsreglering, Näringsdepartementet, som ansvarar för svenska ståndpunkter inför berednings- och förhandlingsarbetet inom EU, liksom för instruktioner till dem som företräder Sverige. Regeringskansliet utser Sveriges representanter, bl.a. i kommittéer under kommissionen,35 och myndigheterna är skyldiga att ge regeringen stöd, ställa personal till förfogande och hålla regeringen informerad, vilket innebär att vara regeringen behjälplig i förhandlingsarbetet.36
3410 kap. 1 § Regeringsformen. 35 20 § Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet . 36 7 § Myndighetsförordning (2007:515).
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
136
Myndigheterna har en betydande roll i regelutvecklingsarbetet. I förhållande till andra medlemsstater är (som tidigare nämnts) Regeringskansliet relativt litet medan förvaltningsmyndigheterna är relativt stora. Det innebär att en stor del av sakkunskapen eller expertkunnandet finns på myndighetsnivån, till skillnad från i många andra länder där den i stället finns samlad på departementen. Vidare innebär det att kontakterna med näringsliv och organisationer som berörs av regelverken sker med myndigheterna snarare än med Regeringskansliet. I sammanhanget kan även konstateras att förvaltningsmyndigheterna, på järnvägsområdet Transportstyrelsen, genom delegering från riksdag och regering tilldelats en omfattande normgivningskompetens.
Av fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF) framgår att Europaparlamentet och rådet gemensamt i det ordinarie lagstiftningsförfarandet antar förordningar, direktiv eller beslut.37Skillnaden mellan dessa rättsakter är att direktiv måste omsättas nationellt och att det är varje medlemsstat som väljer hur direktivet ska genomföras i nationell rätt för att uppnå det resultat som eftersträvas. Förordningar däremot är, liksom beslut, till alla delar bindande för dem de riktas till. Det innebär att en förordning gäller enligt sin ordalydelse och inte behöver genomföras i nationell rätt för att bli gällande. Även vid förordningar krävs dock anpassning av svensk lagstiftning, t.ex. i fråga om att utse myndighet, säkerställa effektiva sanktioner eller se till att nationella regler som står i strid med förordningen upphävs eller ändras. På samma sätt som vid införande av ett direktiv behöver därför nationell lagstiftning analyseras och det behöver säkerställas att EU-regleringen fungerar i samklang med denna. Det regelutvecklingsarbete som börjar i EU kan därmed sägas ha såväl en europeisk som en nationell dimension.
Inom transportområdet har EU och medlemsstaterna delad befogenhet att lagstifta. Det innebär att lagstiftning kan antas både på EU-nivå och på nationell nivå.38 Om EU lagstiftar inom ett område upphör dock medlemsstatens rätt att lagstifta om det som täcks av EU-regeln.
Det finns ett antal principer som styr utövandet av EU:s befogenheter, som legalitets-, subsidiaritets- och proportionalitets-
37 Artikel 288 FEUF. 38 Artikel 4 FEUF.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
137
principerna, vilka ytterst syftar till att balansera makten mellan EU och dess medlemsstater. Legalitetsprincipen avser den rättsliga grunden för lagstiftning och styr hur rätten att lagstifta fördelas mellan EU och medlemsstaterna. Subsidiaritetsprincipen innebär att EU inom de områden där rätten att lagstifta är delad, som på transportområdet, ska vidta åtgärder endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna.39Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden som EU avser att vidta, t.ex. besluta om direktivform eller förordning, inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.
Lagstiftningsarbetet i EU kan delas in i det ordinarie lagstiftningsförfarandet och kommittéförfarandet, där den ena utgör grund för den andra. Därutöver finns ett förfarande då kommissionen kan besluta på delegation.
Inom Regeringskansliet har ett relativt omfattande material tagits fram som syftar till att tydliggöra hur arbetet med regelutveckling ska bedrivas. Även inom myndigheterna finns styrande dokument för EU-arbetet. Jag återkommer till detta senare.
För att svara på frågan hur Sveriges insatser i regelutvecklingsarbetet kan stärkas väljer jag att redogöra för EU:s regelutvecklingsprocesser och hur ansvaret för deltagande i dessa är fördelat. Jag har delat in arbetet med regelutveckling i fyra faser och redovisar dessa för det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för kommittéförfarandet, i vilket jag inkluderat förfarandet vid delegerade akter.
Det ordinarie lagstiftningsförfarandet 4.3.1
Kommissionen är den EU-institution som normalt tar initiativ till nya eller ändrade regler och lägger förslag i form av direktiv eller förordningar. I vissa fall kommer det ursprungliga initiativet från andra institutioner, medlemsstater eller medborgare. Kommissionen har även rätt att dra tillbaka lagförslag. Nya regler beslutas av rådet och Europaparlamentet. Den övergripande processen för
39 Art 5.3 FEUF.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
138
det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EU:s regelutveckling framgår av Figur 4.2.
I samband med att förslag tas fram gör kommissionen en konsekvensutredning där bl.a. problemen som ska lösas, alternativa förslag, och de ekonomiska effekterna av förslaget redovisas. Dessa redovisningar brukar hålla sig på en övergripande nivå i förhållande till den politiska inriktningen inom EU och innehåller vad avser de enskilda medlemsstaterna enbart aggregerade effekter. Under samrådsprocessen har medlemsstaterna möjlighet att framföra sina synpunkter. Det är inte alltid konsekvensutredningen finns på plats innan samrådsprocessen börjar utan den är ibland ett resultat av denna process. Innan kommissionen antagit det slutliga förslaget sker en intern gemensam beredning inom kommissionen (interservice consultation) där andra generaldirektorat får tillfälle att yttra sig över förslaget. Efter den interna beredningen antas förslaget och lämnas samtidigt till rådet och parlamentet.
Varje medlemsstat utarbetar en nationell ståndpunkt, och därefter inleds förhandlingar i rådets arbetsgrupper. Parlamentet behandlar förslaget parallellt med rådet. Det första steget är att nå en allmän inriktning och i det andra en politisk överenskommelse. Innan rådet fattar beslut om förslaget ska antas eller inte måste hänsyn tas till parlamentets ändringsförslag. Om rådet och parlamentet inte är överens måste de förhandla. Om rådet och parlamentet enas antas rättsakten, annars faller förslaget. Det är kommissionen som därefter verkställer beslutet om rättsakt.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
139
Figur 4.2 EU:s regelutvecklingsprocess
Källa: Europa.eu och egen bearbetning.
Lagförslag
Europeiska kommissionen
Omarbetat
förslag
Europaparlamentets
första behandling
Förslaget förkastas
Rådets andra
behandling
Parlamentets andra
behandling
Beslut förordning /
direktiv
Rådets första
behandling
Förlikningskommittén
sammankallas
Parlamentets och
rådets tredje
behandling
Beslut förordning /
direktiv
Beslut förordning /
direktiv
Omarbetat
förslag
Förslaget förkastas
Omarbetat
förslag
Beslut förordning /
direktiv
Medborgar-
initiativ
Europeiska centralbanken
Europeiska
investerings-
banken
En fjärdedel av medlems-
staterna
Europaparlamentet
Förslaget förkastas
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
140
Förhandlingarna i rådet leds av (transport)rådet vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska Unionen (EU-representationen) under Utrikesdepartementet inom Regeringskansliet. Ofta biträds rådet av personal (experter) från berört departement och/eller expertmyndigheten. För varje förhandlingstillfälle ska det finnas en instruktion som beretts och tagits fram av Regeringskansliet och som redovisar Sveriges ståndpunkt. Den ståndpunkt regeringen för fram ska ligga inom det mandat regeringen fått av riksdagen. Myndigheternas uppgift är främst att bistå med att analysera förslagen och ta fram underlag. I vissa fall biträder myndigheten transportrådet vid rådsarbetsgruppsmöten i Bryssel. Syftet med deltagandet är bl.a. att bistå med expertkunskap och därmed underlätta för Sverige att snabbt, på plats, kunna värdera och bemöta argument som framförs från andra medlemsstater under förhandlingarna.
Det är respektive sakenhet på Näringsdepartementet som ansvarar för EU-frågor och EU-förhandlingar inom järnvägsområdet. I ansvaret ingår kontakter med myndigheter inom ansvarsområdet och samordning inom departementet och med EUrepresentationen.40Samråd ska regelbundet (1–4 gånger per månad) hållas på tjänstemannanivå för att säkerställa samstämmighet och genomslag för svenska ståndpunkter i EUförhandlingar. I samrådet kan myndigheter medverka.
Kommittéförfarandet - genomförandeakter 4.3.2
Kommittéförfarandet innebär att kommissionen, under vissa förutsättningar, genom att anta vissa rättsakter har fått rätt att precisera lagstiftningen, dvs. innehållet i ett direktiv eller en förordning. Detta sker med genomförandeakter. Dessa ska säkerställa en enhetlig tillämpning av direktivet. Därutöver finns delegerade akter som jag beskriver närmare i avsnittet nedan. Det är beslut i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som lägger grunden och ramarna för kommissionens befogenhet.41Medlemsstaterna har, när det gäller genomförandeakter, fått möjlighet att kontrollera hur
40 Riktlinjer för EU-arbetet i Näringsdepartementet, Promemoria 2015-08-20, Slutlig. 41 Artikel 291 FEUF.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
141
kommissionen använder sin lagstiftningsrätt. Det sker genom att medlemsstaternas experter deltar i s.k. genomförandekommittéer där antingen det rådgivande förfarandet eller granskningsförfarandet tillämpas.
Vid rådgivande förfarande ska kommissionen höra kommittén och ta största hänsyn till yttrandet. Vid granskningsförfarande ska kommissionen anta förslaget till genomförandeakt om kommittén avger ett positivt yttrande. Ett proaktivt arbete från medlemstaternas sida, innan förslaget utformas av kommissionen, är därför i praktiken enda möjligheten att påverka rättsaktens innehåll. Regeringen utser Sveriges representanter i kommittéerna. Dessa kommer normalt från myndigheterna. Inom järnvägsområdet finns två kommittéer: Driftskompatibilitets- och säkerhetskommittén –
Railway Interoperability and Safety Committee (RISC) – och
Kommittén för inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde – Single European Railway Committee (SERAC). Sverige företräds i dessa kommittéer av Transportstyrelsen. Representanterna i kommittén utses av regeringen. Näringsdepartementet ansvarar enligt sina riktlinjer för att samråd regelbundet hålls på tjänstemannanivå i aktuella EU-frågor däribland förhandlingar i genomförandekommittéer och liknande.
Kommissionen eller EU-myndigheten på området, som för järnvägens del är den Europeiska järnvägsbyrån (ERA), kan inrätta arbetsgrupper eller expertgrupper för att bistå vid framtagande av nya regelförslag eller för ändring av redan framtagna regler. I dessa grupper är det myndigheten Transportstyrelsen som företräder Sverige. Representanterna i arbets- och expertgrupper utses av Transportstyrelsen.
Värt att notera är att arbetsdokumenten i kommittéförfarandet endast förekommer på engelska, till skillnad från i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Den svenska översättningen, som blir bindande, tas fram först efter omröstningen av rättsakten.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
142
Delegationsförfarandet – delegerade akter 4.3.3
Lagstiftaren, dvs. Europaparlamentet och rådet, kan delegera42 rätt till kommissionen att anta akter som kompletterar eller ändrar vissa delar av en lagstiftningsakt som är antagen i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Dessa rättsakter kallas delegerade akter. Kontroll över att kommissionen inte missbrukar den befogenhet som lagstiftaren delegerat sker genom att parlamentet och/eller rådet återkallar delegeringen och/eller invänder mot kommissionsbeslutet som då inte träder ikraft. Delegerade akter kan tillföra nya element och förordas av parlamentet som har inflytande över dem, men inte över genomförandeakter.
Kommissionen kan, när det gäller delegerade akter, besluta utan att höra medlemsstaterna. Det innebär att medlemsstaterna inte har någon rätt att rösta om kommissionens förslag till rättsakt och att de är beroende av kommissionens goda vilja när det gäller möjlighet att diskutera förslaget och framföra synpunkter på dess effekter. Den stora skillnaden i förhållande till genomförandeakter är därigenom medlemsstaternas möjlighet att påverka innehållet i reglerna. Enligt ett kommissionsmeddelande bör den rådfråga medlemsstaternas experter innan den fattar beslut.43
Regelutvecklingsarbetets faser 4.3.4
I det följande har jag valt att dela in regelutvecklingsarbetet i faser för att åskådliggöra var och när åtgärder behöver vidtas för att Sverige ska ha störst möjlighet att påverka den reglering som utarbetas inom EU. Jag har delat in arbetet i fyra faser: förberedande, analys, omröstning och genomförande (se Figur 4.3). Det är under de två första faserna som störst möjlighet att få gehör för synpunkter finns. Huvudansvaret för EU-arbetet har Regeringskansliet som styr och leder detta. Under de olika faserna är det främst experter från Regeringskansliet, EU-representationen och myndigheterna som deltar och representerar Sverige.
42 Artikel 290 FEUF. 43 Meddelande om genomförandet av artikel 290 EUF, 9 december 2009 (KOM(2009) 73 slutlig).
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
143
Figur 4.3 EU-regelutvecklingsarbetets faser
Svenska intressen i EU bevakas även av branschen och olika intresseföreningar genom deltagande i olika organisationer som bedriver ett omfattande lobbyarbete. Kommissionen sammankallar vissa grupperingar, som European Network for Rail Regulatory
Bodies och Platform for Rail Infrastructure Managers in Europe
(PRIME) för att ta del av erfarenhet av tillämpning av framtagen reglering men även för att fånga upp behov av och tankar inför kommande regleringsarbeten.
På järnvägsområdet grundar sig EU-regleringen på en politisk målsättning om en gemensam järnvägsmarknad. Marknadsöppningen har genomförts stegvis, och parallellt med regler för harmonisering av teknik och säkerhet inom järnvägen. De rättsakter som antagits av EU sedan 199144 är föremål för ständigt återkommande omarbetning. Det är de tre direktiv en45 för marknad, säkerhet och driftskompatibilitet som tillkommande reglering bygger på. Det innebär att medlemsstaterna har en relativt god bild av EU:s planer vad gäller fortsatt reglering.
Regelutvecklingsarbetet är ett ständigt pågående arbete. Det innebär att inom de områden som regleras av EU-regler pågår hela tiden samtliga faser i princip samtidigt och parallellt. Det är därför avgörande med ett regelbundet, öppet och informellt informationsutbyte mellan alla som representerar Sverige eller svenska intressen hela tiden. I sammanhanget är även det viktigt att konstatera att det nationella regelarbetet inte kan ses som ett självständigt lagstiftn-
44SOU 2013:83, En enkel till framtiden?, s. 123 f.
45
Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, Europaparlamentet och rådets
direktiv 2008/110/EG av den 16 december 2008 om ändring
av direktiv 2004/49/EG om
säkerhet på gemenskapens järnvägar (järnvägssäkerhetsdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/131/EG om ändring av direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008
om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen.
Förberedande
fas
Analysfas
Omröstnings-
fas
Genomförandefas
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
144
ingsarbete skiljt från regelutvecklingsarbetet i EU, i och med att de politiska vägvalen redan gjorts på EU-nivå. Därutöver kan konstateras att kraft behöver läggas på att få den europeiska och den nationella lagstiftningen att fungera som delar av en helhet.
1) Förberedande fas – innan något förslag lagts fram
Den förberedande fasen börjar innan något förslag till rättsakt ännu tagits fram. Här är möjligheten till inspel störst. Under denna fas pågår arbete inom kommissionen med att planera och utarbeta kommande förslag. Kommissionen har ofta dialog med medlemsstater och intresseorganisationer i arbetsgrupper eller på bilateral nivå där problem fångas upp som kan behöva regleras. I regel finns redan EU-regler på det aktuella området. Utgångspunkten för kommissionens arbete utgörs därför av dessa regler till vilka nya kompletterande regler eller ändringar arbetas fram. Det innebär även att det redan varit en eller flera förhandlingsomgångar där medlemsstaterna, parlamentet och lobbyorganisationerna gjort sina ståndpunkter och argument kända. Lagstiftningen har ofta också hunnit tillämpas i medlemsstaterna och det är därför känt hur det befintliga regelverket fungerar, och därmed vilken utveckling eller förändring medlemstaten skulle vilja se av regelverket nästa gång det förhandlas.
För att få reda på vilka lagstiftningsinitiativ som EU avser att ta tjänar kommissionens arbetsprogram som utgångspunkt. Arbetsprogrammet är ettårigt och brukar presenteras årligen, normalt i oktober, och uppdateras löpande. Av arbetsprogrammet framgår vilka områden kommissionen avser att prioritera under året och vilka initiativ den avser att ta respektive dra tillbaka. När arbetsprogrammet väl har antagits är det relativt utsiktslöst att försöka komma med inspel i andra frågor än dem som omfattas av programmet.
EU-representationen bevakar de sammanträden med kommissionen som hålls var fjärde månad där punkter tas upp som ger en bild av vilka åtgärder kommissionen avser att vidta. Transportråden vid EU-representationen har i sitt arbete kontakter med lobbyorganisationer, kommissionen, parlamentet och dess rapportörer, svenska experter och myndigheter och kan därmed ses som
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
145
Sveriges ögon och öron i Bryssel. Deras mer informella kunskap kan vara mycket värdefull i regelutvecklingsarbetet.
Inför framtagande av förslag till nya lagstiftningsinitiativ och av planer är det inte ovanligt att kommissionen konsulterar medlemsstater eller intresseorganisationer och anlitar konsulter för hjälp med underlag. I dessa sammanhang är de lobbyorganisationer som etablerat sig i Bryssel mycket aktiva. Från svensk sida ingår t.ex. Branschföreningen Tågoperatörerna i organisationen Community of
European Railway and Infrastructure Companies (CER) och
Trafikverket i European Rail Infrastructure Managers (EIM). Dessa organisationer har täta kontakter med kommissionen och parlamentet och har därigenom god insyn i tankar kring kommande och pågående regelarbete inom EU. I European Rail Freight Association
(ERFA) ingår järnvägsgodsföretag som startat verksamhet efter
marknadsöppningen, i European Shippers’ Council (ESC) transportkunder och i European Passenger Federation (EPF) ingår resenärsrepresentanter.
Vidare utgör sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME ett viktigt forum. Syftet med sammanslutningen är bl.a. att ge råd till kommissionen i regleringsfrågor.46 Trafikverket deltar i PRIME. Kommissionen rådfrågar infrastrukturförvaltarna i PRIME, bl.a. inför utarbetande av genomförandeakter under SERA och för erfarenhetsåterkoppling avseende ERTMS. På arbetsgruppsmöten under SERA rapporterar kommissonen om vilken inställning PRIME haft till förslagen. För den som representerar Sverige i SERA-arbetet medger information från Trafikverket om vad som sagts vid PRIME en inblick både i kommissionens avsikt och i hur infrastrukturförvaltare i andra medlemsstater ställer sig till förslagen. Informationsöverföring mellan svenska deltagare i olika forum skapar förutsättningar och är avgörande för proaktivt arbete i syfte att få genomslag för svenska ståndpunkter.
Möjligheten att påverka är, som nämnts, störst innan eller i samband med att kommissionen börjat arbeta med problemformuleringen och med andra ord långt innan kommissionen antagit det slutliga förslaget till ny rättsakt, dvs. innan det gemensamberetts internt inom kommissionen. Det är därför viktigt att kontinuerligt
46 PRIME, Summary of discussions, First meeting on 28 January 2014, s. 1, och Declaration of intent to establish the European Infrastructure Managers Platform s. 4.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
146
följa kommissionens arbetsprogram och viktigt att skapa nätverk på olika nivåer för att fånga upp information.
När det gäller kanaler för påverkansarbete bör systemet med nationella experter nämnas. Syftet med nationella experter är att ge EU:s institutioner inblick från pågående nationell utveckling inom ett område och att ge medlemsstaterna insyn i EU:s arbete. Nationella experter avlönas av medlemsstaterna, men får traktamente från kommissionen. För kommissionen är dessa relativt billig arbetskraft. Det händer därför att kommissionen vänder sig till medlemsstater med förfrågan om de kan bidra med en nationell expert. Normalt annonseras experttjänsterna ut och är föremål för ett urvalsförfarande. Vid kommissionen har den enskilde tjänstemannen ofta ett stort inflytande över den rättsakt denne ansvarar för. Kommissionens egna funktionärer är i huvudsak generalister. Tjänstemannen har därför inte sällan behov av fakta och exempel, men även synpunkter från medlemsstaterna. Kontakter med funktionärer och nationella experter kan därför vara av stor betydelse om behov finns av att få kommissionen att hantera en viss fråga eller påverka en rättsakt. Dessa kontakter är även viktiga för att få del av kommissionens planer. De nationella experterna medger insyn i kommissionens dagliga arbete och ger därigenom medlemsstaten en unik möjlighet att påverka. De betraktas därför som en strategisk resurs av många medlemstater.
Det är inte heller ovanligt att medlemsstaterna begär att få träffa kommissionen, ofta chefen för järnvägsenheten på generaldirektoratet för transport och rörlighet (DG MOVE) i syfte att lyfta frågor av särskild vikt. Om det från svensk sida anses finnas behov av sådan kontakt, vilket kan vara fallet om t.ex. en reglering riskerar att medföra särskilt bekymmersamma konsekvenser, ska EUrepresentationen hållas informerad och delta vid mötet. Transportrådet har en god överblick över den regelutveckling som sker inom området och kan använda den kunskapen i underhandskontakter med kommissionen och andra medlemsstater. Vissa medlemsstater är mycket aktiva under regelutvecklingsarbetet och har täta kontakter med kommissionen i syfte att påverka innehållet i en rättsakt.
När det gäller vad som planeras i kommittéförfarandet utgör Europeiska järnvägsbyråns verksamhetsplan en källa till information. Av den framgår byråns planer för arbetet med rekommenda-
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
147
tioner till lagstiftningsförslag inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet under det kommande året. Järnvägsbyrån har ett nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter. I samband med att byrån tillsätter en arbetsgrupp för att ta fram förslag till nya eller ändrade rättsakter inbjuds myndigheterna att sända representanter till denna. I arbetsgrupperna hanteras även andra frågor med koppling till regleringen. Det är som nämnts Transportstyrelsen som har uppgiften att representera Sverige i dessa arbetsgrupper. Europeiska järnvägsbyrån bjuder även in intresseorganisationer, som t.ex. EIM och CER, att delta i vissa grupper. Därutöver har varje medlemsstat en representant i Europeiska järnvägsbyråns styrelse vilket ger en god inblick i de tankar kring fortsatt regelutveckling som planeras inom byrån. Regeringen har utsett Sveriges representant som för närvarande har ordförandeposten. Även i detta sammanhang är det Transportstyrelsen som representerar Sverige.
Den verksamhetsplan för kommande lagstiftningsarbete, som har tagits fram av kommissionen för reglering under SERAdirektivet, utgör motsvarande informationskälla avseende reglering inom marknadsområdet. Med kommissionens arbetsprogram och planer som grund kan departement och myndigheter redan på ett relativt tidigt stadium göra en bedömning av vilka resurser som kan komma att behövas för kommande regelutvecklingsarbete. Detsamma gäller för Europeiska järnvägsbyråns arbetsprogram och kommissionens arbetsplan för arbetsgrupper under SERA-direktivet.
2) Analysfasen – förslag framlagt
När kommissionen har lagt fram sitt förslag i det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller i kommittéförfarandet och Europeiska järnvägsbyrån respektive kommissionen (SERA) inbjudit till deltagande i arbetsgrupp behöver framtagna texter, förslaget och dess konsekvenser analyseras. Genom en noggrann analys av föreslagna rättsakter i ett tidigt skede kan juridiska eller politiska problem förebyggas som annars kan uppstå senare under förhandlingsarbetet. Stora problem, t.ex. grundlagsfrågor, måste lyftas tidigt liksom behov av övergripande lagändringar. I denna fas ingår förhandl-
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
148
ingsarbete såväl i rådsarbetsgrupper som i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen.
I analysarbetet är det vanligt att myndigheterna bistår Regeringskansliet. Skälet till detta är som nämnts bl.a. den svenska förvaltningsmodellen med relativt stora myndigheter där sakkunskapen inom olika frågor finns. I fråga om det s.k. fjärde järnvägspaketet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet analyserade Trafikverket och Transportstyrelsen förslagen till ändringar i de direktiv och förordningar som ingår i paketet. Analyserna låg till grund för den faktapromemoria över förslagen som därefter togs fram av departementet och lämnades till Riksdagen.
För Transportstyrelsens del som normgivande och tillsynsmyndighet inom järnvägsområdet kan det ses som en fördel att tidigt delta vid framtagande av, och därmed ta del av, kommande reglering. Det ger myndigheten möjlighet att i god tid inleda arbetet med hantering av kommande beslut till reglering och ökar kunskapen hos de handläggare som senare ska tillämpa denna. Myndigheten får samtidigt en möjlighet att bättre förutse och planera resurser. Att myndigheten på ett tidigt stadium får god insikt i regleringen och dess syfte underlättar genomförandet. I förhandlingarna om fjärde järnvägspaketet har, vid sidan av transportrådet vid EU-representationen, tjänstemän från departementet deltagit och det har även förekommit att Transportstyrelsen deltagit. Syftet med deltagandet är som nämnts bl.a. att ge stöd till transportrådet när det gäller att möta andra medlemsstaters argument, vilket innebär krav på god kunskap om rättsakten.
Med fjärde järnvägspaketet som exempel, kommer det när det har beslutats att innehålla ändringar av bl.a. direktivet om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EU:s kollektivtrafikförordning, järnvägssäkerhetsdirektivet, driftskompatibilitetsdirektivet och en ny förordning för Europeiska järnvägsbyrån47 samt upphävande av en förordning om redovisning.48Med största sannolikhet kommer ytterligare genomföranderegler att behöva tas fram. Dessa regler kommer att utarbetas av arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån eller under kommissionen beroende på vilken rättsakt de
47 Europaparlamentet och rådets förordning 1335/2008/EG av den 16 december 2008 om ändring av förordning 881/2004/EG om inrättandet av en europeisk järnvägsbyrå (järnvägsbyråförordningen). 48 Förordningen 1192/69/EEG om införande av enhetliga regler för järnvägens redovisning.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
149
grundar sig på. Även genomföranderegler behöver analyseras ur flera aspekter. Konsekvenser, dvs. risker eller positiva effekter för enskilda och för staten av ny eller ändrad reglering, behöver bedömas som underlag för Sveriges inställning till förslaget. Erfarenheter från eventuella svårigheter i samband med tillämpning av tidigare framtagna regler kan behöva tas i beaktande. Legala aspekter, som t.ex. att kommissionen har rätt att ta fram förslag till rättsakt inom området eller i den enskilda frågan, men även andra aspekter som ekonomiska, tekniska eller marknadspåverkande, behöver belysas. Vilken inverkan kan reglerna få för järnvägens konkurrenskraft? Hur regleras motsvarande inom andra trafikslag? Finns utrymme för innovativa lösningar? Går det att reglera genom funktionskrav hellre än genom detaljerade regler? Innebär regleringen onödiga kostnader – administrativa eller andra?
De regler som tas fram inom EU blir i förlängningen bindande för enskilda. Analysarbetet under denna fas behöver därför även omfatta hur den nya eller ändrade regleringen kan tänkas komma att påverka nationell lagstiftning. Behöver lag- eller förordningsändringar göras eller är det tillräckligt med myndighetsföreskrifter? Hur passar den reglering som är under framtagande in i svensk nationell rätt? Är de begrepp som används sådana att de är begripliga för den enskilde som ska följa dem? Är de möjliga att bedriva tillsyn utifrån? Det är ett antal frågor som under en rättsakts framtagande behöver hitta svar. Oftast krävs, för en allsidig belysning, att flera kompetenser är inblandade. Det är av stor vikt att redan tidigt försöka bedöma de kostnadsmässiga effekterna för enskilda, verksamhetsutövare och andra samt för det allmänna. Det informella informationsutbytet med lobbyorganisationer, branschorganisationer, andra myndigheter m.fl. är viktigt för att fånga upp bl.a. andras analyser och ståndpunkter. Det innebär att en arbets- eller beredningsgrupp kan behöva tillsättas för diskussioner om förslaget och löpande informationsutbyte.
Eftersom tendensen sedan en tid tillbaka varit att de rättsakter som tas fram inom EU är mycket detaljerade men även ofta har formen av förordningar är det nödvändigt att i ett tidigt skede granska förslagen även ur regelförenklingssynpunkt. Kommissionen har tagit fram en strategi för regelförenklingsarbete som nu går
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
150
under benämningen Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT)49 men kan behöva påminnas om denna. Det handlar ytterst om enklare och därmed mer kostnadseffektiv EU-lagstiftning. När beslutet om rättsakt är fattat finns inte längre något utrymme för förenkling.
Det kan vara svårt att upptäcka alla effekter av föreslagna regler, särskilt på ett tidigt stadium. I samband med de diskussioner som förs ändras vanligen rättsakten, men samtidigt finns störst möjlighet att påverka tidigt i processen. Ju längre tid som arbetet förflutit desto svårare brukar det vara att få igenom ändringar i texterna. I förhandlingarna i rådet i det ordinarie lagstiftningsförfarandet är det rådsarbetsgruppen (rådet) som beslutar om ändringar. Kommissionen är med och yttrar sig över ändringsförslag, men ändrar inte själv i sitt ursprungliga förslag. I kommittéförfarandet är det när det gäller säkerhets- och teknisk reglering i första ledet Europeiska järnvägsbyrån som utarbetar sina förslag och ändringar av dem i arbetsgruppen. När förslaget är färdigbehandlat skickar byrån det som en rekommendation till kommissionen. Kommissionen lägger fram förslaget till RISC och ändringar i det hanteras därefter av kommissionen. När det gäller marknadsreglering är det kommissionen som tar fram förslaget och detta behandlas sedan i arbetsgrupper under SERAC. Skillnaden är att grunden till rättsakten inom säkerhets- och teknikområdet tas fram av Europeiska järnvägsbyrån medan kommissionen tar fram den inom marknadsområdet. När det gäller att få igenom förslag till ändringar kan det vara framgångsrikt att presentera ändringsförslag på ett sätt som underlättar för kommissionen att förstå och ta hänsyn till dem. Det är viktigt att förslagen är konsekventa och väl underbyggda.
Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och inom detta ansvarar EU-samordningskansliet för EU-samordningen. Näringsdepartementet har tagit fram riktlinjer för arbetet och därutöver har även f.d. Transportenheten egna riktlinjer. Enligt de senare ska myndigheten, dvs. Transportstyrelsen, svara för lämplig avstämning av underlaget med andra berörda myndigheter och intresse- och näringslivsorgan. Den som deltar i kommittéerna, har i RISC en överblick över hela säkerhets- och driftkompatibilitetsområdet, respektive i SERAC marknadsområdet, som ett deltag-
49 COM 2014 368 final, 18.06.2014.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
151
ande i den enskilda arbetsgruppen inte ger. Av bl.a. den anledningen är det viktigt att ha ett informationsutbyte mellan deltagarna. Den som representerar Sverige i t.ex. RISC får, i bästa fall, del av föreslagna rättsakter två veckor innan omröstning ska äga rum. Det är i det läget alldeles för sent att framföra omfattande synpunkter på förslaget. För att undvika EU-reglering som saknar rättslig grund, är kostnadsdrivande eller på annat sätt olämplig, behöver därför analys av framtagna förslag göras tidigt och en löpande kontakt ske mellan den som representerar Sverige i arbetsgruppen och den som representerar i kommittén.
I det ordinarie lagstiftningsförfarandet sker under denna fas även granskning av förslagen i deras svenska språkversioner. Granskningen av översättningen bör påbörjas i ett tidigt skede. Synpunkter på översättningen bör framföras till juristlingvisterna under arbetets gång och avstämning löpande ske mellan departement och myndigheter. En felaktig översättning kan medföra problem och är tidskrävande och svår att åtgärda.
3) Omröstningsfasen
Även denna fas innebär förhandlingsarbete. Inför omröstning av en rättsakt tas en instruktion fram. Av den framgår bl.a. angelägenhetsgrad och handlingslinje. Den som representerar Sverige vid omröstning är skyldig att följa instruktionen. Instruktioner för förhandlingar i rådet beslutas av Regeringskansliet. I parlamentet representerar svenska ledamöter inte medlemslandet utan sin partigrupp och det är respektive partigrupp som beslutar om ståndpunkter. Det finns därför inga instruktioner för arbetet i parlamentet. Även inför förhandlingar och omröstning om förslag till rättsakter i kommittéerna RISC och SERA utarbetas instruktioner. Det är Transportstyrelsen som tar fram utkast till instruktion och Näringsdepartementet som beslutar om denna efter gemensam beredning inom Regeringskansliet. Av instruktionen framgår vilken inställning Sverige ska inta till rättsakten och skälen till Sveriges ståndpunkt.
När förslaget till beslut om genomförandeakter tas upp för omröstning finns normalt sett mycket litet utrymme för ändringar och inspel. Analysarbetet måste därför, som redan nämnts, ha skett
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
152
långt tidigare. För att kunna utgöra underlag för en svensk ståndpunkt behöver konsekvensutredningsarbetet ske i samband med att regelförslaget växer fram i arbetsgruppen. Fokus behöver därför vara på arbetet i arbetsgrupperna. Eftersom det oftast inte är samma personer som deltar i arbetsgrupperna som i kommittén krävs ett löpande informationsutbyte under rättsaktens framtagande med avstämningar inför och efter arbetsgruppsmöten. De som representerar i kommittén behöver veta vilka synpunkter Sverige framfört i arbetsgruppen och hur dessa mottagits. Av intresse är också att känna till vilken inställning andra medlemsstater har för att eventuellt kunna hitta bundsförvanter. Det är inte ovanligt att informella möten sker mellan medlemsstaternas representanter i anslutning till kommittémöten. Dessa kan ge en inblick i vilka medlemsstater som kan tänkas stödja en svensk uppfattning.
I detta sammanhang bör vikten av allianser lyftas. Eftersom Sverige är ett relativt litet land med ett fåtal röster behövs stöd från andra länder för att kunna påverka, särskilt vid en omröstning. Att redan tidigt, i samband med att ett förslag utarbetas, ta reda på hur olika medlemsstater ställer sig till detta, kan vara mycket värdefullt.
Ett stort antal lobbyorganisationer är som tidigare nämnts aktiva inom järnvägsområdet och bedriver påverkansarbete i Bryssel. Det kan vara en fördel om en lobbyorgansation agerar för en uppfattning som Sverige delar. Ju fler som för fram samma budskap desto större tenderar kommissionens vilja att lyssna vara. När det gäller SERA-kommittén utgör vidare sammanslutningen av infrastrukturförvaltare genom PRIME en viktig aktör som kommissionen lyssnar till. Det är därför viktigt att informationsutbytet fungerar mellan de svenska representanterna i PRIMEarbetet och de som representerar Sverige i kommittén. Infrastrukturförvaltarnas egen lobbyorganisation EIM följer EU:s arbete noga och CER är en erkänt duktig lobbyorganisation som är mycket aktiv när det gäller att utarbeta synpunkter på regleringsförslag, inklusive detaljerade alternativa förslag till skrivningar. CER tar t.ex. i vissa fall fram s.k. position papers inför omröstning av en rättsakt och skickar till medlemsstaternas representanter i syfte att påverka dessa. Att fånga upp de åsikter och argument som dessa lobbyorganisationer lyfter är värdefullt,
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
153
särskilt om de överensstämmer med svensk uppfattning men även för att ta del av en avvikande argumentation.
I kommittéförfarandet finns förslagen endast på engelska under de inledande faserna i regelutvecklingsarbetet. Rättsakten översätts först efter att omröstning skett. Såväl i fråga om rättsakter som tas upp för omröstning i RISC som i SERAC har kommissionen beslutat att ge medlemsstaterna möjlighet att inom viss frist granska översättningen. Den språkliga granskningen av rättsakten sker först efter omröstningen. Fristen är relativt kort men arbetet är viktigt. Misstag i översättningen kan vara mycket problematiska om de inte åtgärdas, särskilt som de flesta rättsakter under kommittéförfarandet nu är direktverkande förordningar. Granskningen kräver resurser och i dagsläget har Trafikverket en person anställd som arbetar med att granska översättningar. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har inte någon som arbetar enbart med översättningar, utan granskningen görs av dem som är sakkunniga inom området.
4) Genomförandefasen
När ett beslut om europeisk rättsakt fattats ska denna genomföras i nationell rätt. Direktiv ska införas genom nationell lagstiftning. Ett direktiv är enligt artikel 288 i FEUF bindande för medlemsstaterna endast med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Enligt fördraget har nationella myndigheter rätt att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.
En förordning ska enligt samma artikel i FEUF ha allmän giltighet och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Förordningar har därmed ungefär samma funktion som nationell lag och ska tillämpas av domstolar och myndigheter i sin EU-rättsliga form, vilket innebär att medlemsstaterna i princip inte ska utfärda nationella införlivandebestämmelser. I vissa fall förutsätts dock redan i förordningen att nationella regler tas fram för att den ska få avsedd verkan. Vid genomförandet av en förordning behöver det från svensk sida, på samma sätt som vid införlivande av direktiv, säkerställas att det inte finns motstridiga bestämmelser i nationell rätt och att bestämmelser antas eller andra åtgärder vidtas som är nödvändiga för att EU-regleringen ska få
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
154
avsedd verkan. Annorlunda uttryckt måste det säkerställas att EUreglerna fungerar som en del av svensk lagstiftning.
I detta sammanhang förtjänar det påpekas att om rättsliga problem lämnas olösta i samband med regelutvecklingsarbetet i EU innebär det att problemen övervältras på rättstillämpningen. Det blir då förvaltningsmyndigheter och domstolar som får försöka lösa dessa. Det är ett både tidskrävande och kostsamt sätt att reglera på.
Regelutvecklingsarbetet i EU går relativt snabbt vidare med nya förslag. Inom järnvägsområdet har medlemsstaterna knappt hunnit införa en förändring förrän en ny reglering är under framtagande. Detta och att reglerna är mer detaljerade än tidigare och i vissa fall även direktverkande gör att särskilda insatser behöver göras i anpassning av det nationella lagstiftningsarbetet. Granskningen av reglerna behöver göras redan under analysfasen eftersom det är under de första faserna av regelutvecklingsarbetet som de politiska vägvalen görs. En beredskap behöver även finnas avseende bl.a. ändring av lag, förordning eller framtagande av föreskrift som det europeiska regelarbetet utmynnar i. Detta är särskilt viktigt eftersom rättsakterna tenderar att träda i kraft relativt kort tid efter att de antagits i EU och det svenska lagstiftningsarbetet är tidskrävande. Redan vid analysfasen finns därmed det underlag som behövs för att bedöma vilka förändringar som behövs i svensk rätt. Arbetet med regelförändringen kan och bör börja förberedas redan då.
4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet
Inriktning och strategi 4.4.1
För att Sverige ska kunna påverka i EU-arbetet behövs en inriktning eller mål för vad Sverige önskar uppnå och kopplat till det en handlingsplan för hur arbetet ska bedrivas. För att besvara frågan vad behöver ett faktaunderlag finnas med tydliga argument för vad Sverige vill uppnå. Handlingsplanen bör ta sin utgångspunkt i Regeringskansliets befintliga rutiner för EU-arbetet. Den ska även utgå från den reglering som redan framtagits inom området och svenska intressen kopplade till denna. Av planen bör framgå hur arbetet ska bedrivas för att Sveriges intressen ska kunna
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
155
bevakas. Det innebär att planen behöver innehålla uppgifter om aktuella regelutvecklingsarbeten, arbetsgrupper, hur avstämning med branschen ska ske, eventuella arbetsgrupper eller annat sätt att förankra arbetet inför, under och efter analysarbetet och förhandlingarna i de olika forumen. En bred avstämning i frågor som berör såväl marknad som säkerhet och teknik behöver säkerställas. I EUsammanhang är Sverige ett relativt litet, perifert land, men har inom järnvägsområdet möjligen ett större inflytande än vad storleken indikerar, eftersom den öppna svenska järnvägsmarknaden ses som något av en förebild av kommissionen. Det finns alltså möjlighet att påverka kommissionen och Europeiska järnvägsbyrån både vad gäller vilka frågor som tas upp och i fråga om innehållet i kommande reglering. För att få genomslag för svenska ståndpunkter i regelutvecklingen är tidig analys, avstämning med berörda, användandet av nätverk och andra kanaler viktiga. Om samma budskap framförs i flera olika sammanhang ökar chanserna att kommissionen ska ta till sig detta.
Regeringskansliet ansvarar för Sveriges arbete i EU och för samordningen av EU-frågor inom Regeringskansliet svarar Statsrådsberedningen. I departementen finns huvudmän för olika sakområden. Det är huvudmannen som ansvarar för arbetet inom sitt sakområde och för att planera och samordna ärenden inom detta.50 Även de uppgifter som transportråden vid EU-representationen utför faller inom huvudmannens område.51 När det gäller strategiskt förhandlingsarbete i EU framgår av riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet att strategin bör vara konkret och ge en bild av vad som ska ske, hur, när, på vilken nivå, vad andra aktörer tycker och vilket agerande som krävs. Vidare framgår att enskilda strategier bör utformas utifrån respektive frågas särskilda förutsättningar och behov.52 Enligt Näringsdepartementets riktlinjer ska en prioritetsbedömning göras två gånger om året inom departementet i syfte att underlätta framtagandet av svenska ståndpunkter och avgöra vilken ambitionsnivå arbetet ska ges. Vid prioritetsbedömningen ska berörda myndig-
5010 och 28 §§ förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 513 § förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid utlandsmyndigheterna. 52 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, avsnitt 2.2.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
156
heters syn på prioriteringen beaktas.53 Det är viktigt med ett nära samarbete mellan Regeringskansliet och myndigheterna.
Transportstyrelsens styrande dokument håller sig enligt min mening på en alltför övergripande nivå för att vara ändamålsenlig som ledning i EU-arbetet. Av den strategiska planen 2016–2020 för Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår att Transportstyrelsens regelgivning ska underlätta pågående teknikutveckling och att funktionsbaserade regler ska utvecklas.54 Av verksamhetsplanen för 2015 framgår att Transportstyrelsens internationella arbete ska bidra till stort genomslag för svenska ståndpunkter.55Detta kan jämföras med det styrdokument som dåvarande Järnvägsstyrelsen tog fram i syfte att ge svar på vad det samlade svenska deltagandet i arbetet under Europeiska järnvägsbyrån skulle leda till på lång sikt och hur de som deltog i arbetet borde agera på kort sikt.56Där framgick bl.a. vilka frågor som Sverige skulle driva i Europeiska järnvägsbyråns arbete genom deltagande i styrelsen, i nätverk för nationella säkerhetsmyndigheter och i regelutvecklingsarbetet i de olika arbetsgrupperna under byrån. Som styrande dokument var detta informativt, tydligt och klargörande och bör ha underlättat arbetet såväl för ledningen som för den enskilde handläggaren. Något motsvarande måldokument eller handlingsplan har jag inte kunnat finna för Transportstyrelsens arbete i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper eller för EUarbetet i övrigt. Av rutinbeskrivningen för internationellt arbete vid Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning,57 som behandlas mer utförligt nedan, framgår att det internationella regelgivningsarbetet ska prioriteras. De styrande dokumenten saknar dock koppling till en regelutvecklingsplan och till i vilka grupper arbete pågår. Det tycks med andra ord saknas en handlingsplan där detta framgår och som anger vilka frågor som är prioriterade eller hur Transportstyrelsen ska driva olika regelutvecklingsarbeten, hur avstämning med branschen ska ske och hur informationsöverföring mellan de som är involverade i arbete bör gå till.
53 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete, PM 2014-01-22, s. 3. 54 Transportstyrelsen, Strategisk plan för väg och järnvägsavdelningen 2016-2020, 2015-05-27, s.5. 55 Transportstyrelsens verksamhetsplan 2015, s. 8. 56 Järnvägsstyrelsen, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet, Rapport 2007:1. 57 Transportstyrelsen, TSG 2014-480.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
157
Även Trafikverkets styrande dokument håller sig på en övergripande nivå. Trafikverket har t.ex. en strategi för internationellt arbete och en för EU-arbete.58 Av dessa dokument framgår att Trafikverket ska stödja regeringens EU-arbete med rätt förutsättningar för prioriterade initiativ och viktiga beslut inom EU samt säkerställa rätt tillämpning av EU-beslut. Inom fyra områden ska Trafikverket kraftsamla. Dessa är långsiktig infrastrukturplanering, forskning och innovation, harmonisering, standardisering samt leverantörsmarknaden. Enligt EU-strategin ska Trafikverkets EU-medverkan vara en integrerad och naturlig del i Trafikverkets verksamhet. Genom effektiv samordning och god kommunikation ska säkerställas att Trafikverket agerar enhetligt. Trafikverket ska även samordna och samverka med bl.a. berörda myndigheter och näringsliv. Någon närmare vägledning om vilka frågor som är prioriterade framgår inte av strategidokumentet för EU-arbetet, och inte heller hur arbetet ska bedrivas, trots att det anges att dokumentet är framtaget för att konkretisera den övergripande strategin. På vilket sätt det säkerställs att arbetet samordnas och bedrivs enhetligt är därför oklart.
Trafikverket har även en strategi för standardisering59och en samordningsgrupp för standardisering. De arbetsgrupper som tar fram regler för teknisk harmonisering under Europeiska järnvägsbyrån omfattas dock inte av denna. Det innebär att det inte framgår hur arbetet i fråga om regelutveckling inom det tekniska området och avseende standardisering inom EU ska bedrivas av myndigheten. Trafikverket har ett internationellt nätverk som samordnar allt regelarbete. Det är enheten Strategisk utveckling som har s.k. funktionsansvar för bl.a. internationell verksamhet och standardisering på strategisk nivå och som ansvarar för såväl Trafikverkets internationella nätverk som för nätverket för regelverk angående anläggningsstyrning.60Någon koppling till de regler och det regelutvecklingsarbete som bedrivs i EU framgår inte av dessa styrande dokument, inte heller hur samordning sker inom verket eller kontakter med t.ex. Transportstyrelsen.
58 TDOK 2012:129 och TDOK 2010:366. 59 TDOK 2013:196, Strategi för standardisering. 60 TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
158
Som jag uppfattat det anser Trafikverket att ansvaret för författningsbevakning även omfattar uppgiften att hålla sig uppdaterad om kommande, pågående och avslutad regelutveckling inom EU. Det funktionella ansvaret för författningsbevakning finns hos chefsjuristen men varje chef är inom sitt leveransansvar ansvarig för att identifiera ny och förändrad författning.61 Min bedömning är att det av Trafikverkets styrande dokument inte på ett ändamålsenligt sätt framgår hur ansvarsfördelning och arbetsmetoden ser ut i praktiken. Det regelutvecklingsarbete som pågår såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som i kommittéförfarandet omnämns inte i dessa styrande dokument. Inte heller omnämns deltagandet i den sammanslutning av infrastrukturförvaltare som kommissionen inrättat genom PRIME, för att ha som dialogpartner inför nya och ändrade regelarbeten samt för erfarenhetsåterkoppling, bl.a. vad avser ERTMS och för andra initiativ. Även för Trafikverkets del finns behov av en handlingsplan där det framgår hur det som anges i strategin ska uppnås, i vilka arbetsgrupper Trafikverket deltar, hur beredning, avstämning och informationsöverföring går till.
Svenskt deltagande i EU-arbetet 4.4.2
Med medlemskapet i EU kan sägas följa en skyldighet för Sverige att delta vid förhandlingar om lagstiftning i rådet avseende det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detsamma kan anses gälla i fråga om förhandlingar under kommittéförfarandet. I det ordinarie lagstiftningsförfarandet förs förhandlingar i rådet på tre nivåer där Sverige i arbetsgruppen representeras av transportrådet, i de ständiga representanternas kommitté (Coreper) av ambassadören och i rådet av ministern. I parlamentet deltar respektive partigrupp i förhandlingar.
Vid förhandlingar i rådets arbetsgrupp deltar som nämnts förutom transportrådet från EU-representationen även en tjänsteman från Näringsdepartementet och/eller i vissa fall Transportstyrelsen. Vid deltagande under kommittéförfarandet i de kommittéer som EU inrättat på järnvägsområdet deltar Transportstyrelsen. Som
61 TDOK 2010:9, Författningsbevakning och efterlevnadskontroll.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
159
också nämnts är det regeringen som beslutar vem som på myndighetsnivå ska representera Sverige i dessa kommittéer. Principer för representation vid möten i rådets arbetsgrupper framgår av Näringsdepartementets riktlinjer för internationellt arbete.62
I det regelutvecklingsarbete som sker vid Europeiska järnvägsbyrån är det Transportstyrelsen som deltar. Förfrågan om deltagande i arbetsgrupp skickas från Europeiska järnvägsbyrån till Transportstyrelsen och respektive sektionschef beslutar ambitionsnivå för arbetet63efter att ha informerat övriga sektionschefer i styrgruppen för internationellt arbete. Vem eller vilka som ska delta vid möten kan behöva avgöras utifrån vilken fråga som är uppe till behandling. Även om det behövs kontinuitet kan i vissa fall flera kompetenser behöva delta.
I det lagstiftningsarbete som sker i arbetsgrupper under SERAdirektivet har representant i något fall utsetts av Regeringskansliet men i huvudsak är det Transportstyrelsen som beslutar om deltagande. Hittills har Sverige deltagit i samtliga arbetsgrupper som kommissionen tillsatt inom marknadsområdet.
Transportstyrelsen kan besluta att Sverige inte ska delta i en arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån. Detta har varit fallet vid några tillfällen, bl.a. under en period i fråga om arbetsgruppen som tagit fram trafikregler, TSD Drift. Det är respektive sektionschef som inom sitt linjeansvar ansvarar för att ta fram beslutsunderlag till styrgruppen. Någon beredning där externa intressenter har möjlighet att påverka Transportstyrelsens beslut om ambitionsnivå för deltagande förekommer inte. Vad Transportstyrelsen lägger till grund för beslut om deltagande och vikten av svenska mål eller intressen framgår inte, men beror på ”hur stor betydelse ett internationellt arbete har för Sverige”.64
Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning har nyligen tagit fram rutiner för det internationella arbetet i syfte att åstadkomma en tydligare styrning och prioritering av detta. Rutinbeskrivningen innehåller dock inget om övergripande samordning mellan de
62 Avsnitt 3.1.6. 63 Jämför s. 14 i Transportstyrelsens rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg och järnvägsavdelningen. 64 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, 2015-04-15, s. 6.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
160
handläggare som deltar i olika arbetsgrupper avseende hur arbetet ska bedrivas. Inte heller framgår vilken beredning som ska ske, med vilka eller när. Det innebär bl.a. att det beror på den enskilde handläggaren vilka kontakter som sker inför och efter ett arbetsgruppsmöte med andra intressenter som t.ex. Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare eller järnvägsföretag. Det framgår inte heller om arbetet följs upp och om t.ex. arbetssätt eller metoder som lett till genomslag för svenska ståndpunkter tjänar som förebild.
Även uppföljning och resultat av regelutvecklingsarbetet borde ingå. Vad gick bra? Vad gick mindre bra? Blev resultatet vad Sverige önskat, och om inte varför?
Trafikverket deltar aktivt i lobbyorganisationen EIM som för sitt påverkansarbete inrättat stödgrupper för respektive arbetsgrupp under Europeiska järnvägsbyrån (se Figur 4.4). I samtliga stödgrupper har Trafikverket representanter. I några fall är det även en representant från Trafikverket som är EIM:s representant i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupp.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
161
Figur 4.4 Arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån
Källa: CER, EIM och egen bearbetning
Jär nv äg sb yr ån
(E RA )
Ar be ts gr up pe r:
Ge m en sa m m a sä ke rh et sm et o-
der fö rr isk bedö m ni ng (C SM RA ),
Ce rt ifi er in g under hå lls ans va rig
enhet (C EC M ), Ge m en sa m m a
sä ke rh et sm et od er (C SM ), Sa fe ty
ce rt ifi ca te (S C), m ed fl er a.
Dr ift s-
ko m pa tib ilit et
Sä ker het ER TM S
Co rp ora te
M an age m en t
Ko rs -
ac cep ta ns
Re co ur ce s
and S uppo rt
Fö rsl ag
Ko m m is si onen
Fö rsl ag Fö rsl ag
Fö rsl ag
på reg ler
Ar be ts gr up pe r:
TA P, D rif t (O PE ), W AG , B ul le r
(N O I), E ne rgi (E N E), RS T,
In fra stru ktu r(I N F), RI N F, P RM ,
Tunnel sä ker het (S RT ), T AF m ed
fle ra .
Ar be ts gr up pe r:
U nder hå lls ans va rig enhet (E M S) ,
Drif ts ty rn in g och sign al er in g
(CCS ) m ed fl er a.
Ar be ts gr up pe r:
X –a cce pt an ce (X A) m ed fl er a.
RI SC
Fö rsl ag
på reg ler
Fö rsl ag
Fö rsl ag
Fö rsl ag Fö rsl ag
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
162
Min bedömning
Det är inte särskilt enkelt att få en bild av vad Sverige önskar uppnå i EU-arbetet inom järnvägsområdet, inte heller av någon handlingsplan där det framgår hur arbetet ska bedrivas. För att utgöra ett stöd för genomslag för svenska ståndpunkter i EU behöver det av styrande dokument tydligare framgå vilka frågor som är av särskild vikt och hur arbetet ska bedrivas.
Ytterst är det Regeringskansliets ansvar att ta fram en inriktning och en strategi för svenska ståndpunkter i EU inom ramen för det mandat riksdagen gett, men i arbetet med att stämma av och analysera vilka frågor som är av särskild vikt för svenskt vidkommande har myndigheterna en viktig roll. Utgångspunkten är regleringen inom området och konkretiseringen av vad som är viktigt behöver omfatta järnvägens konkurrenskraft, kopplingen till andra trafikslag, säkerhetsutvecklingen och vad som är av betydelse för medborgare och svenskt näringsliv. Erfarenheter från tillämpningen av hittills framtagen reglering är även en viktig del. I arbetet med att utarbeta inriktning finns behov av löpande informationsöverföring mellan departement, EU-representation och myndigheter samt av smarta sätt att fånga upp synpunkter från dem som kommer att påverkas av reglerna.
Någon övergripande styrning och samordning i fråga om det internationella arbetet och dessa stödgrupper finns för närvarande inte inom Trafikverket, vilket har uppmärksammats som en brist av internrevisionen.65 Inom Trafikverket pågår en utredning om hur den internationella verksamheten behöver utvecklas för att möta verksamhetens behov. Även i den promemoria som togs fram inom Näringsdepartementet om Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring lyftes behovet av att verket följer och bevakar arbetet i expertgrupper som har betydelse för myndighetens verksamhet.66 Jag noterar att det inte framgår hur information överförs från de personer som deltar i arbetsgrupper under ERA/EIM eller PRIME, och därmed har en god inblick i Europeiska järnvägsbyråns och kommissionens arbete och planer för regelutvecklingsarbetet, till de chefer för respektive verksamhetsområde som ingår i
65 TRV 2014/97897, Revisionsrapport Efterlevnad trafiksäkerhetsansvar, 2015-01-20, s. 12 ff. 66 Näringsdepartementet, Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring, s. 18.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
163
Trafikverkets internationella nätverk och som beslutar om prioriteringar. Inte heller framgår det vilken informationsöverföring som sker mellan representanter från Trafikverket och representanter från Transportstyrelsen.
Medan Trafikverket tycks ha representanter i samtliga grupper under EIM, som inrättats för att bevaka det som sker i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupper, gör Transportstyrelsen i varje enskilt fall en bedömning av om myndigheten kan prioritera att delta i Europeiska Järnvägsbyråns arbetsgrupp. I vissa fall har Transportstyrelsen av resursskäl valt att inte delta. Det får anses viktigt att den myndighet som har normering som en av sina kärnuppgifter deltar i regelutvecklingsarbetet i EU. Min uppfattning är därför att Transportstyrelsen bör delta i samtliga arbetsgrupper under Europeiska Järnvägsbyrån som syftar till att ta fram rekommendationer till lagstiftning.
Att fånga upp synpunkter 4.4.3
Inom Regeringskansliet finns krav på beredning av ståndpunkter såväl i det ordinarie lagstiftningsförfarandet som inför omröstning i kommittéförfarandet och avsikten är att dessa ska vara väl avvägda och balanserade utifrån regeringens samlade prioriteringar. Det är en helhetssyn som eftersträvas. Som jag tidigare redogjort för är det myndigheterna som tar fram underlag och har närmast kontakt med näringslivet och andra aktörer.
Inför de arbetsgruppsmöten som anordnas av Europeiska järnvägsbyrån eller kommissionen i kommittéförfarandet beslutas inte någon instruktion inför varje arbetsgruppsmöte. Behovet av förankring och avstämning med externa intressenter finns dock och behöver hanteras av Transportstyrelsen. Det är i detta avseende viktigt att myndigheten tidigt till Regeringskansliet och berörda signalerar frågor som kan vara av särskild vikt för svenskt vidkommande.
En av utmaningarna i regelutvecklingsarbetet i EU är att det händer att fristerna för att lämna synpunkter är mycket korta. Det gäller därför att hitta ändamålsenliga sätt att snabbt sprida information och inhämta synpunkter från näringslivet, andra myndigheter eller intressenter. Den svenska representanten behöver inför det första
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
164
mötet i arbetsgruppen ha satt sig in i frågan och efter avstämning med branschen och andra myndigheter ha en klar bild över vad Sverige vill driva. Därefter kan avstämningar ske under arbetet, men det viktigaste är att ha en samlad bild inför start, eftersom branschen inte kommer att kunna delta med de korta tidsfrister som det oftast handlar om.
Transportstyrelsen har tidigare kallat till sitt s.k. Branschråd inför omröstning i RISC och då informerat samt fångat upp synpunkter på framlagda förslag. Även regler som behandlas i SERAC har lyfts i Branschrådet. Därutöver har Transportstyrelsen s.k. referensgrupper för förankring. Synpunkter har framförts från branschen att Branschrådet behöver förändras för bättre utbyte. Formerna för Branschrådet och dess funktion är nu föremål för diskussion inom Transportstyrelsen och förändringar är på gång.
Statskontoret har i sin rapport pekat på att Transportstyrelsen behöver vidareutveckla sin dialog med branschen och har gjort bedömningen att till de viktigare åtgärder som Transportstyrelsen behöver vidta i detta avseende hör att tidigt signalera regelutvecklingsbehov och synpunkter.67 Kritik har även framförts mot att samråden börjar allt för sent under regelarbetet. I samband med Statskontorets granskning framförde Transportstyrelsen att ”eftersom merparten av våra regler kommer till inom det internationella arbetet räcker det inte med att vi gör konsekvensutredningar av våra nationella föreskrifter. När vi arbetar internationellt behöver vi göra konsekvensutredningarna i ett mycket tidigare skede som en naturlig del av förhandlingsarbetet.”68
För att kunna analysera konsekvenser behöver synpunkter om effekter fångas upp från dem som kommer att behöva tillämpa reglerna. På uppdrag av regeringen har Transportstyrelsen tagit fram en strategi för positiv näringslivsutveckling och där ingår som ett av nio områden det internationella arbetet. I strategin anges att arbetet ska leda till genomslag för svenska ståndpunkter.69 Som svar på kritiken från näringslivet om att Transportstyrelsen behöver bli mer offensiv när det gäller närvaro och påverkan i EUarbetet, har myndigheten angett att den avser att prioritera att
67 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 53. 68 Transportstyrelsen, Underlag till utvärdering, PM 2014-06-05, s. 17. 69 Transportstyrelsen, Strategi för positiv näringslivsutveckling, TSG 2014-1617, 2015-04-27.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
165
regelbundet informera näringslivets företrädare om vad som är på gång inom aktuella EU-frågor, samt inhämta synpunkter från näringslivet och bedömningar av konsekvenser för verksamheten. Kommunikationsplaner är under framtagande i syfte att identifiera vilka aktiviteter myndigheten ska vidta för att nå ut med rätt information till rätt målgrupp. Vidare ska en inventering av samverkan kring EU-frågor göras.
I sammanhanget kan jag konstatera att i den rutinbeskrivning för internationellt arbete som nyligen tagits fram av Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning framgår inte när och hur denna beredning och kontakt med näringslivet ska ske. Att enskilda handläggare deltar vid möten utan att dessförinnan ha förankrat det budskap som ska framföras är inte effektivt. Det finns vidare en risk att den enskilde inte känner trygghet vid diskussioner och därför inte för fram uppfattningar som för svenskt vidkommande kan vara viktiga.
Inom säkerhets- och driftskompatibilitetsområdet kan det ifrågasättas om kommissionen hållit sig inom sin befogenhet eller föreslagit reglering av sådant den inte har rätt att reglera. Nedan följer två exempel som visar vikten av att granska även kommissionens bemyndigande.
När den tekniska driftspecifikationen för driftskompatibilitet med regler för personer med funktionsnedsättning (TSD PRM)70skulle revideras analyserades förslaget, förutom ur tekniskt hänseende, även ur formell laglighetsynpunkt. Resultatet blev bl.a. att detaljerade regler om millimeterkrav på karmposter byttes ut mot funktionskrav och att definitionen av funktionsnedsatt ändrades.
Ett annat exempel är TSD Drift.71 I samband med att en genomförandeplan togs fram för reglernas tillämpning i Sverige upptäckte Transportstyrelsen att TSD Drift även innehåller krav för befintliga fordon. Dessa krav framgår av bilagan, punkt 4.2.2. Driftskompatibilitetsdirektivet, som utgör grunden för TSD Drift, reglerar endast nya, ombyggda och moderniserade fordon, vilket
70
Kommissonens förordning 1300/2014/EU av den 18 november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet avseende tillgängligheten till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt
rörlighet.
71 Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
166
innebär att kommissionen i detta fall kan ha överskridit sin befogenhet att reglera. Europeiska järnvägsbyrån har på Transportstyrelsens förfrågan angett att TSD Drift ska läsas tillsammans med artikel 3 i den tekniska driftspecifikationen för lok och passagerarvagnar.72
Detta kan ses som ett uttryck för den komplexitet som råder när det gäller att förstå vilka krav som gäller. Exemplen visar varför det är så viktigt att Sverige aktivt deltar i arbetet för att tidigt kunna upptäcka och lyfta denna typ av frågor.
Information om EU:s rättsakter och deras innebörd 4.4.4
De regler som ska tillämpas av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare, tjänstetillhandahållare och andra aktörer inom sektorn behöver göras kända. Även om alla och envar har en skyldighet att känna till de regler som gäller för den egna verksamheten finns det skäl att regelgivande myndighet, i detta fall Transportstyrelsen, underlättar för verksamhetsutövarna. Det är mycket viktigt att verksamhetsutövarna och andra kan hitta samlad, tydlig och uppdaterad information om reglerna och deras innebörd.
Det finns vissa skillnader mellan EU:s olika rättsakter i fråga om hur information om deras innehåll kommer berörda till del. Jag redogör i korthet för detta. När ett direktiv ska införlivas i svensk rätt sker detta ofta genom att en särskild utredning tillsätts. Ett annat sätt att hantera införlivandet är att utredningsarbetet sker inom departementet, som publicerar resultatet i departementsserierna (DS). Oavsett om en utredning tillsätts eller om frågan hanteras internt inom departementet, är nästa steg i införlivandet att en proposition tas fram. Externa intressenter har härigenom möjlighet att ta del av förslagen till reglering och får information om de bakomliggande skälen. I samband med remissförfarandet får remissinstanserna möjlighet att skaffa sig kännedom om innehållet i kommande reglering och kan framföra synpunkter. När det gäller synpunkter på rättsreglernas innehåll är utrymmet för förändring
72 Kommissionens förordning (EU) nr 1302/2014 av den 18 november 2014 om en teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Rullande materiel – Lok och
passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
167
oftast litet eller obefintligt, då de bygger på en redan träffad överenskommelse inom EU. För att få gehör för synpunkter på grundregleringen (direktivets utformning) krävs därför att dessa fångas upp redan under förhandlingsstadiet och helst tidigt under detta.
När det gäller en förordning tillsätts normalt inte någon utredning inför införlivandet. Skälet till det är att en förordning träder i kraft vid angivet datum och gäller enligt sin ordalydelse för den förordningen riktar sig till. Oftast träder en förordning i kraft 20 dagar efter publicering, men kan innehålla bestämmelser om att den ska börja tillämpas vid ett senare datum. Det innebär att det offentliggörande och den beskrivning av regleringen saknas som för direktiv sker genom remissförfarandet. Det är viktigt att de som ska tillämpa reglerna får kännedom om att dessa trätt i kraft och om vad de innebär. Detta är relevant såväl för dem som arbetar med t.ex. tillsyn vid Transportstyrelsen som för de verksamhetsutövare och andra som förutsätts uppfylla kraven.
Transportstyrelsens uppdrag
Transportstyrelsen har normgivning, tillsyn, tillstånd och registerhållning som sina s.k. kärnverksamheter, dvs. som sina huvudsakliga uppgifter.73Ur ett renodlingsperspektiv har det inom svensk förvaltningspolitik ansetts mindre lämpligt att kombinera tillsyn och normerande uppgifter. I samband med bildandet av Transportstyrelsen var det ett antal remissinstanser som ifrågasatte lämpligheten i att kombinera normgivning och tillsyn. Regeringen förklarade då att dess uppfattning var att det generellt sett inte medför några olägenheter eller nackdelar att kombinera dessa uppgifter. Vidare uttalade regeringen att det var såväl lämpligt som effektivt att den myndighet som utfärdar föreskrifter inom ett område också har det ansvar och de befogenheter som behövs för att säkerställa att föreskrifterna får avsedd verkan.74
Statskontoret har granskat utformningen av statlig tillsyn och konstaterar att det inte är ovanligt att tillsynsmyndigheter också
73 1 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, se även prop. 2008/98:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 1. 74Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet,, s. 57.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
168
har antingen främjande och/eller normerande respektive tillståndsgivande uppgifter.75 Frågan om en inneboende konflikt mellan tillsynsrollen, den regelskrivande rollen och utvecklingsrollen förefaller även diskuteras inom myndighetens väg- och järnvägsavdelning.76En reflektion kring den problematik som tycks finnas inom myndigheten vad gäller konflikt mellan normgivning och tillsyn kopplat till informationslämnande, är att denna skulle kunna mildras genom en förändrad organisation där normgivningsfunktionen separeras från tillsynsfunktionen. Normgivningsfunktionen kan då informera om gällande rätt medan tillsynsfunktionen kan informera om hur en tillsyn genomförs.
I sammanhanget kan en jämförelse göras med Energimarknadsinspektionen (Ei). Denna myndighet har till uppgift att ansvara för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning enligt bl.a. ellagen. Utifrån sitt uppdrag har Ei delat in sin verksamhet i tre verksamhetsgrenar: tillsyn och prövning, regelutveckling och information.77Ei deltar i regelutvecklingsarbete i EU och ser som sin uppgift att bistå departementet i lagstiftningsprocessen. På energisidan är ACER den europeiska myndigheten och Europeiska järnvägsbyråns motsvarighet. Kommissionen tar fram ramregler och ACER utarbetar de detaljerade reglerna. Ei:s erfarenhet är att det är viktigt att vara med tidigt i processen eftersom det annars finns risk för att stora omställningar behöver göras på kort tid. Myndigheten bevakar därför regelutvecklingsprocessen noga. Ei har arbetat med extern kommunikation om regler och funderat kring målgrupper och vad de kallar ”begreppsträsk”. Myndigheten har aktivt arbetat med att försöka göra det enklare för utomstående att hitta information och försöker förklara regelverket utifrån ansatsen: ”Vad behöver ni göra?”78
Transportstyrelsen presenterar på sin hemsida regler för järnväg under rubriken ”svensk lagstiftning”; därunder ryms såväl nationell lagstiftning som den som tagits fram under EU. När det gäller den senare finns en lång lista över rättsakter, men det framgår inte av denna genom vilken lagstiftning de angivna direktiven har genomförts. Det bidrar till intrycket att dessa rättsakter gäller framför
75 Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn, s. 49. 76 Transportstyrelsen, Omvärldsanalys 2015, Väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-253,. 77 Energimarknadsinspektionens verksamhetsplan 2015, Ei R2015:03, s. 4.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
169
järnvägslagen, vilket de inte gör. Vidare framgår inte på samma tydliga sätt som för nationell lagstiftning från vilken tidpunkt reglerna börjar gälla. Det framgår inte heller vilka regler som gäller för de olika verksamhetsutövarna. Att hänvisa till bakomliggande direktiv i stället för till den nationella reglering genom vilken direktivet införts är olyckligt ur flera aspekter. För den enskilde innebär det en otydlighet och ger en bild av att kraven framgår av direktivet och inte av svensk lag. Det finns även en risk att avvikelser i svensk lag i förhållande till direktivet inte uppmärksammas och hanteras.
Jag kan konstatera att det sätt som Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning arbetar med information skiljer sig från Energimarknadsinspektionens. Möjligen beror detta på en osäkerhet kring myndighetens uppgift kopplat till att den har såväl normgivning som tillsyns- och tillståndsprövning som kärnverksamhet. Mot bakgrund av att EU-regleringen på järnvägsområdet är omfattande, komplex och svåröverskådlig, samt att ett revideringsarbete (dvs. arbete med att se över och ändra redan tillämpliga regler) ständigt pågår, anser jag att särskild kraft behöver ägnas åt informationsinsatser kring den nya eller ändrade regleringen. Verksamhetsutövare och andra behöver uppmärksammas på att reglerna ändras och från vilket datum de nya kraven gäller och få information om vad reglerna innebär för dem. Jag menar att det bör anses ingå i Transportstyrelsens uppdrag att informera kring regler även inom järnvägsområdet, och att detta är viktigt för järnvägens aktörer. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för att informera även om järnvägsreglering och dess innebörd på ett aktivt och tydligt sätt.
4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU
Som jag redogjort för i mitt första delbetänkande har Sverige en järnvägsmarknad som skiljer sig från många andras inom EU. Samtidigt finns inte en gemensam modell för järnvägens organisering utan flera, vilket i regleringssammanhang är en utmaning. Sverige kan sägas ha gått före vad gäller separation mellan infrastruktur och trafik, järnvägsmarknaden är helt öppen med konkurrens på spåren, och ett relativt stort antal verksamma aktörer. Den svenska
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
170
järnvägsmarknaden domineras inte på samma sätt som t.ex. den tyska eller franska av det historiska nationella järnvägsföretaget. Samtidigt är Sverige i EU-sammanhang ett relativt litet land med förhållandevis svag röst, även om kommissionen ser Sverige som något av en förebild inom järnvägsområdet. Detta innebär sammantaget utmaningar i regleringshänseende, både genom att det är svårt att samla synpunkter från aktörerna, och genom att stöd behöver påräknas från andra länder för att få gehör för svenska synpunkter vid omröstning. Hur kan Sverige då stärka sina möjligheter att få genomslag för svenska intressen?
Jag har ovan valt att redovisa regelarbetets olika processer och faser, bl.a. för att tydliggöra vem som ansvarar för vad som händer när och hur arbetet går till i praktiken. Ansvaret för förhandlingsarbetet i EU-samarbetet ligger entydigt på regeringen och Regeringskansliet. Som jag nämnt i inledningen är det transportrådet vid EU-representationen, experter från Näringsdepartementet och från Transportstyrelsen eller i vissa fall Trafikverket som representerar Sverige under de olika faserna. Samtidigt är branschen och intresseorganisationer aktiva genom sina respektive lobbyorganisationer i Bryssel.
Jag har funnit svagheter, särskilt i fråga om inriktning avseende vad Sverige vill uppnå och utformningen av styrande dokument om hur detta ska gå till. Det finns även brister vad gäller ansvar och analysarbete för förståelse av konsekvenser av framtagna förslag, inhämtande av synpunkter, informationsöverföring och återkoppling. Regeringskansliets riktlinjer för EU-arbetet behöver följas och myndigheterna behöver utarbeta arbetsmetoder som medger genomslag för svenska ståndpunkter. Utgångspunkten för regelutvecklingsarbetet bör vara de regler som är under framtagande och utifrån dessa behöver planer för insatser tas fram. Jag återkommer till detta nedan.
För genomslag för svenska ståndpunkter krävs också att dessa finns tillgängliga i ett mycket tidigt skede, att de är tydliga och väl underbyggda, och att de kommuniceras av Sverige i alla sammanhang där svenska ståndpunkter förs fram.
Även i andra avseenden finns, som jag ser det, behov av åtgärder. Dessa redogör jag för under avsnittet svensk reglering nedan (4.6).
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
171
Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU 4.5.1
I det regelutvecklingsarbete som bedrivs inom EU deltar tjänstemän från EU-representationen, Näringsdepartementet, och myndigheterna, företrädelsevis Transportstyrelsen. Det är, som framgått ovan, vanligtvis inte samma personer som deltar i arbetet med att ta fram och förhandla grundregleringen i det s.k. ordinarie
lagstiftningsförfarandet, t.ex. vid förhandlingar om säkerhets- och
driftskompatibilitetsdirektiven eller SERA-direktivet, som sedan deltar vid förhandlingar om tillämpningsföreskrifter i kommitté-
förfarandet. Det är inte heller samma personer som deltar i
utarbetandet av förslagen i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen som sedan deltar vid kommittéförfarandet. Det innebär att särskilda insatser behövs för att säkerställa att den som förhandlar i ett senare skede har information om vad som förevarit under förhandlingar i ett tidigare skede. Det gäller såväl den grundläggande rättsakten som under framtagandet av genomföranderegler. Eftersom faserna är parallella och arbetet ständigt pågående, måste informationsflödet vara konstant mellan alla som deltar i arbetet i de olika sammanhangen.
Det är departementet som har ansvar för beredning i fråga om förhandlingar som sköts av transportråden i det ordinarie lagstiftningsförfarandet och för beredningen då representanter från Transportstyrelsen deltar vid förhandlingar i kommittéförfarandet i RISC eller SERAC. Det är Transportstyrelsen som ansvarar för beredningen inför deltagande i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån där förslag till reglering utarbetas och på motsvarande sätt i kommissionens arbetsgrupper under SERA.
De olika delarna i regelutvecklingsarbetet kan ses som en kedja där grunden för regleringen förhandlas och antas i råd och parlament, och de mer detaljerade kraven som utgår från denna grund antas av kommissionen efter förslag från Europeiska järnvägsbyrån. För bästa effekt krävs beredning och informationsöverföring mellan dessa olika led i kedjan. Informationsutbyte underlättar även arbetet när lagstiftningen ska genomföras i nationell rätt.
Såväl grundregleringen inom järnvägsområdet som tillämpningsregleringen, har sedan det första direktivet antogs 1991 varit föremål för ständigt återkommande översyn. I detta kretslopp behöver
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
172
därför kunskap från kommittéförfarandet och från tillämpningen av reglerna återföras till det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att uppnå bästa effekt. Exempel är när regler vid tillämpningen visat sig vara särskilt kostnadsdrivande, kan tolkas på flera sätt, eller när de vid tillsyn visat sig vara för oprecisa eller på annat sätt svåra att följa upp. Möjligheterna till återkoppling av erfarenheter är stora och behöver utgöra en naturlig del i beredningsarbetet. Transportstyrelsen men även Trafikverket behöver i det avseendet utveckla arbetsmetoder som innefattar återkoppling och erfarenhetsöverföring och löpande informationsbyte, både formellt och informellt. Större fokus behöver därför riktas mot analys och avstämningsarbetet, dvs. beredningsprocessen i de olika leden i regelarbetet.
Riktlinjer för arbetet 4.5.2
Statsrådsberedningen, som ansvarar för EU-arbetet inom Regeringskansliet, har tagit fram ett antal cirkulär, bl.a. riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet79och riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter.80Det finns även en handbok för EU-arbetet.81Gemensamt för dessa är att vikten av tidiga insatser betonas för att nå framgång med svenska ståndpunkter.
För arbete med regelutveckling finns ett omfattande stödmaterial. Dessutom har Näringsdepartementet departementsövergripande riktlinjer för internationellt arbete och enhetsspecifika sådana.82 En utvärdering av de senare pågår för närvarande och kommer eventuellt att resultera i en översyn.
Inom Transportstyrelsen finns en rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg– och järnvägsavdelningen.83Trafikverket tycks inte ha någon rutinbeskrivning om myndighetens deltagande i EU-sammanhang, däremot finns en
79 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i Regeringskansliet, Cirkulär 3, 2014-01-31. 80 Statsrådsberedningen, Riktlinjer för genomförande av unionsrätten, Cirkulär 14, 2010-12-16. 81 Statsrådsberedningen, Handbok EU-arbetet 2014. 82 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, promemoria, 2014-04-22. 83 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella regelgivningsarbetet inom väg- och järnvägsavdelningen, TSG 2014-480, 2015-04-15.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
173
strategi för EU-arbetet. Som påpekats ovan är den dock på en så övergripande nivå att det är tveksamt om den ensam kan anses utgöra något stöd för arbetets bedrivande. Därutöver finns ett nätverk för internationellt arbete där verksamhetsområdeschefer ingår.
Av Näringsdepartementets rutinbeskrivning framgår att det är Transportstyrelsen, såvitt nu är i fråga, som ansvarar för lämplig avstämning av underlag till fakta-PM med andra myndigheter och näringslivsorgan. Även i övrigt framgår krav på myndigheten.84Motsvarande information saknas dock i Transportstyrelsens riktlinjer, vilket möjligen kan leda till missförstånd och oklarhet när det gäller vem som förväntas göra vad. I fråga om kommittéförfarandet reglerar departementets rutinbeskrivning det arbete som sker i kommittén (fas 3). Det regelutvecklingsarbete som sker i arbetsgrupper tillsatta av kommissionen eller Europeiska järnvägsbyrån (fas 2), omfattas däremot inte. Det får därför anses vara myndigheten som ansvarar för detta arbete enligt egna riktlinjer. Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning gör inte tydlig åtskillnad på de olika processerna i regelutvecklingsarbetet inom EU.
Möjligheterna att påverka är som störst tidigt i processen. De ståndpunkter och argument som framförs då måste vara väl genomarbetade och konsekventa genom hela arbetet. För kommittéförfarandet innebär det att bevakningen och ett aktivt deltagande av den regelutveckling som sker i arbetsgrupper under Europeiska järnvägsbyrån och kommissionen behöver särskilt fokus. Transportstyrelsens rutinbeskrivning behöver återspegla detta.
Jag kan konstatera att det löpande informationsutbyte som är en förutsättning för att få genomslag för svenska ståndpunkter inte kommer till uttryck vare sig i Näringsdepartementets eller Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelnings rutinbeskrivning för internationellt arbete. Trafikverket saknar så vitt det framkommit riktlinjer för internationellt arbete på denna nivå. Klara riktlinjer för informationsöverföring behöver finnas. Det viktiga informella löpande informationsutbytet kan vara svårt att beskriva i en rutin, men är en mycket betydelsefull del av arbetet. De som deltar i arbetet från svensk sida måste löpande kommunicera med varandra.
84 Näringsdepartementet, Riktlinjer för internationellt arbete på N TE, avsnitt 3.2.1 m.fl.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
174
Det kan vidare, som jag ser det, finnas fördelar med att riktlinjerna för Regeringskansliet och myndigheten överensstämmer så långt möjligt, så att det även framgår av myndighetens riktlinjer vad som förväntas från denna, t.ex. vad gäller att fånga upp synpunkter från berörda som näringsliv och andra intressenter.
Av vikt kan även vara, inför kommande förhandlingar om grundrättsakter, att återföra kännedom om hur kommissionen tolkar sitt mandat och gränserna för det i kommittéförfarandet. Kommissionen har en tendens att vilja reglera mer hellre än mindre och kanske i en utsträckning som rådet och parlamentet inte anser lämplig. Erfarenhet från tillämpning av regleringar behöver återföras när grundrättsakten ses över. Jag föreslår därför att rutinbeskrivningen för Transportstyrelsen ses över utifrån dessa utgångspunkter.
För att kunna påverka behöver det vara tydligt vad som bör uppnås och vilka intressen som bör lyftas från svensk sida. Det behövs en inriktning och en handlingsplan. För arbete i fråga om de enskilda rättsakterna behöver arbetsmetoder utarbetas och riktlinjer utformas så att de kan utgöra ledning. Dåvarande Järnvägsstyrelsens rapport85med mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet kan i det avseendet tjäna som något av en förebild. Vilka frågor som är viktiga för Sverige behöver tydliggöras och vilka det är beror delvis på vilka konsekvenser som förslagen kan få, t.ex. för det svenska näringslivet. För att förstå det behöver synpunkter tidigt i processen fångas upp från de som kommer att påverkas av reglerna. I svenska intressen ligger att verka för regelförenkling och för att undvika onödiga administrativa kostnader. Vad Sverige i övrigt ska verka för blir delvis en fråga som behöver avgöras för varje enskild rättsakt, beroende på de risker eller fördelar den kan ge. En strategi behöver även kompletteras med metoder. Konsekvensen blir i annat fall att ett stort ansvar läggs på den enskilde handläggaren, vilket med automatik innebär att arbetet blir starkt individberoende.
Jag anser vidare att Transportstyrelsen bör delta i alla de arbetsgrupper som tillsätts under Europeiska järnvägsbyrån. Det kan inte begränsas av resurser hos Transportstyrelsen. I sammanhanget
85 Järnvägsstyrelsens rapport 2007:1, Säkerhet och driftskompatibilitet på Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERA-samarbetet.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
175
noterar jag att Trafikverket har resurser att delta i de grupper som EIM tillsatt för varje ERA-arbetsgrupp. I och med att Trafikverket deltar, kan man argumentera för att Sverige implicit bestämt att det är en fråga som är så viktig att statliga medel bör gå till att bemanna grupperna.
Hur behovet att involvera behövliga kompetenser i analysarbetet säkerställs framgår inte tydligt av Transportstyrelsens rutinbeskrivning. Eftersom det är regelgivningsarbete som blir bindande för Sverige behöver juridisk kompetens ingå. För bedömningen av den rättsliga grunden är den juridiska granskningen särskilt viktig. Det finns exempel på att Europeiska järnvägsbyrån vid ett antal tillfällen gått utanför sin befogenhet att reglera. Det framstår därför som nödvändigt att juridisk kompetens involveras tidigt i analysarbetet även i kommittéförfarandet.
Jag har som jämförelse tagit del av den rutinbeskrivning som tagits fram för Transportstyrelsens sjö- och luftfartsavdelning.86Den är betydligt tydligare än rutinbeskrivningen från väg- och järnvägsavdelningen när det gäller roller och ansvar samt arbetssätt. Den ger stöd för planering, prioritering och resurssättning av internationellt regelutvecklingsarbete. En regelöversiktsplan ligger till grund för prioritering och identifiering inför deltagande i internationella regelarbeten. I arbetssättet ingår att tillsätta förberedningsteam för att underlätta framtagandet av ståndpunkter, instruktioner och vid genomförande. Skillnaderna i förhållande till väg- och järnvägsavdelningens motsvarande beskrivning är stora, trots att det handlar om samma myndighets arbetssätt i europeiskt regelutvecklingsarbete. Varför myndigheten valt att hantera i grunden samma arbete på så olika sätt är oklart. Min bedömning är att det vore en fördel att väg- och järnvägsavdelningen vid prioritering av arbetet även inom järnvägsområdet utgick från en regelutvecklingsplan, och inte, som det förefaller, omvärldsbevakning. Jag föreslår därför att Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning ser över sina riktlinjer för internationellt regelutvecklingsarbete och att dessa tydligare utgår ifrån de regler som gäller för sektorn.
86 Transportstyrelsen, Rutinbeskrivning för det internationella arbetet på Sjö- och luftfartsavdelningen, TSG 2014-1716, 2014-11-10, avsnitt 4.3.5.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
176
Reglering med betydande påverkan 4.5.3
Teknisk reglering, som införandet av trafikstyrnings- och signalsystemet ERTMS (European Rail Traffic Management System) kan utgöra exempel på regelutvecklingsarbeten med omfattande påverkan på ett stort antal aktörer. Kraven på signalsystemet grundar sig på driftskompatibilitetsdirektivet87 där det anges att ”Ny infrastruktur och ny rullande materiel som tillverkas eller utvecklas efter det att kompatibla system för trafikstyrning och signalering införts, ska anpassas så att de kan användas med dessa system.” Kravet implementeras genom teknisk driftspecifikation för trafikstyrning och signalering (TSD trafikstyrning och signalering).
Syftet med ERTMS är att ersätta de olika signalsystemen vid järnvägen i EU med ett gemensamt europeiskt system. Därigenom ska det bli enklare att köra tåg över gränserna i EU och kostnaderna ska minska. Systemet består egentligen av flera delar, däribland exempelvis signalsäkerhetssystemet ETCS (European
Train Control System) och radiokommunikationssystemet GSM-R.
ERTMS-systemet kräver investeringar och installationer i såväl infrastrukturen som i järnvägsföretagens fordon. Under en övergångsperiod, till dess att alla banor i Sverige är utrustade med ERTMS, behöver tågen även utrustas med en översättningsmodul,
Specific Transmission Module (STM), som kan översätta signaler
från det tidigare ATC-systemet så att de kan tolkas av ERTMSutrustningen. För järnvägsföretag som bedriver gränsöverskridande trafik kan det behövas flera olika moduler.
Jag har tidigare redogjort för ERTMS i mitt delbetänkande En
enkel till framtiden?88Jag kunde då konstatera att införandet hittills
i Sverige kantats av svårigheter och höga kostnader för inblandade aktörer. Tydliga effekter i form av faktiska förbättringar i kapacitet eller andra mervärden jämfört med dagens system har varit svåra att peka på, även om Trafikverket har beräknat positiva nuvärden med införandet. Genomförandet har inte varit anpassat till den svenska avreglerade marknadens särskilda förutsättningar.
87 Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/57/EG av den 12 juni 2008 om driftskompatibiliteten inom gemenskapen (omarbetning). 88 Se s. 203 ff och s. 257 ff.
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
177
Trafikverket, som av regeringen fått ett helhetsansvar för planering och införande av ERTMS, redogjorde 2013 i sitt dåvarande förslag till plan att i Sverige skulle en specifikation för ombordutrustning benämnd Baseline 2 version 2.3.0d gälla under överskådlig tid, även om det för internationell trafik genom Danmark skulle krävas utrustning som uppfyller Baseline 3.89 Ett antal järnvägsföretag hade redan påbörjat och genomfört installationer av ombordutrustning, medan många valt att avvakta, inte minst av kostnadsskäl.
I dag är läget att Trafikverket tagit fram ett nytt förslag till senarelagd genomförandeplan som bygger på att det i stället ska vara Baseline 3 version 3.5.0 som ska gälla i Sverige (precis som i Danmark).90 Det innebär att förutsättningarna för bl.a. järnvägsföretagen återigen har ändrats. Med anledning av detta har jag försökt bedöma vilka kostnader som järnvägsföretagen redan har haft för fordonsinstallationer m.m. och i vilken utsträckning dessa kan tillgodoräknas även vid den förändrade standarden.
Svar från företag som genomfört installationer har inkommit från SJ AB, Green Cargo AB, Hector Rail AB och AB Transitio. Dessa uppger att installationer och tillhörande kostnader uppgått till sammanlagt åtminstone 272 miljoner kr, fördelade på 84 fordon. Hur stor andel av dessa nedlagda kostnader som kan tillgodoräknas vid nya installationer varierar. En aktör uppger att sammanlagt endast cirka 20 procent kan tillgodoräknas. En annan, mer detaljerad bedömning, uppger 25 procent för första typinstallation och upp till 75 procent för serieinstallation. En stor kostnad för införande eller uppgradering av ERTMS på fordon är kopplad till arbetet med typgodkännande. Detta arbete bedöms till stora delar behöva göras på nytt, med avseende på både mjukvara och hårdvara. Sammantaget blir slutsatsen att avsevärda pengar har satsats som inte kommer att kunna tillgodoräknas vid en uppgradering.
Inom Europeiska järnvägsbyrån utarbetas kravspecifikationer för ERTMS och kommissionen väntas vid årsskiftet 2015–2016 fatta beslut om den nya specifikationen Baseline 3, version 3.5.0. Att utveckla tekniska standarder är inte en lätt uppgift och ERTMS
89 TRV 2013/2531, Förslag till plan för införande av ERTMS i Sverige. 90 TRV 2015/63202, Förslag till införandeplan för ERTMS 2015-2025.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
178
kan fortsatt anses vara ett utvecklingsprojekt. Genom att olika versioner av signalsystemet beslutats och införts nationellt kan det ursprungliga problemet med varierande teknisk standard sägas ha ersatts av ett nytt liknande problem, även om det numera finns krav på att ERTMS-versionerna ska vara bakåtkompatibla.
Vad som är viktigt att särskilt poängtera i detta sammanhang, är att ERTMS inte bara, eller ens i första hand, är ett tekniskt projekt. Framtagning av och beslut om tekniska standarder är i högsta grad reglering, och i detta fall handlar det om EU-reglering med stora konsekvenser i form av teknikutveckling, säkerhet, marknadsförutsättningar och investeringar både i fordon och i infrastruktur.
I tillägg till att regleringen påverkar bl.a. marknadsförutsättningarna för aktörerna påverkar den även statens utgifter för bl.a. investeringar i infrastrukturen. Hur säkerställs att en allsidig belysning sker ur såväl juridiskt, tekniskt, ekonomiskt som marknadshänseende? Hur säkerställs att en analys tas fram av förslagens konsekvenser som underlag inför beredningen av ståndpunkter och inför beslut i frågor kopplade till detta? Hur fångar Transportstyrelsen upp synpunkter från verksamhetsutövarna? Hur kan en bred förankring där Trafikverket, andra infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och industrin deltar organiseras?
För regelutveckling som ERTMS, men även annan reglering som kräver en bred förankring och överblick, kan beredning i särskild form behövas i syfte att underlätta genomslag för svenska ståndpunkter och undvika onödiga kostnader för såväl staten som för verksamhetsutövarna och andra aktörer. Ju mer komplex en fråga är, desto större blir behovet av fungerande arbetsätt och en tydlig ansvarsfördelning. ERTMS-frågan är ett exempel på en fråga som får strategisk betydelse för hela sektorn och där jag menar att regeringen och Regeringskansliet har ett särskilt ansvar.
4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen
Den lagstiftande makten i Sverige ligger hos riksdagen. Riksdagen kan i lag delegera rätten att ge ut förordningar till regeringen. En lag kan också innehålla en rätt för regeringen att delegera normgivningsbehörigheten vidare från regeringen till en myndighet, dvs. att subdelegera. Ett sådant beslut av regeringen ges i allmänhet i en
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
179
förordning. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter krävs det alltid att regeringen har gett myndigheten ett bemyndigande att göra det. Ett bemyndigande avser alltid behörighet att meddela föreskrifter inom ett visst avgränsat område.91
Som nämnts i föregående avsnitt har lagstiftningsbehörigheten flyttats helt eller delvis inom många områden, bl.a. järnvägens, till EU inom ramen för de fördrag och andra instrument som har antagits på unionsnivå. Järnvägslagen (2004:519) inför t.ex. EUdirektiven om säkerhet,92om driftskompatibilitet93och om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde94i svensk rätt. Den inför också vissa bestämmelser i fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) i dess lydelse 1999 (det s.k. Vilniusprotokollet) genom att inkludera fördragets hela bihang G (ATFM)med regler om godkännande av fordon i internationell trafik.
I järnvägslagen finns bestämmelser om krav på järnvägssystem, om tillstånd för järnvägsverksamhet, om rätt att utföra och organisera trafik, om tillsyn, m.m. Från tidigare lagstiftning har i lagen också inkluderats vissa andra bestämmelser, t.ex. ett kapitel om ordning. I järnvägsförordningen meddelar regeringen vissa tillämpningsbestämmelser till lagen och bemyndigar tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) att ge ut föreskrifter inom en rad avgränsade områden.
Andra lagar som reglerar järnvägsverksamheten är järnvägstrafiklagen (1985:192), som främst innehåller bestämmelser om järnvägens ansvar, skyldigheter och rättigheter när det gäller befordran av resande och gods, men också ansvaret för person- och sakskador som tillfogats tredje man till följd av järnvägsdriften. I lagen (2015:338) om internationell järnvägstrafik införs de bestämmelser i COTIF 1999 som inte införts genom järnvägslagen. Större delen av fördraget ingår som bilaga till lagen. Dessutom begränsas järnvägens ansvar för skador i internationellt trafik i förhållande till vad som gäller i järnvägstrafiklagen för inrikes transporter.
918 kap.2, 3 och 7 §§regeringsformen. 92 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 93 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning). 94 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning).
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
180
Lagen (2011:725) om behörighet för lokförare inför bestämmelser som återfinns i lokförardirektivet,95 lag (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar innehåller kompletterande bestämmelser i förhållande till bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (tågpassagerarförordningen). Dessutom finns lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m. Listan gör inte anspråk på att vara fullständig.
Järnvägslagstiftningen förefaller mig svåröverblickbar och därför inte lätt att förstå. Den metod som valts för att införa EU-rätten gör det svårt att spåra vissa bestämmelser i de aktuella direktiven. Järnvägssäkerhetsdirektivet har t.ex. ett riskbaserat angreppssätt som kommer till uttryck i direktivets portalparagraf, artikel 4, men som jag inte har kunnat återfinna i järnvägslagen. Andra kapitlet 1– 6 §§ i järnvägslagen bygger i stället till stor del på tidigare järnvägssäkerhetslagstiftning.96
Min uppfattning är att det nu är dags att se över järnvägslagen i sin helhet och göra den mer lättillgänglig. Ett lämpligt tillfälle att göra detta är i samband med den översyn av lagstiftningen som ändå kommer att behöva göras när det fjärde järnvägspaketet ska införas i nationell rätt. Regeringen bör i samband med detta överväga en helhetsöversyn av lagstiftningen. I den översynen behöver EU-förordningarna inom området knytas samman med grundregleringen på sätt som inte är fallet i dag. En uppdelning av regleringen i dels en lag som reglerar marknadstillträde och därmed sammanhängande regler, och dels en lag för säkerhetsreglering och teknisk reglering, skulle underlätta förståelsen och bör därför övervägas vid översynen.
Det i järnvägssäkerhetsdirektivet grundläggande begreppet risk-
hantering, som en åtgärd i en säker verksamhetsutövning, har inte
införts i svensk lag. Jag föreslår därför att denna ändring införs redan nu i syfte att underlätta tillämpningen och förståelsen för regleringen.
95 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG av den 23 oktober 2007 om behörighetsprövning av lokförare som framför lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen. 96 Detta tas också upp av professor Lars Henriksson i en underlagsrapport (Bilaga 9).
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
181
Frågan är hur väl det svenska kommitté- och utredningsväsendet är anpassat till den lagstiftningsprocess som endast går ut på att omvandla EU:s rättsakter, i huvudsak direktiv, till svensk rätt. Även direktiven är nu i många fall så detaljerade att det kan ifrågasättas vilken nytta en utredning kan göra om utredningsarbetet inleds först efter det att direktivet är beslutat. Detta har lyfts i en rapport från Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) med undertiteln ”Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige.”97Slutsatserna i rapporten är att fokus behöver vara på beredningsformer under förhandlingsarbetet och att t.ex. tillsätta en arbetsgrupp som kan vara verksam såväl under förhandlings- som genomförandefasen. Jag delar dessa slutsatser.
EU:s regelutvecklingsprocess, som diskuterats och illustrerats av Figur 4.1 tidigare, och den nationella svenska lagstiftningsprocessen (se Figur 4.5) behöver anpassas till varandra. I takt med att EU-rätten växer och utrymmet för nationell rätt minskar behöver mer kraft läggas på att säkerställa att dessa rättssystem fungerar som en helhet. Det ställer särskilda krav på tankar kring anpassning av svensk rätt. Här behöver Regeringskansliets beredningsrutiner anpassas för att säkerställa att så sker, men kraft måste också läggas från Transportstyrelsens sida på att granska hur nya och reviderade EU-förordningars innehåll och krav kan fungera som en del av nationell reglering.
Transportstyrelsen behöver även lägga särskild kraft på att underlätta för den enskilde genom förbättrad information om hur gällande EU-förordningar och nationell reglering hänger ihop. I de fall grundregleringen utgör ett direktiv behöver Transportstyrelsen i första hand hänvisa till den nationella rättsakt genom vilket direktivet införts och till direktivet enbart som underlag för tolkning. Därigenom finns ökad möjlighet att upptäcka eventuella brister i införlivandet. Utgångspunkten för bedömning av laglighet är den svenska lagen. Att först utgå från direktiven för att undersöka vilka åtgärder som är lagligen genomförbara och sedan lagen är en olämplig tågordning. En annan sak är att nationell lagstiftning ska tolkas direktivkonformt, dvs. i överensstämmelse med direktivet, men den nationella lagen ska vara utgångspunkt.
97 Sieps (2012:4), Att göra rätt och i tid, Behövs nya metoder för att genomföra EU-rätt i Sverige?
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
182
Figur 4.5 Regelutvecklingsprocessen i Sverige
Källa: Näringslivets regelnämnd
Fö rs la g
(D S)
Ber ed ar e
Ko mmi tt é
U tr ed ar e
Dep ar te m en ts -
ut re dni ng
Ko m m itté -
di re kti v Be tä nka nd e
(S OU )
Pa rla -
m en ta ris k
ko m m itté
Sä rs ki ld
ut red ar e
Remissomgång
Ber edni ng
Depa rt m ent
Ri ks da gs -
be ha ndl ing
U ts ko tte n
Be slu t o m
pr op os ition Be slu t o m
la g
Lag råd s-
re m iss
La gr åd et s
yttr an de
Fö rs la g
fö re sk rif t
Remissomgång
Ber edni ng
Depa rt m ent
Ber ed nin g
Sta tli g
m yndi ghe t
Ber ed nin g
Ko m m una l
m yndi ghe t
Be slut
För or dn in g
Fö rs la g
fö re sk rif t
Remissomgång
N y ber edni ng
Ev. n y
ber edni ng
Be slu t o m
för es kr ift
Be slu t o m
för es kr ift
SOU 2015:110 Styrning, ansvarsfördelning och roller
183
4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn
I mitt uppdrag har ingått att utreda behovet av att vidta åtgärder för att förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens. En viktig reservation i detta har varit att åtgärderna ska ligga inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet.
Som en del i arbetet med att utreda behoven har utredningen medverkat i flera olika sammanhang, bl.a. seminarier anordnade av
Swedish Rail Skill Forum (SRSF). Vidare har kontakter tagits med
Järnvägsskolan (Trafikverket), Almega och Myndigheten för Yrkeshögskolan. I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) diskuterades utbildning i underhållsbesiktning samt kompetenskrav och behörighet för arbete i spårmiljö.
Järnvägens omreglering, med bl.a. vertikal och horisontell separation av verksamheter och funktioner, har skapat en ny situation även för utbildning och kompetensutveckling i sektorn jämfört med tidigare. Som exempel kan nämnas att det finns fler aktörer som är verksamma med att erbjuda olika typer av utbildning, men vissa typer av (bl.a. intern) utbildning och nätverk har försvunnit, vilket kan ha lett till en minskning av antalet personer med en bred helhetssyn på hur hela järnvägssystemet fungerar. Det har framhållits att specialiserade företag främst söker kompetensutveckling inom sina respektive kärnområden. En ökad rörlighet av personal mellan olika företag och olika delar av sektorn kan dock i viss mån motverka problem förknippade med de enskilda aktörernas ökade specialisering. Järnvägsrelaterad forskning är utspridd på många platser i landet med begränsad samordning. Aktörernas forskningsbehov definieras snävare, i Trafikverket t.ex. med mer fokus på infrastruktur och trafik, snarare än fordon.
När det gäller behoven framåt är det lätt att konstatera att de enorma satsningar på järnväg som görs och planeras framöver, bl.a. vad gäller införandet av ERTMS och investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, kommer att ställa höga krav på rätt kompetens. Liknande satsningar i Sveriges grannländer kan i värsta fall dränera landet på vissa yrkeskategorier. Pensionsavgångar m.m. gör det också aktuellt att attrahera fler människor att söka sig till olika yrken inom järnvägen.
Styrning, ansvarsfördelning och roller SOU 2015:110
184
Att få en mer detaljerad och samlad bild över hur kompetensförsörjningen ser ut i dag i förhållande till nuvarande och kommande behov har visat sig vara mycket svårt. Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har den kartläggningen dessvärre inte kunnat fullföljas. Även med detta i beaktande menar jag att kompetensförsörjningen i järnvägssektorn kan ses som en strategisk och långsiktig fråga som (vilket även framhålls i regeringens direktiv) är sektorsövergripande, och därmed berör en rad olika områden på flera nivåer. Det gör det motiverat att också diskutera nivån på det offentliga åtagandet. Min bedömning är att kompetensförsörjningsfrågorna är så angelägna att de förtjänar en egen utredning i särskild ordning. En sådan utredning bör inte från början vara begränsad till att lägga förslag inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet.
185
5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
Förslag: Förutsättningarna för den kommersiellt organiserade
persontrafiken bör stärkas i förhållande till den samhällsorganiserade trafiken. Detta bör ske genom ökade krav på samråd och transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet, vilket föranleder flera ändringar i kollektivtrafiklagen.
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram.
Trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år.
De regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, ska minst vart fjärde år i ett eget gemensamt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
186
De regionala kollektivtrafikmyndighetera ska årligen upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.
5.1 Inledning
Enligt utredningens direktiv ska jag utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder.
Kapitlet kommer därmed att fokusera på det som kallas gränssnittet mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. I syfte att komma fram till vilka förändringar som eventuellt kan behöva göras, i avsikt att förtydliga och/eller justera detta gränssnitt, görs en genomgång av gällande rätt, hur marknaden har utvecklats över tid och vilka problem som föreligger. Detta mynnar ut i en samlad bedömning och ett antal förslag.
Olika former av persontrafik på järnväg 5.1.1
Persontrafik på järnväg kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att beskriva persontrafiken är utifrån avstånd och funktion. Det finns lokal och regional (kortväga) persontrafik för resor upp till cirka tio mil samt interregionalt (långväga) resande på längre sträckor, t.ex. med snabbtåg i fjärrtrafik. De korta resorna görs till och från arbete, skola, service, inköp och fritidsändamål. Merparten av dessa resor är sådana som människor gör till vardags eller på annat sätt regelbundet, vilket även kan innefatta resor på helger, och de flesta görs i städer eller mellan närliggande städer. De längre resorna domineras av resor som görs i tjänsten eller sällanresor på fritiden. Långväga tågtrafik knyter ihop landet och är alternativ till bil, buss och flyg. Kortväga tågtrafik är alternativ till bil och buss. Stor-
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
187
regional trafik vidgar arbetsmarknader medan lokal och regional tågtrafik i tätbebyggelse, är en del av kollektivtrafiken och avlastar vägnätet.
Ett annat sätt att beskriva persontrafikmarknaden är utifrån dess kommersiella förutsättningar i form av organisation, hur trafiken finansieras och hur konkurrenssituationen ser ut. Persontrafiken på järnväg kan grovt delas in i tre delar utifrån företagsekonomisk lönsamhet. Vissa järnvägslinjer är klart företagsekonomiskt lönsamma och där kan trafiken bedrivas kommersiellt. Motsatsen är linjer som inte är eller förväntas bli företagsekonomiskt lönsamma. Trafiken på sådana linjer kan ändå vara samhällsekonomiskt motiverad. Den tredje typen av linjer ligger i gränslandet mellan vad som företagsekonomiskt lönsamt och olönsamt att bedriva. Här kan trafiken organiseras av kommersiella aktörer (eventuellt med ett mindre stöd från samhället) eller helt av samhället.
I den företagsekonomiskt lönsamma delen av marknaden verkar privata kommersiella operatörer, t.ex. SJ AB och MTR Express AB, som bedriver persontrafik på helt kommersiella grunder, på marknadens villkor och under fri konkurrens. Detta kan ske både på korta och långa sträckor. Inkomsterna kommer i huvudsak från biljettintäkterna.
I den del som inte är företagsekonomiskt lönsam finns den samhällsorganiserade trafiken som organiseras av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. En sådan myndighet finns i varje län. Myndigheten har ansvar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter (kollektivtrafiken), vilket innebär att den bland annat ska ta fram ett trafikförsörjningsprogram som anger målen för den regionala kollektivtrafiken och fatta beslut om allmän trafikplikt. Myndigheten kan välja att driva kollektivtrafiken i egen regi (vilket är ovanligt) eller på entreprenad. Om trafiken drivs på entreprenad ingår det i myndighetens uppgifter att köpa persontransporter (inklusive persontransporter på järnväg) genom offentlig upphandling i konkurrens mellan anbudsgivande operatörer och sedan avtala om persontrafik för flera år framåt. Den operatör som tilldelas ett kontrakt efter en upphandling blir ensam operatör för den aktuella trafiken på linjen under avtalsperioden.1 För den
1 Det kan dock samtidigt finnas kommersiella operatörer på samma linje, så ensamrätten är endast i förhållande till den trafik som den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiserar.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
188
samhällsorganiserade trafiken täcks ungefär hälften av trafikkostnaderna av resenärerna genom biljettintäkter och till hälften av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genom skattemedel från medborgarna, vilket i praktiken innebär att biljettpriset är subventionerat.2 Man talar därför om att kollektivtrafiken är delvis samhällsfinansierad.
Regionala kollektivtrafikmyndigheters existens motiveras av marknadsimperfektioner som gör att det allmänna anses behöva planera, reglera och subventionera för att få till stånd en kollektivtrafik med önskad omfattning, samordning, prissättning och kvalitet. Kollektivtrafikresenärerna har t.ex. behov av att kunna färdas i ett sammanhållet system på lokal och regional nivå där det ska vara lätt att byta mellan linjer, att få information och att betala för resan. Ett annat skäl är att det behövs beslut som syftar till långsiktighet i investeringar och planering. Långsiktigheten syftar i sin tur till att ge stabilitet och pålitlighet över tiden för resenärerna och därmed öka kollektivtrafikens attraktivitet samt öka effektiviteten i användningen av offentliga medel.3 Ett tredje skäl till den offentliga verksamheten är fördelningseffekter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett uppdrag att skapa en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning. Eftersom subventioneringsgraden av biljettpriset är ungefär 50 procent är fördelningseffekterna för kollektivtrafiken lägre än inom en del andra offentliga verksamheter. Men utan offentligt organiserad kollektivtrafik skulle effekterna med stor sannolikhet bli att fler väljer bilen, miljömålen vara svårare att nå och fler skulle bli utan tillgång till kollektivtrafik.
Bilden kompliceras emellertid av att olika typer av trafik bedrivs på samma järnvägsspår och att spårkapaciteten är begränsad. Den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken måste därför förhålla sig till varandra.4 Kommersiell och samhällsorganiserad trafik kompletterar varandra, men de konkurrerar också om samma infrastruktur och delvis om samma resenärer.
2 Subventionsgraden varierar dock stort mellan de olika länen. 3 Nilsson (2011), Kollektivtrafik utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6, s. 29ff. 4 Ett exempel på detta är Västkustbanan mellan Göteborg och Malmö och vidare över Öresundsbron in i Danmark där både SJ AB och regionala kollektivtrafikmyndigheter bedriver trafik. Ett annat exempel är linjen Stockholm–Arlanda–Uppsala.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
189
Många järnvägsresor görs med byten och övergångarna mellan olika tåg behöver fungera. Kommersiell och samhällsorganiserad trafik behöver därför komplettera varandra på sådant sätt att trafiken anpassas i nätverk för att bli attraktiv för resenärerna. Vid störningar i trafiken måste också resenärer kunna åka andra vägar och utnyttja såväl andra tåg som alternativa kollektiva transportmedel. Detta talar för att gränsen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik bör vara flytande.
Samtidigt är det av vikt att tydligt definiera och avskilja den samhällsorganiserade trafiken från den kommersiella trafiken. De skattesubventioner som denna trafik normalt förutsätter riskerar annars att snedvrida konkurrensen på den kommersiella marknaden. En viktig förutsättning för att konkurrensen ska fungera på en marknad är just att begränsa konkurrenshämmande faktorer.
Eftersom kommersiell och samhällsorganiserad trafik förutsätts samtidigt konkurrera och samverka med varandra uppstår svårigheter att finna en modell som tillgodoser båda behoven. Det gäller att hitta en medelväg som fungerar i båda riktningarna utan allt för skarpa gränser.
Avgränsningar 5.1.2
Det finns i grova drag två gränssnitt mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken. I ett gränssnitt är de konkurrenter. I det andra gränssnittet kör de kommersiella kollektivtrafikföretagen upphandlad trafik åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten enligt avtal. I samband med upphandling av trafik konkurrerar de kommersiella kollektivtrafikföretagen med varandra om kontrakten. I mitt uppdrag ingår inte att utreda det gränssnitt där det finns en avtalsrelation mellan den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken som har sin grund i ett upphandlingsförfarande.
För all persontrafik på järnväg är tillgång till information, bokning och biljettförsäljning av kollektivtrafikresor viktig. En departementspromemoria har nyligen hanterat dessa frågor som en följd av mitt första delbetänkande.5 Frågorna har dock inte ingått i mitt
5Ds 2015:11, Res lätt med biljett.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
190
nuvarande uppdrag, varför de utelämnas i detta slutbetänkande. Även tillgång till uppställningsplatser, verkstäder m.m., liksom prissättningen av dessa funktioner är viktigt i sammanhanget. Dessa frågor behandlar jag separat i kapitel 6.
5.2 Gällande rätt
I detta avsnitt presenterar jag en kort sammanställning av den viktigaste lagstiftningen som rör kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg. En stor del av kollektivtrafiken styrs även av lagstiftning som rör offentlig upphandling, men detta ligger utanför utredningens uppdrag och tas därför inte med här.
Järnvägslagen (2004:519) 5.2.1
De grundläggande bestämmelserna om järnväg regleras i järnvägslagen (2004:519). Järnvägslagen reglerar förutsättningarna både för den kommersiella och för den samhällsorganiserade trafiken, däribland säkerhetsfrågor, trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning, avgifter etc. Järnvägslagens bestämmelser kompletteras i järnvägsförordningen (2004:526), och i Transportstyrelsens föreskrifter. Jag har i mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) närmare redogjort för järnvägslagens innehåll.
Ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz har rätt att utföra och organisera persontrafik på det svenska järnvägsnätet under förutsättning att företaget också har tillstånd från Transportstyrelsen, s.k. trafikeringsrätt.6 Regionala kollektivtrafikmyndigheter är inte järnvägsföretag, men även dessa organiserar trafik. Till skillnad från järnvägsföretag behöver de inte något tillstånd från Transportstyrelsen. Den som har trafikeringsrätt eller organiserar trafik kan ansöka om infrastrukturkapacitet hos infrastrukturförvaltaren i form av tågläge.7
Tåglägen ansöks och fördelas för ett år i taget. Grundprincipen är att sökandens önskemål om infrastrukturkapacitet ska ligga till
61 kap. 2 § järnvägsförordningen, 3 kap.1 och 4 §§järnvägslagen och 5 kap. 2 § järnvägslagen. 76 kap.1 och 7 §§järnvägslagen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
191
grund för tilldelningen av tåglägen. Trafikverkets fördelning ska ske på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägskapaciteten ska eftersträvas. Vid konflikter i tilldelningen ska dessa i första hand lösas genom samordning av sökandes önskemål.
För det fallet att någon frivillig lösning mellan sökanden inte går att nå ska infrastrukturförvaltaren skyndsamt tillhandahålla ett förfarande för tvistelösning.8 Om inte tvistelösning ger något resultat ska infrastrukturförvaltaren förklara aktuell del av infrastrukturen som överbelastad och ange under vilka tider så är fallet. I uppenbara fall ska detta kunna anges redan i beskrivningen av järnvägsnätet.9
Därefter kan kapacitet tilldelas utifrån två verktyg för att förebygga och lösa upp kapacitetskonflikter; avgifter eller prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.10
Trafikverket arbetar med verktyget prioriteringskriterier vid kapacitetskonflikter och inte med avgifter (se även avsnitt 3.6.1). Det finns inga givna prioriteringskriterier som anger en specifik och gällande prioriteringsordning mellan tåg. Det är olika tidtabellslösningar och deras ekonomiska konsekvenser man väljer mellan genom att göra beräkningar. I modellen ingår faktorer som transportsträckor, transporttider, väntetider och leveransprecision (byten till anslutande tåg), typ av tåg/transport, antal passagerare, antal tidskänsliga passagerare m.m.
I Trafikverkets prioritering av trafik värderas kommersiella snabbtåg högt, men det går inte att säga att sådana tåg alltid kommer att ha företräde. I Stockholm slår t.ex. pendeltåg alla andra typer av tåg.11Medan Trafikverkets tilldelning av tåglägen sker för ett år i taget sträcker sig de regionala kollektivtrafikmyndigheternas upphandlade avtal över flera år. Det medför att när en regional kollektivtrafikmyndighet beslutar om allmän trafikplikt och sedan upphandlar trafiken kan den inte säkert veta om trafiken faktiskt kommer att tilldelas kapacitet eller inte.
86 kap. 12 § järnvägslagen. 96 kap. 13 § järnvägslagen. 106 kap. 3 § järnvägslagen. 11 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 27.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
192
EU:s kollektivtrafikförordning 5.2.2
Den 9 december 2009 trädde EU:s kollektivtrafikförordning12 i kraft. I betänkandet kommer denna förordning att benämnas just EU:s kollektivtrafikförordning eller bara kollektivtrafikförordningen. Kollektivtrafikförordningen styr det nationella handlingsutrymmet och ligger till grund för den svenska lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (se nedan). EU:s kollektivtrafikförordning är bl.a. tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg (artikel 1).
Syftet med förordningen är att fastställa hur behöriga myndigheter, dvs. de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och Trafikverket i Sverige, kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda.
EU:s kollektivtrafikförordning handlar inte om att ge marknadstillträde åt privata företag.13Förordningen reglerar på vilka villkor de behöriga myndigheterna kan ge ersättning och ensamrätt åt kollektivtrafikföretag när de kör upphandlad trafik åt dessa (artikel 1). Skälet för detta är att det är dessa myndighetsåtgärder som medför störst risk för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas.
De behöriga myndigheterna är behöriga att ingå avtal om allmän trafikplikt. Med detta menas ”de krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse, som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor” (artikel 2).
För att öka öppenheten och insynen i hur motprestationer bestäms anges i förordningen att när en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag ensamrätt eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik (artikel 3.1).
12 Europaparlamentets och rådets förordning 1370/2007/EG av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävandet av rådets förordning 1191/69/EEG och nr 1107/70/EEG. 13 I beaktandesatsen 12 anges att ”ur gemenskapsrättslig synvinkel har det ingen betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag”.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
193
I ett avtal om allmän trafik ska det klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Avtalet ska vidare i förväg och på ett objektivt sätt fastställa de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen och den eventuella ensamrättens art och omfattning på ett sätt som förhindrar allt för höga ersättningar. I avtal om allmän trafik ska det vidare fastställas hur kostnaderna och intäkterna ska fördelas, löptiden för avtalet osv. Vilka regler som ska tillämpas beror på avtalets karaktär (artikel 4). Genom att i avtal om allmän trafik fastställa arten av allmän trafikplikt och metoder för beräkning av ersättningen sörjer man inom EU för att principen om insyn, principen om likabehandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen tillämpas.
I artikel 7 återfinns en bestämmelse om att varje behörig myndighet en gång om året ska offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik. Den ska också möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering. Den ska även ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning. Någon motsvarighet till artikel 7 finns inte i lagen om kollektivtrafik.
EU:s kollektivtrafikförordning kan komma att ändras i framtiden beroende på förslagen i det fjärde järnvägspaketet. EU-kommissionen har föreslagit marknadsöppning av nationell persontrafik (både kommersiell och kontrakterad trafik) på samma sätt som i Sverige. När detta skrivs har det ännu inte fattats något slutligt beslut om fjärde järnvägspaketet. (Se vidare avsnitt 3.3.5.)
Lag ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik 5.2.3
De grundläggande bestämmelserna om kollektivtrafik regleras i lag (2010:1065) om kollektivtrafik (kollektivtrafiklagen). Lagen innehåller bestämmelser om ansvar för regional kollektivtrafik och organisering av regionala kollektivtrafikmyndigheter, uppgifter och befogenheter för dem som är behöriga myndigheter enligt EU:s
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
194
regelverk samt allmänna krav på kollektivtrafikföretag. Lagen omfattar trafik på väg, järnväg, vatten, spårvagn, tunnelbana och vatten. Kollektivtrafiklagens bestämmelser kompletteras i förordning (2011:1126) om kollektivtrafik, där det bl.a. av 2 § framgår att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet. Transportstyrelsen har också gett ut föreskrifter som kompletterar kollektivtrafiklagen.
Kollektivtrafiklagen reglerar således i första hand förutsättningarna för den samhällsorganiserade trafiken. Kommersiella tågoperatörer får fritt köra kollektivtrafik i länet, oavsett om annan operatör redan kör sträckan på uppdrag av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den kommersiella trafiken påverkas dock av kollektivtrafiklagen i och med att den reglerar gränserna för kollektivtrafiken och sätter upp vissa skyddsregler för den kommersiella trafiken. Kollektivtrafiklagen innebär också vissa skyldigheter för de kommersiella operatörerna. De är skyldiga att rapportera till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att de kommer att bedriva trafik alternativt upphöra med trafik. Dessutom ska alla som kör kollektivtrafik rapportera in sitt utbud (sina tidtabeller) till en gemensam nationell databas.
Med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län. Kollektivtrafiken kan också sträckas sig över flera län om trafikutbudet huvudsakligen är ägnat att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Indelningen av trafik i regional och interregional bestäms således av vilken funktion trafiken primärt fyller. Distinktionen mellan regional och interregional trafik är viktig eftersom kollektivtrafikmyndigheterna endast är behöriga att fatta beslut om den regionala kollektivtrafiken. I takt med förändrade resvanor börjar emellertid gränsen mellan regional och interregionala resor att suddas ut. I förarbetena till lagen ges vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektivtrafik är regional eller interregional. Bedömningen bör grundas både på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet utifrån bl.a. turutbud, stoppfrekvens, taxe- och bokningsvillkor, fordonstyp,
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
195
ärende med resan, reslängd, restid samt skillnader mellan hög- och lågtrafik.14
I varje län ska det vidare finnas en regional kollektivtrafikmyn-
dighet. I regel ansvarar landstinget och kommunerna i länet gemen-
samt för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Organisatoriskt kan myndigheten utgöra en kommun, ett kommunalförbund, ett landsting eller ett kommunalt ägt aktiebolag. Regionala kollektivtrafikmyndigheter kan även samverka över länsgränser i stora regioner.
Myndigheten har två ansvarsområden. Ett ansvarsområde är myndighetsuppgifter, t.ex. i form av strategiska beslut. Det andra området handlar om den ekonomiska verksamhet som myndigheten bedriver i form av kollektivtrafikföretag. Myndigheten arbetar i fyra steg. Först ska ett trafikförsörjningsprogram upprättas, sedan ska beslut om allmän trafikplikt fattas, därefter ska avtal om allmän trafik träffas och till sist ska myndigheten varje år offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde. Nedan redogör jag närmare för vart och ett av dessa steg.
(i) Regionala trafikförsörjningsprogram
Myndigheten ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram redovisa behovet av kollektivtrafik i länet. Utifrån behoven ska myndigheten sedan fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken, t.ex. genom att ange vilken typ av trafik som med viss turtäthet ska betjäna vissa orter, anläggningar eller linjer. Programmet ska vidare omfatta alla former av regional kollektivtrafik, alltså även trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund. Programmen ska också beakta hur den regionala trafiken ska länkas samman med den kommersiella interregionala trafiken. I programmet ska också föras ett resonemang om vilken trafik som anses behöva upphandlas (allmän trafikplikt) och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik.15I detta ligger att myndigheten måste göra en viss mark-
14 1 kap. 6 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 58ff, 113f och 118f. En längre diskussion om detta finns i professor Lars Henrikssons underlagsrapport (Bilaga 7). 15 Jämför art 2e i EU:s kollektivtrafikförordning.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
196
nadsanalys för att kunna föra ett sådant resonemang. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har befogenhet att se till att kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse kommer till stånd. Trafikförsörjningsprogrammet ska således utgöra en grund för det beslut
om allmän trafikplikt som varje regional kollektivtrafikmyndighet
måste fatta inför varje ny upphandling av trafik. Innan programmet fastställs ska samråd ske med andra berörda myndigheter (inklusive kollektivtrafikmyndigheter i angränsande län), organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Formerna för samråd får parterna själva komma överens om utifrån behov.16 I EU:s kollektivtrafikförordning finns ingen artikel som reglerar trafikförsörjningsprogram eller samråd.
Programmen kan användas som information till operatörer och andra intressenter om myndigheternas syn på den långsiktiga utvecklingen och på var samhället kommer att upphandla kollektivtrafik. Därigenom ges aktörer som vill bedriva kommersiell trafik en möjlighet att investera i kompletterande kommersiella trafiklösningar. Fastställandet av trafikförsörjningsprogram kan överklagas genom kommunalbesvär enligt kommunallagen (1991:900).
En av lagstiftarens ambitioner var att de regionala trafikförsörjningsprogrammen skulle utformas på likartat sätt för att underlätta samordning och jämförelser. Branschorganisationen Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik17 tog inför lagens ikraftträdande fram en vägledning för regionala trafikförsörjningsprogram som stöd till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i programprocessen. Under 2015 gjorde Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) en uppdatering av vägledningen på uppdrag av Partnersamverkan.18Tanken med vägledningen är att den ska vara ett praktiskt stöd i programarbetet samt ge struktur för att underlätta jämförbarhet mellan de olika trafikförsörjningsprogrammen i enlighet med intentionerna i lagstiftningen.
Enligt Trafikverkets instruktion ska myndigheten ge råd och stöd åt de regionala kollektivtrafikmyndigheterna med bl.a. utformningen av de regionala trafikförsörjningsprogrammen. Med anledning av
16 2 kap. 8–10 §§ kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 115ff. 17 Organisationen heter numera Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik. 18 Partnerskap för en förbättrad kollektivtrafik (2015), Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
197
detta har även Trafikverket tagit fram en vägledning för trafikförsörjningsprogram.19
Skillnaden mellan de båda vägledningarna är att Partnersamverkans handledning är mer praktiskt inriktad medan Trafikverkets handledning mer fokuserar på övergripande frågor och placerar in trafikförsörjningsprogrammen i ett större sammanhang. Slutligen är det dock Transportstyrelsen som granskar innehållet i trafikförsörjningsprogrammen utifrån om programmen uppfyller lagkravet.
(ii) Beslut om allmän trafikplikt
Nästa steg blir att fatta beslut om allmän trafikplikt
för regional
kollektivtrafik. Allmän trafikplikt är ett offentligt åtagande om en viss nivå av kollektivtrafikservice till medborgarna. Om den nivån inte bedöms kunna tillgodoses på frivillig basis av kommersiella företag kan myndigheten fatta ett beslut om allmän trafikplikt.21Beslutet om allmän trafikplikt innebär ett verkställande av trafikförsörjningsprogrammet och räknas som ett myndighetsbeslut. Beslutet kan innefatta enskilda linjer eller nät av kollektivtrafik. Det finns inte någon motsvarande bestämmelse om beslutsfattande i EU:s kollektivtrafikförordning.
Allmän trafikplikt avser den trafik som samhället avser att ta
ansvar för, dvs. den trafik som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte tror att det finns kommersiellt intresse för. Med allmän trafikplikt menas de krav som kollektivtrafikmyndigheten definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse. Det kan handla om kvalitet, omfattning eller prissättning. Kraven ska vara sådana att kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva trafiken utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. Allmän trafikplikt kan definiera vilken sträcka trafiken ska gå, hur ofta den ska gå, kvalitet på fordon och liknande.22
19 Sveriges kommuner och landsting och Trafikverket, Kol-TRAST – Planeringshandbok för en attraktiv och effektiv kollektivtrafik. 20 Beslut om allmän trafikplikt är en svensk konstruktion som inte finns i EU:s kollektivtrafikförordning. 21 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen. 22Ds 2011:19, s. 66. Jämför även EU:s kollektivtrafikförordning artikel 2.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
198
Ett beslut om allmän trafikplikt är ett överklagbart formligt beslut, men är inte riktat mot och har inte direkta verkningar mot någon enskild. Beslutet om allmän trafikplikt gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet. Efter överenskommelse med andra trafikmyndigheter kan beslut om allmän trafikplikt även fattas inom myndigheternas gemensamma område över länsgränser.23
I konstruktionen med beslut om allmän trafikplikt finns en risk för att kollektivtrafiken otillbörligen tränger undan kommersiella initiativ. Omfattningen på det offentliga åtagandet behöver därför begränsas.24Ett kollektivtrafikföretag som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva kollektivtrafik ska anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet.25 Detsamma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med sådan trafik. Tanken är att det kommersiella företaget och den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska föra en dialog med varandra om vad den kommersiella trafiken kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal om trafik. Anmälan ska inte jämställas med ett tillstånd och det ställs därför heller inte några krav på att berörda myndigheter ska pröva eller acceptera anmälan innan trafiken får starta.26Utgångspunkten är att kommersiell trafik ska få etablera sig före den offentligt initierade kollektivtrafiken, men regionala kollektivtrafikmyndigheter behöver inte avvakta initiativ från kommersiella kollektivtrafikföretag utan har befogenhet att agera.27
Den regionala kollektivtrafikmyndighetens beslut om allmän trafikplikt får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten. Möjligheten till domstolsprövning finns för att få till en prövning av om kollektivtrafikmyndigheten håller sig inom sin befogenhet när de ombesörjer offentligfinansierad trafik. En domstol skulle t.ex. kunna avgöra frågan om en myndighet överskridit sin befogenhet och beslutat om allmän trafikplikt för interregional trafik.28Om
23 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen. 24Prop. 2009/10:200 s. 54ff. 25 4 kap. 1 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 121. 26Prop. 2009/10:200 s. 85f. 27Prop. 2009/10:200 s. 41. 28 6 kap. 2 § kollektivtrafiklagen och prop. 2009/10:200 s. 65f, 98ff och 123.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
199
den kommersiella operatören vinner ett sådant mål kan denne förbättra sina möjligheter att bedriva lönsam trafik genom att eliminera konkurrensen från den samhällsorganiserade trafiken. Samtidigt finns det i en sådan situation inget som hindrar andra kommersiella operatörer att påbörja samma typ av trafik. Detta kan begränsa intresset för att överklaga beslut om allmän trafikplikt.
(iii) Avtal om allmän trafik
Nästa steg är ingående av avtal om allmän trafik med kollektivtrafikföretag.29 Myndigheten kan ingå avtalen i egen regi eller via annat organ än myndigheten om det getts befogenhet. Kollektivtrafikföretagen tillhandahåller kollektivtrafiktjänster mot ersättning från det allmänna. När myndigheten beviljar ersättning som motprestation för fullgörandet av allmän trafikplikt ska det ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Avtalen ska i första hand utformas som tjänstekoncessioner. Det betyder att affärsrisken i avtalsrelationen i första hand ska bäras av den som tilldelats avtalet.
Reglerna i EU:s kollektivtrafikförordning om tilldelning av avtal börjar gälla först i december 2019. Ny lagstiftning om upphandling av tjänstekoncessioner är under utarbetande.30
(iv) Offentliggörande av rapport
Enligt artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning ska varje behörig myndighet en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde (se ovan). Kollektivtrafiklagen har, som tidigare nämnts, inga bestämmelser om den årliga rapporten.
29 3 kap. 3 § kollektivtrafiklagen. 30Prop. 2009/10:200 s. 66f.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
200
En rättslig prövning av kollektivtrafiklagen
I Mälardalen har SJ AB under en längre tid bedrivit kommersiell tågtrafik som till viss del är ett samarbete med MÄLAB (se vidare avsnitt 5.3.2). MÄLAB ägs av de kollektivtrafikansvariga i Stockholm– Mälardalen.31 I och med att samarbetsavtalet (TiM-trafiken) parterna emellan löper ut i slutet av 2016 och Citybanan öppnas för trafik, har berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter fattat ett beslut om allmän trafikplikt i regionen från och med 2017. Beslutet innebär att större delen av de regionalt trafikerade sträckorna, som SJ AB bedriver i dag, i framtiden kommer att trafikeras av samhällsorganiserad tågtrafik.
SJ AB överklagade beslutet om allmän trafikplikt till förvaltningsrätten. SJ AB menade bl.a. att beslutet gick emot kollektivtrafiklagens intentioner att det offentliga inte ska handla upp trafik där det finns förutsättningar för kommersiell trafik. Myndigheterna å andra sidan stod fast vid sitt beslut och ansåg sig följa ramarna som sätts i kollektivtrafiklagen. Man pekade också på att ett beslut om allmän trafikplikt inte innebar ett förbud för SJ AB och andra att bedriva trafik, det vill säga marknaden var fortfarande öppen. Förvaltningsrätten delade de regionala kollektivtrafikmyndigheternas uppfattning och dömde till deras fördel.32SJ AB har överklagat domen till kammarrätten. När detta skrivs är målet ännu inte avgjort i kammarrätten.
Konkurrenslagen (2008:579) har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.33 Lagen träffar företag i vid mening. Som företag räknas även kommunala organ, som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, utom när det är fråga om myndighetsutövning.34För denna
31 Mälardalstrafik AB (MÄLAB) förvaltar och utvecklar regional tågtrafik i Mälardalen på uppdrag av kollektivtrafikmyndigheterna i Stockholms, Södermanlands, Östergötlands, Örebro, Västmanlands och Uppsala län. 32 Förvaltningsrättens i Stockholm avgörande av den 11 december 2014 i mål 17678–14. 331 kap. 1 § konkurrenslagen. 341 kap. 5 § konkurrenslagen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
201
utredning är det framför allt två områden i konkurrenslagen som är av intresse; förbud mot företags missbruk av dominerande ställning och förbud av offentlig säljverksamhet.
Missbruk av dominerande ställning
I 2 kap. 7 § konkurrenslagen förbjuds ett företag att missbruka en dominerande ställning på marknaden.35Syftet med lagstiftningen är att företag med en dominerande ställning inte ska kunna använda sin position för att antingen utnyttja den mot konkurrenter, för att begränsa konkurrensen, eller utnyttja den mot konsumenter. Noteras kan att paragrafen inte förbjuder ett kommunalt företag att vara dominerande på en marknad eller för den delen ha en monopolställning utan enbart tar sikte på missbruk. En dominerande ställning innebär att företaget är så starkt att det kan agera oberoende av sina konkurrenter eller konsumenter på den relevanta marknaden. Avgränsningen av den relevanta marknaden bestäms av, dels en produktmarknad, dels en geografisk marknad. Missbruket kan bestå i t.ex. över- och underprissättning, oskäliga avtalsvillkor, diskriminering, kopplingsförbehåll, exklusiv handel, leveransvägran och marginalpress.36
Förbud av offentlig säljverksamhet
Det kan uppstå konkurrensproblem mellan offentliga och privata aktörer när de möts på en marknad, särskilt när det offentliga bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer. Den offentliga verksamheten kan av näringslivet upplevas som för omfattande och att den tränger undan privat näringsverksamhet. De privata aktörerna kan vidare anse att konkurrensen inte sker på lika villkor, vilket riskerar att konkurrensen på marknaden snedvrids till de privata aktörernas nackdel. Enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen kan en offentlig aktör förbjudas av allmän domstol37 att bedriva säljverksamhet om den (i) snedvrider, eller är ägnad att snedvrida,
35 Motsvarande EU-rättsliga bestämmelse är art 102 FEUF. 36Prop. 2007/08:135, s. 70f. 37 Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
202
förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknader eller (ii) hämmar, eller är ägnade att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Reglerna syftar till att lösa konflikten mellan konkurrensrätten (som grundas på konsumentintresset) och kommunalrätten (som grundas på samhällsintresset).38 Dock kan inte verksamheter och förfaranden, som är försvarliga utifrån allmän synpunkt eller förenliga med lag (kommunallagen eller speciallagstiftning), förbjudas med konfliktlösningsreglerna. Med allmän synpunkt menas att det konkurrenshämmande förfarandet som ifrågasätts ska vägas mot allmänhetens behov eller intresse att kunna tillgodogöra sig varan eller tjänsten.39
Om en privat näringsidkare är missnöjd med en offentlig säljverksamhet kan denne anmäla verksamheten till Konkurrensverket. Konkurrensverket utreder sedan ärendet och beslutar antingen att väcka en talan om förbud i domstol eller att avskriva ärendet från vidare handläggning. I det sistnämnda fallet kan näringsidkaren på egen hand vända sig till domstol.40
Hittills har inte någon tågoperatör formellt anmält till Konkurrensverket att en regional kollektivtrafikmyndighets tågtrafik strider mot konkurrenslagen. Däremot har ett företag, som bedriver flygbusstrafik, anmält AB Storstockholms Lokaltrafiks (SL) pendeltågstrafik till och från Arlanda och anfört att SL:s verksamhet strider mot konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Företaget menade att SL:s trafik var skattesubventionerad i den mening att resenärer som nyttjade tjänsten inte belastades för samtliga kostnader som den verksamheten medförde. Att en offentlig aktör genom skattemedel underprissätter den egna tjänsten på en marknad som redan trafikerats av privata alternativ var enligt företaget ett konkurrensbegränsande förfarande. Företaget ansåg vidare att det heller inte var försvarbart från allmän synpunkt att etablera trafik på dessa villkor, eftersom det bl.a. stred mot syftet med såväl EU:s kollektivtrafikförordning som kollektivtrafiklagen. SL anförde att de enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet, och därigenom ett ansvar, att bedriva spårbunden kollektivtrafik inom
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
203
Stockholms län. Enligt SL ska de vidare inom ramen för detta ansvar och utifrån de transportpolitiska visionerna för Stockholmsregionen bedriva en fungerande kollektivtrafik i länet och skapa ett enhetligt, sammanhängande och robust kollektiv till ett attraktivt pris. Konkurrensverket beslöt att inte utreda saken ytterligare och avskrev ärendet eftersom det var frågan om regional kollektivtrafik som utfördes enligt gällande lagstiftning.41
5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg
Utvecklingen över tiden 5.3.1
En övergripande trend sedan 1988 har varit att marknaden för den kommersiella persontrafiken på järnväg har gått från att SJ ensamt utövade trafikeringsrätten (monopol) till att bli en helt öppen marknad. Samtidigt har marknaden för den samhällsorganiserade och subventionerade persontrafiken på järnväg utvecklats från att omfatta enstaka direktupphandlade avtal till en generell landsomfattande modell med upphandlad lokal och regional trafik, i vissa fall i stora trafiksystem, där de regionala kollektivtrafikmyndigheterna fått en mycket stark ställning som organisatörer av trafik.
Med hjälp av ett antal kartbilder går det att översiktligt illustrera utvecklingen över tid för olika typer av trafik. Det görs på följande sidor. Vad som är särskilt tydligt är expansionen av den samhällsorganiserade regionala och storregionala trafiken från 1980 och framåt (Figur 5.1–5.2), även om kartorna i sig inte säger något om storleken på utbudet eller resandet. I och med att den samhällsorganiserade trafiken växer till allt större geografiska områden utsätts dock kommersiella operatörer för ökad konkurrens både om resenärer och om tillgången till infrastruktur. En del regional trafik har också upphört, vilket redovisas i samlad form i Figur 5.3 för hela perioden 1980–2015. Det handlar t.ex. om ett antal länsbanor i norra Sverige som ersattes med busstrafik redan i början av 1990-talet, men också om en del senare nedläggningar. I vissa fall har den regionala trafiken upphört för att sedan återuppstå i annan form, t.ex. efter banombyggnad.
41 Konkurrensverket, beslut 2013-02-13, dnr 567/2012. Fallet beskrivs också i en underlagsrapport av Staffan Hultén (Bilaga 10).
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
204
Figur 5.1 Nya regionala tågsystem 1980, 1990, 1995, 2000
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Stockholm
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik
1 januari 1980
Stockholm
Göteborg
Halmstad
Nässjö
Helsingborg
Malmö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik
1 januari 1990
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Karlskrona Västerås
Halmstad
Nässjö
Helsingborg
Malmö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik
1 januari 1995
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Linköping
Karlskrona
Halmstad
Helsingborg
Malmö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2000
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
205
Figur 5.2 Nya regionala tågsystem 2005, 2010, 2015, 2016
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Linköping
Helsingborg
Halmstad
Växjö
Karlskrona
Malmö
Köpenhamn
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2005
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Oslo
Linköping
Helsingborg
Halmstad
Växjö
Karlskrona
Malmö
Köpenhamn
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2010
Umeå
Stockholm
Göteborg
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Kongsvinger
Linköping
Luleå
Helsingborg
Karlskrona
Halmstad
Växjö
Malmö
Köpenhamn
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2015
Umeå
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Köpenhamn
Linköping
Luleå
Helsingborg
Karlskrona
Halmstad
Växjö
Teckenförklaring
RKM regional tågtrafik Övervägande kommersiell regional tågtrafik
1 januari 2016
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
206
Figur 5.3 Regional tågtrafik som upphört 1980-2015
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Figur 5.4 visar vilka linjer som nya tågoperatörer valt att etablera fjärrtrafik på sedan 2010. Kartbilderna inkluderar också den upphandlade trafiken med Öresundståg. Veolia (numera Transdev) startade tidigt veckoslutstrafik Stockholm-Malmö som senare utvecklades till daglig trafik. Företaget har också expanderat med säsongstrafik till Storlien och nattåg till Berlin. TÅGAB har etablerat kommersiell persontrafik genom nya förbindelser mellan Göteborg och Falun.
Trots expansionen vad gäller linjenät, har den kommersiella fjärrtrafiken med nya operatörer fram till 2015 varit relativt begränsad i sin omfattning vad gäller antal avgångar per dag. I mars startade dock MTR Express AB sin snabbtågstrafik Stockholm-Göteborg, som nu kör med åtta avgångar per dag i vardera riktningen (att jämföra med SJ AB:s 18 avgångar).
Umeå
Stockholm
Göteborg
Filipstad
Sundsvall
Västervik
Luleå
Karlskrona
Halmstad
Växjö
Malmö
*
*
s
s
s
Östersund
Borlänge
Skövde
Gällivare
*
s
s
Teckenförklaring
Regional tågtrafik som upphört Upphört–återstartad–upphört Upphört, därefter återstartad Banombyggnad / Säsongstrafik
* s
Mora
Oxelösund
Ulricehamn
Skellefteå
Hudiksvall
Oskarshamn
Eskilstuna
1980-2015
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
207
Figur 5.4 Nya operatörers fjärrtrafik 2010, 2012, 2014 och 2016
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Kalmar
Köpenhamn
Storlien
Oslo
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2010
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Kalmar
Köpenhamn
Falun
Storlien
Oslo
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2012
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Kalmar
Köpenhamn
Falun
Röjan Storlien
Oslo
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2014
Oslo
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala
Ludvika
Kalmar
Köpenhamn
Falun
Röjan Storlien
Örebro
Kommersiell fjärrtrafik Kommersiell, säsongstrafik NSB (Norge) Öresundståg (upphandlad)
Teckenförklaring
1 januari 2016
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
208
Det finns också exempel på fjärrtrafik med nya operatörer som upphört (Figur 5.5), t.ex. Ofotbanens trafik Oslo-Stockholm, som p.g.a. problem med obetalda avgifter och ett förlorat tillstånd i Norge lades ned efter några månaders trafik 2008. Figuren inkluderar också den snabbtågstrafik med SJ AB på sträckan Göteborg-Malmö som 2012-13 var nedlagd men sedan återstartades.
Figur 5.5 Fjärrtrafik med nya operatörer som upphört 2008-2015
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
I Figur 5.6 återfinns slutligen en aktuell sammanställning över SJ AB:s fjärrtrafiklinjer, inklusive den upphandlade nattågstrafik som dotterbolaget SJ Norrlandståg AB kör.
Oslo
Stockholm
Göteborg
Malmö
Köpenhamn
Narvik
Gävle
Fjärrtrafik som upphört Har upphört men senare återstartad
Teckenförklaring
SJ*
2008
-2015
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
209
Figur 5.6 SJ AB:s fjärrtrafik 2016
Källa: Oskar Fröidh, KTH.
Marknaden i dag 5.3.2
Som jag har konstaterat tidigare (se kapitel 3.2.3) är trenden för persontransportarbetet på järnväg som helhet positiv. Mellan år 2000 och 2014 har transportarbetet ökat från cirka 8,2 miljarder till cirka 12,1 miljarder personkilometer .42Fler och fler resenärer väljer alltså att resa med tåg. En stor del av ökningen beror på expansionen av utbudet i den samhällsorganiserade trafiken.43 Persontransportarbetet i den regionala trafiken ökade med 96,5 procent under denna period, medan fjärrtrafiken bara ökade med 18,6 procent.44
42 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13. 43 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 16 och 33. 44 Trafikanalys, Bantrafik 2014, Statistik 2015:13.
Duved
Oslo
Narvik
Kommersiell fjärrtrafik Fjärrtrafik delvis med bidrag Upphandlad nattågstrafik
Teckenförklaring
Umeå
Stockholm
Göteborg
Malmö
Uppsala Gävle Sundsvall
Kalmar
Köpenhamn
Linköping
Luleå
Halmstad
Växjö
Falun
Mora
Uddevalla
1 januari 2016
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
210
För att närmare beskriva dagens utbud av persontrafik på järnväg kan marknaden delas in på olika sätt. När det gäller gränsdragningen mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik kan marknaden förenklat delas in i tre segment utifrån resandeströmmar:
1. trafik mellan olika regioner (interregional),
2. trafik inom två eller fler angränsande län (storregional), samt
3. trafik inom ett län (regional och lokal).45
Ett exempel på en linje som är interregional är sträckan Stockholm–Göteborg, ett exempel på en linje som är storregional är sträckan Göteborg–Malmö och ett exempel på en regional linje är sträckan Stockholm–Arlanda. De olika segmenten är inte separerade från varandra utan det finns resandeströmmar mellan de olika segmenten. Exempelvis kan en resenär göra en lokal resa till en avresepunkt och därefter påbörja en interregional resa. Segmenten kan också överlappa varandra fysiskt. Exempelvis kan en interregional resa ske genom en region som har tät lokal trafik.
Den kommersiella trafiken transporterar i större utsträckning resenärer snabbt, med få stopp, på längre sträckor där resandeströmmarna är stora. Den samhällsorganiserade trafiken däremot har fokus på en jämnt fördelad tillgänglighet och stannar därför på fler platser, med långsammare trafik som följd.
Noteras kan också att en och samma kommersiella tågoperatör kan förekomma i olika roller. En kommersiell operatör kan t.ex. ha en verksamhet med tågtrafik i egen regi samtidigt som den också kör upphandlad trafik åt en eller flera regionala kollektivtrafikmyndigheter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan också köpa resor (som inte är upphandlade) av kommersiella tågoperatörer och på så sätt bidra till den kommersiella trafiken på kommersiella linjer. Detta kan t.ex. ske genom att resenärerna får rätt att åka med länstrafikkort på en delsträcka med ett interregionalt tåg. Trafikanalys har uppskattat att de regionala kollektivtrafikmyndig-
45 Indelningen är förenklad. En mer utvecklad modell skulle kunna utgå från sex klasser; trafik organiserad av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, internationell kommersiell trafik, nationell kommersiell trafik, kommersiell trafik med bidrag från kollektivtrafikmyndigheterna, Trafikverkets upphandlade nattågstrafik till Norrland och övrig trafik t.ex. Inlandsbanan och museiföreningar.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
211
heterna i Tågplan 15 stod för cirka 60 procent av den totala persontrafiken, den kommersiella trafiken stod för cirka 20 procent av den totala persontrafiken och ytterligare cirka 16 procent av den totala persontrafiken utfördes av kommersiell trafik med stöd från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.46
Interregional trafik
På den interregionala marknaden finns den långväga kommersiella persontrafiken (fjärrtåg/snabbtåg), t.ex. sträckan Göteborg– Stockholm och Stockholm–Malmö. Trafiken är uteslutande kommersiell och fri konkurrens råder på spåret. Kommersiella tågoperatörer på denna marknad är t.ex. SJ AB, MTR Express AB, Skandinaviska Jernbanor (Blå Tåget), Transdev (Snälltåget) och Tågåkeriet i Bergslagen (TÅGAB).
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna får enligt kollektivtrafiklagen inte bedriva interregional persontrafik, men även om den kommersiella trafiken inte konkurrerar med den samhällsorganiserade trafiken om resenärer på långa sträckor finns det konkurrens ändå mellan de båda beträffande tillgång till spårkapacitet. Samhällsorganiserad trafik finns på stora delar av järnvägsnätet. Den långväga kommersiella trafiken kan t.ex. köra igenom en region med mycket regional samhällsorganiserad trafik som tar plats på spåret och begränsar framkomligheten. Exempel på delsträckor med kapacitetsbrist är Göteborg–Alingsås och Flemingsberg–Järna.
En del regionala kollektivtrafikmyndigheter samarbetar med kommersiella tågoperatörer på så sätt att en resenär kan åka en delsträcka på ett fjärrtåg med länstrafikkort. Exempel på detta är den interregionala linjen Göteborg-Stockholm där det är möjligt att åka med periodkort på delsträckan Göteborg–Skövde. Trafiken i denna del är inte upphandlad.
Även om betydande inslag av den interregionala trafiken är kommersiell finns det även samhällsorganiserad interregional trafik. Trafikverket upphandlar nattrafik till och från övre Norrland på sträckan Göteborg/Stockholm-Luleå/Narvik. Det är
46 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 21.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
212
ett dotterbolag till SJ AB som kör den upphandlade trafiken. Historiskt har den nationellt upphandlade trafiken spelat en viktig roll, men har senare till stora delar inlemmats i den regionala trafiken.
Regional och lokal trafik
På den regionala och lokala marknaden finns det i stort sett enbart samhällsorganiserad persontrafik med undantag för enstaka linjer, t.ex. Stockholm–Arlanda där det även finns kommersiell trafik. Trafiken organiseras av de 21 regionala kollektivtrafikmyndigheterna. De bedriver i stort ingen egen trafik utan upphandlar den från kommersiella tågoperatörer, t.ex. SJ AB, vars dotterbolag kör regional- och pendeltåg åt Västtrafik och SL, Transdev som kör Öresundståg och Kustpilen samt Arriva Tåg AB som kör Pågatågen åt Skånetrafiken. Marknaden för regional kollektivtrafik har varit öppen sedan 2012, men intresset från kommersiella tågoperatörer att själva organisera ny kommersiell regional/lokal järnvägstrafik har varit lågt. Däremot har en del ny kommersiell busstrafik tillkommit.
Storregional trafik
På den storregionala marknaden finns både kommersiell och samhällsorganiserad trafik, som konkurrerar med varandra om både resenärer och plats på spåret. Exempel på sträckor där det finns konkurrens mellan samhällsorganiserad trafik och kommersiell trafik är Skövde–Göteborg–Malmö/Köpenhamn, Kalmar–Alvesta– Malmö/Köpenhamn, Stockholm–Arlanda–Uppsala och Uppsala– Umeå.47
Historiskt har den storregionala marknaden varit av intresse enbart för den kommersiella trafiken, men trenden de senaste åren har varit en stor expansion av samhällsorganiserad trafik inom detta område. Detta har i sin tur med att göra att regioner växer och blir allt större. Flera länssammanslagningar har gjorts för att under-
47 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 25.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
213
stödja denna utveckling, inte minst på kollektivtrafikens område, t.ex. bildandet av Skåne län och Västra Götalands län. Tanken är att den regionala kollektivtrafiken ska underlätta för människor att bo på en ort och arbeta på en annan. För att skilja den kommersiella trafiken från den samhällsorganiserade på den storregionala marknaden finns det en formell begränsning utifrån funktion i kollektivtrafiklagen. Den samhällsköpta trafiken får bara avse vardagsresor/arbetsresor när den sträcker sig över två län och inte sällanresor. Samtidigt är det svårt att i praktiken upprätthålla distinktionen. Ett exempel på detta är pendeltågstrafiken mellan Stockholm– Arlanda–Uppsala. På pendeln kan det förekomma både resenärer som pendlar till/från arbetet i Arlanda och turister som är på väg till/från flygplatsen.
Inom den storregionala marknaden förekommer även samarbete mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik. Ett exempel på detta är SJ AB:s samverkan med MÄLAB i Mälardalen (TiM-samarbete) som pågått sedan början av 1990-talet. SJ AB har under en längre tid bedrivit kommersiell trafik i Mälardalen. MÄLAB har stöttat den kommersiella trafiken genom att t.ex. betala för att resenärer ska kunna resa på länstrafikkort och betalat för att SJ AB ska utöka utbudet. Avtal har tecknats efter en bilateral förhandling mellan MÄLAB och SJ AB. Subventionen i Mälardalen uppgår till cirka 10 procent av den totala omsättningen. Avtalet sträcker sig fram till december 2016. Hur villkoren för den kommersiella trafiken kommer att se ut därefter är oklart. Berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter har fattat ett beslut om allmän trafikplikt i regionen från och med 2017 till och med 2029, dvs. att trafiken ska vara samhällsorganiserad under denna period. Beslutet innebär att större delen av de regionalt trafikerade sträckorna som SJ AB bedriver i dag i framtiden kommer att trafikeras av delvis skattefinansierad tågtrafik och nyinköpta tåg. SJ AB har överklagat beslutet (se 5.2.3 ovan) eftersom företaget menar att trafiken hade kunnat fortgå som tidigare och att beslutet i praktiken kommer att innebära att den kommersiella trafiken trängs undan. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna vill å sin sida genom trafikplikten ta ett större ansvar för den framtida trafikförsörjningen i Mälardalen och minska beroendet av SJ AB. MÄLAB har bedömt att regional-
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
214
tågstrafik i Mälardalen består av linjer där trafiken kan bedrivas med lönsamhet, men även att det finns linjer som är olönsamma.48MÄLAB vill emellertid se trafiksystemet som en helhet. MÄLAB menar att beslutet om trafikplikt syftar till att teckna olika typer av avtal, där en typ av avtal avser samverkan med kommersiell trafik på Mälarbanan.
Marknadsförskjutning 5.3.3
De senaste åren har marknaderna för regional kollektivtrafik och interregional tågtrafik öppnats upp för privata initiativ. Interregionala persontransporter på järnväg är sedan den 1 oktober 2010 (med full effekt den 11 december 2011) helt öppna för konkurrens och sedan den 1 januari 2012 är också den lokala och regionala kollektivtrafiken öppen för konkurrens. Detta kan, åtminstone på sikt, leda till förändringar av kollektivtrafikutbudet.
Den upphandlade trafiken erhåller i allmänhet betydande subventioner och det finns därför anledning att tro att viss upphandlad trafik kan tränga undan kommersiella initiativ eller motverka att de kommer till stånd. I förarbetena till kollektivtrafiklagen framgår att ”regeringen avser att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängs undan av offentligt initierad trafik”.49
Trafikanalys har fram till den 1 december 2014 haft i uppdrag av regeringen att följa utvecklingen och utvärdera effekterna under de första åren50 och Transportstyrelsen följer villkoren för marknadstillträdet mer långsiktigt enligt sin instruktion.51
Trafikanalys har lämnat flera rapporter till Näringsdepartementet. Trafikanalys samlade bedömning är att när det gäller lokal och regional kollektivtrafik finns inte så stora möjligheter för kommersiell trafik att konkurrera med den subventionerade kol-
48 Lönsamma linjer är Stockholm–Västerås–Hallsberg och Stockholm–Uppsala. Olönsamma linjer är Stockholm–Nyköping–Norrköping, Stockholm–Eskilstuna–Örebro, Stockholm– Katrineholm–Hallsberg och Sala–Västerås–Eskilstuna–Katrineholm–Linköping. 49Prop. 2009/10:200, s. 58. 50 Regeringsuppdrag N2010/7904/TE, Uppdrag att utvärdera effekterna av öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg samt den nya lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. 513 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
215
lektivtrafiken. Den långväga trafiken är fortfarande i hög grad kommersiell. Däremellan finns emellertid marknader som är i stark förändring och expansion; marknaderna för länsöverskridande regionaltåg som till övervägande del är samhällsorganiserad.
Trafikanalys har jämfört Samtrafikens tidtabeller för 2012 och 2014.52Trafikanalys har dock haft svårt för att avgöra om det skett en marknadsförskjutning ur materialet eftersom framför allt SJ AB:s trafik rapporteras som SJ oavsett om den körs på entreprenad, i egen regi eller om de regionala kollektivtrafikmyndigheterna är med och delfinansierar genom inköp eller tillköp. Trafikanalys har därför efter egen kunskap klassificerat trafiken som antingen subventionerad eller kommersiell. Trafikanalys räknade då trafik som var delvis finansierad av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, men inte upphandlad, som kommersiell. Trafikanalys fann att den kommersiella trafiken utgjorde 11 procent av trafiken 2012 och 9 procent av trafiken under 2014, dvs. en minskning med två procentenheter. Den subventionerade trafiken utgjorde därmed 89 procent av trafiken 2012 och 91 procent av trafiken 2014 mätt i tidtabellskilometer. Minskningen skedde framför allt i interregional53och internationell trafik. Trafikanalys förklaring är att det är de regionala kollektivtrafikmyndigheternas satsningar på pendel- och regionaltåg som slår igenom och att utvecklingen accelererade i och med slopandet av administrativa hinder för länsöverskridande trafik.54
Ett problem för utredningen har varit att få fram statistik för den kommersiella trafikens utveckling, eftersom sådan information oftast betraktas som affärshemligheter. Av de uppgifter som SJ AB har lämnat till utredningen (se nedan) framgår dock att det tycks pågå en utträngning av kommersiell persontrafik på vissa linjer vad gäller resenärer. Det handlar framför allt om Stockholm–Uppsala, Uppsala–Gävle och Gävle–Sundsvall. SJ AB tar i sin årsredovisning 2014 också upp linjen Stockholm–Umeå och varnar för att den
52 Jämförelsen gjordes under vecka 40. Att kunna beräkna utbudet baserat på Samtrafikens tidtabeller är helt beroende av att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och operatörerna lever upp till inrapporteringskraven enligt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:2). 53 Här i betydelsen mellan län. 54 Trafikanalys, Utveckling av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 33 och 42.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
216
linjen i framtiden kan bli problematisk att driva kommersiellt på grund av de regionala kollektivtrafikmyndigheters agerande.
Med hjälp av de uppgifter som SJ AB lämnat, och som i vissa fall kunnat kompletteras med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas trafik, kan några exempel på marknadsförskjutningen studeras närmare.
Uppgifter från SJ AB avser delsträckorna Stockholm–Uppsala, Gävle–Uppsala samt Gävle–Sundsvall. Sammantaget kan man tydligt se att i dessa tre reserelationer har resandet med SJ AB minskat med 20–50 procent de senaste åren (Figur 5.7). Under samma period uppges resandet på andra linjer ha ökat med i genomsnitt cirka 1 procent.
Figur 5.7 Resande med SJ AB på delsträckorna Stockholm–Uppsala, Gävle–Uppsala samt Gävle–Sundsvall
Not: På linjen Stockholm–Uppsala avses resandet inkl mellanstationer. För övriga linjer endast ändpunktsresande.
Källa: SJ AB.
0 20 40 60 80 100 120
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Re sa nde (i nde x; s ta rt år =1 00 )
Stockholm-Uppsala
Gävle-Uppsala
Gävle-Sundsvall
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
217
För linjen Stockholm–Uppsala går det att följa utvecklingen mer i detalj. SJ AB har lämnat uppgifter över såväl antalet resor (inklusive resandet för mellanstationer) som omsättning på denna linje. Redan hösten 2006 förlängdes vissa av Upplands Lokaltrafiks turer med det s.k. Upptåget från Uppsala söderut till Upplands Väsby, men i samarbete med Storstockholms Lokaltrafik utvecklades en ny pendeltågstrafik som skulle gå hela vägen Uppsala–Stockholm från slutet av 2012. Den samhällsorganiserade Uppsalatrafiken via Arlanda godkändes av regeringen i november 2009, dvs. innan kollektivtrafiklagen trädde i kraft.55 Nuvarande avtal med upphandlad trafik sträcker sig fram t.o.m. år 2016. Syftet med utvidgningen av SL-pendeln var att förbättra möjligheterna till kollektivt resande till Arlanda (för att minska på anslutningsresorna med bil), samt öka tillgängligheten för Stockholms norra förorter till Arlanda och Uppsala, och vice versa.
Inför regeringens beslut 2009 ställde sig SJ AB positivt till förslaget. Av de uppgifter utredningen fått från SJ AB framgår dock att bolaget de senaste åren tappat cirka 1 miljon resor, samtidigt som omsättningen minskat med cirka 12 procent (Figur 5.8).56 Om man samtidigt betraktar också tillgängliga uppgifter om resandet med SL-pendeln mot Uppsala (via Arlanda och Knivsta), samt det tidigare resandet med Upptåget, visar det sig att det totala resandet först minskade på sträckan, för att på senare tid ha ökat till en nivå klart över 2012 års nivå (Figur 5.9).
55 Trafiken kom i gång först i december 2012. 56 Samtidigt hör det till saken att det är ett dotterbolag till SJ AB, Stockholmståg KB, som kör den samhällsorganiserade pendeltågstrafiken på entreprenad. Från december 2016 tar MTR över som entreprenör.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
218
Figur 5.8 Utvecklingen för SJ AB på linjen Stockholm–Uppsala
Noter: Uppgifter för 2015 avser perioden september 2014–augusti 2015. Källa: SJ AB.
0 20 40 60 80 100
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
2011 2012 2013 2014 2015
O m sä tt ni ng (i nd ex )
Re so r ( m ilj )
Omsättning (index) Resor (milj)
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
219
Figur 5.9 Resor med SJ AB, Upptåget och SL-pendeln Stockholm–Uppsala
Noter: Uppgifter för 2015 avser perioden september 2014–augusti 2015; för SL-pendeln avser alla uppgifter endast resandet på vardagar. Källa: SJ AB, Kollektivtrafikförvaltningen UL och SLL Trafikförvaltningen.
Det samhällsorganiserade Upptåget började trafikera hela sträckan Uppsala–Gävle hösten 2006 med 8 dagliga avgångar per vardag och riktning. Hösten 2009 hade antalet ökat till 11 och under hösten 2015 går det 26 avgångar per riktning en vanlig vardag. Resandet med SJ AB har under perioden 2009–2014 minskat från cirka 140 000 resor per år till cirka 100 000 resor per år. Motsvarande statistik för sträckan Gävle-Sundsvall har också inkommit till utredningen, där resandet minskade kraftigt från cirka 80 000 resor till cirka 41 000 resor per år (Figur 5.10). På båda dessa linjer avser resandet med SJ AB endast resandet mellan ändpunkterna, d.v.s. inte inklusive mellanstationer.
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0
2011 2012 2013 2014 2015
Re so r ( m ilj on er )
SL-pendeln Upptåget SJ AB
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
220
Figur 5.10 Resor med SJ AB Uppsala–Gävle–Sundsvall
Källa: SJ AB.
Även för dessa sträckor går det att studera den totala utvecklingen över tid genom att addera Upptågets trafik (Gävle–Uppsala) respektive trafiken med X-tåget (Gävle–Sundsvall), samt, för bättre överensstämmelse, även övriga resor med SJ AB, dvs. inklusive mellanstationer. Det görs i Figur 5.11 respektive 5.12. På sträckan Gävle–Uppsala dominerar ändpunktsresandet för SJ AB (cirka 98 procent, ej särredovisat i Figur 5.11), medan övrigt resande har en mer framträdande roll på sträckan Gävle–Sundsvall.
På båda linjerna är det tydligt att det regionala resandet med den samhällsorganiserade trafiken är mångdubbelt större än med SJ AB. Resandet med Upptåget Gävle–Uppsala har ökat under hela perioden, och särskilt från 2013 då utbudet utökades till entimmestrafik på hela sträckan. För sträckan Gävle–Sundvall har utvecklingen varit mer ojämn, med stora ökningar för X-tåget 2012 och 2013 efter några år med minskat resande, följt av en större nedgång 2014. Sett över hela perioden har den stora nedgången i resandet med SJ AB lett till att det totala tågresandet har minskat.
0
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Del res or
Gävle-Uppsala Gävle-Sundsvall
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
221
Figur 5.11 Resor Uppsala–Gävle
Källa: SJ AB och Kollektivtrafikförvaltningen UL.
Figur 5.12 Resor Gävle–Sundsvall
Källa: SJ AB och Region Gävleborg.
0
500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014
R eso r
Upptåget SJ AB
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014
R eso r
X-tåget
SJ AB övriga resor
SJ AB ändpunktsresande
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
222
Vad som inte fångas av dessa diagram är de närmare orsakerna till utvecklingen, t.ex. i termer av en förändrad prisbild för de olika alternativen, liksom hur resandet med andra trafikslag, som t.ex. buss, utvecklats på samma sträckor.
Staffan Hultén redovisar i en underlagsrapport till utredningen (Bilaga 10) kompletterande uppgifter om resandet med Arlanda Express på sträckan Stockholm-Arlanda och en del uppgifter om utbudet med buss på denna sträcka. Han pekar också på prisutvecklingen på sträckan Stockholm–Uppsala. I samband med att den nya pendeltågstrafiken startade blev det billigare att köpa periodkort som kombinerade resandet Stockholm-Uppsala med anslutningsresor i SL-området och UL-området. Priset gick från 1 990 kr till 1 800 kr. Därefter har priset sänkts till 1 485 kr 2014 och 1 450 kr 2015. SJ AB:s periodkort Stockholm-Uppsala har också blivit billigare och kostar 2 090 kr 2015.
SJ AB har inte minskat sitt utbud på sträckan Stockholm– Uppsala utan i stället ökat trafiken.57SJ AB har framfört att företaget bedömt att det inte varit möjligt att anpassa sin trafik för ökad lönsamhet, även om det förlorat en stor andel resenärer till den samhällsorganiserade trafiken. De två trafiklinjer som huvudsakligen berörs är Stockholm–Sundsvall–Umeå och Gävle–Stockholm– Linköping. För att inte försämra förutsättningarna för de kommersiellt viktigaste reseflödena Stockholm–Sundsvall respektive Stockholm–Gävle har utbudet inte justerats. Det finns dock i förlängningen en risk att om underlaget urholkas i större utsträckning så kan det komma att krävas utbudsanpassningar. Då kommer det att ge effekter på resandet också i relationer som inte är direkt berörda av den samhällsorganiserade trafiken.
Sammanfattande bedömning
Min sammanfattande bedömning är att det på vissa linjer, i framför allt storregional trafik, förekommer en tillbakagång av kommersiell persontrafik till förmån för den samhällsorganiserade. Även om det rör sig om ett mindre antal linjer kan det likväl ha stor betydelse
57 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2013:13 s. 67.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
223
för den kommersiella trafiken i och med att antalet resor på dessa linjer är relativt stort.
Fördubblingsmålet av kollektivtrafik 5.3.4
En annan sak som kan påverka marknadsförskjutningen är det s.k. fördubblingsmålet för kollektivtrafiken. Målet är visserligen neutralt i förhållandet mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik, men den här typen av mål kan driva utvecklingen mot mer och mer samhällsorganiserad trafik.
Fördubblingsmålet tar sin utgångspunkt i att kollektivtrafik skapar värden både för den som reser och för samhället. Resandet med kollektivtrafik har dock ökat långsamt under de senaste 60 åren. Sedan 1950 har antalet personkilometer med kollektivtrafik drygt fördubblats men samtidigt har trafikarbetet med personbil och motorcykel mer än trettonfaldigats. Kollektivtrafikens andel har därmed sjunkit från nära 60 procent i början av 1950-talet till att sedan ungefär 30 år tillbaka ligga runt 17–18 procent.58
Fördubblingsmålet innebär en målsättning att till år 2020 fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel59(jämfört med år 2006), som ett mål för att nå de transportpolitiska och miljöpolitiska målen. Detta ska bl.a. ske genom att förmå privatbilister att helt eller delvis flytta över sitt resande till kollektivtrafik.
Ursprunget till fördubblingsmålet var ett regeringsuppdrag. Regeringen gav dåvarande Banverket och Vägverket i uppgift att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling i samverkan med berörda myndigheter och aktörer. Samarbetet resulterade i rapporten KOLL framåt.60Efter rapportens publicering togs arbetet för en fördubblad kollektivtrafik över av Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik.61 Partnersamverkan är en samverkansarena för kollektivtrafik i Sverige. I sitt arbete för att nå fördubblingsmålet har Partnersamverkan tagit
58 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2011:9 s. 23. 59 Fördubblingsprojektet mäter antalet resor och marknadsandelen som kollektivtrafikens andelar av det totala antalet privata motoriserade resor. 60 KOLL framåt Huvudrapport 2007-12-21, VV publikation: 2008:33. 61 Numera heter organisationen Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
224
fram handlingsplaner, vägledningar, avtalsprocesser och branschgemensamma rekommendationer.
Under år 2015 gjorde Partnersamverkan en uppföljning av fördubblingsmålet. Sedan fördubblingsarbetet inleddes har antalet resor med kollektivtrafik i Sverige ökat. Marknadsandelen har totalt gått från 18 procent till 27 procent (2014). Marknadsandelen varierar stort mellan olika län och i Stockholm är den 51 procent medan den på Gotland är 7 procent. Resandeutvecklingen för tågtrafiken har under samma period ökat med 39 procent.62
Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade 5.3.5
kollektivtrafiken
Den samhällsorganiserade trafiken kan emellertid inte växa hur mycket som helst. Ungefär hälften av kostnaderna för lokal och regional kollektivtrafik i Sverige finansieras med kommunal- och landstingsskatt. Det betyder att den i påtaglig utsträckning konkurrerar med vård, skola och omsorg om skattebetalarnas pengar. Under de senaste åren har skattesubventionerna till kollektivtrafiken ökat mer än dubbelt så snabbt som den skattefinansierade delen av kommunernas och landstingens totala verksamhet. Det innebär att kollektivtrafikens andel av de totala nettokostnaderna har ökat. Ökningen har varit så kraftig att kostnaderna i dag motsvarar en utdebitering på 1,02 kronor, jämfört med en utdebitering på 71 öre 2003.
SKL har i en rapport från 2014 analyserat vilka faktorer som orsakat den snabba kostnadsutvecklingen. Studien baseras bl.a. på uppgifter som finns tillgängliga i räkenskapssammandragen för kommuner och landsting samt statistik från Trafikanalys. De regionala kollektivtrafikmyndigheternas kostnader delas vanligen in i trafikeringskostnader samt kostnader för infrastruktur och övrigt. Under åren 2007–2012 har de regionala kollektivtrafikmyndigheternas trafikeringskostnad för tåg ökat med 2,7 miljarder kronor, dvs. med 69,1 procent eller med i genomsnitt 11,1 procent per år. Trafikutbudet har under samma period ökat med knappt 34 miljoner kilometer eller med 8 procent per år. En förklaring till
62 Partnersamverkan för en bättre kollektivtrafik (2015b), Uppföljning av fördubblingsmålet.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
225
utvecklingen är enligt SKL att utbudet av kollektivtrafik med tåg har ökat. Tågtrafik är förhållandevis dyr per utbudskilometer men är samtidigt viktig för att öka hushållens tillgänglighet till olika arbetsplatser liksom företagens tillgänglighet till arbetskraft. Kollektivtrafiken har en självklar roll i resandet för ett hållbart samhälle. Men kostnadsökningen motsvaras dock inte av en lika stor ökning av resandet. SKL:s slutsats är att de åtgärder som vidtagits under senare år inte räcker för att uppnå fördubblingsmålet av kollektivtrafik.63
Trafikanalys har undersökt prisutvecklingen för regional kollektivtrafik. Utvecklingen vad gäller priser de senaste 15 åren har varit stigande. Mest har priserna stigit på enkelbiljetter men även månadskorten har stigit i pris. Jämfört med övriga varor och tjänster i samhället så har prisutvecklingen inom kollektivtrafiken varit betydligt högre. Det gör att de kollektiva resorna utgör en större del av resenärernas samlade utgifter.
Det förekommer kraftiga variationer vad gäller priserna i kollektivtrafiken mellan olika län. En stor del av skillnaderna, framför allt vad gäller länstrafikkort, kan förklaras av faktorer såsom befolkningstäthet. Enkelprisbiljetterna tycks däremot inte påverkas av geografiska förutsättningar i samma utsträckning. Detta skulle kunna bero på att man i län där resandet med kollektivtrafiken är lågt vill sänka trösklarna för att få fler att prova att resa kollektivt. I andra län kanske man ser en poäng med att snabbt göra det lönsamt för resenärerna att skaffa periodkort i stället för att köpa enkelbiljett då och då.
Prisutvecklingen för alla undersökta biljettalternativ har varit relativt kraftig under ett antal år och ökat betydligt mer än konsumentprisindex. Kollektivtrafiken har drabbats av stora och snabba kostnadsökningar vilket berott på ett ökat utbud och förbättrad standard vad gäller bekvämlighet och tillgänglighet. Sannolikt har detta även haft påverkan på biljettpriserna.
De kommersiella aktörernas64 priser är i regel högre än priserna i den offentligt subventionerade trafiken. Detta är inte förvånande då de kommersiella kollektivtrafikutövarna får praktiskt taget alla
63 Sveriges kommuner och landsting (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? 64 Trafikanalys har här bara undersökt resor med buss och färja.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
226
sina inkomster från just biljettförsäljningen (vilken därmed ska täcka alla kostnader), medan biljettintäkterna i den offentligt subventionerade trafiken bara täcker cirka hälften av kostnaderna medan resten kommer från skattemedel. Prismässigt finns det vissa möjligheter att konkurrera med de offentliga aktörerna, speciellt om man ser till priserna för enkelbiljetter.
Enligt Trafikanalys är den viktigaste slutsatsen från kartläggningen att den kraftiga prisökningen för resenärernas kollektivtrafikresor på sikt riskerar att minska människors incitament att välja kollektivtrafiken. Kraftigt stigande priser gör också att det blir svårt för branschen att uppnå sina mål om såväl ökat resande som en hög andel av det totala resandet med kollektivtrafik. Det ligger därför i både resenärernas, samhällets och branschens intresse att denna utveckling avstannar och att prisökningen mattas av.65
5.4 Tidigare synpunkter
I detta avsnitt följer en genomgång av de granskningsrapporter som tagits fram sedan kollektivtrafiklagen trädde i kraft av framför allt Transportstyrelsen, Trafikanalys och SKL. Sammanställningen bygger också på muntliga uppgifter som lämnats till utredningen. Syftet med redogörelsen är att visa på områden som kan utvecklas ytterligare.
Kollektivtrafiklagens målkonflikter 5.4.1
En genomgående uppgift i många rapporter är att det finns ett antal målkonflikter i kollektivtrafiklagen och det framgår inte av lagstiftningen hur dessa ska lösas. Det finns inneboende målkonflikter i reformerna,66 dels de två reformerna i förhållande till varandra, dels i förhållande till andra politiska målsättningar. Regionförstoring, tillgång till större arbetsmarknader och bättre tillgänglighet för medborgare och näringsliv är mål och visioner som återkommer inom flera politikområden.
65 Trafikanalys, Priser i regional kollektivtrafik i Sverige och EU 2014, Rapport 2014:15. 66 Med detta avses det fria marknadstillträdet enligt järnvägslagen och reformen med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna enligt kollektivtrafiklagen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
227
Konflikten i kollektivtrafiklagen handlar om att med samhällsorganiserad trafik kan resenärerna dra nytta av de stora systemfördelarna som finns i kollektivtrafiken. Men när allt mer trafik hänger samman i stora system blir konsekvensen att det blir ännu svårare för kommersiella operatörer att ta sig in på marknaden. Ur ett resenärsperspektiv kan det samtidigt vara just kompletta system av trafik som gagnar resenärerna bäst. Resultatet blir att ett större offentligt åtagande kan leda till undanträngning av kommersiell kollektivtrafik. Otydligheten i lagstiftningen är just att den inte talar om var gränsen går för det offentliga åtagandet i relation till den kommersiella kollektivtrafiken.67Förarbetena till kollektivtrafiklagen talar om att utträngningen inte får vara ”otillbörlig”, men vad som menas med otillbörligt definieras inte i lagen.68
Ett annat exempel på otydlighet är vilken trafik som ska etableras först. I förarbetena till kollektivtrafiklagen uttrycks förhoppningar om ett marknadstillträde för kommersiell trafik. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska föra en dialog med de kommersiella operatörerna om vad de kan erbjuda, men samtidigt behöver inte myndigheten avvakta kommersiella initiativ. En modell för hur trafiken ska kunna etableras ger två olika alternativ. I det första alternativet etableras kommersiell trafik först varpå den regionala kollektivtrafikmyndigheten fyller på med den trafik som saknas. I det andra alternativet etableras den samhällsorganiserade trafiken först varpå den kommersiella trafiken fyller på med det som fattas. Den regionala kollektivtrafiken kännetecknas av att trafiken behöver bedrivas i nät och där olika delar av trafiken påverkar varandra. Om det första alternativet väljs finns risken för att den viktiga koordinationen uteblir.
Det har också framförts att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har en svår uppgift att hantera då programmen ska upprättas. Om myndigheten tror att en del av trafiken är kommersiellt lönsam och därmed inte behöver samhällsstöd släpper myndigheten en trafik som skulle kunna bidra till att hålla nere underskottet i den egna verksamheten. Ju fler bussar och tåg som övergår från att bedrivas med samhällsstöd till att genomföras av kommersiella
67 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13 s. 85. 68 Trafikanalys, En förbättrad kollektivtrafik – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13 s. 41.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
228
aktörer, desto större blir räkningen för skattebetalarna. Detta skapar i sig ett motiv för att den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte ska försöka få till stånd verksamhet på kommersiell grund. En sådan inriktning går dock stick i stäv med de intentioner som uttalas i kollektivtrafiklagen.69
Sammanfattningsvis har kritiken gått ut på att lagens intentioner inte har uppnåtts. Domstolsprocessen mellan SJ AB och Stockholm läns landsting (se 5.2.3) handlar också till stora delar om otydligheter i lagstiftningen och att lagen kan tolkas på olika sätt.
Jag har inhämtat ett utlåtande från professor Lars Henriksson (Bilaga 7) som utvecklar målkonflikterna ytterligare.
Trafikförsörjningsprogram 5.4.2
Kollektivtrafiklagen trädde i kraft 2012 och då gjordes en första generation av trafikförsörjningsprogram. Efter valet 2014, när många nya politiker tillträdde, inleddes ett arbete med andra generationens trafikförsörjningsprogram. Skåne, Dalarna och Gävleborg blev klara redan 2014. 16 regionala kollektivtrafikmyndigheter kommer att ha ett reviderat program klart under 2016. Stockholm beräknar vara färdiga under 2017 och Gotland kommer inte att revidera sitt ursprungliga program.70
SKL har gjort en utvärdering av innehållet i den första generationens program. SKL:s bedömning är att trafikförsörjningsprogrammen uppvisar stora skillnader mellan olika län. Både form och omfattning, innehåll och tidsperspektiv varierar kraftigt. Vissa program har en struktur som följer den vägledning som Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik tidigt tog fram, andra program följer vägledningen delvis medan programarbetet i flera län inte alls har haft den som utgångspunkt. Enligt SKL är förklaringen till dessa olikheter i programmens struktur, omfattning, innehåll och tidsperspektiv sannolikt de resurser som funnits tillgängliga och det arbetssätt som tillämpats i programarbetet i de
69 Jan-Eric Nilsson Kollektivtrafik utan styrning. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2011:6 s. 124. 70 Partnersamverkan för en bättre kollektivtrafik (2015b), Uppföljning av fördubblingsmålet.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
229
olika länen. Likaså varierar trafiksystemets förutsättningar mycket mellan stora och små län.71
Transportstyrelsen har i en rapport från 2014 analyserat utformningen av trafikförsörjningsprogramen och beslutsprocesser med fokus på förutsättningarna för att bedriva kommersiell kollektivtrafik. Transportstyrelsens övergripande bedömning är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte lever upp till lagens intentioner och att det finns stort utrymme för förbättring i myndigheternas arbete med att tillämpa krav och rutiner som följer av kollektivtrafiklagen. Bl.a. är det få trafikförsörjningsprogram som innehåller nya ansatser för att formulera mål och identifiera behov oberoende av trafikform. Likaså saknas i stor utsträckning bedömningar av kommersiell trafiks möjlighet att bidra till trafikförsörjningen. För att processen ska kunna uppfattas som meningsfull och fylla en funktion som avsetts, måste bestämda krav ställas på dessa planerings-, redovisnings- och beslutssteg. Om de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte blir bättre på detta riskerar detta att leda till att själva processen blir ett marknadshinder.72
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram kan delas upp i ett antal moment. Här nedan följer ett antal exempel på vad som kan förbättras i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas arbete med trafikförsörjningsprogram utifrån de olika momenten.
Underlag
I 2 kap. 10 § kollektivtrafiklagen anges vad ett trafikförsörjningsprogram ska innehålla, bl.a. ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa all trafik, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt. I detta ligger att det är nödvändigt att göra någon form av marknadsanalys.
Transportstyrelsen har granskat hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna arbetar med marknadsanalyser. Transportstyrelsen konstaterar att det finns många tolkningar av vad en marknadsanalys är för något, vem som ska göra den, vad den ska innehålla och när den
71 Sveriges Kommuner och Landsting, Regionala trafikförsörjningsprogram, utvärdering 2012. 72 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 28.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
230
ska göras. Det finns också en stor spridning i ambitionsnivån hos de olika myndigheterna. Detta får i sin tur konsekvenser för samrådet och vilken information som då finns tillgänglig. Avsaknaden av relevant information blir även problematisk på flera sätt eftersom den ligger till grund för beslut av samhället och av företag. Företag behöver hantera den kommersiella risken ett marknadsinträde innebär och samhället behöver säkerställa att skattemedel används så effektivt som möjligt.73 Det svaga resenärsperspektivet hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bidrar också till oförmågan att se vilka möjligheter kommersiell trafik skulle kunna bidra med i den samlade trafikförsörjningen.74
Transportstyrelsen har också i tillsynsärendena noterat att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har svårt för att redovisa ”de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer”, vilket är ett lagkrav.75 Det saknas enligt Transportstyrelsen en definition av vad som avses med begreppet ”fullt tillgängligt”.
Trafikanalys har också framfört i en undersökning att det finns ett bristande intresse från regionala politiker att på allvar överväga var och hur kommersiell trafik skulle kunna bidra till länets kollektivtrafikförsörjning.76
Samråd
Enligt 2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten samråda med vissa namngivna aktörer.
Alla regionala kollektivtrafikmyndigheter har haft samråd vid framtagandet av trafikförsörjningsprogrammen, men ett flertal rapporter visar på stora skillnader i hur samrådet har gått till. En gemensam slutsats är att samråden inte fungerar som det var tänkt. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och de kommersiella operatörerna uppvisar ett svalt intresse för samrådsprocessen, fast av olika anledningar. Kommersiella företag upplever samrådsprocessen som problematisk då man inte vill dela med sig av belägg-
73 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 7. 74 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-25,1 s. 29. 75 2 kap. 10 § 5 kollektivtrafiklagen. 76 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2013:13.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
231
ningsstatistik och framtidsplaner inför närvarande konkurrenter. Detta gäller både för järnvägsföretag och för bussföretag. Att engagera sig i trafikförsörjningsprogram och samråd är dessutom kostsamt.77 De regionala kollektivtrafikmyndigheterna upplever samrådsprocessen som tidsödande. Det är också frustrerande att det inte alltid finns en direkt samtalspartner när det gäller resenärer. Att samråda med enskilda resenärer ger liten nytta då dessa gärna har ett för snävt fokus på sin egen privata situation och inte förmår lyfta blicken till en övergripande strategisk nivå.78
Rapporterna visar på stora variationer i hur samrådsprocessen har utformats rent praktiskt. Den information som funnits tillgänglig inför samrådet har varit av skiftande omfattning. En del myndigheter har inför samrådet varit generösa med förhandsinformation medan andra har varit restriktiva med att dela med sig av statistik över resande, kostnader, intäkter m.m. Mängden förhandsinformation har betydelse för hur väl de kommersiella operatörerna kan förbereda sig inför samrådet och det har också betydelse för deras bedömningar om det finns affärsmässiga möjligheter.79 En del regionala kollektivtrafikmyndigheter har kallat till ett allmänt informationsmöte och visat upp ett mer eller mindre färdigt trafikförsörjningsprogram (enkelriktad kommunikation). Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter har haft skilda möten för olika grupper och enskilda samtal med kommersiella operatörer samt diskuterat möjligheter mer förutsättningslöst (kommunikation åt båda håll).80
Kritik har också riktats mot att det finns ett svalt intresse hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att samråda med allmänheten. En del regionala kollektivtrafikmyndigheter samråder med allmänheten, andra inte.81
Transportanalys erfarenhet är att det är mycket viktigt att alla aktörer inledningsvis ges chans att uttrycka sina egna utgångspunkter och förhoppningar på processen som syftar till etablering av kommersiell trafik. För den regionala kollektivtrafikmyndig-
77 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 20. 78 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13, s. 71ff. 79 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 21. 80 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, Rapport 2014-1081, s. 26. 81 Vectura (2013), PM: Utvärdering av samråden kring de regionala trafikförsörjningsprogrammen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
232
heten är det extra viktigt att kommunicera syftet med processen, de regionala målen för kollektivtrafiken och den politiska hållningen till det öppna marknadstillträdet. Det är också viktigt med samverkan mellan parterna redan i förberedelseskedet och i arbetet med framtagning av underlagsmaterial inför diskussionerna.82
Återkoppling
Kommersiella operatörer och företrädare för resenärer har framfört att återkoppling på framförda synpunkter saknas från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.83
Beslut om allmän trafikplikt 5.4.3
Transportstyrelsen har granskat de regionala kollektivtrafikmyndigheternas beslut om allmän trafikplikt. Transportstyrelsen menar att besluten, som hittills har fattats, inte har utformats på ett transparent sätt. Företag, trafikanter och medborgare ges därigenom mycket små möjligheter att avgöra vad som styrt kommande upphandlingar av allmän trafik eller vilket utrymme som kommer att finnas för kompletterande kommersiell trafik. Flera av trafikföretagen har framfört att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ofta fattar beslut om allmän trafikplikt omotiverat snabbt och att besluten träffar en allt för omfattande trafik.84
Trafikanalys intryck är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna hittills har strävat efter att skaffa sig en så stor egen handlingsfrihet som möjligt i utformningen av den allmänna trafik som ska upphandlas. Man undviker t.ex. vanligen att närmare precisera utbudet i besluten om allmän trafikplikt. När utbudet specificeras i viss utsträckning förbehåller man sig ofta rätten att ändra viktiga parametrar utan att detta ska behöva få några konsekvenser för beslutet om allmän trafikplikt. Att besluten kan innebära allmän trafikplikt inom mycket stora områden med starkt trafikunderlag
82 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 60. 83 Transportstyrelsen, Marknadsanalyser och samråd, TSV 2014-1081, s. 20. 84 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, delrapport 1, TSG 2014-251, s. 28.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
233
eller hela län och uppenbarligen är tänkta att gälla för mycket lång tid är andra tecken på detta.
En slutsats Trafikanalys drar är att det med ledning av de beslut som analyserats inte går att göra en säker bedömning av den allmänna trafikens omfattning och kvalitet. Därmed ger heller inte besluten någon möjlighet att bedöma utrymmet för kommersiell trafik. Utformade på det sätt som hittills skett, blir besluten därmed ett slags allmänt embargo mot kommersiell trafik snarare än den inbjudan till dialog som förarbetena förutsatte.85
Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram 5.4.4
Kollektivtrafiklagen gäller för olika trafikslag. Det har framförts att kollektivtrafiklagen synes ha stor inriktning mot busstrafik och inte i tillräcklig grad beaktar förutsättningarna för järnvägstrafik. Det som skiljer busstrafiken från järnvägstrafiken är att busstrafiken är mer regional medan järnvägstrafiken är mer storregional och organiserad längs stomlinjenätet. Upprättandet av ett trafikförsörjningsprogram sker regionalt hos de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Hur förfarandet ska gå till vid skapandet av storregionala trafiksystem regleras inte i kollektivtrafiklagen.
I dag fungerar det i praktiken som så att de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som vill samarbeta om länsöverskridande trafik, tar fram ett gemensamt dokument. När myndigheterna sedan tar fram trafikförsörjningsprogrammen bygger dessa på det gemensamma dokumentet och speglar varandra. Det medför i sin tur att det blir svårt för kommersiell kollektivtrafik att samråda med de enskilda regionala kollektivtrafikmyndigheterna eftersom en enskild regional kollektivtrafikmyndighet har svårt att ensidigt ändra i det gemensamma dokumentet. Även andra intressenter såsom resenärer har svårt att föra fram sina synpunkter vid samråden.86
85 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 51ff. 86 Transrail Sweden AB (2015), Framtidens regionaltågstrafik i Mälardalen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
234
Brist på information 5.4.5
Ett gemensamt tema i många granskningar är bristen på information. Statistik och annan information är viktig både för marknadens aktörer men också för allmänheten. Bristen på information försvårar marknadsinträdet för kommersiella aktörer.87
SKL:s har i två rapporter belyst frågan om bristen på information och identifierat två utmaningar. Den första utmaningen är att förutsättningarna för kollektivtrafik ser helt olika ut i olika delar av landet. Den andra utmaningen är svårigheten att få fram relevant statistik. Det handlar om olika definitioner och gränsdragningar, att statistiken behöver vara tillförlitlig och möjlig att jämföra. På många områden saknas det också statistik.
SKL ser i sin rapport att det finns ett utvecklingsbehov när det gäller framtagning av statistik, särskilt för tåg där kvaliteten på statistik är låg. T.ex. behöver statistik beträffande uppgift om tidtabellskilometer och personkilometer förbättras. Uppgifter om antalet resenärer är också osäkert. Många gånger redovisas skattningar och inte antalet faktiska resenärer på tågen. Det storregionala tågtrafiknätet komplicerar även uppgiftslämnandet och bidrar till dubbelräkning av resor. Det är också svårt att ta fram statistik för kommersiell trafik, vilket i sin tur påverkar de regionala kollektivtrafikmyndigheter med stor andel tågtrafik med periodkortsavtal där resenärerna kan åka med kommersiell trafik.88
Den statistik som finns beskriver den upphandlade kollektivtrafiken och avser produktion, resande, effektivitet och kundnöjdhet. Det finns också statistik om fordon t.ex. teknik, miljö, tillgänglighet och säkerhet. För den kommersiella trafiken finns ingen officiell statistik.89
Vidare ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna årligen redovisa sin upphandlade trafik enligt EU:s kollektivtrafikförordning, men detta tycks heller inte förekomma.90
87 Trafikanalys, En förbättrad kollektivtrafik – utvärdering av två reformer, Rapport 2014:13, s. 37. 88 Sveriges kommuner och landsting (2014), Öppna jämförelser Kollektivtrafik 2014 och Sveriges kommuner och landsting (2015), Fördjupningsrapport Öppna jämförelser för kollektivtrafiken – så kan jämförelserna om kollektivtrafiken bli bättre. 89 Sveriges kommuner och landsting (2014), Öppna jämförelser Kollektivtrafik 2014, s. 16. 90 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, delrapport 1, TSG 2014-251, s. 28.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
235
Bristen på information medför också att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna får svårt att utveckla verksamheten. Det går t.ex. inte att utvärdera vilken avtalsform som är mest ändamålsenlig eller jämföra kostnader mellan olika regionala kollektivtrafikmyndigheter. Trafikanalys har funnit att många regionala kollektivtrafikmyndigheter inte kan lämna uppgifter om tågtrafikavtal, eftersom det inte finns några rutiner för att hämta in rätt information från de länsöverskridande samarbetsbolag som handlar upp trafiken (MÄLAB, Norrtåg, Öresundståg med flera). Det blir därmed omöjligt att följa upp tågtrafiken på länsnivå, både för externa utvärderare och för regionerna själva. Det går därmed inte att få svar på vad myndigheterna har köpt, vad de har betalat och vad de har fått för pengarna.91
21-dagarsregeln 5.4.6
Enligt 4 kap. 1 § kollektivtrafiklagen ska ett kollektivtrafikföretag, som har för avsikt att på kommersiell grund bedriva kollektivtrafik, anmäla detta till berörd regional kollektivtrafikmyndighet. Detsamma gäller när ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med en sådan trafik. Tillämpningsområdet är inte begränsat till regional kollektivtrafik utan gäller all kommersiell kollektivtrafik.
Närmare om hur anmälan ska göras preciseras i 4 och 5 §§ Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikinformation. Där anges att anmälan ska vara berörd kollektivtrafikmyndighet tillhanda senast 21 dagar innan kollektivtrafiken påbörjas eller upphör. Bestämmelserna finns för att berörda myndigheter ska ha möjlighet att följa upp och utöva tillsyn även över kommersiell trafik. De korta anmälningstiderna för in- och utträde på marknaden motiveras med att de behövs för att skapa bra dynamik och flexibilitet.92
Kollektivtrafiklagen är skriven för att passa olika trafikslag. Det har framförts till utredningen att bestämmelserna är mer lämpade för kommersiell busstrafik vid t.ex. en musikfestival än för järnvägstrafik och därför behöver ses över. Problemet är att kommersi-
91 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 55. 92Prop. 2009/10:200, s. 85f och 121.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
236
ell och samhällsorganiserad persontrafik på järnväg får olika tidshorisonter på grund av författningsbestämmelser.
En kommersiell operatör kan upphöra med sin trafik med tre veckors varsel. Om inte någon annan kommersiell operatör vill köra trafiken återstår det för den regionala kollektivtrafikmyndigheten att besluta sig för om den ska organisera trafiken. Myndigheten måste sedan fatta beslut om allmän trafikplikt och upphandla trafiken, en process som tar två-tre år innan trafiken kommer igång igen. När de regionala kollektivtrafikmyndigheterna står inför ett beslut om allmän trafikplikt har de att beakta de olika tidshorisonterna och vågar inte släppa ifrån sig systemkritiska linjer. För det fallet att den kommersiella kollektivtrafiken skulle upphöra blir konsekvensen för resenärerna att trafiken kan utebli under lång tid innan de regionala kollektivtrafikmyndigheterna hunnit få igång ny samhällsorganiserad kollektivtrafik. Enligt nuvarande lagstiftning kan alltså inte den kommersiella trafiken erbjuda en över tid förutsägbar och pålitlig trafikering.
Avtal om inköp och tillköp av trafik 5.4.7
På ett och samma kommersiella tåg kan finnas både resenärer som betalt hela biljettpriset själva och kunder som reser med subventionerad biljett t.ex. i form av ett länstrafikkort. Stödköp av platser från de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan vara en viktig förutsättning för att den kommersiella trafiken ska kunna drivas.
Till utredningen har det framförts att på den tiden det fanns trafikhuvudmän förelåg det en större variation av avtal mellan kommersiell trafik och trafikhuvudmän. Trafikhuvudmän kunde köpa all önskad tilläggstrafik av SJ AB, som inte gick att bedriva på kommersiell grund, enligt öppna böckernas princip till självkostnadspris och ett litet vinstpåslag. Att det fanns ett stort utbud av olika avtalsvarianter underlättade för parterna att hitta affärsmöjligheter.
TiM-avtalet fungerar som så att SJ AB tar resenärsintäkterna, huvuddelen direkt i form av intäkter från försäljningen av egna biljetter och en mindre del indirekt i form av ersättning för resenärer som åker med den regionala kollektivtrafikmyndighetens
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
237
periodkort och som motsvarar de intäkter myndigheten fått in när denne sålt periodkortet. SJ AB tar hela risken på resande- och intäktssidan. Myndigheten garanterar inte att det kommer några resenärer och därmed garanterar myndigheten inga resenärsintäkter.
Kollektivtrafiklagen reglerar inte frågan om inköp och tillköp av trafik. Det har medfört att det blivit något av en gråzon i lagstiftningen vad som ska gälla för denna typ av trafik. Det finns vissa regionala kollektivtrafikmyndigheter som har fortsatt med inköp och tillköp av trafik och som då inte är upphandlad, medan andra regionala kollektivtrafikmyndigheter håller hårt på att all trafik ska omfattas av beslut om allmän trafikplikt och sedan upphandlas. Det görs alltså på olika sätt bland de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.
Trafikanalys har framfört att en väg för att lindra konsekvenserna av 21-dagarsregeln skulle kunna vara att vidareutveckla formerna för samarbete mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik genom inköp och tillköp av trafik. Samtidigt ser Trafikanalys inköp och tillköp av trafik som problematiskt. Det finns i regel bara en operatör på den aktuella sträckan, vilket ger en fördel för den som redan är på marknaden. Bestämmelserna i kollektivtrafiklagen syftar till att förhindra otillbörligt gynnande av enskilda aktörer.93
Transportstyrelsen har framfört att köp av styckresor skulle vara ett sätt uppnå dynamik mellan upphandlad och kommersiell trafik samtidigt som flexibiliteten för kommersiella trafikbolag bibehålls.94 Ett annat sätt att skapa dynamik skulle vara utifrån ett system med s.k. resenärspeng. Resenärspeng innebär att samhället betalar en ersättning till trafikföretagen för varje resenär.95
93 Trafikanalys, Utvärdering av marknadsöppningar i kollektivtrafiken, Rapport 2012:13, s. 59. 94 Transportstyrelsen, Marknadstillträde i regional kollektivtrafik, Rapport 2014-251, s. 22. 95 VTI (2013), Marknadsöppning – och sen? Samhällsekonomisk analys av förutsättningarna för en stärkt kollektivtrafik, VTI-rapport 772.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
238
5.5 Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?
Enligt utredningens direktiv ska jag besvara frågan om förutsättningarna för långsiktig bärkraftig kommersiellt organiserad trafik är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik. Enligt min mening behöver frågan analyseras utifrån två tidshorisonter. Den korta tidshorisonten gäller förutsättningarna för den kommersiella trafiken fram till starten av trafik på höghastighetsbanorna. Det långa perspektivet gäller förutsättningarna efter det att trafiken startat på höghastighetsbanorna.
Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor 5.5.1
Sedan 2012 finns det inga legala hinder för den kommersiella trafiken att verka på regional, storregional och interregional nivå, men det behöver inte nödvändigtvis betyder att det är affärsmässigt attraktivt att verka där.
Interregional marknad
På interregional nivå har det tillkommit ny kommersiell trafik och nya kommersiella tågoperatörer. Det tolkar jag som att här finns det ett kommersiellt intresse och att inträdeshindren är möjliga att övervinna. Det finns samhällsorganiserad trafik på den interregionala markaden t.ex. Norrlandstrafiken, men den synes inte tränga undan den kommersiella trafiken. På den interregionala marknaden kan den samhällsorganiserade trafiken stärka den kommersiella trafiken, som bedrivs på marginalen, genom inköp och tillköp av resor. Även om den samhällsorganiserade trafiken inte konkurrerar om resenärer konkurrerar den om tillgången till attraktiva tåglägen. Både den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken har problem med att spårkapaciteten inte räcker till. Problemet kommer sannolikt att kvarstå tills de nya höghastighetsbanorna tas i drift.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
239
Lokal och regional marknad
På lokal och regional nivå är situationen en annan. Det kommersiella inslaget av järnvägstrafik är obetydligt och ingen kommersiell järnvägsoperatör har visat intresse för att komma igång med ny trafik. Lokal och regional persontrafik på järnväg i allmänhet synes inte vara kommersiellt attraktiv. (Här bortser jag ifrån Arlandabanan.) Jag tolkar det som att kommersiell trafik har svårt att konkurrera med samhällsorganiserad trafik när den väl har fått en dominerande ställning på marknaden. Detta kan bero på att den kommersiella trafiken inte kan konkurrera med priset eftersom subventionsgraden är cirka 50 procent för den samhällsorganiserade trafiken. Kommersiell trafik hamnar alltid i underläge eftersom resenären kommer att tvingas betala hela kostnaden för trafiken själv. Resenärer ser inte den faktiska kostnaden utan vänjer sig vid ett lägre subventionerat pris och har svårt att acceptera att betala fullt pris även om kvaliteten på tjänsten är högre. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna kan också ha en fördel i att de har lättare att få tillgång till rullande material. Företaget AB Transitio96 köper in och äger tåg, som bolaget i sin tur hyr ut till myndigheterna. En annan faktor är att infrastrukturen ligger där den ligger och möjligheten att hitta en latent efterfrågan på en ny linje, som busstrafiken kan göra, är mer eller mindre obefintlig. Vidare är turtätheten redan välförsörjd i storstadsregionerna och rusningstrafiken gör det svårt att konkurrera med restid. Jag ser den lokala och regionala marknaden för persontransporter på järnväg som en förlorad marknad för den kommersiella kollektivtrafiken eller i vart fall en marknad med mycket höga inträdeshinder som gör att den inte är intressant för kommersiell trafik. Här har den tänkta marknadsöppningen, som avregleringen av järnvägen syftade till, inte fungerat. Jag ser inte heller några tecken på att situationen kommer att förändras inom överskådlig tid.
Ur ett samhällsperspektiv är utvecklingen inte förvånande. Både teori och praktik visar att kollektivtrafik i tätbefolkade områden måste subventioneras, annars blir utbudet mindre och priset högre än vad som är samhällekonomiskt önskvärt. Ur ett samhällsperspektiv är det heller inte givet att det alltid finns anledning att
96 AB Transitio ägs gemensamt av 20 landsting och regionala kollektivtrafikmyndigheter.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
240
skydda den kommersiella trafiken på lokal och regional nivå utan det avgörande är om trafiken svarar mot det allmännas intresse. Men även om den samhällsfinansierade trafiken de senaste 25 åren utvecklats kraftigt och branschen har ett mål att fördubbla kollektivtrafiken till år 2020 finns det samtidigt tydliga tecken på stagnation. Resandet har slutat öka, men kostnaderna fortsätter att stiga. I slutändan blir det fråga om politiska prioriteringar.
Storregional marknad
På den storregionala marknaden finns kommersiell och samhällsorganiserad järnvägstrafik sida vid sida. Sedan 2012 har intresset för att etablera ny kommersiell storregional trafik varit lågt. Den nya kommersiella trafik som tillkommit är att SJ AB återigen börjat trafikera sträckan Malmö–Göteborg 2013. SJ AB har rapporterat, att trots konkurrensen från den samhällsorganiserade trafiken på Västkustbanan, har antalet resenärer på SJ AB:s tåg ökat med 25 procent på ett år.97Parallellt finns det också linjer där det pågår en utträngning av kommersiell trafik på storregional nivå. Det handlar t.ex. om sträckorna Stockholm–Uppsala och Uppsala– Gävle. Även om det bara rör sig om några linjer är resandevolymerna på dessa linjer relativt stora. Bilden av den storregionala marknaden är alltså betydligt mer komplicerad än vad den är för den lokala/regionala och den interregionala marknaden. Den kommersiella kollektivtrafiken kan hitta möjligheter att konkurrera med den samhällsorganiserade trafiken på vissa linjer, samtidigt som den är hårt trängd på andra linjer. Den storregionala marknaden är mer komplex, med fler aktörer, större stordriftsfördelar och större nätverkseffekter.
Den storregionala marknaden kännetecknas också av att den just nu är en marknad i snabb förvandling. Ett framtida scenario är att den storregionala marknaden går samma väg som den lokala och regionala marknaden och därmed går förlorad för kommersiell järnvägstrafik. Ett annat scenario är att det fortsätter ungefär på
97 Pressmeddelande från SJ AB i juni 2015. Utredningen har inte fått tillgång till mer information om utvecklingen på linjen.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
241
samma sätt som i dag och där kommersiell och samhällsfinansierad trafik har anpassat sig till varandra och samexisterar.
Ett problem för utredningen har varit bristen på officiell statistik när det gäller att göra en bedömning av eventuell marknadsförskjutning. Det går att få fram information om hur marknaden som helhet utvecklas, men det är svårt att få fram officiell statistik på linjenivå annat än i undantagsfall. Tillförlitlig information saknas om hur många som åker, var de åker och vad de betalar för resan. Bristen på uppgifter på linjenivå härrör både från den samhällsorganiserade trafiken och från den kommersiella trafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har t.ex. haft svårt att redogöra för sina avtal på linjenivå för Trafikanalys. Den kommersiella trafiken vill inte lämna ut uppgifter p.g.a. att de utgör företagshemligheter.
När detta skrivs har det gått knappt fyra år sedan kollektivtrafiklagen trädde i kraft. Övergångsbestämmelserna till den nya kollektivtrafiklagen tillät att avtal träffade före ikraftträdandet kunde fortsätta att gälla tills de löpte ut. Eftersom många av de gamla avtalen fortfarande lever kvar har kollektivtrafiklagen ännu inte fått fullt genomslag. En fråga av stor betydelse för förhållandet mellan kommersiell och samhällsfinansierad trafik är hur marknaden kommer att utvecklas i Mälardalen efter 2016 när det nuvarande TiM-samarbetet upphör (det enda kvarvarande regionaltågssystem som sköts kommersiellt). Samtliga sex regionala kollektivtrafikmyndigheter i Mälardalen har tagit ökad kontroll över trafikutbudet i regionen. De har kommit överens om att implementera ett nytt stomnät för den regionala tågtrafiken med start 2017. De har också fattat ett beslut om allmän trafikplikt, vilket medför att trafiken på stomnätet ska upphandlas. Samtidigt påverkas även marknadsutvecklingen i regionen av Trafikverkets framtida tågplaner och anpassningar av tidtabeller. Här kommer det att spela stor roll hur Trafikverkets tågplaneprocess och prioriteringskriterierna mellan regionaltåg och fjärrtåg kommer att fungera i framtiden.
Förändringar i trafiken på den storregionala marknaden kan också påverka trafiken på den interregionala marknaden eftersom de hänger ihop i ett större nätverk. Resenärer kan använda sig av den samhällsorganiserade trafiken för att i ändpunkterna göra en resa som närmar sig interregional nivå, även om det inte är bekvämt
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
242
för resenären ur ett tidsperspektiv. Det är också oklart hur t.ex. SJ AB kommer att agera på marknaden och eventuellt anpassa sin trafik till de ändrade förhållandena t.ex. på sträckan Stockholm– Göteborg norr om Mälaren. Trafikanalys ser att det finns risk för att SJ AB förlorar hela eller delar av sin regionala trafik till konkurrenter och därmed också går miste om intäkter.98 SJ AB bör dock vid en upphandling av trafiken ha en fördel i form av informationsövertag om trafikens förutsättningar.
Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor 5.5.2
På längre sikt kommer förutsättningarna för den kommersiella trafiken att påverkas av hur trafiken utformas på höghastighetsbanorna. Internationellt har två alternativ använts. I det första alternativet släpps trafiken inte på förrän hela sträckan är färdigbyggd. I det andra alternativet släpps trafiken på allt eftersom de olika delsträckorna blir färdiga. Sverige ser ut att följa det senare alternativet. Det ger förutsättningar för den samhällsorganiserade trafiken, som finns på de kortare sträckorna, att tidigt komma i gång. Frågan blir, vid etappvis byggande, när det finns en tillräckligt lång färdig järnväg för att det ska vara intressant för kommersiella aktörer att komma igång med sin trafik. Det är inte säkert att dessa anser att det är affärsmässigt intressant att trafikera den första delsträckan och kanske inte den andra och tredje delsträckan heller. Om den samhällsorganiserade trafiken etableras före den kommersiella trafiken kan det få konsekvenser för hur marknaden utvecklas.
När den samhällsorganiserade trafiken väl etablerats har den påverkat människors beslut om bostadsort och arbetspendling på ett sätt som i praktiken gör det svårt att göra stora förändringar i trafikutbudet. Det kan påverka såväl bostadspriser som etablering av företag och därmed arbetstillfällen. Jag tror att det kommer att vara mycket svårt i praktiken att först låta samhällsorganiserad trafik etablera sig på delar av höghastighetsbanorna för att sedan ta
98 Trafikanalys, Utvecklingen av utbudet för järnväg och regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14, s. 26.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
243
bort denna, helt eller delvis, för att lämna plats åt höghastighetståg med andra stoppmönster.
En sammanfattande bedömning av förutsättningarna 5.5.3
för kommersiell persontrafik
På marknaden för persontrafik på järnväg finns det två krafter som påverkar utvecklingen. Den första kraften verkar för en totalt avreglerad marknadsstyrd persontrafik på järnväg. Den andra kraften verkar för en reglerad samhällsstyrd trafik. Dessa två krafter kan samverka eller motverka varandra. Historiskt, när de första stegen togs i riktning mot en omreglering av järnvägsmarknaden, samverkade de båda krafterna. De dåvarande trafikhuvudmännens ökade engagemang i tågtrafiken gick hand i hand med marknadsöppningen. De senaste åren har däremot utvecklingen snarast påvisat motsatsförhållanden och målkonflikter. Enligt min mening behövs det ändrade förutsättningar för att de båda krafterna återigen ska samverka med varandra. Jag ser att en del förändringar kan och bör göras redan här och nu, medan andra förändringar blir aktuella längre fram, beroende på hur de vägvalsfrågor hanteras som jag pekat ut i kapitel 3.
Min sammanfattande bedömning är att dagens förutsättningar för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik inte är tillfredsställande i förhållande till upphandlad trafik. I det kortare perspektivet behöver förändringar därför göras i kollektivtrafiklagen. Jag anser att det skydd för kommersiell trafik som det finns intentioner av i förarbetena inte kommit till tillräckligt uttryck i lagen, vilket gör den otydlig. Otydligheten försvårar i sin tur tillsynen. Kraven på transparens och redovisning av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet är heller inte tillräcklig för att ge marknadens aktörer tillräckligt skydd och information. Ändringar behövs för att kollektivtrafikmarknaden ska fungera mer effektivt. Resterande del av kapitlet kommer jag att ägna åt de förslag jag menar bör genomföras i närtid, dvs. innan och oavsett resultaten av de överväganden om vägval som också behöver göras, med anledning av höghastighetsbanorna och deras framtida trafikering.
Som jag har diskuterat närmare i kapitel 3 menar jag att det i ett längre perspektiv behövs ändrade former för fördelning av kapacitet
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
244
genom en ändrad marknadstillträdesmodell, vilket kommer både den samhällsorganiserade och den kommersiella trafiken till godo. Staten behöver även ta ett större ansvar för att de båda krafterna bättre ska samverka med varandra. Behovet av ytterligare förändringar som en förändrad marknadstillträdesmodell kan leda till för bl.a. kollektivtrafiklagen får utredas vid ett senare tillfälle.
5.6 Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik
Inledning 5.6.1
I det föregående avsnittet har jag konstaterat att förutsättningarna för den kommersiellt organiserade persontrafiken inte är tillfredsställande. I enlighet med uppdraget lämnar jag härmed följande förslag på åtgärder.
Trafikförsörjningsprogram 5.6.2
Enligt 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras. Trafikförsörjningsprogrammet ska bl.a. innehålla alla former av regional kollektivtrafik, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt, och ge ett adekvat uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet och målen för kollektivtrafikförsörjningen (2 kap. 10 § kollektivtrafiklagen). Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande myndighet i angränsande län. Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer (2 kap. 9 § kollektivtrafiklagen).
Jag har i avsnitt 5.4.2 redogjort för den kritik som riktats mot trafikförsörjningsprogrammen och samrådsprocessen. En samlad bedömning ger att den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken båda har uppvisat ett förhållandevis svalt intresse för dialog om trafikförsörjningsprogrammen, även om det finns undantag och
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
245
anledningen till det svala intresset är olika. Jag vill därför föreslå åtgärder i syfte att öka och bredda engagemanget för trafikförsörjningsprogrammen och ge bättre förutsättningar för kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer att delta i planeringen och påverka utformningen av programmen.
En väg att gå för att nå målet är att utveckla dialogen mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten, de kommersiella kollektivtrafikföretagen och resenärerna. Att öka dialogen under samrådsprocessen är viktigt därför att ett trafikförsörjningsprogram kan medföra, dels långsiktiga effekter i form av åtgärder som är av mer permanent natur, dels att de förhållanden som rått före beslutet om trafikförsörjningsprogram inte kan återställas utan stora ekonomiska konsekvenser. Om dialogen ökar mellan den samhällsorganiserade trafiken och den kommersiella trafiken kan detta leda till att den regionala kollektivtrafikmyndigheten tar hänsyn till fler perspektiv, trafikförsörjningsprogrammen blir bättre förankrade och konfliktytorna minskar.
Enligt min mening har kommersiella trafikföretag och resenärer hittills inte på ett tillfredsställande sätt kunnat framföra synpunkter och åsikter samt delta i utformandet av programmen, även om det även här finns undantag. Det handlar också om att öka kunskapen hos resenärerna och de kommersiella trafikföretagen om den politiska processen, dess förutsättningar och vilka påverkansmöjligheter som ges. Detta kan ske genom att t.ex. förtroendevalda medverkar i samrådsprocessen tillsammans med tjänstemännen. Det signalerar till övriga som deltar i samrådsprocessen att dialogen är seriös och ger förutsättningar för ett direkt samtal mellan kommersiella kollektivtrafikföretag och folkvalda. Min förhoppning är att de föreslagna förändrade reglerna i slutändan ska ge ett bättre underlag inför beslut om trafikförsörjningsprogram och ökad förståelse för olika gruppers behov och intressen. Förändringarna syftar sammantaget till att ge de kommersiella kollektivtrafikföretagen och resenärerna en starkare röst genom att de effektivare ska kunna framföra synpunkter, åsikter och delta i utformandet av trafikförsörjningsprogrammen. Förändringarna behövs för alla former av kollektivtrafik och inte bara för tåg.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
246
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska omfatta ett antal moment
De största möjligheterna att påverka ett beslut är tidigt i beslutsprocessen, när idéer och tankar väcks och underlag ska tas fram. Det är en väsentlig skillnad mellan att få bidra till att formulera problem och förslag till lösningar mot att få ta del av ett färdigt beslut och eventuellt ges möjligheter att lämna synpunkter på det. Det är också i den tidiga beslutsprocessen de kommersiella kollektivtrafikföretagen och resenärsorganisationerna vill delta. Vid t.ex. ett samråd inför upphandling är för sent att påverka beslutet om allmän trafikplikt.
I den nuvarande lagstiftningen är det inte reglerat hur samråden ska gå till. Utifrån den kritik som har riktats mot hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna genomfört dessa anser jag att det behövs klara riktlinjer för när och hur ett samråd ska genomföras. Att ha klara riktlinjer bidrar också till att ge förutsägbarhet för hur processen ska genomföras.
Jag vill därför föreslå förändringar som syftar till att förskjuta tyngdpunkten mot samråd inför trafikförsörjningsprogram i stället för samråd inför upphandling. För att åstadkomma detta föreslår jag regler för arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram som liknar de regler som finns vid tillkomsten av översiktsplan enligt plan- och bygglagen (2010:900). Genom att samrådsförfarandet knyts närmare de regler som gäller för översiktsplan stärks också kollektivtrafikens roll i samhällsplanering.
Arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska ske i ett antal moment efter varandra. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Alla regionala kollektivtrafikmyndigheter har nu upprättat åtminstone ett trafikförsörjningsprogram, vilket kan ligga till grund för nästa generations program. Den kritik som har riktats mot de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i denna del är att de inte i tillräckligt hög grad gjort en marknadsanalys och att det saknas relevant information om trafiken. Jag kommer nedan (se avsnitt 5.6.4) att föreslå att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna varje år ska offentliggöra ett trafikårsbokslut där varje enskild linje ska redovisas för sig. Ändamålsenlig information om utbud och efterfrågan är en grundförutsättning för att kunna bedöma behovet av
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
247
kollektivtrafik. Trafikårsbokslutet kommer att vara ett viktigt underlag för bedömningen av hur trafiken kommer att utvecklas och vilka förutsättningar det finns för kommersiell kollektivtrafik.
Under arbetet med att ta fram ett förslag till trafikförsörjningsprogram ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten samråda med bl.a. berörda kommersiella kollektivtrafikföretag. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Programförslaget ska i denna fas inte vara färdigberett utan det ska vara möjligt för de kommersiella trafikföretagen att framföra synpunkter som kan ge ett faktiskt avtryck i trafikförsörjningsprogrammen. Det är viktigt att i dialogen mellan myndighet och kollektivtrafikföretag fånga upp den kommersiella trafikens möjligheter. Det är också de kommersiella trafikföretagen som har sakkunskapen och kan bidra till att marknadsanalysen blir bättre genom att genomlysa marknaden och framhålla sin nytta. Om de kommersiella kollektivtrafikföretagen får en mer proaktiv roll ökar sannolikheten för att konstruktiva förslag kommer fram. Även dialogen mellan berörda resenärer behöver fördjupas under samrådet. I detta skede av processen är det främst företrädare för resenärsorganisationer som behöver ges möjlighet att delta.
Att delta i ett samråd är kostnadskrävande för ett kommersiellt kollektivtrafikföretag. Det är därför viktigt att samrådsprocessen sköts så effektivt som möjligt och att samrådsmötena är väl förberedda. Deltagarna ska kunna förutsäga vilka frågor som myndigheten kommer att ta upp för dialog och samråd och vilken påverkansmöjlighet som ges. Samråd är en metod för att få bättre beslutsunderlag, men det måste också vara klart att det är de folkvalda som slutligen upprättar trafikförsörjningsprogramet. Under samrådet ska myndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.
Formerna för hur samrådet ska utformas bör även i fortsättningen vara fria. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten bör erbjuda både öppna möten dit alla berörda som vill bjuds in att delta och möten som riktar sig till specifika målgrupper, men även arbeta med moderna digitala samrådsverktyg.
Kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer har framfört kritik mot att det saknas återkoppling på deras synpunkter och
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
248
förslag (se avsnitt 5.4.2). Enligt min mening är återkoppling avgörande för att dialogen mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten, kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärer ska kunna utvecklas och fördjupas. Deltagarna måste uppleva att deras synpunkter har uppmärksammats och tagits om hand och att deras deltagande varit meningsfullt. För att ge möjlighet till återkoppling föreslår jag att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget och kommuniceras med dem som deltagit under samrådet. Om de synpunkter som kommit in redovisas öppet och synligt för alla leder detta till att dialogen kan förbättras ytterligare. (Här kan dock hänsyn behövas tas till eventuella affärshemligheter.) Andra aktörer kan kommentera och vidareutveckla synpunkterna.
När samrådet har avslutats ska förslaget till trafikförsörjningsprogram ställas ut under minst två månader. Det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som under samrådsskedet bedömer vem som är berörd av trafiken och vem myndigheten ska samråda med. Jag vill ge fler möjlighet att delta i processen med att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Det handlar om åtskilliga miljarder kronor i biljettintäkter och skattemedel. Kostnaderna för den samhällsorganiserade trafiken ökar och resandet blir allt dyrare. Det finns ambitioner om att ytterligare öka kollektivtrafikresandet samtidigt som konkurrensen om skattemedlen är hård och det finns därmed stora behov av nya lösningar för en effektivare kollektivtrafik. Genom att ställa ut förslaget ges medborgarna möjlighet till inflytande och insyn över trafikförsörjningsprogrammen. Processen med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram bör inte vara exklusiv utan inkluderande och ses som värdeskapande och inte enbart ett hinder som ska överbryggas. Alla medborgare bör således ges möjlighet att få framföra skriftliga synpunkter på förslaget.
Efter utställningstiden ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Även för medborgarna är det viktigt med återkoppling på lämnade synpunkter och om dessa har påverkat programmet. Det handlar om programmets legitimitet och deltagarnas möjlighet
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
249
till ansvarsutkrävande. Myndigheten ska sedan så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda och som har lämnat kontaktuppgifter. Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Om programförslaget ändras väsentligen efter utställningen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.
Trafikförsörjningsprogram ska upprättas/uppdateras minst vart fjärde år
Enligt 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten regelbundet fastställa målen för den regionala kollektivtrafiken i ett trafikförsörjningsprogram. Hur ofta en regional kollektivtrafikmyndighet upprättar ett trafikförsörjningsprogram har visat sig variera mellan myndigheterna. Transportstyrelsen har t.ex. fått förelägga den regionala kollektivtrafikmyndigheten på Gotland att upprätta ett första program vid äventyr av vite på 180 000 kronor. Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter är på väg mot tredje generationens program.
Risken med att upprätta ett program med långa mellanrum är att kunskapen om hur man gör försvinner ut ur myndigheten. Samhällsutvecklingen går också fort och trafikförsörjningsprogrammet kan behöva uppdateras mot andra planer och program t.ex. för infrastruktur. Planering kring kollektivtrafik behöver vara en pågående process. Samtidigt är det så att förutsättningarna och behoven i landet ser väldigt olika ut.
Utvecklingen hittills har visat på att det finnas ett behov av tillsyn inom detta område. Den nuvarande lagtextens formulering försvårar tillsyn eftersom det blir en subjektiv bedömning av vad som menas med regelbundet och vid behov. I förarbetena framfördes att programmen skulle uppdateras en gång under varje mandatperiod.
Jag föreslår därför att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (alternativt uppdateras) minst vart fjärde år, vilket innebär att programmen ska genomgås en gång under mandatperioden. Genom att föreslå denna ändring blir det också enklare att utöva tillsyn då tidsramarna läggs fast.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
250
Förutsättningarna i landet är olika och jag har övervägt alternativet att låta regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om när ett trafikförsörjningsprogram ska göras och även behovet av att ge dispens från kravet om att regelbundet upprätta trafikförsörjningsprogram. Jag har dock kommit fram till att det är viktigare att trafikförsörjningsprogrammet är ett levande dokument i hela landet och att dispens inte ska meddelas.
Trafikförsörjningsprogram för storregional trafik
Kollektivtrafiklagen reglerar inte i dag hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska gå till väga vid inrättandet av storregional trafik. Praktiskt fungerar det som så att de regionala kollektivtrafikmyndigheter som vill samarbeta om länsöverskridande trafik tar fram ett internt gemensamt dokument. Därefter upprättar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna egna trafikförsörjningsprogram som speglar varandra utifrån det gemensamma dokumentet. Det medför i sin tur att förfarandet får mer karaktär av ett remissförfarande än ett samråd. Skillnaden mellan samråd (så som det framställs i förarbetena till kollektivtrafiklagen) och ett remissförfarande är att vid samråd drar man upp gemensamma linjer för inriktning och mål i förväg – som utifrån ett tomt papper – medan en remissrunda utgår från redan givna förutsättningar och en preliminär version av trafikförsörjningsprogrammen. Kommersiella kollektivtrafikföretag och resenärsorganisationer har att samråda med var och en av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, vilket i sin tur försvårar möjligheten till dialog eftersom en enskild myndighet har svårt för att ensidigt ändra i det gemensamma dokumentet. Det kan också uppstå skillnader mellan de olika myndigheternas trafikförsörjningsprogram p.g.a. olika ambitionsnivåer, vilket gör att programmen inte blir helt lika och oklarheter kan uppstå.
Storregional trafik riktar sig till resenärer som har behov av att resa över en länsgräns. I trafikförsörjningsprogrammen har den regionala kollektivtrafikmyndigheten att göra en bedömning av hur stort detta behov är och hur det ser ut. Om varje myndighet har ett eget trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik innebär
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
251
detta att myndigheten kan behöva samråda med allmänhet som inte är bosatt i det egna länet. Om det finns ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik kan samrådsprocessen på ett mer effektivt sätt utreda behovet av sådan trafik. Även resenärsorganisationer har behov av att delta i samrådsprocessen för storregional trafik.
Jag anser att den kommersiella kollektivtrafiken (framför allt den interregionala) och den samhällsorganiserade kollektivtrafiken har behov av att komplettera varandra och transportera resenärer åt varandra. Resenären ska uppleva att det finns ett och samma trafiksystem med gemensamma bytespunkter där utgångspunkten är hela-resan-perspektivet från dörr till dörr. Det behövs därför samordnade trafiksystem som stöder varandra.
Jag har ovan belyst att det finns problem med att varje regional kollektivtrafikmyndighet gör ett eget trafikförsörjningsprogram vid länsöverskridande trafik. Jag föreslår därför att de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, regelbundet i ett gemensamt separat trafikförsörjningsprogram ska fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
Samhällsorganiserad kollektivtrafik över länsgränserna följer i huvudsak stamlinjenätet för järnvägen. Den lokala och regionala kollektivtrafiken försörjer stamnätet med resenärer. Det blir därför naturligt att trafikförsörjningsprogrammet för länsöverskridande trafik står över de enskilda myndigheternas trafikförsörjningsprogram. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten får i sitt program redogöra för den länsöverskridande trafiken och vilken kompletterande trafik som behövs inom länet. Förslaget innebär således att arbetet för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna förenklas eftersom de enskilda trafikförsörjningsprogrammen inte längre behöver spegla varandra när det gäller den länsöverskridande trafiken.
Rent praktiskt får de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna göra en avsiktsförklaring om gemensamt samarbete. Därefter får de upprätta ett samverkansavtal som reglerar genomförandet av de ambitioner som parterna uttryckt i avsiktsförklaringen och för att reglera deras fortsatta samverkan i detta ärende. En regional kollektivtrafikmyndighet utses som ansvarig för upprättandet av ett
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
252
förslag till trafikförsörjningsprogram, genomförande av samråd, utställning och fastställandet av ett trafikförsörjningsprogram samt beslutet om allmän trafikplikt.
Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig 5.6.3
kommersiell trafik
Enligt 3 kap. 1 § fattar den regionala kollektivtrafikmyndigheten beslut om allmän trafikplikt inom länet. En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Ett beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.
Beslutet om allmän trafikplikt kan överklagas av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § kollektivtrafiklagen)
Kritik har riktats mot utformningen av besluten om allmän trafikplikt (se 5.4.3). Kritiken handlar om att beslutsmotiveringarna inte är tillräckligt tydliga och att besluten är allt för omfattande. Jag har också i avsnitt 5.4.1 redogjort för den kritik som framförts mot målkonflikter i kollektivtrafiklagen.
Utredningen har inhämtat ett utlåtande från professor Lars Henriksson (Bilaga 7) i syfte att ta reda på hur besluten om allmän trafikplikt kan förbättras. Detta avsnitt bygger på hans utlåtande.
På den svenska järnvägsmarknaden råder fri konkurrens. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte denna ordning. Men beroende på hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kommersiella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det inget som hindrar de kommersiella tågoperatörerna att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndigheten är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av – myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän
trafikplikt,
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
253
– myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn
till den kommersiella trafiken, och – om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i förhål-
lande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå.
Utifrån dessa punkter konstaterar jag att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt inom lagens ramar.
Det som brister i den nuvarande bestämmelsen om beslut om allmän trafikplikt är att det saknas en reglering som innebär att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i beslutsutformningen är skyldiga att ta hänsyn till den befintliga kommersiella trafiken. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett utredningsansvar så till vida att de ska visa att förutsättningarna föreligger för beslut om allmän trafikplikt. Det behövs en bestämmelse som medför att myndigheten i motiveringen av beslutet om allmän trafikplikt är skyldiga att redovisa huruvida ingripandet är berättigat i förhållande till befintlig kommersiell trafik. Myndigheten har att redovisa i beslutsmotiveringen avvägningen mellan det kommersiella intresset och behovet av samhällsorganiserad trafik.
Det beslut som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna fattar måste vidare vara proportionerligt. I kollektivtrafiklagen behöver det inte införas någon särskild regel om proportionalitet eftersom detta är en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten och en central del inom EU-rätten.
Jag föreslår således en ändring i 3 kap. 1 § kollektivtrafiklagen innebärande att i beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik. Detta är inget nytt i sig utan är ett förtydligande av vad ett beslut om allmän trafikplikt ska innehålla.
Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer 5.6.4
Enligt artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning ska de regionala kollektivtrafikmyndigheterna en gång om året offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätt som dessa kollektivtrafikföretag beviljats
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
254
som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik, den ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering samt, i förekommande fall, ge information om eventuella beviljade ensamrätters art och omfattning.
Den svenska kollektivtrafiklagen saknar en motsvarande bestämmelse. EU:s kollektivtrafikförordning är en förordning och sådana behöver inte, till skillnad från EU-direktiven, implementeras i den svenska lagstiftningen. Trots att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska följa EU:s kollektivtrafikförordning tycks detta inte ske i särskilt hög utsträckning när det gäller rapporteringen. Hittills har rapporten bara publicerats av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i Södermanlands och Värmlands län. Eftersom nationell lagstiftning saknas kan inte Transportstyrelsen utöva tillsyn, utan tillsynsansvaret ligger på EU-nivå. Transportstyrelsen har till regeringen framfört att myndigheten borde ges tillsynsansvar över den årliga rapporten i kollektivtrafiklagen. När detta skrivs är ärendet under beredning.
På den tiden det fanns trafikhuvudmän hade många av dessa ett aktiebolag som utförde trafikplanering m.m., vilket lämnade årsredovisningar. När de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bildades valde många myndigheter att avveckla aktiebolagen och därmed försvann också många årsredovisningar. I dag är det stora olikheter mellan de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i hur de redovisar sin trafik. En del redovisar inte någon trafik alls, en del redovisar sin trafik samlat på en övergripande nivå, medan andra myndigheter lämnar detaljerade uppgifter om sin trafik på linjenivå. Avskaffandet av trafikhuvudmän har alltså lett till minskad insyn i vad skattemedlen används till. Trafikanalys har också i sin granskning rapporterat att en del regionala kollektivtrafikmyndigheter inte kunnat redogöra överhuvudtaget för sina avtal om persontrafik på järnväg.
Syftet med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas tillkomst var att myndighetsformen skulle garantera transparens och tydlighet i beslutet om vilken trafik som skulle upphandlas och varför behovet av denna inte kunde tillgodoses av kommersiell trafik. Öppenhet och tydlighet skulle åstadkommas genom att varje år offentliggöra en rapport som beskriver den upphandlade trafiken,
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
255
vad den kostat, vilka operatörer som anlitats, effektiviteten i trafiken etc.
Jag konstaterar att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna under en längre tid har haft möjlighet att själva publicera en rapport, vilket de är skyldiga att göra enligt EU:s kollektivtrafikförordning, men så har endast skett i ett par fall. SKL har gett ut en vägledning för hur rapporteringen ska gå till, men vägledningen synes inte heller ha haft någon större effekt.99För att åstadkomma tydlighet och transparens samt förhindra att vissa myndigheter ställer sig utanför är det angeläget att information om de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet publiceras årligen. En förändring i kollektivtrafiklagen som ger Transportstyrelsen möjlighet att tillsyna de årliga rapporterna (EU:s kollektivtrafikförordning) är därför nödvändigt. Enligt uppgift har arbetet med en sådan förändring redan påbörjats.
Jag vill dock gå längre än vad EU:s kollektivtrafikförordning kräver och utöka omfånget på de uppgifter de regionala kollektivtrafikmyndigheterna årligen ska offentliggöra.
Min utgångspunkt är att tillgång till offentlig information om marknaden är mycket viktig för att denna ska fungera. När det gäller kommersiella kollektivtrafikföretag har de ett behov av att skydda sina affärshemligheter. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har inte samma skyddsbehov eftersom finansieringen sker genom biljettintäkter från resenärer och skattemedel från medborgarna. Den information som finns tillgänglig på marknaden utgörs i dag t.ex. av den nationella trafikdatabasen och rapporter från olika myndigheter. Trafikanalys ska t.ex. enligt sin instruktion samla in, sammanställa och sprida statistik inom transportområdet. Den information som finns om marknaden är till övervägande del på en aggregerad nivå, vilket gör det svårt för utomstående att göra egna bedömningar. Jag vill åstadkomma en öppenhet som gör det möjligt för fler aktörer att följa utvecklingen av den samhällsorganiserade kollektivtrafiken.
Information om de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet behövs utifrån fyra perspektiv. För det första handlar det om möjligheten till insyn för allmänheten och möjligheten att
99 SKL (2013), Vägledning för regionala kollektivtrafikmyndigheter – begrepp och metoder för den årliga rapporten.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
256
utkräva ett demokratiskt ansvar för hur verksamheten hanteras. Under 2014 uppgick de totala kostnaderna för rikets lokala och regionala kollektivtrafik till knappt 41 miljarder kronor. Intäkterna i verksamheten var drygt 20 miljarder kronor.100 Det handlar alltså om åtskilliga miljarder kronor i biljettintäkter och skattemedel från medborgarna. Används skattemedel effektivt, kan skattemedel användas mer produktivt i andra verksamheter eller ska skattemedlen rent av stanna kvar hos skattebetalarna? En förbättrad tillgång till information handlar också om att upptäcka och förhindra korruption och bedrägerier.
För det andra behöver de regionala kollektivtrafikmyndigheterna få ordning på sina årsredovisningar och avtal för att kunna stå till svars för sina handhavanden gentemot styrelser och förtroendevalda i sin organisation, inte minst med beaktande av kostnadsutvecklingen i verksamheten. Det är av betydelse för verksamheten att veta vilka avtal som finns, hur stora avtalen är, vilket trafikutbud och vilket resande avtalen har resulterat i och vad har det kostat. Med mer information kan också den politiska styrningen öka över tjänstemännen. Tanken med att flytta kollektivtrafiken från bolag till myndighet var att den skulle bli en integrerad del av den politiska styrningen för regionens utveckling och medborgarnas bästa.
För det tredje har tillgången till information stor betydelse för de kommersiella kollektivtrafikföretagen. Utträngningen av den kommersiella trafiken sker på linjenivå. Detta gäller oavsett trafikslag. För att marknadsutvecklingen ska gå att följa krävs information om hur trafiken utvecklas på de enskilda linjerna som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna svarar för.
Inom en regional kollektivtrafikmyndighets verksamhetsområde kan det också finnas linjer som är mer eller mindre intressanta ur ett kommersiellt perspektiv. Det är intressant för kommersiella kollektivtrafikföretag att få information om linjer som på sikt skulle kunna bli kommersiellt intressanta och resultera i ett marknadsinträde. Hur ser t.ex. resandeunderlaget och därmed efterfrågan ut på en viss linje?
Om varje linje redovisas för sig blir det också tydligt om det finns linjer som ger ett positivt täckningsbidrag. Det blir också
100 Trafikanalys, Lokal och regional kollektivtrafik 2014, Statistik 2015:20, s. 8.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
257
tydligt om det förekommer korssubventionering mellan linjer eller inte. Företrädare för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har framfört att myndigheternas uppdrag är att ordna tjänst av allmänt intresse, dvs. att anordna ändamålsenlig trafik. Det är utifrån detta uppdrag de regionala kollektivtrafikmyndigheterna agerar, inte för att konkurrera, eller tränga ut kommersiella aktörer. Jag anser emellertid att genom en särredovisning av linjer kan eventuella konsekvenser av myndigheternas beslut om allmän trafikplikt för kommersiell trafik bli tydligare.
För det fjärde finns det ett behov av utveckling hos den samhällsorganiserade trafiken. Information behövs för att kunna jämföra de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna med varandra och över tiden. I en bransch med stigande kostnader och stagnerande efterfrågan är det viktigt med information som gör det möjligt att förstå utvecklingen. De olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna behöver lära av varandra. Om linjer särredovisas går det att tydligt koppla ihop de olika upphandlade avtalen med faktiska utbetalningar, liksom att ställa kostnader i förhållande till antalet resenärer, till trafikutbud etc. Detta skulle i sin tur göra det lättare att ta reda på vilka avtals- och ersättningsformer som fungerar bättre eller sämre under olika förutsättningar samt att följa upp hur trafik och kostnader utvecklas över tiden. En systematisk uppföljning och utvärdering av de olika avtalen är en förutsättning för att man ska kunna lära sig något av processen, bli duktigare på upphandling och få mer och/eller bättre trafik för pengarna.
Om tillgång till information linje för linje ökar underlättar detta även Konkurrensverkets marknadsövervakning. En annan fördel med redovisning linje för linje är att informationen skulle kunna användas i Trafikverkets kapacitetstilldelning och ge stöd i prioritering mellan regionaltåg och fjärrtåg.
Jag föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i kollektivtrafiklagen innebärande att en regional kollektivtrafikmyndighet årligen ska upprätta och offentliggöra ett trafikårsbokslut, där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Information ska alltså lämnas om både den upphandlade trafiken och trafik som köps genom inköp och tillköp från kommersiella kollektivtrafikföretag. Med linje avser jag sådan yrkesmässig trafik som är tidtabellsbunden och där ersättningen bestäms särskilt för
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik SOU 2015:110
258
varje passagerare för sig. Jag ser ingen anledning att göra skillnad mellan olika trafikslag utan behovet av information får anses gälla samtliga trafikslag. Däremot kan det vara befogat att undanta anropsstyrd linjetrafik.
Jag anser att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, är bäst lämpad att närmare meddela föreskrifter om hur redovisningen linje för linje ska utformas. Den information som behövs är bl.a. resandeunderlag, trafikutbud, vilken typ av fordon och antal fordon som används, intäkter, kostnader och eventuella avdrag för bristande kvalitet. Det behöver även redogöras för vilket avtal som hör till vilken linje (typ av avtal, löptider, eventuell option etc.). Det ankommer på de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att genom avtal med dem som utför trafiken få tillgång till den information som behövs. Detta kan i sin tur föranleda behov av övergångsbestämmelser, t.ex. beroende på vilka tekniska lösningar som redan finns på plats.
De föreslagna reglerna ska inte påverka Trafikanalys uppdrag att samla in information från de olika regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Att kunna följa utvecklingen på en övergripande nivå är fortfarande värdefullt.
21-dagarsregeln 5.6.5
Kommersiell trafik kan upphöra med 21-dagars varsel.101Denna regel rimmar illa med de regionala kollektivtrafikmyndigheternas önskan om att skapa långsiktiga stabila trafiksystem för att ge resenärerna trygghet och stabilitet. Samtidigt är den kommersiella trafikens styrka att den kan anpassa trafiken efter marknadssituationen, t.ex. att kunna ändra utbud, tider, frekvens, uppehållsbild och priser till det som bedöms vara marknads- och konkurrensmässigt mest gynnsamt. Resenärer gynnas därmed också av innovationer i branschen. Utifrån ett resenärsperspektiv får det anses vara mest fördelaktigt att den kommersiella trafiken trots allt har kvar sin möjlighet att snabbt kunna anpassa sig efter resenärernas behov. Jag ser det heller inte som möjligt att tvinga en kommersiell
101 TSFS 2012:2.
SOU 2015:110 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik
259
operatör att bedriva en trafik som går med förlust under någon längre tid. Jag föreslår därför ingen ändring i denna del.
Inköp och tillköp av trafik 5.6.6
En del regionala kollektivtrafikmyndigheter gör inköp och tillköp av trafik från kommersiella kollektivtrafikföretag. Andra regionala kollektivtrafikmyndigheter gör det inte. Jag föreslår inte någon ny regel i kollektivtrafiklagen för inköp och tillköp av trafik eftersom detta i första hand bör kunna lösas på annat sätt, t.ex. genom branschorganisationer.
261
6 Anläggningar för tjänster
Förslag: Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka
sitt arbete med, en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av anläggningarna bör Trafikverket särskilt beakta vikten av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I Trafikverkets ansvar ingår även att vid behov bygga spår för tågvändning.
Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. En strategisk plan bör tas fram som underlag för detta och regelbundet uppdateras.
Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangering på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör Trafikverket göra en konsekvensutredning.
Regeringen bör överväga organisationsformerna för den depåverksamhet som staten bedriver genom Jernhusen AB utifrån de principer som gäller för statliga åtaganden. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och överföras till Trafikverket. Innan en överföring till Trafikverket kan göras bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. En långsiktigt hållbar finansieringsmodell måste då också beslutas.
Regeringen bör tillsätta en utredning om hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras. En sådan utredning behöver omfatta frågan vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighets-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
262
förvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Regeringen bör låta utreda frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning. En sådan utredning bör även beakta gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.
6.1 Inledning
I mitt uppdrag ingår att analysera lämpligheten i att inom det statligt ägda bolaget Jernhusen AB hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning, samt att ta ställning till om delar av Jernhusen AB:s terminal- och depåverksamhet bör avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens. Vidare ska jag ta ställning till om en mer samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice bör etableras och hur den i så fall ska organiseras för att också medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva, eller via dem upphandlade tjänstetillhandahållare, utföra relaterad verksamhet. I uppdraget ingår också att föreslå hur järnvägens behov av mark för bl.a. terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering, samt föreslå vilka villkor som bör vara uppfyllda innan statliga järnvägsfastigheter, mark, eller anläggning får upplåtas eller överlåtas.
Inledningsvis kan jag konstatera att en samlad utredning kring det statliga åtagandet för anläggningar för tjänster inte har gjorts i samband med de reformer som genomförts sedan delningen av SJ 1988. Detta gjordes inte heller i samband med bolagiseringen av SJ 2001 trots att frågor om t.ex. hantering av statens järnvägsmark och depåer är viktiga för effektiviteten i trafiken.
Jernhusen AB:s dominans har lyfts som problematisk, bl.a. vad gäller de tjänsteleverantörer som vill bedriva sin verksamhet inom anläggningar för tjänster och som därmed är hänvisade till Jernhusen AB:s upphandlingar för att få tillträde till anläggningarna. Det har
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
263
också framförts att Trafikverket uppfattas ha en oklar roll och att myndighetens agerande på marknaden, i kombination med dess anslagsfinansiering och avgiftssättning, innebär en subvention av spårtillträde i anläggningen som försvårar för konkurrerande verksamhet.
Ett antal frågor måste behandlas innan de som specifikt avser Jernhusen AB tas upp. Jag ägnar därför en relativt stor del av kapitlet till att gå igenom regelverk och Trafikverkets uppdrag. En viktig första fråga att reda ut och tydliggöra handlar om Trafikverkets ansvar för sina anläggningar för tjänster. Det påverkar angränsande aktörers möjlighet och vilja att utveckla deras anläggningar.
Anslutning till Trafikverkets spår är ofta nödvändig för den som vill bygga eller utveckla en anläggning för tjänst. Förutsättningar och förutsebarhet vad gäller lokalisering och anslutningar är därför viktiga för att marknaden för tjänster ska fungera effektivt.
Även för en effektiv användning av järnvägsystemet kan det vara en fördel att utveckla funktioner (verkstäder, avisningsanläggningar, tvättanläggningar) på befintliga spårområden. Särskilt angeläget är detta vid ändpunkter för persontrafiken i storstadsområden, där det är svårt att få tillgång till ny mark för utveckling av anläggningar. För den aktör som vill bygga eller utveckla t.ex. en verkstad inom befintligt spårområde kan tillgång till Trafikverkets anläggning vara viktig. Möjligheterna till upplåtelse eller överlåtelse av Trafikverkets spår är därför viktiga förutsättningar.
En särskild fråga är i vilket led det bör vara konkurrens för att skapa en effektiv depåmarknad till gagn för en effektiv järnvägstrafik. Någon måste ansvara för lokalisering och planering, utformning och byggande, ägande och förvaltning, drift, respektive tillhandahållande av underhållstjänsten till järnvägsföretagen. De tidigare överväganden som gjorts har inneburit att dessa frågor lämnats till marknaden att lösa, samtidigt som Jernhusen AB:s övertagande av statens befintliga depåer och terminaler lett till en monopolliknande ställning.
Det har också ingått i mitt uppdrag att utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet, samt vid behov och inom ramen för vad som följer av gällande EU-reglering föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt, för berörda parter kostnadseffektivt, sätt att organisera verksamheten. Kopplat till en del andra frågor rörande stationer, berörs denna fråga översiktligt i slutet av kapitlet.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
264
6.2 Bakgrund och problembild
I mitt första delbetänkande, En enkel till framtiden? (SOU 2013:83), har jag redogjort för att många intressenter uttryckt att det råder oklarheter i fråga om ansvar och rättigheter avseende uppställningsspår, underhållsanläggningar och relaterade funktioner på den svenska järnvägsmarknaden. Vidare har jag framfört att det finns aktörer som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade ur logistiksynpunkt och att det saknas en strategisk markplanering.
Under mitt fortsatta arbete med utredningen har problembilden konkretiserats och det har framkommit att en stor del av den upplevda oklarheten kretsar kring vad som är Trafikverkets respektive marknadens ansvar vad gäller t.ex. uppställningsspår, tågvändning och anslutningar. Dessutom råder det otydlighet rörande förutsättningarna för användning av Trafikverkets spår, exempelvis för etablering av en verkstad eller en underhållsplattform.
Depåmarknaden har granskats av Riksrevisionen och Transportstyrelsen. Av Riksrevisionens rapport framgår att Trafikverket anser att depåförsörjningen är marknadsaktörernas ansvar och att myndigheten i dag inte har något tydligt ansvar i frågan. Riksrevisionen konstaterar dock att Trafikverket i sitt uppdrag har förutsättningar att påverka förhållanden som underlättar en effektiv och trafiknära depåförsörjning, som samtidigt gynnar kapacitetsutnyttjandet på huvudspåren. Mot denna bakgrund menar Riksrevisionen att det finns anledning att tydliggöra Trafikverkets ansvar inom området.1 Aktörerna inom sektorn har efterfrågat ett sådant förtydligande för långsiktig förutsebarhet för verksamheten.
Transportstyrelsen har undersökt tillgången till depåer.2 Myndigheten har funnit att de nya operatörerna anser att tillgången till depåer är en stor utmaning, bl.a. p.g.a. den monopolställning som det statligt ägda bolaget Jernhusen AB har. Transportstyrelsen beskriver situationen där en operatör som helst ville förlägga underhållet i Göteborg fick nej av Jernhusen AB, som i princip kontrollerar alla relevanta depåer där, med hänvisning till att det inte fanns ledig kapacitet.
1 RiR 2013:18, s. 132. 2 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
265
Transportstyrelsen framför vidare att SJ AB upplevs ha en tydlig strukturell fördel eftersom företaget bundit upp sig med långa hyresavtal med Jernhusen AB.3 Trots detta har SJ AB framfört till Transportstyrelsen att företaget inte är tillfreds med den planerade utveckling av depåkapaciteten som föreslås av Jernhusen AB. SJ AB har därför tagit initiativ till förändringar i utformningen av de depå- och avisningslokaler som bolaget hyr av Jernhusen AB. Eftersom SJ AB anser sig behöva hela kapaciteten är flera depålokaler på strategiskt viktiga ställen även stängda för övriga tågoperatörer.4Jag kan således konstatera att även den del av det statliga åtagandet som bedrivs i bolagsform är en källa till otydligheter och svårigheter bland sektorns aktörer.
Ett tydliggörande av Trafikverkets ansvar skulle sannolikt påverka förutsättningarna för marknadens aktörer och innebära större säkerhet vid beslut om t.ex. investeringar, eller vid beslut om att utveckla eller avveckla verksamhet. Jag anser att dagens situation skulle gynnas av att ovan beskrivna problem hanteras och att det är nödvändigt att detta sker för att undvika större problem på längre sikt. De otydligheter och svårigheter som finns i dag kan komma att förvärras vid en utveckling av järnvägssystemet, särskilt vid en utbyggnad av höghastighetsjärnväg.
Denna uppfattning är i linje med vad som har framförts till Sverigeförhandlingen om nödvändigheten av fungerande förutsättningar när det gäller depåer för underhåll och service. Det innebär att dessa anläggningar bör vara strategiskt belägna, helst vid ändpunkterna, för att underhåll och service ska kunna ske så effektivt som möjligt. Eftersom de befintliga depåerna redan i dag är högt belastade är en förutsättning för en fungerande trafik på höghastighetsjärnvägarna att nya depåer planeras och byggs.5
Riksrevisionen har pekat på Jernhusen AB:s dominerande ställning på depåmarknaden, och att denna, i kombination med betydande inträdeshinder, är orsaken till att en depåmarknad för underhåll av fordon inte har utvecklats i Sverige. Riksrevisionen framför även att det finns en problematik i kombinationen lång-
3 Transportstyrelsen, Marknadstillträde för långväga persontrafik på järnväg, TSJ 2014-1653, s. 5 f. 4 RiR 2013:18, s. 126 f. 5 PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, s. 20.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
266
siktiga avtal om depåkapacitet och dagens marknadsmodell med kortsiktiga ettåriga villkor för tågtrafik. Det leder enligt Riksrevisionen till att det byggs få moderna depåer som är tillgängliga för alla operatörer och att järnvägsoperatörer tvingas till långväga transporter för att underhålla sina järnvägsfordon. I sin tur innebär det att kapacitet på huvudspåren används till tomkörning i stället för trafik.
Riksrevisionen framför även att det faktum att det statligt ägda bolaget Jernhusen AB har i uppdrag att vara affärsmässigt har inneburit att inga effektiva och moderna depåer byggs, om inte kunden är beredd att göra långsiktiga åtaganden.
Regeringen har instämt i Riksrevisionens uppfattning att depåverksamhet liksom terminaler och terminaltjänster måste utvecklas samordnat med utvecklingen av annan järnvägsinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i riksdagens och regeringens ställningstaganden. Regeringen anser vidare mot den bakgrunden att ”det finns skäl att överväga hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Därutöver finns skäl att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt studera frågan om huruvida mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägssektorn. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen anser att depåtjänsterna som sådana, även fortsatt, ska tillhandahållas av marknadsaktörerna och ligga utanför det statliga åtagandet.”6
Det har också framkommit att regelverken som styr förutsättningarna inom anläggningar för tjänster, och när järnvägslagen (2004:519) respektive hyreslagstiftningen, dvs. 12 kap. jordabalken (1970:994), ska tillämpas, skapar en osäkerhet hos aktörerna om vad som egentligen gäller. I sammanhanget råder oklarhet kring vilken reglering som ur marknads- och konkurrenshänseende bör och kan tillämpas.
Inom järnvägssektorns anläggningar för tjänster finns förutom infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag även tjänsteleverant-
6 Skr 2013/14:201, s. 15.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
267
örer. Ibland utför även järnvägsföretagen vissa tjänster. Tjänsteleverantörsmarknaden har, så vitt jag kunnat finna, inte varit föremål för närmare utredning eller reglering, trots de stora förändringar som genomförts på t.ex. gods- och persontrafikmarknaderna under 1996 respektive 2010, samt vid bolagiseringen av SJ 2001.
Betydelsen av tjänsteleverantörsmarknaden för ett effektivt järnvägssystem har dock lyfts fram i samband med att dessa förändringar genomförts. Regeringen framhöll t.ex. vid omregleringen av persontrafikmarknaden att den avsåg att följa utvecklingen av järnvägens servicefunktioner och vidta åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens även inom denna del av järnvägen.7Regeringen ansåg att utvecklingen av terminal- och servicefunktioner inom järnvägssektorn inte nått en helt tillfredställande lösning, och att strukturella åtgärder kunde behöva aktualiseras i kombination med att rollerna för aktörerna sågs över och preciserades.
Även Transportstyrelsen och Konkurrensverket har uppmärksammat att det finns problem när det gäller tjänster som tillhandahålls i anläggningar för tjänster, t.ex. rangering, växling, lättare underhåll, tvätt eller städning. Som en grundförutsättning för tjänsteleverantörsmarknadens funktion har det uttryckts att nuvarande förutsättningar och ansvarsfördelning bör tydligöras.
I samband med den översyn jag själv gjort i denna utredning, har jag funnit att det statliga åtagandets omfattning och form är centrala frågor i sammanhanget. Överväganden kring det statliga åtagandet och tydliggöranden av statens uppdrag utgör viktiga grundförutsättningar inför andra ställningstaganden kring marknaden för anläggningar för tjänster och för tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar. Andra frågor som är av betydelse är vilken modell för marknadstillträde som staten väljer långsiktigt, samt vägvalet gällande inriktning för järnvägens användning.
Dessa överväganden bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i gällande principer för vad som bör vara ett statligt åtagande, respektive hur det bör organiseras (se kapitel 3 och 4). När det gäller marknadstillträdesmodellen ser jag på frågan ur ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv. I det korta perspektivet kan
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
268
förbättringar genomföras inom ramen för nuvarande modell och i det längre perspektivet kan de förändringar jag skissar på i kapitel 3 förändra förutsättningarna.
Närmast kommer jag att göra en fördjupad beskrivning av den historiska utvecklingen och en nulägesbeskrivning av statens uppdrag. Därefter redogör jag för relevanta regelverk. I båda dessa delar ligger tonvikten på de områden där sektorns aktörer har framfört att det finns otydligheter.
6.3 Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster
När tillgångarna i Statens Järnvägar 1988 delades upp i infrastruktur respektive trafikutförande gjordes bedömningen att infrastrukturen borde utgöra ett sammanhållet system. Till Banverket skulle anläggningar och verksamhet föras som var av avgörande betydelse för systemets kapacitet och för en neutral behandling av olika trafikföretag, även om en marknadsöppning inte låg i fokus för reformen vid denna tidpunkt.8 Detta innefattade bl.a. det som definierades som tågspår enligt säkerhetsordningen (SÄO), och vissa spår för uppställning och växling inom trafikplatser. Sådana anläggningar och funktioner som hade ett direkt samband med trafikföretagens produktutformning och effektivitet, t.ex. godstrafikterminaler och stationsbyggnader, ansågs däremot borde föras till det nya SJ. Rangerbangårdarna hamnade i gränslandet. En viss del av anläggningsgruppen fördes till Banverket, medan övriga delar fördes till SJ. I beslutet angavs att det fanns behov av att löpande se över gränsdragningen mellan infrastrukturanläggningar och övriga anläggningar.
I början av 1990-talet påbörjades en diskussion kring villkoren för konkurrens i järnvägssektorn, bl.a. mot bakgrund av de trafikupphandlingar som skett i trafikhuvudmännens regi. Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn fann 1993 att det från konkurrenssynpunkt vore principiellt fördelaktigt om vissa av de gemensamma funktionerna organiserades neutralt utanför SJ, men att en så stor förändring av SJ:s verksamhet skulle leda till andra
8 Regeringsbeslut I 510/88, I 943/88 (delvis), 1988-06-09, s. 7.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
269
allvarliga och negativa konsekvenser, varför utredningen i stället föreslog andra lösningar.9 Utredningen framhöll att om järnvägsmarknaden på sikt skulle komma att utvecklas mot ett stort antal aktörer, och SJ:s roll därmed skulle minska, så kunde man omvärdera förslaget kring organiseringen av de gemensamma funktionerna.
Kommittén ansåg inte att Banverket borde ta över dessa funktioner, eftersom verksamheterna i huvudsak skulle drivas efter företagsekonomiska kriterier och det skulle skapa målkonflikt i förhållande till Banverkets övriga verksamhet som avsåg samhällsekonomiska mål.10Regeringen gjorde bedömningen att ”alla operatörer bör garanteras tillgång till gemensamma funktioner på konkurrensneutrala och icke diskriminerande villkor.”11 Vidare skrev regeringen att ”frågor rörande formerna för hur ansvaret för stationer, terminaler, mark för järnvägsändamål och tågfärjor skall fördelas bör enligt regeringens uppfattning utredas vidare. [---] Utgångspunkten skall vara att skapa kundorienterade och konkurrensneutrala lösningar som stärker järnvägstrafikens attraktivitet och effektivitet.”12
Med gemensamma funktioner avsågs t.ex. stationer, järnvägsmark, terminaler och tågfärjor som olika operatörer och trafikhuvudmän var beroende av.
1999 beslutade regeringen att vissa delar av det så kallade kapillära nätet skulle föras från SJ till Banverket.13 Regeringen beslutade i enlighet med det förslag som Banverket och SJ tillsammans redovisat efter uppdrag från regeringen.14
Vid årsskiftet 2000/2001 bolagiserades affärsverket Statens järnvägar och delades upp i SJ AB, Green Cargo AB och Swedcarrier med dotterbolagen Euromaint AB, Swemaint AB, Jernhusen AB, Unigrid AB, Trafficare AB och Nordwaggon. Någon mer omfattande utredning om SJ:s fastigheter och deras roll inom ramen för ett framtida transportpolitiskt uppdrag gjordes inte inför bolagiseringen.15 Något alternativ till bolagisering av fastighetsbeståndet
9SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen, s. 100 f. 10SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen, s. 100. 11Prop. 1997/98:56, s. 99. 12Prop. 1997/98:56, s. 100. 13 Regeringsbeslut N1999/943/IRT. 14 PM 1998-11-30, bilaga till Regeringsbeslut N1999/943/IRT. 15 RiR 2005:11, Bolagiseringen av Statens järnvägar, s. 29.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
270
övervägdes inte heller, trots att regeringen inför bolagiseringen angett att tillgången till stationer och andra gemensamma funktioner närmare skulle analyseras, vilket senare uppmärksammades av Riksrevisionen.16
Regeringen berörde kort frågan om ansvarsfördelning inom transportområdet 2001 efter att den s.k. Godstransportdelegationen kommit fram till att statens ansvar på godstransportområdet var att bl.a. styra inriktningen och omfattningen av den nationella infrastrukturen. Regeringen uttalade att statens ansvar omfattar sådana anläggningar som svarar mot nationella och internationella behov.17 Regeringen angav också att ansvarsfördelningen i enskilda sakfrågor kunde behöva förändras då och då som en följd av olika ändrade förhållanden, t.ex. uppdelningen av det tidigare SJ i olika bolag. Förändringarna borde, enligt regeringen, ske inom ramen för den princip om ansvarsfördelning som slogs fast i 1998 års transportpolitiska beslut.18
Utredningen om järnvägssektorns organisation (N2001:09) gavs i uppdrag att se över förvaltningen av järnvägens fastigheter med anledning av bolagiseringen av SJ. Utredningen lämnade förslag till hur inriktningen och styrningen av fastighetsförvaltningen borde anpassas.19Utredaren utgick från att Jernhusen AB tills vidare fortsatt skulle vara fastighetsägare, och lämnade därför förslag med fokus på inriktning av styrningen av bolaget.20
Därefter kan aktörerna på marknaden själva sägas ha hanterat gränsdragningen. Under 2007 kom Green Cargo AB och Jernhusen AB överens om att Jernhusen skulle ta över infrastrukturförvaltarskapet för Green Cargo AB:s spåranläggningar efter att Banverket förklarat att det inte avsåg att ta över dessa. Green Cargo AB:s anläggningar i Sundsvall, Borlänge, Gävle, Hallsberg, Västerås Västra, Skövde, Göteborg Norra, Helsingborg, Malmö, Årsta och Älmhult fördes därför över till Jernhusen AB.
Under 2010–2011 sökte Trafikverket och Jernhusen AB lösa ett antal ansvarsfrågor inom sektorn i dialog med varandra. Dialogen
16 RiR 2005:11,Bolagiseringen av Statens järnvägar, s. 29, som hänvisar till bl.a. prop. 1999/2000:78. 17Prop. 2001/02:20, s. 22. 18Prop. 2001/02:20, s. 23. 19SOU 2003:104, s. 493 ff. 20SOU 2003:104, s. 536 ff.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
271
låg till grund för de ställningstaganden som Trafikverket beslutade om i form av fastställelse av s.k. ståndpunkter för järnvägslinjer, bytespunkter, godsterminaler och depåer.21 Syftet med beslutet var att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Trafikverket och marknaden mot bakgrund av de stora oklarheter som funnits i detta avseende. Ståndpunkterna skulle utgöra en plattform för ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna. Av beslutet framgår att ståndpunkterna skulle tydliggöras i strategidokument. Trafikverket fastställde också en strategi för Trafikverkets tjänsteutbud, kapacitetstilldelning och prissättning, för att på övergripande nivå söka tydliggöra Trafikverket åtaganden.22
År 2014 beslutade regeringen att Jernhusen AB skulle överta infrastrukturförvaltarskapet för de s.k. hanteringsspåren vid Årsta kombiterminal med nyttjanderätt från Trafikverket.
6.4 Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden
Omstruktureringen från 1988 och framåt av den verksamhet som bedrevs inom olika enheter inom dåvarande Statens Järnvägar har medfört att även marknaden för järnvägsanknutna tjänster öppnats för konkurrens.
Flera företag äger, bygger eller förvaltar i dag depåer och sidospår. Ett antal företag tillhandahåller tjänster så som underhåll, tvätt, sanering, enklare reparationer, fekalietömning, vattentryckning, städning, växling m.m. i eller på anläggningar för tjänster. Jag har, med hänsyn till gällande tidsramar inte haft möjlighet att genomföra en närmare kartläggning av marknaderna för anläggningar för tjänster och de tjänster som tillhandahålls där. Nedan ges därför bara en översiktlig beskrivning.
21 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06. Trafikverkets svar till Riksrevisionen angående frågor avseende ansvarsfördelning Trafikverket-Jernhusen, 2013-05-06. 22 TDOK 2010:372.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
272
Anläggningar för tjänster 6.4.1
Trafikverket är infrastrukturförvaltare för uppskattningsvis cirka 14 000 km spår, varav cirka 1 300 km sidospår. Av sidospåren erbjuds ungefär 450 km för uppställning i Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning (JNB), bilaga 3.1. Trafikverket förvaltar cirka 600 km sidospår som inte erbjuds för uppställning, rangering eller andra tjänster. Cirka 250 km sidospår finns inom Trafikverkets rangerbangårdar. Därutöver är Trafikverket infrastrukturförvaltare för vissa anläggningar för tjänster, vilket inkluderar t.ex. sidospår och rangerbangårdar, och inom dessa anläggningar har Trafikverket ibland infrastrukturförvaltaransvaret för spår verket disponerar med servitut på mark som ägs av Jernhusen AB.
Jernhusen AB är en aktör med stark ställning genom innehavet av ett antal av de verkstäder SJ ägde fram till bolagiseringen 2001. Sedan 2002 har Jernhusen AB byggt sju nya depåer, medan andra aktörer byggt tolv. Det förekommer att Jernhusen AB har servitut på spår som ligger på Trafikverkets mark. Det finns ytterligare tolv depåer som ägs av INAB, Midwaggon, Bombardier, A-train, SL (två), Train Alliance (två), Swedtrack, TÅGAB, Motala Train och BS Verkstäder AB.
Även regionala kollektivtrafikmyndigheter bygger, äger och hyr verkstadslokaler och uppställningsspår. Det kan de göra genom egna bolag eller genom upphandling, där t.ex. Jernhusen AB och Train Alliance deltar. Det finns ett önskemål om rådighet över verkstäderna för de fordon som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna investerat i. Att tågtyperna i vissa fall är unika påverkar underhållet, och det har framförts att det är därför myndigheterna gärna äger sina verkstäder själva. Ett antal regionala kollektivtrafikmyndigheter äger sina fordon och övriga hyr dem av AB Transitio.
Även om de inte behandlas närmare i denna utredning är det värt att nämna att även kombiterminaler är anläggningar för tjänster. Det finns 23 sådana, varav Jernhusen AB äger nio. Övriga ägs av INAB, Örnsköldsviks hamn och logistik, Borlänge kombiterminal, Bergkvist-Insjön, Jernhusen/Mälarhamnar, Kilenkrysset, Logent, Eskilstuna kombiterminal, Katrineholms Logistikcentrum, Skaraborg Logistic center, Alvesta Intermodal AB, Jönköpings Kombiterminal, Vaggeryd Logistic Center och Älmhult Kombi-
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
273
terminal. Utöver dessa finns liknande faciliteter som ibland brukar betecknas som kombiterminaler.
Hamnar räknas ibland som kombiterminaler, t.ex. i Gävle, Södertälje, Åhus, Trelleborg, Karlstad, Ystad, Norrköping, Malmö, Helsingborg och Halmstad. Hamnarna har kommunala huvudmän. Enligt Transportstyrelsen har 30 hamnar i dag säkerhetstillstånd som infrastrukturförvaltare enligt järnvägslagen, och de är också att klassa som tjänsteleverantörer då de ansvarar för anläggningar för tjänster.
Tjänsteleverantörer 6.4.2
På tjänsteleverantörsmarknaden är ett antal företag verksamma. Euromaint AB, Bombardier, Stadler Sweden AB, Alstom, BS Verkstäder AB, Swemaint AB, Mantena Service AB m.fl. utför underhållstjänster avseende tåg eller arbetsfordon. Några järnvägsföretag utför också verksamhet som tjänsteleverantörer. Godstrafikföretaget Green Cargo AB är t.ex. också tjänsteleverantör när bolaget utför rangering åt järnvägsföretag på Hallsbergs rangerbangård, men utför även växling på andra platser. Green Cargo AB köper också tjänster av andra tjänsteleverantörer. Även SJ AB utför tjänster, som t.ex. städning.
Därutöver finns ett antal privata företag som utför tjänster, som sanering, tågtvätt, städning, furnering, växling eller planerar tågrörelser på bangårdar, t.ex. CQ Correct, ISS Facility Services AB, VÄTE Consulting AB, Baneservice Skandinavia AB m.fl.
6.5 Regelverk och begrepp
Det råder osäkerhet kring tillämpning och tolkning av regelverken för anläggningar för tjänster. Särskilt verkar detta gälla villkor för hyra eller spårtillträde och marknads- och konkurrensrättsliga aspekter. Jag ser därför ett värde i att försöka tydliggöra delar av dessa frågor.
Järnvägslagen reglerar relationen mellan tjänsteleverantören och järnvägsföretaget eller annan sökande, vissa interna förhållanden hos tjänsteleverantören, samt säkerhetsfrågor för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Järnvägslagens syfte är att tillförsäkra
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
274
likabehandling och icke-diskriminering mellan infrastrukturförvaltare/tjänsteleverantörer och järnvägsföretag eller annan sökande.
Hyreslagstiftningens syfte är att reglera det avtalsrättsliga förhållandet mellan två parter, fastighetsägaren och hyresgästen.
En mängd olika begrepp används för att beskriva de anläggningar och spår som behandlas i detta kapitel. Nedan följer ett försök att beskriva en del av dessa. Det är viktigt att vara medveten om att det finns risk för missförstånd på grund av att samma begrepp ibland används och har använts för olika företeelser.
Anläggning för tjänst och tjänsteleverantör definieras i järnvägslagen och i det bakomliggande EU-direktivet. Förenklat kan sägas att anläggningar för tjänst är spår och anläggningar vid sidan av huvudspåren. Tjänster är de tjänster som någon tillhandahåller inom en sådan anläggning. Begreppen är knutna till regler för tillträde till tjänsteanläggningen, tjänst och avgiftsättning (se avsnitt 6.4.1).
Begreppen järnvägens huvudsystem respektive sidosystem används ibland när ansvarsfördelning mellan Trafikverket och marknaden diskuteras.
Spår delas in i huvudspår, avvikande huvudspår och sidospår. Grovt avgränsat kan sägas att trafiken bedrivs på huvudspår och avvikande huvudspår. Denna indelning finns också i Trafikverkets databas BanInformationSystem (BIS).
Depåer används ibland för att beskriva en verkstad i
bemärkelsen verkstadsbyggnad, och ibland inkluderas även spår utanför byggnaden som förvaltas eller ägs av verkstadsägaren eller förvaltaren. Ibland används begreppet depå i betydelsen ett geografiskt avgränsat spårområde med t.ex. uppställningsspår, tvättanläggningar och verkstäder som ligger inom ett och samma område, t.ex. ”Hagalunds depå”. Ett spårområde kan innehålla godsdepå eller
godsbangård, med vilket avses uppställningsspår för godsfordon
och möjligheter till omlastning av gods. Persontrafikbangård kan innehålla uppställningsspår för persontrafikfordon. Där kan även finnas anläggningar för t.ex. tvätt, sanering eller fekalietömning.
Terminal används ibland för ett spårområde som kan användas
för t.ex. uppställning av person- eller godståg; andra gånger används begreppet specifikt i bemärkelsen plats för lastning och lossning, som t.ex. kombiterminaler.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
275
Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och 6.5.1
tillhandahållande av tjänster
I järnvägslagen (2004:519) regleras relationen mellan tjänsteleverantörer respektive järnvägsföretag och andra sökande. Lagen innehåller regler för att tillförsäkra icke-diskriminerande tillträde till anläggningar för tjänster och de tjänster som tillhandahålls där, samt regler om avgifter. Den innehåller också skyldigheter i vissa fall för tjänsteleverantörerna vad gäller organisatorisk åtskillnad och separata räkenskaper från dominerande järnvägsföretag. Järnvägslagen bygger i denna del på SERA-direktivet (2012/34/EU).
Enligt järnvägslagen ska en tjänsteleverantör på ett ickediskriminerande sätt ge järnvägsföretag och andra sökande tillträde till anläggningar för tjänster och tillgång till tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar.
Tjänsteleverantör är varje offentlig eller privat enhet som ansvarar
för förvaltningen av en anläggning för grundläggande tjänster.23
Anläggning för grundläggande tjänst är stationer för passagerare,
inklusive byggnader och övriga faciliteter, för reseinformation och lokaler för biljettförsäljning, godsterminaler, rangerbangårdar, sidospår och underhållsanläggningar, andra tekniska anläggningar än anläggningar för underhåll av höghastighetståg, anläggningar för rengöring och tvätt, hamnanläggningar, olycksundsättning, och bränsledepåer.24
Tjänsteleverantör är varje offentlig eller privat enhet som ansvarar för tillhandahållande av tjänster (grundläggande-, tilläggs- och extratjänster) inom anläggningar för grundläggande tjänster.25Tjänster som utförs vid anläggningar för rangerbangårdar är t.ex. rangering, tågbildning eller växling. Vid godsterminaler kan det exempelvis vara containerlyft. I underhållsanläggningar utförs verkstadstjänster som reparationer och underhåll. På sidospår för uppställning kan det vara tjänster som tågbildning, växling, bäddning, furnering, enklare reparationer, fekalietömning, vattentryckning och städning. Vid tvätt- och saneringsanläggningar utförs tjänsterna tvätt samt klotter- och olyckssanering.
231 kap 4 § järnvägslagen (2004:519). 246 kap 23 § järnvägslagen (2004:519). 251 kap 4 § järnvägslagen (2004:519).
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
276
Tyngre underhåll som tillhandahålls i underhållsanläggningar avsedda för höghastighetståg eller andra typer av rullande materiel som kräver särskilda anläggningar definieras som extra tjänster. Dessa tjänster är tjänsteleverantören inte skyldig att tillhandahålla men om de tillhandahålls så ska detta ske på ett icke-diskriminerande sätt.26
Tjänsterna spänner alltså över ett brett spektrum: tågbildning, växling, underhåll, tvätt, sanering, städning, bäddning, catering/furnering, enklare reparationer, fekalietömning, vattentryckning, växling, lastning och lossning, blockbyten, avisning, avfallshantering, reklam/tidningsleverans, anslutning till värmeposter/el, bränslepåfyllning m.m.
Regeringen har förtydligat att regleringen inte ska gälla tjänster som t.ex. städning, bäddning och furnering, eftersom de inte kräver någon särskild specialistkompetens eller specialiserad utrustning, och därför inte bör omfattas av järnvägslagens definition av grundläggande tjänst.27För dessa tjänster gäller därför inte järnvägslagens villkor om icke-diskriminerande tillgång och självkostnadsprissättning.
Regeringen har också uttalat att om ett järnvägsföretag väljer att utföra tjänster i egen regi och inte tillhandahålla tjänster till någon annan än sig själv, omfattas tjänsten eller tjänsteleverantören inte av järnvägslagens reglering, eftersom denne då inte är att betrakta som tjänsteleverantör i järnvägslagens mening.28 EU-direktivet saknar denna avgränsning och omfattar rent språkligt de tjänster som utförs inom anläggningar för grundläggande tjänster, även de som utförs i egen regi.
Tjänster i anläggningar för tjänster skiljs från det så kallade
minimipaketet av tillträdestjänster, för vilket andra regler gäller för
avgifter och kapacitetstilldelning. Detta ska tillhandahållas av infrastrukturförvaltaren till järnvägsföretagen på ett ickediskriminerande sätt.29
Minimipaketet innefattar behandling av ansökan om infrastrukturkapacitet, rätt att använda den kapacitet som beviljats, användning av järnvägsinfrastrukturen, inklusive växlar och över-
26 Artikel 13.8, direktiv 2012/34/EU. 27Prop. 2014/15:120, s. 66 f. 28Prop. 2014/15:120, s. 67 ff. 29 Art. 13.1 direktiv 2012/34/EU.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
277
gång i tågspår, trafikledning, inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser, användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till tåg där det finns tillgång till sådan, samt all övrig information som behövs för att genomföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats.30Med infrastrukturkapacitet avses möjlighet att planera begärda tåglägen för en del av infrastrukturen.31Med tågläge menas den infrastrukturkapacitet som behövs för att framföra ett visst tåg från en plats till en annan under en viss period.32
Avgiften för minimipaketet av tillträdestjänster ska, inom ramen för infrastrukturförvaltarens kostnader för infrastrukturen, sättas till minst till den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon.33 Med detta menas i den svenska regleringen den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden.34Förenklat kan sägas att det innebär, givet de tillgängliga beräkningar som finns, att avgiften minst ska motsvara någonstans mellan 20 till 30 procent av nedlagda kostnader för drift, underhåll och reinvestering. Infrastrukturförvaltaren har inom vissa ramar möjlighet att ta ut högre avgifter för minimipaketet.35 Före ändringen av järnvägslagen 15 juni 2015 gällde dessa avgiftsprinciper även för tillträde till infrastrukturen inom anläggningar för tjänster som förvaltas av Trafikverket.
Regleringen i järnvägslagen och det bakomliggande EU-direktivet omfattar tjänstetillhandahållarnas skyldigheter gentemot järnvägsföretagen och andra sökande vad gäller tilldelning av spårtillträde och avgifter.36Regleringen anger inte vem som ska utföra tjänsterna, eller att den som äger eller förvaltar anläggningen också måste utföra tjänsterna.
Vidare uppställer järnvägslagen krav på separata räkenskaper för tjänstetillhandahållandet av grundläggande tjänster respektive transporttjänsterna om tjänstetillhandahållarverksamheten står under direkt eller indirekt kontroll av ett järnvägsföretag med
30 Bilaga II, p. 1 direktiv 2012/34/EU. 31 Art. 3.24 direktiv 2012/34/EU. 32 Art. 3.27 direktiv 2012/34/EU. 337 kap 2 § järnvägslagen (2004:519). 34Prop. 2003/04:123, s. 133. 357 kap 4 § järnvägslagen (2004:519). 366 kap 23 § och 7 kap 8 §järnvägslagen (2004:519).
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
278
dominerande ställning på person- eller godstrafikmarknaden i Sverige.37
Tjänstetillhandahållarverksamheten ska organiseras så att beslutsfattandet är oberoende i förhållande till det dominerande företaget för grundläggande tjänster. Det gäller dock enligt direktivet inte för underhållsanläggningar, andra tekniska anläggningar, t.ex. anläggningar för rengöring och tvätt, samt undsättningshjälpmedel.
Tjänsteleverantören ska lämna information om sina anläggningar för tjänster, principer för avgifter och övriga villkor för tillträde till anläggningen och tjänsterna, till Trafikverket och till infrastrukturförvaltaren för det järnvägsnät som anläggningen finns i anslutning till.38 Uppgifterna eller en hänvisning till en webbplats där informationen finns, ska publiceras i infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning.39
EU-kommissionen har mandat att anta genomförandeakt för att närmare specificera förfarandena och kriterierna för spårtillträde och tjänster inom anläggningar för tjänster.40 Denna rättsakt som utarbetas av kommissionen ska grundas på regleringsorganens och tjänsteleverantörernas erfarenheter och kommer att behandlas i en arbetsgrupp under SERAC41(tillträde till de tjänster som tillhandahålls i de anläggningar för tjänster som avses i punkterna 2–4 i bilaga II). EU-kommissionen har aviserat att arbetet med att ta fram en genomförandeakt pågår. En eventuell genomförandeakt blir direkt bindande när den träder i kraft.
Järnvägslagen eller hyreslagen? 6.5.2
I utredningens arbete har särskilt uppmärksammats att många aktörer uppfattar det som oklart hur hyreslagens42 regler ska tillämpas i förhållande till de regler som uppställs i järnvägslagen.
Järnvägslagen reglerar förhållandet mellan tjänsteleverantören och järnvägsföretaget, inte relationen mellan tjänstetillhandahållare
374 kap 2 a § Järnvägslagen (2004:519). 38 5 kap 2 a §, Järnvägsförordning (2004:526). 39 5 kap 1 § Järnvägsförordning (2004:526). 40 Art. 13.9 direktiv 2012/34/EU. 41 Single European Railway Committee (se kapitel 4.3.2). 4212 kap jordabalken (1970:994).
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
279
och infrastrukturförvaltare, och tjänstetillhandahållare emellan. Relationen mellan infrastrukturförvaltaren och tjänsteleverantören eller mellan två tjänsteleverantörer omfattas emellertid av de (i stora delar dispositiva) avtalsrättsliga reglerna i t.ex. hyreslagstiftningen. Även andra regler påverkar handlingsutrymmet, t.ex. de regler som gäller för myndigheter som Trafikverket.
Relationen mellan exempelvis Trafikverket och ISS som tjänsteleverantör och deras inbördes överenskommelser och agerande påverkar dock möjligheten att erbjuda tjänster och prissättningen av dem gentemot järnvägsföretagen. Euromaint AB:s hyresavtal med Jernhusen AB kommer t.ex. att vara underlag i självkostnadsberäkningen för de reparationsarbeten som Euromaint AB utför på järnvägsföretagens fordon i anläggningen. Hyresavtalet mellan Jernhusen AB och en verkstadsentreprenör kommer också att påverka järnvägsföretagens möjlighet att välja eller påverka val av underhållsentreprenör. Jernhusen AB:s bedömning kring vilket eller vilka järnvägsföretag eller andra sökande bolaget tecknar hyresavtal med kommer att styra vem som får tillgång till verkstaden och i hur stor omfattning.
Det järnvägsföretag som tillhandahåller tjänster till någon annan än sig själv är tjänsteleverantör i järnvägslagens mening, och har därmed i den delen skyldigheter som tjänsteleverantör mot (andra) järnvägsföretag eller andra sökande enligt järnvägslagen.
Om järnvägsföretaget eller annan sökande och tjänsteleverantören ingår ett hyresavtal avseende hela eller del av en anläggning för tjänst (spår och/eller verkstad) gäller hyreslagens regler mellan dem. Om tjänsteleverantören väljer att reglera tillträdet till anläggningen, exempelvis timme för timme inom anläggningen genom t.ex. köp av tjänst, så gäller i stället järnvägslagens bestämmelser.
Det finns så vitt jag kunnat finna ingen reglering eller vägledning som anger i vilket fall hyresavtal eller tilldelning enligt järnvägslagen ska tillämpas. Det blir därmed upp till förvaltaren av anläggningen för tjänsten att välja om tillgången till spåren ska tilldelas som spårtillträde enligt järnvägslagen, eller om spåren eller verkstaden ska hyras ut, och om uthyrning ska ske till ett järnvägsföretag eller till en tjänsteleverantör.
Järnvägslagens regler medför att den tjänsteleverantör som genom ett hyreskontrakt har tillträde till anläggningen blir skyldig
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
280
att ge tillträde till järnvägsföretagen på ett icke-diskriminerande sätt. Järnvägslagens bestämmelser tvingar däremot inte en förvaltare att bereda tillträde för en annan operatör när det föreligger ett hyresavtal med operatören. Järnvägslagen träffar inte deras relation, utan endast relationen i sista ledet – det mellan järnvägsföretaget eller annan sökande och tjänsteleverantören.
Järnvägslagens bestämmelser avser att skydda järnvägsföretagen och andra sökande från diskriminerande behandling när de önskar tillträde till en anläggning för tjänst eller en tjänst som tillhandahålls i en sådan anläggning. Skyldigheten för tjänsteleverantören innebär krav på att inte diskriminera någon vid tillträdet. Tjänsteleverantören ska för grundläggande tjänst så långt möjligt tillmötesgå samtliga ansökningar om tillgång till tjänsten.43
Någon skyldighet att bereda alla järnvägsföretag eller andra sökande plats i anläggningen finns dock inte. Det verkar inte heller ha varit avsikten med regelverket att tjänsteleverantören skulle ha någon skyldighet att investera i resurser eller faciliteter för att tillgodose alla ansökningar från järnvägsföretagens sida.44
Med en tjänsteleverantörsmarknad där ett flertal aktörer verkar i konkurrens, och järnvägsföretaget därmed kan välja bland flera tjänsteleverantörer, finns inte det eventuella behov av prisreglering och tillträdesreglering som när en marknad domineras av en enda tjänsteleverantör. Jag kan konstatera att den bakomliggande EUregleringen i fråga om tjänster tycks vara framtagen för en marknad som präglas av sådan dominans och inte för en marknad som den svenska.
Utgångspunkten bör vara att järnvägsföretagens behov, tillsammans med den specifika anläggningens förutsättningar och effektiviteten i systemet i sin helhet vad gäller tågrörelser, vändpunkter och därmed risken för tomkörningar, är styrande i valet av avtal.
Järnvägsföretagens och de regionala kollektivtrafikmyndigheternas möjligheter att, så långt det är möjligt välja om de vill äga, hyra hela eller delar av en anläggning, eller ha tillgång till vissa tjänster i en öppen anläggning, bör enligt min mening inte inskränkas. Den praktiska möjligheten att få önskemålet godkänt
43 6 kap. 23 a §, Järnvägslagen. 44 Artikel 13.4, direktiv 2012/34/EU.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
281
begränsas ytterst av tillgången på anläggningar, särskilt vid vändpunkterna för den långväga persontrafiken, dvs. i storstäderna. Hyresnivån eller avgiften kommer också att fungera som incitament. En marknadsmässig hyra i lägen med ont om verkstadskapacitetet kommer att medföra att anläggningen utnyttjas optimalt eftersom ineffektivt användande blir mer kostsamt.
Att en tjänsteleverantör har mer förmånliga hyreskontrakt med ett järnvägsföretag eller en tjänsteleverantör än andra är oproblematiskt i förhållande till hyreslagens regler, men beroende på omständligheterna inte nödvändigtvis i enlighet med de marknadsrättsliga reglerna (se vidare i 6.5.3).
Som jag tidigare nämnt har jag inte kunnat finna någon reglering som styr hur eller till vem tillträde till en anläggning för tjänst ska göras. För tjänsteleverantörernas möjlighet att bedriva sin verksamhet har det stor betydelse att få möjlighet att kunna bedriva sin verksamhet på annans anläggning. I sammanhanget kan nämnas att frågan om anläggningsägarens möjligheter att begränsa tillträdet för tjänsteleverantörer regleras i lag inom luftfartsområdet. Lag (2000:150) om marktjänster på flygplatser innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser. Möjligheten att begränsa antalet marktjänsteleverantörer på flygplatsen uppställs mot bakgrund av säkerhet, kapacitet och tillgång till utrymme. Kriterierna för sådana begränsningar måste i så fall vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande.
Marknadslagstiftning 6.5.3
Det kan vara påkallat att lyfta fram de marknadsrättsliga reglernas betydelse på järnvägsmarknaden, och kanske särskilt på tjänsteleverantörsmarknaden. Konsekvenserna av om hyresavtal eller järnvägslagen väljs, om hyresavtal tecknas med järnvägsföretag eller tjänsteleverantör, bör beaktas i detta sammanhang.
Infrastrukturförvaltares, järnvägsföretags och tjänsteleverantörers agerande omfattas av de konkurrensrättliga reglerna. Dessa regler finns bl.a. i konkurrenslagen (2008:579), som syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
282
nyttigheter.45Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om förbjudna konkurrensbegränsningar, åtgärder mot konkurrensbegränsningar, företagskoncentrationer, och utredning av konkurrensärenden.46
En fråga som aktualiseras i detta sammanhang är resonemang om s.k. nödvändiga nyttigheter. Enligt dessa är den som har kontroll över en nödvändig nyttighet, dvs. där ingen konkurrenssituation i praktiken är möjlig, skyldig att förhålla sig neutral och icke-diskriminerande till dem som efterfrågar den nödvändiga nyttigheten. En nödvändig nyttighet är typiskt sett en sådan tillgång, insatsvara, facilitet eller liknande som ett företag objektivt sett måste få tillgång till för att kunna tillhandahålla tjänster eller varor på en annan marknad. Om t.ex. verkstäder eller depåer skulle definieras som nödvändiga nyttigheter för att bedriva lönsam järnvägtrafik, så skulle tillgång till dessa behöva ske på transparenta och icke-diskriminerande villkor. En omotiverad skillnad i hyressättning för depåer skulle därmed kunna vara att betrakta som diskriminerande, och i sådana fall otillåten enligt de konkurrensrättsliga reglerna.
Konkurrensverket ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer.47 Vidare ska myndigheten uppmärksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och mot en effektiv offentlig upphandling, lämna förslag till konkurrensutsättning och till regelreformering samt följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde.48
Konkurrensverket övervakar att företagen inte överträder något av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller beteenden i konkurrenslagen respektive EUF-fördraget.49Konkurrensverket ska ingripa mot allvarliga konkurrensbegränsningar särskilt inom områden med fåtalsdominans och svag konkurrens. Myndigheten kan på eget initiativ eller efter anmälningar från företag och allmänhet ingripa mot konkurrensbegränsande samarbeten mellan
45 1 kap. 1 § Konkurrenslag (2008:579). 46 1 kap. 1 10 § Konkurrenslag (2008:579). 47 1 §, Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. 48 4 § 1 p, Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. 49 EU:s grundläggande konkurrensregler finns i artikel 101 resp. 102 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
283
företag och mot företag som missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. Konkurrensverket ska även bidra till en effektiv konkurrens genom att ge förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja existerande konkurrenshinder. Konkurrensverket har därmed en viktig roll för konkurrenssituationen inom järnvägen och för depåerna.
Transportstyrelsen har, som jag redogjort för i kapitel 4.2.5, uppgifter i marknadshänseende. I fråga om anläggningar för tjänster och tjänster framgår detta av 8 kap. 1 § och 9 § 4 st. järnvägslagen (2004:519).
Transportstyrelsen ska dels utöva tillsyn över att järnvägslagstiftningen följs och dels vid prövning av en tvist om tillträde till en grundläggande tjänst bedöma om inget praktiskt möjligt alternativ till tjänsten finns tillgängligt och om det är möjligt att tilldela tjänstekapacitet i anläggningen. I sådant fall ska tillsynsmyndigheten besluta att tjänsteleverantören ska tilldela den sökande lämplig del av tjänstekapaciteten.
Tillsynen avser att säkerställa att tillhandahållandet av tjänsten och avgiftssättningen sker på ett icke-diskriminerande sätt.50Den möjlighet regleringsmyndigheten har enligt det bakomliggande direktivet,51 att agera inte bara på klagomål utan även på eget initiativ, kan dock inte anses infört i nationell rätt.
Säkerhet 6.5.4
Järnvägslagen innehåller krav kring säkerhet, och anger vilka tillstånd som behövs för att bedriva järnvägsverksamhet.
Järnvägslagens säkerhetsregler identifierar infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Verksamheten hos infrastukturförvaltare och järnvägsföretag ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs, och den ska vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt.52
Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem. Säkerhetsstyrningssystemet
506 kap. 23 § och 7 kap. 8 §järnvägslagen (2004:519). 51 Artikel 56 p. 2, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2012/34 av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (omarbetning). 522 kap 2 § järnvägslagen (2004:519).
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
284
utgörs av den organisation som införts och de förfaranden som fastställts för att trygga en säker verksamhet. För infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska det även finnas sådana övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet.53
För att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen krävs ett säkerhetstillstånd.54Tjänsteleverantörer som förvaltar infrastruktur är därför också infrastrukturförvaltare.
Den som utför trafik behöver ha licens och säkerhetsintyg eller nationellt trafiksäkerhetstillstånd.55 Säkerhetsintyget är uppdelat i en A-del och en B-del och ska beviljas järnvägsföretag som uppfyller föreskrivna krav. A-delen består av järnvägsföretagets säkerhetsstyrningssystem och gäller även i andra stater inom EES eller Schweiz för samma typ av transporttjänster. B-delen är en nationell del som prövas i varje land.
Att utföra trafik avser i detta sammanhang rörelser med järnvägsfordon. Den som utför t.ex. växling eller rangering behöver därför licens och säkerhetsintyg eller nationellt trafiksäkerhetstillstånd. De tjänsteleverantörer som utför t.ex. rangering och växling definieras därför som järnvägsföretag vid tillämpningen av säkerhetsreglerna.
Järnvägsföretag som endast bedriver växling eller fordonsförflyttning kan inneha nationellt trafiksäkerhetstillstånd enligt 3 kap. 4 § järnvägslagen. Det gäller företag som endast utför godstrafik på järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. Som gods räknas i detta sammanhang även personvagnar utan resande.
Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ansvarar ytterst i järnvägslagens bemärkelse i säkerhetshänseende även för tjänsteleverantören när denne utför tjänster.
Hur tjänstetillhandahållarna träffas av eller omfattas av järnvägslagens säkerhetsbestämmelser verkar otydligt, eftersom endast järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare omnämns i järnvägslagens regler om säkerhet och tillstånd.
532 kap 5 § järnvägslagen (2004:519). 543 kap 7 § järnvägslagen (2004:519). 553 kap 1 § järnvägslagen (2004:519).
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
285
6.6 Trafikverket
Ansvaret för anläggningar för tjänster? 6.6.1
Jag kan konstatera att det anses finnas oklarheter kring Trafikverkets uppdrag och arbetssätt vad gäller ansvaret för anläggningarna för tjänster, särskilt avseende spår för uppställning. Dessa oklarheter bidrar till att skapa osäkerhet för andra aktörer som vill etablera sig på marknaden eller som vill utveckla sin verksamhet. Osäkerheten gäller vad som får utföras på Trafikverkets spår när tåg står uppställda, ansvar för utveckling av befintliga anläggningar, och myndighetens eventuella ansvar för att anlägga nya spår för uppställning.
Trafikverkets avgifter för uppställning har också pekats ut som ett problem, då dessa kan vara lägre än avgiften för uppställning på angränsande spår. Detta kan medföra att det är svårt att konkurrera med Trafikverket, särskilt när anläggningarna ligger i anslutning till myndighetens.
För att få en ökad tydlighet kring vad som gäller för järnvägsföretagen och för tjänsteleverantörsmarknaden, bör det först klargöras vilket uppdrag och ansvar Trafikverket har. Det är min bedömning att alla ytterligare överväganden avseende denna del av marknaden bör göras efter att Trafikverkets ansvar klargjorts. En förändring i myndighetens utveckling av befintliga anläggningar kan komma att påverka marknaden och jag vill poängtera att tydlighet och långsiktighet i statens ansvar och agerande är grundläggande för hur resten av marknaden kan fungera och utvecklas. Nedan följer ett resonemang kring dessa frågor utifrån gällande regelverk och gjorda ställningstaganden från regeringen eller Trafikverket.
Trafikverkets uppdrag
Myndigheten har regeringens uppdrag att bl.a. ”vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats”, och att ”… ansvara för den långsiktiga infra-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
286
strukturplaneringen för […]järnvägstrafik […] samt för byggande och drift av statliga […]järnvägar”.56
Den järnvägsinfrastruktur, mark och lokaler som fördes över till Banverket 1988, tillsammans med den som tillkommit genom t.ex. investering sedan dess, är i dag Trafikverkets ansvar att förvalta så länge inte regeringen beslutar om något annat, eller så länge Trafikverket inte beslutar att järnvägen ska läggas ned.
I uppdraget ligger således de uppgifter som följer av att Trafikverket är en infrastrukturförvaltande myndighet, med ansvar även för den långsiktiga infrastrukturplaneringen.
Som tidigare nämnts har Trafikverket sökt tydliggöra sitt ansvar i förhållande till marknaden genom beslut om fastställelse av Trafikverkets ståndpunkter för järnvägslinjer, bytespunkter, godsterminaler och depåer.57
Enligt beslutet har Trafikverket fastställt att myndigheten ska ha full rådighet över huvudsystemet och dess anslutningar till sidosystemet, medan marknaden ska svara för sidosystemet. Med huvudsystemet menas den del av järnvägsnätet som är nödvändig för att säkerställa ett effektivt trafikflöde i järnvägssystemet, dvs. de anläggningar och funktioner som behövs för tågfärd och tågbildning samt för resenärers på- och avstigning. I huvudsystemet ingår även spår för fordonsuppställning i anslutning till tågfärd och tågbildning. Med sidosystem menas den del av järnvägssystemet som omfattar anläggningar och funktioner för lastning och lossning, fordonsunderhåll och fordonsservice, samt långtidsuppställning för järnvägsfordon.58Trafikverkets strategi om myndighetens tjänsteutbud, kapacitetstilldelning och prissättning, avser att ytterligare tydliggöra Trafikverkets åtaganden.59Båda dokumenten är på en övergripande nivå, och det finns skäl att konkretisera dem ytterligare. Det är viktigt att det tydliggörs vad som ska ingå i Trafikverkets ansvar för tågvändning.
Persontrafik-, gods- och tjänsteleverantörsmarknaderna är öppnade för konkurrens. Trafikverkets uppdrag och uppgifter som statlig myndighet med ansvar för järnvägsinfrastrukturen i naturligt monopol bör därför särskilt utföras med beaktande av att främja
56 1 § och 2 § p. 9 förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket. 57 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06. 58 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06, bilaga, s. 5. 59 TDOK 2010:372.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
287
konkurrens genom likabehandling, och med ett tydligt ansvar för den anläggning som är själva grunden för konkurrens. I Trafikverkets uppgift bör också anses ingå att stödja en så effektiv och tillförlitlig tågföring som möjligt. Järnvägsföretagens behov av snabba och effektiva lösningar för underhåll av tågen och snabb tågvändning bör stödjas i förvaltningen av statens anläggning. Det var också därför uppställningsspåren fördes till Banverket 1988 som en del av de spår som behövdes för en effektiv trafik.
Trafikverket har i uppdrag att vara infrastrukturförvaltare för spåren. Att inte tillåta uppställning om järnvägsföretagen önskar det på dessa spår, av andra skäl än kapacitetsbrist eller säkerhetsskäl, kan enligt min mening vara att betrakta som ett ineffektivt nyttjande av den befintliga järnvägsanläggningen. Frågan blir då om det ingår i Trafikverkets ansvar att underhålla eller rusta upp spår som någon vill använda för uppställning i lägen där Trafikverket inte anser det vara motiverat. Hur denna fråga bör hanteras är så vitt jag kunnat finna inte klarlagt.
Effektiviteten i trafikeringen bör vara vägledande för behoven av de uppställningsspår som är avsedda för tågvändning. Att järnvägsföretagen kan få tillgång till de tjänster som de behöver för en effektiv tågvändning påverkar möjligheterna till effektiva omlopp och därmed en effektiv trafik. Det är viktigt att Trafikverket underlättar tillgång till de tjänster järnvägsföretagen behöver och som typiskt förknippas med behoven för varje segment, t.ex. pendel-, interregional- eller fjärrtåg vid tågvändning.
Det innebär att Trafikverket t.ex. bör rusta upp eller bygga nya vattenposter om det behövs. Det innebär vidare att Trafikverket bör ha överblick över varje bangård och trafikens/järnvägsföretagens behov där och utifrån intresset och behovet utveckla sina anläggningar och ta ställning till vilka funktioner som bör finnas och utvecklas där. Ett nationellt perspektiv behövs för att undvika suboptimering. En utveckling på en bangård vid en ändhållplats kan göra motsvarande utveckling på en bangård vid den andra ändhållplatsen överflödig. En övergripande systemsyn på järnvägsnätet är därför viktig. Trafikverket bör också ha god kontroll över kapacitetsplanering och spårtilldelning på bangårdarna som ansluter till den trafik som tilldelats tåglägen, samt uppföljning av det faktiska nyttjandet. De anläggningar för tjänster som förvaltas av Trafikverket måste, för uppföljning, planering och
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
288
avgiftssättning, kunna urskiljas i redovisningssystemen. Sammantaget är detta avgörande också för beräkning och uttag av avgifter och redovisning av avgifternas kostnadstäckningsgrad. Det är viktigt att frågor om utveckling av bangården, tilldelning av spårtillträde och trafikledning samt uppföljning av användningen och avgiftsuttaget hänger ihop.
Att Trafikverket tar ett tydligt ansvar för utvecklingen av anläggningarna med uppställningsspår kan medföra att andra aktörer inte kommer att investera i uppställningsspår eller anläggningar som används vid dessa spår. Om Trafikverket till exempel bygger nya vattenposter vid sina befintliga uppställningsspår kan det påverka t.ex. Jernhusen AB:s överväganden att bygga vattenposter vid sina spår.
Som jag tidigare behandlat i delbetänkandet Koll på anlägg-
ningen (SOU 2015:42), har Trafikverket ibland svårt att hantera
ansvarsområden som kräver insatser och koordinering mellan flera verksamhetsområden. Anläggningar för tjänster är ett sådant ansvarsområde där ett antal verksamhetsområden möts i respektive anläggning för tjänst, och där uppdelningen av ansvaret inom flera verksamhetsområden inte verkar vara ändamålsenlig med hänsyn till en effektiv förvaltning. I sammanhanget vill jag förtydliga att jag anser att i begreppet förvaltning ligger kontinuerlig utveckling och effektivisering av en verksamhet.
Genom ett gemensamt arbete på Malmö bangård har Trafikverket, Jernhusen AB och övriga aktörer bl.a. identifierat behov av att Trafikverket har en bangårdsförvaltare, som har en överblick från Trafikverkets sida över bangården. Det är enligt min mening positivt om Trafikverket har en bangårdsförvaltare som t.ex. har möjlighet att vara ute i anläggningen och som därmed har en god insikt i den dagliga aktiviteten på bangården.
Min sammantagna bedömning är att Trafikverket bör förstärka arbetet med förvaltningen av myndighetens anläggningar för tjänster för att säkerställa att den är ändamålsenlig.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
289
Finansiering och avgifter
Trafikverket finansierar sina anläggningar för tjänster i huvudsak med anslag. Trafikverket tar också ut avgifter. Enligt järnvägslagen ska spårtillträde inom anläggningar för tjänster och de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar, prissättas till högst självkostnad plus rimlig vinst. Regeln, som sedan ändringen i järnvägslagen 15 juni 2015 gäller även för Trafikverket, innebär ett avgiftstak. Regeringen har gjort bedömningen att denna regel inte ska innebära att Trafikverket höjer sina avgifter för sina anläggningar.60Trafikverket har i dag inte full kostnadstäckning för sina sidospår. Det bakomliggande skälet till att Trafikverket inte bör höja dessa avgifter är att regeringen är angelägen att så långt som möjligt hålla nere banavgifterna i syfte att främja tågtrafiken.61 En uppskattning ger vid handen att cirka 440 miljoner kronor per år används till drift, underhåll och reinvestering av Trafikverkets sidospår.62
Intäkterna från avgifterna för spårtillträde inom anläggningar för tjänster för 2015 uppskattar Trafikverket till cirka 23 miljoner för uppställning i zon A och cirka 8 miljoner för zon B, samt cirka 2,5 miljoner för kapacitet på rangerbangård. Avgiften för tillgång till värmepost bedöms inbringa cirka 11 miljoner kronor 2015.
För uppställning i det som räknas som zon A tar Trafikverket 2015 ut en avgift om 4,50 kronor per tilldelad spårlängd per spår, per påbörjad timme och påbörjat hundratal meter spår. Zon A omfattar i Stockholm: Stockholms central, Hagalund, Tomteboda och Älvsjö. I Göteborg omfattas Göteborgs central, Kville, Skandiahamnen och Sävenäs. I Malmö omfattas Malmö central, godsbangården och Hyllie. För uppställning på övriga platser (zon B) tas en avgift ut om 30 öre per tilldelad spårlängd per spår, per påbörjad timme och påbörjat hundratal meter spår. Avgiften för spårtillträde 2015 tas ut med 70 kronor per ankommande fordonssätt på rangerbangård. För tillgång till tågvärmepost tas en avgift ut om 50 kronor per påbörjat dygn.
Trafikverket tar också ut en avgift för det som kallas långtidsuppställning om 3 kronor per påbörjat dygn och påbörjat 100-tal meter spår. Ingen tidsangivelse är kopplad till denna typ av upp-
60Prop. 2014/15:120, s. 78. 61Prop. 2014/15:120 s. 78. 62 TRV 2014/97977.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
290
ställning. Med långtidsuppställning menar Trafikverket i stället spår med lägre underhållsnivå än genomsnittet, och de behöver därför inspekteras och eventuellt göras trafikerbara innan de kan användas.63
Spårtillträde inom anläggningar för tjänster som förvaltas av Trafikverket (rangerbangårdar, uppställningsspår m.m.) är till stor del är finansierade via anslag, att jämföras med spårtillträde hos andra aktörer, som kan, och för att täcka sina kostnader måste, ta ut avgifter som motsvarar självkostnad plus rimlig vinst för spårtillträdet.
För Trafikverket är huvudregeln att infrastrukturella anläggningstillgångar, som järnvägsanläggning, finansieras genom anslag.64Investeringskostnaden ska därmed finansieras genom anslag. Kostnaden för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsanläggningen täcks till stor del av vidmakthållandeanslaget, och till viss del av avgifter.
I vilken utsträckning finansieringen av Trafikverkets anläggningar för tjänster bör täckas med anslag respektive avgifter är ytterst en bedömning för regering och riksdag. Frågan gäller därmed om och i vilken utsträckning järnvägens anläggningar för tjänster ska finansieras via skattekollektivet, respektive om eller till hur stor del de ska finansieras av järnvägsföretagen och därmed ytterst deras kunder.
Vilken kostnadstäckningsgrad avgifterna inom Trafikverkets anläggningar för tjänster bör ge, och därmed hur de ska finansieras, bör tydliggöras.
Hyra
I de fall Trafikverket skulle hyra ut t.ex. en byggnad gäller reglerna för hyra. För de fastighetsförvaltande statliga myndigheterna är huvudprincipen att marknadshyra ska tillämpas. Detta regleras i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Förordningen säger att upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt, och hänsyn ska tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.
63 Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning 2015, s. 58. 64 Kapitalförsörjningsförordning (2011:210), 2 kap 6 §.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
291
Ansvaret för nya uppställningsspår?
Trafikverkets agerande vid nybyggnation av uppställningsspår verkar kunna variera mellan Trafikverkets regioner. Till exempel byggde Trafikverket uppställningsspår för Västtrafik i Göteborg, men hänvisade till att det var marknadens ansvar att bygga uppställningsspår i Malmö när Skånetrafiken behövde ett sådant.
Det verkar också råda oklarhet om huruvida Trafikverket eller underhållsentreprenörerna ska ansvara för uppställningsspår för arbetsfordon. Dessa ställs upp säsongsvis på fyra platser i landet på Trafikverkets spår. Så vitt jag erfarit avser Trafikverket att lägga ned spåren och tar genom nedläggningen bort uppläggningsspår på två av dessa platser.
Det har lyfts som ett problem att Trafikverket även tillåter långtidsuppställning på sina spår trots att deras ansvar endast bör omfatta så kallad korttidsuppställning. Detta hindrar marknadens aktörer från att investera i uppställningsspår för långtidsuppställning.
Det har dock inte gått att finna någon definition av vad kort- respektive långtidsuppställning betyder i detta sammanhang. Ibland används termen korttidsuppställning i meningen tåg mellan två tåguppdrag, det vill säga tågvändning. En tågvändning kan dock skilja mycket i tid. Ett pendeltåg står uppställt under natten och mellan rusningstimmarna i väntan på nästa avgång. Ett snabbtåg kan stå uppställt vid plattformen på stationen i 20 minuter mellan ankomst och avfärd. Det kan också stå uppställt över natten i väntan på avgång från samma plattform tidigt på morgonen efter. Tåg kan också ankomma på fredagen och ha nästa avgång på måndagen. Det kan ibland vara flera dagar mellan uppdragen. Timmervagnar eller arbetsfordon kan stå uppställda säsongsvis. Att definiera ansvaret mellan staten och andra aktörer med tidsangivelser för uppställning är därmed svårt.
Frågan är om Trafikverket har ansvar för att t.ex. rusta upp stickspår som används för säsongsuppställning, eller om uppställningen ska tillåtas så länge spåren är i skick för det.
Trafikverket har i de överväganden som gjorts tidigare fått ansvaret för den infrastruktur som behövs för en effektiv tågföring. Det innebär att huvudspår, trafikledning och även uppställningsspår för tågvändning ansetts vara en statlig angelägenhet. Uppställnings-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
292
spåren behövs för att avlasta huvudlinjerna från trafik, så att tåg inte blir stående ute på linjen i onödan. Det är ett rimligt ställningstagande som jag inte uppfattar som ifrågasatt. Frågan är då om Trafikverket, mot bakgrund av tidigare överväganden om ansvar för anläggningen, ska bygga nya uppställningsspår när, eller om, det behövs.
Argumentet för nya sidospår är enligt min uppfattning detsamma som för de befintliga. När övervägandet gjorts att uppställningsspåren behövs för att effektivt kunna avlasta huvudsystemet och därför bör hållas ihop med detta, är det också rimligt att Trafikverket bygger nya uppställningsspår om de behövs för tågvändning.
Behovet av nya spår ökar när fordonsflottan förändras och om de befintliga spåren då inte räcker till i antal eller utformning. Det är dock inte ett oändligt behov. Fordonens antal och behovet av uppställningsspår begränsas ytterst av hur många tåg som ryms på huvudlinjen. På lång sikt borde behovet och omfattningen av investeringar och underhållsbehov därmed gå att förutse både för marknadens aktörer och för staten i planeringen.
En konsekvens av att Trafikverket ansvarar inte bara för förvaltningen av befintliga spår för uppställning, utan även för byggande av nya uppställningsspår för tågvändning, är att dessa då finansieras över statsbudgeten, omfattas av den ekonomiska planeringsprocessen för infrastruktur med de begränsningar i tidsramar och medel som det kan medföra, och att avgiften för spårtillträdet subventioneras genom avgiftsnivåerna om inte regeringen beslutar något annat. Det innebär också att även om det inte finns något förbud för andra aktörer att bygga egna uppställningsspår, så minskar incitamenten för detta när avgifterna för spåren alltid kommer att vara lägre hos Trafikverket och byggandet finansieras via anslag. Det främsta skälet till att ändå bygga egna spår kan vara önskemål om egen rådighet över spåren och anläggningen och deras utveckling för den som ansvarar för fordonen och trafiken.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
293
Lokalisering och anslutningar 6.6.2
För aktörer som vill utveckla anläggningar för tjänster genom att anlägga nya är anslutningen till Trafikverkets spår ofta avgörande. Det kan ske genom anslutning till befintlig växel ut på Trafikverkets huvudspår, eller genom anslutning till befintlig eller ny växel i en anläggning för tjänst som har en befintlig anslutning till huvudspåren. Anslutningsväxlarna och anläggningarna kan ägas eller förvaltas av Trafikverket, Jernhusen AB eller annan offentlig eller privat aktör.
Lokaliseringen och möjligheten att ansluta sig till en anslutningsväxel till Trafikverkets spår är avgörande för inträde av aktörer som vill bygga nya depåer utanför befintliga anläggningar. Trafikverkets hantering vid lokalisering av depåer och anslutningsväxlar uppfattas som oklar av aktörerna. Ansvaret är otydligt, och hanteringen kan skifta mellan Trafikverkets regioner.
Regeringen gjorde i samband med marknadsöppningen för persontrafik bedömningen att ”Banverket och Jernhusen AB bör i sin planering beakta behovet av mark för nya terminal- och servicefunktioner i anslutning till spår och terminaler. Planeringen bör avse såväl befintlig som nyanskaffning av mark och syfta till att underlätta etablering av konkurrerande servicetjänster”.65
Min uppfattning är att Trafikverket bör ha det yttersta ansvaret för lokalisering av depåerna. Placeringen av en ny anslutningsväxel och utvecklingen av en depå påverkar trafikströmmarna på huvudspåren. Endast Trafikverket, som infrastrukturförvaltare med ansvar för kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudspåren, kan ta ansvaret för att anslutningar, och bakom dem potentiellt framväxande verksamhet med tillhörande trafik, lokaliseras så att de stör trafikflödet på huvudspåren så lite som möjligt eller helst inte alls.
Eftersom det inte är tillåtet eller praktiskt möjligt att ansluta en växel på Trafikverkets spår utan myndighetens godkännande, är det också en mindre ingripande åtgärd för Trafikverket att ta detta ansvar. För att underlätta utvecklingen av depåer bör Trafikverket ha en strategisk plan som hålls uppdaterad om var nya depåer eller anläggningar i anslutning till Trafikverkets huvudspår skulle kunna
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
294
placeras utifrån ett trafikalt perspektiv. Det skulle ge ökad tydlighet gentemot trafikoperatörerna och mot depåmarknadens aktörer. I t.ex. Storbritannien är det infrastrukturförvaltaren Network Rail som anger lämpliga platser i fråga om depålokalisering. Det bör anses ingå i Trafikverkets ansvar att ange lämpliga lokaliseringar för depåer och anslutningsväxlar.
Trafikverket kan påverka lokalisering av nya anslutningsväxlar eller utveckling av verksamhet på Trafikverkets spårområden. I andra fall kan Trafikverket endast påverka utvecklingen på spårområdet genom kapacitetstilldelning och trafikledning på huvudnätet. Grundläggande är dock att den som ansvarar för verksamheten på spårområdet också kan få tågen dit och därifrån. Trafikverket har möjligheten att styra utvecklingen på ett sätt som gagnar en effektiv trafik i systemet som helhet. En tidig dialog mellan Trafikverket, trafikutövarna och övriga verksamhetsutövare och tjänsteleverantörer är därför viktig även vid utveckling av anläggningar för tjänster, även över dem som inte förvaltas av Trafikverket.
Trafikverket har en övergripande bild av trafiken och anläggningarna ur ett nationellt och internationellt perspektiv. För att underlätta denna överblick behöver Trafikverket ta fram och löpande uppdatera ett underlag i form av en strategisk plan, i vilken utvecklingen av trafik och transporter och behovet av anläggningar för tjänster framgår. En sådan plan kan underlätta genom att den tydliggör förutsättningarna för järnvägsföretagen, och för tjänsteleverantörer. Det medför att företag som vill bygga nya depåer då har kunskap om var de kan etablera sig och att ledtiderna vid etablering kan därigenom minska.
Kostnadsberäkningar för anslutning till Trafikverkets anläggning har lyfts som ett problem. Det har argumenterats för att det bör vara enhetspris på anslutningsväxlar och att det bör vara förutsebart vad det kommer att kosta att ansluta sig till Trafikverkets spår.
Önskemål om anslutningar till Trafikverkets spår hanteras enligt befintliga principer för medfinansiering. Det innebär att den som önskar förändra eller lägga till något till den statliga infrastrukturen, som går utöver vad som är motiverat för det statliga åtagandet, får bekosta detta.66En snabbare och enhetlig hantering av dessa frågor inom Trafikverket och dess regioner är viktig.
66Prop. 2012/13:25, s. 47 ff.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
295
Upplåtelse och överlåtelse 6.6.3
Trafikverket har begränsade möjligheter att själv besluta om att upplåta en del av anläggningen till annan. Om Trafikverket inte avser att underhålla en del av det järnvägsnät som det förvaltar, får verket upplåta den delen med nyttjanderätt.67 Som villkor för upplåtelsen gäller att nyttjanderättshavaren ska överta ansvaret för underhållet av den upplåtna delen och för de investeringar som behövs för användandet. Innan upplåtelse sker, ska Trafikverket höra berörda länsstyrelser, kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och järnvägsföretag. Någon möjlighet att överlåta statens järnvägsanläggning har inte Trafikverket, utan regeringens medgivande. Trafikverket har föreslagit en ändring av järnvägsförordningen för att möjliggöra upplåtelse och överlåtelse av järnvägsanläggningar och mark för sådana.68
Den begränsning Trafikverket har i möjligheten att upplåta järnvägsspår har lyfts som ett problem. Etablering av nya verksamheter på befintliga spår kräver regeringens medgivande. Att Trafikverket inte kan besluta kring upplåtelsen anses hämma utvecklingen av nya och utökade verksamheter på befintliga spårområden. De verksamhetsutövare som önskar bygga upp eller utveckla verksamhet på spår som förvaltas av Trafikverket kan alltså inte göra detta utan att regeringen fattar beslut som medger upplåtelsen. Processen upplevs som tidskrävande och oviss vad gäller utgången, både av aktörerna och av Trafikverket.
Trafikverkets möjlighet att utveckla bangården är beroende av politiska beslut och anslagstilldelning. Trafikverket har i princip möjlighet att lösa in mark för järnvägsändamål först efter att järnvägsplan fastställts.69
Mark som saknar järnvägsnät, får Trafikverket överlåta upp till ett värde av 15 miljoner kronor.70 Regeringen beslutar om överlåtelse över det värdet.
Det finns potential till ökad effektivitet i systemet om etablering kan ske på befintliga spår eller mark. Vid en ökad etablering av nya verksamheter på Trafikverkets spår genom upplåtelse
67 6 kap 4 § Järnvägsförordning (2004:526). 68 TRV 2012/92128, 2012-11-14. 69 4 kap 1 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 70 Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
296
måste konkurrensneutralitet tillförsäkras mellan de tjänsteleverantörer som kan komma att konkurrera om möjligheten att få hyra eller arrendera del av Trafikverkets anläggning. Likaså måste en effektiv användning ur trafikens perspektiv tillförsäkras. Konkurrensneutraliteten mellan tjänsteleverantören och järnvägsföretagen är reglerad i järnvägslagen och tillsynas av Transportstyrelsen.
Oavsett om regeringen fortsatt fattar beslut som möjliggör upplåtelse som är fallet i dag, eller om Trafikverket skulle ges utökad möjlighet att själv besluta om detta så är de villkor som bör vara uppfyllda för upplåtelse desamma. Inför ett beslut om upplåtelse behöver lämpligheten i lokaliseringen för den tänkta verksamheten och dess påverkan på trafiken beaktas, liksom konkurrenssituationen. Det vore enligt min mening mindre lämpligt att Trafikverket här ges en roll som implicit innefattar marknadstillsyn, eftersom Transportstyrelsen har det uppdraget. Jag noterar att Transportstyrelsen framfört samma åsikt vid remissen av Trafikverkets förslag. Jag kan konstatera att frågan om upplåtelse är av stor betydelse. Jag har dock inte haft möjlighet att färdigbehandla den inom de tidsramar jag haft, och lämnar därför inget förslag till förändring.
6.7 Jernhusen AB
Det statliga bolaget Jernhusen AB ska ”… inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget ska direkt eller indirekt genom dotter- och intressebolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt att bedriva därmed förenlig verksamhet.”71
Jernhusen AB har ansvar för anläggningar och spår sedan bolagiseringen av SJ:s verksamheter 2001. Det ursprungliga syftet med denna konstruktion var att anläggningarna skulle förvaltas av
71 Jernhusen AB:s bolagsordning, 3 §.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
297
en neutral part i förhållande till SJ AB. Jernhusen AB har sedan dess, inom ramen för sitt kommersiella uppdrag, sålt verksamheter och utvecklat nya.
Jernhusen AB har ett avkastningskrav på 12 procent, och redovisade ett resultat för 2014 om 389 miljoner kronor. Fastighetsintäkterna uppgick till 1 181 miljoner kronor, och kostnaderna för förvaltningen var 649,2 miljoner kronor. Jernhusen AB har fyra affärsområden; Stationer, Stadsprojekt, Depåer och Godsterminaler.
Affärsområde Depåer förvaltar 23 depåer och 58 fastigheter till ett värde om drygt 3,1 miljarder kronor.72 Fastighetsintäkterna från Affärsområde Depåer motsvarar 38 procent av koncernens fastighetsintäkter, samt 26 procent av koncernens rörelseresultat och marknadsvärde. Infrastrukturen, som t.ex. spår och kontaktledningar, utgör en del inom affärsområde Depåer.
Jernhusen AB har som statligt ägt bolag i uppdrag att fatta beslut om utveckling och upplåtelse av sin anläggning på affärsmässig grund. Jernhusen AB kan köpa, sälja och hyra ut fastigheter utan juridiska begränsningar. Som alla aktörer är Jernhusen AB bundet av de eventuella begränsningar för markanvändningen som ställs upp genom t.ex. riksintressen och i den kommunala planeringen för markanvändning.
Jernhusen AB:s dominans på depåmarknaden har lyfts som ett problem. I storstadsnära lägen där det i princip saknas mark för nyetablering är det Jernhusen AB som vid ändstationerna har spår, verkstäder, och tvätt- och fekalietömningsanläggningar etc. Järnvägsföretagen och tjänstetillhandahållarna har bara Jernhusen AB att vända sig till i dessa geografiska lägen. En konsekvens av detta är att vid fastställande av marknadshyra för Jernhusen AB:s lokaler, vid eventuell hyrestvist i hyresnämnden, kan jämförelser endast göras med hyresnivån i Jernhusen AB:s andra lokaler.
Jernhusen AB agerar som fastighetsägare och förvaltare av anläggningen. Jernhusen AB kan teckna hyresavtal på 25 år med t.ex. en regional kollektivtrafikmyndighet, som då kan garantera tillgång till depån med ett kortare hyresavtal till operatören som vinner upphandlingen av trafiken. Jernhusen AB kan delta i upphandlingar i konkurrens med privata aktörer för att bygga nya depåer.
72 Jernhusen AB:s årsredovisning 2014.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
298
Vad gäller depåer och spår bedriver Jernhusen AB inte verksamheten i t.ex. verkstaden eller i tvättanläggningen. Anläggningarna drivs antingen som anläggningar dit järnvägsföretagen har tillträde och kan använda egna underentreprenörer för utförande av tjänsterna, eller så upphandlar Jernhusen AB skötseln av till exempel en tvättanläggning. Järnvägsföretagen får då vända sig till den av Jernhusen AB upphandlade tjänsteleverantören för att få tjänsten utförd. Överväganden om huruvida järnvägsföretagen kan använda egna leverantörer eller inte fattas av Jernhusen mot bakgrund av bl.a. regler om säkerhet eller miljö.
Vid överväganden kring Jernhusens verksamhet bör det först klargöras vad som bör vara ett statligt åtagande, enligt de principer som gäller för statlig verksamhet. Därefter bör en bedömning göras av i vilken organisationsform, statligt ägt bolag eller myndighet, som verksamheten ska bedrivas. Om verksamheten inte ska bedrivas av staten, bör den successivt övertas av andra aktörer på marknaden.
6.8 Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster?
Under avsnittet om Trafikverket har jag sökt redovisa vad som synes ingå i myndighetens befintliga ansvar för anläggningar för tjänster. Jag menar att Trafikverket har ett ansvar för att förvalta sina anläggningar för tjänster i syfte att få en effektiv tågtrafik utifrån järnvägsföretagens, transportköparnas och, för persontrafiken, resenärernas behov.
Staten driver genom Jernhusen AB kommersiell verksamhet inom järnvägsområdet vad gäller bl.a. spår och lokaler. I mina direktiv ingår att göra vissa överväganden kring Jernhusen AB. Utgångspunkten för sådana överväganden måste enligt min uppfattning vara att bedöma vad som bör vara det statliga åtagandet för bl.a. spår och verkstäder. Om en sådan bedömning leder till slutsatsen att detta är en uppgift för staten, bör förvaltningen av anläggningarna ske på ett enhetligt sätt även inom staten, såvida inte starka skäl talar emot det. Att staten agerar både som myndighet med transportpolitiskt uppdrag och som bolag med kommersiellt uppdrag, med likartad verksamhet inom ett och
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
299
samma spårområde, skapar otydlighet och kan ifrågasättas på principiella grunder. Trafikverket och Jernhusen har olika uppdrag, och olika regler för avgiftsuttag och finansiering.
Två statliga aktörer med olika förutsättningar 6.8.1
Trafikverket ansvarar för de spår myndigheten fått att förvalta. Trafikverket har i uppdrag att vara infrastrukturförvaltare för anläggningarna så länge regeringen inte beslutar något annat, eller tills Trafikverket beslutar att upphöra med underhållet enligt de förutsättningar som regeringen beslutat genom järnvägsförordningen.
Jernhusen AB har i uppdrag att sköta sin verksamhet på kommersiell grund. Jernhusen AB förvaltar bl.a. verkstäder, spåren utanför dessa, tvättanläggningar med tillhörande spår, och fekalietömningsanläggningar med tillhörande spår.
Uppdelningen mellan Banverkets (numera Trafikverkets) spårområden å ena sidan och SJ:s/sedermera Jernhusen AB:s å andra sidan, innebär i praktiken att en situation uppstått där staten uppträder sida vid sida men med olika förutsättningar på vissa platser. På t.ex. en bangård där båda aktörerna finns representerade, är spår i anslutning till Jernhusen AB:s anläggningar förvaltningsmässigt urskiljda ur anläggningen men är ibland i praktiken integrerade med Trafikverkets spår. Ett exempel är Hagalund, vilket illustreras i Figur 6.1. Trafikverket och Jernhusen AB har ibland också servitut på spåren på varandras fastigheter.
Den nuvarande ordningen innebär således att två statliga aktörer med olika uppdrag, juridiska och ekonomiska förutsättningar agerar inom samma anläggning för tjänster, t.ex. bangårdar. Även om Trafikverket skulle tillämpa självkostnadsprincipen enligt järnvägslagen, skulle avgiften inte kunna bli densamma som t.ex. Jernhusen AB:s. Trafikverkets självkostnad skulle begränsa sig till de i dag anslagsfinansieradekostnaderna för drift, underhåll och reinvestering. Kostnader för historiska investeringar är emellertid i huvudsak redan finansierade med anslag.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
300
Figur 6.1 Del av Hagalunds spårområde
Not: Rödmarkerade delar avser Trafikverkets anläggning; grönmarkerade avser Jernhusen AB:s anläggning. Källa: Trafikverket, Jernhusen AB.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
301
Vad ska drivas kommersiellt respektive icke-6.8.2
kommersiellt?
Det finns skillnader i förutsättningarna för förvaltningen av spår för Jernhusen AB som bolag och för Trafikverket som myndighet, som inte är möjliga att förändra genom ändringar i regelverken eller uppdragen.
Ytterst blir det en fråga om en bedömning av vilka anläggningar för tjänster som i statens regi ska bedrivas kommersiellt med full självkostnadstäckning, genom avgifter från järnvägsföretag och hyrestagare, respektive vilka som ska drivas och styras mot ickekommersiella mål, med inslag av subventioner i form av anslagsfinansiering av infrastrukturen, vad avser investering och i viss del drift, underhåll och reinvestering.
Så vitt jag kan bedöma har det tidigare inte gjorts några samlade överväganden om vad som bör vara ett statligt åtagande i fråga om ansvar och utveckling för anläggningar för tjänster. Att bl.a. verkstäder ska drivas kommersiellt har motiverat att SJ AB:s anläggningar förts till Jernhusen AB. Det har lyfts som ett problem att hyror och avgifter hos Jernhusen AB är lägre än de som privata aktörer skulle behöva ta ut för att nå kostnadstäckning. En successiv överföring av Jernhusen AB:s anläggningar till privata aktörer skulle råda bot på detta, och skapa incitament för nya aktörer och effektivitet i nyttjandet via högre kostnadstryck. Det skulle dock sannolikt innebära ökade kostnader för järnvägsföretag och tjänsteleverantörer.
Alternativet som skulle medge en renodlad marknadsdriven utveckling inom anläggningar för tjänster vore att föra över ansvaret för samtliga anläggningar för tjänster till andra kommersiella aktörer.
En överföring av Trafikverkets anläggningar för tjänster till Jernhusen AB eller till privata bolag skulle skapa jämnare förutsättningar för konkurrens, genom avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. De subventionerade och anslagsfinansierade spåren skulle därmed inte längre hämma konkurrensen även om det fortsatt skulle vara en konkurrensfördel att inneha befintliga spår i förhållande till att bygga nya.
En sådan överföring skulle dock innebära att Trafikverket ansvarade endast för huvudspåren. Spår för uppställning och tåg-
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
302
vändning skulle föras över till marknaden. De kostnader som är förknippade med dessa spår skulle inte längre finansieras till delar med anslag, utan bäras helt av järnvägsföretagen.
Jag kan konstatera att uppställningsspår och en effektiv tågvändning är avgörande för en effektiv tågföring. Det var också skälet till att uppställningsspår och rangerbangårdar fördes till Banverket när SJ delades 1988. Jag menar av samma skäl att dessa anläggningar fortsatt ska förvaltas av Trafikverket och att det vore olämpligt att överföra dessa tillgångar från myndigheten till andra aktörer, eftersom det riskerar att minska möjligheten till helhetsbedömningar utifrån trafikens behov, såväl nationellt som internationellt, vilket riskerar att påverka trafikens effektivitet.
För de delar av anläggningen där staten inte behöver vara förvaltare bör ansvaret successivt föras över till andra aktörer. Vid bedömningen av vilka anläggningar som ska föras över behöver frågor om vad som kan anses utgöra naturliga monopol respektive lokala monopol inom järnvägsområdet beaktas, och hur t.ex. den relevanta marknaden ska definieras i dessa fall. Det ligger inte i mitt uppdrag eller inom mina tidsramar att göra en sådan fullständig kartläggning av marknaden för anläggningar för tjänster. En sådan kartläggning förutsätter också en närmare genomlysning av Jernhusen AB:s verksamhet.
Det kan dock argumenteras för att det egentligen endast är mark och spåranläggningar, som kan sägas ha inslag av naturliga monopol. I de tre storstadsområdena där det är ont om kapacitet och mycket svårt att finna ny mark för trafiken vid ändstationerna kan det kanske anses råda en situation med naturligt monopol.
Det är värt att notera att verkstaden och underhållsverksamhet i sig rimligen inte kan anses vara naturliga monopol. Konkurrens inom verkstadsunderhållsmarknaden finns i dag, och ett flertal företag hyr in sig anläggningen eller får tillgång till anläggningar genom upphandling.
Det finns vad jag kunnat se inga starka skäl för staten att driva verkstäder för fordonsunderhåll i egen regi. Det görs inte heller i dag. Jernhusen AB är inte utförare av fordonsunderhållet, utan är enbart fastighetsförvaltare. Om delar av Jernhusen AB:s anläggningar fördes över till Trafikverket skulle konkurrens fortfarande råda mellan tjänsteleverantörer som då skulle verka i Trafikverkets anläggning i stället för i Jernhusen AB:s.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
303
Enligt min uppfattning bör det tydligt motiveras varför staten fortsatt ska ha två olika former för förvaltning av spår inom ett och samma spårområde. Eftersom några sådana motiv inte har framkommit kan jag inte se att den uppdelningen bör behållas på längre sikt. Uppdelningen av spårförvaltningen kan sägas vara hämmande för utvecklingen.
Detta ställningstagande innebär sammanfattningsvis att de av Jernhusen AB:s anläggningar för tjänster, som efter en samlad bedömning enligt ovan inte kan anses vara en del av det statliga åtagandet, successivt bör överföras till andra aktörer på marknaden. Där det är befogat att behålla ett statligt åtagande bör anläggningarna i stället överföras till Trafikverket, men med ett säkerställande av konkurrens mellan t.ex. olika tjänsteleverantörer i nästa led, t.ex. genom uthyrning eller upphandling.
Trots de utmaningar som Trafikverket står inför, vad gäller kunskap om anläggningen och verksamhetsområdesövergripande uppgifter, menar jag att fördelarna med att ha en statlig aktör som förvaltare för dessa anläggningar överväger nackdelarna med en fortsatt tudelning av det statliga åtagandet inom samma spårområde. Det skulle medföra en mer samlad förvaltning av spåren. Det förutsätter dock att Trafikverket hittar en form för ändamålsenlig förvaltning för anläggningarna. Jag vill därför vara tydlig med att en överföring av anläggningar från Jernhusen AB till Trafikverket, för fortsatt förvaltning inom staten, inte bör ske förrän Trafikverket byggt upp en ändamålsenlig organisation för förvaltning av sina anläggningar för tjänster. Vidare bör en långsiktigt hållbar finansieringsmodell ha beslutas som täcker Trafikverkets kostnader för de övertagna anläggningarna. Finansieringen kan antingen ske som för Trafikverkets anläggningar i dag, med ett stort inslag av anslagsfinansiering, eller genom avgifter som hos Jernhusen AB. I det första fallet belastar kostnaderna statens budget. I det andra fallet belastar kostnaderna i stället järnvägsföretagen och deras kunder.
Gränssnitt mot andra infrastrukturförvaltare, ansvariga för anläggningar för tjänster, eller tjänstetillhandahållare kommer att kvarstå även om delar av Jernhusen AB:s anläggningar förs över till Trafikverket. Det kommer därför fortsatt att krävas god samordning och tydlig ansvarsfördelning mellan aktörerna vad gäller säkerhet, arbetsmiljö, utveckling av ytorna inom anläggningen m.m.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
304
6.9 Konkurrensneutral tillgång till rangering
Tjänster som nyttjas av flera järnvägsföretag bör tillhandahållas konkurrensneutralt. En aktör bör därmed inte vara beroende av att vända sig till en presumtiv konkurrent för att få tjänsten utförd. Tillgång till tjänsten rangering och växling med diesellok har lyfts som problem i detta sammanhang.
Trafikverket har i uppdrag att förvalta rangerbangårdarna, och är därmed tjänsteleverantör för dessa anläggningar, som har ett nära samband med trafikeringen på huvudspåren. Tillträde till spåren på rangerbangården tilldelas av Trafikverket som förvaltar denna. Ett järnvägsföretag som tilldelats tid för spårtillträde på rangerbangården behöver en tjänsteleverantör för att utföra tjänsten rangering. Tjänsten innebär bl.a. att planera och leda rangeringen från rangertornet, lägga om växlarna, dra upp vagnarna över vallen med ett rangerlok, koppla isär vagnar och lok, släppa ned dem över vallen, koppla ihop vagnar och lok, och att provtrycka bromssystemen på tåget före avgång.
I dag tilldelar Trafikverket tågläge till rangerbangården fram till rangerbangårdens infartsgrupp, och tågläge från rangerbangårdens utfartsgrupp. Däremellan tilldelar Trafikverket spårtillträde i form av tid på rangerbangården. Trafikverket tilldelar inte och utför inte tjänsten rangering. Planeringen av tågrörelserna eller uppställning inom bangårdens spår, rangergruppen och uppställningsspår, hanteras i stället av ett av järnvägsföretagen som då är tjänsteleverantör.
Enligt Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning förutsätts varje järnvägsföretag utföra rangering i egen regi när de tilldelats spårtillträde på rangerbangården. Alternativet är att anlita en tjänsteleverantör. På Trafikverkets rangerbangård i Hallsberg är det dock i praktiken endast Green Cargo AB som har möjlighet och kunnande att utföra rangering. Det innebär att järnvägsföretagen är hänvisade till att vända sig till en konkurrent för att få sina tåg rangerade. Tillgången till rangering styrs därmed av Green Cargo AB:s möjlighet att hålla öppet på rangerbangården. Frågan har uppmärksammats av Transportstyrelsen och Konkurrensverket genom klagomål från järnvägsföretag som önskat få rangering utförd utanför Green Cargo AB:s ordinarie öppettider.
Olika lösningar kan medge järnvägsföretagen konkurrensneutral tillgång till rangering. Varje järnvägsföretag kan t.ex. själv bygga
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
305
upp en organisation för rangering eller så kan järnvägsföretagen gå samman och gemensamt äga ett tjänsteleverantörsföretag som utför rangertjänsten. Nackdelarna med dessa lösningar är att det vore kostsamt om varje järnvägsföretag själv skulle bygga upp och hålla den kompetens som behövs och ineffektivt med flera parallella rangerteam i tornet.
Rangeringen är en viktig del av flödet på huvudspåren. Den är en så integrerad del av verksamheten på rangerbangården och har en sådan betydelse för trafikplanering och för trafikledning, vad gäller ankomster och avgångar till och från rangerbangården, att verksamheten till sin natur kan sägas ligga nära trafikledning som Trafikverket ansvarar för på sitt järnvägsnät.
Regler kring säkerhet och hantering av farligt gods kan också tala för att infrastrukturförvaltaren bör ha kontroll och kunskap om rörelser på rangerbangården. Informationen i planeringsverktyget för bangården bör vara direkt tillgänglig för infrastrukturförvaltaren som också bör ha rådighet över den. Jag menar därför att rangering på Trafikverkets rangerbangårdar kan ses som en del av det statliga åtagandet på samma sätt som trafikledning. Trafikverket ansvarar även i dag för planering och styrning av tågrörelser på t.ex. Hagalund, där Trafikverket upphandlat tjänsten av ISS. Vidare har Trafikverket avtal med Green Cargo AB för tågklarering på Sävenäs rangerbangård, men avser att börja utföra denna i egen regi.
Min bedömning är att Trafikverket bör ta över ansvaret för rangeringen på de rangerbangårdar som Trafikverket förvaltar. Inför ett beslut om övertagande av ansvaret för rangering bör en konsekvensutredning göras. I denna bör bl.a. kostnader för järnvägsföretagen och de säkerhetsmässiga effekterna av ett övertagande av rangering beaktas. Även frågan var gränsdragningen för tjänsten bör gå i praktiken, t.ex. avseende teknisk utrustning, personal och andra resurser behöver utredas. Inom Trafikverket pågår redan ett arbete kring de närmare förutsättningarna och kraven kring tjänsten rangering som kan utgöra ett viktigt underlag till de frågor som behöver belysas inför ett övertagande av uppgiften.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
306
6.10 Järnvägsändamål i den fysiska planeringen
Riksintresse i den kommunala planeringen 6.10.1
Trafikverket har ansvaret för planering av det statliga järnvägsnätet, och är förvaltare av anläggningar för tjänster. Trafikverket ansvarar också för att föreslå område för riksintresse för kommunikationer och att precisera riksintresset. I den kommunala planeringen bevakar länsstyrelserna riksintresset och Boverket har tillsynsansvar över dessa. Jag kan konstatera att Trafikverket har pekat ut järnvägslinjer som riksintresse liksom vissa depåer.
Hur bör järnvägens intressen stärkas i planeringen? 6.10.2
Jag har inte tolkat det som en del i mitt uppdrag, särskilt inte mot bakgrund av tidsramen, att se över regelverken för riksintresse eller den fysiska planeringen. Det finns inget som framkommit i mitt arbete som pekat på att regelverken eller uppdragen till Trafikverket, Jernhusen AB eller länsstyrelserna skulle behöva förändras. Arbetet med riksintressefrågor för järnvägen inom Trafikverket och underlagen för dessa kan dock förbättras. Trafikverket har tidigare lyft vikten av att ha en bättre framförhållning i tidiga skeden för att säkra mark med t.ex. riksintresse för järnvägsändamål, och att det arbetet involverar samarbete med branschens aktörer och med kommunerna.73
För att Trafikverket ska kunna utföra uppgiften att planera utveckling och underhåll av den järnväg och de anläggningar för tjänster som myndigheten förvaltar behöver Trafikverket ha en helhetsbild över den trafik som bedrivs och som kommer att, eller kan komma att, bedrivas. Detta är viktigt för planeringsansvaret som behöver innefatta att ha god kunskap om utvecklingen av angränsande järnvägsnät för trafik och anläggningar för tjänster.
Trafikverket har ansvar för att bedöma riksintresse för kommunikationer.74 I det ingår att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kommunikationer, så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra
73 TRV 2011/33294, beslut 2011-05-06, bilaga, s. 6 och 10. 74 2 § 9.p. förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
307
tillkomsten eller utnyttjandet av dessa anläggningar.75 Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.76 Bedömningen av riksintresset omfattar även anläggningar som Trafikverket inte förvaltar.
Eftersom planering av transportsystemet och utpekande av riksintresse för kommunikationer inte kan göras utan underlag som visar trafiken och hur dess utveckling kan komma att styra behoven i framtiden, omfattar Trafikverkets planeringsansvar att ta fram underlag och att löpande arbeta med att upprätthålla en aktuell bild av järnvägstransporterna och hur dessa påverkar järnvägsnätets utvecklingsbehov. I detta ingår att bedöma var det kommer att behövas uppställningsspår och vilka platser som lämpar sig för detta och för verkstäder för att säkerställa att placeringen inte stör trafiken på huvudspåren mer än nödvändigt. Med anledning av de kommande höghastighetsbanorna behöver det även göras bedömningar om var verkstadskapacitet kommer att behövas, vilket Trafikverket utreder.
Trafikverket gör i dag kapacitetsutredningar kring behov och konsekvenser av förändringar i trafikmönster. Utredningarna används som underlag för beslut om investeringar, underhåll och anslutningar till Trafikverkets järnväg. Det är viktigt att tydliggöra att Trafikverkets planeringsansvar även omfattar ansvar att göra denna bedömning ur ett nationellt, men även internationellt perspektiv. Trafikverket måste ha denna överblick över järnvägen och transportbehoven på övergripande nationell nivå. Önskemål eller förändringar på regional nivå måste knytas ihop med den nationella nivån och möjliga konsekvenser i andra regioner.
Att förutse trafiken framhålls ibland som en svår uppgift. Det kan dock noteras att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har ett trettioårigt perspektiv på sin trafik och sin fordonsflotta. För den kommersiella persontrafiken kan det tänkas att flödena är trögrörliga och därmed mindre svåra att förutse, även om det inte är möjligt att förutse vilken eller vilka operatörer som kommer att utföra trafiken. För godstrafiken kan konjunkturen ha stor påverkan från ett år till ett annat, men vissa flöden torde vara mer
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
308
stabila över tid, även om en överflyttning till lastbil snabbt kan förändra ett transportflöde. Det kan dock tänkas att en bättre bild av godsflödena kan ge förutsättningar för en tydligare prioritering som ger godstransportköparna en ökad tydlighet och därmed bidra till mer stabila förutsättningar för dem och för näringslivet. Jag menar därför att Trafikverket bör förstärka sitt arbete med att peka ut riksintresse för kommunikationer inom järnväg vad avser depåer, och att framtagande och upprätthållande av en aktuell strategisk plan måste vara underlag i detta arbete.
Avgörande för en väl fungerande planering av verkstäder och uppställningsspår i förhållande till den kommunala planeringen är tidig och tydlig kommunikation med kommunen. Den järnvägsanläggning som tidigt kommit in i den kommunala planeringen kan omhändertas i översiktsplanen och i detaljplanearbeten. Kommunen väger intresset mot andra mål för markanvändningen på platsen. De kommuner som gärna ser en verkstad eller uppställningsspår i kommunen kommer att vara tillmötesgående. De som ser andra intressen som mer angelägna kommer inte att vara det. Riksintresseklassningen löser inte problemet med motstående intressen, t.ex. i stadsnära lägen. Vid motstående intressen kommer utrymmet att vara snävare än i ett läge där kommunen tidigt och tydligt ”skyddat” intresset genom att lägga in det i översiktsplanen och detaljplan.
Den tröghet i planeringssystemet som följer av den kommunala och statliga planeringen måste vägas mot de intressen av demokratiskt inflytande som planeringsprocesserna är tänkta att slå vakt om. Den ökade ekonomiska risk denna tröghet kan innebära är en affärsrisk det inte finns övervägande skäl att ändra planeringslagstiftningen för. Den är också lika för alla aktörer även om den i praktiken kan innebära en större inträdeströskel för en ny aktör som inte kan etablera sig på befintliga spår eller i befintliga anläggningar. Denna konkurrensnackdel är dock densamma för alla aktörer som inte har egna anläggningar.
SOU 2015:110 Anläggningar för tjänster
309
6.11 Stationsförvaltning och tillgänglighet
Hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag förvaltas av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, har inte kunnat hanteras inom ramen för arbetet med detta slutbetänkande. Den bör enligt min mening utredas i särskild ordning.
Frågan om Jernhusen AB:s uppdrag och förvaltning av stationer och fastigheter i anslutning till dessa bör utredas samlat och i ett bredare sammanhang. En sådan utredning behöver analysera vad som bör vara ett statligt åtagande. Fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
I mitt uppdrag har också ingått att utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionsnedsättning samt att vid behov föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt sätt att organisera verksamheten. Det grundläggande regelverket för assistansfrågor är förordning 1371/2007/EG,77artiklarna 19–25. Egentligen avser regleringen ledsagning av den s.k. stationsförvaltaren på stationen till och från tåg, medan järnvägsföretaget ansvarar för att ge assistans ombord.
I mitt första delbetänkande (SOU 2013:83) konstaterade jag att det föreligger brister i hur ledsagning fungerar i praktiken, bl.a. p.g.a. bristande samordning mellan olika aktörer. Det finns även andra svårigheter som möter järnvägsresenärer med olika typer av funktionsnedsättning. Lovvärda samarbeten mellan Trafikverket och Jernhusen AB har etablerats och Samtrafiken har gjort insatser på området, men det har inte varit tillräckligt. I samband med en studieresa till Storbritannien har jag kunnat konstatera att den här typen av frågor har en stor tyngd och en gemensam hemvist hos järnvägsföretagens samarbetsorganisation ATOC. I Storbritannien har en noggrann kartläggning och dokumentering av alla järnvägsstationer gjorts i syfte att tillhandahålla detaljerad information om tillgängligheten. På sistone har dock de säkerhetsmässiga riskerna uppmärksammats med att offentliggöra den här typen av inform-
77 Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.
Anläggningar för tjänster SOU 2015:110
310
ation i detaljerad form. Den delvis motsvarande tjänsten www.stationsinfo.se i Sverige uppdateras inte längre.
Med de prioriteringar som utredningen varit tvungen att göra, har en närmare utvärdering av ledsagning och assistans i syfte att få fram konkreta förslag till åtgärder tyvärr inte varit möjlig att göra. Jag menar dock att detta är ytterst angelägna frågor och kan konstatera att de också berör gränsytorna med andra trafikslag som buss och taxi. De förtjänar därför en egen utredning som tar ett trafikslagsövergripande perspektiv. En sådan utredning bör, om inte detta hanteras i annan ordning, även närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer enligt ovan.
311
7 Säkerhet, reglering och tillsyn
Förslag: Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentlig-
rättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.
Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.
Regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
7.1 Inledning
Enligt mina direktiv ska jag analysera formerna för och innehållet i Transportstyrelsens olika roller inom järnvägsområdet samt bedöma behov av att ge myndigheten ett stärkt och förtydligat mandat i syfte att verka för transportpolitisk måluppfyllelse. Regeringen pekar särskilt på vikten av att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet.
Som framgår av Transportstyrelsens instruktion har myndigheten till huvuduppgift att svara för regelgivning, tillstånd och
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
312
tillsyn inom transportområdet.1 Detta är myndighetens främsta medel eller verktyg för att nå en ökad säkerhet inom järnvägen. I kapitlet redogör jag därför för hur Transportstyrelsen arbetar med dessa verktyg och de bedömningar som föranleds av detta.
Jag har valt att ge en bredare bild av hur samspel och roller fungerar när det gäller trafiksäkerhetsarbetet. I ett inledande avsnitt redovisas säkerhetsutvecklingen, med utblickar mot andra EUländer. I samband med detta behandlar jag även hur det svenska järnvägssystemet uppfyller de EU-gemensamma säkerhetsmålen.
När det gäller regelgivning granskar jag Transportstyrelsens föreskriftsarbete och sätter det i relation till EU-regelverket utifrån några fallstudier.
Transportstyrelsens tillstånds- och tillsynsverksamhet behandlas tämligen ingående, också utifrån aktuella exempel. Till sist resonerar jag kring rollfördelningen mellan Transportstyrelsen och Trafikverket i trafiksäkerhetsarbetet och återkommer också till Transportstyrelsens organisation.
7.2 Trafiksäkerhet
Trafiksäkerhetens utveckling 7.2.1
I mitt första delbetänkande kunde jag konstatera att trenden för trafiksäkerheten, och då särskilt antalet omkomna och allvarligt skadade i järnvägsdriften, inte är tydlig. Med hänsyn till det ökade transportarbetet har säkerheten förbättrats sedan den officiella statistiken blev tillgänglig 1991,2 men enstaka år under 2010-talet sticker ut i negativ bemärkelse.
Trafikanalys ansvarar för insamling och redovisning av den officiella statistiken över olyckshändelser vid järnvägar, spårvägar och tunnelbanan. I sin analys av olycksutvecklingen redovisar Trafikanalys3 en svag minskning av flertalet olyckstyper under perioden 2010–2014 jämfört med föregående femårsperiod. Den enda händelsekategori som ökade mellan femårsperioderna var
1 1 § Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 2SOU 2013:83, s. 144 ff. 3 Trafikanalys, Bantrafikskador 2014, Statistik 2015:15.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
313
”andra olyckshändelser” vars största post är kollisioner p.g.a. obehöriga på spårområdet. Självmord ingår inte i olycksstatistiken.
För en översikt av antalet döda och allvarligt skadade i järnvägsolyckor under perioden 1991–2014, se figur 7.1, vars uppgifter för 2014 är reviderade jämfört med de preliminära uppgifter som publicerades i mitt andra delbetänkande.4 Trafikanalys övergripande bedömning är att utvecklingen av antalet omkomna i bantrafiken inte är i fas med målen för 2020.
Figur 7.1 Döda och allvarligt skadade vid järnvägsdrift
Källa: Trafikanalys.
0 20 40 60 80 100 120 140
Allvarligt skadade
Dödade, exkl. suicid
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
314
Under perioden 2010–2014 omkom sammanlagt sex järnvägsanställda, en ökning från noll den föregående femårsperioden. Olyckor i samband med spårarbete har uppmärksammats av Statens haverikommission (SHK) i flera undersökningar under senare år och senast i en temautredning som behandlar 28 olyckor och tillbud vid arbete i spårmiljö som inträffade 2012.5 Jag har i arbetet med mina delbetänkanden också låtit Trafikverket ta fram uppgifter över utvecklingen, bl.a. av allvarliga händelser vid spårarbete, som återges även här i figur 7.2.
Figur 7.2 Allvarliga händelser vid spårarbete
Källa: Trafikverket.
Spårarbete kan medföra risker, inte enbart för den arbetande personalen utan också för järnvägstrafiken i stort. Detta visar t.ex. den olycka som inträffade i Kimstad i september 2010 där ett resandetåg kolliderade med en spårgående grävlastare, inhyrd av Trafikverket, vilket ledde till att en resande omkom och nio personer blev allvarligt skadade.6
5 SHK, Slutrapport RJ 2014:05, Säkerhet vid arbete i spårmiljö. 6 SHK, Rapport RJ 2012:03, Olycka mellan tåg 505 och en spårgående grävlastare på Kimstads driftplats, 2012-10-10.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Allv ar lig a hä nd els er
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
315
Även om järnvägssäkerheten i stort inte tycks ha allvarligt försämrats på senare år, pekar SHK:s temautredning om säkerhet vid arbete i spårmiljö på en oroande riskbild. Rapporten understryker vikten av att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag arbetar aktivt med riskhantering och analys av händelser för att kontinuerligt förbättra säkerheten och förebygga den här typen av olyckor.
EU:s gemensamma säkerhetsmål 7.2.2
Efter antagandet av järnvägssäkerhetsdirektivet7 2004 blev järnvägssäkerhet en ny behörighet för EU. Direktivet som ingick i det andra järnvägspaketet gav den Europeiska järnvägsbyrån i uppgift att utarbeta förslag till kommissionen om gemensamma säkerhetsmetoder, gemensamma säkerhetsmål och gemensamma säkerhetsindikatorer.
De gemensamma säkerhetsmålen baseras på de gemensamma säkerhetsindikatorerna som fastställs i direktivets bilaga I och som rapporteras årligen till Europeiska järnvägsbyrån av medlemsstaternas myndigheter. Enligt direktivets artikel 7 ska målen antas i etapper och ange miniminivåer som måste uppfyllas i varje medlemsstat. De ska uttryckas i riskacceptanskriterier för resande, personal (inklusive anlitad personal), plankorsningstrafikanter, obehöriga personer på järnvägsområdet och övriga. Dessutom ska det finnas ett mål för samhällsrisker.
Efter ett förslag från byrån antog kommissionen 2009 en gemensam metod för bedömning av om säkerhetsmålen uppnåtts8och 2010 antogs den första uppsättningen gemensamma säkerhetsmål.9 Den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål publicerades 201210 och uppdaterades 2013.11 Det är dessa beslut
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 8 Kommissionens beslut 2009/460/EG av den 5 juni 2009 om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG. 9 Kommissionens beslut 2010/409/EU om gemensamma säkerhetsmål enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/ EG. 10 Kommissionens beslut 2012/226/EU av den 23 april 2012 om den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
316
som i dag ligger till grund för byråns bedömning av om säkerhetsmålen är uppfyllda.
De gemensamma säkerhetsmålen baseras på nationella referensvärden (NRV) som beräknas av byrån för var och en av riskkategorierna och som normaliseras genom att de delas med det totala antalet tågkilometer i respektive land. Risker för kategorin resande normaliseras enbart med persontågkilometer, alternativt personkilometer. Konsekvenserna av olyckor för varje riskkategori uttrycks i dödsolyckor och vägda allvarliga personskador, där tio allvarliga personskador motsvarar en dödsolycka. Risken för samhället är den kollektiva risken för alla kategorier i varje enskilt land. NRV, som blir ett nationellt säkerhetsmål, fastställs sedan på grundval av ett genomsnitt för de sex senaste åren för respektive riskkategori.
De gemensamma EU-säkerhetsmålen beräknas av byrån genom att för varje riskkategori ta det lägsta av två värden: det högsta av medlemsstaternas NRV-värden, eller ett värde som är tio gånger högre än det europeiska genomsnittsvärdet för respektive NRV.
Varje år i mars värderar byrån, på grundval av det senaste årets inrapporterade data (dvs. med två års fördröjning), om NRV har uppnåtts för de olika riskkategorierna och kan då i ett andra steg tillämpa en marginal på 20 procent för att hantera osäkerheten i datamaterialet. Resultatet av utvärderingen klassificeras sedan som ”godtagbar säkerhetsnivå”, ”möjlig försämring av säkerheten” eller ”trolig försämring av säkerheten”. Vid möjlig eller trolig försämring av säkerheten måste medlemsländerna förklara utvecklingen för kommissionen och kan, vid trolig försämring av säkerheten, åläggas att utarbeta en säkerhetsförbättringsplan.12
Skillnaderna mellan EU:s medlemsländer är stora när det gäller trafiksäkerhetsnivån, vilket också kommer till uttryck i de nationella referensvärdena. För kategorin resande är t.ex. risken att dödas eller skadas allvarligt mellan hundra och femtio gånger mindre i det land som har den högsta nivån jämfört med det som har den lägsta. För en översikt av säkerhetsnivån inom EU se figur 7.3.
11 Kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet. 12 Kommissionens beslut 2009/460/EG av den 5 juni 2009 om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv) 2004/49/EG.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
317
Figur 7.3 Omkomna och allvarligt skadade i järnvägstrafiken i EU 2007– 2014
Not: För vissa medlemsländer (markerade med asterisker) finns inte komplett information för alla år. Källa: Europeiska järnvägsbyrån.
Sverige placerar sig rent allmänt bland de bättre medlemsländerna. I den senaste beräkningen av NRV har Sverige näst lägst riskvärde för kategorin resande (endast Storbritannien har bättre resultat).13Även för kategorin anställda är Sverige på andra plats (efter Slovakien), medan Sverige placerar sig på fjärde plats i kategorin plankorsningstrafikanter. För kategorin obehöriga personer på järnvägsspåret noteras Sverige på sjunde plats, efter länder som Storbritannien, Frankrike, Nederländerna och Belgien.14
Sveriges låga olyckstal gör att även små förändringar från ett år till ett annat kan få genomslag i Europeiska järnvägsbyråns årliga
13 Kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet. 14 Kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet.
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0
N or ge
St or br ita nn ie n
Ir lan d
Sc hw ei z*
N ed er lä nd er na
Lux em bur g*
D an m ar k
Ty sk la nd
Sv er ig e
Fr an kr ik e
Ita lie n
Spa ni en
Fin la nd
Tj ec ki en
Ö st er rik e
Be lg ie n
Slo ve nie n
Po rt ug al
U ng er n
Kr oa ti en *
Bu lg ar ie n
Le ttl an d
G re kl an d
Es tla nd*
Po le n
Slo va kie n
Rum än ie n
Li ta ue n
EU -2 8
D öda de o ch v äg da a llv ar lig a pe rs ons ka do r
(p er mi ljo ne r tå gkm)
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
318
bedömning. Vid några tillfällen de senaste åren har Sverige fått anmärkningen ”möjlig försämring av säkerheten”. År 2012 (för verksamhetsåret 2010) gällde det kategorin obehöriga15och 2014 gällde det kategorin anställda. I fallet 2012 lämnade Transportstyrelsen sin förklaring till byrån, men 2014 hade rutinerna ändrats och kommissionen skrev då till regeringen med begäran om en förklaring till den möjliga försämringen.16 Regeringen svarade att den mot bakgrund av den svenska nollvisionen inte var nöjd med utvecklingen och redovisade en rad åtgärder som vidtagits eller planerats, bl.a. att den gett Transportstyrelsen i uppdrag att undersöka hur tillsynen av underhållsverksamhet kunde effektiviseras och skärpas.17Regeringen pekade också på Haverikommissionens rapport om säkerhet vid arbete i spårmiljö.
EU:s bedömningar av Sveriges säkerhetsnivå visar att de gemensamma säkerhetsmålen och deras uppföljning kan bidra till att sätta fingret på reella säkerhetsproblem och påkalla regeringens uppmärksamhet när utvecklingen tycks gå åt fel håll.
Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av Sverige 7.2.3
Europeiska järnvägsbyrån hade under 2013 utvecklat ett verktyg i matrisform (”Regulatory Monitoring Matrix”, RMM) för att utvärdera hur harmoniseringen av arbetet med järnvägssäkerhet fortskrider inom EU. Syftet var att underlätta för byrån att styra sina granskningsaktiviteter mot kritiska områden. För att testa och utvärdera verktyget efterlyste byrån i juni 2013 frivilliga medlemsstater. Sverige tillsammans med Storbritannien, Nederländerna, Danmark, Belgien och Irland anmälde sig för deltagande i pilotprojektet. I varje medlemsstat ingick berört ministerium (Näringsdepartementet), den nationella säkerhetsmyndigheten (Transportstyrelsen) och det nationella olycksundersökningsorganet (SHK).
Matrisen innehöll fem huvudelement (styrning/ledning, organisation, personal, prestation/utförande och utvärdering) med
15 Transportstyrelsen, TSG 2012-733, Säkerhetsrapport järnväg, Transportstyrelsens årsrapport för 2011 enligt artikel 18 i direktiv 2004/49/EG (järnvägssäkerhetsdirektivet). 16 EU-kommissionen, 2014 ERA report on the assessment of achievement of safety targets, 8 december 2014. 17 N2014/5090/TE, Brev till kommissionen den 6 februari 2015.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
319
sammanlagt 26 underelement. Varje underelement värderades på en femgradig skala. Utvärderingen genomfördes av byrån genom studier av relevanta dokument och strukturerade frågor till de berörda, kompletterade av en självutvärdering av var och en av de ingående organisationerna. Dessutom gjordes intervjuer med utvalda inom järnvägssektorn (bl.a. SJ AB och Trafikverket) utanför de berörda myndigheterna för att verifiera resultatets relevans.
Byrån genomförde sina individuella möten med myndigheterna och järnvägssektorn i Sverige i mitten av december 2013. Ett avslutande möte med samtliga myndigheter hölls i slutet av mars 2014 och den slutliga rapporten inkom till Näringsdepartementet den 10 juli 2014.18
Slutrapportens utvärdering är i huvudsak positiv. Av 25 bedömda underelement når Sverige nivå 4 inom elva områden, nivå 3 i sju och nivå 2 i sju. Det bör noteras att nivågrupperingen gällde Sverige som helhet även i de fall bedömningen huvudsakligen kunde hänföras till en av de utvärderade organisationerna. Även i jämförelse med övriga fem länder tycks Sverige tillhöra de bättre. Fyra av dessa hade t.ex. klassats i nivå 1 inom något område.
I rapporten pekade byrån på några starka områden, t.ex. myndigheternas självständighet, den tydliga rollfördelningen, den svenska öppenheten och rättssäkerheten i processerna. De viktigaste områdena för förbättringar handlade om att mer systematiskt och proaktivt använda ett riskbaserat angreppssätt och att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten. Mer specifikt pekas bristande systematik i tillsynsverksamheten ut, liksom svagheter i SHK:s och Transportstyrelsens interna översyner och korrigerande åtgärder.
Av de brister som pekades ut i matrisen kan särskilt nämnas:
• Kommunikation och dialog mellan departementet och Transportstyrelsen äger rum på olika parallella nivåer och samma frågor verkar behandlas på olika möten med otillräcklig samordning;
• Genomförande av (Transportstyrelsens) tillsynsaktiviteter bör vara mer baserad på riskvärdering och djupanalys och följa en uppgjord plan;
18 ERA/REP/2014-113/SAF, Regulatory Monitoring Matrix pilot, evaluation of Sweden, juni 2014.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
320
• Uppföljningen av säkerhetsindikatorer och trender i utvecklingen behöver förbättras liksom den underliggande analysen.
Byrån föreslog också att Näringsdepartementet och Transportstyrelsen borde förbättra dialogen (bort från en behandling av fall till fall mot ett mer holistiskt synsätt) för att bättre kunna analysera trender i säkerhetsutvecklingen.
En direkt följd av byråns rekommendationer var att regeringen i början av 2015 införde ett förtydligande i järnvägsförordningen som innebär att den årliga säkerhetsrapporten (av Transportstyrelsen dittills kallad ”ERA-rapporten”) numera också ska överlämnas till regeringen och att den ska innehålla Transportstyrelsens bedömning av trafiksäkerhetsutvecklingen.19Säkerhetsrapporten 201520 är den första som Transportstyrelsen upprättat enligt förordningens förtydligande.
Min bedömning 7.2.4
Trafiksäkerheten på järnväg har under lång tid utvecklats positivt i Sverige. På senare år har det dock funnits tendenser till att den positiva utvecklingen avstannat. Det finns också viktiga risker att beakta, bl.a. vid spårarbete. Det föreligger vidare ett uttalat behov av att bättre analysera trender och orsaker när det gäller utvecklingen av järnvägssäkerheten.
Det är positivt att Europeiska järnvägsbyrån utvärderar och bedömer hur medlemsstaten Sverige arbetar med tillämpningen av den europeiska järnvägssäkerhetslagstiftningen. Det ger ett fördjupat utbyte med andra medlemsstater och en oberoende bedömning av förbättringspotentialer.
Min övergripande bedömning är att Transportstyrelsen bör ta en aktiv roll i att verka för en ökad järnvägssäkerhet. Som jag nämnt inledningsvis är viktiga delar i detta att använda verktygen regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn. Vidare kan det också finnas anledning att bedöma hur Transportstyrelsens verksamhet är organiserad för att hantera uppgifterna, liksom myndighetens roller
192 kap. 3 b § järnvägsförordningen (2004:526), ändrad genom förordning (2015:12). 20 Transportstyrelsen, TSG 2015:1356, Säkerhetsrapport järnväg, Transportstyrelsens årsrapport för 2014.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
321
i förhållande till t.ex. Trafikverket. Alla dessa områden berörs i kommande avsnitt i detta kapitel.
7.3 Transportstyrelsens föreskrifter
Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen och ska utöva tillsyn över att järnvägslagen, och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs.21 Transportstyrelsen har genom järnvägsförordningen bemyndigande att ge ut föreskrifter inom en rad områden.
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:07) reglerar trafiken på stora delar av det svenska järnvägsnätet. Jag har uppmärksammats på Transportstyrelsens hantering av dessa säkerhetsföreskrifter och behandlar därför denna närmare.
Trafiksäkerhetsföreskrifter 7.3.1
Organisationen av järnvägstrafiken har allt sedan järnvägens tillkomst varit strikt regelstyrd, framför allt av säkerhetsskäl. Före delningen av Statens Järnvägar 1988 var säkerhetsregler inom järnvägen en intern fråga för SJ. Dessa säkerhetsregler var samlade i SJ:s säkerhetsordning (säo) som innehöll bestämmelser om signaler, tavlor och märken och deras betydelse, om hur trafiken skulle organiseras och trafikledas på ett säkert sätt och hur tåg och andra rörelseformer skulle sättas samman och framföras. Eftersom SJ var ett integrerat företag med såväl infrastrukturförvaltning som trafikutövning ingick också regler om hur spåret skulle stängas av och skyddas vid arbeten.
Förutom säkerhetsordningen fanns också bestämmelser om fordon, linjebok för förare och anvisningar till personal i olika tänkbara situationer. SJ:s regelverk gällde för den egna personalen och annan personal som anlitades av verket. Endast i gränssnittet mot järnvägens kunder och tredje man fanns behov av offentligrättslig och civilrättslig reglering av verksamheten, t.ex. genom
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
322
järnvägstrafiklagen och lagen om internationell järnvägstrafik och dessas föregångare.
När järnvägen 1988 delades upp i en infrastrukturförvaltare och ett trafikföretag uppstod givetvis frågan hur säkerhetsordningen skulle hanteras. Eftersom det vid denna tid inte fanns andra aktörer än SJ och Banverket blev uppdelningen av säkerhetsbestämmelserna främst en fråga mellan dessa två. I och för sig fanns det redan då en tillsynsmyndighet, Järnvägsinspektionen, som var administrativt inordnad i Banverket men med självständig myndighetsutövning. Vid denna tid tog dock Inspektionen inte på sig ansvaret för detta omfattande föreskriftsprojekt.
Under tiden mellan juni 1994 och juni 2000 fanns både SJ:s säo och Banverkets SÄO (BVF 900) parallellt, med samma innehåll. När Trafikledningen i november 1996 flyttades från SJ till Tågtrafikledningen inom Banverket blev BVF 900 det styrande dokumentet. Inom Banverket drevs sedan från 1999 ett omfattande utvecklingsprojekt (TRI-projektet) för att se över föreskrifterna med syfte att ersätta säkerhetsordningarna BVF 900 och SJF 010. Arbetet föranleddes av marknadsöppningen på godstrafiksidan och av att olika versioner av SJs säkerhetsordning tillämpades av olika järnvägsföretag. Avsikten var att dela in reglerna i myndighetsregler, branschgemensamma och företagsinterna regler.
Regelprojektet drevs dock aldrig till sitt slut av Banverket utan avbröts, efter att närmare 100 miljoner kronor lagts ned i det. Banverket hade inte mäktat med att göra den planerade uppdelningen av regelverket, däremot hade reglerna genomgått en rejäl översyn. Järnvägsstyrelsen tog 2007 över helheten och beslutade i juni 2008 att tillsynsmyndigheten skulle ge ut bestämmelserna i den form de hade fått efter översyn och modernisering. Resultatet blev att Järnvägsstyrelsen gav ut regelverket i föreskriftsform.22Föreskrifterna trädde i kraft den 31 maj 2009, dvs. vid en tidpunkt då Transportstyrelsen övertagit rollen som tillsynsmyndighet.
Förutom Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) gav styrelsen samtidigt ut en föreskrift23 som ställer krav på järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares interna säkerhetsbestämmelser (trafik-
22 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7), JTF. 23 Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2008:8)om järnvägens säkerhetsbestämmelser vad gäller trafik och arbeten på spår.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
323
säkerhetsinstruktioner), som behövs för att trafik och arbete i spåret ska kunna bedrivas säkert. Av 3 § i denna framgår att det för trafik och arbeten som omfattas av JTF endast behövs nödvändiga kompletterande bestämmelser i företagens trafiksäkerhetsinstruktioner.
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF 7.3.2
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter består av en grundföreskrift med 19 bilagor. I anslutning till föreskriften ger Transportstyrelsen ut handböcker som även innehåller läsanvisningar och råd. I grundföreskriften delas järnvägsinfrastrukturen upp i åtta olika trafikeringssystem, som framför allt hänförs till den typ av signalering och trafikledning som förekommer på de olika systemen. Bestämmelserna för de olika trafikeringssystemen beskrivs sedan i bilagorna. Grundföreskriften innehåller också bestämmelser om information som ska ingå i förarens regelbok och linjebok. Dessa är härledda ur kraven i TSD Drift och trafikledning,24 avsnitt 4.2.1.2. Vidare finns regler om körplaner (tidtabeller) och förteckning över föreskriftens bilagor som innehåller bestämmelser om trafikledning, olika typer av färder, växling och skyddsformer vid arbeten i spår.
Trots Järnvägsstyrelsens ambitioner lämnades reglerna för trafikeringssystemen R, F, E1, E2 och E3 utanför JTF. Det blev i stället Banverket (numera Trafikverket) som gav ut dessa regler.
Beslutet om utgivning av JTF innebar att Järnvägsstyrelsen gav upp arbetet med att dela upp järnvägens trafikregler i sådant som borde vara offentligrättsligt reglerat och sådant som skulle kunna regleras företagsinternt. Järnvägsstyrelsen var dock medveten om att föreskriften inte motsvarade de krav som ställs på en myndighetsföreskrift i författningssamlingsförordningen (1976:725), både vad det gäller form och innehåll. JTF innehåller t.ex. detaljerade anvisningar till personal och samspel mellan personer i olika situationer, ofta i form av dialogslingor. Den reglerar också
24 Kommissionens beslut av den 12 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut (EG) 2007/756, senast ändrad genom kommissionens förordning 2015/995/EU av den 8 juni 2015.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
324
sådana situationer som vore bäst lämpade för företagsinterna bestämmelser, t.ex. olika skyddsformer vid arbete i spår.
Administrationen av JTF var inledningsvis betungande för Transportstyrelsen. Genom sin detaljreglering har den gett upphov till många ändringsförslag varje år vilket har krävt en omfattande administrativ hantering inom myndigheten. Transportstyrelsen initierade 2012 en översyn av JTF med syfte att ge föreskriften en form och ett innehåll som överensstämde med författningssamlingsförordningens krav. Målsättningen var att ge ut en föreskrift som innehöll övergripande och funktionella krav på järnvägstrafiken.
Under översynens gång ändrades dock inriktningen. Målsättningen blev i stället att ge ut en föreskrift som inför gemensamma europeiska bestämmelser för bedrivande av tågtrafik på det svenska järnvägsnätet. Grunden för kursändringen var en undersökning som Transportstyrelsen gjort av EU-regleringens utveckling.25 I denna rapport konstateras att det inte är lämpligt att fortsätta med omarbetningen av JTF enligt den gällande inriktningen. Det befanns vara mer angeläget att införa regler i TSD Drift inom ramen för omarbetningsprojektet och avvakta förändringar i järnvägssäkerhetsdirektivet genom fjärde järnvägspaketet innan JTFomarbetningen återupptogs.
Rapporten konstaterar att antalet nationella särregler inom EU ska minska. Transportstyrelsen hänvisar också till en arbetsgrupp inom EU som i en rapport26resonerar kring vilka nationella regler som får finnas och till mejl från en sektionschef på Europeiska järnvägsbyrån. Undersökningsrapporten resonerar dock inte utifrån Sveriges behov av att fortsatt ha bindande trafiksäkerhetsregler eller utifrån den svenska lagstiftningen och det bemyndigande som Transportstyrelsen har enligt 1 kap. 2 § 6 järnvägsförordningen.
Resultatet av JTF-omarbetningen har presenterats i en remissutgåva av en föreskrift27 som ska gälla från den 1 januari 2016. Datumet har nu ändrats till 1 mars 2016. Denna består främst av ett urval bestämmelser som hämtats från TSD Drift. När de nya föreskrifterna träder i kraft upphävs JTF och några till JTF
25 Transportstyrelsen, TSG 2013/887, Nationella säkerhetsbestämmelser. 26 Final report of the Task Force on National Safety Rules (2012). 27 Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSFS 2015:
[XX].
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
325
kompletterande föreskrifter, bl.a. om undantag från JTF vid provkörning.
I samband med beslutet att upphäva föreskrifterna har Transportstyrelsen kommit överens med aktörerna i järnvägsbranschen att dessa gemensamt ska ta över hanteringen av nuvarande JTF och den tillhörande handboken. För ändamålet kommer branschen att använda ett existerande forum för hantering av gemensamma säkerhetsrisker (FRI), i vilket Transportstyrelsen inte ingår. Inom FRI bildas ett regelråd som ansvarar för hanteringen av f.d. JTF:s regler och handbok. Förvaltningen av regelverket kommer att administreras av Trafikverket enligt en överenskommelse28 med företrädare för branschen. Trafikverkets trafikbestämmelser kommer från och med 2016 att gälla som en förutsättning för trafikering och arbete på den järnvägsinfrastruktur som Trafikverket förvaltar. Detta kommer att meddelas i den årliga järnvägsnätbeskrivningen (JNB) och vara ett krav i de trafikeringsavtal (TRAV) som Trafikverket tecknar med organisatörer av järnvägstrafik och järnvägsföretag.
Jag har översiktligt gått igenom den föreskrift som föreslås ersätta JTF. Den upprepar (om än inte alltid ordagrant) mestadels valda bestämmelser ur TSD Drift, bl.a. de regler om körplaner som fanns i JTF:s grundföreskrift. Vidare finns detaljerade specifikationer om tågs synlighet och hörbarhet, regler om trafikledning och hantering av nödsituationer. Jag har noterat att reglerna om järnvägsföretagets förfarande för övervakning av transport av farligt gods hänvisar till direktiv 2008/68/EG29och inte till den svenska lagen (2006:263) om transport av farligt gods genom vilken EU-direktivet införts i Sverige. Föreskriften ansluter till den genomförandeplan30 som krävs enligt artikel 3 i TSD Drift och som myndigheten sänt in till kommissionen efter publiceringen av 2012 års version av TSD.
28 TRV 2015/27698, Överenskommelse: förvaltning av Trafikverkets trafikbestämmelser, järnväg. 29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/68/EG av den 24 september 2008 om transport av farligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar. 30 Transportstyrelsen, TSG 2013-1702, Sveriges genomförandeplan för TSD Drift och trafikledning (TSD Drift).
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
326
Jag har också tagit del av Transportstyrelsens konsekvensutredning31 över upphävandet av JTF och införandet av de nya föreskrifterna om bedrivande av tågtrafik. I den finns flera välgrundade motiv för att upphäva JTF, t.ex. att den innehåller regler som bör vara företagsinterna, att form och innehåll inte står i överensstämmelse med kraven i författningssamlingsförordningen och att föreskriftsformen leder till en tungrodd process som fördröjer eller försvårar ändringar. Detaljregleringen av procedurer och instruktioner i JTF anses också vara problematisk för Transportstyrelsens tillsynsroll. Den innehåller dock ingenting om eventuella risker med att Transportstyrelsen inte längre ansvarar för nationella trafiksäkerhetsregler för järnvägen och att alla som berörs av reglerna, som t.ex. kommuner, inte kommer att vara representerade i FRI. Inte heller innehåller den något om vilken inverkan förändringen får för Transportstyrelsens tillsynsarbete och gentemot vilken reglering tillsyn ska ske. Transportstyrelsens roll i övrigt i sammanhanget framgår inte heller. Transportstyrelsen anför att nationella trafiksäkerhetsregler inte längre är tillåtna enligt EU:s regelverk. Transportstyrelsen menar vidare att medlemsstaterna enligt järnvägssäkerhetsdirektivet enbart får ha nationella säkerhetsbestämmelser så länge dessa uppfyller definitionen i direktivet och bestämmelserna i TSD uttryckligen medger det.32 Resonemanget är problematiskt, dels därför att direktivet införts i järnvägslagen och det är dess bestämmelser som gäller i Sverige – inte direktivets – och dels därför att TSD bara reglerar det som behövs för driftskompatibiliteten och inte förbjuder sådana regler som t.ex. gäller befintliga trafikeringssystem. I Sverige kommer trafikeringssystemen H, M, S, R och F att finnas kvar under överskådlig tid, liksom det svenska ATC-systemet. Dessa kommer aldrig att regleras genom bestämmelser i TSD Drift och måste alltså omfattas av svenska bestämmelser.
Hänvisningen till järnvägssäkerhetsdirektivet33är också diskutabel. I direktivets artikel 4.1 slås det fast att medlemsstaterna ska se till att
31 Konsekvensutredning – Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSF 2014-353. 32 Ibid, s. 4. 33 Europaparlamentets och rådets direktiv) 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
327
säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. I artikel 8 anges det vidare att medlemsstaterna ska fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och ställs till aktörernas förfogande. Möjligheten att ge ut nationella bestämmelser begränsas dock till sådana fall som förtecknas i direktivets bilaga II. Till dessa fall hör gemensamma regler för sådan drift av järnvägsnätet som ännu inte omfattas av någon TSD, inbegripet bestämmelser i samband med signal- och trafikledningssystem. Transportstyrelsens argument i detta fall är därför tveksamma även vad gäller rättslig grund.
Jag har tidigare (i kapitel 4) konstaterat att ett ur järnvägssäkerhetssynpunkt grundläggande begrepp inte införts i svensk lagstiftning. Begreppet är riskhantering och återfinns bl.a. i artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Där anges: ”Medlemsstaterna skall se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen, varvid de skall vara skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med detta direktiv.”
Punkten 4.1 som föregår 4.3 betonar vikten av att medlemsstaterna ser till att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls. Artikeln illustrerar på så sätt den hierarki vari järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas riskhantering ingår. Risker i systemet hanteras först och främst genom övergripande offentligrättsliga säkerhetsregler, vari ingår trafikregler, som ska tillämpas av aktörerna. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska följa dessa regler och utifrån dem hantera risker som uppstår i den egna verksamheten, t.ex. dagliga risker som följer av driften av järnvägssystemet. Genom kravet på säkerhetsstyrningssystem ska verksamhetsutövaren ha förfaranden för att uppfylla befintliga, nya och ändrade tekniska och operativa krav i lagstiftningen (bilaga III, punkt 2 c). De risker verksamheten ger upphov till hanteras i en iterativ analysprocess genom datainsamling, händelserapportering, övervakning och återkommande korrigerande åtgärder.
Förutom den dagliga riskhanteringen ska verksamhetsutövarna hantera risker när verksamheten genomgår förändringar, t.ex.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
328
större omorganisationer som berör säkerheten eller införande av nya metoder och material. Detta är en av grunderna för säkerhetsstyrningssystemet enligt direktivets bilaga III och återfinns i punkten 2 d). Denna punkt förutsätter också att sådana risker i många fall inbegriper gränssnitt mellan olika aktörer i systemet och därför måste hanteras gemensamt. För att närmare reglera hur sådana risker ska hanteras har kommissionen antagit en genomförandeförordning.34Förordningen är direkt tillämpbar i medlemsstaterna.
Mot bakgrund av hur direktivet beskriver regelhierarkin menar jag att sektorns aktörer inte bör åläggas att självreglera sig på den högre nivån, dvs. avseende det som kallas nationella bestämmelser. Ansvaret faller här på medlemsstaten, som i förevarande fall delegerat detta till Transportsstyrelsen. Transportstyrelsen har ett bemyndigande i 2 kap. 1 § 6 järnvägsförordningen att ge ut regler om trafiksäkerhet. Sedan kan detaljeringsgraden i det övergripande nationella regelverket alltid diskuteras. Där håller jag med Transportstyrelsen om att vissa av bestämmelserna i JTF har karaktären av företagsinterna regler och bäst utformas av företagen själva.
Jag saknar en grundlig utredning av vad upphävandet av JTF innebär för regleringen av järnvägstrafiken i Sverige. Transportstyrelsen borde t.ex. ha analyserat vilka bestämmelser i JTF som kräver offentligrättslig reglering och vilka som inte gör det. Jag har inte kunnat finna någon sådan grundlig analys. Det omfattande arbete som inleddes av Banverket 1999 (TRI-projektet) för att dela upp trafiksäkerhetsreglerna i myndighetsregler, branschgemensamma och företagsinterna regler har därmed inte slutförts heller denna gång.
Jag noterar även att Transportstyrelsen menar att upphävandet av JTF är ett regelförenklingsprojekt.35Detta framstår som tveksamt eftersom reglerna inte har förenklats, bara överflyttats till järnvägens aktörer som från 2016 har att administrera regelverket. Eftersom regelgivningen vid Transportstyrelsen är anslagsfinansierad innebär överflyttningen också att kostnaden för reglerna därigenom har lagts över på järnvägens aktörer.
34 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009. 35 Transportstyrelsen, TSG 2014-253, Omvärldsanalysrapport 2015, s. 20–21.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
329
Genom att de tidigare trafikreglerna övergår från att vara offentligrättsliga till att hanteras genom att bli krav i infrastrukturförvaltarens trafikeringsavtal (TRAV), uppkommer frågan mot vilken reglering Transportstyrelsen ska utöva tillsyn. När Transportstyrelsen överlämnat ansvaret för reglernas innehåll till branschen har myndigheten avhänt sig möjligheten att påverka dess innehåll. Vilken blir effekten av att ett järnvägsföretag inte tillämpar trafikreglerna och därigenom bryter mot avtalet? Blir det en avtalsrättslig fråga eller finns möjlighet att tillämpa offentligrättsliga sanktioner? Det framgår inte vilka regler de infrastrukturförvaltare som inte ingår i FRI ska tillämpa.
Transportstyrelsen har när det gäller trafikeringsavtalet uppgiften att pröva tvister om ett järnvägsföretag hänskjuter en fråga om t.ex. ett villkor i trafikeringsavtalet överensstämmer med lagstiftningen. Dessa regler avser dock att säkerställa icke-diskriminering på marknaden. Noteras kan i sammanhanget att säkerhetsregler på EU-nivå lyfts ut ur trafikeringsavtalet i samband med säkerhetsdirektivets införande.
Den sammantagna bilden är att ett flertal frågor kvarstår när det gäller konsekvenserna av Transportstyrelsens hantering av JTF och myndighetens uppgift i normerings- och tillsynshänseende.
Min bedömning
Enligt min bedömning har Transportstyrelsens beslut att upphäva JTF, och överlåta administrationen av regelverket till branschens aktörer från 2016, fattats på otillräcklig grund. Det har heller inte gjorts en tillfredsställande utredning av konsekvenserna, exempelvis vad gäller myndighetens egen möjlighet till tillsyn i framtiden.
Mitt förslag är därför att Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentligrättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler. En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en sådan uppdelning av dagens regler har gjorts.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
330
Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder 7.3.3
För att bättre förstå hur trafiksäkerhetsregler hanteras i andra länder som tillämpar EU-lagstiftningen har jag undersökt situationen i Norge, Danmark, Tyskland och Frankrike. I inget av dessa länder har utformningen av trafikeringsregler överlåtits på branschen. Det enda land som enligt min kännedom har överlåtit regelutvecklingen på en branschorganisation är Storbritannien. Situationen där är dock inte jämförbar med Sverige, eftersom nationell lagstiftning kräver medlemskap i organisationen (Rail Safety and Standards
Board) för licensierade järnvägsföretag och dess uppdrag kan inte
jämföras med branschens lösare organisering i Sverige.
I Norge ges ”Forskrift om togframføring på det nasjonale jernbanenettet (togframføringsforskriften)” ut av tillsynsmyndigheten, Statens jernbanetilsyn, efter bemyndigande i lag. Föreskriften inför en del av de krav som framgår av TSD Drift, t.ex. reglerna om förarens regelbok och linjebok, men stadgar i övrigt att om TSD anger motstridiga bestämmelser i förhållande till föreskriften så gäller TSD. Föreskriften innehåller dessutom detaljerade regler om trafikeringen av järnvägsnätet med instruktioner för hur personal ska agera i olika fall. Den kräver att järnvägsföretag ska följa de bestämmelser eller anvisningar som ges av infrastrukturförvaltaren. Vid översiktligt påseende påminner föreskriften om den svenska JTF.
I Danmark ges Sikkerhedsreglement (SR) ut av infrastrukturförvaltaren, Banedanmark, efter bemyndigande i lag (jernbaneloven) och gäller för alla som trafikerar det nationella järnvägsnätet. SR påminner om föreskriften i Norge och således också om JTF.
I Tyskland finns en del av trafikeringsföreskrifterna i lag. I ”Eisenbahn Bau- und Betriebsordnung (EBO)” finns t.ex. regler om tåglängder och bromsar, om hur tåg sätts samman och om växling. Lagen innehåller också grundläggande krav på fordon och infrastrukturen. Den är mer detaljerad än vad svensk lagstiftning normalt är och innehåller en del regler som i Sverige antingen regleras genom myndighetsföreskrifter eller till och med i interna företagsbestämmelser.
Även ”Eisenbahn-Signalordnung (EBS)” är en lag, vilken beskriver betydelsen av olika signaler på de tyska förbundsjärnvägarna. Den motsvarar delar av det som i Sverige hittills reglerats av JTF. De
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
331
operativa reglerna i Tyskland ges ut av DB Netz (infrastrukturförvaltaren) och publiceras på dess hemsida. De viktigaste är ”RiL 301 Signalbuch” och ”RiL 408 Fahrdienstvorschrift”. Det är oklart vilket bemyndigande som finns att ge ut dessa föreskrifter och de ska förmodligen ses som tillämpningsbestämmelser till EBO och EBS.
I Frankrike detaljstyrs järnvägen och dess regelverk i stor utsträckning av regeringen, eller mer specifikt av transportministern. Regelverket finns bl.a. i ”Arrêté du 19 mars 2012 fixant les objectifs, les méthodes, les indicateurs de sécurité et la réglementation technique de sécurité et d’interopérabilité applicables sur le réseau ferré national” i en konsoliderad version, daterad 2014. Denna förordning implementerar stora delar av EU-lagstiftningen på området men innehåller också detaljregler för järnvägstrafikens säkerhet som i stort motsvaras av JTF:s regler i Sverige, om än på ett mer översiktligt plan. Förutom de regler som getts ut av ministeriet har regeringen i ett dekret bemyndigat infrastrukturförvaltaren SNCF Réseau att ge ut ytterligare regler för trafikeringen av nätet. Tillsynsmyndigheten, Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), publicerar information med länkar om järnvägens trafikregler på sin hemsida och meddelar också rekommendationer till järnvägens aktörer i anslutning till föreskrifterna. Genom en särskild föreskrift har EPSF giltiggjort ett antal SNCFdokument som därmed gäller för alla järnvägsföretag på det franska nätet. Med undantag för Danmark har dessa medlemsstater inte notifierat sina säkerhetsregler. Frågan om deras överensstämmelse med EU-rätten har därmed inte prövats.
Även om jag inte betraktar någon av de undersökta regleringsmetoderna som en modell för Sverige visar denna genomgång att de berörda länderna inte anser att EU-lagstiftningen förbjuder nationella trafiksäkerhetsföreskrifter. Transportstyrelsens åtgärd att överlåta hela regelverket till självreglering genom branschen har jag inte kunnat finna i någon annan medlemsstat.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
332
Trafikregler för luftfart 7.3.4
Transportstyrelsens ambition är att hantera de olika trafikslagen på ett likartat sätt med beaktande av de skillnader som finns. Jag har därför gjort några jämförelser mellan hur Transportstyrelsen hanterar trafikregler inom luftfarten med hur de hanteras inom järnvägen. Luftfarten och järnvägen är båda kontrollerade trafikslag där ingen rörelse får förekomma utan att tillstånd ges. Vidare är båda trafikslagen i allt större utsträckning reglerade genom EUlagstiftning. I luftfartens fall tillkommer en omfattande reglering genom Montrealkonventionen som Sverige tillträtt. Dessa regler ges ut av International Civil Aviation Organisation (ICAO) som förvaltar konventionen.
Min första observation är att Transportstyrelsens sjö- och luftfartsavdelning regelbundet ger ut föreskrifter med trafikregler för luftfarten. Föreskrifterna innehåller dessutom ofta allmänna råd till hjälp för användarna. Eftersom merparten av trafikreglerna är internationella eller europeiska blir Transportstyrelsens föreskrifter ofta komplement till EU:s och ICAO:s regler. För att underlätta för användarna att förstå och sätta sig in i det komplicerade regelverk som en kombination av Sveriges, EU:s och ICAO:s bestämmelser utgör, ger Transportstyrelsen i vissa fall ut handböcker.
Jag har tagit del av Transportstyrelsens handbok för trafikregler – visuellflygregler36som genom sin redigering underlättar för läsaren att förstå hur de svenska reglerna förhåller sig till olika typer av EU-regler, inklusive sådana som ges ut av den Europeiska flygsäkerhetsmyndigheten (EASA). Av handboken framgår att den är avsedd för information och att det alltid är den senaste tryckta utgåvan av respektive bestämmelse som gäller. Förutom rättsligt bindande regler innehåller den också vägledande material och godtagbara sätt att uppfylla kraven (acceptable means of compliance) utgivna av EASA.
Min andra observation är att presentationen av regelverket för luftfart på Transportstyrelsens hemsida är väl genomarbetad och underlättar för besökaren att hitta relaterad information genom rutor i marginalen. Fliken Trafikregler för luftfart har t.ex. länkar till den nämnda handboken, till en EASA-broschyr i ämnet och till
36 Transportstyrelsen, Handbok, Trafikregler – visuellflygregler (VFR).
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
333
kommissionens genomförandeförordning. Detta står i kontrast till de sidor som sköts av väg- och järnvägsavdelningen, där fliken med trafikföreskrifter i och för sig gör det möjligt att hitta vidare till JTF, men utan information om hur denna föreskrift förhåller sig till EU-lagstiftningen, t.ex. TSD Drift.
Mitt intryck efter en översiktlig genomgång av skillnaderna mellan järnvägs- och luftfartsområdena är att Transportstyrelsens sätt att informera om luftfartsfrågor på webbplatsen gör det lätt för användaren att hitta den information denne söker och förstå hur internationella regler kopplar mot de svenska. Användarna får helt enkelt en överblick över lagstiftningen, trots dess komplexitet. Motsvarande verkar inte gälla den järnvägsspecifika informationen.
Regler om lastsäkring 7.3.5
I flera sammanhang har det påpekats för mig att avsaknaden av regler om lastsäkring inom järnvägen är ett stort och växande problem, bl.a. med hänsyn till att en stor del nya och mindre aktörer numera är verksamma inom järnvägstransportnäringen.
Transportindustriförbundet har uppmärksammat regeringen på att det i dag saknas nationella regler för säkring av last vid järnvägstrafik och att Sverige inte längre deltar i det internationella arbetet med utveckling av lastsäkringsregler för järnväg.37Förbundet uppmanar Näringsdepartementet att skyndsamt se till att Transportstyrelsen kan engagera sig i frågan så att tydliga och enhetliga nationella krav på lastsäkring kan tas fram där efterlevnad kontrolleras på samma sätt som för sjö- och vägtransport.
Problemet med lastsäkring är knutet till det faktum att den svenska järnvägsmarknaden numera är helt öppen och att inget enskilt företag längre kan eller vill ta ansvar för att ta fram heltäckande regler om lastsäkring. När SJ hade monopol på godstransporter på järnväg deltog SJ i den arbetsgrupp inom Internationella järnvägsunionen (UIC) där vägledning för lastning och lastsäkring (”Loading guidelines”) utarbetades. Dessa översattes till svenska av SJ och gavs ut som en intern föreskrift, SJF 638.1. Lastnings-
37 Transportindustriförbundet, Regler för säkring av last vid järnväg, 2015-05-28.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
334
reglerna är omfattande (flera hundra sidor) och ger råd om hur olika typer av laster ska säkras på olika förekommande vagnstyper.
UIC:s lastsäkringsvägledning har blivit internationell standard, främst genom att alla de nationella statliga järnvägsföretagen har tillämpat den, vilket medfört att vagnar lastade enligt reglerna kunnat cirkulera fritt i gränsöverskridande trafik.
När SJ bolagiserades år 2001 och godsdivisonen bildade Green Cargo AB, upphörde förvaltningen av SJF 638.1. Green Cargo AB fortsatte dock att delta i UIC:s arbetsgrupp kring lastningsreglerna och fick därigenom möjlighet att påverka innehållet och fick tillgång till nya utgåvor av UIC:s vägledning. Övriga företag på järnvägsgodsmarknaden hade dock inte tillgång till reglerna och Green Cargo AB ansåg och anser sig inte ha skyldighet att förse konkurrenterna med denna information. Avsaknaden av regler har dock tvingat fram visst samarbete bland godsoperatörerna, t.ex. när det gäller att ta fram gemensamma förfaranden för lastning av rundvirke.38
Green Cargo AB lämnade UIC:s arbetsgrupp 2015 vilket innebär att möjligheten att från svensk sida påverka de lastningsregler som tas fram av UIC inte längre finns.
Från branschens sida har önskemål framförts att Transportstyrelsen ska ta fram nationella regler för lastsäkring och eventuellt ta över arbetet med UIC:s vägledning. I januari 2010 inledde därför Transportstyrelsen ett större projekt för att ta fram en trafikslagsövergripande strategi om lastsäkring. Projektet drogs dock tillbaka och Transportstyrelsens väg- och järnvägsavdelning valde då att återgå till vad som angivits i rapporten39nämligen att ta fram funktionella regler om lastsäkring på järnväg. I samband med att Transportstyrelsen ändrade inriktning avseende regelutvecklingen beträffande nationella säkerhetsregler (JTF) ändrades även inriktningen i fråga om framtagande av lastsäkringsregler. Anledningen var att det finns lastsäkringsregler i TSD Drift.
I fråga om lastsäkring är bilden enligt Transportstyrelsen splittrad vad gäller ansvar för reglering och tillsyn. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bemyndigande att reglera lastsäkring av farligt gods på väg och järnväg medan detta
38 Green Cargo AB, Lastsäkring, bildspel för GNS järnväg, 2013-09-13. 39 Strategi om lastsäkring; rapport 2011-06-20 Transportstyrelsen, TSJ 2009-2604.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
335
regleras av Transportstyrelsen för sjö- och luftfart. Polisen har tillsyn vad gäller lastsäkring på väg och för de övriga trafikslagen är det Transportstyrelsen som har tillsyn.
Den lastsäkringsregel som nu gäller är den som återfinns i 7 § Transportstyrelsens föreskrifter (2015:34) om säkerhetsstyrningssystem, enligt vilken ”En infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag ska ha de övriga säkerhetsbestämmelser om lastning av järnvägsfordon samt om säkring av lasten som krävs för att trygga en säker verksamhet.”40
Jag kan konstatera att Transportstyrelsen behandlar dessa krav på ett annat sätt jämfört med andra krav i TSFS 2015:34. När det gäller krav på säkerhetsstyrningssystem (3-6 §§) hänvisar föreskriften till de bedömningskriterier som finns i kommissionens genomförandeförordningar för infrastrukturförvaltare respektive järnvägsföretag. I dessa förordningar finns detaljerade anvisningar om hur infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska säkerställa att säkerhetsstyrningssystemen uppfyller myndighetsföreskrifters krav. När det gäller 7 § finns inga sådana anvisningar. De säkerhetsbestämmelser som utgör grunden och till vilka verksamhetsutövarna ska ta fram sina egna kompletterande bestämmelser framgår inte. I praktiken innebär detta att kraven kan uppfyllas genom att verksamhetsutövaren beslutar om interna bestämmelser som helt enkelt bara upprepar bestämmelserna i TSD Drift.
Min bedömning
För att det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att bedriva tillsyn vad gäller lastsäkring, måste kravet i 7 § Transportstyrelsens föreskrifter (2015:34) om säkerhetsstyrningssystem ges ett innehåll. Ett sådant skulle t.ex. kunna vara att de interna bestämmelserna ska innehålla krav på hur information, utbildning och vägledning delges berörda inom företaget och hur kunder som lastar vagnar informeras och utbildas. När det gäller bestämmelser om hur vagnar lastas bör dessa innehålla krav på att tillåten högsta lastvikt inte överskrids och hur det ska kontrolleras. Bestämmelserna bör
40
Transportstyrelsens föreskrifter (2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag medsäkerhetsintyg.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
336
också omfatta hur lasten fördelas och stuvas i olika typer av lastbärare för att undvika obalanser som kan leda till urspårningar. Vidare bör det finnas regler om säkring av lasten i olika vagnstyper under förekommande förhållanden, så att lasten eller delar av den inte förskjuts eller tappas. Slutligen bör det finnas bestämmelser om hur företaget kontrollerar lastningen, t.ex. genom instruktioner till lastningsrådgivare.
Ovanstående ska inte ses som ett förslag till föreskrift, utan enbart som ett exempel på hur en regel som den i 7 § TSFS 2015:34 skulle kunna vara utformad. Om Transportstyrelsen reviderar denna föreskrift bör myndigheten göra det i samarbete med godstransportbranschens aktörer för att säkerställa att kraven på interna bestämmelser blir någorlunda fullständiga.
Mitt förslag är att Transportstyrelsen i samband med översyn av dessa föreskrifter tar fram funktionella föreskrifter om lastsäkring. Interna företagsbestämmelser bör utgå från myndighetsföreskrifter och ange hur dessa ska tillämpas i den egna verksamheten.
Jag instämmer i branschens önskemål att det bör finnas nationella regler för säkring av last i godstrafik. Det är en viktig säkerhetsfråga då felaktigt lastat gods kan orsaka svåra olyckor, t.ex. när tåg passerar personer som väntar vid plattformar eller övergångar. Även tappad eller förskjuten last kan orsaka olyckor i själva järnvägsdriften. Avsaknad av regler kan vidare förhindra eller försvåra svenska företags internationella transporter.
Eftersom det i stor utsträckning är fråga om gränsöverskridande trafik vore det på sikt dock lämpligare att dessa regler utarbetas inom EU genom att Europeiska järnvägsbyrån får i uppgift att ta fram förslag till regler, t.ex. i samband med nästa översyn av TSD Drift. Transportstyrelsen kommer enligt uppgift att driva frågan om en omarbetning av TSD Drift i Europeiska järnvägsbyrån. Jag anser att det vore positivt om regler om lastsäkring på järnväg togs fram på europeisk nivå. I väntan på en sådan eventuell utveckling bör Transportstyrelsen ansvara för att ta fram nationella regler.
Av vikt är även att svenska företag har en möjlighet att påverka UIC:s regler och därför bör experter från godstrafikföretagen och även godsköparna delta i utvecklingsarbetet. Min bedömning är att frågan hur detta bäst kan hanteras bör ingå i det analysarbete som Transportstyrelsen bör göra i samband med att myndigheten tar fram nationella lastsäkringsregler för godstrafik på järnväg.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
337
7.4 Tillståndsprövning och tillsyn
Transportstyrelsens tillståndsprövning 7.4.1
En av Transportstyrelsens huvuduppgifter är att svara för tillståndsprövning.41 Transportstyrelsen utfärdar tillstånd till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare.
För järnvägsföretag kan licens och säkerhetsintyg del A och B utfärdas enligt 3 kap.2 och 3 §§järnvägslagen. Licensbestämmelserna genomför krav i direktivet om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde42och bestämmelserna om säkerhetsintyg genomför krav i säkerhetsdirektivet.43Säkerhetsintygets del A omfattar ett godkännande av företagets säkerhetsstyrningssystem enligt 2 kap. 5 § järnvägslagen och är giltigt inom hela EES och i Schweiz. Del B utfärdas för företag som bedriver trafik i Sverige och som kan antas komma att uppfylla kraven som meddelats i 2 kap.1–4 §§järnvägslagen och de krav som framgår av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Förutom licens och säkerhetsintyg kan Transportstyrelsen utfärda nationellt säkerhetstillstånd (tidigare särskilt tillstånd) till företag som endast avser att bedriva sådan trafik som Sverige har undantagit från säkerhetsdirektivets tillämpningsområde, t.ex. museitrafik eller godstrafik på anläggningar som endast används av ägaren eller infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods. I slutet av 2015 finns totalt 101 företag med någon form av tillstånd, flertalet med nationellt trafiksäkerhetstillstånd.44
Enligt 3 kap. 7 § järnvägslagen krävs ett säkerhetstillstånd för att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen. Tillståndet ska beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren ska antas
411 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 42 Kapitel III Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. 43 Artikel 9 och 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 44 http://www.transportstyrelsen.se/sv/jarnvag/, giltiga tillstånd.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
338
kunna uppfylla kraven i 2 kap. 1–5 §§ och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Detta innebär bl.a. krav på att infrastrukturförvaltaren har ett säkerhetsstyrningssystem. Kraven på säkerhetstillstånd och säkerhetsstyrningssystem genomför artikel 9 och 11 i säkerhetsdirektivet. I slutet av 2015 fanns det totalt 386 infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd, varav 24 förvaltade huvudspår, dvs. spår där tåg framförs.
För såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare gäller att tillståndet (utom licensen) kan förenas med de villkor som behövs från säkerhetssynpunkt. Tillståndet ska omprövas när verksamheten ska genomgå en väsentlig förändring. Sådana väsentliga ändringar ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd ska dock alltid omprövas minst vart femte år.
Tillståndsprövningen är avgiftsbelagd. För infrastrukturförvaltare är den beroende av infrastrukturens omfattning (spårlängd) och varierar beroende på om infrastrukturförvaltaren bedriver egen trafikledning eller utför trafikledning åt annan. Spannet är från 17 500 till 2 miljoner kronor. För järnvägsföretag är avgiften beroende av företagets storlek, dvs. antalet anställda, och av trafikomfattningen, mätt i godstonkilometer eller passagerarkilometer. Den varierar från 20 000 till 110 600 kronor för säkerhetsintyg del A och mellan 31 400 och 174 800 kronor för säkerhetsintyg del B. Nästa år börjar Transportstyrelsen avgiftsbelägga även det nationella trafiksäkerhetstillståndet.
Kriterierna som används av Transportstyrelsen för att bedöma om ett järnvägsföretag45 eller en infrastrukturförvaltare46uppfyller kraven på säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd återfinns nu i kommissionsförordningar som antagits 2010 i enlighet med säkerhetsdirektivets artikel 6 (Gemensamma säkerhetsmetoder). Dessa förordningar riktar sig till säkerhetsmyndigheterna och avser att harmonisera myndigheternas arbete med säkerhetsintyg respektive tillstånd. Förordningarna har på senare tid börjat tillämpas av Transportstyrelsen och respektive förordning används numera som
45 Kommissionens förordning 1158/2010/EU av den 9 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg. 46 Kommissionens förordning 1169/2010/EU av den 10 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
339
checklista när Transportstyrelsen prövar eller omprövar en tillståndsansökan.
Den 1 juli 2015 trädde Transportstyrelsens nya föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem i kraft47och de gamla48upphävdes. I de nya föreskrifterna hänvisar enbart Transportstyrelsen infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag till kommissionsförordningarnas bedömningskriterier som bygger på direktivets bilaga.
I tillståndsprövningen granskar Transportstyrelsen de dokument som den sökande har sänt in med sin ansökan som normalt görs genom ett webbaserat formulär. På webbplatsen finns vägledning för vilken dokumentation som krävs. För infrastrukturförvaltare med både huvud- och sidospår finns en vägledning49för att utarbeta en trafiksäkerhetsinstruktion i enlighet med gällande föreskrifter. Motsvarande finns för infrastrukturförvaltare med enbart sidospår och för de som även har underhållstrafik.
Granskningen av ansökan börjar när den sökande har betalt avgiften. Normalt sker prövningen på grundval av insänd dokumentation. Om det är fråga om större infrastrukturförvaltare eller mer komplicerade fall kallas den sökande till möte med Transportstyrelsen. Det händer också att myndigheten besöker verksamheten.
Tillståndsprövningen av järnvägsföretag följer ett liknande mönster som den för infrastrukturförvaltare.
På Transportstyrelsens webbplats finns en vägledning för den som ansöker om säkerhetsintyg del A och/eller del B. Vägledningen bygger på kommissionens förordning om bedömningskriterier när det gäller del A och hänvisar även till JvSFS 2007:1 (som upphävdes den 1 juli 2015, utom för företag med nationellt trafiksäkerhetstillstånd). För del B finns inga hänvisningar till förordningens kriterier utan referenserna ges i stället till JvSFS 2007:1 och i vissa fall till andra myndighetsföreskrifter, t.ex. om hälsokrav för personal. Förutom denna vägledning finns även en länk till kommissionens förordning och till en vägledning utgiven av Euro-
47 Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg. 48 JvSFS 2007:1 och TSFS 2013:43. 49 Transportstyrelsen, TS JV 2010:202,Upprättande av säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare, huvudspår och sidospår enligt JvSFS 2008:8 (trafiksäkerhetsinstruktion).
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
340
peiska järnvägsbyrån 2010. Denna ansluter till de bedömningskriterier som då publicerats i kommissionens förordning.
Tillståndsprövning för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag
I möten med representanter för Transportstyrelsen och Trafikverket har jag försökt få en bild av hur tillståndsgivningen hanteras i praktiken. Tillståndsprövning av infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag görs av Transportstyrelsens båda sektioner för infrastruktur respektive järnvägsföretag. Sektion infrastruktur tillhör enheten för teknik och trafik, medan sektion järnvägsföretag tillhör enheten för trafikföretag. Enheterna ingår i väg- och järnvägsavdelningen och är baserade i Borlänge. De båda sektionerna ansvarar för såväl tillståndsprövning som tillsyn inom sina respektive områden.
Trafikverkets säkerhetstillstånd var föremål för omprövning 2014–15 eftersom det löpte ut efter fem års giltighet den 31 mars 2015. Inför tillståndsprövningen hade Trafikverket gjort en grundlig genomlysning av sitt säkerhetsarbete och identifierat tre områden där brister hade konstaterats och som bedömdes kritiska för tillståndsgivningen: kompetensstyrning, dokumentstyrning och uppföljning av verksamheten. Prövningen gav inga egentliga anvisningar för det fortsatta förbättringsarbetet, vilket kunde ha varit ett stöd inför den översyn av trafiksäkerhetsorganisationen som Trafikverket inlett.
Transportstyrelsen bedömde att tillståndsprövningen förlöpte väl och bättre än den första prövningen 2010 då tillståndet förenades med sammanlagt sju villkor.50 År 2015 blev det bara ett villkor.51 Myndigheten hade inte övervägt möjligheten att ge Trafikverket ett tillstånd med kortare giltighetstid för att ge utrymme för säkerhetsförbättringar. Transportstyrelsens bedömning är att brister i verksamheten hanteras bättre genom riktade
50 Transportstyrelsen, Säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare 2010-03-26, TSJ 2009-2479. 51 Transportstyrelsen, Säkerhetstillstånd för infrastrukturförvaltare 2015-03-10, TSJ 2014-2590.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
341
tillsynsverksamheter efter tillståndsprövningen än genom krav på förbättringsåtgärder i samband med prövningen.
Parallellt med omprövningen av Trafikverkets säkerhetstillstånd initierade Transportstyrelsen en tillsynsaktivitet mot Trafikverkets hantering av kompetensfrågor inom järnvägsområdet, vilket var ett av de bristområden som Trafikverket identifierat inför omprövningen. Den samtidigt pågående omprövningen användes dock inte för att t.ex. snabbare komma till rätta med de brister som identifierades vid tillsynen (revisionen) om kompetensfrågor. Det ger intryck av att bedömningarna vid tillsyn och tillstånd inte hänger ihop trots att det är samma verksamhet som hanteras i dessa förfaranden.
En större tillsynsaktivitet i form av en utredning av Trafikverkets säkerhetskultur52påbörjades i oktober 2015 och beräknas avslutad i november 2016. Den leds av ett inom Transportstyrelsen gemensamt kompetenscenter för mänskliga faktorer och människa–teknik-organisation (KC HF/MTO).
Jag har också tittat på ett fall av återkallelse av tillstånd för ett järnvägsföretag. Det gällde återkallelse av tillståndet för TX Logistik AB,53en av de större aktörerna på godstransportmarknaden för järnväg. Företaget hade sitt säte i Sverige med licens och säkerhetsintyg del A och B utfärdat av Transportstyrelsen. TX Logistik hade även verksamhet i Norge och Danmark, vars myndigheter utfärdat säkerhetsintyg del B. Säkerhetsintyg del A och B återkallades av Transportstyrelsen med giltighet från den 5 oktober 2015, vilket innebar att företagets del B-intyg i Norge och Danmark blev ogiltiga samtidigt.
Beslutet att återkalla tillståndet var ett led i den 5-årsomprövning som Transportstyrelsen genomförde då det gällande tillståndet skulle löpa ut den 25 februari 2016. Transportstyrelsen har samarbetat med tillsynsmyndigheterna i Danmark och Norge i tillsynen av företagets säkerhetsstyrningssystem och alla tre myndigheterna har tidigare funnit stora brister i företaget. Det gäller t.ex. kompetensstyrningssystemet, tillämpning av lastsäkringsregler och företagets allmänna styrning av säkerhetsarbetet.
52 Transportstyrelsen, Uppdragsbeskrivning, Utredning av Trafikverkets säkerhetskultur, TSJ 2015-3531. 53 Transportstyrelsen, Återkallelse av tillstånd, beslut 2015-09-28, TSJ 2015-1894.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
342
Inför omprövning av ett företags säkerhetsintyg genomför Transportstyrelsen normalt alltid en revision av företagets säkerhetsstyrning. Transportstyrelsen besökte därför TX Logistik AB i början av september 2015 och följde då också upp tidigare genomförd tillsyn och förelägganden från hösten 2014 och våren 2015 som bl.a. gällde företagets internrevisioner, lastning och lastsäkring, farligt gods och förarbevis. Transportstyrelsen fann att företaget inte hade uppfyllt kraven i föreläggandena och upptäckte kvarvarande och nya brister. I beslutet om återkallande av tillståndet listas sammanlagt 23 allvarliga brister inom områden som riskhantering, dokumenthantering, ansvarsfördelning, personal, m.m. Bristerna var så allvarliga att Transportstyrelsen beslöt att dra in tillståndet, vilket myndigheterna i Danmark och Norge var införstådda med.
Min bedömning
Trots att hanteringen av tillståndsprövning för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag är likartad och utförs enligt samma regelverk är det anmärkningsvärt stora skillnader mellan hur Transportstyrelsen hanterar tillståndsverksamheten. Medan Transportstyrelsen regelmässigt gör en revision av företaget innan ett beslut om nytt tillstånd vad gäller järnvägsföretag, meddelas tillstånd när det gäller infrastrukturförvaltare av Transportstyrelsen utan föregående revision och i huvudsak baserat på den sökandes egna uppgifter och insända dokument.
Det återkallade tillståndet för TX Logistik var resultatet av en process där företaget fått flera besök och förelägganden utan att rätta till bristerna. Även om det skulle ha varit att gå för långt att återkalla tillståndet för Trafikverket framstår det inte som Transportstyrelsen har använt omprövningsprocessen som ett verktyg för att initiera säkerhetsförbättringar hos Trafikverket.
Transportstyrelsen upplever att myndigheten har otillräckliga sanktionsmöjligheter i tillsynen.54Transportstyrelsens sanktionsmöjligheter är begränsade till förelägganden, vite, förbud och återkallande av tillstånd. I fallet med Trafikverket hade Trans-
54 Se t.ex. Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 56.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
343
portstyrelsen kunnat använda tillståndsprövningen som en hävstång för att få Trafikverket att åtgärda kända brister som t.ex. kompetensstyrningen. Att utfärda ett kortare tillstånd eller ett tillfälligt sådant hade skickat starka signaler till Trafikverket, dess medarbetare, Regeringskansliet och branschen om att det fanns brister i säkerhetsstyrningen. Min bedömning är därför att det finns utrymme för Transportstyrelsen att använda den befintliga verktygslådan med sanktionsmöjligheter på ett effektivare sätt.
Transportstyrelsens säkerhetstillsyn 7.4.2
Utöver tillståndsprövning är tillsyn en av Transportstyrelsens huvuduppgifter.55Transportstyrelsen har tillsyn över efterlevnaden av järnvägslagen och föreskrifter som meddelats med stöd av denna. Dessutom har Transportstyrelsen tillsyn enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods.56I detta avsnitt går jag in på säkerhetstillsynen enligt järnvägslagen.
Transportstyrelsen har haft regeringens uppdrag att redovisa hur tillsynen av infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet kan bli mer effektiv och vid behov skärpas.57Uppdraget har redovisats till regeringen av Transportstyrelsen i mars 2014. Tillsynsverksamheten har även granskats av Statens haverikommission i samband med undersökningen av säkerhet vid arbete i spårmiljö.58Statskontoret har granskat Transportstyrelsens tillsyn och då särskilt tillsynen av Trafikverket.59 Även Europeiska järnvägsbyrån har granskat tillsynsverksamheten, se avsnitt 7.2.3. Alla dessa har lämnat positiv eller negativ kritik och förslag eller rekommendationer.
Det har alltså funnits ett tryck på Transportstyrelsen att förbättra tillsynsverksamheten, särskilt inom järnvägsområdet, och jag tänker inte här upprepa de bedömningar och förslag som lämnats av andra. I det följande redovisar jag kortfattat de EUregler och interna styrande dokument som tagits fram och
551 § förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 56 10 § 1p. förordning (2006:311) om farligt gods. 57 N2013/5432/TE, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Transportstyrelsen inom utgiftsområde 22 kommunikationer, regeringsbeslut 2013-11-28. 58 Statens haverikommission, Säkerhet vid arbete i spårmiljö, slutrapport RJ 2014:05, s. 7. 59 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 45 ff.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
344
reflekterar över hur Transportstyrelsen bedriver och förbättrar sin tillsyn.
Sedan den 7 juni 2012 ska Transportstyrelsen tillämpa en EUförordning60 om nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn. Förordningen har tillkommit för att säkerställa en någorlunda enhetlig tillsyn inom unionen och för att garantera att de tillståndssökande och allmänheten får tillräcklig information om planerad och genomförd tillsynsverksamhet. Den kräver att varje myndighet ska utarbeta en tillsynsstrategi och en eller flera planer som beskriver hur den inriktar verksamheten och fastställer prioriteringar. Strategin och planerna ska regelbundet ses över, bl.a. mot bakgrund av erhållna erfarenheter. Information om bedömningar som gjorts i tillståndsverksamheten ska användas i tillsynen av den fortsatta tillämpningen av järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas säkerhetsstyrning.61 Myndigheterna ska också fastställa och offentliggöra beslutskriterier om hur de övervakar, främjar och vid behov genomdriver överensstämmelse med säkerhetslagstiftningen. Myndigheter som bedriver tillsyn över ett järnvägsföretag med verksamhet i flera medlemsstater ska samarbeta och samordna sina tillsynsaktiviteter.
I bilagan till förordningen finns mer detaljerade anvisningar om innehåll i strategi och planer, om källor för information som ska användas, om kommunikation till berörda, om genomförande och om utfall. Om utfallet av tillsynsaktiviteter leder till upptäckt av brister i säkerhetslagstiftningen kan det vid behov föranleda förslag om ändringar i regelverket.
Jag har också tagit del av en tillsynsstrategi62 som gäller för Transportstyrelsens tillsynsverksamhet sedan hösten 2013. Bakgrundsbeskrivningen säger att tillsynen inom säkerhetsområdet särskilt ska åstadkomma en hög säkerhetskultur hos tillståndshavare som tar ett väl avvägt eget ansvar. Målet för tillsynen bör vara att säkra att verksamhetsutövarna har vad som krävs för att uppfylla kraven på ett sätt som är anpassat efter verksamhetens storlek och förutsättningarna i övrigt. Detta kan bl.a. uppnås
60 Kommissionens förordning 1077/2012/EU av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. 61 Artikel 5 p. 2 förordning 1077/2012/EU. 62 Transportstyrelsen, Tillsynsstrategi för Transportstyrelsen, TSG 2013-1354.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
345
genom att tillsyn utförs där den gör mest nytta genom en riskbaserad tillsynsinriktning. Vidare ska det i tillsynen råda en rättrådighet och omutlighet samt en objektiv och likvärdig bedömning. Tillsynen ska också vara kostnadseffektiv.
Strategin utgår också från att myndighetens regler är ändamålsenliga, begripliga och aktuella. Övergången till funktionsbaserade regler kräver framtagande av vägledande material för verksamhetsutövarna. I tillsynen ska Transportstyrelsens medarbetare vara lyhörda och öppna samt visa respekt och tillit. Myndigheten ska också ta tillvara de erfarenheter som finns inom och mellan trafikslagen.
Tillsynsstrategin har följts av en riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn63 som gäller för hela Transportstyrelsen sedan september 2014. Riktlinjen bygger av allt att döma vidare på strategin och behandlar tillsynsplaneringen mer i detalj. Den kräver att varje tillsynsområde ska ta fram en poängmodell som ska ligga till grund för tillsynsplaneringen. Riskfaktorer hos verksamhetsutövare ska utvärderas och sedan poängsättas. Riskfaktorer kan t.ex. vara verksamhetens storlek, förändringar, säkerhetskultur, osv. Poängmodellen tas fram i en iterativ process som leder till att nya riskfaktorer byggs på allteftersom modellen tillämpas. Poängsättningen ska sedan användas för att fastställa tillsynsintervall. Ju högre riskpoängen är desto tätare måste tillsynsintervallen vara.
På basis av inom Transportstyrelsen tillgänglig information och data ska analysmöten genomföras med deltagande av berörda handläggare och experter, inklusive deltagare från HF/MTOnätverket, för att identifiera risker och fastställa behov av riskreducering. Alla de åtgärder som Transportstyrelsen förfogar över i sin myndighetsutövning ska övervägas för att reducera risken. Varje tillsynsområde ska identifiera det underlag som behövs för analysen. Analysarbetet ska dokumenteras både för internt bruk och för återkoppling till branschen. Varje avdelning och verksamhetsområde ska ta fram rutiner för regelbundna analysmöten. Dessa möten kan hållas på olika nivåer där den lägsta nivån gäller en enskild verksamhetsutövare och den högsta trafikslaget som helhet.
63 Transportstyrelsen, Styrande dokument: Riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
346
Analysarbetet ska dokumenteras genom att varje verksamhetsområde kontinuerligt noterar de analyser som genomförts och de åtgärder som har vidtagits med anledning av analysresultatet. Detta ska ligga till grund för en rapport som sammanställs på avdelningsnivå i samband med verksamhetsuppföljningar och med information från samtliga verksamhetsområdens riskbaserade arbete. Valda delar av de interna rapporterna ska användas för att årligen redovisa utvecklingen inom branschen för externa intressenter, t.ex. media och verksamhetsutövarna.
Väg- och järnvägsavdelningens tillsynsstrategi
När jag inledde arbetet med detta betänkande fanns ingen strategi för väg- och järnvägsavdelningens tillsynsverksamhet tillgänglig. I slutet av oktober 2015 fick jag dock ta del av en sådan.64Dokumentet hänvisar till Transportstyrelsens myndighetsgemensamma strategi och konstaterar att det därutöver behövs en nedbruten strategi för säkerhetstillsynen på järnvägsområdet. Huvudskälet till att den ges ut nu verkar dock vara kommissionens förordning om tillsyn som kräver att det tas fram en tillsynsstrategi. I kommande utgåvor kommer strategin att vidgas till att omfatta även tillsyn enligt lagen (2006:263) om transport av farligt gods, verksamhetsutövare inom spårväg och tunnelbana, tillsyn enligt lagen (2011:725) om behörighet för lokförare samt järnvägsföretag med nationellt trafiksäkerhetstillstånd.
Väg- och järnvägsavdelningens strategi tar sin utgångspunkt i de transportpolitiska målen, en skrivelse från regeringen till riksdagen65 och Transportstyrelsens övergripande mål och strategi för tillsyn från 2012. Dock finns det ingen direkt hänvisning till innehållet i den ovan nämnda övergripande strategin för Transportstyrelsen. De övergripande målen hänvisar i stället till Transportstyrelsens måldokument för perioden 2016–2020.
I metodbeskrivningen anger strategin att tillsynen ska genomföras som systemtillsyn genom säkerhetsrevisioner. En revision kan riktas mot hela säkerhetsstyrningssystemet eller mot något
64 Transportstyrelsen, Strategi för väg- och järnvägsavdelningens säkerhetstillsyn mot järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, TSG 2015-1602. 65 Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
347
eller några ämnesområden. Det finns tre revisionsmetoder (R1, R2 och R3), som skiljer sig åt i omfattning och syfte.
R1 är en s.k. brevrevision som omfattar endast några få förutbestämda punkter. I detta fall genomförs inga besök eller verifieringar hos verksamhetsutövaren. R2 omfattar ett eller flera ämnesområden och då besöks verksamhetsutövarna och frågor ställs till de ansvariga. Vid behov kan verifieringar göras med operativ personal. R3 omfattar hela säkerhetsstyrningssystemet. Verifieringar görs då alltid med operativ personal för att kontrollera att arbetet utförs enligt styrande dokument. Förutom dessa tre revisionsmetoder finns även företagsmöten, med en övergripande kontroll av säkerhetsstyrningssystemets tillämpning och säkerhetsutvecklingen hos en tillståndshavare. Denna tillsynsform tillämpas främst för de största verksamhetsutövarna, som normalt besöks årligen.
Identifiering och värdering av risker ska användas för att planera och prioritera tillsynsaktiviteter. Till grund för riskbedömningen används data om inträffade händelser, brister från tidigare tillsyn, omvärldsbevakning och erfarenheter från tillståndsprövningar och godkännanden. Riskbedömningen görs enligt en riskmodell som är baserad på Transportstyrelsens myndighetsgemensamma riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn. I strategin ges en övergripande beskrivning av tillsynsprocessens moment: initiering, förberedelse, genomförande, beslut, avslut, erfarenhetsåterföring.
I den strategiska inriktningen av tillsynen för perioden 2016-2020 hänvisar Transportstyrelsen till den rapport som överlämnades till regeringen som en följd av det nämnda regeringsuppdraget, med innebörden att den verksamhet som redan bedrivs av myndigheten kommer att förstärkas och förbättras. Strategin anger främst två förbättringsområden: förbättrad hantering av data med en utvecklad analysverksamhet, samt en tillsyn som bättre undersöker bakomliggande orsaker till brister med kriterier som ska utvecklas för att bedöma när en tillsyn ska vara mer omfattande.
I framtiden kommer Transportstyrelsen även att se över hur myndigheten kommunicerar utfallet av tillsynen till berörda, enligt kraven i kommissionsförordningen om tillsyn. Tillsynen mot utbildningsanordnare och examinatorer har initierats, men kommer
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
348
att utvecklas under perioden. Detsamma ska ske med tillsynen enligt lagen om transport av farligt gods.
Bland särskilt prioriterade områden för perioden 2016–2020 nämns tillsyn mot säkerhetskultur utifrån en för hela myndigheten framtagen handlingsplan. Bland övriga prioriterade områden för perioden nämns underhåll, inklusive säkerhet vid arbeten i spår för infrastrukturförvaltare, fordonshantering och fordonsunderhåll för järnvägsföretag. Dessutom prioriteras tillsyn av tillämpningen av EU-regler, t.ex. om riskbedömning och om övervakning. Tillsynen mot godkända tekniska delsystem kommer att utvecklas under perioden, liksom tillsyn enligt EU-förordningen om passagerarrättigheter.
Jag har också tagit del av den rapport med förslag till åtgärder som överlämnades till regeringen i mars 2014 som en följd av tilläggsuppdraget i regleringsbrevet för 2013.66Rapporten åtföljdes av en PM med en handlingsplan för stegvis genomförande av rapportens förslag.67I rapporten görs en genomgång av Transportstyrelsens tillsynsverksamhet inom järnvägsområdet och sammanlagt 20 förbättringsförslag lämnas. Bland de viktigaste förslagen noterar jag att Transportstyrelsen i större omfattning än i dag närmare bör undersöka vilka orsaker som ligger bakom de brister som identifieras vid tillsyn samt i större omfattning bör följa upp att handlingsplaner och de åtgärder som vidtas får avsedd effekt. Andra områden som omfattas av de 20 punkterna är införande av den EU-harmoniserade gemensamma säkerhetsmetoden för tillsyn, fortsatta åtgärder enligt handlingsplanen för säkerhetskultur, införande av metoder och ett mer systematiskt arbetssätt för att analysera data som skapas internt tillsammans med data som samlas in externt.
I den åtföljande PM:en redovisas att utvecklingen av tillsyns- och analysverksamheten kommer att bedrivas i tre steg. I det första steget kommer tillsynen att skärpas gradvis. Bland annat innebär detta att myndigheten följer upp att åtgärder vidtas av tillsynsobjekten för att korrigera brister. I det andra steget påbörjas ut-
66 Transportstyrelsen, Effektivare tillsyn mot infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet, TSJ 2013-2649. 67 Transportstyrelsen, Promemoria: Transportstyrelsens åtgärder för att effektivisera och skärpa tillsynen mot järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas underhållsverksamhet TSJ 2013-2649.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
349
veckling av metoder, verktyg och analyser för att ge underlag och vägleda tillsynen. Det tredje steget innebär ett fullt genomförande av de två första stegen och genomslag i tillsyns- och analysverksamheten. Förhoppningen är att detta steg ska genomföras 2016 under förutsättning att budgeten medger det.
Min bedömning 7.4.3
Det har funnits och finns brister i Transportstyrelsens tillsynsverksamhet, vilket tidigare har påpekats av såväl Statens haverikommission som Statskontoret. Den senare myndigheten pekar särskilt ut brister i tillsynen av Trafikverket68som den anser vara otillräcklig och präglad av godtrogenhet. Jag kan bara instämma i Statskontorets uppfattning att detta är en viktig fråga att hantera för att inte Transportstyrelsens trovärdighet ska ifrågasättas.
Det förefaller också som om Transportstyrelsen har tagit till sig av kritiken. I mina samtal med företrädare för myndigheten har jag fått klart för mig att vissa av de punkter som ingår i regeringsuppdragets handlingsplan åtgärdats eller åtminstone börjat åtgärdas, medan andra ännu inte är tidssatta för åtgärder. Resurser för järnvägstillsynen har utökats genom omfördelningar inom myndigheten. Ett annat positivt besked är att en större tillsyn av Trafikverkets säkerhetskultur har påbörjats och kommer att fortsätta under 2016. Väg- och järnvägsavdelningen får då stöd i arbetet genom expertmedverkan från Sjö- och luftfartsavdelningen inom myndigheten i arbetet med säkerhetskultur, där det finns erfarenheter från framför allt luftfartsområdet som kan vara värdefulla.
De dokument som styr Transportstyrelsens tillsyn antyder att det finns stora skillnader mellan sjö- och luftfartsavdelningen och väg- och järnvägsavdelningen och deras sätt att arbeta med tillsyn. Den riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn som gäller för hela Transportstyrelsen är upprättad inom sjö- och luftfartsavdelningen och förefaller bygga på dess erfarenheter.
De regelbundna analysmöten på olika nivåer som anges i riktlinjen saknar motsvarighet i järnvägsstrategin. Det förefaller vara brister i
68 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 55.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
350
analysverksamheten inom väg- och järnvägsavdelningen. Det är enheten för verksamhetsutveckling och stöd, som genom sin sektion datainsamling och analys samlar in data som bl.a. ska användas som underlag för tillståndsgivning och tillsyn, t.ex. de årsrapporter om säkerhet som järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare lämnar till Transportstyrelsen enligt 2 kap. 5 a § järnvägslagen. Denna sektion ansvarar också för telefonberedskapen som tar emot anmälan av händelser från verksamhetsutövarna.
Att analyssektionen är skild från de järnvägsoperativa sektionerna kan vara mindre ändamålsenligt. Analyssektionen är rimligen specialister på insamling och behandling av data, men däremot inte på värdering av säkerhet. Enligt den centrala riktlinjen för riskhantering och riskbaserad tillsyn är det främst initierade inspektörer och handläggare som behövs för analysmöten, förstärkta med kompetens från KC HF/MTO.69Annat underlag som behövs för analysverksamheten som årsrapporterna från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samlas också in av analyssektionen, men analyseras inte där och delas inte med automatik med de operativa järnvägssektionerna.
Den metodik som föreskrivs i den myndighetsgemensamma riktlinjen förefaller ändamålsenlig och med ett välavvägt angreppssätt. Den borde tillämpas även av väg- och järnvägsavdelningen.
Avsaknaden av en väl fungerande analysverksamhet är hämmande för såväl tillsyn som tillståndsprövning. Detta har också uppmärksammats av regeringen som i en ändring av 2 kap. 3 a § järnvägsförordningen om Transportstyrelsens årliga säkerhetsrapport inom järnvägen kräver att denna ska innehålla en bedömning av järnvägssäkerhetens utveckling. En sådan bedömning måste bygga på en analys av Transportstyrelsen.
Jag har gått igenom 2015 års rapport (för verksamhetsåret 2014) och noterar att det numera finns ett avsnitt som heter Bedömning av järnvägssäkerhetens utveckling. Trots detta ser jag inga större skillnader mot tidigare års rapporter. Den innehåller som tidigare främst en redovisning av olycksutvecklingen och utvecklingen för
69 Transportstyrelsen, Styrande dokument: Riktlinje för riskhantering och riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
351
de indikatorer som ingår i säkerhetsdirektivets bilaga I, men ingen analys av orsaker till utvecklingen eller vad Transportstyrelsen i sin tillsynsverksamhet kan göra för att påverka trenden.
I rapporten saknas också en bedömning av om Sverige når EU:s gemensamma säkerhetsmål, dvs. de nationella referensvärden som kommissionen fastställt. Det är en viktig upplysning till regeringen i den händelse Sverige inte når något eller några av de uppsatta målen för de olika riskkategorierna.
I sin uppföljning konstaterar Statskontoret att Transportstyrelsen framstår som en reaktiv myndighet.70 När viss verksamhet får kritik, som t.ex. tillsynen, instämmer Transportstyrelsen i kritiken och vidtar åtgärder. Det är givetvis positivt men kan samtidigt vara ett uttryck för att myndigheten behöver bli bättre på att systematiskt och strukturerat själv identifiera problem och förbättringsområden i verksamheten, menar Statskontoret. Även branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet.
I min genomgång av tillsynsverksamheten tycker jag mig se samma tendenser som Statskontoret. Många av de förbättringsförslag som har tagits fram i samband med regeringsuppdraget borde sedan länge ha varit en naturlig del av tillsynsverksamheten, framför allt analysverksamheten. Transportstyrelsen har också dröjt flera år med att tillämpa kommissionens förordning om tillsyn. Väg- och järnvägsavdelningens tillsynsstrategi behöver tillämpas i praktiken för att vara till nytta i verksamheten, det är bakgrunden till förordningens krav. Dessa regler är framtagna för att underlätta säkerhetsmyndighetens arbete och för att harmonisera tillsynsarbetet inom EU. De krav på öppenhet och offentlighet som finns i kommissionsförordningen borde vara en naturlig del av en svensk myndighets arbetssätt.
70 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 59–60.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
352
7.5 Transportstyrelsen och Trafikverket
Ledande roll i säkerhetsarbetet? 7.5.1
I mina direktiv pekar regeringen särskilt på vikten av att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. I myndighetens instruktion nämns förutom tillsyn även regelgivning och tillstånd, områden som jag har diskuterat tidigare i detta kapitel. I förhållande till andra aktörer på järnvägsområdet, kan jag konstatera att Transportstyrelsen i flera fall har valt att låta inte minst Trafikverket kliva fram och inta en roll och sköta uppgifter som man annars hade kunnat tänka sig vore naturliga för Transportstyrelsen att hantera.
När det gäller regler för trafik har Trafikverket genom en överenskommelse med Transportstyrelsen ansvarat för de regler om trafikering på banor som utrustats med det europeiska trafikstyrnings- och signalsystemet (ERTMS) som börjat införas i Sverige på några bandelar (trafikeringssystem E1, E2 och E3). För ändamålet har Trafikverket publicerat en riktlinje71 med bilagor i form av regelmoduler och där framgår de trafikeringsregler som gäller för bandelar utrustade med ERTMS. Bestämmelserna är, enligt Trafikverket trafiksäkerhetsinstruktion vad gäller trafik och arbeten i spår.72Riktlinjen är ett komplement till Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF) och modulerna måste användas tillsammans med vissa av bilagorna i JTF.
Från och med år 2016 kommer Trafikverket också att ta över JTF från Transportstyrelsen och reglerna kommer att benämnas Trafikverkets trafikbestämmelser, järnväg (TTJ). I stället för att reglerna ges ut med stöd av lag kommer järnvägsföretagens tillämpning av dem att föreskrivas genom trafikeringsavtal (TRAV), som är en förutsättning för att företagen ska kunna tilldelas kapacitet på Trafikverkets järnvägsnät. Information om reglerna och kravet på tillämpning kommer att offentliggöras i den årliga järnvägsnätsbeskrivningen (JNB).
Genom att ge ut trafikeringsregler för system E och överta utgivningen av JTF tar Trafikverket tillbaka i stort sett hela trafik-
71 TDOK 2013:0389, Trafiksäkerhetsinstruktion för trafikeringssystem E1, E2 och E3. 72 Enligt 2 § Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2008:8) om järnvägens säkerhetsbestämmelser.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
353
regelverket från Transportstyrelsen. Även om det är överenskommet inom branschen att reglerna ska förvaltas gemensamt är det Trafikverket som genom TRAV gör reglerna obligatoriska för järnvägsföretagen. Trafikverket har inget bemyndigande att ge ut trafikregler som är bindande för enskilda. Transportstyrelsen har bemyndigande enligt järnvägsförordningen att ge ut föreskrifter om trafiksäkerhet och ska, enligt 3 § 4 förordning med instruktion för Transportstyrelsen, ansvara för frågor om trafikregler.
I sammanhanget bör nämnas att Näringsdepartementet har undersökt Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring.73Av granskningen framgår att projektorienteringen är karakteristisk för Trafikverket. Det finns enligt rapporten en ”doer-kultur” i Trafikverket och brist på granskning av Trafikverkets hantering av olika åtgärder ur bl.a. ett offentligrättsligt perspektiv. Projekten, deras budget och tidsram är det centrala, vilket i och för sig är positivt, men det kan finnas negativa aspekter, t.ex. att frågor som egentligen kräver en föreskriftsändring löses genom avtal.
Trafikverket har inom trafiksäkerhetsområdet tagit initiativ till att samla branschen kring järnvägssäkerheten. Trafikverket har t.ex. sedan många år anordnat en årlig säkerhetskonferens järnväg. På senare år har Trafikverket även tagit initiativ till att bilda en grupp för nationell samverkan (GNS) i järnvägssäkerhetsfrågor, vilken samlas för att diskutera gemensamma säkerhetsfrågor där järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och spårentreprenörer deltar, samt med medverkan från kommuner och andra myndigheter.
Trafikverket samlar in en mängd data och information om händelser i järnvägssystemet som påverkar trafiksäkerheten och verket har därför god inblick i händelser och dessas inverkan på säkerheten.
I Danmark och Norge anordnar Transportstyrelsens motsvarighet årliga säkerhetskonferenser som är uppskattade av branschen. Jag menar att det vore en naturlig del i Transportstyrelsens ansvar som nationell säkerhetsmyndighet att anordna denna typ av konferens. I uppgiften får anses ingå att på ett aktivt sätt delta i den allmänna debatten och i det informationsflöde som följer med uppdraget. Transportstyrelsen bör på ett mer aktivt sätt visa sig och ta ledningen i informationen om de områden som ingår i
73 Näringsdepartementet (2015), Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring, Promemoria.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
354
uppdraget, vilka djupt berör hela branschen. Enligt myndighetsförordningen ska en myndighet tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.74
Jag anser sammantaget att Transportstyrelsen bör ta en mer aktiv roll inom säkerhetsområdet. För att tydliggöra Transportstyrelsens ansvar för säkerheten föreslår jag att instruktionen för Transportstyrelsen ändras så att det tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Tidigare har jag konstaterat att Transportstyrelsen enligt Statskontoret75framstår som en reaktiv myndighet och att även branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet. Jag håller med om detta och anser att myndigheten inom en rad områden behöver förbättra sin kommunikation till branschen och dess kunder men också sin samverkan på olika plan med järnvägens aktörer.
En viss verksamhet pågår för förbättringar inom detta område. Transportstyrelsen har tagit fram ett utkast till kommunikationsplan76 som behandlar hur Transportstyrelsen ska förbättra kontaktytorna i det internationella regelgivningsarbetet. Syftet med planen är att ge aktörer en inblick i Transportstyrelsens internationella (läs europeiska) regelgivningsarbete för järnväg. Transportstyrelsens webbplats, Branschrådet för järnväg, och referensgrupper till regelgivningsarbeten pekas ut som kontaktytor. En plan för förbättring av webbplatsen presenteras också.
Även Branschrådet för järnväg ses nu över av Transportstyrelsen. Branschrådet är ett forum som har använts för att behandla järnvägsfrågor ur ett nationellt perspektiv, bl.a. med syfte att möjliggöra för branschen att påverka utformningen av EUregelverket. Utvärderingar som genomförts har visat att Transportstyrelsen inte uppnått sina syften med Branschrådet och ett nytt försök gjordes 2013 med en ändrad struktur och särskilda insatser. Efter en ny utvärdering 2015 konstaterades på nytt att syftena inte uppnåtts och hösten 2015 görs därför en nystart med en ändrad inriktning. Syftet denna gång är att dela kunskap, identifiera
746 § myndighetsförordningen (2007:515)75 Statskontoret 2015:14, På rätt väg?, s. 59–60. 76 Transportstyrelsen, Kommunikationsplan för järnväg, internationell regelgivning, version 00.04, 2015-09-10.
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
355
utmaningar och diskutera frågor inom områdena marknadsutveckling, säkerhet och driftskompatibilitet.77
Det är svårt att bedöma om denna nystart av samarbetet leder till avsett resultat. Hanteringen av Branschrådet illustrerar Transportstyrelsens svårigheter hittills med att kommunicera och samarbeta med järnvägsbranschen på ett tillfredställande sätt. Det har framförts att en orsak till detta kan vara en försiktighet i myndighetens förhållningssätt i syfte att värna sitt oberoende i rollen som tillståndsprövare och tillsynsmyndighet, vilket resulterat i upprätthållandet av en viss distans till verksamhetsutövarna. Det kan vara en anledning till att Transportstyrelsen uppfattas som reaktiv och att branschen efterlyser en mer utåtriktad och aktiv myndighet.
Tillgänglighet, god kommunikation och transparens står inte på något sätt i motsättning till rollen som regelgivnings-, tillstånds- och tillsynsmyndighet. Tvärtom är de förutsättningar för framgång även i myndighetsutövande verksamheter. Luftfartssektionernas information på webbplatsen, t.ex. om regelgivning, ser jag som goda exempel på användarvänlig information. Tänkbara möjligheter att förbättra kommunikationen kan, förutom en bättre webbplats, vara utgivning av nyhetsbrev, förbättrad pressfunktion och förändrad form och innehåll i möten med branschen.
Transportstyrelsens organisation 7.5.2
När Transportstyrelsen inrättades 2009 fick de verksamheter som hade förts över från andra myndigheter inledningsvis fortsätta med en i stort sett oförändrad organisation. Organisationen har därefter förändrats successivt. Den senaste stora organisatoriska förändringen genomfördes vid årsskiftet 2012/13 då luftfarts- och sjöfartsavdelningarna lades samman. Numera är organisationen indelad trafikslagsvis med en sjö- och luftfartsavdelning och en väg- och järnvägsavdelning. Den förra avdelningen har sitt säte i Norrköping, där även huvudkontoret ligger, och den senare avdelningen finns i Borlänge. Syftet med inrättandet av dessa två avdelningar är
77 Transportstyrelsen, Kommunikationsplan: Branschrådet för järnväg, version 00.01, 2015-09-09.
Säkerhet, reglering och tillsyn SOU 2015:110
356
att underlätta det trafikslagsövergripande erfarenhetsutbytet och lärandet.
Förutom de trafikslagsorienterade avdelningarna finns horisontella forum och processteam för att så långt möjligt, från ett trafikslagsövergripande perspektiv, skapa enhetliga synsätt, t.ex. när det gäller frågor om tillståndsgivning och tillsyn. Ett av regeringens uttalade syften med inrättandet av Transportstyrelsen var också att vinster skulle erhållas i form av utbyte av berikande erfarenheter och kompetens.78Figur 7.4 visar väg- och järnvägsavdelningens nuvarande organisation.
Figur 7.4 Väg- och järnvägsavdelningen
Källa: Transportstyrelsen.
De två sektionerna inom avdelningen som hanterar tillsyn, tillståndsgivning och en stor del av regelutvecklingen inom järnvägsområdet är placerade i olika enheter som i övrigt domineras av vägtrafiksektioner. Även om det sker ett tätt samarbete mellan
78Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet, s. 58.
Väg- och
järnvägsdirektör
Enheten för juridik
Sektion tillstånd och
tillsyn
Enheten för teknik
och trafik
Sektion regler och
trafikmedicin
Enheten för behörigheter
Sektion tillsyn
Enheten för verksamhetsutveckling och stöd
Enheten för trafikföretag
Sektion fordonsteknik
väg
Sektion fordonsgodkännande väg
Sektion teknik järnväg
Sektion järnväg
Sektion väg
Sektion vägtrafik
Sektion infrastruktur
Sektion verksamhets-
nära systemstöd Sektion datainsamling
och analys
Sektion
regelinformation
Sektion omvärld
Sektion
marknadstillsyn
Sektion
kvalitetssäkring
Sektion regler
yrkestrafik
Sektion
järnvägsföretag
Sektion tillsyn kör-
och vilotider
Sektion tillstånd
yrkestrafik
Sektion tillsyn
yrkestrafik
Sektion tillsyn vägarbetstid
SOU 2015:110 Säkerhet, reglering och tillsyn
357
sektion (järnvägs)infrastruktur och sektion järnvägsföretag saknas ett helhetsgrepp över järnvägsfrågorna.
I princip tror jag att ett närmare samarbete mellan dem som arbetar med järnvägsfrågor och dem som arbetar med luftfartsfrågor skulle ge fler möjligheter till effektivt lärande och erfarenhetsutbyte. Järnväg och luftfart har större likheter än vägtrafik och järnväg. Båda trafikslagen riktar sig i stor utsträckning mot professionella aktörer och verksamheterna är båda strikt reglerade med ett stort inslag av styrning från EU och internationella konventioner. Mitt intryck är att ett sådant utbyte förekommer, men bara i begränsad omfattning. Orsaker till detta kan vara att fokus främst läggs på den egna verksamheten, arbetsbelastningen men också avståndet mellan Borlänge och Norrköping.
Uppdelningen av säkerhetsfrågor på två olika enheter gör att det i dag inte finns ett samlat ansvar inom Transportstyrelsen för järnvägssäkerheten. Vidare är analysverksamheten placerad utanför dessa i en egen enhet. Med fördel borde tillsyn och tillståndsverksamhet inom järnvägsområdet tillhöra samma enhet och förfoga över egen analyskapacitet. En av anledningarna till det är att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har att hantera gemensamma risker i verksamheten. Att denna gemensamma riskhantering återspeglar sig i Transportstyrelsens organisation menar jag skulle kunna vara effektivt. Det är viktigt med ett enhetligt ansvar för järnvägssäkerhetsfrågor inom myndigheten.
Regelutvecklingen inom järnvägsområdet hanteras på sektionsnivå inom de två sakenheterna och i samarbete med varandra och med juridisk expertis involverad. Som jag tagit upp i avsnitt 7.3.4 kan det finnas skäl att utbyta erfarenheter med dem som arbetar med luftfartsregler, inte minst i fråga om hur regelverket presenteras på ett överskådligt sätt. De brister som jag påvisat när det gäller upphävande av järnvägens trafiksäkerhetsregler (se avsnitt 7.3.2) talar för att regelutvecklingen bör hanteras på ett annat och för Transportstyrelsen mer enhetligt sätt.
Sammantaget anser jag att Transportstyrelsen bör se över sin organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
359
8 Ikraftträdande
Förslag: De föreslagna ändringarna bör träda i kraft, dels den 1 juli
2016, dels den 1 januari 2017.
I betänkandet föreslås förändrade regler i järnvägslagen och i Transportstyrelsens instruktion som gäller säkerhet. Det är viktigt att dessa förändringar görs så fort som möjligt. Jag föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2016.
I övrigt i betänkandet föreslås förändrade regler och nya moment för hur ett trafikförsörjningsprogram ska fastställas. Från riksdagsbeslut till ikraftträdande kommer de regionala kollektivtrafikmyndigheterna att behöva viss tid för att anpassa sin verksamhet till de förändrade reglerna. Transportstyrelsen behöver även få tid för sitt arbete med att ta fram nya föreskrifter för trafikårsbokslut. Jag föreslår därför att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2017.
Jag föreslår också att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna årligen ska särredovisa sin verksamhet linje för linje som myndigheterna utger ersättning för. Här kommer myndigheterna att bli beroende av att de trafikföretag som kör den upphandlade trafiken bl.a. lämnar uppgifter om resandeunderlag. Detta kan i sin tur påverka avtalens utformning mellan den regionala kollektivtrafikmyndigheten och kollektivtrafikföretaget. Jag föreslår därför att kravet på att de regionala kollektivtrafikföretagen ska redovisa sin trafik linje för linje inte ska gälla för trafik där myndigheten inlett upphandling före den 1 januari 2017. Jag vill i detta sammanhang erinra om den skyldighet som redan gäller enligt artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning.
361
9 Konsekvensanalyser
9.1 Inledning
I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om hur konsekvenser av förslag ska redovisas. När det gäller regelförändringar ska konsekvenser beskrivas enligt förordning om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I utredningens direktiv anges därutöver inte några konsekvenser som utredningen särskilt ska redogöra för. Jag redovisar i detta kapitel konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. Konsekvenserna framgår i vissa fall mer utförligt i resonemangen i respektive kapitel. De förslag som avser förtydliganden av nuvarande regler och riktlinjer konsekvensbeskrivs inte.
9.2 Problembild och uppdrag
Under de senaste decennierna har järnvägssektorn genomgått flera stora nationella reformer. Även Sveriges medlemskap i EU har förändrat förutsättningarna för järnvägen på ett genomgripande sätt. Mot denna bakgrund har utredningen haft i uppdrag att göra en helhetsöversyn av järnvägens organisation. Med utgångspunkt i den nuläges- och problembeskrivning som gjordes i utredningens första delbetänkande har regeringen pekat på ett stort antal områden att utreda, i syfte att ta fram förslag till förbättringar i järnvägssystemet. De områden som utredningen haft i uppdrag att fördjupa sig i har spänt över ett brett spektrum, från stora övergripande frågor som järnvägens framtida utveckling och relaterade viktiga vägval, till väldigt specifika frågor som t.ex. organisationen för assistans/ledsagning. En del frågor rör problemområden som diskuterats under lång tid i sektorn utan att landa i konkreta förslag till lösningar.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
362
9.3 Förslagen och dess konsekvenser
Den skiftande karaktären på frågorna i uppdraget avspeglas också i de förslag jag lämnar. I vissa fall handlar det om relativt genomgripande förändringar, som ibland måste utredas vidare, medan andra förslag är mycket mer avgränsade och ibland bara handlar om mindre justeringar i t.ex. gällande regelverk eller myndigheters arbetssätt. När det gäller författningsförslag handlar majoriteten av förslagen om förändringar som kan påverka konkurrens och samverkan mellan den kommersiella persontrafiken och den samhällsorganiserade trafiken.
I det följande avsnittet beskriver jag kortfattat de förslag som finns i betänkandet. Eftersom förslagen är många och varierande har jag valt att redogöra för konsekvenserna av dessa uppdelat på de fem kapitel som förslagen presenteras i. Först beskriver jag uppdraget i direktivet, därefter beskriver jag förslaget och slutligen beskriver jag förslagets ekonomiska, konkurrensrelaterade och övriga konsekvenser. Ibland kommenterar jag alternativa lösningar och/eller gör jämförelser med att inte genomföra den föreslagna förändringen. Som jag nämnt ovan diskuteras konsekvenserna också i vissa fall mer utförligt i resonemangen i respektive kapitel.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga 9.3.1
vägvalsfrågor
Enligt mina direktiv ska jag redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor.
Staten har fattat beslut om att påbörja byggande av nya stambanor och planerar för en fortsatt utbyggnad som bl.a. syftar till trafik med höghastighetståg. Det innebär en mycket stor investering som påverkar järnvägen, andra trafikslag och samhällsutvecklingen för mycket lång tid framöver. Banorna antas också kunna användas för snabba regionaltåg och kunna avlasta andra delar av nätet för exempelvis en utvecklad godstrafik. Min bedömning är att det skede som arbetet med utbyggnaden och utformningen av nya stambanor nu är inne i, gör det angeläget att regeringen omgående vidtar vissa åtgärder och gör ett antal vägval. Därför väljer jag att inte bara redogöra för vägvalen i sig utan även föreslå
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
363
åtgärder som jag anser är nödvändiga i relation till dessa vägvalsbeslut.
En utgångspunkt för att regeringen ska kunna fatta nödvändiga beslut inom järnvägsområdet är att inledningsvis ta ställning till vad järnvägen ska användas till. I detta ingår en tydligare prioritering av järnvägens användningsområden. I dag kan detta ansvar anses ha delegerats till Trafikverket som har uppgiften att prioritera mellan olika typer av trafik på statens järnvägsnät. Det kan ifrågasättas om den inriktning som regeringen beslutat vad gäller marknadsöppning på persontrafiksidan samt investeringsbeslut i sig är tillräckliga för att styra sektorn på ett ändamålsenligt sätt. Jag har funnit att regeringen, för att möta kommande behov bör ta ett större ansvar bland annat genom beslut om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet.
Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör därutöver ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. En bedömning av samhällsekonomisk effektivitet låter sig svårligen göras inför en kapacitetstilldelning och har visat sig vara ett mindre lämpligt verktyg för värdering av olika transportbehov. Särskilt för godstrafiken innebär bedömningsgrunden stora svårigheter.
Med de planerade investeringarna i nya stambanor ser jag en betydande risk för att dagens marknadstillträdesmodell och kapacitetstilldelning inte kommer att fungera för att få en ändamålsenlig trafik, varken på dessa eller andra banor. Jag anser därför att modellen för marknadstillträde på järnväg måste ses över och med största sannolikhet ändras. Jag anser att inriktningen bör vara en modell där tillträdet för interregional persontrafik, regleras genom en statlig upphandling i konkurrens. Viktiga skäl för detta är att möjliggöra den trafik som banan är avsedd att byggas för, samt att kunna tillförsäkra operatörerna långsiktiga förutsättningar för ett konkurrensneutralt tillträde, vilket dagens instrument, med t.ex. prioriteringskriterier eller ramavtal, enligt min bedömning inte kommer att kunna göra. Mot denna bakgrund föreslår jag att regeringen tillsätter en utredning med uppdraget att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna för en förändrad marknadstillträdesmodell, med inriktning mot den modell jag skisserat.
Arbetet med att bygga nya stambanor kräver enligt min bedömning också att regeringen först tar ställning till vad järnvägen ska
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
364
användas till så att banorna utformas på ett ändamålsenligt sätt. När det gäller de kommande förhandlingarna om medfinansiering av infrastruktur vill jag i sammanhanget lyfta fram att staten, med dagens marknadstillträdesmodell inte kan förutse eller lova att viss trafik kommer att ha rätt att trafikera banan på ett visst sätt. Mot denna bakgrund har jag svårt att se vad staten ska kunna erbjuda vid förhandlingen med kommuner och regioner.
Därför föreslår jag att staten inte bör inleda förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella järnvägsnätet i övrigt.
I arbetet med utredningen har jag kunnat konstatera stora brister i den statistik som finns att tillgå. För att möjliggöra att beslut även inom järnvägssektorn kan fattas med tillräckligt och ändamålsenligt beslutsunderlag föreslår jag att regeringen tillsätter en utredning med uppdraget att föreslå åtgärder för insamling av nödvändiga uppgifter och för sammanställning av statistik.
Slutligen anser jag att det är nödvändigt att överväga det statliga åtagandet inom sektorn. Det gäller även de statligt ägda bolagen. Jag föreslår därför att regeringen bör utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB samlat med frågan om marknadstillträdesmodellen. Om regeringen väljer att inte utreda frågan om en förändrad marknadsmodell anser jag att det statliga ägandet av bolagen bör utredas i särskild ordning. Jag föreslår att utredningen om de statligt ägda bolagens roll bör omfatta såväl ett konkurrensperspektiv som ett beredskapsperspektiv. Om det finns skäl som talar för att bolagen även fortsatt ska vara statligt ägda kan det krävas ytterligare åtgärder för att säkerställa konkurrensneutrala villkor i branschen.
9.3.1.1 Ekonomiska konsekvenser
Min bedömning är att det inte uppkommer några ökade kostnader för staten av att regeringen tar ett ökat ansvar för att besluta vad järnvägen ska användas till. Däremot kan en följd bli en omfördel-
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
365
ning av anslagsmedel från andra åtgärder på grund av sådana beslut. Genom att regeringen tar ställning till en inriktning för hur järnvägens kapacitet ska användas bedömer jag även att förslaget innebär minskade kostnader för Trafikverket än att fortsätta i dagens modell med de förutsättningar som t.ex. en utveckling av prioriteringskriterierna innebär. Jag har inte kunnat göra en bedömning av hur stora besparingar förslaget kan leda till för staten.
Om inriktningen på utbyggnaden av järnvägsnätet skulle komma att ändras med anledning av ställningstaganden om vad järnvägen ska användas till, skulle det kunna leda till ekonomiska konsekvenser för kommuner, landsting och företag och även samhällsekonomiska konsekvenser. Sådana konsekvenser beror dock på vilket ställningstagande regeringen gör om järnvägens användning, och också i relation till andra trafikslag. Jag anser att det bör ingå i ett fortsatt arbete att undersöka konsekvenser för olika aktörer i samband med att underlag tas fram för beslut om järnvägens användning.
De ekonomiska konsekvenserna av en förändrad marknadstillträdesmodell bör utredas samlat med utredningen av förutsättningarna för en sådan modell. Mot bakgrund av den information jag samlat skulle den inriktning jag föreslår emellertid, i förlängningen, kunna innebära både tillkommande kostnader för staten i form av organiserandet av en upphandling av trafikkontrakt, samt intäkter från de kontrakterade operatörerna.
Om överväganden om vad järnvägen ska användas till eller en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell skulle påverka planeringen, utformningen och utbyggnadstakten för de nya stambanorna, inklusive arbetet inom Sverigeförhandlingen, kan det leda till senarelagda kostnader. Min bedömning är dock att ett ställningstagande avseende järnvägens användning kan innebära minskade kostnader för staten på längre sikt. Det beror på att besluten då har förutsättningar att fattas på bättre grunder och leda till en mer ändamålsenlig investering och därtill hörande trafikering.
Min bedömning är att ett avvaktande med förhandlingsarbetet om finansieringen av stambanorna kan innebära besparingar för kommuner och landsting. Det beror på att den föreslagna inriktningen för marknadstillträdesmodellen skulle göra det möjligt för kommuner att medverka i medfinansieringsavtal i de fall då kom-
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
366
munerna verkligen får ut ett värde av de nya stambanorna. Den föreslagna inriktningen skulle även innebära positiva ekonomiska konsekvenser, eftersom investeringar och medfinansiering kan ske utifrån en bättre kunskap om möjligheten till viss trafikering. Det ger även positiva ekonomiska konsekvenser för företag som kan göra investeringar mot bakgrund av säkrare beslutsunderlag.
De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen är att besluten om de stora investeringarna i nya stambanor kan fattas med bättre beslutsunderlag. Om det är tydligt vad järnvägen ska användas till blir behovet av investeringar tydligare. En förändrad marknadstillträdesmodell kan också säkerställa att trafiken anpassas till de järnvägsinvesteringar som görs och har bättre förutsättningar att utvecklas i enlighet med den samhällsekonomiska nytta som utgjort en del av underlaget för en satsning på nya stambanor.
De kraftfulla förbättringsåtgärder avseende insamling av uppgifter för statistik som jag föreslår skulle innebära ökade kostnader för insamling och tillsyn av uppgifterna. Dessa konsekvenser skulle beröra både staten i form av de myndigheter som ska samla in informationen och tillsyna den, men även uppgiftslämnarna. Med nya tekniska lösningar för att samla in uppgifter skulle kostnaderna på längre sikt inte behöva bli högre. Min bedömning är också att det finns besparingar att göra mot bakgrund av att beslut kan fattas med bättre beslutsunderlag och även följas upp på ett mer ändamålsenligt sätt. Jag vill dock poängtera att en viktig avvägning som behöver göras är mellan kostnaden för och nyttan med att samla in olika uppgifter.
De ekonomiska konsekvenserna av förslaget om att långsiktigt se över statens ägande av bolag i järnvägssektorn beror helt på vad en sådan utredning kommer fram till. Därför har jag inte inom ramen för min utredning utrett de ekonomiska konsekvenserna av olika förändringar i detta avseende.
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
367
9.3.1.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Min uppfattning är att förslagen om prioritering av trafik i kombination med en ny marknadstillträdesmodell skulle ge förbättrade förutsättningar för företagen genom att dessa skulle bli tydligare och mer långsiktigt stabila.
Den inriktning jag pekat ut för en förändrad marknadstillträdesmodell anser jag skulle ge stabila förutsättningar för tågoperatörer att bedriva nationell trafik och möjlighet att investera i t.ex. fordon. Förbättrad statistik skulle även ge bättre underlag för att fatta sådana beslut. En kommande utredning om förutsättningarna för en förändrad marknadstillträdesmodell måste dock särskilt bedöma vilka effekter förändringen skulle kunna innebära för redan verksamma företags näringsfrihet.
9.3.1.3 Övriga konsekvenser
Min uppfattning är att den inriktning jag föreslår för en förändrad marknadstillträdesmodell skulle kunna innebära en förbättrad och mer stabil offentlig service i olika delar av landet. Genom upphandlingsmodellen skulle staten ha möjlighet att påverka det nationella trafikutbudet genom vissa minimikrav (även vad gäller t.ex. samordning). I dag finns inte sådana möjligheter utöver för den trafik som upphandlas av Trafikverket. Beroende på om och hur ett nationellt trafikförsörjningsprogram tas fram och hur det beslutas skulle förändringen även kunna innebära konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och för jämställdheten mellan kvinnor och män. Min bedömning är att konsekvenserna i detta avseende skulle överensstämma med konsekvenserna av förslagen i avsnitt 9.3.3.
Styrning, ansvarsfördelning och roller 9.3.2
I direktivet finns flera utredningspunkter som rör styrning, ansvarsfördelning och roller inom järnvägsområdet. De gäller såväl den strategiska styrningen av den svenska järnvägssektorn och rollfördelningen inom sektorn som det svenska arbetet med järnvägs-
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
368
relaterade frågor inom EU-samarbetet. Både omregleringen av järnvägsmarknaden och det svenska EU-medlemskapet har medfört förändrade förutsättningar för styrning av järnvägssektorn. Jag föreslår att Regeringskansliet bör genomföra en ändring i ledning och styrning som bättre säkerställer ansvarstagandet för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Detta ansvar bör inte delegeras.
När det gäller de svenska statliga myndigheternas organisation är min bedömning att den trafikslagsövergripande organisationen av myndigheterna är rätt inriktning men att tillämpningen i myndigheterna bör anpassas, både för att ta bättre hänsyn till synergieffekter och erfarenhetsutbyte mellan trafikslagen, och för Trafikverket att ta vederbörlig hänsyn till de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg.
Jag anser att Trafikverkets nuvarande organisation inte ger tillräckliga förutsättningar för myndigheten att utföra sina uppgifter, och att det främst beror på den otydlighet i fråga om ansvar som denna medför. Därför föreslår jag en översyn av Trafikverkets styr- och ledningsmodell och att en annan organisationsmodell bör övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter.
När det gäller EU-arbetet på järnvägsområdet föreslår jag att Regeringskansliet bör utarbeta en långsiktig inriktning. Denna bör utgå från Regeringskansliets befintliga riktlinjer för EU-arbetet och kompletteras med en handlingsplan. Planen bör innefatta en regelöversikt, aktuella forum, avstämning, kompetensförsörjning, resurssättning och löpande informationsutbyte mellan departementet, EU-representationen och myndigheterna. Jag föreslår även att Regeringskansliet bör vidareutveckla arbetsmetoder för att få genomslag för svenska ståndpunkter i EU under tidigt skede och löpande under regelarbetets olika faser och för att säkerställa att EU-reglering och nationell lagstiftning på järnvägsområdet harmoniserar. I det arbetet ingår att säkerställa att genomarbetade analyser av negativa eller positiva effekter av kommande reglering tas fram och att utveckla metoder för informationsöverföring.
För att förbättra regelutvecklingsarbetet föreslår jag att Transportstyrelsen utvecklar arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information inom järnvägsområdet. I
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
369
detta ingår att skapa insyn och möjlighet till inspel och att tidigt fånga upp synpunkter från dem som kan komma att beröras av förslagen.
När det gäller myndigheternas EU-arbete föreslår jag vidare att Transportstyrelsens bör delta i det regelutvecklingsarbete som sker i Europeiska järnvägsbyråns arbetsgrupper. Jag föreslår därutöver att Trafikverket bör utveckla arbetsmetoder för myndighetens deltagande i regelutvecklingsarbete i EU inom järnvägsområdet. I det senare ingår metoder för samordning och informationsöverföring inför och under arbetets olika faser samt erfarenhetsåterföring.
Jag föreslår att järnvägslagen ändras och att kravet på riskhantering som finns i artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet förtydligas i nationell lagstiftning. Detta begrepp, som är grundläggande ur säkerhetshänseende, har i samband med direktivets införlivande inte överförts till nationell reglering.
Jag föreslår vidare att en översyn av järnvägslagen görs i samband med att lagstiftning från det fjärde järnvägspaketet ska införas. Översynen bör leda till en bättre överblick och överensstämmelse med EU-rättens utveckling inom järnvägsområdet. I samband med denna översyn bör marknadsövervakningsuppgiftens innehåll tydliggöras.
Slutligen föreslår jag att järnvägssektorns kompetensförsörjning bör utredas närmare i särskild ordning, inte minst mot bakgrund av förändrade förutsättningar och kommande stora infrastruktursatsningar.
9.3.2.1 Ekonomiska konsekvenser
Min bedömning är att de förslag som gäller Regeringskansliets arbete i sig inte innebär några ekonomiska konsekvenser för staten. Ett bättre fungerande EU-arbete och styrning av sektorn skulle kunna innebära besparingar för statliga myndigheter och för företag verksamma i sektorn. För företag skulle det bl.a. kunna leda till att regleringen bättre anpassas till svenska förutsättningar och sektorns behov genom mindre kostnadsdrivande regler. För Transportstyrelsen skulle det innebära ett mer effektivt arbetssätt
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
370
där resurser sätts in tidigare i stället för i ett skede där utrymmet för förändring inte längre finns.
Min uppfattning är att förslagen som avser Trafikverket och Transportstyrelsen inte heller innebär ekonomiska konsekvenser för staten eftersom de inte tillför myndigheterna nya uppdrag utan främst avser ändrat arbetssätt. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen för övriga aktörer inom branschen bedömer jag vara positiva eftersom förslagen syftar till bättre regelarbete och tydligare information från staten. Tydligare information om förutsättningar skulle även förbättra företagens beslutsunderlag.
Förslaget till ändring av järnvägslagen innebär enbart ett förtydligande men kan ge positiva effekter genom att underlätta förståelsen för regleringen och kan därigenom underlätta såväl för myndigheterna som för järnvägsföretag och andra.
9.3.2.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Jag anser att förslagen skulle innebära förbättrade förutsättningar för företag genom att svenska intressen på ett mer samordnat och strategiskt sätt skulle företrädas inom EU. Min uppfattning är att förslagen på så sätt skulle bidra till att regelutvecklingen i större utsträckning än i dag tar hänsyn till svenska förhållanden.
9.3.2.3 Övriga konsekvenser
Jag har inte identifierat några övriga konsekvenser av förslagen.
Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik 9.3.3
En del i uppdraget är att studera hur förutsättningarna för kommersiell persontrafik i relation till samhällsorganiserad trafik kan bli bättre och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra förutsättningarna. Utmaningarna för den kommersiella trafiken består i att den ska konkurrera med den samhällsorganiserade trafiken som delvis finansieras med skattemedel. Här finns en risk för att konkurrensen på marknaden snedvrids. Samtidigt behöver
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
371
också den kommersiella och den samhällsorganiserade trafiken samarbeta med varandra p.g.a. infrastrukturens utformning.
På längre sikt anser jag att det är nödvändigt att ändra nuvarande marknadstillträdesmodell för att förutsättningarna för olika aktörer ska bli tillfredställande. Inom ramen för nuvarande marknadstillträdesmodell anser jag emellertid att det finns ett antal mer kortsiktiga åtgärder som skulle innebära en förbättring av förutsättningarna för järnvägstrafiken och som också syftar till att förbättra samarbetet mellan kommersiell och samhällsorganiserad trafik.
Den första åtgärden jag föreslår är att arbetet med att ta fram ett trafikförsörjningsprogram ska bestå i ett antal moment som innebär ökade krav på samråd och ökad transparens. Först ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprätta ett förslag till trafikförsörjningsprogram. Programförslaget ska sedan bli föremål för samråd med bl.a. kommersiella trafikföretag. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Efter det att samrådet har avslutats ska förslaget ställas ut för granskning under minst två månader. Till sist ska myndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till. Därefter ska myndigheten upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Jag föreslår också att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (eller uppdateras) minst vart fjärde år.
För de regionala kollektivtrafikmyndigheter, som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, föreslår jag även att de i ett separat trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik ska fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna och genomföra samråd.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Slutligen föreslår jag att den regionala kollektivtrafikmyndigheten årligen ska upprätta ett trafikårsbokslut där myndigheten ska särredovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje och där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik. Kravet på särredovisning linje för linje ska dock inte gälla för anropsstyrd linjetrafik. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
372
Förslaget som innebär att trafikförsörjningsprogram ska upprättas (eller uppdateras) minst vart fjärde år och förslaget om att det i beslutet om allmän trafikplikt ska ingå att den regionala kollektivtrafikmyndigheten väger in befintlig kommersiell trafik är förtydliganden av gällande rätt. Dessa två förslag får inga nya konsekvenser och kommer således inte att behandlas nedan.
9.3.3.1 Konsekvenser för kollektivtrafiken
Syftet med förslagen är att inom ramen för nuvarande marknadstillträdesmodell förbättra förutsättningarna för den kommersiella trafiken genom att underlätta samarbetet med den samhällsorganiserade trafiken. Jag anser inte att åtgärderna är tillräckliga för att skapa förutsättningar för den kommersiella trafiken på längre sikt men de kommer ändå att leda till förbättringar. Den förbättring som förslagen medför är ökad transparens i de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verksamhet. Genom förändringarna av samrådsprocessen och utställning av programförslaget finns möjlighet för alla intresserade aktörer att lämna synpunkter på trafikförsörjningsprogrammen. Det gör att ingen aktör kan bli utestängd i processen. De föreslagna trafikårsboksluten ska ge de kommersiella aktörerna bättre förutsättningar genom att de får mer information om den upphandlade trafiken och eventuella affärsmöjligheter. Genom att införa trafikårsbokslut blir det tydligt om trafik upphandlas även för lönsamma linjer och det därmed kan ifrågasättas om de i dagens marknadstillträdesmodell ska upphandlas.
9.3.3.2 Ekonomiska konsekvenser
De ekonomiska konsekvenserna av att utöka samrådsskyldigheten berör i första hand de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Det krav som tillkommer är för det första att samrådet med kommersiella aktörer måste sammanfattas i en samrådsredogörelse. För det andra att programförslaget ska ställas ut. Slutligen ska myndigheten sammanställa de synpunkter som inkommit. Med tanke på att trafikförsörjningsprogrammet inte ska uppdateras oftare än vart fjärde år är min bedömning att de direkta ekonomiska konsekvenserna av dessa förändringar är obetydliga. För att utställningen av förslaget
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
373
inte ska orsaka någon större kostnad anser jag att detta bör göras via den regionala kollektivtrafikmyndighetens hemsida.
Eftersom förslagen om samrådsförfarandet innebär att fler aktörer har möjlighet att delta kan det innebära kostnader som uppstår hos kommuner, intresseorganisationer, Trafikverket och trafikföretagen för att delta i samrådsprocessen. Dessa kostnader relaterar dock främst till frivillig medverkan.
När det gäller förslaget om trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik är min bedömning att detta bör minska kostnaderna för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. I dag ska varje regional kollektivtrafikmyndighet ha ett eget trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande kollektivtrafik. I mitt förslag blir det möjligt att ha ett gemensamt trafikförsörjningsprogram i stället för flera. Redan i dag arbetar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna gemensamt med den länsöverskridande trafiken, så i den delen kommer mitt förslag inte att medföra några ytterligare kostnader. Samrådsförfarandet kan dock effektiviseras genom mitt förslag eftersom det bara behövs ett samråd för den länsöverskridande trafiken, i stället för som i dag flera.
Jag har utrett vad det kostar att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. En utgångspunkt är Transportstyrelsens föreläggande vid äventyr av vite riktat mot den regionala kollektivtrafikmyndigheten på Gotland att upprätta ett trafikförsörjningsprogram. Transportstyrelsen bedömde då att kostnaden för att upprätta ett trafikförsörjningsprogram som uppfyllde minimikraven i regelverken motsvarade 180 000 kronor.
Hur mycket det kostar att upprätta ett trafikförsörjningsprogram påverkas dock av region, beräkningsmodell och ambitionsnivå. Enligt uppgifter från MÄLAB framkommer att 180 000 kronor kan anses vara rimligt om man har förhållandevis låga ambitioner (upprätta ett program enbart i syfte att uppfylla lagen), inte räknar in tid för egna anställda utan enbart för någon mindre utredning och några möten (lokalbokningar, fika mm). Med en högre ambitionsnivå kan beräkningen även omfatta egen arbetstid, köp av externa underlag/bearbetningar, flera samrådsmöten och i ett sådant scenario är kostnaden betydligt högre. I ett mindre län med mer konstant befolkning kanske behovet av djupa utredningar är något mindre. Svaret blir alltså att en rad faktorer styr kostnaden
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
374
för ett trafikförsörjningsprogram och att det inte går att göra någon närmare precisering.
I och med att delar av arbetet kvarstår även om en myndighet ansvarar för att ta fram programmet är min bedömning att endast delar av besparingen kan realiseras. Hur stor besparing det rör sig om beror förutom faktorerna som beskrivs ovan även på hur många regionala kollektivtrafikmyndigheter som ingår i överenskommelsen. Samtidigt ska även dessa program upprättas vart fjärde år, så utslaget på fyra år blir kostnaden låg.
Förslaget om årligt trafikårsbokslut berör även de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som får ett ökat krav om att informera. Delar av informationen finns det dock redan krav på att redovisa enligt art 7 i EU:s kollektivtrafikförordning. Min bedömning är att en stor del av den tilläggsinformation som rör särredovisning linje för linje redan borde finnas att tillgå hos myndigheterna. Mitt förslag handlar om offentliggörande av denna information. För de regionala kollektivtrafikmyndigheter som inte har informationen eller som inte har information av tillräcklig kvalitet tillkommer kostnader för att samla in uppgifterna, främst resenärsunderlag. De ekonomiska konsekvenserna beror till stor del av hur informationen ska samlas in och vilken ambitionsnivå som gäller för informationens kvalitet. Kollektivtrafikföretagen och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har relativt tillförlitlig statistik för påstigande genom försäljningssystemen som kan redovisas för en marginell kostnad, dock är det svårt att få fram relationsdata (påstigande-avstigande) för resenärer med periodkort, årskort samt resenärer som reser i flera trafiksystem. Förändrade tekniska lösningar kan på sikt leda till en förenkling på detta område.
Kostnaden för de resanderäkningar i regionaltågstrafiken som gjorts i Mälardalen har uppgått till 1–2 miljoner kronor. De har dels bestått av plattformsräkningar av alla på- och avstigande en dag på alla stationer, dels en kompletterande undersökning med enkäter till ett urval resenärer på varje station i syfte att få information om reseärende, biljettslag, start- och målpunkt m.m. Om uppgifterna redovisades av operatörerna med uppgifter från deras försäljningssystem skulle kostnaderna vara lägre.
Trafikårsboksluten resulterar även i ett förbättrat beslutsunderlag för den upphandlade trafiken, som kan användas till att
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
375
utveckla verksamheten och därmed påverka användningen av skattemedel. Denna effekt samvarierar troligen med den regionala kostnadsbilden av att införa förslaget. Om myndigheten inte har underlaget sedan tidigare kostar det mer att ta fram, men det ger även en stor förbättring av beslutsunderlaget, vilket kan leda till större besparingar. Sådana besparingar skulle bland annat bli en följd av att trafiken kan planeras annorlunda om beslutet grundar sig på fakta om hur trafiken nyttjas.
Förslagens ekonomiska konsekvenser för staten omfattar den utökade tillsynen av, dels ett ökat antal trafikförsörjningsprogram, dels tillsyn över trafikårsboksluten. När det gäller tillsynen har jag fått uppgiften från Transportstyrelsen att förslaget skulle kräva ytterligare två årsarbetskrafter. Denna bedömning gäller emellertid både tillsyn av de uppgifter som EU-reglerna kräver1 och tillägget om information per linje. Min bedömning är därför att de samlade ekonomiska konsekvenserna för staten av mitt förslag skulle rymmas inom nuvarande anslag.
Förutom de ovan beskrivna konsekvenserna anser jag att förslagen medför positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Dessa följer av förbättrade möjligheter att påverka trafikförsörjningsplanerna i kombination med trafikårsboksluten som medför förbättrade beslutsunderlag för planering och utveckling av trafiken på ett för samhället mer ändamålsenligt sätt än vad som är fallet i dag. I dag samråder de regionala kollektivtrafikmyndigheterna endast med vissa aktörer. Det kan innebära att viktiga perspektiv inte fångas upp i arbetet med trafikförsörjningsprogrammen. När det gäller information om hur resenärerna nyttjar olika linjer, vilket skulle återfinnas i trafikårsboksluten, finns denna information offentlig i dag endast hos vissa regionala kollektivtrafikmyndigheter och den information som finns har ojämn kvalitet. Det innebär att beslut om trafikering och uppföljning av beslut ofta görs på enligt min mening otillräckliga underlag.
1 I denna del av frågan om tillsyn har jag fått kännedom om att det pågår en beredning inom Regeringskansliet.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
376
9.3.3.3 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Över hälften av alla resor som företas i lokal och regional kollektivtrafik sker med buss. Denna trafik består nästan uteslutande av trafik som upphandlas av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna av olika bussföretag i konkurrens. Enligt statistik från Sveriges Bussföretag fanns det 297 linjebussföretag i Sverige år 2014. Av dessa hade 101 bolag inga anställda och sex bolag hade över 500 anställda. Flera av de större busstrafikföretagen har också spår- och båttrafik i sin verksamhet.
När det gäller järnvägskollektivtrafikföretag har jag beskrivit dessa i avsnitt 5.3. Det finns ett fåtal trafikföretag som har en mer omfattande kommersiell verksamhet, t.ex. SJ AB. De flesta företagen utför tågtrafik på uppdrag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna.
De förslag som jag lämnar i betänkandet riktar sig till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Kollektivtrafikföretag påverkas dock av förslagen genom deras frivilliga medverkan i framtagandet av trafikförsörjningsprogram vart fjärde år. Förändringarna avser såväl större som mindre kollektivtrafikföretag, men min uppfattning är att de mindre företagen kommer att gynnas mer av förändringen än de större. Att delta i ett samråd är kostsamt för ett mindre företag. Syftet med mina förslag är bl.a. att underlätta samrådsprocessen genom att göra den mer effektiv och därmed mindre kostsam att delta i. Eftersom det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som i dag avgör vilka som ska delta i samrådsförfarandet finns det en risk att små kollektivtrafikföretag ställs utanför. Med mitt förslag om utställning av programförslaget ges alla kollektivtrafikföretag möjlighet till insyn och lämnande av synpunkter.
Min bedömning är även att förslaget om trafikårsbokslut gynnar mindre operatörer mer i relation till större. Syftet med trafikårsbokslut är att offentliggöra information på linjenivå. Information på linjenivå är viktigt för att förstå var kommersiella möjligheter finns. Mindre företag har inte samma resurser som stora företag att ta fram egna marknadsanalyser utan kan dra nytta av trafikårsboksluten.
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
377
När det gäller de samlade effekterna av förslagen är min uppfattning att de bidrar till tydligare förutsättningar för kommersiella kollektivtrafikföretag, som bedriver icke upphandlad trafik, genom bättre information om marknaden.
9.3.3.4 Bedömning av regleringen i förhållande till de skyldigheter som Sverige har genom medlemskapet i EU
Utredningen bedömer att utredningens förslag saknar direkta konsekvenser för Sveriges åtaganden gentemot EU då de föreslagna förändringarna träffar nationell lagstiftning. Förslagen överensstämmer även med de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU.
9.3.3.5 Övriga konsekvenser
Jag anser inte att informationsinsatser är nödvändiga vid ikraftträdandet. Förslagen bedöms inte heller ha några direkta konsekvenser för brottsligheten och syftet med de föreslagna förändringarna är inte heller att beivra brott. Om transparensen ökar beträffande de regionala kollektivtrafikmyndigheters ekonomi ökar också förutsättningarna för att korruption och annan ekonomisk brottslighet ska upptäckas.
Jag bedömer att förslaget som syftar till utställning av förslag till trafikförsörjningsprogram kan ha positiva konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet samt jämställdhet och integration.
Genom förbättrade möjligheter att påverka utbudet av kollektivtrafik genom såväl regionala som storregionala trafikförsörjningsprogram är min bedömning att det finns bättre förutsättningar att utveckla och förbättra den offentliga servicen. Möjligheten att påverka de storregionala programmen kan även leda till förbättrad offentlig service för pendlare som bor i ett län och arbetar i ett annat. Genom att utveckla kommunikationen mellan olika kollektivtrafikföretag och myndigheter anser jag även att förslagen förbättrar förutsättningarna för samarbeten som kan leda till förändringar till det bättre när det gäller längre resor med byten.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
378
Enligt riksdagens transportpolitiska mål ska transportsystemet vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnor och mäns transportbehov. Av kollektivtrafikbarometern (årsrapport 2014)2 framgår att drygt en av fem resor sker med kollektivtrafik. Kvinnor reser kollektivt i större utsträckning än män, en av fyra resor jämfört med en av fem. Det finns alltså mer att göra innan transportsystemet är helt jämställt. Det finns inte någon officiell statistik om transportsystemet är likvärdigt utifrån ett integrationsperspektiv.
Syftet med att ställa ut programförslaget är att möjliggöra insyn och lämnande av synpunkter. Från medborgarna kan viktiga synpunkter komma som förbättrar likställdheten i transportsystemet, dels beträffande jämställdhet, dels beträffande integration.
Avslutningsvis ser jag inte att förslagen har några konsekvenser som rör den personliga integriteten.
9.3.3.6 Alternativa lösningar eller nolläge
Min uppfattning är att det finns två alternativ till hur regeringen kan agera för att ge förbättrade förutsättningar för den kommersiella trafiken i förhållande till den upphandlade.
Det ena alternativet är att kräva att kommersiell trafik alltid har företräde framför upphandlad trafik. Min bedömning är att detta skulle leda till att förutsättningarna att bedriva upphandlad trafik på ett för samhället effektivt sätt försämras och att stabiliteten i kollektivtrafikutbudet för resenärer minskar.
Det andra alternativet är att avvakta en förändrad marknadstillträdesmodell. Det skulle innebära att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte behöver genomföra vissa av de föreslagna åtgärderna. Jag anser att möjlighet till insyn och påverkan i kombination med kvaliteten i beslutsunderlagen innebär att trafikeringen, utan en förändring av dagens situation, inte kan bedrivas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Dessutom finns risken att utrymmet för kommersiell trafik i begränsas ytterligare innan en ny modell hinner komma på plats.
Den föreslagna inriktningen för ny marknadstillträdesmodell skulle erbjuda förbättrade förutsättningar för marknadens aktörer,
2 Svensk Kollektivtrafik, Årsrapport 2014 Kollektivtrafikbarometern.
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
379
men jag anser att de föreslagna tydliggörandena om samrådsförfarande och trafikårsbokslut kan behövas även vid en sådan förändring.
Anläggningar för tjänster 9.3.4
I utredningens direktiv finns flera frågeställningar som rör järnvägens anläggningar för tjänster. Min uppfattning är att de problem som kan konstateras till stor del relaterar till rollfördelningen inom området och att ansvaret i flera fall är otydligt. Därför föreslår jag ett antal förslag som jag bedömer skulle leda till förbättringar.
Jag föreslår att Trafikverket bör ta ett samlat ansvar för, och förstärka sitt arbete med en ändamålsenlig förvaltning av myndighetens anläggningar för tjänster. Vid utvecklingen av befintliga anläggningar bör Trafikverket särskilt beakta betydelsen av effektiva omlopp och tågvändningar för trafiken. I ansvaret ingår att vid behov bygga spår för tågvändning. Detta bör anses ingå i Trafikverkets befintliga ansvar för Trafikverkets anläggningar för tjänster.
Jag anser även att Trafikverket bör förstärka sitt arbete med utpekande och precisering av riksintresse för kommunikationer inom järnvägen och ta ett ökat ansvar för lokalisering av anläggningar för tjänster. Jag föreslår som en del i detta att Trafikverket utarbetar en strategisk plan som utifrån trafikens behov kan identifiera behov av, och lämplig lokalisering för, anläggningar för tjänster på olika platser. Planen bör uppdateras regelbundet. Jag menar att framtagande av ett sådant underlag ingår i Trafikverkets befintliga uppdrag, eftersom detta underlag behövs för utpekande av riksintresse. Samma underlag bör lämpligen användas för en effektiv lokalisering av depåer och anslutningar, en uppgift som jag menar att endast Trafikverket kan ta ansvar för.
Jag föreslår också att Trafikverket bör ta över ansvaret för tjänsten rangeringen på de rangerbangårdar som myndigheten förvaltar. Det är en tjänst som kan anses ligga nära trafikledning och effektiviteten för trafiken, och en överföring till Trafikverket skulle innebära att tjänsten kan tillhandahållas konkurrensneutralt.
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
380
Inför ett beslut om övertagande av ansvaret bör en konsekvensutredning göras av Trafikverket som bl.a. redovisar var gränsdragningen bör göras i praktiken och hur tjänsten bör finansieras.
I dag förvaltas statens anläggningar för tjänster av olika statliga aktörer, huvudsakligen Trafikverket och Jernhusen AB. Överväganden kring depåverksamheten inom Jernhusen AB bör göras enligt principerna för statliga åtaganden och organisationsformerna för det. Det som inte ska vara ett statligt åtagande bör successivt tas över av andra aktörer på marknaden. Det som fortsatt ska vara ett statligt åtagande bör bedrivas i myndighetsform, och därför på sikt överföras till Trafikverket. Innan en överföring kan ske till Trafikverket bör det säkerställas att myndigheten har en ändamålsenlig förvaltning för anläggningar för tjänster. Hur det eventuellt utökade åtagandet hos Trafikverket ska finansieras måste också beslutas för att tillförsäkra en långsiktigt hållbar finansiering.
Inom ramen för utredningen har jag inte haft möjlighet att behandla statens åtagande när det gäller stationer och stationsnära fastigheter. Hur stationer och den fastighetsförvaltning som i dag hanteras av staten genom Jernhusen AB bör organiseras, och hur gränsdragningen bör göras, bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning behöver inkludera vad som bör vara ett statligt åtagande. Inriktningen bör vara att fastighetsförvaltningen behöver ha en tydlig koppling till finansieringen av stationer och stationsutrymmen för passagerare.
Frågan om organisering av ledsagning och assistans för personer med funktionsnedsättning bör också utredas närmare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning som även bör beakta gränsytorna mot andra trafikslag som buss och taxi. Vidare bör den närmare diskutera innebörden av begreppet stationsförvaltare. Utredningen bör samordnas med överväganden kring förvaltning och finansiering av stationer.
9.3.4.1 Ekonomiska konsekvenser
Eftersom förslagen om att Trafikverket bör förstärka arbetet med förvaltningen av de anläggningar för tjänster myndigheten förvaltar inte är en ny uppgift för myndigheten, anser jag att den ska finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Eventuella kostnader
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
381
för att säkra en ändamålsenlig organisation för förvaltning av anläggningar för tjänster har inte gått att bedöma. Förslaget kan innebära att en större del av anslaget kan komma att finansiera t.ex. investering, drift och underhåll av anläggningar för tjänster om det behövs åtgärder som ska finansieras med anslag. Myndigheten har möjlighet att täcka kostnaden för spårtillträde och för andra anläggningar upp till full självkostnadstäckning. Myndigheten har dock en lägre grad av kostnadstäckning i dag. Hur stora belopp detta skulle röra sig om beror på hur stora kostnaderna är som skulle tillkomma för Trafikverket att uppfylla uppdraget om en ändamålsenlig förvaltning av anläggningar för tjänster. Det har inte varit möjligt att bedöma.
Förslaget om att ta fram en strategisk plan som underlag för utpekande och precisering av riksintresse och lokalisering av anläggningar för tjänster och hålla denna uppdaterad anser jag är nödvändigt för att Trafikverket på ett effektivt sätt ska kunna arbeta med utpekande av riksintresse. Samma underlag bör användas för planering av depåer. Därför ska det finansieras inom ramen för befintligt anslag.
För kommuner och landsting bedömer jag att konsekvenserna uppstår i relationen till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. De konsekvenser som förslagen medför för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna gäller även kommersiella järnvägsoperatörer. För dessa ser jag två möjliga konsekvenser. Dels skulle kostnaderna öka om Trafikverket ökar avgifterna för att använda myndighetens anläggningar för tjänster. Beloppen är enligt vad som anges ovan inte möjliga att bestämma. En annan ekonomisk konsekvens för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna är att kostnaderna skulle kunna minska om Trafikverket ökade effektiviteten vid tågvändning, eftersom personal och fordon då kan användas mer effektivt.
Jag bedömer att den strategiska planens konsekvenser för regionala kollektivtrafikmyndigheter och privata företag främst rör tydligare förutsättningar. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och privata företag får information om var de kan eller inte kan ansluta till Trafikverkets spår. Det kan medföra positiva ekonomiska konsekvenser i form av lägre risker på grund av säkrare beslutsunderlag för investering eller överväganden att utveckla en verksamhet i ett tidigare skede. Det kan också medföra negativa ekonomiska konsekvenser om de mest ekonomiskt fördelaktiga
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
382
platserna för en ny depå inte tillåts enligt den strategiska planen med hänsyn till trafikflödena.
För de företag som tillhandahåller tjänster inom Trafikverkets anläggningar för tjänster, t.ex. företag som städar eller utför lättare underhåll på tåg när de står uppställda, skulle effekterna vara att deras tjänster kan tillhandahållas mer effektivt eftersom anläggningarna fungerar bättre och förutsättningarna blir tydligare.
En samhällsekonomisk konsekvens som jag bedömer att förslagen medför är att det blir mer effektivt att använda och utveckla de anläggningar för tjänster som finns om de är ändamålsenliga än att bygga nya. En annan samhällsekonomisk konsekvens är ett mer effektivt järnvägssystem vilket jag anser skulle bli följden av att Trafikverket förstärker arbetet med att peka ut lämpliga lokaliseringar och anslutningar för anläggningar för tjänster och med att peka ut riksintresse. Jag menar också att förutsättningarna för samverkan mellan olika aktörer förbättras när ansvarsförhållandena förtydligas och dagens oklarheter reds ut.
Förslaget om att Trafikverket bör se över hur myndigheten kan överta ansvaret för tjänsten rangering kan innebära ekonomiska konsekvenser för staten och företag. Konsekvenserna beror dock på hur verksamheten ska finansieras, och på hur ansvaret ska avgränsas. Verksamhetens omfattning och gränsen för statens åtagande bör redovisas i Trafikverkets konsekvensutredning, som också bör ge ett underlag för att bedöma kostnaderna.
Verksamheten som i dag ska finansieras av operatörerna skulle kunna avgiftsfinansieras. Det ekonomiska målet full kostnadstäckning skulle innebära att det inte blir några budgetmässiga konsekvenser för staten av att bedriva verksamheten vid Trafikverket.
Genom en sådan finansieringslösning ska inte heller företag påverkas ekonomiskt av en överföring. Detta antagande förutsätter att verksamheten bedrivs på samma sätt som i nuläget, det vill säga med samma kostnader och resultat.
En eventuell överföring till Trafikverket av delar av Jernhusen AB:s verksamhet måste förenas med beslut om en långsiktigt hållbar finansiering. Ett alternativ är att finansieringen kan fungera som i dag, där Trafikverkets anläggningar till stor del finansieras med anslag, vilket påverkar statens utgifter. Det har inte varit möjligt att bedöma omfattningen. Den beror på hur stor del av Jernhusens spåranläggning som bedöms vara ett statligt åtagande
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
383
och därmed bör föras över till Trafikverket för en mer sammanhållen spårförvaltning, och hur stora kostnader som är förenliga med den. Ett annat alternativ är att finansiering sker med avgifter i olika hög utsträckning, från dagens nivå på kostnadstäckning för Trafikverket, upp till full kostnadstäckning. Avgifterna belastar då järnvägsföretagen i motsvarande grad.
9.3.4.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Min bedömning är att samtliga förslag bidrar till tydligare förutsättningar för branschens aktörer. Förslagen om att Trafikverket ska förstärka arbetet med förvaltningen av sina egna anläggningar för tjänster ger bättre och tydligare förutsättningar för de aktörer som samverkar med Trafikverket. Det kan bli enklare att veta vem de ska vända sig till och vad Trafikverkets intentioner är i en viss fråga. Det kan också förbättra förutsättningar för säkerhet och arbetsmiljö för de företag som tillhandahåller tjänster där. Det innebär även att möjligheten för företag att tillhandahålla tjänster kan ske på mer likvärdiga villkor. Till exempel skulle processen att bygga nya anläggningar bli mer transparent. Förslagen innebär även ett förtydligande av vad andra aktörer kan förvänta sig av Trafikverket. Effekten av den strategiska planen i form av att snabbare få besked om förutsättningar för etablering skulle också innebära tydligare förutsättningar för branschens aktörer.
När det gäller tjänsten rangering är den stora förändring som förslaget innebär att tjänsten kan tillhandahållas konkurrensneutralt. Från dagens situation, där operatörer i praktiken behöver köpa rangeringstjänsten från en konkurrent, skulle det innebära en förbättring av konkurrensvillkoren om tjänsten i stället tillhandahölls av Trafikverket.
När det gäller organisationen av det statliga åtagandet är min uppfattning att oavsett vilken uppdelning som den föreslagna utredningen om Jernhusen AB kommer fram till skulle resultatet innebära förbättrade förutsättningar för konkurrens på tjänsteleverantörsmarknaden. En överföring av anläggningar för tjänster till fler aktörer på marknaden skulle ge fler att vända sig till för järnvägsföretag, regionala kollektivtrafikmyndigheter och tjänste-
Konsekvensanalyser SOU 2015:110
384
leverantörer. Det skulle också öka konkurrensen vid upphandling av byggande av nya depåer.
9.3.4.3 Övriga konsekvenser
Min bedömning är att de direkta förslagen inte har några konsekvenser för brottsligheten, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, personlig integritet, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, eller jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen om en utredning rörande stationer och assistans i samband med järnvägsresor skulle kunna leda till positiva konsekvenser inom dessa områden. Dessa effekter beror emellertid på vilka förslag en kommande utredning skulle komma fram till.
Säkerhet, reglering och tillsyn 9.3.5
Enligt utredningens direktiv anser regeringen att det finns ett generellt behov av att reflektera kring utvecklingen av nationell regelgivning och tillsyn inom järnvägsområdet. Av direktivet framgår också att regeringen anser att det är viktigt att Transportstyrelsen utvecklar sin roll som tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. Regeringen har här sett ett behov att undersöka och reflektera kring hur detta arbete utförs. Syftet är att det arbete Transportstyrelsen bedriver ska bidra till en ökad säkerhet inom järnvägsområdet.
Efter den genomgång jag gjort kan jag konstatera att det finns klara förbättringsbehov. Jag anser att Transportstyrelsen bör fortsatt förvalta de offentligrättsliga delarna av järnvägens trafiksäkerhetsregler (JTF). En uppdelning i offentligrättsliga respektive företagsinterna regler bör göras. Transportstyrelsen bör inte lämna över förvaltningen till branschens aktörer eller annan myndighet innan en uppdelning av dagens regler gjorts.
Jag föreslår att Transportstyrelsen bör ta fram nationella regler för lastsäkring för godstrafik på järnväg. Transportstyrelsen bör också analysera hur svenska intressen lämpligast representeras i UIC:s lastsäkringsarbete.
För att förtydliga Transportstyrelsens ansvar föreslår jag att regeringens instruktion till Transportstyrelsen bör ändras så att det
SOU 2015:110 Konsekvensanalyser
385
tydligare framgår att Transportstyrelsen ska verka för säkerheten inom transportområdet.
Slutligen föreslår jag att Transportstyrelsen bör se över sin interna organisation och samla ansvaret för arbetet med järnvägssäkerhetsfrågor, samt säkerställa analyskapacitet och kompetensförsörjning på området.
9.3.5.1 Ekonomiska konsekvenser
Jag bedömer inte att något av dessa förslag medför ekonomiska konsekvenser för staten eftersom det rör sig om tydliggörande av redan befintligt uppdrag. Förslaget om att Transportstyrelsen inte ska lämna över förvaltningen av de offentligrättsliga delarna av trafiksäkerhetsreglerna (JTF) innan en uppdelning av regelverket gjorts, skulle enligt min bedömning leda till lägre kostnader för företag än om förvaltningen av regelverket skulle föras över till dessa.
De förtydliganden jag föreslår skulle medföra ett förbättrat säkerhetsarbete i Transportstyrelsen, med samhällsekonomiska konsekvenser i form av minskat antal skadade och omkomna i järnvägsrelaterade olyckor.
9.3.5.2 Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt
Åtgärderna torde först och främst ge konsekvenser i form av ökad säkerhet som kommer de verksamma företagen till godo även i form av en förbättrad arbetsmiljö.
Min bedömning är att ett tydliggörande av Transportstyrelsens ansvar för säkerhetsfrågor också skulle innebära tydligare villkor och bättre förutsättningar för företag att verka inom järnvägsområdet.
9.3.5.3 Övriga konsekvenser
Jag har inte identifierat några övriga konsekvenser av förslagen.
387
10 Författningskommentar
10.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)
2 kap. 2 § Infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs.
Verksamheten ska vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt varvid infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska
genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att verksamheten ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Paragrafen har behandlats i avsnitt 4.1.13. Genom ändringen inkluderas det i artikel 4 (3) i järnvägssäkerhetsdirektivet och i säkerhetshänseende grundläggande begreppet riskhantering, vilket tidigare inte införts i svensk rätt. Förslaget innebär ett förtydligande av gällande rätt.
10.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1065 ) om kollektivtrafik
2 kap. 8 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska minst vart fjärde år i ett trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den
regionala kollektivtrafiken. Programmet ska vid behov uppdateras.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när ett trafikförsörjningsprogram ska fastställas. Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.6.2. Förslaget innebär inte någon ändring i sak utan är ett förtydligande av vad som avses med regelbundet.
Författningskommentar SOU 2015:110
388
2 kap. 8 a § Om en regional kollektivtrafikmyndighet har för avsikt
att samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter och organisera trafik enligt 1 kap. 6 § 2 ska myndigheterna minst vart fjärde år i ett gemensamt trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränser och genomföra samråd enligt 9– 9 f §§. Programmet ska vid behov uppdateras.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Bestämmelsen innebär att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, som har för avsikt att bedriva länsöverskridande trafik, gemensamt ska upprätta ett separat trafikförsörjningsprogram för länsöverskridande trafik och genomföra samråd.
2 kap. 9 § Innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar
ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten upprätta ett förslag till program eller ändring som uppfyller kraven i 10 §.
När den regionala kollektivtrafikmyndigheten upprättar ett förslag till program eller ändring ska myndigheten samråda med
motsvarande myndigheter i angränsande län.
Samråd ska även ske med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de fall ett landsting ensamt är regional kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna i länet.
Paragrafen innehåller bestämmelser om förslag till trafikförsörjningsprogram och samråd. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 5.6.2.
Det första stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska börja med att ta fram ett förslag till trafikförsörjningsprogram som underlag till samrådet. Här kan det gällande trafikförsörjningsprogrammet utgöra en grund för framtida förslag men även trafikårsbokslut.
2 kap. 9 a § Syftet med samrådet är att få fram ett så bra besluts-
underlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn samt lämnande av synpunkter.
SOU 2015:110 Författningskommentar
389
Under samrådet ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för utformningen av förslaget.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna har en allmän serviceskyldighet att bidra med underlag och kunskap. Bestämmelsen avser att tydliggöra behovet av att samrådet är väl förberett och genomförs på ett effektivt sätt. Några formkrav på samrådet uppställs inte. Hur samrådet ska genomföras får avgöras från fall till fall.
2 kap. 9 b § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med programförslaget.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Bestämmelsen avser att tillgodose behovet av återkoppling på framförda synpunkter under samrådet. Samrådsredogörelsen ska innehålla, dels en redovisning av de synpunkter som har framförts, dels förslag med anledning av synpunkterna. Synpunkter som tillgodoses genom ändringar i programförslaget behöver endast refereras och normalt inte kommenteras ytterligare. Synpunkter som inte tillgodoses i förslaget bör däremot redovisas tillsammans med en kommentar med angivande av skälen till varför de inte bör tillgodoses.
2 kap. 9 c § Efter det att samrådet avslutats och innan den regionala kollektivtrafikmyndigheten antar ett trafikförsörjningsprogram eller en ändring i det ska myndigheten ställa ut programförslaget eller ändringen och låta det granskas enligt 9 d–f §§.
Innan utställningen äger rum ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten skicka programförslaget och kungörelse till dem som anges i 9 §.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska ställa ut programförslaget under minst två månader.
Författningskommentar SOU 2015:110
390
Den som vill lämna synpunkter på programförslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Avsikten är att samrådet ska ha bedrivits så effektivt att den regionala kollektivtrafikmyndigheten känner till alla viktiga invändningar när programförslaget ställs ut. Utställningen blir då närmast en slutlig kontroll av vilka samrådssynpunkter som har tillgodosetts och en möjlighet för de berörda att överväga om det kvarstår väsentliga anmärkningar mot förslaget. Utställningen gör det också möjligt för dem som inte nåtts i samrådet att framföra sina synpunkter.
2 kap. 9 d § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kungöra
utställningen av programförslaget före utställningstidens början enligt 49 § första stycket 1 och andra stycket delgivningslagen (2010:1932) .
Av kungörelsen ska framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkterna på förslaget ska lämnas.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
I bestämmelsen anges att utställningen ska delges. Eftersom den personkrets som kan lämna synpunkter är obestämd är kungörelsedelgivning den delgivningsform som kan komma i fråga.
2 kap. 9 e § Efter utställningstiden ska den regionala kollektiv-
trafikmyndigheten i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.
Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska så snart som möjligt skicka utlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda och som lämnat kontaktuppgifter.
Utlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
SOU 2015:110 Författningskommentar
391
Bestämmelsen avser att tillgodose behovet av återkoppling till allmänheten. För att det ska vara möjligt med återkoppling krävs att den som lämnat synpunkter även lämnat kontaktuppgifter. Om kontaktuppgifter saknas får det förutsättas att personen inte önskar någon återkoppling.
2 kap. 9 f § Om programförslaget ändras väsentligen efter utställ-
ningen, ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten ställa ut förslaget på nytt.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.2.
Exempel på väsentlig ändring kan vara sådant som är av vikt för medborgarinflytandet.
3 kap. 1 § Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal
myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet.
En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område.
Beslut enligt denna paragraf får endast avse regional kollektivtrafik.
I beslut om allmän trafikplikt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten väga in befintlig kommersiell trafik.
Paragrafen innehåller bestämmelser om beslut om allmän trafikplikt. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.3 och i Bilaga 7.
Det sista stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten vid beslutsfattande om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik och redogöra för avvägningen i beslutet om allmän trafikplikt. Förslaget innebär inte någon ändring i sak utan är ett förtydligande av vad som ska ingå i ett beslut om allmän trafikplikt.
4 kap. 6 § En regional kollektivtrafikmyndighet ska årligen sär-
redovisa verksamheten som avser kollektivtrafik linje för linje där myndigheten lämnat ersättning för utförd trafik.
Kravet på särredovisning av trafiken linje för linje gäller inte för anropsstyrd linjetrafik.
Författningskommentar SOU 2015:110
392
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4.
Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten årligen ska särredovisa sin verksamhet linje för linje. Anropsstyrd linjetrafik i form av t.ex. en taxilinje behöver inte redovisas.
4 kap. 7 § Den som är skyldig att särredovisa verksamheten enligt
6 § ska offentliggöra redovisningen i ett trafikårsbokslut.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4.
Bestämmelsen innebär att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska offentliggöra sin årsredovisning i ett trafikårsbokslut.
4 kap. 8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm-
mer får meddela föreskrifter om redovisningsskyldighet och bokföring som avses i 6 och 7 §§.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4.
Bestämmelsen innehåller bemyndigande som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om den särredovisning och bokföringsskyldighet som föreskrivs i 6 och 7 §§.
393
Referenser
Competition & Markets Authority (2015), Competition in
passenger services in Great Britain. A discussion document for
consultation Council of the EU (2015), Railway Market opening and governance:
Council agrees its position, Press release 709/15, 2015-10-08.
Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB
Rail, Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Detailed Report
Department for Transport (2015), The future shape and financing of
Network Rail – The scope, The Shaw report
Ds 2011:19, Komplettering av kollektivtrafiklagen Ds 2015:11, Res lätt med biljett Eliasson, J. och Aronsson, M. (2014), Samhällsekonomiskt effektiv
tilldelning av järnvägskapacitet: Några synpunkter på Trafikverkets nuvarande process. CTS Working Paper 2014:4
Energimarknadsinspektionen (2015), Ei:s verksamhetsplan 2015, Ei
R2015:03 Europaparlamentets och rådets förordning 1370/2007/EG av den
23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om
upphävande av rådets förordning 1191/69/EEG och 1107/70/EEG
Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den
23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer Europaparlamentets och rådets förordning 913/2010/EU av den 22
september 2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig
godstrafik
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG om ändring av
rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemensakapens
järnvägar
Referenser SOU 2015:110
394
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april
2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av
rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg
Europaparlamentets och rådets förordning 1371/2007/EG av den
23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG av den 23
oktober 2007 om behörighetsprövning av lokförare som framför
lok och tåg på järnvägssystemet i gemenskapen
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni
2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemen-
skapen
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/68/EG av den 24
september 2008 om transport av farligt gods på väg, järnväg och
inre vattenvägar
Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/110/EG av den 16
december 2008 om ändring av direktiv 2004/49/EG om säkerhet
på gemenskapens järnvägar
Europaparlamentet och rådets förordning 2008/1335/EG av den 16
december 2008 om ändring av förordningen 881/2004/EG om
inrättande av en europeisk järnvägsbyrå
Europaparlamentet och rådets direktiv 2009/131/EG om ändring av
direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen
Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21
november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt
järnvägsområde
Europeiska kommissionen (2009), Meddelande om genomförandet
av artikel 290 EUF, 9 december 2009, (KOM(2009) 73 slutlig
Europeiska kommissionen (2014a), Transport: European Parliament
adops equivocal first reading position on fourth railway package,
Press release, 2014-02-26 Europeiska kommissionen (2014b), Meddelande från kommissionen
till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala
SOU 2015:110 Referenser
395
kommittén samt Regionkommittén, COM 2014 368 final,
18.06.2014 Europeiska kommissionen (2014c), ERA report on the assessment of
achievement of safety targets, DG MOVE, 2014-12-08
Europeiska kommissionen (2015), Digital Single European Railway
Area, Discussion paper, 2015-07-31
Europeiska kommissionens förordning 352/2009/EG av den 24
april 2009 om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för
riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49
Europeiska kommissionens beslut 2009/460/EG av den 5 juni 2009
om antagande av en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av
uppnåendet av säkerhetsmål i enlighet med artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49
Europeiska kommissionens beslut 2010/409/EU om gemensamma
säkerhetsmål enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG
Europeiska kommissionens förordning 1158/2010/EU av den 9
december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning
av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg
Europeiska kommissionens förordning 1169/2010/EU av den 10
december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning
av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg
Europeiska kommissionens beslut 2012/226/EU av den 23 april
2012 om den andra uppsättningen gemensamma säkerhetsmål för
järnvägssystemet
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/753/EU om
ändring av beslut 2012/226/EU om andra uppsättningen
gemensamma säkerhetsmål för järnvägssystemet
Europeiska kommissionens beslut av den 12 november 2012 om
teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG, senast ändrad genom kommissionens förordning 2015/995/EU av den 8 juni 2015
Referenser SOU 2015:110
396
Europeiska kommissionens beslut av den 14 november 2012 om
teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Drift och trafikledning” i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG
Europeiska kommissionens förordning 1077/2012/EU av den 16
november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella
säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd
Europeiska kommissionens förordning 1078/2012/EU av den 16
november 2012 om en gemensamsäkerhetsmetod för övervakning
som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll
Europeiska kommissionens genomförandeförordning 402/2013/EU
av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för
riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning 352/2009/EG
Europeiska kommissionens förordning 1300/2014/EU av den 18
november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompabilitet
avseende tillgänglighet till Europeiska unionens järnvägssystem för personer med funktionsnedsättningar och personer med nedsatt rörlighet
Europeiska kommissionens förordning 1302/2014/EU av den 18
november 2014 om tekniska specifikationer för driftskompabilitet
avseende delsystemet Rullande material – Lok och passagerarfordon i Europeiska unionens järnvägssystem
Europeiska kommissionens genomförandeförordning 2015/1100/EU
av den 7 juli 2015 om medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter
inom ramen för övervakning av järnvägsmarknaden
European Railway Review (2015), WESTbahn fights for fair open-
access conditions in the Austrian rail market, vol. 21, no. 4, s. 16–
18 European Railway Agency (2012), Final report of the Task Force on
National Safety Rules
European Railway Agency (2014), Regulatory Monitoring Matrix
pilot, Evaluation of Sweden, ERA/REP/2014-113/SAF, juni
2014
SOU 2015:110 Referenser
397
Fineman, J. och Wolgast, H. (2015), Tågoperatörerna, Bisnode, 2015-
09-21 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt, FEUF Förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom,
m.m. Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket Förordning (1990:1108) med instruktion för specialattachéer vid
utlandsmyndigheterna Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket Förordning (2011:1126) om kollektivtrafik Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vatten-
områden Förvaltningslagen (1986:223) Förvaltningsrätten i Stockholm (2014), Avgörande i mål 17678-14 Giuricin, A. (2015), Case Study, NTV and the competition in the
high speed rail in Italy, presentation i Stockholm, 2015-09-22
Green Cargo (2013), Lastsäkring, bildspel för GNS järnväg, 2013-
09-13 Heidbrink, Jakob (2013), Det järnvägsrättsliga trafikeringsavtalet: ett
förvaltningsrättsligt avtal
Infrastrukturkommissionen (2015), Infrastruktur i utveckling,
Slutrapport från Infrastrukturkommissionen Jernhusen AB:s bolagsordning Jernhusen AB, årsredovisning 2014 Järnvägsförordningen (2004:526)Järnvägslagen (2004:519) Järnvägsstyrelsen (2007), Säkerhet och driftskompatibilitet på
Europas järnvägar – Mål och strategi för svensk medverkan i ERAsamarbetet, Rapport 2007:1
Järnvägsstyrelsens föreskrifter om säkerhetsstyrningssystem och
övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag, JvSFS 2007:1
Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter (JTF), JvSFS 2008:7
Referenser SOU 2015:110
398
Järnvägsstyrelsens föreskrifter om järnvägens säkerhetsbestämmelser
vad gäller trafik och arbeten på spår, JvSFS 2008:8
Kapitalförsörjningsförordning (2011:210) Kommittédirektiv 2014:106, Utbyggnad av nya stambanor samt
åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna, beslut
vid regeringssammanträde den 1 juli 2014 Konkurrenslagen (2008:579) Konkurrensverket (2013), beslut 2013-02-13, dnr 567/2012 Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. Lag (2010:1065) om kollektivtrafik Miljöbalk (1998:808) Myndighetsförordning (2007:515) Nilsson, Jan-Eric (2011), Kollektivtrafik utan styrning, Rapport till
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2011:6 Näringsdepartementet (2014), Utvärdering av Transportstyrelsens
föreskriftsarbete m.m.,
Näringsdepartementet (2015), Trafikverkets rättsliga kvalitetssäkring,
Promemoria OECD/ITF (2013), Better Regulation of Public-Private Partnerships
for Transport Infrastructure, Paris
Office of Rail and Road (2015), Rail Finance 2014-15 Annual
Statistical Release
Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik (2015a)
Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken
Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik (2015b)
Uppföljning av fördubblingsmålet
PRIME (2014), Summary of discussions, First meeting on 28 January
2014
Prop. 1991/92:100med förslag till statsbudget för budgetåret 1992/93 Prop. 1995/96:61, Former för statlig verksamhet som är beroende av
statligt stöd m.m.
Prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling Prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst
SOU 2015:110 Referenser
399
Prop. 1999/2000:78, Ändrad verksamhetsform för SJ m.m Prop. 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem Prop. 2003/04:123, Förslag till ny järnvägslag Prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen för 2007 Prop. 2007/08:135, Ny konkurrenslag m.m. Prop. 2007/08:10, Kompetens hos yrkesförare Prop. 2008/09:31, Transportstyrelsen och dess verksamhet Prop. 2008/09:176, Konkurrens på spåret Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på
marknaden m.m.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet
och tillväxt.
Prop. 2009/10:200, Ny kollektivtrafiklag Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem Prop. 2014/15:120, Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde PwC (2015a), Sverigeförhandlingen. Analys av finansieringsprinciper
och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor, 2 september 2015
PwC (2015b), Sverigeförhandlingen. Kommersiella förutsättningar
för höghastighetståg i Sverige, 4 september 2015
Regeringen (2009), En tydlig rättssäker och effektiv tillsyn, Skr.
2009/2010:79 Regeringen (2013), Riksrevisionens rapport om tågförseningar, Skr 2013/14:201 Regeringens skrivelse 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv
tillsyn
Regeringsbeslut, I 510/88, I 943/88 (delvis), 1988-06-09 Regeringsbeslut, N1999/943/IRT Regeringsbeslut, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende
Transportstyrelsen, N2013/5432/TE, 2013-11-28
Regeringskansliet (2014), Riktlinjer för internationellt arbete,
Näringsdepartementet, Promemoria 2014-01-22
Regeringskansliet (2015), Brev till kommissionen den 6 februari
2015, N2014/5090/TE
Referenser SOU 2015:110
400
Regeringskansliet (2015), Riktlinjer för EU-arbetet i Närings-
departementet, Promemoria, 2015-08-20
Resenärsforum (2014), Ett lyft för järnvägen Riksrevisionen (2005), Bolagiseringen av Statens järnvägar, RiR 2005:11 Riksrevisionen (2013), Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder,
RiR 2013:18 Rådets förordning (EEG) nr 1192/69 av den 26 juni 1969 om
införande av enhetliga regler för järnvägsföretags redovisning Samferdselsdepartementet (2015), På rett spor. Reform av jernbane-
sektoren, Meld. St. 27 (2014–2015)
SCB (2015), Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 Seko (2014), Ny syn på järnvägsunderhållet Sieps (2012), Att göra rätt och i tid, Behövs nya metoder för att
genomföra EU-rätt i Sverige? Rapport 2012:4
SJ AB (2015), Årsredovisning 2014 SJ AB (2015), 25 % ökning: All-time-high för Västkustbanan, Pressmeddelande 2015-06-04 SOU 1993:13, Ökad konkurrens på järnvägen SOU 2003:104, Järnväg för resenärer och gods SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar SOU 2009:74, Höghastighetsbanor - ett samhällsbygge för stärkt
utveckling och konkurrenskraft
SOU 2013:83, En enkel till framtiden? SOU 2015:42, Koll på anläggningen Statens haverikommission (2012), Olycka mellan tåg 505 och en
spårgående grävlastare på Kimstads driftplats, rapport RJ 2012:03,
2012-10-10 Statens haverikommission (2014), Säkerhet vid arbete i spårmiljö,
slutrapport RJ 2014:05, 2014-11-20 Statskontoret (2012), Tänk till om tillsynen, Om utformningen av
statlig tillsyn
Statskontoret (2015:14), På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket
och Transportstyrelsen
SOU 2015:110 Referenser
401
Statsrådsberedningen (2010), Riktlinjer för genomförande av
unionsrätten, Cirkulär 14, 2010-12-16
Statsrådsberedningen (2014a), Riktlinjer för beredning av EU-frågor
i Regeringskansliet, Cirkulär 3, 2014-01-31
Statsrådsberedningen (2014b), Handbok EU-arbetet Sveriges Kommuner och Landsting (2012), Regionala trafikförsörjnings-
program, utvärdering 2012
Sveriges Kommuner och Landsting (2013),Vägledning för regionala
kollektivtrafikmyndigheter – begrepp och metoder för den årliga rapporten
Sveriges Kommuner och Landsting (2014a), Vad förklarar kollektiv-
trafikens snabba kostnadsutveckling?
Sveriges Kommuner och Landsting (2014b), Öppna jämförelser
Kollektivtrafik 2014
Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Öppna jämförelser för
kollektivtrafiken – så kan jämförelserna om kollektivtrafiken bli bättre
TDOK 2010:9 Författningsbevakning och efterlevnadskontroll TDOK 2010:14, Trafikverkets interna föreskrifter om; Arbetsordning,
IFS 2015:3 TDOK 2010:45, Arbetsordning för Strategisk utveckling TDOK 2010:366 TDOK 2010:372, Strategi för Trafikverkets tjänsteutbud, kapacitets-
tilldelning och prissättning
TDOK 2012:129 TDOK 2013:53, Minskning av antalet omkomna i järnvägssystemet
till år 2020 – mål för Trafikverket
TDOK 2013:196 TDOK 2013:389, Trafiksäkerhetsinstruktion för trafikeringssystem
E1, E2 och E3
Trafikanalys (2011), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken, Rapport 2011:9
Trafikanalys (2012), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken, Rapport 2012:13
Referenser SOU 2015:110
402
Trafikanalys (2013), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken, Rapport 2013:13
Trafikanalys (2014a), En förbättrad kollektivtrafik – utvärdering av
två reformer, Rapport 2014:13
Trafikanalys (2014b), Utvecklingen av utbudet för järnväg och
regional kollektivtrafik, Rapport 2014:14
Trafikanalys (2014c), Priser i regional kollektivtrafik i Sverige och
EU 2014, Rapport 2014:6
Trafikanalys (2015a), Bantrafik 2014, Statistik 2015:13 Trafikanalys (2015b), Bantrafikskador 2014, Statistik 2015:15 Trafikanalys (2015c), Lokal och regional kollektivtrafik 2014,
Statistik 2015:20 Trafikanalys (2015d) Uppföljning av de transportpolitiska målen,
Rapport 2015:07, 2015-04-15 Trafikverket, beslut i 2011/33294, 2011-05-06 Trafikverket (2011), Trafikverkets ståndpunkter för järnvägslinjer,
bytespunkter, godsterminaler och depåer, TRV 2011/33294, beslut
2011-05-06 Trafikverket (2012a), TRV 2012/92128, 2012-11-14 Trafikverket (2012b) Kol-TRAST – Planeringshandbok för en
attraktivare och effektiv kollektivtrafik
Trafikverket (2013a), Svar till Riksrevisionen angående frågor
avseende ansvarsfördelning Trafikverket-Jernhusen, 2013-05-06
Trafikverket (2013b), Förslag till plan för införande av ERTMS i
Sverige, TRV 2013/2531
Trafikverket (2013c) Trafikverkets järnvägsnätsbeskrivning 2015 Trafikverket (2013d), Förslag till arbetssätt för att få med
intrångsskydd av järnvägsanläggningar i nya och pågående projekt i syfte att nå halveringsmålet avseende antalet omkomna i järnvägssystemet; Säkerhetsgranskning av Alependeln
Trafikverket (2013e), Intern PM: Synpunkter angående GC förslag
rörande lastsäkring
Trafikverket (2015a), Revisionsrapport: Efterlevnad trafiksäkerhets-
ansvar, TRV 2014/97897, 2015-01-20
SOU 2015:110 Referenser
403
Trafikverket (2015b), Prognos för persontransporter 2030 -
Trafikverkets basprognos 2015, TRV 2015/10130
Trafikverket (2015c), Prognos för godstransporter 2030 –
Trafikverkets basprognos 2015, TRV 2015/17190
Trafikverket (2015d), Överenskommelse: förvaltning av
Trafikverkets trafikbestämmelser, järnväg, TRV 2015/27698
Trafikverket (2015e), Förslag till införandeplan för ERTMS 2015-
2025, TRV 2015/63202
Trafikverket (2015f), Projektspecifikation för ”Utredning av
Trafikverkets säkerhetsarbete”, TRV 2015/72674
Trafikverket (2015g), Regeringsuppdrag: Möjligheter att köra längre
och/eller tyngre godståg, Rapport 2015:117
Trafikverket (2015h), Analys av icke avgiftsbelagt spår samt
detaljering av växel- och spårslitage, TRV 2014/97977
Trafikverket (2015i), Kapacitetstilldelning järnväg, PM, 2015-10-12 Transportindustriförbundet (2015), Brev till Näringsdepartementet
angående regler för säkring av last vid järnväg, 2015-05-28
Transportstyrelsen (2010a), Säkerhetstillstånd för infrastruktur-
förvaltare, TSJ 2009-2479, 2010-03-26
Transportstyrelsen (2010b), Transportstyrelsens vägledning för
TSFS 2010:116 – Godkännande, TS JV 2009:002, 2010-11-30
Transportstyrelsen (2010c), Upprättande av säkerhetsbestämmelser
för infrastrukturförvaltare, huvudspår och sidospår enligt JvSFS 2008:8 (trafiksäkerhetsinstruktion), TS JV 2010:202, 2010-12-12
Transportstyrelsen (2011), Strategi om lastsäkring, slutrapport, TSJ
2009/2604, 2011-06-20 Transportstyrelsen (2012), Säkerhetsrapport järnväg, Transport-
styrelsens årsrapport för 2011 enligt artikel 18 i direktiv 2004/49/EG (järnvägssäkerhetsdirektivet), TSG 2012-733
Transportstyrelsen (2013a), Nationella säkerhetsbestämmelser,
Undersökningsrapport, TSG 2013/887, 2013-09-25 Transportstyrelsen (2013b), Tillsynsstrategi för Transportstyrelsen,
TSG 2013-1354 Transportstyrelsen (2013c), Sveriges genomförandeplan för TSD
Drift och trafikledning (TSD Drift), TSG 2013-1702
Referenser SOU 2015:110
404
Transportstyrelsen (2014a) PM 2014-00-05 - Underlag till utvärdering Transportstyrelsen (2014b), Marknadstillträde i regional kollektiv-
trafik, delrapport 1 , TSG 2014-251
Transportstyrelsen (2014c), Rutinbeskrivning för det internationella
arbetet på Sjö- och luftfartsavdelningen, TSG 2014-1716, 2014-11-
10 Transportstyrelsen (2014d) TSV 2014-1081, Marknadsanalyser och
samråd
Transportstyrelsen (2014e), Riktlinje för riskhantering och
riskbaserad tillsyn, TSG 2014-1394
Transportstyrelsen (2014f), Marknadstillträde för långväga person-
trafik på järnväg – Hur upplever tågbolagen konkurrensförutsättningarna?, TSJ 2014-1653
Transportstyrelsen (2014g), Promemoria: Transportstyrelsens
åtgärder för att effektivisera och skärpa tillsynen mot järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas underhållsverksamhet, TSJ
2013-2649 Transportstyrelsen (2014h), Effektivare tillsyn mot infrastruktur-
förvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet, TSJ 2013-
2649, 2014-03-24 Transportstyrelsen (2015a), Handbok, Trafikregler – visuellflygregler
(VFR)
Transportstyrelsen (2015b) Strategisk plan för väg och järnvägs-
avdelningen 2016-2020, 2015-05-27
Transportstyrelsen (2015c), Transportstyrelsens verksamhetsplan
2015
Transportstyrelsen (2015d), Kommunikationsplan: Branschrådet för
järnväg, version 00.01, 2015-09-09
Transportstyrelsen (2015e), Kommunikationsplan för järnväg,
internationell regelgivning, version 00.04, 2015-09-10
Transportstyrelsen (2015f), Omvärldsanalysrapport 2015, TSG
2014-253 Transportstyrelsen (2015g), Rutinbeskrivning för det internationella
regelgivningsarbetet inom väg- och järnväg, TSG 2014-480, 2015-
04-15
SOU 2015:110 Referenser
405
Transportstyrelsen (2015h), Säkerhetsrapport järnväg, Transport-
styrelsens årsrapport för 2014, TSG 2015:1356
Transportstyrelsen (2015i), Strategi för väg- och järnvägs-
avdelningens säkerhetstillsyn mot järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, TSG 2015-1602, 2015-10-26
Transportstyrelsen (2015j), Strategi för positiv näringslivsutveckling,
TSG 2014:1617, 2015-04-27 Transportstyrelsen (2015m), Uppdragsbeskrivning: Utredning av
Trafikverkets säkerhetskultur, TSJ 2015-3531
Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2)
om anmälningsskyldighet och trafikantinformation
Transportstyrelsens föreskrifter om bedrivande av tågtrafik, TSF
2014-353, Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhets-
styrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag medsäkerhetsintyg.
Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:XX) om bedrivande av
tågtrafik
Transrail Sweden AB (2015) Framtidens regionaltågstrafik i Mälardalen Trasse Schweiz AG (2015), Annual Report 2014. Vectura (2013) PM: Utvärdering av samråden kring de regionala
trafikförsörjningsprogrammen
VTI (2013), Marknadsöppning – och sen då? Samhällsekonomisk analys
av förutsättningarna för en stärkt kollektivtrafik, VTI-Rapport 772
Vägverket (2007), KOLL framåt Huvudrapport 2007-12-21, VV
publikation: 2008:33 Wall Street Journal (2011) Why Software Is Eating The World, 2011-
08-20
Webbplatser:
www.nnr.se/regelprocessen/sverige.html www.sjt.no www.bane.dk
Referenser SOU 2015:110
406
www.securite-ferroviaire.fr www.europarl.europa.eu/aboutparliament/sv/20150201PVL00004/ Lagstiftningsbefogenheter www.era.europa.eu/Core-Activities/Safety/Pages/Matrix.aspx www.transportstyrelsen.se/sv/jarnvag/, giltiga tillstånd http://trafa.se/etiketter/transportpolitiska-mal/
Särskilda yttranden SOU 2015:110
416
Särskilt yttrande
av
Lena Eriksson
Utredningen om järnvägens organisation har haft ett mycket omfattande uppdrag. Slutbetänkandet har av tidsskäl kunnat sammanställas först i ett sent skede och det har varit svårt som expert i utredningen att få en överblick över de samlade förslagen och sambanden mellan de olika delarna. Det har också funnits begränsade möjligheter att i tillräcklig utsträckning analysera materialet från utredningen.
Jag är medveten om att utredarens uppdrag avser järnvägens organisation. Som jag tidigare har framfört är min uppfattning att betänkandet skulle vinna på att sätta in järnvägen i sitt sammanhang som en del i samhällsutvecklingen och transportsystemet. Det är viktigt att genomgående beakta ett trafikslagsövergripande perspektiv i de förslag som lämnas.
Utredningen har i ett sent skede kompletterats med skrivningar om Trafikverkets uppgifter och organisation. Trafikverket är medveten om och instämmer i att det finns behov av att utveckla samarbetet och samordningen mellan olika organisatoriska delar inom verket för ökad effektivitet i verksamheten.
Ledning och intern organisation är rimligtvis en fråga för Trafikverket styrelse och ledning. Trafikverkets bedömning är att den övergripande ledningen och styrningen är tillfredsställande. Den prövning av ledningen och styrningen inom myndigheten som löpande redan sker ger ett tillräckligt underlag för att identifiera förbättringsområden och för att vidta åtgärder.
Vissa av utredarens förslag skulle innebära utökat ansvar för Trafikverket och detta är beskrivet och även kommenterat i kapitel 9 Konsekvensanalyser. Det är viktigt att, om denna fråga utreds vidare, beakta och ytterligare utreda hur sådan verksamhet skulle finansieras och vad det i övrigt kan innebära.
SOU 2015:110 Särskilda yttranden
417
Särskilt yttrande
av
Inge Vierth
I kommittédirektiv 2014:52 förs ett resonemang kring ett antal problemställningar avseende användning och tilldelning av spårkapacitet. Detta avser frågor som identifierades i delbetänkandet SOU 2013:83. Denna del av kommitténs direktiv avslutades med ett antal punkter som skulle studeras närmare. Jag menar att utredningen hanterat dessa frågeställningar i otillräcklig omfattning.
419
Kommittédirektiv 2013:46
Järnvägens organisation
Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013
Sammanfattning
En särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organisation. Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör genomföras.
Utredaren ska bl.a.
• på grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägsområdet och för hur ansvaret och uppgifterna förhåller sig till varandra,
• inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem, och
• utifrån regeringens kommande tilläggsdirektiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt.
Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden – ska redovisas senast den 15 oktober 2013. I det andra steget, som ska föregås av ett tilläggs-
Bilaga 1 SOU 2015:110
420
direktiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras.
Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirektiven.
Riksdagens tillkännagivande
Riksdagen tillkännagav för regeringen i december 2012 som sin mening vad trafikutskottet anfört om att en utredning bör genomföras om järnvägssystemets organisation för att utvärdera de förändringar som skett inom järnvägsområdet och överväga hur järnvägssystemet på bästa sätt bör organiseras för att möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem (bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). En sådan utvärdering bör, enligt riksdagen, påbörjas snarast och beakta pågående och planerade utredningar och utvärderingar. Med hänsyn till frågans samhällsbetydelse menar riksdagen att utredningsarbetet bör ske i former som medger ett parlamentariskt deltagande.
Stora förändringar av järnvägens organisation de senaste 25 åren
Järnvägen har en stor och betydelsefull roll i det svenska transportsystemet och väl fungerande transporttjänster med tåg är viktigt för att uppnå transportpolitisk måluppfyllelse. Aldrig tidigare har så många transporter skett med tåg som i dag räknat i absoluta tal. I relativa tal står järnvägen för åtta procent av allt persontransportarbete. Motsvarande andel för godstransporter på järnväg är 23 procent.
Under det senaste kvartsseklet har politiken på järnvägsområdet resulterat i att stora förändringar genomförts av järnvägens organisation. Två huvudsakliga processer ligger bakom detta. För det första har riksdagen i en mängd olika steg beslutat om att förändra organisationen i syfte att utveckla järnvägens funktionssätt och effektivitet. För det andra har EU:s vision om ett gemensamt europeiskt järnvägsområde inneburit att EU-rätten kommit att ställa allt mer långtgående krav på järnvägens organisation inom unionen.
Bilaga 1
421
Från en sammanhållen organisation till uppdelning av ansvar och roller
Startåret för den moderna reformeringen av den svenska järnvägen brukar sättas till 1988. Då separerades järnvägsinfrastrukturen från trafiken och andra funktioner. Det året bildades myndigheten Banverket, vars uppgift var att ta det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. Statens järnvägar omvandlades till ett järnvägsföretag som betalade banavgifter för att få använda spåren. Under 1990-talet överfördes även andra funktioner, såsom tågtrafikledningen, från Statens järnvägar till Banverket. Sedan april 2010 har Trafikverket till uppgift att vara infrastrukturförvaltare för det statliga järnvägsnätet.
Separeringen av infrastrukturen från trafiken i kombination med att trafikhuvudmännen (numera regionala kollektivtrafikmyndigheter) fick ansvar för trafiken på de så kallade länsbanorna, resulterade i att tilldelningen av avtal om allmännyttig regional persontrafik konkurrensutsattes. År 1993 började även staten konkurrensutsätta upphandlingar om viss interregional tågtrafik. Statens järnvägar fick alltså i allt högre utsträckning konkurrera med andra järnvägsföretag om att få bedriva trafik som kräver offentlig ersättning.
Under andra halvan av 1990-talet ledde riksdagsbeslut fram till att Statens järnvägar sålde flera sidoverksamheter till järnvägstrafiken, exempelvis spedition, busstrafik, färjetrafik och hotellverksamhet. År 2001 genomfördes en separering och bolagisering av de kvarvarande verksamheterna, vilket resulterade i ett antal fristående företag, däribland SJ AB (persontrafik), Green Cargo AB (godstrafik) och Jernhusen AB (järnvägsstationer och andra fastigheter).
En annan viktig reform – öppningen av godstrafikmarknaden för konkurrens – genomfördes 1996. För persontrafik på järnväg avskaffades SJ AB:s kvarvarande företrädesrätt i en stegvis process under flera år, vilket innebar en realiserad marknadsöppning med konkurrens på spåren på det järnvägsnät som förvaltas av staten från slutet av 2011.
Parallellt med ökad konkurrensutsättning och separering av verksamheter har det också skett en regelutveckling och organisatoriska förändringar för att hantera trafiktillstånd, tillsyn och säkerhet. Redan i samband med Banverkets bildande etablerades
Bilaga 1 SOU 2015:110
422
Järnvägsinspektionen, som sedermera övergick i Järnvägsstyrelsen 2004 och i Transportstyrelsen 2009.
Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde
Med målsättningen att inrätta en inre järnvägsmarknad, för att på så sätt försöka skapa effektivare och mer kundanpassade transporttjänster, fastställdes redan tidigt i EU-lagstiftningen de grundläggande principerna för att förbättra järnvägarnas effektivitet genom att gradvis öppna marknaderna, inrätta oberoende järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare samt låta dessa omfattas av separata redovisningar. Sedan 1990-talet har dessa principer gradvis omsatts i praktiken, inte minst genom antagandet av tre på varandra följande EU-lagstiftningspaket.
EU:s första järnvägspaket antogs 2001 och syftade bland annat till att öppna marknaden för internationella godstransporter på järnväg på ett utpekat nät av linjer från 2008. Det andra järnvägspaketet antogs 2004 och syftade främst till att förbättra järnvägssäkerheten och driftskompatibiliten samt att tidigarelägga och fullborda marknadsöppningen för godstrafik på järnväg. Det tredje järnvägspaketets viktigaste åtgärder var att öppna marknaden för internationell persontrafik, att införa ett europeiskt lokförarkörkort och att reglera passagerarrättigheter.
I november 2012 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet), som reviderar det första järnvägspaketet. Direktivet ska vara införlivat i nationell rätt senast den 16 juni 2015.
Kommissionen offentliggjorde den 30 januari 2013 sitt förslag till det så kallade fjärde järnvägspaketet. I paketet ingår förslag om öppet tillträde till persontrafikmarknaden i alla medlemsstater och ett krav på upphandling genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande när det allmänna anlitar någon för att utföra den offentligt finansierade kollektivtrafiken på järnväg. Vidare föreslår kommissionen att infrastrukturförvaltare ska utföra sina uppgifter oberoende från järnvägsföretag, dvs. att förvaltning av infrastrukturen och bedrivandet av tågtrafiken ska separeras. Paketet innehåller
Bilaga 1
423
även flera förslag till förändringar i de tekniska och säkerhetsstyrande regelverken.
De nuvarande rollerna på järnvägsområdet
De två nu beskrivna förändringsprocesserna har i grunden förändrat järnvägens organisation. Järnvägssystemet består nu av ett antal aktörer med olika ansvar, befogenheter och uppgifter. Den övergripande uppdelningen är enligt följande.
• Järnvägsföretagen erbjuder transporttjänster till resenärer och godstransportköpare genom sitt utbud av trafik.
• Infrastrukturförvaltarna, varav Trafikverket är helt dominerande, erbjuder infrastrukturkapacitet till marknaden.
• Transportstyrelsen utfärdar godkännanden av tillstånd för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag samt utför tillsyn och marknadsövervakning.
• De regionala kollektivtrafikmyndigheterna i respektive län upphandlar allmännyttig regional persontrafik med tåg. Trafikverket ingår avtal om viss interregional tågtrafik.
• Dessutom finns aktörer som erbjuder nödvändiga tjänster till järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. Exempel är tillverkare av fordon och infrastruktur, förvaltare av andra anläggningar än infrastruktur såsom stationshus samt företag som utför reparationer, underhåll och service av järnvägsfordon och infrastruktur.
Transporttjänsternas kvalitet behöver förbättras ytterligare
Järnvägens kunder har stora och berättigade krav på att de transporttjänster som erbjuds med tåg ska vara av god kvalitet och successivt förbättras. Medborgare och näringsliv efterfrågar i allt högre utsträckning transporttjänster med tåg som är flexibla, punktliga, pålitliga och även i övrigt av god kvalitet. Regeringen har sedan 2009 vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra situationen för transporter med tåg. Syftet har varit att förbättra såväl järnvägs-
Bilaga 1 SOU 2015:110
424
infrastrukturens status som marknadens funktionssätt. Exempel på åtgärder är
• öppning av marknaden för kommersiell persontrafik i syfte att låta alla järnvägsföretag erbjuda attraktiva tjänster,
• att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har fått möjlighet att organisera allmännyttig regional kollektivtrafik på järnväg över en eller flera länsgränser,
• kraftigt ökade resurser till den statliga järnvägsinfrastrukturen, vilket syftar till att öka kapaciteten och robustheten, och
• förbättrade styrningsmetoder inom Trafikverket och mellan regeringen och Trafikverket avseende drift, underhåll och nyinvesteringar i fråga om den statliga järnvägsinfrastrukturen.
Uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation
Mot bakgrund av de senaste decenniernas organisationsförändringar finns det behov av att tydligt beskriva och förklara hur järnvägssystemet är organiserat i Sverige. Utredaren ska därför göra följande:
• På grundval av en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra för fördelningen av ansvar och uppgifter på järnvägsområdet samt deras inbördes relation.
• Beskriva utvecklingen av järnvägens organisation i Sverige sedan
1988. Beskrivningen ska inkludera motiven för de viktigaste besluten under denna period och förklaring av de viktigaste begreppen (bl.a. vertikal separering, omreglering, marknadsöppning och privatisering) med betydelse för järnvägens organisation.
• Kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och vilket utrymme som finns för nationella beslut om järnvägens organisation.
• Inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör kunna vidtas för att bättre möta resenärernas och godstransportköparnas behov av ett effektivt och hållbart transportsystem.
Bilaga 1
425
Uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras
En översyn behövs efter 25 år av stora förändringar
Efter de stora förändringar som genomförts inom järnvägsområdet det senaste kvartsseklet finns det ett tydligt behov av att låta göra en översyn av hur väl järnvägssystemet är organiserat – såväl i sin helhet som i enskilda delar. Eftersom järnvägen är ett komplext system – där ett flertal funktioner behöver fungera såväl enskilt som i samverkan med varandra – krävs en sådan översyn av järnvägssystemet i dess helhet.
Det svenska järnvägssystemet står inför ett antal utmaningar såsom att tillhandahålla infrastrukturkapacitet av tillräcklig omfattning och kvalitet, att få företag att vilja investera i järnvägssektorn, att skapa dynamiska marknader och att åstadkomma nödvändig samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen anser att det finns påtagliga behov av att identifiera åtgärder som ytterligare skulle kunna förbättra järnvägens funktionssätt.
Utredaren ska därför utifrån regeringens kommande tilläggsdirektiv föreslå förändringar som kan leda till förbättringar av järnvägens funktionssätt. I den utsträckning utredaren lämnar förslag som påverkar gällande rätt ska fullständiga författningsförslag, som är i överensstämmelse med EU-rätten, lämnas.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska göra sina konsekvensbeskrivningar utifrån de transportpolitiska målen.
När det gäller uppdraget att beskriva den historiska utvecklingen på järnvägsområdet ska utredaren utifrån tidigare gjorda studier redogöra för effekterna för konsumenterna, näringslivet och samhällsekonomin.
Utredaren ska i sina konsekvensbeskrivningar när det gäller den andra delen av utredningsuppdraget särskilt fokusera på de konsekvenser för järnvägssystemets slutkunder – varuägare och resenärer – som bedöms följa av utredningens förslag. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det offentliga, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också
Bilaga 1 SOU 2015:110
426
bedöma vilka konsekvenser förslagen får för det kommunala självstyret. Utredaren ska även bedöma vilka konsekvenser förslagen får för företag.
Samråd och redovisning av uppdraget
Uppdraget ska genomföras utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.
Utredaren ska ta del av svensk och internationell forskning och utvecklingsarbete om järnvägens organisation.
Utredaren ska vidare beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU. Det gäller särskilt
• Regeringskansliets arbete med passagerarrättigheter,
• Regeringskansliets arbete med genomförandet av det reviderade fördraget om internationell järnvägstrafik från 1999 (COTIF) och en översyn av motsvarande civilrättsliga reglering av inrikes person- och godstransporter,
• Regeringskansliets arbete med införlivande av Europaparlamentet och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERAdirektivet),
• Trafikanalys utvärdering av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och marknadsöppningen för persontrafik på järnväg,
• Regeringskansliets styrningsprojekt avseende drift och underhåll av den statliga transportinfrastrukturen,
• Riksrevisionens granskningar som är relevanta för utredarens uppdrag och som är utförda sedan 2009, samt
• förhandlingarna om det så kallade fjärde järnvägspaketet i
Europaparlamentet och rådet.
Bilaga 1
427
En utredning i två steg
Utredaren ska genomföra sitt uppdrag i två steg. Det första ska omfatta uppdraget att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens orga-
nisation. Det deluppdraget ska redovisas senast den 15 oktober
2013. I anknytning till den första redovisningen ska utredaren anordna ett remissmöte till vilken bland andra riksdagsledamöter och järnvägssektorns intressenter ska bjudas in. Det andra steget kommer att föregås av att regeringen beslutar om tilläggsdirektiv som närmare kommer att precisera uppdraget att analysera hur järn-
vägens organisation kan förbättras. Regeringen kommer att beakta
utredarens övergripande problemidentifiering i deluppdraget och de synpunkter som framkommer vid remissmötet vid beslut om tilläggsdirektivet.
Datum för slutredovisning kommer att framgå av tilläggsdirektiven.
(Näringsdepartementet)
429
Kommittédirektiv 2013:88
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 26 september 2013
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Uppdraget ska genomföras i två steg. Det första steget – uppdraget att göra en funktionell beskrivning av järnvägssystemet samt att inventera potentiella förbättringsområden – ska enligt direktiven redovisas senast den 15 oktober 2013. I det andra steget, som ska föregås av tilläggsdirektiv, ska utredaren analysera hur järnvägens organisation kan förbättras. Utredningstiden för det första steget förlängs. Deluppdraget ska i stället redovisas senast den 4 december 2013.
(Näringsdepartementet)
431
Kommittédirektiv 2014:52
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2014
Sammanfattning
I dessa kommittédirektiv preciserar regeringen uppdraget till utredaren som har till uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv. Utredaren ska utföra uppdraget inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
Precisering av uppdraget att analysera hur järnvägens organisation kan förbättras
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare ska göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven genomföras i två steg. I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av
Bilaga 3 SOU 2015:110
432
uppdraget senast Dir. 2014:52 skulle redovisas till den 4 december 2013. Utredaren överlämnade den 2 december 2013 delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83).
Utredaren har i delbetänkandet inventerat och redogjort för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransport köparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem. Regeringen anser att utredningens delbetänkande förstärker bilden av att det finns möjligheter att förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg.
Det andra steget av uppdraget preciseras med dessa tilläggsdirektiv. Uppdraget avser järnvägssystemet i alla delar av landet. Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2015.
Järnvägens framtida utveckling
Järnvägen utgör en viktig del av det svenska transportsystemet, där såväl samhällsköpta persontransporter som kommersiella persontransporter och godstransporter har viktiga uppgifter att fylla. Behoven av olika typer av tågtransporter kan komma att förändras beroende av en mängd omvärldsfaktorer. Det är viktigt att systemet utformas så att det ytterst är transportkundernas efterfrågan som driver utvecklingen, samtidigt som vederbörlig hänsyn tas även till samhällets övergripande behov. Beslut av EU, riksdagen, regeringen och dess myndigheter som avser åtgärder om infrastruktur, marknadsreglering och andra styrmedel bör fattas utifrån övergripande mål avseende järnvägens roll, samtidigt som det lämnas utrymme för marknadsstyrda initiativ att utveckla järnvägen. Det finns av dessa skäl behov av att analysera framtidstrender och skissa på olika scenarier för utvecklingen.
• Utredaren ska därför redogöra för olika scenarier för framtida behov av järnvägstransporter som del av transportsystemet och tydliggöra övergripande vägvalsfrågor.
Bilaga 3
433
Rollfördelning och samordning inom järnvägssektorn
Uppdelningen av det svenska järnvägssystemet har resulterat i att olika aktörer fått ansvar för olika funktioner, t.ex. infrastrukturförvaltning och utförande av tågtrafik. Dessutom har det utvecklats nya marknader med produkter och tjänster som behövs vid utövandet av dessa funktioner. Sektorns aktörer består av statliga, kommunala och privata organisationer. Mångfald och konkurrens mellan olika leverantörer har i många fall bidragit till positiva effekter, som en mer effektiv produktion och attraktivare transporttjänster. Det är emellertid väsentligt att uppmärksamma att uppdelningen av det tidigare integrerade järnvägssystemet drivit utvecklingen mot en ökad specialisering hos de olika företagen, där övergripande systemkunskap ibland har gått förlorad. Problem kan uppstå om gränssnitten mellan olika aktörers ansvarsområden inte är tillräckligt tydliga. Även om det i Sverige redan sker omfattande samverkan och samarbete mellan sektorns aktörer menar regeringen att det finns behov av att stärka samarbetet inom branschen. Annars finns risk för problem i utförandet av olika funktioner och i olika processer som är väsentliga för en fungerande dialog och samverkan mellan aktörerna i sektorn och för ett för brukarna väl fungerande järnvägssystem.
Det finns mot den bakgrunden skäl att göra en översyn av rollfördelningen inom sektorn och en analys av behovet av att förbättra incitamenten till frivilliga samarbeten eller att, vid behov, ställa ökade krav på organisationerna att samarbeta i vissa frågor.
Vidare är det av stor betydelse att branschens aktörer har tillgång till tillräcklig kompetens för att järnvägssektorn ska kunna utföra de olika uppgifterna på ett tillfredställande sätt. Om så inte skulle vara fallet, behöver det undersökas om det går att vidta åtgärder för att förbättra tillgången till rätt kompetens. Det är även fortsatt sektorns aktörer som i huvudsak ska ansvara för och finansiera kompetensförsörjningen.
Även när gränssnitten är tydliga och det finns fungerande samarbeten kan det uppstå nya s.k. transaktionskostnader på grund av det ökade antalet aktörer. Det är väsentligt att bedöma dessa kostnaders storlek, överväga hur de kan minimeras, och sätta dem i relation till de effektivitetsvinster som specialisering och ökad konkurrens har inneburit i sektorn.
Bilaga 3 SOU 2015:110
434
En viktig del i järnvägens förmåga att fungera och bli effektivare handlar också om att säkerställa att långsiktiga och i vissa fall för sektorn strategiska frågor, som t.ex. kräver aktiv samordning mellan järnvägens aktörer, blir föremål för en gemensam beredning och ett beslutsfattande som grundas i en helhetssyn. Exempel på sådana sektorsövergripande frågor kan vara stora teknikskiften som införandet av det nya signalsystemet ERTMS, markanvändning, regelutveckling inom EU samt kompetensförsörjning och utbildningsfrågor. Regeringen menar att det kan finnas anledning att närmare utreda om det finns ett behov av att etablera en funktion för beredning av sådana frågor och i så fall olika former för detta. Det är i sammanhanget viktigt att redovisa bedömningar av för- och nackdelar med en sådan funktion.
Järnvägssektorn präglas av en relativt stor andel statligt ägda företag. Green Cargo AB, Infranord AB, Jernhusen AB och SJ AB ska alla agera på kommersiella villkor. Det finns skäl att kartlägga för- och nackdelar med det statliga ägandet på den nu öppna järnvägsmarknaden, och särskilt frågan om de statliga företagens verksamhetsmål innebär en risk för störningar i marknadens funktionssätt.
Utredaren ska därför
• föreslå hur ett förtydligande av roller och ansvarsområden inom sektorn kan åstadkommas,
• utvärdera hur tidigare och pågående samarbetsprojekt mellan sektorns aktörer har fungerat,
• föreslå hur sektorns aktörer kan motiveras till, eller vid behov omfattas av ökade krav på utvecklade former för samarbete, inklusive i kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer,
• utreda behovet av att etablera en funktion för en samordnad beredning av en del långsiktiga och strategiska frågor som kräver ett aktivt deltagande av järnvägens aktörer och lämna förslag till olika former för detta och vilka frågor som i så fall bör omfattas av en sådan beredning,
Bilaga 3
435
• utreda behovet av att vidta åtgärder för att, inom ramen för nuvarande nivå på det offentliga åtagandet, förbättra förutsättningarna för att sektorns aktörer ska ha tillgång till rätt kompetens,
• bedöma storleken på tillkommande transaktionskostnader i förhållande till effektivitetsvinster,
• analysera de statliga företagens roll och ställning på marknaden och hur det statliga ägandet påverkar förutsättningarna att utveckla väl fungerande marknader.
Transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad
De olika delmarknaderna för tågtrafik har stegvis öppnats de senaste decennierna. Det saknas, enligt regeringen, skäl att ifrågasätta den huvudsakliga inriktningen vad gäller reglering av marknadstillträdet. I jämförelse med monopolsituation leder en öppen marknad som regel till att tjänsterna utformas på ett sätt som bättre svarar mot den efterfrågan resenärer och varu-ägare har. Genom en fortsatt utveckling av regelverk och andra styrmedel ska marknaderna för gods- respektive persontransporter med tåg fortsatt ges möjlighet att utvecklas positivt.
Marknaden för godstrafik på järnväg har varit öppen i närmare två decennier. Efter en stark period under 2000-talet fram till 2007 följde en kraftig nedgång i samband med den finansiella krisen 2009. Därefter skedde en snabb återhämtning, men sedan 2010 har godstransportarbetet med tåg minskat något, även om marknadsandelen varit relativt stabil. Det finns sannolikt potential för en fortsatt utvecklad godstrafik på järnväg och anledning att analysera faktorer och relaterade åtgärder som, med utgångspunkt i befintlig infrastruktur, kan bidra till att realisera denna.
Marknaden för persontrafik på järnväg kan delas in i samhällsköpta persontransporter och kommersiella persontransporter. Samhällsköpt persontrafik har upphandlats i konkurrens sedan början av 1990-talet. Utbud och efterfrågan har utvecklats påtagligt starkt i över 20 års tid. Marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg öppnades 2010. Redan efter några år går det att konstatera att ny trafik uppstår, vilket ökar utbudet för resenärerna.
Bilaga 3 SOU 2015:110
436
Lönsamheten inom den svenska järnvägsbranschen har generellt sett varit låg under senare år. Dessutom menar branschföreträdare att det finns risk för ytterligare kostnads-höjningar, bl.a. med anledning av införandet av det nya signal-systemet ERTMS, Trafikverkets aviserade anpassning av banavgifterna till gällande EUdirektiv och merkostnader föranledda av nya EU-regler. Det finns därför behov av att närmare analysera effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsökningar med beaktande av konkurrensytorna mot andra trafikslag. I denna del ska hänsyn tas till det pågående uppdraget till Statens väg- och transportforskningsinstitut att ta fram och uppdatera kunskapsunderlag om trafikens samhälls-ekonomiska kostnader för alla trafikslag.
Det är viktigt att följa de olika delmarknaderna för tågtransporter och bedöma hur de utvecklas, och vid behov lämna förslag till åtgärder som kan leda till förbättrade förutsättningar.
Assistans (även kallad ledsagning) är för många personer med funktionsnedsättning nödvändigt för att de ska kunna resa med tåg. Sedan flera år tillbaka är stationsförvaltare och järnvägsföretag ålagda enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer att i samband med tågresor tillhandahålla assistans vid bemannade järnvägsstationer till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Det är angeläget att analysera hur väl nuvarande system för assistans fungerar och om det finns behov av åtgärder för att bättre möta brukarnas behov, med fortsatt beaktande av kostnadseffektivitet.
Den persontrafik som tillhandahålls på kommersiella villkor, dvs. som inte upphandlas av kollektivtrafikmyndigheter, är en viktig del av all persontrafik med tåg. Det finns anledning att särskilt beakta gränssnittet mellan avtalad och kommersiell trafik i syfte att studera hur goda förutsättningarna är för en positiv utveckling av den kommersiellt organiserade trafiken. Utredaren ska därför
• med utgångspunkt i befintlig infrastruktur analysera potentialen för utvecklade godstransporter på järnväg och identifiera faktorer som stöttar en positiv utveckling, avseende t.ex. gångtider, punktlighet, tillförlitlighet, marknadsanpassning och information,
Bilaga 3
437
• analysera effekterna av avgiftshöjningar och andra kostnadsökningar med beaktande av konkurrensytorna mot andra trafikslag,
• utvärdera hur väl ansvariga aktörer organiserar och utför assistans för personer med funktionshinder och nedsatt rörlighet samt vid behov och inom ramen för vad som följer av gällande EU-direktiv föreslå åtgärder, t.ex. ett alternativt, för berörda parter kostnadseffektivt, sätt att organisera verksamheten,
• utreda om förutsättningarna för långsiktigt bärkraftig kommersiellt organiserad persontrafik är tillfredställande i förhållande till upphandlad trafik, samt vid behov föreslå åtgärder.
Användning och tilldelning av kapacitet
Även om kapaciteten på järnväg är en begränsad resurs finns flera sätt att öka den tillgängliga kapaciteten utan att det behöver innebära stora infrastruktursatsningar. Det kan handla om mindre insatser som t.ex. att köra längre godståg, men också om hur järnvägsföretagen genom sina fordonsinvesteringar kan bidra till att minska järnvägens kapacitetsproblem.
Utredaren har uppmärksammat att det finns ett antal avtal ingångna mellan staten och kommuner där mer eller mindre formaliserade kapacitetsutfästelser har gjorts. Det finns skäl att försöka åstadkomma en högre grad av stringens i dessa överenskommelser så att förutsättningarna för de mer kortsiktiga kapacitetsupplåtelseprocesserna blir tydligare än vad som i dag tycks vara fallet. I ett beslut 2012 med uppdrag åt Trafikverket att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE) anger regeringen riktlinjer och utgångspunkter som bör gälla vid medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Det finns skäl att ta fram förslag för hur principerna ska kunna preciseras på järnvägsområdet med anledning av järnvägens speciella krav på planering av trafik inom ramen för en begränsad kapacitet.
Ramavtal om infrastrukturkapacitet mellan trafikorganisatörer eller järnvägsföretag tillämpas ännu inte i Sverige. Fördelar och
Bilaga 3 SOU 2015:110
438
nackdelar med introducerandet av ramavtal mellan infrastrukturförvaltare och sökande av tåglägen bör analyseras och erfarenheter från andra EU-länder tas till vara.
De prioriteringskriterier som Trafikverket i dag tillämpar vid fördelning av kapaciteten för en kommande tågplaneperiod, menar utredaren inte räcker till. Kapacitetstilldelningsprocessen ska vara transparent och bygga på ekonomiska styrmedel och prioriteringskriterier som leder till en effektiv användning av järnvägsinfrastrukturen.
Prioriteringskriterier, knapphetsprissättning och trängselavgifter bör utvecklas och användas som inslag i fördelningsprocessen. I ett utvecklingsarbete bör det samtidigt övervägas hur tåglägen kan differentieras i fråga om attraktivitet så att trafikorganisatörer eller järnvägsföretag får möjlighet att uttrycka betalningsvilja för olika kvalitetsnivåer. Likaså bör avgifter införas som hindrar överbokning av eller för sent återlämnande av tåglägen som inte behöver utnyttjas. Regeringen anser att det är betydelsefullt att göra en genomlysning av Trafikverkets pågående arbete med att utveckla kapacitets-tilldelningsprocessen, inklusive arbetet med att använda styrande avgifter som inslag i processen. Utredaren bör tillsammans med infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och järnvägsföretag följa och analysera utvecklingen av kapacitetstilldelningsprocessen och system för tillämpning av ekonomiska styrinstrument som inslag i den. Det kan även finnas behov av att vidareutveckla ekonomiska styrmedel för bättre kapacitetsutnyttjande och kvalitet i utförandet av olika järnvägstjänster.
Att det finns en rimlig möjlighet för järnvägsföretag och trafikorganisatörer att få tillgång till fordon är centralt för att marknaden ska fungera tillfredställande. En fråga för vidare analys är därför om det finns skäl för staten att vidta åtgärder, som inte inbegriper ett utvidgat statligt fordonsinnehav, i syfte att underlätta för fordonsförsörjningen. En särskild fråga i detta sammanhang är om kommunalt ägda fordon kan och bör kunna hyras ut till kommersiella företag.
Utredaren ska därför
• analysera hur det med begränsade insatser i infra-struktur och fordon är möjligt att öka kapaciteten i järnvägsnätet och föreslå åtgärder för att insatserna ska realiseras i högre utsträckning,
Bilaga 3
439
• kartlägga förekomsten, innebörden och konsekvenser av överenskommelser mellan staten, kommuner och landsting eller företag om exempelvis medfinansiering av infrastruktur, lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser, samt avtal som staten slutit med andra infrastrukturförvaltare, och föreslå förtydliganden relaterade till principer för medfinansiering av statens järnvägs-infrastruktur,
• kartlägga hur ramavtal om infrastrukturkapacitet används i andra medlemsstater inom EU och analysera behov av eventuellt införande av sådana avtal på det statliga järnvägsnätet,
• ta ställning till om Trafikverkets arbete med att utveckla prioriteringskriterier, ekonomiska styrinstrument och tåglägesprodukter, kan leda till en mer transparent kapacitetstilldelningsprocess och effektivare användning av spåren,
• bedöma vilka övergripande problem som finns med fordonsförsörjning, och kartlägga potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både vad gäller i dag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet.
Byggande och underhåll av infrastrukturen
Närmare 90 procent av den totala svenska järnvägsinfrastrukturen ägs och förvaltas av staten. Det statliga ägandet av järnvägsnätet utgör därför ett viktigt styrmedel för att åstadkomma bra transporttjänster med tåg. Verksamheten att utveckla och underhålla infrastrukturen behöver utföras effektivt.
Regeringen anser att den huvudsakliga inriktningen ska vara att drift och underhåll av statens järnvägsanläggning av effektivitetsskäl bör utföras av externa företag i konkurrens. Banverket och senare Trafikverket har mot den bakgrunden gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg till att enbart anlita externa företag. Bolagiseringen och bildandet av Infranord AB var en viktig del i denna process. Anlitandet av externa utförare fråntar inte Trafikverket ansvaret för förvaltningen av anläggningen.
Eftersom Trafikverket är fullständigt dominerande som beställare på marknaden för spårunderhållstjänster är det betydelsefullt att studera hur denna marknad utvecklas. I delbetänkandet menar
Bilaga 3 SOU 2015:110
440
utredaren att marknaden präglas av särskilda utmaningar. Säsongsvariationer och anslagsförändringar kan resultera i en mycket ojämn efterfrågan på underhållsentreprenörernas tjänster.
Utredaren menar att renodlingen av Trafikverkets beställar-roll har bedrivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Regeringen anser att det är absolut nödvändigt att Trafikverket liksom varje annan infrastrukturförvaltare har tillräcklig kunskap om anläggningen. Detta påkallar att utredaren bedömer om åtgärder behöver vidtas, och i så fall vilka, för att säkerställa att Trafikverket besitter den kunskap som är nödvändig för att kunna fullgöra infrastrukturförvaltningen i alla tidsperspektiv – från långsiktig planering till operativ tågföring.
Utredaren bör i sina överväganden särskilt beakta de speciella systemegenskaper som gäller för järnvägen då underhållsarbete och annat arbete ska utföras på eller i direkt anslutning till trafikerad bana. All trafik liksom annan aktivitet som sker på spåren måste vara planerad. Det måste finnas möjlighet att på kort sikt omplanera banarbeten om tågen ska kunna komma fram i tid. Det finns behov av snabba och effektiva åtgärder i dialogen mellan trafik- och anläggningsansvariga inom en infrastrukturförvaltare och de som utför underhållsarbete på spåret. Underhållsavtal mellan Trafikverket och externa entreprenörer måste därför utformas så att nödvändig flexibilitet för att kunna omplanera banarbeten säkerställs. Det är angeläget att i det fortsatta utredningsarbetet utvärdera och analysera de avtal som nu råder mellan Trafikverket och externa entreprenörer utifrån dessa aspekter.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. En särskild aspekt som bör belysas och utvärderas är de idéer om s.k. tredjepartsbesiktning som avhandlats av Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet i betänkandet Järnvägssäkerhet – Kan en annan fördelning gynna en marknadsdriven utveckling? (SOU 2010:100).
Införandet av det nya signalsystemet ERTMS innebär stora utmaningar och kräver stora insatser från många parter. Trafikverket har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Uppdraget ska utföras i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och
Bilaga 3
441
andra trafikorganisatörer. Det är av utomordentlig vikt att införandet sker på ett sådant sätt att förutsättningarna att utföra tågtrafik inte försämras.
Utredaren ska därför
• analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förutsättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna,
• utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföretagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet,
• utvärdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur,
• utreda behovet av (tredjeparts)besiktning av infra-struktur, och vid behov föreslå regler för detta,
• ta ställning till Trafikverkets arbete med planeringen och införandet av ERTMS med särskilt beaktande av att undvika uppkomsten av nya inträdeshinder på marknaden.
Tillgång till tjänster
Det är uppenbart att terminaler och terminaltjänster liksom depåverksamhet måste utvecklas i harmoni med utvecklingen av järnvägens huvudinfrastruktur. Olika utvecklingsinsatser inom huvudinfrastrukturen riskerar annars att inte få den effekt som uttryckts i mål och antaganden i riksdagens och regeringens ställningstaganden. Utredaren redogör i delbetänkandet för att många intressenter har uttryckt att det råder oklarheter vad gäller ansvar och rättigheter i förhållande till dessa anläggningar och relaterade funktioner.
Vidare finns det enligt utredaren många som har synpunkter på att anläggningar i vissa fall är felaktigt placerade från logistiksynpunkt liksom att det saknas en strategisk markplanering. Den fortsatta utredningen bör innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Dessutom
Bilaga 3 SOU 2015:110
442
finns skäl att analysera hur marknaden för tillhandahållande av terminal- och depåtjänster kan bidra till järnvägstrafikens utveckling i samarbete med de andra trafikslagen. Detta inkluderar att särskilt beakta Jernhusen AB:s utveckling av terminal- och depåverksamheterna, där också frågan om mångfald och konkurrens inom sidoverksamheterna bör värderas som ett inslag i effektiviseringen av järnvägs-sektorn.
Förvaltningen av infrastruktur och andra anläggningar är ibland delad mellan Trafikverket som infrastrukturförvaltare och Jernhusen AB eller något annat företag som förvaltare av övriga anläggningar. Denna situation säkerställer att trafik-företagen kan få tillgång till spåren och, om säkerheten så tillåter, själva få utföra tjänster i form av lastning och lossning av gods, driftunderhåll av fordon m.m. utan att behöva anlita de företag som tillhandahåller tjänster inom terminal- eller depåområden. En uppdelning av förvaltningsansvaret för spår-anläggningar, inklusive så kallade anslutningsspår, och övriga anläggningar kan emellertid försvåra en effektiv utveckling av terminal- och depåområden om det brister i samordningen mellan förvaltarna. Utredaren bör överväga hur en mer samlad förvaltning av spår och övriga anläggningar kan åstadkommas utan att det inskränker trafikföretagens möjlighet att välja i vilken omfattning de vill köpa terminal- och depåservice eller utföra verksamhet själva.
Utredaren ska därför
• föreslå hur järnvägens behov av mark för bl.a. terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering och vilka villkor som bör vara uppfyllda innan statliga järnvägsfastigheter, mark eller anläggningar får upplåtas eller överlåtas,
• analysera lämpligheten i att inom Jernhusen AB hålla samman järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning samt ta ställning till om delar av Jernhusen AB:s terminal- och depåverksamhet bör avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens,
Bilaga 3
443
• ta ställning till om en mer samlad förvaltning av spår, övriga terminalanläggningar och terminalservice bör etableras och hur den i så fall ska organiseras för att också medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva, eller via av dem upphandlade tjänstetillhandahållare, utföra relaterad verksamhet.
Reglering, tillsyn och uppföljning
Regelutvecklingen på järnvägsområdet har varit betydande de senaste decennierna. EU-rätten har vartefter blivit mycket omfattande och påverkar nu alla områden inom järnvägssektorn. Inom ramen för EU-rätten finns fortfarande utrymme, om än begränsat, för regler i nationella författningar. Förslagen i det s.k. fjärde järnvägspaketet kommer, om de antas, att ytterligare minska utrymmet för nationella regler. För att Sverige ska kunna öka möjligheterna att påverka utvecklingen av EU-regler så att dessa blir lämpliga för svenska förhållanden krävs ett långsiktigt, proaktivt och kunnigt arbete av flera parter. Det är regeringen som är ansvarig för EUarbetet och det är därmed relevant att studera hur regeringen tillsammans med berörda parter ska kunna stärka svenska intressen bättre framöver.
Det finns även ett generellt behov av att följa och reflektera kring den vidare utvecklingen av såväl nationell som internationell reglering, tillsyn, marknadsövervakning och övriga roller inom järnvägsområdet.
Regeringen anser att det är viktigt att Transportstyrelsen utvecklar sin roll att vara tillsyns- och säkerhetsmyndighet på järnvägsområdet. Även myndighetens roll i marknadshänseende behöver utvecklas. Det inkluderar bl.a. arbetet med tillsyn av kapacitetstilldelningsprocessen.
Det är tydligt att det finns behov av att utveckla tillgången till kvalitetssäkrad statistik för olika ändamål. Uppgifterna krävs för beslut om åtgärder inom järnvägsområdet. Det är även väsentligt att allmänheten får korrekt information om hur järnvägssystemet fungerar och hur den stora mängd offentliga medel som går till järnvägssystemet används. Vidare påverkar statistik och tillgången till information möjligheten för marknadens aktörer att göra korrekta bedömningar och våga ta affärsmässiga beslut.
Bilaga 3 SOU 2015:110
444
Utredaren ska därför
• föreslå hur Sveriges insatser i regelutveckling kan stärkas, främst inom EU, bl.a. i syfte att säkerställa att fortsatt harmonisering bidrar till utvecklingen av ett effektivt järnvägssystem,
• analysera formerna för och innehållet i Transportstyrelsens olika roller inom järnvägsområdet samt bedöma behov av att ge myndigheten ett stärkt och förtydligat mandat i syfte att verka för transport-politisk måluppfyllelse,
• kartlägga den befintliga statistiken och andra uppgifter hos olika aktörer i sektorn,
• föreslå hur behovet av statistik för kunskaps- och beslutsunderlag kan säkras.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i enlighet med de ursprungliga direktiven genomföra uppdraget utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, regionala och lokala aktörer som kommuner och landsting, näringslivet och övriga intressenter.
Utredaren ska föreslå tidplan för genomförande av föreslagna åtgärder och fortsatt nödvändigt utvecklingsarbete.
Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2015.
(Näringsdepartementet)
445
Kommittédirektiv 2014:160
Tilläggsdirektiv till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2014
Ändring av och förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med översynen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02).
Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven genomföras i två steg. Det första steget innebar att utredaren inventerade och redogjorde för potentiella förbättringsområden där åtgärder bör vidtas för att i större utsträckning möta resenärernas och godstransportköparnas behov inom ramen för ett effektivt och hållbart transportsystem.
I tilläggsdirektiv (dir. 2013:88) ändrade regeringen datum för när den första delen av uppdraget senast skulle redovisas till den 4 december 2013. Utredaren överlämnade den 2 december 2013 delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83).
Det andra steget av uppdraget preciserades av regeringen i tilläggsdirektiv som beslutades den 3 april 2014 (dir. 2014:52). Uppdraget skulle, enligt tilläggsdirektiven, redovisas senast den 30 juni 2015. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 23 december 2015.
Bilaga 4 SOU 2015:110
446
I dessa tilläggsdirektiv ändras uppdraget på flera sätt. Utredaren ska, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också utföra uppdraget i enlighet med dessa direktiv.
Uppdraget ska delredovisas
Utredaren ska delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. I syfte att påskynda utvecklingen inom järnvägsunderhållet ska utredaren senast den 31 mars 2015 lämna en lägesrapport avseende hittills utfört arbete med att – analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut-
sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, – utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföre-
tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, – utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa
Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, – utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att
Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, – särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra
besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.
Byggande och underhåll av infrastrukturen
Avsnittet Byggande och underhåll av infrastrukturen i de ursprungliga direktiven ändras enligt följande.
Regeringens mål är att Sverige ska ha EU:s lägsta arbetslöshet år 2020, samtidigt som sysselsättningsgraden ökar. Ett robust, säkert och effektivt transportsystem med god kapacitet, bl.a. avseende järnväg, är en förutsättning för jobb, grundläggande tillgänglighet och hållbar utveckling i hela Sverige. En väl fungerande järnväg är också viktig för att minska klimat- och miljöpåverkan. Ett effektivt och modernt transportsystem bidrar till att Sverige ska kunna bli
Bilaga 4
447
ett mer miljömässigt hållbart samhälle. En jämfört med i dag bättre fungerande järnväg bidrar också till att nå regeringens mål om en ökad andel kvalificerad industriproduktion i Sverige.
Regeringen ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning. Vidare bedömer regeringen att det även krävs ändringar i främst järnvägsunderhållets organisation för att järnvägen i Sverige ska kunna börja fungera bättre än i dag.
Närmare 90 procent av den totala svenska järnvägsinfrastrukturen ägs och förvaltas av staten. Det statliga ägandet av järnvägsnätet utgör därför ett viktigt styrmedel för att åstadkomma väl fungerande transporttjänster med tåg. Verksamheten att utveckla och underhålla infrastrukturen behöver utföras effektivt och med hög kvalitet.
Banverket och senare Trafikverket har gått från att sköta det mesta av underhållet på järnväg till att enbart anlita externa företag. Bolagiseringen av delar av Banverket genom bildandet av Infranord AB var en viktig del i denna process. Anlitandet av externa utförare fråntar inte Trafikverket ansvaret för förvaltningen av anläggningen. Det är mot den bakgrunden viktigt att Trafikverket, som har uppdraget att vara infrastrukturförvaltare för den statliga järnvägsanläggningen, på ett ändamålsenligt sätt tar det samlade ansvaret för kontroll och utförande av underhållet. Detta bör inte minst göras genom att myndigheten skaffar sig bättre kunskap om järnvägsanläggningens tillstånd.
Eftersom Trafikverket är fullständigt dominerande som beställare på marknaden för spårunderhållstjänster är det betydelsefullt att studera hur denna marknad utvecklas. I delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) menar utredaren att marknaden präglas av särskilda utmaningar. Säsongsvariationer och anslagsförändringar kan enligt utredaren resultera i en mycket ojämn efterfrågan på underhållsentreprenörernas tjänster.
Utredaren menar att renodlingen av Trafikverkets beställarroll har bedrivits på ett sådant sätt att det finns uppenbara risker för att kunskapen om den egna anläggningen successivt avtar. Liknande synpunkter har även framförts av Riksrevisionen i rapporten Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18) och av Statens Haverikommission i rapporten Säkerhet vid arbete i spårmiljö (RJ 2014:05).
Bilaga 4 SOU 2015:110
448
Regeringen anser att det är nödvändigt att Trafikverket liksom varje annan infrastrukturförvaltare har tillräcklig kunskap om anläggningen. Detta påkallar att utredaren bedömer om åtgärder behöver vidtas, och i så fall vilka, för att säkerställa att Trafikverket besitter den kunskap som är nödvändig för att kunna fullgöra infrastrukturförvaltningen i alla tidsperspektiv – från långsiktig planering till operativ tågföring.
Utredaren bör i sina överväganden särskilt beakta de speciella systemegenskaper som gäller för järnvägen då underhållsarbete och annat arbete ska utföras på eller i direkt anslutning till trafikerad bana. All trafik liksom annan aktivitet som sker på spåren måste vara planerad. Det måste finnas möjlighet att på kort sikt omplanera banarbeten om tågen ska kunna komma fram i tid. Det finns behov av snabba och effektiva åtgärder i dialogen mellan trafik- och anläggningsansvariga inom en infrastrukturförvaltare och dem som utför underhållsarbete på spåret. Underhållsavtal mellan Trafikverket och externa entreprenörer måste därför utformas så att nödvändig flexibilitet för att kunna omplanera banarbeten säkerställs. Det är angeläget att i det fortsatta utredningsarbetet utvärdera och analysera de avtal som nu råder mellan Trafikverket och externa entreprenörer utifrån dessa aspekter.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet. En särskild aspekt som bör belysas och utvärderas är de idéer om s.k. tredjepartscertifiering som avhandlats av Utredningen om driftskompatibilitet och järnvägssäkerhet i betänkandet Järnvägssäkerhet – Kan en annan fördelning gynna en marknadsdriven utveckling? (SOU 2010:100).
Införandet av det nya signalsystemet ERTMS innebär stora utmaningar och kräver stora insatser från många parter. Trafikverket har fått uppdraget att ta ett helhetsansvar för planeringen och införandet av ERTMS. Uppdraget ska utföras i nära samarbete med företrädare för utrustningsindustrin, järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer. Det är av utomordentlig vikt att införandet sker på ett sådant sätt att förutsättningarna att utföra tågtrafik inte försämras.
Utredaren ska därför – analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut-
sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt
Bilaga 4
449
leverera effektiva tjänster med hög kvalitet till infrastrukturförvaltarna, – utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföre-
tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, – utvärdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa Trafik-
verkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, – utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att
Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, – särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra
besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen, – utreda behovet av (tredjeparts)certifiering av infrastruktur, och
vid behov föreslå regler för detta, – ta ställning till Trafikverkets arbete med planeringen och
införandet av ERTMS med särskilt beaktande av behovet att undvika uppkomsten av nya inträdeshinder på marknaden.
(Näringsdepartementet)
451
Sammanfattning av SOU 2013:83
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, med syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Översynen föranleds bl.a. av riksdagens tillkännagivande i december 2012 om att en utredning om järnvägssystemets organisation bör göras.
Utredningen är uppdelad i två steg. Det första steget är att göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation. Det är denna del av uppdraget som jag redovisar i detta delbetänkande.
I korthet ska jag i nulägesbeskrivningen göra följande
1. utifrån en funktionell beskrivning av järnvägssystemet redogöra
för fördelningen av ansvar och uppgifter,
2. beskriva utvecklingen av järnvägens organisation sedan 1988,
inklusive motiv för beslut och förklaring av begrepp,
3. kartlägga EU-rätten på järnvägsområdet och utrymmet för
nationella beslut om järnvägens organisation,
4. inventera och redogöra för potentiella förbättringsområden.
Inför det andra steget i utredningen, som ska leda fram till förslag på hur järnvägens organisation kan förbättras, ska jag också lämna rekommendationer för det fortsatta utredningsarbetet. Utifrån dessa och inkomna synpunkter på delbetänkandet kommer regeringen att besluta om tilläggsdirektiv till utredningen.
Bilaga 5 SOU 2015:110
452
Arbetssätt
Jag har avsiktligt valt att tolka mitt uppdrag brett i flera bemärkelser, i syfte att inte missa viktiga synpunkter, både vad gäller den utveckling som varit och vilka problem som branschen står inför i dag (se kapitel 1).
I arbetet med att göra en inventering av potentiella förbättringsområden har jag varit i kontakt med ett stort antal representanter för olika intressenter, både i samband med konferenser och enskilda möten. I slutet av augusti anordnade utredningen också en workshop för detta ändamål.
Delbetänkandets innehåll i korthet
Viktiga begrepp relaterade till av- och omreglering diskuteras och problematiseras i ett särskilt kapitel, tillsammans med en översiktlig presentation av några diskussionsområden i den vetenskapliga litteraturen (se kapitel 2). Jag konstaterar bl.a. att olika typer av organisationsformer, däribland vertikal och horisontell separation, och dess effekter fortfarande är ett aktuellt diskussionsområde. Det finns också en utvecklad diskussion kring möjliga koordineringsproblem på starkt uppdelade järnvägsmarknader.
I delbetänkandet används en schematisk modell av järnvägssystemet för att redogöra för funktioner, aktörer och deras ansvarsområden i den svenska järnvägssektorn, liksom i viss mån aktörernas relationer till varandra (se kapitel 3).
I en historisk genomgång beskrivs de organisatoriska förändringarna i sektorn sedan mitten av 1980-talet, med vissa tillbakablickar även längre bakåt i tiden. På ett antal områden görs fördjupningar i de förändringar som skett och vilka motiv och överväganden som styrt processen (se kapitel 4).
En viktig del i betänkandet är att klarlägga den svenska utvecklingen i förhållande till EU:s regelverk och regelutveckling. Därför görs en noggrann genomgång av hur det svenska regelverket och EU:s regelverk vuxit fram via parallella men inte synkroniserade processer, även om det också funnits ett närmare samspel och utbyte under vissa perioder (kapitel 5). I en särskild underlagsrapport av professor Lars Henriksson utreds vilket handlingsutrymme Sverige
Bilaga 5
453
har för fortsatta organisatoriska förändringar, inklusive eventuella återregleringar (se bilaga 3).
I ett kapitel redogör jag för marknadsutvecklingen och ett antal mätbara effekter och erfarenheter som gjorts under den period som omregleringsprocessen har pågått (se kapitel 6). Jag konstaterar att Sverige sedan 1988 haft en stark tillväxt i järnvägstrafiken, särskilt i den regionala persontrafiken, och att det i flera andra avseenden skett betydande förbättringar, exempelvis vad gäller produktivitet och säkerhet. För godstransportköparna har marknadsöppningen inneburit ökade möjligheter att använda tåget till konkurrenskraftiga priser. Upphandling av persontrafik i konkurrens har många gånger lett till betydande kostnadsminskningar. Samtidigt finns det problem med punktligheten, strategisk budgivning i upphandlingar och (på senare år) försämrad reshastighet, liksom en del oroande tendenser i olycksstatistiken. Jag konstaterar att en viktig del i utvecklingen kan förklaras av de ökade satsningar som gjorts på järnvägen sedan separeringen av infrastrukturen från trafikeringen 1988 och dess indirekta följdeffekter. I vissa avseenden är det ännu för tidigt att värdera effekterna, exempelvis av de senaste årens utökade marknadsöppning i persontrafiken. Därför blir det desto mer angeläget att följa de nyinträden som står för dörren 2014, bl.a. på sträckan Stockholm-Göteborg.
Den inventering av problem- och förbättringsområden som jag har haft i uppdrag att göra, har fått ta en stor del av betänkandet i anspråk (se kapitel 7). Ett skäl till detta är bl.a. den goda respons på utredningen och mängden av synpunkter som jag fått från sektorns intressenter. Ett stort antal problem- och förbättringsområden presenteras därför, varav flera är kopplade till kapacitets- och kapacitetstilldelningsfrågor. Delvis är detta föranlett av situationen inför Tågplan 2014, med flera nya operatörers trafik att ta hänsyn till.
Överväganden och rekommendationer inför fortsatt utredningsarbete
I samband med det avslutande kapitel som redogör för mina överväganden, drar jag vissa slutsatser av det material som utredningen hittills fått fram (se kapitel 8). Jag konstaterar att det i flera
Bilaga 5 SOU 2015:110
454
viktiga avseenden inte är möjligt för Sverige att genomföra en återreglering i järnvägssektorn. Detta gäller bl.a. den vertikala separationen mellan infrastruktur och trafikering, men också den marknadsöppning som skett i person- och godstrafiken. EU:s regelverk utgör hinder för detta. I en del andra avseenden är det alltjämt möjligt att genomföra återregleringar, eller justeringar i nuvarande organisationsstrukturer.
Mina överväganden kring problem- och förbättringsområden leder fram till ett antal rekommendationer om vilka typer av åtgärder jag menar kan vara aktuella att utreda vidare för respektive problemområde. I en del fall handlar det om åtgärder som sannolikt bäst kan tas om hand av marknadens aktörer, var för sig eller i samverkan. I andra kan det behövas en bättre tillämpning av befintliga regelverk. Slutligen kan det också behövas förändringar i regelverk och/eller organisation.
Den övergripande utgångspunkten är att de åtgärder som fortsatt bör utredas ska leda till ett järnvägssystem som bättre tillgodoser samhällets (medborgarnas) önskemål i vid bemärkelse genom att göra det attraktivt för presumtiva resenärer och godstransportkunder.
Inför det fortsatta utredningsarbetet återger jag nedan mina rekommendationer, fördelade på sammanlagt elva sakområden:
1. Förutsättningar för medborgare och organisationer att använda tåget för reseändamål
a) följa effekterna av den nya konkurrenssituationen på sträckan
Stockholm-Göteborg,
b) utreda möjligheten att ålägga aktörerna att ansluta sig till Resplus-
systemet och etablera en gemensam portal för information och biljettförsäljning,
c) utreda Linkons nuvarande ställning och alternativen till SJ AB:s
ägarskap,
d) studera hur Rådet för användbarhet och tillgänglighet för
funktionsnedsatta kan få en förstärkt roll.
Bilaga 5
455
2. Förutsättningar för varuägare och transportorganisatörer att använda tåget
a) tillsammans med aktörerna på godstrafikmarknaden utveckla
åtgärdsprogram inom områden som förbättrade gångtider, punktlighet, effektivare marknadsanpassningar och information,
b) göra en fördjupad analys av effekterna av avgiftshöjningar och
andra kostnadsförändringar med beaktande av förhållanden inom andra trafikslag,
c) uppdatering av studier om betydelsen av avstånd mellan kund
och spår med beaktande av hur nya kombikoncept kan ersätta närhet till spår
3. Marknadstillträdet för tågtrafik
a) fortsatt utvärdera frågan om fordonsförsörjning inom
persontrafiken,
b) analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade
trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallell, kommersiellt bedriven trafik,
c) överväga formerna för en stärkt marknadsövervakning,
d) fortsatt studera hur upphandling av tågtrafik kan förbättras
4. Förutsättningar för trafikorganisatörer och järnvägsföretag att få tillgång till tilläggstjänster
a) överväga inrättandet av en centralt ansvarig planerings-funktion
för järnvägens behov av fastigheter,
b) överväga hur en samlad förvaltning av spår, övriga terminal-
anläggningar och terminalservice ska organiseras,
c) utvärdera lämpligheten i att inom Jernhusen hålla samman
järnvägens allmänna fastighetsförvaltning med dess aktiva terminal- och depåförvaltning,
Bilaga 5 SOU 2015:110
456
d) överväga om delar av Jernhusens terminal- och depåverk-samhet
ska avskiljas för att åstadkomma ökad mångfald och konkurrens,
e) överväga hur funktionellt sammanhållna terminaler även kan
medge trafikutövare och fordonsansvariga att själva eller via annan utföra verksamheten.
5. Kapacitet och kapacitetstilldelning
a) med hjälp av tidigare kapacitetsutredningar m.m. fortsatt ana-
lysera hur man med begränsade insatser i infrastrukturen kan uppnå kapacitetsförbättringar. Åtgärder på fordonssidan bör också beaktas,
b) analysera förekomsten och innebörden av överenskommelser
om exempelvis medfinansiering av infrastruktur beträffande lång- eller kortsiktiga kapacitetsutfästelser,
c) på nytt överväga användning av ramavtal för trafikorganisatörer
respektive järnvägsföretag,
d) medverka till att Trafikverket, i samarbete med trafik-
organisatörer och järnvägsföretag, ser över de prioriteringskriterier som används i kapacitetstilldelningsprocessen, samt utvecklar tåglägesprodukter, kapacitets- och trängselavgifter och andra ekonomiska styrinstrument.
6. Statistik och uppföljning
a) inventera den befintliga statistik och andra uppgifter som finns
hos olika aktörer och hur den kan användas,
b) analysera behovet av statistik för olika ändamål.
Bilaga 5
457
7. Byggande och underhåll av infrastrukturen
a) studera utvecklingen av underhållsmarknaden och underhålls-
kontrakten,
b) överväga om Trafikverket, för att klara sin roll som beställare,
åtminstone bör ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen.
8. Förutsättningar att utvecklas som trafikorganisatörer eller järnvägsföretag
a) överväga hur Sverige kan verka för att fortsatt teknisk standardi-
sering inte leder till en kostnadsdrivande detalj-reglering,
b) undersöka hur införandet av ERTMS bör hanteras för att
undvika nya inträdeshinder på marknaden,
c) studera potentialen för en effektivare fordonsanvändning, både
vad gäller i dag oanvända fordon och fordon som används i de regionala trafikmyndigheternas verksamhet,
d) organisera ett branschsamarbete kring ett program för ökad
tillförlitlighet i trafikutövningen,
e) överväga de statliga företagens roll och ställning.
9. Reglering och tillsyn
a) överväga formerna för och innehållet i Transportstyrelsens till-
syn av säkerheten, samt hur säkerheten beaktas i godkännandeprocessen,
b) utvärdera Transportstyrelsens regulatorfunktion och till-synen
av bl.a. kapacitetstilldelningsprocessen,
c) i samarbete med Regeringskansliet samt berörda myndig-heter
och aktörer överväga hur Sveriges insatser i regel-utveckling kan stärkas, bl.a. inom EU.
Bilaga 5 SOU 2015:110
458
10. Trafikverkets roller och det strategiska ansvaret i järnvägssektorn
a) överväga incitament för effektivisering av såväl den externa som
den interna dialogen hos Trafikverket,
b) överväga organiseringen av funktionerna kapacitetstilldelning
och trafikledning,
c) överväga hur järnvägens samtliga aktörer kan motiveras att delta
i Trafikverkets strategiska beredningsarbete,
d) utreda möjligheten att samla strategiskt inriktad järnvägs-
kompetens och olika former för detta.
11. Samordning och samarbete mellan aktörer
a) överväga behovet av förtydliganden av roller och ansvars-
områden hos sektorns aktörer,
b) överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för
samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem.
459
Sammanfattning av SOU 2015:42
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation, ett begrepp som redan från början använts i vid mening. I utredningens första steg gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till fram-
tiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Regeringen preciserade denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med två nya frågor. Detta delbetänkande utgör följaktligen en lägesrapport avseende hittills utfört arbete med att – analysera utvecklingen av underhållsmarknaden, inklusive förut-
sättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, – utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföre-
tagen, bl.a. avseende möjligheten att ta hänsyn till behov av
Bilaga 6 SOU 2015:110
460
omplanering av banarbeten för att säkerställa trafikens framkomlighet, – utvärdera vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa
Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, – utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att
Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, – särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra
besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.
Regeringen har angett att den ser ett behov av att öka de resurser som är avsatta för underhåll av statens järnvägsanläggning, samtidigt som det även krävs organisatoriska förändringar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om avvägningen mellan internt och externt bedriven underhålls- och besiktningsverksamhet.
Arbetssätt
I tillägg till den expertgrupp som bistår utredningen har jag kompletterat utredningen med ett antal projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Ett av delprojekten behandlar de frågor som rör byggande och underhåll av infrastruktur. Arbetsgruppen för detta delprojekt har haft sammanlagt fyra möten under perioden september 2014–januari 2015. Vid dessa har också särskilt inbjudna specialister och forskare medverkat. För att få en bredare belysning av vissa frågeställningar och tidiga slutsatser kallade jag till ett öppet seminarium i Stockholm den 24 oktober 2014.
Särskilda ansträngningar har gjorts för att i samråd med Trafikverket säkerställa det faktabaserade underlag där det finns en överlappning med de parallella uppdrag som regeringen gav åt Trafikverket i december. Jag har också haft en rad bilaterala möten med specialister och personer också från andra organisationer, inte minst infrastrukturförvaltare. Därtill genomförde utredningen i november 2014 studiebesök i Nederländerna samt Storbritannien. En insamling av aktuell statistik och andra uppgifter har också skett.
Bilaga 6
461
Delbetänkandets innehåll och struktur
I ett par inledande kapitel presenterar jag viktiga förutsättningar i form av det regelverk som Trafikverket har att förhålla sig till som infrastrukturförvaltare, en historik över de organisationsförändringar som Banverket och Trafikverket genomgått med särskild relevans för järnvägsunderhållet, och en genomgång av hur infrastrukturen utvecklats över tid och de händelser som formar den bakgrund och de problem utredningen har att beakta. Betänkandet är därefter strukturerat efter en tänkt processmodell för hur Trafikverket i dag hanterar järnvägsunderhåll och reinvesteringar:
Kunskap om anläggningen, Planering, Beställning, Utförande och Uppföljning och återkoppling. I varje kapitel presenteras några
förslag som bygger på gjorda observationer, bedömningar och överväganden. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan. I ett avslutande kapitel behandlar jag några övergripande bedömningar och förslag vad gäller Trafikverkets ledning och styrning.
En tyngdpunkt i delbetänkandet ligger på de frågor som rör
underhåll av järnväg, bl.a. för att regeringen i sitt tilläggsdirektiv så
tydligt uttryckt en önskan att påskynda utvecklingen i denna del. Därmed blir vissa angränsande frågor endast översiktligt belysta och rent generellt finns det flera områden som jag förbehåller mig rätten att återkomma till i mitt kommande slutbetänkande.
Kunskap om anläggningen och dess användning
Förslag: Trafikverket bör bygga upp ett underhållsystem, vilket
innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat till användningen av anläggningen.
Trafikverket bör vid uppbyggnad av systemet utgå ifrån verksamhetens olika behov och särskilt identifiera dessa utifrån gällande regelverk.
Trafikverket bör tydliggöra ansvar och metod för insamling och ajourhållande av data. Arbetet bör bedrivas metodiskt och långsiktigt, med en tydlig hemvist i organisationen.
Bilaga 6 SOU 2015:110
462
Trafikverket bör förstärka sin organisation för att i egen regi kunna utföra mer tillståndskontroll i form av underhållsbesiktning direkt ute i anläggningen.
Skälen till mina förslag
Kunskap om anläggningen och dess användning är den mest centrala delen i ett fungerande system för planering och utförande av underhåll och andra åtgärder i järnvägsanläggningen.
Trafikverket saknar i dag ett ändamålsenligt system för att skapa sig en övergripande bild över järnvägsanläggningens tillstånd, användning och behov. Kunskap finns lokalt hos anställda vid entreprenörer och hos Trafikverket, liksom spridd i flera olika rapporteringssystem, men inte på en nivå som möjliggör sammanvägning av kunskap och bedömning av behov av åtgärder.
Insikten har funnits länge att de register och system som finns inte varit tillräckliga för att möta verksamhetens behov. I dag görs betydande insatser på området men det kommer att dröja åtminstone till 2018 innan det nya systemet för anläggningsdata, ANDA, är på plats.
Anpassningen av övriga systemstöd och arbetssätt och rutiner för dessa är avgörande för ett samlat underhållsystem.
Att koppla systemet till den ekonomiska informationen och strukturen på denna behövs bl.a. för att uppfylla kraven på anläggningsregister enligt SERA-direktivet.
Ökad tillståndskontroll av anläggningen i egen regi i form av underhållsbesiktning är nödvändig för att långsiktigt bygga upp den kunskap om anläggningen som Trafikverket behöver ha som infrastrukturförvaltare. Entreprenörerna kan även fortsättningsvis göra andra besiktningar, däribland säkerhetsbesiktningar.
Det är tänkbart att maskinella tillståndskontroller kommer att få en ökad betydelse i framtiden.
Bilaga 6
463
Planering
Förslag: Trafikverket bör bygga upp systemstöd, metoder och
arbetssätt för planering av underhållet.
Trafikverket bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor.
Trafikverket bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner för beredning av åtgärder i anläggningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan verksamhetsområdena Planering, Underhåll, Trafikledning och Investering.
Trafikverket bör utvärdera införandet av s.k. servicefönster mot gällande regelverk.
Trafikverket bör utveckla samplaneringen av underhåll, re- och nyinvesteringar för minskad trafikpåverkan.
Skälen till mina förslag
Bristerna i kunskapen om anläggningen gör det mycket svårt att fastställa behoven, prioritera mellan dem, och omsätta dem i en plan för åtgärder. Processen kompliceras dessutom av en otydlighet vad gäller vilken standard underhåll och reinvesteringar ska styra mot och hur standarden definieras.
I dag finns inget samlat dokument som kan kallas för en nationell underhållsplan; i stället finns flera olika dokument som tillsammans bildar en underhållsplanering.
En nationell underhållsplan kan bidra till bättre underbyggda beslut om vilka medel som bör satsas på underhåll och reinvesteringar i infrastrukturen och vad olika prioriteringar leder till.
Tilldelning av tider i spår är beroende av ett nära samspel mellan flera olika verksamhetsområden i Trafikverket, där ansvaret för de olika beslut som krävs och för helheten ibland framstår som otydligt.
Inför införandet av s.k. servicefönster för underhåll är det oklart vilka avvägningar Trafikverket har gjort mellan trafikens behov och det faktiska behovet av tid för åtgärder i banan. Det är inte heller
Bilaga 6 SOU 2015:110
464
klarlagt om tiderna för servicefönster är tänkta att hanteras som tid som inte går att söka för trafik.
Beställning
Förslag: Trafikverket bör vid upphandling ta större hänsyn till
den trafikpåverkan som entreprenörens behov av tid i spår orsakar.
Trafikverket bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll.
Skälen till mina förslag
Trafikverket upphandlar allt järnvägsunderhåll genom 34 basunderhållskontrakt och några nationella kontrakt. Det finns en stor spridning i hur kontrakten är utformade.
I upphandlingarna av järnvägsunderhåll ligger fokus på lägsta pris som utvärderingskriterium, så länge övriga villkor anses uppfyllda. Det gör det svårare att ta hänsyn till eventuella skillnader i olika entreprenörers upplägg vad gäller behov av tid i spår för en åtgärd I syfte att skapa konkurrensneutralitet mellan potentiella anbudsgivare ställer Trafikverket sällan krav på viss maskinell utrustning, även om detta skulle medge ett snabbare genomförande av arbetet och därmed mindre trafikpåverkan.
Trafikverket strävar efter att tillämpa funktionsentreprenader i stället för utförandeentreprenader i underhållskontrakten. Funktionsentreprenader förutsätter dock en väsentligt bättre kunskap om anläggningens tillstånd än vad Trafikverket har i dag.
Användningen av funktionsentreprenader bör anpassas till lämpligheten i det enskilda fallet, bl.a. med hänsyn till anläggningens ålder och därtill hörande risker. Funktionsentreprenader får inte vara ett sätt att överlåta ansvaret för anläggningen till en entreprenör.
Bilaga 6
465
Utförande
Förslag: Trafikverket bör tills vidare fortsätta att anlita externa
entreprenörer för järnvägsunderhåll.
Trafikverket bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedöms vara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet, exempelvis med hänsyn till förutsättningar för reell konkurrens.
Skälen till mina förslag
Banverket och sedermera Trafikverket har sedan början av 2000-talet gradvis konkurrensutsatt utförandet av järnvägsunderhållet. Marknadskoncentrationen har minskat över tid och även om antalet anbud i Trafikverkets upphandlingar är relativt få kan man inte säga att marknaden generellt är alltför svag för att medge en fungerande konkurrens. Allt underhåll utförs nu av externa entreprenörer.
De vetenskapliga studier som finns visar på kostnadsfördelar med konkurrensutsättningen. När mätbara transaktionskostnader inkluderas minskar de positiva kostnadseffekterna, men nettot är alltjämt betydande.
Analysen av utvecklingen i Storbritannien och Nederländerna visar att både egen regi och en långtgående entreprenadverksamhet kan fungera väl. I båda fallen ställs stora krav på kunskap om anläggningen hos infrastrukturförvaltaren och system för att samla in och förvalta denna kunskap.
Det går inte att generellt säga vilket av alternativen egen regi eller användande av externa entreprenörer för utförande av järnvägsunderhåll som alltid är det mest effektiva och ändamålsenliga. Hänsyn behöver tas till olika förutsättningar i tid och rum.
Trafikverket har ett stort arbete att göra för att komma till rätta med de brister som i dag föreligger bl.a. vad gäller kunskapen om anläggningen och planeringen av åtgärder, som är centrala för att Trafikverket ska kunna ta ansvar för underhållet. Ingenting talar för att en samtidig förändring i form av att Trafikverket skulle
Bilaga 6 SOU 2015:110
466
utföra hela eller delar av underhållet i egen regi skulle bidra till att Trafikverket kommer till rätta med de problem som identifierats.
Trafikverket har redan ett långtgående mandat att inom ramen för en effektiv verksamhet själv bedöma om utförande bör ske i egen regi eller med externa entreprenörer. I ett längre perspektiv, när Trafikverket också byggt upp den kunskap som behövs, kan det uppstå ett läge där det i något fall bedöms som mer effektivt att utföra underhåll i egen regi. Då bör Trafikverket kunna ta detta i beaktande. Situationen torde främst kunna uppstå vid ett marknadsmisslyckande lokalt, dvs. att ingen reell konkurrens föreligger.
Den analys som gjorts av ett mer generellt övertagande av järnvägsunderhållet visar att det inte är effektivt och dessutom förenat med stora svårigheter för Trafikverket. Det skulle också leda till negativa konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare.
Uppföljning och återkoppling
Förslag: Trafikverket bör utveckla systemen för rapportering av
besiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem.
Trafikverket bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik.
Trafikverket bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag.
Trafikverket bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete.
Trafikverket bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs.
Skälen till mina förslag
Det finns behov av förbättringar i Trafikverkets system för rapportering av besiktningsanmärkningar och för genomförda åtgärder, även om det pågår ett förbättringsarbete på detta område. Effekter av faktiskt genomförda åtgärder (och relaterade kostnader) är svåra att bedöma eftersom sådan information inte samlas in på ett systematiskt sätt.
Bilaga 6
467
Järnvägsföretagen är beroende av att entreprenörerna genomför underhållsarbeten och att det sker på ett sätt som minskar trafikpåverkan. En närmare samverkan mellan järnvägsföretag och entreprenörer (och också med Trafikverket) kan bidra till en bättre planering av olika åtgärder.
Det föreligger brister i leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. Trafikverket har redan inlett ett arbete med en förstärkt kontroll med hjälp av konsulter. Som ett led i en kontinuerlig uppföljning kan det vara befogat med egen personal för detta.
Brister vad gäller Trafikverkets kontroll av entreprenörernas behörighet har konstaterats av Transportstyrelsen. Denna och andra granskningar har också visat på behovet av att följa upp att gällande regler för riskhantering följs.
Trafikverkets ledning och styrning
Förslag: En genomlysning av Trafikverkets ledning och styr-
ning bör göras. Den bör ta sin utgångspunkt i myndighetens uppdrag som infrastrukturförvaltare utifrån gällande regelverk. Genomlysningen bör ge underlag för en förändring av myndighetens interna ledning och styrning vad avser förtydligande och fördelning av ansvar, mandat och arbetsuppgifter.
Det kan övervägas om regeringens styrning av myndigheten bör utvecklas för att bli tydligare och mer ändamålsenlig.
Skälen till mina förslag
I mitt uppdrag ingår att utvärdera och analysera behov av åtgärder för att Trafikverket ska ta det samlade ansvaret för underhållet, och vilka åtgärder som krävs för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur.
En slutsats från de analyser jag gjort är att vissa typer av brister verkar återkomma. Frågor som berör flera verksamhetsområden, och som därför kan behöva en tydlig ansvarsfördelning samt samordning och beredning, förefaller myndigheten ha svårt att hantera på ett effektivt eller enhetligt sätt. Styrande dokument och strategier utgår ibland från vagt definierade begrepp eller är uttryckta på en så
Bilaga 6 SOU 2015:110
468
övergripande nivå att de kan vara svåra att tillämpa i det faktiska arbetet. Vissa grundläggande styrdokument verkar också saknas.
Jag har kunnat konstatera att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvarstyper och delansvar interagerar, samt när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser.
Trafikverkets verksamhet är i stor utsträckning styrd av regelverk. Det är därför viktigt att se till att regelverken tagits i beaktande vid fördelning av ansvar och i utförande av uppgifter. Kännedom om vilket ansvar myndigheten har och på vilket regelverk det baserar sig verkar ibland kunna förbättras, särskilt när det gäller regelverk som bestäms genom EU-samarbetet.
Det finns anledning att betrakta de problem som jag uppmärksammat, vad gäller frågor som rör Trafikverkets ansvar som infrastrukturförvaltare för järnvägen, som tecken på brister i övergripande ledning och styrning inom myndigheten.
Vid styrningen av Trafikverket verkar det i dag ligga ett stort fokus på målstyrning mot de transportpolitiska målen, och betydligt mindre på de konkreta uppgifter som åligger verket som infrastrukturförvaltare.
Det finns då en risk att myndighetens kärnverksamhet, en effektiv och ändamålsenlig förvaltning av anläggningen, får en lägre prioritet än den bör ha.
5
Innehåll
Bilaga 7 Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik
Rapport av Lars Henriksson ..................................... 7
Bilaga 8 De statliga företagens roll – samhällsuppdrag
till SJ AB Rapport av Lars Henriksson ........................................... 57
Bilaga 9 Samspel och samverkan angående gemensamma
risker Rapport av Lars Henriksson ........................................... 91
Bilaga 10 Relationen mellan kommersiell och upphandlad
subventionerad trafik på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden Rapport av Staffan Hultén ............................................ 125
Bilaga 11 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och
transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–2015 Rapport av Staffan Hultén ............................................ 165
Bilaga 12 Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling
Rapport av Staffan Hultén ............................................ 209
Innehåll SOU 2015:110
6
Bilaga 13 Fordon vid Sveriges järnvägar 2014 – Analys
av Transportstyrelsens fordonsregister Rapport av Bo-Lennart Nelldal .................................... 229
Bilaga 14 Person- och godstransporter 2014–2030–2050
– Prognoser för framtida järnvägstrafik Rapport av Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman .............................................................. 369
Bilaga 15 Godstransportmarknaden på järnväg
Rapport av Inge Vierth och Magnus Landergren ....... 581
Bilaga 7
7
Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik
Lars Henriksson
Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS
Handelshögskolan i Stockholm
Bilaga 7
9
Innehållsförteckning
Sammanfattning ................................................................ 11
1 Allmänt om uppdraget ............................................... 12
2 Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik ................ 13
3 Gällande rätt om regional kollektivtrafik i Sverige .......... 17
3.1 Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i Sverige ............. 17 3.2 Regleringen av regional kollektivtrafik i Sverige ................... 19 3.2.1 Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig grund för intervention ............................................. 20 3.3 Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för trafikförsörjningsprogrammet ............................................... 23 3.3.1 RKM:s befogenheter ............................................... 24 3.3.1.1 Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till
visst geografiskt område.......................................... 25
3.3.1.2 Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss funktion .................................................................... 26 3.3.2 Sammanfattning om RKM:s befogenheter ............ 33
4 Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande samspelet med kommersiell kollektivtrafik ................... 33
4.1 Särskilt om proportionalitetsbedömningen i utformningen av beslut om allmän trafikplikt ..................... 38 4.1.1 Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik ...................... 46 4.2 Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt ............................................. 47
Bilaga 7 SOU 2015:110
10
5 Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik .......................... 49
5.1 Förenlighet med den konkurrensrättsliga konfliktlösningsregeln ............................................................ 52
6 Behovet av kompletterande reglering ........................... 54
Bilaga 7
11
Sammanfattning
Trafikförsörjningsprogrammet utgör den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt för regional kollektivtrafik. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt. Allmän trafikplikt vilar på förutsättningen att behovet i kvalitativt eller kvantitativt hänseende inte helt eller delvis tillgodoses av befintlig kommersiell trafik.
Den allmänna befogenheten hos regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet, som ger de yttre gränserna för utformningen av beslut om allmän trafikplikt. Vidare begränsas befogenheten till just regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Härutöver finns frågan vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som omfattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta inverkar begränsande på befogenheten.
Enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belastning av samhällsekonomin, ej heller att befintlig kommersiell trafik drabbas av stora förluster, utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nackdelarna. I vart fall måste även allmänna proportionalitetsöverväganden iakttas.
I rättslig mening är det olämpligt att bortse från (inskränkande) skyddsbestämmelser som endast uttryckts i förarbetena. I vart fall är det av stor vikt att beakta sådana överväganden i utformningen av beslut om allmän trafikplikt när dessa klart påverkar proportionalitetsbedömningen. Obefintligheten av inskränkningar i lagtexten kan inte tas till intäkt för skönsmässighet gällande befogenheten att fatta marknadsingripande beslut. I stället ska möjligheten att ingripa i marknaden göras restriktivt och bör i vart fall göras i enlighet med målsättningarna med regleringen. Under alla omständig-
Bilaga 7 SOU 2015:110
12
heter kan en myndighet inte fatta beslut som lagligen ankommer på andra myndigheter.
Intresset av att beakta samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd regional kollektivtrafik är tydligt i förarbetena. Förekomsten av tvister gällande detta samspel talar tydligt för behovet av förtydligande lagstiftning i enlighet med vad regeringen tidigare förutskickat i motiven.
1 Allmänt om uppdraget
Uppdraget omfattar att göra en närmare studie av hur det nya regelverket om kollektivtrafik på järnväg ser ut och hur det kan tolkas, med särskild hänsyn till gränssnittet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik. Utredningen avser bl.a. mandaten och rättigheterna för olika aktörer, inklusive vilket skydd som en kommersiell aktör har mot potentiellt konkurrerande samhällsköpt trafik. Analysen omfattar vidare i vilken utsträckning trafikplikt kan införas utan beaktande av hur kommersiellt driven trafik kan anses vara tillfyllest för utförande av trafik enligt upprättade trafikförsörjningsprogram, eventuellt med tilläggsköp i form av turtäthet eller andra serviceegenskaper. Härutöver kommer den eventuella problematiken med statsstöd att behandlas.
Analysen kommer i det följande att göras med utgångspunkt i gällande rätt. Utredningen kommer därigenom att utföras med hänsyn till de rättsliga gränser enligt gällande regelverk, och med beaktande av rättskällorna enligt en vedertagen rättsdogmatisk metod, som gäller vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. I detta kommer alltså inte att behandlas huruvida konsekvenserna av detta bör eller ska föranleda en förändring av gällande regelverk, eftersom detta i allt väsentligt är en rättspolitisk fråga. Det hindrar dock inte att jag kommer att påvisa brister i lagstiftningen.
Huvudfrågan i förevarande fall gäller vilka rättsliga gränser som finns för regional kollektivtrafik myndighet i utformandet av beslut om allmän trafikplikt när sådana beslut direkt eller indirekt påverkar befintlig kommersiell trafik. Frågeställningen kommer att behandlas genom en inledande analys av tillämpliga bestämmelser innefattande det EU-rättsliga systemet för interregional och regional kollektivtrafik, betydelsen av trafikförsörjningsprogram, beslut om
Bilaga 7
13
allmän trafikplikt. Därefter kommer en utredning att göras om gränserna för myndighetens befogenheter i allmänhet, varefter detta ställs i förhållande till samspelet med kommersiell trafik. Utredningen kommer även att innefatta en översiktlig rättslig bedömning av nuvarande beslut om allmän trafikplikt i mälardalsregionen. Avslutningsvis kommer behovet av kompletterande reglering att utredas.
2 Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik
Kollektivtrafik anses utgöra en del av gemensamma transportpolitiken inom EU. I enlighet med artiklarna 91 och 109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) samt enligt lagstiftningsförfarandet i artikel 294 har gemensamma bestämmelser införts gällande väsentliga delar av kollektivtrafik1 genom EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF).2 Det konstateras att kollektivtrafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrensreglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF.
Kollektivtrafiken är sålunda föremål för överstatlighet och det finns ett gemenskaps-intresse att harmonisera lagstiftningen i syfte att reducera osäkerheten i fråga om kollektivtrafikföretagens rättigheter och skyldigheter – främst vad gäller hur avtal om allmän trafik ska tilldelas och när det krävs ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Det är från EU emellertid inte fråga om en full harmonisering av kollektivtrafik i allmänhet, utan endast vissa, för EU:s
1 Med kollektivtrafik avses persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektivtrafikförordningen”), artikel 2 e.
Bilaga 7 SOU 2015:110
14
vidkommande, centrala aspekter som har en unionsdimension. Sålunda regleras på EU-nivå inte mer i detalj, t.ex. relationen mellan kommersiell och samhällsstödd trafik på lokal nivå.
I KolltrF anges särskilt att det från gemenskapsrättslig synpunkt saknas betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. I stället är KolltrF grundad på neutralitetsprincipen i fråga om egendomsordningen enligt artikel 345 FEUF, principen om medlemsstaternas rätt att fritt utforma tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt tilläggsprotokoll nr. 2 (preambeln p. 12).
KolltrF reglerar alltså inte explicit samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd kollektivtrafik på nationell nivå. I stället nämns att ett flertal landbaserade person-transporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse i dag inte kan tillhandahållas kommersiellt. Medlemsstaternas behöriga myndigheter bör i det hänseendet kunna ingripa för att se till att dessa tjänster tillhandahålls (preambeln, p. 5). Det förutsätts emellertid i direktivet att det ena trafikutbudet inte utesluter det andra, vilket följer direkt av definitionen av allmän trafikplikt, nämligen att en sådan plikt avser ”krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.” (artikel 2, KolltrF). Det saknas dock mera utförliga bestämmelser om när och under vilka förutsättningar allmän trafikplikt ska införas av behörig myndighet och är sålunda en fråga som i enlighet med subsidiaritetsprincipen regleras på nationell nivå – för Sveriges vidkommande genom lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL).
Tillägget i artikel 2 i KolltrF om att det saknas kommersiellt intresse att bedriva kollektivtrafik är viktigt främst i de fall när det existerar befintlig kommersiell kollektiv-trafik. Ett ingripande från det allmänna med beslut om allmän trafikplikt kan nämligen påverka möjligheterna för sådana kommersiella aktörer att dels bedriva fortsatt verksamhet, men även möjligheterna att använda och nyttja egendom. I så måtto aktualiseras den EU-rättsliga proportional-
Bilaga 7
15
itetsprincipen, men även överväganden om egendomsskydd enligt rättighetsstadgan.3
Det svenska regelverket består främst av KolltrL, men även av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Regelverket kompletteras av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.
Unionsreglerna gör ingen skillnad mellan olika former av kollektivtrafik på järnväg och väg vad gäller geografisk eller funktionell indelning, ej heller om det ska finnas en eller flera myndigheter med rättighet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden. KolltrF möjliggör i stället att det på nationell nivå finns en eller flera behöriga myndigheter (offentliga organ eller grupp av offentliga organ) med befogenhet att ingripa inom ett givet geografiskt område. Området kan vara nationellt och om det inte är det blir den behöriga myndighetens behörighetsområde i stället lokalt, d.v.s. en behörig lokal myndighet har endast rätt enligt den nationella rätten att ingripa inom ett från nationsgränserna avgränsat område. Hur en sådan geografisk avgränsning sker är dock en fråga för medlemsstaterna.
I Sverige regleras genom KolltrL i princip endast de behöriga lokala myndigheternas verksamhet och den kollektivtrafik som bedrivs inom sådana områden. Sålunda hänvisas i 5 § KolltrL att kollektivtrafik i allmänhet är den trafik såsom den definieras i KolltrF.
I förarbetena till KolltrL framhålls att det tidigare fanns en tydlig skillnad även mellan lokal och regional kollektivtrafik, alltmedan samhällsförändringarna har medfört att en sådan skillnad har minskat kraftigt och att det numera kan ifrågasättas om det alls existerar en skillnad dem emellan. Sedermera har det växt fram en större gråzon mellan å ena sidan lokal och regional kollektivtrafik och å andra sidan s.k. interregional kollektivtrafik. Detta har inte minst kommit till uttryck genom att resandet med tågtrafik som initieras och subventioneras av de tidigare trafikhuvudmännen ökat påtagligt och att allt längre resor, t.ex. till arbetet, har blivit möjliga att passa in i vardagen.4 Kollektivtrafik är sålunda i allmänhet en föränderlig till sin natur.
3 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407. 4Prop. 2009/10:200, s. 31.
Bilaga 7 SOU 2015:110
16
Vad gäller långväga – eller kanske mer korrekt benämnt – interregional kollektivtrafik på väg eller järnväg anförs i motiven att det (synbarligen åtminstone för närvarande) saknas skäl för ett offentligt ingripande med subventioner och att det i enligt med målsättningarna för transportpolitiken bör vara så att denna kollektivtrafik så långt möjligt bör drivas på kommersiella villkor.5 Detta innebär att staten likafullt kan ingripa för att säkerställa trafik till t.ex. glest befolkade områden, men i princip endast för att komplettera ett kommersiellt utbud där tydliga tillgänglighetsbrister finns och att marknaden inte förmår lösa detta6. Med tanke på den växande gråzonen finns det ett ständigt behov av samordning mellan regionala myndigheter och staten för utformningen av ett totalt sett optimalt transportsystem. Grunden för samordningen ligger i anmälningsskyldigheten enligt 4 kap 1 § KolltrL som ett kollektivtrafikföretag7har om företaget avser bedriva kommersiell kollektivtrafik. Anmälan görs till berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM).
Det eventuella behov av subventionering av interregional kollektivtrafik som må finnas i enskilda fall har synbarligen inte ansetts vara i behov av särskild reglering i Sverige – här gäller i stället KolltrF:ns bestämmelser direkt. Sålunda ankommer det på staten (i nu aktuellt fall; genom Trafikverket) att hantera sådan interregional eller långväga kollektivtrafik som tidigare hanterades av den numera nedlagda myndigheten Rikstrafiken. Den svenska regleringen fokuserar följdriktigt på lokal eller regional kollektivtrafik. Numera görs ingen åtskillnad dem emellan och denna form av kollektivtrafik benämns numera endast regional kollektivtrafik (6 § KolltrL). Med sådan trafik avses dels trafik inom ett län, och dels, om den sträcker sig över flera län, trafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov.
5Prop. 2009/10:200, s. 32 f. Se även prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 6Prop. 2009/10:200, s. 32 f. 7 Med kollektivtrafikföretag avses i EU-rätten och svensk rätt ett offentligt eller privat företag, eller en offentlig eller privat företagsgrupp, som bedriver kollektivtrafik, eller ett offentligt organ som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Jfr artikel 2.d KolltrF.
Bilaga 7
17
3 Gällande rätt om regional kollektivtrafik i Sverige
3.1 Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i Sverige
På marknader där verksamheten är förbehållen för det allmänna, eller där det inte finns några kommersiella aktörer aktualiseras inte problemställningar som rör sam-spelet mellan det allmännas och enskilda aktörers verksamheter på marknaden. Många verksamheter har tidigare karaktäriserats av nationella legala eller de facto monopol (telekom, post, energi, transporter). Orsakerna till dessa förhållanden är varierande, men gemensamt för branscher där liberalisering sker är till att börja med att enskildas verksamhet tillåts. I de allra flesta fall innefattar liberaliseringsåtgärder även en successiv avveckling av det allmännas eller någon monopolists särskilda ensamrätter för att slutligen ersättas med marknadslösningar. Bevekelsegrunderna för detta har ofta sin grund i effektiviseringssträvanden och att öka konsumentnyttan genom ett bättre, billigare och större utbud av varor och tjänster. Det är tillika vanligt att det allmänna fortsätter sin närvaro i många branscher genom ägande av företag, med skillnaden att de i förhållande till monopolordningar efter liberaliseringen verkar på samma villkor som alla andra aktörer.
Åtgärder från det allmänna som syftar till en återgång från liberaliserade marknader är rättsligt långt svårare än att liberalisera. I allmänhet är det långt mindre problematiskt i rättsligt hänseende att ge tillstånd eller rättigheter än att återkalla tillstånd och inskränka rättigheter för enskilda. Anledningen till detta ligger inte minst i att det direkt eller indirekt innebär att enskilda (företag, fysiska personer m.fl.) hindras i sin näringsutövning, tvångsmässigt kan förlora egendom samtidigt som det kan negativt påverka handeln mellan medlemsländer inom EU. Reverseringsåtgärder är förvisso inte omöjliga att genomföra, men de rättsliga kraven knutna till angelägna allmänna intressen, egendomsskydd och näringsfrihet och framför allt reglerna om fri rörlighet inom EU måste därvidlag vara uppfyllda. I praktiken kan detta många gånger vara förenligt med så stora svårigheter att det inte är genomförbart.
Reverseringsåtgärder syftande till återgång till monopol måste skiljas från andra åtgärder som påverkar förutsättningarna för verksamhet, t.ex. skärpningar eller lättnader i det allmänna regelverket. Rättsliga krav på skilda former av återkommande besiktningar är ett exempel på detta. Vid ändringar i sådana regelverk påverkas utan
Bilaga 7 SOU 2015:110
18
tvivel företag som genomför sådan verksamhet i konkurrens med varandra. Vid en avveckling av systemet kan marknaden utraderas, dock inte på grund av förbud utan på grund av frånvaron av efterfrågan. Det finns ingen skyldighet för det allmänna att tillhandahålla vare sig efterfrågan på produkter eller tjänster eller att upprätthålla regelverk som ger upphov till verksamheter. Det är inte detta som näringsfriheten är ägnad att skydda.
Järnvägsmarknaden i Sverige karaktäriseras av en mycket långtgående liberalisering. Det är sålunda fritt för envar att bedriva verksamhet på spåren – allt under hänsynstagande till kvalitativa och säkerhetsmässiga krav samt fördelningsregler om tillgången till infrastruktur. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte den ordningen.
En konsekvens av liberaliseringen av järnvägsmarknaden är att det i dag förekommer såväl kommersiell som samhällsinitierad kollektivtrafik. Dessa trafikslag opererar på delvis olika villkor, men tillfredsställer i allt väsentligt samma efterfrågan, huvudsakligen undantaget långväga kollektivtrafik som inte utgör vardagsresande. Som ska utvecklas nedan har KolltrF och KolltrL gett RKM utvidgade befogenheter, vilket potentiellt sätt kan påverka den befintliga kommersiella trafiken.
Beroende av hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kommersiella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det förvisso under sådana omständigheter inget som hindrar tågoperatörer att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndighet är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av
a) myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän
trafikplikt;
b) myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn
till den kommersiella trafiken;
c) om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i för-
hållande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå.
Det framgår av förarbetena att det funnits oklarheter om hur kollektivtrafik som etablerats av de offentliga trafikhuvudmännen
Bilaga 7
19
skulle förhålla sig till sådan trafik som initierats på kommersiella grunder. Enligt regeringen fanns det ett intresse av att minska det allmännas bundenhet till administrativa gränser utan att detta skulle äventyra den interregionala kollektivtrafikmarknaden. Den senare, som bl.a. omfattar långväga tågresor, ansåg regeringen i första hand skulle vara kommersiell. Huruvida den regionala trafiken eller trafiken inom ett och samma län skulle vara kommersiell eller samhällsinitierad, eller hur och om en fördelning mellan sådana trafikutbud skulle ske tas dock inte upp i vare sig förarbetena eller i lagstiftningen. I stället talas om möjligheterna att knyta ihop vardagsresande över länsgränser och intresset av att förenkla definitionen av kollektivtrafik inom ett och samma län.8
I detta hänseende lyfter regeringen fram ett uppenbart dilemma. Å ena sidan gäller att resenärerna har ett intresse av att kunna resa såväl gällande arbets- och vardagsresor som längre resor. Å andra sidan förefaller det svårt att upprätthålla strikta gränser för regionala resor och att det därigenom behöver finnas en nödvändig balans mellan skilda resmöjligheter. Härtill kvarstår svårigheten att lösa fördelningen mellan samhällsstödd och kommersiell trafik.9
3.2 Regleringen av regional kollektivtrafik i Sverige
Syftet med KolltrF är att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Därför fastställs i KolltrF på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.
Bilaga 7 SOU 2015:110
20
3.2.1 Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig grund för intervention
Det allmännas intervention i den regionala kollektivtrafiken utgår ifrån bestämmelserna om trafikförsörjningsprogram i KolltrL 8– 15 §§. Ett sådant program ska regel-bundet fastställa, och vid behov uppdatera, RKM:s mål för den regionala kollektivtrafiken. Genom att programmet utgör grunden för besluten som fattas gäller en samrådsskyldighet med RKM i angränsande län, övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmet ska enligt 10 § KolltrL innehålla en redovisning av
1. behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektiv-
trafikförsörjningen,
2. alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som
bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt,
3. åtgärder för att skydda miljön,
4. tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik
med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning,
5. de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla
resenärer, samt
6. omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och
lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med så-dan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten.
Trafikförsörjningsprogrammet ger sålunda uttryck för vad RKM vill åstadkomma med den regionala kollektivtrafiken och behovet å ena sidan, och å andra sidan hur och i vilken grad dessa i utgångsläget tillfredsställs av befintlig trafik (allmän och kommersiell). Det är uppenbart att programmet är avsett att vara den grund på vilket efterföljande beslut om allmän trafikplikt fattas. Därigenom utgör det basen för myndighetens överväganden om mål och medel. Pro-
Bilaga 7
21
grammet säger dock inget om hur målen och behoven ska uppnås mera i detalj, än mindre av vilken operatör.
Av rena effektivitetsskäl torde det även vara uppenbart att ett delsyfte med programmet är att identifiera de områden eller sträckor där det allmänna inte behöver intervenera. Alldeles oavsett om verksamheten sedermera avgiftsfinansieras fullt ut är det normalt opåkallat att ingripa där marknaden redan fungerar tillfredställande. Intervention på sträckor där kommersiell trafik inte bär sig ekonomiskt, eller där det allmänna av skilda skäl vill se ett bättre/större/förändrat utbud är alltså grunden för att RKM blir huvudman på sådana sträckor. En inte ovanlig situation är alltså att RKM vill komplettera utbudet, vilket då sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt på sådana sträckor och för sådan trafik som avses. I sammanhanget är det viktigt att notera att samhällsinitierad och kommersiell trafik påverkar varandras förutsättningar. Även om endast kompletterande trafik omfattas av trafikplikten kan det likafullt ge överspillningseffekter på kommersiell trafik. Det synes sålunda finnas skäl att nogsamt överväga effekterna av beslut om allmän trafikplikt.
Det ligger som utgångspunkt ytterst i det allmännas privilegium att bestämma om hur den regionala kollektivtrafiken ska gestalta sig i slutänden i dess egenskap av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Regelverket hindrar alltså inte att trafikförsörjningsprogrammet anger ett behov som vida överstiger vad kommersiell trafik kan bära ekonomiskt. Hindret i det avseendet ligger snarare vilken total subvention som det allmänna är beredd att ikläda sig för sådan regional kollektivtrafik. Rena effektivitetsskäl talar därigenom för det – måhända implicita – behovet av effektiv verksamhet och hushållning med allmänna medel, och att försiktighet därmed bör iakttas i beslutsutformningen som potentiellt skadar existerande kommersiell trafik. Frågan blir därför hur RKM kan fatta beslut om allmän trafikplikt särskilt i situationer där det finns kommersiell trafik som kan påverkas av beslutet. De rättsliga ramarna för detta ska utvecklas i det följande.
Den rättsliga betydelsen av trafikförsörjningsprogrammet för RKM:s verksamhet framgår tydligt i förarbetena. Däri framhålls den allmänna utgångspunkten att alla allmänna trafikplikter måste
Bilaga 7 SOU 2015:110
22
gå att härleda ur trafikförsörjningsprogrammet.10 Härav följer motsatsvis att om trafikplikterna inte går att härleda ur programmet saknar de i allt väsentlig rättslig grund.
Vad gäller olika transportsätt framhöll regeringen i förarbetena vikten av att trafikförsörjningsprogrammen skulle bli trafikslagsövergripande och omfatta såväl upphandlad som kommersiell trafik. För att uppnå detta var det, enligt regeringen, viktigt att föra ett resonemang om vilken trafik som skulle anses behöva upphandlas och vilken trafik som RKM bedömde kunna tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik. Samspelet dem emellan är alltså av väsentlig betydelse.
Det är i sammanhanget av vikt att notera att trafikförsörjningsprogrammet uppenbarligen inte var avsett att tjäna som någon form av kravunderlag, vilket i ett senare skede skulle formalistiskt skulle kunna förutsättas endast uppfyllas genom allmän trafikplikt. I stället var ett av huvudsyftena med programmet att tjäna som informationsunderlag till operatörer och andra intressenter om hur RKM ser på den långsiktiga utvecklingen och var inom ramen för programmet som det allmänna avser upphandla trafik. Regeringen betonar att trafikförsörjningsprogrammet därigenom även har till syfte att tjäna som underlag för de investeringar som ska göras av kommersiella kollektivtrafikföretag. Vidare gäller att trafikförsörjningsprogrammet utgör själva basen för eventuell allmän trafikplikt och alltså är en omistlig del av RKM:s utredningsskyldighet.11
Sammantaget utgör trafikförsörjningsprogrammet den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt.
10 Se prop. 2009/10:200, s. 69. 11 Se prop. 2009/10:200, s. 47, 69.
Bilaga 7
23
3.3 Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för trafikförsörjnings-programmet
Med allmän trafikplikt på järnväg och väg avses enligt KolltrF ett krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.
Befogenheter för behöriga myndigheter (lokala inkluderade) enligt KolltrF omfattar enligt 3 kap. lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL) rätten att besluta om allmän trafikplikt. Behörig beslutsfattare är enligt 3 kap. 1 § KolltrL den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM), vilken även efter överenskommelsen med en eller flera andra RKM får fatta beslut inom myndigheternas gemensamma område. Beslutet får enligt samma lagrum endast avse regional kollektivtrafik.
Den svenska bestämmelsen reglerar sålunda endast vem som får fatta beslut om allmän trafikplikt. Enligt förarbetena gäller att RKM genom bestämmelsen har att dokumentera den trafik som ska åstadkommas genom ett formligt beslut, d.v.s. sedermera beslut om allmän trafikplikt. Beslutet kan överklagas av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § KolltrL).
Överklagandebestämmelsen är följdriktig eftersom här särregleras kretsen av klagoberättigade, vilken gäller i stället för den allmänna klagorätten enligt 22 § förvaltningslagen. Att det är just dessa personer som är berättigade motiveras inte minst av att det är deras kommersiella verksamhet som kan komma att påverkas om den samhällsstödda trafiken kommer till stånd. I motiven anges även därutöver att möjligheten till samverkan mellan olika berörda myndigheter även kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen.12
Regeringen framhöll att det inte är nödvändigt att ett beslut om allmän trafikplikt omfattar all trafik som RKM enligt trafikförsörjningsprogrammet avser att själv tillhandahålla eller upphandla. Det är därför möjligt att besluta om trafikplikterna successivt, eller som komplement till ett tidigare fattat länsomfattande beslut. Det
12 Se prop. 2009/10:200 s. 123.
Bilaga 7 SOU 2015:110
24
ankommer därvidlag på RKM att bestämma omfattningen av den trafik som blir föremål för ett beslut om allmän trafikplikt.13
Som utgångspunkt gäller att RKM:s befogenhet är territoriellt begränsad i enlighet med 2 kap. KolltrL. Att beslut om trafikplikten enligt 3 kap. 1 § KolltrL kan omfatta mer än ett län utgör enligt motiven en utvidgning av RKM:s territoriella befogenhet. Möjligheterna till länsgränsöverskridande trafikplikt begränsas emellertid av det måste finnas en överenskommelse mellan samtliga berörda RKM om såväl utformningen som finansieringen av trafiken.14
Den territoriella begränsningen förefaller i tekniskt hänseende naturlig i anledning av att mera långväga resor svårare kan klassificeras som vardagsresor eller arbetspendling. Det finns därför av denna anledning ett samband med rent geografisk-tekniska förutsättningar för den regionala kollektivtrafiken. Långväga trafik är i sig inte ägnad att tjänstgöra som vardagsresor eller arbetspendling, varför den i stället tillgodoser andra transportbehov än den regionala kollektivtrafiken gör. Att sådana resor likafullt är kollektivtrafik i allmän mening ändrar inte på detta förhållande.
3.3.1 RKM:s befogenheter
Syftet med gällande regler om kollektivtrafik på EU-nivå är, som ovan nämnts, att fastställa på vilket sätt som de RKM kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. I KolltrF fastställs sålunda de villkor, på vilka de behöriga myndigheterna, när de ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt (artikel 1.1 KolltrF).
Det framgår vidare, enligt KolltrF, att kollektivtrafiken på järnväg medför särskilda problem när det gäller investeringarnas storlek och infrastrukturkostnaderna. Syftet med KolltrF är emellertid att upprätta en rättslig ram för ersättning och/eller ensam-rätt för avtal
Bilaga 7
25
om allmän trafik och inte att ytterligare öppna marknaden för järnvägstrafik (skäl 25).
Det har redan konstaterats att RKM är behörig myndighet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Därefter är det relevant att klargöra var gränserna går för myndigheternas befogenheter. En inledande inskränkning och att beslut därom måste baseras på vissa geografiska och funktionella kriterier.
3.3.1.1 Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till visst geografiskt område
I KolltrL har vissa presumtionsregler tagits in och enligt 1 kap. 6 § p. 1 gäller i geografiskt hänseende att med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som till att börja med äger rum inom ett län. Detta innebär att RKM, måhända märkligt nog, har en skyldighet att förutsätta att all trafik inom den administrativa geografiska indelningen i form av länsgränserna ska förutsättas vara vardagsresor eller arbetspendling – till synes oaktat storleken på länet. Att så är fallet i de geografiskt mindre länen, eller där transportinfrastrukturen är utformad så att den är ägnad för vardagsresor synes detta från ändamålssynpunkt inte utgöra något problem. Däremot kan självfallet diskuteras lämpligheten de lege ferenda att definitionen tillämpas på samma sätt i alla län i anledning av att det säkerligen kan diskuteras att huruvida alla resor inom ett och samma län verkligen utgör vardagsresor.
Skillnaderna i länsstorlek och de olika geografiska/topografiska och demografiska förutsättningarna ger vid handen att en enkel tvådimensionell gränsdragning kopplad till administrativa nationsindelningar svårligen är lämplig som allenarådande kriterium för att avgöra om en kollektivtrafik är regional eller ej. Märkligt nog har lagstiftaren icke desto mindre fäst avseende vid detta i fastställandet av RKM:s minsta befogenhet, men eftersom regional kollektivtrafik även kan vara extraterritoriell i förhållande till länsindelningar krävs ett kompletterande kriterium. I det hänseendet är utöver länsindelningarna viktigt att beakta resandets funktion.
Bilaga 7 SOU 2015:110
26
3.3.1.2 Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss funktion
Efter hänsyn till Lagrådets synpunkter har begreppet regional kollektivtrafik utvidgats i funktionellt hänseende genom bestämmelsen 1 kap. 6 § p. 2 KolltrL, enligt vilket stadgande begreppet även innefattar sådan kollektivtrafik som, om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Härvidlag finns sålunda en utvidgad befogenhet som inte knyts till geografiska gränser, utan i funktionellt hänseende när det gäller trafik utanför länsgränserna.
Det finns alltså i KolltrL en inskränkning i den funktionella befogenheten. Beslut om allmän trafikplikt får således endast avse regional kollektivtrafik, såsom denna definieras i 1 kap. 6 § KolltrL, d.v.s. sådan trafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, den med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Det måste sålunda till att börja med vara fråga om just kollektivtrafik, d.v.s. persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.15 Argumentationsvis skulle många transportformer kunna anses ha ett allmänt ekonomiskt intresse (här obegränsat till all form av kollektivtrafik) men inom ramen för de kompetenser som tilldelats RKM gäller alltså därutöver att kollektivtrafiken måste vara regional.
Mot bakgrund av Lagrådets kritik av den oprecisa definitionen av begreppet regional kollektivtrafik har regeringen i förarbetena tagit fram vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektivtrafik kan anses vara just regional i funktionell mening. Enligt förarbetena bör därför bedömningen grunda sig såväl på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet (efterfrågan).16 Att det finns ett ömsesidigt växelspel mellan utbud och efterfrågan torde vara uppenbart i så måtto att såväl storleken, omfattningen och utformningen av trafikutbudet som resandet
15 Artikel 2 a) Kollektivtrafikförordningen. 16Prop. 2009/10:200 s. 59.
Bilaga 7
27
påverkas av varandra. Det är emellertid viktigt att konstatera att regeln avseende den funktionella befogenheten utgör en inskränkning i RKM:s möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt genom att trafikutbud eller resande som inte är betingat att tillgodose det aktuella behovet av vardagsresande eller arbetspendling inte får omfattas av RKM:s beslut om allmän trafikplikt. RKM saknar nämligen behörighet att fatta beslut om sådant resande (om det inte sker inom ett och samma län). Med behörighet avses här alltså möjligheten för RKM att alls ingripa genom beslut om allmän trafikplikt och med befogenheten vad myndigheten inom ramen för sin behörighet kan besluta om.
Det har under många år förts en diskussion om hur å ena sidan den kollektivtrafik som etableras av de offentliga trafikhuvudmännen och å andra sidan trafik som initieras på kommersiella grunder ska förhålla sig till varandra. För att minska den samhällsorganiserade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser, vilka enligt förarbetena tedde sig allt mindre ändamålsenliga, men samtidigt skydda den interregionala kollektivtrafikmarknaden, vars trafik i första hand ska vara kommersiell, borde enligt regeringen, befogenhet att anordna trafik som sträcker sig över fler än ett län knytas till trafik som domineras av vardagsresande och som därmed funktionellt är att betrakta som regional kollektivtrafik. När det gäller trafik som bedrivs enbart inom ett län bör, som framgår nedan, tillämpningen av denna princip kunna förenklas.
Kriterier för bedömning av trafikutbudet. RKM har möjlighet
att slutligt påverka trafikutbudet genom fastställande av bakomliggande faktorer för beslut om allmän trafikplikt och efterföljande avtal. Detta har i allt väsentligt att göra med en målformulering med den regionala kollektivtrafiken, såsom de framträder i trafikförsörjningsprogrammet. Denna innefattar en redovisning av befintligt utbud (såväl kommersiell som samhällsstödd trafik), varigenom behovet av komplettering och eventuella trafikplikter klargörs. (jfr 2 kap. 10 § KolltrL). I sammanhanget bör även noteras att i utbudet ingår befintlig trafik i kvantitativt och kvalitativt hänseende från existerande kommersiella aktörer – ävenså inte minst när kollektivtrafiken börjar närma sig gränsen för vad som ska anses vara interregionala transporter. Tillgången till nödvändiga uppgifter för sammanställande av utbudsläget tryggas genom anmälningsplikten i 4 kap. 1§ KolltrL.
Bilaga 7 SOU 2015:110
28
Enligt regeringen finns det några lämpliga kriterier17 för att bedöma om ett trafikutbud kan anses vara regionalt i funktionell bemärkelse bl.a.:
Turutbud. Enligt motiven omfattar detta en kvantitativ mängd av turer, vilken är tillräckligt stor för att attrahera daglig pendling. Om mängden turer sålunda understiger en kritisk nivå förlorar den karaktär av vardagsresande eller arbetspendling. I detta bör rimligen även ingå en bedömning av vilken kapacitet varje tur har. Gällande tåg blir detta en bedömning av hur många avgångar som erbjuds och vilken kapacitet både varje avgång har och vilken kapacitet som totalt sett erbjuds. Häri torde även ingå möjligheten att nyttja transporten gällande lämpliga avgångs- och ankomsttider.
Stoppfrekvens. En särskild aspekt av turutbudet i geografiskt hänseende är antalet uppehåll för av- och påstigande och om detta sker i kommunhuvudorter eller med ännu tätare intervall. Ju färre stopp, desto lägre förefaller sannolikheten vara att det rör sig om resor av vardagskaraktär och därigenom regional kollektivtrafik.
Taxe- och bokningsvillkor. Till skillnad från annat resande torde vardagsresor normalt inte kräva förhandsbokning, medan olika typer av periodkort är vanligt förekommande i kollektivtrafik. Det är något osäkert hur just priset och transportavtalsvillkoren skulle vara särskilt avsedda för regional kollektivtrafik. Envägs- eller engångsbiljetter behöver inte utesluta att det rör sig om regional kollektivtrafik. Ej heller kan motsatsvis förekomsten av periodiska biljetter på långväga trafik anses vara särskilt indikerande för att inte rör sig om interregional trafik. Snarare förefaller denna punkt ta sikte på huruvida priset och prisvillkoren underlättar eller försvårar för resenärerna att nyttja transporttjänsten för vardagsresor.
Fordonstyp. Enligt motiven är utformningen av fordon liksom service- och ombordkoncept många gånger anpassade för vardagsresande. Fordonen är många gånger avsedda för vissa specifika behov. Gällande gränsdragningen för kollektivtrafik torde
Bilaga 7
29
det främst röra huruvida fordonen i tekniskt hänseende är anpassade till turutbudet, stoppfrekvens m.m.18
Slutsatsen av bedömningen i denna del torde främst vara ägnad utesluta att det rör sig om interregional kollektivtrafik och att utbudet sammantaget verkligen är ägnat att tillgodose ett behov av vardagsresande.
Kriterier för bedömning av resandet (efterfrågan). Vad gäller
efterfrågesidan är resandet följden av den trafik som erbjuds och den efterfrågan på kollektivtrafiktjänster som finns. För att bedöma om ett visst resande är att anse som regionalt i funktionell mening bör hänsyn tas till bl.a. kriterierna:19
Ärende med resan. Till resor av vardagskaraktär räknas regelbundna resor till arbete, skola, omsorg, inköp, service eller fritidsaktiviteter för en majoritet av resorna. Härigenom utesluts t.ex. längre pendlingsresor som praktiskt sett endast kan vidtas t.ex. vid veckoslut. Sådana resor kan fortfarande definitionsmässigt vara kollektivtrafik, men däremot inte regional sådan.
Reslängden. Enligt förarbetena diskuteras att reslängden inte överstiger 100 km för de flesta av resenärerna. Detta är självfallet ingen absolut gräns och huruvida avståndet är lämpligt att trafikeras med kollektivtrafik är därtill beroende av de tekniska möjligheterna att tillryggalägga den inom en lämplig tid.
Restiden. I normalfallet framhålls det i förarbetena att restiden inte överstiger en timme för de flesta av resenärerna. Som redan nämnts hänger denna punkt ihop med reslängden och transport-
18 I andra sammanhang har just skillnaden mellan skilda fordonstyper behandlas. Inom konkurrensrätten anses t.ex. olika typer av bussar vara heterogena produkter. Kommissionen har i beslut framhållit att även om gränserna mellan olika bussegment inte är fasta så kan det åtskiljas åtminstone tre olika typer av bussar, nämligen stadsbussar, linjetrafikbussar och turistbussar, vilka var och en utgör skilda produktmarknader. Enligt kommissionen är i allmänhet bussar utformade för en viss typ av transporttjänst: ”Stadsbussar är till exempel utformade för korta resor där människor vanligtvis tillbringar några minuter eller åtminstone bara en kort tid på bussen, och där en lätt på- och avstigning är viktig. Turistbussar är å andra sidan utformade för att transportera människor på långa avstånd, där de tillbringar flera timmar eller rent av dagar på fordonet. Turistbussarnas utformning är fokuserad på komfort och lagringsutrymme snarare än på en lätt på- och avstigning.”, Ärende nr COMP/M. 1672
Volvo/Scania, EGT L 143, 29.05.2001, p. 216. Se även ärende nr IV/M.477 – Mercedes-Benz/Kässbohrer, beslut av den 14 februari 1995, EGT L 211, 6.9.1995, s.1, och ärende nr
IV/M.1202 – Renault/Iveco, beslut av den 22 oktober 1998. 19Prop. 2009/10:200 s. 60.
Bilaga 7 SOU 2015:110
30
sättet. Sedda sammantagna ger de besked om det är möjligt att t.ex. dagligen nyttja transportsättet. Motsatsvis gäller att om så inte är fallet är det svårt att klassificera resandet som kollektivtrafik.
Skillnader mellan hög- och lågtrafik. Resandet kännetecknas av tydliga dygnsvariationer och av variationer mellan vardag och helg som speglar ett dagligt vardagsresande, däribland utpräglade skillnader i resandevolym mellan hög- och lågtrafik. Argumentationsvis gäller detta även trafik som inte är regional kollektivtrafik, men det avser åtminstone en viktig del i kollektivtrafiken; turtäthet och kapacitet är högre när det krävs för t.ex. vardagliga resor till och från arbeten.
Regeringen framhåller i direkt anslutning till dessa nämnda kriterier att befogenheten inte bör inskränkas mer än det är tillräckligt för att RKM ska kunna visa att själva resmönstret till övervägande del är av vardagskaraktär. Motsatsvis torde det innebära att RKM saknar befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt om det skulle visa sig att resmönstret inte vore det. Vidare synes det ligga en förutsättning i att det är just myndigheten som har att visa att förutsättningarna för beslut om allmän trafik är för handen, d.v.s. det saknas en presumtion om att resor i allmänhet är av vardagskaraktär som senare måste motbevisas (resor inom ett och samma län är dock föremål för presumtion om regionalitet). I förarbetena ges det därtill uttryck för att resvaneundersökningar bör vidtas för att kunna bedöma vilken omfattning som det regionala resandet har. Att sådana undersökningar verkligen bör eller måste göras följer av myndighetens utredningsansvar (se nedan).20
Att RKM måste kunna visa att förutsättningarna för allmän trafikplikt är för handen följer inte minst av allmänna förvaltningsrättsliga regler enligt 20 § förvaltningslagen (FL) när detta innefattar myndighetsutövning mot enskild. I allmänhet torde detta inte vara betungande om trafikplikten avser nytillkommande trafik som inte påverkar annan trafik. Annorlunda förhåller det sig emellertid om beslutet kommer att påverka möjligheterna för att fortsätta bedriva kommersiell järnvägstrafik, men även kommersiell regional
Bilaga 7
31
kollektivtrafik. Av allmänna rättsgrundsatser följer även att en myndighet vid utformning av beslut som potentiellt sett är ingripande eller negativt för enskild inte kan presumera att förutsättningarna för allmän trafikplikt då är uppfyllda utan utredning. I minst visas det, som utvecklats ovan, av att det i sådana fall finns det en inneboende risk i beslut om allmän trafikplikt negativt påverkar existerande kommersiell trafik.
Nu kan det hävdas att det i KolltrL inte införts någon specialreglering av bevisbördans placering vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. En följd av detta skulle kunna vara att myndigheten vore fri att utforma beslut fritt efter eget skön, varefter berörda enskilda har att påvisa orimligheten eller icke-proportionaliteten i besluten. En sådan ordning är dock främmande i svensk rätt.
Beredningen hos RKM präglas i stället av den s.k. officialprincipen, vilken innebär att det åligger myndigheten att se till att ärendet blir tillräckligt utrett. Denna princip är lagfäst genom 8 § förvaltningsprocesslagen (FPL) och gäller för förvaltningsdomstolar, men följer även i övrigt för myndigheters service- och samverkansansvar (jfr. 4–7 §§ FL) och innebär att det är myndigheten som har utredningsansvaret och den därtill sammanhängande bevisbördan. I avsaknad av särskild lagstiftning är det just dessa allmänna principer som gäller. 21
Det är allmänt vedertaget att ju större vikt och ju mer omfattande ingripandet är för den enskilde, desto större är utredningsansvaret för myndigheten. I händelse av att myndighetens utredning ger vid handen att ett ingripande inte tillräckligt kan utredas eller att RKM misslyckas med att visa att ett ingripande är berättigat föreligger därigenom rättsligt hinder för att vidta åtgärden (t.ex. beslut om allmän trafikplikt)22 .
När resmönster har kunnat fastställas innebär de i förarbetena framtagna kriterierna att det ska eller bör göras en sammanvägd bedömning av utbudet och efterfrågan. Det rör sig inte om
21 Se Warnling-Nerep, W., Finansinspektionens ”bannbullor” och annan nutida förvaltning – en fråga om legitimitet, FT 3/2011, s. 530. Se även Hellners, Tryggve & Malmqvist, Bo,
Förvaltningslagen med kommentarer, uppl. 3, 2010, s. 81 ff. samt Jfr SOU 2010:29 s. 398. 22 Jfr RÅ 1990 ref 108, RÅ 2007 ref. 10, RÅ 1996 ref 15, RÅ 1996 ref. 83, RÅ 2006 ref. 7 och
RÅ 2006 ref 15. Se även Warnling-Nerep, W., a.st. samt von Essen, U., Förvaltningsdomstols utredningsansvar, FT 1/2012.
Bilaga 7 SOU 2015:110
32
kumulativa kriterier, utan en sammantagen bedömning som synes behöva anpassas till förhållandena i respektive region inom landet. Sålunda framhålls även att för det fall det skulle visa sig att trafiken inte alls, eller endast till en försumbar del, i verkligheten används på sådant sätt att det kan kategoriseras som vardagsresande, så talar detta starkt mot att det vore fråga om regional trafik.
Att bedömningen måste göras konkret in casu och därtill inte in abstracto framgår tillika uttryckligen av förarbetena. Sålunda framhålls att olika geografiska och demografiska omständigheter i landet bör kunna vägas in i bedömningen av vad som utgör regional kollektivtrafik i funktionell mening. Tvivelsutan är förutsättningarna för t.ex. arbetspendling olika i skilda delar av landet och vad som är vardagsresande skiljer sig mycket beroende av de lokala förutsättningarna. Av dessa skäl måste därför kriterierna avseende trafikutbud och resande ses i sitt sammanhang.23
Lagrådet efterlyste en högre grad av konkretion till detta i lagstiftningen, medan regeringen ansåg det obehövligt mot bakgrund av de kriterier som diskuterats i förarbetena. Det är förvisso inte oväntat från rättslig synpunkt att Lagrådet anför dessa invändningar m.h.t. till kraven i 8 kap. 2 § RF. Det kan därför från rättslig synpunkt diskuteras lämpligheten av att formulera viktiga kriterier för avgränsningen av myndigheters befogenheter i förarbetena, när dessa lika gärna hade kunnat definieras i lag. Genom att de beslut som på basis av myndighetens befogenhet därefter ska meddelas kan medföra att de inskränker individers näringsfrihet, eller är ingripande i övrigt gällande kommersiella intressen, framstår det som naturligt att sådan befogenhet skulle ha klargjorts i lag, i enlighet med Lagrådets synpunkter.
Oaktat om begreppet vardagsresor ska definieras i lag, eller på annat sätt, kvarstår faktum att begreppet i sig är svårdefinierat. Risken för materiellt felaktiga beslut ter sig överhängande om en myndighet tvingas tillämpa en uttömmande lista över kriterier för att bestämma vad som utgör vardagsresande. Att en RKM bör ha viss diskretion i klassificering av trafikens karaktär förefaller därför nödvändigt. I förevarande fall har det i motiven inte gjorts gällande att det rör sig om en uttömmande eller kumulativ lista av kriterier, utan snarare exempel på viktiga faktorer att beakta i en samman-
Bilaga 7
33
tagen bedömning, utmynnande i vad som inom visst geografiskt område ska klassificeras som regional kollektivtrafik.
3.3.2 Sammanfattning om RKM:s befogenheter
RKM:s allmänna befogenhet att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet som ger de yttre gränserna för utformningen av beslut om allmän trafikplikt. Vidare begränsas befogenheten till regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Frågan härefter är vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som omfattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta inverkar begränsande på befogenheten.
4 Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande samspelet med kommersiell kollektivtrafik
Bakgrunden till gällande bestämmelser om allmän trafikplikt ligger i rådets numera upphävda förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar.24 I den förordningen fanns inga bestämmelser om vare sig hur avtal om allmän trafik skulle tilldelas inom gemenskapen eller under vilka omständigheter det krävdes ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Mot bakgrund av dessa brister ansågs det nödvändigt att uppdatera unionens regelverk på dessa områden, varigenom KolltrF infördes.25
Det följer vidare av p. 9 i preambeln till KolltrF att för att kunna organisera kollektivtrafiken på det sätt som bäst motsvarar allmänhetens behov måste de behöriga myndigheterna, på de villkor som anges i KolltrF, fritt få välja vilket kollektivtrafikföretag som ska
24 Ursprungslydelse: EGT L 156, 28.6.1969, s. 1. Förordningen senast ändrad genom förordning (EEG) nr 1893/91 (EGT L 169, 29.6.1991, s. 1). 25 Kollektivtrafikförordningen, p. 6.
Bilaga 7 SOU 2015:110
34
bedriva trafiken, med beaktande av små och medelstora företags intressen. När ersättning eller ensamrätt beviljas är det viktigt att i ett avtal om allmän trafik mellan den behöriga myndigheten och det utvalda kollektivtrafikföretaget fastställa arten av allmän trafikplikt och vilken ersättning som ska utgå, för att på så sätt sörja för tillämpning av principen om insyn, principen om lika behandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen. Avtalets form och benämning kan variera beroende på medlemsstaternas rättsordningar.
Tidigare EU-regler på området syftade alltså till att undanröja sådana skillnader som kunde orsaka avsevärd snedvridning av de grundläggande transportvillkor som var utmärkande för ett system där medlemsstaterna ålade transportföretag att utföra tjänster åt allmänheten. Mot denna bakgrund infördes under 1960-talet regler innehållande gemensamma principer för upphävande eller bibehållande av allmän trafikplikt. Utgångspunkten har emellertid varit att det allmänna i de flesta fall ansvarat för just kollektivtrafiken och lagstiftningen har därigenom inte inriktats på att ta hänsyn till att säkerställa ett effektivt samspel mellan å ena sidan kommersiellt bedriven och å andra sidan samhällsinitierad och -finansierad kollektivtrafik, synbarligen till följd av att en sådan samexistens tidigare inte förelegat.26
Hur den eventuella konflikten mellan samhällsinitierad trafik och kommersiell trafik ska lösas har emellertid inte behandlats i de nya EU-reglerna, eventuellt beroende av att det inte funnits anledning att reglera detta på EU-nivå till följd av dilemmats ovanlighet. För svenskt vidkommande har emellertid ändringar skett genom att den tidigare ordningen med trafikhuvudmännen har arbetats om i grunden. Den nya ordningen bygger på förutsättningen att RKM ansvarar för att ta initiativ till att etablera regional kollektivtrafik. Den nuvarande ordningen innebär vidare att kollektivtrafikföretag fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik, vilket sålunda antingen kan existera parallellt med samhällsinitierad trafik eller på uppdrag av RKM i den mån som beslut om allmän trafikplikt har fattats. Enligt ett portalstadgande har regeringen framhållit att de eventuella nackdelar som ingripandet medför ska uppvägas av den nytta som där-
26 Se Rådets förordning EEG nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156/1, 28.6.69.
Bilaga 7
35
igenom uppkommer genom beslut om trafikplikt eller tillhandahållandet av samhällsinitierad trafik.27
Faktum är att kommersiell trafik som samexisterar med offentligt initierad trafik kan ge upphov till konflikter dem emellan och enligt betänkandet som föregick KolltrL föreslogs därför en ordning enligt den s.k. trafikförklaringsmodellen. Denna innebar i korthet att den kommersiella trafiken skulle beredas tillfälle att etablera sig före den offentligt initierade trafiken, varefter den senare skulle fylla det behov som kommersiell trafik på egen hand inte skulle lyckas tillfredsställa.28 Förslaget mötte stark kritik bland remissinstanserna och regeringen valde slutligen att inte basera propositionen på den modellen främst i anledning av att det ansågs finnas en stor osäkerhet om resenärerna skulle komma att ha tillgång till en tillfredställande kollektivtrafikförsörjning samt osäkerhet om vilka konsekvenserna skulle bli för kommuners och landstings ekonomier.29
Förhållandet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik behandlades redan i tidigare förarbeten angående marknadsöppningen för järnväg. Enligt äldre rätt gällde enligt dåvarande lydelse i JvF att SJ AB hade rätt att bedriva kommersiell trafik på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet i Sverige. Rättigheten inskränktes dock av möjligheten för regeringen att undanta sådan trafik som upphandlats av dåvarande Rikstrafiken, eller sådan trafik som bedrevs av trafikhuvudman. Det fanns även en omvänd skyldighet för trafikhuvudmännen att vid samordnad trafik över länsgränserna inte bedriva denna så att den väsentligen påverkade förutsättningarna att bedriva kommersiell trafik eller trafik upphandlad av staten.30
Enligt artikel 11.1 i SERA-direktivet31 finns det möjligheter för medlemsstaterna att begränsa tillträdesrätten och rätten att ta upp och lämna av passagerare för trafik mellan avgångsorter och destinationer, vilka omfattas av ett eller flera avtal om allmän trafik som är förenliga med unionsrätten. En sådan begränsning får dock
27 Prop 2009/10:200, s. 39. 28SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag, s. 159 ff. 29Prop. 2009/10:200, s. 40. 30Prop. 2008/09:176, s. 17. 31 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EUT L 343, 14.12.2012, s. 32–77.
Bilaga 7 SOU 2015:110
36
inte leda till en inskränkning av rätten att ta upp passagerare vid någon station utmed en internationell sträcka och att lämna av dem vid en annan, inbegripet stationer som ligger i samma medlemsstat, såvida inte utövandet av denna rätt skulle äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik.
Regeringen har emellertid inte sett någon anledning att nyttja denna möjlighet och föreslå sådana regler för riksdagen. Tvärtom har regeringen framhållit att varje tillskott i form av utökat kommersiellt utbud av trafik är ett medel att göra järnvägstrafiken mer attraktiv och effektiv. Regeringen såg vidare att det kommersiella tillskottet av järnvägstrafik skulle kunna bidra till att minska samhällets insatser för att organisera av samhället önskad trafik.32
Av denna anledning ansåg regeringen det motiverat att fr.o.m. den 1 mars 2011 avveckla bestämmelsen i dåvarande 4 kap. 1 § 3 st. JvF, enligt vilken tidigare gällde att regeringen kunde inskränka den rätt att utföra och organisera persontrafik SJ AB hade, om trafiken konkurrerade med trafik som staten hade upphandlat eller med trafik som bedrevs av en trafikhuvudman. Regeringen ville avvakta kollektivtrafikutredningens förslag innan den formella möjligheten att skydda kommersiell trafik på det av staten förvaltade järnvägsnätet togs bort. Å andra sidan ville regeringen inte heller ge något företräde till kommersiella trafikutövare att bedriva trafik som överensstämde med av trafikhuvudman upprättat trafikförsörjningsprogram. Regeringen framhöll dock vikten av att trafiken inte organiseras så att det äventyrar reglerna om statsstöd.33
Det är tydligt att regeringen såg tillskottet av kommersiell trafik som viktig för att täcka behovet av kollektivtrafik, vilket alltså innebar att i den mån kommersiell trafik etablerades på marknaden var detta något som skulle betraktas som positivt och i princip utesluta att det allmänna skulle fatta beslut om trafikplikt gällande denna trafik. Hur samspelet mer konkret skulle se ut mellan kommersiell trafik och samhällsstödd trafik är dock mera oklart.
I vart fall har regeringen gällande regional kollektivtrafik tagit ställning i frågan om det ska vara nödvändigt för RKM att först invänta eventuell etablering av kommersiella alternativ innan beslut om trafikplikt fattas. Svaret har varit nekande, inte minst med
Bilaga 7
37
tanke på intresset att kunna tillse att sådan trafik faktiskt etableras och att RKM därigenom bör ges en stor befogenhet att fatta beslut därom och att RKM ska ha bra möjligheter att agera genom att upphandla kontrakt med kollektivtrafikföretag. Detta innebar att RKM skulle ha möjlighet att agera utan att invänta att kommersiell trafik först etablerades. Frågan hur samspelet mellan redan existerande kommersiell trafik och beslut om trafikplikt skulle hanteras kvarstod dock obesvarad.
Icke desto mindre har regeringen framhållit att RKM har en skyldighet att hantera sin befogenhet ansvarsfullt i anledning av att deras åtgärder riskerar att få negativa samhällsekonomiska effekter och att åtgärderna blir alltför långtgående, varigenom beslut som fattas måste vara proportionerliga. Med detta framhöll regeringen att nyttan av beslut (t.ex. trafikplikt) måste motivera den eventuella belastning på samhällsekonomin som uppstår genom beslutet. Om sålunda ett beslut om trafikplikt införs och detta får negativa effekter på kommersiell trafik, eller undergräver de målsättningar som marknadsöppningen syftade till, förefaller det nära till hands att betrakta sådana beslut som potentiellt oproportionerliga. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det motiverat att RKM borde föra en dialog med berörda företag om vad kommersiell kollektivtrafik kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal. 34
Genom förarbetsuttalandet får det anses stå klart att regeringen avsett att kommersiella alternativ ska komplettera det samhällsstödda trafikutbudet, vilket bl.a. visas av att regeringen lyfte fram möjligheten för RKM att frivilligt låta kommersiell trafik först etableras i regionen och därefter komplettera utbudet av kollektivtrafik. Däremot avstod regeringen från att införa en särskild regel om proportionalitet. En sådan explicit regel är dock väsentligen obehövlig, eftersom det är en allmän rättsgrundsats, vilket ska utvecklas i det följande.
Sammantaget får det anses stå klart att det enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belastning av samhällsekonomin,
Bilaga 7 SOU 2015:110
38
ej heller att befintliga kommersiell trafik drabbas av stora förluster utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nackdelarna. I vart fall måste även allmänna proportionalitetsöverväganden iakttas.
4.1 Särskilt om proportionalitetsbedömningen i utformningen av beslut om allmän trafikplikt
HFD har framhållit att proportionalitetsprincipen gäller som en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten. Principen har i vissa fall kodifierats (bl.a. inom skatterätten), men gäller även utan lagstöd.35 Sålunda gäller att proportionalitetsprincipen har en grundläggande betydelse vid tillämpningen av Europakonventionen och inom EU-rätten. Den har också vunnit erkännande inom svensk nationell rätt (se RÅ 1999 ref. 76).
Som jämförelse kan nämnas att HFD har framhållit att ”[ä]ven i skatteförfarandelagen har proportionalitetsprincipen uttryckts direkt i lagtext. Av 2 kap. 5 § framgår att beslut enligt lagen får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. I förarbetena poängteras bl.a. att principen avser alla delar av en kontrollåtgärd – inte bara vid användningen av tvångsåtgärder – och att varje del kräver en proportionalitetsavvägning men att noggrannheten av avvägningen beror på vad beslutet gäller (prop. 2010/11:165 s. 301 ff.).” [min kurs.]36
Proportionalitetsprincipen är även en central del av EU-rätten och är bl.a. lagfäst i primärrätten (se artikel 5.4 FEU). Härigenom stadgas det att lagstiftning och åtgärder som unionens institutioner använder sig av för att uppnå ett visst syfte inte får vara mer betungande eller långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas. Bernitz m.fl. framhåller i detta sammanhang att det måste råda en balans mellan mål och medel och vara sannolikt att målet kan uppnås genom vidtagna åtgärder.37
35 Inom t.ex. skatterätten följer av förarbetsuttalanden att principen kan få till följd, liksom vad som getts uttryck för inom kollektivtrafiken, att det allmänna måste avstå från en tvångsåtgärd om åtgärden, trots att den bedömts nödvändig för att uppnå ett visst syfte, skulle få negativa konsekvenser som inte står i rimlig proportion till de (beskattnings)åtgärder som kan bli aktuella. Se prop. 1987/88:65 s. 72. 36HFD 2012 ref. 12. 37 Bernitz, U., Kjellgren, A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 43, 157 f.
Bilaga 7
39
Det följer av fast rättspraxis att under alla omständigheter måste de allmänna intressena vägas mot enskilda intressen enligt proportionalitetsprincipen. HFD har framhållit såsom en grundläggande princip att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen.38
En bedömning av proportionaliteten av myndighetens beslut som medför en direkt eller indirekt inskränkning av möjligheten att använda egendom eller bedriva verk-samhet aktualiseras därför när t.ex. ett järnvägsföretag som bedriver kommersiell regional eller annan kollektivtrafik påverkas negativt av ett beslut om allmän trafikplikt. Lagstiftningen utesluter alltså inte att en inskränkning förvisso är möjlig när den uppfyller de kriterier som följer av gällande rätt inom respektive område, men därutöver måste alla sådana beslut vara proportionerliga. Frågan blir då hur proportionalitetsbedömningen går till.
Proportionalitetsprincipen är, som ovan nämnts, hävdvunnen i svensk rätt, vilket även framgår av den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) och den samtidigt beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF.39 Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har Europadomstolen konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip.40
Proportionalitetsprincipen innefattar flera olika krav som rättsordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan motstående intressen. När det gäller att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att anlägga tre olika aspekter:41
1. Ändamålsenlighet (lämplighet). Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet? Denna bedömning innefattar huruvida den ifrågasatta åt-gärden överhuvudtaget kan bidra till att uppnå de mål som den syftar till.42 Om bedöm-
38RÅ 1996 ref 56. 39Prop. 1993/94:117 s. 39–40. 40 Jfr Danelius, SvJT 1991 s. 329–333, 1994 s. 381–383 och 1995 s. 534–535. 41 Se RÅ 1999 ref. 76. 42 Jfr Bull, T., Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar, 2 uppl. 2013, s. 90.
Bilaga 7 SOU 2015:110
40
ningen slutar i ett negativt svar kommer åtgärden redan på denna grund att betraktas som oproportionerlig, varvid ytterligare utredningar om proportionalitet är obehövliga och ingreppet blir sålunda i strid mot grundlagsbestämmelsen.
2. Nödvändighet. Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ? Om ingreppet bedöms vara nödvändigt ska en bedömning göras om det finns mindre ingripande alternativt som lika, eller nästan lika, ändamålsenliga för att uppnå syftet och därtill realistiska ur kostnads- och effektivitetssynpunkt. Om så är fallet ska ingreppet betraktas som oproportionerligt och därmed grundlagsstridigt.
3. Proportionalitet i strikt mening. Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? Den sista bedömningen vilar på förutsättningen att ingreppet både är lämpligt och nödvändigt, men att det fortfarande trots detta krävs att det råder en rimlig balans mellan de berörda intressena (proportionalitet i strikt mening). När det gäller att bedöma om kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt måste naturligtvis beaktas att myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att ett underkännande av ett myndighetsingripande i sådana fall knappast kan komma i fråga i andra fall än sådana där det råder ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning som ingripandet innebär för den enskilde (jfr bl.a. RÅ 1997 ref. 59).
Enligt HFD bör proportionalitetsprincipen alltså ses i ljuset av artikel 1 i första tillläggsprotokollet i den EKMR.43 I samband därmed ansluter sig HFD till praxis från Europadomstolen i de krav på proportionalitet som däri utvecklats när det gäller ingrepp som görs av det allmänna och som innebär att äganderätten till egendom berövas eller när någon enskild får sin rätt att använda en tillgång begränsad. I det sammanhanget gäller enligt HFD kraven på ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening.
43 Gäller som svensk lag jml lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Bilaga 7
41
Beträffande det sistnämnda kravet innefattar detta en helhetsbedömning av de förhållanden, under vilka ingreppet företas, varvid en viktig faktor är vilka ersättningsvillkor som gäller i anledning av ingreppet. Härtill läggs även andra faktorer som förekomsten av varseltid och tillgången till effektiva rättsmedel.
Det senare torde vara tillförsäkrat genom 6 kap. KolltrL, även om det saknas rättsmedel för interimistiska åtgärder – en överprövning kan i praktiken många gånger ta längre tid än vad själva beslutet berör. Det kan sålunda ifrågasättas om det finns effektiva rättsmedel i strikt mening. Vad som däremot helt saknas i KolltrL är regler om ersättning för sådana ingrepp som t.ex. ett beslut om allmän trafikplikt som leder till skada för befintliga kommersiella kollektivtrafikföretag. Så snart någon lider ekonomisk skada av ett ingrepp är det därför omöjligt att förutsätta att proportionalitet föreligger för ett beslut om allmän trafikplikt.
Redan härigenom kan det framstå som obehövligt att införa en uttrycklig regel om proportionalitet för RKM i deras beslut om allmän trafikplikt – kravet på proportionalitet i tillämpningen av reglerna följer redan av gällande rätt.
I sammanhanget måste framhållas att frågan inte gäller om det är oproportionerligt att fatta beslut om allmän trafikplikt – denna möjlighet följer redan av KolltrF. Frågan gäller i stället hur långt och på vilket sätt denna möjlighet kan nyttjas för myndigheten. Klarlagt får anses vara att proportionalitetsprincipen har två huvudsakliga inverkningar gällande beslut om allmän trafikplikt:
a) För det första tillämpas principen i övervägandet huruvida det
alls och i så fall var och i vilken omfattning ska införas allmän trafikplikt. Avvägningen i detta hänseende kommer att innefatta en bedömning av huruvida ett sådant beslut är ägnat att tillgodose det i sig legitima ändamålet att säkerställa utbudet av och tillfredsställa behovet av kollektivtrafik. Vidare ska avgöras just beslut om allmän trafik kan anses nödvändigt i objektivt hänseende, eller om det finns mindre inskränkande alternativ. Det ska hållas i åtanke att beslut av detta slag de facto allvarligt kan inskränka möjligheterna att bedriva kommersiell trafik, varför
Bilaga 7 SOU 2015:110
42
den faktiska eller potentiella skada som beslutet medför måste vägas mot de fördelar som uppnås.44
b) För det andra tillämpas även principen gällande utformningen av
beslutet. Tvivelsutan har lagstiftaren avsett att åstadkomma en marknadssituation där kommersiell trafik verkar i samspel med samhällsstödd trafik, där ingendera av trafikslagen utesluter den andra. Även vid beslut om omfattning av den allmänna trafikplikten och hur trafiken ska utformas är det nödvändigt att beakta proportionalitetsprincipen.
Helt klarlagt får emellertid anses vara att regeringen ansett att det skulle göras nog-grann avvägning mellan det kommersiella intresset och behovet av samhällsstödd trafik. Såsom följer av avgörandet i det s.k. Barsebäckmålet (RÅ 1999 ref. 76) gäller emellertid att domstolsprövningen i efterhand kan begränsas till huruvida ett beslut ligger inom myndighetens handlingsfrihet. Det är nämligen möjligt att lagstiftaren för vissa ärenden har gett en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, och därvidlag tillika överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfat-tandet. Härutöver ansåg HFD att domstolen i sådana fall också bör pröva om förvaltningsbeslutet uppfyller kraven i RF på saklighet och opartiskhet samt allas likhet inför lagen. Just i detta hänseende är det i vart fall nödvändigt att återigen beakta att den relevanta frågan gäller huruvida RKM har ett helt fritt skön vid beslut om allmän trafikplikt och därtill utan att behöva ta hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenser de får. Det synes med hänsyn till förarbetsuttalandena vara nödvändigt att erinra att beslut svårligen kan fattas så att det allvarligt äventyrar de målsättningar som getts uttryck för i motiven, t.ex. i så måtto att kommersiell trafik i akt och mening omöjliggörs. Särskilt allvarligt får det anses vara om beslutet drabbar befintlig kommersiell trafik.
Icke desto mindre framhåller regeringen i förarbetena till KolltrL att det var obehövligt att införa en explicit regel om proportionalitet. Därtill framhåller regeringen att den förvisso instämmer med remissinstanserna angående faran för att RKM försämrar förutsättningarna för de kommersiella kollektivtrafikföre-
44 Jfr Bernitz, U., Kjellgren, A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 158.
Bilaga 7
43
tagen om myndigheterna skulle agera oproportionerligt. Det diskuterades därför i motiven huruvida det var lämpligt att införa en kompletterande skyddsbestämmelse för den kommersiella trafiken som därigenom ytterligare skulle begränsa RKM:s befogenhet. Regeringen ansåg det viktigt att noggrant följa utvecklingen på marknaden för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligen trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trots detta ansågs det obehövligt att införa en särskild bestämmelse om hur balansen mellan kommersiell trafik och samhällsstödd trafik skulle upprätthållas, men att regeringen aviserade att återkomma i frågan för det fall att ytterligare åtgärder skulle visa sig vara behövliga i syfte att skydda den kommersiella trafiken. Några sådana förslag har emellertid hittills inte lagts fram för riksdagen.45
Detta innebär att befogenheten gällande trafikslagen formellt sett inte är inskränkt i lagstiftningen. Att befogenheten endast är inskränkt i geografiskt och funktionellt hänseende har i verkligheten medfört att RKM synes ha nyttjat sin befogenhet i stor omfattning – bl.a. av behöriga myndigheter i samverkan gällande i princip all regional kollektivtrafik med tåg i väsentligen hela östra Mellansverige. Beslutet är föremål för prövning i förvaltningsdomstol i målet SJ/SLL.46
Beslut om allmän trafikplikt fattades bl.a. av Trafiknämnden, Stockholms Läns Landsting (SLL). Enligt beslut av den 3 juni 2014 beslutades således bl.a. att under samverkan med RKM i Stockholms, Södermanlands, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län att genom Mälartrafik MÄLAB AB (MÄLAB) fastställa allmän trafikplikt för regional tågtrafik i Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län. Berörda sträckor var därigenom Stockholm-Västerås-Örebro-Hallsberg, Stockholm-Uppsala, Stockholm-Eskilstuna-Arboga-Örebro samt Linköping-Norrköping-Stockholm-Uppsala. Det synes genom detta beslut finnas ytterligt få delsträckor kvar att bedriva kommersiell trafik på. Därtill kan anmärkas att berörda sträckor är just de som den kommersiella regionala kollektivtrafiken väsentligen är etablerad på.
45 Se prop. 2009/10:200, s. 58. 46 Beslutet är föremål för tvist och har överklagats av SJ AB, som gjort gällande att SLL överträtt sin befogenhet enligt KolltrL och även agerat i strid mot proportionalitetsprincipen. Se förvaltningsrätten i Stockholm dom av den 11 december 2014, mål nr 17678-14. Målet är överklagat till Kammarrätten, mål nr. 354-15 (ännu ej avgjort).
Bilaga 7 SOU 2015:110
44
SJ/SLL-målet om järnvägstrafiken i östra Mellansverige väcker en rad relevanta rättsfrågor. Förvaltningsrätten framhöll inledningsvis det faktum att det i lagstiftningen såväl på EU-nivå, som på nationell svensk nivå, saknas en bestämmelse som reglerar hur samspelet mellan kommersiell kollektivtrafik och samhällsstödd kollektiv ska utformas. Förvaltningsrätten tolkar lagstiftningen så att RKM har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt för alla sträckor oavsett om där redan bedrivs kommersiell trafik. Enligt förvaltningsrätten inskränks emellertid den befogenheten av att beslut endast får fattas under förutsättning att den befintliga och planerade kommersiella trafiken inte lever upp till de krav som RKM ställer.
Vad förvaltningsrätten avser med krav är inte helt klarlagt, men det kan rimligen inte avse något annat än de målsättningar som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet, ur vilken det går att utläsa vilka behov som RKM anser det finnas för varje län.
Det framgår inte på något sätt att trafikförsörjningsprogrammet medför någon rättig-het för RKM att utan de här angivna hänsynen använda allmän trafikplikt så att det äventyrar eller omöjliggör kommersiell trafik. Än mer allvarligt är detta om besluten skulle inverka menligt på den interregionala trafiken. Förvaltningsrätten framhöll i SJ/SLL-målet att det i beslutsunderlaget (d.v.s. i beslutet om allmän trafikplikt) och inte i trafikförsörjningsprogrammet uppgetts att avsikten varit att etablera ett stomnät baserat på regionaltågtrafik för arbets- och vardagsresande mellan orterna i östra Sverige och härigenom skapa förutsättningar för fortsatt regionförstoring, främja samhälls- och stadsutveckling i goda lägen för kollektivtrafik samt att bidra till att göra kollektivtrafiksystemet i sin helhet konkurrenskraftigt (oklart mot vem eller vad) och attraktivt. I viss mån kan det argumenteras för att dessa målsättningar ligger utanför inte bara RKM:s befogenheter utan – mer allvarligt – även dess allmänna kompetens i den mån de ändrar, inskränker eller utvidgar den allmänna transportpolitiken. Syftet med trafikförsörjningsprogrammet är att fastställa hur behovet av regional kollektivtrafik ska lösas, inget annat. Regionförstoring, teknikutveckling i resandet m.m. synes dock ligga utanför behörigheten och ankommer på andra myndigheter att besluta om.
I vart fall måste det, oaktat kompetensfrågan, anses vara klart att syftet med lagstiftningen aldrig varit att helt utesluta kommersiell
Bilaga 7
45
trafik. Tvivelsutan har det förekommit kommersiell kollektivtrafik inom ett flertal av de sträckor som omfattas av SLL:s beslut och de överväganden som getts uttryck i förarbetena borde rimligen har gjorts såväl vid fastställandet av trafikförsörjningsprogrammet som inför besluten om all-män trafikplikt. Det förefaller osäkert hur denna prövning har gjorts i SJ/SLL – om alls. Med avseende på detta ter det sig tveksamt om kravet på proportionalitet är uppfyllt.
Det faktum att ett beslut om allmän trafikplikt inte hindrar att kommersiell trafik skulle uteslutas framgår redan enligt bestämmelserna i JvL och JvF, där kollektivtrafiken som utgångspunkt inte undantas framför annan trafik som ansöker om samma tåglägen. I Sverige blir det därför Trafikverket som för närvarande har att utifrån hänsyn till samhällsekonomisk nytta ska avgöra fördelningen vid konflikt om samma tåglägen. I så måtto hindrar inte beslut om trafikplikt kommersiell trafik i allmänhet. Märkligt nog har Sverige inte valt att ge den regionala kollektivtrafiken företräde framför annan trafik gällande tilldelning av tåglägen i enlighet med undantagsmöjligheten i artikel 11 i SERA-direktivet, vilket innebär att kollektivtrafik (även regional sådan) konkurrerar på samma villkor om tåglägen som annan järnvägstrafik om infrastrukturkapacitet.
Det är emellertid inte detta frågan gäller inom ramen för tillämpning av KolltrL. Det avgörande är huruvida det ska anses tillåtet att införa allmän trafikplikt trots att de behov som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet redan tillgodoses – åtminstone delvis – av kommersiell kollektivtrafik. Såsom det uttryckts i förarbetena ska det i sådana fall inte vara möjligt att fatta trafikpliktsbeslut för de delar där kommersiell kollektivtrafik redan tillfredsställer trafikbehoven.
Problemet är emellertid avsaknaden av en konkret lagbestämmelse om hur samspelet mellan kommersiellt och samhällsstödd kollektivtrafik ska utformas. Frånvaron därav innebär dock inte
att RKM ska anses ha helt fritt skön i utformningen av beslut om allmän trafik-plikt; och ej heller
att RKM i utformningen av beslut om allmän trafikplikt kan bortse från proportionalitetsprincipen.
Bilaga 7 SOU 2015:110
46
I förvaltningsdomstolens dom har emellertid proportionalitetsövervägandena, som enligt förarbetena och även enligt allmänna rättsgrundsatser, skulle åligga RKM att utföra, i stället lagts på de av besluten på de kommersiella kollektivtrafikföretagen att i detalj påvisa de nackdelar (sic!) som utgör en del av proportionalitetsbedömningen. Det förefaller i detta sammanhang något svårförståeligt att proportionalitetsbedömningen reduceras till konstaterade av fördelar medan de nackdelar som uppkommer därav ska presumeras vara obefintliga i den mån de som beslutet påverkar misslyckas att i detalj påvisa dessa. Om avsikten varit sådan att tillskapa denna form av omvända bevisbörda är emellertid oklart, men riskerar allvarligt att få den effekten.
Vidare måste det ha framstått som uppenbart för såväl RKM som domstolen att beslut som praktiskt sett innebär att möjligheterna att bedriva kommersiell trafik begränsas på aktuella sträckor nödvändigtvis måste betraktas prima facie som en nackdel för järnvägsföretaget och därtill som ett ingripande med belastande effekter för enskild. Under alla omständigheter synes det omvända vara att betrakta som helt orimligt; att ett beslut från myndighet som innebär att möjligheten att bedriva verksamhet och använda egendom helt eller kraftigt begränsas kan svårligen ses som ett effektneutralt eller positivt beslut för den enskilde.
4.1.1 Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik
Det måste konstateras att de sampelsöverväganden som regeringen avsett skulle komma till stånd hos RKM, och som i sig syftade till att inskränka RKM:s beslutsut-rymme och faktiskt även styrande för hur processen för att trygga kollektivtrafiken praktiskt sett skulle genomföras, inte på något sätt har kommit till uttryck i konkret lagtext. Objektivt sett förefaller detta de lege ferenda vara ett tillkortakommande i lagstiftningen – inte minst med hänsyn till den i Sverige långt liberaliserade järnvägsmarknaden. Det är vidare tydligt att regeringen heller inte haft för avsikt införa en sådan bestämmelse och i stället aviserat att i efterhand utvärdera processen och därefter – eventuellt – återkomma med lagstiftning i
Bilaga 7
47
frågan. Sålunda är det klart att hänsynstagandet till kommersiell trafik konkret endast kommer till uttryck i förarbetena.
HFD har tidigare behandlat de rättsliga effekterna av att inskränkningar i lagfästa skyddsbestämmelser endast kommer till uttryck i förarbetena. I RÅ 1997 ref. 18 fastslog HFD att det krävs lagstöd för att inskränka skyddsbestämmelser som följer av annan lagstiftning. Det är alltså inte tillfyllest att det fanns konkreta uttalanden därom i förarbetena. I fallet SJ/SLL förhåller sig saken något annorlunda. Myndigheten i fråga har av lagstiftaren getts en befogenhet, inom ramen för sin allmänna behörighet, att fatta beslut, vilket kan vara inskränkande för enskild och till och med äventyra de målsättningar med lagstiftningen, fastän även denna kommer till uttryck endast i förarbetena. Med tanke på att målsättningar och hänsynstagande till kommersiell kollektivtrafik synes ha varit av mycket stor vikt framstår det som anmärkningsvärt att detta inte kommit till uttryck konkret i KolltrL.
Det är alltså i rättslig mening olämpligt att skyddsbestämmelser för sådana intressen har utelämnats från lagstiftningen, varför det må framstå som möjligt för myndighet-en att fatta beslut oinskränkt av sådana överväganden som kan ha kommit fram i förarbetena. Den relevanta frågeställningen blir därmed huruvida myndigheten helt kan frångå de överväganden som framkommer i motiven. Å ena sidan saknas begränsningar i den allmänna befogenheten för detta, å andra sidan kan det strida mot grundläggande förvaltningsrättsliga principer.
4.2 Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt
Till att börja med kan konstateras, såsom det ges uttryck för i förarbetena, att beslut om allmän trafikplikt är ett instrument som ska användas för att säkerställa att kollektivtrafik kommer till stånd och erbjuds på ett ändamålsenligt sätt. Det är vidare klarlagt att lagstiftaren har avsett en kombination av kommersiellt driven kollektivtrafik och samhällsstödd kollektivtrafik. Det finns inga uttryck i lagstiftningen för att RKM har rätt att direkt begränsa kommersiella kollektivtrafikföretags verksamheter. Detta kan i stället vara en nära indirekt effekt av beslut om allmän trafikplikt.
Bilaga 7 SOU 2015:110
48
I det fall att befintlig kommersiell kollektivtrafik redan bedrivs på spåren och detta efterföljs av beslut om allmän trafikplikt för den aktuella sträckan kan detta komma att innebära uppkomsten av en kommersiell situation som är liktydig med ett de facto-förbud mot verksamhet för den befintliga trafiken. Om allmän trafikplikt införs för sträckor där kommersiell trafik bedrivs innan beslutet kan det medföra i praktiskt hänseende att förutsättningar för fortsatt verksamhet tillintetgörs. Det kan även noteras att dessa effekter i allt väsentligt uteblir för de sträckor där kommersiell kollektivtrafik inte har ekonomisk bärkraft, eller det av skilda skäl saknas sådan trafik. Beslut av RKM äventyrar i sådana fall väsentligen inte något näringsintresse. Just denna situation synes vara den som förvaltningsrätten tagit fasta på i målet SJ/SLL (refererat ovan), vilket alltså omfattar en situation som målet egentligen inte handlar om.
Efter beslutet har fattats upphandlas normalt därefter trafiken, varvid det befintliga kollektivtrafikföretaget inte lagligen kan erhålla någon förtur till avtal om allmän trafik. I så måtto skulle alltså ett beslut om allmän trafikplikt gentemot åtminstone befintliga kollektivtrafikföretag kunna anses innebära en indirekt inskränkning av dessa rättssubjekts näringsfrihet.
Marknadseffekten kan alltså uppkomma genom att det allmänna med stöd av skattemedel skapar ett överutbud av trafiktjänster på vissa sträckor, varvid det åstadkoms en utbudssituation som är ohållbar i förhållande till efterfrågan. Det ska noteras att detta inte i sig begränsar näringsfriheten i strikt mening, varför beslutet om allmän trafikplikt inte kan anses begränsa näringsfriheten i strid mot grundlagen. Så kan endast ske om KolltrF och KolltrL skulle stå i strid med bestämmelsen. Det förfaller mycket svårt att hävda att det vore fallet. Stöd för detta följer av att myndighetsbeslutet i sig inte inskränker någon enskilds rättighet att bedriva verksamhet. Att situationen av andra skäl vore ohållbar hänför sig i stället till frågan om huruvida beslutet är proportionerligt eller ej.
I sammanhanget kan noteras att lagstiftaren varit mycket tydlig i det att konkurrens ska förekomma på spåren och att inget trafikslag såsom utgångspunkt har företräde framför det andra. RKM kan sålunda inte stödja sig på någon laglig företrädes- eller ensamrätt i det hänseendet vid beslut om allmän trafikplikt.
Bilaga 7
49
HFD anförde i RÅ 1999 ref. 76 att laglighetsprövningen av ett myndighetsbeslut som är grundat på en lagbestämmelse endast kan upphävas om det på grundval av utredningen i målet kan konstateras att beslutet – även med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå – får sådana effekter för bolagen som påverkas av beslutet, att det kommer att råda ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den sammantagna belastning som ingreppet kan medföra.
Det är vidare inte möjligt att rättfärdiga beslut om allmän trafikplikt på den grunden att det vore tillfyllest att enskilda järnvägsföretags rätt skulle vara fullt tillgodosedd genom företagens möjlighet att delta i upphandlingen av avtal om allmän trafik. Den tidigare liberaliserade marknaden är i sådana fall de facto monopoliserad. Att monopolisten – RKM – senare väljer att upphandla trafiken i stället för att bedriva den i egen regi ändrar inget i det hänseendet. Sålunda handlar inte frågan om vem som i slutänden bedriver verksamheten (oaktat huvudmannaskapet), utan samspelet mellan den liberaliserade delen av marknaden för regional kollektivtrafik och den andra delen som är samhällsstödd. Övervägandet som anges i motiven – och som aktualiseras i proportionalitetshänseende – är huruvida beslut om trafikplikt alls ska avse sådana sträckor.
Försiktighet är även påkallad i fall där ingen kommersiell trafik för närvarande bedrivs, eftersom beslut om allmän trafikplikt kan påverka potentiell etablering av kommersiell trafik, vilken, såsom utvecklats ovan, åtminstone enligt motiven till KolltrL är i högsta grad skyddsvärd. Det faktum att KolltrL ger sådan formell befogenhet enligt ordalydelsen ändrar inte att RKM har att beakta förvaltningsrättsliga bestämmelser som inverkar begränsande på besluts utformning.
5 Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik
Hittills har behandlats den mer förvaltningsrättsliga frågan huruvida RKM har möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt och vilken inverkan på främst befogenheten i det hänseendet som proportionalitetsavväganden har. Oavsett vad som framkommit i
Bilaga 7 SOU 2015:110
50
den delen av utredningen måste hållas i åtanke att EU:s statsstödsregler sätter de yttre gränserna för vad som är tillåtet för det allmänna att subventionera med allmänna medel. Sålunda måste eventuella stöd vara förenliga med artikel 107 TFEU.
Vidare följer av artikel 106.1 TFEU att beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter har medlemsstaterna en skyldighet att inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 TFEU (regler om ickediskriminering) samt artiklarna 101–109 TFEU (konkurrens- och statsstödsreglerna). Enligt artikel 106.2 TFEU gäller vidare att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt, eller i praktiken hindrar, att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.
Emellertid gäller enligt artikel 93 TFEU (f.d. artikel 73 FEG) att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Det följer av KolltrF att Artikel 73 i fördraget är lex specialis i förhållande till artikel 86.2. Artikeln innehåller bestämmelser om ersättning för allmän trafikplikt inom sektorn för landtransporter (skäl 3).
Sålunda är stödet i form av allmänna medel som utgör ersättning till aktörer som utför trafik baserat på beslut om allmän trafikplikt, som utgångspunkt förenligt med unionsreglerna. Det följer dock av KolltrF att all form av ersättning inte ska anses förenlig med unionsreglerna. Alltså gäller att ersättning för allmännyttiga tjänster inom sektorn för landbaserad kollektivtrafik som utgångspunkt kan vara nödvändig för att de berörda företagen ska kunna bedriva trafiken på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Ersättningen kan enligt artikel 93 TFEU vara förenlig med fördraget om vissa villkor är uppfyllda (skäl 34):
1. Ersättningen måste syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som verkligen är tjänster av allmänt intresse i den mening som avses i fördraget.
Bilaga 7
51
2. I syfte att undvika en oskälig snedvridning av konkurrensen, får ersättningen inte överstiga det belopp som krävs för att täcka nettokostnaderna för fullgörandet av den allmänna trafikplikten, med hänsyn till företagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst.
Ingen av punkterna torde aktualiseras i det fall det allmänna beslutar att den allmänna trafikplikten ska bedrivas helt i egen regi, utan tillämpas främst vid direkttilldelning av tjänsteuppdraget till ett kollektivtrafikföretag. Vid konkurrensutsatt upphandlingsförfarande torde punkten två automatiskt vara uppfylld, alltmedan punkten 1 anknyter till bedömningen om det över huvud taget är motiverat att besluta om allmän trafikplikt.
I artikel 9 KolltrF har mot denna bakgrund intagits en regel om att ersättning för all-män trafik som utbetalas i enlighet med KolltrF för drift av kollektivtrafik eller upp-fyllande av taxevillkor som fastställts i allmänna bestämmelser, ska anses vara förenlig med den unionsrätten. Ersättning är därmed undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel 108.3 TFEU.
Vidare möjliggörs enligt artikel 9.2 KolltrF, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 93, 106, 107 och 108 TFEU, att medlemsstaterna fortsätter att bevilja stöd till transportsektorn i enlighet med artikel 93 TFEU när stödet tillgodoser behovet av transportsamordning eller om det innebär kompensation för vissa andra skyldigheter som ingår i begreppet allmännyttig tjänst än sådana som omfattas av denna förordning, särskilt
a) till dess att gemensamma regler trätt i kraft när det gäller fördel-
ning av infrastrukturkostnader, om stödet beviljas företag som måste stå för kostnaderna för den infrastruktur de använder medan andra företag inte har samma börda. När det stödbelopp som beviljas i detta fall beräknas ska man beakta de infrastrukturkostnader som konkurrerande transportslag inte är tvungna att betala,
b) när stödets syfte är att främja antingen forskning om eller ut-
veckling av transportsystem och transportteknik som är mer ekonomiska för gemenskapen som helhet.
Bilaga 7 SOU 2015:110
52
En begränsning är dock att detta stöd måste begränsas till FoUskedet och får inte omfatta kommersiellt utnyttjande av sådana transportsystem och sådan transportteknik; i annat fall gäller inte undantaget och statsstödsreglerna med tillhörande anmälningsplikt blir då fullt tillämpliga.
Statsstödsreglerna innebär alltså inga principiella hinder mot beslut om allmän trafikplikt eller ersättning till kollektivtrafikföretag i anledning av sådana beslut. Bestämmelserna tar emellertid sikte på situationen där beslut om allmän trafikplikt faktiskt är fattat och dess största inverkan torde uppkomma i samband med att RKM skulle fatta beslut om allmän trafikplikt för sådana sträckor där det saknas ett allmänt intresse av kollektivtrafik.
Så länge sådana sträckor upphandlas i ett konkurrensutsatt förfarande torde emellertid detta inte ge upphov till statsstödsproblematik, utan snarare gäller frågan huruvida myndigheten överträder sin befogenhet att fatta sådana beslut. I förarbetena har även statsstödsreglerna inte ansetts utgöra något primärt hinder mot beslut om allmän trafikplikt eller ersättning för avtal om allmän trafik.47
5.1 Förenlighet med den konkurrensrättsliga konfliktlösningsregeln
Den 1 januari 2010 infördes en ändring i 3 kap. konkurrenslagen (KL) genom den s.k. konfliktlösningsregeln. Enligt 3 kap. 27 § KL gäller sålunda beträffande konkurrenssnedvridande offentlig säljverksamhet (KOS) att staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av det konkurrensrättsliga företagsbegreppet tillämpa ett visst förfarande, om detta
1. snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en
effektiv konkurrens på marknaden, eller
2. hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utveck-
lingen av en sådan konkurrens.
Bilaga 7
53
Förbudet avser alltså tillämpningen av ett visst snedvridande eller konkurrenshämmande förfarande, men drabbar inte verksamheten som sådan. Det följer vidare av 3 kap. 27 § 2 st. KL att förbud inte får meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Det är sålunda fråga om en form av omvänt skadlighetsrekvisit till skillnad från det kriterium som gällde för 1953 och 1982 års konkurrenslagar och dess generalklausuler baserade på den s.k. missbruksprincipen. Enligt denna äldre rätt gällde att ett visst förfarande kunde förbjudas om vissa skadlighetsrekvisit var uppfyllda samt om effekterna därav var otillbörliga från allmän synpunkt. I nu gällande lagstiftning stadgas alltså det motsatta; förbud kan inte meddelas om förfarandet är rättfärdigat från allmän synpunkt.
Vidare stadgas i 3 kap. 27 § 3 st. att en kommun eller ett landsting även får förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i 3 kap. 27 § 1 st., såvida inte verksamheten i sig är förenlig med lag. Detta stadgande berör alltså inte staten, eller sådan verksamhet som är förenlig med kommunallagen. Oaktat om verksamheten i sig är förenlig med lagstiftningen inskränks den såväl för kommunal som statlig verksamhet av bestämmelserna om att tillämpa visst konkurrenssnedvridande eller begränsande förfarande. Såsom framhålls i förarbetena innebär inte regleringen av RKM:s verksamhet att den kommunala kompetensen har förändrats genom KOS, d.v.s. det kan hävdas att verksamheten i sig är kompetensenlig och förenlig med lag. Huruvida RKM:s verksamhet ska betraktas som säljverksamhet i KL:s mening är dock mera oklart. Enligt förarbetena till KOS framgår att med säljverksamhet avses främst försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Till säljverksamhet får även räknas andra utbudsverksamheter såsom bl.a. uthyrning.48
Ett specialfall är däremot när en upphandlande enhet både agerar som upphandlare och anbudsgivare. För kollektivtrafikens del skulle detta kunna uppkomma om RKM avser att både upphandla viss trafik och samtidigt utföra trafik inte i egen regi, men som anbudsgivare avseende avtal om sådan trafik som omfattas av upphandlingsreglerna. Det följer av MD:s praxis att KL:s förbudsbestämmelser är tillämpliga när en myndighet agerar på marknaden i en producent- och leverantörsroll, d.v.s. när den bedriver en eko-
Bilaga 7 SOU 2015:110
54
nomisk verksamhet i den bemärkelsen att myndigheten ska anses vara ett företag i KL:s mening (se MD 2004:21). Enligt regeringen bör ett motsvarande synsätt gälla för KOS. Däremot är KOS inte är tillämplig på själva upphandlingsförfarandet.49
Regeringen framhåller i förarbetena att KOS i princip inte omfattar ekonomiskt stöd till egen säljverksamhet oavsett dess form. Däremot är det effekten av stödet, såsom det gestaltar sig när den offentlige aktören tillämpar sin säljverksamhet, som kan bli föremål för prövning.50
Sammantaget framstår det som osannolikt att KOS kommer att ha någon större inverkan på RKM:s verksamhet, åtminstone så länge som myndigheterna inte bedriver någon säljverksamhet i konkurrens med kommersiella kollektivtrafikbolag. Beslut om allmän trafikplikt och upphandling av avtal om allmän trafik omfattas inte KL:s bestämmelser i detta hänseende.
6 Behovet av kompletterande reglering
KolltrL innehåller ingen konkret bestämmelse om hur samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik närmare ska utformas. Mot bakgrund av att den svenska järnvägsmarknaden är liberaliserad gällande det fria tillträdet för kommersiell trafik är det nödvändigt att ta hänsyn till denna när behoven enligt trafikförsörjningsprogrammet ska tillfredsställas.
Såsom visats i utredningen ovan riskerar en alltför vid tolkning av RKM:s befogenheter att leda till inskränkningar i existerande kommersiell trafik, varigenom det finns en överhängande risk för dubbel eller överinvesteringar i fordon och vagnar. Med tanke på att utövandet av RKM:s befogenheter kan få allvarliga konsekvenser på möjligheterna för järnvägsföretag att bedriva verksamhet är det i allmänhet påkallat att tolka befogenheterna restriktivt. I vart fall kan det inte anses vara förenligt med gällande rätt att göra en extensiv tolkning i befogenhetsfrågan. Oklarheterna i detta avseende påvisas inte minst av det har orsakat en större rättsprocess där det är uppenbart att myndigheten och järnvägs-
Bilaga 7
55
företaget har olika uppfattningar, vilket synes vara ett direkt resultat av en alltför otydlig lagstiftning.
Oaktat det faktum att det enligt min mening inte är möjligt att inskränka järnvägsföretagets verksamhet på sådant sätt som nu är aktuellt i den förevarande tvisten synes i vart fall en lämpligare ordning vara att vad som i dag kommer till uttryck i förarbetena borde klargöras direkt i lagtexten.
Bilaga 8
57
De statliga företagens roll – samhällsuppdrag till SJ AB
Lars Henriksson
Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS
Handelshögskolan i Stockholm
Bilaga 8
59
Innehållsförteckning
Sammanfattning ................................................................ 61
1 Uppdraget ................................................................ 63
2 Översiktlig probleminventering gällande samhällsuppdrag ....................................................... 63
3 Ensamrätt till avtal om allmän trafik (regional kollektivtrafik) ........................................................... 64
3.1 Tilldelningsprinciper för avtal om allmän trafik inom EU ............................................................................................ 65 3.2 Kollektivtrafik i egen regi av behörig myndighet ................. 66 3.3 Tilldelning av avtal om allmän trafik till järnvägsföretag som RKM inte kontrollerar .................................................... 68 3.4 Särskilt om gällande upphandlingskrav för avtal om allmän trafik ............................................................................. 70 3.4.1 RKM i egenskap av upphandlande enhet ............... 71 3.4.2 Upphandlingskrav för järnvägstrafik ..................... 72 3.5 Allmänna undantag enligt KolltrF från upphandlingskravet ................................................................. 73 3.5.1 Undantag för avtal av mindre betydelse enligt EU-reglerna ............................................................. 73 3.5.2 Undantag för avtal om nödåtgärder enligt EUreglerna ..................................................................... 74 3.5.3 Undantag för kollektivtrafik på järnväg enligt EU-reglerna ............................................................. 75 3.6 Särskilt om regler om löptider för avtal om allmän trafik ......................................................................................... 75 3.7 Upphandlingskrav vid trafik utanför Kollektivtrafiklagens tillämpningsområde ............................ 76
Bilaga 8 SOU 2015:110
60
3.8 Framtida svenska regler om konkurrensutsatt anbudsförfarande .................................................................... 77 3.8.1 Fortsättningsvis krav på upphandling av tjänstekontrakt ........................................................ 78 3.8.2 Inga undantag för direkttilldelning av kontrakt av mindre värden eller järnvägstrafik...... 78 3.9 Sammanfattande bedömning av samhällsuppdrag till SJ ...... 79
4 Bedömning av specifika frågeställningar....................... 79
4.1 Möjligheten till begränsning av konkurrensen mellan operatörer ................................................................................ 79 4.2 Samhällsuppdrag utan upphandling till SJ ............................. 81 4.2.1 Allmänt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ..................................................................... 81
4.3 Kollektivtrafik i förhållande till statsstödsreglerna ......... 84
4.3.1 Ersättning för åtaganden om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster ............................................................. 84
4.4 Modell med förändrat marknadstillträde för all trafik ..... 87
Bilaga 8
61
Sammanfattning
Passagerartrafik på järnväg är föremål för fritt marknadstillträde i Sverige. I viss mån har detta medfört att det finns faktisk konkurrens på spåren. Möjligheterna att reversera det fria marknadstillträdet genom en återgång till ett absolut statligt monopol är förenat med avsevärda svårigheter och aktualiserar frågor om åtgärdens förenlighet med egendomsskyddet och näringsfriheten. Eftersom det härtill berör regler om den fria rörligheten inom EU måste sådana åtgärder vara förenliga med de undantagsmöjligheter som följer av EU-rätten och EU:s rättighetsstadga. Även om det vore förenligt med konstitutionella krav och EU-rätten återstår därefter frågor om ersättning för dem som drabbas av åtgärderna. Sett sammantaget kommer åtgärder av denna karaktär att vara mycket svåra att genomföra.
En återgång till ett system med upphandlad trafik för hela järnvägsnätet aktualiserar i princip samma rättsliga överväganden som vid fullständig reversering till monopol, eftersom den efterföljande upphandlingen endast är ett följdresultat av själva monopoliseringen. Det är alltså inte upphandlad trafik i sig som är potentiellt sett problematisk, utan den marknadsinskränkande åtgärd som föregår upphandling. Det ska även framhållas att i många fall är detta fråga om potentiella marknadseffekter och det är mycket möjligt att reverseringsåtgärder inte har någon större faktisk påverkan på marknaden om det t.ex. saknas aktörer. Däremot kvarstår den potentiella effekten av tillkommande möjligheter. Det är sålunda viktigt att notera att tillskapande av rättigheter för enskilda är långt mindre problematiska än att begränsa dem.
Om upphandling av passagerartrafiktjänster på järnväg skall vidtas måste tillämpliga regler om offentlig upphandling iakttas. I det hänseendet torde det finnas ytterligt små möjligheter att reservera kontrakt till statligt ägda företag utan att andra järnvägsföretag skulle beredas möjlighet att lämna anbud.
En modell som innefattar kompletterande upphandling av järnvägstrafik genom någon form av nationellt trafikförsörjningsprogram är i förhållande till monopolisering långt mindre problematisk från rättslig synpunkt. Komplettering med beslut om trafikplikt där trafik ej förekommer möter inga hinder beträffande
Bilaga 8 SOU 2015:110
62
näringsfrihets- eller egendomsrättsintressena. Det kan emellertid inte uteslutas att utformningen av sådan upphandlad trafik indirekt eller t.o.m. direkt kan påverka existerande kommersiell passagerartrafik på järnväg. Därigenom aktualiseras samma rättsliga överväganden som gäller vid samexistensen mellan samhällsstödd och kommersiell regional trafik som beslutas inom ramen för RKM:s verksamhet. Det kan inte hållas för uteslutet att en sådan modell vore möjlig att genomföra, allt under beaktande av de skyddsintressen som omnämnts här ovan.
Vad gäller ny och tekniskt sett åtskild infrastruktur i form av höghastighetsbanor där det i dag saknas aktörer (och infrastruktur) och som från början inte är öppen för konkurrens föreligger i princip valmöjligheter beträffande marknadstillträdesmodellen. I sådana fall krävs dock en anpassning av järnvägslagstiftningen eftersom den i dagsläget inte gör skillnad på skilda former av infrastruktur.
Bilaga 8
63
1 Uppdraget
Uppdraget omfattar att särskilt bedöma SJ AB:s roll och vilka förutsättningar som finns att ge företaget någon form av särställning som operatör med ett direkttilldelat ”samhällsuppdrag” som innebär att övriga järnvägsföretag inte tillåts att få konkurrera om utförandet av samhällsuppdragen. Bedömningen skall sålunda ta hänsyn gällande EU-rättsliga bestämmelser, men även den nationella situationen i Sverige med en konkurrensutsatt nationell marknad för persontrafik.
2 Översiktlig probleminventering gällande samhällsuppdrag
Den hypotetiska frågeställningen som anges i denna del av uppdraget handlar om huruvida det är förenligt med gällande rätt att ge en ensamrätt till SJ AB (SJ) såsom varande statligt ägt bolag att ensamt utföra uppdraget att bedriva allmän trafik på basis av ett beslut om allmän trafikplikt och/eller samhällsstödd interregional trafik.
I sammanhanget skall konstateras att det i Sverige råder fri konkurrens på spåren, varvid inget järnvägsföretag som utgångspunkt har företräde framför något annat företag. Ej heller har kollektivtrafiken någon företrädesrätt till spårkapacitet i förhållande annan kommersiell passagerar- eller godstrafik. Frågan gäller alltså inte huruvida det är rättsligt möjligt att återmonopolisera hela järnvägsnätet, utan huruvida det inom ramen för tilldelning av avtal om allmän trafik är möjligt att endast ge ett sådant uppdrag till SJ AB.
Som ett alternativ till att tilldela SJ uppdraget att bedriva allmän trafik på upphandlade sträckor ska även från rättslig synpunkt utredas gränserna för möjligheterna
För ägaren till SJ (staten) att ålägga bolaget att bedriva trafik på sträckor som i dag inte omfattas av allmän trafikplikt eller som upphandlas genom koncession;
För staten att mot ersättning ingå avtal med SJ att göra ytterligare stopp vid vissa stationer som inte betjänas i dag eller mot ersättning acceptera länstrafiken periodkort på delsträckor;
Bilaga 8 SOU 2015:110
64
För staten att upphandla ny trafik (t.ex. höghastighetsbanor) genom tjänstekoncession.
3 Ensamrätt till avtal om allmän trafik (regional kollektivtrafik)
Inom området regional kollektivtrafik är det viktigt att beakta att det inom unionen kan finnas skilda sätt på vilka kollektivtrafiken är organiserad, vilket påverkar bedömningen av den här aktuella frågeställningen. Om kollektivtrafik inte har öppnats för konkurrens blir frågan huruvida det är rättsligt möjligt att bibehålla ett sådant system. I de fall där marknaden öppnats för konkurrens och där lagstiftningen föreskriver öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden för tilldelning av ensamrätter och ingående av avtal om allmän trafik blir frågan i stället huruvida det är möjligt att återgå till en monopoliserad marknad utan konkurrensutsatt tilldelningsförfarande (t.ex. genom direkttilldelning eller genom lagfästa ensamrätter för verksamheten).
I det senare fallet uppkommer en rad följdkomplikationer som inträder i så gott som alla fall där tidigare monopoliserade marknader liberaliseras. Åtgärden att öppna upp marknader medför ofta att handeln mellan medlemsstater utvecklas avsevärt genom att t.ex. järnvägsföretag bedriver verksamheter i flera medlemsländer. Att i efterhand monopolisera en sådan marknad kommer tvivelsutan att medföra att en sådan åtgärd skulle påverka handeln mellan medlemsländer negativt i det kan anses svårförenligt med bestämmelserna om fri rörlighet i artikel 58 samt avdelning VI (art. 90–100) FEUF om den gemensamma transportpolitiken.
Beträffande såväl frågan om bibehållande av monopol som återgång till det samma gäller det sålunda att beakta de regler som gäller beträffande upprättandet av den gemensamma transportpolitiken. I detta hänseende framgår av artikel 91 FEUF, jfrd med artikel 100 FEUF, att det med beaktande av transportfrågornas särskilda karaktär inom unionen skall fastställas gemensamma regler för internationella transporter på järnväg till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier samt de villkor under vilka utomlands hemmahörande transportföretag får utföra transporter inom en medlemsstat. Det
Bilaga 8
65
blir därför relevant att beakta sekundärlagstiftningen på järnvägsområdet tillsammans med de svenska reglerna om kollektivtrafik och järnvägstrafik.
3.1 Tilldelningsprinciper för avtal om allmän trafik inom EU
Genom att öppna marknaden för kollektivtrafik blir det som utgångspunkt inte längre möjligt att begränsa möjligheterna för kollektivtrafikföretag i andra medlemsländer att lämna anbud, vilket innebär att handeln mellan medlemsstaterna utvecklats avsevärt, något som i sig torde vara ett led i realiseringen av EU:s inre marknad.
Det har emellertid inte skett någon fullharmonisering av lagstiftningen inom EU gällande tilldelning av avtal om allmän trafik. Synbarligen har detta sin förklaring i att det i äldre tid endast i mycket begränsad omfattning förekommit möjligheter till konkurrens om sådana kontrakt och att kollektivtrafik i allt väsentligt varit ett samhällsåtagande som utförts av det allmänna direkt eller genom dess helägda organisationer. Utvecklingen har emellertid medfört skillnader i de nationella förfaranden som tillämpas, vilket i sin tur medfört rättslig osäkerhet i fråga om kollektivtrafikföretagens rättigheter och de behöriga myndigheternas skyldigheter. Regler om hur eller under vilka omständigheter tilldelning av avtal om allmän trafik existerade inte i äldre rätt1, varför det fanns ett stort behov av uppdatering av EU:s regelverk på detta område.
Enligt EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF)2 framhålls därför att kollektivtrafiken är organiserad på olika sätt i medlemsstaterna. Av det skälet bör de behöriga myndigheterna fortsatt ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik för järnvägstrafik. Detta bör ställas i kontrast till faktum att flera medlemsstater vid tilldelning av ensamrätt och avtal om allmän trafik, enligt KolltrF, åtminstone inom delar av sin kollektivtrafikmarknad, har infört lagstiftning som grundas på öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden (skäl 6). Sverige tillhör en av dessa stater.
1 Jfr rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156, 28.6.1969, s. 1–7. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektivtrafikförordningen”).
Bilaga 8 SOU 2015:110
66
Det följer av KolltrF en rättighet för lokala behöriga myndigheter (i Sverige: regionala kollektivtrafikmyndigheter, RKM) avseende allmännyttiga tjänster att välja sitt kollektivtrafikföretag i samband med tilldelning av avtal om allmän trafik. Denna rättighet tar emellertid sikte på förhållandet att det allmänna ansvarar fullt ut för tillhandahållandet av kollektivtrafik – inte enbart förvaltning av infrastrukturen, utan även dess direkta drift. Härigenom är det inte förbjudet enligt EU-rätten att ha en monopoliserad kollektivtrafik inom en medlemsstat, även om den innebär att trafiken organiseras i skilda juridiska personer inom ramen för monopolet.3
KolltrF möjliggör i det hänseendet, och i vissa avgränsade fall, direkttilldelning av avtal om allmän trafik för järnvägstrafik (p. 26). Med direkttilldelning avses i detta sammanhang att tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag sker utan konkurrensutsatt anbudsförfarande (artikel 2 h KolltrF). Den inledande frågan blir därmed när RKM kan direkttilldela ett avtal om allmän trafik. Svaret är i allt väsentligt att det kan ske när verksamheten bedrivs i egen regi. I andra fall föreligger en skyldighet att tillämpa ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande.
3.2 Kollektivtrafik i egen regi av behörig myndighet
Gällande kollektivtrafik på järnväg föreskriver KolltrF inledningsvis att medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa ett förfarande med trafik i egen regi. Sådan drift kan ske direkt genom att en behörig myndighet enskilt tillhandahåller trafiken eller gemensamt i grupp av myndigheter som själva tillhandahåller integrerad kollektivtrafik. Möjlighet ges även för myndigheten att genom direkttilldelning av avtal om allmän trafik uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som myndigheten/gruppen av myndigheter kontrollerar på samma sätt som sina avdelningar.4
Bedrivande av kollektivtrafik i egen regi förutsätter dock att sådan verksamhet inte är förbjuden i nationell lagstiftning. I svensk
3 Det skall noteras att detta avser upprätthållandet av en befintlig monopolordning och även om KolltrF inte förbjuder en återgång från konkurrensutsatt förfarande till monopol är en sådan åtgärd förenad med andra rättsliga hinder. Analysen av dessa ligger dock utanför ramen för detta uppdrag. 4 Möjligheten till beslut om drift i egen regi är härutöver föremål för begränsningar enligt artikel 5.2 a)- e) KolltrF.
Bilaga 8
67
rätt existerar inget direkt förbud mot att RKM skulle kunna bedriva trafik i egen regi, varför det är fullt tillåtet att göra detta såväl enligt nationell svensk rätt som EU-rätten.
En central fråga i detta sammanhang är när det skall anses att en verksamhet faktiskt bedrivs i egen regi. Genom EU-domstolens uttalade i Teckal gjordes klart att för ett förfarande skulle vara upphandlingspliktigt var det, enligt det vid den tidpunkten gällande upphandlingsdirektivet, i princip tillräckligt att avtalet hade slutits mellan, å ena sidan, en lokal myndighet, och, å andra sidan, en i förhållande till denna myndighet fristående juridisk person. Endast i det fallet att den lokala myndigheten, samtidigt, utövade en kontroll över den ifrågavarande juridiska personen motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning, och denna juridiska person bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den, skulle något annat kunna gälla.5
Avgörandet anses vara startpunkten på undantaget för upphandlingsplikt mellan upphandlande myndigheter och företag inom dess egen kontrollsfär eller verksamhet i egen regi, den s.k. in-house doktrinen. Avgörandet har sedermera bekräftats i EU-domstolens praxis.6 Osäkerheten har i viss mån bestått och genom 2014 års direktiv om upphandlingsregler i klassiska sektorn och försörjningssektorerna samt för koncessioner har regelverket förtydligats i gränsdragningsfrågan mellan interna och externa kontrakt och därigenom när upphandlingsskyldighet föreligger.7 I Sverige har de nya reglerna ännu inte trätt i kraft, men enligt förevarande
5 Mål C-107/98, Teckal Srl mot Comune di Viano och Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, REG [1999] s. I-8121, p. 50. 6 I Sverige gäller genom 2 kap. 10 a § LOU att från upphandlingsplikten undantas kontrakt mellan en upp-handlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900), om den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet), och den juridiska personen eller den gemensamma nämnden bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den (verksamhetskriteriet). Någon motsvarande bestämmelse finns inte i LUF. Se även prop. 2011/12:106 s. 56. 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 65–242, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 243–374.
Bilaga 8 SOU 2015:110
68
lagrådsremiss avser regeringen föreslå riksdagen att direktivets regler härom införlivas i svensk rätt fr.o.m. 2016.8
Det ligger förvisso inte ramen för uppdraget att mera i detalj analysera gränsdragningsfrågan för interna kontrakt, men så mycket kan konstateras att SJ inte kan betraktas som ett företag som RKM utöver kontroll över. SJ ägs till 100 % av svenska staten och är ett affärsdrivande företag. Härigenom måste SJ likställas med andra externa järnvägsföretag.
Sammantaget skall därför framhållas att även om myndigheter och staten sedda tillsammans i vid mening skulle kunna anses representera det allmänna är det inte möjligt att uppdrag till t.ex. SJ AB som drift i egen regi. Det måste vara RKM:s egen regi som avses, som utvecklats här ovan. SJ är ett kommersiellt järnvägsföretag som förvisso är ägt av svenska staten. Ägaransvaret för SJ utövas av Finansdepartementet och SJ måste sålunda i det hänseendet jämställas med andra kommersiella järnvägsföretag.
3.3 Tilldelning av avtal om allmän trafik till järnvägsföretag som RKM inte kontrollerar
Som utgångspunkt gäller att i alla övriga fall när myndigheten anlitar en tredje part än ett internt företag finns en skyldighet jml. art. 5.3 KolltrF att iaktta ett konkurrensutsatt anbudsförfarande vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Det konkurrensutsatta anbudsförfarandet skall vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. KolltrF möjliggör förvisso att det efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan föras förhandlingar i enlighet med dessa grundprinciper för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt. Det finns härtill ett antal undantag till kravet på konkurrensutsatt anbudsförfarande, vilka skall utvecklas nedan.
Enligt artikel 5.1 i KolltrF anges uttryckligen de tidigare upphandlingsdirektiven (2004/17/EG och 2004/18/EG) är tillämpliga på tjänstekontrakt respektive offentliga kontrakt om trafik avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn, medan KolltrF är tillämplig på
8 Lagrådsremiss - Nytt regelverk om upphandling, 4 juni 2015, s. 373 ff.
Bilaga 8
69
tjänstekoncessioner för kollektivtrafik med buss- och spårvagn. Enligt direktiv 2014/24/EU (LOU-direktivet) gäller att KolltrF även fortsättningsvis ska tillämpas på avtal om allmän trafik och på tjänstekoncessioner för kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana. I syfte att klargöra förhållandet mellan LOU-direktivet och KolltrF anges därför i artikel 10 i) i LOU-direktivet att direktivet inte ska tillämpas på tjänstekontrakt som avser tillhandahållande av kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana. En likalydande bestämmelse finns även i artikel 21 g) i direktiv 2014/25/EU (LUF-direktivet) och i direktiv 2013/23/EU (LUK-direktivet) anges i artikel 10.2 att undantag görs från det direktivets tillämpningsområde för koncessioner för kollektivtrafik såsom det avses i KolltrF.
I stället gäller för dessa kontrakt att tilldelning även fortsättningsvis bör omfattas av KolltrF. Det framhålls i LOU- och LUF direktiven att medlemsstaterna bör, i den mån KolltrF tillåter nationell lagstiftning att avvika från de regler som fastställs i den förordningen, att i sin nationella lagstiftning kunna fastställa att avtal om allmän trafik i fråga om kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana ska tilldelas genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande (skäl 27 och skäl 35 i LOU- resp. LUF-direktiven).
I Sverige har regeringen behandlat frågan i lagrådsremissen om nytt regelverk om upphandling och där gjort bedömningen att undantagen i LOU- och LUF-direktiven för tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana inte bör genomföras i nuläget. Samma gäller även beträffande möjligheten till undantag i LUF-direktivet för koncessioner för kollektivtrafik.9
Tjänstekoncessioner är i dagsläget uttryckligen undantagna från upphandlingsdirektiven och upphandlingslagstiftningen. Sålunda har det hittills inte funnits något rättsligt krav på ett öppet konkurrensutsatt förfarande vid tilldelning av tjänstekoncessioner. Däremot måste allmänna EU-rättsliga principer om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet iakttas, åtminstone när det finns en unionsdimension för sådana koncessioner.
För kollektivtrafikens del är tjänstekoncessioner tämligen ovanliga i Sverige, med undantag för viss nattågstrafik och färjetrafik till Gotland och i stället används tjänstekontrakt i avtalsrelationen mellan
9 Lagrådsremiss - Nytt regelverk om upphandling, 4 juni 2015, s. 405 f. Se även Näringsdepartementets pro-memoria Tilldelning av koncessioner för kollektivtrafik, dnr N2014/5126/TE.
Bilaga 8 SOU 2015:110
70
RKM och järnvägsföretagen.10 I dag används dock koncessioner för vissa sträckor av Mälardalstrafik MÄLAB AB (Mälab).11 Tilldelningen för sådana kontrakt kommer i framtiden med all sannolikhet att bli föremål för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Vidare kommer det sannolikt inte att bli möjligt att direkttilldela avtal om allmän trafik som är av mindre värde eller omfattning eller som avser järnvägstransporter.12 Sverige avser sålunda tillämpa konkurrensutsatt anbudsförfarande för framtida kontrakt oavsett om dessa tilldelas såsom tjänstekontrakt eller tjänstekoncessioner.
3.4 Särskilt om gällande upphandlingskrav för avtal om allmän trafik
KolltrF utgör förvisso lex specialis framför de direktiv om upphandling som gäller inom unionen. Därtill finns, som ovan nämnts, tillämpningsbegränsningar för upphandingsdirektiven. Förordningen föreskriver att direkttilldelning i vissa fall kan tillämpas och att ett visst anbudsförfarande skall tillämpas i andra fall. KolltrF föreskriver dock inget om själva upphandlingsförfarandet, varvid stöd för hur detta skall genomföras får sökas i nationell lagstiftning om upphandling i allmänhet.
För Sveriges del finns regler härom återfinns i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). För svenskt vidkommande blir sålunda upphandlingsreglerna fullt tillämpliga i alla situationer när avtal om allmän trafik skall tilldelas, förutom när RKM, eller den enhet till vilken den delegerat sin uppgift, utför den allmänna trafikplikten i egen regi eller genom en fristående men kontrollera enhet.13
10 Se PM, dnr N2014/5126/TE, s. 14 f. 11 Tjänstekoncessioner används enligt Mälab för sträckorna Örebro – Eskilstuna – Stockholm, Norrköping – Kolmården – Nyköping – Stockholm, Sala – Västerås – Eskilstuna – Norrköping, Hallsberg – Katrineholm – Stockholm. Se www.malab.se. Lydelse 2015-07-07. 12 Se PM, dnr N2014/5126/TE. 13 Noteras bör att ett uppdaterat regelverk inom försörjningssektorn kommer att införas fr.o.m. 2016 i Sverige när försörjningsdirektivet införlivas i svensk rätt. Analysen här utgår dock från gällande rätt.
Bilaga 8
71
3.4.1 RKM i egenskap av upphandlande enhet
Enligt 2 kap. 23 § LUF avses med upphandling de åtgärder som vidtas av en upphandlande enhet i syfte att tilldela ett kontrakt eller att ingå ett ramavtal avseende bl.a. tjänster. Vidare gäller enligt 2 kap. 20 § LUF att med upphandlande enheter avses dels upphandlande myndigheter enligt 2 kap. 21 § LUF, dels sådana företag som
1. en upphandlande myndighet kan utöva ett bestämmande
inflytande14 över, eller
2. bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde
enligt 1 kap. 4–10 §§ LUF med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.15
Särskilt angående upphandlande myndighet avses därmed enligt 2 kap. 21 § LUF statliga och kommunala myndigheter, med vilka jämställs
1. beslutande församlingar i kommuner och landsting, och
2. offentligt styrda organ16, samt
3. sammanslutningar av en eller flera myndigheter enligt ovan-
stående.
Härigenom får det anses klarlagt att RKM, eller den enhet till vilken dess uppgifter är delegerade, utgör en sådan upphandlande enheter som omfattas av reglerna i LUF.
14 Enligt 2 kap. 20 § 2 st. LUF gäller att ett bestämmande inflytande skall anses finnas om en upphandlande myndighet, direkt eller indirekt, i förhållande till ett företag innehar mer än hälften av andelarna i företaget eller kontrollerar majoriteten av röstetalet på grund av aktieägande eller motsvarande eller kan utse mer än halva antalet ledamöter i företagets styrelse eller motsvarande ledningsorgan. 15 Särskilda rättigheter eller ensamrätter definieras i 2 kap. 20 § 3 st sådan ensamrätt eller rättigheter som beviljats enligt lag eller annan författning; begränsar rätten att utöva en sådan verksamhet som avses i 1 kap. 4–10 §§ LUF till ett eller flera företag; och som väsentligt påverkar andra företags möjligheter att bedriva samma typ av verksamhet. 16 Med offentligt styrda organ avses enligt 2 kap. 12 § LUF sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1) som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet; 2) vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet; eller 3) i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.
Bilaga 8 SOU 2015:110
72
3.4.2 Upphandlingskrav för järnvägstrafik
Avtal om allmän trafik betraktas som ett tjänstekontrakt om det inte utformas som en tjänstekoncession. Sådana avtal som gäller utförande av tjänster enligt bilaga 2 eller 3 till LUF, beroende av om de är s.k. A- respektive B-tjänster. Med A-tjänster avses tjänster, vilka är väl lämpade för gränsöverskridande handel. B-tjänster är, å andra sidan, sådana som är mindre väl lämpade för gränsöverskridande handel. Särskilda och mer flexibla upphandlingsregler gäller för B-tjänster.
Transporttjänster tillhör de s.k. försörjningssektorerna och det följer av 1 kap. 2 § LUF att lagen gäller för upphandling av varor och tjänster för verksamhet inom områdena bl.a. transporter. Enligt 1 kap. 8 § 1 st. LUF omfattas en transportverksamhet av LUF om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana. Sådana nät för transporttjänster skall anses finnas om tjänsten tillhandahålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som avser linjesträckning, tillgänglig transportkapacitet, turtäthet och liknande förhållanden. Samtliga landtransporter omfattas av upphandlingsreglerna enligt bilaga 2, som generellt klassificeras som A-tjänster, med undantag av järnvägstransport som omfattas av kategori 18, vilka klassificeras som B-tjänster.
I förarbetena till LUF framhöll regeringen att det underliggande försörjningsdirektivet17 omfattar såväl tillhandahållande av, som drift av publika nät. Regeringen anslöt sig till betänkandet i det att den tidigvarande ordningen med trafikhuvudmännens tillhandahållande av sådana nät för transporter omfattades av försörjningsdirektivet och LUF. Ändringen som introducerades genom försörjningsdirektivet innebar att bestämmelsen om publika transportnät kom att jämställas med andra nät såsom gas, värme, el och vatten. Viktigt att notera därvidlag var att det inte enbart rör sig om förvaltning av själva nätet utan även tillhandahållande av transporttjänster samt drift av nätet. Härigenom ansåg regeringen
17 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, EUT L 134, 30.4.2004, s. 114–240.
Bilaga 8
73
att en trafikhuvudmans verksamhet att upprätthålla viss trafik omfattades av LUF.18
Traditionellt upphandlas sålunda spårbunden kollektivtrafik enligt LUF, alltmedan kollektivtrafik på vatten kan upphandlas enligt LOU.19
Regeringen noterade att vid tidpunkten för införandet av LUF hade de specifika reglerna om kollektivtrafik på EU-nivå ännu inte trätt i kraft och att det kunde förväntas särskilda regler angående främst undantag från upphandlingskravet gällande kollektivtrafik.20Undantagen till det allmänna upphandlingskravet har sedermera infördes genom KolltrF har emellertid inte föranlett några ändringar i LUF och bestämmelsen med innehåll att upphandlingskrav gäller i alla andra fall kvarstår därför och skall utredas mera ingående i det följande.
3.5 Allmänna undantag enligt KolltrF från upphandlingskravet
Det följer av KolltrF att kravet på konkurrensutsatt anbudsförfarande i vissa fall kan efterges, vilket i sådana fall möjliggör direkttilldelning av avtal om allmän trafik. Dessa undantag begränsas formellt tillämpningsområdet för LUF.
3.5.1 Undantag för avtal av mindre betydelse enligt EU-reglerna
För det första föreskrivs ett de minimis-undantag i artikel 5.4
KolltrF, genom vilket behöriga myndigheter, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning, får fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 EUR eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 km om året. När det gäller ett avtal om allmän trafik som direkttilldelats ett litet eller medelstort företag som bedriver trafik med högst 23 fordon får dessa tröskelvärden höjas på så sätt att direkttilldelning
18 Prop 2006/07:128, s. 453. 19 Se Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 566. 20 Prop 2006/07:128, s. 453 f.
Bilaga 8 SOU 2015:110
74
får ske när antingen det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till mindre än 2 000 000 EUR eller när avtalet gäller kollektivtrafik på mindre än 600 000 kilometer om året. Om dessa tröskelvärden överstigs måste alltså det konkurrensutsatta anbudsförfarandet tillämpas.
Dessa specialregler har direkt effekt i Sverige, vilket bl.a. innebär att tröskelvärdena för direkttilldelning enligt LUF inte är tillämpliga för sådana avtal som omfattas av dessa regler. Om de minimis-undantaget däremot inte är tillämpligt blir det aktuellt att beakta tröskelvärdena i LUF.
3.5.2 Undantag för avtal om nödåtgärder enligt EU-reglerna
För det andra finns ett undantag för nödåtgärder. Det följer av artikel 5.5 KolltrF att sådana får vidtas vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana störningar. Nödåtgärden skall i sådana fall bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Nödåtgärderna är i vart måste vara tidsbegränsade, varvid det föreskrivs att en direkttilldelning, en utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande om ett sådant avtal som nödåtgärd får inte överstiga två år. Kollektivtrafikföretaget skall även rätt att överklaga beslutet om åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt.
Beslut om åläggande om att bedriva kollektivtrafik har inte tagits i svensk lagstiftning, varigenom det inte är möjligt för RKM att framtvinga kollektivtrafik vid trafikstörning eller vid risk för detta. Det nationella förfarandet i Sverige bygger sålunda på frivillighet gällande nödåtgärder. I beredskapshänseende torde det kunna ifrågasättas om detta är en lämplig ordning. Om möjlighet till åläggande införs i svensk rätt måste dock även effektiva rättsmedel och tillämpningsföreskrifter införas.
Bilaga 8
75
3.5.3 Undantag för kollektivtrafik på järnväg enligt EU-reglerna
För det tredje finns ett allmänt undantag om kollektivtrafik på järnväg. Sålunda stadgas i artikel 5.6 KolltrF att om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport. En begränsning i undantaget gäller emellertid annan spårbunden trafik som tunnelbana och spårvagnar. Härtill gäller att löptiden för sådana avtal får ingås för en period om maximalt 10 år.
I Sverige existerar inget uttryckligt förbud mot direkttilldelning av kollektivtrafik på järnväg. Genom LUF existerar däremot ett påbud om upphandlingsplikt för dessa kontrakt. Förvisso kan hävdas att de sanktioner som följer av otillåtna direktupphandlingar jml. 16–17 kap. LUF medför att det i rättslig mening torde vara omöjligt att kringgå reglerna enbart med hänvisning till att det otillåtna alternativa förfaringssättet inte är uttryckligen förbjudet.
En ändamålstolkning av EU-rätten, sedd i ljuset av den svenska nationella lagstiftningen, torde ge vid handen att det enligt nationell rätt inte är tillåtet att direkttilldela avtal om allmän trafik på järnväg när detta inte sker i den behöriga myndighetens egen regi. Rättsläget får därför anses vara klarlagt i detta hänseende.
3.6 Särskilt om regler om löptider för avtal om allmän trafik
Det följer av artikel 4.3 KolltrF att löptiden för avtalen om allmän trafik i allmänhet inte får överstiga 15 år för persontransporter på järnväg eller annat spårburet transportsätt (gäller även för upphandlat förfarande). Om ett avtal om allmän trafik gäller flera olika transportsätt och transporterna på järnväg eller annat spårburet transportsätt står för mer än 50 % av de ifrågavarande tjänsternas värde, är löptiden tillika begränsad till 15 år, vilket innebär en avvikelse från de maximala 10 år som gäller för busstransporter.
Löptiden får emellertid utökas till 22,5 år för järnvägstrafik vid såväl upphandlad som direkttilldelade avtal om allmän trafik om det med hänsyn till villkoren för tillgångarnas värdeminskning så är behövligt samtidigt som kollektivtrafikföretaget tillhandahåller tillgångar som både är betydande i förhållande till de totala tillgångar
Bilaga 8 SOU 2015:110
76
som är nödvändiga för att bedriva den persontrafik som avtalet om allmän trafik gäller och huvudsakligen är knutna till de persontransporttjänster som omfattas av avtalet. Samma förlängda löptid gäller även om det är motiverat genom de kostnader som uppstår på grund av ett särskilt geografiskt läge, men då enbart för de yttersta randområdena.
Ännu längre löptider för avtal om allmän trafik är också möjliga om det är motiverat genom amortering av kapital i samband med exceptionella investeringar i infrastruktur, rullande materiel eller fordon och om avtalet om allmän trafik tilldelas genom ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande. I sådana fall krävs, för att säkerställa öppenhet, att den behöriga myndigheten inom ett år efter det att avtalet ingåtts tillställer kommissionen avtalet om allmän trafik samt uppgifter som motiverar den längre löptiden. Det maximala löptiden för direkttilldelade kontrakt är därmed 22,5 år.
Reglerna om löptid för avtal om allmän trafik har inte intagits i svensk rätt. Sålunda innehåller lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL) inga direkta bestämmelser om löptid i 3 kap. KolltrL angående avtal om allmän trafik. Det finns heller inga indirekta bestämmelser som såsom tidshorisonter för regionala trafikförsörjningsprogram i 2 kap. KolltrL. Härigenom tillämpas alltså de ovan nämnda bestämmelserna som följer av EU-reglerna.
3.7 Upphandlingskrav vid trafik utanför Kollektivtrafiklagens tillämpningsområde
En särskild som må uppkomma i samband med samhällsuppdrag är om staten kan åberopa den s.k. in-house doktrinen för andra sträckor än de som omfattas KolltrF och KolltrL. Här skulle i så fall argumentet vara att staten – förvisso genom sitt helägda järnvägsbolag – i egen regi vidtar utför någon sådan form av trafik. Det kommer emellertid att bli mycket svårt att åberopa Teckal-undantaget eftersom det mest sannolikt kommer att falla på verksamhetskriteriet.
I Cabotermo uttalade EU-domstolen att kravet på att den ifrågavarande personen skall bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den har särskilt till syfte att säkerställa att upphandlingsdirektivet är tillämpligt i det fall då ett företag som kontrolleras av en eller flera myndigheter är aktivt på marknaden och således kan konkurrera
Bilaga 8
77
med andra företag. Domstolen framhöll att ett företag inte nödvändigtvis berövas sin handlingsfrihet endast på grund av att de beslut som berör företaget kontrolleras av den myndighet som innehar det, om företaget fortfarande kan utöva en betydande del av sin ekonomiska verksamhet tillsammans med andra aktörer. Vidare krävs enligt praxis att företagets tjänster huvudsakligen är avsedda enbart för denna och detta anses i praktiskt hänseende ske om företaget huvudsakligen utövar verksamhet åt denna myndighet, och all annan verksamhet endast är av marginell karaktär. Huruvida så är fallet följer av en analys av alla omständigheter, såväl kvalitativa som kvantitativa.21
Även om det ovanstående självfallet behöver undersökas in casu torde det inte föreligga några tvivel om att SJ inte uppfyller verksamhetskriteriet. SJ bedriver från staten fristående verksamhet i konkurrens med andra aktörer och det följer av SJ:s egen affärsidé att bolaget ska erbjuda marknadens mest kundnära och hållbara tågresande i egen regi och i samarbete med andra.22
Däremot hindrar inte upphandlingsrätten att sträckor som i dag inte betjänas med trafik upphandlas genom koncessioner eller incitamentskontrakt, vilket potentiellt sett kan ge en låg finansiell exponering för staten, men likafullt tillräcklig för att etablera trafik. Som ovan nämnts förklaras behovet av upphandling av den i dag fullständigt liberaliserade marknaden.
3.8 Framtida svenska regler om konkurrensutsatt anbudsförfarande
Enligt gällande rätt upphandlas, som ovan nämnts, spårbunden kollektivtrafik enligt nu gällande 15 kap. i LUF. I allt väsentligt är de materiella reglerna likalydande i 15 kap. LOU, vilket innebär att det finns krav i svensk rätt på konkurrensutsatt anbudsförfarande, låt vara att de mer flexibla reglerna därigenom kan tillämpas. Så mycket är dock klart att det inte kommer att vara möjligt enligt nu gällande rätt i Sverige att direkttilldela avtal om allmän trafik till SJ.
21 Mål C-340/04, Carbotermo SpA och Consorzio Alisei mot Comune di Busto Arsizio och
AGESP SpA, REG 2006, s I-4137, p. 60–64. 22 Uppgift från SJ:s webbplats, elektronisk resurs: www.sj.se, lydelse 2015-11-08.
Bilaga 8 SOU 2015:110
78
3.8.1 Fortsättningsvis krav på upphandling av tjänstekontrakt
För framtiden har problemet för svenskt vidkommande varit att KolltrF hänvisar till upphandlingsdirektiven gällande kollektivtrafik med buss eller spårvagn. Om det däremot gäller tjänstekontrakt eller tjänstekoncessioner följer av KolltrF att upphandlingsdirektiven inte är tillämpliga, varvid tilldelningen av sådana kontrakt skall ske i enlighet med artikel 5 i KolltrF.
Regeringen har framhållit att det finns behov av kompletterande lagstiftning och att bestämmelser bör införas som reglerar förfarandet vid konkurrensutsättning av tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten enligt artikel 5.3 KolltrF. På basis av att Sverige redan i dag har en konkurrensutsatt kollektivtrafikmarknad anses det finnas behov av fortsatt liknande krav på konkurrensutsatt anbudsförfarande.23
KolltrF reglerar inte vilket konkret upphandlingsförfarande som skall tillämpas på nationell nivå – endast att det skall vara fråga om ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Regeringen anser dock att det är olämpligt att låta RKM utforma egna upphandlingsförfaranden inom ramen för det allmänna kravet på konkurrensutsättning och anbudsgivning. I stället anses det mest ändamålsenligt att utforma regleringen så att tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik på järnväg och tunnelbana kan tilldelas på liknande sätt som i dag, inte minst i beaktande av att nuvarande system har ansetts fungera ganska bra. Mot denna bakgrund kommer tilldelning av tjänstekontrakt i framtiden mest sannolikt att omfattas av 19 kap. i de nya upphandlingslagarna som föreslås träda i kraft 2016. Upphandlingarna kommer därigenom även framgent att genomföras enligt den nya lagen på försörjningsområdet.24
3.8.2 Inga undantag för direkttilldelning av kontrakt av mindre värden eller järnvägstrafik
En i detta sammanhang viktig fråga är om det i Sverige anses lämpligt att nyttja möjligheten till direkttilldelning enligt KolltrF. Regeringens bedömning är emellertid att det bör införas en ny bestämmelse i
23Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 559 ff. 24Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 564 ff.
Bilaga 8
79
KolltrL innebärande att avtal om allmän trafik i form av tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten inte får direkttilldelas med stöd av artikel 5.4 (kontrakt av mindre värde) eller 5.6 (undantag för Jvg i allmänhet) i KolltrF. Detta innebär dock att reglerna i artikel 5.2 KolltrF (egen regi) och undantaget för nödåtgärder i artikel 5.5 KolltrF kommer att kvarstå. Regeringen föreslår att åtminstone det sistnämnda undantaget tydliggörs i svensk lagstiftning.
3.9 Sammanfattande bedömning av samhällsuppdrag till SJ
Det ovan anförda leder till slutsatsen att det enligt gällande regelverk inte är möjligt att till SJ ge ett samhällsuppdrag om kollektivtrafik, vare sig den är regional eller ej. Nationell svensk rätt hindrar i dagsläget sådan tilldelning och några undantag till denna regel kommer mest sannolikt inte att införas för framtida kontrakt. I framtiden kommer även tjänstekoncessioner att konkurrensutsättas, varför det heller inte kommer att vara möjligt att tilldela sådan koncession till SJ utan ett föregående konkurrensutsatt anbudsförfarande.
4 Bedömning av specifika frågeställningar
4.1 Möjligheten till begränsning av konkurrensen mellan operatörer
Inom uppdraget ingår det att besvara huruvida EU-regelverket tillåter att Sverige begränsar konkurrensen mellan operatörer till att endast avse konkurrens om spårkapacitet, dvs. att järnvägstrafikföretagen endast har möjlighet att utföra trafik som upphandlas av RKM, eller en återinrättad Rikstrafikhuvudman som organiserar och upphandlar all interregional trafik som inte kommer till stånd av RKM. Innebörden i detta tänkta scenario skulle alltså vara att all trafik (eller åtminstone ett basutbud därav) skulle vara samhällsorganiserad oavsett om den delvis skulle kunna drivas under rent kommersiella villkor.
Frågeställningen berör de situationer som inte omfattas av tillämpningsområdet för KolltrF där KolltrL inte är tillämplig, dvs.
Bilaga 8 SOU 2015:110
80
kollektivtrafik på järnväg som i allt väsentligt betecknas som interregional, eller åtminstone inte regional. Utgångspunkten har i Sverige varit den att sådan trafik så långt som möjligt skall vara kommersiell och att samhällsstödd sådan trafik endast skall avse sträckor, där de kommersiella intressena inte har möjlighet/saknar kommersiella intressen att erbjuda transporttjänster.25
Enligt tidigare ordningar har även den interregionala trafiken varit föremål för monopol, medan detta har avvecklats i Sverige och utgångspunkten i dagsläget är att den såväl kollektivtrafik som övrig trafik på järnväg är fullt öppen för konkurrens, dvs. järnvägsföretagen konkurrerar fritt om tilldelning av tåglägen för sådan trafik. I så måtto har Sverige redan genomfört en liberaliserad järnvägsmarknad i linje med vad som synes vara målsättningarna med EU:s inre järnvägsmarknad. Sverige har gått snabbare fram och längre än andra medlemsstater.
Det kommer därför att bli mycket svårt – om alls möjligt – i rättsligt hänseende att återgå till en reglerad marknad där det allmänna intervenerar i marknadsprocessen och begränsar näringsfriheten. I allt väsentligt framstår det ytterst osannolikt att lagstiftaren skulle kunna åberopa det angelägna allmänna intresse som i sådana fall enligt 2 kap 17 § regeringsformen (skyddet för näringsfriheten) jfrd med 2 kap. 15 § regeringsformen (skyddet för äganderätten) särskilt när själva marknadsöppningen har motiveras av det finns att allmänt intresse av motsatsen. Reversering av liberaliserade marknader är förenade med mycket stora problem inte bara med hänsyn till grundläggande rättigheter, utan även med hänsyn till reglerna om den inre marknaden. Det är därför högst osannolikt att en sådan återgång vore förenlig med såväl svensk intern konstitutionell rätt som EU-rätten.
När det gäller sådana sträckor som tidigare togs om hand av den numera nedlagda och verksamhetsmässigt omorganiserade myndigheten Rikstrafiken ter sig saken annorlunda. De avtal som numera Trafikverket26 ingår för långväga trafik (t.ex. nattågstrafik till Norrland) bygger på förutsättningen att kommersiella aktörer inte på egen hand kan tillhandahålla den efterfrågade tjänsten. Under beaktande av statsstödsreglerna finns det sålunda möjligheter för
25 Se även Bilaga 7. 26 Trafikverket är i Sverige alltså behörig myndighet i EU:s kollektivtrafikförordnings mening gällande sådan kollektivtrafik som inte är regional. Jfr artikel 2 b) KolltrF.
Bilaga 8
81
det allmänna att stödja trafiken genom ett konkurrensutsatt upphandlingsförfarande. Det skall dock noteras att syftet med en sådan verksamhet är bereda förutsättningar för att den långsiktigt skall klara sig utan samhällsstöd. Sålunda har t.ex. Trafikverket ingått avtal om Norrlandstrafik enligt ett s.k. nettoavtal, vilket innebär att operatören behåller biljettintäkterna som därigenom får ett eget intresse av att resandet ökar.
4.2 Samhällsuppdrag utan upphandling till SJ
En särskild frågeställning är huruvida det vore möjligt för Sverige att ge SJ AB ett samhällsuppdrag utan upphandling och, om så vore fallet, om detta skulle kunna ske utan särskild ekonomisk ersättning som stadfästs i ett kontrakt mellan staten och SJ AB och som transparent visar vilka trafikuppgifter som avses.
4.2.1 Allmänt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Med denna frågeställning skall för det första konstateras att samhällsuppdrag av denna karaktär endast kan vara möjlig att tilldela för kontrakt för uppfyllande av tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (eng. services of general economic interest, SGEI). Frågeställningen i denna del innehåller flera delfrågor.
För det första gäller frågan om samhällsuppdraget, såsom det skisserats, skall betraktas vara av den karaktären att det är av allmänt ekonomiskt intresse. Förvisso kan stor del av den landbaserade trafiken anses utgöra ett allmänt ekonomiskt intresse. Så länge som det sköts av marknaden utan finansiellt stöd från staten torde detta inte vara något möter rättsliga hinder. Om däremot staten subventionerar trafiken i skilda hänseenden blir situationen en annan – inte minst om det skall anses utgöra ett otillåtet statsstöd.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan självfallet ta sig många uttryck och det primära i detta sammanhang torde inte vara huruvida tjänsterna skall ses som just allmänna och därtill ha ett särskilt ekonomiskt intresse – snarare blir frågeställningen lagligheten av det sätt på vilket sådana tjänster skall tillhandahållas samt lagligheten av att det allmänna helt eller delvis subventionerar tjänsterna.
Bilaga 8 SOU 2015:110
82
EU-kommissionen framhåller att sådana tjänster inte bara är förankrade i unionens gemensamma värderingar utan spelar även en central roll för att främja social och territoriell sammanhållning. Tjänsterna kan som utgångspunkt givetvis tillhandahållas av offentliga eller privata företag utan särskilt ekonomiskt stöd från myndigheter i medlemsstaterna.27
Grundvalen torde därför vara att medlemsstaterna söker en sådan lösning där tjänsterna kan tillhandahållas i konkurrens och på helt kommersiell grund, något som även är utgångspunkten för kollektivtrafik som inte är regional i Sverige. Utan att genomföra en djupare undersökning i frågan torde kunna förutsättas att en sådan lösning borgar för det mest effektiva utfallet. I förhållande till frågeställningen i denna del av utredningen torde därför samhällsuppdrag avseende järnvägstransporter – som tvivelsutan måste anses falla in under kategorin tjänst av allmänt ekonomiskt intresse – inte vara behövliga om marknaden redan tillfredsställer efterfrågan och att verksamheten samtidigt är kommersiellt hållbar.
En variant för att införa ett riksomfattande samhällsuppdrag skulle teoretiskt sett kunna vara att staten inom ramen för kollektivtrafik som inte är regional tilldelar koncessionsrättigheter förenade med ensamrätt och där ersättningen består i möjligheten att ta ut avgifter av resenärerna. I detta fall framstår det som osannolikt att koncessionsmodellen praktiskt sett skulle blir mera utbredd, eftersom förekomsten av kommersiell trafik i dag baseras på att det finns ekonomiska förutsättningar att uppnå målsättningen om tillhandahållande av transporter på kommersiell grund. På de sträckor där kommersiell trafik inte uppkommer av egen kraft och där samhället anser det vara behövligt att likafullt bedriva trafik tillkommer detta inom ramen för upphandlade avtal om allmän trafik av Trafikverket. Trots att tjänstekoncessioner i dagsläget är mycket sällsynta i Sverige förekommer de likafullt gällande viss nattågstrafik och färjeförbindelsen till och från Gotland.28
Saken kan emellertid te sig annorlunda när t.ex. passagerarunderlaget är för svagt för att upprätthålla ett trafikutbud på
27 Se Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4–14, p. 1. 28 Se Departementspromemoria, Tilldelning av koncessioner för kollektivtrafik, 17 december 2014, s. 15.
Bilaga 8
83
kommersiell grund eller när samhället anser att marknaden saknar förmåga att upprätthålla en sådan trafik som samhället behöver avseende kollektivtrafik. Såsom redan konstaterats är det inte möjligt att direkttilldela samhällsuppdrag till t.ex. SJ AB för avtal om allmän trafik – det kan endast ske vid drift i egen regi, eller enligt de i KolltrF intagna undantagsreglerna. I alla andra fall förutsätts ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Från och med 2016 kommer även mest sannolikt tjänstekoncessioner att bli föremål för upphandlingsförfarande.
Kommissionen har behandlat hur tjänster, som inte kan tillhandahållas på kommersiell grund utan endast om den berörda myndigheten erbjuder leverantören ekonomisk ersättning, skall hanteras i rättsligt hänseende. I avsaknad av särskilda unionsbestämmelser har Sverige som utgångspunkt i regel full frihet att själv besluta hur tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bör organiseras och finansieras.29
Därvidlag blir frågan om det enligt unionsrätten eller nationell svensk rätt till att börja med är möjligt att direkttilldela och, om så är fallet, vilka principer som måste gälla beträffande ersättningen för samhällsuppdraget.
När det gäller samhällsuppdrag utanför ramen för regional kollektivtrafik, t.ex. när det allmänna subventionerar viss långväga trafik är det heller inte möjligt enligt gällande nationell rätt att ge ett sådant uppdrag till SJ AB, eftersom det följer av LUF att upphandlingsplikt råder även för sådana tjänster. Det obligatoriska konkurrensutsatta anbudsförfarandet kommer i allt väsentligt att göra frågan om statsstöd överflödig, men icke desto mindre skall behandlas de allmänna principer som gäller vid samhällsstödd trafik. Hittills har möjligheterna till tilldelning av tjänstekoncessioner varit oreglerade och förvisso rättsligt tillåtna under beaktande av de allmänna EUrättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet samt principerna om proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Som ovan nämnts kommer även koncessioner att bli föremål för upphandling från och med 2016.
Sammantaget måste konstateras att det enligt en kombination av unionsrätten och svensk nationell rätt inte är förenligt med
29 Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4–14, p. 2.
Bilaga 8 SOU 2015:110
84
gällande rätt att direkttilldela ett samhällsuppdrag till SJ AB, oavsett om detta gäller regional kollektivtrafik enligt KolltrL eller annan kollektivtrafik.
4.3 Kollektivtrafik i förhållande till statsstödsreglerna
Det konstateras i KolltrF att kollektivtrafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrensreglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF.
Så länge som det är fråga om ersättning för avtal om allmän trafik i den mening som anges i KolltrF kommer den ersättning som utges från det allmänna till järnvägsföretag som behörig myndighet tecknat avtal med att vara förenligt med unionsrätten och därmed inte utgöra ett otillåtet stöd.
4.3.1 Ersättning för åtaganden om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster
Reglerna om statsstöd i artikel 107 FEUF är i princip inte tillämpliga på ersättningar som utbetalas eller andra ersättningsmodeller (t.ex. rättigheten att ta ut avgifter av andra företag) om detta är en kompensation för ett åtagande om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster med anledning av kompensationen i sådana fall inte kan betraktas såsom utgörande en fördel. EU-domstolen har framhållit att
En statlig åtgärd omfattas […] inte av [artikel 107.1 FEUF] om den skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla offentliga nyttigheter, medan den i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och
Bilaga 8
85
således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag.30
Det är emellertid inte tillräckligt att för att undgå bedömningen enligt statsstödsreglerna att det är fråga om en skyldighet som ålagts ett företag och att ersättningen gäller kompensation för skyldigheten, ett otillbörligt gynnande kan likafullt ske genom att det allmänna beviljar överkompensation, varför ett antal kriterier måste vara uppfyllda för att
Sålunda anförde EU-domstolen i Altmark31 att offentligt stöd (som det målet syftade till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik) inte omfattas av statsstödsreglerna i de fall då detta stöd skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra allmän trafikplikt. Vid tillämpningen av detta kriterium måste följande villkor vara uppfyllda:
1. Det mottagande företaget skall faktiskt ha ålagts skyldigheten (s.k. entrustment act) att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.
2. De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas skall vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
3. Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av dessa skyldigheter.
4. När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt
30 Se mål C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl mot Giuseppe Calafiori, REG 2006, s. I-02941, p. 60 och de förenade målen C-34/01 till C-38/01, Enirisorse SpA mot Ministero delle
Finanze, REG 2003, s. I-14243, p. 31, Se även mål C-53/00, Ferring SA mot Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), REG 2001, s I-9067, Mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, i närvaro av Oberbundesanwalt beim Bundes-verwaltungsgericht, REG 2003, s. I-7747. 31 Mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, i närvaro av Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, REU [2003] s. I-7747. Se även Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, 26.4.2012, s. 8–13.
Bilaga 8 SOU 2015:110
86
upphandlingsförfarande, skall storleken av den nödvändiga ersättningen ha fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten.
Om kriterierna är uppfyllda så kommer kompensationen för åtagandet inte att falla under artikel 107.1 FEUF. I praktiken har det i doktrinen ansetts vara mycket svårt att uppfylla dessa kriterier om tilldelningen av kontraktet inte är föremål för ett öppet och konkurrensutsatt anbudsförfarande. I sådana fall kan det vara svårt att hävda att den upphandlande myndigheten verkligen har vinnlagt sig om att erhålla bästa marknadspriset, varigenom risken ökar påtagligt för att ersättningen i sådana fall betraktas som en förmån enligt artikel 107.1 FEUF.
Icke desto mindre kan vissa kompensationer som det allmänna, ger och där Altmarkkriterierna inte till fullo är uppfyllda, trots allt vara förenliga med unionsrätten i enlighet med artikel 106.2 FEUF.32Däremot säger analysen av statsstödsfrågan mycket litet om själva tilldelningen av ensamrätten, som frågan i denna del av utredningen avser. Det har redan konstaterats att om ett avtal om allmän trafik skulle utformas som ett tjänstekontrakt – oavsett om dessa utgör s.k. produktionsavtal eller incitamentsavtal – så träffas detta av upphandlingsreglerna, vilket omöjliggör en direkttilldelning av sådana kontrakt.
Därtill skall även läggas de betänkligheter som uppkommer i ändamålshänseende av en sådan ordning i förhållande till de
32 Se Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187, 26.6.2014, s. 1–78. Se även Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, 2012/21/EU: Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [delgivet med nr K(2011) 9380], EUT L 7, 11.1.2012, s. 3–10 och Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011, EUT C 8, 11.1.2012, s. 15–22.
Bilaga 8
87
allmänna målsättningarna om ett öppet tillträde till järnvägsnätet, vilket även skulle stå i strid mot de föreslagna ändringarna i JvL. Bl.a. föreligger förslag, såsom en vidare anpassning till det gemensamma europeiska järnvägsområdet, beträffande tillträdesrätten i 5 kap. 2 § JvL att ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz skall har rätt att utföra och organisera trafik på svenska järnvägsnät. Även andra fysiska eller juridiska personer med hemvist eller säte i en stat inom EES eller i Schweiz, som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av infrastrukturkapacitet och som uppfyller de krav som uppställts av infrastrukturförvaltaren med stöd av 6 kap. 5 a § JvL, skall ha rätt att organisera trafik på svenska järnvägsnät.33
Det föreligger redan i dag sålunda rättsliga hinder för att direkttilldelning av kontrakt till SJ. Denna ordning kommer med all sannolikhet att bestå i framtiden.
Kvarstår gör frågan om det skulle vara möjligt att tilldela SJ ensamrätt genom ett avtal om tjänstekoncession. I dagsläget är detta ett område inom kollektivtrafik som väsentligen är oreglerat med undantag för kravet på hänsynstagande till de unionsrättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet samt principerna om proportionalitet och ömsesidigt erkännande. I Sverige kommer emellertid att införas allmänna regler om tilldelning av koncessioner genom den föreslagna lagen om upphandling av koncessioner.34Näringsdepartementet har genom en promemoria under december 2014 föreslagit ändringar till den ännu inte antagna lagen med innehåll att det vid tilldelning enligt artikel 5 i KolltrF av koncessioner för kollektivtrafik skall bestämmelserna i 15 kap i förslaget till lag om upphandling av koncessioner tillämpas.
4.4 Modell med förändrat marknadstillträde för all trafik
I uppdraget ingår även att särskilt utreda om ett förändrat marknadstillträde med upphandling av all persontrafik skulle kunna göra det lättare att hantera ett eventuellt samhällsuppdrag (om än
33 Se Ds 2014:21, Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. 34 Se SOU 2014:69.
Bilaga 8 SOU 2015:110
88
kanske inte exklusivt för SJ AB). I detta hänseende berör alltså inte godstrafiken.
Ett förändrat marknadstillträde kan ske på olika sätt och i olika grad. Utgångspunkten i dag är det fria marknadstillträdet och i rättsligt hänseende är det av vikt att beakta på vilket sätt och vilken omfattning som en sådan förändrad modell kan inskränka den i dag liberaliserade marknaden. I fokus kommer därmed att stå existerande aktörers möjligheter att fortsätta bedriva sin fria näringsverksamhet, men även möjligheterna för andra företag inom EU att etablera verksamhet.
Alternativet att upphandla all trafik bygger på förutsättningen att staten intar en huvudmannaroll för all annan trafik än regional kollektivtrafik (som är reglerad i särskild ordning) dock ej internationell tågtrafik (som är reglerad genom reglerna om marknadstillträde i EU-rätten). En möjlighet för staten är att inta ett principalansvar för den interregionala nationella trafiken i Sverige. I Sverige råder emellertid för denna form av kollektivtrafik fritt marknadstillträde och en återgång till att staten skulle ha absolut monopolrätt till sådan trafik i den meningen att endast staten skulle ha exklusiv rätt att organisera all sådan persontrafik kommer att medföra stora rättsliga problem såväl enligt nationell konstitutionell rätt som enligt EU-reglerna om fri rörlighet. I sådana fall blir det fråga om en de-liberalisering av det fria marknadstillträdet i sig. Det är förvisso inte omöjligt i rättsligt hänseende att återgå till ett sådant system särskilt i ljuset av att etablering av kommersiella aktörer redan har skett. Emellertid måste hållas i åtanke att en sådan modell i första ledet innebär ett verksamhetsförbud för existerande verksamhet med efterföljande möjlighet att delta i upphandling. Tvivelsutan måste detta betraktas som en inskränkning av näringsfriheten. Huruvida det drabbar egendomsskyddet t.ex. med hänsyn till företagens legitima förväntningar av det existerande systemet (bl.a. möjligheten att kunna fortsätta använda rullande materiel) måste även bedömas utifrån de konkreta förslagen och dessas effekter. I vart fall måste det kunna påvisas ett angeläget allmänt intresse för att genomföra åtgärden och då kan även frågor om inlösen av egendom aktualiseras.
Annorlunda förhåller det sig rättsligt om staten skulle åta sig ett ansvar för att svara för ett grundutbud eller komplement av trafik, vilket rättsligt inte möter några principiella hinder på sådana
Bilaga 8
89
sträckor där trafik saknas eller där t.ex. en aktör endast bedriver begränsad trafik som inte når upp till ett från statens sida önskvärt grundutbud. Det finns därför inget som direkt hindrar att staten exempelvis upprättar en nationell motsvarighet till regionala trafikförsörjningsprogram. Därvidlag måste dock de överväganden beaktas som redovisats i underlagsrapporten om gränssnittet mellan avtalad och kommersielltrafik (bl.a. förhållandet till existerande kommersiell trafik – se Bilaga 7). Statlig intervention kan i sådana fall inte nödvändigtvis bestå i upphandling av tjänstekontrakt, utan även av koncessioner eller helt enkelt genom att konstatera att kommersiell trafik uppfyller målen. De rättsliga problemställningarna torde uppkomma när främst när genomförandet av sådana program direkt eller indirekt påverkar marknadstillträdet eller existerande trafik.
Ett nationellt program kan givetvis medföra att det resulterar i att existerande persontrafik påverkas varvid detta riskerar att ge liknande effekter som vid absolut återmonopolisering. Ett system med nationellt program där kommersiell trafik är dock långt mindre problematiskt, eftersom det inte begränsar näringsfriheten i samma definitiva och permanenta grad. Samtidigt möter ett sådant system långt mindre problem vad gäller motiveringen av t.ex. angelägna allmänna intressen. Vid absolut återmonopolisering blir bedömningen huruvida det angelägna allmänna intresset för monopol över det fria kommersiella systemet som sådant är så starkt att kommersiell trafik bör förbjudas, vilket även innefattar en inte oväsentlig abstrakt bedömning av framtiden och blir permanent till sin natur. Vid tillämpning av trafikförsörjningsprogram och beslut om allmän trafik blir dessa överväganden långt mer avgränsade och i sig knutna till konkreta behov i ljuset av verkliga förhållanden. Dessutom är ett sådant system mer flexibelt genom att det statliga engagemanget kan varieras med hänsyn till såväl utbuds- som efterfrågefaktorer. Härigenom kan t.ex. statligt engagemang avvecklas i takt med att passagerarunderlag når hållbara nivåer. Nationella program bör innehålla bestämmelser om förhållandet till det fria marknadstillträdet och samspelet med existerande kommersiell trafik. Därtill bör även regleringen omfatta samspelet med den regionala kollektivtrafiken.
Vad gäller nya transportslag såsom höghastighetsbanor är detta en marknad som ännu inte har etablerats. En fråga i sammanhanget är om det skulle vara möjligt att förändra marknadstillträdesmodellen för
Bilaga 8 SOU 2015:110
90
sådana banor till skillnad från befintlig infrastruktur. Eftersom det argumentationsvis är ett nytt transportslag som inte direkt är utbytbart med befintlig trafik och heller inte i teknisk mening kan samexistera med befintlig trafik kan det inte uteslutas att det vore möjligt att tillämpa en annan tillträdesmodellen för en sådan trafik. Detta skulle i sådana fall bygga på att det i lagstiftningen görs en sådan skillnad mellan infrastrukturerna så att dessa banor inte omfattades av det fria marknadstillträdet. Betänkligheter i konstitutionellt hänseende om näringsfrihet eller egendomsskydd uppkommer inte primärt för dessa nytillkommande transportslag. Däremot är det inte uteslutet att EU:s regler om fri rörlighet och sektorsspecifika regler om fritt marknadstillträde påverkas. I dagsläget torde dock ingen av dessa uppställa större hinder mot att sådana banor skulle kunna trafikeras med hjälp av tjänstekoncessioner.
Oavsett om det berör befintlig persontrafik eller persontrafik på ny infrastruktur blir följdfrågan om staten har möjlighet att tilldela trafik antingen såsom koncession eller direkttilldelad upphandling. Direkttilldelning av persontrafik kommer med största sannolikhet att vara svårförenlig med gällande rätt. Tågtrafik omfattas redan i dag av upphandlingskravet i LUF för det fall att staten upphandlas trafiken. I sådana fall är det t.ex. inte tillåtet enligt gällande rätt att direkttilldela sådana kontrakt till SJ AB.
Om det rör sig om tjänstekoncessioner måste beaktas de nya regler därom som skall vara införlivat i svensk rätt senast den 18 april 2016.35Med tjänstekoncession avses ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor, genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Enligt dessa regler kommer det inte längre att bli möjligt att direkttilldela tjänstekoncessioner, utan även sådana kontrakt skall tilldelas enligt ett konkurrensutsatt anbudsförfarande i likhet med reglerna om offentlig upphandling.
35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64.
Bilaga 9
91
Samspel och samverkan angående gemensamma risker
Lars Henriksson
Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS
Handelshögskolan i Stockholm
Bilaga 9
93
Innehållsförteckning
Sammanfattning ................................................................ 95
1 Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker ............................................. 96
2 En övergripande struktur för säkerhet inom järnvägssektorn ......................................................... 97
3 Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt EU-rätten ................................................................. 98
3.1 Utveckling och förbättring av säkerhet ................................. 99 3.2 Regler om säkerhetsstyrningssystem ................................... 100 3.3 Ansvarsfördelningen för riskbedömningen......................... 102 3.4 Medlemsstaternas åligganden och nationella myndigheters roll för järnvägssäkerheten ........................... 105 3.5 Genomförande av järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser i svensk rätt .................................................... 106 3.5.1 Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i JvL, JvF och nationella föreskrifter ...................... 107 3.5.2 Utövande av tillsyn på nationell nivå ................... 111 3.6 Jämförelse med andra branscher .......................................... 112
4 Reglering av operativ verksamhet .............................. 113
4.1 Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt ......... 115 4.2 Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av ändringar ................................................................................ 117 4.3 En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder ... 122 4.3.1 Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet .... 122 4.3.2 Hantering av gemensamma risker i nationell lagstiftning ............................................................. 123
Bilaga 9
95
Sammanfattning
Järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser är inte till fullo implementerade i svensk rätt. Visserligen har infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ålagts ett generellt ansvar gällande järnvägssäkerheten, men det saknas tydliga regler i JvL och tillhörande bemyndigande för säkerhetsmyndigheten att utfärda nödvändiga föreskrifter. Komplettering av EU:s regelverk på nationell nivå möter inga rättsliga hinder, utan tvärtom torde det finnas ett behov av en översyn och komplettering av gällande bestämmelser om järnvägssäkerhet och tillsyn i svensk rätt – särskilt beträffande gränssnitt och gemensamma risker.
Mest naturligt ter sig en modell med klar reglering och bemyndigande i JvL och att Transportstyrelsen både ges möjlighet att komplettera regelverket med föreskrifter och ansvar att utöva tillsyn. Särskilt nödvändigt är det att Sverige har möjlighet att reglera situationer i samband med ändringar som aktualiserar gemensamma risker och att ansvaret vid eventuella oenigheter kan avgöras. Detta bör inte ankomma på marknadsaktörerna utan regleras och tillämpas av myndighet.
Bilaga 9 SOU 2015:110
96
1 Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker
Enligt uppdragsbeskrivningen ska göras en bedömning av regleringen av samspelet eller samverkan mellan olika aktörer och hantering av gemensamma risker. Bakgrunden till detta område är att det inom järnvägen har vuxit fram en säkerhetsreglering under det senaste årtiondet, innefattande bl.a. EU:s järnvägssäkerhetsdirektiv,1 samt regler som kompletterar denna. Till de kompletterande reglerna hör bl.a. kommissionens genomförandeförordning om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning.2 Reglerna på området innefattar bl.a. krav på säkerhetsstyrningssystem och verksamhetsutövarna förutsättas utöva egenkontroll.
Uppdraget omfattar inledningsvis att belysa hur hanteringen av gemensamma risker ska genomföras, innefattande bl.a. vem som avgör vad som är att anse som en gemensam risk i händelse av meningsskiljaktigheter i en sådan gränsdragningsfråga. Särskilt ska bedömas vilken uppgift som reglerings-och säkerhetsmyndigheten har. En jämförelse med andra branscher bör även göras.
Uppdraget omfattar vidare att göra en bedömning av järnvägsområdets trafikregler. I samband med framtagandet av ett fjärde järnvägspaket har kommissionen framfört åsikten att antalet nationella regler på järnvägsområdet bör minska. I syfte att anpassa det svenska regelverket till denna målsättning har Transportstyrelsen beslutat att överföra ansvaret till branschen fr.o.m. 1 januari 2016 (JvSFS 2008:7, Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter). Uppdraget omfattar sålunda att göra en bedömning av hur den uppkomna situationen bäst kan hanteras och belysa i vilken mån denna typ av operativa reglering i andra branscher inom andra trafikslag är lämnad till branschen att hantera. Slutligen ska göras en bedömning av huruvida tidigare Banverkets nationella tekniska regler innebär
1 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet). EUT L 164, 30.4.2004, s. 44–113. 2 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, 3.5.2013, s. 8–25.
Bilaga 9
97
svårigheter vid tillämpning av den av EU beslutade riskbedömningsmetoden.
2 En övergripande struktur för säkerhet inom järnvägssektorn
I kontrast till övriga trafikslag (sjöfart, flyg och väg) har järnvägen traditionellt karaktäriserats av långt gången självreglering. Detta kan självfallet förklaras av transportslagets regionala karaktär inom respektive medlemsland samt att såväl infrastruktur som trafik har ägts och förvaltats av staterna sammantaget. Det praktiska behovet av att reglera sådan verksamhet kan därför som utgångspunkt ses som överflödigt. Genom de skilda järnvägspaketen som bl.a. syftar till en harmonisering av järnvägssektorn inom EU, skapandet av transeuropeiska nät, möjligheter för utländska järnvägsföretag att bedriva verksamhet i andra länder samt förhållandevis långt drivna liberaliseringssträvanden i kombination med en uppdelning av infrastruktur och trafik har emellertid medfört att behovet av reglering av branschen har ökat markant.3
Ett område som är av särskild vikt är säkerheten på järnväg, varigenom denna på systemnivå ska utvecklas och förbättras så att tillträdet till marknaden underlättas. Ordningen ska uppnås genom reglering på olika nivåer och kräver bl.a. materiella bestämmelser på nationell nivå om t.ex. säkerhetsstyrningssystem och säkerhetsintyg. På överstatlig nivå fastställs gemensamma säkerhetsmetoder och gemensamma säkerhetsmål. EU-rättsakterna förutsätter att dessa sedan implementeras på nationell nivå genom nationella säkerhetsbestämmelser i överensstämmelse med dessa fastställda metoder och mål. Undantaget är dock kommissionens genomförandeförordningar som inte behöver implementeras, förutom i de fallen att kommissionsförordningen kräver att medlemsstaten identifierar behöriga myndigheter för en viss åtgärd.
3 Jfr prop. 2006/07:45, s. 27 f.
Bilaga 9 SOU 2015:110
98
3 Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt EU-rätten
Syftet med järnvägssäkerhetsdirektivet4 är att utveckla och förbättra säkerheten på unionens järnvägar samt att underlätta tillträde till marknaden för spårbundna tjänster (art. 1). Målsättningen med regleringen är sålunda att inrätta en gemensam ramlagstiftning för säkerheten på järnvägarna och ta bort skillnader mellan säkerhetskraven i medlemsstaterna och ersätta nationella regler med gemensamma standarder (skäl 1–2, 10). Samtliga aktörer som bedriver driver järnvägssystem (infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag) bör enligt direktivet ha fullt ansvar för säkerheten i sina respektive delar av systemet. Om så är lämpligt bör de även samarbeta om åtgärder för riskhantering, vilket benämns det omedelbara säkerhetsansvaret. Det sistnämnda ska skiljas från uppgiften att tillhandahålla nationell ramlagstiftning och tillsynsverksamheten över operatörernas säkerhetsresultat. Denna uppgift ankommer på säkerhetsmyndigheterna5 (skäl 5).
Syftet i direktivet ska underlättas genom följande åtgärder:
a) Harmonisering av regleringssystemen i medlemsstaterna.
b) Fastställande av ansvarsfördelningen mellan aktörerna.
c) Utarbetande av gemensamma säkerhetsmål och säkerhetsmetoder
i syfte att öka harmoniseringen av nationella bestämmelser.
d) Krav på att varje medlemsstat ska inrätta en säkerhetsmyndighet
och ett organ för utredning av olyckor och tillbud.
e) Fastställande av gemensamma principer för hantering, reglering
och tillsyn när det gäller järnvägssäkerheten.
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet), EUT L 164, 30/4/2004. Se även rättelse till direktivet, EUT L 220 , 21/06/2004 s. 16–39. 5 Med säkerhetsmyndighet avses enligt direktivet ett nationellt organ som har tilldelats uppgifter med anknytning till järnvägssäkerhet i enlighet med direktivet eller något binationellt organ som medlemsstaterna anförtrott dessa uppgifter för att uppnå en enhetlig säkerhetsordning om specialiserad gränsöverskridande infrastruktur. I Sverige ankommer dessa uppgifter på Transportstyrelsen.
Bilaga 9
99
Inom ramen för denna rapport är punkten b) av särskilt intresse. Egenkontrollen återkommer i flera hänseenden under de andra punkterna.
3.1 Utveckling och förbättring av säkerhet
Frågor om utveckling och hantering av säkerhet regleras i avd. II i järnvägssäkerhetsdirektivet (artikel 4–9). Inledningsvis stadgas i artikel 4.1 en skyldighet för medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten upprätthålls generellt. Likaså åligger det medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten, i den mån detta rimligen är genomför-bart, kontinuerligt förbättras med beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och tekniska och vetenskapliga framsteg, och att förebyggande av allvarliga olyckor prioriteras. Åliggandena i denna del ska, enligt direktivet, säkerställas genom att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransportsystem. Bestämmelserna torde härigenom förutsätta att detta är reglerat i nationella bestämmelser, att det finns tillsynsmyndigheter och att effektiva rättsmedel existerar för att upprätthålla säkerheten i allmänhet.
Vidare åligger det medlemsstaterna, enligt artikel 4.2 att se till att behovet av systemaspekter beaktas i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna.
Det följer även av artikel 4.3 att Sverige som stat har en skyldighet att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och att riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Härigenom föreligger en skyldighet för Sverige att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med andra medlemsstater där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med järnvägssäkerhetsdirektivet. Även i detta hänseende synes direktivet förutsätta att medlemsstaterna inför nationella bestämmelser som tydliggör detta ansvar. Kravet på riskhantering är alltså en substantiell del av direktivet, vilket måste återspeglas i nationell rätt med tillhörande bemyndigande.
Bilaga 9 SOU 2015:110
100
I artikel 4.3 2 st. stadgas att utan att det inverkar på det civilrättsliga skadeståndsansvar som följer av medlemsstaternas rättsliga bestämmelser ska varje infrastruktur-förvaltare och järnvägsföretag ansvara för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part.
Slutligen regleras i artikel 4.4 att oberoende av ansvaret i artikel 4.1–4.3 ska alla tillverkare, underhållsleverantörer, tillhandahållare av vagnar, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter vara ansvariga för att rullande materiel, anläggningar, utrustning och materiel samt tjänster levereras i enlighet med föreskrivna krav och användningsvillkor så att järnvägsföretag och/eller infrastrukturförvaltare kan använda dem på ett säkert sätt.
3.2 Regler om säkerhetsstyrningssystem
Vad gäller säkerhetsstyrningssystem följer av artikel 9.1 att det åligger infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag att inrätta säkerhetsstyrningssystem för att se till att järnvägssystemet åtminstone kan uppfylla de gemensamma säkerhetsmålen, att det överensstämmer med de nationella säkerhetsbestämmelser som avses i artikel 8 och bilaga II och de säkerhetskrav som fastställs i TSD, samt att tillämpliga delar av de gemensamma säkerhetsmetoderna tillämpas. Ansvarsfördelningen dem emellan i detta hänseende är inte reglerat direktivet. Även om direktivet ger uttryck för en skyldighet för vissa rättssubjekt innebär detta inte att vare sig EU eller Sverige har möjlighet att utan nationella bestämmelser härom kunna ställa sådana krav på aktörer och än mindre utkräva ansvar. EU-rättsakten är trots allt ett direktiv som i sig inte skapar några skyldigheter för enskilda, utan kräver genomförande i den delen i nationell rätt.
Som ovan nämnts följer även av artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet att det ankommer på medlemsstaterna att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen.
Vad gäller utformningen av säkerhetsstyrningssystemet ska detta enligt artikel 9.2 uppfylla de krav och innehålla de delar som
Bilaga 9
101
fastställs i bilaga III, med anpassning till den utövade verksamhetens art, omfattning och andra förhållanden. Med hjälp av systemet ska hanteringen av alla de risker som infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens verksamhet ger upphov till tryggas, däribland underhåll och materielförsörjning samt anlitande av entreprenörer. Utan att det påverkar befintliga nationella och internationella regler om skadeståndsansvar, ska i säkerhetsstyrningssystemet också i tillämpliga och rimliga fall beaktas de risker som uppstår som ett resultat av andra parters verksamhet (gemensamma risker).
Klart är sålunda att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska åläggas ett ansvar att hantera såväl egna som gemensamma risker (gränssnitt). Däremot sägs ingenting om hur eventuella konflikter ska lösas vid oklarhet eller oenighet om gemensamma risker. Beträffande den slutliga fördelningen av ansvaret och bestämmanderätten vid eventuell oenighet kvarstår sålunda som oreglerat. Orsaken till att materiella regler för detta inte hanteras i direktivet är oklart, men kan bl.a. förklaras av subsidiaritetsintresset, d.v.s. att sådana regler som bäst hanteras på nationell nivå inte i dagsläget kräver gemensamma unionsregler. Detta ska emellertid inte betraktas som en rättighet för medlemsstaterna att avstå från reglering.
Enligt artikel 9.3 ska infrastrukturförvaltare se till att deras säkerhetsstyrningssystem är sådant att effekterna av den trafik som bedrivs på järnvägsnätet av olika järnvägsföretag beaktas och att det skapas förutsättningar för alla järnvägsföretag att kunna bedriva trafik i enlighet med TSD, nationella säkerhetsbestämmelser och de villkor som föreskrivs i deras säkerhetsintyg. Säkerhetsstyrningssystemet ska vidare vara utformat så att infrastrukturförvaltarens rutiner för nödsituationer samordnas med alla järnvägsföretag som använder dess infrastruktur.
Artikel 9.4 innehåller krav på överlämnande av årliga säkerhetsrapporter från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Av intresse för ansvarsfördelningsfrågan är att det däri av båda parter ska framföras information om hur organisationens samlade säkerhetsmål är uppfyllda, resultatet av säkerhetsplanerna samt synpunkter på brister och fel i järnvägsdrift och infrastrukturförvaltning som skulle kunna vara av betydelse för säkerhetsmyndigheten. I den mån det skulle finnas problem gällande ansvarsfördelning
Bilaga 9 SOU 2015:110
102
borde det sålunda följa av den nationella lagstiftningen att sådana brister måste uppmärksammas till tillsynsmyndigheten.
Ansvarsfördelningen aktualiseras bl.a. för säkerhetsstyrningssystem6 och måste enligt bilaga III i direktivet dokumenteras i alla berörda delar och det som särskilt ska beskrivas är ansvarsfördelningen inom infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens organisation. Det ska visa hur ledningens kontroll på olika nivåer ska säkras, hur personal och deras företrädare på alla nivåer berörs och hur en kontinuerlig förbättring av säkerhetsstyrningssystemet kan tryggas.
Enligt direktivet ska varje infrastrukturförvaltare ha ett huvudansvar för att det egna järnvägsnätet har en säker konstruktion, säkert underhåll och säker drift. Parallellt med säkerhetsintyget för järnvägsföretag bör infrastrukturförvaltaren bli föremål för ett säkerhetstillstånd från säkerhetsmyndighetens sida när det gäller säkerhetsstyrningssystemet och andra bestämmelser för att uppfylla säkerhetskraven (skäl 17).
3.3 Ansvarsfördelningen för riskbedömningen
Viss ledning angående systemet för ansvarsfördelning följer av Bilaga III, p. 2 med avseende på säkerhetsstyrningssystemets grunder. Därav framgår att detta system ska grundas på
a) En säkerhetspolitik som godkänts av organisationens chef och
meddelats all personal.
b) Organisationens kvantitativa och kvalitativa mål för upprätthål-
lande och förbättring av säkerhet samt planer och förfaranden för uppnåendet av dessa mål.
c) Förfaranden för att uppfylla befintliga, nya och ändrade tek-
niska och operativa normer eller andra föreskrifter som fastställts i TSD, eller i de nationella bestämmelser som avses i artikel 8 och i bilaga II, eller i andra bestämmelser, eller i myndighetsbeslut, och förfaranden för att garantera förenlighet med
6 Med säkerhetsstyrningssystem avses såväl organisation som åtgärder som införts av en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag för att trygga en säker verksamhet.
Bilaga 9
103
normerna och andra föreskrifter under utrustningens och verksamhetens hela livscykel.7
d) Förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och
genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infrastrukturer eller verksamheter.8
e) Tillhandahållande av program för utbildning av personal och
system för säkerställande av att personalens kompetens bibehålls och att uppgifterna utförs i enlighet därmed.
f) Arrangemang för tillhandahållande av tillräcklig information
inom organisationen och, i tillämpliga fall, mellan organisationer som är verksamma inom samma infrastruktur.
g) Förfaranden och format för hur säkerhetsinformation ska
dokumenteras och utarbetande av ett förfarande för konfigurationskontroll av vital säkerhetsinformation.
h) Förfaranden för att säkerställa att olyckor, tillbud och händelser
som kunde ha lett till olyckor och andra farliga händelser rapporteras, utreds och analyseras och att nödvändiga förebyggande åtgärder vidtas.
i) Tillhandahållande av sådana larmrutiner samt sådan information
i nödsituationer som har godkänts av de tillämpliga offentliga myndigheterna.
j) Bestämmelser om återkommande intern revision av säkerhets-
styrningssystem.
7 Historiskt sett har huvudmetoden för att hantera risker i järnvägssystemet varit att följa regler. Det innebär att interna säkerhetsstyrningssystem därför måste innehålla förfaranden för att identifiera gällande regler i senaste version. Vidare måste även det nationella säkerhetssystemet i stort ha förfaranden som säkerställer att reglerna efterlevs, vilket även gäller företagsinterna system. Det kan inte anses vara tillfyllest att säkerhetsmyndigheten flyttar säkerhetsföreskrifter till aktörerna och att dessa enbart ska hanteras internt, något som torde vara direkt olämpligt gällande t.ex. allmängiltiga trafikföreskrifter på det nationella nätet. 8 Riskhanteringen under denna punkt gäller vid just ändringar. I sådana förhållanden är det viktigt att gränssnitten undersöks, vilket bl.a. innebär att om ett nytt fordon introduceras måste ägaren tillsammans med infrastrukturförvaltaren försäkra sig om att eventuella risker tagits om hand.
Bilaga 9 SOU 2015:110
104
Hänvisningen till artikel 8 och bilaga II i järnvägssäkerhetsdirektivet hänför sig till regler om nationella säkerhetsbestämmelser. Av intresse för denna del av utredningen är bl.a. att Sverige är förpliktigat vid tillämpningen av direktivet, att fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och tillhandahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt dem som ansöker om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna. Nationella regler ska anmälas till kommissionen.
Enligt Artikel 8.5 ska kommissionen övervaka medlemsstaternas införande av nya bestämmelser – allt i syfte det ska införas så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt och därigenom förhindra uppkomsten av ytterligare hinder, och med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna.
Direktivet utesluter inte högre nationella säkerhetsnivåer än de som följer av de antagna gemensamma säkerhetsmålen, ej heller att nationella säkerhetsbestämmelser påverkar verksamheten på den aktuella medlemsstatens territorium som bedrivs av järnvägsföretag från andra medlemsländer. I sådana fall föreligger dock en skyldighet att rådgöra med alla berörda parter. Bestämmelser av detta slag ska även underställas kommissionen för behandling som, å ena sidan, bedömer om den är oförenlig med de gemensamma säkerhetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemensamma säkerhetsmålen eller att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlemsstaterna. I sådana fall ska kommissionen rikta ett beslut till den berörda medlemsstaten i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet. Om kommissionen å andra sidan starkt tvivlar på att säkerhetsbestämmelsen i utkastet är förenlig med de gemensamma säkerhetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemensamma säkerhetsmålen, eller anser att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlemsstaterna, ska kommissionen omedelbart informera den berörda medlemsstaten, som ska skjuta upp antagandet, ikraftträdandet eller genomförandet av bestämmelsen tills ett beslut, inom sex månader, antas i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet.
Bilaga 9
105
3.4 Medlemsstaternas åligganden och nationella myndigheters roll för järnvägssäkerheten
Det framhålls i direktivskälen att det i medlemsstaterna bör inrättas nationella myndigheter med uppgift att reglera och utöva tillsyn över järnvägssäkerheten. Direktivet syftar med avseende på detta att underlätta samarbetet mellan sådana myndigheter på gemenskapsnivå, varigenom de bör ha samma minimikrav i fråga om arbetsuppgifter och ansvar. Myndigheterna bör ha en hög grad av självständighet, utföra sina uppgifter på ett öppet och icke-diskriminerande sätt och därigenom bidra till att bl.a. ett gemensamt järnvägssystem skapas inom gemenskapen (skäl 22).
Vad gäller utveckling och förbättring av järnvägssäkerhet åvilar det enligt artikel 4 medlemsstaterna att upprätthålla järnvägssäkerheten. Medlemsstaterna har även så långt det är rimligt genomförbart en skyldighet att kontinuerligt förbättra järnvägssäkerheten, under beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och vetenskapliga och tekniska framsteg. Vidare ska medlemsstaterna prioritera att allvarliga olyckor förebyggs. I detta finns en skyldighet att fastställa, tillämpa och upprätthålla säkerhetsbestämmelser på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransportsystem (artikel 4.1 i direktivet).
Vidare måste medlemsstaterna beakta behovet av systemaspekter i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna. Medlemsstaterna måste även se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Medlemsstaterna måste även se till att dessa är skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med direktivet. Det följer, återigen, uttryckligen av direktivet att varje infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ansvarar för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. Detta utan att det inverkar på nationella regler om civilrättsliga skadeståndsansvar (artikel 4.2–4.3).
Bilaga 9 SOU 2015:110
106
Järnvägssäkerhetsdirektivet reglerar emellertid inte särskilt hur ansvarsfördelningen för gemensamma risker ska genomföras på nationell nivå. Det är dock klart att detta inte är en fråga för gemenskapsinstitutionerna – synbarligen av det uppenbara skälet att förhållandena skiljer sig avsevärt mellan medlemsländerna. Med hänsyn till dessa skillnader torde det vara förenat med mycket stora svårigheter – om alls möjligt – att införa gemenskapsbestämmelser om ansvarsfördelningen för gemensamma risker. Rena subsidiaritetsöverväganden ger vid handen att detta är en fråga som i dagsläget ankommer på medlemsstaterna att reglera.
Avsaknaden av konkreta bestämmelser i direktivet om detta ska rimligen inte tolkas så att medlemsstaterna vore förhindrade att reglera detta ansvar. Snarare är det så att unionsrätten förutsätter att medlemsstaterna i sin nationella rättsordning har hanterat detta i regelverken, ålagt säkerhetsmyndigheten att tillämpa (eventuellt på delegation av riksdag och regering utfärda bestämmelserna) och bedriva tillsyn över samspelet.
3.5 Genomförande av järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser i svensk rätt
Bestämmelserna i järnvägssäkerhetsdirektivet om gemensamma risker innehåller viktiga ansvarsfördelningsfrågor, vilket även aktualiserar frågor om tillsyn och eventuella sanktioner för bristfälliga utföranden. Vidare synes det vara av stor vikt att klargöra gränsdragningsfrågan såväl i allmänhet som löpande när nya situationer uppstår. Säkerhetsfrågor kräver i sig en skyndsam hantering.
EU-bestämmelserna i detta hänseende har inte direkt effekt, utan kräver implementering på nationell nivå för att bli verksamma. I annat fall hade ansvaret tydliggjorts i en EU-förordning. Av praktiska skäl och inte minst gällande tillsyn, uppföljning och systematiskt förbättringsarbete samt beivrande av brister i säkerhetshänseende torde en lämplig ordning vara att medlemsstaterna måste ta stort och kompletterande – t.o.m. primärt – ansvar för dessa frågor. Järnvägssystemen och organisationen skiljer sig trots allt väsentligt mellan medlemsstaterna. Sammantaget förefaller det orimligt att medlemsstaterna inte skulle hantera dessa frågor i sin nationella lagstiftning. Tvärtom synes detta vara en förutsättning
Bilaga 9
107
för direktivets fulla genomförande och under alla omständigheter kan det inte anses föreligga rättsliga hinder för medlemsstaterna att på nationell nivå inta bestämmelser om gemensamma risker.
Bestämmelser av detta slag kommer att avse förhållandet mellan enskilda och det allmänna genom att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av detta följer av 8 kap. 2 § RF att föreskrifterna som utgångspunkt måste meddelas genom lag. De grundläggande skyldigheterna, definitionerna m.m. torde därför behöva tas in i JvL. Samtidigt synes kravet på skyndsamhet av anpassning av regelverket även kräva att det finns möjlighet att på myndighetsnivå meddela föreskrifter. Detta torde dock i enlighet med den förhållandevis omfattande delegationsrätten som följer av 8 kap. 3 § RF inte medföra några rättsliga problem.
I allmänhet kan en uppdelning göras mellan regler som hanterar säkerhet i allmänhet (riskhantering i allmänhet), gränssnitt (gemensamma risker) och vilken metod som ska tillämpas i samband med ändringar i någon form som en aktör vill genomföra.
3.5.1 Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i JvL, JvF och nationella föreskrifter
Kraven på järnvägssystem i allmänhet och säkerhet i synnerhet regleras för närvarande i 2 kap. 1–6 §§ JvL Det saknas i dag konkreta bestämmelser som genomför järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser om gemensamma risker.
Däremot följer av 2 kap. 5 § JvL att infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem. Säkerhetsstyrningssystemet utgörs av den organisation som införts och de förfaranden som fastställts för att trygga en säker verksamhet. Vidare ska det för infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet även finnas sådana övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet. JvL föreskriver dock i 2 kap. 25 § ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. säkerhet enligt 2 kap. 1–5 §§ samt om undantag från dessa bestämmelser för verksamhet vid sådana järnvägsnät som avses i 1 kap. 1 a §. Härigenom har åtminstone på övergripande nivå bestämmelserna i artikel 9 i järnvägssäkerhetsdirektivet genomförts
Bilaga 9 SOU 2015:110
108
i svensk rätt. Däremot är det mera oklart om artikel 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet är genomförd vad beträffar riskhanteringen. Däremot åvilar ansvaret enligt JvL infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag.
På basis av bl.a. järnvägssäkerhetsdirektivet har kommissionen utfärdat ett antal förordningar gällande – förutom genomförandet vid ändringar – även regler om gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd på järnväg9, gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg,10 gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll11 och även gemensam metod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd.12 Samtliga förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna, vilket innebär att de inte behöver genomföras i nationell rätt som sådana. Däremot bygger exempelvis tillsynsförordningen på att de nationella säkerhetsmyndigheterna har givits ett konkret och tydligt tillsynsansvar och därtill även effektiva rättsmedel, vilket är en fråga att hantera i nationell rätt. I så måtto bygger EU-rättsakterna på att det finns möjlighet i nationell rätt att tillämpa dem, vilket alltså förutsätter att hela järnvägssäkerhetsdirektivet till alla delar är implementerat i svensk rätt.
Enligt artikel 6.5 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska medlemsstaterna beträffande gemensamma säkerhetsmetoder företa alla de ändringar i sina nationella säkerhetsbestämmelser som behövs med anledning av antagandet av gemensamma säkerhetsmetoder och
9 Kommissionens förordning (EU) nr 1169/2010 av den 10 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg, EUT L 327, 11.12.2010, s. 13–25. 10 Kommissionens förordning (EU) nr 1158/2010 av den 9 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg, EUT L 326, 10.12.2010, s. 11–24. 11 Kommissionens förordning (EU) nr 1078/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll, EUT L 320, 17.11.2012, s. 8–13. 12 Kommissionens förordning (EU) nr 1077/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, EUT L 320, 17.11.2012, s. 3–7.
Bilaga 9
109
omarbetningen av dessa (såsom de kommer till uttryck i kommissionsförordningarna).
JvF föreskriver endast att (2 kap. 1 §) Transportstyrelsen ska övervaka järnvägssystemens säkerhet. Transportstyrelsen får vidare meddela föreskrifter om säkerhet när det gäller bl.a. säkerhetsstyrningssystem och verksamhetsutövares övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet enligt 2 kap. 5 § 2 st JvL.
En fråga är då om det i ordalydelsen av JvL och JvF kan läsas in att detta även omfattar riskhantering och att ansvaret för säker drift och om riskhantering verkligen har ålagts järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare enligt direktivet. En därtill anslutande fråga är om dessa aktörer är ansvariga för att i sin verksamhet genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, därtill i samarbete med varandra när så befinns lämpligt eller nödvändigt särskilt vid ändringar. En generell anmärkning mot nuvarande lagstiftning är att den ligger på en mycket övergripande nivå som förvisso inte torde utesluta att Transportstyrelsen har rätt att utfärda föreskrifter för hantering av åläggandena och gemensamma risker/gränssnitt. Oklart är dock om det av gällande rätt kan anses följa att aktörer alls har en sådan konkret skyldighet. Ordalydelsen i JvL är något oklar i det hänseendet om av regeln ska anses följa att aktörerna har sådana skyldigheter. Att de i allmänhet har ett ansvar och att de ska ha ett säkerhetssystem är klart, men dess mera konkreta innebörd är alltså inte helt klarlagd. Med beaktande av direktivsbestämmelserna torde det följa en sådan skyldighet för Sverige som stat och det hade därför varit särskilt lämpligt att i lagstiftningen mera konkret tydliggöra detta mycket centrala säkerhetsområde i så måtto att materiella nationella bestämmelser införs i enlighet med direktivet.
I svensk rätt har införts bestämmelser om föreskrifter för nationella säkerhetstillstånd (TSFS 2015:33) och om ansökan om tillstånd för järnvägsverksamhet (TSFS 2015:35). Beträffande säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg regleras detta i TSFS 2015:3413. Därav framgår
13 Föreskriften ersätter helt Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2007:1) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag och Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2013:43) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare.
Bilaga 9 SOU 2015:110
110
att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag (i tillämpliga delar) ansvarar för att säkerhetsstyrningssystemet uppfyller kriterierna enligt kommissionsförordning 1169/2010 för erhållande av säkerhetstillstånd och enligt kommissionsförordning 1058/2010 för erhållande av säkerhetsintyg.
Regler om övervakning och tillsyn har emellertid inte implementerats. Att det inte bör ske i form av myndighetsföreskrift är dock naturligt, eftersom det är myndighetens verksamhet i den delen som ska regleras. Här synes det åtminstone förutsätta reglering genom förordning av regeringen efter bemyndigande av riksdagen. Bemyndigande kan förvisso sägas föreligga genom övervakningsuppgiften, men det är oklart om detta innefattar en konkret tillsynsuppgift.
Av detta följer att det förvisso har införts övergripande bestämmelser om järnvägssäkerhet i enlighet med artikel 4.1 i direktivet, men det saknas nödvändiga lagbestämmelser om ansvaret enligt artikel 4.3 i direktivet, mer än att det åvilar infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Därmed kan konstateras att direktivets bestämmelser inte är till fullo är implementerade i svensk rätt, vilket även ger upphov till problem i samband med väsentliga ändringar i systemet.
Den EU-rättsliga ordningen med järnvägssäkerhet kan sägas ta som allmän utgångspunkt den övergripande säkerheten enligt artikel 4.3 i järnvägsäkerhetsdirektivet som utpekar vem som har ett primärt ansvar för detta. Artikel 9.2 i samma direktiv kräver därtill att gemensamma risker beaktas, vilket specificeras i bilaga III p. 2 d) så att säkerhetsstyrningssystemet ska ha som grund bl.a. förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infrastrukturer eller verksamheter. I detta hänseende är det av största vikt att klart tydliggöra vad som utgör en ändring eller nytt material.
Principerna för denna bedömning och hantering av sådana risker i allmänhet och gränssnitten i synnerhet regleras sedan i genomförandeförordningen bilaga I, p. 1.2. Det kan noteras att regelverket innehåller såväl regler om övergripande ansvar och principer för hur hantering och genomförande ska göras. Sålunda finns här behov av en i grunden offentligrättslig nationell reglering, där mer
Bilaga 9
111
detaljerade regler synes behöva utformas i form av myndighetsföreskrifter. Redan av detta skäl synes det vara påkallat med ett förtydligande i JvL om såväl ansvaret och processen samt ett tydligare bemyndigande knutet till gemensamma risker.
3.5.2 Utövande av tillsyn på nationell nivå
Säkerhetsmyndigheternas uppgifter definieras mer detaljerat i artikel 16 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Myndigheten har att ansvara för transportfrågor och den ska beträffande organisation, rättsstruktur och beslutsfattande vara oberoende av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare samt sökande och upphandlande enhet. Det måste sålunda vara en fristående organisation även från t.ex. Trafikverket. Av dessa skäl är det naturligt att denna uppgift enligt JvF har bemyndigats Transportstyrelsen, som alltså är tillsynsmyndighet för dessa frågor i Sverige (jfr 1 kap. 2 § JvF).
Enligt artikel 16.2 e–f jfrd med artikel 16.3 ska det uteslutande anförtros säkerhetsmyndigheten att utfärda, förnya, ändra och upphäva delar av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd och att kontrollera de villkor och krav som föreskrivs i dessa samt att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag verkar inom ramen för de krav som fastställs i gemenskapsbestämmelser eller nationell lagstiftning. Vidare gäller detta anförtroende även att övervaka, främja och, i förekommande fall, genomföra och utveckla säkerhetslagstiftningen, inklusive systemet för nationella säkerhetsbestämmelser.
I genomförandeförordningen stadgas i artikel 17.3 att en del av dessa uppgifter som anförtros säkerhetsmyndigheten, även omfattar att övervaka tillämpningen av genomförandeförordningen för järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och de enheter som ansvarar för underhåll, vilka inte omfattas av certifieringsförordningen,14 men som identifieras i det nationella fordonsregistret. Huruvida stadgandet i genomförandeförordningen innebär att säkerhetsmyndigheten ska bedriva tillsyn är något oklart. I Sverige gäller enligt 1 kap. 3 § JvL att tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) ska
14 Kommissionens förordning nr 445/2011 av den 10 maj 2011 om ett certifieringssystem för enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar och om ändring av förordning (EG) nr 653/2007, EUT L 122, 11.5.2011, s. 22–46.
Bilaga 9 SOU 2015:110
112
pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt JvL och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Någon uttrycklig rätt att utöva tillsyn för t.ex. genomförandeförordningen eller tillsynsförordningen15 finns dock inte i lagtexten, ej heller finns någon svensk motsvarighet eller direkt hänvisning till genomförandeförordningen eller tillsynsförordningen i andra föreskrifter. Det kan särskilt noteras att det vare sig i JvL eller JvF finns någon hänvisning till 17.3 i genomförandeförordningen.
Det kan därför anses råda osäkerhet om vilket tillsynsmandat som Transportstyrelsen har gällande säkerhetsfrågorna i allmänhet och hantering av gemensamma risker i samband med ändringar i synnerhet. Avgörande i det hänseende är vad som i 2 kap. 1 § JvF avses med uttrycket att övervaka järnvägssystemens säkerhet. Direktivet talar mera utförligt om uppgiften att förutom övervakning, även främja, genomföra och utveckla säkerhetslagstiftningen – även nationella säkerhetsregler. I så måtto synes det vara påkallat att förtydliga tillsynsansvaret. Av tillsynsförordningen följer att de nationella säkerhetsmyndigheterna ska tillämpa den gemensamma säkerhetsmetoden för att bevaka att ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare lever upp till sin rättsliga skyldighet att använda ett säkerhetsstyrningssystem för att säkerställa hanteringen av alla de risker som deras verksamhet kan ge upphov till, däribland underhåll och materialförsörjning samt anlitande av entreprenörer och, i förekommande fall, för att kontrollera tillämpningen av Kommissionens förordning om gemensam säkerhetsmetod för övervakning.16
3.6 Jämförelse med andra branscher
Inom luftfartssektorn uppkommer inte samma typ av problem som i järnvägssektorn, huvudsakligen av tekniska skäl. Gränssnitten inom flygsektorn är färre i bemärkelsen att olika aktörer ska
15 Kommissionens förordning (EU) nr 1077/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, EUT L 320, 17/11/2012, s. 3–7. 16 Kommissionens förordning (EU) nr 1078/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll EUT L 320, 17/11/2012, s. 8–13.
Bilaga 9
113
hantera samma risk. Dessutom uppvisar flygsektorn inte sådana nationella avvikelser gällande tekniska system, fordon och utrustning som föreligger i järnvägssektorn. Visserligen finns gemensamma gränssnitt även inom luftfarten, t.ex. gällande det gemensamma luftrummet, som dock kännetecknas av en mer utvecklad harmonisering än på järnvägsområdet.17 Dessutom är det mera ovanligt att två aktörer har att gemensamt hantera samma risk. På internationell nivå måste även nämnas International Civil Aviation Organization (ICAO) och det internationella harmoniseringsarbete som pågått under många år – jfr bl.a. Chicagokonventionen som undertecknades redan 1944.18
Generellt sett får den europeiska luftsäkerhetsmyndigheten, EASA och den tillhörande lagstiftning som den tillsammans med nationella myndigheter tillämpar vara mer utvecklad och omfattande än de internationella eller unionsrättsliga reglerna på järnvägsområdet. Detta förklaras inte minst mot bakgrund av transportslagets inter-nationella karaktär och behovet av gemensamma standarder och rutiner såväl inom EU som i förhållande till tredje land.
Behovet av nationella kompletterande regelverk och nationella säkerhetsmyndigheter synes vara mer påkallat för järnvägssektorn främst med hänsyn till de förhållandevis många gränssnitt, brister i harmoniseringshänseende och hänsyn till lokala förutsättningar – allt i kombination med de allvarliga risker som föreligger om det finns brister i hanteringen.
4 Reglering av operativ verksamhet
Transportstyrelsen har i en inlaga till utredningen gett sin syn på operativa regler om gemensamma risker, vilken jag har tagit del av.19 Däri anges bl.a. att det i dag saknas en instans fungerande som oberoende organ för förvaltning av operativa regler. Frågan är,
17 Se t.ex. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1108/2009 av den 21 oktober 2009 om ändring av förordning (EG) nr 216/2008 inom området flygplatser, flygledningstjänst och flygtrafiktjänster och om upphävande av direktiv 2006/23/EG, EUT L 309 s. 51–70. 18 Convention on international civil aviation, signed at Chicago, on 7 December 1944 (Chicagokonventionen). 19 Transportstyrelsen, Järnvägsbranschens framtida förvaltning av operativa regler för tågtrafik, TSJ 2012-50, 2014-05-22.
Bilaga 9 SOU 2015:110
114
enligt Transportstyrelsen, om det finns krav på ett obligatoriskt samarbete mellan aktörer inom järnvägssektorn och tillika är det osäkert om EU-rätten eller svensk rätt ställer upp hinder för sådant obligatoriskt samarbete. I inlagan betonas den pågående harmoniseringen inom järnvägssektorn och att det, enligt myndigheten, kan förväntas att Sverige endast kan fastställa nationella säkerhetsbestämmelser i den mån detta medges i EU:s regler, t.ex. öppna punkter eller specialfall i en TSD.
Transportstyrelsens ställningstagande bygger på uttalanden från ERA att omfattningen av gemenskapsregler nu är så stor att det vore obehövligt med kompletterande nationell lagstiftning. Vidare motiveras det av att det EU-reglerna ställer stora krav på ansvar på järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare med avseende på egna och gemensamma risker. Slutligen anför myndigheten att de regler som fram till 2015 funnits i Järnvägsstyrelsen trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7), JTF, inte kan meddelas som myndighetsföreskrifter framgent.
Enligt kommissionens beslut TSD Drift och trafikledning20 har under bilaga I p. 6.2 en bedömning av komponenternas överensstämmelse och/eller lämplighet för användning samt kontroll av delsystemet behandlats. Vad gäller principer för delsystemet ”drift och trafikledning” framhålls att enligt artiklarna 10 och 11 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna styrka att deras säkerhetsstyrningssystem uppfyller kraven i TSD när de ansöker om ett nytt eller ändrat säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. Vidare framhålls att enligt de gemensamma säkerhetsmetoderna för bedömning av överensstämmelse ska de nationella säkerhetsmyndigheterna inrätta ett system för inspektion för övervakning och kontroll av den dagliga efterlevnaden av säkerhetsstyrningssystemet och alla TSD:er. Kommissionen betonar även att det inte finns någon del i TSD Drift och trafikledning som kräver en separat bedömning av ett anmält organ.
20 Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Drift och trafikledning i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG [delgivet med nr C(2012) 8075], EUT L 345, 15.12.2012, s. 1–76.
Bilaga 9
115
I driftkompatibilitetsdirektivet21 anges i skälen att de delsystem som utgör järnvägssystemet bör underkastas ett kontrollförfarande (utlåtande från ett anmält organ). Å ena sidan måste kontrollen ge de myndigheter som ansvarar för godkännande att ta i bruk möjlighet att försäkra sig om att resultatet i projekterings-, uppbyggnads- och ibruktagandestadierna överensstämmer med gällande regler och tekniska och driftsmässiga föreskrifter. Å andra sidan måste kontrollförfarandet även göra det möjligt för tillverkarna att kunna räkna med likabehandling oavsett vilket land det rör sig om. Det är således nödvändigt att utforma en eller flera moduler som fastställer principerna och villkoren för en EG-kontroll av delsystemen. Efterlevnad förutsätter dock kontrollförfarande. När ett delsystem har tagits i bruk bör medlemsstaterna försäkra sig om att det används och underhålls i enlighet med de väsentliga krav som gäller för delsystemet. Enligt järnvägssäkerhetsdirektivet åligger ansvaret för att dessa krav uppfylls, som tidigare nämnts, infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretaget, som var och en ansvarar för sina egna delsystem. Medlemsstaterna kan kontrollera att dessa krav uppfylls i samband med beviljandet av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd i enlighet med artiklarna 10 och 11 i järnvägssäkerhetsdirektivet (Jfr skäl 39–40), men även vid omprövning och tillsyn.
Driftkompatibilitetsdirektivet eller TSD:er säger dock egentligen ingenting om hur gemensamma risker ska hanteras. Att TSD Drift kommer att ersätta JTF råder heller inte bot på den bristen.
4.1 Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt
Sveriges regler återfinns för närvarande i den ovannämnda JFT (som avses upphävas 1 januari 2016), av vilken framgår att trafiksäkerhetsinstruktionerna ska vara likalydande om de reglerar samma trafik eller arbeten. Regler om gemensamma risker för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare följer av Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning), EUT L 191, 18.7.2008, s. 1–45
Bilaga 9 SOU 2015:110
116
övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg. Föreskriften, som ersätter JvSFS 2007:1, innehåller krav på samarbete vid hanteringen av gemensamma risker genom operativa regler i trafiksäkerhetsinstruktionerna och att dessa är likalydande i gemensamma delar.
Transportstyrelsen hänvisar till TSD Drift och trafikledning avsnitt 2.2.2, av vilken följer ett delat ansvar för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, genom att inrätta lämpliga processer, att se till att alla krav avseende regler, förfaranden och dokumentation uppfylls. Införandet av dessa processer är en relevant del av järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas säkerhetsstyrningssystem, i enlighet med kraven i järnvägssäkerhetsdirektivet. Själva säkerhetsstyrningssystemet utvärderas av relevant nationell säkerhetsmyndighet innan säkerhetstillstånd/-intyg utfärdas. Inte heller i detta hänseende regleras gränsdragningen mellan aktörerna mera i detalj.
Transportstyrelsen framhåller vikten av att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har kontroll över gemensamma risker och att dessa hanteras på korrekt sätt i de gemensamma reglerna i trafiksäkerhetsinstruktionen. Likaså lyfter myndigheten fram faran i att aktörerna inte kommer överens om hanteringen av gemensamma risker och nödvändiga ändringar. Detta säger dock inget om det konkreta ansvaret för respektive part i Sverige eller hur eventuella meningsskiljaktigheter ska lösas.
Frågan är då om det är tillräckligt att kontrollera regelefterlevnad enbart i samband med beviljande av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Transportstyrelsen har diskuterat möjligheten av deltagande i Forum för hantering av gemensam riskhantering av trafiksäkerhetsrisker (FRI) enligt engelsk förebild,22 där myndigheten är beredd att administrera och ta ansvar för sådan verksamhet. Oklarhet råder dock om det är möjligt att kräva deltagande i sådant forumarbete. Vore det frivilligt finns en risk att det skulle kunna uppfattas som konkurrenssnedvridande och ge oklara fördelar respektive nackdelar för aktörerna. Om hanteringen av
22 I Storbritannien föreligger ett krav på verksamhetsutövare att delta i Railway Safety and Standards Board (RSSB) och licensen att bedriva verksamhet är villkorat av deltagande i forumet. Se www.rssb.co.uk
Bilaga 9
117
gemensamma risker skulle göras inom ramen för ett obligatoriskt deltagande i en forumverksamhet torde även detta kräva lagstiftning i Sverige, varvid frågor aktualiseras om forumets rättsliga status och bemyndigande. I allt väsentligt skulle detta mycket väl kunna innebära att samma uppgifter kunde utföras av säkerhetsmyndigheten.
Problemet med FRI är även att det förvisso etablerar ett gemensamt forum för samarbete om gemensamma risker, men det tillhandahåller ingen mekanism att använda i händelse av oenighet om risker och hur sådana ska hanteras och om vem som bär ansvar för vad.
I kommissionens genomförandeförordning23 avseende gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning betonas behovet av särskild uppmärksamhet angående riskhantering vid gränssnitten mellan de aktörer som är inblandade i tillämpningen av den förordningen.
4.2 Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av ändringar
Genomförandeförordningen fastställer en reviderad gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Kommissionsförordningen reglerar hur uppnåendet av säkerhetsmålen och uppfyllandet av andra säkerhetskrav bedöms genom att fastställa metoder för riskvärdering och riskbedömning. Vidare regleras därigenom riskhanteringsprocesser vid bedömning av ändringars inverkan på säkerhetsnivåerna och efterlevnaden av säkerhetskraven. I detta hänseende fastställs även hur utbytet av säkerhetsrelevant information mellan olika aktörer inom järnvägssektorn ska ske, i syfte att kontrollera säkerheten vid de olika gränssnitt som kan förekomma och vilken bevisning som tillämpningen av en riskhanteringsprocess innefattar.
I genomförandeförordningens bilaga I regleras allmänna principer för riskhanteringsprocessen. Hantering av gränssnitt regleras
23 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, 3.5.2013, s. 8–25.
Bilaga 9 SOU 2015:110
118
i bilagans avsnitt 1.2. Med gränssnitt avses alla gränsytor där ett samspel sker under ett systems eller delsystems livscykel, inbegripet drift och underhåll, där olika aktörer inom järnvägssektorn samarbetar för att hantera riskerna. Skyldigheter är som följer:
För det första åläggs de berörda aktörerna inom järnvägssektorn för varje gränssnitt av betydelse en samarbetsskyldighet i syfte att identifiera och gemensamt hantera de riskkällor och därtill knutna säkerhetsåtgärder som behöver hanteras för respektive gränssnitt. Förslagsställaren24 ska samordna hanteringen av gemensamma risker vid gränssnitten.
Vad gäller väsentliga förändringar stadgas i artikel 4.1 i genomförandeförordningen att om det inte finns någon anmäld nationell bestämmelse som definierar om en änd-ring är väsentlig eller inte i en medlemsstat, ankommer det på förslagsställaren att beakta den aktuella ändringens eventuella konsekvenser för järnvägssystemets säkerhet. I sådana fall följer av artikel 4.1, 2 st. att om den föreslagna ändringen inte får några konsekvenser för säkerheten behöver den förhållandevis omfattande riskhanteringsprocessen i artikel 5 i genomförandedirektivet inte användas. I denna bestämmelse finns alltså en inneboende risk för partisk och subjektiv bedömning. Bestämmelsen är alltså avsedd att ålägga förslagsställaren en skyldighet i avsaknad av nationell reglering. Det senare torde dock vara en huvudregel, eftersom avsaknad därav kan leda till att ändringens allvarlighet påverkas av förslagsställarens subjektiva bedömning i stället för en oberoende myndighets objektiva bedömning. Självfallet kan det inte uteslutas att förslagsställaren agerar oberoende och för järnvägssystemets allmänna fromma och bästa, men avsaknad av oberoende bedömning riskerar åtminstone att skapa en felaktig incitamentsstruktur. Detta talar för ett behov av nationell reglering och tillsyn av säkerhetsmyndigheten.
I händelse av att en aktör som avser att uppfylla ett säkerhetskrav upptäcker att det finns behov av en säkerhetsåtgärd som denne själv inte kan genomföra ska aktören, efter överenskommelse
24 Med förslagsställare avses i förordningen ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare som genomför åtgärder för riskhantering i enlighet med artikel 4 i direktiv 2004/49/EG, en enhet som ansvarar för underhåll som genomför åtgärder i enlighet med artikel 14a.3 i direktiv 2004/49/EG, en upphandlande enhet eller en tillverkare som uppmanar ett anmält organ att tillämpa EG-verifieringsförfarandet i enlighet med artikel 18.1 i direktiv 2008/57/EG eller ett organ som utsetts enligt artikel 17.3 i det direktivet, samt den som ansöker om godkännande av ibruktagande av strukturella delsystem (artikel 3).
Bilaga 9
119
med en annan aktör, överföra hanteringen av den därtill knutna riskkällan till den sistnämnda aktören.
Aktörer som upptäcker att en säkerhetsåtgärd inte uppfyller kraven eller är otillräcklig, ansvarar för att detta anmäls till förslagsställaren, som i sin tur ska informera den aktör25 som genomför säkerhetsåtgärden.
Den aktör som genomför säkerhetsåtgärden ska därefter informera alla aktörer som påverkas av problemet, antingen inom det system som bedöms eller, i den utsträckning aktören känner till detta, inom andra befintliga system som tillämpar samma säkerhetsåtgärd.
I händelse av oenighet mellan två eller flera aktörer ska förslagsställaren ansvara för att hitta en lösning. Om en aktör inte kan uppfylla ett krav i en anmäld nationell bestämmelse, ska förslagsställaren rådfråga den relevanta behöriga myndigheten. Oberoende av definitionen av det system som bedöms, ska förslagsställaren se till att riskhanteringen omfattar både själva systemet och dess införlivande i järnvägssystemet som helhet.
De konkreta skyldigheterna och rättigheterna avseende gemensamma risker enligt EU-rätten är mot denna bakgrund tämligen fåtaliga och systemet för hantering av gemensamma risker bygger i allt väsentligt på en oklar form av obligatorisk samverkan mellan parterna, synbarligen baserat på den fromma förhoppningen om att parterna i samförstånd finner en lösning i händelse av konflikt. Det saknas emellertid bestämmelser i såväl EU-rätten som nationella rätt om hur sådan eventuell oenighet om gemensamma risker ska hanteras och hur bindande sådana regler ska vara.
Problemet med frånvaron av nationella regler om gemensamma risker illustreras vidare av processen för säkerhetsbedömningsrapporter som följer av artiklarna 15–16 i genomförandeförordningen. Av de bestämmelserna framgår att bedömningsorganet26 ska lämna en säkerhetsbedömningsrapport till förslagsställaren, vilken i sin tur ska ansvara för och bedöma om och hur man ska beakta slutsatserna i säkerhetsbedömningsrapporten i fråga om säkerhetsacceptans
25 Med aktörer avses enligt artikel 3 i genomförandeförordningen alla parter som direkt eller genom avtal är inblandade i tillämpningen av denna förordning. 26 Med oberoende bedömningsorgan avses den oberoende och kompetenta externa eller interna enskilda person, organisation eller enhet som utför en undersökning för att, på grundval av bevisning, avgöra huruvida ett system kan uppfylla sina säkerhetskrav.
Bilaga 9 SOU 2015:110
120
av den bedömda ändringen. I detta ska förslagsställaren även dokumentera de delar av säkerhetsbedömningsrapporten som denne i förekommande fall invänder mot och motivera invändningarna. Det ankommer sedan på förslagsställaren att på basis av bl.a. säkerhetsbedömningsrapporten från bedömningsorganet lämna en skriftlig försäkran om att alla identifierade riskkällor och därmed förknippade risker kontrolleras till en godtagbar nivå. Genomförandeförordningen stadgar dock inte till vem denna försäkran ska lämnas och torde förutsätta att det finns nationella regler om detta. Att försäkran i vart fall ska lämnas till tillsynsmyndigheten framstår som rimligt, men torde kräva reglering.
I sammanhanget råder oklarhet om exakt vad tillsynsmyndigheten kan ingripa mot gällande säkerhetssystemens gemensamma riskhantering. Exempel på detta är att det i artikel 4.3 i genomförandeförordningen stadgas att förslagsställaren ska föra lämplig dokumentation till stöd för sitt beslut. Huruvida det föreligger uppgiftsskyldighet för detta, de mer konkreta formerna för sådant eventuellt ansvar och i allmänhet hur processen processen knuten till riskhantering i avsnitten 1.1 och 1.2 i bilaga I till genomförandeförordningen ska utformas, är oklart. Särskilt osäkert är vad som menas med skyldigheten för förslagsställaren att ”hitta en lösning” i händelse av oenighet. Detta synes innefatta en allmän skyldighet bidra till att parterna kommer överens, närmast att jämställa med en oklar omförhandlingsklausul utan tillhörande skyldighet att ändra något rättsförhållande. Om det avser ett ansvar att åstadkomma enighet parterna emellan är även oklart. Lösningen torde vara att säkerhetsmyndigheten bemyndigas att lösa sådan oenighet och utfärda föreskrifter för undvikande av dess uppkomst.
Med tanke på järnvägens särskilda karaktär som kan liknas med en produktionsprocess, där ingående komponenter och processer kännetecknas av ett ömsesidigt samspel, ständigt behov av samordning och där flera aktörer samtidigt hanterar gemensamma risker – låt vara från olika verksamhetsperspektiv – framstår det som naturligt att det finns ett oberoende organ som kan anlägga ett helhetsansvar gällande säkerhet på järnvägen som transportmedel. Enbart förekomsten av gemensamma risker och dess potentiellt sett katastrofala konsekvenser av felhantering eller oenighet om vem som bär ansvar för vad, i vilken omfattning och vad som bör göras åt saken, talar starkt för att en myndighet bör bära ansvaret för att
Bilaga 9
121
utfärda föreskrifter om gemensamma risker och hantera oenighet i anledning av detta.
EU-rätten utesluter emellertid inte att det finns nationella bestämmelser på området (jfr bl.a. artiklarna 4.1 och 6.1), innefattande regler om ett oberoende bedömningsorgan.27 Inte heller är det enligt unionslagstiftningen uteslutet att beslut om oenighet i samband med gränssnitt kan hanteras av säkerhetsmyndigheten, som genom nationell lagstiftning bemyndigas att bestämma t.ex. genom tillämpningsföreskrifter hur säkerhetsfrågor om gemensamma risker ska hanteras.
Såsom ovan har konstaterats finns det redan i dag en omfattande delegationsordning avseende säkerhetsfrågor till Transportstyrelsen. Det kan därför anses att vare sig ordalydelsen i JvL eller JvF hindrar att Transportstyrelsen utfärdar detaljföreskrifter och föreskrifter vidoenighet om gemensamma risker. Däremot är JvF mer specifik i fråga om säkerhetsbemyndigandet än JvL och ger intryck av att vara uttömmande. Med tanke på dessa åtgärders ingripande och tvångsmässiga karaktär får det anses vara nödvändigt att förtydliga detta bemyndigande i JvF, inte minst med tanke på att ett sådant konkret bemyndigande saknas i uppräkningen i 2 kap. 1 § JvF
Sammantaget kan konstateras att behovet av att hantera gemensamma risker på ett ändamålsenligt sätt har uppmärksammats i EUrätten. Principerna för detta och viktiga processteg har identifierats i genomförandeförordningen. Det är vidare tydligt att EU-rätten närmast tar som utgångspunkt att detta ska genomföras i nationell rätt. Aktörerna har dock ålagts ett gemensamt ansvar, vilket i avsaknad av tillsynsrätt och sanktionsmöjligheter, vilket i allt väsentligt är situationen i Sverige i dag, ger en överhängande risk för skönsmässig eller subjektiv bedömning utan klara skyldigheter att lösa uppkomna problem eller risker. Systemkritiska risker och dess potentiellt sett mycket allvarliga konsekvenser bör, enligt min mening, inte överlämnas till marknaden för självreglering.
27 Kommissionen genomförandeförordning anger i skäl 12 att ”När allmänt vedertagen praxis tillämpas bör det därför vara möjligt att begränsa konsekvenserna av tillämpningen av den gemensamma säkerhetsmetoden i enlighet med proportionalitetsprincipen. På samma sätt gäller att om det finns bestämmelser på unionsnivå som kräver särskilda ingripanden från den nationella säkerhetsmyndigheten, bör myndigheten ha tillåtelse att agera som oberoende bedömningsorgan i syfte att minska dubbelkontroller, onödiga kostnader för branschen och tiden fram till dess att produkten kan släppas ut på marknaden.”
Bilaga 9 SOU 2015:110
122
4.3 En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder
Som nämnts ovan är EU-rätten inte utvecklad på detaljnivå avseende aktörernas hantering av gemensamma risker, även om metoderna för detta har harmoniserats. Det är klart att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har ett ansvar för säkerheten för respektive verksamhetsdel och ett gemensamt ansvar för gränssnitt. Det krävs vidare en samverkan om dessa risker med tillhörande informationsskyldighet till berörda parter. Däremot saknas regler om hantering vid oenighet.
4.3.1 Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet
Enligt artikel 8 i järnvägssäkerhetsdirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att vid tillämpningen av direktivet fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och tillhandahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna.
Enligt direktivet föreligger inga hinder mot att ändra anmälda säkerhetsbestämmelser, men dessa ska anmälas till kommissionen, såvida inte en bestämmelse enbart avser tillämpningen av TSD. Kommissionen har en övervakande roll i syfte att säkerställa att det inom unionen som helhet införs så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna.
Det finns heller inga hinder mot att en medlemsstat inför nationella bestämmelser med högre säkerhetsnivåer än vad som följer av de gemensamma. I sådana fall ska dock staten rådgöra med berörda parter och underställa sådana bestämmelser kom-missionen för prövning.
Enligt bilaga II p. 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet följer att de nationella säkerhetsbestämmelser som omfattas av anmälningsplikten till kommissionen omfattar bl.a. bestämmelser angående befintliga nationella säkerhetsmål och säkerhetsmetoder, bestämmelser angående krav på säkerhetsstyrningssystem och utfärdande av säkerhetsintyg till järnvägsföretag och gemensamma regler för sådan drift av järnvägsnätet som ännu inte omfattas av någon TSD,
Bilaga 9
123
inbegripet bestämmelser i samband med signal- och trafikledningssystem. Här har upplysts mig att järnvägsnätet i Sverige till klart övervägande del består av ett signalsystem som inte omfattas av någon TSD. Det framstår som helt orimligt att avsaknaden av TSD:er skulle innebära att Sverige skulle antingen se det som lämpligt eller tvingat att acceptera en ordning med självreglering för sådana system. I stället torde detta vara ett gott exempel på behov av nationell reglering.
4.3.2 Hantering av gemensamma risker i nationell lagstiftning
Hantering av risker som rimligen inte uteslutande kan åläggas en enskild part och där enskildas verksamhet ingår i ett system av helt eller delvis överlappande verksamheter torde i vissa fall kräva intervention av myndighet – särskilt om det föreligger fara för liv och hälsa i händelse av felaktig hantering. Det är sålunda motiverat av ett angeläget allmänintresse för staten att reglera och utöva tillsyn över det aktuella området.
En lämplig ordning i förevarande fall synes vara att det i nationell lagstiftning med tillhörande bemyndigande klargörs hur gemensamma risker ska hanteras och att myndigheten ges möjlighet att bestämma i händelse av oenighet. Sammantaget krävs åtminstone följande komponenter
1. Komplettering i järnvägslagen (2004:419) med regler för gemensamma risker med tillhörande bemyndigande för myndighet att meddela föreskrifter.
2. Lagstadgat tillsynsansvar för processen knuten till hantering av gemensamma risker och ansvar för myndighet vid oenighet.
3. Effektiva rättsmedel för genomdrivande av föreskrifter, överklagandemöjligheter, sanktioner m.m.
4. Komplettering av befintlig lagstiftning avseende uppgiftsskyldighet för nödvändig information knuten till gemensamma risker.
5. Komplettering av befintlig lagstiftning med interimistiska regler för brådskande åtgärder.
Bilaga 9 SOU 2015:110
124
Sammantaget torde det inte finnas hinder för Sverige att komplettera EU:s regelverk och befintligt nationellt regelverk med en förstärkt roll för säkerhetsmyndigheten avseende gemensamma risker. Avsaknaden av konkreta bindande regler vid oenighet om gemensamma risker talar starkt för att detta är nödvändigt.
De nödvändiga regeländringarna kommer att medföra behov av en översyn av säkerhetsbestämmelserna och bemyndigandena i JvL och JvF om det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att utfärda föreskrifter på området. Det måste framhållas att översynen inte enbart ska omfatta föreskrifter om just gemensamma risker, utan att även anknutna frågor om tillsyn och sanktioner måste ses över. De senare måste regleras i JvL.
Bilaga 10
125
Relationen mellan kommersiell och upphandlad subventionerad trafik på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden
Staffan Hultén
Docent
Stockholm School of Economics Institute for Research
Bilaga 10
127
Innehållsförteckning
Sammanfattning .............................................................. 129
1 Inledning ................................................................ 131
1.1 Utgångspunkter .................................................................... 133 1.2 Disposition ............................................................................ 134
2 Tre problem ............................................................ 134
3 Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik ........................... 136
4 Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider .......................... 141
4.1 Pendeltåget Stockholm–Arlanda–Uppsala .......................... 141 4.2 Öresundstågen på Västkustbanan ........................................ 143
5 Hur utvecklas resandet? ........................................... 144
5.1 Vad förklarar det ökade resandet? ....................................... 147
6 Olika utredningars syn på konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik ................ 147
7 Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik .......................................................... 151
7.1 Varför agerar regionerna på det här sättet? ......................... 155
8 Diskussion och slutsatser ......................................... 156
8.1 En sekventiell modell över interaktionen upphandlad och kommersiell järnvägstrafik ............................................ 157
Referenser ...................................................................... 162
Bilaga 10
129
Sammanfattning
På allt fler järnvägslinjer som sträcker sig över flera regioner (storregional järnvägstrafik) kan resenärer välja mellan att åka med tåg som planeras och marknadsförs av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) eller planeras och marknadsförs av kommersiella järnvägsföretag. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägstrafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet. En del regioner, som Västra Götaland, har valt att koordinera sitt utbud av långväga järnvägstrafik med SJ AB:s kommersiella persontrafik. Andra regioner har valt att handla upp all storregional järnvägstrafik som tjänstekoncessioner och låta det kommersiella företag som utför trafiken ta hand om en del av biljettintäkterna. En tredje typ av regioner (t.ex. regionerna som samverkar i Öresundstågen eller Stockholms läns landsting och Upplands läns landsting som samarbetar om pendeltågen Stockholm–Uppsala) handlar upp trafiken och sköter både tidtabeller och tar hand om alla biljettintäkter.
Inträdet av upphandlad persontrafik på marknader där tidigare SJ AB bedrev kommersiell persontrafik har ifrågasatts av Trafikanalys i en del utredningar, men har genomgående fått ett positivt bemötande av rikspolitiker, regionalpolitiker och statliga myndigheter. I den här rapporten försöker jag kritiskt ifrågasätta om vinsterna med den upphandlade järnvägstrafiken är större än de kostnader den orsakar.
Några av de viktigaste positiva effekterna med upphandlad storregional järnvägstrafik är att de utvidgar den regionala arbetsmarknaden, underlättar annat vardagsresande och ger väsentliga tillskott till kollektivtrafiken. Några av de viktigaste negativa effekterna är att den stör utbudet av kommersiell persontrafik med buss och tåg, att den innebär stora kostnader för regionerna, och att den leder till ett överdrivet utbud av tågavgångar på linjer där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar.
Rapporten avslutas med en modell över interaktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. Slutsatsen av denna modell är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har mer att vinna på att vara mjuka i interaktionen med kommersiella järnvägsföretag, eftersom regionerna på medellång sikt har fem konkurrensnackdelar. Den viktigaste konkurrensnackdelen är de
Bilaga 10 SOU 2015:110
130
restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardagsresande, avse resor kortare än 100 km, och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrensnackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kommersiella företagens biljetter. Den tredje konkurrensnackdelen är att RKM möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Den fjärde konkurrensnackdelen är att RKM ska tillhandahålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte konkurrensnackdelen är att kollektivtrafik konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner inom regionerna, vilket ger ett tak för hur mycket resurser som kan läggas på järnvägstrafik.
Bilaga 10
131
1 Inledning
Under de senaste åren har det blivit allt vanligare att upphandlad subventionerad och kommersiell järnvägstrafik kör sida vid sida. Ibland är interaktionen mellan de två typerna av trafik huvudsakligen komplementär, ibland kännetecknas den av konkurrens. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägstrafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet.
Med upphandlad subventionerad järnvägstrafik1 (i fortsättningen benämns denna upphandlad järnvägstrafik) avses i den här rapporten när en region eller samverkande regioner handlar upp driften av persontrafik på järnväg från kommersiella järnvägsföretag och därefter tar hand om alla eller delar av biljettintäkterna från resenärerna. Den upphandlade järnvägstrafiken kan antingen utföras åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM) och myndigheten utfärdar biljetter och periodkort och tar hand om alla intäkterna eller utföras som en tjänstekoncession och i dessa fall avgör avtalets utformning fördelningen av risktagande och intäkter. För närvarande bedrivs följande regionala järnvägstrafik som koncessioner: MÄLAB:s trafik, Värmlandstrafiks tågsystem, Tåg i Bergslagen och Norrtåg. Med interregional järnvägstrafik avses i denna rapport all järnvägstrafik som passerar en länsgräns. Denna definition av interregional järnvägstrafik är oprecis för att avgöra om en järnvägslinje ryms inom en arbetsmarknadsregion, men det har ingen betydelse för rapportens frågeställning om marknadsinteraktionen mellan kommersiell och upphandlad järnvägstrafik.
Enligt Nelldal et al (2014) konkurrerar upphandlad och kommersiell järnvägstrafik på sex olika järnvägsnät. 1. Öresundstågen Köpenhamn–Malmö–Göteborg och Öresundstågen Malmö– Kalmar. 2. Västtågen Göteborg–Skövde konkurrerar till viss del med kommersiell fjärrtrafik på Västra stambanan. De utgör också ett komplement inom Västra Götalandsregionen. 3. Östgötatrafiken och Jönköpings länstrafik kör länsöverskridande regional trafik på Södra stambanan Norrköping–Linköping– Nässjö. 4. SL och UL:s pendeltåg Stockholm–Uppsala konkurrerar med SJ:s kommersiella tågtrafik inom TiM mellan ändpunkterna
1 I Nelldal et al (2014) används begreppet planeringsstyrd trafik för upphandlad järnvägstrafik..
Bilaga 10 SOU 2015:110
132
och med Arlanda Express på sträckan Stockholm-Arlanda.
5. Upptåget Uppsala–Gävle konkurrerar delvis med kommersiell fjärrtrafik mellan ändpunkterna. 6. X-tåget Gävle–Sundsvall kör vissa kompletterande turer till kommersiell fjärrtrafik men genom att restiderna är nästan lika korta som för snabbtåg och kapaciteten på den enkelspåriga Ostkustbanan begränsad uppkommer det konkurrens både om resenärer och om tåglägen. I den här rapporten behandlas konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik på västkustbanan mellan SJ AB och Öresundstågen och på sträckan Stockholm–Uppsala inklusive tågen till Arlanda. Motivet för att välja dessa två sträckor är att de avser konkurrens både utmed linjen och mellan ändpunkter och att dessa två linjer har störst kommersiell potential av linjerna med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I rapporten behandlas också Stockholms läns landstings beslut att belägga den interregionala järnvägstrafiken (eller det politiskt korrekta uttrycket storregional järnvägstrafik) i Trafik i Mälardalen (TiM) med allmän trafikplikt. Dessa tre marknader har också lyfts fram av Trafikanalys (2014a) som de mest intressanta exemplen på konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. ”Den subventionerade tågtrafiken har vunnit mark i Öresundsregionen och under en period (april 2012–december 2013) slutade SJ köra sina kommersiella tåg Göteborg-Malmö med hänvisning till att de inte kunde möta de subventionerade tågens konkurrens … I Stockholms län har subventionerad trafik börjat köras till Uppsala via Arlanda. På den längre sträckan har SJ tappat resande och Swebus har lagt ned sina egna turer till Arlanda och gått in i samarbete med Flygbussarna. De senaste planerna av mer storregional offentlig finansierad trafik som planeras är i Mälardalen då också offentlig trafik tränger undan kommersiell trafik.” Enligt SL (2014) är det inte bestämt att detta kommer bli fallet eftersom relationen mellan den kommersiella och subventionerade järnvägstrafiken inom TiM ännu inte är fastslagen. ”På sträckor som bedöms företagsekonomiskt lönsamma ska i första hand avtal prövas där kommersiell trafik funktionellt integreras i det större trafiksystemet. Övergripande riktlinjer för hur detta ska ske beskrivs i den affärsplan som ingår som del i samverkansavtalet.”
Bilaga 10
133
1.1 Utgångspunkter
Jag har i den här rapporten valt att betrakta RKM både som en myndighet som strävar att uppfylla transportpolitiska mål och som ett företag. Motivet för att även betrakta RKM som ett företag är att de som organisationer tvingas hushålla med knappa resurser och att de till mellan 30 och 55 procent finansieras av biljettintäkter och andra kommersiella intäkter. Jag har också avstått från att följa den praxis som har utvecklats inom kollektivtrafiken att betrakta all järnvägstrafik som regional (storregional) om en RKM eller flera RKM så beslutar. Det verkar rimligare för den marknadsanalys som utvecklas i kapitel 7 att använda en icke-politiserad marknadsdefinition som baseras på regiongränser, resande och avstånd. Regiongränser fortsätter att fungera som en viktig faktor för resandet eftersom invånarna i en region regelbundet tvingas göras resor till centralorten i en region.
En andra utgångspunkt är att jag inte har tagit hänsyn till RKM:s uppfyllande av sina regionalpolitiska och transportpolitiska mål. RKM tar givetvis andra hänsyn än konkurrensen med kommersiella järnvägsföretag när de upphandlar järnvägstrafik på linjer eller i järnvägsnät där kommersiella företag tidigare var dominerande.
En tredje utgångspunkt för rapporten är att kommersiell järnvägstrafik har flera fördelar jämfört med upphandlad järnvägstrafik som riskerar att förloras om RKM fortsätter att expandera sin interregionala järnvägstrafik. Rapporten kan därför ses som en partsinlaga till försvar för kommersiell järnvägstrafik. Den viktigaste fördelen med kommersiell järnvägstrafik är att den sekventiellt korrigerar utbudet i förhållande till efterfrågan och förändrar prissättningen i förhållande till resenärernas betalningsvilja. Enligt Nelldal et al (2014) har detta t.ex. lett till att det billigaste biljettpriset med SJ:s snabbtåg har halverats perioden 2000–2014. De billigaste biljetterna med SJ AB är i dag väsentligt billigare än enstaka resor med subventionerade regionaltåg. Under samma period ökade priset på ett genomsnittligt periodkort utfärdat av en trafikhuvudman senare av RKM med 40 procent. I tidsperspektivet 1990 och framåt har priset för alla SJ:s biljetter ökat väsentligt mindre än ett genomsnittligt subventionerat periodkort.
Bilaga 10 SOU 2015:110
134
1.2 Disposition
Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 behandlas tre specifika problem som uppstår på järnvägsmarknader där det finns konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. Därefter följer ett kapitel som behandlar hur politiker och myndigheter ser på problemet med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. I de två följande kapitlen behandlas marknadsinteraktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I kapitel 4 ges information om prissättning, tidtabeller, och restider och i kapitel 5 redovisas uppgifter om turtäthet och utveckling av resandet. Trafikanalys har beställt tre olika utredningar om järnvägssystem där det finns eller kommer finnas konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell kollektivtrafik. I kapitel 6 analyseras dessa utredningar och i denna analys används även kompletterande datamaterial. Därefter analyseras och diskuteras i kapitel 7 och 8 två problem: a) användandet av taktiska och strategiska konkurrensmedel av regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) och kommersiella företag. b) de företagsekonomiska och samhällsekonomiska effekterna av att upphandlad persontågstrafik går in på marknader som tidigare dominerades av kommersiell järnvägstrafik. Rapporten avslutas med diskussion och slutsatser.
2 Tre problem
Järnvägsmarknaderna där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar kännetecknas av egenskaper som vi inte finner på de flesta andra marknader. Dessa karakteristika orsakar problem för att uppnå en fungerande konkurrens.
Ett första problem är att regionerna inte har en absolut laglig rätt att konkurrera med interregional kommersiell järnvägstrafik. Det ställs särskilda krav på regionerna för att de ska kunna erbjuda järnvägsresande över regiongränserna. Enligt Kollektivtrafiklagen ska regionerna se till att det finna ett bra kollektivtrafikutbud inom regionerna och därtill för arbetsresor och vardagsresande över regiongränserna (Prop. 2009/10:200). I propositionen till ny kollektivtrafiklag framhålls att det sker ett ökat resande över kommun- och länsgränser inom större arbetsmarknadsregioner, d.v.s. det som brukar benämnas regionförstoring. I propositionen (Prop. 2009/10:200)
Bilaga 10
135
föreslås att man bör göra en sammanvägd bedömning av såväl trafikutbud som resmönster för att avgöra om det handlar om kollektivtrafik som kan anses vara regional i funktionell mening. I det enskilda fallet kan man inte alltid ta hänsyn till både trafikutbud och resmönster. Som indikation för när en järnvägstrafik inte handlar om regionalt resande föreslogs i propositionen (Prop. 2009/10:200) att när ”trafiken till ingen eller försumbar del faktiskt används på ett sätt som kännetecknar vardagsresande är det något som med styrka talar emot att det är fråga om regional trafik.”
I propositionen gavs följaktligen en vid definition över vad som kan betraktas som regionalt resande. Denna möjlighet har utnyttjats av regioner som vill bedriva interregional tågtrafik. Öresundstågen bedriver t.ex. järnvägstrafik från Göteborg– Köpenhamn, Kalmar–Köpenhamn och Karlskrona–Köpenhamn. Därutöver planeras en del tvärförbindelser mellan linjerna som går till Köpenhamn och en linje från Jönköping–Köpenhamn. Enligt en information från Öresundståg avsåg 28 procent av resorna med tågen fritidsresor och var tredje resenär åkte med tåget färre än en gång per vecka (Öresundståg, 2012). Även i Mälardalen kommer de samarbetande regionerna genom Trafikplan 2017 etablera interregional järnvägstrafik som sträcker sig över fler än två län och med restider mellan ändpunkter (t.ex. Linköping–Sala) vilka utesluter arbetspendling (Mälab, 2012). Både Öresundstågen och den framtida tågtrafiken i Mälardalen uppfyller utan problem minikravet på regional järnvägstrafik som det definierades i propositionen till ny kollektivtrafiklag.
Ett andra problem är att de kommersiella järnvägsföretagen både är konkurrenter och leverantörer till den upphandlade trafiken. Veolia kör tåg från Stockholm–Malmö som förlorar trafik till Öresundstågen – där företaget är operatör – från Alvesta i riktning mot Malmö. SJ AB både utför trafiken på SL och UL:s pendeltåg Stockholm–Uppsala och är den främste konkurrenten till pendeltåget med företagets regionaltåg på sträckan Stockholm–Uppsala. SJ AB gick också under 2014 med på att låta SL:s pendeltåg få förtur vid större trafikstopp. Enligt Stockholms läns landsting (2015) ger avtalet SJ:s resenärer möjlighet att vid större trafikstopp byta till pendeltåg utan att köpa SL-biljett.
Ett tredje problem är att det uppstår hybridmarknader där samma segment betjänas av företag med olika mål – en del av
Bilaga 10 SOU 2015:110
136
utbudet bestäms av politiska mål och en del av utbudet av kommersiella mål – vilket kan leda till ett ineffektivt resursutnyttjande. I Regeringen (Prop. 2009/10:200) gjordes ett rakt motsatt antagande att subventionerade regionaltågssystem och kommersiella tåg tillgodosåg efterfrågan från olika marknadssegment. Tyvärr baserades denna slutsats på direkt felaktiga uppgifter om resandet som lätt hade kunnat kontrolleras. Bl.a. påstod man att den genomsnittliga resan med SJ:s tåg Göteborg–Köpenhamn var 400 km, att SJ AB trafikerade Göteborg–Köpenhamn med tolv dubbelturer, och att SJ AB hade femdubblat antalet resenärer över Öresundsbron under 2009. Enligt en forskningsrapport av Fröidh och Byström (2012) är motorvägsavståndet Göteborg–Malmö 273 kilometer och SJ AB körde under 2010 sju dubbelturer Göteborg– Malmö varav några åkte tåg vände i Köpenhamn.
3 Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik
I propositionen (Prop. 2009/10:200) till den nya Kollektivtrafiklagen behandlade regeringen frågan om risken för att offentligt subventionerad järnvägstrafik skulle tränga undan kommersiell trafik. Regeringen bedömde att borttagandet av den tidigare restriktionen – att tillstånd för regionerna att bedriva länsgränsöverskridande persontrafik på järnväg prövades av regeringen – inte behövde innebära att den myndighetsinitierade trafiken skulle öka kraftigt i omfattning inom det marknadssegment där det finns mycket kommersiell kollektivtrafik. Regeringen framhöll att den föreslagna avgränsningen av RKM:s befogenheter till regional kollektivtrafik kommer att förbättra möjligheterna för kommersiella företag eftersom de kommer att kunna förutse myndigheternas agerande. Med regionala resor avsågs i propositionen: ”sådan kollektivtrafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande ”. Regeringen (Prop. 2009/10:200) uteslöt inte möjligheten att det skulle kunna uppstå konflikter mellan RKM:s och kommersiell trafik. I diskussionen om eventuella
Bilaga 10
137
effekter på domstolarnas arbete står att: ”De beslut som bedöms bli överklagade är det förväntade fåtal som utgör gränsfall mellan regional och interregional kollektivtrafik.” D.v.s. Regeringen (Prop. 2009/10:200) var följaktligen i propositionen väl medveten om att regioner i samverkan med hänvisning till vardagsresande skulle börja konkurrera med kommersiell järnvägstrafik.
Det finns en ofta refererad föreställning att om ett kommersiellt kollektivtrafikföretag tillhandahåller en kollektivtrafiktjänst så avstår RKM från att fatta beslut om allmän trafikplikt. ”De mål som har fastställts i trafikförsörjningsprogrammet utgör basen för de beslut som fattas om allmän trafikplikt, det vill säga där myndigheten går in och träffar avtal om trafik då det inte finns något kommersiellt intresse.” (SKL, 2014) Även propositionen till ny kollektivtrafiklag (Prop. 2009/10:200) antyder att de kommersiella företagens intressen ska tillgodoses. ”Det blir en uppgift för myndigheter och rättsvårdandeinstanser att värna de regler som finns, inklusive de som nu föreslås, så att konkurrensen inte snedvrids samt för regeringen att följa upp hur de regionala kollektivtrafikansvariga myndigheterna beaktar de kommersiella aktörernas intressen.” I propositionen hade det också framhållits att en viss marknadsanalys var nödvändig i trafikförsörjningsprogrammen för att kunna bedöma var trafik på kommersiella grunder kan tänkas bedrivas och var upphandling av trafik kan vara nödvändig.
SJ AB (Delphi, 2014 och Delphi, 2015) utgår från den här typen av föreställningsram när företaget motsätter sig att RKM i Mälardalen och närliggande regioner lägger allmän trafikplikt för ett stort interregionalt järnvägsnät. SJ AB skriver i sitt överklagande till förvaltningsdomstolen att det inte är tillåtet för en RKM att fatta beslut om allmän trafikplikt för trafik som bedrivs kommersiellt. Ett sådant beslut ligger utanför myndighetens befogenhet enligt Kollektivtrafiklagen och är i strid med EU:s Kollektivtrafikförordning. ”Eftersom SJ redan ... bedriver kommersiell trafik inom de relevanta områdena och ... utfäst sig att bedriva kommersiell trafik ... är det inte möjligt att besluta om allmän trafikplikt.”
Lagen och förarbetena till Kollektivtrafiklagen är emellertid inte entydiga i denna fråga. Det finns skrivningar i lagens förarbeten som öppnar för en omfattande konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell järnvägstrafik. Regeringen gjorde bedömningen i förarbetena till Kollektivtrafiklagen att kommersiell
Bilaga 10 SOU 2015:110
138
kollektivtrafik och trafik som finansieras av offentliga organ kan etableras på samma marknad utan att detta står i strid med statsstödsreglerna. SLL (Snellman, 2014) hävdar i sin inlaga till förvaltningsrätten att kommersiell trafik inte har något absolut skydd enligt kollektivtrafikförordningen och Kollektivtrafiklagen. I inlagan framhålls att något förbud mot att besluta om allmän trafikplikt för trafik som utförs eller skulle kunna utföras på kommersiell grund finns varken i Kollektivtrafiklagen eller i EU:s kollektivtrafikförordning. Enligt SLL:s inlaga kan en myndighet besluta om allmän trafikplikt om ett kommersiellt företag inte kan bedriva trafiken, utan att få ersättning, i samma omfattning eller på samma villkor. Dvs. om ett kommersiellt företag inte kör lika många tåg som myndigheten efterfrågar kan trafiken beläggas med allmän trafikplikt, om ett kommersiellt företag erbjuder andra priser än vad myndigheten anser är önskvärt kan trafiken också beläggas med allmän trafikplikt. SLL visar också i sin inlaga att regeringen och riksdagen inte avsåg att skydda den kommersiella regionala kollektivtrafiken när det i lagen står: ”Ett resonemang bör föras om vilken trafik som anses behöva upphandlas och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas på kommersiell grund.” Av lagen och förarbetena framgår på flera ställen att RKM ska kunna agera med stor befogenhet för att se till att kollektivtrafik som domineras av vardagligt resande etableras och att de genom lagen ges stora befogenheter att åstadkomma en tillräcklig kollektivtrafik. Krav som kan föranleda beslut om allmän trafikplikt kan gälla kvalitet, omfattning och prissättning. SLL summerar sin inställning om lagen med att: ”Syftet med införandet av Kollektivtrafiklagen var alltså inte att ge kommersiell kollektivtrafik företräde framför offentligt initierad dito, eller att begränsa offentligt initierad kollektivtrafik till situationer där kommersiella kollektivtrafikföretag inte kan eller vill bedriva den önskade trafiken.”
När SL och UL:s subventionerade pendeltåg mellan Älvsjö och Uppsala startade sin trafik var det enbart Flygbussarna, som ifrågasatte om det var lämpligt att landstingen konkurrerade med subventionerad järnvägstrafik när det redan fanns ett omfattande utbud av kommersiell kollektivtrafik och möjligheter att åka subventionerat. SJ AB avstod från att klaga på den nya trafiken. Det kan ha berott på att företaget fick fördelar som var större än
Bilaga 10
139
nackdelarna när trafiken pendeltågstrafiken startade. SJ AB fick ekonomiska fördelar av att företaget tilldelades trafikuppdraget åt landstingen utan upphandling till samma villkor som gällde för den övriga pendeltågstrafiken. Företaget förlorade därför att SL och UL i samarbete kunde erbjuda en mer konkurrenskraftig trafik än den tidigare lösningen med tågbyte i Upplands Väsby mellan pendeltåg och Upptåg. I samband med att pendeltågstrafiken startade sänkte SL och UL både priset för periodkorten för att åka med pendeltåget över länsgränsen och biljettpriset för enstaka resor. Enligt uppgifter i en utredning av WSP (2013) skulle SJ AB ha kunnat effektivisera sin tågföring när det allmänna utökade sitt trafikåtagande. Dessa idéer utvecklades av en tjänsteman vid MÄLAB.2 Tjänstemannens resonemang gick i korthet ut på att SJ skulle kunna reducera antalet företagsekonomiskt olönsamma avgångar när SL och UL pendeln körde halvtimmestrafik under hela dagen. SJ AB följde inte detta förslag och minskade inte antalet tåg på sträckan Stockholm–Uppsala.
Flygbussarna hävdade i skrivelser till Konkurrensverket att SL:s pendeltågstrafik till och från Arlanda flygplats stred mot konkurrenslagen. Enligt Flygbussarna var den nya trafiken skattesubventionerad vilket ledde till underprissättning och ska därför ses som ett konkurrensbegränsande förfarande. Flygbussarna hänvisade också till EU:s kollektivtrafikförordning och lagen om kollektivtrafik i sina skrivelser. SL anförde att företaget enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet att bedriva spårbunden kollektivtrafik inom Stockholms län. Huvudsyftet med pendeln var att förbättra pendlingsmöjligheterna mellan Uppsala och Stockholmsregionen via Arlanda. Pendeltåget till Arlanda förväntades också ge miljömässiga vinster om fler resenärer valde pendeltåget i stället för bilen. Konkurrensverket fann att specialregleringar och allmänna intressen gjorde att verket inte ville gå vidare med ett konkurrensärende. Konkurrensverket pekade på att i förarbetena till lagen om kollektivtrafik framhålls att det behövs mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt lönsamt och att landstinget och kommunerna ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. Konkurrensverket slog fast: ”Trafiken mellan Stockholm och Arlanda flygplats kan bedömas falla inom
2 Tomas Ahlberg, som tidigare var anställd vid SJ.
Bilaga 10 SOU 2015:110
140
definitionen av regional kollektivtrafik.” Konkurrensverket påpekade att buss- och pendeltågstrafiken delvis kommer konkurrera som samma kunder, men att det fanns skillnader mellan de båda trafikslagen. I Konkurrensverket beslut behandlas inte frågan om konkurrensen med A-trains tåg till Arlanda eller SJ:s tåg Stockholm–Uppsala.
Transportstyrelsen uttalade sig för SL och UL:s Uppsalapendel eftersom med en anpassad prissättning och pendeltågens längre restider skulle inte de kommersiella förutsättningarna ”väsentligen påverkas”.
Trafikutskottet behandlade SL och UL:s Uppsalapendel efter att Erik A Eriksson (C) hade anfört i en motion att nivåerna på biljettpriserna i SL:s pendeltågstrafik till Arlanda inte var satta utifrån vad trafiken kostade, utan utifrån en rimlighetsnivå för att framstå som konkurrensmässiga jämfört med de konkurrerande privata aktörerna. Eriksson menade att en sådan användning av skattemedel för att erhålla konkurrensfördelar på en fri marknad stod i direkt konflikt med andemeningen i den nya kollektivtrafiklagen. Trafikutskottet avvisade Erikssons motion med hänvisning till Konkurrensverkets beslut och att regeringen i propositionen till Kollektivtrafiklagen framfört att den avsåg att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trafikutskottet avslutade diskussionen med att det välkomnade de initiativ som hade tagits för att utveckla kollektivtrafiken till och från Arlanda och att det såg positivt på att regeringen följde utvecklingen.
Bilaga 10
141
4 Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider
På flera sträckor konkurrerar RKM med kommersiella järnvägsföretag. På en del sträckor kompletterar utbudet varandra och på andra sträckor avgår tågen i stort sett samtidigt från de viktigaste stationerna. Genomgående erbjuder RKM lägre priser för periodkort och högre priser för enstaka biljetter än SJ och andra kommersiella järnvägsföretag.
4.1 Pendeltåget Stockholm–Arlanda–Uppsala
På sträckan Stockholm–Uppsala avgår SL/UL-pendeln 3 minuter tidigare än SJ:s tåg till Uppsala. På den omvända sträckan går tågen med 15 minuters avstånd vilket gör att det går minst ett tåg i kvarten i rusningstrafik. Som en jämförelse kan påpekas att MTR kör sina tåg 11 minuter efter SJ:s tåg Stockholm-Göteborg och 35 minuter efter SJ:s tåg på den omvända sträckan.
En resa med SJ tar 39 minuter från Stockholm till Uppsala medan pendeltåget tar 55 minuter. SJ-tåget gör två uppehåll under resan (Märsta och Knivsta) pendeltåget stannar vid alla pendeltågsstationer innan Arlanda och gör ett stopp vid Knivsta.
När SL och UL planerade trafiken mellan Uppsala och Stockholm var utgångspunkten att man gemensamt skulle sänka priset för resor på linjerna Uppsala till Stockholm eller Uppsala till Arlanda. Innan pendeltrafiken startade kostade det 1990 kronor att åka tåg med UL och SL från Uppsala till Stockholm och göra lokalresor i båda regionerna. UL:s ersättning var 1 200 kronor och SL:s ersättning var 790 kr. Detta pris sänktes till 1 800 kronor när trafiken startade. Priset för att åka pendeltåg på sträckan Uppsala till Stockholm (och anslutningsresor i de två länen) har sedan sänkts till 1 485 kronor 2014 och 1 450 kronor 2015. Intäktsfördelningen 2015 är att UL erhåller 707,50 kronor och SL erhåller 742,50 kr. SJ:s periodkort har också blivit billigare och kostar 2 090 kronor under 2015. Ifall av att en resenär vill komplettera sitt SJperiodkort med anslutningsresor i ett av länen ökar månadskostnaden till drygt 2 600 kronor. Enligt uppgifter från SL (Mårten Levin, oktober 2015) subventionerar SL och UL dessa tilläggskort
Bilaga 10 SOU 2015:110
142
via TiM-taxan med samma rabattsats (12 %) som ges för de kombinerade biljetterna i UL/SL-taxan.
Vad gäller biljetter för en eller flera resor med pendeltåget Uppsala–Stockholm varierar priset från 99 kronor om man använder reskassa i båda trafikområdena till 125 kronor om man köper en enkelbiljett. När trafiken startade med pendeltåget 2012 skrev Stockholms läns landsting om hur mycket lägre priset behövde vara i förhållande till SJ: ”30 procent [prissänkning, min kommentar] väljs för att priserna ska vara konkurrenskraftiga mot SJ:s biljettpriser på sträckan Stockholm–Uppsala.” En tågresa med SJ kostar 2015 på de flesta tåg 89 kr. Ifall av att en resenär har ett periodkort i antingen i t.ex. SL-området blir biljettpriset aningen lägre, 81 kronor för resan genom Uppland, med det nya pendeltåget.
På sträckan Stockholm till Arlanda konkurrerar det nya pendeltåget mest med Arlanda Express och kommersiella busslinjer. För enstaka resor – om resenären har ett kort med reskassa – kostar det 125 kronor att åka med SL till Arlanda från centrala Stockholm. Innan pendeltrafiken startade fanns det två kommersiella bussföretag – Flygbussarna och Swebus – som körde från Stockholm C till Arlanda. I samband med att pendeltrafiken startade lämnade Swebus marknaden. En kort tid efter att pendeltågstrafiken startat höjde Flygbussarna priset för en biljett köpt på bussen från 99 kronor till 119 kronor. Om man köper resan i förväg på internet kostar den 99 kronor. Under 2015 har ett nytt kommersiellt bussbolag Air shuttle börjat köra från Stockholm C till Arlanda. Air shuttle tar 99 kronor för en biljett och kör tre bussar i timmen. Det nya bussbolaget kör sina bussar från en uppställningsplats utanför Cityterminalens område på Klarabergsviadukten.
Tidtabellerna för de två bussbolagen är omväxlande kompletterande och konkurrerande. När Flygbussarna kör sex bussar i timmen – avgång var tionde minut – under högtrafik avgår Air shuttles bussar samtidigt som varannan Flygbuss. Men i praktiken har Air shuttles bussar en viss tidsmässig förskjutning om cirka två minuter jämfört med Flygbussen eftersom hållplatsen ligger 100 meter närmare tunnelbanan och resenären slipper köa vid en sluss för att komma ut till bussen. Air shuttle differentierar sig också från Flygbussarna genom ett lägre pris, att man kan betala med kontanter och en kortare restid p.g.a. färre hållplatsstopp.
Bilaga 10
143
4.2 Öresundstågen på Västkustbanan
När de samverkande regionerna började köra Öresundstågen i egen regi 2009 konkurrerade de med SJ:s fjärrtrafik Göteborg till Köpenhamn och Göteborg till Malmö. Öresundstågen följde kusten hela vägen från Göteborg till Malmö, medan SJ:s tåg tog vägen via Hässleholm. SJ körde med olika tågtyper det första året som företaget konkurrerade med upphandlad trafik. På sträckan Göteborg till Malmö kördes företrädesvis X2000-tåg och på sträckan Göteborg till Köpenhamn använde SJ fem Intercitytåg som var ombyggda Öresundståg. Under 2011 lyckades Skånetrafiken via en rättsprocess ta över äganderätten till SJ:s Intercitytåg och ett år senare lade SJ ned sin trafik på västkustbanan söder om Halmstad. Efter ett och ett halvt års frånvaro återupptog SJ trafiken i december 2013. För närvarande trafikerar SJ sträckan Göteborg till Malmö, förutom under två sommarmånader då tågen vänder i Köpenhamn. SJ använder SJ 3 000 tåg och kan med dessa köra Göteborg–Malmö på 2 timmar och 29 minuter. Under 2010 då SJ använde X2000 och Intercitytåg tog det cirka 2 timmar och 45 minuter att köra samma sträcka. Öresundstågens restid Göteborg-Malmö är 3 timmar och 11 minuter.
De snabbaste expressbussarna använder 3 timmar och 25 minuter för att åka från Göteborg till Malmö. Bilresor om en bilist följer hastighetsbegränsningen på motorvägen tar 2 timmar och 40 minuter. Swebus och Nettbuss/Bus4You kör tillsammans tio bussar i båda riktningarna (Fröidh och Byström, 2012).
Öresundstågen kör under 2015 ett tåg i timmen hela vägen från Göteborg till Malmö och kompletterar trafiken med ytterligare tåg t.ex. mellan Göteborg och Halmstad. SJ kör åtta dubbelturer per dag, vilket motsvarar ungefär ett tåg varannan timme.
I riktning från Göteborg till Malmö avgår Öresundstågen en kvart efter SJ:s tåg, i den omvända riktningen avgår Öresundståget tre minuter efter SJ: tåg.
SJ har en väsentligt mer differentierad prissättning än Öresundstågen. En biljett i andra klass kostar från 195 kronor med SJ med 238 kronor som det vanligaste priset och 349 kronor med Öresundstågen för fullbetalande resenärer. Dessa biljetter kan inte återbetalas eller ombokas. Icke ombokningsbara biljetter med långfärdsbussarna
Bilaga 10 SOU 2015:110
144
kostar från 109 kronor till 199 kronor beroende på avgång och bussföretag.
5 Hur utvecklas resandet?
När samverkande trafikhuvudmän och efter 2011 samverkande RKM har inlett trafik med subventionerade tågbiljetter på sträckor där tidigare SJ AB eller A-train var monopolist har det genomgående resulterat i att tågresandet ökar. De subventionerade tågen vinner resenärer både från de kommersiella järnvägsföretagen och genom nyresande. Det bör påpekas att uppgifterna om antalet resenärer som åker med upphandlad trafik är osäkra eftersom en stor andel använder periodkort och trafiken både avser regionala och interregionala resor. Ett exempel på osäkerheten i statistiken kan hämtas från SL:s egen statistik om antalet av- och påstigande vid Arlanda. Enligt månadsstatistiken för 2013 gick drygt 650 personer på tåget vid Arlanda varje dag under 2013 för att åka till Stockholm men enligt statistiken för hela året gick 1 000 personer i genomsnitt på tåget varje dag för att åka denna sträcka.
Det är svårt att exakt veta vilka marknadsandelar som den kommersiella och upphandlade trafiken har på sträckan Stockholm-Uppsala eftersom det saknas kontinuerlig statistik om tågresandet. Uppsala Nya Tidning (2013) redovisar i en artikel från 2013 att den upphandlade trafiken inom ett år efter att pendeltågstrafiken startade hade fler resande Stockholm–Uppsala än SJ AB. Enligt artikeln hade resorna med SL och UL:s tåg perioden januari till augusti ökat från 250 000 till 320 000 och resorna med SJ:s tåg minskat från 300 000 till 250 000 från 2012 till 2013. Enligt artikeln bekräftade SJ AB att resandet med företagets tåg minskat med 15 procent under 2013. Dessa siffror för SJ AB överensstämmer med uppgifter som finns i Transrails utredning (Transrail, 2015) om det planerade interregionala upphandlade järnvägssystemet i Mälardalen.3 Enligt Transrails figur minskade SJ:s resande från cirka 4,1 miljoner till 3,2 miljoner resande med Uppsalatågen från 2011 till 2014. I en senare artikel i Uppsala Nya Tidning (2015)
3 I en utredning av WSP (2013) uppskattades att SJ AB skulle komma att förlora 20 procent av resenärerna till det konkurrerande pendeltåget.
Bilaga 10
145
hävdas att resandet med SJ:s tåg Stockholm-Uppsala hade ökat med 18 procent från 2014 till 2015. Enligt uppgifter från SJ AB har i själva verket resandet varit i stort oförändrat under 2015 jämfört med 2014 (se kapitel 5 i slutbetänkandet från Utredningen om järnvägens organisation).
I tabell 1 redovisas uppgifter om resandet till och från Arlanda före och efter starten med SL och UL:s pendeltåg. Materialet är dels hämtat från A-trains årsredovisningar, dels från SL:s interna statistik. Framför allt uppgifterna från SL:s egen statistik är osäkra. Det beror på att resenärerna med pendeltåget huvudsakligen åker med periodkort och enbart registreras vid passagerna vid Arlandas järnvägsstation. Enligt en artikel i Uppsala Nya Tidning (2013) uppgav UL att företaget att siffrorna för resandet med pendeltåget inte var helt exakta.
Enligt uppgifter från SL och UL 4har resandet med pendeltåget Stockholm–Uppsala för resor med av- och påstigning i Arlanda stagnerat. Dessa siffror stämmer inte med de uppgifter som Arlandabanan Infrastructure AB tillhandahåller om resandet Stockholm till Arlanda. Enligt Arlandabanan Infrastructure AB (2014, 2015a och 2015b) ökade resandet till Arlanda med pendeltåget med 14 procent från 2013 till 2014 och med 6,7 procent under det första halvåret 2015. Från det att pendeltågstrafiken startade 2012 har A-trains andel av tågresandet till Arlanda minskat från 71 procent till 65 procent första halvåret 2015 (Arlandabanan Infrastructure AB, 2012, Arlandabanan Infrastructure AB, 2013 och Arlandabanan Infrastructure AB, 2015b). Den upphandlade trafikens marknadsandel av totalmarknaden är cirka 27 procent om vi utgår från att SL:s uppgifter före resandet med pendeltågen var korrekta för 2014. Svårigheten att få tag på tillförlitlig statistik över antalet resenärer på denna linje bekräftas av att Trafikanalys (2013) uppskattade förändringarna i utbudet på sträckan Stockholm– Arlanda–Uppsala–(Gävle) genom att studera utbudet av tågkilometer. En intressant detalj är att det kommersiella företaget Arlanda Express via infrastrukturhållaren Arlandabanan Infrastructure AB tillhandahåller de mest tillförlitliga uppgifterna.
4 Vi har fått ta del av internt statistikmaterial från SL som täcker utvecklingen av pendeltågstrafiken från 2012 till 2015.
Bilaga 10 SOU 2015:110
146
Källor: Arlandabanan Infrastructure AB årsredovisningar 2012, 2013 och delårsrapport 2015, SL internt material.
Not: Antalet av och påstigande med pendeltåget till Uppsala är förmodligen för höga för år 2013.
Efter att de samverkande regionerna tog över trafiken med Öresundstågen 2009 skedde det en kraftig ökning av antalet resenärer. Enligt Fröidh och Byström (2012) ökade trafiken med 40–43 procent under de två första åren som regionerna drev Öresundstågen i egen regi. Öresundstågen förlorade resenärer under 2009 men vann tillbaka den förlorade trafiken och mer därtill under 2010. SJ började köra s.k. Intercitytåg som hade 380 000 resenärer under 2010. Totalt gjordes 1,8 miljoner interregionala resor på västkustbanan söder om Halmstad 2010 jämfört med 1,3 miljoner under 2008. Öresundstågen ökade sitt interregionala resande från drygt 800 000 till drygt 1.1 miljoner resande. Av figur 18 i Fröidh och Byström (2012) framgår att den starka ökningen av resandet hade startat redan 2006. Från 2006 till 2008 ökade resandet också med cirka 40 procent på västkustbanan söder om Halmstad. Även för denna trafik bekräftas inte bilden av kraftigt ökat resande av uppgifter från de samverkande regionernas egen statistik. Enligt Öresundstågen (2012) ökade antalet resenärer med mindre än en procent i den svenska delen av Öresundstågen 2010 jämfört med 2009 från 25,7 till 25,9 miljoner resande.
Bilaga 10
147
5.1 Vad förklarar det ökade resandet?
En viktig förklaring till det ökade resandet efter att det uppstår konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik är att antalet avgångar ökar väsentligt. Mellan Stockholm och Uppsala mer än fördubblades antalet avgångar 2012. På sträckan Göteborg till Malmö ökade antalet avgångar från 15 till 23 dubbelturer per dygn.
En annan bidragande orsak är de låga priserna för periodkort med upphandlad trafik. När pendeltågstrafiken Stockholm– Uppsala startade erbjöd den inte bara snabbare tågresor jämfört med kombinationen Upptåg och pendeltåg kostnaden för periodkortet minskade från 1 990 kronor till 1 800 kronor. Därefter har priset sänkts till 1 450 kronor. Ytterligare förklaringar till varför resandet ökar är att utbudet blir mer differentierat och att den subventionerade trafiken stannar vid fler stationer. Regionerna som samarbetar i Öresundstågen har också sänkt priserna på periodkort som går över länsgränserna.
6 Olika utredningars syn på konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik
Tre olika konsultföretag har under de senaste årenskrivit utredningar åt Trafikanalys om Öresundstågen, Uppsalapendeln och den nya TiMtrafiken. Genomgående ger konsulterna/utredarna positiva uttolkningar av att upphandlad järnvägstrafik kompletterar och konkurrerar med kommersiell trafik. I Trafikanalys tre rapporter om marknadsöppningarna i kollektivtrafiken har en del av materialet från konsultrapporterna återanvänts men i huvudsak har Trafikanalys använt andra källor för sina analyser. Genomgående är Trafikanalys mer kritisk än utredarna till att upphandlad trafik slår ut kommersiell trafik.
I en WSP (2013) rapport om Uppsalapendeln används inte SL:s egna uppskattningar om kostnaden för pendeltågen utan schablonkostnader hämtade från Trafikverket. Detta resulterar i lägre kostnader för trafiken och ökad samhällsekonomisk vinst med den upphandlade trafiken. I samma rapport om används inte heller SL:s och UL:s egna uppskattningar om intäkter utan utredaren gör egna antaganden om genomsnittsintäkter – vilket resulterar i mycket
Bilaga 10 SOU 2015:110
148
högre intäkter för den upphandlade trafiken. Trots att ett pendeltåg tar 38 minuter från Arlanda till Stockholm jämfört med Arlanda Express som tar 20 minuter och att pendeltåget som åker från Stockholm–Uppsala behöver 55 minuter jämfört med 38 minuter för SJ:s tåg finner utredaren att det ger en samhällsekonomisk tidsvinst om 22 miljoner kronor för resenärerna. 22 miljoner kronor motsvarar 22 miljoner inbesparade restidsminuter om vi utgår från att pendeltåget vänder sig till privatresenärer. Vi kan följaktligen notera att WSP-rapporten (2013) gör ett implicit antagande att varje resenär som åker med pendeltåget norr om Upplands-Väsby gör en tidsvinst om 4–6 minuter under olika antaganden om resandet (3,5–5,5 miljoner resor per år). Förmodligen är denna tidsvinst framräknad som tidsbesparingen som görs av att resenärer med pendeltåget slipper göra det tidigare tågbytet från pendeltåg till Upptåg i Upplands-Väsby.
I Trivectors (2012) analys av Öresundstågen framhålls att regionerna som är med i Öresundstågskonsortiet har lägre subventionsgrad för kollektivtrafiken än motsvarande län i TiMområdet utan att det analyseras vad det kan bero på. T.ex. saknas i rapporten en företagsekonomisk analys av hur Öresundstågen påverkar det ekonomiska resultatet för de samarbetande regionerna. ”Någon mer detaljerad analys av Öresundståg och TiM går inte att göra då taxesystem är integrerade med busstrafiken och enskilda intäkter inte kan hänföras till en viss linje eller visst trafikslag”. Det är emellertid inte korrekt eftersom många resor på Öresundstågen görs med biljetter antingen för resenärer som gör få resor eller som gör längre resor. Uppgifter om dessa biljettintäkter skulle kunna ge en indikation på storleken på bidraget från den kommersiella delen av Öresundstågen.
I Trivectors rapport görs inga mätningar av förändringar i konsumentöverskottet till följd av att SJ AB lade ned sin snabbtågstrafik under 2012. I Fröidh och Byströms (2012)rapport om Västkustbanan sägs att konsumentöverskottet har ökat enbart med hänvisning till ökat tågresande och utan att man diskuterar längre restider på längre sträckor efter att SJ AB lade ned sin snabbtågstrafik. I denna utredning nämns också att restiderna på Västkustbanan med framför allt Öresundstågen är för långa för att kunna konkurrera med motorvägen.
Bilaga 10
149
I Transrails (2015) analys av den nya TiM-trafiken konstateras att MÄLAB har bedömt att Regionaltågstrafiken i Mälardalen består av några linjer där trafiken kan bedrivas med lönsamhet, men även av flera linjer som bedöms vara olönsamma. RKM vill emellertid se trafiksystemet som en helhet. Transrail kommer fram till att SJ antingen kommer få minskad vinst från Mälardalstrafiken alternativt förlorar hela eller delar av trafiken till konkurrenter.
Transrail (2015) bagatelliserar de negativa konsekvenserna av den nya TiM-trafiken för SJ och resenärerna när de överhuvudtaget behandlas. Utredaren noterar att MÄLAB upphandlar fordon för delar av trafiksystemet vilket kommer påverkaanvändningen av SJ AB:s fordonspark. En del av dessa fordon är relativt nya och införskaffade speciellt för regionaltågen i Mälardalen. Utredaren menar att det inte behöver vara ett problem eftersom de ändå snart behöver ersättas. Om SJ AB till följd av den allmänna trafikplikten inte längre kommer finna det företagsekonomiskt motiverat att köra långväga regionaltåg linjen Stockholm–Västerås–Hallsberg leder det till att orterna ut med Mälarbanan förlorar direktförbindelsen till Göteborg. I detta fall hävdar Transrail (2015) att denna förlust inte borde ha stor betydelse förutsatt goda anslutningsmöjligheter i Hallsberg och kanske kan det bli så att regionaltågen ersätts med att viss snabbtågstrafik Stockholm–Göteborg körs norr om Mälaren. Konsulten kommer fram till hypotesen att ett minskat utbud av fjärrtåg skulle kunna vara en fördel för resenärerna.
Trafikanalys som beställde de tre rapporterna har återanvänt väldigt lite av materialet från rapporterna i sina årliga rapporter om marknadsöppningarna i kollektivtrafiken. Transrail (2015) citeras överhuvudtaget inte alls, Trivector (2012) citeras sparsamt i Trafikanalys (2012). Trafikanalys refererar till rapporten från WSP (2013) både i Trafikanalys (2013) och Trafikanalys (2014).
Från Trivector (2012) lyfts fram några slutsatser från intervjuer med trafikhuvudmän. ”Sammantaget framgår det av de genomförda intervjuerna att det finns en hög grad av måluppfyllelse utifrån Öresundstågsförsökets syfte, det vill säga en större rörlighet över regiongränserna och en sammankoppling av arbetsmarknadsregioner. Turtätheten och det interregionala resandet har ökat, både vad det gäller arbetspendling och fritidsresande, där resenärerna generellt är nöjda med Öresundstågen som resealternativ.”
Bilaga 10 SOU 2015:110
150
Trafikanalys (2102) behandlar en del principiellt viktiga frågor som Trivector (2012) valde att bortse från. SJ AB:s utträde från marknaden noteras och beskrivs av Trafikanalys (2012) som att: ”försöket inte helt når upp till försökets målsättning.” Trafikanalys (2012) diskuterar också de företagsekonomiska effekterna av att den kommersiella trafiken slogs ut. Marknadsförskjutningen kan sägas ha positiva konsekvenser för det offentligas möjlighet att bedriva kollektivtrafik i andra delar av sitt system, givet att Öresundstågstrafiken genererar ett överskott som gör det möjligt att korssubventionera olönsamma delar av det offentliga kollektivtrafiksystemet.
Trafikanalys (2013) tar fasta på slutsatsen i WSP (2013) att under vissa antaganden är det nya pendeltåget Älvsjö-Uppsala samhällsekonomiskt effektivt. ”Enligt Trafikanalys bedömning kan utvidgningen av Stockholms pendeltåg till Uppsala via Arlanda sägas vara samhällsekonomiskt motiverad, under förutsättningar att SJ optimerar sitt utbud för att kompenseraför intäktsbortfallet i enlighet med vad de uttryckte i sitt remissyttrande tillregeringen i november 2009.”Trafikanalys (2013) skriver att SJ:s trafik mellan Stockholms central och Uppsala redan är konkurrenskraftig gentemot SL. Intäkterna från trafikhuvudmannen för SL och UL pendeltåget stärker också SJ AB. Trafikanalys (2013) framkastar tanken att SJ AB:s beslut att inte kritisera pendeltåget i sitt remissvar från november 2009 kan ha berott på att pendeltåget öppnade möjligheter att överföra knappt lönsam eller osäker kommersiell trafik till säkrare intäkter från trafikhuvudmannen. Både i Trafikanalys rapporter från 2013 och 2014 noteras att SJ AB inte skär ned sina ”olönsamma” avgångar på sträckan Stockholm–Uppsala. I Trafikanalys (2014a) menar myndigheten att det nu kommer det att ske med hänvisning till en artikel från Uppsala Nya Tidning från 2014 om att SJ AB:s trafik på sträckan går med förlust.
Konkretiseringen av begreppet samhällsekonomisk effektivitet i WSP (2013) för att bedöma utfallet av konkurrens mellan upphandlad trafik och kommersiell trafik kom att få stor betydelse för slutsatserna i slutrapporten (Trafikanalys, 2014 a) från Trafikanalys regeringsuppdrag. I slutrapporten föreslås att det förefaller rimligt att kräva av RKM att kunna uppvisa ett underlag som styrker att planerad trafik som kommer att konkurrera med kommersiell trafik är
Bilaga 10
151
samhällsekonomiskt effektiv. Detta krav finns inte inskrivet i Kollektivtrafiklagen.
7 Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik
Innan den nya Kollektivtrafiklagen trädde i kraft fanns det en uppdelning av kollektivtrafikmarknaderna. Den innebar att kommersiella kollektivtrafikföretag bedrev företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsam trafik medan trafikhuvudmännen bedrev samhällsekonomiskt lönsam eller samhälleligt motiverad trafik som kunde vara antingen företagsekonomiskt lönsam eller olönsam. I båda typerna av kollektivtrafiksystem skedde korssubsidiering av olönsamma sträckor för att slussa passagerare till mer lönsamma linjer. 5 I figur 1 har de två typerna av trafik lagts in i två dimensioner – företagsekonomisk och samhällsekonomisk effektivitet. Figuren ska läsas på så sätt att ju högre värde vi får på en axel desto högre är vinsten. Mittlinjen på båda axlarna indikerar en situation med varken vinst eller förlust. Figur 2 nedan har samma uppläggning vad gäller företagsekonomisk och samhällsekonomisk vinst och förlust.
5 Exempelvis kostar det i Stockholm cirka tio kronor att tillhandahålla en genomsnittlig resa på en innerstadsbuss. Marknadspotentialen för lönsam busstrafik i större städer behandlades i en av expertutredningarna till En ny kollektivtrafiklag (SOU2009:39). Enligt denna skulle stora delar av den lokala och regionala kollektivtrafikförsörjningen kunna överföras till rent kommersiell trafik. Om inga restriktioner finns för förändringar i priser och utbud bedömdes att uppemot åtta av tio resor skulle kunna ske med privata operatörer som verkar i konkurrens.
Bilaga 10 SOU 2015:110
152
Under de senaste sju åren har regionerna i ökande utsträckning etablerat interregional järnvägstrafik. Två exempel på att upphandlad kollektivtrafik går in på en marknad där det redan fanns en fungerande kollektivtrafik är Öresundstågen från Skåne till Göteborg och SL och UL pendeln Stockholm–Arlanda–Uppsala. På sträckan Göteborg till Malmö körde SJ AB interregionala persontåg huvudsakligen Öresundståg, flera bussbolag körde bussar och regionerna körde inomregionala tåg. Från Stockholm till Arlanda kunde man bl.a. innan pendeltåget togs i trafik åka med två konkurrerande bussbolag, åka pendeltåg till Upplands-Väsby och byta till Upptåget, åka med en del SJ-tåg som stannade både i Stockholm och vid Arlanda och resa med Arlanda Express. På sträckan Stockholm–Uppsala var SJ AB ensam om att köra tåg hela sträckan under hela dagen, men det gick att åka pendeltåg till Upplands-Väsby och åka vidare med Upptåget till Uppsala.
När regionerna går in på konkurrensmarknader agerar de ofta helt annorlunda än vad de gör i den övriga subventionerade kollektivtrafiken. Man utgår från marknadspriset och sätter därefter ett pris som man hoppas är konkurrenskraftigt. Se t.ex. det tidigare anförda exemplet med prissättningen för enkelbiljetter med SL och UL:s
Företagsekonomisk effektivitet
Samhällsekonomisk effektivitet
Kommersiell kollektivtrafik
Subventionerad kollektivtrafik
Bilaga 10
153
pendeltåg mellan ändpunkterna. Öresundstågens biljettpriser sattes så att de blev väsentligt lägre än SJ:s vanliga biljettpriser men högre än SJ:s lågprisbiljetter. I Arlanda-fallet kostar det t.ex. 75 kronor att åka med tåget om man har ett månadskort med SL (detta belopp täcker den passageavgift som SL betalar till A-train plus en kostnad för administration), har man inte ett månadskort kostar det 125 kronor om man bor i Stockholms innerstad. Det kan jämföras med att kostar 124 kronor att göra en resa med flygbussarna (betald på internet) inklusive en resa med reskassa vidare med den regionala kollektivtrafiken. En resa med Arlanda Express kostar 260 kronor. Mälab utgår från att man i den framtida TiM-trafiken kan behålla samma genomsnittliga intäktsnivå per passagerarkilometer och på övergripande nivå för hela trafiksystemet ska prissättningen eftersträva att dagens relativa pris- och intäktsnivå upprätthålls. Även marknadsföringen anpassas till konkurrensmarknaden. På Arlanda flygplats är SL en stor annonsörer när man marknadsför sitt pendeltåg till flygresenärer från utlandet.
Företagsekonomisk effektivitet
Samhällsekonomisk effektivitet
Kommersiell
Subventionerad kollektivtrafik
Bilaga 10 SOU 2015:110
154
På makronivå blir resultatet att den nya kollektivtrafik som utvecklas när subventionerad och kommersiell kollektivtrafik konkurrerar är samhällsekonomiskt olönsam och ofta företagsekonomiskt olönsam. Detta är illustrerat i figur 2 med att de två fälten blir överlappande och får en ökande andel samhällsekonomiskt olönsam kollektivtrafik.
En orsak till detta resultat är ett omfattande utbudstillskott i lågtrafik för att erbjuda styva tidtabeller med ett eller två tåg i timmen. På sträckan Stockholm–Uppsala går det nu närmare 80 tåg per dag jämfört med knappt 40 tåg tidigare. Enligt Nelldal et al (2014) är den genomsnittliga beläggningen på ett SJ snabbtåg nära 70 procent, ett genomsnittligt tåg cirka 40 procent och på ett SL pendeltåg cirka 25 procent. Dessa uppskattningar talar för att tågen Stockholm–Uppsala fick en genomsnittligt lägre beläggningsgrad efter att pendeltågen togs i trafik. Enligt SL och UL gick cirka 6 000 resenärer av eller på pendeltåget i Uppsala och därefter gick några hundra fler personer av tåget än på tåget vid Knivsta och Arlanda. Det motsvarar en genomsnittlig beläggning på knappt 150 personer som åkte med pendeltåget från Uppsala till Upplands-Väsby, d.v.s. resor från Uppsala till Stockholm med förorter.
En annan orsak är att resenärer väljer att resa med långsamma subventionerade periodkort mellan ändpunkter i ett upphandlat storregionalt tågsystem i stället för att lösa dyrare periodkort med ett snabbare tåg. Den förlängda restiden ger en samhällsekonomisk förlust för samhället. Denna effekt har även uppmärksammats av utredare som planerar den nya TiM-trafiken. ”Som exempel kan sträckan Stockholm–Uppsala tjäna. Genom att periodbiljetten för pendeltåget både är billigare och har större utbud än motsvarande biljett för regionaltågen har en överströmning av ändpunktsresenärer skett från regionaltågsresande till pendeltågsresande. Men resenärerna gör en restidsförlust i och med att ändpunktsresenärernas restid förlängs.” (Trafikförvaltningen i Stockholms län m.fl., 2015)
Bilaga 10
155
7.1 Varför agerar regionerna på det här sättet?
Regionerna gör inträden med upphandlad kollektivtrafik där det finns ett stort kommersiellt utbud, därför att de vill öka kollektivtrafikresandet och samtidigt öka den subventionerade kollektivtrafikens självfinansieringsgrad. Denna intention har bl.a. behandlats av Trafikanalys (2012) och Delphi (2015).
Den här strategin utgår från flera felaktiga kalkyler. Den första är att subventionerad kollektivtrafik som konkurrerar med kommersiell kollektivtrafik kan öka självfinansieringsgraden för det offentliga. Den andra är att kollektivtrafikresandet kommer att öka. Den tredje är att man vill vinna nya resenärer till kollektivtrafiken. Den första kalkylen är felaktig därför att enbart en del resenärer betalar för sin biljett i ett subventionerat kollektivtrafiksystem medan i stort sett alla som åker kommersiellt löser en biljett. I den subventionerade kollektivtrafiken kommer merparten av intäkterna från periodkort och tillskottet av en ny linje har endast marginell effekt på den försäljningen. Om den kommersiella trafiken vinner fler resenärer kommer det att ge omedelbara negativa effekter för den subventionerade trafiken. Region Halland har t.ex. fått täcka stora underskott i sin andel av Öresundstågstrafiken efter att SJ kom tillbaka med snabbare tåg och billiga enkelresor. Enligt Region Halland har intäkterna för Öresundståg sjunkit drastiskt de senaste åren. Regionen planerar att öka sitt driftsbidrag för kollektivtrafiken från 314 miljoner kronor (Trafikanalys, 2014b) under 2013 till 395 miljoner kronor under 2016 (Region Halland, 2015). Den andra kalkylen är ofta felaktig eftersom den baseras på antagandet att det kommersiella utbudet inte förändras efter ett inträde av subventionerad kollektivtrafik. Om det kommersiella utbudet försvinner kan mycket väl nettoeffekten bli minskat resande för delar av kollektivtrafiken när subventionerade regionala tågsystem görs om till ett länkat subventionerat interregionalt tågsystem. Kalkylen tar inte heller hänsyn till att resandet kan komma att öka även om kommersiella järnvägsföretag sköter tågtrafiken. Den tredje kalkylen stämmer inte alltid därför att billigare och bättre långväga subventionerade regionala tågresor kan motivera människor att förändra sitt boende och resa längre resor sträckor till arbetet och därmed ersätta korta kollektivtrafikresor med långa resor.
Bilaga 10 SOU 2015:110
156
8 Diskussion och slutsatser
Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik har hittills lett till fler tåg, högre priser för enstaka resor i den regionala kollektivtrafiken, billigare periodkort för interregionala tågresor, starkt ökat tågresande, ökad differentiering i utbudet av regionala och interregionala järnvägsresor, lägre beläggning på många tåg, ökade absoluta underskott för RKM, minskade vinster för kommersiella företag, genomsnittligt längre restider på många destinationer, och rättsprocesser.
Hittills har ingen myndighet prövat frågan om den upphandlade järnvägstrafiken skadar den kommersiella järnvägstrafiken. Konkurrensverket gjorde en snäv marknadsangränsning när Flygbussarna klagade på det nya pendeltåget från Stockholm till Uppsala. I sin utredning behandlade Konkurrensverket enbart frågan om hur SL och UL:s pendel påverkade Flygbusstrafiken. Detta var anmärkningsvärt eftersom Konkurrensverket i en remiss till den nya kollektivtrafiklagen framfört att det krävs en närmare gräns för det offentliga åtagandet, särskilt när det gäller förhållandet mellan kommersiell och offentligfinansierad trafik. Konkurrensverket har en möjlighet att göra prioriteringar i sin tillsynsverksamhet. ”Syftet är alltid att främja en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer” (Konkurrensverket, 2014). Transportstyrelsen har avstått från att göra en egen utredning både i detta fall och i fallet om den utvidgade allmänna trafikplikten i Mälardalen trots att myndigheten ska följa utvecklingen på kollektivtrafikmarknaden efter den nya kollektivtrafiklagens tillkomst. Politikerna i Trafikutskottet fann inget att kritisera när SL och UL (med lagens samtycke) aggressivt prissatta sina tjänster för att slå ut kommersiella trafikföretag.
Utredarna som gjort utredningar på uppdrag av Trafikanalys verkar axiomatiskt utgå från att upphandlad kollektivtrafik ger samhällsekonomiska vinster. Därför behöver man antingen inte räkna på samhällsekonomiska effekter eller också gör man kompletterande antaganden när nytillkommande upphandlad trafik ger en samhällsekonomisk förlust. Det går inte utifrån dessa utredningar
Bilaga 10
157
att uttala sig om upphandlad kollektiv järnvägstrafik ger ett bättre samhällsekonomiskt utfall än fortsatt kommersiell trafik.
Trafikanalys är den myndighet som starkast har ifrågasatt värdet av att upphandlad trafik konkurrerar med kommersiell trafik. Men inte heller Trafikanalys fann att i de enskilda fallen – Öresundståg, SL och UL pendeltåg och allmän trafikplikt i Mälardalen – borde RKM avstå från att satsa på egen trafik. I Trafikanalys (2014) dras slutsatsen att med tanke på järnvägens problematik bedömer vi att marknadsöppningen så här långt varit en framgång, Trafikanalys (2014) såg två huvudsakliga risker med en ökning av den subventionerade järnvägstrafiken. Den kan leda till en undanträngning av kommersiell trafik och på så sätt minska utbudet och/eller komforten för resenärer och därmed motverka avsikten att med mer subventionerad tågtrafik förbättra för resenärerna. De storregionala tågsamarbetena kan komma att vara kostnadsdrivande i en sektor där subventionsgraden på 15 år ökat från 42 till 50 procent, och där biljettpriserna för resenärer stigit mer än konsumentpriser generellt. Trafikanalys (2014) föreslår att ökade samarbeten kan vara ett sätt att hantera konflikter när RKM expanderar storregional järnvägstrafik som beläggs med allmän trafikplikt. ”Ett sätt att komma runt denna målkonflikt är att försöka gå in i samarbeten mellan RKM och kommersiella operatörer, snarare än att konkurrera. Vi har förstått det som att SJ vill ha ett sådant samarbete i Mälardalen medan Mälab (Mälardalslänens alla RKM samt Östergötlands RKM) hittills visat ointresse.”
8.1 En sekventiell modell över interaktionen upphandlad och kommersiell järnvägstrafik
En RKM som går in på en marknad dominerad av ett kommersiellt järnvägsföretag kan välja mellan flera olika inträdesstrategier. Man kan välja att gå in mjukt och erbjuda ett samarbete med koordinerade tidtabeller och prissättning. Denna strategi har valts av Västtrafik för tågen som går från Göteborg i riktning mot Stockholm. Västtrafik har ett biljettsamarbete med periodkort i SJ AB:s kommersiella regiontåg på sträckan Göteborg–Skövde– Töreboda. Däremot kan en resenär inte använda sin reskassa på dessa tåg. En RKM kan också välja att gå in aggressivt och försöka slå ut det kommersiella företaget genom att själva bestämma tid-
Bilaga 10 SOU 2015:110
158
tabeller och ta över alla intäkter från den subventionerade järnvägstrafiken. Denna strategi valdes av de samverkande regionerna i Öresundstågen. Ett alternativ till dessa inträden är att teckna ett avtal om en tjänstekoncession. Dessa avtal kan antingen ligga närmare samarbetet mellan Västtrafik och SJ AB eller lämna en liten andel av intäktsmassan till det kommersiella järnvägsföretaget. I fallet med den framtida TiM-trafiken är det oklart om de samverkande regionerna kommer vara mjuka eller aggressiva. Helt klart är att regionerna kommer vilja styra tidtabelläggningen och försöka öka sin andel av det regionala resandet till och från Arlanda. Ersättningen till det kommersiella järnvägsföretaget är ännu inte bestämt, men av många dokument framgår att regionerna kommer dela på intäkterna från periodkorten som kommer att vara den största inkomstkällan. Se citat nedan från Stockholms läns landsting, Trafiknämnden (2012).
”Diskussionerna kring fördelning av kostnader och intäkter har hittills förts på en principiell nivå för att identifiera olika principer. Tanken är att med avsiktsförklaringen som grund arbeta vidare med fördelningsnycklar inför kommande genomförandebeslut. Bland de identifierade möjliga principerna för fördelning av kostnader och intäkter kan nämnas:
Fördelningen utifrån var resenären är bosatt.
Fördelningen utifrån antal produktionskm (fordonskm) som sker inom respektive län. Fördelningen utifrån antal personkm som sker inom respektive län.
MÄLAB har försökt beräkna vad de olika modellerna skulle kunna innebära. Kalkylerna innehåller svagheter, främst på intäktssidan. Att beräkna kostnaderna för produktionen är relativt enkelt, emedan bedömningen av biljettintäkter innehåller stora osäkerheter.”
En RKM kan följaktligen välja mellan flera olika strategier för att hantera relationen med kommersiella järnvägsföretag. Under de nära sju år som det har funnits konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik kan vi notera att RKM försöker öka sin kontroll och sitt inflytande över tidtabelläggningen och öka sin andel av intäkterna från den tidigare kommersiella järnvägstrafiken.
I ett första skede agerar trafikhuvudmannen eller RKM aggressivt för att vinna marknadsandelar även om de riskerar att slå
Bilaga 10
159
ut kommersiella transportföretag och ge negativa effekter för en del resenärer. På sträckan Stockholm–Arlanda lade Swebus ned sin busstrafik omedelbart när pendeltåget startade sin trafik. På västkustbanan drev Skånetrafiken bort SJ AB när man via en rättsprocess tillskansade sig äganderätten till SJ AB:s Intercitytåg. Detta gav Öresundstågen nästan två konkurrensfria år men resenärerna fick längre restider på långa avstånd och ledde till ökad biltrafik på långa avstånd.
I ett andra skede förändrar den kommersielle aktören utbud och/eller prissättning. Arlanda Express har ökat antalet rabattmöjligheter för sina resenärer. SJ AB sänkte priset på sitt periodkort Stockholm–Uppsala. SJ AB lämnade linjen Göteborg–Malmö i väntan på att det skulle vara möjligt att korta restiderna.
I ett tredje skede sänker RKM priserna på sina periodkort. UL och SL har sänkt priset på ett periodkort i de två regionerna från 1 990 kronor till 1 450 kronor samtidigt som underskotten för kollektivtrafiken i länen ökar. Resor med SJ AB kostar drygt 2 600 kronor med ett periodkort i en region. Regionerna i Öresundstågsamarbetet meddelade under 2014 att de skulle sänka priserna för periodkort under 2015.
I och med dessa prissänkningar har RKM spelat ut alla sina kort. De har byggt upp en storregional järnvägstrafik med täta avgångar under större delen av dagen och de har uttömt möjligheterna till ytterligare prissänkningar eftersom intäkten från långväga interregionala resor med periodkort ger väsentligt lägre intäkter för regionen än inomregionala resor. Jag har tidigare i rapporten lyft fram exemplet Halland som gått från en självfinansieringsgrad om 60 procent för kollektivtrafiken 2013 (Trafikanalys, 2014b) till en planerad självfinansieringsgrad om 52–53 procent under 2016. I detta fjärde skede kan kommersiella tågoperatörer välja mellan flera olika handlingsalternativ vilka kommer öka resandet med deras tåg och dränera den subventionerade trafiken på intäkter. De kan erbjuda lägre priser, högre kvalitet eller kortare restider.
I ett femte skede tvingas RKM till skattehöjningar, höjda periodkortspriser eller minskat utbud till följd av absoluta kostnadsökningar orsakade av regional och interregional järnvägstrafik. Under de senaste åren har flera regioner signalerat förändringar i kollektivtrafiken, vilka innebär t.ex. minskad glesbygdstrafik och fortsatta satsningar på långväga järnvägstrafik. Den politiska
Bilaga 10 SOU 2015:110
160
ledningen för landstinget i Stockholms län ville under 2015 höja priset för periodkort men blev nedröstade av oppositionen.
Den avgörande förklaringen till att regionerna agerar aggressivt mot de kommersiella företagen är att de överskattar sina konkurrensfördelar och underskattar sina konkurrensnackdelar. Regionernas har fem huvudsakliga konkurrensfördelar:
1. De kan subventionera sin trafik.
2. De har rätt att träffa överenskommelser om biljettpriser över regiongränserna. Kommersiella kollektivtrafikföretag får inte komma överens om prissättningen.
3. Regionerna äger i stort sett alla resurser som behövs för att bedriva kollektivtrafik – utom anställningskontrakten med lokförare.
4. De flesta regioner har också fördelen av att ha köpt nya tåg med statliga subventioner.
5. Alla kommersiella kollektivtrafikföretag av betydelse utom Arlanda Express har en eller flera regioner som sin viktigaste kund. Om de klagar på att den subventionerade kollektivtrafiken breder ut sig kan det kanske få negativa effekter i framtida upphandlingar.
Regionernas konkurrensnackdelar förhindrar dem från att gå in i en långsiktig strategisk konkurrens med kommersiella järnvägsföretag där företag kan använda sig av flera olika konkurrensparametrar. Regionerna kan i stort sett enbart konkurrera med pris och turtäthet. Det är det som är förklaringen till att regionerna som samarbetar i Öresundstågen, SL och UL och regionerna i MÄLAB gör aggressiva utfall mot den kommersiella järnvägstrafiken för att omedelbart bli marknadsledande. I ett förslag (Stockholms läns landsting, Trafikförvaltningen, 2014) till framtida regionaltågstrafik i Mälardalen kommer nya regionaltåg gå med tätare intervall än 30 minuter mellan Stockholm och Uppsala och kommer kompletteras med pendeltågen Stockholm-Uppsala. Alla tågen planeras stanna vid Arlanda.
Vilka är då regionernas konkurrensnackdelar? Den viktigaste är de restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardags-
Bilaga 10
161
resande, avse resor kortare än 100 km,6 och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrensnackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kommersiella företagens biljetter. Ju mer RKM subventionerar sina periodkort desto mindre kan de dra fördel av att resenärernas reskostnader minskar via skatteavdrag i inkomstdeklarationen, se Nelldal et al (2014) för en mer ingående beskrivning av skattesubventionering av järnvägstrafik via reseavdrag. Den tredje konkurrensnackdelen är att man möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Ett kommersiellt företag kan lämna en marknad med tre veckors förvarning. Den fjärde konkurrensnackdelen är att RKM ska tillhandahålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte konkurrensnackdelen är att järnvägstransporter konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner i regionerna.
Den skärpta konkurrensen från kommersiella järnvägsföretag och de ökade underskotten i den upphandlade järnvägstrafiken talar för en mer ödmjuk inställning från RKM. Det aggressiva konkurrensbeteendet minskar möjligheterna till att koordinera upphandlad och kommersiell järnvägstrafik till nytta för resenärerna och det minskar också möjligheterna att kunna utnyttja synergier med den kompletterande kommersiella järnvägstrafiken. Den med allmän trafikplikt belagda storregionala järnvägstrafiken i Mälardalen kommer under de första åren behöva använda SJ AB:s tåg för alla trafikuppdrag. Därefter kommer mer än hälften av trafiken behöva utföras med inhyrda tåg.
6 Det här innebär t.ex. att hotet i MÄLAB (2012) om att ta över Ostpendeln inte är realistiskt eftersom den avser resor som i regel är längre än 100 km och enbart stannar i de stora städerna.
Bilaga 10 SOU 2015:110
162
Referenser
Arlandabanan Infrastructure AB (2012), Årsredovisning 2011 Arlandabanan Infrastructure AB (2013), Årsredovisning 2012 Arlandabanan Infrastructure AB (2014), Årsredovisning 2013 Arlandabanan Infrastructure AB (2015a), Årsredovisning 2014 Arlandabanan Infrastructure AB (2015b), Delårsrapport januari-
juni 2015 Delphi (2014), Mål nr 19678-14; SJ AB ./. Stockholms läns
landsting Trafikförvaltningen Delphi (2015), Överklagande av beslut om allmän trafikplikt enligt
lagen om kollektivtrafik. Överklagat avgörande: Förvaltningsrättens i Stockholm avgörande av den 11 december 2014 i mål nr 17678-14 Fröidh, O. och Byström, C. (2012), Interregional tågtrafik i
konkurrens på västkustbanan, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad
Konkurrensverket (2014), Konkurrensverkets prioriteringspolicy för
tillsynsverksamheten, 2014-04-10
MÄLAB (2012), PM. Komplettering av Trafikplan 2017 med
beskrivning om antagande av trafik i övriga trafiksystem
Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av
utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH
Prop. 2009/10:200, Regeringens proposition 2009/10:200 Ny
kollektivtrafiklag Region Halland (2015), Åtgärdsplan kollektivtrafik, Diarienummer
RS150013 SKL (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? Snellman, H. (2014), Mål nr 19678-14; SJ AB ./. Stockholms läns
landsting SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag Stockholms läns landsting (2014), Trafikpliktsbeslut TN2014-
0302, http://www.sll.se/Global/Politik/Politiska-organ/ Trafiknamnden/2014/2014-06-03/p8-TN-Beslut-trafikpliktregional-tagtrafik-ostra-Sverige.pdf
Bilaga 10
163
Stockholms läns landsting (2015), Årsredovisning 2014 Stockholms läns landsting, Trafikförvaltningen (2014), Information
om trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg. Tjänsteutlåtande 2014-01-14 Stockholms läns landsting, Trafiknämnden (2012), Yttrande över
utkast till avsiktsförklaring om utveckling av den regionala tågtrafiken Trafikanalys (2012), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken – rapport 2012,Rapport 2012:13
Trafikanalys (2013), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken – rapport 2013, Rapport 2013:13
Trafikanalys (2014a), En förbättrad kollektivtrafik? – utvärdering av
två reformer, Rapport 2014:13
Trafikanalys (2014b), Lokal och regional kollektivtrafik 2013,
Statistik 2014:22 Trafikförvaltningen Stockholms läns landsting, Landstinget i
Uppsala län och MÄLAB (2015), Remiss Trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg, Diarienummer TN-2015-0017 Transrail Sweden AB (2015), Framtidens regionaltågstrafik i
Mälardalen, reviderad 2015-01-15
Trivector (2012), Öresundstågstrafiksförsöket– en utvärdering av
trafikhuvudmännens agerande och erfarenheter
Uppsala Nya Tidning (2013), Fler väljer UL framför SJ, artikel
publicerad 3/12 2013 Uppsala Nya Tidning (2015), Sträckan Uppsala-Stockholm sticker
ut, artikel publicerad 27/8 2015
WSP (2013), Pendeltåg Stockholm–Arlanda–Uppsala – Samhälls-
ekonomisk, företagsekonomisk och politisk analys i ljuset av den nya kollektivtrafiklagstiftningen
X2 (2013), Avtalsprocess för fördubblad kollektivtrafik Öresundståg (2012), Öresundståg info 2012
Bilaga 11
165
Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–2015
1
Staffan Hultén
Docent
Stockholm School of Economics Institute for Research
1 Tack till Matts Andersson, WSP och KTH, för kommentarer på en tidigare version av rapporten.
Bilaga 11
167
Innehållsförteckning
Sammanfattning .............................................................. 169
1 Inledning ................................................................ 170
2 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader .......................................... 171
2.1 Transaktionskostnader ......................................................... 172 2.2 Rätlinjighetskostnader .......................................................... 175 2.3 Transitionskostnader ............................................................ 179
3 Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering ............................................................ 182
3.1 Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB ................................................................. 184 3.2 Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg ........... 185 3.3 Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet ............................................................ 186 3.4 Den årliga fördelningen av tåglägen ..................................... 187 3.5 Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning .......................... 189 3.6 Trafikverkets underhåll av järnvägen ................................... 191
3.7 Kontraktsavbrott ...................................................... 194
3.8 Upphandling av regional tågtrafik .............................. 195
3.9 Ägande och inköp av persontåg ................................. 195
Bilaga 11 SOU 2015:110
168
4 Diskussion och slutsatser .......................................... 196
4.1 Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning? ............................................. 198
Referenser ....................................................................... 204
Bilaga1 Extraordinära intäkter och kostnader i
Affärsverket SJ 1988–2000 ................................. 207
Bilaga 11
169
Sammanfattning
På den avreglerade järnvägsmarknaden konfronteras reglerande myndigheter, järnvägsoperatörer och andra företag av transaktions- och transitionskostnader. I denna rapport jämförs omfattningen och betydelsen av dessa kostnader under de senaste femton åren på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden.
Transaktionskostnader brukar studeras antingen som kostnaden för att använda marknadsmekanismen eller som kostnader orsakade av brister i marknadens funktionssätt. Exempel på sådana brister på oligopolistiska marknader är opportunistiskt agerande från företag och individer, asymmetriskt spridd information och osäkerhet om utfallet av ekonomiskt handlande. I denna rapport studeras och mäts transaktionskostnader som orsakade av brister i marknadens funktionssätt. I rapporten konceptualiseras och mäts också misalignment costs (på svenska rätlinjighetskostnader). Dessa är en typ av transaktionskostnader som uppstår på tidigare monopolmarknader med betydande nätverksexternaliteter, som en konsekvens av både frånvaron av fungerande incitamentstrukturer och svårigheterna att utforma kontrakt så att de tidsmässigt överensstämmer med investeringshorisonten för de investeringar som är nödvändiga för att uppfylla kontraktet. Transitionskostnader (kan också benämnas övergångskostnader) orsakas antingen direkt av en regelförändring eller uppstår som en konsekvens av att förhala en kommande regelförändring.
Undersökningen av transaktionskostnadernas och rätlinjighetskostnadernas storlek bekräftar resultaten av tidigare europeiska studier som kommit fram till att bristande rätlinjighet orsakar större kostnader än andra typer av transaktionskostnader, som kostnader för att genomföra upphandlingar, skriva kontrakt och kontraktsavbrott. Transitionskostnaderna har varit stora i samband med en del regelförändringar, men överföringarna har i regel stannat inom järnvägssektorn.
Bilaga 11 SOU 2015:110
170
1 Inledning
Den svenska järnvägen har gradvis avreglerats och omreglerats från ett statligt ägt och av riksdagen kontrollerat järnvägsmonopol till vertikalt separerade marknader med varierande grad av konkurrens och med öppet tillträde till järnvägens infrastruktur. Jag kommer i den här rapporten att omväxlande använda begreppen avreglering och omreglering. Med avreglering avses alla beslut och processer som syftar till att omvandla det tidigare statliga monopolet Affärsverket SJ till konkurrensmarknader. Med omreglering avses alla besluten och processerna som ryms inom begreppet avreglering plus alla beslut och processer som inte har som effekt att omvandla järnvägsmarknaden till marknader med konkurrens. Exempel på sådana beslut är förändringar i Banverkets och senare Trafikverkets organisation och besluten att ge trafikhuvudmännen trafikeringsrätter och möjligheter att belägga kommersiell järnvägstrafik med allmän trafikplikt.
Rapporten har tre syften. Det första är att ge en genomgång av tre teoretiska begrepp med vars hjälp vi kan analysera kostnader som uppkommer under en avregleringsprocess. De tre begreppen är transaktionskostnader, transitionskostnader och rätlinjighetskostnader. Det andra syftet är att kvantifiera dessa kostnader under de senaste 10 till 15 åren av den svenska järnvägens avreglering. Det tredje syftet är att diskutera om och hur dessa kostnader kan begränsas eller rentav undvikas.
Rapporten har följande uppläggning. I nästa kapitel behandlas de teoretiska begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader. I denna genomgång kommer jag dels gå igenom begreppens teoretiska innehåll, dels relatera till hur dessa begrepp har använts i forskning och studier av i första hand den avreglerade järnvägen och i andra hand andra avreglerade marknader. Därefter följer ett kapitel med exempel på dessa typer av kostnader under den svenska järnvägens avreglering. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion och slutsatser.
Bilaga 11
171
2 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader
När en tidigare monopolmarknad avregleras uppkommer flera olika typer av kostnader som är direkt kopplade till omregleringen från ett monopol till en marknad med konkurrens mellan företag. Dessa kostnader kan antingen uppkomma i produktionen av en produkt eller tjänst, i koordinationen av ett nätverk eller i organisationen av produktionen och marknadsföringen av en produkt eller tjänst. När avregleringarna av de offentliga monopolen inom kollektivtrafiken startade i slutet av 1980-talet var forskare, utredare och politiska beslutsfattare mest intresserade av hur avregleringarna påverkade stordriftsfördelar och nätverksekonomier i kollektivtrafiken. Forskningen om dessa problem visade att de flesta järnvägsmonopol kunde brytas upp i mindre enheter utan betydande förluster av stordriftsfördelar med undantag för järnvägsnät med stora trafikflöden. På dessa järnvägsmarknader där det fanns ekonomiska fördelar av tät trafik – economies of density – kunde en avreglering leda till en sämre effektivitet. När de nya avreglerade marknaderna hade stabiliserats noterade forskare och utredare att organisationen av de vertikalt uppdelade järnvägsförvaltningarna påverkade kostnaderna för en avreglerad marknad i jämförelse med ett bibehållet monopol. I Preston (1996) argumenteras för att ett vertikalt uppdelat järnvägsföretag kan förlora samordningsekonomier (economies of scope) jämfört med ett vertikalt sammanhållet järnvägsföretag. I senare forskning har det tillkommit mer detaljerade analyser av vilka kostnader som orsakas av förlorade samordningsekonomier. Forskningen har inriktats mot studier av kostnader för att genomföra transaktioner på en marknad, kostnader för att omorganisera en marknad, och kostnader för att skapa rätlinjighet i de institutionella förhållandena och i de incitament som styr olika aktörers handlande.
Transaktionskostnader är förenklat uttryckt kostnader som uppstår när transaktioner utförs på en marknad. Transaktionskostnader brukar kontrasteras mot hierarkikostnader, d.v.s. kostnader för att utföra transaktioner inom en organisation. Transaktionskostnader avser antingen kostnader för att utnyttja möjligheter på en marknad – marknadsföringskostnader, kostnader för att sprida information, kontraktskostnader, kostnader för att få till
Bilaga 11 SOU 2015:110
172
en fungerande konkurrens, etc. – eller kostnader orsakade av s.k. marknadsimperfektioner – fåtalskonkurrens, osäkerhet, svårtillgänglig information, opportunism etc. Transaktionskostnader finns alltid på marknader, men kan vara högre eller lägre beroende på förekomsten av marknadsimperfektioner och storleken på företags investeringar i marknadsföring, inköp och informationsspridning.
Den andra kostnaden som uppstår när offentliga monopol avregleras är rätlinjighetskostnader2 – betecknas på engelska med misalignment costs – och avser kostnader som beror på bristande rätlinjighet mellan regelverk, styrning, incitament, investeringar och produktion. Rätlinjighetskostnader är en form av transaktionskostnader och uppstår beroende på marknadsimperfektioner. Med bristande rätlinjighet avses t.ex. att enskilda aktörer maximerar sina egna intäkter och kostnader utan att ta hänsyn till systemets effektivitet. Detta sätt att agera från företag på en marknad kan orsaka kostnader för alla företag på en marknad om de delar på en gemensam infrastruktur som spåren och signalsystemen i fallet med järnvägen. Problem med bristande rätlinjighet anses kvarstå på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden därför att den är ofullständigt avreglerad, har kvar starka inslag av offentligt ägande och marknadsdominerande företag eller fåtalskonkurrens.
Den tredje typen av kostnad är transitionskostnader (övergångskostnader). Dessa kostnader är i regel av engångskaraktär och uppkommer när ett sätt att organisera en marknad ersätts av ett annat sätt att organisera en marknad. Transitionskostnader avser ofta omfördelningar från ett företag, en grupp av företag eller en grupp anställda till andra företag eller anställda eller till samhället som helhet. Om transitionskostnaderna, t.ex. avskrivningar av tekniskt föråldrad utrustning, är väldigt höga brukar det leda till förhandlingar om vem som ska stå för dessa kostnader.
2.1 Transaktionskostnader
Begreppet transaktionskostnader brukar ofta förknippas med marknadsimperfektioner och effektivitetsförluster. I forskning om transaktionskostnader orsakade av marknadsimperfektioner finns
2 Det engelska begreppet align betyder ställa upp i rät linje, t.ex. av ett hjulpar på en bil.
Bilaga 11
173
ett antagande om att marknader rör sig i riktning mot minskade sådana kostnader. I t.ex. den organisationsteoretiska litteraturen (Nickerson och Silverman, 2003) finns två motsatta antaganden som båda leder till att transaktionskostnader har en tendens att minska på en marknad. I anpassningsansatsen (adaptation view) kan icke rätlinjiga företag (misaligned firms, se Nickerson och Silverman, 2003) nästan friktionsfritt anpassa sig om de tillämpar felaktiga styrstrukturer och minska sina produktions- och transaktionskostnader. I selektionsansatsen kan få företag som använder icke-optimala styrstrukturer anpassa sig och de blir istället utslagna från marknaden.
Men transaktionskostnader handlar minst lika mycket om att utnyttja fördelarna med att använda en marknad som kostnader som uppstår för att hantera nackdelarna med en marknad. Många försök att mäta förekomsten av transaktionskostnader har uppmärksammat dessa kostnaders tvetydighet, men har valt att mäta dessa kostnader betraktade som en helhet. En fördel med att mäta transaktionskostnader som en helhet är att man får en bra uppskattning av hur stora transaktionskostnaderna är i samhället eller i en industri. Nackdelen är att man blandar samman transaktionskostnader som förmodligen är effektivitetshöjande med sådana som minskar effektiviteten. Med denna typ av analys blir det svårt att uttala sig om det är bra eller dåligt för samhället att transaktionskostnaderna ökar eftersom analysen inte har försökt särskilja effekterna av olika typer av transaktionskostnader.
I litteraturen om transaktionskostnader finns det genomgående ett antagande att ökade transaktionskostnader ger en försämrad ekonomisk effektivitet. I Merkert et al (2010) testade författarna den motsatta hypotesen att ökade transaktionskostnader leder till förbättrad teknisk effektivitet hos tågoperatörer (en studie av 43 tågoperatörer i Storbritannien, Sverige och Tyskland). Man fann att det inte var fallet. Ökade transaktionskostnader ger sämre teknisk effektivitet.
Merkert har gjort flera mätningar av transaktionskostnaderna på olika europeiska järnvägsmarknader. Han finner genomgående att de är relativt små (upp till 10 procent) i förhållande till omsättningen.
Merkert (2010) utgår från att transaktionskostnader är förknippade med att förbereda, förhandla, genomföra och övervaka kontrakt. Merkert (2010) definierade i en studie av det brittiska
Bilaga 11 SOU 2015:110
174
järnvägssystemet transaktionskostnaderna som kostnaderna för företagsledning och administrativ personal hos de nybildade brittiska tågoperatörerna. Han räknade inte in kostnader för inhyrda konsulter eller kostnader för reglerande myndigheter i sin mätning. Han fann att transaktionskostnaderna mätt på detta sätt ökade under perioden 1996–2008, från 2,86 procent till 4,27 procent av omsättningen.
Även i Merkert, Smith och Nash (2012) drogs slutsatsen att transaktionskostnaderna för att förhandla och driva igenom kontrakt i ett vertikalt separerat järnvägssystem var låga. I denna studie fann man också att länder som använde den s.k. koncernmodellen3 hade en procent lägre transaktionskostnader mätt som andel av omsättningen jämfört med länder som hade totalt vertikalt separerade marknader.
I ingen av dessa studier inkluderades transaktionskostnaderna (marknadsförings- anbuds- och administrationskostnader) för de företag som säljer tjänster till tågoperatörer eller infrastrukturhållare eller kostnaderna för offentliga myndigheter som har till uppgift att reglera och övervaka järnvägsmarknaden. Studier från andra marknader som använder offentlig upphandling utgår från att företag lägger cirka en till två procent av kontraktssumman i en upphandling (Bergman och Stake, 2013). Det saknas också studier av kostnaderna för vad den offentliga regleringen och övervakningen av järnvägsmarknaden kostar. En annan typ av empirisk forskning som också saknas är jämförelser av exceptionella transaktionskostnader orsakade av avbrutna eller väsentligt omförhandlade kontrakt på olika europeiska marknader.
I denna rapport avgränsar vi oss till att enbart undersöka transaktionskostnader som uppkommer som en konsekvens av att järnvägen inte har en fungerande konkurrens4 på sina delmarknader. Detta resulterar i ett behov av offentlig övervakning och reglering, kostnader för upphandling och kontraktskrivande, konfliktlösning och domstolstvister. Genom att gå tillväga på detta sätt kopplas transaktionskostnader logiskt till olika former av mark-
3 Tyskland och Frankrike använder för närvarande en koncernmodell för att reglera kontrakten på den nationella järnvägsmarknaden 4 På engelska workable competition, d.v.s. en marknad kan trots inslag av oligopol eller marknadsdominerande företag ge ett i stort sett lika bra samhällsekonomiskt resultat som marknader med många konkurrerande företag.
Bilaga 11
175
nadsimperfektioner och vi skapar oss en uppfattning om deras storlek och kan ge förslag till hur de kan påverkas.
2.2 Rätlinjighetskostnader
Den andra typen av kostnad är rätlinjighetskostnader – misalignment costs. Denna typ av kostnad uppkommer när ett sätt att organisera en verksamhet inte är rätlinjigt (misaligned) med transaktionen. Bristande rätlinjighet implicerar att transaktionskostnaderna inte är optimerade i det valda sättet att organisera verksamheten. Den här differensen kan enligt Jolink och Niesten (2011) betecknas som en transaktionskostnadsdifferential (transaction cost differential). För rätlinjighetskostnader gäller, precis som för andra transaktionskostnader orsakade av marknadsimperfektioner, att företags handlande och interaktioner mellan företag och organisationer på marknaden gör att de gradvis minskar.
Rätlinjighetskostnader kan uppkomma på flera olika sätt på avreglerade marknader. De kan uppstå som en konsekvens av att regelverk för ömsesidigt beroende verksamheter inte är rätlinjiga. De kan också orsakas av opportunistiskt agerande från företag som vinstmaximerar utan att ta hänsyn till järnvägssystemets totala effektivitet. I Nash et al (2014) anförs att det är vanligt att en aktör i järnvägssystemet tar hela kostnaden för en investering medan en annan aktör vinner alla fördelarna. “The misalignment issues have important technical components and the pivotal point with all these issues is that costs and benefits of various actions can fall apart and that one actor bears the costs whilst the other one gains all or at least a noteworthy share of the benefits.” Vi kommer först redovisa slutsatserna från en artikel som studerat frågan om att regelverk inte är rätlinjiga och därefter gå över till att behandla hur forskare och utredare analyserat och värderat effekterna icke rätlinjiga incitament på aktörs- och systemnivå.
Enligt Yvrande-Billon och Ménard (2004) är ”misalignment” ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De fann att marknaden för den rullande materielen för den upphandlade järnvägstrafiken i Storbritannien uppvisade uppenbara problem med bristande rät-
Bilaga 11 SOU 2015:110
176
linjighet. Kontraktstiderna var för korta för att ge incitament åt de nyskapade privatägda vagnbolagen att beställa nya tåg specialdesignade åt en operatör som hade vunnit kontraktet för ett järnvägsnät. Därtill var den rullande materielen som vagnbolagen tagit över från British Rail i många fall anpassad speciellt för vissa linjer eller regionala järnvägsnät.
I sin analys finner Yvrande-Billon och Ménard (2004) att vagnbolagen och tågoperatörerna kunde lösa problemet med bristande rätlinjighet antingen genom att förändra den rullande materielen eller att förändra sättet att organisera transaktionen. Vagnbolagen som var den aktörskategori som hade mest att vinna på att reducera problemen med bristande rätlinjighet valde den första vägen. Man ställde krav på tillverkare att de skulle producera standardiserade och billigare tåg och man efterfrågade nya tåg som kunde användas på större delar av det brittiska järnvägsnätet.
I senare utredningar och forskning har man funnit andra och mycket mer kostsamma orsaker till rätlinjighetskostnader. I denna litteratur har man riktat sökarljuset mot att incitament på aktörsnivå kan leda till negativa effektivitetseffekter på systemnivå. I Araújo (2011) anförs att tågoperatörer inom OECD inte ges tillräckliga incitament att bidra till sänkta marginalkostnader för infrastrukturhållaren och att denne har små incitament att förbättra tillgängligheten till banan eftersom den inte får några fördelar av att tågoperatörerna erhåller högre intäkter. Den här bristen på rätlinjighet har resulterat i ett underutbud av järnvägskapacitet. Enligt Araújo (2011) visade en studie från OECD från 2006 att förlorade “economies of scope” ökade produktionskostnaderna med från 20 till 40 procent i vertikalt separerade järnvägssystem.
Enligt Nash et al (2014) har flera rapporter försökt att behandla frågan om bristande rätlinjighet vad gäller incitament i alternativa järnvägssystem. De påpekar att frågan om icke rätlinjiga incitament (incentive misalignment) i avreglerade järnvägssystem behandlats i flera rapporter. I de kvalitativa studierna har man försökt lista positiva och negativa konsekvenser av olika sätt att dela upp systemet (unbundling options), men det saknas försök att kvantifiera konsekvenserna av uppdelningar av järnvägssystemet. Detta menar författarna kan bero på svårigheterna att länka insamlade fakta med konstruktionen av användbara kontrafaktiska scenarier.
Bilaga 11
177
Enligt Nash et al (2014) är regeringsrapporten av McNulty (Department for Transport, 2011) den mest intressanta och omfattande studien av de ekonomiska effekterna av en uppdelning av järnvägssystemet. Han fann (enligt Nash et al, 2014) att den nuvarande brittiska organisationen av järnvägsmarknaden, med en hög grad av fragmentering, ger ett ineffektivt och icke rätlinjigt system. Därtill ger järnvägsmarknadens komplexa legala och kontraktsmässiga ramverk upphov till negativa effekter och ytterligare kostnader. Beck et al (2013) framhåller att McNulty finner att den brittiska järnvägen har ett effektivitetsgap till andra europeiska järnvägar och kostnaderna i Storbritannien skulle kunna var 20–30 procent lägre. Enligt McNulty har det brittiska järnvägssystemet ett effektivitetsgap om 40 procent till Frankrike, Nederländerna, Schweiz och Sverige.5 Effektivitetsgapet beror huvudsakligen på höga infrastrukturkostnader och kostnader för rullande materiel. Driftskostnaderna mätt i kostnader per tågkilometer anses vara lägre, men i rapporten påstås att kostnaderna per passagerarkilometer förmodligen är högre beroende på en ineffektiv organisation.
McNultys rapport konstaterar att det finns få effektiva incitament i relationen mellan tågoperatörer och infrastrukturhållare trots komplexa system för sättande av banavgifter och ett komplext system för att värdera vad järnvägen presterar. Rapporten föreslår förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer och en förbättrad rätlinjighet av incitamenten mellan infrastrukturhållaren och de som använder järnvägen genom delande av kostnader och intäkter (inklusive gemensamma mål) genom joint ventures eller allianser. Rapporten rekommenderar ett starkare fokus på samarbete, partnerskap, systemtänkande, livscykeltänkande och större hänsynstaganden till avvägningar mellan infrastruktur, rullande material och verksamheter. Den slår fast att det inte finns en bästa lösning för alla regioner och alla kontrakt. I vissa fall föreslår rapporten en återgång till full vertikal integration genom kombinerade koncessioner för ansvar infrastrukturen och körande av tåg.
Enligt Nash et al (2014) har studier som följer McNultys upplägg funnit att vinsterna med vertikal integration huvudsakligen kommer från vinster med ökad rätlinjighet av incitament och att
5 En av nyckelreferenserna till Sverige är Alexandersson och Hultén (2007).
Bilaga 11 SOU 2015:110
178
vinsterna med minskade transaktionskostnader förmodligen är modesta. De kommer fram till slutsatsen: “It appears that the main factor leading to higher costs in vertically separated railways is not increased transactions cost but the effect of misalignment of incentives; players have an incentive to optimise their own costs rather than the costs of the system as a whole”. Nash et al (2014) behandlar i detta sammanhang kostnader orsakade av icke rätlinjiga incitamentsstrukturer som en kostnad som är skild från transaktionskostnader. I annan forskning har man inte gjort denna typ av distinktion mellan kostnader orsakade av att en aktörs incitament att öka sina intäkter kan ske på bekostnad av att en annan tvingas till utgifter och att företag genom opportunistiskt beteende vinner fördelar på andra aktörers bekostnad.
Nash et al (2014) finner att det kan uppkomma rätlinjighetsproblem i alla delar av järnvägssystemet, t.ex. vad gäller: koordinering av beslut om nybyggnad och avveckling av järnvägslinjer, koordinering av produktionsplaneringen av kvalité på resurser och järnvägens tillförlitlighet, koordinering av avväganden i tidtabelläggningen av underhåll och reinvesteringar i förhållande till att köra tåg och koordinering i realtid av tågföringen, t.ex. störningar. Se tabell 1 på nästa sida.
Författarna ger flera konkreta exempel på brister i rätlinjighet. Försenade investeringar i olika tekniska tillgångar. Järnvägsnät som inte utvecklas utifrån marknadskrav och utnyttjandet av supoptimala kombinationer av tillgångar. Det här resulterar i orimliga produktionskostnader och att ömsesidiga beroenden mellan aktörer leder till att en aktör vinner på en interaktion och en annan förlorar.
Bilaga 11
179
Källa: Van de Velde, et al (2012)
2.3 Transitionskostnader
Förekomsten av transitionskostnader är inte ett tecken på ett avregleringsmisslyckande eftersom sådana kostnader alltid uppkommer när organisationen av en marknad förändras. Enligt Baxter (1995) uppkommer en potential för transitionskostnader när en reglerad industri exponeras för konkurrens från aktörer på en marknad som en konsekvens av explicita handlingar från det politiska systemet. Ett generellt problem med transitionskostnader är att de ofta ger stora negativa ekonomiska konsekvenser för enstaka företag eller arbetstagargrupper medan de ger stora fördelar för samhället som helhet. (Blöndal och Pilat, 1997)
Enligt en artikel av Bresser-Pereira och Abud (1997) består de totala transitionskostnaderna av omställningskostnader (adjustment costs) och förhalningskostnader (procrastination costs). Relationen mellan dessa är att förhalningskostnaderna tenderar att öka snabbare än omställningskostnaderna minskar ifall av att en ekonomisk reform försenas. Effekten av att förhalningskostnaderna ökar snabbare än omställningskostnaderna ger enligt författarna högre totala transitionskostnader om en planerad ekonomisk reform försenas.
Omställningskostnader är de transitionskostnader som uppmärksammats mest i litteraturen om regelreformer. Omställningskostnader är påtagliga och mätbara kostnader som uppkommer på en avreglerad marknad för att ställa om produktionsapparaten, t.ex. ersätta gamla tåg med nya tåg. Dessa kostnader är ofta betydande
Bilaga 11 SOU 2015:110
180
och kan ge stora ekonomiska problem för en tidigare monopolist. Även personalen i det tidigare monopolet kan drabbas av omställningskostnader om det går att göra stora effektivitetsvinster med åtföljande personalminskningar när marknaden går från ett reglerat monopol till konkurrens. Enligt en rapport från OECD (Blöndal and Pilat, 1997) är effekterna på arbetsmarknaden den största transitionskostnaden vid en konkurrensutsättning av ett tidigare statligt garanterat monopol.”Regulatory reform is not without costs, however. The most important of these is probably the possible loss in employment over the short term. Regulatory reform may particularly entail such short-term transition costs in sectors and countries with a high level of inefficiency.” Även i Arrow et al (1996) noteras, i en diskussion av samhällsekonomiska kalkyler, att anställda ofta får bära en transitionskostnad i form av byte av anställning till följd av ändrade regelverk. En tillkommande omställningskostnad är att de som förfördelas av en regelreform ofta försöker påverka utfallet av reformen genom att ställa krav om kompensation eller kortare eller längre omställningsperioder. Detta kan i sin tur leda till osäkerhet på marknaden om när reformen ska genomföras och vem som ska bära kostnaderna för reformen.
Implementeringen av en regelreform leder också till kostnader som påverkar de totala transitionskostnaderna. En avreglering kan t.ex. antingen ske med en radikal förändring som omedelbart ersätter det tidigare monopolet med konkurrens eller med flera gradvisa förändringar. Sverige har t.ex. valt att avreglera järnvägssystemet gradvis med återkommande utredningar, politiska beslut och implementering av nya regler. I Storbritannien genomfördes en radikal avreglering av järnvägsmarknaden, vilken inkluderade en avveckling av den tidigare monopolisten British Rail.
Förhalningskostnaderna orsakar kostnader därför att det uppstår effektivitetsförluster till följd av att en marknad inte avregleras eller delar av en marknad inte utsätts för konkurrens och inte får en regleringsstruktur som är anpassad till en konkurrensmarknad. På de avreglerade energimarknaderna har beslutsfattare i flera länder konkurrensutsatt produktionen av elektricitet och behållit monopolen för distributionen av elektricitet. Den senare anses vara ett naturligt monopol. Det här leder till att kostnaderna för att distribuera elektricitet regleras i lagstiftning, myndighetsbeslut och domstolsutslag. I Sverige har denna ordning lett till att:
Bilaga 11
181
1) eldistributionskostnaderna ökar betydligt snabbare än konsumentprisindex, och 2) konflikter mellan elkonsumenter och eldistributörer. I flera andra avregleringsprocesser har det politiska systemet eller parterna på arbetsmarknaden bestämt att omställningskostnaderna är så stora att hävdvunna intressen behöver skyddas. Ett exempel på detta är praxis att personalen från den tidigare operatören ska ges företräde till anställningar hos den nye operatören ifall av operatörsbyte efter en upphandling.
En annan kostnad som försenar en omreglering och påverkar de totala transitionskostnaderna för att genomföra en regelreform är återgångskostnader. Dessa kostnader uppstår när det fattas politiska beslut om att återinföra ett monopol eller att återföra verksamheter till den tidigare monopolisten, vilka har lagts i separata bolag. I Sverige beslutade t.ex. den socialdemokratiska regeringen att inte genomföra den beslutade avregleringen av järnvägsmarknaden. Detta beslut medförde inte några större kostnader eftersom den tidigare borgerliga regeringen inte hade börjat implementera det nya regelverket. Det kanske mest omtalade exemplet från järnvägens avreglering i EU är Storbritanniens beslut att i praktiken återförstatliga det tidigare privatiserade järnvägsnätet. Ett annat exempel från EU på en återreglering är Frankrikes organisering av det franska banverket och den statliga järnvägsoperatören i en koncernstruktur.
Omregleringar handlar i stor utsträckning om att gamla lagar och regler ersätts med nya lagar och regler. I Van Alstine (2002) delas legala eller juridiska transitionskostnader upp i fem kategorier: 1) inlärningskostnader associerade med att bestämma innehållet i nya lagar, 2) kostnader orsakade av osäkerhet som uppkommer som en konsekvens av frånvaron av rättsliga instansers tolkningar (authoritative determinations) av innebörden och effekterna av nya lagstiftade normer, 3) effekterna av förväntade ökningar av kostnader orsakade av fel genom misstag i tillämpningen av nya lagar, 4) privata aktörers omställnings-kostnader vilka orsakas av behovet hos privata aktörer att anpassa sitt handlande till ny lagstiftning, och 5) de parallella transitionskostnaderna som bärs av domstolar och andra offentliga institutioner när de tar hand om nya lagar och normer.
De av Van Alstine listade kostnaderna uppkommer i samband med alla regelförändringar eftersom de handlar om hur de politiska,
Bilaga 11 SOU 2015:110
182
juridiska och ekonomiska systemen tvingas till legala kostnader som en följd av den nya lagstiftningen och de nya lagtolkningar som följer på en regelreform. Den här typen av analys är också tillämplig för att bedöma kostnaderna av att införa EU-regler i de nationella järnvägssystemen.
3 Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering
Om vi empiriskt vill mäta betydelsen av transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader inser vi konfronteras av två mätproblem. Det första är att de flesta beslut, administrativa processer och aktiviteter resulterar i flera av dessa kostnader. Detta medför att vi skulle behöva undersöka ett stort antal fall för att få en heltäckande bild av storleken av dessa kostnader. Det andra mätproblemet är att företagen och organisationerna på järnvägsmarknaden inte redovisar sina intäkter och kostnader utifrån begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader. För att hantera dessa två mätproblem har jag valt ut nio fall där jag efter en översiktlig genomgång av avreglerings- och omregleringsprocessen på järnvägsmarknaden tror mig veta att det uppkommer en eller flera av kostnadsslagen. Identifieringen och värderingen av kostnaderna varierar från fall till fall beroende på datatillgång och tidigare studier som direkt eller indirekt har mätt dessa kostnader. Detta resulterar t.ex. i att inte alla upphandlingar som har orsakat transaktionskostnader finns redovisade och att inte alla delar av Transportstyrelsens myndighetsutövning analyseras. Exemplen gör inte anspråk på att ge en heltäckande bild av förekomsten av transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader, men de täcker in relativt stora delar av avreglerings- och omregleringsprocessen. De nio fallen är fördelade på tre beslut, två administrativa processer, och fyra aktiviteter.
De studerade besluten är:
1. Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB
Bilaga 11
183
2. Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg och konsortiets upphandling av tågtrafik 2007
3. Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet och SL:s upphandling av pendeltågstrafik.
De administrativa processerna är:
1. Den årliga fördelningen av tåglägen
2. Transportstyrelsens beslut i järnvägsfrågor.
De fyra aktiviteterna är:
1. Trafikverkets underhåll av järnvägen
2. Kontraktsavbrott
3. Upphandling av regional tågtrafik
4. Ägande och inköp av persontåg.
I tabell 2 har jag placerat fallen med exempel på transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglerings- och omregleringsprocess i tabell 1 som var avgränsad till rätlinjighetskostnader. Motivet för att använda tabell 1 är att de tre kostnadstyperna ofta uppkommer i en och samma process.
Bilaga 11 SOU 2015:110
184
Baserad på Van de Velde, et al (2012)
3.1 Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB
Efter uppdelningen och bolagiseringen av Affärsverket SJ under 2001påpekade företagsledningen för det nybildade SJ AB att de nya företaget hade förbrukat sitt eget kapital. Detta ledde till ett riksdagsbeslut om ett betydande kapitaltillskott om 1,8 miljarder kronor och en utökad låneram hos Riksgälden från 1 till 2 miljarder kronor till företaget under åren2002–03. SJ AB använde merparten av den ökade likviditeten till att göra en förtida lösen av leasingskulder om 3 442 miljoner (Alexandersson och Hultén, 2008).
Det extraordinära med krisen i SJ AB var att den inte kunde hanteras med omorganisationer av järnvägsföretagets verksamhet. Tidigare under avregleringsprocessen hade Affärsverket SJ kunnat hantera kriser antingen genom att ge upp förlustbringande aktiviteter till staten – främst banhållningen – eller sälja av verksamheter för att värna om kärnverksamheten.6
Transitionskostnaden för synliggörandet av de dolda förlusterna i SJ AB bars följaktligen av staten. Transitionskostnaden för staten om 2,8 miljarder kronor resulterade i flera följdeffekter. Det nybildade järnvägsföretaget SJ AB har hittills inte kommit tillbaka till
6 Se bilagan för en förteckning över hur Affärsverket SJ genom avveckling av verksamhet hanterade transitionen från 1988–2001.
Bilaga 11
185
staten och bett om nya kapitaltillskott. Företaget har antagit en betydligt försiktigare strategi i upphandlingar av regional tågtrafik och förlorat flera stora kontrakt.
3.2 Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg
Under 2007 beslutade alliansregeringen att ge trafikeringsrätter till Skåne, Halland och Västra Götaland för trafiken med Öresundstågen på sträckorna Malmö–Göteborg och Malmö–Alvesta. Genom detta beslut förlorade SJ AB sina unika trafikeringsrätter på sträckan Göteborg till Köpenhamn. Regionerna ordnade en upphandling i konkurrens av Öresundstågen. Upphandlingen kostade 35 miljoner kronor att organisera och genomföra för de samverkande regionerna. Fyra företag lämnade anbud. Upphandlingen vanns av DSB First som fick en årlig ersättning om 325 till 370 miljoner kronor. Trafiken startade första januari 2009 och redan efter något år stod det klart att det kontraktet på sex år orsakade stora förluster för DSB First. 2011 bröts kontraktet av operatören utan att någon ersättning gavs till ägarna av Öresundstågen. För att garantera trafiken under 2011 fick DSB First 45 miljoner kronor i ersättning för störningar i samband med byggandet och öppnandet av Citytunneln.
Öresundstågen hade inte möjlighet att anordna en ny upphandling under 2011 och tecknade därför ett avtal med Veolia om att företaget skulle köra Öresundstågen fram till 2013. Avtalet med Veolia kostade 130 miljoner kronor mer per år än avtalet med DSB First.
Tilldelningen av trafikeringsrätter till regionerna orsakade små eller försumbara transitionskostnader. SJ AB lämnade marknaden för något år men kom tillbaka under 2014 med ett utbud av snabbtåg som kör sträckan Göteborg–Malmö med färre stopp och nära en timme snabbare.
Transaktionskostnaderna i form av upphandlingskostnader och kontraktskostnader motsvarar 2–4 procent (regionernas upphandlingskostnader plus schablonberäkning av anbudsgivarnas kostnader) av trafikeringskostnaden, d.v.s. en genomsnittlig kostnad för att handla upp järnvägstrafik i konkurrens. Transaktionskostnaderna orsakade av opportunistiskt agerande var väsentligt
Bilaga 11 SOU 2015:110
186
större. DSB First lyckades med hot om omedelbart trafikavbrott avbryta ett förlustkontrakt utan att lämna ersättning till regionerna. Därtill fick företaget en engångsersättning. Totalt handlar det om mer än 300 miljoner kronor (två år av en ökad årlig kontraktskostnad om 130 miljoner kronor plus 45 miljoner kronor i extra betalning till DSB First AB) i transaktionskostnader för regionerna plus försämrade relationer med Öresundstågens resenärer. 300 miljoner kronor motsvarar cirka 15 procent av kontraktssumman givet en ursprungligen avtalad kontraktstid om sju år (Skånetrafiken).
3.3 Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet
SL beslutade under 1998 att organisationen skulle handla upp pendeltågstrafiken genom upphandling i konkurrens. SL hade innan upphandlingen två betydande ekonomiska relationer med Affärsverket SJ. Den ena var att SJ skötte pendeltågstrafiken, den andra var att SL hade en skuld till SJ för kapitalkostnader för gamla investeringar. I enlighet med ändringsavtalet skulle SL fortsätta att betala dessa t.o.m. år 2010, baserat på villkoren i avtalet från 1984. Men i avtalet står tydligt att ersättningen skall motsvara SJ:s särkostnader för kapitalkostnaderna. Från SL:s sida menade man att SJ inte längre hade kvar några särkostnader för den gamla skulden. SJ hävdade att avtalstexten tydligt sade att SL skulle betala i elva år till. För både SL och SJ handlade det om stora belopp – SL betalade totalt 218 miljoner kronor till SJ för den gamla skulden under 1999 (Alexandersson, 2000).
Resultatet av denna konflikt blev att Affärsverket SJ fick en engångsersättning om 2 075 miljoner kronor från SL under 2000. SL kunde i och med att man löste skulden till Affärsverket SJ reducera sina kostnader för pendeltågstrafiken med 250 miljoner kronor per år och slippa göra utbetalningar om drygt 200 miljoner kronor per år för infrastrukturen.
Transitionskostnaden för att kunna upphandla pendeltågstrafik bars följaktligen av SL med en viss rabatt i förhållande till Affärsverket SJ:s krav på årliga ersättningar.
En annan stor transitionskostnad som uppkom i samband med att Citypendeln tog över trafiken var att 140 av 760 SJ-anställda
Bilaga 11
187
tackade nej till att arbeta för den nya operatören (Alexandersson, 2000). Det här medförde att flera avgångar ställdes in den första månaden efter trafikövertagandet och att facket i lokala förhandlingar fick igenom bibehållna villkor för arbetstidens förläggning m.m. Därigenom undvek de anställda transitionskostnader i form av försämrade arbetsvillkor.
3.4 Den årliga fördelningen av tåglägen
Den årliga fördelningen av tåglägen orsakar transaktions-, transitions- och rätlinjighetskostnader. Direkta mätbara transaktionskostnader uppkommer som de tidsmässiga uppoffringar som alla tågoperatörer måste göra för att delta i fördelningen av tåglägen. För att få ett tågläge måste en operatör fylla i ett webbaserat dokument och för att öka sannolikheten för att få ett efterfrågat tågläge måste operatören delta i informationsmöten, samordningsmöten och tvistlösningsmöten. Direkta mätbara transaktionskostnader uppkommer också hos Trafikverket när: 1) dess anställda planerar och deltar i möten med tågoperatörer, 2) verkets olika avdelningar koordinerar sina aktiviteter före, under och efter fördelningen av tåglägen vad gäller t.ex. inplanering av underhåll och 3) ett överklagande av ett tåglägesbeslut till Transportstyrelsen tvingar verket att utnyttja egna och inhyrda experter för att föra verkets talan under en tvistprövning. Rätlinjighetskostnader orsakas t.ex. av att operatörer inte tänker på systemets effektivitet när de försöker maximera nyttan av värdet av egna tåglägen.
Transitionskostnader uppkommer regelbundet när det görs eller föranmäls regelförändringar i hur tåglägen fördelas. Under de senaste åren har Banverket eller Trafikverket vid flera tillfällen signalerat att man avser införa auktioner i fördelningen av tåglägen och att man ska erbjuda femåriga ramavtal som ett komplement till den årliga fördelningen av tåglägen. Dessa genomförda eller planerade regelförändringar leder regelmässigt till att aktörer i järnvägssystemet behöver informera sig om den nya regeln, svara på remisser om planerade regelförändringar och följa beslut hos Transportstyrelsen och förvaltningsdomstolen när praxis utvecklas efter att nya lagar och regler har antagits.
Bilaga 11 SOU 2015:110
188
Av de tre kostnaderna ovan är förmodligen de direkta transaktionskostnaderna de minst betydande. Om vi antar att cirka 50 tågoperatörer och ett stort antal andra intressenter vill delta i den s.k. JNB-dagen då den nya järnvägsnätsbeskrivningen presenteras och under de två samordningsmöten som Trafikverket ordnar under våren och försommaren handlar det om 200 till 400 arbetsdagar som förloras på dessa aktiviteter. Därtill ska tågoperatörerna fylla i Trafikverkets webbaserade enkäter, vilket förmodligen inte innebär någon större tidsmässig uppoffring utöver den tid som tågoperatören ändå måste lägga ned på sin tågplanering. Förhandlingsprocesserna som gäller tåglägen som efterfrågas av flera operatörer tar förmodligen flera dagar i anspråk för varje konflikt. Tvistlösningen i slutet av processen handlar i regel om färre än tio konflikter och brukar lösas under några få dagar. Den nedlagda arbetstiden på dessa processer är svårare att bedöma och varierar år från år. Tåglägesfördelningen under 2014 resulterade t.ex. i få konflikter. Trafikverkets interna planering med underhållsarbeten och reinvesteringar tar också längre tid när de ska koordineras i en öppen process med tågoperatörer. För större och speciellt viktiga investeringar använder Trafikverket en procedur med planerade större banarbeten vilka ligger med som förutsättningar innan arbetet startar med fördelningen av tåglägen.
Rätlinjighetskostnaderna i form av att tågoperatörer ber om tåglägen utan hänsyn till att inkludera effekter på systemnivå är förmodligen de största kostnaderna som uppstår i samband med fördelningen av tåglägen. Tågoperatörer har t.ex. tagit för vana att be om tåglägen i den årliga fördelningen av tidtabellägen som de inte har för avsikt att använda (enligt en ännu ej publicerad utredning visar Nilsson och Pyddoke att nära en tredjedel av de tåglägen som tilldelas godstågsoperatörer lämnas tillbaka). Detta leder ofta till stort merarbete för trafikplanerarna som lägger tidtabeller eftersom de här tåglägena ofta gäller snabbgående fjärrtåg. Under de senaste åren har SJ AB, MTR, Sundsvallståg, och Citytåg ställt krav på avgångar,7 som de inte avsåg att använda, vilka innebar stora problem att organisera trafikflödena på järnvägslinjer med tät
7 MTR ansökte om tåglägen ett år innan företaget skulle få sina enligt plan inköpta tåg. Citytåg och Sundsvallståg ansökte om tåglägen utan att ha tillgång till tåg och SJ AB söker ofta tåglägen som snabbtåg som aldrig körs.
Bilaga 11
189
järnvägstrafik. Ett annat problem med att tågoperatörer söker tåglägen som de inte utnyttjar är att andra tågoperatörer utestängs från möjligheten att använda rälsen. Trafikverket har varit medvetet om det här problemet under många år och bl.a. annonserat införandet av bokningsavgifter som måste betalas oavsett om ett tågläge utnyttjas eller inte.
I utvecklingen av fördelningen av tåglägen uppkommer både anpassningskostnader och förhalningskostnader. Anpassningskostnader uppkommer när Trafikverket implementerar nya sätt att ansöka om tåglägen och nya sätt att värdera tåg ifall av att det uppstår en tvist om ett tågläge. Förhalningskostnader uppkommer när Trafikverket signalerar förändringar som inte genomförs. I åtminstone två fall har förändringarna inte genomförts eller försenats efter att det gått ut information om att de ska genomföras. Det mest kända exemplet är tillbakadragandet av ett auktionsförfarande i fördelningen av tåglägen som kom mitt under fördelningen av tåglägen. Under det senaste året har införandet av bokningsavgifter fördröjts vid flera tillfällen. Trafikverket har också vid två tillfällen signalerat att man avser införa femåriga ramavtal för tågoperatörer som vill ha en större långsiktighet i sin planering. För tillfället finns det ingen plan för när och om sådana avtal kommer införas.
3.5 Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning
Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet för järnvägsmarknaden och sköter bl.a. utformandet av regler, prövar tvister och fastställer villkor för aktörerna på marknaden. Styrelsen fattar beslut allt från individers lämplighet att ha ett visst arbete inom järnvägen till hur Trafikverket skriver sina järnvägsnätsbeskrivningar. Frågan är om detta arbete leder till transaktionskostnader utöver styrelsens myndighetsutövning? En sådan transaktionskostnad skulle kunna vara civilrättsliga beslut orsakade av skrivningar i Transportstyrelsens tvistprövning. En annan sådan kostnad skulle kunna vara att förvaltningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten tvingas hantera många rättsprocesser orsakade av felaktiga beslut fattade av Transportstyrelsen eller dess föregångare Järnvägsstyrelsen.
Bilaga 11 SOU 2015:110
190
För att ta reda på om det har uppkommit sådana kostnader har jag gått igenom de flesta av de rättsfall som har kommit upp i förvaltningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten med Transportstyrelsen som part och gjort en sökning på internet för att utröna om Transportstyrelsebeslut har använts i civilrättsliga mål. Slutsatsen av denna genomgång är att Transportstyrelsen har orsakat små transaktionskostnader i form av rättsliga processer beroende på beslut som korrigerats av högre instans och att i inget fall har ett transportstyrelsebeslut resulterat i framgångar i ett civilrättsligt mål.8
I åtminstone tre fall har Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen funnits ha fattat ett felaktigt beslut enligt en högre instans. 1) en lokförares lämplighet, 2) krav på SJ AB att lämna särredovisning, och 3) beslutet att tilldela OBAS tåglägen.
Det finns emellertid en betydande rätlinjighetskostnad i hur Transportstyrelsen fattar beslut i tvistprövningsfrågor. Styrelsen tar regelmässigt på sig minst ett halvår att fatta principbeslut om fördelningsprinciper i fördelningen av tåglägen. För det första orsakar det här kostnader för de tågoperatörer som har rätt i sakfrågan men enbart får rätt i principfrågan flera år senare utan möjlighet till ersättning. För det andra orsakar det här en försening av praxis eftersom järnvägsnätsbeskrivningen för nästkommande år inte hinner inkludera Transportstyrelsens beslut. I åtminstone två EU-länder prövar tillsynsmyndigheten eller en annan organisation än infrastrukturförvaltaren en tvist innan tågplanen fastställs. Detta görs både i Storbritannien och i Tyskland. I Storbritannien kan en operatör överklaga till en tidtabellspanel under den normala processen för att fördela tåglägen. Panelen består av medlemmar från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltaren. Beslut av panelen kan överklagas till Office of Rail and Road efter att tågplanen är fastställd. I Tyskland ska alla infrastrukturförvaltare under arbetet med att ta fram en ny tågplan meddela tillsynsmyndigheten Bundesnetzagentur om de avser att avslå en ansökan om ett tågläge.9
8 Jag vill tacka Johan Hjort på Transportstyrelsen för att han sammanställde en dokumentation om de rättsprocesser som har förorsakats av Transportstyrelsens beslut. 9 “The working timetable is established once a year. If problems arise between the RUs/entities entitled to access and IMs following the four-week application period, which normally ends on the second Monday in April, then the Bundesnetzagentur's Access Section should be contacted. An IM intending to reject a path application must give prior notification of their intention of doing so to the Bundesnetzagentur's Access Section which
Bilaga 11
191
3.6 Trafikverkets underhåll av järnvägen
År 2002 påbörjade Banverket en successiv upphandling av drift och avhjälpande underhåll som utfördes av Banverket Produktion. Sedan dess har trafikarbetet mätt i bruttotonkm fram till 2014 för persontåg ökat med drygt 50 procent och för godståg varit i stort sett oförändrat. Antalet passagerarkm har ökat med drygt 30 procent (Nelldal et al, 2014). Under samma tidsperiod har kostnaderna för underhåll ökat från 2,8 till 6 miljarder kronor i 2014 års prisnivå. Under åtminstone sex år har underhållskostnaderna legat på en väsentligt högre nivå (4 miljarder kronor eller mer per år) än tidigare. Några nya banor har tagits i bruk under denna period men det påverkar inte bilden av kraftigt ökade underhållsanslag. Samtidigt har de viktigaste effektparametrarna varit oförändrade eller försämrats – punktlighet, olyckor i samband med spårarbete och större avbrott. En effektparameter har utvecklats väldigt ogynnsamt nämligen större trafikavbrott och avbrottsdagar orsakade av godstransporter.
Konkurrensutsättningen har enligt en ekonometrisk studie av Odolinski och Smith (2014) gett kostnadsbesparingar om drygt 10 procent med i stort oförändrad kvalité i termer av spårkvalité och urspårningar perioden 2002–2011. Det bör påpekas att i Odolinski och Smith (2014) finns det registrerat kraftiga kostnadsökningar för underhållskontrakten under flera år. Odolinski uppger att de direkta observerbara transaktionskostnaderna uppgår till cirka en procent för Trafikverket för upphandlingar och kontraktsskrivning (SOU 2015:42).
Om vi utgår från att den ekonometriska analysen i Odolinski och Smith (2014) är korrekt beror den försämrade effektiviteten i banunderhållet på andra faktorer. En hypotes är att effektivitetsförsämringen beror på att det finns en bristande rätlinjighet mellan underhållsföretagens incitament och järnvägssystemets totala effektivitet. Med oförändrade stordriftsfördelar och effektivitetsvinster till följd av upphandling i konkurrens borde vi se väsentliga förbättringar av en eller flera makrovariabler efter flera år av kraftigt höjda underhållsanslag. En enkel kalkyl visar att under
will review the IM's proposed rejection within ten working days under the procedure set out in Section 14e AEG.” (Bundesnetzagentur, 2015).
Bilaga 11 SOU 2015:110
192
2014 hade Trafikverket, exklusive effektivitetsvinsten från upphandling, nära 120 procent mer i underhållsanslag att använda på i stort sett samma järnvägsnät men med restriktionen att tågtrafiken med gods- och persontåg ökat med 25 procent. Vi står inför en transaktionskostnadsdifferential om nära 2,5 miljarder kronor per år jämfört med innan upphandlingen i konkurrens startade. Transaktionskostnadsdifferentialen för ett visst år kan mätas som kostnadsökningen satt i förhållande till förändringen av transporterna på järnvägsnätet, se ekvationen nedan.
Transaktionskostnadsdifferentialen = Järnvägens underhållskostnader 2014-(Järnvägens underhållskostnader 2002*(Järnvägens transportarbete 2014/Järnvägens transportarbete 2002))
Även om vi nu har utvecklat en modell för hur det går att kvantifiera storleken på transaktionskostnadsdifferentialen när vi går från ett sätt att organisera en verksamhet till ett annat sätt att organisera en verksamhet kan vi inte påstå att kostnadsökningen enbart beror på denna förändring. För att göra detta krävs mer omfattande analyser. I fallet med kostnaderna för järnvägsunderhållet vet vi att sedan 2007 har Banverkets, senare Trafikverkets, möjligheter kringskurits att besluta om den tidsmässiga inplaceringen av banarbeten.10 Banarbetenas inplanering i den årliga tidtabellen ställs nu mot operatörernas krav på att köra tåg. Det är mycket troligt att de lågt värderade banarbetena i förhållande till järnvägstrafik (kostnaden för ett banarbete beräknas som alternativa produktionskostnader kopplat till olika tider för tillgång till spåret) gör att banarbeten flyttas till tider med högre kostnader.
I Koll på anläggningen (SOU 2015:42) görs det antal rekommendationer för hur Trafikverket ska kunna förbättra sitt arbete med underhåll av järnvägen. I ett tilläggsdirektiv till utredningen finns det klara indikationer på att regeringen anar att det finns en bristande rätlinjighet i styrningen och givandet av incitament på underhållsmarknaden. Utredningen ska: 1) analysera förutsättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, 2) utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföretagen, 3) utvärdera
10 Se Hultén (2014) för en genomgång av Järnvägsstyrelsens beslut från 2007 som gav Green Cargo och Tågkompaniet rätt i två viktiga tvistprövningsbeslut som stärkte tågoperatörernas ställning i förhållande till Banverkets inplanering av banarbeten.
Bilaga 11
193
vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, 4) utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, och 5) särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.
Utredningen kom fram till tolv övergripande rekommendationer. Av dessa övergripande rekommendationer behandlade flera rätlinjighetsproblem i Trafikverkets underhållsarbete. Några rekommendationer pekade på kunskaper som var nödvändiga för att skapa rätlinjighet och andra identifierade handlingar som kan leda till minskade rätlinjighetskostnader.
Tre rekommendationer tog sikte på att ge Trafikverket kunskap vilken kan användas för att skapa rätlinjighet: 1) Trafikverket bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat tillanvändningen av anläggningen. 2) Trafikverket bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt för planering av underhållet. 3) Trafikverket bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor.
Fyra rekommendationer handlade om att etablera återkopplingar från underhållsverksamheten.1) Trafikverket bör utveckla systemen för rapportering avbesiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. 2) Trafikverket bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. 3) Trafikverket bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. 4) Trafikverket bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs.
En rekommendation var inriktad på att skapa rätlinjighet i Trafikverkets interna organisation. Trafikverket bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner förberedning av åtgärder i anläggningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan
Bilaga 11 SOU 2015:110
194
verksamhetsområdena planering, underhåll, trafikledning och investering.
Två rekommendationer syftade till att få till stånd partnerskap eller förstärkta insikter om ömsesidiga beroenden. 1) Trafikverket bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag. 2) Trafikverket bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som orsakas av entreprenörens behov av tid i spår.
En rekommendation handlade om att skapa rätlinjighet mellan banans standard och vald kontraktsform för underhållskontraktet. Trafikverket bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll.
En rekommendation handlade inte alls om rätlinjighetsproblem utan snarare om benchmarking. Trafikverket bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. Trafikverket bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedömsvara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet.
3.7 Kontraktsavbrott
Avbrutna och omförhandlade kontrakt har inträffat återkommande för den upphandlade järnvägstrafiken under 2000-talet. Det saknas heltäckande uppgifter om båda dessa typer av transaktionskostnader och vår kunskap om kostnader orsakade av omförhandlade kontrakt mycket begränsad. Tre stora kontrakt inom den upphandlade regionala järnvägstrafiken har avbrutits i förtid de senaste tio åren. BK Tågs avtal med Östgötatrafiken efter att tågoperatören gick i konkurs. DSB First tidigare nämnda avbrutna kontrakt med Öresundstågen, vilket medförde en kostnadsfördyring om cirka 300 miljoner kronor för regionerna som delar på kostnaderna för Öresundstågen. DSB First sade också upp ett kontrakt med Västtrafik under 2012. I samband med att detta kontrakt avvecklades betalade tågoperatören ut en ersättning om 245 miljoner kronor till Västtrafik. Detta belopp motsvarar kostnaden för tågtrafiken under ett år.
Bilaga 11
195
3.8 Upphandling av regional tågtrafik
Alla upphandlingar resulterar i kostnader för de upphandlande enheterna och anbudsgivarna. När SL handlade upp det första pendeltågsavtalet arbetade 35 personer på heltid med upphandlingen under flera år. Pendeltågen sysselsatte 740 personer vid Citypendelns övertagande av trafiken år 2000. Öresundstågen uppgav att regionernas kostnader för den första upphandlingen 2008 kostade 35 miljoner kronor för en kontraktssumma om 250–350 miljoner kronor per år för ett avtal som sträckte sig över sju år. Dessa arbetsinsatser och belopp ligger inom det intervall som tidigare utredningar och forskning har funnit att anbudsupphandlingar kostar för upphandlande enheter (1–2 procent av kontraktssumman).
3.9 Ägande och inköp av persontåg
Det svenska järnvägsnätet består i stort sett enbart av normalspårig järnväg och alla elektrifierade banor använder samma system för strömavtagning och har samma strömstyrka i ledningarna. Det här innebär att tåg som trafikerar det svenska järnvägsnätet är standardiserade i dessa två avseenden. Införandet av ERMTS har skapat en viss heterogenitet i tågens utformning. ERMTS består av två huvudsakliga system. GSM-R som sitter utmed järnvägen och ETCS (European Train Control System) som finns i tågen eller loken. De två delarna kommunicerar via baliser som sitter i banan. Botniabanan med den närliggande banan Ådalsbanan och Västerdalsbanan i Dalarna var de första svenska järnvägslinjerna anpassade för ERMTS. Det nya signalsystemet kommer gradvis införas på övriga järnvägslinjer i Sverige, systemet planeras t.ex. bli infört på södra stambanan perioden 2017–2021 (Hultén, 2014).
Det finns därför inga större problem med heterogena standarder för tågen som trafikerar den svenska järnvägen. Däremot fanns det problem med ägandet av tågen som ägdes av den tidigare monopolisten. Affärsverket SJ använde leasingavtal för att reglera bolagets kapitalbehov och vid inköp av nya tåg. De här leasingavtalen tog lång tid att avveckla efter bolagiseringen av affärsverket 2001. Avvecklingen av leasingavtalen sköttes av det som var kvar av Affärsverket SJ hade bolagiserats. Ett annat problem var vem som
Bilaga 11 SOU 2015:110
196
skulle äga regionaltågen som användes i regioner med begränsad järnvägstrafik. Detta problem löstes med det av Adtranz 1999 bildade vagnbolaget Transitio, som togs över av regionala trafikhuvudmän några år senare. Ett tredje problem var att staten investerade stora belopp i ny infrastruktur som sedan inte användes på ett effektivt sätt med ny rullande materiel. Lösningen på detta problem var att staten subventionerade inköpen av regionaltåg med 50 procent under några år i början på 2000-talet. Totalt avsattes 4,6 miljarder kronor för detta ändamål.
Staten och andra offentliga organisationer har tagit på sig stora kostnader för att skapa rätlinjighet på fordonsmarknaden. Rätlinjigheten har uppnåtts både mot investeringar i infrastruktur och vem som använder och äger den rullande materielen. Trafikhuvudmän och senare regionala kollektivtrafikmyndigheter har antingen genom koordinerade inköp i ett vagnbolag eller egna inköp anskaffat nya tågsätt som bättre motsvarar krav från resenärer i regionaltågsnäten.
De nyinträdande privata operatörerna har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel, vilka på olika sätt har reducerat riskerna med att göra investeringen. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i Europa om satsningen i Sverige inte lyckas.
4 Diskussion och slutsatser
Transaktionskostnader finns på alla marknader, eftersom de teoretiskt sett är kostnader för att utnyttja marknadsmekanismen. De är emellertid betydligt större och mer komplicerade att hantera på marknader med fåtalskonkurrens eller där den offentliga sektorn har ett ansvar för att det tillhandahålls tjänster eller produkter. Transitionskostnader uppkommer på alla marknader som omregleras, t.ex. från ett statligt monopol till konkurrens eller från en typ av regelverk till en annan typ av regelverk.
Bilaga 11
197
Transaktionskostnader är antingen enkla att observera och mäta eller svåra att observera och mäta. Transaktionskostnader som är enkla att observera och mäta är t.ex. kostnader för att skriva kontrakt, kostnader för avbrutna kontrakt och kostnader för att upphandla järnvägstrafik från konkurrerande trafikföretag. Transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta är t.ex. kostnader för den upphandlande enheten att övervaka och styra en upphandlad tjänst, kostnader för att skapa rätlinjighet mellan incitament för enskilda järnvägsföretag och effektiviteten för hela järnvägssystemet och kostnader för att skapa rätlinjighet mellan längden på kontrakt och avskrivningstiden för de maskiner och annan materiel som krävs för att genomföra kontraktet. Enligt rapporter och offentliga utredningar från CER och det brittiska transportdepartementet är de transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta betydligt större än de som är enkla att observera och mäta. De svårmätbara och svårobserverbara transaktionskostnaderna är också svårare att påverka och begränsa än de observerbara och mätbara transaktionskostnaderna. Enligt McNulty (Department for Transport, 2011) är det möjligt att öka effektiviteten i det brittiska järnvägssystemet med upp till 30 procent fram till 2019. Enligt van de Velde et al (2012) drog McNulty slutsatsen att två procent kunde sparas med minskade transaktionskostnader och två till 20 procent kunde sparas med mer rätlinjiga incitament på aktörs- och systemnivå. Han gör den bedömningen utifrån jämförelser med andra europeiska länder där man har ett bättre utnyttjande av järnvägssystemet. Effektivitetsbristerna beror på olika svagheter i styrningen av järnvägen inklusive olika former av rätlinjighetskostnader.
Transitionskostnader är antingen av engångskaraktär eller kvardröjande under lång tid beroende på förhalningar av omregleringen från ett offentligt monopol till konkurrens. Transitionskostnaderna av engångskaraktär är enkla att observera och mäta, kostnaderna som beror på förhalningar är svåra att observera och mäta. Transitionskostnaderna av engångskaraktär är ofta betydande och behöver fördelas mellan aktörerna på en marknad genom lagstiftning. Förhalningar av omregleringar skapar osäkerhet på den avreglerade marknaden om framtida spelregler och förhalningskostnaderna ökar allt eftersom nödvändiga omregleringar inte genomförs.
Bilaga 11 SOU 2015:110
198
4.1 Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning?
Jag kommer nu sammanfatta observationerna från fallstudierna och ge förslag till hur transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader kan påverkas i positiv riktning.
Våra fallstudier visar att de direkta transaktionskostnaderna för att upphandla i konkurrens och skriva kontrakt inte är speciellt stora i förhållande till storleken på den upphandlade verksamheten. Förmodligen motsvarar dessa kostnader en till två procent av den upphandlade tjänsten. Det finns två enkla tillvägagångssätt för att minska dessa kostnaders betydelse: teckna kontrakt för längre perioder eller använda kontrakt med optionsår. Det negativa med att förlänga kontraktstiderna kan vara att den upphandlande enheten får så lång tid mellan upphandlingar och kontraktsskrivande att den förlorar kompetens i detta arbete. En annan kostnad med att upphandla regional järnvägstrafik är att det ofta uppstår konflikter mellan personalen och den nya operatören. Dessa konflikter kan ofta leda till strejker och minskat resande under kortare eller längre perioder. Storleken på dessa kostnader är svåra att fastställa men har i en del fall, t.ex. Öresundstågen under 2014, orsakat betydande förluster för den regionala kollektivtrafikmyndigheten.
Transaktionskostnaderna orsakade av avbrutna kontrakt eller omförhandlade kontrakt ger förmodligen mindre kostnader för järnvägen som helhet än de direkta transaktionskostnaderna ovan men kan skadliga negativa effekter för den tågtrafik som påverkas. Totalt körs det upphandlad regional tågtrafik i Sverige till en upphandlingskostnad av tre (kolla) miljarder kronor per år. Därutöver har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kostnader för avskrivningar på rullande materiel, kostnader för biljettförsäljning o.s.v. Under de senaste tio åren har det inträffat tre stora kontraktsavbrott vilka orsakade kostnadsfördyringar om 300– 500 miljoner kronor. Detta motsvarar en kostnad om en dryg procent av upphandlingskostnaden och kanske två procent av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas biljettintäkter från järnvägstrafik. Därtill uppkommer kostnader för tågresenärerna orsakade av inställda turer, arbetsmarknadskonflikter och osäkerhet om den framtida tågtrafiken. Det finns flera sätt för en upphandlande enhet att försäkra sig mot kontraktsavbrott men hittills
Bilaga 11
199
har denna typ av säkerheter aldrig krävts i en upphandling. Det är möjligt att försäkringskostnaden är högre än den samlade förlusten för avbrutna kontrakt.
Våra fallstudier visar att transitionskostnaderna i form av anpassningskostnader ofta är stora. De kan motsvara flera miljarder kronor för vissa regeländringar och de kan ofta leda till negativa spillover-effekter om en aktör väljer att agera opportunistiskt. Anpassningskostnader för att skriva ner värdet på investeringar som förlorar i värde i samband med en omreglering är ofrånkomliga om man vill ersätta ett monopol med konkurrens. Frågan är vem som ska bära kostnaden. Under den svenska järnvägens avreglering har staten och regionerna tagit kostnaderna för anpassningskostnaderna som alternativt sätt hade drabbat SJ. En liknande problematik kan uppkomma om Jernhusen delas upp i renodlad fastighetsverksamhet och järnvägsrelaterad verksamhet. Då finns det en uppenbar risk att flera tillgångar som har ett värde hos Jernhusen som monopolist eller oligopolist kommer orsaka stora anpassningskostnader i samband med en regelförändring. De järnvägsanställda verkar hittills ha kunnat hantera risken med försämrade arbetsvillkor i samband med att trafik upphandlas för första gången eller vid tågoperatörsbyten. Den princip som har följts för anpassningskostnaderna verkar vara att den som har råd att ta dessa kostnader tvingas ta dem.
Rätlinjighetskostnader orsakade av betydande tidsskillnader i avskrivningstiden för t.ex. rullande materiel och kontraktstider har hittills inte varit något stort problem i Sverige. Däremot har staten och andra offentliga aktörer gjort stora investeringar för att skapa rätlinjighet mellan en allt bättre banstandard och persontågen som använder banan. Tack vare ett proaktivt agerande har tågbeställningar kunnat tidigareläggas. Under flera år har det anförts att ramavtal mellan infrastrukturförvaltaren och tågoperatörerna eller RKM skulle öka incitamenten att investera i rullande materiel för de tågoperatörer som har behov av lång framförhållning i sin verksamhet. Frånvaron av ramavtal har emellertid inte hindrat nyinträdande tågoperatörer från att skaffa lok, vagnar eller hela tågsätt. Detta gäller även de kommersiella operatörerna vilka har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det
Bilaga 11 SOU 2015:110
200
andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i Europa om satsningen i Sverige inte lyckas. De här strategierna visar att tågoperatörerna i Sverige precis som ROSCOs i Storbritannien har kunnat använda tekniska lösningar för att hantera en bristande rätlinjighet i ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras föregångare har också utvecklat flera lösningar för att hantera osäkerheten om utvecklingen av de regionala järnvägsmarknaderna. För det första tog de över ett vagnbolag från Bombardier med vars hjälp risker kunde fördelas mellan olika regioner. För det andra beställer man standardiserade tåg, främst Alstoms X60 eller Bombardiers Regina. För det tredje expanderar man järnvägsnäten gradvis och gör sekventiella köp av standardiserade tåg. Staten bidrog också till anskaffningen av nya regionaltåg genom att ge ett investeringsbidrag under flera år på 2000-talet.
Förhalningskostnader som uppkommer därför att en planerad regelförändring senareläggs verkar med ett undantag inte vara betydande i den svenska järnvägens organisation. Banverket och Trafikverket har orsakat en del sådana kostnader genom att signalera regeländringar som sedan dras tillbaka eller inte genomförs. Den mest skadliga förhalningen har onekligen varit det försenade införandet av bokningsavgifter vilka kunde varit ett sätt att öka rätlinjigheten i ansökningarna om tåglägen. Det har hittills inte kostat något för en tågoperatör att optimera sina egna tåglägesansökningar utan hänsyn till effekterna på systemet som helhet. De mest skadliga är strategiska och spekulativa tåglägesansökningar. Den här bristen på rätlinjighet mellan en tågoperatörs incitament och systemets effektivitet orsakar fler kostnader. Tidtabelläggaren får lägga ned mycket tid på att finna lösningar för tågupplägg som aldrig kommer realiseras. Tågoperatörer som faktiskt tänkte köra ett tåg förlorar den möjligheten. Banan blir förklarad ha kapacitetsbrist och Trafikverket tvingas göra en kapacitetsutredning. En sådan utredning kan leda till en förändring av rangordningen av projekt. En bandel kan få höjda banavgifter eftersom det efterfrågas många tåglägen på banan. Dessa förhöjda banavgifter får sedan
Bilaga 11
201
betalas av alla tågoperatörer som använder banan oavsett om de orsakade den fiktiva kapacitetsbristen eller inte. Lösningen på detta problem är att införa bokningsavgifter som motsvarar en stor del av kostnaden för ett utnyttjat tågläge och att införa tåglägesansökningsavgifter för att undvika att tågoperatörer stör tåglägesfördelningen och sedan drar tillbaka ansökningar sent i processen med att fördela tåglägen. Dessa två avgifter kommer göra fördelningen av tåglägen mer likt en marknad.
I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) konstaterades att från 2002–2012 ökade kostnaden för löpande underhåll och reinvesteringar med cirka 120 procent, antalet försenade tåg var i stort sett oförändrat och det totala trafikarbetet ökade med drygt 25 procent. Vi tolkar det här resultatet som en konsekvens av rätlinjighetskostnader orsakade av att underhållsföretagens incitament inte är rätlinjiga med ett effektivt järnvägsunderhåll.
I tabell 3 sammanfattas de viktigaste mätbara kostnaderna som vi har identifierat i våra sex fall. Transaktions- och rätlinjighetskostnader som uppstår i årliga fördelningen av tåglägen har inte fått en siffermässig värdering beroende på att det saknas data om dessa kostnader.
Bilaga 11 SOU 2015:110
202
Rätlinjighetskostnader kan enligt litteraturen reduceras på fem olika sätt. Genom att företag anpassar sin verksamhet för att bli mer effektiva. Genom att företag slås ut från marknaden. Genom ökad kunskap om marknaden. Genom förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer, t.ex. genom starkare fokus på samarbete, partnerskap och systemtänkande. Genom en återgång till full vertikal integration.
McNulty (Department for Transport, 2011) konstaterar att det finns ingen lösning som fungerar i alla situationer och det finns ingen unik bästa lösning. Trafikverket använder för närvarande selektionsverktyget för att reducera kostnaderna för järnvägsunderhållet. När verket gör det minskar också enligt teorin transaktions- och rätlinjighetskostnaderna eftersom de mest effektiva företagen vinner upphandlingarna. Men upphandlingarna görs med långa tidsmässiga avstånd och det politiska beslutsfattandet har ett kortare tidsperspektiv än kontraktstiden. Därför
Bilaga 11
203
behövs det göras anpassningar i mellantiden. Dessa kan göras genom ökad koordinering som föreslogs i Nash et al (2014), på institutionell nivå enligt förslagen från McNulty och en del av förslagen i SOU 2015:42 eller genom bättre kontroll och styrning av verksamheten som föreslås i SOU 2015:42.
Bilaga 11 SOU 2015:110
204
Referenser
Alexandersson, G. (2000), Pendeltågen i Stockholms län. Historisk
bakgrund och utveckling 1957–2000, Marknadstekniskt
Centrum/Handelshögskolan i Stockholm Alexandersson, G. och Hultén, S. (2007), Competitive Tendering
of Regional and Interregional Rail Services in Sweden,
Proceedings of the Competitive Tendering of Rail Services, ECMT Workshop
Alexandersson, G. och Hultén, S. (2008), Marknadsanalys av förut-
sättningarna för en fortsatt avreglering av järnvägens persontrafik (rapport skriven åt Järnvägsutredningen 2)
Van Alstine, M. P.(2002), Treaty Law and Legal Transition Costs,
Chicago-Kent Law Review, Vol. 77, pp. 1303–1324
Araújo, S. (2011), “Has Deregulation Increased Investmentin
Infrastructure?: Firm-Level Evidence from OECDCountries”,
OECD Economics Department WorkingPapers, No. 892, OECD Publishing. Arrow, K., et al (1996), Benefit-Cost Analysis in Environmental,
Health, and Safety Regulation. A Statement of Principles,
American Enterprise Institute Baxter, L.W. (1995), Different Approaches to Estimating Transition
Costs in the Electric-Utility Industry, Oak Ridge National
Laboratory Beck, A., Bente, H. och Schilling, M. (2013), Railway efficiency: An
overview and a look at opportunities for improvement,
International Transport Forum Discussion Paper No. 2013-12, International Transport Forum, OECD Bergman, M. och Stake, J. (2013), Budspridning och transaktions-
kostnader inom offentlig upphandling, Ekonomisk Debatt, 2013:1, s. 32–37 Blöndal, S., och Pilat, D. (1997), The Economic Benefits of Regulatory
Reform, OECD Economic Studies, No 28, 1997/I
Bresser-Pereira, L.C. och Abud, J. (1997), Net and Total Transition
Costs: The Timing of Economic Reform, World Development 25 (6), June 1997. pp 905–914.
Bilaga 11
205
Bundesnetzagentur (2015),
http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1421/EN/Areas/Rail/ Companies/Railways/Railways-node.html;jsessionid= 1259E1AF77C3E15006AFD23195AECEC7 Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB
Rail, Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Detailed Report Hultén, S. (2014), Transportstyrelsens roll och agerande på den avreglerade järnvägsmarknaden och marknaden för kollektivtrafik, mimeo
Jolink, A. och Niesten, E. (2011), The Lesser Evil: Involuntary
Governance Choices in the Electricity Industry, mimeo
Merkert, R. (2010), Changes in transaction costs over time – The
case of franchised train operating firms in Britain, Research in
Transportation Economics, 29, s. 52–59
Merkert, R., Smith, A.S.J. och Nash, C. (2010), Benchmarking of
train operating firms – a transaction cost efficiency analysis,
Transportation Planning and Technology,
Merkert, R., Smith, A.S.J. och Nash, C. A. (2012), The
measurement of transaction costs – evidence from European Railways, Journal of Transport Economics and Policy, 46(3), s. 349–365 Nash, C. och Smith, A.S.J. (2014), Rail Efficiency: Cost Research
and Its Implications for Policy, Draft Discussion Paper,
International Energy Agency, Paris, France Nash, C., Smith, A.S.J., och van de Velde, D. (2014), Structural
reforms in the railways: Incentive misalignment and cost implications, Research in Transportation Economics, 48, s. 16–23 Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av
utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH
Nickerson, J. och Silverman, B.(2003),Why firms want to organize
efficiently and what keeps them from doing so: Inappropriate governance, performance, and adaptation in a deregulated industry, Administrative Science Quarterly, 48, s. 433–465 Odolinski, K. och Smith, A. S. J. (2014), Assessing the cost impact of
competitive tendering in rail infrastructure maintenance services: evidence from the Swedish reforms (1999–2011), CTS Working
Paper 2014:17
Bilaga 11 SOU 2015:110
206
Preston, J. (1996), The economics of British Rail privatization: an
assessment, Transport Reviews, Vol. 16, s. 1–21 Skånetrafiken, Fakta Upphandlingen av Öresundstågstrafiken SOU 2015:42, Koll på anläggningen, delbetänkande från utredningen
om järnvägens organisation Van de Velde, D. et al (2012), EVES-Rail. Economic effects of
Vertical Separation in the railway sector. Summary report, CER
Bilaga 11
207
Bilaga monteras in
Bilaga 1
Extraordinära intäkter och kostnader i Affärsverket SJ (1988-2000)
År Händelse Intäkt miljoner kronor
Kostnad miljoner kronor
1988 Omstruktureringskostnader
334
1989 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
162
1013
1990 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
2019
732
1991 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
123
964
1992 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
229
1120
1993 Realisationsvinster och engångskostnader
353
466
1994 Realisationsvinster och engångskostnader
236
282
1995 Försäljning av ASG
256
1996 Försäljning av Swebus, operationell lease och Malmbanan och omstruktureringskostnader
2152
1439
1997 Leaseholdintäkt mm och extraordinära av- och nedskrivningar och avsättningar
575
953
1998 Leaseholdintäkt mm och extraordinära avsättning till pensioner
395
91
1999 Leaseholdintäkt och reavinst 105 2000 Kapitalkostnadsersättning från SL, återföring reserv för förlustavtal och överskott från SPP och nedskrivningar leaseavtal, fastigheter, bolagiseringskostnader, mm
2075+183+100 841+532+313+584
Bilaga 12
209
Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling
Staffan Hultén
Docent
Stockholm School of Economics Institute for Research
Bilaga 12
211
Innehållsförtecknin
g
Sammanfattning .............................................................. 213
1 Inledning och syfte .................................................. 214
2 Planer, prognoser, scenarier och historisk utveckling ............................................................... 215
3 Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035 ....... 217
3.1 Morfologiskt träd ..................................................... 219
3.2 Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen de närmaste 20 åren ............................................................... 220
4 Diskussion och slutsatser ......................................... 225
Referenser ...................................................................... 227
Bilaga 12
213
Sammanfattning
I den här rapporten utvecklas tre alternativa scenarier för den svenska järnvägen för de närmaste tjugo åren, eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighetsnät i södra Sverige.
Tre scenarier jämförs: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen för visionerna som ligger bakom de tre scenarierna i tidsperspektivet 20 år framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.
Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av investeringarna.
Prioriteras bygget av storregionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägstrafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och/eller bygget av höghastighetsbanor utanför arbetsmarknadsregionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg.
Bilaga 12 SOU 2015:110
214
1 Inledning och syfte
Analyser, kalkyler, planer, prognoser, visioner och scenarier är konkurrerande typer av historieberättande om framtiden som använder sig av olika typer av argument. Ingen av dessa metoder kan på ett rättvisande sätt ta med alla relevanta uppgifter eller förutspå framtiden. De är hjälpmedel för beslutsfattande och för mer initierade diskussioner om ett framtidsinriktat problem.
Den här rapporten kommer kortfattat redogöra för några alternativa scenarier för den svenska järnvägen för de närmaste tjugo åren, eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighetsnät i södra Sverige.
Det huvudsakliga syftet med scenarier är inte att förutspå framtiden, utan att systematiskt analysera förgreningspunkter i en tänkt framtid. Av detta följer att scenarioskrivande handlar om att behandla flera framtida handlingsalternativ (Jantsch, 1972, och Svidén, 1989, s. 29). Det är en teknik som strävar efter att identifiera en logisk händelsekedja (sequence of events) med målet att demonstrera hur vissa mål eller framtida tillstånd kan uppnås. Utvecklandet av scenarier kan ge en känsla för när kritiska beslutspunkter kan uppkomma för att hantera speciella problem (Wills et al, 1972, s. 163).
Under de senaste femtio åren har det för den svenska järnvägen gjorts en hel del planer och prognoser och skrivits en hel del framtidsvisioner och gjorts flera scenarier. Rapporten har inte som mål att kritiskt gå igenom dessa texter och se vilka som förutspådde bäst den framtida utvecklingen eller vilka som var tidiga med att resa frågeställningar som senare visa sig viktiga för debatten om järnvägens framtid. Rapporten har ett annat syfte och det är att presentera tre olika sätt att investera i järnvägen vilka kan komma att leda till tre olika framtida utvecklingsvägar. Rapporten kommer också att diskutera hur robusta denna typ av scenarier kan vara givet att det finns en stor osäkerhet både om efterfrågan på järnvägstransporter och investeringar i järnvägen och om den framtida samhälleliga utvecklingen och vilken roll järnvägen ska spela i det framtida transportarbetet.
Bilaga 12
215
2 Planer, prognoser, scenarier och historisk utveckling
Järnvägens utveckling de senaste årtiondena i Sverige visar att även när det finns ett omfattande beslutsunderlag, en politisk vilja, en potentiell efterfrågan, och ekonomiska resurser kan planer vara svåra att realisera. Dvs. även när vi har en upplevd relativt låg grad av osäkerhet om den framtida utvecklingen kan små förändringar leda till stora avvikelser från det förväntade utfallet. Om man då tänker sig en situation där vi har en hög grad av osäkerhet om framtida utvecklingen, vilket är fallet för järnvägen som transportsystem i konkurrens med andra kommunikations-teknologier, inser vi hur svårt det är att göra scenarier som på ett korrekt sätt avbildar den framtida utvecklingen.
Dåvarande Banverket presenterade 1994 tre scenarier – Regional balans, Koncentration och Tillgänglighet och miljö – med tillhörande investeringsplaner i investeringsplanen för den svenska järnvägen perioden 1994–2003 (Banverket, 1994). Regeringen och riksdagen kunde därefter välja vilken inriktning de ville ha för järnvägens framtid. I de tre olika planerna fanns det med både unika projekt och projekt som fanns med i de alternativa planerna. Politikerna valde en modifierad Tillgänglighet och miljö, som tjugo år senare ännu inte är genomförd trots investeringsanslag till järnvägen som vida överträffade planen 1994. Det finns flera anledningar till att genomförandet av planen har tagit längre tid än planerat, t.ex. har en del projekt blivit mycket dyrare än beräknat, helt nya projekt har tillkommit och projekt som senarelades 1994 har omvärderats och tagits med i senare planer. Genomförandet av det politiska beslutet om 1994 års investeringsplan för järnvägen illustrerar hur svårt det är att göra scenarier. Beslutet om och genomförandet av järnvägsinvesteringarna inbegrep förhållandevis få osäkerheter. Kostnaderna för projekten var framräknade av Banverket och borde ha varit relativt säkra, Regering och riksdag beslutade tillföra anslag och det fanns en övergripande plan för hur investeringarna skulle genomföras. Ändå uppstod avvikelser från planen relativt snabbt efter att den trädde i kraft.
Avvikelserna berodde på flera olika faktorer. Några av de viktigaste var:
Bilaga 12 SOU 2015:110
216
1. Enstaka projekt blev oväntat mycket dyrare att genomföra. Tunneln under Hallandsåsen skulle kosta mindre än en miljard och vara klar på några år. Den kom att kosta mer än 15 miljarder kronor och blev mer än 15 år försenad. Kostnadsfördyringen gjorde att andra projekt senarelades och att kompletterande järnvägsinvesteringar utmed Västkustbanan försenades. Givetvis påverkade också förseningen utvecklingen för alla tågsystem som var tänkta att använda tunnelförbindelsen. I Stockholm avbröts bygget av det tredje spåret 2005 och ersattes med Citybanan. Återigen blev en kostnad på mindre än en miljard mer än 15 gånger större (men i det här fallet fick regionen ett helt nytt järnvägsystem i stället för ett tredje spår) och vinsterna med den nya infrastrukturen kom tio år senare än ursprungligen planerat.
2. Enstaka projekt får olika utformning över tid. De mest föränderliga projekten av alla är förmodligen ”Ostlänken” och Götalandsbanan. De här två projekten lanserades ursprungligen av SJ (1989) som ett av de mest kommersiella intressanta projekten efter Banverkets bildande. I investeringsplanerna från tidigt 1990-tal fick de här projekten, trots att de förband tre (Mälardalen, Linköping–Norrköping och Göteborgsområdet) av de fyra största befolkningskoncentrationerna i Sverige, negativa värden för tidsvinster (senare har dessa kalkyler ändrats i positiv riktning). Sedan 1990 när Affärsverket SJ föreslog att de här banorna borde byggas har banstandarden för Ostlänken och Götalandsbanan fluktuerat från snabbtåg (1990) till höghastighetståg till snabba regionaltåg till extrema höghastighetståg till blandad trafik med snabba regionaltåg och höghastighetståg.
3. Järnvägsmarknader utvecklas starkare eller svagare än förväntat. I dag har nog de flesta glömt bort att järnvägens sorgebarn i början på 1990-talet var regionaltågen. Den regionala tågtrafiken minskade från 250 till 60 miljoner vagnkilometer under perioden 1950–1987 (Lange och Leander, 1990). Enligt Nelldal et al (2014) var t.ex. resandet med regionaltåg obetydligt större 2005 än 1950 trots att folkmängden hade ökat med mer än 30 procent. Därefter ökade antalet passagerarkilometer med regionaltåg med 50–60 procent de följande sju åren (Nelldal et al, 2014).
Bilaga 12
217
Utvecklingen av resor med regionaltåg styrs av betydligt fler faktorer än nya banor, nya tåg och biljettpriser. Om Nelldal et als (2014) uppgifter är korrekta kommer den starkaste absoluta ökningen av resandet flera år efter att en ny bana har tagits i trafik.
Vi kan följaktligen notera att även i en situation när beslutsfattare tror sig kunna prognostisera en utveckling och styra ett system mot definierade mål finns det betydande osäkerheter om den framtida utvecklingen.
3 Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035
När det finns källor till osäkerhet som vi inte kan kontrollera eller ens känner till blir det än svårare att göra en prognos eller ett robust scenario över den framtida utvecklingen. Vad gäller järnvägen som transportsystem hotas långväga trafik med höghastighetståg av de snabbt minskade utsläppen från det moderna flyget och hotet från magnetsvävande tåg. När man började skissa på ett svenskt höghastighetsnät för järnvägen i början på 1990-talet förbrukade de mest bränslesnåla flygplanen 0,40 liter bränsle per flygplatsstol. När beslutet nu förbereds för att bygga ett höghastighetsnät förbrukar de mest bränslesnåla flygplanen 0,25 liter flygbränsle per passagerarplats och mil (nya Airbus 320) och inom några år kommer det att finnas flygplan som behöver 0,20 liter flygbränsle per flygplansstol och mil. Japan har under 2015 genomfört prov med magnetsvävande tåg i över 600 km/t. I samband med dessa provkörningar presenterades uppgifter om att Japan kommer att bygga en bana för magnetsvävande tåg de närmaste åren. Vad gäller regionaltåg och pendeltåg kan helt nya teknologier för vägtrafik i ett slag möjliggöra nollutsläpp, säkrare trafik och högre kapacitet på vägarna. De underliggande teknologierna i detta fall är elbilar och laddbara hybridbilar och förarlösa fordon. Nu kan man på goda grunder hävda att Japan och Tyskland har annonserat byggen av banor för magnetsvävande tåg sedan 1980-talet, vilka inte har realiserats – och därför kommer det inte att hända nu heller. Och elbilar och förarlösa fordon har prytt omslagen på Scientific American och liknande publikationer sedan 1950-talet
Bilaga 12 SOU 2015:110
218
och de har ännu inte slagit igenom. Vad man inte kan bortse från är flygets framsteg vilka gör att miljöargumentet för höghastighetsbanor i Sverige är än svagare i dag än när Nilsson och Pyddoke (2009) övertygande visade att de gav högre koldioxidutsläpp, om vi inkluderar bygget av höghastighetsbana, än konkurrerande transportteknologier. Järnvägstrafik på höghastighetsbanor har också de senaste åren förlorat sitt försprång ur säkerhetshänseende efter tre svåra dödsolyckor i Kina, Spanien och Frankrike. I det spanska fallet underlät Adif (den spanska infrastrukturförvaltarent) att installera ERMTS-systemet vilket gjorde det möjligt för en vårdslös lokförare att spåra ur ett tåg på en nybyggd bana för höghastighetståg. I Frankrike spårade i november 2015 ett testtåg av banan med enbart järnvägsanställda ombord.
I situationer med hög osäkerhet om framtiden finns det all anledning att vara ödmjuk när vi gör prognoser och utvecklar scenarier. I den svenska järnvägens fall finns det, som jag visade ovan, flera faktorer som kan driva systemet bort från beslutade mål. Hur kan man då utforma ett scenario för att inkludera ”oväntade” händelser eller effekter och använda kunskapen om dessa händelser och effekter för att göra ett mer flexibelt scenario?
Jag tror att användningen av ett morfologiskt träd – nedan ges en beskrivning av ett sådant – kan vara en framkomlig väg för att på förhand inkludera flera möjliga utfall som uppkommer som en följd av ”oväntade” händelser eller effekter. Ett exempel på en ”oväntad” effekt kan hämtas från diskussionerna om att bygga ett nät för höghastighetståg i södra Sverige.
Målet med projektet är att bygga ett nät som både kan användas för snabba regionaltåg och höghastighetståg på längre avstånd. De delar av höghastighetsnätet som är mest attraktiva för snabba regionaltåg – genom Skåne, Stockholm–Linköping och Göteborg– Borås–Jönköping – är de som kommer att vara dyrast och ta längst tid att bygga. Byggtiderna kommer att bli längre bl.a. därför att järnvägen kommer passera genom tättbebyggda områden. Sekvensen av beslut och genomförande kommer att få stor betydelse för hur järnvägen kommer att användas. Om t.ex. Ostlänken från Linköping–Stockholm byggs först kan det leda till att banan blir huvudsakligen en bana för snabba regionaltåg. Linköping och Norrköping kommer om banan byggs hamna inom pendlingsavstånd från Stockholm och Södertälje. Linköping och Norrköping
Bilaga 12
219
har tillsammans 50 procent fler invånare än Uppsala. Mellan Stockholm och Uppsala går det i dag nästan 80 tåg, varav fyra till fem tåg i timmen under högtrafik. Totalt reser enligt Trafikförvaltningen i Stockholms läns landsting nära 15 000 personer per dag med tåg på linjerna Stockholm–Märsta–Uppsala och Stockholm– Arlanda–Uppsala. Under högtrafik åker 1 400 personer per timme med tågen – den huvudsakliga arbetspendlingen är i riktning mot Stockholm. Om vi översätter dessa uppgifter till en möjlig trafik med snabba regionaltåg om cirka tio år från Linköping och Norrköping till Stockholm kan resandet komma att bli dubbelt så stort som dagens resande Stockholm–Uppsala. Detta skulle kunna resultera i att Ostlänken under högtrafik huvudsakligen kommer att användas för regionaltåg.
3.1 Morfologiskt träd
Morfologiska analyser är ett ofta använt sätt att illustrera de beslutspunkter som kan uppkomma i ett scenario. Med en morfologisk analys försöker man identifiera alla upptänkliga former som ett studerat system kan anta. Dessa analyser kan göras på olika sätt men är ofta konstruerade som ett grenverk som tudelar sig från en startpunkt. I figur 1 återges ett morfologiskt träd över teknikval för att höja hastigheten på järnvägsnätet under 1970-talet (Alexandersson och Hultén, 2009).
Bilaga 12 SOU 2015:110
220
Med utgångspunkt från ett morfologiskt träd kan vi jämföra alternativa scenarier för den svenska järnvägens utveckling de närmaste 20 åren. På samma sätt som en tudelning av trädet kan åstadkommas av ett teknikval (använda elmotor eller gasturbin), kan den också orsakas av genomförandet och utfallet av ett beslut (byggandet av ny bana eller uppgradering av gammal rälsdragning). Genom att parallellt identifiera vilka projekt som genomförs och när och de effekter som projekten orsakar kan vi jämföra olika scenarier.
3.2 Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen de närmaste 20 åren
Inför framtiden framstår tre scenarier baserade på tre olika visioner som mest sannolika: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen i tids-
Gasturbin eller liknande
Elmotor
Fordon för nya rälsdragningar
Fordon för ny typ av räls
Fordon för gammal typ av räls
Fordon för gamla rälsdragningar
Gasturbin eller liknande
Elmotor
Elmotor
Elmotor
Magnetskena
Ej magnetskena
?
Jetdrift eller liknande
Bilaga 12
221
perspektivet 20 år framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Det bör observeras att dessa projekt, förutom höghastighetsnätet, inte finns presenterade som alternativ i den politiska debatten. De har tagits fram i den här rapporten för att diskutera möjliga framtida brytpunkter i den svenska järnvägens framtida utveckling. De representerar också en förlängning av den inriktning som vi har kunnat se i järnvägsinvesteringarna de senaste 20 åren.
1. Målet med höghastighetsvisionen är att bygga ett höghastighetsnät för järnvägen som gör att tåget tidsmässigt kan konkurrera med flyget på linjen Uppsala–Stockholm–Göteborg och alla mellanliggande orter och linjen Stockholm–Malmö och alla mellanliggande orter. Den nya banan kommer också att ge visst utrymme för snabba regionaltåg.
2. Målet med banor för regionförstoring är att skapa större arbetsmarknadsregioner med utgångspunkt från storstadsområdena. De viktigaste projekten i denna vision är Ostlänken, Göteborg– Borås, nya linjer i Skåne, förstärkt kapacitet Hässleholm– Malmö, och höjd banstandard i Mälardalen och Uppsala–Gävle.
3. Gradvis förbättring representerar en fortsättning på den ad hocansats som hittills har präglat investeringarna i den svenska järnvägen. Viktiga drivkrafter i denna typ av investeringsstrategi har varit lokal och regional opinionsbildning, politiska utspel på nationell nivå, Banverket/Trafikverkets rangordning av infrastrukturinvesteringar, och regeringens och riksdagens preferenser för vissa projekt oavsett värderingen i samhällsekonomiska kalkyler.
I figur 2 till 4 visas tre olika morfologiska träd över hur dessa visioner kan implementeras. Av figurerna framgår att om alla visionerna startar med t.ex. samma projekt kan trögheter (inertia), avkastning (payoffs) och stigberoenden (path dependence) göra att det blir samma slutresultatoavsett vilken vision som vägleder utbyggnaden av järnvägen. Detta talar för att innan man jämför alternativa investeringsplaner ska man klargöra målet med planerna så att man inte har en vision för järnvägen och de facto realiserar en annan vision.
Bilaga 12 SOU 2015:110
222
Om höghastighetsbanan byggs ut med start sträckan Jönköping– Skåne kommer banan ge förkortade restider Stockholm–Malmö och gynna utvecklingen av framtida fjärrtrafik med höghastighetståg. Om man i nästa skede bygger länkar mellan Nässjö och Jönköping och Jönköping till Göteborg förstärker man ytterligare det långväga kommersiella resandet med järnväg. Om i stället man beslutar att börja med de kommersiellt sett mest intressanta sträckorna Stockholm–Linköping Göteborg–Borås och förstärkt kapacitet i Skåne kommer dessa sträckor ge begränsade restidsvinster för fjärrtågen och betydande restidsvinster för storregionalt resande.
Även i figur tre som visar hur investeringar i den svenska järnvägen som vägleds av visionen om storregionala järnvägssystem framgår att dessa tre kommersiella linjer kan vara de tre järnvägsnät som kommer byggas först. Historiskt sett har det visat sig att det politiska systemet (regioner, Regering och riksdag) har haft enklare att förenas kring investeringar i en bestämd region. Exempel på
Banan genom Skåne
Jönköping-Norrköping
Jönköping-Norrköping
Ostlänken byggs först
Jönköping-Skåne byggs först
Jönköping-Göteborg
Banan genom Skåne
Ostlänken
Göteborg-Borås
Banan genom Skåne
Banan genom Skåne
Göteborg-Borås
Jönköping-Göteborg
Borås-Jönköping
Bilaga 12
223
denna typ av investeringar är Citybanan, Citytunneln, Grödingebanan, Mälarbanan och Svealandsbanan. Ett undantag från denna regel är Botniabanan. Detta talar för att även i framtiden kommer det politiska systemet välja projekt som huvudsakligen ger positiva effekter i en region. I sådana fall kommer utvecklingen av de regionala järnvägsnäten följa förgreningen i den nedre delen av det morfologiska trädet med satsningar runt de tre storstäderna snarare än satsningar som för de tre storstadsområdena närmare varandra. Inom parentes kan det noteras att restiderna med tåg mellan Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö har varit stort sett oförändrade under 2000-talet (Nelldal et al, 2014).
I scenario tre är det omöjligt att fastställa vad målet med visionen gradvis förbättring är eftersom olika aktörer och intressenter har olika föreställningar om den framtida utvecklingen för den svenska järnvägen. Vissa aktörer driver frågan om behovet av en järnvägslinje norr om Botniabanan, den s.k. Norrbotniabanan. Intressenter
Banan genom Skåne
Jönköping-Göteborg
Göteborg-Borås
Nya bandelar i Mälardalen
Ostlänken byggs först
Helsingborg-Malmö
Banan genom Skåne
Borås-Jönköping
Göteborg-Borås
Uppsala-Gävle
Banan genom Skåne
Göteborg-Borås
Ostlänken Jönköping
Borås-Jönköping
Bilaga 12 SOU 2015:110
224
i södra Sverige förespråkar kapacitetsförstärkningar på stambanan genom Skåne. Regionerna i storregionen Mälardalen efterfrågar kapacitetsförstärkningar efter att Citybanan tas i trafik. Trafikverket eftersträvar färre förseningar och störningar och insatser på bandelar med kapacitetsbrist. Enligt Trafikverkets kapacitetsutredning (Trafikverket, 2011) finns det t.ex. inga större problem med kapacitetsbrist på sträckan Stockholm–Linköping och sträckan Göteborg–Borås.
Resultatet av aktörernas olika visioner kan därför bli helt olika beroende på vilken aktörsgrupp som får igenom sina krav. I figur 4 har jag placerat in några olika möjliga större projekt utifrån den logik som hittills har dominerat svenska järnvägsinvesteringar – dvs. gradvis förbättring, politisk lobbying och förhandlingar. Eftersom antalet möjliga förbättringsprojekt är många fler än antalet bandelar i ett höghastighetsnät eller antalet banor i en satsning på storregionala järnvägsnät finns det betydligt fler kandidater som skulle kunna vara med i figur 4. En stor del av investeringarna om man följer den här visionen kommer göras i kapacitetsförstärkningar på existerande banor – t.ex. dubbelspår och förlängda mötesplatser för godståg. Även i figur 4 har jag försökt visa att givet en viss sekvens i vilka investeringar som väljs kan visionen gradvis förbättring resultera i ett utfall som är nära visionen storregionala banor.
Bilaga 12
225
4 Diskussion och slutsatser
Även om visioner och investeringsplaner i planeringsprocessen syftar till helt olika slutresultat kan beslut tidigt i genomförandet påverka det slutliga utfallet av en investeringsplan.
Sekvensen av beslut kan påverka i vilken riktning systemet går och vad som blir slutresultatet.
För att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras kan beslutsfattaren välja en sekvens av investeringar som gör att projektet inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. (Det tydligaste exemplet på detta är sträckningen för höghastighetsbanan Paris–Lyons som gjorde att banan bara kunde förbinda Paris och Lyon; det fanns inga delmarknader.) I fallet med en ny höghastighetsbana i Sverige skulle en sådan vision tala för att börja bygget där det är lätt att bygga, det uppstår stora restidsvinster och får liten effekt på regionala marknader. Konkret skulle det innebära att den nya höghastighetsbanan började byggas i
Ostlänken
Hallsberg-Karlstad
Göteborg-Borås
Göteborg-Alingsås
Nya bandelar i Mälardalen
Helsingborg-Malmö
Kapacitetsförstärkning Lund-Malmö
Uppsala-Gävle
Göteborg-Borås
Norrbotniabanan
Helsingborg-Malmö
Hallsberg-Mjölby
Uppsala-Gävle
Borås-Jönköping
Bilaga 12 SOU 2015:110
226
Norrköping via Jönköping ner till Skåne. Detta kommer ge lejonparten av tidsvinsten för resor Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö, lösa kapacitetsproblemen i Östergötland och hindra att användningen av banan låses in i regionaltågstrafik. I en rapport från PricewaterhouseCoopers (2015) framhålls att det för framtida kommersiell fjärrtrafik vore olämpligt att tillåta storregional järnvägstrafik på sträckan Stockholm–Linköping 2028 om denna sträcka är färdigbyggd före övriga bandelar i det framtida höghastighetsnätet.
På den svenska avreglerade järnvägsmarknaden och med otydliga gränsdragningar mellan kommersiell och upphandlad subventionerad järnvägstrafik spelar följaktligen sekvensen i hur investeringar genomförs en stor roll för vilken typ av järnvägstrafik vi kommer att få i framtiden och vilka aktörer som kommer få fördelar av järnvägsinvesteringarna. Prioriteras bygget av storregionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägstrafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och bygget av höghastighetsbanor utanför arbetsmarknadsregionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg.
Bilaga 12
227
Referenser
Alexandersson, G. och Hultén, S. (2009), Scenarier för järnvägens
utveckling fram till 2035, IVA, Stockholm
Banverket (1994), Investment plan 1994–2003 for Swedish Trunk
Railways, BV/P 1994:7, Borlänge
Jantsch, E. (1972), Technological Planning and Social Futures,
Littlehampton Book Services Lange, T. och Leander. P. (red.) (1990), Nya förutsättningar för nya
regionaltåg, TFB-rapport 1990:3
Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av
utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH
Nilsson, J-E. och Pyddoke, R. (2009), Höghastighetsjärnvägar – ett
klimatpolitiskt stickspår, VTI rapport 655, Linköping
PricewaterhouseCoopers (2015), Kommersiella förutsättningar för
höghastighetståg i Sverige
SJ (1989), Nya och bättre spår in i 2000-talet Svidén, O. (1989), Scenarios. On Expert Generated Scenarios for
Long Range Planning of Transportation and Energy Systems, dissertation, Linköping University
Trafikverket (2011), Kapacitetsbrister i järnvägsnätet, 2015 och 2021,
efter planerade åtgärder. Remissversion
Wills, G. et al (1972), Technological Forecasting, Harmondsworth,
Middlesex: Penguin Books
Bilaga 13
229
Fordon vid Sveriges järnvägar 2014 – Analys av Transportstyrelsens fordonsregister
Bo-Lennart Nelldal
Professor emeritus
Kungliga Tekniska Högskolan
Bilaga 13
231
Innehållsförteckning
Förord ............................................................................. 235
Sammanfattning .............................................................. 237
1 Inledning ................................................................ 246
1.1 Bakgrund ............................................................................... 246 1.2 Syfte ....................................................................................... 246 1.3 Metod ..................................................................................... 246 1.4 Avgränsning .......................................................................... 247 1.5 Några begreppsförklaringar ................................................. 247
2 Transportstyrelsens fordonsregister ............................ 248
2.1 Inledning................................................................................ 248 2.2 Transportstyrelsens register för järnvägsfordon ................. 250 2.3 Intressanta faktorer för utredningen ................................... 255
3 Inledande granskning av fordonsregistret ................... 257
3.1 Inledning................................................................................ 257 3.2 Loktyp och spårvidd ............................................................. 257 3.3 Normalspåriga lok i kommersiell trafik och museilok ....... 258 3.4 Ägare, innehavare, sökande och underhållsanvarig ............. 259 3.5 Avställda lok .......................................................................... 262 3.6 Lok godkända i andra medlemsstater .................................. 263 3.7 Förslag till avgränsning ......................................................... 263
Bilaga 13 SOU 2015:110
232
4 Analys av fordonsbeståndet med fordonsregistret ........ 266
4.1 Lok......................................................................................... 266 4.2 Ellok ...................................................................................... 268 4.3 Diesellok ............................................................................... 275 4.4 Motorvagnar ......................................................................... 285 4.5 Personvagnar ......................................................................... 295 4.6 Godsvagnar ........................................................................... 302 4.7 Arbetsfordon ........................................................................ 311
5 Sammanställning av fordonsregistret .......................... 316
5.1 Översikt med förslag till redovisning .................................. 316 5.2 Översikt över alla normalspåriga fordon ............................ 319 5.3 Översikt över alla smalspåriga fordon ................................. 320 5.4 Fordonsresurser för godstrafik ............................................ 320 5.5 Fordonsresurser för persontrafik ........................................ 321
6 Jämförelse med annan statistik ................................. 326
6.1 Bantrafik/SOS....................................................................... 326 6.2 Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP) .................................................................................. 332 6.3 Jämförelse mellan Transportstyrelsen, SLMP och Bantrafik ................................................................................ 334 6.4 Internationell statistik .......................................................... 337 6.5 Diskussion om definitioner i olika register ........................ 340
7 Utvecklingen av fordonsbeståndet 1988–2001–2014 .................................................. 345
7.1 Dragfordon ........................................................................... 345 7.2 Godstransporter ................................................................... 345
Bilaga 13
233
7.3 Persontrafik ........................................................................... 346 7.4 Produktivitet ......................................................................... 347
8 Särskilda frågor ....................................................... 351
8.1 ERTMS .................................................................................. 351 8.2 RFID ...................................................................................... 352
9 Fordonsbeståndets utveckling och avregleringen ......... 353
9.1 Fordonsbeståndets utveckling ............................................. 353 9.2 Avregleringens påverkan ...................................................... 354
10 Förslag till förbättringar av fordonsdatabasen ............. 355
10.1 Generella förslag ................................................................... 355 10.2 Lok ......................................................................................... 356 10.3 Uppläggning av databas ........................................................ 356 10.4 Utländska fordon och framtida möjligheter ....................... 357
Litteratur ........................................................................ 358
Bilaga 1: Exempel på blanketter för fordonsregistret ............ 361
Bilaga 2: Sökande med lok i kommersiell trafik och
museitrafik eller museifordon ................................... 365
Bilaga 13
235
Förord
Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en avgörande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur och utveckling har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Transportstyrelsen har emellertid de senaste åren byggt upp ett fordonsregister på grundval av uppgifter från järnvägsföretagen som är skyldiga att lämna uppgifter om alla fordon.
Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) har därför gett undertecknad i uppdrag att bearbeta och analysera Transportstyrelsens fordonsregister och även jämföra med tillgängliga data om fordonsbeståndet. Denna analys ska också utgöra underlag till utredningens delprojekt Persontransporter inkl. fordonsfrågorna, Godstransporter inkl. fordonsfrågorna och Statistik och periodisk uppföljning.
Projektledare för detta projekt har varit Bo-Lennart Nelldal som genom Trainfra Consulting fått i uppdrag att utföra detta arbete. Josef Andersson vid KTH har deltagit i arbetet med att lägga upp databasen. Maria Melkersson vid Trafikanalys och Inge Vierth har deltagit i egenskap av ordförande för utredningens delprojekt om persontransporter respektive statistik. Värdefulla synpunkter på rapporten har kommit från Ulf Lundin, A-banan, Sara Rudin, SKL, Hans Flodmark, Railcare Logistik AB, Pär Sund, SFL, Stefan Kallin, AB Transitio, Bengt Hillman, Transwaggon AB, och Ole Kjörrefjord, Hector Rail.
Undertecknad författare svarar själv för resultat och slutsatser i rapporten.
Stockholm i november 2015
Bo-Lennart Nelldal Professor emeritus KTH
Bilaga 13
237
Sammanfattning
Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en avgörande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Syftet med denna rapport har varit att beskriva omfattning, struktur och egenskaper för de fordon som används för järnvägstrafik i Sverige. Analysen görs främst med utgångspunkt från Transportstyrelsens fordonsregister som också har granskats och jämförts med andra källor.
Transportstyrelsens fordonsregister har byggts upp mot bakgrund av avregleringen av järnvägen i Europa. För att hålla ordning på alla lok och vagnar måste varje medlem i EU bygga upp ett register över järnvägsfordon som är godkända för trafik i det egna landet. Lok och motorvagnar som redan är godkända och registrerade i ett annat land måste även registreras här om det ska användas i Sverige. Godsvagnar och personvagnar behöver dock bara registerars i det land där de först togs i bruk. Så småningom ska alla register i Europa kopplas samman och i förlängningen ska alla fordon bara finnas i ett lands register. Då kommer de att fungera ungefär som de nationella bilregistren.
Transportstyrelsens register innehåller fordon som är registrerade i Sverige. Särskilt när det gäller godsvagnar så används mycket utländska godsvagnar i Sverige och svenska i utlandet. När det gäller lok, motorvagnar och personvagnar ger registret en ganska bra bild av de fordon som används i Sverige.
Registret innehåller många olika typer fordon, se figur 1. För att få en meningsfull statistik över beståndet måste vissa avgränsningar göras. Museifordon visar sig ha en stor andel inom vissa kategorier och är inte så relevanta på en kommersiell marknad, se figur 2. Andelen avställda fordon är också hög inom vissa fordonstyper och de är ofta på väg ut från marknaden. Smalspåriga fordon kan aldrig användas på det konkurrensutsatta nätet.
Det fanns 23 220 fordon i fordonsregistret den 31 december 2014. Härav var 22 177 normalspåriga med 1435 mm spårvidd och 1043 smalspåriga fordon, se tabell 1. Av de normalspåriga fordonen är 6 procent museifordon och 31 procent avställda. Återstår 14 631 fordon som kan användas i kommersiell trafik 2014. Den största
Bilaga 13 SOU 2015:110
238
gruppen utgör godsvagnarna som svarar för 72 procent av fordonen. Därnäst kommer motorvagnarna med 11 procent av fordonen. Lok och arbetsfordon svarar för 7 procent vardera och personvagnar utgör den minsta gruppen med 4 procent.
En sammanställning av fordonsresurser för godstrafik på normalspår framgår av tabell 2. De statligt ägda järnvägsföretagen, inklusive de utländska, disponerar 60 procent av loken. De privata järnvägsföretagen har 21 procent av loken och disponerar tillsammans med uthyrningsföretag och industrier 40 procent. Även godsvagnarna har ett stort inslag av privata vagnar genom uthyrningsföretag som svarar för 42 procent av godsvagnsparken. Dock används många utländska godsvagnar i Sverige och svenska i utlandet.
När det gäller godstrafik så har avregleringen fått genomslag då drygt 40 procent av fordonsparken disponeras av privata företag. Detta gäller dock inte för elloken där de statligt ägda järnvägsföretagen fortfarande dominerar. De nya operatörerna hade till att börja med mycket svårt att få tag i begagnade ellok och anskaffade därför i stället diesellok. Det är först de senaste 10 åren som nya operatörer har börjat köpa eller hyra in nya ellok och kunnat köpa en del begagnade ellok.
I persontrafiken har förutom de statligt ägda företagen även länstrafikbolagen en mycket stark ställning på marknaden, se tabell
3. SJ AB och SSRT svarar för ungefär hälften av fordonen men dominerar lok och personvagnar där de har 90 procent av fordonen. SSRT (f.d. Affärsverket Statens Järnvägar numera Trafikverket) förvaltar de fordon som används i staten köp av olönsam trafik. Länsbolagen har inga lok och vagnar men dominerar motorvagnarna där de tillsamman med uthyrningsbolagen har över 60 procent av marknaden. Återstår en liten andel fordon på 6 procent som används kommersiellt av privata företag. Nya persontrafikoperatörer har varit hänvisade till begagnade SJ-vagnar från 1960-talet och till att hyra in enstaka lok. Först på senare år har även nya lok börjat användas från uthyrningsbolag och godstågsoperatörer. När det gäller tillgången till fordon så ligger persontrafikmarknaden 10–20 år efter godstransportmarknaden, men avregleringen har också genomförts först nu medan den genomfördes 1996 på godstransportmarknaden. Tillgången till fordon har dock i båda fallen varit en restriktion. Det är först 2015
Bilaga 13
239
som nya snabbtåg har satts in i kommersiell fjärrtrafik i konkurrens med SJ.
Åldersfördelningen skiljer sig åt mellan de statligt ägda och de privata fordonen. För elloken dominerar de 30–40 år gamla Rcloken i de statliga bolagen. De privata bolagen har både mycket gamla lok och nyare lok, se figur 4. När det gäller godsvagnar så är de privata vagnarna nyare än de statliga bolagens. För diesellok dominerar också 30–40 år gamla lok de statliga bolagen medan de privata har många 50 år gamla lok samt ett antal modernare lok. Detsamma gäller lokomotorerna (mindre diesellok som används lokalt), se figur 5.
För lokdragna persontåg dominerar de 30 år gamla Rc-loken SJ AB:s lokpark, se figur 4, liksom 30 år gamla vagnar, de s.k. 1980tals-vagnarna, se figur 6. Både SJ och de privata bolagen har 50–70 år gamla vagnar men nästan inga modernare vagnar. I stället för lok och vagnar har en stor mängd motorvagnståg anskaffats både av SJ AB och av länstrafiken. Detta är de modernaste fordonen med en topp på 10–20 år gamla fordon men där det även finns många ännu nyare fordon.
Förutom tillgången till fordonen som sådana så har den tekniska utrustningen betydelse. Det gäller framförallt tillgång till signalsystemet ERTMS och fordon med tvåströmsdrift. Ellok och motorvagnar som ska gå över Öresundsbron måste vara försedda med tvåströmsdrift då Danmark har ett annat strömsystem än Sverige. Ett nytt tvåströmslok är inte så mycket dyrare än ett enströmslok men det finns inte så många nya lok. Marknaden för utrikestrafik blir därmed begränsad. SJ och DSB har motorvagnståg för tvåströmsdrift och främst DB Schenker Rail, som samarbetar med GCAB, och Hector Rail har lok för tvåströmsdrift.
Signalsystemet ERTMS har införts på Botniabanan, och avsikten är att det på lång sikt ska införas i hela Europa för att öka interoperabiliteten. 2014 var 5 procent av loken och motorvagnarna försedda med ERTMS. Problemet är att det innebär en merkostnad att utrusta ett lok med ERTMS, särskilt om det är ett gammalt lok, men att det inte ger någon merintäkt för operatörerna. Eftersom ERTMS endast finns på Botniabanan är också nyttan begränsad. Marknaden att köra där blir därmed begränsad till de operatörer som redan har fordon med ERTMS. Under 2014 var det huvudsakligen Norrtåg, SJ AB, SSRT för persontrafik och GCAB, Hector
Bilaga 13 SOU 2015:110
240
Rail och Rush Rail för godstrafik. Dessutom har ett antal nya motorvagnar levererats med ERTMS men som ännu inte utnyttjas där de används i dag.
En analys av fordonsbeståndet i ett längre perspektiv från 1988 har gjorts med hjälp av den officiella järnvägstatistiken (SOS) i Bantrafik. Den visar att sedan 1988 har antalet lok i godstrafiken minskat med cirka 50 procent och antalet godsvagnar med cirka 65 procent. Det beror på att godstrafiken har effektiviserats, dels genom att tyngre tåg med kraftigare lok körs i fjärrtrafiken, dels genom att en stor del av växlingen och matartrafiken har rationaliserats eller upphört. De senaste 10 åren har cirka 100 nya eller begagnade ellok för godstrafik tillkommit på den svenska marknaden både genom privata operatörer och GCAB.
I persontrafiken har de lokdragna tågen minskat kraftigt sedan år 1988 och ersatts av motorvagnståg. Antalet ellok har halverats och antalet personvagnar har minskat med 66 procent. Samtidigt har antalet vagnar i motorvagnståg trefaldigats, varför det totala antalet vagnar för persontrafik har ökat med 41 procent. Detta beror framför allt på att regionaltrafiken har utökats med nya tågsystem över hela Sverige som följd av investeringarna i infrastruktur. Alla nya tåg som köpts har varit motorvagnståg och ungefär hälften av beståndet är godkända för 180–200 km/h.
En jämförelse har gjorts mellan antalet fordon i Transportstyrelsens register och Svenska Järnvägsklubbens faktabok Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP) samt med Bantrafik för 2014. Jämförelsen visar på mycket god överensstämmelse mellan den bearbetning som gjorts av i denna rapport av Transportstyrelsens register och SLMP. Antalet fordon i den officiella statistiken Bantrafik ligger dock generellt mycket lägre än i Transportstyrelsen och SLMP. Det beror på att Bantrafik endast innefattar fordon som tillhör svenska företag, med adress i Sverige, och endast fordon som används i kommersiell trafik.
Transporstyrelsens fordonsregister bör efter en kvalitetskontroll läggas upp en gång per år som en databas. Fordon med olika spårvidd bör särredovisas liksom museifordon. Uppgifter om ägare, innehavare, underhållsansvariga och sökanden behöver definieras tydligare och kompletteras. Kvaliteten i registret behöver förbättras och det kan sedan utnyttjas för att publicera regelbunden statistik.
Bilaga 13
241
Den officiella statistiken Bantrafik har ett mycket mer begränsat urval än Transportstyrelsens register som dessutom innehåller många uppgifter som inte finns i någon annan databas. Det är t.ex. uppgifter om fordonens kapacitet och tekniska utrustning samt fordonens ålder. Därför bör Transportstyrelsens register användas för att komplettera järnvägsstatistiken.
Bilaga 13 SOU 2015:110
242
Bilaga 13
243
Spårvidd Totalt Musei-Andel Kommerdärav Andel Summa Andel Fordon antal fordon museifdn siellt fdn avställda avställda i trafik %
Normalspår
Lok
1 478 352 24% 1 126 72 6% 1 054 7%
Motorvagnar 1 708 112 7% 1 596 56 4% 1 540 10% Personvagnar 979 377 39% 602 36 6% 566 4% Godsvagnar 16 616 500 3% 16 116 5 635 35% 10 481 71% Arbetsfordon 1 396 93 7% 1 303 626 48% 990 7% Summa 22 177 1 434 6% 20 743 6 425 31% 14 631 99%
Smalspår
891 mm
800 680 85% 120 0
120 1%
600 mm
232 232 100% 0 0
0 0%
Annan
11 11 100% 0 0
0 0%
Summa
1 043 923 88% 120 0
120 1%
Totalt
23 220 2 357 10% 20 863 6 425 31% 14 751 100%
Bilaga 13 SOU 2015:110
244
Godstransporter
Totalt härav
Andel
Normalspår antal GCAB Privata Övriga GCAB Privata Övriga Summa 1435mm fordon LKAB* jvgföretag företag LKAB* jvgföretag företag**
Ellok
464 344 78 42 74% 17% 9% 100%
Diesellok
255 128 63 64 50% 25% 25% 100%
Lokomotorer 196 75 48 73 38% 24% 37% 100% Summa lok 915 547 189 179 60% 21% 20% 100%
Godsvagnar 10 481 5 926 239 4 316 57% 2% 41% 100%
Totalt
11 396 6 473 428 4 495 57% 4% 39% 100%
*)Inkl utländska statligt ägda företag **)Uthyrningsföretag och staliga industrier
Persontrafik
Totalt härav
Andel
Normalspår antal SJAB Länstrafik- Privata SJAB Länstrafik- Övriga Summa 1435mm fordon SSRT bolag* företag SSRT bolag* företag
Elmotorvagnar 1 456 504 892 60 35% 61% 4% 100% Dieselmotorvagnar 84 0 65 19 0% 77% 23% 100% Summa motorvagnar1 540 504 957 79 33% 62% 5% 100%
Ellok
131 127 0 4
97% 0% 3% 100%
Personvagnar 566 505 19 42 89% 3% 7% 100% Summa loktåg 697 632 19 46 91% 3% 7% 100%
Totalt
2 237 1 136 976 125 51% 44% 6% 100%
*) Inkl. uthyrningsbolag
Bilaga 13
245
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
60 50 40 30 20 10 2
A n tal l o k i t rafi k e xkl . m u sei lo k
Ålder år
Antal ellok efter ålder och företagstyp
Privata GCAB SJ AB MTAB
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
60 -50 40 30 20 10 2
A n tal g o d sav gan ar i t rafi k e xkl m u sei vag n ar
Ålder år
Antal godsvagnar efter ålder och företagstyp
GCAB Övriga
0 10 20 30 40 50 60
60 50 40 30 20 10 2
A n tal l o k i t rafi k e xkl . m u sei lo k
Ålder år
Antal stora dieselllok efter ålder och företagstyp
GCAB/ MTAB Privata och övriga
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
60 -50 40 30 20 10 2
A n tal l o k i t rafi k e xkl m u sei lo k
Ålder år
Antal lokomotorer efter ålder och företagstyp
GCAB/ MTAB Privata och övriga
0 50 100 150 200 250 300 350
60 -50 40 30 20 10 2
An tal for d o n i tr afi k e xkl . m u sei for d o n
Ålder år
Antal personvagnar efter ålder och företag
Övriga SJ AB
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
60 -50 40 30 20 10 2
A n tal e lm ot or vag n ar i t raf ik exkl . m u sei for d on
Ålder år
Antal vagnar i elmotorvagnsätt efter ålder och företag
Övriga SJ AB
Bilaga 13 SOU 2015:110
246
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en avgörande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur och utveckling har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Transportstyrelsen har emellertid de senaste åren byggt upp ett fordonsregister på grundval av uppgifter från operatörerna som är skyldiga att lämna uppgifter om alla fordon. Denna databas har dock hittills inte bearbetats på något systematiskt sätt.
Databasen möjliggör dock att göra mer detaljerade analyser av fordonsbeståndets struktur och egenskaper. Det är också angeläget att säkerställa registrets kvalitet och att undersöka om det går att använda för att ta fram löpande statistik i framtiden. Med en regelbunden bearbetning skulle det i så fall kunna ersätta insamling av en del annan statistik främst till den officiella järnvägstatistiken.
1.2 Syfte
Det övergripande syftet har varit att beskriva omfattning, struktur och egenskaper för de fordon som används för järnvägstrafik i Sverige. Särskilt intressant är att redovisa hur avregleringen hittills har påverkat fordonsbeståndet. I detta ligger också att granska det fordonsregister som Transportstyrelsen byggt upp lämna rekommendationer hur statistik om fordonsbeståndet ska tas fram i framtiden.
1.3 Metod
Analysen har genomförts med följande metod:
1. Ett utdrag av Transportyreslens fordonsregister har erhållits per den 31 december 2014. Härmed kan de uppgifter som tas fram i denna utredning också användas som årsstatistik för 2014. En databas över alla fordon har lagts upp med de viktigaste variablerna.
Bilaga 13
247
2. Bearbetningar har gjorts av Transportstyrelsens fordonsregister för att granska innehåll och kvalitet. Till att börja med analyserades elektriska lok mer noggrant och därefter de andra fordonstyperna.
3. Resultat från fordonsregistret jämförs med andra källor, främst Trafikanalys Bantrafik, som ingår i den officiella statistiken och Svenska Järnvägsklubbens skriftserie Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP).
4. Utvecklingen av fordonsbeståndet 1988-2014 beskrivs med hjälp av bearbetningar av SOS/Bantrafik och SLMP.
5. En sammanfattning görs av utveckling och det nuvarande beståndets struktur.
6. Slutligen lämnas några rekommendationer om hur fordonsstatistik ska samlas in och redovisas i framtiden.
1.4 Avgränsning
Transporstyrelsens fordonsregister beskrivs för 2014 och Bantrafik för 2014 som är den senast tillgängliga statistiken när detta skrevs. En översiktlig analys redovisas också perioden åren 1988–2014 dvs. den period då avregleringen av järnvägen genomförts i olika steg.
Det bör framhållas att utländska järnvägsfordon som används i Sverige inte finns med på något fullständigt sätt. Det gäller särskilt godsvagnar, där det är mycket vanligt att utländska vagnar används i Sverige och de svenska vagnarna används i utlandet. För lok, motorvagnar och personvagnar gäller detta undantagsvis och främst mellan Sverige, Danmark och Norge.
1.5 Några begreppsförklaringar
I rapporten används några begrepp med följande betydelse om inte annat anges:
Fordon i statligt ägda företag: Med detta avses de fordon som ägs av statligt ägda järnvägsföretag eller statliga myndigheter. I praktiken innebär detta SJ AB, Green Cargo AB, Trafikverket (SSRT) och MTAB. Detta för att kunna urskilja fordon som
Bilaga 13 SOU 2015:110
248
huvudsakligen tidigare har anskaffats av SJ innan det blev bolagiserat.
Fordon i privata järnvägsföretag. Med detta avses fordon som ägs av privata järnvägsföretag, huvudsakligen de nya järnvägsföretag som uppstått efter avregleringen.
Fordon i övriga företag: Med detta avses fordon som ägs av uthyrningsföretag och industrier. Till industrier räknas även SSAB som inte är ett järnvägsföretag.
Fordon i länstrafikbolag: Fordon som ägs eller disponeras av Regionala kollektivtrafikhuvudmän (RKM). I detta ingår även fordon som ägs av uthyrningsbolag (främst Transitio) men disponeras av RKM.
Museifordon: Fordon som ägs eller disponeras av museijärnvägar eller museer.
Sökande, ägare, innehavare och underhållare synes vara svårtolkade begrepp, och det är ett stort bortfall på ägare. På Transportstyrelsens hemsida står det: ”Fordonsinnehavare är den som i egenskap av ägare eller med nyttjanderätt varaktigt använder ett järnvägsfordon. Fordonsinnehavaren ska lämna uppgifter om fordonet till Transportstyrelsen.” På blanketten, se bilaga 2, finns det möjlighet att ange såväl sökande, fordonsinnehavare, faktureringsadress (om annan än fordonsinnehavare), underhållsansvarig och ägare (företagskontakt) samt ytterligare ägare. Man kan således ange sex olika företagsnamn och adressuppgifter.
Den första uppgiften man ska fylla i är sökanden och den finns också registrerad på så gott som alla fordon. I denna rapport har huvudsakligen uppgiften om sökande mestadels används när vi har klassificerat vem som använder fordonen.
2 Transportstyrelsens fordonsregister
2.1 Inledning
Den officiella järnvägsstatistiken, Bantrafik och tidigare SOS Sveriges Järnvägar, innehåller endast ett fåtal uppgifter om fordon. Informationen samlas in på aggregerad nivå från operatörerna, vilket omöjliggör sökningar i en databas. För att få en bättre bild av fordonsbeståndet har KTH Järnvägsgrupp tidigare byggt upp en databas upp med utgångspunkt från publikationen Sveriges lok och
Bilaga 13
249
motorvagnar med personvagnar (SLMP) som ges ut med jämna mellanrum av Svenska Järnvägsklubben (SJK). Denna har utnyttjats för analyser av strukturförändringar i fordonsbestånden, vilket dock endast kan göras för de år de publiceras.
Transportstyrelsen har emellertid byggt upp en databas över järnvägsfordon i Sverige, mot bakgrund av kraven i EU förordning 2007/756/EG0. Denna databas är nu relativt komplett, men har aldrig använts för att ta fram statistik över fordonsbeståndet. Exempel på fordonstyper framgår av tabell 2.1.
Databasen innehåller fordon registrerade i Sverige och särskilt för godstransporter gäller att utländska vagnar används i Sverige och svenska i utlandet. Motsvarande databaser kommer dock att byggas upp i alla länder inom EU. Nedan beskrivs förutsättningarna för fordonsregistret mer i detalj.
Fordonstyper
Lok
Elektriskt lok Dieseldrivet lok Ånglok Annat
Motorvagn
Elektriskt motorvagnståg, motorvagn eller manövervagn Dieseldrivet motorvagnståg, motorvagn eller manövervagn Annat
Personvagnar
Sittvagn Liggvagn Sovvagn Specialkonstruerat fordon
Godsvagnar typ E,F,G,H,I,K,L,O,R,S,T,U,Z Arbetsfordon typ 1-9
Bilaga 13 SOU 2015:110
250
2.2 Transportstyrelsens register för järnvägsfordon
Nedanstående beskrivning är i huvudsak hämtad från Transportstyrelsens hemsida, men är något förkortad.
Bakgrund
Enligt direktiv från EU ska alla medlemsstater föra ett nationellt register över järnvägsfordon. I Sverige registreras de järnvägsfordon som har ett svenskt godkännande. Krav på registrering gäller alla godkända järnvägsfordon oavsett om de används i nationell eller internationell trafik.
Fordon som är undantagna från krav på registrering
Fordon som inte omfattas av kravet på registrering är:
Tunnelbane- och spårvägsfordon
Person- och godsvagnar som godkänts i en annan stat inom EES eller i Schweiz
Järnvägsfordon som är undantagna från krav på godkännande
Hur samlas uppgifterna in?
För att få tillgång till registret kan verksamhetsutövare anmäla sig och få användarkonto och därmed ha tillgång till uppgifter om sina järnvägsfordon samt möjlighet att starta en ansökan om godkännande av en ny typ.
Företag som ansöker om tillstånd att bedriva järnvägsverksamhet ska ha sina fordon i ordnad form. Fordonsregistret uppfyller detta krav. Företag får tillgång till ett register och har även möjlighet att skapa en mer detaljerad indelning för typer och individer. Fordonsregistret innehåller många tekniska uppgifter om fordonen.
Fordonsinnehavare är den som i egenskap av ägare eller med nyttjanderätt varaktigt använder ett järnvägsfordon. Fordonsinnehavaren ska lämna uppgifter om fordonet till Transportstyrelsen.
Bilaga 13
251
Det är också fordonsinnehavarens skyldighet att informera om uppgifterna ändras till exempel om fordonet övergår till en annan fordonsinnehavare, om någon annan tar över underhållet för fordonet, om fordonet tas ur bruk eller om användningsområdet ändras. Ändrat användningsområde kan exempelvis vara att fordonet endast ska användas som museijärnvägsfordon.
Registrering och märkning av järnvägsfordon
Alla fordonskategorier omfattas av reglerna för registrering och märkning. Däremot behöver järnvägsfordon avsedda att användas uteslutande för lokala ändamål, historiska ändamål eller turiständamål eller på sådan infrastruktur vars funktion är fristående från det övriga järnvägssystemet inte märkas med identitetskod. De som innehar denna typ av fordon behöver endast registrera fordonen.
Fordonsinnehavare med godkända järnvägsfordon är skyldig att anmäla innehav till Transportstyrelsen (8 kap. 8 §, andra stycket, järnvägslagen 2004:519). Existerande fordon anmäls till Transporstyrelsen. Fordon som godkänns av Transportstyrelsen registreras av Transportstyrelsen vid godkännandet.
Anmälningsblankett används för anmälan om registrering, ändring och avregistrering av järnvägsfordon. Blanketter hämtas på Söktjänst för järnvägsfordon. Det finns två typer av blanketter: dels en blankett för registrering, ändring och avregistrering samt blankett för tekniska egenskaper för fordonstyp som bifogas vid nyregistrering och då tekniska egenskaper ändrats för fordonet. Blanketter kan fyllas i direkt och bifogas i e-post eller fyllas i och skickas till Transportstyrelsen.
Hur registret ajourhålls
För fordon som redan är godkända men som ännu inte är registrerade ansöker man om registrering på en särskild blankett. Vid nyregistrering bifogas även en blankett för typ som anger fordonets tekniska egenskaper. Vid nyregistrering tilldelar Transportstyrelsen fordonsnummer. Det är möjligt att lämna in en anmälningsblankett per fordon eller en blankett för ett antal fordon
Bilaga 13 SOU 2015:110
252
från samma serie eller order och samtidigt bifoga en lista med fordonsnumren/individnumren för aktuella fordon.
Om ändring av en eller flera uppgifter i fordonsregistret ska göras kryssar man för rutan ”Ändring” i blanketten. Fordonsnummer samt de uppgifter som ändras för fordonet anges. Gäller ändringen fler fordonsindivider kan en lista med fordonsnummer bifogas blanketten. Det är de nya uppgifterna som ska anges i blanketten.
Behöver fordonet ett nytt fordonsnummer på grund av ändringar av tekniska uppgifter enligt TSD Drift och Trafikledning ska fordonsinnehavaren informera Tranportstyrelsen som tilldelar ett nytt fordonsnummer.
Ändras fordonsinnehavare är det den nuvarande fordonsinnehavaren som är ansvarig att anmäla ändringar till Transportstyrelsen. Den nuvarande innehavaren meddelar den nya innehavaren om ändrad registrering. Den nuvarande innehavaren tas inte bort från fordonsregistret och befrias inte från sina skyldigheter förrän den nya innehavaren godkänt sin innehavarstatus. Om ingen ny innehavare godkänt sin innehavarstatus dagen då den nuvarande innehavaren avregistreras, upphävs tillfälligt fordonets registrering. Samma procedur gäller vid byte av underhållsansvarig och ägare.
För att avregistrera fordon kryssas rutan för ”Avregistrering” i blanketten och därefter lämnas uppgifter om typ av avregistrering och datum för avställning. Transportstyrelsen skickar en bekräftelse när avregistreringen är utförd.
Avställda fordon får inte användas på det europeiska järnvägsnätet. Vid aktivering av ett avställt fordon måste Transportstyrelsen granska de förhållanden som ledde till avställningen. Handläggare hos Transportstyrelsen avgör om nytt godkännande är nödvändigt.
Överföring av fordon mellan medlemsstater
Överföring av registrering består av en nyregistrering av fordonet och åtföljande avregistrering av den gamla registreringen. Det kan innebära att fordonet är omregistrerat med ett annat fordonsnum-
Bilaga 13
253
mer eller i ett annat medlemslands fordonsregister, för fortsatt användning på (hela eller delar av) det europeiska järnvägsnätet.
När ett fordon med förarhytt som lok, motorvagn eller manövervagn, som redan är godkänt och registrerat i en medlemsstat godkänns i en annan medlemsstat måste det registreras i det nationella fordonsregistret i den senare medlemsstaten.
Det gäller så länge det virtuella fordonsregistret och anslutningarna till samtliga nationella fordonsregister inte fungerar helt och berörda myndigheter utbyter information för att se till att uppgifterna om samma fordon stämmer överens. Fordon som inte är försedda med förarhytt, som godsvagnar och personvagnar och en del specialfordon, registreras endast i det nationella fordonsregister i det medlemsland där det först togs i bruk.
Om man behöver ändra uppgifter på fordon som finns registrerade i andra medlemsstater än i Sverige finns en blankett att hämta på ERA:s webbplats.
Avgift för fordonsregistret
Transportstyrelsen tar ut en fast, årlig avgift för registerhållning som är 155 SEK per fordon och år. Avgiften ska betalas av fordonsinnehavaren. Museiorganisationer är befriade från avgiften. De måste dock ansöka om att bli befriade från registeravgiften.
Följande villkor gäller för registrering och för betalning av registreringsavgifter:
1. Registrering gäller för järnvägsfordon som är godkända. Varje medlemsstat inom EU ska föra ett nationellt register över järnvägsfordon som är godkända på dess territorium. Registerskyldigheten följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen och är genomfört i svensk lagstiftning genom järnvägslagen (2004:519).
Bilaga 13 SOU 2015:110
254
2. Registrering av järnvägsfordon sker i samband med godkännande. I samband med det första godkännandet att ta ett fordon i bruk utfärdas ett fordonsnummer av Transportstyrelsen och registreras i det nationella fordonsregistret. Järnvägsfordon som enligt 4 § Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2010:116) är undantagna från kravet på godkännande omfattas inte av registreringsskyldighet.
3. Registrerade järnvägsfordon debiteras registeravgift. För varje järnvägsfordon som registreras debiteras en fast årlig avgift om 155 kronor. (5 § Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:98) om avgifter inom järnvägsområdet).
4. Debitering sker under innehavande år. Fakturering sker i början av året för järnvägsfordon som är registrerade och i slutet av året för de järnvägsfordon som tillkommit under året. Avgift debiteras under innehavande år, inte i efterskott.
5. Återbetalning av registeravgift sker inte. Registreringsavgift återbetalas inte vid till exempel avställning.
6. För avställda järnvägsfordon debiteras inte någon avgift. Fordon som står uppställda för visning/lager eller står i väntan på renovering/ombyggnad med mera kan ställas av. Fordon som är avställda under ett helt kalenderår debiteras inte någon avgift.
7. Järnvägsfordon som ställs på ska kontrolleras. När järnvägsfordon ställs på igen ska de förhållanden som ledde till avställningen kontrolleras. Om förändringar skett kan ett nytt godkännande komma att krävas.
Sammanfattning
En avgift på 155 kr/år tas ut av alla registrerade fordon utom fordon som är avställda hela året och fordon som tillhör museiorganisationer. Avgiften ska täcka Transportstyrelsens kostnader för att hålla registret.
Enligt bearbetningen av registret som gjorts i denna rapport fanns det 14 725 fordon i trafik som inte var avställda eller tillhörde
Bilaga 13
255
museiorgansationer 2014-12-31. Det innebär en intäkt på cirka 2,3 Mkr. Enligt Transportstyrelsen fördelade sig kostnaderna enligt figur 2.2. Cirka 75 procent utgörs av systemkostnader och 25 procent av personal, administration och lokalkostnader.
2.3 Intressanta faktorer för utredningen
Databasen innehåller cirka 23 000 fordon och det finns cirka 100 möjliga uppgifter för varje fordon, dvs. en matris med 23 000 rader och 100 kolumner. och exempel på uppgifter av tabell 2.3.
I denna utredning är det särskilt intressant att analysera faktorer som inte varit så kända förut och studera skillnader i fordonsparken mellan gamla och nya operatörer som kan bero på avregelringen. Följande faktorer har initialt bedömts som intressanta:
Fordon i trafik
Avställda fordon (och orsak)
Ägare
Innehavare
Bilaga 13 SOU 2015:110
256
Typ av fordon (lok, motorvagnar, personvagnar och godsvagnar)
Ålder
Huvudsaklig källa till beskrivningen ska vara Transportstyrelsens fordonsregister, men denna källa kan också, i mån av tillgänglighet, kompletteras och verifieras med andra källor och databaser. Ytterligare uppgifter har specificerats i uppdraget som redovisas under respektive fordonskategori.
Exempel på uppgifter i Transportstyrelsens fordonsdatabas
Alla fordon
Lok och motorvagnar
Fordonskategorie Dragförmåga
kN
Spårvidd
mm
Littera
Person- och motorvagnar
Fordonsindivid
Nr Antal fasta sittplatser
st
Ägare Antal ligg- och sovplatser
st
Innehavare Plattformshöjd som fordonet tillv för mm Tillverkningsår År Antal handikapplatser st Största tillåtna hastighet km/h Dubbeldäckad Nej, Ja Egenvikt ton Resgodsvagn Ja, Nej Längd över buffertar mm Maximal axellast ton/axel
Godsvagnar
Antal axlar
st Bromstal G
%
Typ av boggi Bromstal P
%
Fordonets lastprofil Lastbegränsningar Koppeltyp Lastytans höjd
mm
Bromstyp Sth 100 km/h S
Ja, Nej
Bromsvikt
ton Sth 120 km/h SS
Ja, Nej
Förbifartsbuller
dB(A) Lastgräns S A-G
Startbuller
dB(A) Lastgräns SS A-G
Stationärt buller
dB(A)
Bilaga 13
257
3 Inledande granskning av fordonsregistret
3.1 Inledning
I detta kapitel görs en genomgång av några viktiga variabler i fordonsregistret för att ta reda på vad som finns i det och vad som saknas samt görs en inledande bedömning av kvaliteten i de uppgifter som ska bearbetas. Syftet med detta är att kunna göra rätt bearbetningar av de olika fordonstyperna senare och att försöka göra dessa konsekventa för olika fordonstyper.
För att göra detta har en djupare analys genomförts huvudsakligen av loken, eftersom de är någorlunda överblickbara och jämförande uppgifter om dessa också finns publicerade på annat håll. I genomgången görs en successiv avgränsning av loken för att försöka få fram det fordonsbestånd som är intressant för publicering och för utredningen om järnvägens organisation. Detta leder också fram till förslag till förbättringar av registret.
I detta kapitel behandlas hur statistiken över loken ser ut i fordonsregistret och i kapitel 4 beskrivs loken igen tillsamman med de andra fordonstyperna. En viss överlappning kan därvid förekomma.
3.2 Loktyp och spårvidd
För det första finns följande typer av lok i fordonsregistret:
Elektriskt lok
Dieseldrivet lok
Ånglok
Annat
Det totala antalet lok framgår av tabell 3.1. där de är fördelade på loktyp och spårvidd. Elektriska lok och diesellok är de vanligaste. Ånglok används bara i musei- och turisttrafik. Annat är huvudsakligen museilok samt några lok som verkar vara felkodade.
Alla fordon är också indelade efter spårvidd:
1435 mm (normalspår)
891 mm (smalspår)
Bilaga 13 SOU 2015:110
258
600 mm (smalspår)
Annat
600 mm spårvidd finns bara på museibanor. 891 mm spårvidd finns förutom på museibanor även på Roslagsbanan som är en lokalbana för persontrafik i Stockholmsregionen, men har inga lok. Då det är ett isolerat system som inte kan köra på det allmänna järnvägsnätet utesluter vi det från våra noggrannare analyser.
För vagnar finns dessutom spårvidden 1435/1572 mm och 1435/1668 mm. Det är fordon med utbytbara axlar som används på normalspår i Sverige. Spårvidden 1572 mm är felkodad och ska vara 1524 mm som används i Finland och 1668 mm används i Spanien och Portugal.
Spårvidden annat som finns på fyra fordon visar sig vara 802 och 1067 mm som tidigare funnits i Sverige samt ett lok med 600 mm och ett med 1435 mm spårvidd. Alla är museilok. I fortsättningen innefattar analysen endast lok med 1435 mm spårvidd då de smalspåriga loken alla är museilok.
3.3 Normalspåriga lok i kommersiell trafik och museilok
Det finns en särskild uppgift i fordonsregistret om det är ett museifordon eller ej med svaret ja/nej. Det visar sig dock att det är ett stort bortfall, 40 procent av fordonen saknar uppgift om detta, se tabell 3.2. De fordon som är kodade som museifordon är det, men det finns många fordon som är museifordon som inte är kodade som det. Ett sätt att kompensera för detta är i stället avgränsa med tillverkningsår, t.ex. att ta bort alla fordon som är tillverkade före 1960.
Av tabell 3.2 framgår att 74 procent av loken är tillverkade efter 1960. Sätts gränsen till 1965, d.v.s. 50 år gamla lok, blir andelen 62 procent. Detta kan vara en praktisk gräns för ellok, eftersom de moderna elloken typ Rc började tillverkas 1967 och äldre ellok ofta är museilok eller står i reserv i väntan på skrotning. När det gäller diesellok finns det dock många äldre lok som används av industrier för intern växling. Det är således svårt att sätta en generell åldersgräns. Nedan görs därför också en avgränsning efter sökande.
Bilaga 13
259
3.4 Ägare, innehavare, sökande och underhållsanvarig
Det finns en uppgift om ägare, två olika om innehavare av loken, en om underhållsansvarig samt en om sökande vilket är det företag som registrerat loket. Av tabell 3.3 framgår hur stor andel av loken och av alla fordon som har en uppgift om ägare, innehavare, innehavare i förkortning, sökande och underhållsansvarig.
Ägare
Endast 36 procent av loken och 26 procent av alla fordon har en uppgift om ägare. Bl.a. är en stor del av Green Cargos och alla SJs lok endast registrerade med innehavare. Bortfallet är så stort att uppgifterna är oanvändbara. Företagsnamnet beskrivs i klartext.
Innehavare
Innehavare beskrivs på två sätt: Dels innehavare med hela namnet, dels med en förkortning. Det fullständiga namnet finns angivet för alla loken och nästan alla fordon, det saknas för 32 stycken av alla fordon. Förkortning för innehavare finns på 87 procent av loken och på 91 procent av alla fordon.
Fordonsinnehavare beskrivs med en förkortning som kräver kunskap om vad den står för. T.ex. kan 16 stycken lok från ägaren Nordic Refinance AB ha innehavare med förkortningen LPTAB, NRFAB, NTAB och SWTAB. NRFAB betyder sannolikt Nordic Refinance AB men vid en kontroll i kolumnen sökande visar det sig att LPTAB har som sökande Three T AB och SWTAB har som sökande Nordic Sugar AB för att nämna några exempel. För dessa 16 lok med Nordic Refinance AB som ägare finns 10 olika sökande. Det gör att dessa företagsbeteckningar är svårtolkade, och det är således bättre att använda sig av hela företagsnamnet.
Sökande
Sökande finns på 99 procent av loken och på 99 procent av alla fordon, det saknas på 117 eller 0,5 procent av alla fordon. Endast 1 procent eller 11 av 1 478 lok saknar sökande. Namnen på sökanden
Bilaga 13 SOU 2015:110
260
anges i klartext varför det inte är några tolkningssvårigheter här om man har kunskap om branschen.
Underhållsansvarig
Underhållsansvarig finns på alla loken och på 99 procent av alla fordon, det saknas på 168 stycken eller på 1procent av alla fordon. Namnen på underhållsanvarig anges i klartext.
Slutsatser
Sökande, innehavare i klartext och underhållsansvarig finns angiven för nästan alla lok. I denna rapport har vi huvudsakligen använt sökande som urvalsgrund t.ex. för att avgränsa kommersiella fordon från museifordon. Den bedömning som gjordes var att sökanden bäst speglade den som använde fordonen. Det går också att använda sig av innehavare eller underhållsansvarig vilket ger ungefär samma resultat.
Avgränsning av kommersiella fordon
En bearbetning gjorts för att ta bort museiloken genom att endast räkna de lok som registrerats eller innehas av företag som bedriver kommersiell järnvägstrafik. I detta avsnitt redovisas endast normalspåriga lok, se tabell 3.3.
I tveksamma fall, som när det gäller att ta bort museilok, så kan man kontrollera vad det är för lok som företagen anmält t.ex. tillverkningsåret. Efter en sådan genomgång får man fram att 76 procent av loken har ett kommersiellt järnvägsföretag som sökande och 24 procent har en museiförening eller motsvarande som sökande. Det finns totalt 93 olika sökanden i registret för lok varav 64 är företag med kommersiell trafik, se tabell 3.4. För noggrannare uppgifter om klassificering av sökanden för olika loktyper se bilaga 1.
Bilaga 13
261
Ellok
För ellok finns totalt 30 sökanden varav 18 har kommersiell trafik. Det finns totalt 710 ellok varav 646 eller 91 procent används i kommersiell trafik. Tre lok saknar uppgift om sökande men de är alla moderna, ett har NSB som ägare och två har Bombardier Gmbh som ägare och är således inte museilok.
En genomgång har gjorts av alla normalspåriga ellok med sökande för att kontrollera kvaliteten på uppgifterna. Det finns en del gamla lok från 1950-talet, t.ex. har Green Cargo 10 stycken Malok som har museiföreningar som ägare eller innehavare. Även sökanden LKAB Malmtrafik har ett stort antal Dm-lok från 1960talet där de flesta är avställda som reserv eller i väntan på skrotning. Några bolag har också ett mindre antal äldre lok som huvudsakligen används för specialtransporter.
Ett annat problem är lok som leasas ut till järnvägsföretag. Det visar sig att antalet lok med kommersiell sökande överensstämmer relativt väl med antalet lok med kommersiell ägare när museiloken tagits bort här. Bombardier Transportation GmbH har 17 BR185lok utan ägare eller innehavare och Bombardier Transportation Sweden AB har också 17 BR 185-lok utan ägare eller innehavare. Då det är moderna lok används de med största sannolikhet i trafik. De flesta andra lok går att härleda till en viss operatör eller trafik.
Svårigheter kan finnas med utländska sökandens lok i vilken mån de verkligen används i Sverige. DB Schenker Rail Scandinavia A/S har som sökande 36 lok varav 13 lok är f.d. DSB-lok som saknar ägare. Cargonet (som ägs av NSB) har som sökande anmält 27 stycken EL14-lok som såvitt känt inte används i Sverige men kan ju ändå vara registrerade här för kommande behov.
Diesellok
För diesellok finns total 85 sökanden varav 57 har kommersiell trafik. Det finns totalt 612 diesellok varav 468 eller 76 procent används av sökanden med kommersiell trafik. 8 lok saknar uppgift om sökande men de är alla moderna, två lok har Korsnäs som ägare och sex har Northrail Gmbh som ägare och är således inte museilok. Dieselloken är en mycket heterogen grupp och en ytterligare uppdelning av dessa redovisas i nästa kapitel.
Bilaga 13 SOU 2015:110
262
Ånglok
För ånglok finns total 23 sökanden varav 2 har kommersiell trafik. Det finns totalt 147 ånglok varav 9 anges att användas av kommersiell trafik. Två lok från ett företag är dock ellok och således felkodade. De 7 återstående ånglok som används i kommersiell trafik ägs av Inlandsbanan AB och används i turisttrafik, varav några är reservlok.
Andra lok
För andra lok finns totalt 5 sökanden varav 3 har kommersiell trafik. Det finns totalt 9 andra lok varav 3 eller 33 procent anges användas i kommersiell trafik. En närmare granskning visar dock att de tre loken som anmälts av kommersiella företag är diesellok och tre lok som anmälts av sökanden med museitrafik eller museilok är diesellok och tre lok är ånglokstendrar.
3.5 Avställda lok
I registret finns uppgift om loken är avställda i fem olika kategorier, se tabell 3.6. Totalt 163 lok av samtliga 1 478 normalspåriga lok eller 11 procent är avställda. Två koder dominerar, kod 11 ”Registrering tillfälligt upphävd, driftklar förvaring” har 100 lok och kod 33 ”Återkallad, avregistrerad, för skrotning eller återvinning av reservdel” har 53 lok registrerade. De övriga avser huvudsakligen okänd orsak.
En noggrann genomgång har gjorts av avställda ellok för att undersöka vilka lok som är avställda. Det finns 73 avställda ellok varav 51 tillhör sökanden med kommersiell trafik och 22 tillhör sökanden med museitrafik eller museilok. Då det fanns totalt 64 lok med museibanor som sökanden kan man inte dra den slutsatsen att museibanorna dominerar de avställda loken.
Studerar man de avställda loken hos kommersiella sökanden så dominerar äldre lok som är avställda i väntan på skrotning eller används som reservdelsförråd. T.ex. återfinns här 39stycken Dm/Dm3 hos LKAB från 1960-talet som ersatts med modernare lok. Det är loktyper som är på väg ut i väntan på skrotning och som
Bilaga 13
263
knappast är aktuella att säljas för att användas i kommersiell trafik. Det finns bara ett modernt lok som är avställt sannolikt i väntan på att hyras ut och sättas i trafik.
3.6 Lok godkända i andra medlemsstater
Som framgått av kap 2 kan fordon som godkänts i andra medlemstater användas i Sverige. Av tabell 3.7 nedan framgår att i registret fanns totalt 124 lok eller 8 procent av loken som var godkända i andra länder. Ellok från Norge, Danmark och Tyskland dominerar. Av alla fordon var 251 eller mindre än 1 procent godkända i andra länder.
3.7 Förslag till avgränsning
De bearbetningar som genomförts i detta avsnitt ligger till grund för redovisningen av samtliga fordonskategorier. Mot bakgrund av vad som framkommit föreslås följande:
Normalspåriga fordon 1435 mm som kan användas på det allmänna järnvägsnätet
Fordon med kommersiella järnvägsföretag som sökande, för att få bort museilok
Fordon som inte är avställda för att få bort lok som är på väg ut från marknaden
Det är i första hand dessa lok i fordonsregistret kan användas i kommersiell trafik på den svenska järnvägsmarknaden. Av tabell 3.6 framgår då att det finns 1 055 lok i Sverige varav 65 procent är användbara i trafik. Av dessa är 56 procent ellok och 43 procent diesellok samt 1 procent ånglok.
Bilaga 13 SOU 2015:110
264
Spårvidd 1435 mm Lands-Diesel-Annat Summa Andel Alla Andel Godkänd i land kod Ellok lok Ånglok lok % fordon %
Norge
76 38 8
46 3% 101 0,4%
Danmark
86 35 5
40 3% 52 0,2%
Tyskland
80 26 3
29 2% 33 0,1%
Österrike
81 2
2 0% 2 0,0%
Nederländerna 84
0 0% 2 0,0%
Ingen uppgift
7
7 0% 61 0,3%
Summa
101 23 0 0 124 8% 251 1%
Sverige
74 609 589 147 9 1 354 92% 22 969 99%
Totalt
710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Spårvidd
Alla Andel
1435 mm 891 mm 600 mm Annat
%
Elektrisk lok
710
5 1 0
716 44%
Dieseldrivet lok 612 38 32 1
683 42%
Ånglok
147 33 19 3
202 12%
Övrigt
9 4 4 0
17 1%
Summa
1 478 80 56 4
1 618 100%
härav
Tillverkade efter 19601 088 3 10 1
1 102 68%
Spårvidd Totalt Museifordon Tillverkningsår 1435mm antal Nej Ja blanka 1960-1965-Elektrisk lok 710 361 37 312 635 597 Dieseldrivet lok 612 304 97 211 449 313 Ånglok 147 10 81 56 1 1 Övrigt 9 1 3 5 3 0 Summa 1 478 676 218 584 1 088 911
Andel %
100% 46% 15% 40%
74% 62%
Bilaga 13
265
Lok
Diesel-
Andel Alla Andel
Spårvidd 1435 mm Ellok lok Ånglok Annat Summa % fordon %
Efter ägare
Med ägare
153 302 80 0 535 36% 6 143 26%
Utan ägare
557 310 67 9 943 64% 17 077 74%
Totalt
710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Efter innehavare företagsnamn
Med innehavare hela namnet 710 612 147 9 1 478 100% 23 188 100% Med innehavare förkortning 585 548 147 9 1 289 87% 21 231 91% Utan innehavare 0 0 0 0 0 0% 32 0% Totalt 710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Efter sökande
Med sökande
707 604 147 9 1 467 99% 23 103 99%
Utan sökande
3 8 0 0 11 1% 117 1%
Totalt
710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Efter underhållsansvarig
Med underhållsanvarig 710 612 147 9 1 478 100% 23 052 99% Utan underhållsanvarig 0 0 0 0 0 0% 168 1% Totalt 710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Lok
Andel
Spårvidd 1435 mm Ellok Diesellok Ånglok Annat Summa %
Antal sökande med kommersiell trafik
18 57
2 2 64 69%
Museitrafik eller lok 12 28 21
3 29 31%
Totalt
30 85 23
5 93 100%
Antal lok i kommersiell trafik
646 468
9 3 1 126 76%
Museitrafik eller lok 64 144 138
6 352 24%
Totalt
710 612 147
9 1 478 100%
Andel lok i kommersiell trafik 91% 76% 6% 33% 76% 76%
Museitrafik eller lok 9% 24% 94% 67% 24% 24% Totalt 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Bilaga 13 SOU 2015:110
266
4 Analys av fordonsbeståndet med fordonsregistret
4.1 Lok
Lok tillhör kategorin dragfordon, d.v.s. fordon som kan dra sig själva och oftast även andra fordon som vagnar. De flesta lok kan dra både person- och godsvagnar i och med att de har standardiserade koppel och buffertar. Före avregleringen 1988 och cirka 10 år framåt användes en stor del av SJs lok både för person- och godstrafik. Vanligtvis användes de huvudsakligen för persontrafik på dagen och för godstrafik på natten då den var som mest intensiv. Men det fanns också lok som var specialbyggda för person- eller godstrafik.
Lok
Diesel-
Spårvidd 1435 mm
Ellok lok Ånglok Annat Summa
10 Registrering tillfälligt upphävd, okänd orsak
2
2
11 Registrering tillfälligt upphävd, driftklar förvaring 35 27 38
100
30 Återkallad, avregistrerad, inga angivna skäl
4 2
6
33 Återkallad, avregistrerad, för skrotning eller
38 8 5 2 53
återvinning av reservdel 34 Återkallad, avregistrerad, används som historiskt
2
2
bevarat rullande material Summa avställda
73 41 47 2 163
Ej avställda
637 571 100 7 1 315
Summa
710 612 147 9 1 478
Andel avställda
10% 7% 32% 22% 11%
Lok
Andel
Ellok Diesellok Ånglok Annat Summa %
Totalt antal lok
716 683 202 17 1 618 100%
därav Spårvidd 1435 mm
710 612 147 9 1 478 91%
Museitrafik eller lok
64 144 138 6 352 22%
I kommersiell trafik
646 468 9 3 1 126 70%
Därav avställda
51 17 3 0 71 4%
Lok i Sverige för trafik 595 451 6 3 1 055 65% Andel 56% 43% 1% 0% 100%
Bilaga 13
267
Som en följd av avregleringen delades SJ:s lok upp på SJ Gods och SJ persontrafik och senare vid bolagiseringen 2001 på Green Cargo och SJ AB. Dessutom tillkom nya operatörer som köpte begagnade eller nya lok främst för godstrafik. Senare tillkom också några operatörer som hyrde in lok för persontrafik. Det finns inte i Transportstyrelsens fordonsregister någon uppgift om vilka lok som används för person- eller godstrafik. I och för sig är det lättare att identifiera dessa nu när SJ:s lok är fördeldade på person- och godstrafik och de nya operatörerna ofta är specialiserade på godstrafik. De fåtal privata lok som används för persontrafik går att identifiera på annat sätt.
Ett annat faktum är att motorvagnståg alltmer kommit att anskaffas och användas i persontrafiken där de ersätter både lok och vagnar. Tendensen är att loken används alltmer för godstrafik medan motorvagnståg alltmer används för persontrafik. Fortfarande finns dock problemet med att dela upp loken på person- och godstrafik. Här redovisas först den totala lokparken och därefter görs en analys av fordon för gods- respektive persontrafik.
Olika typer av lok
För det första finns följande typer av lok i fordonsregistret:
Elektriskt lok
Dieseldrivet lok
Ånglok
Annat
Elektriska lok används som framgått av ovan både för person- och godstrafik. Elektriska lok är dessutom indelade i underkategorierna höghastighetslok och konventionella lok. Höghastighetslok är lok som har en största tillåten hastighet (sth) på mer än 200 km/h. Det finns sex sådana lok som ägs av Hector Rail men det finns ingen järnväg i Sverige med trafik i högre hastighet än 200 km/h i Sverige. SJs snabbtåg X2000 räknas som ett motorvagnståg och loket typ X2 finns därför bland motorvagnarna och är inget höghastighetslok eftersom det har en sth på 200 km/h.
Bilaga 13 SOU 2015:110
268
Diesellok används numera enbart för godstrafik i ordinarie trafik. Tidigare har även diesellok använts för tyngre persontrafik medan motorvagnar eller s.k. rälsbussar har använts för lättare persontrafik. Numera är de flesta banor med tung persontrafik elektrifierade och på de mindre linjerna används motorvagnar. Lättare diesellok kan dock användas av persontrafikoperatörer för växling av lok, vagnar och mororvagnar på bangårdar och i depåer.
Ånglok används bara i museitrafik och i turisttrafik. Annat är några museilok och några diesellok som är felkodade.
Avgränsning
Som framgått av ovan har följande avgränsning används, om inte annat anges:
Normalspåriga fordon 1435 mm som kan användas på det allmänna järnvägsnätet
Fordon med kommersiella järnvägsföretag som sökande och inte museilok
Fordon som inte är avställda
4.2 Ellok
Med avgränsningen ovan finns det 595 ellok i Sverige som kan användas i kommersiell trafik. Dessa kommer nedan att analyseras efter användare, ålder och dragkraft.
Ellok efter användare
Eftersom en del lok har uthyrningsföretag som sökanden är det svårt att fördela loken enbart efter sökanden om man ska få en bild av vilka företag som använder loken. Därför har nedan uppgiften om sökande kombinerats med uppgiften om innehavare i de fall detta går. De har sedan fördelats på svenska och utländska företag. Det blir ändå en restpost med lok där uthyrningsföretag är sökande som inte har kunnat fördelas på innehavare.
Bilaga 13
269
Av figur 4.1. framgår elloken efter användare och i bilaga 2 en tabell. 83 procent används av svenska järnvägsföretag, 10 procent av utländska och 7 procent av uthyrningsföretag som inte har kunnat fördelas. Green Cargo är den största användaren av ellok med 42 procent av loken och därnäst kommer SJ AB med 19 procent. Den största privata operatören är Hector Rail med 49 lok eller 8 procent av elloken. Sedan följer MTAB med 38 lok och SSRT (Trafikverkets lok för statens köp av trafik med nattågen till övre Norrland) med 16 lok.
Man kan också dela upp loken på statliga företag d.v.s. GCAB, SJ AB, MTAB och SSRT som använder 414 lok eller 70 procent av loken medan privata svenska företag använder 82 lok eller 14 procent av elloken. Härtill kommer sedan utländska företag som alla är statliga med 10 procent och uthyrningsföretag med 7 procent av loken som sannolikt främst är avsedda för den privata marknaden.
Det är möjligt att anskaffa lok från framförallt andra länder med 15 kV ström såsom Norge, Tyskland, Schweiz. Som exempel kan nämnas att Hector Rail och TÅGAB har importerat cirka 50 lok och dessa lok finns med i databasen. Fordon med förarhytt (lok, motorvagn eller manövervagn) som är godkänt i annan medlemsstat måste registreras i Sverige om det ska användas där. Det gäller dock inte person- och godsvagnar som bara måste registreras i det land de först togs i bruk.
Ellok efter ålder
Av figur 4.3 framgår ellok efter ålder, dels framgår det totala antalet lok inklusive museilok i detta fall, dels det totala antalet avställda lok. En approximativ indelning i museilok och trafiklok kan göras genom att ta bort lok som är äldre än 50 år här definierat som är tillverkade före 1960.
10 procent av loken är tillverkade före 1960 och är nästan alla museilok. Det framgår också det stora antalet avställda lok som är tillverkade 1960–1969, de allra flesta är MTABs gamla malmtågslok lok som är på väg att skrotas. Det är därför vi normalt inte har med avställda lok och museilok i redovisningen.
Det kan vara intressant att studera hur åldersfördelningen ser ut för ”nya” privata operatörer och de ”gamla” statliga, se figur 4.4. I dessa företag finns inga lok som är äldre än 60 år d.v.s. tillverkade
Bilaga 13 SOU 2015:110
270
före 1950. Det finns nästan inte heller några lok tillverkade under 1990-talet.
De nya privata järnvägsföretagen har både gamla lok och nya lok. Om vi räknar lok efter 1990 som nya lok, d.v.s. efter avregleringen då det också skedde ett generationsskifte, så är 70 procent av de privata företagens lok moderna. De privata operatörerna började med äldre begagnade lok men har numera anskaffat ett stort antal moderna lok som ofta hyrs in från internationella bolag.
Green Cargo har en mycket stor andel lok tillverkade på 1970talet men också några moderna lok, dock bara 22 procent. SJ AB har huvudsakligen lok från 1980-talet och inga moderna lok. SJ AB har i stället under 1990-talet och framåt enbart anskaffat motorvagnståg som inte redovisas här. SJ AB har nu i stället börjat hyra ut eller sälja en del av sina Rc-lok, huvudsakligen till godstågsoperatörer.
Att åldersfördelningen ser ut som den gör för GCAB och SJ AB beror på att SJ anskaffade ett stort antal standardlok typ Rc mellan år 1967 och 1988. Dessa kunde användas både i gods- och persontrafik, ibland med olika utväxling för 135 eller 160 km/h. Det är den största lokserie som har byggts i Sverige och 2014 fanns det totalt 365 Rc i Sverige i olika varianter: Rc1, Rc2, Rc3, Rc4, Rc5, Rc6, Rd (moderniserade Rc-lok) och Rm. De delades sedan upp på Green Cargo och SJ AB då SJ AB huvudsakligen fick de något nyare och snabbare loken och GCAB fick de något äldre och långsammare loken. Numera äger även SSRT, TÅGAB, Infranord och Hector Rail några Rc-lok.
Ellok efter dragkraft och hastighet
För godstrafik behövs ofta hög dragkraft så att loket kan dra tunga tåg, men inte så hög topphastighet, ofta räcker 100 km/h. För persontrafik krävs högre hastighet, 160 km/h eller högre är önskvärt, men även hög dragkraft är önskvärt för att få bra acceleration. Det svenska Rc-loket var idealiskt då det både hade relativt hög dragkraft och hastighet och kunde därför användas både för person- och godstrafik så länge inte kraven var extremt höga.
Ett Rc-lok som har en dragkraft på 275 kN, en effekt på 3 600 kW kan dra ett godståg som väger 1 650 ton och ett persontåg i 160 km/h men har då en dragkraft på 250 kN. Det är inte bara effekten
Bilaga 13
271
som har betydelse utan även adhesionsvikten och reglersystemet. Ett modernt högeffektlok, som TRAXX-loket, har en dragkraft på 300 kN, en effekt på 5 400 kW och kan dra ett godståg på cirka 2 200 ton, då är sth 140 km/h. Det har också en högre adhesionsvikt. Utväxlat för persontåg har det en sth på 200 km/h och kan dra ett något lättare godståg. Om gränsen för högeffektslok sätts vid 300 kN så är 32 procent av elloken i Sverige högeffektslok, de flesta utväxlade för godstrafik i högst 140 km/h.
Sätts gränsen för snabba lok till 160 km/h så är 25 procent av elloken i Sverige i denna grupp. Endast 6 lok eller 1 procent är utväxlade för 200 km/h eller mer. Tre lok är utväxlade för 230 km/h och räknas därför som höghastighetslok. De ägs av Hector Rail och används även i godståg men det finns ingen trafik i Sverige där man kör fortare än 200 km/h.
Det finns däremot ett stort antal motorvagnar som har en sth på 200 km/h bl.a. snabbtågen X 2000 och ett stort antal regionaltåg. De har kommit att ersätta loktågen och beskrivs i kapitlet om motorvagnar.
Av tabell 4.5 framgår loken klassificerad i olika grupper. Den första gruppen är äldre lok, tillverkade senast 1960, som är på väg att lämna marknaden. Denna grupp utgjorde 4 procent av loken 2014 och har minskat sedan 2011 jämfört med SLMP, se även tabell 6.4. Sedan följer speciallok som används för tunga godståg, främst malmtåg, som utgjorde 7 procent av lokparken 2014. Denna grupp har ökat eftersom MTAB skaffat ett antal nya lok.
Därefter följer Rc-loken som är den största gruppen och utgör 61 procent av lokparken och har varit stabil. Det är ett allroundlok för både person-och godstrafik som finns i olika varianter. Övriga allroundlok utgör 3 procent av lokparken och är ungefär lika stor 2014 som 2011.
Höghastighastighetsloken som är byggda för 230 km/h utgör bara 1 procent av lokparken men eftersom de inte används i höghastighetstrafik skulle de lika gärna slås ihop med högeffektloken som utgör den näst största gruppen med 24 procent av lokparken. Denna grupp har ökat med 24 procent mellan 2011 och 2014 framför allt genom att moderna TRAXX-lok (BR 185) och Vectron-lok har anskaffats.
Bilaga 13 SOU 2015:110
272
0
50
100 150 200 250 300
GCAB MTAB
SJ AB SSRT Hector TÅGAB
RUSH
NR SKJB Tågfrakt
INFRA
MIDC
DB Schenker
Cargonet
NSB
Uthyrning
Antal lok exkl. museiflok och avställda lok
Utländska järnvägsföretag
Privata järnvägsföretag Uthyningsföretag
Statliga järnvägsföretag
Bilaga 13
273
Bilaga 13 SOU 2015:110
274
Bilaga 13
275
4.3 Diesellok
Dieselloken är en mycket heterogen grupp och måste delas upp i två kategorier för att få en meningsfull redovisning. Här har dieselloken delats upp i större diesellok och mindre diesellok. Större diesellok används huvudsakligen i linjetjänst för att dra tåg längre sträckor medan mindre diesellok huvudsakligen används för växling och matartåg på kortare sträckor. Avgränsningen har gjorts med hjälp av dragkraft och största tillåtna hastighet, se vidare nedan. Man får då en indelning som närmast motsvarar vad som tidigare var diesellok med littera T och s.k. lokomotorer med littera Z.
Det finns totalt 451 diesellok i Sverige som kan användas i kommersiell trafik. Härav utgör de större dieselloken 255 lok och de mindre dieselloken således 196 lok. Dessa kommer nedan att analyseras noggrannare var för sig.
Större diesellok
Större diesellok efter dragkraft och hastighet
De större dieselloken har definierats som lok med en dragkraft på minst 150 kN och en största tillåten hastighet (sth) på minst 80 km/h. Man får då den naturliga indelningen i de större dieselloken som tidigare hade littera T och mindre diesellok s.k. lokomotorer med littera Z. Av tabell 4.6 framgår en översikt över olika loktyper indelade i kategorier.
Den största gruppen utgörs av f.d. SJ standardlok littera T43, T44 och Td som svarar för 54 procent av loken. De används inte numera enbart av GCAB utan en del har sålts vidare till privata företag och industrier. De är tillverkade mellan 1961 och 1987. Tdloken är T44-lok som har moderniserats av GCAB 2010–2011.
Den näst största gruppen är äldre lok med 27 procent som består främst av GM-lok från 1950- och 1960-talet som har köpts begagnande av privata operatörer från Danmark. De var de lok som fanns tillgängliga när avregleringen började få genomslag i Sverige på 1990-talet. De är delvis av samma konstruktion som de svenska standard-loken och de flesta är tillverkade på licens av GM hos Nykvist och Holm i Trollhättan. De flesta är nu över 50 år men har fortfarande bra prestanda då de är gjorda för både person- och
Bilaga 13 SOU 2015:110
276
godstrafik och är mycket robusta. De har bättre prestanda än de svenska standardloken och de kan komma att användas länge till.
De moderna dieseloken är tillverkade efter 1990, de flesta också efter år 2000, och har alla anskaffats av nya operatörer. De är byggda för tung godstrafik och har prestanda som de elektriska högeffektloken. De svarar för 12 procent av de större dieselloken.
Sedan finns det ett antal speciallok som utgör 7 procent. Det är snöplogar och lok som används för banarbetståg samt några lok som används av LKAB för malmtågsväxling.
De flesta större dieselloken är byggda huvudskaligen för godstrafik utom de importerade gamla danska och norska GM-loken som var allroundlok.
Större dieselok efter användare
Av figur 4.7 och 4.8 framgår de större dieselloken efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). De statliga företagen, GCAB och SSAB svarar för 47 procent av loken. Det finns 8 stycken privata järnvägsföretag som använder 25 procent av loken. En stor del av loken, 17 procent, är spridda på 11 olika uthyrningsföretag, varav en del i sin tur kan användas av andra företag. Utländska företag och infrastrukturhållare svarar tillsammans för 10 procent av loken. Även här gäller att de även kan använda sig av lok som ägs av andra.
De största enskilda företagen är GCAB med 115 lok, TÅGAB med 17 lok och Svensk Tågkraft och Three T med 10 lok vardera.
Större diesellok efter ålder
Av figur 4.9 framgår de större dieselloken efter ålder uppdelade på de statliga företagen GCAB/MTAB och övriga huvudskaligen privata företag. De svarar för ungefär hälften av loken vardera.
6 av loken är tillverkade före 1960, 78 procent mellan 1960 och 1990 och 16 procent är tillverkade efter 1990. Av figuren framgår tydligt att de statliga företagens lok är 30–50 år gamla medan de ”nya” privata företagen har både gamla lok och nya lok. Nästan hälften av de statliga företagens lok är emellertid moderniserade efter 2010.
Bilaga 13
277
Om vi räknar lok efter 1990 som moderna lok, d.v.s. efter avregleringen då det också skedde ett generationsskifte, totalt var 16 procent av de större dieselloken moderna och 30 procent av de privata företagens lok moderna. De statliga företagen har som framgått av ovan inte köpt några nya lok efter 1990 men däremot moderniserat äldre lok.
Bilaga 13 SOU 2015:110
278
0 20 40 60 80 100 120
Green Cargo AB
LKAB Malmtrafik AB
Tågåkeriet i Bergslagen AB…
Svensk Tågkraft AB
Three T AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
Stena Recycling AB
Hector Rail AB Peterson Rail AB
Skandinaviska Jernbanor AB
Railcare Danmark A/S
CargoNet AS Infranord AB Strukton Rail AB
Baneservice AS
CFL Cargo Danmark Aps
Contec Rail Aps Northrail GmbH
Vossloh Locomotives GmbH
Beacon Rail Leasing Ltd
Captrain Sweden AB
Qvickab AB
Grenland Rail AS
Nordic Re-Finance AB
Nordiska Tåg AB
Stab Produktion Handelsbolag
Antal lok exkl. museiflok och avställda lok
Uthyrningsföretag mm
Utländska järnvägsföretag
Privata järnvägsföretag
Statligt ägda järnvägsföretag
Infrastrukturunderhållare
Bilaga 13
279
Bilaga 13 SOU 2015:110
280
Lokomotorer
Lokomotorer efter dragkraft och hastighet
Lokomotorer har, som framgått av ovan, definierats som lok med en dragkraft på högst 150 kN eller en största tillåten hastighet (sth) mindre än 80 km/h. Några enstaka lok faller mellan definitionen av diesellok och lokomotorer. Det är snöplogsloken Tc som har en sth på 90 km/h som har klassificerats som lokomotor och några lok som saknar eller har felaktiga uppgifter om dragkraft. Dessa har klassificerats efter funktion. Av tabell 4.10 framgår en översikt över de 196 lokomotorerna indelade i kategorier.
Den största gruppen utgörs av f.d. SJ standardlok littera Z66-Z70 och V4-V5 som svarar för 63 procent av loken. De används inte numera enbart av GCAB utan många har sålts vidare till privata företag och industrier. De är tillverkade mellan 1957 och 1975. Det vanligaste är Z65 och Z70 med totalt 64 lok. Z70 är ett ombyggt Z65-lok som moderniserats av GCAB 1990–1992. GCAB:s lokpark består numera av de modernare Z70 och V5loken, alla tidigare SJ-lok har sålts vidare till industrier eller andra järnvägsföretag.
Den näst största gruppen med 20 procent består av industrilok. Detta är en mycket heterogen grupp som är svår att klassificera. Den består både av äldre begagnande lok och modernare lok av många olika typer. De flesta har relativt låga prestanda och används främst för växling inom industriområden.
Det finns inga moderna lokomotorer som är tillverkade efter 1990, om man bortser från Z70 ursprungligen byggda som Z65 från 1962 som moderniserades 1990–1992.
Sedan finns det ett antal övriga lok som utgör 7 procent. Det är ett snöplogslok och några lok som används vid industrier och depåer.
De äldre loken är alla byggda före 1960 och det finns lok från 1928 som fortfarande används. I detta fall är det inte säkert att dessa är på väg att skrotas, eftersom de används för ganska enkla uppgifter som att flytta en vagn eller ett lok då och då.
De flesta loken saknar tågskyddsystemet ATC2 (Automatic Train Control) vilket innebär att de inte utan restriktioner kan användas i linjetjänst. Det är nästan bara GCAB som har ATCutrustade lok i form av Z70 och V5.
Bilaga 13
281
Lokomotorer efter användare
Av figur 4.11 och 4.12 framgår lokomotorerna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). GCAB svarar för 38 procent av loken. För övrigt är ägarbilden mycket splittrad. Det finns totalt 42 sökanden/ägare för de 196 loken. Tre ägare har mer än 10 lok, 6 ägare har 4–10 lok och 33 ägare har 1–3 lok. De största enskilda företagen är GCAB med 75 lok, Euromaint med 17 lok och TÅGAB med 10 lok.
Järnvägsföretag inkl. GCAB använder 63 procent av loken. 17 procent av loken är spridda på olika industrier. 17 procent används av fordonsunderhållare i depåer och 4 procent av banunderhållare.
Lokomotorer efter ålder
Av figur 4.13 framgår lokomotorerna efter ålder uppdelade på GCAB och övriga huvudskaligen privata företag. GCAB svarar för 38 procent och de övriga järnvägsföretagen svarar för 24 procent av loken. De flesta, 56 procent är tillverkade 1960–1979, räknar man in även Z70 här så blir det 76 procent. Endast 9 procent är byggda efter 1990 om de ombygga Z70 frånräknas och inga lok är byggda efter år 2000. 14 procent av loken är tillverkade före 1960.
Lokomotorerna har de äldsta av järnvägens fordon som fortfarande är i trafik. I detta fall kan man betrakta lok som är byggda eller ombyggda efter 1970 som moderna ur funktionell synvinkel, vilka utgör 65 procent av loken. GCAB har nästan bara lok ursprungligen byggda på 1970-talet med relativt bra prestanda t.ex. sth 70 km/h och försedda med ATC2 så att de kan användas i linjetjänst för matartåg. De övriga företagen har en mer spridd åldersfördelning med både upp till 90 år gamla lok och några som är 20 år, men där tyngdpunkten ligger på 50 år gamla lok.
Bilaga 13 SOU 2015:110
282
Bilaga 13
283
0
20
40
60
80
100
Green Cargo AB EuroMaint Rail AB
Tågåkeriet i Bergslagen AB
TÅGAB
SweMaint AB Northrail GmbH
Three T AB
SSAB Tunnplåt AB
SSAB EMEA AB
Tågfrakt Produktion i Sverige AB
5 ägare med med 3 lok 16 ägare med med 2 lok 12 ägare med med 1 lok
Antal lok exkl. museiflok och avställda lok
33 ägare med 1-3 lok
3 ägare med mer än 10 lok 6 ägare med 4-10 lok
Bilaga 13 SOU 2015:110
284
Bilaga 13
285
4.4 Motorvagnar
Motorvagnar kan i första hand delas upp i elektriskt drivna och dieseldrivna motorvagnar. Motorvagnar kan bestå av dragfordon, mellanvagnar och manövervagnar som tillsamman bildar ett motorvagnståg. Dessa är oftast permanent sammankopplade och kan bara kopplas isär i en verkstad eller depå till skillnad från lokdragna tåg som där vagnarna går att koppla loss från loket och varandra på en station. Ett motorvagnståg kan bestå i allt från en vagn, som en rälsbuss, till t.ex. sju fordon som snabbtåget X2000 som består av ett lok, sex mellanvagnar och en manövervagn.
Motorvagnståg har nästan alltid förarhytt i båda ändar så att man inte behöver växla för att loket ska byta ände vid vändstationerna. De brukar också vara försedda med automatkoppel så att det går lätt att koppla ihop fler motorvagnståg om man behöver ökad kapacitet. Ett motorvagnståg med flera enheter kan således ha lika många vagnar som ett loktåg.
En översikt av motorvagnar i Sverige framgår av tabell 4.14. Det finns totalt 1 842 motorvagnar i fordonsregistret varav 145 är museifordon. De normalspåriga motorvagnarna utgör 1 596 fordon varav 56 år avställda. Återstår 1 540 fordon att analysera varav 1 456 eller 95 procent är elektriskt drivna och 84 är dieseldrivna eller annat som i praktiken är dieseldrivna och därmed felkodade. Härtill kommer 101 fordon med 891 mm spårvidd som används av SL på Roslagsbanan där 69 är elmotorvagnar och 32 är släpvagnar som är klassade som annat.
Bilaga 13 SOU 2015:110
286
Elektriskt drivna motorvagnar
Elmotorvagnar efter hastighet och kapacitet
För motorvagnståg är största tillåtna hastighet (sth) och kapacitet i antal sittplatser de intressantaste variablerna. En indelning av motorvagnarna i kategorier framgår av tabell 4.15. Den klart största kategorien i antal fordon är de moderna lokal- och regionaltågen som utgör 67 procent av tågsätten. Dess föregångare är de äldre lokal- och regionaltågen typ X10-X14 från 1980-talet som utgör 19 procent av tågsätten.
Det går att räkna fordonstorleken på olika sätt. Ibland har varje vagn ett eget nummer i fordonsregistret, som t.ex. för X10-X14 och då blir storleken proportionell mot antal vagnar. Många moderna tåg, som X60–X62 har bara ett nummer per tågsätt trots att de innehåller flera vagnar, som dock är kortare än de äldre tågens. Vissa tågtyper, som X50 (Regina) har ibland ett nummer för ett tvåvagnarståg eller ett trevagnarståg, och ibland ett separat nummer för den tredje vagnen. Det gör det svårt att hålla reda på vagnar och tågsätt. För att få ett bättre mått har även sittplatskapaciteten för varje tågsätt angetts och den totala kapaciteten per fordonstyp beräknats.
Bilaga 13
287
Med hänsyn till kapaciteten är fortfarande de moderna lokal- och regionaltågen den största gruppen med 73 procent av kapaciteten. Den näst största gruppen är de äldre lokal- och regionaltågen med 13 procent av kapaciteten, så totalt sett svarar lokal- och regionaltågen för 86 procent av kapaciteten.
SJs snabbtåg blir svarar för 11 procent av sittplatserna. En del av SJs snabbtåg är anpassade för trafik till Danmark. Även Öresundstågen, som ingår i regionaltågen, svarar för 11 procent av kapaciteten, är anpassade för trafik till Danmark. En del av dessa har DSB, Danska statsbanorna, som ägare.
Speciella tågtyper är Regina-tågen (X50-X54) som är extra breda så att man kan sitta 2 + 3 i bredd och dubbeldäckarna (X40) där man sitter 2 + 2 i två våningar.
De utländska motorvagnarna i fordonsregistret tillhör NSB och används mellan Oslo och Göteborg. En särskild grupp är SLs tåg för Saltsjöbanan som inte kan användas på det allmänna järnvägsnätet p.g.a. annat strömsystem och plattformshöjd. Även Arlanda Express är byggt för högre plattformar och kan därför endast användas på Arlandabanan.
Motorvagnar byggda för 200 km/h utgör 718 fordon i 274 tågsätt eller 38 procent av tågsätten och 40 procent av sittplatserna. Härtill kommer 13 procent av tågsätten som är byggda för 180 km/h. Fordonsregistret anger dock bara 310 fordon som höghastighet i 200km/h, denna uppgift är således ofullständig.
Elmotorvagnar efter användare
Av figur 4.16 och 4.17 framgår elmotorvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Det största enskilda företaget är SJ AB som hade 406 fordon registrerade i motorvagnståg. Härtill kommer 80 vagnar i X55-tågen som var registrerade på Bombardier. Tågåkeriet i Bergslagen och Svenska Tågkompaniet står som sökande till NSBs tåg som egentligen ägs av ett utländskt järnvägsföretag.
De regionala kollektivtrafikhuvudmännen (RKM) är den klart största gruppen med 38 procent men om man tar hänsyn till att de i praktiken disponerar även uthyrningsföretagens fordon (exkl. SJs X55-tåg enligt ovan) så har de en andel på 61 procent. RKM an-
Bilaga 13 SOU 2015:110
288
vänder sig av huvudsakligen av det av regionerna ägda uthyrningsbolaget Transitio. På en del fordon står emellertid tillverkarna som sökande, eftersom de inte erhållit permanent myndighetsgodkännande ännu som ingår i leverantörens ansvar.
Trafikverket disponerar 18 fordon typ X12/X14 för upphandlad trafik.
Elmotorvagnar efter ålder
Av figur 4.18–4.19 framgår elmotorvagnarna efter ålder först totalt och sedan uppdelade SJ AB och övriga. Elmotorvagnstågen är de modernaste av alla järnvägens fordon och många har anskaffats som en följd av investeringarna i nya och upprustade järnvägar för högre hastigheter, som innebär att helt nya trafiksystem byggts upp. Nästan alla moderna lokal- och regionaltåg kan hänföras hit.
Endast 13 procent av fordonen är tillverkade före 1990. Medelåldern ligger på 10–20 år. Jämför man SJ ABs motorvagnar med övriga företag så är det inte heller någon stor skillnad. De äldsta fordonen finns hos övriga företag men de har även många nya fordon med en topp på 10 år gamla fordon.
Bilaga 13
289
Drag-Antal Antal fordon Antal Totalt
Till- Huvudsaklig
Typ sth kraft Effekt sitt-Trpsty Vagnar/ tågantal Andel Andel verkat Typ ägare eller
km/h kN kW platser 2014 tågsätt sätt sittpl tågsätt sittpl från år
använare
Äldre lokal/regionaltåg
X10 140 106 1 280 176 104 2 52 9 152 7% 5% 1982 2:a gen. SL pendel SL pendeltåg X11 140 106 1 280 168 96 2 48 8 064 7% 5% 1982 1:a gen. Pågatåg VTA, Skånetr,JLT m.fl. X12 160 106 1 280 122 28 2 14 1 708 2% 1% 1991 Med 1klass VTA, SSRT, SJ X14 160 106 1 280 136 40 2 20 2 720 3% 2% 1991 Utan 1klass VTA, Ötraf
SL motorvagnar
C10/C11 70 440 144 30 2 30 4 320 4% 3% 1974 Omb. T-banevagnar SL Saltsjöbanan
Utländska motorvagnar
BM70 160 130 230 16 4 4 920 1% 1% 1991 Bombardier NSB/TKAB BM71 210 117 2 646 249 16 4 4 996 1% 1% 1997 Bombardier NSB/TÅGAB Oslo-Gbg
SJ Snabbtåg
X2 200 160 3 260 309 170 lok+6v 30 9 270 4% 6% 1990 Med korglutning SJ X2000 X2K 200 160 3 260 333 100 lok+6v 12 3 996 2% 2% 1994 Tvåströms/korglutn SJ X2000 f Danmark X55 200 243 3 180 245 80 4 20 4 900 3% 3% 2011 Utan korglutning SJ 3000
Moderna lokal/regionaltåg
X311200 2 240 228 28 4 7
1 596
1% 1% 1998 Flygtåg Arlanda Express
X31K 180 170 2 300 229 210 3 70 16 030 10% 10% 2000 Tvåström f Danmark Öresundstågen X32K 180 170 2 300 229 21 3 7 1 603 1% 1% 2000 Tvåström f Danmark Öresundstågen X50-X54-2v 200 107 1 590 194 199 2 91 17 654 13% 10% 2001 Regina breda tåg RKM X50-X53-3v2200 143 2 120 294 14 3 68 19 992 10% 12% 2001 Regina breda tåg RKM X40-3v3200 160 2 550 233 81 3 27
6 291
4% 4% 2005 Dubbeldäckare SJ Regionaltåg
X40-2v4200 107 1 700 143 30 2 15
2 145
2% 1% 2005 Dubbeldäckare SJ Regionaltåg
X60 160 340 3 000 374 83 6 83 31 042 12% 18% 2005 3:a gen. SL pendel SL pendeltåg X61 160 2 000 234 98 4 98 22 932 14% 14% 2010 2:a gen. Pågatåg Skånetr,Ötraf, VTA X62 180 2 000 240 12 4 12 2 880 2% 2% 2011 X61 med högre sth Norrtåg
Summa
1 456 712 168 211 100% 100%
Därav
Äldre lokal/regionaltåg
268 134 21 644 19% 13%
SL motorvagnar
30 30 4 320 4% 3%
Utländska motorvagnar
32 8 1 916 1% 1%
SJ Snabbtåg
350 62 18 166 9% 11%
Moderna lokal/regionaltåg
776 478 122 165 67% 73%
Summa
1 456 712 168 211 100% 100%
1) X3-A,B,C 2)I Inkl UB-533) X40 Z1,Z3, Z5 4) X40 Z1, Z5
Bilaga 13 SOU 2015:110
290
Bilaga 13
291
Bilaga 13 SOU 2015:110
292
Bilaga 13
293
Dieseldrivna motorvagnar
Dieselmotorvagnar efter hastighet och kapacitet
Dieselmotorvagnar används huvudsakligen sidobanor, det s.k. trafiksvaga nätet. De var mycket vanliga på 1950 och 1960-talet, men har därefter minskat snabbt allteftersom många banor med lite trafik har lagts ned och några med mycket trafik har elektrifierats. Av en fordonstyp som det på 1960-talet fanns cirka 1 000 stycken återstår nu knappt 100 fordon.
Av figur 4.20 framgår dieselmotorvagnarna indelade i kategorier. Den största gruppen är de moderna motorvagnarna Y2, Y31 och Y32 som svarar för 43 procent av tågsätten och 50 procent av sittplatserna. Den näst största gruppen med 36 procent av tågsätten och 24 procent av sittplatsrena består av f.d. SJs gamla motorvagnar typ Y1. De senare är på väg ut från marknaden. För övrigt finns det 14st NSB motorvagnståg som trafikerar Trondheim-Storlien där det normalt inte används mer än 2 tågsätt som går en kort sträcka precis över gränsen. Återstår sedan ett fåtal av de cirka 800 rälsbussarna typ Y6/Y7 som närmast är att betrakta som museifordon.
Dieselmotorvagnar efter användare
Av figur 4.21 och 4.22 framgår dieselmotorvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Dieselmotorvagnar används nästan enbart av regionala kollektivtrafikmyndigheter om man även inberäknar de fordon som är skrivna på uthyrningsföretag. Härtill kommer de norska fordonen, men de är ett mindre antal än vad som framgår här och används också i regional trafik.
Dieselmotorvagnar efter ålder
Av figur 4.23 framgår dieselmotorvagnar efter ålder. De har en ganska spridd åldersfördelning mellan 10 och 40 år. Tyngpunkten ligger i två grupper, Y1-motorvagnarna från 1980-talet och Y31/Y32 från 2000-talet.
Bilaga 13 SOU 2015:110
294
0
5
10
15
20
Jönköpings Länstrafik AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
Västtrafik AB
Östgötatrafiken, AB Värmlandstrafik AB Kalmar Läns Trafik AB
0
AB Transitio
0
NSB, Norges Statsbaner AS
Infranord AB
Taraldsvik Maskin AS
0
Antal fordon exkl. museifordon och avställda fordon
Utländska järnvägsföretag
Uthyrningsföretag
Regionala kollektivtrafikhuvudmän mm Övriga företag
Bilaga 13
295
4.5 Personvagnar
Personvagnar kan i första hand delas upp i flera grupper, enligt fordonsregistret i sittvagnar, sovvagnar, liggvagnar och specialkonstruerade vagnar. Specialkonstruerade vagnar kan vara restaurangvagnar, konferensvagnar, post- och resgodsvagnar.
Bilaga 13 SOU 2015:110
296
En översikt av personvagnarna i Sverige framgår av tabell 4.24. Det finns totalt 1 166 personvagnar i fordonsregistret varav 563 eller 48 procent är museifordon. Alla vagnar med 891, 600 eller annan spårvidd är museifordon. Det finns 979 normalspåriga personvagnar varav 377 eller 39 procent är museifordon. Av de 602 normalspåriga vagnarna i kommersiell trafik är 36 avställda. Återstår 566 fordon att analysera varav 63 procent är sittvagnar, 13 procent är liggvagnar, 14 procent är sovvagnar och 10 procent är specialvagnar.
Bilaga 13
297
Personvagnar efter hastighet och kapacitet
För personvagnar är kapacitet i antal sittplatser och största tillåtna hastighet (sth) de intressantaste variablerna. Då nästan alla personvagnar har en största tillåten hastighet på 160 km/h är denna variabel inte så utslagsgivande. En indelning av personvagnarna i kategorier framgår av tabell 4.25. Förutom fordonsregistrets indelning i har vagnarna delats in i några kategorier efter ursprung och specialvagnarna har delats upp i restaurangvagnar och specialvagnar.
Den klart största kategorien i antal fordon är SJ:s standardvagnar de s.k. 1980-talsvagnarna som utgör 56 procent av personvagnarna och 68 procent av sittplatserna. Dessa började tillverkas 1979 och finns i en mängd olika utföranden. Många av dem är ombyggda och moderniserade, vissa flera gånger. En del sov- ligg- och restaurangvagnar tillhör också denna generation. I praktiken är de modernaste personvagnarna eftersom några nybyggda vagnar inte har beställts i Sverige sedan dess. Däremot har äldre vagnar byggts om även de senaste åren.
En liten grupp på 5 procent utgör 1960-talsvagnarna som var förra generationen SJ:s standardvagnar. De har på olika vägar övertagits av vagnuthyrare och privata operatörer och utgör basen i Veolias, Skandinaviska Jernbanor och TÅGAB: s kommersiella trafik. De har också anskaffat ett antal begagnade utländska vagnar som utgör 3 procent, främst liggvagnar och restaurangvagnar. Det är således främst dessa äldre vagnar som de nya operatörerna hittills har kunnat anskaffa när de ska etablera ny trafik. Många är komfortabla men måste ändå betraktas som utgående modeller även om de tekniskt sett kan hålla länge. Ett tecken på detta är att det också finns många av dessa vagntyper hos museiföreningar.
Det finns också utländska vagnar som inte ingår i registret. Hector Rail som äger 42 personvagnar som är godkända för trafik i hela Europa, och som står i beredskap i Tyskland. Dessa anskaffades för att bidra till marknadsöppning, framför allt i Sverige.
Restaurangvagnar är en liten grupp på 4 procent som successivt har fått minskad användning vartefter SJ:s InterCity-tåg har ersatts av snabbtåg. De flesta av SJ:s personvagnar används i dag i regionaltåg utan servering.
Bilaga 13 SOU 2015:110
298
Ligg- och sovvagnar utgör tillsammans 18 procent av vagnarna och har också fått successivt minskad användning vartefter nattågstrafiken har minskat. Här återfinns också de äldsta vagnar, BC2, som ursprungligen är från 1940-talet men som blev så kraftigt ombyggda 1971–1985 att de kanske borde räknas som tillverkade då. Dessa vagnar används bl.a. i Veolias tåg både på dagen och natten.
Den minsta gruppen utgör specialvagnarna med 1 procent som är konferens- och utställningsvagnar, post- och resgodsvagnar samt några dieselfinkor som används för att generera elektrisk tågvärme till ång- och dieselloksdragna tåg.
Personvagnar efter användare
Av figur 4.26 och 4.27 framgår personvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Den största är SJ som har 434 personvagnar eller 77 procent av beståndet. Den näst största är Trafikverket som äger 13 procent av vagnarna som använder dessa till av staten upphandlad trafik, för närvarande huvudsakligen av SJ i nattågen till Norrland. Därefter kommer de nya operatörerna Transdev (som äger Veolia), Skandinaviska Jernbanor och TÅGAB som tillsammans har 7 procent av personvagnarna. Uthyrningsbolag och övriga äger resterande 3 procent av vagnarna.
Personvagnar efter ålder
Av figur 4.28–4.29 framgår personvagnarna efter ålder först totalt och sedan uppdelade SJ AB och övriga. Det finns en markant topp med 67 procent för 30 år gamla personvagnar som består av 1980talsvagnarna och därefter följer 50 år gamla vagnar med 1960-talsvagnarna som utgör 13 procent. På 1990-talet tillverkades främst sovvagnar och därefter har nästan inga nya vagnar levererats. I stället för personvagnar och lok har nya motorvagnståg anskaffats.
Denna fördelning gäller i stort sett även för SJ:s vagnar, medan de privata företagens vagnar är mer jämt spridda mellan 20 och 70 år gamla vagnar.
Bilaga 13
299
Antal Antal fordon Totalt
Till- Huvudsaklig
Typ sth sitt-Trpsty Andel antal Andel verkad Typ ägare eller
km/h platser 2014 % sittpl sittpl från år
användare
1960-talsvagnar
A2 160 40 7 1% 280 1% 1982 f.d. SJ standardv SkJb Blå tåget, TÅGAB AB3,AB5 160 52 3 1% 156 0% 1982 f.d. SJ standardv Veolia, TÅGAB B1-B5 160 62 19 3% 1 178 4% 1991 f.d. SJ standardv Veolia, TÅGAB
Utländska vagnar
A3 130 39 1 0% 39 0% 1967 f.d. NSB B3 130 58 2 0% 116 0% 1964 f.d. NSB A7/NSB 160 52 1 0% 52 0% 1987 f.d. NSB S2K 160 42 3 1% 126 0% 1968 Restaurangv f.d. DB SkJb Blå tåget R7 160 48 7 1% 336 1% 1968 Restaurangv f.d. NSB Veolia Snälltåget BC-t 160 60 7 1% 420 1% 1982 Liggvagn f.d. DSB Veolia Malmö-Berlin WLS 100 12 1 0% 12 0% 1952 Sovvagn SkJb
SJ standardvagnar
A7/A11 160 50 26 5% 1 300 4% 1980 A11 ombyggd A7 SJ Regional och InterCity AFM7 160 41 3 1% 123 0% 1988 Manövervagn SJ Regional AB7 160 58 19 3% 1 102 3% 1980 Ombyggd fr A7 2009 SJ Regional och InterCity B2 160 70 10 2% 700 2% 1988 SSRT i Norrrlandstågen B7/B11 160 78 162 29% 12 636 40% 1979 B11 ombyggd B7 SJ Regional och InterCity B9 160 68 4 1% 272 1% 1979 B9 ombyggd B8 SSRT i Norrrlandstågen B10 160 85 36 6% 3 060 10% 1986 B10 ombyggd B9 SJ Regional BF4 160 46 7 1% 322 1% 1985 Med resgods SSRT i Norrrlandstågen BF7 160 46 28 5% 1 288 4% 1985 Med resgods, omb. 2010 SJ Regional och InterCity BFS9 160 35 23 4% 805 3% 1979 Med resgods, kiosk omb 1994 SJ och SSRT
Restaurangvagnar
RB7 160 38 8 1% 304 1% 1979 Sitt- o restv omb fr BFS9 2014 SJ InterCity RB11 160 38 5 1% 190 1% 1987 Sitt- o restaurangv SJ InterCity R2,R4,R12 160 50 13 2% 650 2% 1968/87 Restaurangvagn SJ InterCity S11, S12 160 40 7 1% 280 1% 1962/94 Bistro/Biovagn SJ Nattåg
Liggvagnar
BC2 160 48 37 7% 1 776 6% 1942 Ombyggd 1971-1985 6-bäddk SJ Nattåg och Veolia BC4 160 54 31 5% 1 674 5% 1985 6-bädd-kupéer SJ Nattåg och SSRT
Sovvagnar
WL4 160 22 27 5% 594 2% 1990 2-bäddkupéer m dusch o toa SJ Nattåg och SSRT WL5 160 20 6 1% 120 0% 1956 ombyggd fr WL3 1988 2-bädd SJ Nattåg WL1 160 30 23 4% 690 2% 1964 3-bäddskupéer SJ Nattåg WL6 160 39 23 4% 897 3% 1993 3-bäddskupéer SJ Nattåg och SSRT
Specialvagnar
S1,S5,S6 160 30 11 2% 330 1% 1981/62 Konferens- och utställningsv. SJ D46,F25 160 0 4 1% 0 0% 1953/1961 Resgodsvagnar Veolia och SJ SV1, Q1A 160 0 2 0% 0 0% 1952 Dieselfinkor för tågvärme mm IBAB m.fl.
Summa
566
100% 31 828 100%
Därav
1960-talsvagnar
29 5% 1 614 5%
Utländska vagnar
22 4% 1 101 3%
SJ standardvagnar 347
318 56% 21 608 68%
Restaurangvagnar
33 6% 1 424 4%
Liggvagnar
68 12% 3 450 11%
Sovvagnar
79 14% 2 301 7%
Specialvagnar
17 3% 330 1%
Summa
566 100% 31 828 100%
Tillv. före 1979
139 25% 5 809 18%
Tillv. efter 1979
427 75% 26 019 82%
Bilaga 13 SOU 2015:110
300
0
100
200
300
400
500
SJ AB SSRT
Transdev Sverige AB
Skandinaviska Jernbanor
AB
Tågåkeriet i Bergslagen
AB TÅGAB
Inlandsbanan AB (IBAB)
NetRail AB
Swedtrac Trafik AB Landeryds Trafik AB
TX Logistik AB
Antal fordon exkl. museifordon och avställda fordon
Uthyningsföretag
Övriga järnvägsföretag Övriga
Statligt ägda företag
Bilaga 13
301
Bilaga 13 SOU 2015:110
302
4.6 Godsvagnar
Som tidigare framhållits så används utländska godsvagnar i Sverige och svenska godsvagnar i utlandet, varför Transportstyrelsens fordonsregister inte ger någon heltäckande bild av godsvagnsparken som används.
En översikt av de godsvagnar som är registrerade i Transportstyrelsens fordonsregister framgår av tabell 4.30. Det finns 17 098 godsvagnar i fordonsregistret varav 16 616 går att använda på normalspår. Förutom rena normalspåriga vagnar med 1435 mm spårvidd så finns det även vagnar med spårvidd 1435/1572 och 1435/1668. Det är vagnar med utbytbara hjulaxlar som kan användas i trafik till bredspåriga länder. Vagnarna med 1572 mm spårvidd är felkodade och är avsedda för trafik med Finland som har 1524 mm spårvidd medan vagnar med 1668 mm spårvidd är avsedda för Spanien och Portugal.
Alla vagnar med 891, 600 eller annan spårvidd är museifordon. Av de normalspåriga vagnarna är 500 eller 3 procent museifordon. Det finns 16 616 normalspåriga vagnar i kommersiella företag men hela 5 635 vagnar eller 34 procent av totalen är avställda. Återstår 10 481 normalspåriga vagnar att analysera.
Bilaga 13
303
Godsvagnar efter vagntyp
Det finns ett stort antal olika vagntyper för godstransporter, varför någon fullständig redovisning inte kan göras här. Till skillnad från personvagnar som är byggda för människor som trots variationer väger ungefär lika mycket och är ungefär lika stora så har olika varuslag och sändningar vitt skilda krav på vikt och volym och sändningsstorlek. Därför görs analysen här stegvis där först godsvagnarnas egenskaper beskrivs som andra fordon och därefter beskrivs vissa specifika egenskaper.
Generellt är lastförmåga i ton eller m3 den viktigaste variabeln medan hastigheten inte har lika stor betydelse för godstransporter. De flesta godsvagnar är godkända för en hastighet på 100 km/h vilket är den vanligaste godstågshastigheten i Sverige och Europa.
En översikt av antal godsvagnar efter typ (huvudlittera) framgår av tabell 4.31. Den vanligaste vagnen är L-vagnar som svarar för 33 procent av vagnparken. Det är en 2-axlig flakvagn som i olika utföranden används till timmertransporter och till containertransporter samt inkluderar sammankopplade enheter av 2 axliga flakvagnar och vilka i förekommande fall är försedda med skjutbara huvar. Nästa grupp är S-vagnar som svarar för 26 procent av vagnparken. Det är boggivagnar, med två eller tre boggier, vanligtvis 4–6 axlar, som används till bl.a. till ståltransporter och containertransporter. Den tredje största gruppen är H-vagnar, som svarar för 14 procent av vagnarna. De kan både vara 2-axliga och boggivagnar och har ofta stora öppningsbara sidor för att lätt kunna lastas och lossas. Dessa tre grupper svarar för 72 procent av vagnparken. Därefter följer att antal 9 olika vagntyper som vardera har mindre än 10 procent av marknaden, de flesta av dem är olika typer av specialvagnar.
Godsvagnsparken är mycket differentierad och anpassad till olika uppgifter. Det framgår av att det finns 200 olika littera på godsvagnarna i fordonsregistret, och då avgränsad till vagnar som går att köra på 1435 mm spårvidd exkl. museifordon och avställda fordon. 99 littera omfattade mindre än 10 vagnar var och av dessa hade 40 littera endast en vagn var. Skillnaden mellan olika littera kan dock ibland vara små, t.ex. kan samma vagn finnas med underlittera s som innebär att vagnen är godkänd för 100 km/h och med underlittera ss som innebär att vagnen är godkänd för 120 km/h.
Bilaga 13 SOU 2015:110
304
De 13 vanligaste godsvagnstyperna efter littera som tillsammans svarar för 50 procent av vagnparken framgår av tabell 4.32. Den vanligaste vagnen är Laaiis med drygt 1 000 vagnar eller 10 procent av beståndet. Det är en parkopplad 2-axliga sluten vagn med stora öppningsbara sidor och som är har utbytbara axlar så att den går att köra även i Finland. Därnäst följer malmvagnarna littera Fammoorr som är parkopplade boggivagnar som används av LKAB på malmbanan. Sedan följer ett antal olika typer vagnar för kombitrafik med containers, växelflak eller trailers, timmervagnar, stålämnesvagnar, biltransportvagnar och slutna vagnar för varierande gods.
Godsvagnar efter användare
Av figur 4.33 och 4.34 framgår godsvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Den största är GCAB som har 4 670 godsvagnar eller 45 procent av beståndet. Det näst största järnvägsföretaget är LKAB som äger 7 procent och som uteslutande används på malmbanan. Det finns emellertid också stora vagnuthyrningsföretag som Transwaggon med 2 090 vagnar eller 20 procent av vagnparken och AAE med 5 procent av vagnparken.
Av figur 4.34 framgår fördelningen av vagnarna efter olika sökanden eller ägare. GCAB är den största med 45 procent medan övriga järnvägsföretag svarar för 9 procent av vagnarna. Uthyrningsföretag svarar för 32 procent, industrier för 5 procent och övriga för 4 procent av vagnarna.
Godsvagnar efter ålder
Av figur 4.35–4.36 framgår godsvagnarna efter ålder först totalt och sedan uppdelade GCAB och övriga. Vagnarna har en förhållandevis jämn fördelning mellan 10 och 40 år gamla vagnar men med en ökande andel nyare vagnar. Sedan är det ett mindre andel riktigt gamla vagnar som är 50–70 år och nya vagnar som tillverkats från 2010 och framåt. GCABs har många vagnar som är mellan 30– 40 år och är något äldre än de övriga företagens vagnar.
Bilaga 13
305
Godsvagnar efter största tillåtna axellast
Av tabell 4.37 framgår godsvagnarna efter största tillåtna axellast (stax). Detta har betydelse för vagnarnas lastförmåga. Ju högre stax, desto mer gods kan man i regel lasta på en vagn. Den vanligast förekommande axellasten är 22,5 ton som 33 procent av godsvagnarna i Sverige har. Det innebär att en tvåaxlig vagn får väga 2 x 22,5tn = 45 ton. Om taravikten på vagnen är 15 ton så kan den lasta 30 ton. Om samma vagn hade stax 25 ton skulle den kunna väga 50 ton och om taravikten var densamma kunna lasta 35 ton eller 17 procent mer, till en marginellt högre kostnad för operatören.
Vilken stax som kan utnyttjas beror också på vad som tillåts på banan. På de flesta huvudlinjer i Sverige och Europa tillåts 22,5 tons axellast. På vissa linjer i Sverige med tunga transporter tillåts 25 tons axellast vilket också är ett långsiktigt mål för godsnätet i Sverige. Före 1990 var det 20 tons axellast som var standard. Axellasterna har således successivt höjts och därför finns det fortfarande vagnar med lägre stax än 22,5 ton. På malmbanan tillåts 30 tons axellast vilket diskuteras att höjas till 32,5 ton.
Godsvagnar efter lastprofil
Av tabell 4.38 framgår godsvagnar efter lastprofil. SE-profilerna är svenska lastprofiler och G-profilerna är internationella lastprofiler. De svenska lastprofilerna är generellt sett större än de internationella och tillåter ofta både bredare och högre vagnar än i många länder i Europa. Detta är en stor fördel både när man ska transportera volymkrävande gods och för kombitrafik när det t.ex. ska finnas utrymme nog för att ställa en trailer på en järnvägsvagn.
Den vanligaste lastprofilen är SE-A som finns på 43 procent av vagnarna, därnäst G1 som finns på 36 procent av vagnarna. Den största lastprofilen är SE-C som tillåter en last som är 3,6 x 3,6 ovanpå ett vagnsgolv som ligger på 1,2 m ovanför rälsens överkant. Den finns på 5 procent av vagnarna och används bl.a. för att transportera SECU-containers (de s.k. Stora-boxarna) mellan pappersbruk och hamnar i Sverige. 7 procent av vagnarna har ingen lastprofil specificerad.
Bilaga 13 SOU 2015:110
306
Godsvagnar efter antal axlar
En annan uppgift som kan vara intressant är hur många axlar vagnarna har, se tabell 4.39. Det vanligaste är 4-axliga vagnar, som utgör 60 procent. Det kan antingen kan vara boggivagnar (med två tvåaxliga boggier) eller två parkopplade tvåaxliga vagnar. Genom att parkoppla tvåaxliga vagnar spar man vissa komponenter och får också ett effektivare längdutnyttjande av vagnarna. Mycket vanligt är också 2-axliga vagnar som utgör 32 procent av vagnparken. Tidigare dominerade 2-axliga vagnar godstransporterna men utvecklingen har gått mot alltmer 4-axliga vagnar. Därutöver finns ett antal vagnar med 3, 6 eller 8 axlar samt vagnar för specialtransporter av t.ex. transformatorer med upp till 32 axlar.
Bilaga 13
307
Antal fordon Acku-Brutto- Tara- Max-Till- Huvudsaklig
Littera Trpsty Andel mul Antal Längd Stax vikt vikt last Lastverkad Typ ägare eller
2014 % andel axlar m ton ton ton ton profil från år
använare
Laaiis 1435/1572
1049
10% 10% 4 27,0 22,5
90,0
26,5 63,5 G1 1993 Parkoppl. sluten vagn Transwaggon
Fammoorr 564 5% 15% 8 20,6 31,0 248,0 43,4 204,6 SE-B 2005 Parkoppl. malmvagn LKAB Sdgms 550 5% 21% 4 18,3 20,0 80,0 20,5 59,5 G1/SE-A 1985 Trailer o containervagn Cargonet, GCAB Sgnss 481 5% 25% 4 19,6 22,0 88,0 20,0 68,0 SE-A 1990 Containervagn AAE, GCAB m.fl. Lgjns 405 4% 29% 2 17,1 22,5 45,0 12,0 33,0 SE-A 1976 Timmervagn GCAB, Netrail Smmnps 371 4% 33% 4 14,0 25,0 100,0 20,8 79,2 SE-A 1989 Stålämnesvagn AAE, GCAB Lnps 338 3% 36% 2 13,5 22,5 45,0 12,0 33,0 SE-C 1957 Timmervagn GCAB Lgns 310 3% 39% 2 16,0 22,0 44,0 10,0 34,0 SE-A 1960 Continervagn GCAB Habiins 1435/1572 305 3% 42% 4 23,2 22,5 90,0 27,0 63,0 G1 1992 Sluten vagn Transwaggon Hbins 260 2% 44% 2 14,3 23,0 46,0 15,0 31,0 SE-A 1970 Sluten vagn GCAB Laaeilprs 220 2% 46% 4 31,0 22,5 90,0 38,0 52,0 Annat 1998 Biltransportvagn Transw, Kockums Hbbillns 209 2% 48% 2 15,5 23,0 46,0 16,0 30,0 SE-A 1985 Sluten vagn GCAB Sgmns-w 190 2% 50% 4 15,2 25,0 100,0 18,0 82,0 SE-A 1999 För SECU-containers GCAB Summa 5252 50% 50%
Totalt ant vagnar 10 481 100% 100%
Bilaga 13 SOU 2015:110
308
*) Vagnarna registrerade på Captrain ägs enligt uppgift egentligen av Railcare Logistik AB.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Green Cargo AB
LKAB Malmtrafik AB
Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB
Three T AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
Övriga
0
CargoNet AB
0
Transwaggon AB
AAE Cargo AG
NetRail AB
Rittgård Trading AB Captrain Sweden AB*
Scandinavian Motortransport AB
Övriga
0
Vida Wood AB
Stena Recycling AB
Ermewa SAS Cementa AB
Övriga
0
Infranord AB
Kiruna Wagon AB
Kockums Industrier AB
Övriga
0
Antal vagnar exkl. museivagnar och avställda vagnar
Övriga
Utländska järnvägsföretag
Övriga järnvägsföretag
Statligt ägda järnvägsföretag Industrier Uthyrningsföretag
2090
4670
Bilaga 13
309
Bilaga 13 SOU 2015:110
310
Bilaga 13
311
4.7 Arbetsfordon
En översikt av de arbetsfordon som är registrerade i Transportstyrelsens fordonsregister framgår av tabell 4.40. Det finns 1 496 arbetsfordon i fordonsregistret varav 1 396 går att använda på normalspår varav en med spårvidd 1435/1668.
Bilaga 13 SOU 2015:110
312
Av arbetsfordonen 891 mm spårvidd används 19 stycken kommersiellt på Roslagsbanan och 63 stycken på museibanor. På 600 mm spårvidd finns 18 arbetsfordon som alla används på museibanor.
Arbetsfordon efter typ
Det finns ett stort antal olika arbetsfordon, se tabell 4.41. I de 9 olika grupperna finns 218 olika fordonstyper registrerade för de 990 arbetsfordonen i kommersiell trafik på normalspår. Det är alltifrån små motordressiner till jättestora spårbytesmaskiner och ballaststoppare. Det finns också lokomotorer och f.d. ombyggda motorvagnar typ Y6/Y7 registrerade som arbetsfordon. 61 av fordonen eller 6 procent har dragförmåga registrerad och är således självgående, om dessa uppgifter stämmer.
Arbetsfordon efter användare
Av figur 4.43 och 4.44 framgår arbetsfordon efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Den klart största är Infranord som har 748 arbetsfordon eller 77 procent av beståndet. Sedan finns det 6 företag med fler än 10 fordon som tillsammans har 16 procent av arbetsfordonen. 14 företag har 2–10 maskiner och tillsammans 6 pro-
Bilaga 13
313
cent av beståndet och ytterligare 15 företag har en maskin var med tillsammans 2 procent av beståndet. Denna bransch består således av ett stort företag, Infranord .f.d. Banverket produktion och ett stort antal småföretag med relativt litet antal fordon per företag.
Arbetsfordon efter ålder
Av figur 4.45–4.46 framgår arbetsfordon efter ålder först totalt och sedan uppdelade Infranord och övriga. Arbetsfordonen har en flest fordon tillverkade för 30 och 50 år sedan men även en hel del nyare fordon och några äldre. Det äldsta är tillverkat år 1900 och det nyaste år 2014.
Denna fördelning slår igenom på Infranords fordon också eftersom de är en sådan dominerande aktör. De övriga företagen har en mer jämn spridning av sina fordon med en viss förskjutning mot nyare fordon.
Bilaga 13 SOU 2015:110
314
0 100 200 300 400 500 600 700 800
Infranord AB
0
Strukton Rail AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
SRS Sjölanders AB
Strukton Rail Västerås AB
Strabag Rail AB Spark Trade AB
0
Med 2-10 maskiner
0
Med en maskin
0
Antal fordon exkl. museifordon och avställda fordon
Infranord Företag med 10-40 maskiner Företag med 2-10 maskiner Företag med en maskin
Bilaga 13
315
Bilaga 13 SOU 2015:110
316
5 Sammanställning av fordonsregistret
5.1 Översikt med förslag till redovisning
I detta avsnitt redovisas en sammanställning av samtliga fordon efter bearbetning av Transportstyrelsens fordonsregister 2014-12-31. Denna redovisning utgör också ett förslag till hur fordonstatistiken bör läggas upp i en databas och redovisas årligen.
Det är lämpligt att redovisa fordon med olika spårvidd var för sig då de inte kan användas på samma järnvägsnät. Vidare bör man skilja på fordon som används i kommersiell trafik och fordon som används av museibanor eller är museifordon. Från de kommersiella fordonen bör avställda fordon särredovisas eftersom dessa ofta är fordon på väg ut från marknaden eller fordon som vid redovisningstillfället inte kan användas i kommersiell trafik.
Av figur 5.1 framgår samtliga fordon efter spårvidd och andel museifordon efter bearbetning av registret. Som framgår av figuren så är nästan alla smalspåriga fordon museifordon. De enda smalspåriga fordon som används i kommersiell trafik är SL:s fordon på Roslagsbanan. Det är emellertid ett avskilt system som inte har kontakt med det allmänna järnvägsnätet.
Man kan överväga om de smalspåriga fordonen över huvud taget ska behöva registreras i fordonsregistret eftersom fordon för tunnelbanor och spårvägar inte ingår i registret. De skulle åtminstone inte behöva åsättas ett EVN-nummer. Museibanorna är befriade från att märka sina fordon med EVN-nummer, och slipper dessutom att betala registreringsavgiften, men måste ändå hålla ett register över dem med EVN-nummer.
De smalspåriga museifordonen och inte heller de kommersiella smalspåriga fordonen kan ju aldrig komma ut och konkurrera på det europeiska järnvägsnätet. Spårvidden 891 mm fanns dessutom bara i Sverige. Dock är Transportstyrelsen tillsynsmyndighet och det kan möjligtvis av denna anledning vara bra att ha ett register, men frågan är om det är nödvändigt. Här finns en möjlighet att förenkla registret och minska på uppgiftslämnandet.
När det gäller de normalspåriga fordonen, så är de indelade i många olika kategorier i Transportstyrelsens register, som i de flesta fallen är relevanta. Det skulle dock vara en fördel om registret, förutom en total databas som finns nu, lades upp i en databas indelade i de kategorier som framgår av figur 5.2:
Bilaga 13
317
Lok
Motorvagnar
Personagnar
Godsvagnar
Godsvagnar
Arbetsfordon
Dessutom bör loken delas in enligt följande:
Ellok
Diesellok
Lokomotorer
Ånglok
samt motorvagnarna delas in i:
Elmotorvagnar
Dieselmotorvagnar
En sådan uppläggning av databasen torde vara relativt enkel att göra då de flesta uppgifterna redan finns i databasen och skulle underlätta väsentligt för de som vill leta information om något speciellt fordon i databasen.
Det enda som behöver definieras ytterligare är indelningen i diesellok och lokomotorer där gränsen förslagsvis sätts så att lokomotorer är lok som har en dragkraft på högst 160 kN eller en hastighet på mindre än 80 km/h, se vidare kap. 6.4.
En viktig åtgärd för att förbättra kvaliteten i registret är att Transportstyrelsen borde koda på om fordonet ägs av en museiförening eller liknande vilket relativt enkelt kan göras med hjälp av sökandens eller innehavarens företagsnamn.
Bilaga 13 SOU 2015:110
318
Bilaga 13
319
5.2 Översikt över alla normalspåriga fordon
Av tabell 5.1. framgår en översikt över alla normalspåriga fordon. Överst en sammanställning av alla fordon i huvudgrupperna lok, motorvagnar, personvagnar, godsvagnar och arbetsfordon.
Det finns totalt 22 177 normalspåriga fordon i registret. Av dessa är 6 procent museifordon och 31 procent avställda. Återstår 14 631 fordon som kan användas i kommersiell trafik 2014. Den största gruppen utgör godsvagnarna som svarar för 72 procent av fordonen. Därnäst kommer motorvagnarna som svarar för 11 procent av fordonen. Lok och arbetsfordon svarar för 7 procent vardera och personvagnar utgör den minsta gruppen med 4 procent.
En noggrannare indelning av loken i ellok, diesellok, ånglok och övriga framgår av tabellen. Av de 1 478 loken är hela 352 eller 24 procent museilok. Nästan alla, 94 procent, av de 147 ångloken är museilok. Även många diesellok är museilok, 24 procent.
Endast 6 procent av loken i kommersiell trafik är avställda. Bortsett från dessa så fanns det 595 ellok och 451 diesellok som kunde användas i kommersiell trafik 2014.
Bilaga 13 SOU 2015:110
320
Det fanns 1 708 motorvagnar varav 7 procent var museifordon. Av de kommersiella motorvagnarna var 4 procent avställda. Återstår 1 540 motorvagnar i kommersiell trafik varav 95 procent var elmotorvagnar och 5 procent dieseldrivna.
Det fanns 979 personvagnar vara hela 377 eller 39 procent var museivagnar. 6 procent av de kommersiella vagnarna var avställda. Återstår 566 som kunde användas i kommersiell trafik, av dessa var 63 procent sitt vagnar, 27 procent sov- och liggvagnar och 10 procent specialvagnar.
Det fanns 16 616 godsvagnar varav 3 procent var museifordon. Hela 35 procent av godsvagnarna var avställda. Sannolikt beror en del av avställningarna på att det var lågkonjunktur 2014 men många av godsvagnarna är också gamla. Det fanns 10 481 godsvagnar för kommersiell trafik. Utländska godsvagnar används också i Sverige och svenska godsvagnar används i utlandet varför fordonsregistret inte ger någon fullständig bild över de godsvagnar som används i Sverige.
Slutligen fanns det 1 296 arbetsfordon varav 7 procent tillhörde museibanor. Nästan hälften, 48 procent var avställda. Återstår 990 fordon som kunde användas i kommersiella uppdrag.
5.3 Översikt över alla smalspåriga fordon
Av tabell 5.2–5.4 framgår fordon med 891 och 600 mm spårvidd samt annan spårvidd. Det fanns 800 fordon med 891 mm spårvidd var 600 eller 85 procent museifordon. De som används i kommersiell trafik är 101 motorvagnar med släpvagnar som används av SL på Roslagsbanan. För detta ändamål finns också 19 arbetsfordon.
När det gäller 600 mm spårvidd finns det 232 fordon som alla är museifordon. Det finns 11 fordon med annan spårvidd som alla är museifordon. En del av dessa har spårvidder som inte finns längre i Sverige och några är felkodade.
5.4 Fordonsresurser för godstrafik
För godstrafik används ellok, diesellok, lokomotorer och godsvagnar. Elloken kan användas både för gods- och persontrafik och har därför fördelats efter ägarens huvudsakliga verksamhet. En
Bilaga 13
321
sammanställning av fordonsresurser som huvudsakligen används för godstrafik på normalspår framgår av tabell 5.5. Fordonen har här delats upp på de gamla statliga bolagen GCAB och LKAB, utländska järnvägsföretag, privata järnvägsföretag och övriga företag. Övriga företag är uthyrningsbolag och industrier. De utländska järnvägsföretagen är oftast statliga och är i stor utsträckning desamma som före avregleringen.
De statliga järnvägsföretagen disponerar 52 procent av fordonen och dominerar elloken där de har 68 procent av fordonen. Läggs de utländska företagen till (DSB, DB, NSB och Cargonet) så blir dominansen ännu större. De privata järnvägsföretagen har ungefär 25 procent av dieselloken och lokomotorerna och tillsammans med övriga företag dominerar dom här. Även godsvagnarna har ett stort inslag av privata vagnar genom uthyrningsföretag som svarar för 42 procent av godsvagnsparken.
5.5 Fordonsresurser för persontrafik
För persontrafik används elmotorvagnar, dieselmotorvagnar, ellok och personvagnar. En sammanställning av fordonsresurser som huvudsakligen används för persontrafik på normalspår framgår av tabell 5.6. När det gäller persontrafik så har förutom de gamla statliga företagen även länstrafikbolagen en mycket stark ställning på marknaden. De har övertagit större delen av SJ:s tidigare regionaltrafik och dessutom byggt upp nya regionaltågsystem. Denna trafik är planeringsstyrd och kan inte betraktas som en renodlad kommersiell marknad. Länsbolagen köper eller hyr fordonen och upphandlar den operativa driften av operatörer i konkurrens. Operatörerna har på denna marknad oftast mycket liten påverkan på fordonen. Nästan alla fordon som ägs av uthyrningsföretag disponeras dessutom av länstrafikbolagen så dessa två kategorier kan i praktiken ses som en grupp. Då återstår en mycket liten grupp privata fordon som konkurrerar på en kommersiell marknad.
De statliga företagen SJ AB och SSRT (f.d. Rikstrafiken, numera Trafikverket), svarar för ungefär hälften av fordonen men dominerar lok och personvagnar där de har 90 procent av marknaden. Länsbolagen har inga lok och vagnar men dominerar motorvagnarna där de tillsamman med uthyrningsbolagen har över 60
Bilaga 13 SOU 2015:110
322
procent av marknaden. Återstår en liten andel motorvagnar och lok och vagnar på 6 procent som används av privata företag. Egentligen var det 2014 bara 5–10 lok och 40–50 vagnar som användes i kommersiell trafik i konkurrens.
Fordon med 1435 mm språvidd
Spårvidd Totalt Musei-Andel Kommer- därav Andel Summa Andel
antal fordon museifdn siellt fdn avställda avställda i trafik %
Alla fordon
Lok
1 478 352 24% 1 126 72 6% 1 054 7%
Motorvagnar 1 708 112 7% 1 596 56 4% 1 540 11% Personvagnar 979 377 39% 602 36 6% 566 4% Godsvagnar 16 616 500 3% 16 116 5 635 35% 10 481 73% Arbetsfordon 1 396 93 7% 1 303 626 48% 677 5% Summa 22 177 1 434 6% 20 743 6 425 31% 14 318 100%
Lok
Elektrisk lok
710 64 9% 646 51 8% 595 56%
Dieseldrivet lok 612 144 24% 468 17 4% 451 43% Ånglok 147 138 94% 9 4 44% 5 0% Övrigt 9 6 67% 3 0 0% 3 0% Summa 1 478 352 24% 1 126 72 6% 1 054 100%
Motorvagnar
Eldrivna
1 526 32 2% 1 494 38 3% 1 456 95%
Dieseldrivna 143 67 47% 76 8 11% 68 4% Annat 39 13 33% 26 10 38% 16 1% Summa 1 708 112 7% 1 596 56 4% 1 540 100%
Personvagnar
Sittvagnar
607 250 41% 357 1 0% 356 63%
Liggvagnar
97 2 2% 95 20 21% 75 13%
Sovvagnar
125 31 25% 94 14 15% 80 14%
Specialvagnar 150 94 63% 56 1 2% 55 10% Summa 979 377 39% 602 36 6% 566 100%
Godsvagnar
Summa
16 616 500 3% 16 116 5 635 35% 10 481 100%
Arbetsfordon
Summa
1 396 93 7% 1 303 626 48% 677 100%
Bilaga 13
323
Bilaga 13 SOU 2015:110
324
Spårvidd
Totalt Musei- Andel Andel
600 mm
antal fordon museifdn %
Alla fordon
Lok
56 56 100% 24%
Motorvagnar
1 1 100% 0%
Personvagnar 47 47 100% 20% Godsvagnar 110 110 100% 47% Arbetsfordon 18 18 100% 8% Summa 232 232 100% 100%
Lok
Elektrisk lok
1 1 100% 2%
Dieseldrivet lok 32 32 100% 57% Ånglok 19 19 100% 34% Övrigt 4 4 100% 7% Summa 56 56 100% 100%
Motorvagnar
Summa
1 1 100% 100%
Personvagnar
Sittvagnar
45 45 100% 96%
Specialvagnar
2 2 100% 4%
Summa
47 47 100% 100%
Godsvagnar
Summa
110 110 100% 100%
Arbetsfordon
Summa
18 18 100% 100%
Spårvidd
Totalt Musei- Andel Andel
annan
antal fordon museifdn %
Alla fordon
Lok
4 4 100% 36%
Personvagnar 5 5 100% 45% Godsvagnar 2 2 100% 18% Summa 11 11 100% 100%
Lok
Dieseldrivet lok 1 1 100% 25% Ånglok 3 3 100% 75% Summa 4 4 100% 100%
Personvagnar
1435/1572
2 2 100% 40%
Annan spårvidd 3 3 100% 60% Summa 5 5 100% 100%
Godsvagnar
Summa
2 2 100% 100%
Bilaga 13
325
Bilaga 13 SOU 2015:110
326
6 Jämförelse med annan statistik
6.1 Bantrafik/SOS
Omfattning och metod
Den officiella järnvägsstatistiken, Bantrafik och tidigare SOS Sveriges Järnvägar, utkommer årligen, men innehåller ett begränsat antal uppgifter om fordon. Å andra sidan finns en tidsserie ända från 1856 och statitistiken över fordon är konsistent med andra produktionsuppgifter vilket gör att det går att få fram nyckeltal och samband.
Bantrafik är den officiella statistiken om järnvägar, spårvägar och tunnelbana i Sverige. Uppgifter om järnväg rapporteras till Eurostat i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 91/2003 samt förordning nr 1192/2003. Trafikanalys är statistikansvarig myndighet. Trafikverket biträder Trafikanalys vid insamling, kvalitetsgranskning och sammanställning av uppgifter från bland annat alla operatörer och alla infrastrukturförvaltare
Statistiken ska primärt beskriva verksamheten med järnväg, spårväg och tunnelbana i Sverige. Objekt i undersökningen är tågoperatörer, regionala kollektivtrafikmyndigheter, infrastrukturförvaltare och andra företag verksamma inom järnväg, spårväg eller tunnelbana i Sverige. Företagen måste ha adress i Sverige för att omfattas av uppgiftslämnarskyldighet. Populationen är alla företag och organisationer som bedriver verksamhet eller äger infrastruktur eller fordon. Även företag som bara till viss del utför verksamhet för sektorn, men där denna verksamhet utgör en märkbar andel av helheten, tillhör populationen.
Statistiken redovisas i huvudsak i form av text, diagram och tabeller. I rapporten presenteras helårsvärden i sexårsserier samt vissa helårsvärden i historiska sammanställningar från år 1856. Rapporten har kommit att innehålla alltmer analys och förklarande text och diagram. Rapportens tabeller redovisas också i Excelformat för egen bearbetning. Där finns möjlighet att ta fram tidserier från år 2000 och framåt.
Bilaga 13
327
Uppgifter om fordon i Bantrafik
Uppgifterna omfattar de fordon som disponeras av tågoperatörer och avser de fordon som ägs, hyrs eller på annat sätt ställs till förfogande. Likaså ingår de fordon som tillfälligtvis hyrs ut till annan tågoperatör. Uppgiften exkluderar de fordon som hyrs ut till annan tågoperatör längre än tillfälligtvis, samt de fordon som tillfälligtvis hyrs in från en annan tågoperatör. Likaså utesluts fordon som enbart används för tjänstetrafik och de fordon som är avställda för försäljning eller skrotning. Med tjänstetrafik avses infrastrukturförvaltares och tågoperatörers trafik som inte är kommersiell, alltså inte genererar intäkter vid transport av passagerare eller gods. Om inte annat anges redovisar uppgifterna situationen vid årets slut.
I dragfordon för järnvägar anges antalet disponibla lok, lokomotorer och motorvagnar totalt och fördelade på person- eller godstrafik. I de fall fordon används i blandad tjänst (både för person- och godstrafik) räknas fordonet till det användningsområde där det har sin huvudsakliga tjänst.
Som lok räknas dragfordon som uteslutande används för att dra järnvägsvagnar och som har en dragkraft på 110 kW eller högre i dragkroken. Som lokomotor räknas motsvarande dragfordon med dragkraft mindre än 110 kW.
Motorvagnar är fördelade på motorvagnssätt och motorvagnar och efter drivmedelstyp och andelen med snabbtågskapacitet. Med motorvagnssätt avses två eller fler permanent sammankopplade vagnar varav minst en vagn har dragande axlar och där de ingående vagnarna inte kan framföras var för sig som en motorvagn. Ett motorvagnssätt kännetecknas av att endast ändvagnarna har förarhytt. Vissa motorvagnssätt kan framföras multipelkopplade d.v.s. kopplade till varandra. Exempel på motorvagnssätt är X2, X55, X14, Y2 och Y32.
Med motorvagn avses en vagn som har dragande axlar och som kan framföras ensamt. En motorvagn kännetecknas av att den har en förarhytt i varje ände. Motorvagnar kan framföras kopplade till varandra. Exempel på motorvagn är Y1.
Med snabbtågskapacitet avses att motorvagnen eller motorvagnsättet kan framföras med en största tillåtna hastighet på minst 200 kilometer/timme. Motorvagnen eller motorvagnsättet redovisas oavsett om snabbtågskapaciteten utnyttjats eller inte under redo-
Bilaga 13 SOU 2015:110
328
visat år. Exempel på motorvagnssätt med snabbtågskapacitet är X2, X3 och X55.
I motorvagnssätt räknas varje ingående vagn med minst en dragande axel som en vagn med dragkraft. Då två vagnar har gemensam boggi typ Jacobsboggi med dragande axlar räknas en axel till varje vagn. Motorvagnar räknas alltid som en dragande vagn.
Av detta framgår att det är relativt svårt att definiera olika typer motorvagnar då de ibland består av både dragande vagnar med motorer och släpande vagnar utan motorer och där de kan vara sammankopplade på olika sätt.
Jämförelse mellan Bantrafik och Transportstyrelsen fordonsregister
En jämförelse mellan Transportstyrelsens fordonsregister och Bantrafik visar sig inte vara lätt att göra. Dels fanns Bantrafik för 2014 ännu inte publicerad när huvuddelen av denna rapport utarbetades, dels är urval och definitioner olika. Generellt sätt finns det fler fordon i fordonsregistret än i Bantrafik. Museitrafik ingår inte i Bantrafik, avställda fordon ska inte heller ingå, så långt går det att jämföra siffrorna. Roslagsbanan ingår i Bantrafiks siffor medan den har särredovisats i denna rapport. Den största osäkerheten finns dock i de utländska fordon som är registrerade i fordonsregistret men som vanligtvis inte ingår i Bantrafiks. Arbetsfordon ingår inte i Bantrafik.
Ett utdrag ur Bantrafik med statistik över dragfordon, personvagnar och godsvagnar framgår av tabell 6.1–6-3. När det gäller dragfordon så fanns det 595 ellok i fordonsregistret 2014 och 436 i Bantrafik 2014. Fordonsregistret avser kommersiella fordon exkl. avställda fordon vilket bör vara samma definition. Skillnaden beror sannolikt på de utländska lok som finns med i fordonsregistret.
Det finns 255 diesellok i fordonsregistret, en siffra som tagits fram genom bearbetning, och 207 i Bantrafik. Skillnaden kan bero på lok som används i banarbeten, som inte ska ingå i Bantrafik, och utländska lok. När det gäller lokomotorer så är skillnaden mycket stor, det finns bara 18 stycken i Bantrafik och 196 i fordonsregistret. Visserligen är definitionen något olika men det förklarar inte den stora skillnaden, som sannolikt beror på att endast lokomotorer som används i linjetjänst finns med i Bantrafik. Här är
Bilaga 13
329
således fordonsregistret mer fullständigt om man vill analysera de totala resurserna för godstransporter.
Motorvagnar är svåra att analysera eftersom man både kan räkna vagnar och tågsätt och definitionerna är något olika. Det totala antalet vagnar stämmer relativt väl men tågsätt är egentligen inte definierade i fordonsregistret utan får beräknas genom bearbetning.
Antalet personvagnarna är 499 i Bantrafik och 566 i fordonsregistret. Framförallt finns det fler restaurangvagnar och utländska vagnar i fordonsregistret.
När det gäller godsvagnar saknas uppgifter om privatägda vagnar numera i Bantrafik. Antalet vagnar ägda av operatörer stämmer dock väl då de var 6 923 i Bantrafik 2014 och 6 165 i fordonsregistret 2014, en siffra som tagits fram genom bearbetning. Härutöver fanns 4 136 privatägda vagnar i fordonsregistret vilket kan jämföras med den senaste uppgiften i Bantrafik som var 6 884 för år 2010.
Bilaga 13 SOU 2015:110
330
Bilaga 13
331
Bilaga 13 SOU 2015:110
332
6.2 Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP)
Omfattning och metod
Svenska Järnvägsklubbens skriftserie Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP) publiceras intermittent, på senare tid vart tredje år. Totalt har 21 böcker publicerats mellan 1969 då den
Bilaga 13
333
första kom ut och 2015 då den senaste kom ut (den sistnämnda fanns inte tillgänglig när denna rapport började utarbetas) varav 17 innehåller lok och motorvagnar och 4 innefattar personvagnar och ibland även motorvagnar eller motorvagnssläp. Den innehåller även spårvagnar och tunnelbanevagnar. Museifordon ingår inte även om gränsen är svår att dra ibland. En förteckning över alla hittills utgivna böcker framgår av bilaga.
Böckerna innehåller inte bara en förteckning över alla fordon utan även en mängd tekniska uppgifter och foton på varje fordonstyp och för personförande fordon även planritningar. De är därmed den mest fullständiga databasen och informationskällan över fordon på svenska spår.
En föregångare kan sägas vara SJ:s särtryck 77 och senare 420 som innehöll en fullständig förteckning över statens järnvägars fordon (och även tågfärjor) med vissa tekniska uppgifter för varje fordonstyp. Den var ”endast avsedd för tjänstebruk” och inte så lätt att komma över. De privata järnvägarnas fordon ingick inte men fanns med i den allmänna järnvägsstatistiken (numera bantrafik) dock bara på aggregerad nivå.
Den databas som ligger till grund för SLMP har byggts upp successivt av författarna Diehl–Nilsson genom att begära uppgifter från operatörerna, till att börja med SJ och de fåtal privata järnvägar som fanns 1969, och senare genom ett omfattande kontaktnät med fordonsägare och fordonsinnehavare. Man ska nog inte underskatta författarnas stora intresse och kunskap om järnvägarna och dess fordon som kan vara nog så värdefull som olika mer eller mindre avancerade dataregister. Det gör att SLMP innehåller få fel trots att den innehåller väldigt många uppgifter.
Nedan redovisas några jämförelser som gjorts mellan Transportstyrelsens fordonsregister och SLMP utan att göra anspråk på fullständighet.
Ellok i SLMP och Transportstyrelsens register
Av tabell 6.4 framgår en jämförelse mellan de lok som ingår i boken Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar för 2012-01-01 (motsvarar således 2011-12-31) och Transportstyrelsen fordonsregister 2014–12-31, tre år senare. Det kan ändå vara en kontroll på
Bilaga 13 SOU 2015:110
334
vad som ingår i dessa olika register och de förändringar som skett mellan åren.
Totalt sett ser det ut som att lokparken har ökat något mellan 2011 och 2014, men det finns stora osäkerheter i vilken mån de utländska loken som finns med i dessa båda register verkligen används i Sverige. Dock är det helt klart att antalet moderna högeffektlok har ökat.
Diesellok och lokomotorer i SLMP och Transportstyrelsens register
SLMP 2012 innehåller separata förteckningar över diesellok och lokomotorer. I denna bok finns totalt 531 lok i förteckningen varav 346 är motorlok och 185 är lokomotorer. Motorlok har i SLMP definierats som lok med tre axlar eller fler och motsvarar närmast vad som i denna rapport kallas större diesellok. Lokomotorer är i SLMP således lok med två axlar. I denna rapport har vi definierat lokomotorer som lok med lägre dragkraft än 150 kN och lägre sth än 80 km/h. I SLMP ingår några lok som ägs av museiföreningar men som kan hyras ut till kommersiell trafik och vissa utländska lok som inte ingår i Transportstyrelsens fordonsregister.
I analysen av fordonsregistret får vi 255 större diesellok och 196 lokomotorer om gränsen för större diesellok sätt vid en dragkraft på minst 150 kN och en sth på minst 80 km/h. Eftersom SLMP är tre år äldre än fordonsregistret och definitionen är olika blir siffrorna inte desamma. Det finns skäl att anta att antalet diesellok totalt sett har minskat de senaste åren. Samtidigt finns det skäl att anta att främst uppgifterna om lokomotorerna är ofullständiga då dessa är spridda på många ägare och ofta endast används för internt bruk vid industrier.
6.3 Jämförelse mellan Transportstyrelsen, SLMP och Bantrafik
Efter att denna rapport utarbetades publicerades SLMP 2015 som avser fordonsbeståndet 2015-01-01 och som således är fullt jämförbar med utdraget ur Transportstyrelsens fordonsregister 2014-12-31. Dessutom publicerades Bantrafik för 2014 innan denna rapport
Bilaga 13
335
gick till tryck. En översiktlig jämförelse har därför gjorts i efterhand mellan antalet fordon i Transporstyrelsens register och SLMP som båda avser 2014 samt med Bantrafik för 2014.
Jämförelsen visar på mycket god överensstämmelse mellan Transportstyrelsens register och SLMP. När det gäller ellok och diesellok så är antalet fordon nästan exakt detsamma. När det gäller personvagnar stämmer det också mycket bra. Definitioner och urval stämmer väl för dessa kategorier. När det gäller motorvagnar är det svårt att få entydiga definitioner som framgått av ovan, det skiljer mellan antalet motorvagnsätt, antalet vagnar i motorvagnsätt och hur dessa numreras men SLMP stämmer ändå väl. Godsvagnar finns inte med i SLMP.
Antalet fordon i Bantrafik ligger mycket lägre än i Transportstyrelsen och SLMP när det gäller ellok och diesellok. Personvagnar ligger något under. Motorvagnar, som avser dragfordon i motorvagnsätt, ligger något högre, men är egentligen inte helt jämförbara. Godsvagnar i Bantrafik avser endast vagnar ägda av järnvägsföretag medan även privatägda vagnar ingår i Transportstyrelsens register. Men Bantrafik ska ligga lägre eftersom de bara innefattar fordon som tillhör svenska företag, med adress i Sverige, och endast fordon som används i kommersiell trafik med betalande kunder. Härigenom utesluts t.ex. diesellok som används på industrier. I och med detta så tillför Transportstyrelsens register kunskap som inte går att få fram genom Bantrafik.
Bilaga 13 SOU 2015:110
336
Bilaga 13
337
6.4 Internationell statistik
Den statistik som behandlas här är Eurostat, EC och UIC statistik. Denna redovisning är översiktlig och avser i första hand statistik som innehåller uppgifter om fordon.
Bilaga 13 SOU 2015:110
338
Eurostat
Eurostat tas fram av EUs statistikkontor publicerar varje år en årsbok och tillhandahåller också en databas online. Årsboken heter: ”Eurostat Pocketbooks: Energy, transport and environment indicators” och den senaste tillgängliga i juni 2015 var från 2014 och innehöll uppgifter t.o.m. 2012. I denna årsbok finns uppgifter om transportarbete för alla transportmedel men inga uppgifter om järnvägens fordon.
I Eurostats databas finns emellertid uppgifter om fordon och i juni 2015 från år 2004 t.o.m. 2011. Följande uppgifter fanns i databasen:
Number of locomotives, by source of power: SE 2011: Electric 470, Diesel:221, Total 691
Number of locomotives, by tractive power: SE no figures but source of power is often = tractive power
Number of railcars, by source of power SE 2011: Electric 1 240, Diesel 96, Total 1 336
Number of railcars, by tractive power: SE no figures but source of power is often = tractive power
Passenger railway vehicles, by type of vehicle SE 2011 Coaches 483, Railcar trailers 1 910, Total 2 293
Passenger railway vehicles, by category of vehicle SE 2010: No figures about 1 or 2nd class wagons, 28 restaurant cars, 169 couchettes and sleeping cars, Total 2 158
Capacity of passenger railway vehicles, by type of vehicle SE 2011: 122 000 seats in Railcar trailers 30 000 seats in coaches
Capacity of passenger railway vehicles, by category of seats or berths SE 2010: No figures about 1 or 2nd class seats, 7 000 berths in couchettes and sleeping cars, Total 131 000 seats or berths.
Railway transport - Number of vans SE 2011: 19
Number of wagons, by status of enterprise SE 2011: 14 578
Bilaga 13
339
Load capacity of wagons, by status of enterprise se: 821 000 ton
Trainset by speed
I tabellen ovan anges de senast tillgängliga värdena för Sverige som för det mesta stämmer exakt med Bantrafiks uppgifter för respektive år, uppgifterna hämtas ju därifrån så det är naturligt. Det generella problemet med att definiera motorvagnståg i dragande och släpande vagnar finns även här vilket gör att det ibland är svårt att förstå vad som är vad. På någon punkt skiljer sig data t.ex. i Eurostat anges att det finns 147 stycken ”tilting high speed trains” vilket avser alla tåg med sth 200 km/h och inte bara de cirka 40 tågsätten med korglutning (tilt). Denna variabel är antagligen feldefinierad i Eurostat.
Europeiska Kommissionen
EU-kommissionen har också en databas och ger ut en bok ”EU transport in figures – Statistical pocketbook” varje år. Den bygger på Eurostat men även andra datakällor används för att få fram en helhetsbild. Utvecklingen av transportarbetet redovisas för alla medlemstater, EU-kandidater och även EFTA-området, således finns även Norge och Schweiz med. När det gäller fordon finns det tre tabeller om järnvägar:
Locomotives and Railcars 2012 SE=221; 2005: SE=622
Coaches, Railcars and trailers 2012 SE=839; 2005 SE=791
Goods transport vehicles 2012 SE=ingen uppgift, 2005=13 649
Den senast tillgängliga statistiken i juni 2015 var Statistical Pocketbook 2014 som innehåller statistik t.o.m. 2012. I tabellen ovan anges de värden som redovisas för Sverige. Dessa uppgifter skiljer sig ganska mycket från Bantrafik och Eurostat.
När det gäller fordon kommer statistiken från UIC, vilket innebär att den inte är fullständig eftersom inte alla järnvägsföretag är medlemmar i UIC, se vidare nedan.
Bilaga 13 SOU 2015:110
340
UIC
Union Internationell de Chemin de Fer (UIC) är järnvägsföretagens organisation. Medlemmar finns inte bara i Europa utan i hela världen.
UIC har ett antal olika publikationer och databaser. Railisa är en databas som är under omarbetning och var inte tillgänglig när detta skrevs. Sedan finns det data i publikationer och databaser som man kan beställa mot betalning, vilket gör att de inte är lika lättillgängliga som Eurostat och EC databaser. Det finns också ett Synopsis som publiceras varje år med data från järnvägar i hela världen. I EU redovisas varje land för sig ibland med olika operatörer särredovisade. För Sverige redoovisas uppgifter från Trafikverket när det gäller infrastruktur och för SJ och Green Cargo när det gäller fordon.
Fordon redovisas i grupperna: Lokomotiv inkl. spårvagnar (light rail), rälsbusar och motorvagnståg, personvagnar och motorvagnssläp, och järnvägsföretagens egna godsvagnar. Uppgifter finns där från SJ och Green Cargo som verkar stämma när det gäller fordon men en hel del uppgifter saknas t.ex. transportarbete för gods när det gäller Sverige. Synopsis för 2013 innehåller dessutom uppgifter alltifrån 2007 till 2013 som markeras med olika färg vilket gör att tabellerna inte är så lättlästa.
Vissa uppgifter stämmer med det som redovisas i ”EU transport in figures – Statistical pocketbook” ovan, andra inte men uppgifterna kan ju vara hämtade från någon av de andra publikationerna eller databaserna som UIC har.
UIC:s statistik var relativt fullständig innan avregleringen då nästan alla järnvägar i Europa var med i UIC, men nu när den officiella statistiken bara innefattar vissa företag och deras marknadsandel ändras mellan åren blir den ganska svårtolkad.
6.5 Diskussion om definitioner i olika register
Bortsett från att en fullständigt konsistent jämförelse för samma år inte kunnat göras i samband med denna rapport är i vissa fall definitionerna olika i Bantrafik, SLMP och i Transportstyrelsens fordonsregister. I de jämförelser som gjort i denna rapport har olika typer av svårigheter identifierats i följande fall:
Bilaga 13
341
Utländska fordon
Museifordon
Fordon i trafik
Diesellok och lokomotorer
Motorvagnar och motorvagnsätt
Principiella svårigheter finns när det gäller utländska fordon som används i Sverige och vise versa. I Bantrafik ingår endast fordon som tillhör företag som har adress i Sverige och som därmed har uppgiftlämnarskyldighet. I SLMP finns vissa utländska fordonstyper med som ibland används i Sverige med fakta och bild men finns sedan inte med i förteckningen. I Transportstyrelsens fordonsregister ska alla dragfordon d.v.s. lok och motorvagnar finnas med som ska kunna användas i trafik i Sverige, medan person- och godsvagnar endast behöver registreras i det land där de först togs i bruk.
Enligt reglerna för Transportstyrelsens register ska ”Ett fordon med förarhytt som lok, motorvagn eller manövervagn, som redan är godkänt och registrerat i en medlemsstat godkänns i en annan medlemsstat måste det registreras i det nationella fordonsregistret i den senare medlemsstaten” samt ”Fordon som inte är försedda med förarhytt, som godsvagnar och personvagnar och en del specialfordon, registreras endast i det nationella fordonsregister i det medlemsland där det först togs i bruk”, se vidare kap 2.2.
När det gäller museifordon så ingår de inte Bantrafik, de ingår undantagsvis i SLMP medan alla ska finnas med i fordonsregistret även om de aldrig kan komma ut på det allmänna järnvägsnätet.
Bantrafik innehåller bara fordon i trafik medan SLMP även kan innehålla fordon som är avställda i väntan på ombyggnad eller som reservdelsförråd om de inte har skrotningsbeslut. Fordonsregistret innehåller även avställda fordon ända tills de avregisteras.
Gränsen mellan diesellok (motorlok i SLMP) och lokomotorer är olika. Bantrafik har en gräns på 110 kW i dragkroken (skall dock vara effekt då dragkraft mäts i kN, kan vara feltryck) men har bara med fordon i kommersiell trafik vilket utesluter en mängd fordon som används internt på industrier. Det fanns bara 17 lokomotorer 2013 vilket verkar vara en felaktig uppgift. En dragkraft på 150 kN
Bilaga 13 SOU 2015:110
342
och högst 80 km/h gav 196 lokomotorer vid en bearbetning av fordonsregistret. Denna gräns är satt för att efterlikna vad som tidigare kallades lokomotorer med typbeteckningen Z. I SLMP räknas motorlok med endast två axlar som lokomotorer vilket ger 185 lok, ganska nära resultatet av bearbetningen av fordonsregistret således.
Av figur 6.7 framgår sambandet mellan dragkraft i kN och största tillåtna hastighet (sth) i km/h för diesellok och lokomotorer. Man kan klart urskilja de olika grupperna där dieselloken som används i linjetjänst alltid har en sth på minst 80 km/h och en dragkraft på minst 180 kN medan lokomotorerna som oftast används för lokal växling eller för kortare matartransporter nästan med enstaka undantag har en sth på högst 70 km/h och en dragkraft under 180 kN. Ett undantag är snöröjningsloket Tc som har en sth på 90 km/h men en dragkraft på endast 107 kN. Det kanske borde klassificerats som ett diesellok.
Av figur 6.8 framgår sambandet mellan dragkraft i kN och effekt i kW. Även här kan man urskilja dieselloken från lokomotorrena ganska tydligt. Lokomotorerna har med ett undantag en dragkraft på högst 200 kN och en effekt på högst 500 kW medan dieselloken med få undantag ligger över dessa värden. Kombinationen av dragkraft i kN och hastighet i km/h ger dock en mer funktionell avgränsning. Här föreslås slutligen följande definitioner:
Diesellok är lok som har dragkraft större än 160 kN och en sth på minst 80 km/h
Lokomotorer är lok som har en dragkraft på högst 160 kN eller en sth mindre än 80 km/h.
Denna avgränsning skiljer sig således något från den som används i denna rapport men den enda skillnaden blir att snöplogsloket Tc blir klassificerat som diesellok i stället för lokomotor (det fanns ett sådant lok i trafik 2014). Det hamnar då i samma kategori som det större snöplogsloket Tb vilket är logiskt.
En annan fråga är avgränsingen mellan diesellok och arbetsfordon. En del diesellok och lokomotorer används vid banarbeten. Alla diesellok är registrerade som diesellok men några lokomotorer är registrerade som arbetsfordon, liksom några f.d. dieselmotorvagnar (rälsbussar) som används för personaltransporter.
Bilaga 13
343
När det gäller motorvagnar ska inte någon diskussion tas upp här utan bara konstateras att ett rätt omfattande arbete har lagts ned på att definiera dessa i Bantrafik. Då denna typ av fordon har ökat snabbt har också nya koncept och tekniska lösningar introducerats som ibland inneburit nya definitionsproblem.
Sammantaget kan sägas att Bantrafik har den mest restriktiva redovisningen av fordon som används på svenska spår medan fordonsregistret innehåller de flesta fordonen och SLMP ligger någonstans mittemellan.
Bilaga 13 SOU 2015:110
344
Bilaga 13
345
7 Utvecklingen av fordonsbeståndet 1988–2001–2014
I detta kapitel beskrivs fordonsutvecklingen i ett längre perspektiv från år 1988 då avregleringen påbörjades genom att Banverket skiljdes ut från SJ. Statistik redovisas för åren 1988, 2001 och 2014. Uppgifterna har tagits fram från SOS/Bantrafik i kombination med KTH databas och SLMP.
7.1 Dragfordon
För godstrafik används lok och vagnar men för persontrafik används även motorvagnståg. I ett motorvagnståg har alla vagnar sittplatser och all drivutrustning är placerad under golvet eller i andra utrymmen. Typiska motorvagnståg är pendeltåg, tunnelbanor och spårvagnar men moderna motorvagnståg används även för regionaltrafik och snabbtåg och dominerar numera i persontrafiken. Ett motorvagnståg kan ha flera drivna axlar än ett lokdraget tåg och kan därför också ha bättre acceleration, vilket är särskilt betydelsefullt i lokaltrafik med många stopp.
7.2 Godstransporter
I godstrafiken används 334 ellok och 224 diesellok. Cirka 20 diesellok (lokomotorer) används huvudsakligen som terminallok för växling och matartrafik. Härutöver finns ett större antal växlingslok hos industrier och i depåer. Sedan 1988 har antalet lok minskat kraftigt, dels genom att tyngre tåg med kraftigare lok körs i fjärrtrafiken, dels genom att en stor del av växlingen och matartrafiken har upphört, varför antalet lok har halverats, se tabell 7.1.
De senaste 10 åren har 100 nya eller begagnade ellok för godstrafik tillkommit på den svenska marknaden. Det är privata operatörer som både köpt nya och begagnade lok och Green Cargo som köpt nya lok. Flera nya lok som tillkommit är flersystemlok som kan användas i utrikestrafik till Danmark och Tyskland. Antalet diesellok har minskat men nya lok har tillkommit och gamla har skrotats.
Bilaga 13 SOU 2015:110
346
Det totala antalet godsvagnar som är registrerade i Sverige uppgår till cirka 10 500 och har sedan år 1988 minskat med cirka 65 procent, se tabell 7.2. Siffrorna är emellertid inte helt jämförbara Antalet vagnar 1988 och 2001 kommer från Bantrafik medan 2014 kommer från Transportstyrelsens register då Bantrafik numera inte innefattar alla godsvagnar.
Samtidigt som antalet vagnar har minskat har godstransportarbetet ökat med 18 procent. I godstrafiken används emellertid inte bara svenska vagnar utan det finns ett stort utbyte av vagnar mellan länderna i Europa. Samtidigt befinner sig många svenska vagnar utomlands. Vagnarna i godstrafiken kan ägas av järnvägsföretagen, industrin eller av vagnuthyrningsbolag. 41 procent av godsvagnarna i Sverige ägs av privata företag och denna andel har ökat snabbt. En stor del ägs av vagnuthyrningsbolag som opererar över hela Europa. De flesta loken ägs däremot av operatörerna själva, men på senare år har även lok som leasas från uthyrningsbolag börjat komma ut på marknaden.
7.3 Persontrafik
När det gäller persontrafiken så ägs fordonen antingen av operatörerna, länstrafikhuvudmännen eller av uthyrningsbolag. Det finns drygt 100 ellok som används i persontrafik tillsammans med cirka 500 personvagnar. De lokdragna tågen i persontrafiken har minskat kraftigt sedan år 1988, se tabell 7.3. Antalet ellok har minskat med 47 procent och antalet vagnar med 66 procent. Samtidigt har antalet vagnar i motorvagnståg trefaldigats, varför det totala antalet vagnar för persontrafik har ökat med 41 procent. Detta beror framför allt på att regionaltrafiken har utökats med nya tågsystem t.ex. som följd av Öresundsbron och i Mälardalen och att alla nya tåg som köpts har varit motorvagnståg.
De få privata operatörer som kör kommersiell trafik i konkurrens med SJ AB använder sig emellertid av lokdragna tåg med inhyrda moderna lok och huvudsakligen med begagnade äldre vagnar som rustats upp. Marknaden för uthyrning av motorvagnar och vagnar för persontrafik har hittills varit mycket begränsad. MTR har emellertid anskaffat nya snabbtåg som satts i trafik under 2015, men ingår inte i statistiken här.
Bilaga 13
347
7.4 Produktivitet
Produktiviteten i järnvägssystemet har ökat sedan år 1988, se tabell 7.4. Antalet passagerare per persontåg har varit relativt konstant medan antal ton gods per godståg har ökat med 33 procent. Medelbeläggningen per tåg har ökat för godstrafiken med cirka 6 procentenheter. I genomsnitt åker 105 personer per persontåg vilket motsvarar ungefär 4 bussar med genomsnittlig beläggning. Genomsnittslasten per godståg är 574 ton vilket motsvarar cirka 20 lastbilar.
Den genomsnittliga beläggningen för persontågen var 35 procent, men varierar mycket mellan olika tågprodukter. För X 2000 är den cirka 70 procent vilket är extremt högt, ungefär som flyget. Det är dock svårare att få hög beläggning i tåg än i flyg då resenärer går på och av under vägen i tåget. För InterCity-tåg är beläggningen omkring 50 procent, för regionaltåg omkring 40 procent och för lokaltåg 20–30 procent. Att den är så låg för lokaltåg beror på att folk åker in mot städerna på morgonen och stiger på successivt, varefter tågen går nästan tomma i andra riktningen och motsatsen gäller på eftermiddagen. För godstågen ligger beläggningen på drygt 50 procent, vilket beror på att det blir transporter av tomvagnar i tågen i råvaruflöden och att inte alla laster väger så mycket att vagnarna kan lastas till sin fulla kapacitet.
Bilaga 13 SOU 2015:110
348
Bilaga 13
349
Bilaga 13 SOU 2015:110
350
Bilaga 13
351
8 Särskilda frågor
I utredningsuppdraget ingick att belysa några särskilda frågor såsom förekomsten av:
ERTMS-utrustning
Elförbrukningsmätare (alt dieselförbrukningsmätare)
RFID-märkning
GPS-installation
Uppgift om Elförbruknings- eller dieselförbrukningsmätare finns inte i fordonsregistret, inte heller GPS-installation men ERTMS och RFID finns det uppgifter om.
8.1 ERTMS
Fordon med signalsystemet ERTMS och EOS1/EOS3 (en variant av ERTMS) framgår av tabell 8.1. Det är dels fordon som används på Botniabanan dels nylevererade fordon som försetts med ERTMS från början även om det inte används nu. Några diesellok används även på banan Borlänge–Malung som har ERTMS-Regional. Totalt sett fanns 178 fordon varav 60 lok och 118 motorvagnståg som var utrustade med ERTMS eller motsvarande system. Det var således endast en mindre del av fordonsparken, cirka 5 procent, som var utrustad med ERTMS 2014.
Bilaga 13 SOU 2015:110
352
8.2 RFID
RFID finns markerad på 544 fordon, nästan samtliga tillhör SJ, några få tillhör SSRT och järnvägmuseum men är övertagna av SJ. SJ har RFID både på lok, motorvagnar och personvagnar och cirka 55 procent av SJs fordon har RFID enligt fordonsregistret. I registret finns angivet om det finns RFID i A- respektive B-änden, men samtliga fordon som är markerade i A-änden är också markerade i B-änden.
Bilaga 13
353
9 Fordonsbeståndets utveckling och avregleringen
9.1 Fordonsbeståndets utveckling
I föregående kapitel framgår strukturförändringarna i fordonsparken från år 1988–2012 Sammanfattningsvis har följande förändringar skett:
För persontrafiken:
Övergång från lokdragna tåg till motorvagnståg
Etablering av trafik för länshuvudmännen med åtföljande investeringar i nya motorvagnståg
Upprustning av järnvägsnätet och byggande av nya banor som inneburit att den största tillåtna hastigheten på järnvägsnätet ökat från 130 till 200 km/h och därmed följande investeringar i nya fordon för 180–200 km/h både för fjärr- och regionaltrafik
Den totala kapaciteten för persontrafik för persontrafik har ökat kraftigt liksom resande som nästan har fördubblats
Nya operatörer har hittills huvudsakligen anskaffat äldre begagnade vagnar eftersom de var de enda som fanns tillgängliga på marknaden och använt inhyrda nya lok
För godstrafiken:
Etablering av en marknad för begagnande lok, till en början import av Danska diesellok för nya privata operatörer, senare även ellok
Introduktion av en ny generation högeffektlok som kan dra betydligt tyngre tåg, till en början hos privata operatörer och senare även hos GCAB
En radikal minskning av antalet terminallok, såväl el- som diesellok, som följd av minskat antal industrispår och minskad rangering genom konkurrens från lastbil och övergång till systemtåg
En radikal minskning av antalet godsvagnar samtidigt som andelen privatägda vagnar ökat
En ökad produktivitet då en ökad volym transporteras med färre vagnar och lok
Bilaga 13 SOU 2015:110
354
Det är således stora strukturförändringar som därmed har skett i fordonsparken och till viss del följer efterfrågan och en internationell trend.
9.2 Avregleringens påverkan
Godstransporter
De nya operatörerna hade till att börja med mycket svårt att få tag i begagnade ellok och anskaffade därför i stället diesellok. Det är först på de senaste 10 åren som nya operatörer har börjat hyra in nya ellok från uthyrningsbolag eller köpa dem. Även en del begagnade ellok har kommit ut på marknaden och ett relativt stort antal har importerats till Sverige från andra länder i Europa. Både SJ AB och GCAB har under 2015 börjat sälja ut en del av sina äldre men väl fungerande ellok till marknaden. Privata godsvagnar har funnits på marknaden sedan länge, redan innan avregleringen.
När det gäller fordonsresurser för godstrafik så har avregleringen fått genomslag om man mäter det som att halva fordonen disponeras av de gamla statliga företagen och den andra halvan disponeras av privata och övriga företag. Detta gäller dock inte för elloken där de gamla statliga järnvägsföretagen fortfarande dominerar. Detta är också en viktig resurs för godstransporter.
Persontrafik
Förutom den ekonomiska risk som det innebär att konkurrera på den kommersiella fjärrtrafikmarknaden så har det varit mycket svårt för nya operatörer att få tag i fordon för persontrafik. De har i stort sett varit hänvisade till begagnade SJ-vagnar från 1960-talet och till att hyra in enstaka lok. Först på senare år har även nya lok börjat användas genom inhyrning från uthyrningsbolag och godstågsoperatörer. Även om dessa lok är byggda för 200 km/h eller mer klarar inte vagnarna mer än 160 km/h. Det har inneburit att nya operatörer i huvudsak har satsat på lågpriskoncept som snarare kompletterar än konkurrerar med SJs trafik.
När det gäller tillgången till fordon så ligger persontrafikmarknaden 10–20 år efter godstransportmarknaden, men avregleringen
Bilaga 13
355
har också genomförts fullt ut först nu medan den genomfördes 1996 på godstransportmarknaden. Tillgången till fordon har dock i båda fallen varit en restriktion och det kommer antagligen fortfarande ta tid innan fordonsmarknaden blir helt fri. Det är först 2015 som nya snabbtåg i form av motorvagnståg kommer att sättas in i kommersiell fjärrtrafik i konkurrens med SJ.
Övriga fordonsrelaterade frågor
Förutom tillgången till fordonen som sådana så har den tekniska utrustningen betydelse. Det gäller framför allt tillgång till signalsystemet ERTMS och fordon med tvåströmsdrift.
Ellok och motorvagnar som ska gå över Öresundsbron måste vara försedda med tvåströmsdrift då Danmark har ett annat strömsystem än Sverige. Strömbytet sker mitt på bron så det finns ingen möjlighet att byta lok på denna plats. Från början var det bara DSB som hade tvåströmslok för godstrafik medan både DSB och SJ skaffade motorvagnståg med tvåströmsdrift. Senare har bl.a. Hector Rail skaffat tvåströmslok. Om man köper ett nytt tvåströmslok i dag är endast marginellt dyrare än ett enströmslok men det finns inte så många nya lok. Dessutom behövs danskt signalsystem och särskild tågradio. Marknaden för utrikestrafik blir därmed begränsad.
Signalsystemet ERTMS har införts på Botniabanan. Ett nytt ellok kostar 35–40 Mkr och att utrusta det med ERTMS kostar 1–2 Mkr, vilket kanske är överkomligt. Men att utrusta ett gammalt lok med ERTMS kan vara betydligt dyrare eftersom det måste typgodkännas. Eftersom ERTMS endast finns på Botniabanan är också nyttan av det begränsad. Marknaden att köra där blir därmed begränsad till de operatörer som redan har fordon med ERTMS.
10 Förslag till förbättringar av fordonsdatabasen
10.1 Generella förslag
Den generellt sätt svåraste uppgiften synes vara ägare, fordonsinnehavare och sökanden. Här måste tydligare instruktioner ges till de som fyller i blanketten. T.ex. var ägare endast ifylld för 25 pro-
Bilaga 13 SOU 2015:110
356
cent av loken. Sannolikt uppfattar de flesta att ägare och sökanden är samma sak, varför dessa uppgifter måste definieras bättre eller ändras.
En annan avgränsning som är svår är uppgiften om museifordon. Endast 218 av 352 lok som är museifordon har angett detta. Här föreslås att Transporstyrelsen gör en egen avgränsning beroende på om fordonet ägs av en museiförening eller inte. Detta kan göras som en tilläggskodning.
Vidare bör en rimlighetkontroll göras av alla siffror, t.ex. att dragkraften är mellan 1 och1 500 kN, att tillverkningsåret är mellan 1856 och 2015, att hastigheten är mellan 10 och 250 km/h för att nämna några exempel. Om felen är uppenbara kan antingen Transportstyrelsen själv rätta uppgifterna eller så kan man ta kontakt med sökanden och begära en komplettering. Detta skulle öka kvaliteten på uppgifterna.
10.2 Lok
För diesellok bör en avgränsning göras mellan större diesellok och lokomotorer. Gränsen för större diesellok bör vara lok med en dragkraft på mer än 160 kN och en hastighet på minst 80 km/h. Övriga diesellok är lokomotorer.
10.3 Uppläggning av databas
Registret bör en gång per år läggas upp som en databas. Det bör finnas en databas med alla uppgifter men också separata databaser för olika spårvidder då fordonen endast kan användas på sin egen spårvidd. Det blir då en databas för 1435 mm, 891 mm och 600 mm samt övriga. Man kan också överväga att ha separata databaser för fordon i kommersiell trafik och museifordon.
Man kan också överväga att slopa kravet på att registrera smalspåriga fordon då huvudsakligen är museifordon och endast kan användas på lokala banor liksom tunnelbanor och spårvagnar som är befriade från skyldigheten att registreras.
För varje spårvidd bör det finnas olika flikar för olika fordonsslag enligt tabell 5.1, t.ex. där loken delas upp i ellok, diesellok,
Bilaga 13
357
lokomotorer och ånglok. Gruppen annat bör slopas eftersom den endast innehåller felkodningar.
10.4 Utländska fordon och framtida möjligheter
Utlandsregistrerade fordon används i stor skala i Sverige i dag och det kommer det att göra det även i framtiden. Olika nationella register bör harmoniseras och skuggas i det Svenska fordonsregistret och senare synkroniseras löpande. Det är också målsättningen med EUs register och kommer att öka användbarheten och analysmöjligheterna.
Fordonsregistret kan dock bara ge en statisk bild av de fordon som är registrerade i varje land och inte hur de används över hela Europa. Det redan i dag mycket vanligt att utländska godsvagnar används i Sverige och vice versa och det kommer sannolikt att bli vanligare även för andra fordonstyper med en alltmer internationell marknad med marknadsöppningen i Europa.
En möjlig lösning vore att samtliga fordon som är godkända för trafik i Europa skulle ha en automatisk avläsningsbar registrerad identitet, t.ex. med hjälp av RFID taggar och telematik. Fordon utan identitet som passerar en avläsningsstolpe identifieras omedelbart och kan åläggas att snarast utrustas med en tagg. Att automatiskt kunna identifiera varje fordon skulle vara en åtgärd för att snabbt och kostnadseffektivt kunna öka datakvaliten i registren och också möjliggöra att få en mer dynamisk bild av hur fordonen används över nätet.
Bilaga 13 SOU 2015:110
358
Litteratur
Bantrafik 2013. Statistik 2014:15. Trafikanalys, Sveriges Officiella
Statistik. Bantrafik 2014. Statistik 2015:13. Trafikanalys, Sveriges Officiella
Statistik. Eurostats databas för transporter:
http://ec.europa.eu/eurostat/web/transport/data/database Eurostat Pocketbooks: Energy, transport and environment
indicators 2014 EU transport in figures – Statistical pocketbook 2014 Järnvägens marknad och banavgifterna – Utvecklingen av järnvägs-
sektorn och scenarier för framtida banavgifter. Bo-Lennart Nelldal, Jakob Wajsman. Rapport 2014 TRITA-TSC-RR 14-005. Nya fordon 1981–2006. Särtryck ur Järnvägen 150 år. TRITA-TEC-
RR 06-003. Bo-Lennart Nelldal, 2006 Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014
och Utvärdering av avreglering och konkurrens samt analys av kommersiell och planeringsstyrd trafik. Bo-Lennart Nelldal, Josef Andersson och Oskar Fröidh, rapport 2013 TRITA-TSC-RR 14-008. UIC Synopsis 2013
Förteckning över Svenska Järnvägsklubbens skriftserie om lok, motorvagnar och personvagnar
Alla utgivna i Svenska Järnvägsklubbens skriftserie med nr enligt nedan. Svenska Lok och Motorvagnar 1/1 1969, Diehl, U och Nilsson. L,
SJK nr 7 Svenska Lok och Motorvagnar 1/1 1971, Diehl, U och Nilsson. L,
SJK nr 9 Svenska Personvagnar och Motorvagnssläp 1/1 1972, Diehl, U,
Nilsson, Spade,B. SJK nr 11 Svenska Lok och Motorvagnar 1973-01-01, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 14
Bilaga 13
359
Svenska Lok och Motorvagnar 1976-01-01, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 18 Svenska Lok och Motorvagnar 1979-01-01, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 26 Svenska Personvagnar1982, Diehl, U och Nilsson, L, SJK nr 33 Svenska Lok och Motorvagnar 1982, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 34 Svenska Lok och Motorvagnar 1985, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 41 Svenska Lok och Motorvagnar 1988, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 48 Svenska Personvagnar1989, Diehl, U och Nilsson, L, SJK nr 49 Svenska Lok och Motorvagnar 1991, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 53 Svenska Lok och Motorvagnar 1994, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 61 Svenska Lok och Motorvagnar 1997, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 66 Svenska Person- och Motorvagnar 1999, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 69 Svenska Lok och Motorvagnar 2000, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 71 Svenska Lok och Motorvagnar 2003, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 77 Svenska Lok och Motorvagnar 2006, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 78 Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar 2009, Diehl, U
och Nilsson, L, SJK nr 82 Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar 2012, Diehl, U
och Nilsson, L, SJK nr 85 Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar 2015, Diehl, U
och Nilsson, L, SJK nr 88
Bilaga 13
361
Bilaga 1 monteras in sid 2
Bilaga 1: Exempel på blanketter för fordonsregistret
Blankett för registrering av godkända järnvägsfordon
Ansökan avser
Nyregistrering
Ändring Återkallelse
Fordonet
Fordonsnummer Tidigare Fordonsnummer
Typ Versionsbeteckning
Kategori Underkategori
Lok, konventionell Elektriskt lok
Utfärdande om fordonets ursprungliga godkännande
Medlemsstat Namn på säkerhetsmyndighet
Tillverkning
Namn på tillverkare Tillverkningsår Serienummer
EG‐Hänvisning
Datum för EG‐kontrollförklaring Referens till EG‐kontrollförklaring
Företagsnamn på utfärdare av EG‐kontrollförklaring
Organisationsnummer
Postadress Postnummer
Ort
Land
Referens till ERATV Sökande företag
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Officiell webbplats Associationsform
Bilaga 13 SOU 2015:110
362
Bilaga 1 monteras in sid 3
Referens till register över godkända typer av fordon
Fordonsinnehavare
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Ange innehavarbeteckning Fordonsinnehavare fr o m (Datum)
Faktureringsadress (om annan än ovan)
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Referens
Underhållsansvarig enhet
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Underhållsansvarig enhet fr o m (Datum)
Ägare (Företagskontakt)
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Bilaga 13
363
Telefonnummer Officiell E‐post
Ägarskap gäller fr o m Ägarskap gäller t o m
Ytterligare ägare
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Ägarskap gäller fr o m Ägarskap gäller t o m
Bilaga 13
365
Bilaga 2: Sökande med lok i kommersiell trafik och museitrafik eller museifordon
Alla lok 1435 mm spårvidd
Antal Alla lok 1435 mm
Antal Antal Alla lok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1 AB Sandvik Materials Technology
2 1 Arvidsjaurs Järnvägsförening
7
2 Ardagh Glass Limmared AB
1 2 Bergslagernas Järnvägars Verkstad i Åmål
2
3 Baneservice AS
2 3 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
29
4 Baneservice Skandinavia AB
2 4 Föreningen Sörmlands Veteranjärnväg
4
5 Beacon Rail Leasing Ltd
4 5 Föreningen Veteranjärnvägen
10
6 BillerudKorsnäs AB
2 6 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ)
38
7 BLS Rail AB
2 7 Hässleholms Lokstall
2
8 BMVIT, Oberste Eisenbahnbehörde
3 8 Ideella Föreningen Nynäshamns järnvägsmuseum (NJM) 8
9 Bombardier Transportation GmbH
40 9 Järnvägsföreningen Dellenbanans Vänner
1
10 Bombardier Transportation Sweden AB 43 10 Kalmar Veterantåg (KV)
1
11 BS Verkstäder AB
2 11 Landeryds Järnvägsmuseum
7
12 Captrain Sweden AB
4 12 Malmbanans vänner
17
13 CargoNet AB
27 13 Museiföreningen Anten-Gräfsnäs Järnväg (AGJ)
1
14 CargoNet AS
6 14 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg
17
15 CFL Cargo Danmark Aps
11 15 Museiföreningen Stambanans Wänner
4
16 CFL Cargo Sverige AB
1 16 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ)
16
17 Contec Rail Aps
9 17 Nora Bergslags Veteran-Jernväg (NBVJ)
11
18 CQC i Sverige AB
2 18 Nässjö järnvägsmuseum
11
19 DB Schenker Rail Scandinavia A/S
38 19 Orsa Jernvägsförening
2
20 EuroMaint Rail AB
17 20 Skara-Lundsbrunns järnvägar (SkLJ)
1
21 Green Cargo AB
435 21 Skåne-Smålands Järnvägsmuseiförening
4
22 Grenland Rail AS
1 22 Skånska Järnvägar AB
9
23 Hector Rail AB
36 23 Stiftelsen Dal-Västra Värmlands Järnväg (DVVJ)
4
24 Infranord AB
28 24 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg
17
25 Inlandsbanan AB (IBAB)
18 25 Stockholms Ånglokssällskap (SÅS)
7
26 ISS TraffiCare AB
1 26 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv)
14
27 Korsnäs AB, Frövi
2 27 Tjustbygdens järnvägsförening (TJF)
2
28 Korsnäs AB, Gävle
3 28 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum
102
29 LKAB Malmtrafik AB
83 29 Värmlandståg
4
30 Motala Train AB
1
Summa lok
352
31 NetRail AB
7
32 Nordic Paper Seffle AB
1
33 Nordic Re-Finance AB
1
34 Nordic Sugar AB
3
35 Nordiska Tåg AB
1
36 Nordkalk AB
1
37 Northrail GmbH
6
38 Peterson Rail AB
3
39 Qvickab AB
2
40 Railcare Danmark A/S
1
41 Siemens AB
1
42 Siemens AG
3
43 SJ AB
113
44 Skandinaviska Jernbanor AB
8
45 Skövde-Karlsborgs Järnväg AB
2
46 Spark Trade AB
1
47 SSAB EMEA AB
4
48 SSAB Tunnplåt AB
5
49 Stab Produktion Handelsbolag
1
50 Stena Recycling AB
7
51 Stora Enso Skoghall AB
2
52 Strukton Rail AB
1
53 Strukton Rail Västerås AB
1
54 SweMaint AB
12
55 Svensk Tågkraft AB
12
56 TGOJ
2
57 Three T AB
16
58 Trafikverket
1
59 Trafikverket, Förvaltning järnvägsfordon 16 60 Tågfrakt Produktion i Sverige AB 7 61 Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB 43 62 Vossloh Locomotives GmbH 3 63 Vossloh Nordic Switch System AB 2 64 (blank) 11
Summa lok
1126
Bilaga 13 SOU 2015:110
366
Diesellok 1435 mm spårvidd
Antal Diesellok 1435 mm
Antal Antal Diesellok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1
AB Sandvik Materials Technology
2
1
Arvidsjaurs Järnvägsförening
4
2 Ardagh Glass Limmared AB
1 2 Bergslagernas Järnvägars Verkstad i Åmål
2
3 Baneservice AS
2 3 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
14
4 Baneservice Skandinavia AB
2 4 Föreningen Sörmlands Veteranjärnväg
1
5 Beacon Rail Leasing Ltd
4 5 Föreningen Veteranjärnvägen
3
6 BillerudKorsnäs AB
2 6 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ) 19
7 BLS Rail AB
2 7 Hässleholms Lokstall
1
8 Bombardier Transportation Sweden AB
3 8 Ideella Föreningen Nynäshamns järnvägsmuseum (NJM) 4
9 BS Verkstäder AB
2 9 Järnvägsföreningen Dellenbanans Vänner
1
10 Captrain Sweden AB
4 10 Kalmar Veterantåg (KV)
1
11 CargoNet AS
6 11 Landeryds Järnvägsmuseum
5
12 CFL Cargo Danmark Aps
11 12 Malmbanans vänner
6
13 CFL Cargo Sverige AB
1 13 Museiföreningen Anten-Gräfsnäs Järnväg (AGJ) 1
14 Contec Rail Aps
8 14 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg
6
15 CQC i Sverige AB
2 15 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ) 8
16 DB Schenker Rail Scandinavia A/S
2 16 Nora Bergslags Veteran-Jernväg (NBVJ)
7
17 EuroMaint Rail AB
17 17 Nässjö järnvägsmuseum
4
18 Green Cargo AB
193 18 Orsa Jernvägsförening
1
19 Grenland Rail AS
1 19 Skara-Lundsbrunns järnvägar (SkLJ)
1
20 Hector Rail AB
7 20 Skåne-Smålands Järnvägsmuseiförening
3
21 Infranord AB
25 21 Skånska Järnvägar AB
5
22 Inlandsbanan AB (IBAB)
11 22 Stiftelsen Dal-Västra Värmlands Järnväg (DVVJ) 4
23 ISS TraffiCare AB
1 23 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg 6
24 Korsnäs AB, Frövi
2 24 Stockholms Ånglokssällskap (SÅS)
3
25 Korsnäs AB, Gävle
3 25 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv)
8
26 LKAB Malmtrafik AB
6 26 Tjustbygdens järnvägsförening (TJF)
2
27 Motala Train AB
1 27 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum
22
28 NetRail AB
3 28 Värmlandståg
2
29 Nordic Paper Seffle AB
1
Summa lok
144
30 Nordic Re-Finance AB
1
31 Nordic Sugar AB
3
32 Nordiska Tåg AB
1
33 Nordkalk AB
1
34 Northrail GmbH
6
35 Peterson Rail AB
3
36 Qvickab AB
2
37 Railcare Danmark A/S
1
38 Skandinaviska Jernbanor AB
4
39 Skövde-Karlsborgs Järnväg AB
2
40 Spark Trade AB
1
41 SSAB EMEA AB
4
42 SSAB Tunnplåt AB
5
43 Stab Produktion Handelsbolag
1
44 Stena Recycling AB
7
45 Stora Enso Skoghall AB
2
46 Strukton Rail AB
1
47 Strukton Rail Västerås AB
1
48 SweMaint AB
12
49 Svensk Tågkraft AB
12
50 TGOJ
2
51 Three T AB
16
52 Trafikverket
1
53 Tågfrakt Produktion i Sverige AB
4
54 Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB
37
55 Vossloh Locomotives GmbH
3
56 Vossloh Nordic Switch System AB
2
57 (blank)*
8
Summa lok
468
*) Moderna lok Korsnäs och Northrail GmbH
Bilaga 13
367
Ellok 1435 mm spårvidd
Ånglok 1435 mm spårvidd
Andra lok 1435 mm spårvidd
Ellok 1435 mm spårvidd Antal Ellok 1435 mm
Antal Antal Ellok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1 BMVIT, Oberste Eisenbahnbehörde
3 1 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
3
2 Bombardier Transportation GmbH
40 2 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ) 7
3 Bombardier Transportation Sweden AB
40 3 Hässleholms Lokstall
1
4 CargoNet AB
27 4 Malmbanans vänner
8
5 DB Schenker Rail Scandinavia A/S
36 5 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg
2
6 Green Cargo AB
242 6 Museiföreningen Stambanans Wänner
2
7 Hector Rail AB
29 7 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ) 1
8 Infranord AB
3 8 Nässjö järnvägsmuseum
2
9 LKAB Malmtrafik AB
77 9 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg 8
10 NetRail AB
2 10 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv)
2
11 Siemens AB
1 11 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum
27
12 Siemens AG
3 12 Värmlandståg
1
13 SJ AB
111
Summa lok
64
14 Skandinaviska Jernbanor AB
4
15 Trafikverket, Förvaltning järnvägsfordon
16
16 Tågfrakt Produktion i Sverige AB
3
17 Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB
6
18 (blank)*
3
Summa lok
646
*) Moderna lok NSB och Bombardier Gmbh
Ånglok 1435 mm spårvidd Antal Ånglok 1435 mm
Antal Antal Ånglok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1
Inlandsbanan AB (IBAB)
7
1
Arvidsjaurs Järnvägsförening
3
2 NetRail AB*
2 2 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
11
Summa lok
9
3 Föreningen Sörmlands Veteranjärnväg
3
*) Ellok Ma felkodade
4 Föreningen Veteranjärnvägen
7
5 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ) 12 6 Ideella Föreningen Nynäshamns järnvägsmuseum (NJM) 4 7 Landeryds Järnvägsmuseum 2 8 Malmbanans vänner 3 9 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg 9 10 Museiföreningen Stambanans Wänner 2 11 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ) 7 12 Nora Bergslags Veteran-Jernväg (NBVJ) 4 13 Nässjö järnvägsmuseum 3 14 Orsa Jernvägsförening 1 15 Skåne-Smålands Järnvägsmuseiförening 1 16 Skånska Järnvägar AB 4 17 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg 3 18 Stockholms Ånglokssällskap (SÅS) 4 19 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv) 4 20 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum 50 21 Värmlandståg 1
Summa lok
138
Andra lok 1435 mm spårvidd Antal Annat lok 1435 mm
Antal Antal Annat lok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1 Contec Rail Aps*
1 1 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)*
1
2 SJ AB**)
2 2 Nässjö järnvägsmuseum**
2
Summa lok
3
3 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum***
3
*) T43 215 Diesellok ombyggt till hybridlok
Summa lok
6
**) Z68 Diesellok med hydrostatisk drift *) Z diesellok **) Z, Zs diesellok ***) Ånglokstendrar, 2st A och 1st C
Bilaga 14
369
Person- och godstransporter 2014–2030–2050 – Prognoser för framtida järnvägstrafik
Bo-Lennart Nelldal
Professor emeritus
Kungliga Tekniska Högskolan
Jakob Wajsman
Civ. ing.
Trafikverket
Bilaga 14
371
Innehållsförteckning
Förord ............................................................................. 375
Sammanfattning .............................................................. 377
1 Inledning ................................................................ 384
1.1 Bakgrund ............................................................................... 384 1.2 Syfte ....................................................................................... 384 1.3 Övergripande metod ............................................................. 385 1.4 Godstransportprognosen ..................................................... 385 1.5 Persontrafikprognosen ......................................................... 392
2 Hittillsvarande utveckling av godstransporterna .......... 399
2.1 Utvecklingen av godstransporterna 1950–2014 .................. 399 2.2 Drivkrafter för utvecklingen av godstransporterna ............ 404
3 Hittillsvarande utveckling för persontrafiken ............... 412
3.1 Utvecklingen av persontrafiken 1950–2014 ........................ 412 3.2 Drivkrafter för utvecklingen av persontrafiken .................. 424
4 Gemensamma förutsättningar för prognoserna ............ 434
4.1 Prognosalternativ .................................................................. 434 4.2 Infrastruktur – potential och brister .................................... 437 4.3 Befolkningsutveckling .......................................................... 447 4.4 Ekonomisk utveckling .......................................................... 448 4.5 Näringslivets utveckling ....................................................... 456
Bilaga 14 SOU 2015:110
372
5 Prognoser för godstransporter .................................... 457
5.1 Basalternativet ....................................................................... 457 5.2 Kapacitetsalternativet ........................................................... 474 5.3 Lågalternativet ...................................................................... 486 5.4 Jämförelse mellan alternativen ............................................. 494
6 Prognoser för persontransporter ................................. 497
6.1 Basalternativet ....................................................................... 497 6.2 Kapacitetsalternativet ........................................................... 504 6.3 Lågalternativet ...................................................................... 509 6.4 Jämförelse mellan alternativen ............................................. 514
7 Kapacitetsutnyttjande i järnvägsnätet ........................ 518
7.1 Utvecklingen av utbudet i tågkilometer .............................. 518 7.2 Belastningen på järnvägsnätet 2010–2030 ........................... 524 7.3 Möjligheter att öka kapaciteten i järnvägsnätet .................. 531 7.4 Möjligheter att öka kapaciteten i tågsystemet .................... 537 7.5 Utvecklingen av banavgifterna ............................................ 543
8 Sammanfattning av resultaten ................................... 548
8.1 Vad har uppnåtts med de hittillsvarande satsningarna på järnvägen?.............................................................................. 548 8.2 Effekter av basalternativet .................................................... 552 8.3 Effekter av kapacitetsalternativet ........................................ 554 8.4 Effekter av lågalternativet .................................................... 557 8.5 Jämförelse mellan alternativen ............................................. 558
Bilaga 14
373
8.6 Strukturförändringar på längre sikt ..................................... 564 8.7 Osäkerheter i den framtida utvecklingen ............................ 567 8.8 Strategiska frågor .................................................................. 571
Litteraturlista .................................................................. 578
Bilaga 14
375
Förord
Regeringen har beslutat att det ska göras en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa möjliga sätt kan möta framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Som underlag för detta krävs prognoser som visar alternativa utvecklingsmöjligheter för såväl järnvägens person- som godstransporter och järnvägens utveckling i relation till andra transportmedel. Det krävs också att man gör prognoser för såväl person- som godstransporternas produktionssystem.
För persontransporterna innebär detta att man måste spegla utvecklingen för snabbtåg, kommersiella intercity- och regionaltåg samt de regionala kollektivtrafikhuvudmännens lokal- och regionaltåg. Utvecklingen för dessa har därvid stor betydelse för framtida investeringar i och organisation av järnvägen.
För godstransporterna innebär det att man måste redovisa uppdelningen på systemtåg, vagnslasttåg, kombiflöden och malmtransporter. Vagnslasttrafikens omfattning och struktur har därvid stor betydelse för järnvägens underhåll och investeringar för såväl järnvägens infrastruktur som vägnätet. Vagnslasttrafiken genererar också kostnader för reinvesteringar i bangårdar och har även stor betydelse för järnvägens kapacitetsutnyttjande.
”Utredningen om järnvägens organisation” har därför gett i uppdrag till Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman att göra en beskrivning av utvecklingen av järnvägens person- och godstransporter och de därvid viktigaste drivkrafterna i tidsperspektivet 1950–2014 samt prognoser för alternativa utvecklingsmöjligheter för person- och godstransporterna från 2014 till 2030–2050, där prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar: – Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna
förlängning – Ett kapacitetsalternativ med en större satsning på järnväg än
basalternativet – Ett lågalternativ med en sämre utveckling av järnvägen än bas-
alternativet.
Bilaga 14 SOU 2015:110
376
I uppdraget ingår också att göra en analys av järnvägssektorn som beaktar kapacitetsbehovet för person- och godstransporter.
För beskrivningen av persontrafikens och godstransporternas utveckling och nuläge samt för den gemensamma ekonomiska prognosen och godstransportprognoserna svarar Jakob Wajsman. För analysen av konkurrenssituationen mellan transportmedlen samt för persontransportprognosen, utbudsscenarierna och kapacitetsberäkningarna svarar Bo-Lennart Nelldal som också varit projektledare. Rapporten har författats av Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman. Författarna svarar själva för slutsatser i rapporten.
Stockholm i november 2015
Bo-Lennart Nelldal Jakob Wajsman Professor em, KTH Civilingenjör, Trafikverket
Bilaga 14
377
Sammanfattning
Syftet med denna rapport är att göra en beskrivning av järnvägens hittillsvarande utveckling och situation på transportmarknaden samt prognoser där basåret är 2014 och horisontåren 2030 och 2050. Prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar:
Ett basalternativ "business as usual" utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängningar.
Ett kapacitetsalternativ med en ytterligare prioritering av järnvägen som innebär ökade satsningar jämfört med basalternativet.
Ett lågalternativ där järnväg lågprioriteras och till viss del avvecklas.
Den hittillsvarande utvecklingen 1988–2014
Den trafikpolitiska reformen från år 1988 utgör fortfarande grunden för Sveriges trafikpolitik även om kompletterande beslut tagits därefter. Det kan därför vara intressant att se hur järnvägen har utvecklats därifrån fram till år 2014.
Persontrafiken har utvecklats mycket positivt och resandet har ökat med 82 procent fram till år 2014. Det beror framför allt på satsningen på nya banor och nya tåg som möjliggjort kortare restider och ökad turtäthet. Det regionala resandet har fördubblats och marknadsandelen för den regionala trafiken har ökat från 2 procent år 1990 till 6 procent år 2014. Nya tågsystem har etablerats som täcker en allt större del av marknaden. Tåget har blivit en avgörande faktor för att skapa större regioner.
På den långväga marknaden har resandet med tåg ökat med 30 procent och marknadsandelen har ökat från 15 till 16 procent. Med hänsyn till att järnvägen hade ett relativt heltäckande utbud från början och att marknadsandelen minskade från 20 till 14 procent under 1980-talet är det ett trendbrott. Snabbtåget har blivit ett alternativ till flyget i många stora relationer.
Godstrafiken har ökat med 10 procent mellan åren 1988 och 2014, men marknadsandelen har minskat från 28 till 24 procent. Även om 2014 års transportarbete påverkas av det ekonomiska
Bilaga 14 SOU 2015:110
378
läget indikerar marknadsandelen att utvecklingen inte är positiv. Visserligen har investeringar gjorts i infrastruktur som gynnat godstrafiken och operatörerna har blivit effektivare som en följd av konkurrensen och avregleringen, men i den internationella trafiken har järnvägen svårt att hävda sig mot lastbilstrafiken trots stora volymer och långa avstånd.
Järnvägens utrikestrafik har minskat, medan lastbilstrafiken ökat och tagit marknadsandelar även från sjöfarten. Utvecklingen av utrikestrafiken måste även ses i ett internationellt perspektiv. Avregleringen av lastbilstrafiken i Europa genomfördes fullt ut under 1990-talet. Därefter har konkurrenssituationen skärpts ytterligare genom etablering av lågprisåkerier. Avregleringen av järnvägen började ungefär samtidigt med lastbilstrafikens, men har ännu inte genomförts fullt ut i alla länder.
I inrikestrafiken har utvecklingen varit mer positiv, bl.a. som en följd av avregleringen, bortsett från 1990-talet då bruttovikten för lastbilar höjdes. Vagnslasttrafiken har minskat, medan kombitrafiken har fördubblats under perioden 1988–2014. Kombitrafiken till/från Göteborgs hamn har utvecklats snabbt, medan en stor del av den övriga inrikes kombitrafiken har lagts ned.
Basalternativet 2014–2050
Under perioden kommer först det eftersatta underhållet att tas igen och påverka utvecklingen. En del stora infrastrukturinvesteringar kommer att färdigställas fram till år 2030 såsom tunneln genom Hallandsås och Citybanan, dubbelspår på Västkustbanan och Västlänken, liksom Hallsberg-Mjölby och hamnbanan i Göteborg. Den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält färdigställs år 2024.
Ostlänken byggs ut till år 2030, men höghastighetsbanorna blir i sin helhet klara först år 2035. Då frigörs också kapacitet för en ökad godstrafik på södra och västra stambanorna. Fram till år 2050 förutsätts även att Norrbotniabanan och Oslo-Göteborg byggs ut.
När det gäller godstransporter ökar dessa i takt med den ekonomiska utvecklingen och järnvägen ökar också sin marknadsandel från 24 till 26 procent. Som en följd av etableringen av Rail Freight Corridors (RFC) och ett successivt genomförande av avregleringen
Bilaga 14
379
på kontinenten och ökad kapacitet i Sverige kommer utrikestransporterna öka snabbare än inrikestransporterna.
För persontrafiken fortsätter den positiva utvecklingen av den regionala trafiken både i volym och i marknadsandel, dels som en följd av befolkningstillväxten, dels som en följd av en fortsatt utbyggnad av regionaltrafiken. Marknadsandelen för regionala resor ökar från 6 till 9 procent under perioden 2014–2050.
Den största ökningen blir det dock för den långväga trafiken som en följd av höghastighetsbanorna och de övriga förbättringarna som sker av Västkustbanan och Ostkustbanan ända upp till Luleå. Marknadsandelen för långväga resor fördubblas från 15 procent år 2014 till 32 procent år 2050. Även avregleringen beräknas ge ett positivt bidrag i och med att det blir en prispress. Sammantaget ökar järnvägens marknadsandel för persontrafik från 8 procent år 2014 till 16 procent år 2050.
Kapacitetsalternativet 2014–2050
Höghastighetsbanorna förväntas vara klara redan till år 2030, vilket frigör kapacitet för godstrafik på stambanorna. Avregleringen av godstrafiken förutsätts ha genomförts fullt ut på kontineten och godskorridorerna får hög kapacitet. Det innebär att det kommer att gå lika snabbt och säkert att transportera gods till Europa med järnväg som med lastbil och att det ofta blir billigast. Allt detta innebär att järnvägens marknadsandel för utrikestransporter ökar radikalt, men från en låg nivå i utgångsläget.
Utvecklingen fortsätter också under perioden 2030–2050, då förutom Norrbotniabanan och Oslo-Göteborg även Stockholm-Oslo byggs ut. Åtgärder vidtas för att säkerställa godstrafiken på det trafiksvaga nätet och tillgång till industrispår. Kombitrafiken förbättras genom att ett linjetågsystem etableras med flera små terminaler närmare kunderna.
För persontrafiken blir det en större ökning fram till år 2030 som en följd av tidigareläggningen av höghastighetsbanorna. Fram till år 2050 påverkas också persontrafiken av de snabbare förbindelserna Stockholm–Oslo och Oslo–Göteborg. Kapacitetsalternativet förutsätter också att den interregionala fjärrtrafiken och höghastighetsbanorna bedrivs som koncessioner mot anbud för att
Bilaga 14 SOU 2015:110
380
säkerställa ett bra utbud och hög tillgänglighet. Järnvägens marknadsandel för långväga resor ökar från 15 procent år 2014 till 37 procent år 2050.
Även regionaltrafiken utvecklas snabbare i detta alternativ än i basalternativet beroende på de nya banorna och större regionala satsningar. Sammantaget ökar järnvägens marknadsandel för persontrafik från 8 procent år 2014 till 18 procent år 2050.
Godstrafiken ökar sin marknadsandel från 24 procent år 2014 till 41 procent år 2050. Något förenklat kan man säga att kapacitetsalternativet innebär ett systemskifte för godstransporterna och en tidigareläggning av investeringar för persontrafiken.
Lågalternativet 2014-2050
Godstrafiken ökar med 23 procent fram till år 2030, men står därefter stilla mellan åren 2030 och 2050, varför marknadsandelen för långväga transporter minskar från 24 procent år 2014 till 18 procent år 2050. Det beror bl.a. på att godskorridorerna får en begränsad kapacitet och att avregleringen genomförs långsamt på kontinenten, varför inga stora förbättringar sker i utrikestrafiken.
I inrikestrafiken höjs bruttovikten för lastbilar från 60 ton år 2014 till 74 ton år 2030 med bibehållen längd 25,25 meter och till 90 ton med 34 meters längd fram till år 2050. Bruttovikten påverkar främst vagnslast- och systemtågens konkurrensförmåga negativt, medan längden framför allt påverkar kombitrafiken. Detta medverkar till att de trafiksvagaste banorna läggs ned liksom stora delar av det kapillära nätet. Vagnslasttrafiken får en så liten volym att den avvecklas.
För persontrafiken blir utvecklingen dock positiv, eftersom i stort sett samma investeringar som i basalternativet ingår fram till år 2030 och höghastighetsbanorna till år 2050. Marknadsandelen för långväga resor ökar från 15 procent år 2014 till 25 procent år 2050. Regionala resor ökar i takt med marknadstillväxten och som en följd av höghastighetsbanorna, men marknadsandelen blir 6 procent år 2050, densamma som år 2014.
Utvecklingen av persontrafiken påverkas negativt av att de trafiksvagaste banorna läggs ned och att utbudet minskas på linjer med begränsat trafikunderlag. Nettoeffekten blir att person-
Bilaga 14
381
trafikens marknadsandel ökar från 8 procent år 2014 till 11 procent år 2050, vilket kan jämföras med basalternativets 16 procent. Framför allt minskar tillgängligheten i de glesare delarna av Sverige.
Trots detta är nog de negativa effekterna större för godstransporterna, eftersom näringslivet inte får tillgång till lika konkurrenskraftiga transporter längre och utbudet blir begränsat till systemtåg i stora relationer och kombitransporter till kontinenten.
Slutsatser
Persontrafiken gynnas av infrastrukturinvesteringar som ger kort restid och hög turtäthet, vilket ger stora ökningar både för regional- och fjärrtrafik. Godstransporterna gynnas av ökad kapacitet eftersom både kostnad och kvalitet har betydelse för konkurrenssituationen gentemot andra transportmedel. För godstransporterna är det viktigt att hela transportkedjan fungerar och de är också beroende av järnvägarna i Europa och tillgången till industrispår och terminaler.
Prognoserna visar att skillnaderna på lång sikt kan bli ganska stora mellan en större respektive mindre satsning på järnvägen. Sannolikt kommer skillnaderna att förstärkas genom att en större satsning på järnvägen också gynnar kollektivtrafiken och därvid på lång sikt påverkar lokaliseringen av bostäder och näringsliv, vilket inte prognoserna tar hänsyn till.
Bilaga 14 SOU 2015:110
382
Bilaga 14
383
Bilaga 14 SOU 2015:110
384
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Regeringen har beslutat att det ska göras en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa möjliga sätt kan möta framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Som underlag för detta krävs prognoser som visar alternativa utvecklingsmöjligheter för såväl järnvägens person- som godstransporter och järnvägens utveckling i relation till andra transportmedel. Det krävs också att man gör prognoser för såväl person- som godstransporternas produktionssystem.
För att få en bild av hur man på bästa sätt ska kunna tillmötesgå framtida krav på investeringar, underhåll och organisationsstruktur för att därigenom få ett fungerande transportsystem behöver ”Utredningen om järnvägens organisation” ha underlag som visar den förväntade framtida trafikens omfattning med alternativa förutsättningar.
1.2 Syfte
Syftet är att:
1. beskriva den hittillsvarande utvecklingen av järnvägens person-
och godstransporter och de viktigaste drivkrafterna för utvecklingen i tidsperspektivet 1950–2014
2. göra prognoser för alternativa utvecklingsmöjligheter för per-
son- och godstransporterna från 2014 till 2030–2050, där prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar
3. göra en analys av järnvägssektorn som beaktar kapacitets-
behovet för person- och godstransporter.
Prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar: – Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och deras antagna
förlängning – Ett kapacitetsalternativ med en större satsning på järnväg än
basalternativet
Bilaga 14
385
– Ett lågalternativ med en sämre utveckling av järnvägen än bas-
alternativet.
1.3 Övergripande metod
Med hjälp av tidigare prognoser kommer den mest sannolika utvecklingen att tas fram. De prognoser som därvid avses har redovisats i rapporterna ”Höghastighetsbanor i Sverige, Trafikprognoser och samhällsekonomiska kalkyler med Samvips-metoden för utbyggda stambanor och separata höghastighetsbanor”, ”Persontrafik och godstransporter 2010–2030 och kapacitetsanalys för järnväg”, ”Godstransporter i Östra mellansverige 2010–2030–2050 – En vision med prognoser för ett utvecklat transportsystem med järnväg”, ”Utvecklingen av rangerbangårdarna i Sverige – Hittillsvarande utveckling och samhällsekonomiska kalkyler för rangerbangårdar samt prognoser för järnvägens produkter”, ”Godstransporter 2014–2030–2050 – analys av godsflöden, järnvägens produkter och rangerbangårdar” samt ”Godstransportprognos för åren 2015–2018 och utvärdering av tidigare prognoser” samtliga med Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman som författare.
Utöver dessa prognoser ingår också ett antal tidigare genomförda utredningar och prognoser av samma författare, vilka bl.a. speglar effekterna av förbindelsen Fehmarn Bält, differentierade banavgifter, effekter av lastbilsavgifter, samt prognoser i samband med utredningen om avreglering av järnvägsmarknaden 2003 med flera. För en fullständig förteckning se litteraturlista.
Vid beräkningarna för godstransportprognoserna har data och modeller använts som har utvecklats vid Transportrådet, SJ, Banverket och KTH av Jakob Wajsman. Vid beräkningarna för persontrafikprognoserna har data och modeller använts som utvecklats vid Transportrådet, SJ och KTH i samarbete med ÅF av Bo-Lennart Nelldal.
1.4 Godstransportprognosen
Godstransportprognosen är således en specialbearbetning av ett antal tidigare gjorda prognoser. Nedan redovisas den metodik som använts för att göra dessa prognoser.
Bilaga 14 SOU 2015:110
386
Ekonomisk utveckling
Den övergripande ekonomiska utvecklingen för horisontåret 2030 erhålls från Långtidsutredningen (LU). Produktion, import, konsumtion, investeringar och export branschvis erhålls för år 2020 från NUTEK. För år 2030 erhålls dessa variabler genom att anta samma fördelningsutveckling för åren 2020–2030 som för åren fram till 2020. För åren 2030–2050 görs en uppskrivning för hela försörjningsbalansen, dvs. produktion, import, privat och offentlig konsumtion, investeringar och export, med samma absolutnivå som för differensen mellan åren 2029 och 2030, vilket ger en successivt lägre tillväxt mätt i procent.
Anpassningar till modellens krav på indata genomförs med hjälp av fördelningar enligt tidigare prognosunderlag från Tomas Restad samt fördelningsmodeller från LU. Detta gäller särskilt konsumtionen. Varuvärden (kr/ton) erhålls för prognosåren med hjälp av specialbearbetningar av tidigare framtagna prognosunderlag.
Input/outputmatriser, dvs. matriser som visar de varor som produceras och de insatsvaror som används i respektive bransch bygger på specialbearbetningar av SCBs input/outputstatistik.
Infrastruktur och trafikering
För samtliga investeringar i infrastruktur och förändringar av trafikering antas så lång möjligt förslagen i Trafikverkets Framtidsplan och förslag från andra officiella dokument. Det bör i sammanhanget noteras att nya organisationsformer och transportupplägg för ett visst transportmedel eller för stora kunder kan ge betydande förändringar av marknadsandelar.
På lång sikt har även investeringar i infrastruktur stor betydelse, eftersom alla transportmedel genom olika åtgärder kan sänka transporttider, minska transportkostnader, förbättra kvaliteten samt genomföra andra åtgärder och därigenom ta marknadsandelar av befintliga transporter eller på en växande marknad. Avregleringen av stomnätet, som åren 2005–2014 medförde ett genombrott för privata järnvägsföretag, kan ge betydande förändringar av trafik- och transportarbetets omfattning och struktur.
Bilaga 14
387
Trafiksystem och teknik
Utvecklingen av trafiksystem och teknik avgör det framtida utbudets egenskaper när det gäller kostnad, kvalitet och geografisk täckning. Förutom erfarenheter från tidigare prognosarbete har resultat från KTH-projektet ”Effektiva tågsystem för godstransporter” utnyttjats.
Databas
Transportdata för basåret 2014 erhålls delvis med faktiska data för år 2014 och delvis med hjälp av uppdateringar från tidigare års databaser. Strukturen för databasen är därvid hämtad från f.d. Transportrådets (TPRs) databaser och finns bl.a. redovisad i rapporten ”Framtida trafik”.
Uppdateringen genomförs genom att på varuslagsnivå korrigera transporterade godsmängder. Detta medför att strukturen för basåret 2014 kommer att likna ett tidigare mer representativt år för transportflödena, vilket förbättrar villkoren för prognosen.
Ekonomidata för basåret 2014 erhålls med hjälp av nationalräkenskaperna. Strukturen för databasen är hämtad från TPRs databaser. Då alla för modellen ingående data ännu inte finns tillgängliga för år 2014 genomförs en viss uppdatering. Denna har därvid genomförts branschvis och delvis regionalt och då för hela försörjningsbalansen, dvs. produktion, import, privat och offentlig konsumtion, investeringar och export. Även befolkning, sysselsättning och varuvärden uppdateras på motsvarande sätt.
Prognosmodell
Den modell som används för att få fram effekterna av ekonomi- och övriga samhällsutvecklingen är en omformning av den modell som redovisas utförligt bl.a. i TPRs rapport ”Transporter i Sverige, del III”. En utvärdering av modellen finns redovisad i rapporten ”Översiktlig utvärdering av Transportrådets godstransportprognos”. Modellen har vidareutvecklats sedan dessa rapporter skrevs.
Den grundläggande principen för modellen är att det för en given tidpunkt finns ett samband mellan samhällets ekonomiska
Bilaga 14 SOU 2015:110
388
status och transportflödena. Genom att ta fram en ny ekonomisk status kan således nya transportflöden beräknas. Sambandet mellan ekonomin och transporterna är dock så komplext att det inte går att redovisa som en enkel funktion. Med hjälp av successiva beräkningar via ”bryggor”, dvs. mellanliggande variabler och iterativa förfaranden, går det dock att erhålla ett samband, se figur 1.1.
Till skillnad från de modeller som använder tidsseriedata, använder denna modell således tvärsnittsdata. Man kan förenklat säga att man för ett visst basår tar fram indata och utdata och de funktioner som binder samman dessa. Därefter tar man för ett eller flera horisontår fram motsvarande indata, applicerar funktionerna och erhåller prognostiserade utdata. För framtagna utdata förblir i denna modell fördelningen mellan transportmedlen för en viss sektor i en viss relation konstant.
Bilaga 14
389
Den modell som används för att få fram effekterna av infrastrukturinvesteringarna och andra givna förutsättningar samt ny teknik och nya trafikeringssystem är en utvidgad och vidareutvecklad version av en modell som utarbetats på institutionen för trafikplanering på KTH av Landborn, Nelldal och Nordberg. Den ursprungliga modellen finns redovisad i rapporten ”Lastbil eller järnväg, val av transportlösning för långväga godstransporter i Sverige”.
Med denna modell kan man för olika förändringar av priser, infrastruktur, trafikering etc. erhålla en ny fördelning mellan transportmedlen i en viss relation och för ett visst godsslag. Det går i
Bilaga 14 SOU 2015:110
390
och för sig även att genomföra med ovanstående (TPRs) modell, dock inte med samma kvalitet, eftersom KTHs modell, till skillnad från TPRs, beräknar sannolikheten för att välja ett visst transportmedel utifrån tonkmpris, transporttid, sändningsstorlek och transportavstånd. Beräkningarna baseras på kundens faktiska val i en motsvarande situation. Genom att översätta de framtagna prognosalternativens förutsättningar till de i modellen ingående variablerna erhålls alternativa utvecklingar av transportmedelsfördelningen.
Den modell som används för att beräkna effekterna av banavgifter har utvecklats av Bo-Lennart Nelldal, KTH Järnvägsgrupp och Jakob Wajsman, Banverket. Modellerna kan på ett realistiskt sätt spegla konsekvenserna av förändringar av banavgifter i relation till farledsavgifter, lastbilsavgifter mm.
Man kan utifrån den förändrade kostnadsbilden beräkna relativa prisförändringar mellan transportmedlen. För att uppnå detta har det utvecklats modeller som kan beräkna effekterna av relativa förändringar av banavgifter på kostnader för att köra tåg, efterfrågan på transporter, påverkan på produktionen av godstransporter, intäkter av banavgifter samt miljöeffekter som följd av omfördelningar mellan transportmedel.
Prognosmodeller för beräkning av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik
Systemtågen beräknas utifrån tillväxten i respektive sektor (bransch). Varje befintligt systemtågsflöde skrivs således upp utifrån godset som transporteras. När kombi- och vagnslastflöden uppnår en viss nivå eller när transporten företas i en viss relation eller vid en kombination av dessa företeelser kan även dessa omvandlas till systemtågsflöden. Detta har genomförts med utgångspunkt från en manuell granskning av samtliga prognostiserade järnvägsflöden.
Kombitrafiken beräknas i ett första steg utifrån utvecklingen för sektorerna verkstad, övrig tillverkning och framför allt sektorn handel som är den sektor där transporterna med järnväg nästan uteslutande avser kombiflöden. Det bör därvid noteras att man genom att endast använda en sådan uppskrivning skulle få felaktiga resultat beroende på att containertrafiken framöver kan förväntas expandera och då framför allt den internationella trafiken.
Bilaga 14
391
En av förklaringarna till detta är att den ökade globaliseringen ger en ökad internationell handel. En annan förklaring är att näringslivets specialisering förväntas öka, varför produkterna i samband med förädlingen måste transporteras vid allt fler tillfällen och med allt längre avstånd. Ytterligare en förklaring är att allt fler transportörer och transportkunder upptäcker den förenkling av hanteringen av godset som erhålls genom att använda standardiserade lastbärare som containers.
Som komplettering beräknas därför kombitrafiken också utifrån den andelen av godset för varje sektor som kan förväntas vara containeriserad år 2030 respektive år 2050.
Det är därvid uppenbart att vissa godsslag är lättare att containerisera än andra och att vissa godsslag i det närmaste är omöjliga att containerisera. Skälet till detta kan vara transportekonomiskt, vilket innebär att det blir dyrare att transportera i container än i järnvägsvagn eller på lastbil, dvs. man tappar i konkurrenskraft gentemot lastbil och/eller vagnslast med järnväg vid containeriseringen.
Att godset inte går att containerisera kan också bero på dess fysiska egenskaper, dvs. att vissa varuslag har särskilda krav som kan vara svåra att tillfredsställa vid en containerisering. Huvudskälet är dock att godset är svårt att hantera rationellt eller helt enkelt omöjligt att lasta i en container.
Det är stora skillnader mellan de olika varuslagen när det gäller möjligheten att containerisera. Som extrema exempel kan nämnas livsmedel och malm, där livsmedel är lättcontaineriserat, medan malm i det närmaste är omöjligt att containerisera. Det bör noteras att vissa varuslag, t.ex. kemiska produkter, i vissa fall kan vara såväl svåra som lätta att containerisera.
Kombitransporterna har, utöver etableringen av ett lättkombisystem, även antagits öka beroende på en viss ökning av antalet industrispår och andra för kombitrafiken kapacitetshöjande åtgärder, vilka förväntas generera strukturförändringar. Dessa kommer att öka trafiken i vissa relationer och reducera trafiken i andra relationer.
Malmtransporterna beräknas utifrån tillväxten för sektorn gruvor.
Vagnslasttrafiken beräknas som återstoden efter att den totala prognosen för järnvägen reducerats med systemtåg, kombi- och malmtrafik kombinerat med en separat prognos för vagnslast-
Bilaga 14 SOU 2015:110
392
trafiken, som bl.a. baseras på utvecklingen för rangerbangårdarnas omfattning och struktur, framtida tåglängder och tågvikter mm.
1.5 Persontrafikprognosen
För persontransportprognoserna har i den statliga infrastrukturplaneringen huvudsakligen Sampers använts som prognosverktyg, åtminstone när det gäller större projekt där flera färdmedel är berörda. I den statliga utredningen om höghastighetsbanor användes i stället Samvips för prognoserna. Enligt utredningen fanns det tre huvudsakliga skäl till detta:
1. Sampers saknar en implementerad utrikesmodell, vilket har betydelse för att kunna prognostisera det totala transportarbetet.
2. Prognosmodellen Sampers är inte tillräckligt känslig för utbudsförändringar, de s.k. elasticiteterna är för låga när man jämför med resultatet av internationella erfarenheter.
3. Sampers kan bara behandla ett färdmedel i taget och inte kombinerade resor eller resor med olika operatörer och taxor, vilket bl.a. har betydelse i kopplingen mellan tåg och flyg.
Samvips prognossystem har utvecklats för att bemästra dessa problem och är i vissa avseenden enklare än Sampers, vilket också innebär att det går snabbare att ta fram prognoser. För att på ett så korrekt sätt som möjligt kunna bedöma det totala kapacitetsbehovet för den framtida järnvägstrafiken med utgångspunkt från dagens tillgängliga data och modeller har därför Samvips prognossystem använts.
Översiktlig beskrivning av Samvips
Utgångspunkten är Sampers matriser över den totala efterfrågan. Vips-systemet används för att prognostisera efterfrågans fördelning på linjer och färdmedel. Vips ger också det nödvändiga underlaget för beräkning av finansiella och samhällsekonomiska effekter. Kombinationen Sampers/Vips kallas för Samvips, se figur 1.2. Till
Bilaga 14
393
Vips har utvecklats ett program för beräkning och redovisning av finansiella och samhällsekonomiska effekter som kallas Samek.
Utgångspunkten är matriser över kortväga, långväga och utrikes resor mellan 683 zoner i Sverige. Matriserna över kortväga resor och långväga resor kommer från Sampers, medan utrikesmatrisen kommer från den s.k. STM-modellen, som ursprungligen togs fram av Transek (WSP) för SJ. Dessa har under senare år har kalibrerats mot matriser från Intraplan. Utrikesresor finns med till Danmark, Norge, Tyskland, Holland, Belgien och delar av Frankrike. Kortväga resor inom en zon ingår dock inte.
Resmatriserna är disaggregerade till 13 olika resärenden/resenärskategorier med olika tidsvärden och tillgång till bil. se figur 1.3. Dessa är:
Regionala resor uppdelade på arbets-, övriga och tjänsteresor
Interregionala resor för förvärvsarbetande med/utan tillgång till bil
Interregionala resor för pensionärer med/utan tillgång till bil
Interregionala resor för studerande med/utan tillgång till bil
Interregionala tjänsteresor
Utrikes privatresor med/utan tillgång till bil
Utrikes tjänsteresor
Utbudet av kollektivtrafik är kodat som linjer med möjlighet att variera följande ingångsdata:
Linjenät i olika relationer
Uppehållsmönster
Gångtider
Turtätheter
Förekommande tidspassningar vid byten
Priser för olika operatörer, produkter och linjer
Fordonskoncept med kostnader
Servicenivå och bekvämlighet per fordonstyp
Bilaga 14 SOU 2015:110
394
I Samvips spelar Vips-systemet en stor roll. För att lättare kunna sätta sig in i sambandet mellan indata, modell och resultat redovisas nedan en kort beskrivning av simuleringsmodellen Vips och dess väsentligaste egenskaper samt skillnaderna gentemot Sampers.
Bilaga 14
395
Bilaga 14 SOU 2015:110
396
Beteendeantagande
VIPS kan arbeta antingen med antagandet att trafikanterna använder tidtabell eller att man inte gör det, dvs. kommer slumpmässigt till hållplatsen/stationen. Långväga trafikanter använder normalt tidtabell, varför detta beteendeantagande tillämpas. Av två förbindelser som har samma frekvens men olika hastighet eller pris fördelar programmet därför också fler men inte alla på den snabbare eller billigare förbindelsen. Tidtabellskunskap har också betydelse för resuppoffringen totalt. Trafikanterna kan genom antagandet om tidtabellskunskap välja bättre alternativ än vad de skulle göra utan tidtabellskunskap.
Färdmedelsfördelning
Konsekvensen av beteendeantagandet är att det är kostnadsminimerande för trafikanterna att välja den linje och den hållplats som har den förväntat lägsta restidsuppoffringen. Ett linjealternativ, oavsett hållplats, är accepterat om det har kortare restid efter påstigning än restid efter påstigning plus hela turintervallet för bästa linje, där bästa linje är linje med kortaste restid plus hela turintervallet. Vips fördelar därmed trafikanter inte bara på rutter inom ett kollektivtrafikslag utan dessutom mellan samtliga kollektiva färdmedel och bil, se figur 1.4.
Bilalternativet har precis som kollektivtrafik valattributet generaliserad kostnad, dvs. pris plus restid uttryckt i kronor, enligt den resväg (rutt) som har den lägsta generaliserade kostnaden.
Modellen tar hänsyn både till konkurrens- och samverkanseffekter. Om exempelvis någon trafikförändring leder till att ett tåg eller en buss som matar InterCity-tågen förbättras och får högre efterfrågan får också InterCity-förbindelsen en högre efterfrågan.
Vikter och färdmedelskonstanter
Man kan tillämpa skilda vikter för bytes- och väntetid. Detta är väsentligt eftersom vänte- och bytestid värderas radikalt olika enligt tidsvärdestudier. I långväga trafik ligger värdet på väntetid på omkring en femtedel till en tredjedel av värdet på bytestid. Skälet är
Bilaga 14
397
att man anpassar sig och stannar hemma och inte väntar längre än nödvändigt vid hållplatsen/stationen, s.k. dold väntetid.
Det är möjligt att använda färdmedelskonstanter per linje, för att spegla att olika färdmedel kan innebära en specifik fix negativ upplevelse frånsett själva upplevelsen av åktiden. Man kan dessutom för varje färdmedel ansätta en specifik vikt på åktid, som speglar att olika färdmedel uppfattas som olika bekväma, se figur 1.6. Sådan viktsättning har stöd i de tidsvärdestudier samt SPundersökningar vid KTH. I Vips kan också beaktas att olika hållplatser/stationer/flygplatser kan betraktas som olika bekväma. Detta åstadkoms genom att modifiera den generella väntetids- och bytestidsvikten för de terminaler som anses ha avvikande bekvämlighet.
Taxor
För att kunna beskriva resenärens valsituation med hänsyn till både restid och pris ges i modellen en unik taxa för varje linje, se figur 1.5. Taxan kan kodas som bestående av ett grundpris plus ett pris per kilometer som kan varieras beroende på körsträcka, dvs. progressiv eller regressiv taxa. Taxan kan också kodas separat för varje hållplatskombination (som en matris) för varje linje. Man kan också ange om det är fria byten eller inte mellan linjer, exempelvis hos en viss operatör. Taxestrukturen för respektive linje påverkar trafikanternas val av förbindelse och konsument- och producentöverskott. Baserat på varje linjes pris beräknar programmet sammantaget pris från start till mål för ett antal accepterade resvägar som vardera kan innehålla en kombination av färdmedel och linjer.
Bilaga 14 SOU 2015:110
398
Bilaga 14
399
Avgränsning
Prognoserna och analyserna behandlar primärt järnvägsektorn i Sverige i konkurrens med andra transportmedel. Tyngdpunkten ligger på sådana marknader där järnvägen har störst betydelse: Långväga resor över 10 mil och regionala resor mellan tätorter. Resor och transporter till/från utlandet ingår men redovisas endast inom Sverige.
2 Hittillsvarande utveckling av godstransporterna
2.1 Utvecklingen av godstransporterna 1950–2014
Alla transportmedel har sin roll i transportsystemet vari även ingår samverkan med andra transportmedel. Lastbilen är i dag det mest använda transportmedlet inom Sverige och sjöfarten det mest använda för export och import. Lastbilen har ett naturligt monopol på kortväga transporter varav en del utgörs av distributionstransporter. Sjöfarten har ett naturligt monopol på transporter mellan kontinenter på ett globalt plan. Järnvägen har ett naturligt monopol på malmtransporter i större volymer och för vissa systemtransporter. Transportmedlen konkurrerar dock med varandra mer eller mindre på de marknader där alternativ finns.
Järnvägen är bäst på relativt stora volymer på långa avstånd. Man bör kunna fylla en men helst flera vagnar för att det ska löna sig att transportera med järnväg. I de fall man kan fylla ett helt tåg kan järnvägen konkurrera med både lastbil och sjöfart. Järnvägen kan också konkurrera när det gäller kombitransporter på långa avstånd och även på relativt korta avstånd för transporter till och från hamnar. Med snabbgodståg har också järnvägen en nisch för post och paket där tåget kan konkurrera med flyget. Det totala godstransportarbetet har ökat snabbt i takt med den ekonomiska utvecklingen. Utvecklingen var särskilt snabb från år 1950 till år 1970, se figurerna 2.1 och 2.2. Därefter har utvecklingen varit långsammare och mer beroende av konjunkturvariationer. Detta framgår med all tydlighet av att finanskrisen år 2009 gav ett djupt avbrott på utvecklingen. Sambandet mellan BNP och godstransportarbete har blivit svagare bl.a. beroende på att alltmer tjänsteproduktion ingår i BNP.
Bilaga 14 SOU 2015:110
400
Av det totala godstransportarbetet svarade järnvägen för 23 procent, lastbilen för 39 procent och sjöfarten för 38 procent. Godstransportarbetet är den sammanlagda vikten multiplicerad med medeltransportsträckan som godset transporteras (vikt*medeltransportavstånd).
Godstransporterna kan delas in i kortväga transporter under eller lika med 10 mil och långväga transporter över 10 mil. Kortväga transporter går per definition uteslutande med lastbil, eftersom järnvägen och sjöfarten inte har det finmaskiga nät som vanligtvis krävs för dessa flöden. De kortväga godstransporterna svarar för 7 procent av transportarbetet men ungefär fyra femtedelar av den transporterade godsmängden och utgörs till stor del av transporter av sand, grus och sten till byggarbetsplatser.
Av de långväga transporterna svarar järnvägen för 24 procent, varav kombitrafiken svarar för 5 procent. Långväga lastbilstransporter svarar för 35 procent och sjöfarten för 41 procent. För sjöfarten dominerar utrikestransporterna. Transportarbetets utveckling framgår av figur 2.3.
Järnvägens produkter kan delas in i vagnslaster, systemtåg, kombi- och malmtrafik. Vagnslaster är vagnar som kunder lastar och lossar själva t.ex. vid industrispår. De samlas ihop med lokalgodståg och växlas ihop till tåg vid en rangerbangård och går sedan med fjärrgodståg den långa sträckan. Systemtåg är hela tåg som körs för en kunds räkning hela vägen såsom t.ex. timmertåg. Ett specialfall är Malmbanan, varför den separeras som en egen produkt. Kombitrafik körs med lastbil den kortare sträckan till och från en terminal och går sedan med tåg den långa sträckan mellan terminalerna. Det kan vara containers, växelflak eller trailers som lyfts över till en järnvägsvagn eller mellan tåg och båt.
Vagnslast och systemtåg kan delvis utnyttja samma transportsystem för att utnyttja nätverket av fjärrtåg bättre. Detta gör Green Cargo, som svarar för nästan hela vagnslasttrafiken i Sverige, medan övriga järnvägsföretag huvudsakligen kör systemtåg eller kombitrafik.
Av järnvägens godstransporter gick 22 procent i kombitrafik, 31 procent i vagnslasttrafiken, 24 procent i systemtåg och 23 procent på malmbanan, se figur 2.4.
Det totala godstransportarbetet med järnväg har ökat med 11 procent mellan åren 1988 och 2014. Vagnslasttrafiken har
Bilaga 14
401
minskat med 36 procent, medan systemtågstrafiken har ökat med 61 procent och malmbanan med 53 procent. Kombitrafiken har ökat med 98 procent. Det har således skett en mycket stor ökning av kombitrafiken. Det är framför allt kombitrafiken till/från Göteborgs hamn och den utrikes kombitrafiken som har ökat. Göteborgs hamn har tillsammans med järnvägsföretagen byggt upp ett linjenät för matartransporter med järnväg till/från hamnen som består av skyttlar med dagliga avgångar till cirka 25 terminaler i Sverige. Trafiken till/från Göteborgs hamn svarar för en dryg tredjedel av kombitrafiken i Sverige.
En femtedel av järnvägens transportarbete är utrikestrafik som går på järnväg över gränsen. Den går via Öresundsbron, via färjor eller över landgränsen mot Norge och Finland. Härtill kommer malmen som till stor del exporteras via Narvik. En stor del av den inrikes kombitrafiken går också till hamnar för vidare transport med sjöfart utomlands och även viss vagnslasttrafik går till hamnarna. Sammantaget avser över hälften av järnvägstransporterna varor som ska till eller från utlandet. Exporten med järnväg är större än importen.
Järnvägens marknadsandel av det långväga transportarbetet har minskat från 28 procent år 1988 till 24 procent år 2014. Den minskade främst under 1990-talet beroende på att lastbilarna blev tyngre och att lastbilstrafiken blev helt avreglerad före järnvägen. År 1988 hade den långväga lastbilstrafiken liksom järnvägen en marknadsandel på 28 procent, men år 2014 hade den ökat till 35 procent, främst på bekostnad av sjöfarten. De senaste åren har dock intresset för järnvägstransporter ökat bl.a. på grund av att klimatfrågan fått allt större betydelse.
Utvecklingen av järnvägstrafiken till utlandet har inte varit lika gynnsam som inrikestrafiken. I början av 1970-talet låg järnvägen och lastbilen på ungefär samma nivå, omkring 6 miljoner ton (exkl. malm), medan 30 miljoner ton gick med sjöfart (exkl. malm och olja). År 2014 låg järnvägen kvar på nästan samma nivå, medan lastbilen ökat till 38 miljoner ton och sjöfarten till 55 miljoner ton. Trots att utrikestrafiken omfattar stora volymer på långa avstånd som passar järnvägens stordriftsfördelar har nästan all ökning tagits av lastbilen. En förklaring är att marknadsöppningen av järnvägens internationella trafik i praktiken inte genomförts fullt ut och därmed ännu inte fått genomslag.
Bilaga 14 SOU 2015:110
402
Utvecklingen för järnvägen är således inte problemfri. De svåra vintrarna åren 2010 och 2011 i kombination med eftersatt underhåll och kapacitetsproblem innebar stora kvalitetsbrister för järnvägstrafiken. Det bidrog till att en stor del av den inrikes kombitrafiken lades ner. Om inte dessa problem uppstått hade med stor sannolikhet kombitrafiken ökat och därmed även järnvägens marknadsandel.
Järnvägens totala transportarbete uppgick år 2014 till 20,5 miljarder tonkilometer och den transporterade godsmängden till 67,6 miljoner ton om man exkluderar transittrafiken Norge-Norge genom Sverige.
Det största enskilda transportsystemet är Green Cargos vagnslastsystem som omfattar cirka 6 miljarder tonkilometer. Det är bara Green Cargo som har ett rikstäckande vagnslastsystem. Gränsen mot systemtåg, som huvudsakligen körs på uppdrag av en kund, är emellertid något flytande.
Systemtåg körs både av Green Cargo och av andra operatörer vilka kör mer avgränsade system. Det största enskilda systemet är, som framgått ovan, Malmbanan som körs av MTAB och omfattar cirka 4,5 miljarder tonkilometer eller 28,6 miljoner ton.
Systemtågen omfattar totalt cirka 5 miljarder tonkilometer. Scan Fiber Logistics (SFL) är ett transportupplägg för pappersindustrin som omfattar cirka 2,5 miljarder tonkilometer och körs av Hector Rail i samarbete med Green Cargo som sköter viss matartrafik. Stora Enso har ett eget system med jumbocontainers som omfattar cirka en miljard tonkilometer och går till Göteborgs hamn för vidarebefordran med båt till England. Trätåg är ett system som samlar rundvirke från uppsamlingsplatser till pappersbruk och sågverk som körs av Rush Rail. Tillsammans med några andra timmertåg omfattar det cirka en miljard tonkilometer.
Kombitrafiken omfattar 4,4 miljarder tonkilometer eller 9,9 miljoner ton. Ett rikstäckande kombitrafiknät i Sverige mellan 17 terminaler kördes tidigare av CargoNet som är de norska järnvägarnas godsbolag. Under år 2012 lade de emellertid ner en stor del av sin trafik i Sverige som en följd av kvalitets- och lönsamhetsproblem. En del av CargoNets tidigare trafik togs över av Green Cargo och andra mindre järnvägsföretag. Göteborgs hamn har det mest omfattande nätet för kombitrafik i Sverige med dagliga avgångar till/från
Bilaga 14
403
25 terminaler i Sverige. Det omfattar cirka 1,5 miljarder tonkilometer och körs av många olika operatörer.
Bilaga 14 SOU 2015:110
404
2.2 Drivkrafter för utvecklingen av godstransporterna
Godstransportmarknaden påverkas av såväl efterfråge- som utbudsfaktorer. Efterfrågefaktorerna bestäms av näringslivets behov, vilka till stor del styrs av omvärlden, medan utbudsfaktorerna huvudsakligen bestäms av trafikpolitiska beslut och av marknadens aktörer.
Bilaga 14
405
De efterfrågefaktorer som påverkar godstransportmarknaden är
samhällsutveckling, vilken bl.a. omfattar – försörjningsbalans (produktion + import =
konsumtion + investeringar + export)
– arbetskraftsutbud – sysselsättningsstruktur – produktivitet – befolkningsstruktur – energibalans
företagsstruktur, vilken bl.a. omfattar – internationalisering – ökad stordrift – nedläggning/sammanslagning av produktionsenheter – specialisering – vidareförädling
marknadsstruktur, vilken bl.a. omfattar – expansion – lokaliseringar
lagerstruktur, vilken bl.a. omfattar – lagerstorlek – centrallager – ”just-in-time”- transporter.
De utbudsfaktorer som påverkar transportmarknaden är
infrastruktur, vilken bl.a. omfattar – farleder, hamnar, terminaler – vägar – järnvägar, rangerbangårdar, kapillärnätet m.m.
Bilaga 14 SOU 2015:110
406
trafikering, vilken bl.a. omfattar – prisstruktur, transporttid, transportkvalitet – skatter och avgifter – transportteknik, trafiksystem – organisationsformer, avreglering och harmonisering.
Utbudet påverkar efterfrågan genom att definiera spelreglerna för transporternas genomförande och därmed förutsättningarna för efterfrågan som i sin tur genom val av transportmedel, färdväg m.m. skapar nya förutsättningar för utbudet. Det finns således ett tydligt samspel mellan utbud och efterfrågan.
De viktigaste faktorerna för järnvägens utveckling
Godstrafiken på järnväg ökade snabbt mellan åren 1950 och 1970 som en följd av industrins snabba expansion, se figur 2.5. Därefter har utvecklingen varit långsammare och mer beroende av konjunkturvariationer. Under 1970-talet minskade godstrafiken p.g.a. energikriserna och de därmed följande svängningarna i ekonomin. Från år 1980 till år 2000 skedde en stabilisering och återhämtning.
Mellan år 2000 och 2008 ökade godstransporterna på järnväg dels som följd av en ökad efterfrågan dels som följd av avregleringen och en ökad miljömedvetenhet hos industrin. Transporterna efter stormen Gudrun bidrog till att blåsa liv i de privata operatörerna. År 2009 minskade godstrafiken beroende på den ekonomiska krisen i Europa men även de svåra vintrarna 2010–2011 påverkade utvecklingen av järnvägen negativt. De senaste åren har järnvägen påverkats negativt av den ekonomiska utvecklingen i kombination med konkurrensen från lågprisåkerier och kvalitetsproblem.
Som framgår ovan är de viktigaste drivkrafterna för järnvägens utveckling dels industrins utveckling dels utvecklingen av järnvägens konkurrensförmåga relativt andra transportmedel. Av figur 2.6 framgår antalet transporterade tonmil per invånare och år med lastbil och järnväg åren 1950–2014. Fram till 1970-talet ökade både järnväg och lastbil och även om lastbilen ökade snabbare låg de två transportmedlen på ungefär samma nivå år 1970. Därefter har järnvägen legat kvar på en nivå omkring 200, medan lastbilen ökat upp
Bilaga 14
407
till 400 år 2008 för att därefter sjunka till cirka 300 tonmil per invånare och år som en följd av den ekonomiska utvecklingen. Järnvägen ökade till cirka 250 år 2008, men har därefter minskat till cirka 200 tonmil per invånare och år.
Av figur 2.7 och 2.8 framgår att utvecklingen är olika för inrikes respektive utrikes transporter. Av figur 2.7 framgår lastbilens mycket snabba expansion i utrikestrafiken. I början av 1970-talet transporterades ungefär lika mycket med järnväg och lastbil till och från Sverige, cirka 6 miljoner ton exkl. malm och olja. År 2014 transporterades 39 miljoner ton med lastbil men endast 6,6 miljoner ton med tåg. Järnvägen ligger således kvar på ungefär samma nivå, medan lastbilen har tagit hand om nästan all expansion. Det kan tilläggas att utrikes sjöfarten har en stor andel och har ökat från cirka 30 till 57 miljoner ton, men här ingår också globala transporter overseas där varken lastbil eller järnväg är ett alternativ med undantag för matarflöden till kontinentala storhamnar.
I figur 2.8 redovisas järnvägens andel av inrikes och utrikes transporter exkl. malm och olja. Av figuren framgår att järnvägens marknadsandel för inrikestransporter minskade successivt fram till år 2000, för att därefter stabiliseras och öka. För utrikes transporter är utvecklingen nästan den motsatta, marknadsandelen var ganska stabil fram till år 1994 för att därefter minska kontinuerligt och halveras till år 2014.
För inrikes transporter hade lastbilstrafiken en expansionsfas fram till år 1980, då den utvecklades snabbt genom bättre vägar och fordon. Lastbilen stärkte sin konkurrenskraft genom att bruttovikten i Sverige ökades i två steg åren 1988–1993 från 51,4 till 60 ton, varvid transportkostnaden minskade med 22 procent. Avregleringen av järnvägens godstrafik genomfördes år 1996, men fick först genomslag som följd av ökat transportbehov i samband med stormen Gudrun år 2001.
För utrikestransporter är utvecklingen snarare den motsatta. Avregleringen av lastbilstrafiken i Europa genomfördes fullt ut år 1995 då tillståndskravet slopades helt och från år 1998 slopades kravet på tillstånd för utländska åkare för cabotage i inrikestrafik. Därefter har konkurrenssituationen skärpts ytterligare genom etablering av lågprisåkerier, vilket även drabbat den svenska åkerinäringen.
Bilaga 14 SOU 2015:110
408
Av figur 2.9 framgår hur järnvägen förlorat marknadsandelar i samtliga avståndsklasser från 10 till 90 mil mellan år 1987 och 2013. Marknadsandelen har minskat med 9–16 procentenheter mellan 20– 70 mil bl.a. som en följd av att lastbilen har blivit effektivare. Järnvägen har bara ökat i avståndsklassen 90–100 mil med 4 procentenheter, men samtidigt minskat i avståndsklassen över 100 mil med 12 procentenheter. Av figur 2.10 framgår att transportvolymerna samtidigt har ökat mest på avstånd mellan 20 och 60 mil där de nästan har fördubblats.
För järnvägen började avregleringen av järnvägen att genomföras ungefär samtidigt med lastbilstrafiken, men har ännu inte genomförts fullt ut i alla länder. I motsats till lastbilen har avregleringen av järnvägens godstrafik fått negativa effekter som en följd av att järnvägsföretagen har fått svårare att samarbeta med varandra och ändå inte vågar eller kan konkurrera. Samtidigt som det har blivit en ökad byråkrati, då all kontroll som förut låg inom de nationella järnvägarna måste läggas på myndigheter utanför dessa.
Visserligen pågår en utveckling inom EU för att underlätta för godstransporter på järnväg t.ex. med Rail Freight Corridors (RFC) och harmonisering av föreskrifter, men utvecklingen har gått långsamt och de nationella järnvägsbolagen har i vissa fall motarbetat utvecklingen. Här finns fortfarande en stor potential för förbättringar.
Sammantaget har detta inneburit att utrikestransporter med stora volymer och över långa avstånd, dvs. de transporter som borde gå på järnväg till Europa huvudsakligen går på lastbil, medan avregleringen hittills har varit relativt gynnsam för inrikestransporter i Sverige.
Bilaga 14
409
Bilaga 14 SOU 2015:110
410
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Bilaga 14
411
Bilaga 14 SOU 2015:110
412
3 Hittillsvarande utveckling för persontrafiken
3.1 Utvecklingen av persontrafiken 1950–2014
Järnvägens roll i transportsystemet
Alla transportmedel har sin roll i transportsystemet men samverkar också med varandra. Bilen är det mest använda färdmedlet och används både för korta och långa resor. Flyget används bara för långa resor och har en avgörande betydelse för utrikesresorna. Bussen används för lokal- och regionaltrafik och i viss mån för långa resor. Nästan alla människor går och många cyklar varje dag särskilt i medelstora städer.
Tåget har sin största betydelse för pendeltrafik omkring de stora städerna, där tågets stora kapacitet utnyttjas. På långa avstånd knyter tåget ihop Sverige och snabbtågen har gjort att man kan resa fram och tillbaka över dagen mellan många orter i mellansverige och södra Sverige. Snabba regionaltåg har fått allt större betydelse de senaste åren för att skapa större arbetsmarknader.
Utvecklingen av resandet
Det transportsystem som vi har i Sverige i dag har i mångt och mycket formats efter andra världskriget. Perioden 1950–2014 kan grovt delas in i fem delar: – 1950–1974: Stark ekonomisk tillväxt i kombination med privat-
bilens expansion, flygets introduktion och järnvägens kontraktion – 1974–1990: Den ekonomiska tillväxten avtar på grund av energi-
krisen liksom bilismens utveckling samtidigt som järnvägen ökar och flyget expanderar – 1991–1993: Den ekonomiska tillväxten blir negativ, det totala
resandet minskar, bilismen stagnerar, flyget minskar och en investeringsfas påbörjas i järnvägar – 1994–2008: Ekonomisk återhämtning, det totala resandet ökar,
tågtrafiken ökar genom nya tåg och nya banor, flyget och den långväga busstrafiken avregleras
Bilaga 14
413
– 2009–2010: Ekonomisk kris medför stagnerat totalt transport-
arbete och järnvägens vinterproblem medför stagnerat tågresande – 2011–2015 Fortsatta kvalitetsproblem men det regionala res-
andet ökar och nya operatörer börjar konkurrera i kommersiell fjärrtrafik.
Det totala resandet har ökat i takt med den ekonomiska utvecklingen. Tillväxten var mycket snabb fram till år 1990, främst beroende på bilismens expansion, se figur 3.1 och 3,2.
Personbilstrafiken har under hela perioden svarat för den övervägande delen av persontransporterna i Sverige, med en marknadsandel på cirka 75 procent sedan slutet av 1960-talet. Toppnoteringen nåddes precis före energikrisen år 1974 med 79 procent år 1973. En viss mättnad har uppnåtts efter år 1990 och det senaste decenniet har kollektivtrafikens andel ökat främst beroende på en utbyggd regionaltågstrafik. I figur 3.3 visas marknadsandelarna för lång- och kortväga transportarbete år 2014.
Av figur 3.4 framgår utvecklingen av de långväga kollektiva färdmedlens totala interregionala transportarbete för resor över 10 mil åren 1950–2014. Där framgår att det långväga tågresandet låg på en relativt stabil nivå åren 1950–1974. Därefter ökade det till år 1980 för att minska år 1991 som följd av att moms infördes på resor. Därefter ökade det med 51 procent till år 2014 som en följd av utvecklingen av snabbtågstrafiken, se figurerna 3.4 och 3.6.
Flyget ökade successivt från år 1955 till år 1979 och ökade sedan mycket snabbt fram till år 1991, då det blev mer än tre gånger så stort som år 1979. Därefter har flyget varierat kring en nivå på omkring 3 miljarder personkilometer och ökningen har i stället tillkommit tågtrafiken. Den långväga busstrafiken ökade fram till år 1975 framför allt på grund av en utbyggand av veckoslutstrafiken för att därefter minska som en följd av en ökad reglering och ökade efter år 1997 som en följd av avregleringen.
Det lokala och regionala kortväga resandet under 10 mil framgår av figur 3.5. Busstrafiken minskade fram till år 1965 för att därefter öka snabbt fram till år 1980 som en följd av en utbyggnad av länsbolagen. Efter en stagnation på 1980-talet har busstrafiken åter ökat åren 1991–2014. Den regionala tågtrafiken minskade snabbt från år 1950 till år 1967. Därefter började den öka igen som en följd
Bilaga 14 SOU 2015:110
414
av utbyggnaden av lokaltrafiken i storstadsområdena för att sedan trefaldigas åren 1990–2014 som en följd av utbyggnaden av nya regionaltågsystem. Stockholms tunnelbana började trafikeras 1950 och kom till en början delvis ersätta spårvägstrafik som minskade fram till högertrafikomläggningen år 1967. Tunnelbanan byggdes ut och ökade successivt fram till år 1990 och under 2000-talet har även spårvägstrafiken börjat byggas ut igen.
Bilaga 14
415
Bilaga 14 SOU 2015:110
416
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Bilaga 14
417
Järnvägens trafiksystem
Persontrafiken kan indelas i produkter: snabbtåg, övriga fjärrtåg som InterCity-tåg och Nattåg samt regionaltåg och lokaltåg. 49 procent av resandet i personkilometer görs i regional- och lokaltåg, 27 procent i snabbtåg och 24 procent i övriga fjärrtåg.
Bilaga 14 SOU 2015:110
418
Det totala tågresandet omfattade 12,0 miljarder personkilometer eller 207 miljoner resor år 2014. Det långväga resandet svarade för 6,2 miljarder personkilometer eller 52 procent och det regionala för 5,8 miljarder personkilometer eller 48 procent av transportarbetet, men svarade för 90 procent av antalet resor. Det beror på att medelreslängden för interregionala resor var cirka 30 mil och för regionala resor cirka 3 mil.
Den interregionala tågtrafiken är huvudsakligen kommersiell. SJs snabbtåg är det största trafiksystemet med 9 miljoner långväga resor på 7 huvudlinjer: Från Stockholm till Göteborg, Malmö/Köpenhamn, Sundsvall/Umeå, Östersund, Karlstad och Falun/Borlänge. SJ kör också InterCity-tåg på 6 linjer och nattåg på 2 linjer. Härutöver kör Veolia och Skandinaviska Jernbanor långväga kommersiell trafik i konkurrens med SJ huvudsakligen mellan Stockholm-Malmö och Stockholm-Göteborg. Fr.o.m. 2015 bedriver också MTR snabbtågstrafik Stockholm-Göteborg. Långväga resor förekommer också med vissa regionaltåg.
De största regionala trafiksystemen finns i Stockholmsregionen, Västsverige och Skåne. De lokala pendeltågssystemen har kompletterats med storregionala system som med snabba tåg på en timmas restid når ungefär 10 mil från centrum. Tåget används därvid för att åstadkomma regionförstoring.
Lokaltåg eller pendeltåg, binder ihop förorterna med städerna och stannar på fler stationer än regionaltåg. De har också högre turtäthet, 15- eller 20-minuterstrafik. Sådana system finns i Stockholm, Göteborg, Skåne och Östergötland.
De flesta regionala trafiksystem bedrivs på samhällsekonomisk basis precis som övrig kollektivtrafik i regionerna. Ett undantag är regionaltågssystemet i Mälardalen som bedrivs av SJ huvudsakligen som kommersiell trafik.
Den mest omfattande spårtrafiken finns i Stockholmsregionen där pendeltågen hade cirka 75 och Mälardalstrafiken cirka 15 miljoner resenärer per år. Tunnelbanan i Stockholm hade drygt 330 miljoner resor per år, medan lokalbanorna inklusive spårvagnarna hade cirka 40 miljoner resenärer per år.
Det system som har växt snabbast sedan år 2000 är Öresundstågen som ursprungligen gick över Öresundsbron. Systemet drivs av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i samverkan och sträcker sig nu från Helsingör–Köpenhamn och Malmö till Göteborg,
Bilaga 14
419
Kalmar och Karlskrona. Öresundstågen i Skåne hade cirka 20 miljoner resor varav hälften gick över bron. Härtill kommer Pågatågen i Skåne med cirka 15 miljoner resor.
I Göteborgsregionen finns sedan länge pendeltågen från Göteborg till Alingsås och Kungsbacka med cirka 10 miljoner resor. Härtill kommer ett storregionalt system i Västsverige, Västtågen, som byggts ut snabbt de senaste åren bl.a. med pendeltåg till Älvängen. Spårvägssystemet i Göteborg är det största i Sverige med cirka 120 miljoner resor per år.
Östgötapendeln gick ursprungligen mellan Norrköping och Linköping men är numera utvidgad med regionaltåg mot Tranås och Mjölby. I Småland finns Krösatågen, bl.a. med ett omfattande trafik på de f.d. länsbanorna. Ett omfattande system finns också i Bergslagen med Tåg i Bergslagen och i Värmland med Värmlandstrafik.
I Uppland finns Upptåget Uppsala–Gävle och Uppsala–Sala och i Hälsingland finns X-trafik Gävle–Ljusdal och Gävle–Sundsvall. Norrtåg har också byggt upp ett stort system i Norrland. Det har sitt ursprung i den nybyggda Botniabanan, men omfattar trafik längs de flesta järnvägslinjer från Sundsvall i söder, Åre i väster och Luleå-Kiruna i norr.
Effekter av avregleringen
Den kommersiella inrikestrafiken började avregleras år 2007, då SJ:s monopol på chartertrafik och nattågstrafik togs bort. År 2009 öppnades för konkurrens vid veckosluts- och helgtrafik. Från 1 oktober 2010 avreglerades trafiken fullt ut, vilket i realiteten innebar trafikeringsåret 2012, eftersom man ansökan om tåglägen måste lämnas in i april 2011 för tidtabellen som började gälla i december 2011.
Syftet med avregleringen av järnvägen är i grunden att den ska leda till en förbättring av trafikutbudet så att fler väljer tåg. Det kan ske på två sätt: Dels genom att nya operatörer etablerar ny trafik, dels genom att de gamla statliga operatörerna blir effektivare och mer kundanpassade genom konkurrenstrycket. Avregleringens effekter kan således inte bara mätas i de nya operatörernas etablering, utan även hur de gamla operatörerna påverkats. Av tabell 3.8
Bilaga 14 SOU 2015:110
420
framgår den nya trafikens karaktär och hur den påverkat SJ och marknaden.
Avregleringen av den kommersiella tågtrafiken har initialt lett till etablering av lågpriståg och säsongtrafik med gamla vagnar samt trafik som snarare kompletterar än konkurrerar med SJs utbud. Att det är så beror på att det är en stor affärsrisk att investera i nya tåg och att planeringstiden är lång samtidigt som det är kapacitetsbrist i järnvägsnätet.
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) kan delvis konkurrera med kommersiell interregional trafik när linjerna blir länsgränsöverskridande och allt längre. Några sådana exempel framgår av kartan i figur 3.9. Huvudsakligen kompletterar dock RKM:s trafik den kommersiella interregionala trafiken och fungerar som matartrafik till den kommersiella trafiken.
Ett speciellt fall var när de delvis skattesubventionerade Öresundstågen fick trafikeringsrätt mellan Göteborg och Malmö år 2009 och började konkurrera med SJ:s kommersiella fjärrtrafik. Det ledde till att SJ lade ner sin trafik åren 2012–2013 men år 2014 började SJ dock åter att köra snabbtåg Göteborg–Malmö.
Från år 2015 har det blivit hård konkurrens mellan Stockholm och Göteborg då MTR köpt nya tåg som konkurrerar med SJ:s snabbtåg. MTR började med att köra 5 tågpar per vardag med en restid på 3:20 vilket utökades till 8 tågpar i augusti 2015. SJ körde 18 turer med snabbtåg och valde att förkorta den normala restiden från 3:10 till cirka 3:00 genom att minska antalet uppehåll.
Det är första gången som det blir en mer omfattande konkurrens med någorlunda likvärdiga tågprodukter. Den ökade priskonkurrensen innebär att det totala tågresandet kan komma att öka på bekostnad av flyg och bil samtidigt som operatörerna tar resenärer från varandra.
Erfarenheten från avregleringen av den långväga busstrafiken 1997 är att lägre priser kan innebära att fler bilister väljer att åka tåg. När de konkurrerande bussarna sänkte priset mellan Stockholm och Dalarna ökade bussresandet kraftigt. Initialt förlorade därvid tåget resenärer, men när sedan också tåget sänkte priset ökade tågresandet med 50 procent på fem år. Eftersom 75 procent åker bil på långväga resor i Sverige, kom de flesta resenärerna från bil. Efter en expansionsfas har utbudet av busstrafik minskat och stabiliserats.
Bilaga 14
421
Den hårdare flygkonkurrensen medverkade till att SJ införde ett flexibelt prissystem precis som flyget med utgångspunkt från mycket låga priser vid tidig bokning. Då dessa tillämpas överallt innebär de inte bara en ökad konkurrens med flyg utan även med bil och buss. Det har medverkat till att utbudet av långväga busstrafik har minskat och att bussbolagen i sin tur börjat införa flexibla priser.
Utvecklingen av flyget visar på ökat utbud och stabil konkurrensen i de största relationerna, men labil konkurrens i de mindre relationerna med ibland minskat utbud och högre priser. För flyg är det konkurrens både mellan operatörer och mellan flygplatser.
Konkurrens och avreglering kan således ge utökat utbud och lägre priser i de stora relationerna, men sämre utbud och ibland högre priser i de små relationerna. För tåg och buss finns även konkurrens mellan den kommersiella trafiken och den som bedrivs av de regionala kollektivtrafikhuvudmännen. Det innebär att det på sikt finns risk för att det kommersiella utbudet av fjärrtrafik minskar i omfattning om den inte upphandlas av staten eller organiseras på annat sätt, se figur 3.10.
Bilaga 14 SOU 2015:110
422
Bilaga 14
423
Bilaga 14 SOU 2015:110
424
3.2 Drivkrafter för utvecklingen av persontrafiken
Persontransportmarknaden påverkas av såväl efterfråge- som utbudsfaktorer. Efterfrågefaktorerna bestäms av kundernas resbehov, vilka till stor del styrs av omvärldsfaktorer och allmänpolitiska beslut, medan utbudsfaktorerna, huvudsakligen bestäms av trafikpolitiska beslut och marknadens aktörer.
De efterfrågefaktorer som påverkar persontransportmarknaden är
Bilaga 14
425
samhällsutveckling, vilken bl.a. omfattar – befolkningsstruktur – förvärvsfrekvens – drivmedelspriser
privatekonomi, vilken bl.a. omfattar – disponibel inkomst – sparkvot – privat konsumtion – resekonsumtion – bilinnehav
arbetsplatsstruktur, vilken bl.a. omfattar – nedläggning/nya arbetsplatser – specialisering/sammanslagning av arbetsplatser
migration, urbanisering och annan regional struktur, vilken bl.a. omfattar – lokalisering av bostäder – lokalisering av arbetsplatser – lokalisering av serviceinrättningar
serviceinrättningarnas struktur, vilken bl.a. omfattar – kommunal service (sjukvårdsinrättningar, försäkrings- och socialkontor m.m.) – övrig service (livsmedelsaffärer, stormarknader m.m.) – De utbudsfaktorer som påverkar transportmarknaden är
infrastruktur, vilken bl.a. omfattar – vägar – järnvägar – flygplatser
Bilaga 14 SOU 2015:110
426
trafikering, vilken bl.a. omfattar – kostnads- och prisstruktur – trafiksystem inkl. linjenätrestid, turtäthet, kvalitet (byten, komfort, service) – skatter och avgifter – avreglering, organisation och harmonisering
De viktigaste faktorerna för järnvägens utveckling
För persontrafiken på järnväg har utvecklingen varit annorlunda än för godstrafiken, vilket framgår om man jämför figurerna 2.6 och 3.9. Utvecklingen av persontrafiken på järnväg i ett långsiktigt perspektiv framgår av figur 3.11. Under perioden 1950–1970 expanderade privatbilismen snabbt och tågutbudet minskade successivt. Under den första energikrisen år 1974, då det också var bensinransonering under en kort period, ökade tågtrafiken kraftigt. Nästa ökning kom år 1979 vid den andra energikrisen, då genom ett politiskt beslut lågpriser infördes på tågen. Under 1980-talet minskade resandet något, bl.a. beroende på flygets expansion.
Bilaga 14
427
Källa: KTH Järnvägsgrupp.
1990-talet inleddes med en kraftig minskning åren 1991–92 som en följd av moms på resor och därefter uppstod en kontinuerlig ökning som en följd av utbyggnaden av banorna och nya tåg. Nya banor blev successivt klara och utbudet förbättrades kraftigt och det totala resandet blev år 1999 större än någonsin tidigare. Trafiken fortsatte att öka till år 2004, då det totala resandet minskade något som en följd av minskat utbud och ökad flygkonkurrens. Åren 2005–2009 ökade resandet kraftigt genom bättre utbud, lägre priser i fjärrtrafiken och ökad miljömedvetenhet.
Under åren 2010–2011 stagnerade utvecklingen på grund av de stora kvalitetsproblem som följde av två hårda vintrar. Eftersom både gods- och persontrafiken hade ökat, var kapacitetsutnyttjandet högt och i kombination med eftersatt underhåll uppstod många fel som orsakade förseningar och inställda tåg. Avregleringen hade också till viss del satt sina spår i vinterberedskapen. Det innebar att den tidigare positiva trenden bröts. Persontrafiken har därefter återhämtat sig och under åren 2012–2014 ökade särskilt den regionala trafiken.
Bilaga 14 SOU 2015:110
428
Av figur 3.12 framgår utvecklingen av bil- och tågresandet i mil per invånare och år för perioden 1950–2014. Studerar man bilresandet ökade det snabbt åren 1950–1990, därefter har utvecklingen stagnerat. Efter år 2005 har bilresandet per invånare minskat. Det har ökat totalt sett, men antalet invånare har ökat snabbare. Frågan är om ”peak car” har inträffat eller om det är en tillfällig minskning. Tågtrafiken visar ett delvis omvänt mönster med en snabb minskning fram till år 1970, därefter en ökning till år 1980 för att sedan minska fram till år 1991 och därefter öka snabbt till år 2010, då utvecklingen bromsades upp. Observera att skalan i figuren är olika. Vi åker ungefär 1 000 mil per invånare och år med bil men bara 120 mil per invånare och år med tåg.
Av figurerna 3.18 och 3.19 framgår att samtidigt som restiden mellan Stockholm och Göteborg förkortades från 4 till 3 timmar, ökade tågets andel av tåg-flyg-marknaden från cirka 40 till 60 procent under 1990-talet. År 2008 hade tågets marknadsandel ökat till 65 procent. Det beror på lägre priser, ett bättre utbud med fler direkttåg med restider på 2:45–2:50 h och bättre service med upprustade tåg med internet ombord. Sannolikt fick också miljöfrågan ökad betydelse i och med att många mer aktivt börjat ifrågasätta hur man reser. Tåget blev då ett naturligt val där utbud och priser är konkurrenskraftiga. När tågtrafiken inte håller tillräckligt hög kvalitet väljer en del resenärer andra färdmedel och efterfrågan stagnerar, vilket var fallet åren 2010–2011.
Bilaga 14
429
Utvecklingen av utbud och priser 1990–2015
KTH Järnvägsgrupp har undersökt utbud och priser på ett stort urval av järnvägslinjer varje år under perioden 1990–2015 (se figurerna 3.13-3.17). Sammanfattningsvis visar dessa data att medelhastigheten höjts kraftigt framför allt på längre avstånd och att turtätheten samtidigt ökat generellt men mest i lokal- och regional trafik. Investeringarna i infrastruktur och nya tåg har resulterat i mer än 100 procent fler tåg som går 20 procent snabbare. Sammantaget har det inneburit en ökning av tågresandet med 100 procent i personkilometer från år 1991, som var det år det var den lägsta nivån efter att resemomsen införts, fram till år 2014 som är det år med den senast tillgängliga statistiken. De kortväga resorna under 10 mil har ökat med 205 procent och de långväga resorna med 51 procent. Det är framför allt den regionala trafiken och den interregionala snabbtågstrafiken som ökat mest.
Priserna i kommersiell trafik har blivit alltmer differentierade. Under 1990-talet infördes X 2000-tågen med högre komfort och kortare restider som kunde konkurrera med flyg och därmed en högre prisnivå. InterCity-tåg och regionaltåg har haft en relativt stabil prisnivå bortsett från när moms infördes på resor år 1991.
Under 2000-talet har alltmer flexibel prissättning införts i SJ:s trafik med låga priser även på X 2000-tågen. Nya operatörer har främst satsat på lågpriståg, men under 2015 märks den ökade konkurrensen mellan snabbtågen genom att priserna sänkts. Priset på månadskort för lokal- och regionaltåg har mer än fördubblats mellan åren 1990–2015 men från en initialt låg nivå.
Drivkrafter för järnvägens utveckling
Under perioden 1990–2015 är det tydligt att den första och största drivkraften för järnvägens utveckling är investeringarna i järnvägens infrastruktur och den därpå följande etableringen av nya trafiksystem. 1988 års trafikpolitiska reform, med separering av bana och drift och där investeringar i järnvägar började göras på samhällsekonomisk grund precis som i vägar, var en förutsättning för detta. Det innebar att snabbtågen introducerades och att tåget blev ett alternativ till flyget.
Bilaga 14 SOU 2015:110
430
Denna kraftiga förnyelse av järnvägsnätet utgjorde också grunden för den andra drivkraften: etableringen av nya snabba regionaltågsystem och investeringar i nya tåg. Då blev de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) drivande för att utveckla järnvägen, där huvudsyftet var att vidga de regionala arbetsmarknaderna inom en timmes restid.
Den tredje drivkraften för utvecklingen av järnvägen var den intermodala konkurrensen, dvs. konkurrensen mellan tåg, buss och bil. Det började med avregleringen av den långväga busstrafiken år 1997 som ledde till att SJ sänkte sina priser, vilket i sin tur ledde till att många bilister valde tåget. Samma effekt fick etableringen av lågprisflyg omkring år 2005, vilket bidrog till att SJ införde ett mer flexibelt prissystem med mycket låga priser.
Den fjärde, och hittills minsta, drivkraften är den intramodala konkurrensen, dvs. konkurrens mellan tågbolag i kommersiell fjärrtrafik. Denna började år 2009, men har hittills huvudsakligen inneburit ett utbud som kompletterar SJs trafik. Det är först år 2015 med etableringen av MTR Express snabbtåg Stockholm–Göteborg som det har blivit verklig konkurrens. Även här är sannolikt priseffekten viktigare än utbudseffekten och har också bidragit till att SJ sänkt sina priser. Den största effekten är sannolikt att tåg tar marknadsandelar från bil och flyg samt att nya resor möjliggörs.
Bilaga 14
431
Bilaga 14 SOU 2015:110
432
Bilaga 14
433
Källa: Bearbetning av statistik från Luftfartsverket, Transportstyrelsen och SJ (KTH).
Bilaga 14 SOU 2015:110
434
Källa: Bearbetning av statistik från Luftfartsverket, Transportstyrelsen, SJ och KTH.
4 Gemensamma förutsättningar för prognoserna
4.1 Prognosalternativ
Tre prognosalternativ redovisas där basåret är 2014 och horisontåren 2030 och 2050 med olika inriktning enligt följande:
Ett basalternativ "business as usual" utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängningar.
Ett kapacitetsalternativ med en ytterligare prioritering av järnvägen som innebär ökade satsningar jämfört med basalternativet.
Ett lågalternativ där järnväg lågprioriteras och till viss del avvecklas.
Prognoser görs för hela transportmarknaden för gods- och persontrafik, där resultat och därmed inverkan av förutsättningarna redovisas för alla transportmedel.
Bilaga 14
435
Gemensamma förutsättningar för person- och godstransporterna
Prognoserna förutsätter samma totala efterfrågeutveckling som följd av ekonomisk-, befolknings- och näringslivsutveckling som av Nelldal och Wajsman tidigare redovisade prognoser för åren 2030 och 2050. Utbudet i form av infrastruktur och trafik antas däremot få en förändrad utveckling.
Utvecklingen fram till 2030
Basalternativet förutsätter bl.a. att Ostlänken byggs ut och att en satsning görs på längre godståg och högre axellast i prioriterade stråk. Fehmarn Bält byggs ut och Rail Freight Corridors (RFC) etableras. Kombitrafiken utvecklas.
Kapacitetsalternativet innebär därutöver att Götalandsbanan och Europabanan färdigställs till 2030 och att längre godståg och högre axellaster etableras i större skala. Avregleringen av godstrafiken genomförs fullt ut även på kontinenten. Vagnslasttrafiken utvecklas.
Lågalternativet innebär att Ostlänken byggs ut, men att den regionala trafiken får relativt stort utrymme. RFC får begränsad kapacitet. De trafiksvagaste banorna läggs ned liksom stora delar av det kapillära nätet. Vagnslasttrafiken avvecklas om en "kritisk massa" inte uppnås.
Utvecklingen mellan åren 2030 och 2050
I basalternativet byggs höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan ut, medan Ostkustbanan, Norrbotniabanan och järnvägen Oslo–Göteborg byggs ut för 250 km/h. I EU sker en fortsatt satsning på godsnätet och RFC.
I kapacitetsalternativet sker en ytterligare satsning på att öka kapaciteten, varvid järnvägen mellan Stockholm–Oslo byggs ut för 250 km/h. RFC expanderar i EU i takt med att höghastighetsbanor byggs ut. Godstågen är upp till 1050 m långa och högsta tillåten axellast i tunga godsstråk i Sverige är 30 ton. Gods- och persontrafik är delvis separerad.
Bilaga 14 SOU 2015:110
436
I lågalternativet byggs höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan. Inga ytterligare satsningar görs på nya banor för snabba tåg. Fjärrtrafiken bedrivs på kommersiella villkor i högst 200 km/h. Regionaltågen koncentreras till och mellan de stora tätorterna. All olönsam interregional persontrafik läggs ned och som framgått ovan antas de trafiksvagaste banorna vara nedlagda redan 2030.
Kostnader och avgifter
För samtliga alternativ förutsätts att banavgifterna realt förblir på ungefär samma nivå per körd km som den nivå som planeras för 2017 enligt aktuellt förslag till Järnvägsnätsbeskrivning. Intäkterna från banavgifterna varierar därmed endast med utbudet i alternativen. Avgifterna för terminaler och depåer är för samtliga alternativ desamma som för 2014. Eventuella höjningar av avgifterna förutsätts på lång sikt neutraliseras genom ökad konkurrens.
För åren 2030 och 2050 gäller också att det såväl i bas- som i kapacitetsalternativet införs lastbilsavgifter på 1,60 kr/km, medan inga lastbilsavgifter införs i lågalternativet. Dieselpriset förutsätts bli 125 $ per fat i överensstämmelse med prognoser från Världsbanken, Deutsche Bank, m.fl.
I bas- och kapacitetsalternativen antas lastbilarna ha en bruttovikt på 64 ton och en maximal längd på 25,25 m. I lågalternativet förutsätts lastbilarnas bruttovikt öka till 74 ton 2030 och till 90 ton samt längden 34 m 2050. Det bör i sammanhanget noteras att en lastbil med en bruttovikt på 90 ton och en längd på 34 m därvid får en lägre metervikt än en lastbil med en bruttovikt på 74 ton och en längd på 25,25 m.
Organisation av järnvägssektorn
I såväl bas- som lågalternativet förutsätts nuvarande organisation med en avreglerad person- och godstrafik och upphandlad regional och interregional trafik.
I kapacitetsalternativet bedrivs interregional fjärrtrafik och trafik på höghastighetsnätet som koncessioner mot anbud. Där trafik-
Bilaga 14
437
underlaget är stort kan det även finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma för kompletterande trafik. Med förplanerade tåglägen reserveras kapacitet för godstrafik i de strategiska godsstråken. Det trafiksvaga nätet vidmaktshålls och utvecklas med hänsyn till godskundernas behov.
I lågalternativet minskar den upphandlade trafikens omfattning av ekonomiska skäl och staten upphandlar ingen interregional trafik. Trafiken på vissa trafiksvaga banor antas som en följd härav vara nedlagd.
4.2 Infrastruktur – potential och brister
I de tre scenarierna ingår olika infrastruktursatsningar i varierande omfattning. Dessa kan motiveras utifrån olika utgångspunkter:
Det finns en stor marknad för resor och transporter där järnvägen kan fylla en funktion
Det finns brister i nuvarande infrastruktur som motiverar en satsning
Nedan görs en kortfattad genomgång av potentialer i de nya stråk som ingår i prognoserna främst med hänsyn till långväga transporter och resor där järnvägen kan bli konkurrenskraftig både för person- och godstransporter. Det är främst sådana korridorer som kan medföra strukturförändringar i järnvägsnätet. Härutöver finns naturligtvis behov av förbättringar i befintliga stråk och lokalt för person- och godstransporter.
Stora marknader för långväga tågtrafik
För att få en bild av de stora flödena i Skandinavien har några förenklade principskisser gjorts av KTH. Av figur 4.1 t.v. framgår de största långväga persontrafikflödena i Skandinavien. Dessa är Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö/Köpenhamn. Därifrån är det mycket resande mot Jylland och mot kontinenten. Stora flöden finns också längs västkusten i Sverige ända upp till Oslo och längs ostkusten från Stockholm och norrut i Sverige. Mellan
Bilaga 14 SOU 2015:110
438
Sverige och Norge finns stora flöden Stockholm-Oslo och mellan Sverige och Finland Stockholm-Helsingfors.
Av figur 4.1 t.h. framgår de största godsflödena på land. Förutom på malmbanan är det stora flöden från Norrland och ner till Bergslagen där en del av godset vidareförädlas. Det fortsätter sedan antingen mot Göteborgs hamn eller mot Skåne och kontinenten via Danmark eller med färjorna. Konsumtionsvaror går i andra riktningen mot storstadsområdena. Längs västkusten är det också stora flöden ända från Oslo ner till Malmö/Köpenhamn och kontinenten. Inom Norge finns också stora flöden nord–syd och inom Danmark väst–öst. Det finns också godsflöden mellan Östra mellansverige och Norge samt mellan Finland och Östra mellansverige.
En principskiss över det sammanlagda kapacitetsbehovet för långväga person- och godstransporter framgår av figur 4.1 nederst. Där dessa sammanfaller och där järnvägen är ett alternativ kan det finnas behov av höghastighetsbanor ur kapacitetsynpunkt. För järnväg sammanfaller de största flödena för gods- och persontrafik mellan Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö/Köpenhamn och vidare ner mot kontinenten, längs västkusten mellan Oslo och Köpenhamn och längs Ostkusten från Stockholm upp mot Sundsvall. I Norge finns stora flöden mellan Oslo och Trondheim och i Danmark mellan Själland och Jylland.
Något förenklat kan man säga att flödena blir större ju längre söderut man kommer. Flödena växer också för persontrafik snabbast mellan storstadsområdena, eftersom befolkningen ökar mest där. För godstrafik växer utrikestrafiken snabbare än inrikestrafiken och det blir oftast i nord–sydlig riktning, eftersom Europa är den största handelspartnern för de Skandinaviska länderna.
Om vi sedan studerar de största flygmarknaderna finns stora flöden inom Norge mellan de stora städerna eftersom både tåg- och vägförbindelserna är relativt dåliga. I Sverige finns det mycket flyg mellan Stockholm och Göteborg samt Stockholm och Malmö-Köpenhamn samt mellan Stockholm och Norrland. I Danmark finns inte mycket inrikesflyg, eftersom avstånden är korta och väg- och tågförbindelserna relativt bra.
Inrikesflyget har stagnerat i Sverige medan utrikesflyget ökar snabbt. Förutom mellan Stockholm–Malmö/Köpenhamn, Stockholm–Oslo, Oslo-Köpenhamn och Malmö/Köpenhamn–Hamburg
Bilaga 14
439
kan järnvägen inte bli ett fullgott alternativ till flyget, eftersom restiden blir för lång även med höghastighetståg.
Stora mellanmarknader finns i samma stråk mellan stora och medelstora städer längs de flesta större vägar och järnvägarna i Skandinavien, men det är inte självklart att mycket snabba tåg som höghastighetståg alltid är den mest effektiva lösningen. Här kommer också de regionala ambitionerna in och då är frågan i vilka stråk som höghastighetståget kan användas även för att vidga de regionala arbetsmarknaderna.
En slutsats av dessa analyser är att höghastighetståg är ett alternativ för korridorerna Stockholm–Göteborg och Stockholm– Malmö/Köpenhamn, eftersom det både finns stora resandeflöden och godsflöden, stort ändpunktsresande med flyg och stora mellanmarknader och möjlighet till regionförstoring. Även i stråket Oslo–Göteborg–Malmö/Köpenhamn finns stora flöden och mellanmarknader med möjlighet till regionförstoring men inte så mycket flyg. Längs Ostkusten finns flyg och mellanmarknader men inte lika stora flöden sammantaget. Resandet över gränserna Oslo– Göteborg, Stockholm–Oslo och Köpenhamn–Hamburg förefaller vara undertryckt, vilket delvis kan överbryggas genom snabba tåg. Godstransporter med järnväg över gränserna är undertryckt, vilket delvis kan avhjälpas med ökad kapacitet.
Brister i järnvägsnätet
Brister i järnvägsnätet kan beskrivas i form av långa res- och transporttider, låg turtäthet, höga kostnader och bristande kapacitet, vilket i sin tur resulterar i en låg marknadsandel för järnväg.
När det gäller godstransporter framgår marknadsandelarna mellan Sverige och Norge samt Danmark och Tyskland av tabell 4.2. Av tabellen framgår att marknadsandelen till Norge är väsentligt lägre än till Tyskland, trots att det finns flera landförbindelser. Marknadsandelen till Danmark är visserligen lägre men Danmark har mycket begränsat utbud kvar för transporter inom landet, medan Norge har en väl utbyggd kombitrafik
I korridoren Oslo–Göteborg är det Kornsjö som är gränsstation för järnvägen och Svinesund för lastbilen. En undersökning har gjorts av lastbilstrafiken över gränsen vid Svinesund under år 2013
Bilaga 14 SOU 2015:110
440
”Missing Link 2013 – Ramböll 2013”. Resultatet visar att det passerade 2 462 tunga lastbilar per dag med en genomsnittlig lastvikt på 15,6 ton. Vid Kornsjö passerade 6–8 godståg per dag och lastvikten uppskattas till 350 ton. Den totala transportvolymen beräknas uppgå till cirka 7 miljoner ton. Med detta som utgångspunkt kan lastbilens marknadsandel beräknas till 93 procent och järnvägens till 7 procent.
Marknadsandelen i korridoren Göteborg–Oslo är således lägre än i genomsnitt mellan Sverige och Norge (malmen borttagen). Det tyder på att den relativa standarden på järnvägstransporterna är lägre i denna korridor än i de andra. Den totala transportvolymen är dock betydande, varför det borde finnas underlag för järnvägstransporter i korridoren.
Även om järnvägens marknadsandel i korridoren Stockholm– Hallsberg–Oslo via Charlottenberg är högre än mellan Göteborg och Oslo är den lägre än vad den är i motsvarande förbindelser inom Sverige. Detta trots att Sverige och Norge har samma ström- och signalsystem, varför de tekniska hindren är minimala.
Bilaga 14
441
Bilaga 14 SOU 2015:110
442
Av figur 4.3 framgår den genomsnittliga reshastigheten i några jämförbara relationer inom Sverige och mellan Sverige och Norge samt av figur 4.4 turtätheten. Det är Stockholm–Oslo som kan jämföras med Stockholm-Malmö då det är ungefär samma avstånd, cirka 60 mil, medan Malmö–Göteborg kan jämföras med Göteborg–Oslo som är cirka 30 mil. Trafikunderlaget är naturligtvis inte detsamma, men det finns ett betydande trafikunderlag då mer än en miljon resor görs med flyg mellan Stockholm och Oslo per år och det finns en omfattande biltrafik mellan Göteborg och Oslo.
Reshastigheten Malmö–Stockholm har ökat från cirka 100 km/h år 1990 till 145 km/h år 2015 främst genom utbyggnaden av snabbtågstrafiken. Mellan Stockholm och Oslo har den legat ganska konstant omkring 100 km/h med en topp på 119 km/h då man körde snabbtåg åren 2003–2004, vilket SJ åter började göra under hösten 2015. Turtätheten Stockholm-Malmö har ökat från 7 till 16 tåg per dag, dvs. från ett tåg varannan timme till ett tåg varje timme. Turtätheten Stockholm-Oslo har varierat mellan 0–4 turer per dag.
Mellan Göteborg och Malmö har reshastigheten ökat från 92 km/h år 1990 till 130 km/h år 2015 och kommer att öka ytter-
Bilaga 14
443
ligare år 2016 när tunneln genom Hallandsåsen öppnats. Mellan Göteborg och Oslo har den ökat från 73 km/h till 90 km/h främst under 1990-talet. Turtätheten Göteborg-Malmö har ökat från 6 till 23 turer per dag vilket är mer än ett tåg per timme, medan den mellan Göteborg och Oslo ökat från 3 till 4 turer per dag.
Den långa restiden beror delvis på att båda järnvägarna Göteborg–Oslo och Karlstad–Oslo är väsentligt längre än vägarna, varför tåget går en omväg. Till detta kommer att båda linjerna har begränsad kapacitet i och med att de i stor utsträckning är enkelspåriga. Göteborg–Oslo har dessutom en begränsning i tåglängd och tågvikt som är till nackdel för godstrafiken.
Källa: KTH databas över utbud och priser
.
Bilaga 14 SOU 2015:110
444
Källa: KTH databas över utbud och priser.
Behov av nya banor utifrån potential och brister
Ostkustbanan
Marknaden längs ostkusten är en av de största stråken för långväga person- och godstrafik i Sverige. Den har redan i dag omfattande persontrafik längs kusten, medan den mesta godstrafiken fortfarande går i inlandet på norra stambanan. Det beror på att Botniabanan är försedd med ERTMS och få lok har utrustning för detta. På sikt när fler godslok får ERTMS kommer godstrafiken längs kusten att öka.
Ostkustbanan Stockholm–Gävle är snart färdigställd med dubbelspår hela vägen byggd för en hastighet på 200–250 km/h. Gävle– Sundsvall–Härnösand är enkelspårig och delvis av låg standard. Redan i nuvarande plan ligger en del kapacitetshöjande åtgärder, men på sikt bör dubbelspår byggas ut hela vägen. På sikt behövs även en kapacitetsförstärkning och en förbättring av de återstående delarna av Ådalsbanan som inte rustats upp.
Bilaga 14
445
Norrbotniabanan
Norrbotniabanan är en naturlig fortsättning på Botniabanan längs kusten där de stora marknaderna och trafikströmmarna finns. Den behövs också för att skapa redundans för norra stambanan som är mycket störningskänslig och som är av stor betydelse för basindustrin. Norrbotniabanan finns med i Sverigeförhandlingen, vilket indikerar att den sannolikt kommer att byggas förr eller senare. Den har därför lagts in i basalternativet.
Vi har inte här tagit ställning till om den ska byggas enkelspårig eller dubbelspårig, det får framtida utredningar visa, men man bör i alla fall planera för dubbelspår. Vi förutsätter också att den precis som Botniabanan kan trafikeras med tåg i 250 km/h.
Oslo–Göteborg
Med beslut och planer som finns nu kommer det mellan Oslo och Hamburg omkring år 2030 att finnas cirka 90 mil dubbelspårig järnväg för 200–250 km/h medan 10 mil eller 10 procent fortfarande kommer att vara enkelspårig, dvs. sträckan Halden– Öxnered. Om man väger samman behovet av kapacitet för en ökad person- och godstrafik, kommer detta att vara den svagaste länken. Det finns heller inte några konkreta planer på att bygga ut denna delsträcka varken i Sverige eller i Norge. Halden–Öxnered är därför en missing link mellan Oslo och Göteborg och utgör en hämsko för utvecklingen av såväl godstrafiken som persontrafiken och en starkare samverkan mellan regionerna i Sverige och Norge.
En helt ny dubbelspårig järnväg raka vägen mellan Halden och Öxnered skulle ge en ökad kapacitet och tillgänglighet. Därefter kan en genande länk mellan Ski och Sarpsborg byggas. För att framtidsäkra dessa banor bör de byggas för en hastighet på 320 km/h och kunna trafikeras av både person- och godståg. Inom överskådlig framtid kan de trafikeras med tåg för 250 km/h, då stora delar av Västkustbanan är byggd för denna hastighet. Med dessa åtgärder kan man komma ner till en restid på 1:15 Oslo–Göteborg på nuvarande bana Öxnered–Göteborg förutsatt att kapacitet kan ställas till förfogande.
Bilaga 14 SOU 2015:110
446
Stockholm–Oslo
Tågtrafiken mellan Stockholm och Oslo går i dag huvudsakligen via Katrineholm–Hallsberg–Laxå. Genom att bygga ut den i en ny korridor med några genande länkar kan en väsentligt bättre kapacitet och en ökad tillgänglighet mellan många stora orter skapas. Det kan ske genom att dels bygga en genande länk mellan Arvika och Lilleström dels bygga Nobelbanan mellan Örebro och Kristinehamn. Då kan ett persontrafiksystem etableras i korridoren Stockholm–Västerås/Eskilstuna–Örebro–Karlstad–Oslo med mycket korta restider och hög turtäthet. Även godstrafiken skulle gynnas då kapacitet frigörs Stockholm–Hallsberg–Kristinehamn och det blir dubbelspår Kristinehamn–Oslo.
De nya länkarna bör byggas för en hastighet på 320 km/h och kunna trafikeras av både person- och godståg och inom överskådlig framtid trafikeras med tåg för 250 km/h, eftersom både Mälarbanan och Svelandsbanan är byggda för denna hastighet. Det möjliggör en kortaste restid mellan Stockholm–Oslo på 2:40 med ett direkttåg och ungefär 3:00 med ett tåg med uppehåll i alla större orter.
Kapacitetsåtgärder på Ostkustbanan ingår i nuvarande infrastrukturplanering och Norrbotniabanan ingår i Sverigeförhandlingen. Därför har dessa lagts in i basalternativet till 2050.
Nya länkar mellan Göteborg och Oslo och mellan Stockholm och Oslo finns ännu inte med i den nationella infrastrukturplaneringen även om smärre åtgärder i dessa stråk kan ingå. Man kan konstatera att den nationella infrastrukturplaneringen ofta stannar vid gränsen, vilket blir särskilt tydligt i dessa stråk. Stockholm– Oslo har dock lagts in i kapacitetsalternativet, då den bedömts ha stor potential.
Övriga infrastrukturåtgärder
Till förutsättningarna för denna prognos hör att den inte skulle bygga på en detaljerad infrastrukturplanering utan snarare spegla olika scenarier för framtida möjligheter för utveckling av järnvägen.
Ovan har större projekt beskrivits vilka är sådana som förändrar strukturen på järnvägsnätet och som innebär en anpassning till nuvarande och framtida marknader för långväga godstransporter och både långväga och regionala resor med tåg.
Bilaga 14
447
Härutöver finns givetvis ett stort antal större och mindre projekt som redan ingår i den statliga infrastrukturplaneringen eller som förs fram av olika intressenter. Dessa preciseras inte i detalj här utan ingår genom att olika typer av trafik ökar eller minskar beroende på prognosalternativ.
Basalternativet innefattar således en utveckling av banor och trafik i linje med nuvarande utveckling, medan kapacitetsalternativet innefattar en ytterligare satsning och lågalternativet en mindre satsning och i vissa fall en minskning jämfört med basalternativet.
4.3 Befolkningsutveckling
Befolkningsprognosen bygger på SCBs prognos över totalbefolkningen och rapporten ”Befolkning, sysselsättning och inkomster i Östra mellansverige – reviderade framskrivningar till år 2050”; SLL Tillväxt, miljö och regionplanering Rapport 1:2012. Alternativ hög har använts, eftersom det ligger närmast den nuvarande utvecklingen. Nedan sammanfattas de viktigaste resultaten av prognosen.
Enligt prognosen ökar befolkningen i hela Sverige från 9,4 miljoner invånare 2010 till 11,2 miljoner invånare 2050. Befolkningen i Stockholms län uppgår till 2,83 miljoner år 2050 och strax över 2 miljoner i övriga län i Östra mellansverige. Stockholms läns befolkning beräknas bli närmare 3,2 miljoner i alternativ hög. I övriga län är inte skillnaderna mellan de tre alternativen lika påtagliga. Ökningen beräknas bli som störst fram till år 2020. Ökningstakten kommer därefter att gå ned något för att ligga strax över 1970- och 1980-talens nivåer.
Åldersmässigt sker den största omfördelningen från gruppen 20–64 år till gruppen 65 år och äldre. Andelen unga beräknas också minska i samtliga alternativ i hela Östra mellansverige. Stockholm har redan i dag den högsta andelen unga i befolkningen och beräknas ha det även fortsättningsvis.
Av figur 4.5 framgår också den historiska utvecklingen från 1800 till 2012 och prognosen till 2050. Östra mellansverige ökar från 3,9 till 5,3 miljoner invånare mellan 2010 och 2050. Andelen invånare som bor i Östra mellansverige ökar från 41 procent till 47 procent. Det innebär att nästan hälften av Sveriges invånare bor i Östra mellansverige år 2050.
Bilaga 14 SOU 2015:110
448
Av diagrammet framgår att Östra mellansverige har expanderat hela tiden och att den prognostiserade utvecklingen är en fortsättning på detta. Vad som skiljer prognosen från den tidigare utvecklingen är den svaga utvecklingen av områdena utanför storstadsregionerna. Tidigare har dessa haft en större tillväxt, även om den varit långsammare än i Storstadsregionerna.
4.4 Ekonomisk utveckling
Sett i ett historiskt perspektiv framträder ett dubbelriktat samband mellan samhällsekonomin och transporterna. BNP brukar härvid användas för att spegla godstransporterna och privata konsumtionen för att spegla persontrafiken. Genom att konsumtionen till stor del är beroende av produktionen kan man betrakta BNP som den viktigaste faktorn när det gäller att beskriva transporterna utveckling såväl historiskt som i framtiden.
Den framtida ekonomiska utvecklingen kan delas upp i två faser där den första avser åren 2014–2020 och den andra avser åren 2020– 2050 och där 2030 kan betraktas som en mellanstation. Orsaken till
Bilaga 14
449
indelningen i två faser är att det krävs en återhämtningsfas som ska utmynna i ekonomisk balans efter utvecklingen åren 2008–2014, där såväl BNP som exporten endast ökade med i storleksordningen en procent per år. Denna extrema globala lågkonjunktur började fjärde kvartalet 2008 och pågår i viss mån fortfarande. Lågkonjunkturen genererades i USA, men flyttades geografiskt till andra delar av världen, varvid det uppstod en internationell lågkonjunktur. Inledningsvis medförde konjunkturnedgången en tillbakagång för den svenska basnäringen. Efter en tid blev det en minskning för industrins produkter. Under åren 2013 och 2014 drabbades dock den svenska basnäringen återigen av en nedgång som dämpade såväl exporten som konsumtionen.
Den första fasen av prognosperioden
Hela första fasen av prognosperioden kan betraktas som en återhämtningsfas efter den nuvarande lågkonjunkturen. Återhämtningen förväntas dock inte följa gängse mönster Orsaken till detta är att tillgångarna på arbetsmarknaden, dvs. kapital och arbetskraft i nuläget inte används effektivt, vilket hämmar utvecklingen framöver. Återhämtningen begränsas också av den relativt svaga förväntade utvecklingen globalt, vilket gör att den till stor del måste baseras på inhemsk efterfrågan. Den därvid förväntade ökningen av konsumtionen kan dock komma att hämmas av höjda skattenivåer.
BNP beräknas öka med i genomsnitt 2,2 procent per år.
Ökningstakten förväntas bli lika stor under hela prognosperioden. Sysselsättningen förväntas öka något genom att ökningen av BNP gör att efterfrågan på arbetskraft ökar. Uppgången blir dock inte lika stor som för produktionen, vilket förklaras av att företagen för närvarande har för många anställda i relation till vad som produceras.
Den svaga uppgången av antalet sysselsatta i kombination med den något gynnsammare utvecklingen för produktionen kommer att förbättra produktiviteten. Förbättringen förväntas också kunna uppnås genom att industrin successivt kommer att införa allt effektivare produktionssystem. Sammantaget förväntas stor ökning för produktiviteten. Det bör i sammanhanget noteras att ett relativt
Bilaga 14 SOU 2015:110
450
stort antal personer förväntas övergå från att vara sysselsatta deltid till att arbeta heltid.
Ytterligare en faktor som inverkar på produktiviteten är att tjänstesektorns bidrag till BNP blir allt större. Den privata tjänstesektorn svarar år 2014 för drygt hälften av BNP. Industrin kommer därigenom inte att vara lika drivande som tidigare när det gäller utvecklingen av BNP, varför ökningarna av produktiviteten inom industrin således inte kommer att få samma genomslagskraft. Det bör dock i sammanhanget noteras att en del av den privata tjänstesektorns ökning kan hänföras till ”outsourcing” från industrin och att denna del inte påverkar produktivitetens utveckling på övergripande nivå.
Den privata konsumtionen beräknas öka med i genomsnitt 2,1 procent per år. Liksom för BNP kan man notera en successiv nedgång mot slutet av perioden. Ökningen går att relatera till en uppgång för den disponibla inkomsten. Ökningen är dock lägre än för konsumtionen, vilket framför allt förklaras av stigande räntor, vilket medför att hushållens ränteutgifter stiger. Den privata konsumtionens ökning förklaras förutom av den höjda disponibla inkomsten även av en förväntad minskad osäkerhet om framtiden, vilket minskar sparkvoten och leder till att konsumtionen ökar.
Konsumtionen kommer också att gynnas av att kronan förväntas öka sitt värde i relation till andra valutor och ett uppdämt behov av att köpa dyra kapitalvaror för det sparade kapitalet men samtidigt som den dock kan komma att hämmas av skattehöjningar till hushållen.
Den offentliga konsumtionen beräknas öka med i genomsnitt 0,4 procent per år och blir därmed inte drivande för produktionen på samma sätt som den privata konsumtionen. Den offentliga konsumtionen kommer under prognosperioden att gynnas av en nedgång av arbetslösheten och därmed minskade ersättningar för understöd trots att etableringsstödet till nyanlända invandrare förväntas öka avsevärt.
Den kommunala konsumtionen som är drivande för den offentliga konsumtionen beräknas öka beroende på att antalet äldre och barn ökar. Uppgången medför att kostnaderna för vård, skola och omsorg ökar. Antalet barn kommer att öka i såväl förskolan som i grundskolan, medan antalet barn i gymnasieskolan förväntas minska. Med en obligatorisk gymnasieskola kommer dock även
Bilaga 14
451
antalet elever i gymnasiet att öka. Kostnaderna för äldrevården förväntas reduceras genom att bl.a. ersätta särskilt boende med hemtjänst.
Den statliga konsumtionen beräknas öka på grund av den stora flyktingmigrationen. Kostnaderna förväntas reduceras genom att ökningstakten för anslagen till statliga myndigheter minskar. Detta gäller dock inte utbildning, forskning och rättsväsende där ökningstakten för tilldelningen av medel kommer att vidmakthållas.
Investeringarna beräknas öka med i genomsnitt 5,4 procent per år. Ökningen av investeringarna skulle bli ännu större om inte investeringsviljan antas dämpas av osäkerheter beträffande hushållens konsumtionsvilja såväl i Sverige som globalt. Det bör i sammanhanget noteras att investeringarnas andel av BNP bör uppgå till 20 procent för att få en jämn och balanserad årlig investeringsvolym.
Investeringsökningarna för bostäder förväntas ligga på en relativt hög nivå. Ökningen ska ses i perspektivet av den stigande disponibla inkomsten och den stora bostadsbristen i Stockholmsregionen.
Exporten beräknas öka med i genomsnitt 5,4 procent per år.
Ökningstakten har stor betydelse för svensk ekonomi, eftersom ungefär hälften av Sveriges produktion går på export.
Utvecklingen under prognosperioden går att relatera till en successiv ökad efterfrågan på svenska varor och tjänster. Det finns dock en risk att efterfrågan i de länder som huvuddelen av Sveriges export går till kommer att bromsa investeringarna i avvaktan på en högre tillväxt och att det under den senare delen av prognosperioden kommer finanspolitiska åtgärder som kommer att dämpa investeringar som främjar en ökad export.
En del av ökningen för exporten avser insatsvaror till investeringar och produktion i andra länder. Detta förklaras bl.a. av att många länder kommer att göra investeringar i telekommunikationssektorn under de kommande åren, varför denna näring kommer att bidra till exporten. Investeringar i utlandet kommer även att ge ökningar för exporten för ett flertal andra näringar, t.ex. elektro- och bilindustrin.
Importen beräknas öka med i genomsnitt 7,2 procent per år.
Ökningstakten är således högre än för exporten. Uppgången förklaras bl.a. av att ökningarna av exporten förväntas generera en
Bilaga 14 SOU 2015:110
452
ökad import genom en ökning av insatsvarorna. Denna utveckling förklaras av att den ökade specialiseringen i produktionen gör att de svenska producenterna i större utsträckning än tidigare söker insatsvaror från underleverantörer i utlandet. Även ökningen av investeringarna och den ökade inhemska konsumtionen förutsätter en ökad import.
Den andra fasen av prognosperioden
Den andra fasen av prognosperioden, dvs. åren 2020–2050 ger som resultat en BNP-utveckling på i genomsnitt 2,6 procent per år fram till år 2030. Mellan åren 2030 och 2040 förväntas BNP öka med i genomsnitt 2,1 procent per år och mellan åren 2040 och 2050 med i genomsnitt 1,7 procent per år. Utrikeshandeln har liksom i den första fasen en avgörande betydelse för svensk ekonomi. Sveriges internationella konkurrensförmåga bestämmer därför till stor del den ekonomiska utvecklingen. Tillgången och priset relativt omvärlden på viktiga faktorer har därvid stor vikt. Sådana faktorer är arbetskraft, kapital och råvaror.
Tillgången på arbetskraft bestäms av befolkningsstruktur, arbetskraftsdeltagande och medelarbetstider. Antalet förvärvsarbetande förväntas minska fram till år 2030. Minskningen kommer dock att kompenseras av att en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer att arbeta. Medelarbetstiden kommer att sjunka med någon tiondels procent per år under hela perioden fram till år 2030. Antalet arbetade timmar per sysselsatt kommer att utjämnas mellan könen genom att kvinnornas medelarbetstid kommer att öka under hela den aktuella perioden. Sammantaget beräknas dock det totala antalet arbetade timmar att minska. Under perioden mellan åren 2030 och 2050 förväntas denna utveckling fortgå.
Den totala produktivitetstillväxten är ett genomsnitt av tillväxten av produktiviteten inom olika sektorer. Variationen mellan sektorernas utveckling är stor, vilket kommer att leda till strukturomvandlingar. Den totala produktivitetstillväxten förväntas bli cirka en procent per år.
Den privata konsumtionen förväntas växa snabbt under hela perioden, vilket förklaras av en ökande disponibel inkomst beroende på ökad sysselsättning stigande reallöner och sänkta skatter.
Bilaga 14
453
Ökningen är snabbare än ökningen för BNP. Detta kompenseras dock av den svaga utvecklingen för den offentliga konsumtionen, varför den totala konsumtionen ökar långsammare än BNP.
Viljan att göra en investering i ett projekt bedöms bero på den framtida förväntade lönsamheten. Lågkonjunkturen 2009 medförde att investeringarna minskade med 16 procent! Investeringarna förväntas dock öka avsevärt snabbare än BNP. En mycket stor andel av investeringarna avser telekommunikation och en relativt stor andel nyproduktion av bostäder i storstäderna. Behoven av investeringarna i övriga näringslivet kommer att uppstå genom att såväl ökningen av exporten som den inhemska konsumtionen kommer att leda till ett stigande utnyttjande av de befintliga resurserna.
Exporten beräknas öka mycket kraftigt speciellt för högförädlade varor, vilket förklaras av en allt större internationell marknad. Ökningen beräknas också bli relativt hög för de traditionella svenska råvarubaserade exportvarorna. Totalt sett blir ökningstakten, även sett i internationellt perspektiv, hög. En stor del av ökningen avser insatsvaror till investeringar och produktion i andra länder. Exportens utveckling kommer inte att gynnas av kronkursen, eftersom den förväntas bli oförändrad.
Importen beräknas i genomsnitt öka ännu mer än exporten, vilket förklaras av ökade insatsvaror till exporten och den ökade inhemska konsumtionen samt de ökade investeringarna. En stor del av ökningen avser insatsvaror till telekom- och bilindustrin. Priserna på importerade konsumtionsvaror kommer liksom exporten inte att gynnas av kronkursens utveckling. Det mycket starka sambandet mellan transportarbete och BNP kommer sannolikt att försämras framöver, se figurerna 4.6–4.9.
Bilaga 14 SOU 2015:110
454
Bilaga 14
455
Bilaga 14 SOU 2015:110
456
4.5 Näringslivets utveckling
Tillväxten av varuproduktionen är den viktigaste faktorn för godstransporternas utveckling. Näringslivets förutsättningar för utveckling har härvid en stor betydelse. Dessa förväntas till stor del påverkas av en växande globalisering, ett ökat miljömedvetande, en mer kunskapsbaserad produktionsstruktur samt en alltmer dominerande tjänstesektor.
Globaliseringen förändrar näringslivets struktur genom att globala företag försöker att få stordriftsfördelar och en rationell företagsstruktur. Detta genomförs genom att olika enheter inom företagen specialiseras, varvid handeln mellan dessa enheter, dvs. den internationella handeln inom företagen, ökar. Denna verksamhet utökas allt eftersom företagen växer och internationaliseras, vilket sker såväl genom intern tillväxt som via uppköp eller sammanslagningar av existerande företag. Utvecklingen leder till allt fler utländska företag i Sverige och alltfler svenska företag utomlands. Den nationella bindningen för företagen kommer därigenom att minska, vilket påverkar lokaliseringen av företagens övergripande enheter för forskning och utveckling, koncernledning m.m.
Genom en kommande övergång till en förbättrad konjunktur förväntas många faktorer som dämpat efterfrågeutvecklingen avta. En faktor som därvid kommer att förstärka globaliseringen är att det har blivit allt större acceptans för att varor och tjänster ska produceras där det är billigast samt att investeringar ska göras där de ger den högsta avkastningen, oavsett var på jorden detta kan tänkas ske.
Ett ökat miljömedvetande kommer att medföra att det genereras nya produkter och framför allt nya produktionsprocesser, vilket även påverkar marknadsstrukturen och därmed transportsektorn på ett antal olika sätt. Miljömedvetandet kommer även att påverka sektorn direkt genom valet av transportmedel. Även globaliseringen kommer att påverkas genom att miljöproblemen i allt större utsträckning kommer att kräva internationell samverkan.
På sektornivå kan konstateras att den ökade miljömedvetenheten med påföljande miljökrav framför allt kommer att påverka sektorerna med lågförädlat gods, t.ex. energi och gruvor, medan sektorer med högförädlat gods, t.ex. verkstad endast kommer att
Bilaga 14
457
påverkas marginellt. Även sektorerna järn/stål och massa/papper kan komma att missgynnas av denna utveckling. Eftersom dessa sektorer är betydelsefulla för järnvägen, skulle en sådan utveckling vara ogynnsam för järnvägens trafikutveckling.
Den framtida utvecklingen antas gynna de kunskapsintensiva sektorerna. Detta beror bl.a. av att lönsamheten för dessa sektorer är bättre än för övriga sektorer och att svenskt näringsliv förväntas kunna hävda sig bäst i den internationella konkurrensen för dessa sektorer. Tjänstesektorn förväntas därvid öka sin andel av BNP. Sverige följer här med i den internationella utvecklingen. Sveriges privata tjänstesektor är i ett internationellt perspektiv låg, vilket förklaras av att många tjänster som internationellt produceras i näringslivet, i Sverige produceras i hemmen eller på annat sätt. Detta förhållande antas förändras samtidigt som en del offentlig tjänsteproduktion förväntas övergå till privat. I Sverige förväntas därför den privata tjänstesektorn öka i större omfattning än i många andra länder.
5 Prognoser för godstransporter
5.1 Basalternativet
Basalternativet speglar förutom den ekonomiska- och övriga samhällsutvecklingen kända framtida förändringar av utbudet. Av betydelse för godstrafiken är framför allt att det finns tillräcklig kapacitet. Trafikverkets Framtidsplan innehåller till stor del kapacitetsinvesteringar, t.ex. utbyggnad av mer dubbelspår. Vidare innehåller planen fler och förbättrade mötesplatser på enkelspårssträckor och förbigångsstationer på dubbelspårssträckor.
Basalternativet förutsätter bl.a. att Ostlänken byggs ut och att en satsning görs på längre godståg och högre axellast i prioriterade stråk. Fehmarn Bält byggs ut och Rail Freight Corridors etableras. Götalandsbanan och Europabanan byggs ut fram till år 2050, varvid höghastighetståg kommer att introduceras, vilket förbättrar framkomligheten för godstågen på det befintliga nätet. Detta har kombinerats med en utvecklad kombitrafik och fler systemtåg.
En viktig åtgärd i planen är en höjning av tillåten axellast, vilket ibland också innebär en högre lastvikt per meter. Dessutom håller lastprofilen på att utvidgas så att vagnar med stor volym kan fram-
Bilaga 14 SOU 2015:110
458
föras. Kombinationen högre axellast och volym är viktig för vissa varuslag.
I takt med att vagnparken föråldras och axellasterna höjs, kommer järnvägsföretag och vagnägare att investera i nya vagnar och att bygga om gamla, varvid prestanda och kapacitet kan höjas. Det pågår en utveckling av effektivare vagnkoncept. Styrningen av vagnarna förbättras genom nya IT-system, vilket är viktigt för att få ett effektivt vagnutnyttjande.
En höjning av banavgifterna med 200 procent, sjöfartsavgifterna med 100 procent, lastbilsavgifterna med 1,6 kronor per fordonskm och råoljepriset till 125 $ per fat fram till år 2030, om man antar 2010 som basår, ger nästan exakt samma procentuella prishöjningar för samtliga transportmedel. De relativa prisskillnaderna blir således små och ger endast upphov till ändringar av fördelningen av transportarbetet med cirka en procent.
En möjlig konsekvens av höjningarna av avgifterna och drivmedelspriserna skulle dock kunna bli att lokaliseringen av produktionen förändras. Om det inte kommer att finnas ett prisalternativ som gör produktionen lönsam i en ort kan detta bidra till att man lokaliserar produktionen till en annan ort i Sverige eller utomlands. Man kan också lägga ner produktionen och köpa produkten från en annan producent i Sverige eller i utlandet.
Det totala transportarbetet förväntas öka från 91,2 miljarder
tonkm år 2014 till 127,8 miljarder tonkm år 2030 och till 156,1 miljarder tonkm år 2050. Man kan man utifrån indelningen i de två faserna notera att ökningstakten för transportarbetet kommer att vara högre de närmaste åren än under slutet av perioden. Resultatet ger en ökningstakt på 2,1 procent per år fram till 2030 räknat från år 2014. Den årliga ökningstakten mellan åren 2030 och 2050 uppgår till 1,0 procent. Tillväxten för vissa tunga varuslag stagnerar, vilket ytterligare förstärker skillnaden mellan utvecklingen för det hög- respektive lågförädlade godset.
Uppgången förklaras av en rad faktorer. En av dessa är den ökade utrikeshandeln som ger upphov till ökningar av inrikesdelarna av utrikestransporterna. Då medeltransportsträckan är längre för dessa transporter än för övriga och dess andel ökar, blir transportarbetet större.
En annan faktor som bidrar till ökningen är de utbudsförändringar som resulterar i omfördelningar av flöden mellan trans-
Bilaga 14
459
portmedlen, framför allt från sjöfart till järnväg och lastbil. Överföringarna avser framför allt export- och importflöden. Dessa leder till ökade matarflöden och därmed till en ökning av de kortväga lastbilstransporterna.
Ytterligare en faktor som påverkar transporternas utveckling är förändringarna av varuvärden, vilka förutom förändringar av varuvärdena för enskilda produkter också beror på en ändrad produktmix inom respektive sektor. Man kan förenklat säga att det bli en större ökning av det högförädlade godset än för det lågförädlade, samtidigt som såväl det högförädlade som det lågförädlade godsets varuvärde ökar. Det får till följd att det för varje producerad krona kommer att bli allt färre ton att transportera. Konsekvensen av detta blir också att lastbilstransporterna får en större andel av ökningen av transporterna.
Förändringarna ovan påverkar inte bara det totala transportarbetets utveckling, utan ger även upphov till andra förändringar. Detta beror på att samtliga ovan redovisade tendenser förändrar den befintliga flödesstrukturen. Som exempel kan nämnas inrikesdelarna av utrikestransporterna, vilka ofta avser långväga flöden som passerar Skåneregionen till och från kontinenten. Omfördelningen mellan transportmedlen ger en ökning av denna trafik.
Det långväga transportarbetets ökning är i nivå med det totala transportarbetets ökning, eftersom det långväga transportarbetet utgör en så stor del av det totala transportarbetet. Man kan förvänta att transportarbetet kommer att öka från 85,0 miljarder tonkm år 2014 till 117 miljarder tonkm år 2030 och till 142,8 miljarder tonkm år 2050. Det långväga transportarbetets fördelning på transportmedel förväntas ändras relativt marginellt.
Transportmedelsfördelningen för såväl exporten som importen förväntas i stora drag att bibehållas, dock med en smärre förskjutning från sjöfart och järnväg till lastbil. Den bild av ”oföränderlighet” som ges av fördelningen mellan transportmedlen för de långväga transporterna innebär inte att förändringar uteblir. Man kan således förvänta en rad förändringar som kommer att påverka transportstrukturen. Komponenter som påverkas är förskjutningar mellan transportmedlen som inte syns i den övergripande fördelningen, utrikesandelar, transittrafik, branschsammansättning, regional struktur mm.
Bilaga 14 SOU 2015:110
460
Skillnader i ekonomisk utveckling inom olika branscher ger således förändringar av det totala transportarbetet, den transporterade godsmängden och branschsammansättningen. Trafikeringsförändringar inom ramen för befintlig infrastruktur ger huvudsakligen förändringar av export, import och transitflöden, vilket för vissa transportmedel på ett mycket påtagligt sätt ändrar den nuvarande flödesstrukturen.
Järnvägens transportarbete förväntas öka från 20,5 miljarder
tonkm år 2014 till 28,9 miljarder tonkm år 2030 och till 36,8 miljarder tonkm år 2050, vilket motsvarar en ökningstakt på 2,2 procent per år för perioden mellan åren 2014 och 2030, men endast 1,2 procent per år för perioden mellan åren 2030 och 2050.
En av de förbättringar i planen som investeringarna i infrastrukturen ger upphov till är att den största tillåtna axellasten höjs från 22,5 till 25 ton för hela järnvägsnätet inom Sverige. Det kan dock bli svårt att dra nytta av den högre axellasten vid utrikes transporter, eftersom de flesta länder i Europa endast tillåter en axellast på 22,5 ton och eventuella omlastningar vid den svenska gränsen är olönsamma oavsett transportavstånd.
Utbuds- och infrastrukturförbättringarna förväntas medföra att priset på inrikes järnvägstransporter kommer att kunna sänkas med i medeltal 15 procent och att medelhastigheten kommer att kunna höjas med i medeltal 6 procent. Samtidigt förväntas lastbilstrafiken kunna behålla samma pris och medelhastighet på sina transporter.
För utrikestrafiken förväntas på motsvarande sätt priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal 3 procent och medelhastigheten höjas från 25 till 33 km/h. Hastighetsökningen beror inte på högre maxhastighet utan ska i första hand ses som ett mått på att kvaliteten förbättras, så att den verkliga transporttiden i större utsträckning stämmer överens med den planerade tidtabellen. Även när det gäller utrikestrafiken förväntas lastbilen bibehålla samma nivå på pris och medelhastighet för sina transporter. Av omfördelningen från lastbil till järnväg faller huvuddelen på utrikestransporterna. Det innebär för transporterna inom Sverige att inrikesdelen av utrikestransporterna ökar.
Om man bortser från malmtransporterna förväntas järnvägens transportarbete öka något snabbare än den transporterade godsmängden, vilket medför att medeltransportsträckan ökar. Det förklaras av att branscher med längre transportavstånd förväntas få en
Bilaga 14
461
gynnsammare utveckling än de med kortare transportavstånd samt av att de ofta långväga utrikestransporterna förväntas öka något snabbare än inrikestransporterna.
Om man exkluderar malmen förväntas järnvägens inrikes transportarbete öka från 11,5 miljarder tonkm år 2014 till 13,3 miljarder tonkm år 2030 och till 15,8 miljarder tonkm år 2050, medan utrikes transportarbetet förväntas öka från 4,2 till 10,1 respektive 14,2 miljarder tonkm.
Ökningstakten för inrikes transporterna förväntas således bli långsammare än för utrikes transporterna, där den förhållandevis starka utvecklingen till stor del beror på att nivån i utgångsläget är relativt låg i relation till utrikeshandelns totala omfattning, men till största delen på en relativt god utveckling för såväl importen som exporten. Även om de branscher där järnvägen är relativt stora inte utvecklas lika gynnsamt som vissa andra branscher, förväntas den allmänna höga utvecklingstakten för exporten och importen gynna järnvägen.
Importen förväntas öka mer än exporten, vilket medför att den obalans som råder mellan transporter i nordlig respektive sydlig riktning kommer att minska något. Transporterna av tomma vagnar i nordlig riktning kommer således att minska. Fördelningen av järnvägens utrikesflöden på länder förväntas bli relativt oförändrad för såväl importen som exporten.
Järnvägens liksom övriga transportmedels transportarbete förväntas framför allt öka för högförädlat gods där järnvägens andel av transporterna är liten. Det förklaras av kraftiga produktions- och importökningar inom dessa branscher. Transporter där skogen är involverad (skogsbruk, massa/papper, trävaror) får en sämre utveckling. Det gäller speciellt transporter av papper där en minskad tidningsproduktion förväntas minska pappersbehovet.
Järnvägens produkter, dvs. systemtåg, vagnslast, kombi och
malmtrafik får förändrade andelar. Det totala transportarbetet för malmflödena uppgick år 2014 till 4,8 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,5 och år 2050 till 6,8 miljarder tonkm. I prognosunderlaget ingår därvid förutom MTABs malmflöden även MTABs olivin- och koltransporter samt Green Cargos malmtransporter. Malmtrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 minska med fyra procentenheter vid en jämförelse med år 2014.
Bilaga 14 SOU 2015:110
462
Av betydelse för en utökad kombitrafik med hjälp av containerisering och en utvidgad systemtågstrafik är bl.a. att det finns tillräcklig kapacitet. Trafikverkets plan innehåller kapacitetsinvesteringar, t.ex. utbyggnad av mer dubbelspår, fler och förbättrade mötesplatser på enkelspårsträckor samt förbigångsstationer på dubbelspårssträckor.
Det totala transportarbetet för kombitransporterna uppgick år 2014 till 4,4 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 9,3 och år 2050 till 13,6 miljarder tonkm. Kombitrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 öka med 11 och år 2050 med 16 procentenheter vid en jämförelse med år 2014. En uppdelning på inrikes och utrikes kombitrafik är utifrån prognosresultaten svår att få exakta siffror för, men man kan dock konstatera att ökningen blir större för utrikes än för inrikes kombi.
Ökningen av kombitrafiken bör relateras till att hanteringen av standardiserade containers och andra lastbärare är relativt praktisk oavsett vilka transportmedel som är involverade. Detta förklaras av att man för att få överföringen mellan transportmedlen hanterbar genomför transporterna med hjälp av lösa lastbärare, huvudsakligen containers, som transporteras på vagnar som alltid är specialutformade och att omlastning mellan transportmedlen vanligtvis sker i särskilda terminaler.
Användningen av terminaler är till viss del en svaghet, eftersom antalet terminaler är begränsat och att de som finns har höga driftkostnader samt att nya terminaler kräver stora investeringar. Ytterligare svagheter är att omloppen för containers är relativt komplexa och att utnyttjandet av volym och vikt är dålig.
Det finns således en rad svårigheter i samband med kombitransporter, men man kan dock konstatera att de tillvaratar de positiva egenskaperna från varje transportmedel. Om kombinationen utgörs av järnväg och lastbil utnyttjas lastbilens flexibilitet vid matartransporterna och järnvägens stordrifts- och miljöfördelar vid huvudtransporten. Det bör också noteras att de negativa effekter som erhålls på grund av omlastningar (lyft) får mindre betydelse ju längre transportavståndet är.
Merkostnaden blir således marginell vid långväga transporter till och från kontinenten. För långväga internationella transporter är således kombitransporterna i dess nuvarande form ett slagkraftigt alternativ. Vid kortväga inrikes flöden krävs dock ett mer små-
Bilaga 14
463
skaligt system som inte är beroende av stora terminaler, dyra lyft och stora volymer.
Sjöfarten är det transportmedel som varit drivande när det gäller containeriseringen, vilket förklaras av den smidiga hanteringen av containers på fartygen och vid på- och avlastning i hamnen. De kan staplas på och ställas bredvid varandra på ett relativt enkelt sätt. För att utnyttja fördelarna med containers fullt ut bör man även containerisera godset till och från hamnarna med landtransportmedlen.
För lastbilen som transporterar en stor andel av det högförädlade godset och allt gods med det allra högsta varuvärdet har containertransporter varit mer ”naturliga”. För järnvägen, som vanligtvis transporterar mer lågförädlat gods och massgods, har däremot containertransporter inte varit lika naturliga. För såväl lastbil som järnväg har, som delvis framgått ovan, det stora gemensamma problemet med kombitransporter med containers varit kostnaden för lyften i relation till undervägskostnaderna. Järnvägen har dock trots detta under senare år i allt större omfattning använt containers. Detta har medfört att verksamheten i hamnarna i vissa fall t.o.m. har kunnat bedrivas mer rationellt än om motsvarande transporter hade genomförts med lastbil. En bidragande orsak till detta är de fr.o.m. år 1998 etablerade järnvägsskyttlarna till och från hamnen i Göteborg.
En skyttel avser för denna trafik en direkttransport med kombitåg mellan Göteborg och en annan ort. Matartransporter finns således bara i ena änden och tågen rangeras inte samt avgår vanligtvis på bestämda tider. Detta system ger en mycket rationell hantering och har medfört stora ökningar av trafiken. Ökningarna går därvid att relatera till såväl överföringar från vagnslasttrafiken och lastbilen som nygenererade flöden. Framöver förväntas dock inte dessa flöden öka lika snabbt som de senaste åren. Skytteltrafiken till Göteborgs hamn kommer dock såväl år 2030 som år 2050 att dominera kombitrafiken i Sverige.
Det totala transportarbetet för systemtågen uppgick år 2014 till 5,0 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 9,0 och år 2050 till 11,5 miljarder tonkm. Systemtågens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 öka med sju procentenheter vid en jämförelse med år 2014. En stor del av ökningen kan relateras till att ett antal flöden som för närvarande går med vagnslast, men som år 2030 eller först år 2050 kommer att
Bilaga 14 SOU 2015:110
464
transporteras med systemtåg. Övergången från vagnslast till systemtåg baseras därvid bl.a. på varuslag och relation, men framför allt på transporterad godsmängd.
Det totala transportarbetet för vagnslasttrafiken uppgick år 2014 till 6,3 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,1 och år 2050 till 4,9 miljarder tonkm. Vagnslasttrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 minska med 13 och år 2050 med 18 procentenheter vid en jämförelse med år 2014. Minskningen går till stor del att relatera till övergången från vagnslast till kombi och systemtåg, omstrukturering av industrin, nedläggning av industrispår, minskning av järnvägens matartransporter, utbyggnad av vägnätet och effektivare lastbilar. Det bör noteras att minskningen av vagnslasttrafiken är så stor att det kan resultera i svårigheter att upprätthålla trafiken. Detta kan även få stora följder för övrig järnvägstrafik, varvid förutsättningarna för investeringar och underhåll av infrastrukturen ändras. Som yttersta konsekvens riskeras möjligheterna att upprätthålla annan trafik än de allra största flödena och ett mindre antal kombiflöden.
Det bör i sammanhanget noteras att det i prognoserna tagits hänsyn till effekterna av godskorridorer och en i framtiden helt avreglerad järnvägsmarknad i större delen av Europa. Effekterna av dessa förändringar finns dock inte redovisade renodlat. Det går därför inte att se hur förändringar påverkar eller påverkas av containeriseringen, se figurerna 5.1–5.13 och tabellerna 5.14 och 5.15.
I tabell 5.16 redovisas energi- och miljökonsekvenserna vid en avveckling av vagnslasttrafiken åren 2014, 2030 och 2050. För år 2050 har därvid som utgångsläge för vagnslasttrafikens nivå effekterna av höghastighetsbanor exkluderats. Det förutsätts också att all vagnslasttrafik överförs till lastbil och att 30 procent av järnvägens vagnslasttrafik går med diesellok, vilket är högre än normalt. Beräkningarna utgår från dagens relativa energiförbrukning och utsläpp. Som framgår av tabellen kommer ökningen av lastbilstransporterna och därmed dieselförbrukningen och koldioxidutsläppen bli relativt stor. Ökningen av den totala utsläppsnivån för godstransporterna uppgår med dessa förutsättningar till i storleksordningen 2 procent.
Bilaga 14
465
Bilaga 14 SOU 2015:110
466
Bilaga 14
467
Bilaga 14 SOU 2015:110
468
Bilaga 14
469
Bilaga 14 SOU 2015:110
470
Bilaga 14
471
Bilaga 14 SOU 2015:110
472
Bilaga 14
473
Bilaga 14 SOU 2015:110
474
5.2 Kapacitetsalternativet
I kapacitetsalternativet ingår ett brett register av åtgärder som syftar till att åstadkomma ett transportsystem med lägre energiförbrukning och mindre utsläpp genom en ökad andel transporter med järnväg och sjöfart. De föreslagna åtgärderna går endast att genomföra på lång sikt, vilket bl.a. beror på att de avtal som träffas mellan operatörer och transportköpare i de flesta fall är långsiktiga samtidigt som de ofta är integrerade i företagets egen logistik. Det är således mycket svårt att genomföra förändringar som omgående leder till överföringar av gods från lastbil till järnväg. Man kan däremot genom en successiv process uppnå förändringar, eftersom det inte finns några hinder i form av varuslag och relationer för att uppnå förändringarna.
Vid en jämförelse med basalternativet bör noteras att det i kapacitetsalternativet förutsätts tidigarelagda järnvägsutbyggnader kombinerat med att godstågen blir 1 050 meter långa och en högsta tillåten axellast i tunga stråk på 30 ton. Konsekvenserna av dessa åtgärder redovisas nedan.
Som en sidoeffekt till överföringen av gods från lastbil till järnväg kommer även för vissa varuslag och i vissa relationer gods från utrikes sjöfart att överföras till järnväg. Det blir också ett utbyte av gods mellan lastbil och utrikes sjöfart.
För inrikes sjöfart blir det däremot varken överföringar till eller från järnväg och lastbil, vilket beror på att de varuslag som transporteras med inrikes sjöfart endast marginellt konkurrerar med järnväg eller lastbil i de relationer där åtgärderna förorsakar förändringar.
Flertalet av de föreslagna åtgärderna är svåra att genomföra, medan vissa torde vara enkla att åstadkomma. En del av åtgärderna består av att man ger förutsättningar för marknaden att utvecklas åt ett önskvärt håll. Dessa kostar vanligtvis ingenting, medan kostnaden för många av de andra åtgärderna är hög. Detta gäller såväl för investeringar som för drift.
Bilaga 14
475
Fullt ut avreglerad järnvägsmarknad inom EU
En i praktiken avreglerad järnvägsmarknad i större delen av Europa skulle framför allt skapa bättre förutsättningar för utrikestransporterna från Sverige. Det skulle också innebära en större mångfald av järnvägsföretag och därmed ökad konkurrens med bättre service och lägre priser. Erfarenheterna visar att när nya företag etableras så sätter det också en press på de gamla nationella bolagen som också blir effektivare.
De stora lastbilsflödena på våra vägar består både av stora kunders transporter, men också av många små kunders transporter. De nya järnvägsföretagen kommer att kunna tillgodose de mindre företagens flöden. Etablerandet av nya järnvägsföretag kommer också att kunna leda till att nya produkter introduceras. Som exempel kan nämnas en utvecklad linjetrafik med konkurrerande internationella och nationella linjer samt en inrikes småskalig kombitrafik.
Etableringen av nya järnvägsföretag kan stimuleras genom olika former av etableringsbidrag. Byråkratin skulle kunna minskas genom att man förenklar företagens administration och genom att utbildning av lokförare och administratörer möjliggörs i större omfattning än i dagsläget. Möjligheten att hyra lok under en kortare tid skulle också kunna förbättra situationen för nyetablerade järnvägsföretag.
Förbättrade villkor för utrikestransporterna
Ett förbättrat samarbete mellan järnvägsföretagen och ett införande av internationella godskorridorer skulle minska väntetiderna vid gränspassager och ge en bättre kvalitet.
Medelhastigheten för internationella godstransporter antas kunna öka från dagens 25 till 70 km/h, dvs. samma nivå som för framtidens inrikestransporter. Den ökade medelhastigheten beror således inte på högre maxhastighet utan att på att järnvägsföretagen kan kontrollera flödet hela vägen och köra utan onödiga stopp.
Ökningen av medelhastigheten skulle leda till att transporttiderna till södra Europa i många fall skulle minska med flera dygn. Det bör dock noteras att överföringen från utrikes lastbilstrafiken påverkas mindre än från utrikes sjöfarten av dessa förändringar, eftersom minskningen av transporttiderna framför allt påverkar
Bilaga 14 SOU 2015:110
476
flödena till och från södra Europa, där lastbilens andel av transporterna är liten och därmed överföringspotentialen låg.
Harmoniserade banavgifter i Europa skulle i kombination med andra åtgärder kunna leda till prissänkningar på 20 procent. I Tyskland, som är involverat i de flesta flöden oavsett start- och målpunkt, är banavgifterna mycket höga. Sänkta priser och framför allt snabbare transporter skulle på ett relativt dramatiskt sätt förbättra konkurrenssituationen gentemot övriga transportmedel. Troligtvis skulle dock den relativa prisförändringen bli för liten för att på ett avgörande sätt påverka transporterna till och från den nordligare delen av Europa.
Ett annat sätt att öka efterfrågan på järnvägstransporter är olika former av lastbilsavgifter eller vägavgifter, vilka förekommer i flera länder i Europa, t.ex. Tyskland, Österrike och Schweiz. Dessa har olika bakgrund, ibland enbart finansiella men ibland också av miljöskäl. Med tanke på klimatfrågan skulle det behövas ett enhetligt europeiskt system med relativt höga avgifter för koldioxidutsläpp. Utsläppsrätter för industrins transporter är en annan möjlighet, men där är inte styreffekterna lika kända.
Förbättrade prestanda
– Höjning av högsta tillåtna axellasten till 25–30 ton
För närvarande uppgår den tillåtna axellasten för huvuddelen av nätet till 22,5 ton. I Sverige pågår en utbyggnad av vissa banor för 25 tons axellast, vilket innebär en minskning av transportkostnaderna med cirka 10 procent. En utbyggnad till 25 ton på hela järnvägsnätet skulle innebära en avsevärd förbättrad konkurrenssituation för järnvägen. En höjning till 30 ton skulle medföra att transportkostnaden skulle minska med cirka 20 procent, varvid konkurrensen gentemot övriga transportmedel skulle förbättras ytterligare. Det kan påpekas att det i USA tillämpas en axellast på 35 ton. Tekniskt är således mycket höga axellaster möjliga.
På kort sikt kan man inte att dra nytta av den högre lastvikten vid utrikes transporter, eftersom de flesta länder i Europa endast tillåter en axellast på 22,5 ton och eventuella omlastningar vid den svenska gränsen är olönsamma oavsett transportavstånd. En fram-
Bilaga 14
477
tida uppgradering i prioriterade godskorridorer på kontinenten kan dock lösa detta problem.
Uppgraderingen till en högsta tillåten axellast på 30 ton ska ses i perspektivet av att vägnätet genomgått en kraftig standardförbättring, och att bruttovikt kunnat höjas genom att högre axellaster tillåtits. Uppgraderingen till 30 tons axellast för järnvägen kan således betraktas som en liknande förbättring för järnvägen. – Utvidgning av största tillåtna lastprofilen
En höjning av den största tillåtna lastprofilen till lastprofil C skulle innebära att såväl bredden som höjden på järnvägsvagnarna kan utökas samtidigt som de avskurna hörnen på vagnarna kan tas bort. Den ökade lastvolymen skulle medföra att transportkostnaden för framför allt det högförädlade godset skulle minska, varvid konkurrenssituationen gentemot lastbilen skulle förbättras.
Högre axellaster och större lastprofil kräver förutom åtgärder i infrastrukturen också att det finns vagnar som kan utnyttja dessa prestanda. Om man vet att förändringar av axellast och lastprofil kommer att genomföras kan man ta hänsyn till detta vid förnyelse av vagnparken och vid ombyggnad av gamla vagnar. – kapacitetshöjande åtgärder
En höjning av kapaciteten leder inte i sig till någon överföring av gods från lastbil till järnväg. Den snabbt ökande efterfrågan på både gods- och persontrafik innebär däremot att det är svårt att få tåglägen för nya tåg och att kvaliteten blir dålig när banorna ligger på kapacitetsgränsen. Även om godstransporter huvudsakligen genomförs nattetid och persontransporter dagtid uppstår kapacitetsproblem, då godstågen alltmer också kör på dagen. I dag är det kapacitetsproblem i storstadsområdena och t.ex. på Ostkustbanan.
Förbättrade och förlängda mötesspår vid enkelspårsträckor, förbigångsstationer vid dubbelspårsträckor och utbyggnad till dubbelspår på hårt belastade länkar skulle minska stoppen i trafiken och höja medelhastigheten för inrikestrafiken. Åtgärderna skulle utvidga marknaden man når övernatt, vilket skulle förbättra konkurrensen gentemot lastbilen. Möjlighet finns också att köra längre tåg. Ett normalt godståg är 750 m och väger 1 600 ton, men det är tekniskt möjligt att köra godståg som är avsevärt längre och tyngre.
Bilaga 14 SOU 2015:110
478
Det kräver dock längre mötes- och bangårdspår. Om man t.ex. kör dubbelt så långa tåg kan man köra hälften så många tåg eller öka kapaciteten och köra dubbelt så mycket gods. I sammanhanget kan noteras att man i USA kör tåg som är 2–3 km långa.
Utveckling av kombitrafik – införande av ett lättkombisystem
Ett lättkombisystem kan byggas upp med tåg som går i slingor längs olika linjer där av- och pålastning sker under vägen. På vissa ställen skulle man kunna byta vagnar mellan olika slingor för att därigenom täcka in en stor marknad med framför allt kortväga relationer. Systemet är huvudsakligen tänkt att attrahera högförädlat gods och täcka 40 orter. Förutom flöden mellan dessa orter skulle man också kunna generera matarflöden till den traditionella kombitrafiken och eventuellt även till vagnslasttrafiken. För den traditionella kombitrafiken skulle införandet av ett lättkombisystem innebära att terminalerna skulle kunna koncentreras till färre orter.
Utökning av antalet industrispår och möjligheter att utnyttja dessa
En utökning av antalet industrispår skulle medföra att antalet trafikerade orter skulle öka. Utöver att man skulle kunna tillföra ett relativt stort antal orter som tidigare trafikerats, skulle man även kunna tillföra ett antal orter där det är möjligt att med rimliga investeringar få tillgång till järnväg. De orter som skulle kunna tillkomma där det för närvarande saknas järnväg, är de där lastbilsflödena till och från orten är mycket stora. Sammantaget innebär detta att det skulle bli en relativt stor ökning av antalet orter samtidigt som strukturen för orterna skulle ändras. Utvecklingen av industrispåren och antalet orter som trafikeras med järnväg innebär att konkurrenssituationen gentemot lastbilen skulle förbättras högst avsevärt.
För att förbättra förutsättningarna för industrispår skulle man kunna etablera ett samrådsförfarande såväl vid byggande och rivning som vid trafikeringsbeskrivningar för industrispår. Vidare skulle man kunna anpassa de linjeföringstekniska kraven till
Bilaga 14
479
trafiken på industrispåren. För byggande och underhåll av industrispår skulle man kunna tillämpa samma modell för järnvägstrafiken som för vägtrafiken, vilket skulle ge konkurrensneutralitet gentemot vägtrafiken och leda till lägre kostnader för transportkunderna. Vagnslasttrafiken som ofta är effektivare än direkt lastbil och kombi kan därvid förväntas öka. I förlängningen leder detta till att näringslivets transportkostnad blir lägre och att konkurrensen mellan transportmedlen skulle öka och järnvägen få en större marknadsandel.
Det bör i sammanhanget framhållas att inga åtgärder har förutsatt några försämringar för lastbilstrafiken jämfört med basalternativet i form av högre bränslepriser eller kilometerskatter eller liknande utan att de enbart avser förbättringar av järnvägen. Det skulle givetvis vara möjligt att järnvägens godstransporter skulle kunna öka ännu mer om någon form av miljöavgifter skulle införas. vilket genomförts i vissa länder och diskuteras i Sverige.
Det totala transportarbetet blir detsamma som i basalternativet. Järnvägens transportarbete skulle om de föreslagna åtgärderna
genomfördes uppgå till 40,3 miljarder tonkm år 2030 och 58,2 miljarder tonkm år 2050, vilket är 11,4 respektive 24,4 miljarder tonkm mer än i basalternativet. Utrikes sjöfartens transportarbete skulle uppgå till 29,2 miljarder tonkm år 2030 och 32,1 miljarder tonkm år 2050, vilket kan jämföras med basalternativets nivåer på 31,8 respektive 37,8 miljarder tonkm. Långväga lastbilens transportarbete skulle uppgå till 37,7 miljarder tonkm år 2030 och 41,0 miljarder tonkm är 2050, vilket kan jämföras med basalternativets nivå på 46,5 respektive 58,7 miljarder tonkm.
De föreslagna åtgärderna skulle ge upphov till ny omfattande trafikering samt relativa förbättringar för järnvägen vad gäller priser och framför allt tider. För inrikestrafiken blir det huvudsakligen en överföring från lastbilen. Förändringarna skulle påverka lastbilsflödena mellan svenska orter i ett flertal för lastbilen trafikstarka relationer där det tidigare inte fanns någon konkurrens från järnvägen.
Förbättringarna för järnvägens inrikestrafik förklaras bl.a. av att antalet trafikerade orter utökas till en mycket hög nivå. Det utökade antalet orter medför att nästan en miljard tonkm överförs från lastbil till järnväg år 2030. Det har härvid antagits att nästan
Bilaga 14 SOU 2015:110
480
allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket givetvis är en förenkling.
Inrikes järnvägstrafiken skulle också förbättras av det nya lättkombisystemet genom att åstadkomma en avsevärt bättre tillgänglighet till järnvägsnätet. Detta medför att i storleksordningen två miljarder tonkm skulle överföras från lastbil till järnväg år 2030. Allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket förklaras av att trafiken nästan uteslutande förväntas gå mellan de 40 orter i Sverige som ingår i systemet. Utökningen av antalet trafikerade orter och införandet av lättkombi samt de övriga föreslagna åtgärderna ger tillsammans en prissänkning för järnvägen på i medeltal 35 procent samt ökningar av medelhastigheten med 40 procent. Detta skulle leda till att inrikestrafiken med järnväg tar avsevärda marknadsandelar från lastbilen.
De föreslagna åtgärderna för utrikestrafiken medför att priset för järnvägstransporter kommer att kunna sänkas med i medeltal 20 procent och medelhastigheten höjas från 25 till 70 km/h. Detta skulle resultera i en mycket omfattande överföring från såväl lastbil som sjöfart.
De positiva samhällsekonomiska effekterna av överföringen av gods från lastbil är minskade transportkostnader för kunderna samt mindre trängsel och olyckor på vägarna. Samtidigt innebär vissa av åtgärderna ökade kostnader för investeringar och underhåll i järnvägsnätet och i vissa fall också etableringskostnader. Minskad lastbilstrafik innebär också minskade kostnader för vägunderhåll och på sikt även minskade investeringar i vägnätet.
Även sjöfarten minskar något, vilket också ger positiva miljöeffekter, eftersom järnvägstrafiken som huvudsakligen är eldriven (94 %) ger mindre utsläpp än vid fartygstransport. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv motsvaras dock nyttorna av minskad sjöfart med ökad trafik med tågfärjor i utrikes trafik. Investeringar i industrispår och terminaler motsvaras av kostnaderna för investeringar i terminaler för lastbilstrafik. Utvecklingen framgår av figurerna 5.17–5.19.
Järnvägens produkter dvs. systemtåg, vagnslast, kombi och
malmtrafik har i detta alternativ relativt oförändrade andelar. Den totala nivån ökar dock dramatiskt. Ökningen går att relatera till det ovan beskrivna stora antalet åtgärder, vilka sammantaget bör betraktas som en bruttolista. Ett mer realistiskt synsätt för detta
Bilaga 14
481
alternativ är att välja ett mindre antal av de föreslagna åtgärderna och utifrån dessa beräkna ett transportarbete och en viss fördelning på produkter, sektorer mm. samt en reviderad flödesstruktur. I redovisningen nedan antas dock att samtliga föreslagna åtgärder genomförs.
Det totala transportarbetet för malmflödena uppgick år 2014 till 4,8 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,5 och år 2050 till 6,8 miljarder tonkm. Nivåerna för prognosåren är således identiska med de som redovisades för basalternativet. Liksom för basalternativet ingår i detta alternativ förutom MTABs malmflöden även MTABs olivin- och koltransporter samt Green Cargos malmtransporter.
Malmtrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 minska med i storleksordningen en tiondel vid en jämförelse med år 2014. Det bör i sammanhanget noteras att sannolikheten att de möjliga förändringarna av den framtida malmtrafiken som redovisas för basalternativet är större med detta alternativ.
Utöver dessa förändringar kan det i detta alternativ även bli förskjutningar mellan godsflödena i västlig resp. östlig riktning förorsakade av längre tåg med högre totalvikter och andra kapacitetshöjande åtgärder.
Det totala transportarbetet för kombitransporterna uppgick år 2014 till 4,4 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 10,0 och år 2050 till 12,2 miljarder tonkm. I detta ingår införandet av ett lättkombisystem med 40 orter och möjligheter att från detta system generera matarflöden till den traditionella kombi- och vagnslasttrafiken. Vid jämförelser med år 2014 förväntas kombitrafikens andel av järnvägens transportarbete år 2030 öka med tre till fyra procentenheter för att år 2050 falla tillbaka till samma nivå som år 2014.
Ökningen fram till 2030 går framför allt att relatera till införandet av lättkombisystemet. En uppdelning på inrikes och utrikes kombitrafik är utifrån prognosresultaten svår att genomföra, men man kan dock konstatera att införandet av lättkombisystemet gör att ökningen blir större för inrikes än för utrikes kombi. Trots införandet av ett lättkombisystem förväntas skytteltrafiken till Göteborgs hamn att fortsätta dominera kombitrafiken i Sverige såväl år 2030 som år 2050.
Bilaga 14 SOU 2015:110
482
Det totala transportarbetet för systemtågen uppgick år 2014 till 5,0 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 13,4 och år 2050 till 20,0 miljarder tonkm. Systemtågens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 öka med i storleksordningen en tiondel vid en jämförelse med år 2014. Andelen hade åren 2030 och 2050 blivit avsevärt större om den överföring av vagnslasttrafik med stora flöden till systemtåg som genomförts för de två övriga alternativen även genomförts för detta alternativ.
Det totala transportarbetet för vagnslasttrafiken uppgick år 2014 till 6,3 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 11,5 och år 2050 till 19,3 miljarder tonkm. Genom det stora antalet vidtagna åtgärder för att förbättra villkoren för järnvägen kombinerat med att det inte blir någon överföring av vagnslasttrafik till systemtåg eller kombitrafik blir nivån troligtvis orealistiskt hög. Vagnslasttrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 minska med två procentenheter vid en jämförelse med år 2014 för att år 2050 öka med fem procentenheter vid en jämförelse med 2030. Utvecklingen framgår av figurerna 5.20–5.21.
Bilaga 14
483
Bilaga 14 SOU 2015:110
484
Bilaga 14
485
Bilaga 14 SOU 2015:110
486
5.3 Lågalternativet
I lågalternativet är förutsättningarna när det gäller ekonomi- och övriga samhällsutvecklingen samt banavgifterna identiskt med de i bas- och kapacitetsalternativet. Det förutsätts att Ostlänken, Götalandsbanan och Europabanan byggs ut, men att Rail Freight Corridors får en låg kapacitet och att delar av det kapillära nätet läggs ned.
Till skillnad från i bas- och kapacitetsalternativet har antagits att inga lastbilsavgifter införs. Avgifterna för övriga transportmedel antas förbli oförändrade. Till skillnad från i övriga alternativ prioriteras inte järnvägen i något avseende. Som exempel kan nämnas att industrispåren successivt kommer att avvecklas, vilket blir en naturlig del av att det kapillära nätet läggs ned.
Lastbilens bruttovikt kommer år 2030 att öka till 74 ton och år 2050 till 90 ton. Fordonslängden ökar år 2050 till 34 meter. Detta medför att relativpriserna förändras mellan sjöfarten och lastbilen samt mellan järnvägen och lastbilen på ett för sjöfarten och framför allt järnvägen ogynnsamt sätt.
Konsekvenserna av en höjning av banavgifterna med 200 procent, sjöfarten farledsavgifter med 100 procent, lastbilens avgifter med 1,6 kronor per fordonskm och en råoljeprishöjning från 90 till 125 $ per fat i relation till nivåerna år 2010 framgår av basalternativet.
I lågalternativet förväntas det totala transportarbetet öka lika mycket som i bas- och kapacitetsalternativen. Förändringarna i relation till basalternativet avser endast förskjutningar i fördelningen mellan transportmedlen. Egentligen genererar lågalternativet förändringar av det totala transportarbetet, eftersom avstånden mellan samma avsändarorter och mottagarorter i genomsnitt är 12 procent längre för järnvägen och 40 procent längre för sjöfarten än den är för lastbilen. Om hänsyn tas till det gods som överförs mellan transportmedlen blir dock dessa skillnader mindre och för att göra framställningen åskådlig har bortsetts från detta vid redovisningen.
När det gäller fördelningen mellan transportmedlen måste man kunna tolka konsekvenserna av försämringarna för järnvägens relativpriser på ett riktigt sätt. Det är därvid viktigt att notera att kostnadsstrukturen skiljer sig mellan transportmedlen. Detta får
Bilaga 14
487
som konsekvens att lastbilen är lönsammare vid kortare avstånd, medan järnvägen och framför allt sjöfarten är lönsammare vid längre avstånd. Man kan också notera att medeltransportsträckan följdriktigt för lastbilen är kortare än för järnvägen, medan den är längre för sjöfarten än för järnvägen. Detta gäller även om transportsträckorna är mätta som lastbilsavstånd.
För beräkningarna i modellen har genomgående använts dessa jämförbara lastbilsavstånd, eftersom det för kunden är ointressant om godset t.ex. måste transporteras runt kusten eller gå fågelvägen för att komma till den aktuella målpunkten.
Järnvägsföretagen kan agera på olika sätt när relativpriserna mot lastbilen försämras. Resultaten som erhålls via modellberäkningarna förutsätter att järnvägsföretagens priser kvarstår på den befintliga nivån, varför relativpriserna förändras i enlighet med storleken på prissänkningen för lastbilen efter att de större bilarna etablerats.
Detta är dock sannolikt ett något missvisande antagande. I den förhandlingssituation som uppstår är transportkunderna medvetna om de bakomliggande faktorerna och kommer därför troligtvis att begära att järnvägsföretagen reducera prisskillnaden för transportköparna.
Till saken hör att ett antal relativt nyetablerade järnvägsföretag sätter en prispress på de redan etablerade järnvägsföretagen, vilket troligtvis ytterligare kommer att förstärka möjligheten för transportkunderna att få ett reducerat pris. Samtidigt kan man dock notera att marginalerna mellan pris och kostnad troligtvis är lägre för de små järnvägsföretagen samtidigt som avsaknaden av långsiktiga avtal är vanligare och benägenheten att ta spotflöden större, vilket sammantaget missgynnar dessa företag.
Resultaten förutsätter också att det inte råder någon kapacitetsbrist för lastbilstransporter som överföringen från järnvägen ger upphov till och att en eventuell minskning i kapaciteten inte leder till höjda priser för lastbilstransporterna. Genom att ökningarna för lastbilen blir relativt marginella, kan man dock anta att en kapacitetsbrist inte kommer att uppstå och att prisbilden kommer att vidmakthållas.
Det finns även andra faktorer som kan inverka på resultaten. Som exempel kan nämnas förändringar av tarifferna, där man t.ex. kan ändra prisbilden beroende på avstånd, varuslag etc. Man kan
Bilaga 14 SOU 2015:110
488
även ändra servicenivåerna genom att erbjuda lagerhållning mm. för att därigenom förbättra konkurrenssituationen.
När det gäller höjningen av dieselpriset bör det i sammanhanget påpekas att nästan alla järnvägsflöden som går med dieseldrift även till viss del går på det övriga nätet och där ofta framförs med eltåg. En stor del av den dieseldrivna godstrafiken fungerar således som matartrafik till eldrivna fjärrtåg, varför dessa är beroende av de dieseldrivna tågen. De är även beroende av dieselloken genom att växlingen i den eldrivna trafiken till stor del utförs av diesellok. Trots det kommer troligtvis inte höjda dieselpriser ha någon större inverkan på prisbilden för järnvägen.
Det bör också noteras att förändringarna i relativpriser gentemot lastbilen kan leda till en förändrad transportstruktur. Som exempel kan nämnas att antalet transporter till hamnar som ligger i nära anslutning till produktionen kan förväntas öka på bekostnad av hamnar som är lokaliserade på långa avstånd från produktionsställena. En sådan förändring kommer att få som konsekvens att transportarbetet för sjöfarten kommer att öka trots att den transporterade godsmängden förblir oförändrad.
Järnvägens transportarbete beräknas minska med 3,6 miljarder
tonkm år 2030 vid en jämförelse med basalternativet, vilket motsvarar drygt 12 procent av transportarbetet. Minskningen år 2050 beräknas uppgå till 8,5 miljarder tonkm, vilket motsvarar en fjärdedel av transportarbetet. Godset kommer till största delen att överföras till lastbil, varför transportarbetet med lastbil kommer att öka nästan lika mycket som järnvägens transportarbete kommer att minska.
En uppdelning av transporterna på förädlingsnivå visar att nedgången blir mindre för det mer högförädlade godset, vilket förklaras av att priset per tonkm redan är relativt högt i utgångsläget. Detta medför att överföringen från järnväg till lastbil för dessa varuslag blir något mer begränsad, vilket t.ex. innebär att skytteltrafiken till och från Göteborgs hamn troligtvis endast kommer att påverkas marginellt av de höjda banavgifterna.
Malmtransporterna avviker från övriga flöden genom mycket tunga tåg och korta avstånd, varför det inte blir någon större inverkan på trafiken när relativpriserna förändras. Utvecklingen för malmtransporterna antas därför bli likadan oavsett pris.
Bilaga 14
489
En möjlig konsekvens av de stora höjningarna av avgifterna skulle kunna bli att lastbilen låter priserna förbli på samma nivå som tidigare, vilket i kombination med prishöjningar för transportsektorn förorsakade av andra faktorer skulle kunna få konsekvenser för produktionens lokalisering. Om det inte kommer att finnas ett prisalternativ som gör produktionen lönsam i en ort kan detta bidra till att man lokaliserar produktionen till en annan ort i Sverige eller att man flyttar produktionen utomlands. Man kan också helt lägga ner produktionen och istället köpa produkten från en annan producent i Sverige eller i utlandet.
Järnvägens produkter, dvs. systemtåg, vagnslast, kombi och
malmtrafik förändras i detta alternativ dramatiskt genom att vagnslasten helt försvinner omkring år 2050. Att ange exakt vid vilken tidpunkt all vagnslasttrafik är avvecklad är i det närmaste omöjligt. Det blir dock med största sannolikhet ett abrupt slut. Orsaken till att vagnslasten försvinner är att man inte kan uppnå den kritiska massa som behövs för att kunna driva verksamheten som omfattar trafikering, rangering mm.
Ytterligare en stor förändring i detta alternativ är att den totala nivån minskar samtidigt som malmtrafiken kvarstår på samma nivå som i basalternativet. Minskningarna för de övriga produkterna blir därmed relativt omfattande och går att relatera till det ovan beskrivna förändringar av förutsättningarna för trafikeringen i detta alternativ.
Det totala transportarbetet för malmflödena uppgick år 2014 till 4,8 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,5 och år 2050 till 6,8 miljarder tonkm. Nivåerna för prognosåren är således identiska med de som redovisades för basalternativet. Liksom för basalternativet ingår i detta alternativ förutom MTABs malmflöden även MTABs olivin- och koltransporter samt Green Cargos malmtransporter.
Det totala transportarbetet för kombitransporterna uppgick år 2014 till 4,4 miljarder tonkm och förväntas år 2030 liksom år 2050 uppgå till 8,1 miljarder tonkm. Nivån blir dock något högre år 2050 än år 2030. Vid jämförelser med år 2014 förväntas kombitrafikens andel av järnvägens transportarbete såväl år 2030 som år 2050 öka med 11 procentenheter. Den relativt ogynnsamma utvecklingen mellan åren 2030 och 2050 förklaras av att de avsevärt tyngre och
Bilaga 14 SOU 2015:110
490
länge lastbilarna framför allt förväntas konkurrera ut järnvägens kombiflöden.
En uppdelning på inrikes och utrikes kombitrafik är utifrån prognosresultaten svår att genomföra, men man kan dock konstatera att ökningen troligtvis blir större för inrikes än för utrikes kombi. Skytteltrafiken till Göteborgs hamn förväntas fortsätta dominera kombitrafiken i Sverige såväl år 2030 som år 2050.
Det totala transportarbetet för systemtågen uppgick år 2014 till 5,0 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 7,8 och år 2050 till 10,4 miljarder tonkm. Systemtågens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 öka med sju procentenheter och år 2050 med 17 procentenheter vid en jämförelse med år 2014. Den stora ökningen mellan åren 2030 och 2050 beror bl.a. på att en del systemtågsflöden förväntas genereras i samband med avvecklingen av vagnslasttrafiken.
Det totala transportarbetet för vagnslasttrafiken uppgick år 2014 till 6,3 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 3,9 miljarder tonkm för att, som framgått ovan, år 2050 helt försvinna. Utvecklingen framgår av figurerna 5.22–5.26.
Bilaga 14
491
Bilaga 14 SOU 2015:110
492
Bilaga 14
493
Bilaga 14 SOU 2015:110
494
5.4 Jämförelse mellan alternativen
I detta avsnitt jämförs utvecklingen för de olika alternativen med varandra. Eftersom basalternativet utgör en förlängning av nuvarande utveckling ”business as usual” jämförs först kapacitetsalternativet och lågalternativet med detta. Därefter jämförs även kapacitetsalternativet med lågalternativet.
Till att börja med jämförs järnvägens marknadsandelar för de olika alternativen. Det bör framhållas att järnvägens marknadsandel i sig inte är ett självändamål, men att den är ett indirekt tecken på att man lyckats göra tåget attraktiv och ökat tillgängligheten. Om man tar marknadsandelar från färdmedel med högre relativ energiförbrukning och utsläpp är det också ett mått på att järnvägen bidrar till att uppnå klimatmålen. Därför redovisas också påverkan på andra transportmedel. En vidare diskussion om detta förs senare.
Av figur 5.27 framgår utvecklingen av järnvägens marknadsandel. Den var 22,5 procent av det totala transportarbetet år 2014. I basalternativet ökar andelen av det totala transportarbetet till 22,6 procent år 2030 och till 23,6 procent år 2050. Andelen har tidigare varit som högst nästan 26 procent år 1992. Även om nivån i prognosen inte kommer upp till denna nivå, kan man notera en ökning och då framför allt för perioden 2030–2050. Uppgången går därvid bl.a. att relatera till förbättringarna för godsflödena beroende på etablerandet av höghastighetsbanor. Om dessa inte tas med i beräkningarna, skulle nivån förbli relativt oförändrad vid en jämförelse med år 2014.
I kapacitetsalternativet ökar marknadsandelen till 25,2 procent till år 2030 och till 26,3 procent år 2050. Att skillnaden mellan basalternativet och detta alternativ blir så stor redan år 2030 beror bl.a. på att höghastighetsbanorna blir färdigställda tidigare i detta alternativ. Således ingår de först i prognosen för 2050 för basalternativet, men redan år 2030 i detta alternativ.
Skillnaderna mellan järnvägens andelar går dock huvudsakligen att relatera till de mycket omfattande åtgärder som genomförs i kapacitetsalternativet för att förbättra förutsättningarna för järnvägen. Som exempel kan nämnas förbättrade villkor för utrikestrafiken, höjning av högsta tillåtna axellast, utvidgning av största tillåtna lastprofil samt andra kapacitetshöjande åtgärder såsom för-
Bilaga 14
495
bättrade och förlängda mötesspår vid enkelspårssträckor och en utökning av antalet förbigångsstationer vid dubbelspårssträckor.
För lågalternativet minskar marknadsandelen till 19,8 procent år 2030 och till 16,2 procent år 2050. Att marknadsandelen minskar så mycket beror på att järnvägen inte prioriteras i något avseende. Som exempel kan nämnas att Rail Freight Corridors antas få en låg kapacitet och att industrispåren successivt kommer att avvecklas. Det bör dock noteras att man liksom för basalternativet kan tillgodoräkna de positiva effekterna för godsflödena av etablerandet av höghastighetsbanor.
De minskningar av trafik som ingår i lågalternativet kompenseras således av de ökningar som sker som en följd av förbättringar av infrastrukturen. Om så inte vore fallet skulle järnvägsandelen ha blivit ännu lägre.
Man kan också jämföra kapacitetsalternativet med lågalternativet som något förenklat skulle kunna sägas bästa möjliga jämfört med sämsta möjliga utveckling av järnvägen allt annat konstant. Det innebär enligt förutsättningarna för prognoserna att inga ekonomiska kriser uppstår eller att drastiska kostnadsförändringar sker för konkurrerande färdmedel.
Skillnaden mellan kapacitetsalternativet som år 2050 får en marknadsandel på 41 procent och lågalternativet där motsvarande nivå uppgår till 18 procent blir därvid ganska stor. Genomgående gäller att de största skillnaderna i de procentuella marknadsandelarna är för vagnslasttrafiken, som när det gäller andelen av järnvägens transporter varierar från 0 till 33 procent från låg- till kapacitetsalternativet.
Av figur 5.28 framgår skillnaden i transportarbete i tonkilometer mellan samtliga alternativ. De gröna staplarna visar skillnaderna mellan kapacitets- och basalternativet. Järnvägen ökar med 21,4 miljarder tonkilometer, långväga lastbilen minskar med cirka 16,9 miljarder och utrikes sjöfarten med 4,5 miljarder tonkilometer i kapacitets- jämfört med basalternativet år 2050. Det framgår också av figuren att utvecklingen för järnvägen kommer tidigare i kapacitetsalternativet, bl.a. beroende på att höghastighetsbanorna antas vara klara år 2030.
Skillnaden mellan låg- och basalternativet framgår av de röda staplarna. Järnvägen minskar med 11,5 miljarder tonkilometer, långväga lastbilen ökar med 9,4 miljarder och utrikes sjöfarten med
Bilaga 14 SOU 2015:110
496
2,1 miljarder tonkilometer i lågalternativet jämfört med basalternativet år 2050. Skillnaderna mellan alternativen ökar, liksom i den föregående jämförelsen, mer från år 2030 till år 2050.
Jämför man slutligen kapacitetsalternativet med lågalternativet blir skillnaderna stora och de ökar med tiden. Nivån för järnvägen blir cirka 32,9 miljarder tonkilometer högre och nivån för långväga lastbilen blir 26,3 miljarder lägre, medan nivån för utrikes sjöfarten blir 6,6 miljarder tonkilometer lägre i kapacitetsalternativet jämfört med lågalternativet år 2050, vilket bidrar till att uppfylla klimat- och miljömålen, Visserligen ökar även transporterna med lastbil och utrikes sjöfart, men eftersom energiförbrukningen och utsläppen per tonkilometer är så mycket lägre för järnvägen blir nettoresultatet positivt trots ökningar för övriga transportmedel.
På lång sikt kan skillnaderna bli ganska stora mellan en större satsning på järnvägen och en mindre satsning, oavsett vilka alternativ man jämför. Sannolikt kommer skillnaderna att förstärkas genom att en större satsning på järnvägen också påverkar lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser på lång sikt, vilket inte prognoserna tar hänsyn till.
Bilaga 14
497
6 Prognoser för persontransporter
6.1 Basalternativet
Avsikten är att basalternativet ska spegla en allmän tillväxt i transportmarknaden och dels de investeringar i infrastruktur som redan är beslutade eller planerade att genomföras. Detta alternativ är också definierat med utgångspunkt från dagens prisnivå och konkurrenssituation. Nuvarande organisationsmodell med en upphandlad regional trafik och en avreglerad fjärrtrafik förutsätts gälla.
Prognosen utgår från Trafikverkets åtgärdsplan 2014–2025 och dess tänkta förlängning fram till 2030. Trafiksystemet i basprognosen är i grunden det verkliga trafiksystemet år 2014 som kompletterats med utökad trafik på vissa sträckor, främst regional tågtrafik. Fjärrtrafiken antas i basprognosen i regel ha ett upplägg som i dag, men kompletterat med Ostlänken och med viss konkurrerande trafik på de största linjerna.
Den privata konsumtionen är den faktor som driver tillväxten av det totala transportarbetet mest, dels genom att man får mer
Bilaga 14 SOU 2015:110
498
pengar att resa för, dels för att det driver på bilinnehavet som i sin tur ökar resekonsumtionen.
Transportarbetet ökade snabbare än den privata konsumtionen nästan hela tiden fram till slutet av 1990-talet. Mycket tyder på att det skett ett trendbrott. Den snabba tillväxten i början av perioden beror framför allt på privatbilens expansion. Den procentuella tillväxten avtar successivt, samtidigt som det finns variationer över tiden. Sambandet mellan privatkonsumtion och transportarbete blir också svagare, dvs. elasticiteten sjunker.
Tillväxten för kortväga resor, långväga resor och utrikes resor har varierande utvecklingstakt. Utrikes flygresor är de som har ökat snabbast och därnäst kommer långväga inrikesresor. Tillväxten avtar även här successivt samtidigt som de långväga resorna är mer beroende av konjunkturvariationer än de kortväga resorna. Detta visar också på ett annat faktum, nämligen att nästan alla människor gör, och har länge gjort lokala resor nästan varje dag. Det kan gälla allt ifrån att gå ut till ladan och mjölka korna till att ta tunnelbanan till arbetet. Tåget, och därefter bilen har vidgat människornas horisont, så att man även börjat göra regionala och interregionala resor. Sedan kom flyget som möjliggjort internationella resor på ett helt annat sätt än tidigare. Ju snabbare transportmedel, desto längre reser man och ju mer pengar man har desto mer har man råd att resa snabbt.
Den privata konsumtionen förväntas öka med 2,5 procent per år perioden 2014–2030 och 2,0 procent per år perioden 2030–2050. Befolkningsökningen blir 0,5 procent per år och uppgår under hela perioden till 15 procent. Ökningen är högst i storstadsområdena.
Basalternativet innebär en tillväxt av det totala transportarbetet med 22 procent, dvs. 1,2 procent per år från år 2014 till år 2030 och med 16 procent eller 0,7 procent per år mellan åren 2030 och 2050. Det blir en i perioden 2014–2030 något högre tillväxt än under perioden 1990–2014 då den var 1,0 procent per år. Tillväxten blir dock lägre för perioden 2030–2050.
Utvecklingen av det totala transportarbetet framgår av figur 6.1. Utvecklingen av det totala transportarbetet med bil, järnväg, övrig kollektivtrafik och gång-cykel framgår av figur 6.2.
Bilaga 14
499
Utvecklingen 2014–2030
Trafiksystemet har förutsatts byggas ut enligt nu gällande planer och dess tänkta förlängning. För järnvägen innebär det att Citybanan i Stockholm liksom partiellt fyrspår på Mälarbanan tas i trafik, att Västkustbanan blir dubbelspårig i sin helhet och att Västlänken i Göteborg byggs och tas i trafik.
Ostlänken byggs som en första etapp av högastighetsnätet och färdigställs till år 2027. Ostlänken ökar kapaciteten och förutsätts trafikeras med tåg som möjliggör en restidsförkortning till Malmö år 2030. Göteborg–Bollebygd–Borås förutsätts initialt trafikeras med snabba regionaltåg.
Ett antal nya snabbtåg sätts i trafik av SJ eller nya operatörer för att öka kapaciteten på befintligt nät, men den största tillåtna hastigheten förblir till 200 km/h. Regionaltågstrafiken fortsätter att expandera i hela landet men särskilt där befolkningen ökar, dvs. i Skåne, Västsverige och Mälardalen.
Sammantaget får detta till följd att tågtrafiken ökar med cirka 50 procent fram till år 2030 och marknadsandelen ökar från 8 till 10 procent framför allt på bekostnad av bil och långväga buss. De viktigaste förklaringarna är infrastruktursatsningarna ovan som innebär ökad kapacitet och kortare restider samt fortsatt tillväxt.
Flyget ökar framför allt på de marknader där inte snabbtågskonkurrensen är så stark, men förblir konstant mellan Stockholm– Göteborg. Jämfört med utvecklingen sedan år 1990, då flyget minskade, innebär detta att flyget totalt sett kommer att öka med drygt 14 procent fram till år 2030. Den långväga busstrafiken minskar något. Bilresandet ökar med 19 procent fram till år 2030, dvs. med 1,1 procent per år. Den lokala och regionala kollektivtrafiken ökar. Gång- och cykeltrafiken i tätorterna ökar något.
Utvecklingen 2030–2050
Den viktigaste förändringen är att höghastighetsbanorna Götalandsbanan (Stockholm–Jönköping–Göteborg) och Europabanan (Stockholm–Jönköping–Malmö) byggs ut och trafikeras fullt ut med höghastighetståg i 320 km/h. En förutsättning är att detta medför att den kortaste restiden Stockholm-Göteborg blir 2 tim-
Bilaga 14 SOU 2015:110
500
mar och Stockholm–Malmö 2,5 timmar. Enligt nuvarande målsättning ska dessa nya banor vara färdigställda år 2035.
Dessutom byggs järnvägen Oslo–Göteborg ut för en största tillåten hastighet på 250 km/h. Dubbelspår byggs ut på Ostkustbanan mellan Gävle och Sundsvall, vilket möjliggör en restid på 2 timmar mellan Stockholm–Sundsvall. Norrbotniabanan byggs Umeå–Luleå och förbättringar sker också av banan mellan Sundsvall och Kramfors. I övrigt förutsätts kapacitetsåtgärder i infrastruktur och nya tåg som möjliggör något kortare restider på befintligt nät, vilket kan möta den ökade efterfrågan av både person- och godstrafik.
Färdigställandet av höghastighetsbanorna bidrar till att järnvägens transportarbete ökar kraftigt 2030–2050. Ökningen är 73 procent eller 2,8 procent per år och ökningen är större för långväga resor än för regionala resor. En stor del beror på höghastighetsbanorna, men även det faktum att kapaciteten ökar och restiderna minskar längs korridorerna Västkusten och Ostkusten har stor betydelse.
Utvecklingen innebär att järnvägens marknadsandel av det totala persontransportarbetet ökar från 8 procent år 2014 till 10 procent år 2030 och till 16 procent år 2050. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget, se tabell 6.4 och figur 6.5.
På den regionala marknaden har bilen stor betydelse och genererar många resor som är svåra att ersätta enbart med bättre tåg- eller kollektivtrafik. Tåget kan visserligen få en hög marknadsandel i de korridorer där det byggts ut men kan inte byggas ut överallt. I så fall krävs en annan samhällsstruktur och ett annat beteende.
Utvecklingen av höghastighetsnätet och snabbare förbindelser innebär att tåget tar marknadsandelar från främst inrikesflyget, där efterfrågan minskar med cirka 30 procent mellan åren 2030 och 2050. Det beror på att det blir snabbare eller lika snabbt att åka tåg som flyg i nästan hela södra och mellersta Sverige, mellan Stockholm och Köpenhamn och upp till Sundsvall-Härnösand.
Tåget tar också marknadsandelar från bilen, men bilresandet ökar trots detta med 10 procent mellan åren 2030–2050, vilket är en något lägre tillväxttakt än för åren 2014–2030. Marknadsandelen för bil minskar från 74 procent år 2014 till 72 procent år 2030 och
Bilaga 14
501
till 69 procent år 2050, vilket framför allt beror på det långväga resandet. Det totala bilresandet förblir på en relativt hög nivå. Det övriga resandet med kollektiva färdmedel ökar men andelen förblir konstant på 11 procent.
Tågtrafikens fördelning på produkter redovisas i figur 6.3. Av figuren framgår den stora ökningen som en följd av höghastighetsbanorna omkring år 2035. De ersätter delvis snabbtågen på de befintliga banorna. En ny produkt, snabbtåg i 250 km/h, börjar introduceras år 2035. Omkring år 2030 avvecklas de flesta InterCity och nattåg som körts med loktåg. Regional- och lokaltåg ökar successivt under hela perioden.
Bilaga 14 SOU 2015:110
502
Bilaga 14
503
Bilaga 14 SOU 2015:110
504
6.2 Kapacitetsalternativet
I kapacitetsalternativet ingår en ytterligare satsning på järnvägen jämfört med basalternativet som syftar till att öka tillgängligheten och bidra till att klimatmålen uppnås. Det sker genom att göra tågresorna attraktiva så att fler väljer att åka tåg istället för bil, eftersom tåget har lägre energiförbrukning och mindre utsläpp.
Kapacitetsalternativet innebär att Götalandsbanan och Europabanan färdigställs redan till 2030. I alternativet sker en ytterligare satsning på att öka kapaciteten, varvid järnvägen mellan Stockholm– Oslo byggs ut för 250 km/h. Det svenska höghastighetsnätet kopplas till det europeiska genom den fasta förbindelsen via Fehmarn Bält. Gods- och persontrafik blir delvis separerad.
I kapacitetsalternativet bedrivs interregional fjärrtrafik och trafik på höghastighetsnätet som koncessioner mot anbud. Där trafikunderlaget är stort kan det även finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma för kompletterande trafik. Det trafiksvaga nätet vidmakthålls och utvecklas främst med hänsyn till godskundernas behov.
Kapacitetsalternativet innebär i princip samma tillväxt som basalternativet av det totala transportarbetet som följd av den ekonomiska utvecklingen. Det totala transportarbetet blir dock något högre som en följd av att fler nya resor genereras genom kortare restider från nya tågförbindelser. Det totala transportarbetet ökar med 23 procent, dvs. 1,3 procent per år från år 2014 till år 2030 och med 15 procent eller 0,7 procent per år mellan åren 2030 och 2050. Det är i perioden 2014–2030 en något högre tillväxt än under perioden 1990–2014 då den var 1,0 procent per år, men en något lägre tillväxt vid en jämförelse med perioden 2030–2050.
Utvecklingen av det totala transportarbetet med tåg, flyg, järnväg, övrig kollektivtrafik, bil och gång-cykel framgår av tabell 6.7. Järnvägens marknadsandel av det långväga och kortväga transportarbetet och totalt framgår av figur 6.8.
Utvecklingen 2014–2030
Trafiksystemet har förutsatts byggas ut enligt nu gällande planer och dess tänkta förlängning, men dessutom färdigställs höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan till år 2030. Enligt
Bilaga 14
505
nuvarande målsättning ska dessa nya banor vara färdigställda år 2035. Precis som i basalternativet ingår Citybanan i Stockholm, partiellt fyrspår på Mälarbanan, att Västkustbanan blir dubbelspårig i sin helhet och Västlänken i Göteborg samt kapacitetsförstärkningar i Skåne.
Götalandsbanan Stockholm–Jönköping–Göteborg och Europabanan Stockholm–Jönköping–Malmö trafikeras fullt ut med höghastighetståg i 320 km/h så att den kortaste restiden Stockholm– Göteborg blir 2 timmar och Stockholm–Malmö 2,5 timmar. Höghastighetsbanorna trafikeras både av snabba direkttåg, tåg med uppehåll för mellanmarknaderna och med vissa direkttåg utan byte till större orter utanför höghastighetsbanorna såsom t.ex. Kalmar– Växjö.
Fjärrtrafiken på det övriga nätet trafikeras huvudsakligen med snabbtåg av SJ eller nya operatörer. Kapaciteten på det övriga nätet ökar bl.a. som en följd av höghastighetsbanorna, men den största tillåtna hastigheten förblir initialt 200 km/h. Regionaltågstrafiken fortsätter att expandera i hela landet, men särskilt där befolkningen ökar mest, dvs. i Skåne, Västsverige och Mälardalen.
Som framgått ovan förutsätts ett system med koncessioner mot anbud, vilket möjliggör att krav kan ställas på korta restider samtidigt som förbindelser mellan så många orter som möjligt upprätthålls.
Detta för att säkerställa att inte utbudet koncentreras enbart till vissa marknader med konkurrerande trafik som inte bidrar till ökad tillgänglighet. Där trafikunderlaget är stort kan det även finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma för kompletterande trafik. Målsättningen med ett sådant system är att utbudet ska få en mer samhällsekonomisk än företagsekonomisk inriktning för att säkerställa att de stora investeringarna utnyttjas på ett optimalt sätt.
Färdigställandet av höghastighetsbanorna bidrar till att järnvägens transportarbete ökar kraftigt till år 2030. Ökningen är nästan 100 procent eller 4,3 procent per år och är större på långväga än på regionala resor. Sammantaget får detta till följd att marknadsandelen ökar från 8 till 14 procent framför allt på bekostnad av flyg och bil. De viktigaste orsakerna är färdigställandet av höghastighetsnätet som innebär ökad kapacitet och kortare restider samt förbinder de områden där tillväxten är störst.
Bilaga 14 SOU 2015:110
506
Flyget minskar med 23 procent som en följd av höghastighetstågen, men har fortfarande en stark ställning till Norrland och givetvis i utrikestrafiken. Utvecklingen påminner om perioden 1990–2009 då flyget minskade med 17 procent bl.a. som en följd av att snabbtågstrafiken introducerades, varvid tågtrafiken ökade med 82 procent. Den långväga busstrafiken minskar något, medan den lokala och regionala kollektivtrafiken ökar. Gång- och cykeltrafiken i tätorterna ökar något.
Utvecklingen 2030–2050
De viktigaste förändringarna är liksom i basalternativet att järnvägen Oslo–Göteborg byggs ut för en största tillåten hastighet på 250 km/h. Dubbelspår byggs ut på Ostkustbanan mellan Gävle och Sundsvall, vilket möjliggör en restid på 2 timmar mellan Stockholm– Sundsvall. Norrbotniabanan byggs Umeå–Luleå och förbättringar sker också av banan mellan Sundsvall och Kramfors. I övrigt förutsätts kapacitetsåtgärder i infrastruktur och nya tåg som möjliggör något kortare restider på befintligt nät, vilket kan möta den ökade efterfrågan av både person- och godstrafik.
Dessutom byggs sträckan Stockholm-Oslo ut för 250 km/h, vilket möjliggör en restid under 3 timmar. Den byggs ut i en delvis ny sträckning Stockholm–Västerås/Eskilstuna–Örebro–Karlstad– Oslo genom att Nobelbanan Örebro–Kristinehamn och en genande länk mellan Arvika och Lilleström byggs ut. Det innebär att ett snabbtågsnät för 250 km/h etableras längs Västkusten mellan Oslo och Köpenhamn, längs Ostkusten mellan Stockholm och Umeå och mellan Stockholm och Oslo via Örebro.
Detta bidrar till att järnvägens transportarbete fortsätter öka kraftigt 2030–2050 från en redan hög nivå. Ökningen är 57 procent eller 2,3 procent per år och ökningen är större på långväga resor än på regionala resor. En stor del beror på kapaciteten ökar och restiderna minskar längs korridorerna Västkusten och Ostkusten samt Stockholm–Oslo samt en fortsatt tillväxt på höghastighetsbanorna.
Utvecklingen innebär att järnvägens marknadsandel av det totala persontransportarbetet ökar från 8 procent år 2014 till 14 procent år 2030 och till 18 procent år 2050. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande
Bilaga 14
507
utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget.
Utvecklingen av de snabbare förbindelserna i 250-nätet innebär att tåget tar marknadsandelar från främst inrikesflyget, där efterfrågan minskar med cirka 26 procent mellan 2030 och 2050. Det beror på att det blir snabbare eller lika snabbt att åka tåg som flyg i nästan hela södra och mellersta Sverige mellan Stockholm och Köpenhamn och Oslo samt upp till Umeå.
Tåget tar också marknadsandelar från bilen men bilresandet ökar med 8 procent åren 2030–2050. Marknadsandelen för bil minskar från 74 procent år 2014 till 71 procent år 2030 och 66 procent år 2050, framför allt beroende på det långväga resandet. Utvecklingen av bilresandet stagnerar därmed för långväga resor. Andelen för det övriga resandet med kollektiva färdmedel ökar från 11 till 12 procent.
Tågtrafikens fördelning på produkter redovisas i figur 6.6. Av figuren framgår den stora ökningen som en följd av höghastighetsbanorna omkring år 2030. De ersätter delvis snabbtågen på de befintliga banorna. En ny produkt snabbtåg i 250 km/h börjar introduceras år 2035 och ökar efter år 2040. Omkring år 2030 avvecklas de flesta InterCity- och nattåg som körts med loktåg. Regional- och lokaltåg ökar successivt under hela perioden.
Bilaga 14 SOU 2015:110
508
Bilaga 14
509
6.3 Lågalternativet
Lågalternativet innebär en mindre satsning på järnvägen än basalternativet, främst av ekonomiska skäl. Nu beslutade och planerade banor byggs, men därefter sker inte några större satsningar på nya länkar eller banor. Det innefattar också att viss olönsam trafik läggs ned.
Lågalternativet innebär att Ostlänken byggs ut som planerat till år 2030, men att den regionala trafiken får relativt stort utrymme. Höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan byggs också ut till år 2050. Inga ytterligare satsningar görs på nya banor för snabba tåg. Fjärrtrafiken bedrivs på kommersiella villkor i högst 200 km/h. Regionaltågen koncentreras till och mellan de stora tätorterna. All olönsam interregional persontrafik läggs ned och de trafiksvagaste banorna antas vara nedlagda redan år 2030. En bidragande orsak till detta är också att godstrafiken på dessa banor minskar bl.a. som en följd av tyngre och längre lastbilar. Därmed blir den samhällsekonomiska nyttan av att bibehålla dessa banor mindre.
Bilaga 14 SOU 2015:110
510
Lågalternativet innebär i princip samma totala trafiktillväxt som basalternativet av det totala transportarbetet som en följd av den ekonomiska utvecklingen. Det totala transportarbetet blir dock något lägre, eftersom tågutbudet är något sämre blir det färre nya resor genereras. Det totala transportarbetet ökar med 22 procent, dvs. 1,2 procent per år, vilket är samma tillväxt som i basalternativet även om nivån är marginellt lägre och med 14 procent eller 0,7 procent per år mellan åren 2030 och 2050, vilket är något lägre än i basalternativet där det ökar med 16 procent. Det är i perioden 2014–2030 en något högre tillväxt än under perioden 1990–2014 då den var 1,0 procent per år, men en något lägre tillväxt än vid en jämförelse med perioden 2030–2050.
Utvecklingen av det totala transportarbetet framgår av tabell 6.10. Utvecklingen av det totala transportarbetet med bil, järnväg, övrig kollektivtrafik och gång-cykel framgår av figur 6.11.
Utvecklingen 2014–2030
Trafiksystemet har förutsatts byggas ut enligt nu gällande planer och dess tänkta förlängning. För järnvägen innebär det att Citybanan i Stockholm liksom partiellt fyrspår på Mälarbanan tas i trafik, att Västkustbanan blir dubbelspårig i sin helhet och att Västlänken i Göteborg byggs och tas i trafik.
Ostlänken byggs som en första etapp av höghastighetsnätet och färdigställs till år 2027. Ostlänken ökar kapaciteten, men förutsätts inte utnyttjas till sin fulla potential år 2030. Göteborg–Bollebygd– Borås förutsätts initialt trafikeras med snabba regionaltåg.
Ett antal nya snabbtåg sätts i trafik av SJ eller nya operatörer för att öka kapaciteten på befintligt nät, men den största tillåtna hastigheten förblir till 200 km/h. Regionaltågstrafiken fortsätter att öka, men i lägre takt och huvudsakligen där befolkningen ökar, dvs. i Skåne, Västsverige och Mälardalen.
Viss trafik läggs ned, för fjärtrafik gäller det generellt nattågen och för regionaltrafik trafiken på de flesta länsbanorna som inte redan i dag är upprustade eller som finns i plan. Staten köper ingen olönsam trafik, vilket är anledningen till att nattågen till Norrland försvinner. Trafiken på banor med litet trafikunderlag dras ner men läggs inte ner helt.
Bilaga 14
511
Sammantaget får detta till följd att tågtrafiken ökar med cirka 24 procent fram till år 2030 vilket är hälften så mycket som i basalternativet och marknadsandelen ökar från 8 till 9 procent framför allt på bekostnad av långväga buss. De viktigaste förklaringarna är infrastruktursatsningarna ovan som innebär ökad kapacitet och kortare restider, men som motverkas av vissa neddragningar av trafik samt en lägre tillväxt.
Flyget ökar framför allt på de marknader där inte snabbtågskonkurrensen är stark. Jämfört med utvecklingen sedan år 1990, då flyget minskade, innebär detta att flyget totalt sett kommer att öka med drygt 29 procent fram till år 2030. Den långväga busstrafiken minskar något. Bilresandet ökar med 22 procent fram till år 2030, dvs. med 1,3 procent per år. Den lokala och regionala kollektivtrafiken ökar. Gång- och cykeltrafiken i tätorterna ökar något.
Utvecklingen 2030–2050
Den viktigaste förändringen är att höghastighetsbanorna Götalandsbanan (Stockholm–Jönköping–Göteborg) och Europabanan (Stockholm–Jönköping–Malmö) byggs ut och trafikeras med höghastighetståg. Den regionala trafiken får relativt stort utrymme och även om det också går direkttåg mellan Stockholm–Göteborg på 2 timmar och Stockholm–Malmö på 2,5 timmar blir utbudet inte optimalt. Det blir en blandning av kommersiellt utbud med förhållandevis höga priser och ett samhällsstyrt utbud med längre restider.
I övrigt förutsätts kapacitetsåtgärder i infrastruktur och nya tåg som möjliggör något kortare restider på befintligt nät, vilket kan möta den ökade efterfrågan av både person- och godstrafik. Inga helt nya länkar byggs och den största tillåtna hastigheten förblir 200 km/h och inte som i basalternativets 250 km/h.
Färdigställandet av höghastighetsbanorna bidrar ändå till att järnvägens transportarbete ökar kraftigt åren 2030–2050. Ökningen är 54 procent eller 2,2 procent per år och ökningen är större för långväga resor än för regionala resor. Det beror huvudsakligen på höghastighetsbanorna.
Utvecklingen innebär att järnvägens marknadsandel av det totala persontransportarbetet ökar från 8 procent år 2014 till 9 procent år
Bilaga 14 SOU 2015:110
512
2030 och till 11 procent år 2050. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget.
Utvecklingen av höghastighetsnätet och innebär att tåget tar marknadsandelar från främst inrikesflyget, där efterfrågan minskar med cirka 22 procent mellan åren 2030 och 2050. Resandet med inrikesflyget blir därmed år 2050 på samma nivå som i dag dvs. 3,5 miljarder personkilometer men med en annan struktur. Det beror på att det med höghastighetsbanorna blir snabbare eller lika snabbt att åka tåg som flyg i nästan hela södra Sverige, men att flyget fortfarande är konkurrenskraftigt i norra Sverige.
Tåget tar också marknadsandelar från bilen på långväga resor, men inte på regionala resor där bilens marknadsandel förblir konstant på 76 procent under hela perioden. Bilresandet ökar med 12 procent mellan åren 2030–2050, vilket är en högre tillväxttakt än i basalternativet. Marknadsandelen för bil ökar från 74 procent år 2014 till 75 procent år 2030 och minskar därefter till 72 procent år 2050, vilket framför allt beror på det långväga resandet. Det totala bilresandet förblir på en relativt hög nivå. Det övriga resandet med kollektiva färdmedel ökar men andelen minskar från 11 till 10 procent år 2050.
Tågtrafikens fördelning på produkter redovisas i figur 6.9. Av figuren framgår ökningen som en följd av höghastighetsbanorna omkring åren 2035–2040. De ersätter delvis snabbtågen på de befintliga banorna. Snabbtåg i 250 km/h ingår inte i detta alternativ. InterCity- och nattåg som körts med loktåg avvecklas under 2020talet. Viss trafik med regionaltåg läggs ner successivt fram till år 2020 och turtätheten minskas på linjer med mindre trafikunderlag, varför ökningstakten blir lägre även efter år 2030. Lokaltåg ökar successivt under hela perioden, men i lägre takt än i basalternativet som en följd av sämre utbud.
Bilaga 14
513
Bilaga 14 SOU 2015:110
514
6.4 Jämförelse mellan alternativen
I detta avsnitt jämförs utvecklingen för de olika alternativen med varandra. Eftersom basalternativet utgör en förlängning av nuvarande utveckling ”business as usual” jämförs först kapacitetsalternativet och lågalternativet med detta. Därefter jämförs även kapacitetsalternativet med lågalternativet.
Till att börja med jämförs järnvägens marknadsandelar för de olika alternativen. Det bör framhållas att järnvägens markandsandel i sig inte är ett självändamål, men att den är ett indirekt tecken på att man lyckats göra tåget attraktivt och ökat tillgängligheten. Om man tar marknadsandelar från färdmedel med högre relativ energiförbrukning och utsläpp är det också ett mått på att järnvägen bidrar till att uppnå klimatmålen. Därför redovisas också påverkan på andra transportmedel. En vidare diskussion om detta förs senare.
Av figur 6.12 framgår utvecklingen av järnvägens marknadsandel. Den var 8 procent av det totala transportarbetet år 2014, där långväga resor står för 15 procent och regionala resor för 6 procent. I basalternativet ökar andelen av det totala transportarbetet till 10 procent år 2030 och till 16 procent år 2050. Det blir således en för-
Bilaga 14
515
dubblad marknadsandel på lång sikt. Den har tidigare varit som lägst drygt 5 procent år 1992 efter att moms på resor införts, men har under långa perioder legat på 6–7 procent. Att den blir så hög i prognosen beror till stor del på höghastighetsbanorna, men också på att biltrafiken inte ökar lika mycket som tidigare, vilket är en fortsättning på den nuvarande utvecklingen.
I kapacitetsalternativet ökar marknadsandelen från 8 procent år 2014 till 13 procent år 2030 och till 18 procent år 2050. Att ökningen blir högre 2030 än i basalternativet beror främst på att höghastighetsbanorna är färdigställda. De ingår först i prognosen för år 2050 för basalternativet, då skillnaden mellan alternativen inte är lika stor. Skillnaderna är störst för långväga resor.
För lågalternativet ökar marknadsandelen från 8 procent år 2014 till 9 procent år 2030 och till 11 procent år 2050. Att marknadsandelen ökar beror på att i princip samma infrastruktursatsningar ingår fram till år 2030, där de flesta redan är beslutade eller ligger i plan och att höghastighetsbanorna ingår år 2050. De minskningar av trafik som ingår i lågalternativet kompenseras således av de ökningar som sker som en följd av förbättringar av infrastrukturen och en hög tillväxt i de större relationerna.
Man kan också jämföra kapacitetsalternativet med lågalternativet, som något förenklat skulle kunna sägas vara bästa möjliga utveckling jämfört med sämsta möjliga utveckling av järnvägen allt annat konstant. Det innebär enligt förutsättningarna för prognoserna att inga ekonomiska kriser uppstår eller att drastiska kostnadsförändringar sker för konkurrerande färdmedel.
Skillnaden mellan kapacitetsalternativet som får en marknadsandel på 18 procent och lågalternativet med 11 procent blir då ganska stor. Genomgående gäller att de största skillnaderna i de procentuella marknadsandelar är på de långväga resorna som varierar mellan 16 och 25 procent från låg- till kapacitetsalternativet, medan de regionala resorna varierar mellan 5 och 10 procent. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget.
För regionala resor gäller att järnvägen kan ha en hög marknadsandel längs de stråk där den är utbyggd, men att den inte kan byggas ut överallt. En stor del av det regionala resandet är genererat av bilen i sig och kan inte ersättas med kollektiva resor. För att minska
Bilaga 14 SOU 2015:110
516
dessa resor krävs ett annat beteende och på lång sikt en annan samhällsstruktur, att man t.ex. handlar lokalt istället för att åka till stormarknader och att på lång sikt stormarknader inte byggs utan det satsas på lokal service.
Av figur 6.13 framgår skillnaden i transportarbete för de olika färdmedlen mellan samtliga alternativ. De gröna staplarna visar skillnaderna mellan kapacitets- och basalternativet. Tåg ökar med cirka 5 miljarder, bil minskar med cirka 4 miljarder, flyg minskar med 0,7 miljarder och övrig kollektivtrafik ökar med 0,7 miljarder personkilometer i kapacitets- jämfört med basalternativet år 2050. Man ser också att utvecklingen kommer tidigare i kapacitetsalternativet, eftersom höghastighetsbanorna är klara år 2030.
Skillnaden mellan lågalternativet och basalternativet framgår av de röda staplarna. Tåg minskar med cirka 8 miljarder, bil ökar med cirka 7 miljarder, flyg ökar med 1,5 miljarder och övrig kollektivtrafik minskar med 1,5 miljarder personkilometer i lågalternativet jämfört med basalternativet år 2050. Skillnaderna mellan alternativen ökar här också mer från 2030 till år 2050.
Jämför man slutligen kapacitetsalternativet med lågalternativet blir skillnaderna stora och de ökar med tiden. Tåg är cirka 14 miljarder personkilometer högre och bil är cirka 12 miljarder lägre, flyg är 1,5 miljarder lägre och övrig kollektivtrafik är cirka 2 miljarder personkilometer högre i kapacitetsalternativet jämfört med lågalternativet. Det innebär att bilresandet är 8 procent mindre och flygresandet drygt 40 procent mindre i kapacitets- än i lågalternativet, vilket bidrar till att uppfylla klimat- och miljömålen. Visserligen ökar tågresandet med 60 procent och det övriga kollektivresandet med 10 procent, men energiförbrukningen och utsläppen per personkilometer är så mycket lägre i tågtrafik och även i kollektivtrafik, varför nettoresultatet blir positivt.
På lång sikt kan skillnaderna bli ganska stora mellan en större satsning på järnvägen och en mindre satsning, oavsett vilka alternativ man jämför. Sannolikt kommer skillnaderna att förstärkas genom att en större satsning på järnvägen också gynnar kollektivtrafiken och påverkar lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser på lång sikt, vilket inte prognoserna tar hänsyn till.
Bilaga 14
517
Bilaga 14 SOU 2015:110
518
7 Kapacitetsutnyttjande i järnvägsnätet
7.1 Utvecklingen av utbudet i tågkilometer
Hittills har huvudsakligen utvecklingen av efterfrågan på järnvägstrafiken i form av antalet ton- och personkilometer beskrivits. För kapacitetsutnyttjandet samt för drift och underhåll har utbudet i tågkilometer och andra faktorer som hänger ihop med tågen stor betydelse. Det har inte varit möjligt att göra några prognoser för detta inom ramen för detta projekt, utan här beskrivs först den hittillsvarande utvecklingen och därefter i kommande avsnitt en möjlig utveckling i framtiden av belastningen på järnvägsnätet och kapacitetsutnyttjandet.
Den hittillsvarande utvecklingen för järnvägens trafikarbete i tågkilometer framgår av figurerna 7.1 och 7.2. Totalt har antalet tågkilometer ökat med 44 procent sedan år 1988. Utbudet av persontrafik i tågkilometer har ökat med 80 procent mellan åren 1988 och 2014, medan produktionen av godstågskm har minskat med 12 procent. Godstrafiken var dock större än någonsin tidigare toppåret 2008, medan det år 2014 var lägre än något år under den aktuella perioden. Det har således skett en förskjutning från gods- till persontrafik, varför persontrafikens andel har ökat från 60 till 76 procent.
Av tabell 7.3 framgår att antalet personkilometer har ökat med 82 procent och antalet tonkilometer med 18 procent samtidigt som antalet dragfordon minskat med 15 procent. Trafik med dieseldrift har minskat med 49 procent, medan trafik med eldrift ökat med 60 procent räknat i tågkilometer.
Av tabell 7.4 framgår att produktiviteten i antal ton per tåg i godstrafiken ökat med 33 procent till 574 ton per tåg, medan medelbeläggningen i persontågen legat ungefär konstant på 105 personer per tåg i persontrafiken. Produktiviteten för lok och motorvagnar (dragfordon) har ökat med 78 procent till 11 030 mil per dragfordon och år. De stora strukturförändringarna i järnvägstrafiken kan ställas i relation till järnvägsnätets utbyggnad.
Det svenska järnvägsnätet var år 2014 cirka 1 100 mil långt och har minskat 6 procent i banlängd sedan år 1988, se tabell 7.5. Det beror på att några banor lagts ned. Standarden på järnvägsnätet har dock ökat kraftigt sedan år 1988. Antalet kilometer dubbel- och flerspåriga banor har ökat med 63 procent och den elektrifierade
Bilaga 14
519
banlängden har ökat med 10 procent. År 2014 hade 18 procent dubbelspår eller fyrspår, medan 82 procent således var enkelspårigt. 76 procent av järnvägsnätet är elektrifierat och 95 procent av trafiken i tågkilometer sker med eldrift. 73 procent av järnvägsnätet är försett med automatisk tågkontroll (ATC) som förhindrar att tågen kör för fort eller krockar. Även detta har byggts ut under den aktuella perioden.
Vad som inte framgår av dessa siffror är att ett stort antal nya banor har byggts eller rustats upp så att de fått en hög standard, t.ex. Mälarbanan, Svelandsbanan, Arlandabanan, Öresundsbron, dubbelspår på västkustbanan, Botniabanan och hela snabbtågsutbyggnaden. Om inte denna utbyggnad skett hade kanske en del av dessa banor förr eller senare lagts ned eller fått kraftigt minskad trafik. Nu har i stället genomsnittshastigheten ökat med cirka 20 procent och turtätheten fördubblats, vilket framgått av kapitel 3.2.
Även för godstrafiken har många förbättringar skett, t.ex. i form av ökad axellast, större lastprofil och möjligheter att köra längre tåg på fler banor. Utvecklingen av godstrafiken har dock inte varit lika positiv. Den ökade produktiviten är en följd av strukturomvandlingen av godstrafiken som bl.a. beror på en ökad intermodal och intramodal konkurrens. Här finns också en negativ utveckling som visar sig i nedlagda industrispår och minskad vagnslasttrafik.
Av tabell 7.6 framgår att utnyttjandet av banorna har ökat med 53 procent från cirka 29 till 44 tåg per bankilometer och dag under perioden 1988–2014. Antalet passagerare har ökat med 93 procent till 3 481 per km bana och dag och antalet godston med 25 procent till 6 116 per bankm och dag. Man skulle kunna uttrycka som att det på en genomsnittlig svensk järnväg passerar 70 bussar med 50 passagerare och 150 fullastade lastbilar med 40 ton per dag. Nu är inte dessa jämt fördelade över nätet utan belastningen varierar, vilket framgår av nästa avsnitt.
Antalet bruttotonkilometer per km bana och dag har ökat med 38 procent mellan åren 1988 och 2014. Detta är ett grovt mått på belastningen av järnvägsnätet, vilket har betydelse för underhållet. Till detta kommer att även den största tillåtna hastigheten och axellasten ställer krav på underhållet samt att fordon med olika utformning av löpverken kan påverka slitaget.
Hur effektivt är järnvägen i Sverige utnyttjad i förhållande till andra länder? Av tabell 7.7 framgår nyckeltal för några länder och
Bilaga 14 SOU 2015:110
520
för EU totalt. Först befolkningstätheten som är 21 invånare per km2 i Sverige jämfört med t.ex. 229 i Tyskland och 115 i EU. Banlängden per invånare blir 1,2 meter i Sverige jämfört med 0,4 meter per invånare i Tyskland och EU27. Ett annat mått är banlängd i meter per km2 som är 25 meter i Sverige och 94 meter i Tyskland samt 49 meter i EU. Sverige har således ganska mycket järnväg per invånare, men inte lika mycket i förhållande till ytan. Det gäller också Finland och Norge som har en liknande struktur, medan Danmark är mer kontinentalt.
Mäter man sedan utnyttjandet av järnvägen ligger Sverige mycket högt jämfört med de flesta länder i Europa. Vi har ett godstransportarbete på 2 450 tonkm per invånare och år jämfört med Tyskland som har 1 400 och EU cirka 900. Även persontransportarbetet som uppgår till cirka 1 200 personkm per invånare och år ligger högre än Tyskland som ligger på 900. Högst ligger dock Schweiz med 2 300 personkm per invånare och år. Så även om vi har mycket järnvägar i förhållande till befolkningen så transporterar och reser vi också mycket med tåg.
Ytterligare ett mått är miljoner tonkilometer per km bana och år som uppgår till 2,1 i Sverige, något högre än genomsnittet på 1,8 i EU och 1,0 miljoner personkilometer per km bana och år jämfört med 0,7 i EU. Med dessa mått mätt ligger dock både Tyskland, Frankrike och Schweiz högre än Sverige.
Bilaga 14
521
Bilaga 14 SOU 2015:110
522
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH).
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH).
Bilaga 14
523
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH).
Anm. Räknat på 320 dagar/år.
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH)
.
Bilaga 14 SOU 2015:110
524
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik och Eurostat (KTH).
7.2 Belastningen på järnvägsnätet 2010–2030
I detta avsnitt redovisas belastningen på järnvägsnätet för person- och godståg år 2010 och för basprognosen år 2030. Resultatet redovisas även på kartor vilka framgår av figurerna 7.8–7.9.
En metod har utvecklats för att beräkna antalet godståg fördelade på järnvägsnätet i ett framtida läge. Utgångspunkten är därvid antalet godståg fördelade på järnvägsnätet för utgångsåret i detta fall 2010 och matriser för transportvolymerna i ton mellan länen för utgångsåret och prognosåret. Beräkningen av antalet godståg år 2030 står i proportion till godsvolymen och kan sägas vara efterfrågestyrd. Det går att reducera antalet godståg väsentligt genom att köra tyngre tåg, längre tåg, att tillämpa högre axellaster och större lastprofil.
Beräkningen av antalet persontåg är mer utbudsstyrd och beror i stor utsträckning på de planer som länstrafikhuvudmännen har, där regionförstoring med hjälp av regionaltåg med hög turtäthet utgör en viktig faktor. Någon avstämning mot efterfrågan har inte gjorts. Även om det för persontrafiken ibland går att lösa kapacitetsproblemen genom att köra längre, högre (tvåvåningståg) eller
Bilaga 14
525
bredare tåg (med 2+3-sittning i stället för 2+2-sittning) har turtätheten i sig en större betydelse än för godstransporter.
Godstransporter
Av kartorna för 2010 framgår tydligt de stora stråken med många tåg från Norrland ner mot Bergslagen och därifrån vidare ner mot Hallsberg och sedan mot Göteborg och Malmö. Efterfrågan på godstransporter med järnväg förväntas öka med cirka 40 procent i basprognosen. Ökningen är emellertid inte jämnt fördelad utan är störst på de banor som redan i dag har en hög belastning, södra stambanan, västra stambanan och banorna mot Norrland.
På södra stambanan förväntas efterfrågan öka med 55 procent främst beroende på snabbt ökande utrikestransporter, på västkustbanan med 50 procent, medan den på västra stambanan beräknas öka med 35 procent. Behovet av tåglägen och därmed kapacitet kan komma att öka mindre om godstågen blir tyngre. Å andra sidan kan behovet av tåglägen öka mer som en följd av avregleringen, vilket kan innebära fler och lättare tåg, t.ex. genom ökad kombitrafik. Tyngre tåg kan bli aktuella på södra stambanan och västkustbanan, medan fler och lättare tåg är en trolig utveckling på västra stambanan.
På västkustbanan förväntas antalet godståg öka med 50 procent, men efter att tunneln genom Hallandsås blir klar kan tågvikterna ökas varvid antalet tåg endast behöver öka hälften så mycket. Det kan också till en viss del ske en omfördelning av godstrafiken från Bergslagen till Göteborg väster om Vänern och vidare på västkustbanan till Skåne och kontinenten.
En omstrukturering kan ske av transporterna till/från Norrland som en följd av Botniabanan, eftersom trafiken kan fördelas mellan norra stambanan och ostkustbanan. Lämpligast är om tågen söderut, som är tyngst, huvudsakligen går längs kusten, eftersom stigningarna är mindre på den nya banan, medan tågen norrut, som har en högre andel tomvagnar och därmed är lättare, går i inlandet.
En omstrukturering kommer också att ske av godstransporterna till kontinenten efter att den fasta förbindelsen till Fehmarn Bält öppnas år 2024. Mer gods kommer då att gå via Öresundsbron i stället för med färjorna.
Bilaga 14 SOU 2015:110
526
Det finns redan i dag en tendens att efterfrågan på godstågslägen på västra och södra stambanorna ökar mest på dagen. Det beror på att operatörerna vill utnyttja resurserna jämnare över dygnet, att utrikestrafiken har en annan rytm än inrikestrafiken och att transporterna till och från Göteborgs hamn mest sker dagtid.
Nya transportbehov kan uppstå som en följd av nya gruvor och förändringar i energitransporterna genom att oljan kommer att fasas ut. Flera nya gruvor är planerade och brytningen i befintliga utökas men utvecklingen har för närvarande kommit av sig p.g.a. sjunkande världsmarknadspriser. Oljetransporterna kommer sannolikt att minska och delvis ersättas med transporter av biobränslen, där flödena är mer spridda över hela landet. Även transporter för återvinning av material med järnväg kan komma att öka.
Persontrafik
På kartan för år 2010 ser man hur den röda persontrafiken dominerar på stambanorna i södra Sverige och runt storstäderna och hur den gröna godstrafiken dominerar i Norrland. Efterfrågan på persontrafik med järnväg förväntas öka med cirka 50 procent i basalternativet. Ökningen är störst på de banor som redan i dag har hög belastning omkring storstäderna samt på södra stambanan, västra stambanan, ostkustbanan och västkustbanan.
Både längs södra stambanan och västra stambanan ökar efterfrågan med mer än 50 procent beroende på ökade behov av interregionala resor. På västkustbanan förväntas efterfrågan öka med 70 procent beroende på kortare restider och fler regionaltåg som följd av utbygganden av hela banan till dubbelspår.
På ostkustbanan förväntas trafiken öka som en följd av Botniabanan och marknadstillväxten. Botniabanan och en utbyggd Ostkustbana innebär både ökad regional och interregional trafik längs hela ostkusten.
Behovet av tåglägen i den interregionala trafiken behöver inte öka lika mycket eftersom man kan köra längre tåg. Å andra sidan innebär avregleringen av persontrafiken att efterfrågan på tåglägen sannolikt kommer att öka framför allt på stambanorna Stockholm-Göteborg/Malmö/Sundsvall.
Bilaga 14
527
Utbyggnaden av Fehmarn Bält har inte lika stor betydelse för persontrafiken som för godstrafiken då restiden Stockholm-Hamburg med tåg ändå inte blir konkurrenskraftig med flyg. Trafiken från södra Sverige till Tyskland kan dock komma att öka.
Den regionala tågtrafiken ökar mycket i Stockholmsregionen, Skåne, Västsverige och längs norrlandskusten samt längs med stambanorna, både som en följd av utbyggnaden av de regionala tågsystemen och befolkningsökningen. De regionala trafiksystemen får allt längre räckvidd och kompletteras ibland också av lokala trafiksystem, t.ex. i Skåne. Turtätheten och därmed antalet tåglägen förväntas också öka.
En utveckling av det interregionala trafiksystemet mot alltfler snabba direkttåg utan uppehåll innebär ett ökat kapacitetsbehov även om inte den största tillåtna hastigheten höjs. I kombination med ett utvidgat regionaltågsnät och nya lokala tågsystem innebär det en ökad hastighetsspridning som medför att kapacitetsbehovet ökar mer än antalet tåg.
Det sammanlagda kapacitetsbehovet för person- och godstrafik
Det totala kapacitetsbehovet för järnvägen kommer att öka kraftigt, dels beroende på ökad efterfrågan, dels beroende på ökat utbud. Kapacitetsbehovet ökar över hela nätet, men mest på stambanorna och omkring storstadsområdena.
Det sammanlagda behovet av tåglägen för person- och godstrafik är i dag störst längs södra och västra stambanan och omkring storstadsområdena och kommer även enligt prognoserna att öka mest på dessa banor. Gods- och persontågsflödena är inte lika stora på västkustbanan men kommer att växa. Längs ostkusten är persontrafiken redan i dag av stor betydelse och godstrafiken förväntas växa allteftersom fler lok får ERTMS och banan Söderhamn– Kilafors öppnas för godstrafik. Kapacitetsbehovet och störningskänsligheten ökar också som följd av ökade hastighetsskillnader.
Sträckan Hallsberg–Mjölby är kritisk för att godstrafiken ska kunna utvecklas på södra stambanan. Det finns också andra delar av nätet där kapacitetsbehovet är betydande främst beroende på att de är enkelspåriga. Det gäller ostkustbanan mellan Gävle och Sundsvall och godsstråket genom Bergslagen. Det gäller också på Värmlands-
Bilaga 14 SOU 2015:110
528
banan mellan Laxå och Kil, på Dalabanan mellan Uppsala och Borlänge och vidare till Falun samt på sträckan Nässjö–Jönköping– Falköping.
Denna analys sträcker sig fram till år 2030 med de förutsättningar som gäller i basprognosen, dvs. nu gällande planer och dess förlängning. Nya och kvarstående kapacitetsproblem kommer att lösas under perioden 2030–2050 i och med att höghastighetsbanorna förutsätts bli färdigställda då, men sannolikt kan inte alla kapacitetsproblem lösas med hjälp av investeringar i infrastruktur. Som framgår av nästa avsnitt finns även andra åtgärder för att lösa kapacitetsproblemen t.ex. genom att öka kapaciteten i tågen och styra trafiken i tiden och mellan banorna.
Bilaga 14
529
Bilaga 14 SOU 2015:110
530
Bilaga 14
531
7.3 Möjligheter att öka kapaciteten i järnvägsnätet
Kapacitet på en järnväg beror på flera faktorer: Infrastrukturen, signalsystemet, trafikstrukturen, tidtabellerna, tågen, beläggningsgraden och förseningarna är några av de viktigaste. Inom ramen för dessa finns i sin tur flera komponenter av betydelse.
Den viktigaste faktorn är om infrastrukturen är byggd som enkelspår, dubbelspår eller fyrspår. Lägst kapacitet har enkelspåret, eftersom tågen bara kan köra i en riktning i taget mellan mötesstationerna – jämför med en grusväg med mötesplatser. Eftersom tågen inte kan bromsa på siktsträckan måste alla tågmöten vara planerade.
En dubbelspårig linje har mycket högre kapacitet, eftersom tågen kan köra efter varandra i båda riktningarna. Ett snabbare tåg kan köra om ett långsammare bara om det finns ett sidospår som det långsammare tåget kan köra in på. Det motsvarar således en tvåfältsväg med en mittbarriär. På ett dubbelspår har därför blandningen av tåg i olika hastigheter stor betydelse. En bana med homogen trafik – där alla tåg går lika fort, har högst kapacitet.
Om blandningen av tåg i olika hastigheter är stor kan det behövas fyra spår. De långsamma tågen har då ett eget spårpar och de snabbare har ett spårpar. Detta kan jämföras med en motorväg med två filer i varje riktning, med den skillnaden att tågen inte kan byta fil hur som helst. Ett specialfall är särskilda höghastighetsbanor, där de snabbaste tågen har egna spår som är rakare så att man kan köra fortare medan de långsammare godstågen och regionaltågen, som ofta har ungefär samma medelhastighet, går på den gamla banan.
På dubbelspår har blandningen av tåg i olika hastigheter stor betydelse för kapaciteten. Om man blandar långsamma tåg som godståg eller regionaltåg med snabbtåg sjunker kapaciteten, eftersom tågen inte kan köra om varandra varsomhelst. Tågen kan vara långsamma antingen för att de stannar på många stationer som regionaltåg eller för att de har lägre topphastighet som godståg.
Kapaciteten på en bana med fjärrtåg ligger på omkring 20 tåg per timme, medan den kan bli högre i pendeltågsystemet med maximalt 30 tåg per timme under ideala förhållanden. Kapaciteten kan aldrig bli större än i den svagaste länken. Ofta blir stationer eller knutpunkter dimensionerande när tågen ska stanna eller bromsa in för att byta spår.
Bilaga 14 SOU 2015:110
532
Kapaciteten på ett enkelspår är starkt beroende av avståndet mellan mötesstationerna och hastigheten, se figur 7.10. Ju kortare det är mellan mötesstationerna ju högre blir kapaciteten och ju högre hastighet som tågen har desto fortare hinner de fram till mötesstationerna. Den kapacitet som kan utnyttjas beror också på förseningarna. Ett exempel är Getingmidjan mellan Stockholm C och Stockholm Södra. Den teoretiska kapaciteten har beräknats till 28 tåg per timme och riktning. Med den nivå på förseningarna som vi har i dag är den praktiska kapaciteten 22 tåg per timme och riktning. Med fler tåg finns det ingen möjlighet att köra in förseningarna.
Ska kapaciteten ökas på kort sikt utan stora investeringar måste man se järnvägen som ett system där inte bara antalet tåg per sträcka har betydelse utan också tidtabellens utformning och tågens kapacitet och utnyttjandegrad. Exempel på åtgärder som kan genomföras på kort och medellång sikt: Förbättrat underhåll av infrastruktur och fordon, investeringar i signalsystem, mötesplatser och förbigångsspår, trafikplaneringsåtgärder för bättre utnyttjande av tåglägen, bättre kapacitetsutnyttjande i tågen samt tåg med högre kapacitet och stimulera effektivare utnyttjande genom differentierade banavgifter.
Bättre signalsystem och trafikstyrning är andra möjligheter att öka kapaciteten. Införande av det paneuropeiska signalsystemet ERTMS ökar framför allt interoperabiliteten, men det kan inte ensamt ersätta utbyggnad av spåren. Tidtabellsläggning med hjälp av simulering och som stöd till operativ trafikledning är andra sätt att öka kapaciteten och därigenom göra järnvägsdriften mer flexibel.
På lång sikt är investeringar i nya spår och järnvägar det bästa sättet att öka kapaciteten. På enkelspår kan i ett första steg fler mötesstationer byggas. Därefter kan enkelspåren byggas ut till dubbelspår där efterfrågan är störst. Linjer med både omfattande person- och godstrafik bör på sikt byggas ut till dubbelspår i sin helhet. Kapaciteten är aldrig högre än den svagaste länken, varför flaskhalsar bör byggas bort. Ofta kan stationer och terminaler utgöra flaskhalsar och det gäller att se till att hela systemet har tillräcklig kapacitet.
Vid mycket hög efterfrågan och stora hastighetsskillnader bör man bygga fyrspår så att de långsamma tågen separeras från de snabba. Om det gäller på längre sträckor bör man bygga särskilda
Bilaga 14
533
höghastighetsbanor för snabb persontrafik över 300 km/h. Fördelen med att bygga ut två helt nya spår är att de kan ges en mycket rakare sträckning och därmed medge högre hastighet än om man bygger fyrspår längs befintlig bana. Då snabbtågen lyfts bort från de konventionella banorna ökar kapaciteten för godståg och regionaltåg, vilka har ungefär samma medelhastighet, se figurerna 7.11–7.12.
Av figur 7.13 framgår effekten av några olika åtgärder för att öka kapaciteten på en bana utan att bygga fler spår. För godståg gäller att man kan öka axellast, tågvikt och tåglängd. Effekterna av detta beskrivs också närmare i nästa avsnitt. En höjning av axellasten från 22,5 till 25 ton kan öka kapaciteten i ett tåg med 15 procent och en ökad tågvikt från 1 600 till 2 200 ton med 35 procent. Kapaciteten ökar också med tåglängden, men med längre tåg ökar också den tid som tåget befinner sig på en blocksträcka, vilket gör att linjekapaciteten sjunker något med ökad tåglängd. Av figur 7.13 framgår nettoresultatet: En ökning från 630 m till 750 m ger cirka 20 procent, till 835m cirka 30 procent och till 1 050 m cirka 60 procent.
Av figuren framgår också effekten av att installera signalsystemet ERTMS level 2 som man nu planerar att införa i större skala jämfört med det nuvarande svenska systemet ATC2. ERTMS 2 ger en kapacitetsvinst på cirka 4 procent på en dubbelspårig bana med tät trafik. Det går att få en kapacitetsökning på uppemot 40 procent, men då måste man också förkorta blocksträckorna vilket är relativt kostsamt. Med ERTMS level 3 löser man detta problem med det finns ännu inte att köpa på marknaden. ERTMS ger lägre investerings- och underhållskostnader för infrastrukturhållaren, vilket är en fördel när man bygger nya banor.
För operatörerna ger de en ökad kostnad genom att loken måste utrustas med ett nytt system. På lång sikt ökar interoperabiliteten och konkurrensen genom att loken kan användas över hela Europa, men på kort sikt minskar interoperabiliteten och konkurrensen genom att inte alla lok är utrustade men ERTMS. Ett exempel i Sverige är Botniabanan som försetts med det nya signalsystemet, men som trafikeras av ett mycket begränsat antal godståg, eftersom få operatörer hittills har ERTMS installerat på sina lok.
Bilaga 14 SOU 2015:110
534
Bilaga 14
535
Bilaga 14 SOU 2015:110
536
Bilaga 14
537
7.4 Möjligheter att öka kapaciteten i tågsystemet
Tyngre och längre godståg
Tyngre tåg är möjliga att köra om lokets dragkraft är tillräcklig och om tåglängden inte utgör en begränsning. Tyngre tåg är framför allt intressanta för den tunga industrins transporter av råvaror och basvaror, t.ex. malm, stål, timmer och pappersmassa. Längre tåg är intressanta för lättare gods som t.ex. kombitrafik. För att längre tåg ska vara attraktiva krävs en tillräcklig efterfrågan, så att inte frekvensen blir för låg.
Ett normalt tåg i Sverige har länge varit ett godståg som väger 1 650 ton och är 630 m långt. Det är dimensionerat efter Rc-loket och den tillgängliga infrastrukturen. En ny generation ellok har nu börjat introduceras, t.ex. TRAXX-loken. I Sverige räknar man med att de kan dra cirka 2 000 ton i 10 ‰ stigning. I Tyskland anger man att de kan dra upp till 2 600 ton i 10 ‰ stigning. Nya banor och spår i Sverige är dimensionerade för 750 m långa tåg.
Som framgår av figur 7.14 ökar lastkapaciteten i ton per tåg med 22 procent för ett tåg med 2 000 tons bruttovikt jämfört med 1 650 tons bruttovikt. Samtidigt minskar kostnaden per tonkilometer med cirka 9 procent. Om tågvikten kan ökas till 2 600 ton med ett lok ökar kapaciteten med 58 procent, medan kostnaden minskar med 19 procent. Vid 4 000 tons tågvikt behövs två lok, vilket gör att kostnadsminskningen bara blir 18 procent, medan kapacitetsökningen blir 144 procent. Om man kan köra tåg med 5 200 tons bruttovikt ökar kapaciteten med 219 procent medan kostnaden minskar med 25 procent.
När det gäller längre tåg ökar kapaciteten med 24 procent om man går från 630 till 750 m tåglängd samtidigt som transportkostnaden minskar med 9 procent. Ökar vi till 835 m, samma som i dag körs mellan Hamburg och Köpenhamn, ökar kapaciteten med 35 procent medan kostnaden minskar med 13 procent. Ökar vi tåglängden till 1 050 m som den tåglängd som kan köras med ett högeffektlok ökar kapaciteten med 76 procent, medan kostnaden minskar med 21 procent. Med 1 500 m långa tåg kan kapaciteten ökas med 147 procent varvid kostnaden minskar med 15 procent. Det behövs därvid två lok, men lösningen är inte optimal, eftersom två lok kan dra ett 2 000 m långt tåg.
Bilaga 14 SOU 2015:110
538
Högre axellast och metervikt
Högre axellast kan tillämpas på två sätt: Dels genom att lasta mer på varje vagn och köra kortare tåg med konstant tågvikt, dels genom att också köra fler vagnar i tåget och därmed öka tågvikten. Effekten blir givetvis större om man också fyller på till full tåglängd. En ökning från 22,5 till 25 ton ger 15 procent i kapacitetsökning och en kostnadsminskning med 10 procent.
En hög tillåten metervikt är viktig för gods med hög densitet och medger hög lastfaktor på kortare vagnar. Detta innebär i sin tur att tåglängden kan begränsas och att tyngre tåg kan köras på banor där mötesspår eller förbigångsspår är korta.
Snabbare godståg
Snabbare godståg är oftast inte av primärt intresse för godskunderna, däremot att godset levereras i tid. Ett vanligt logistikupplägg är att varorna produceras på dagen och transporteras på natten i ett tidsfönster mellan cirka 17:00 och 7:00. På normala avstånd inom Sverige är transporttiden kortare än så med dagens godståg, men en hel del tid går åt för rangering, matartransporter och distribution.
Det finns dock lägen då snabbare godståg ändå kan vara intressanta för godskunderna. Det gäller t.ex. om man kan vidga marknaden för övernattransporter så att företagen kan nå fler kunder. Det kan i sin tur innebära att produktion och lager kan koncentreras till färre ställen. Snabbare tåg kan också innebära att man kan öka produktiviteten och hinna med fler omlopp per dygn.
Snabbare godståg kan också öka kapaciteten genom att möjliggöra fler godståglägen på dagtid, när persontrafiken är dominerande. Simuleringar utförda vid KTH har visat att det går att få in ett godstågsläge till per timme under dagtid på södra stambanan om godstågshastigheten höjs från 100 till 120 km/h. Effekten är inte bara kortare gångtid utan också färre förbigångar.
Många moderna godsvagnar är i dag godkända för 120 km/h, om än med reducerad maxlast. De flesta lok som används i godstrafiken är godkända för 120 km/h eller mer. Att i ett första steg höja hastigheten från 100 till 120 km/h är således en åtgärd som skulle kunna införas relativt snabbt.
Bilaga 14
539
Större lastprofil
En väl tilltagen lastprofil är viktigt både för volymgods med låg densitet i vagnslasttrafiken och för kombitrafiken. För volymgods gäller att volymen blir dimensionerande i stället för vikten, varvid lastprofilen får större betydelse än axellast och metervikt. För kombitrafik är det ofta höjden som blir dimensionerande, eftersom man ställer en trailer eller en container på en järnvägsvagn.
Lastprofilen i Sverige har sedan länge varit större än i de flesta andra länder i Europa. Den normala lastprofilen A är 3,40 x 4,65 m (bredd x höjd) och den största, lastprofil C, som tillämpas vid nybyggnad är 3,60 x 4,85. Som exempel kan nämnas att lastkapaciteten på en vagnslast med trävirkespaket i Sverige kan öka med 50 procent om man lastar enligt lastprofil C på höjden och med 125 procent om man även lastar enligt lastprofil C på bredden.
Lastprofil P/C 450 innebär att lastprofilens bredd x höjd är 2,60 x 4,83 m och att lastprofilen är rektangulär, dvs. inte avsmalnar i de övre hörnen. Den möjliggör transport av trailers som kan vara 4,50 m höga, på en standard pocketvagn med golvet 0,33 m över rälsens övre kant. 4,50 m är normal höjd på lastbilar i Sverige, medan lastbilar på kontinenten är 4,0 m höga. Den lastprofil som är vanligast förekommande i dag på kontinenten är G2 som är 3,15 x 4,65 och medger därmed inte transport av trailers från Skandinavien på ett effektivt sätt.
I persontrafiken möjliggör bredden i lastprofil C persontåg med 3 + 2 stolar i bredd, vilket ger 20 procent högre kapacitet per tågmeter än 2 + 2 sittning i ett envåningståg.
Kombinationer av tåglängd, axellast och lastprofil för godstrafik
Av figur 7.15 framgår den sammanlagda effekten av tåglängd, axellast och lastprofil på transportkapaciteten för ett tåg med gods i ton och med volymgods i m3. Jämförelsen kommer från en analys av korridoren Oslo–Göteborg–Köpenhamn och utgår från de standarder som finns där.
Den visar att om man går från den lägsta standarden som fanns på sträckan Oslo–Göteborg, 580 m tåglängd, 22,5 tons axellast och lastprofil G2 till den högsta standarden som fanns på Öresunds-
Bilaga 14 SOU 2015:110
540
bron, kan man öka lastkapaciteten med 85 procent i ton och med 330 procent i m3 för ett vagnslasttåg.
Öresundsbron har en standard som redan i dag tillåter 25 tons axellast, 8,3 tons meterlast, lastprofil och 1 000 m långa tåg och 4 000 ton tunga tåg. Denna ”Öresunds-standard” är i flera avseenden den högsta i Europa. Även den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält planeras för denna standard. En relativt stor och ökande del av det svenska järnvägsnätet är upplåtet för lastprofil C, och en del av nätet och alla nya banor dimensioneras för 25 tons axellast.
Bilaga 14
541
Trafikplaneringsåtgärder för bättre utnyttjande av tåglägen
Möjligheter finns att köra fler tåg om trafiken kan göras mer ensartad vissa tider eller på vissa sträckor. Det är blandningen av snabba och långsamma tåg som gör att kapaciteten sjunker. Om fler snabba eller långsamma tåg körs efter varandra kan man köra fler tåg. Svårigheten ligger i att Trafikverket måste styra upp trafiken ganska hårt. Det är delvis motstridigt mot en alltmer avreglerad trafik. Tidtabellsläggning med hjälp av simulering och som stöd till operativ trafikledning är andra sätt att öka kapaciteten och möjligheter att göra järnvägsdriften mer flexibel.
En annan metod är att enkelrikta godstrafiken på två enkelspåriga banor åt varsitt håll så att man får ett tekniskt dubbelspår. Då kan kolonnkörning tillämpas vissa tider på dygnet, kanske även med längre tåg. Det kan kräva att persontrafiken måste prioriteras
Bilaga 14 SOU 2015:110
542
ned vissa tider, men den totala kapaciteten ökar samtidigt som gångtiderna minskar genom att de flesta tågmötena bortfaller. Ett exempel på sådant upplägg är att huvudsakligen köra godstågen söderut på Botniabanan och godstågen norrut på norra stambanan under natten.
Sådana åtgärder kan vara en möjlighet att få till stånd en ökad kapacitet utan stora investeringar.
Trafiksamordning
Det finns flera exempel på trafikupplägg med olika operatörer och kollektivtrafikmyndigheter som delvis överlappar varandra, men som ibland kräver mycket kapacitet i tidtabellen och som gör den mer störningskänslig. Genom att samordna trafiken kan ibland samma tåg utnyttjas för olika trafikuppgifter och kapaciteten kan utnyttjas på ett effektivare sätt.
Ett exempel är en snabbpendel mellan Stockholm och Västerås som stannar vid de större stationerna som ett komplement till lokaltågen som börjar närmare Stockholm och stannar på alla stationer. Samtidigt kan de mer långväga regionaltågen stanna på färre stationer och få kortare restid. Ett annat exempel är Gnestapendeln Södertälje–Gnesta och Sörmlandspilen Stockholm– Hallsberg som delvis kan täcka samma resbehov. En förutsättning är att samma taxa gäller till/från Gnesta. Nu har dessa tågsystem olika huvudmän och operatörer men är ändå till stor del skattefinansierade.
Möjligheten att samordna trafiken kan också finnas för godstrafiken. Genom att koppla ihop två korta godståg kan man spara tåglägen.
Tåglägen ska tilldelas på ett så långt möjligt samhällsekonomiskt effektivt sätt, men i dag finns inga incitament och rutiner för trafiksamordning.
Högre kapacitetsutnyttjande och kapacitet i tågen
Bättre tågfyllnad kan åstadkommas av operatörer och kunder delvis genom att använda priset. I SJ:s snabbtågstrafik har beläggningsgraden ökat från 55 till 70 procent genom mer differentierad pris-
Bilaga 14
543
sättning, s.k. yield management. Differentierad prissättning har i begränsad utsträckning provats i lokaltrafik. Det kan vara svårare att påverka efterfrågan i pendeltrafik, eftersom resenärerna där oftast är bundna av arbetstiderna.
Tågens kapacitet är också avgörande och kan ibland ökas genom längre tåg. När efterfrågan med det direkta snabbtåget från Göteborg till Stockholm med avgång 6:00 blev fullbelagt ökades kapaciteten genom att multipelkoppla två tåg så att man fick dubbla kapaciteten på ett tågläge. Plattformarna är emellertid inte tillräckligt långa för att köra tre sammankopplade tåg så när två tåg var fulla valde man att köra ytterligare ett tåg 5 minuter före det ordinarie tåget. Detta är inte alltid möjligt men innebär att minimal bankapacitet tas i anspråk för att köra många passagerare, i detta fall också med kortast möjliga restid.
Samma problem finns också i lokaltrafiken. I Skåne och Göteborg har man också valt att köra längre tåg, eftersom det inte finns kapacitet att köra fler tåg. Trafikverket har förlängt plattformarna för att kunna hantera längre tåg.
När tågen har maximal längd kan kapaciteten ökas ytterligare genom att anskaffa kapacitetsstarka tåg. Det finns i dag tåg på marknaden, tvåvåningståg och breda tåg, som har 30–40 procent högre kapacitet än konventionella tåg.
Högre kapacitetsutnyttjande genom differentierade banavgifter
Det går i viss mån att styra kapacitetsutnyttjandet på banan i tid och rum genom differentierade banavgifter. På lång sikt kan man också styra mot längre tåg och kapacitetsstarkare tåg. Exempel på detta beskrivs i nästa avsnitt.
7.5 Utvecklingen av banavgifterna
De svenska banavgifterna ska enligt de trafikpolitiska besluten sättas på samhällsekonomisk grund och har därför länge varit relativt låga. Banavgifterna började dock höjas år 2010 och målsättningen är att intäkterna av avgifterna under planperioden 2010–2021 ska bli 15,6 Miljarder kr i 2009 års prisnivå. Avgifternas struktur har därför blivit viktigare och de har blivit alltmer differentierade.
Bilaga 14 SOU 2015:110
544
Beräkningar har gjorts av genomsnittliga banavgifter för några typtåg åren 2001–2017 med utgångspunkt från de nu föreslagna banavgifterna för år 2017 (se figur 7.16). De visar att mellan åren 2009 och 2017 ökar avgifterna med 127 procent för persontåget och med cirka 178 procent för godståget. Det är framför allt kapacitetsavgifterna som svarar för höjningarna. Det som är anmärkningsvärt är att avgifterna för godstågen har ökat mer än för persontågen. Problemet är att betalningsviljan för godstrafiken är låg genom att konkurrensen är hög samtidigt som operatörerna har dålig lönsamhet.
När det gäller intäkterna från banavgifterna finns det både en priseffekt och en volymeffekt. Intäkterna från banavgifterna har ökat från en nivå på cirka 500 Mkr år 2009 innan de började höjas till 1 323 Mkr år 2014. År 2017 beräknas de uppgå till cirka 1 750 Mkr. Intäkterna från banavgifterna har således mer än fördubblats under perioden 2009–2014 och kommer sannolikt att med något ökat trafikarbete vara tre gånger så stora år 2017 som år 2009. En prognos ger vid handen att t.o.m. år 2017 kommer intäkterna från banavgifterna att uppgå till cirka 10 Mdr sek i löpande priser och att det sammanlagda beloppet t.o.m. år 2020 kommer att överstiga 15,6 Mdr även i 2009 års prisnivå, eftersom inflationen hittills varit låg.
Det bästa sättet att styra trafiken i högt belastade avsnitt är att differentiera tågkilometeravgiften i tid och rum. Då styr man både mot kapacitetsstarka tåg samt mot att tåglägena kan förskjutas i tiden och i vissa fall ta andra vägar. På kort sikt kan operatörerna i vissa fall köra längre tåg i stället för flera korta tåg. På lång sikt kan en sådan utveckling styra mot ökad kapacitet per vagn och tåg (t.ex. breda tåg, tvåvåningståg).
Alternativa scenarier för banavgifterna har analyserats i en tidigare rapport. Banavgifterna har då föreslagits att differentierats med hänsyn till vilka krav på kapacitet som ställs. En princip har därvid varit att storleken på avgiften för godstrafiken ska vara hälften av nivån för persontrafiken. Det finns flera anledningar till detta:
1. Godstrafiken får ofta stå tillbaka för persontrafiken både i tidtabellsplaneringen och i den operativa driften.
Bilaga 14
545
2. Om vi enbart hade haft godstrafik i Sverige skulle anspråken på kapacitet vara mindre. Det skulle vara möjligt att köra färre och längre tåg på enkelspåriga linjer.
3. Betalningsförmågan i godstrafiken är lägre än i persontrafiken genom hårdare intermodal konkurrens och dålig lönsamhet.
Ett exempel på hur banavgifterna skulle kunna utformas framgår av tabell 7.17. En analys har gjorts av belastningen på järnvägsnätet fördelat över tiden. Den ligger till grund för en tidsdifferentiering i högtrafik, normaltrafik och lågtrafik. Som högtrafik har definierats kl. 7–9 och 16–18 under vardagar. Perioden bör inte vara för lång, för att ge möjlighet att flytta tåg en timme. Lågtrafik har definierats som natten mellan kl. 22–06. Under natten är inte heller hastighetsskillnaderna så stora, vilket gör att kapacitetsproblemen blir mindre. Normaltrafik är övrig tid.
Det är viktigt att spåravgiften styr mot lägre banunderhållskostnader och högre kvalitet. I dag finns stora problem med eftersatt underhåll på järnvägsnätet. Genom att differentiera banavgifterna efter hur mycket tågen sliter på spåren kan slitaget och kostnaderna för underhåll på lång sikt minskas. I dag lönar det sig sällan för operatörerna att skaffa tåg med t.ex. spårvänliga boggier, eftersom dessa är något dyrare. En indelning av järnvägsnätet i banklasser redovisas i figur 7.18.
Dieselavgiften bör inte sättas för hög, då det vid tidigare analyser visat att en hög dieselavgift medför att den totala energiförbrukningen och utsläppen ökar genom att gods överförs från järnväg till lastbil.
Det blir också en ändrad fördelning mellan person- och godstrafik med de alternativa banavgifterna. Godstrafiken får en lägre andel av de totala intäkterna, medan persontrafiken får en högre andel. Det beror på de förändrade kapacitetsavgifter som tar större hänsyn till vad som driver kapacitet och till de differentierade spåravgifterna som tar större hänsyn till hur mycket fordonen sliter på banan.
Bilaga 14 SOU 2015:110
546
Bilaga 14
547
Bilaga 14 SOU 2015:110
548
8 Sammanfattning av resultaten
8.1 Vad har uppnåtts med de hittillsvarande satsningarna på järnvägen?
Denna rapport innehåller en analys av den svenska järnvägsmarknadens hittillsvarande utveckling. Tidsserier finns lång tillbaka i tiden, ibland ända sedan år 1950, men många noggrannare analyser utgår från åren 1988 eller 1990 och fram t.o.m. år 2014. Den trafikpolitiska reformen år 1988 utgör fortfarande grunden för Sveriges trafikpolitik även om kompletterande beslut tagits därefter. På så sätt kan man säga att detta avsnitt också utgör en utvärdering av 1988 års trafikpolitiska beslut, även om inte allt som hänt inom transportmarknaden och järnvägen beror på trafikpolitiken.
Ett sätt att mäta utvecklingen är att analysera ökningen av transportarbetet och järnvägens marknadsandelar. Det bör framhållas, vilket också framgått tidigare, att järnvägens marknadsandel inte är ett självändamål, men att den är ett indirekt tecken på att man lyckats göra tåget attraktivt och ökat tillgängligheten. Om man tar marknadsandelar från färdmedel med högre relativ energiförbrukning och utsläpp är det också ett mått på att järnvägen bidrar till att minska den relativa energiförbrukningen och uppnå klimatmålen.
Persontrafiken har utvecklats mycket positivt och resandet har ökat med 82 procent fram till år 2014. Det beror framför allt på satsningen på nya banor och nya tåg som möjliggjort kortare restider och ökad turtäthet. Det regionala resandet har ökat med 212 procent och marknadsandelen för den regionala trafiken har ökat från 2 procent år 1990 till 6 procent år 2014. Det är en mycket stor ökning och beror inte bara på en allmän tillväxt utan också på att nya tågsystem etablerats som täcker en allt större del av marknaden. Tåget har blivit en avgörande faktor för utvecklingen av gemensamma arbetsmarknader i många regioner och utgör alltmer stommen i kollektivtrafiken, även utanför storstadsområdena. Det finns nu ett relativt heltäckande utbud i hela Sverige och den regionala trafiken har fått allt större räckvidd genom ökad medelhastighet. Utvecklingen av den regionala tågtrafiken har således klart bidragit till en ökad tillgänglighet.
På den långväga marknaden har resandet med tåg ökat med 30 procent och marknadsandelen har ökat från 15 till 16 procent. Ut-
Bilaga 14
549
vecklingen är mindre än för regionaltrafiken, men med hänsyn till att järnvägen hade ett relativt helatäckande utbud över hela landet i ett tidigt skede och att marknadsandelen minskade från 20 till 14 procent under 1980-talet är det ett trendbrott. Snabbtåget har blivit ett alternativ till flyget i många stora relationer upp till 60 mil och har blivit marknadsledande upp till 50 mil. Inrikesflygets nivå, som expanderade snabbt under 1970- och 1980-talet, har i stort sett varit konstant sedan år 1990. Som en följd av bättre banor och tåg har medelhastigheten i järnvägens fjärrtrafik ökat med 22 procent och turtätheten mer än fördubblats. Även den interregionala tågtrafiken har bidragit till en ökad tillgänglighet på medellånga avstånd, där den är snabbare än bilen och flyget.
Godstrafiken har ökat med 10 procent mellan 1988 och 2014, men marknadsandelen har minskat från 28 procent till 24 procent. Även om 2014 års transportarbete påverkas av det ekonomiska läget indikerar marknadsandelen att utvecklingen inte är positiv, vilket motsäger målsättningen med trafikpolitiken. Visserligen har investeringar gjorts i infrastruktur som gynnat godstrafiken och operatörerna har blivit effektivare och ökat produktiviteten som en följd av konkurrensen och avregleringen, men i den internationella trafiken har järnvägen svårt att hävda sig mot lastbilstrafiken trots stora volymer och långa avstånd.
Järnvägens utrikestrafik har minskat även i absoluta tal, medan lastbilstrafiken ökat snabbt och tagit marknadsandelar även från sjöfarten. I inrikestrafiken har utvecklingen varit mer positiv bortsett från 1990-talet då bruttovikten för lastbilar ökade från 51,4 till 60 ton. För järnvägen har vagnslasttrafiken minskat med 13 procent, medan kombitrafiken har fördubblats under perioden 1988– 2014. När det gäller kombitrafiken har trafiken till/från Göteborgs hamn utvecklats snabbt, medan en stor del av den övriga inrikes kombitrafiken lagts ned, varför utvecklingen inte heller är entydig här.
De kvalitetsproblem som uppstod i samband med vintrarna 2009/2010 och 2010/2011 och eftersatt underhåll i kombination med ökad trafik har satt sina spår i utvecklingen. Både regionala och interregionala tågresor hade en stark tillväxt fram till år 2009 och marknadsandelarna ökade. Därefter har de långväga resorna minskat i både absoluta tal och i marknadsandel fram till år 2014. De regionala resorna har dock fortsatt att öka om än i något lång-
Bilaga 14 SOU 2015:110
550
sammare takt. Godstransportvolymerna med järnväg var som högst år 2008 beroende på den ekonomiska utvecklingen och har därefter minskat och marknadsandelen har varit relativt konstant med en ökning för inrikes- och en fortsatt minskning för utrikestrafiken.
Utvecklingen av utrikestrafiken måste även ses i ett internationellt perspektiv. Som framgår av kapitel 2.2. genomfördes avregleringen av lastbilstrafiken i Europa fullt ut 1995, då tillståndskravet slopades helt och 1998 då kravet på tillstånd för utländska åkare för cabotage i inrikestrafik slopades. Därefter har konkurrenssituationen skärpts ytterligare genom etablering av lågprisåkerier, vilket även drabbat den svenska åkerinäringen. För järnvägen började avregleringen av järnvägen att genomföras ungefär samtidigt med lastbilstrafiken, men har inte genomförts fullt ut i alla länder, se tabell 8.1 och figur 8.2.
Av tabell 8.1. framgår utvecklingen av järnvägens marknadsandel i ett antal länder i Europa 1995–2011. Observera att i denna EUstatistik används ett annat mått än vad som normalt används i denna rapport då bl.a. sjöfarten inte ingår. Av den vänstra figuren framgår länder med hög eller ökande marknadsandel för järnväg. Till länder med högst marknadsandel hör Schweiz, Österrike och Sverige som ligger på cirka 40 procent eller mer av den sammanlagda marknaden för järnväg, lastbil och kanalsjöfart. Finland ligger också högt med 25 procent och både i Sverige och Finland har marknadsandelen varit stabil. Tyskland ligger på 23 procent och där har marknadsandelen ökat sedan år 1995 vilket är ett trendbrott. Även i Danmark, England och Holland har marknadsandelen ökat, men från en mycket låg nivå i utgångsläget.
Den högra figuren visar utvecklingen i några länder med sjunkande marknadsandelar. Från en någorlunda hög nivå har marknadsandelarna minskat i Norge och Frankrike. Även i Spanien har marknadsandelen minskat. Då Frankrike och Spanien har mycket stora transportvolymer har detta stor betydelse för Sverige. Även utvecklingen i Norge har stor betydelse för Sverige, eftersom det är stora transportvolymer mellan länderna. Till detta kommer att i nästan alla länder i Östeuropa har järnvägens marknadsandel sjunkit snabbt, delvis beroende på att järnvägens monopol tagits bort men också på grund av bristande underhåll och investeringar.
Jämför man länder med positiv eller stabil utveckling av järnvägens marknadsandelar är det länder med en mer avreglerad järn-
Bilaga 14
551
väg såsom Sverige, England, Tyskland och Österrike. Vissa av länderna har också har lastbilsavgifter såsom Tyskland, Österrike och Schweiz. Motsatsen gäller för t.ex. Frankrike och Spanien där de statliga monopolen fortfarande har en stark ställning i politiken, men en svag ställning på transportmarknaden.
Situationen i Sverige har således påverkats av den internationella utvecklingen, men man kan inte bortse ifrån att höjda banavgifter i kombination med lägre lastbilspriser och bristande kontroll av lastbilstrafiken har bidragit till den negativa utvecklingen av utrikestrafiken.
Bilaga 14 SOU 2015:110
552
Källa: Bearbetning av Eurostat (KTH).
8.2 Effekter av basalternativet
Utvecklingen av järnvägens transportarbete och marknadsandelar för gods- och persontransporter i prognosen för basalternativet redovisas i tabell 8.3. Som framgår av tabellen ökar persontransportarbetet snabbare än godstransportarbetet, särskilt mellan åren 2030 och 2050. Det beror på att höghastighetsbanorna förväntas bli klara år 2035, vilket särskilt påverkar de långväga resorna med tåg.
Under perioden 2014–2030 kommer först det eftersatta underhållet att tas igen varför tågtrafiken sannolikt inte kommer att öka så snabbt under den första delen av perioden fram till år 2020. En del stora infrastrukturinvesteringar, tunneln genom Hallandsås och Citybanan, kommer att färdigställas tidigt i perioden och senare dubbelspår på hela västkustbanan och Västlänken. Kapacitetsförstärkningar kommer också att ske på Ostkustbanan. Dubbelspåret Uppsala–Gävle färdigställs liksom Hallberg-Mjölby och hamnbanan i Göteborg. I slutet av perioden färdigställs Ostlänken som också frigör kapacitet på västra stambanan.
Den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält färdigställs år 2024, men höghastighetsbanorna blir i sin helhet klara först år 2035. Då frigörs också kapacitet för en ökad godstrafik på södra och västra stambanorna. Fram till år 2050 förutsätts förutom höghastighetsbanorna även att Norrbotniabanan och Oslo–Göteborg byggs.
Bilaga 14
553
När det gäller godstransporter ökar dessa i takt med den ekonomiska utvecklingen och järnvägen ökar också sin marknadsandel något från 24 till 26 procent. Som en följd av etableringen av Rail Freight Corridors, ett successivt genomförande av avregleringen på kontinenten och ökad kapacitet i Sverige kommer utrikestransporterna öka snabbare än inrikestransporterna.
För persontrafiken fortsätter den positiva utvecklingen av den regionala trafiken både i volym och i marknadsandel, dels som följd av befolkningstillväxten, dels som följd av en fortsatt utbyggnad av regionaltrafiken. Marknadsandelen för regionala resor ökar från 6 procent till 9 procent under perioden 2014–2050.
Den största ökningen blir dock i den långväga trafiken som en följd av höghastighetsbanorna och de övriga förbättringar som sker av västkustbanan och ostkustbanan ända upp till Luleå. Marknadsandelen för långväga resor fördubblas från 15 procent år 2014 till 32 procent år 2050. Även avregleringen beräknas ge ett positivt bidrag i och med att det blir en prispress för de långväga resorna.
Sammanfattningsvis visar basalternativet på en fortsatt positiv utveckling av persontrafiken med ett transportarbete som ökar snabbare än marknadstillväxten och en ökad marknadsandel som totalt sett ökar från 8 till 16 procent. För godstransporterna är utvecklingen långsammare men i takt med den ekonomiska utvecklingen och järnvägen ökar sin marknadsandel från 24 till 26 procent av det långväga transportarbetet, vilket dominerar godstransportmarknaden.
Bilaga 14 SOU 2015:110
554
8.3 Effekter av kapacitetsalternativet
Utvecklingen av järnvägens transportarbete och marknadsandelar för gods- och persontransporter i prognosen för kapacitetsalternativet framgår av tabell 8.4. Den största skillnaden jämfört med basalternativet blir för godstransporterna.
Som framgår av tabellen ökar godstransportarbetet lika snabbt som persontransportarbetet mellan åren 2030 och 2050. Det beror på flera orsaker: Höghastighetsbanorna förväntas vara klara år 2030, vilket frigör kapacitet på för godstrafik på stambanorna, avregleringen av godstrafiken kommer att ha genomförts fullt ut på kontineten och Rail Freight Corridors kommer att få hög kapacitet. Det innebär att det kommer att gå lika snabbt och säkert att transportera gods till Europa med järnväg som med lastbil och att det ofta blir billigast. Allt detta innebär att järnvägens marknadsandel för utrikestransporter ökar radikalt, men från en låg nivå i utgångsläget.
Utvecklingen fortsätter också under perioden 2030–2050, då förutom Norrbotniabanan och Oslo–Göteborg som ingår i basalternativet även järnvägen Stockholm–Oslo byggs ut med genande länkar och dubbelspår. Förutom sådana stora satsningar förutsätts
Bilaga 14
555
också åtgärder för att säkerställa godstrafiken på det trafiksvaga nätet och att den har tillgång till industrispår.
Kombitrafiken förbättras genom att ett linjetågsystem etableras med flera små terminaler mellan ändpunkterna. Det är kompakta terminaler som ligger på ett sidospår, där tågen gör ett kort uppehåll. Omlastning sker med horisontell överföring av containers under kontaktledningen. På detta sätt utvidgas kombitrafikens marknad till fler relationer och kortare avstånd.
För persontrafiken har det också betydelse att färdigställandet av höghastighetbanorna sker tidigare, eftersom det blir en större ökning fram till år 2030. I perioden fram till år 2050 påverkas också persontrafiken av de snabbare förbindelserna Stockholm–Oslo via Västerås/Eskilstuna–Örebro, vilket också skapar nya regionala marknader. Persontrafiken påverkas också av relationen Oslo– Göteborg, vilken ökar tillgängligheten längs västkusten.
Kapacitetsalternativet förutsätter också att den interregionala fjärrtrafiken och höghastighetsbanorna bedrivs som koncessioner mot anbud. Detta för att säkerställa ett bra utbud och hög tillgänglighet för höghastighetsbanorna med både direkta tåg på ändpunktsmarknaden, uppehållståg som stannar på alla större stationer och tåg som går direkt till större orter utanför höghastighetsbanorna t.ex. Kalmar och Halmstad. Där trafikunderlaget är stort kan det finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma med kompletterande trafik.
Även regionaltrafiken utvecklas snabbare i detta alternativ än i basalternativet främst på grund av de nya banorna men också beroende på större regionala satsningar. Sammantaget ökar järnvägens marknadsandel för persontrafik från 8 procent år 2014 till 18 procent år 2050. Godstrafiken ökar sin marknadsandel från 24 procent år 2014 till 41 procent år 2050. Något förenklat kan man säga att kapacitetsalternativet innebär ett systemskifte för godstransporterna och en tidigareläggning av investeringar för persontrafik, se tabell 8.5.
Bilaga 14 SOU 2015:110
556
Bilaga 14
557
8.4 Effekter av lågalternativet
Utvecklingen av järnvägens transportarbete och marknadsandelar för gods- och persontransporter i prognosen för lågalternativet framgår av tabell 8.6. Den största skillnaden jämfört med basalternativet blir för godstransporterna som får en mycket sämre utveckling i lågalternativet.
Godstrafiken ökar med 23 procent fram till år 2030 men står därefter stilla mellan åren 2030 och 2050, varför marknadsandelen för långväga transporter minskar från 24 procent år 2014 till 18 procent år 2050. Det beror bl.a. på att Rail Freight Corridors får begränsad kapacitet och att avregleringen genomförs långsamt på kontinenten, varför inga stora förbättringar sker i utrikestrafiken. I inrikestrafiken införs lastbilar med 74 tons bruttovikt till år 2030 och med 90 tons bruttovikt och 34 meters längd till år 2050. Bruttovikten påverkar vagnslast- och systemtågens konkurrensförmåga negativt och längden påverkar kombitrafiken. Detta medverkar till att de trafiksvagaste banorna läggs ned liksom stora delar av det kapillära nätet. Vagnslasttrafiken får en så liten volym att den avvecklas.
För persontrafiken blir utvecklingen dock positiv, eftersom i stort sett samma investeringar som i basalternativet ingår fram till år 2030. Höghastighetsbanorna ingår även i detta alternativ för perioden 2030–2050. Marknadsandelen för långväga resor ökar från 15 procent år 2014 till 25 procent år 2050. Regionala resor ökar i takt med marknadstillväxten och som en följd av höghastighetsbanorna, men marknadsandelen blir 6 procent och densamma år 2014 som år 2050.
Utvecklingen av persontrafiken påverkas negativt av att de trafiksvagaste banorna läggs ned och att utbudet minskas på linjer med begränsat trafikunderlag. All nattågstrafik läggs ner. Den totala effekten blir att persontrafikens marknadsandel ökar från 8 procent år 2014 till 11 procent år 2050, vilket kan jämföras med basalternativets 16 procent. Framför allt minskar tillgängligheten i de glesare delarna av Sverige.
Trots detta är nog de negativa effekterna större för godstransporterna, eftersom näringslivet inte får tillgång till lika konkurrenskraftiga transporter längre och utbudet blir begränsat till systemtåg i stora relationer och kombitransporter till kontinenten.
Bilaga 14 SOU 2015:110
558
8.5 Jämförelse mellan alternativen
Prognosalternativen skiljer sig beroende på förutsättningarna, vilka också ger skillnader över tiden. Skillnaderna tenderar att bli större ju längre fram i tiden man går, eftersom förutsättningarna är mer likartade under den första prognosperioden. Nedan analyseras främst det långväga transportarbetet, eftersom det är där skillnaderna är störst.
Utvecklingen för de långväga godstransporterna, dels 1950– 2014 och dels för de olika prognosalternativen 2014–2030–2050 framgår av figur 8.7. Sjöfarten dominerade som transpormedel i början av perioden, medan lastbilen hade en marginell andel av det långväga transportarbetet. Lastbilstrafiken växte snabbt och blev lika stor som järnvägen år 1980 och lika stor som sjöfarten år 2000. Lägger man till den kortväga lastbilen förändras inte bilden nämnvärt, eftersom den endast står för en liten andel av det totala transportarbetet.
I basalternativet ökar järnvägens transportarbete i ganska jämn takt under hela prognosperioden 2014–2050 och något mer än det totala transportarbetet, varför marknadsandelen ökar. Lastbilen kommer fortfarande att vara det största transportmedlet år 2050, medan sjöfarten och järnvägen förblir i samma storleksordning. I
Bilaga 14
559
kapacitetsalternativet ökar järnvägen så att den blir ungefär lika stor som lastbilen och sjöfarten år 2030 och ännu större än dessa år 2050. Utvecklingen går här i riktning mot målsättningen i EU:s vitbok från år 2011. I lågalternativet ökar järnvägen fram till år 2030, men ligger kvar på samma nivå till år 2050. Sjöfarten ligger kvar på en relativt hög nivå och lastbilen svarar för nästan hälften av transportarbetet.
Med en utbyggnad av höghastighetsbanor frigörs kapacitet så att det tillsamman med avregleringen av den internationella järnvägstrafiken möjliggör en väsentligt högre marknadsandel för järnvägen. Då dessa antas färdigställas redan år 2030 i kapacitetsalternativet ökar järnvägens godstransportarbete tidigare, medan denna ökning i basalternativet ligger i perioden 2030–2050. Till skillnad från persontrafiken blir det inte någon ”språngeffekt” av höghastighetsbanorna, visserligen ökar kapaciteten direkt, men det tar lång tid att ändra godskundernas transportupplägg. Här ligger också den största osäkerheten i kapacitetsalternativet, eftersom den största ökningen ligger i utrikestransporterna där vi är beroende av utvecklingen av transportsystemet i övriga Europa.
Bilaga 14 SOU 2015:110
560
Utvecklingen för de långväga persontransporterna redovisas i figur 8.8. Av figuren framgår att tåget hade en dominerande ställning på den långväga marknaden under 1950-talet, men att bilen expanderande och från 1960-talet började dominera marknaden, senare tillsammans med flyget.
Investeringar i höghastighetsbanor gör att järnvägen ökar kraftigt omkring år 2035 i basalternativet, medan denna ökning kommer redan år 2030 i kapacitetsalternativet. För persontrafiken blir det en ”språngeffekt”, då restiderna förkortats, varefter det blir en fortsatt tillväxt, eftersom systemet är konkurrenskraftigt mellan områden med snabb befolkningstillväxt. Nivån blir högre i kapacitetsalternativet, eftersom systemet med koncessioner förväntas ge ett bättre utbud. Dessutom ingår i detta alternativ även snabbtåg i 250 km/h i de största korridorerna utanför höghastighetsbanorna.
I lågalternativet blir det generellt sett lägre resande än i basalternativet, eftersom det också ingår minskad trafik i detta alternativ, Detta påverkar även det regionala resandet, som dock får ungefär samma utveckling som det långväga resandet, trots att höghastighetsbanorna inte påverkar utvecklingen lika mycket här. Järnvägens regionala resande har en lägre andel av det totala resandet, varför skillnaderna inte blir lika synliga. De kan dock bli stora om man analyserar resandet i enskilda regioner.
Bilaga 14
561
Av tabell 8.9 framgår det gods som överförts till och från järnvägen för kapacitets- och lågalternativet vid jämförelser med basalternativet för åren 2030 och 2050. Redovisningen är något förenklad, men åskådliggör skillnaderna mellan alternativen och hur olika faktorer påverkar såväl inrikes- som utrikestransporterna. Malmen särredovisas då den förutsatts inte påverkas av utbudsförändringarna i alternativen.
Variabeln ”kostnad och tid” speglar effekterna av lägre transportkostnad och kortare transporttider. De största effekterna finns där för utrikestrafiken i kapacitetsalternativet som en följd av ökad kapacitet och lägre kostnad såväl i Sverige som i de europeiska godskorridorerna. I lågalternativet förklaras större delen av inrikestrafikens nedgångar av effekterna av ökad bruttovikt och längd på lastbilarna i Sverige, medan större delen av utrikestrafikens minskning beror på högre kostnad och längre transporttider till Europa.
Variabeln ”orter” speglar förändringarna av det kapillära nätet och industrispåren. Dessa utökas i kapacitetsalternativet, medan de reduceras i lågalternativet. När det gäller orter påverkas kapacitetsalternativet också av införandet av lättkombi, som är ett linjetågsystem med snabb omlastning vid många små terminaler under vägen. Lättkombin fungerar också som matartrafik till den utrikes kombitrafiken. Nedläggningen av vagnslasttrafiken i lågalternativet särredovisas, eftersom den är ett resultat av ett antal olika faktorer.
Av tabell 8.10 framgår för persontrafiken skillnaderna mellan prognosalternativen för åren 2030 och 2050 som förorsakas av större utbudsförändringar. Kapacitetsalternativet har ett bättre utbud än basalternativet, varför transportarbetet för järnvägen ökar. Hela höghastighetsnätet antas vara utbyggt år 2030 i kapacitetsalternativet, men endast Ostlänken i basalternativet. Det innebär att den högre efterfrågan som höghastighetstågen genererar kommer tidigare, varför skillnaden inte blir lika stor år 2050. Den skillnad som då kvarstår beror på att höghastighetsbanorna liksom all fjärrtrafik är upphandlad med koncessioner, vilka ska säkerställa ett bra utbud. Att det är mindre resande med snabbtåg i kapacitetsalternativet år 2030 beror på att de är ersatta med höghastighetståg. Det är också ett större utbud av lokal- och regionaltåg i kapacitetsalternativet.
Bilaga 14 SOU 2015:110
562
Lågalternativet antas få ett sämre utbud än basalternativet, varför transportarbetet för järnvägen minskar. År 2030 skiljer det inte mycket mellan höghastighetsbanorna för dessa alternativ, eftersom endast ostlänken är byggd. Det antas bli färre resande med snabbtågen på de övriga linjerna på grund av ett sämre utbud. Nattågen är nedlagda och staten köper ingen interregional trafik längre. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna köper inte lika mycket trafik som i basalternativet och skillnaden blir ganska stor ju längre fram i tiden man kommer, eftersom ett sämre utbud ger en lägre tillväxt. Den stora skillnaden i snabbtågstrafiken mellan alternativen år 2050 beror på att Norrbotniabanan, Göteborg–Oslo och Stockholm–Oslo inte är utbyggda och att det inte finns några snabbtåg för 250 km/h i lågalternativet.
Bilaga 14
563
Miljarder tonkm 2014 Prognos 2030 Prognos 2050 Marknad Faktor Bas Kapacitet Låg Bas Kapacitet Låg
Inrikes Bas
11,5 13,3 13,3 13,3
15,8 15,8 15,8
Kostnad+tid
1,6 -1,2
2,2 -3,5
Orter
1,1 -0,7
1,5 -2,3
Lättkombi
1,2 0,0
2,7 0,0
Summa
11,5 13,3 17,2 11,4
15,8 22,2 10,0
Utrikes Bas
4,2 9,8 9,8 9,8
13,5 13,5 13,5
Kostnad+tid
6,1 -1,1
11,9 -3,3
Orter
1,1 -0,6
1,5 -2,0
Lättkombi
0,3 0,0
0,8 0,0
Summa
4,2 9,8 17,3 8,1
13,5 27,7 8,2
Inrikes+utrikes
15,7 23,1 34,5 19,5
29,3 49,9 18,2
Transit
0,0 0,3 0,3 0,3
0,7 0,7 0,3
Malm
4,8 5,5 5,5 5,5
6,8 6,8 6,8
Nedläggning vagnslast
-3,1
Totalt med järnväg
20,5 28,9 40,3 25,3
36,8 57,4 25,3
Bilaga 14 SOU 2015:110
564
8.6 Strukturförändringar på längre sikt
Prognosmodeller kan vara utvecklade för att återspegla förändringar med olika tidshorisont och med olika steg i sambandet mellan transporter och samhällsutveckling. I detta avsnitt behandlas långsiktiga effekter eller systemförändringar. Med detta avses effekter som inte uppkommer omedelbart efter en utbudsförändring utan först uppstår efter ett par år och t.o.m. efter flera decennier, se figur 8.11. Med långsiktiga effekter avses:
Dynamiska utbudseffekter på konkurrerande utbud
Effekter på lokalisering av boende och verksamheter
Påverkan på resbehov som en följd av annan lokalisering
Påverkan på bilinnehav som följd av ändrat kollektivtrafikutbud och ändrad lokalisering
Dynamiska utbudseffekter
Härmed avses att ett bättre utbud av ett transportmedel innebär sådana förändringar av marknadsandelarna att det påverkar utbudet av ett annat transportmedel. När det gäller höghastighetståg blir det tydligt att detta påverkar flygutbudet. Är tåget tillräckligt snabbt kan det helt ersätta flyget. Många gånger sker sådana förändringar successivt och leder kanske först efter ett par år till att flyget marginaliseras eller helt läggs ned. Dessa effekter har delvis implementerats i prognoserna.
På samma sätt har flyget tidigare successivt ökat utbudet, vilket medfört att tåget tvingats dra ned på sitt utbud ända tills man började satsa på snabba tåg på vissa sträckor. Denna förändring har skett successivt och är därför svår att härleda. Likaså har privatbilen successivt ökat sin marknadsandel, vilket inneburit att kollektivtrafiken tvingats att minska sitt utbud successivt. Detta blir mest uppenbart när en järnväg till slut läggs ned. Det finns också dynamiska utbudseffekter där befintliga transportmedel får en ny roll med nya affärsidéer såsom lågprisflyget. Sådana företeelser är mycket svåra att förutse i prognoser.
Bilaga 14
565
Samband mellan transporter och lokalisering av boende och verksamheter
För lokaliseringsanalys finns särskilda modeller utvecklade. De brukar inte vara integrerade med transportprognosmodellerna, men kan hämta indata från dessa om inte något transportnätverk finns inbyggt i modellen. En stor del av lokaliseringen är planeringsstyrd, men även planeringen påverkas av marknaden. Lokaliseringen är trögrörlig och alla förändringar sker på marginalen – kanske 90 procent av invånarna i Sverige om 20 år kommer att bo på samma orter som i dag.
På riktigt lång sikt kan ändå förändringarna bli stora om man t.ex. jämför bilsamhället i USA i dag med hur det var för 50 år sedan. Då fanns en mycket bra kollektivtrafik, nu finns inte mycket kvar av detta utom i de allra största städerna. Skillnaderna blir uppenbara om man jämför USA med Europa i dag.
Om man omvänt vill ha fram effekterna av en ändrad lokalisering på transportsystemet kan man köra transportprognosmodellen igen, men med nya indata från lokaliseringsanalysen. Ett sätt att lösa detta är att göra en scenariobaserad prognosmodell där man kan styra indata på ett strukturerat sätt utan att göra detaljerade prognoser för varje område.
Bilaga 14 SOU 2015:110
566
Påverkan på bilinnehav som följd av ändrat kollektivtrafikutbud eller lokalisering
Bilinnehavet påverkas av tillgängligheten och utbudet av kollektivtrafik. Det kan man inse lätt genom att jämföra bilinnehavet i Stockholms innerstad och Norrlands inland. Ålder, ekonomi och sysselsättning brukar vara de grundläggande variablerna i bilinnehavsmodeller.
KTHs Järnvägsgrupp har tillsammans med WSP tagit fram en modell som tar hänsyn till den regionala strukturen och kollektivtrafikutbudet, där även utbudet av tågtrafik ingår som en variabel.
Bilaga 14
567
Slutsatser
Dynamiska utbudseffekter kan hanteras inom ramen för de flesta transportprognosmodeller, men kräver en iterativ process och en god kännedom om marknadsmekanismerna. I praktiken kan detta bara göras vid stora utbudsförändringar, där man kan säkerställa att effekterna uppstår. Ett sådant är konkurrensen mellan tåg och flyg, där det finns mycket entydiga internationella erfarenheter.
Bilinnehavsmodeller finns som kan ta hänsyn till kollektivtrafikutbudet och tillgängligheten förutom de traditionella socioekonomiska faktorerna. De är möjliga att implementera och utgör ett viktigt bidrag, eftersom bilinnehavet styr en så stor del av resandet.
Påverkan på lokalisering och tillbaka igen på resgenerering låter sig göras, men kräver att flera komplicerade modeller körs konsekutivt. Lokaliseringsmodeller kan förutse vissa marknadsmekanismer, men det faktum att en stor del av lokaliseringen är planstyrd går inte att bortse från. Ett sätt att lösa detta är att arbeta med scenarier för olika regionala strukturer och en scenariobaserad prognosmodell.
8.7 Osäkerheter i den framtida utvecklingen
Godstransporter
Basalternativet innebär ”business as usual” dvs. den utgår från tillgängliga ekonomiska prognoser, planer och andra kända förändringar som påverkar transportmarknaden. Något förenklat kan man säga att detta innebär att transportmedlens marknadsandelar förblir relativt oförändrade. Förbättringar sker av järnvägssystemet, men förbättringar sker också inom vägtransporter och sjöfart, varför konkurrenssituationen totalt sätt blir relativt oförändrad, även om förändringar kan ske på olika delmarkander och relationer.
Även om järnvägens transportarbete och marknadsandel varit relativt stabil de senaste 20 åren bortsett från konjunkturvariationer, har framför allt lastbilstrafiken ökat på järnvägens och sjöfartens bekostnad. Detta har inneburit ökad energiförbrukning och ökade utsläpp samt ökad belastning och slitage på vägnätet, vilket inte är långsiktigt hållbart. För att lösa klimatkrisen har ett antal
Bilaga 14 SOU 2015:110
568
analyser och forskningsrapporter visat att det inte räcker med tekniska förändringar inom vägtransporterna, utan att järnväg och sjöfart måste utnyttjas mer om klimatmålen ska kunna bemästras och rörligheten samtidigt upprätthållas.
EU-kommissionen publicerade 2011 ett White paper “Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system”. Några av de viktigaste punkterna som berör järnvägen var att:
30 procent av vägtransporterna på mer än 300 km bör fram till år 2030 flyttas över till andra transportmedel, exempelvis järnväg eller sjötransporter, och mer än 50 procent fram till år 2050 med hjälp av effektiva och miljövänliga godskorridorer. För att uppnå detta mål måste lämplig infrastruktur tas fram.
fram till år 2050 färdigställa det europeiska nätet för höghastighetståg och till 2030 tredubbla den nuvarande sträckningen av nätet för höghastighetståg och upprätthålla ett tätt järnvägsnät i alla medlemsstater. År 2050 bör flertalet av passagerartransporterna på medellånga sträckor ske med tåg.
När det gäller persontransporter pågår och planeras höghastighetsbanor i många länder i Europa. Även om utbyggnaden av höghastighetsbanor kan stöta på problem har utvecklingen i andra länder gått snabbare än vad som kunde förutses för några år sedan. En sammanställning av nu tillgängliga planer för höghastighetsbanor i Europa visar att målen för höghastighetsbanorna åtminstone totalt sett kan komma att uppfyllas. Byggandet av höghastighetsbanor påverkar också godstrafiken, eftersom kapacitet frigörs för godståg och regionaltåg på det konventionella nätet.
När det gäller godstransporter finns däremot ännu inga tecken på att utvecklingen bidrar till att målen kommer att uppfyllas. Visserligen har järnvägens marknadsandel ökat i vissa länder och relationer som en följd av avregleringen och andra satsningar, men den har å andra sidan minskat i många länder. Detsamma gäller sjöfarten. Inte många politiska beslut har tagits som verkar i den riktning som EUs White paper förespråkar. Det enda land i Europa som i någon mån har genomfört EUs trafikpolitik är Schweiz, som har högst marknadsandel för järnväg i Europa men som inte är med i EU.
Bilaga 14
569
Det finns många beslut i EU som är avsedda att bidra till en positiv utveckling av järnvägen, t.ex. avregleringen av järnvägen, teknisk kompatibilitet, införande av Rail Freight Corridors, Europeiska Transportnätet TEN och bidrag till investeringar i detta och internaliseringen av externa effekter, men problemet är att dessa inte genomförs eller inte genomförs tillräckligt snabbt på nationell nivå.
När det gäller persontrafik är det ganska enkelt. Bygger man bra banor och kör tillräckligt snabba tåg med någorlunda kvalitet kommer också resenärerna att utnyttja dessa. På så sätt är det lätt att påverka utvecklingen för persontrafiken med investeringar. När det gäller godstransporter är det inte lika enkelt, eftersom det också måste finnas operatörer som på ett effektivt sätt kan ta hand om kundens hela transportkedja. Godstransportsystemet är också betjänt av investeringar i kapacitet, men det måste också finnas effektiva operatörer och en fungerande transportmarknad.
I figur 8.12 framgår några faktorer som är positiva för utvecklingen av järnvägen och några som är negativa. Dessa är väl kända och någon närmare redogörelse görs inte här. Just nu kan man säga att dessa väger jämt, men skulle EUs White paper genomföras skulle de positiva faktorerna väga över.
Bilaga 14 SOU 2015:110
570
Persontrafik
Vad som kan hända, och det visar den hittillsvarande utvecklingen, är att tillväxten av transportarbetet bromsas upp p.g.a. ekonomiska faktorer såsom drastiska höjningar av drivmedelspriser, minskade inkomster eller framtvingade regleringar som en följd av internationella kriser. Det är vad som inträffade år 1974, då det både blev höjda drivmedelspriser och ransonering av drivmedel under en kort period och år 1991, då det blev moms på resor samtidigt som realinkomsterna för första gången sjönk sedan andra världskriget. Dessa händelser syntes som tydliga brott på tillväxten av transportarbetet.
En liknande, och kanske mer permanent situation, kan komma att uppstå i framtiden, dels som en följd av ökande drivmedelspriser, dels som en följd av klimatkrisen som kan leda till att ekonomiska eller andra former av styrmedel måste sättas in för att klara krisen. I båda fallen leder detta sannolikt till att det totala transportarbetet stagnerar eller minskar och kanske detta sker på ett mer bestående sätt än under hittillsvarande kriser.
Det finns ett antal variabler som inte låter sig speglas med hjälp av matematiska modeller, men som ändå kan förväntas skapa osäkerheter beträffande transporternas omfattning och struktur. Det gäller t.ex. hur klimatfrågan och energiförsörjningen påverkar våra framtida resvanor och valet av transportmedel samt hur informationsteknologin påverkar vårt framtida beteende.
Utvecklingen av informationsteknologin kan påverka både sättet att arbeta och möjligheterna att utbyta information snabbt utan att mötas fysiskt. Möjligheterna att ha tele- och videokonferenser har funnits länge, dock utan att ha ersatt de personliga mötena i någon betydande omfattning. Man kan fråga sig om de tekniska hjälpmedlen ännu inte är tillräckligt utvecklade eller om det är människan som inte är beredd att avstå från personliga möten annat än i undantagsfall.
Arbetet blir alltmer flexibelt och i många kontorsjobb är man inte lika beroende av fasta arbetsplatser som tidigare. En del av arbetet kan göras hemifrån. Samtidigt som det minskar resandet blir också företagens geografiska organisation inte lika betydelsefull. Det innebär att man kan bo ganska långt från arbetsplatsen och bara åka dit när det behövs, t.ex. för möten. Kanske är dessa
Bilaga 14
571
motstridiga utvecklingstendenser orsaken till att man hittills inte kunnat se någon minskning i resandet annat än det som beror på konjunkturvariationer.
Klimatfrågan kan dock innebära att vi i större utsträckning får ompröva vårt resande och valet av färdmedel i framtiden. Forskningen visar att vi både måste byta färdmedel, effektivisera energianvändningen för varje färdmedel och ändra resvanorna om vi ska klara klimatkrisen. I detta läge har järnvägen en stor potential, eftersom tåget både är det energisnålaste transportmedlet och kan drivas med elektricitet som går att producera på ett klimatneutralt sätt.
Bilen kan naturligtvis förbättras ur klimathänseende med effektivare motorer, biobränslen och olika grader av eldrift. Det finns dock endast ett fåtal helt eldrivna bilar på marknaden och utvecklingen av batterier är en kritisk fråga såväl när det gäller kapaciteten som kostnaden. Problemet är också att bilismen växer snabbt i tillväxtekonomierna samtidigt som oljan är en ändlig resurs, där det redan inom en relativt snar framtid kan förväntas uppstå en bristsituation. Det är tekniskt möjligt att producera klimatneutrala bilar, men frågan är om det går att få fram tillräckligt med klimatneutral elektricitet för världens sammanlagda behov.
Flyget är det transportmedel där det är svårast att ersätta de fossila bränslena. Samtidigt ökar det internationella flyget snabbt som en följd av globaliseringen. Tåget kan ersätta flyget för många inrikesresor men inte för den interkontinentala trafiken. Tåget kan också ersätta bilen för medellånga och korta distanser där tåget är tillgängligt. Flyget behövs dock för de längre resorna och bilen för de kortare resorna i glesbygden. Man kan således konstatera att alla transportmedel måste samverka för att tillfredsställa de framtida resbehoven på ett hållbart sätt.
8.8 Strategiska frågor
Långsiktig infrastrukturplanering
Bristen på långsiktig strategi kan omöjliggöra att järnvägen skulle kunna tillgodose en ökad efter-frågan på vissa marknader. Här finns en konflikt mellan planeringsstyrd- och efterfrågestyrd trafik. Kollektivtrafikmyndigheternas lokal- och regionaltåg är i stor ut-
Bilaga 14 SOU 2015:110
572
sträckning planeringsstyrda, medan den kommersiella långväga persontrafiken är en kombination av planerings- och efterfrågestyrd. Godstrafiken är i huvudsak efterfrågestyrd och dessutom mycket beroende av konjunkturvariationer.
Redan i den kortsiktiga tidtabellsplaneringen kan den framtida efterfrågan påverkas genom prioriteringen av tåglägen. Blir sedan infrastrukturen överbelastad ligger det till grund för infrastrukturplaneringen. I den långsiktiga åtgärdsplaneringen kommer detta sedan in tillsammans med en del övergripande analyser och förslag från regionala intressenter. Även här kan det bli så att de objekt som förs fram först kommer in i planerna, men sedan görs det en prioritering med hjälp av prognoser och samhällsekonomiska kalkyler.
I vissa fall blir det tydligt att infrastrukturplaneringen är nationell. Det gäller t.ex. förbindelserna mot Norge, där Sverige planerar fram till gränsen och där planeringen i Norge sker på samma sätt. Vid gränsen finns inga stora samhällen, varför det inte blir några större investeringar på dessa länkar, t.ex. mellan Öxnered och Halden eller Arvika och Lilleström. Detsamma gäller den fasta förbindelsen Fehmarn Bält, som ligger helt utanför Sverige, men som kanske har större betydelse för svenskt näringsliv än många objekt inom Sverige.
Sveriges allt större beroende av omvärlden och de brister som ibland finns i de internationella förbindelserna pekar på behovet av en gränsöverskridande infrastrukturplanering. Det pekar också på behovet av en planering som lyfter fram brister i infrastrukturen och då även på banor där det inte går så många tåg i dag och som inte är överbelastade. Potentialen kan vara stor, men järnvägens marknadsandel kan var låg just på grund av bristerna. Det gäller inte minst godstransporterna.
Samtidigt måste man vara medveten om att alla problem inte går att lösa med infrastrukturinvesteringar. Här skiljer sig gods- från persontransporterna. Bygger man en ny järnväg och kör tåg som ger kort restid med bra turtäthet, kommer resenärerna att åka och det blir en språngvis ökning oavsett om det är regional- eller fjärrtrafik. För godsflödena är transportkostnaderna avgörande och finns det inte operatörer som kan erbjuda kunderna en lägre transportkostnad än med konkurrerande transportmedel uteblir kunderna. För godstransporterna är det också viktigt att hela trans-
Bilaga 14
573
portkedjan fungerar, även industrispår och terminaler har således stor betydelse, vilket kräver en helhetssyn.
Helhetssyn på godstransportsystemet
När det gäller godstransportsystemet har det tekniskt sett hela tiden haft en inkrementell utveckling. Prestanda har förbättrats successivt ända från de första ångloken till i dag, men ofta har just dragkraften – loken – bestämt vilken standard tågen och infrastrukturen ska ha, se figurerna 8.13 och 8.14. En viktig fråga att ta ställning till är därför hur framtidens godstransportsystem ska dimensioneras i Sverige. Vi har haft en ny standard ungefär vart 50:e år enligt följande:
1925 kom D-loket och järnvägarna började elektrifieras. Godstågen vägde 900 ton, och var 500 m långa, axellasten var 18 ton, hastigheten 70 km/h och rälsvikten 43 kg/m.
1967 kom Rc-loket. Godstågen vägde 1 600 ton och var 630 m långa, axellasten var 20 ton, hastigheten 90 km/h och rälsvikten 50 kg/m.
2010 kom TRAXX-loken till Sverige. Godstågen kan väga 2 200 ton och vara 630 m långa, hastigheten 100 km/h, axellasten är 22,5 ton och rälsvikten 60 kg/m.
Den standard man ska ha åren 2030–2050 bestäms nu, eftersom det tar cirka 40–50 år att nå en ny standard. Därför måste vi fråga oss om de prestanda vi har i dag är de som är optimala i framtiden. Sverige har varit föregångare med 25 tons axellast och lastprofil C, men detta är inte utnyttjat fullt ut ännu. Är nästa steg längre och tyngre tåg och ännu högre axellaster? Behövs då tyngre räler och bättre banmatning? Hur ska underhållskostnaderna minimeras i framtiden genom incitament för spårvänliga löpverk? För att svara på dessa frågor krävs ett systemperspektiv på järnvägen där teknik och ekonomi går hand i hand.
Bilaga 14 SOU 2015:110
574
Långsiktig strategi för persontrafiken
När det gäller persontrafik är kort restid av avgörande betydelse både för valet av transportmedel och för möjligheten att göra längre resor. Därför har hastigheten stor betydelse. För regionaltrafik är också turtätheten avgörande men där är även kapaciteten viktig.
Den största tillåtna hastigheten för persontåg har höjts i takt med att banorna har blivit bättre och fordonens prestanda ökat.
Bilaga 14
575
Redan omkring sekelskiftet kunde man köra 90 km/h med ånglok och med elloken ökade hastigheten på 1920-talet till 100 km/h. Elloken tillät också en högre medelhastighet, eftersom de lättare kunde övervinna stigningar. Omkring år 1950 höjdes den största tillåtna hastigheten till 130 km/h. Sedan dröjde det till år 1990, då hastigheten höjdes till 200 km/h när snabbtågen introducerades. Denna hastighet gäller än i dag på stambanorna, dock med den skillnaden att också många regionaltåg kör 200 km/h.
Det har således skett två systemskiften under 1900-talet, dels när elloken kom på 1920-talet, dels när snabbtågen kom på 1990talet. På 100 år höjdes hastigheten från 100 till 200 km/h. Nästa stora systemskifte som kan förutses är introduktionen av höghastighetsbanorna för snabba persontåg i 320 km/h omkring år 2030. Det blir också första gången man bygger särskilda järnvägar enbart för persontåg, eftersom hela det nuvarande järnvägsnätet är anpassat för både person- och godstrafik.
De flesta nya banor och utbyggnader av dubbelspår som byggts sedan år 1990 är dock dimensionerade för 250 km/h och både för person- och godstrafik. Det innebär att banans linjeföring och kontaktledning är anpassad för 250 km/h, medan signalsystemet oftast inte är det. För att köra i 250 km/h måste också banan vara utrustad med det nya Europeiska signalsystemet ERTMS. Den enda bana som är byggd för 250 km/h och som är försedd med ERTMS är Botniabanan. Det är egentligen inte ett tekniskt krav utan ett lagkrav. För närvarande finns inga tåg som kan köra 250 km/h i Sverige, men sådana finns att tillgå på marknaden.
Andra banor som är byggda för 250 km/h, men som saknar ERTMS, är stora delar av Mälarbanan Stockholm–Västerås–Örebro, Svealandsbanan Stockholm–Eskilstuna–Örebro, delar av västkustbanan, från Öxnered ner till Malmö samt ostkustbanan Stockholm– Gävle. När dubbelspår byggs på ostkustbanan, vilket sannolikt kommer att ske fram till år 2050, kan dessa byggas för 250 km/h liksom Norrbotniabanan, varvid man på lång sikt kan få ett stråk ända från Stockholm till Luleå.
Likaså kan en ny järnväg mellan Öxnered och Halden byggas för minst 250 km/h, varvid det kan bli möjligt att utnyttja denna från Oslo till Hamburg. Förbindelsen genom Danmark till Fehmarn Bält är nämligen delvis byggd för 250 km/h, varför denna
Bilaga 14 SOU 2015:110
576
hastighet kan komma att tillämpas på delar av sträckan i Tyskland, men här är inga beslut ännu fattade.
Ytterligare en möjlighet att tillämpa denna standard är en ny bana mellan Stockholm–Oslo, varvid man kan utnyttja de redan byggda Mälar- och Svealandsbanorna Stockholm–Örebro och sedan fortsätta med en ny länk på Nobelbanan Örebro– Kristinehamn, gå vidare till Karlstad och Arvika och därefter på en ny genande länk mellan Arvika och Lilleström. Med ett tåg för 250 km/h skulle man på denna bana kunna förkorta restiden Stockholm-Oslo från dagens 4:45 till 2:40 med få uppehåll och cirka 3 timmar med uppehåll i de större orterna. Det skulle således både bli snabba ändpunktsförbindelser och många nya regionala kopplingar.
Det finns således en potential för ett ”grönt” 250-nät i Sverige, se figur 8.15, som innefattar de största korridorerna utanför höghastighetsbanorna. Dessa banor har en potential för både person- och godstrafik, men trafiken är ändå inte så omfattande att den motiverar separata höghastighetsbanor. För att åstadkomma ett 250-nät krävs en medveten strategi och det måste planeras i tid så att operatörerrna kan anskaffa tåg och det är en fördel om det kan ske i ett läge när snabbtågsflottan i Sverige måste förnyas.
Bilaga 14
577
Bilaga 14 SOU 2015:110
578
Litteraturlista
Ett urval av tidigare rapporter med marknadsanalys och prognoser från KTH Järnvägsgrupp. Godstransporter 2014–2030–2050 – Analys av godsflöden, järn-
vägens produkter och produktionssystem. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman (Trafikverket). KTH rapport 2015 TRITA-TSC RR 15-003. Utvecklingen av rangerbangårdarna i Sverige – Hittillsvarande ut-
veckling, samhällsekonomiska kalkyler för rangerbangårdar och prognoser för järnvägens produkter. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman (Trafikverket). KTH rapport 2014 TRITA-TSC RR 14-010. Godstransportprognos för åren 2015–2018 och utvärdering av
tidigare prognoser. Jakob Wajsman (Trafikverket) och Bo-Lennart Nelldal. KTH rapport 2014 TRITA-TSC RR 14-009. Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–
2015 och Utvärdering av avreglering och konkurrens samt analys av regional utveckling. Bo-Lennart Nelldal, Josef Andersson och Oskar Fröidh, rapport 2015 TRITA-TSC-RR 15-004. Järnvägens marknad och banavgifterna – Utvecklingen av järnvägs-
sektorn och scenarier för framtida banavgifter. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman. KTH rapport 2014 TRITA-TSC-RR 14-005. Effektiva matartransporter till järnväg – Utvecklingen av vagns-
lasttrafiken och möjligheter att vidareutveckla matartransporterna. Bo-Lennart Nelldal, KTH rapport 2014. TRITA-TSC-RR 14-004. Höghastighetståg i korridoren Oslo–Göteborg–Köpenhamn –
Marknad och prognoser, för COINCO 8MC. Bo-Lennart Nelldal, KTH rapport 2014, TRITA-TSC-RR 14-002 Gränsöverskridande godstransporter på järnväg Oslo–Göteborg–
Köpenhamn–Hamburg – Utmaningar och möjligheter, för COINCO II. Bo-Lennart Nelldal och Hans Boysen, KTH rapport 2014 TRITA-TSC RR 14-001.
Bilaga 14
579
Marknadsanalys av godstransporterna och persontrafiken för år
2014. Jakob Wajsman. Trafikverket. Godstransporter i Östra mellansverige 2010–2030–2050 – En vision med prognoser för ett utvecklat transportsystem med järnväg. Jakob Wajsman (Trafikverket) och Bo-Lennart Nelldal. KTH rapport 2013 TRITA-TEC-RR 13-007. Effektiva gröna godståg – Åtgärder för ökad kvalitet, kapacitet och minskad kostnad. B-L Nelldal, KTH Järnvägsgrupp rapport 2013, TRITA-TSC-RR 13-004. Persontrafik och godstransporter 2010–2030 och kapacitetsanalys för järnväg. Jakob Wajsman (Trafikverket) och Bo-Lennart Nelldal. KTH rapport 2012 TRITA-TSC-RR 12-003. Höghastighetsbanor i Sverige, Trafikprognoser och samhällsekonomiska kalkyler med Samvips-metoden för utbyggda stambanor och separata höghastighetsbanor. Bo-Lennart Nelldal, Kjell Jansson och Chris Halldin 2010. KTH rapport TRITA-TEC-RR 10-005. Stockholm Central 2050 – Prognoser över efterfrågan och kapacitetsbehov. Bo-Lennart Nelldal, Oskar Fröidh och Olov Lindfeldt 2009. KTH rapport TRITA-TEC-RR 10-006. Framtida Järnvägstrafik – Prognoser för Banverkets Framtidsplan och olika organisationsmodeller. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman (Banverket), Järnvägsgruppen KTH, Stockholm 2003-11-06. Underlagsrapport till Järnvägsutredningens huvudbetänkande SOU 2003:104.
Bilaga 15
581
Godstransportmarknaden på järnväg
Inge Vierth
Utredningsledare, M.Sc. (Economics)
Magnus Landergren
Forskningsassistent, M.Sc. (Economics)
Statens väg- och transportforskningsinstitut
Bilaga 15
583
Innehållsförteckning
Referat ........................................................................... 585
Förord ............................................................................. 587
Kvalitetsgranskning .......................................................... 589
Sammanfattning .............................................................. 591
Summary ........................................................................ 593
1. Inledning ................................................................ 595
1.1. Bakgrund ............................................................................... 595 1.2. Syfte ....................................................................................... 596 1.3. Arbetssätt .............................................................................. 597
2. Avregleringen av godstrafiken på järnväg .................... 598
2.1. Järnvägsföretagen .................................................................. 598 2.1.1. Fyra grupper av järnvägsföretag som genomför godstransporter .................................... 599 2.2. Marknaden för godstransporter på järnväg ......................... 602 2.2.1. Intermodal och intramodal konkurrens ............... 602 2.2.2. Internationella godstransporter ............................ 605 2.3. Koncentration ....................................................................... 602 2.3.1. Tonkm .................................................................... 606 2.3.2. Nettoomsättning ................................................... 608 2.3.3. Anställda ................................................................ 609 2.3.4. Green Cargos andelar på marknaden exkl. LKAB ............................................................ 610 2.3.5. Herfindahl-Hirschman index (tonkm) ................ 611 2.4. Rörelseresultat ....................................................................... 612 2.5. Effektivitet............................................................................. 613 2.5.1. Nettoomsättning per anställd ............................... 613 2.5.2. Tonkm per anställd ................................................ 614
Bilaga 15 SOU 2015:110
584
2.6. Priser och kvalitet ................................................................. 615 2.6.1. Prisutveckling per grupp ....................................... 616 2.6.2. Prisutveckling jämfört med väg- och sjötransporter ........................................................ 617 2.6.3. Kvalitet på transporttjänster ................................. 618
3. Hinder på marknaden för godstransporter på järnväg ... 619
3.1. Tillgång till marknaden ........................................................ 619 3.2. Tillgång till gemensamma faciliteter och tjänster ............... 620 3.3. Tillgång till rullande materiel ............................................... 622 3.4. Administrativa bördor .......................................................... 624
4. Järnvägsgodsets konkurrenter .................................... 625
4.1. Konkurrens mellan person- och godstransporter på järnväg ................................................................................... 625 4.2. Konkurrens mellan trafikslagen på godstransportmarknaden ............................................................................. 629
5. Problem och lösningar för järnvägstransporter ............. 632
5.1. Tillgång till infrastrukturen ................................................. 632 5.1.1. Brist på kapacitet ................................................... 632 5.1.2. Tilldelning av tåglägen - regelverk ....................... 632 5.1.3. Bättre utnyttjande av kapaciteten ........................ 636 5.1.4. Utbyggnad av infrastruktur .................................. 638 5.2. Bristande tillförlitlighet ........................................................ 639 5.3. Tillgång till lokförare ............................................................ 641
6. Slutsatser ............................................................... 642
7. Referenser .............................................................. 646
Bilaga 15
585
Referat
Denna rapport syftar till att beskriva hur den svenska godstransportmarknaden fungerar på järnväg och ge en bild av hur den kan fortsätta att utvecklas. Den är skriven som ett underlag till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Rapporten följer upp och utvecklar de frågeställningar och den statistik som presenterades i VTI-rapport 741 (Vierth, 2012) men är i allt väsentligt nyskriven.
Det är 20 år sedan marknaden för godstransporter på järnväg avreglerades. Rapporten hävdar att det finns en huvudsakligen fungerande konkurrens på godstransportmarknaden på järnväg, men att vissa hinder återstår. Green Cargo är fortfarande den dominerande aktören men dess marknadsandelar minskar stadigt. Kapaciteten i järnvägssystemet bedöms vara ett betydande hinder om trafiken ska öka. Att banavgifterna börjat användas som styrmedel är positivt och den utvecklingen bör fortsätta. Banavgifterna bör höjas, speciellt på bandelar där det saknas tillräcklig kapacitet. Processen kring ansökningar om tåglägen är tidskrävande och byråkratisk. En modern tåglägestilldelning skulle kunna öka kapaciteten och göra järnvägen mer flexibel. Tillförlitligheten i järnvägssystemet är låg, speciellt för godstrafiken. En högre tillförlitlighet skulle förbättra järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de andra trafikslagen.
Bilaga 15
587
Förord
År 1996 avreglerades den svenska marknaden för godstransporter på järnväg och år 2007 skedde motsvarande i EU. VTI-rapport 741 (2012) följde upp utvecklingen i form av hur antal järnvägsföretag, kostnadseffektiviseringar och innovationer med mera utvecklades till och med 2010. Denna rapport följer upp med utvecklingen fram till år 2014. Ytterligare en målsättning är att svara på frågan hur godstransporterna på järnväg kan förväntas utvecklas och vilken typ av åtgärder som kan behövas för att stärka utvecklingen.
Magnus Landergren och Inge Vierth har tagit fram rapporten på uppdrag av Utredningen om järnvägens organisation (N2013:02). Arbetet genomfördes under andra halvåret 2014 och första halvåret 2015.
Ett stort tack till Grete Berntsen, Anders Broberg och Lars Sjöberg på Trafikverket, Anders Ullvén på Transportstyrelsen och Ulrika Dietrichson på VTI som har varit behjälpliga att ta fram dataunderlag. Vi vill även tacka deltagarna i utredningens projektgrupp för godstransporter för deras kommentarer och synpunkter på tidigare versioner av rapporten.
Stockholm, oktober 2015
Inge Vierth Projektledare
Bilaga 15
589
Kvalitetsgranskning
Intern peer review har genomförts 10 september 2015 av Professor Jan-Eric Nilsson. Författarna har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Forskningschef Mattias Haraldsson har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 24 september 2015. De slutsatser och rekommendationer som uttrycks är författarnas egna och speglar inte nödvändigtvis myndigheten VTI:s uppfattning.
Bilaga 15
591
Sammanfattning
Denna rapport syftar till att beskriva hur den svenska godstransportmarknaden fungerar på järnväg och ge en bild av hur den kan fortsätta att utvecklas. Den är skriven som ett underlag till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Rapporten följer upp och utvecklar de frågeställningar och den statistik som presenterades i VTI-rapport 741 (Vierth, 2012) men är i allt väsentligt nyskriven.
Det är snart två decennier sedan marknaden för godstransporter på järnväg avreglerades. Den statligt ägda tidigare monopolisten Green Cargo är fortfarande den dominerande aktören, men sedan avregleringen har ett dussin järnvägsföretag tagit sig in på marknaden och kontinuerligt tagit marknadsandelar. Sedan marknaden avreglerades har effektiviteten ökat, men lönsamheten har varit låg för järnvägsföretagen, speciellt på senare år. Det totala transportarbetet på järnväg och järnvägens andel av det totala transportarbetet ligger i dag ungefär på samma nivå som innan avregleringen.
Vi bedömer att det finns en i stort fungerande konkurrens på godstransportmarknaden men att det kvarstår fortfarande hinder som begränsar marknadens funktionssätt. I dagsläget är flera järnvägsföretag beroende av Green Cargo för sidotjänster som rangering och växling. Förutsättningarna för konkurrensneutrala sidotjänster bör förbättras och göras mer transparenta.
Godsmarknaden på järnväg konkurrerar med väg och sjöfart om godset och med persontåg om kapacitet på spåren. När förutsättningarna för gods på järnväg diskuteras är det viktigt att beakta konfliktytan med persontågen. Brist på kapacitet på några viktiga linjedelar bedöms vara det största hindret för järnvägsgodsets fortsatta utveckling. Den snabba ökningen av regional kollektivtrafik och långväga persontåg har tagit mycket kapacitet i anspråk, en utveckling som väntas fortsätta. Med mer differentierade banavgifter skulle den begränsade kapaciteten kunna användas på ett mer effektivt sätt. Att höja banavgifterna bedöms vara motiverat, speciellt på sträckor med kapacitetsbrist. Spåren skulle till exempel kunna användas mer effektivt om infrastrukturen och regelverken anpassades till längre tåg. Sverige har i dag kortare maxlängd för tåg än vad Danmark och Tyskland har.
Bilaga 15 SOU 2015:110
592
Godstransporter har ett större behov av flexibilitet än persontransporter. De långa ansökningsperioderna för tåglägen är dåligt anpassade för näringslivet vars produktion kan skifta med kort varsel. Det är få företag förunnat att veta sin produktion och därmed sin transportefterfrågan mer än ett år i förväg. Tågplanen är i dag allt för stelbent. Med en effektivare planering och successiv justering av tågplanen under årets gång skulle ytterligare kapacitet kunna skapas.
Den låga tillförlitligheten utgör ett problem för godsmarknaden på järnväg, bara 80 procent av alla godståg ankommer i tid. Mindre förseningar är ofta inget problem men längre förseningar riskerar att förstöra de omlopp godstågen går i. På grund av den låga tillförlitligheten går inte tidskänsligt gods på järnväg.
Bilaga 15
593
Summary
This report aims to describe how the Swedish rail freight market works and how it might develop in the future. It is written as background material for the Committee Reviewing the Organisation of the Railway Sector. This report follows up on the questions and statistics presented in VTI-rapport 741 (Vierth, 2012), but it is in all relevant aspects newly written.
It has almost been two decades since the rail freight market was deregulated. The state owned former monopolist Green Cargo is still the dominant player, but since the deregulation a dozen firms have entered the market and continuously taken market shares. Since the deregulation the efficiency of the market has increased but the profitability has been low, especially during the last years. The transport performance on rail and the railway’s share of the total transport performance is roughly on the same level as before the deregulation.
We conclude that there is competition in rail freight market, but that there are still some obstacles which limit the functionality of the market. Several firms are dependent on Green Cargo for ancillary services such as marshalling and shunting. The prerequisites for neutral ancillary services should be improved and made more transparent.
The rail freight market competes with trucks and ships for the cargo and with passenger trains for railway capacity. When discussing the rail freight market it is important to remember the conflict of interest with passenger trains. Insufficient capacity on a few important lines in the railway system is considered to be the main obstacle for increasing rail freight. The rapid increase of intercity and long-distance passenger trains has taken considerable rail capacity; this trend is expected to continue. With more differentiation of the track fees the scarce capacity can be utilized more efficiently. An increase of the track fees is warranted, especially on lines with insufficient capacity. The tracks could be used more efficiently if the infrastructure and regulations were altered in order to allow for longer trains. Sweden has a shorter maximum length for its trains than both Denmark and Germany.
Freight transports need more flexibility than passenger transports. The slow process for handling applications for train
Bilaga 15 SOU 2015:110
594
slots is ill-suited for needs of the industry whose production can change with short notice. Not many firms know their production and consequently their transport demand a year in advance. The allocation of train slots is too rigid. With a more efficient allocation and on-going adjustments more capacity could be created.
The low reliability is a problem for the rail freight market, only 80 percent of all freight trains arrive on time. Small delays seldom constitute a problem but as delays grow longer the risk of breaking the daily circulation schedule increases. Due to the low reliability time sensitive goods are generally not transported on rail.
Bilaga 15
595
1. Inledning
1.1. Bakgrund
EU:s direktiv 91/440 EEC om utvecklingen av gemenskapens järnvägar syftade till att underlätta anpassningen av EU:s järnvägar till marknadens behov; öka dess effektivitet genom att säkerställa förvaltningsmässigt oberoende för järnvägsföretagen; skilja förvaltningen av järnvägsdriften och infrastrukturen från transportverksamheten; förbättra den ekonomiska strukturen hos företagen i järnvägssektorn och säkerställa företagens tillgång till medlemsstaternas järnvägsnät. Genomförandet sker genom införandet av rättsakterna i de fyra järnvägspaketen från 2001, 2004, 2007 och 2013.1 År 2012 antogs direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway
Area – SERA), som reviderar det första järnvägspaketet.
I Sverige separerades 1988, tre år före EU-direktivet 91/440, SJ från infrastrukturhållaren Banverket (sedan 2010 Trafikverket). År 2001 delades SJ:s operativa del upp i självständiga aktiebolag bl.a. SJ AB, Green Cargo och Jernhusen. 1996 avreglerades den inhemska godstransportmarknaden och mellan 2004 och 2007 öppnades även den internationella godstransportmarknaden för konkurrens. 2010 öppnades också den svenska persontransportmarknaden. 2004 trädde den nya järnvägslagen (2004:519) i kraft som syftar till att öka effektiviteten i järnvägssystemet och järnvägens konkurrenskraft. Järnvägsinspektionen (sedan 2009 Transportstyrelsen) inrättades som ny tillsynsmyndighet i samband med avregleringen 1988. Effektivitetsaspekter inom järnvägen har behandlats i ett flertal propositioner, utredningar och forskningsprojekt. De utredningar som genomfördes mellan 1992 och 2011 sammanfattas i VTI-rapport 741 (Vierth, 2012).
1 Genom införandet av rättsakterna i första järnvägspaketet 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg liberaliserades järnvägsmarknaden för internationella godstransporter på det transeuropeiska järnvägsnätet. Ytterligare öppningar av EU:s järnvägar skedde med införandet av det andra järnvägspaketet 2004 som avser driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet och en fullständigt öppen marknad för godstransporter på järnväg från 2007. Tredje järnvägspaket från 2007 avser framför allt persontransporter. År 2013 presenterade kommissionen ett fjärde järnvägspaket som fortfarande är under förhandling. Det syftar till att förbättra säkerhet och driftskompabilitet; underlätta transporter över gränser; samt förtydliga rollfördelningen mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen.
Bilaga 15 SOU 2015:110
596
1.2. Syfte
Vi ställer oss i denna rapport frågan hur avregleringen av marknaden för godstransporter på järnväg i Sverige och inom EU har påverkat de svenska transporterna sett ur ett effektivitets-perspektiv. Vierth (2012) följer utvecklingen till 2010. Denna rapport tar avstamp i Vierth (2012) och förlänger många av dess tidsserier till 2014 men tar sig även an nya frågeställningar och analyser. Slutsatserna uppdateras så att de ska ”kunna bidra till de behov som Utredningen av järnvägens organisation (N2013:02) har och kunna svara på frågor som hur godstransporterna på järnväg i Sverige (och internationellt) kan förväntas utvecklas i framtiden och vilken typ av åtgärder som kan behövas för att stärka denna utveckling”.2
Konkreta frågeställningar är:
vilka effekter avregleringen av marknaden för godstransporter på järnväg har haft i termer av antal och typ av järnvägsföretag
hur avregleringen har påverkat kostnadseffektiviteten, tjänsternas utformning, kvalitet och priser
hur järnvägsföretagens finansiella resultat har utvecklats
hur avregleringen har påverkat efterfrågan på järnvägstransporter
om konkurrensen mellan järnvägsföretagen som transporterar gods fungerar tillfredställande eller om det återstår hinder och i så fall vilka dessa är
hur omfattningen av godstransporter på järnväg förväntas utvecklas på kort och medellång sikt
vilka andra faktorer som påverkar järnvägstransporter generellt på kort och medellång sikt
Till skillnad från VTI-rapport 741 (Vierth, 2012) fokuserar föreliggande rapport inte på internationella jämförelser.
2 Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02), Uppdragsbeskrivning Inge Vierth, 2014-09-22.
Bilaga 15
597
1.3. Arbetssätt
Frågeställningarna besvaras med stöd av material som har tagits fram av myndigheter, forskare och järnvägsföretag m.m. Årsredovisningar från de svenskregistrerade järnvägsföretagen samt statistiska uppgifter från Trafikverket och Trafikanalys fram till år 2014, som är det mest aktuella helår som vi har uppgifter för, analyseras. Dessutom genomförs intervjuer med några centrala aktörer.
Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 analyseras företagen som agerar på järnvägsgodsmarknaden och grundläggande statistik om godstransportmarknaden. I kapitel 3 diskuteras om det finns återstående hinder på denna marknad som begränsar konkurrensen och effektiviteten. I kapitel 4 diskuteras konkurrensen mellan person- och godstransporterna på järnväg i Sverige och hur godstransporterna på järnväg i, till och från Sverige förväntas utvecklas, både i förhållande till persontransporterna på järnväg och i förhållande till godstransporterna på väg och till sjöss. I kapitel 5 diskuteras tillgången till infrastrukturen och lokförare samt tillförlitligheten för järnvägstransporter generellt. I kapitel 6 dras några övergripande slutsatser.
Bilaga 15 SOU 2015:110
598
2. Avregleringen av godstrafiken på järnväg
2.1. Järnvägsföretagen
Sedan 1991, fem år före avregleringen av den inhemska marknaden för godstransporter på järnväg 1996, blev det möjligt för matarbanor att träffa samarbetsavtal med SJ. 1991/1992 beviljades det statliga gruvföretaget LKAB egen trafikeringsrätt för godstrafik på Malmbanan. År 1996 bildades dotterbolaget Malmtrafik i Kiruna AB (MTAB). Sedan år 2012 heter företaget LKAB Malmtrafik AB, men kommer här kallas LKAB.
Källa: Transportstyrelsen. Data för antalet företag 2014 fanns inte tillgängligt när rapporten skrevs.
Sedan 1996 har 28 företag fått tillstånd att befordra gods på järnväg och lika många har lämnat marknaden. 2013 fanns 13 järnvägsföretag registrerade med tillstånd att befordra gods, vilket var två färre än under perioden 2009–2012.
Sedan 1 januari 2011 är TGOJ Trafik AB3 – som har bedrivit godstransporter på järnväg och hyrt ut samt underhållit järnvägsfordon för godstransport – en integrerad del av Green Cargo AB. Mot slutet av 2010 sålde Green Cargo sin andel i CargoNet till NSB.4 Sedan dess ägs CargoNet AS till 100 procent av NSB och är
3 Trafikaktiebolaget Grängesberg-Oxelösunds Järnvägar. 4 CargoNets kärnverksamhet är kombinerade transporter. CargoNet AS ägdes under åren 2004–2010 till 45 procent av Green Cargo och till 55 procent av den statliga norska järnvägen NSB. CargoNet AB är den svenska verksamheten av CargoNet AS. CargoNet AB
Bilaga 15
599
konkurrent till Green Cargo, vilket gör att företaget övergick till den kategorin med fristående aktörer på den svenska marknaden, se Figur 2. Detta innebär att de traditionella järnvägsföretagen (Green Cargo-koncernen) sedan 2011 enbart innehåller Green Cargo AB och DB Schenker Rail Scandinavia AS. DB Schenker Rail samägs sedan 2008 av Green Cargo (49 procent) och DB (51 procent) och tillhandahåller godstransporter mellan Sverige, Danmark och Tyskland.
År 2012 gick Peterson Rail i konkurs. Peterson Rail AB var ett dotterbolag till Peterson Rail AS i Norge. Bolaget transporterade timmer och massa för produktion av papper och wellpapp i Norge. Under 2011 köpte Peterson Rail Stena Recycling. Samma år lämnade Stena Recycling godstransportmarknaden.5 RushRail AB bildades hösten 2010. Företaget kör bl.a. virkestransporter och kombitransporter till och från Göteborgs Hamn. I december 2013 ansökte RushRail om företagsrekonstruktion vilken beviljades. Sedan 2014 är Scandinavian Trainpartners AB majoritetsägare.
2.1.1. Fyra grupper av järnvägsföretag som genomför godstransporter
För att visa utvecklingen i stora drag på marknaden för godstransporter på järnväg 2010, har vi delat upp järnvägsföretagen i fyra grupper:
1. LKAB Malmtrafik AB (blå).
2. De traditionella järnvägsföretagen dvs. det statliga järnvägsföretaget Green Cargo och företag som är knutna till Green Cargo (grön). Hänvisas också till som Green Cargo-koncernen. I den internationella litteraturen kallas dessa företag incumbents.
3. Fristående järnvägsföretag med fler än 20 anställda (röd).
4. Fristående järnvägsföretag med färre än 20 anställda (grå).
anger t.ex. att man avvecklar sin intermodala verksamhet i Sverige från 2012 pga. dålig punktlighet, sviktande resultat och en terminalregim som inte fungerar som avsett för att upprätthålla den kvalitet och effektivitet kunderna kräver (CargoNet, 2011). 5 Stena Recycling AB ingår i den del av Stena Metallkoncernen som bedriver återvinningsverksamhet. År 2014 tecknade Stena ett fyraårigt avtal med Green Cargo som nu kör deras transporter.
Bilaga 15 SOU 2015:110
600
Den schematiska bilden i figur 2 visar att flera avknoppningar, fusioner, konkurser, nystarter och namnbyten har förekommit över tiden. I Tabell 1 ges en översikt över ägandet (statligt/privat/svenskt/utländskt) av företagen.
Källa: Trafikverket, Branschföreningen Tågoperatörerna, årsredovisningar.
I gruppen större fristående järnvägsföretag (fler än 20 anställda) ingår utöver CargoNet AS och Rush Rail, som nämns ovan, även:
Tågåkeriet i Bergslagen AB (TÅGAB) började sin verksamhet 1994 på entreprenad åt SJ. Bolaget bedriver godstransporter och persontrafik samt underhåll och service av järnvägsfordon. Sedan 2003 kör TÅGAB egna godstransporter i Sverige och till och från Norge. Tågåkeriet i Bergslagen AB bör ej förväxlas med regionaltågsystemet Tåg i Bergslagen AB.
Hector Rail AB bedriver sedan 2004 godstransporter och persontransporter samt därmed förenlig verksamhet främst i Sverige, Norge, Danmark och Tyskland. Företaget ägdes huvudsakligen av den norska familjen Hoegh, en stor internationell
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
LKAB MTAB (LKAB)
LKAB
SJ
Green Cargo
TGOJ
DB Schenker Rail
CargoNet AS / CargoNet AB CargoNet AS
TÅGAB
Hector Rail
TX Logistik
Peterson Rail
Rush Rail
Inlandsbana
Inlandståget
BK TÅG
MidCargo
CFL Cargo
Shortline Väst FalköpingsTerminal
Tågfrakt Produktion i Sverige
Skånetåg VV Produktion Stena Recycling
Real Rail
Railcare tåg
Railcare Logistik
TM Rail
Figur 1. Schematisk bild över järnvägsföretag som genomför godstransporter i Sverige sedan 1991. Källa:
Bilaga 15
601
aktör inom rederinäringen fram till 2014 då EQT Infrastructure II gick in som majoritetsägare.
TX Logistik AB är ett helägt dotterbolag till TX Logistik AG som grundades år 2004 och har sitt säte i Tyskland. Den italienska staten ägde delar av TX-Logistik men har sålt av sin andel till ett tyskt logistikföretag. Transportstyrelsen drog 5 oktober 2015 in TX Logistiks säkerhetstillstånd och företaget får därmed inte fortsätta sin verksamhet. Kammarrätten upphävde tillfälligt Transportstyrelsens beslut men gick sedan på Transportstyrelsens linje att tillståndet ska återkallas (Transportstyrelsen, 2015). Hur situationen kommer att utvecklas är oklart när denna rapport skrivs.
I gruppen fristående mindre järnvägsföretag (färre än 20 anställda) ingår
Inlandsbanan AB ägs av de 15 kommunerna efter inlandsbanan, från Mora till Gällivare, och ska utveckla och förvalta spåranläggningar, fördela rättigheter samt tillhandahålla den basservice på och längs banan som järnvägstransportföretagen behöver. Med bildandet av dotterbolaget Inlandståget AB får företaget en tydlig skiljelinje mellan infrastrukturförvaltning och tågdragning. Inlandståget AB ska bedriva tågtrafik med såväl godståg som persontåg samt därmed förenlig verksamhet.
CFL Cargo Sverige (tidigare Midcargo, BK TÅG AB och BSM Järnvägar AB) var 1994 ett av de första privatägda järnvägsföretagen som fick tillstånd att köra i privat regi. Företaget utförde spårbundna transporter och landsvägstransporter av personer och gods, bedrev konsultverksamhet, uthyrning av transportmedel och därmed förenlig verksamhet. I dag kör CFL Cargo enbart godstransporter.
Railcare Logistik AB (tidigare RailCare AB). Railcare-koncernen genomför upprustningar och underhåll av järnväg samt godstransporter.
Tågfrakt AB (tidigare Falköpings terminal och Shortline Väst) ingår i koncernen Tågfrakt Holding AB. Shortline Väst startade sin verksamhet 1994 som matarbolag och bytte namn till Falköpings terminal 2000 och sedan till Tågfrakt 2004. Bolaget
Bilaga 15 SOU 2015:110
602
bedriver terminalhantering, godstransporter med lastbil och därmed förenlig verksamhet.
TM Rail är sedan 2014 en aktör på marknaden. Företaget kör bland annat en hamnpendel mellan Örebro och Göteborg.
Real Rail driver CargoNets intermodala verksamhet. Företaget ägs av Sandahlsbolagen och CargoNet.
Källa: Årsredovisningar, Allabolag.se, företagens hemsidor.
2.2. Marknaden för godstransporter på järnväg
2.2.1. Intermodal och intramodal konkurrens
Detta kapitel behandlar huvudsakligen godstransportmarknaden på järnväg, men inledningsvis jämförs järnvägen med de andra trafikslagen. Trafikslagen är både konkurrerande och kompletterade till varandra. Som Figur 3 visar har fördelningen mellan väg-, järnväg- och sjötransporter mätt i tonkilometer6 varit stabil under mätperioden. Järnvägens marknadsandel är 24 procent (2014), vägtransporterna och sjötransporterna har knappt 40 procent vardera.
6 Nettotonkilometer avses. Nettoton är lastens vikt. Bruttoton är lastens, lokens och vagnarnas vikt. Approximativt är nettovikten halva bruttovikten.
Bilaga 15
603
Anm. Staplar: Andel för trafikslagen på vänstra axeln. Linjer: totalt transportarbete i miljarder nettotonkm på högra axeln.
Källa: Trafikanalys.
Figuren visar också det totala transportarbetet för alla trafikslag och för järnvägen. Det samlade godstransportarbetet på järnväg i Sverige ökade med cirka tio procent under perioden 1997–2014. Godsmarknaden på järnväg ökade till och med finanskrisen 2008, därefter har trenden varit nedåtgående. Sedan 2010 har det totala transportarbetet minskat med 12 procent. Dessa förändringar är i linje med hur industriproduktionen utvecklats under perioden.
Uppgifterna i Figur 3 baseras på den officiella statistiken som tas fram av Trafikanalys. Regeringen har gett Trafikanalys i uppdrag att bl.a. redovisa ett samlat kunskapsunderlag om godstransporterna i Sverige och att lämna förslag till hur godstransportstatistiken kan säkerställas (N2015/5047/TS, 2015). Det finns kritik mot den officiella statistiken inom industrin. En ofta uppmärksammad fråga är om den utländska lastbilstrafikens omfattning. Med den befintliga statistiken är det svårt att bekräfta eller förkasta påståendet om att den utländska lastbilstrafiken har ökat på järnvägens bekostnad. Vi förhåller oss till den officiella statistiken och bilden den förmedlar; diskussion kring hur statistiken kan förbättras bör ske i ett annat forum.
Järnvägsmarknaden kan delas in i olika segment som är vedertagna på den svenska marknaden men inte väldefinierade. Grundstommen är transporter som kombinerar olika trafikslag (kombi) och vagnslasttransporter. Dessa kan i sin tur ingå i
Bilaga 15 SOU 2015:110
604
kategorin systemtransporter (ursprungligen tåg som gick från en fabrik till en annan där alla vagnar tillhör samma varuägare). Malmtransporter på malmbanan är systemtransporter men särredovisas på grund av sin omfattning. På grund av hur källmaterialet ser ut har vi valt att presentera vagnslast, kombi och malm. Systemtåg ingår inte i uppdelningen av andelar eftersom systemtåg är en övergripande kategori som innehåller delar av de tre övriga segmenten. Vi är medvetna om att uppdelningen inte är ändamålsenlig men tyvärr är det så statistiken är utformad.
Under mätperioden har vagnslast minskat med 11 procentenheter till 55 procent och kombigods har ökat med 11 procentenheter till 24 procent (Figur 4). Statistiken bygger huvudsakligen på självrapportering från järnvägsföretagen vilket öppnar för olika tolkningar av kategorierna. Med nya transportupplägg har också definitionerna blivit mindre relevanta, till exempel har många systemtåg blivit mer lika vagnslast i och med att de allt oftare omlastas och konsolideras med andra tåg. Därmed bör uppgifterna för segmenten tolkas med försiktighet.
Anm. Staplar: Marknadsandelar av transportarbete (%) på vänstra axeln.
Linjer: totalt transportarbete mätt i miljarder nettotonkm (heldragen linje och på högra axeln) samt systemtåg exklusive malmbanan mätt i miljarder nettotonkm (streckat linje och på högra axeln).
Källa: Trafikanalys.
Vagnslastsystemet kräver i motsats till kombi- och systemtransporter nätverk av tågbildningspunkter och rangerbangårdar för att
Bilaga 15
605
kunna genomföra transporter till/från ett större antal avsändare och mottagare. Enskilda vagnar eller vagnsgrupper från olika avsändare i en region samlas ihop, konsolideras och transporteras till rangerbangården i den mottagande regionen och fördelas på samma sätt som i den avsändande regionen till mottagarna. Systemet är förenat med ett större risktagande eftersom kunderna inte har en jämn produktion mot olika regioner vilket försvårar ambitionen att nå en hög fyllnadsgrad.
Tretton företag hade tillstånd att köra vagnslasttransporter 2013, men det är bara Green Cargo som har ett fullt utbyggt nätverk. Vagnslastsystemet kan inte upprätthållas av flera mindre järnvägsföretag och naturliga monopol är oundvikliga i vagnslastsystemet enligt Crozet et al (2014). I vagnslastsystemet kan det dock vara möjligt att mindre aktörer driver matartransporter åt Green Cargo. Ett potentiellt hot med avregleringen är att de skalfördelar vagnslastsystemet medför går förlorade när allt fler företag konkurrerar om enskilda linjer. Problemet kan bli att järnvägen optimeras för enskilda linjer men suboptimeras som helhet. Megersa Abate på VTI undersöker denna problematik i en pågående studie.
2.2.2. Internationella godstransporter
Antalet svenska företag med gränsöverskridande verksamhet ökade successivt efter millennieskiftet. År 2000 fanns två företag – Green Cargo och MTAB (nuvarande LKAB) – 2001 följde DB-Schenker Rail och 2002 IKEA Rail. År 2004 tillkom Hector Rail och Tågåkeriet i Bergslagen som internationella järnvägsföretag medan IKEA Rail upphörde. År 2005 tillkom CargoNet AS och TX Logistik, år 2006 Ofotbanan (som upphörde 2009) och år 2008 Peterson Rail (som upphörde 2012). År 2013 fanns sju företag på den internationella marknaden. De flesta företag genomför nationella och internationella godstransporter, undantag är DB-Schenker Rail Scandinavia och CargoNet AS som enbart genomför internationella transporter mot kontinenten respektive Norge. En skillnad mellan de traditionella företagen och de nya företagen är att de nya som t.ex. Hector Rail kör sin internationella trafik i egen regi
Bilaga 15 SOU 2015:110
606
medan de statliga företagen samarbetar med de statliga företagen i andra länder.
2.3. Koncentration
Olika nyckeltal kan användas för att följa marknadskoncentrationen över tid. Vi mäter koncentrationen med hjälp av företagsgruppernas andel av det samlade godstransportarbetet i Sverige; den samlade nettoomsättningen och det totala antalet anställda. Mot bakgrund av de speciella förutsättningarna för LKAB Malmtrafik AB beräknar vi som alternativ Green Cargo AB:s marknadsandelar exkl. LKAB. Slutligen visar vi Herfindahl-Hirschmanindexet (HHI) för transportarbete.
2.3.1. Tonkm
De olika järnvägsföretagens andelar av godstransportarbetet har uppskattats med hjälp av Trafikverkets och Inlandsbanans uppgifter7 om betalda spåravgifter. Spåravgifter betalas per bruttotonkm, vilket resulterar i att datainsamlingen håller god kvalité. Tonkm-uppgifterna baseras på fraktavtalen mot kund (inte avtal mellan järnvägsföretag). Järnvägsföretagen köper inte transporttjänster av varandra i någon i sammanhanget betydande omfattning (Sjöberg, 2015). De utlandsägda företagen och Stena Recycling som vi inte har årsredovisningar för är inte tillräckligt stora för att kunna påverka utfallet. Sammantaget saknas fyra procent av det samlade transportarbetet, varav tre procentenheter är från DB Schenker Rail Scandinavia och en procentenhet på Stena Recycling.
7 Inlandsbanans tonkm inkluderas till och med 2010 men inte för 2011–2013. Med totalt 80 miljoner bruttotonkm 2013 utgör Inlandsbanan ungefär 0,2 procent av det totala transportarbetet. Skillnaden är därmed försumbar.
Bilaga 15
607
Anm. Staplar: Gruppernas marknadsandelar (vänstra axeln). Linje: Totalt transportarbete i miljarder bruttotonkm (högra axeln).
Källa: Trafikverket och Trafikanalys.
Sammanställningen visar tydligt att de övriga större företagen successivt har tagit marknadsandelar från Green Cargo-koncernen (Figur 5). De större fristående järnvägsföretagens marknadsandel mätt i tonkm ökade från tre procent (2005) till 26 procent (2014). TÅGAB finns sedan 1994 på marknaden, Hector Rail och TX Logistik etablerade sig 2004 respektive 2005 och RushRail i slutet på 2010. Peterson Rail fanns mellan 2008 och 2012 på den svenska marknaden.
Mellan 2010 och 2011 ökade de större fristående företagen sin marknadsandel med tio procentenheter, det kan till stor del förklaras med att CargoNet lämnade Green Cargo-koncernen och blev det då största fristående järnvägsföretaget. Hector Rail tog 2013 över rollen som största fristående företag med knappt 40 procent av sammanlagt drygt elva miljarder tonkm i denna grupp. De mindre företagen hade genomgående en andel på cirka en procent, med undantag för 2014 då TM Rail och Real Rail ökade andelen till sex procent. LKAB:s andel är konjunkturkänslig och fluktuerade mellan 19 procent (1997) och 13 procent (2009). Green Cargos marknadsandel har minskat från 81 procent 1997 till 54 procent 2013.
Bilaga 15 SOU 2015:110
608
2.3.2. Nettoomsättning
År 2014 var järnvägsföretagens sammanlagda nettoomsättning8mätt i fasta priser på samma nivå som 1997. Under samma period har det skett en ökning av transportarbetet med elva procent, vilket tyder på en produktivitetsökning. Omräkningen till fasta priser har gjorts med KPI. Även mätt i andel av nettoomsättningen ökar de övriga större järnvägsföretagen sin marknadsandel på bekostnad av de traditionella företagen från en mycket låg nivå 1997 till 21 procent 2014 (Figur 6). Green Cargo-koncernens andel av den totala nettoomsättningen minskade successivt från 92 procent (1997) till 59 procent (2014). De övriga mindre företagen (med färre än 20 anställda) hade en marknadsandel på cirka en procent, undantaget för 2014 då andelen var fem procent. LKAB:s andel var länge relativt konstant mellan sex och sju procent, men har stigit de senaste åren och låg 2013 på knappt 16 procent vilket ungefär motsvarar LKAB:s andel av det totala transportarbetet.
8 Nettoomsättning är ett företags intäkter efter att moms och andra eventuella försäljningsskatter dragits av.
Bilaga 15
609
Anm. Staplar: Marknadsandel mätt i nettoomsättning (% – vänstra axeln). Linje: total nettoomsättning (2014 års penningvärde i miljarder kronor högra axeln).
Källa: Årsredovisningar.
2.3.3. Anställda
Antalet anställda i de betraktade järnvägsföretagen minskade med 32 procent mellan 1997 och 2014.9 Som förväntat har gruppen övriga större järnvägsföretag ökat sin andel av de anställda på bekostnad av de traditionella järnvägsföretagen (Figur 7). De övriga större företagens andel ligger 2014 på 17 procent. Andelen för de övriga mindre företagen ligger på cirka en procent bortsett från åren 2001–2003 och 2014. LKAB:s andel har legat relativt konstant kring fem procent. I jämförelsen av företagens andelar mätt i antal anställda nedan beaktas inte att vissa företag har outsourcat personal, att de kan ha sidoverksamheter, annorlunda affärsmodeller eller verka på olika marknadssegment vilket påverkar personalintensiteten. Statistiken bör därför tolkas med försiktighet.
9 Den presenterade statistiken bygger på företagens årsredovisningar. Några företag med betydande verksamhet utanför järnvägsgodssektorn, exempelvis DB Schenker, har exkluderats. Uppgifterna om antalet anställda i årsredovisningarna överensstämmer inte helt med uppgifterna från Trafikanalys. Enligt Trafikanalys var 2 484 personer anställda inom godstrafiken 2013 (Trafikanalys, 2013) jämfört med 2 734 enligt årsredovisningar.
Bilaga 15 SOU 2015:110
610
Anm: Marknadskoncentrationen mätt i andelen anställda på vänstra axeln. Linje: totalt antal anställda på högra axeln.
Källa: Årsredovisningar.
2.3.4. Green Cargos andelar på marknaden exkl. LKAB
Om man betraktar den svenska marknaden för godstransporter på järnväg och bortser från LKAB – eftersom malmtransporterna går på en egen särskild bana – blir det tydligt att Green Cargo-koncernen fortfarande är den dominerande aktören men med snabbt fallande marknadsandel.
Figur 8 visar att Green Cargo år 2014 hade 80 procent av all personal inom järnvägsgodssektorn men bara genomförde 62 procent av det totala transportarbetet. Det betyder att varje anställd på Green Cargo producerar i genomsnitt mindre än hälften så mycket transportarbete som en anställd på de konkurrerande bolagen. För att uppnå samma transportarbete per anställd som branschen i övrigt skulle Green Cargo behöva minska personalstyrkan med 1 156 personer givet ett bibehållet transportarbete, alternativt öka transportarbetet med 137 procent med dagens personalstyrka. Mätt i nettoomsättning ser det inte riktigt lika illa ut för Green Cargo, med 70 procent av marknaden behövs 862 färre anställda och bibehållen nettoomsättning – alternativt 76 procent högre nettoomsättning med bibehållen personalstyrka – för att bolaget ska nå samma produktivitet som de fristående företagen. Det faktum att Green Cargo-koncernens andel av antalet anställda inom sektorn minskat långsammare än andelen av transportarbetet och nettoom-
Bilaga 15
611
sättning tyder på att den tidigare monopolisten har svårt att anpassa sig till en allt mer konkurrensutsatt marknad. Som det nämns ovan behöver statistiken som använder antalet anställda tolkas med försiktighet.
Som beskrivits tidigare tappar Green Cargo marknadsandelar, effektiviteten är låg och resultatet har varit kraftigt negativt under flera år. Hösten 2013 aviserades ett sparpaket vars mål var att verksamheten skulle kunna bedrivas med 100 färre lok och 600 färre medarbetare. Verksamhetens mål inkluderar en avkastning på operativt kapital på tio procent och en nettoskuldsättningsgrad under 0,9. Enligt årsredovisningen för 2014 var avkastningen negativ och nettoskuldsättningen 1,3. Det är inte uppenbart varför Green Cargo ska vara statligt ägt. Företaget agerar på en konkurrensutsatt marknad och fyller ingen särskild samhällsfunktion som inte också de privata aktörerna fyller. Ett möjligt undantag skulle vara vagnlastsystemet men om det inte klarar konkurrens är det inte effektivt system som är värt att bevara.
Källa: Årsredovisningar och Trafikverket.
2.3.5. Herfindahl-Hirschman index (tonkm)
Herfindahl-Hirschman-indexet (HHI) uppskattar koncentrationsgraden på en marknad. HHI definieras som summan av kvadraterna av marknadsandelarna för varje enskilt företag. Herfindahl-Hirschman-indexet ligger mellan 0 och 1, från en mycket stor mängd
Bilaga 15 SOU 2015:110
612
mycket små företag till en monopolist. Vi beräknar Herfindahl-Hirschman-indexet baserat på andelen tonkm på den svenska marknaden för godstransporter på järnväg mellan 1997 och 2014. Resultatet i Figur 9 visar att koncentrationen på den svenska marknaden för godstransporter på järnväg har minskat över tiden – vilket tyder på en successiv ökning av konkurrensen. Detta gäller både när Green Cargo-koncernen behandlas som en enhet och när alla företag behandlas separat. Vi anser att Herfindahl-Hirschmanindexet beräknat på Green Cargo-koncernen som en enhet är mer relevant eftersom TGOJ, CargoNet och DB Schenker Rail var knutna till Green Cargo AB t.o.m. 2010. Från 2011 ingår TGOJ i Green Cargo AB och CargoNet ägs av NSB, därmed är skillnaden mellan de två måtten obetydlig under de senaste åren.
Källa: Trafikverket.
2.4. Rörelseresultat
Beskrivningarna nedan bygger på uppgifter i de svenskregistrerade företagens årsredovisningar. Utlandsregistrerade bolag som CargoNet AS och DB Schenker Rail är inte inkluderade. Förekomsten av diverse bokföringstekniska åtgärder kan påverka utfallet.
Figur 10 visar företagsgruppernas rörelseresultat sedan 1997. Green Cargo-koncernens positiva resultat mellan 2003 och 2008 (topp 2007: cirka 300 miljoner kr) följdes av flera år med förluster (- 270 miljoner kr 2009 och - 380 miljoner 2013 är de mest uppse-
Bilaga 15
613
endeväckande). Även 2014 blev det röda siffror för Green Cargo med ett rörelseresultat på minus 121 miljoner kr.
De övriga större järnvägsföretagen har huvudsakligen haft positiva resultat bortsett från 2004 då Hector Rail etablerade sig på den svenska marknaden och 2011 då CargoNet AB lämnade Green Cargo-koncernen. De mindre företagen har sammantaget gjort vinst hälften av åren. Uppgifterna för den sistnämnda kategorin redovisas för fullständighetens skull, resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet på grund av bristande avgränsning mot andra verksamhetsområden.
Källa: Årsredovisningar.
2.5. Effektivitet
En målsättning med att konkurrensutsätta marknaden för godstransporter på järnväg är att öka kostnadseffektiviteten inom sektorn. Denna sektion försöker undersöka om det skett en effektivisering.
2.5.1. Nettoomsättning per anställd
Kombinationen av den 25-procentiga minskningen av antalet anställda och den oförändrade nettoomsättningen (i reala priser) innebär att den genomsnittliga nettoomsättningen per anställd (nettoomsättning dividerad med antal anställda) har ökat med 46 procent mellan
Bilaga 15 SOU 2015:110
614
1997 (cirka 1,7 miljoner kr per anställd) och 2014 (cirka 2,5 miljoner kr per anställd) – se Figur 11. Man bör komma ihåg att måttet nettoomsättning per anställd är lämpligt för att se hur ett företags produktivitet utvecklas över tiden, dock inte för att jämföra olika företag med olika kapitalintensitet. Även antalet anställda kan variera beroende på användandet av konsulter och andra inhyrda tjänster vilket kan snedvrida siffrorna.
Ökningen av nettoomsättningen per anställd har varit lägre för Green Cargo-koncernen (17 procent) än för de nyetablerade järnvägsföretagen. De större företagen fyrdubblade sin nettoomsättning per anställd under samma period, dock från en låg nivå 1997. LKAB:s nettoomsättning per anställd ökade med 221 procent ifrån en redan hög nivå 1997.
Källa: Årsredovisningar och SCB.
2.5.2. Tonkm per anställd
Ett ytterligare produktivitetsmått är transportarbete i Sverige per anställd (visas i Figur 12). Den genomsnittliga ökningen mellan 1997 och 2014 var 44 procent, betydligt högre än för Green Cargokoncernen (17 procent). Produktiviteten för LKAB minskade med elva procent.
Bilaga 15
615
Källa: Årsredovisningar och Trafikanalys.
En förklaring till de höga effektivitetstalen (nettoomsättning per anställd respektive tonkm per anställd) för LKAB och de större järnvägsföretagen är den höga utnyttjandegraden i systemtågen som dessa järnvägsföretag kör. Exempelvis går så gott som allt som Hector Rail kör på fasta linjer med långa avtal på tre till tio år. För LKAB och de mindre företagen bör det, som nämns ovan, tas hänsyn till att personal outsourcas. Till exempel har LKAB till och med 2014 hyrt in lokförare från Green Cargo, vilket snedvrider jämförelsen. Det har förekommit klagomål från transportköparna att den lägre personaltätheten resulterat i sämre kundservice, den aspekten finns inte med i detta effektivitetsmått. Exempel på konkreta kostnadsbesparingar ges i (Vierth, 2012).
2.6. Priser och kvalitet
En central fråga i samband med avregleringen är hur priserna, tjänsternas utbud och kvalitet utvecklats. Priser bestäms av flera olika faktorer: produktionskostnader, skatter och avgifter, service- och kvalitetsnivå, konkurrens mellan järnvägsföretagen, konkurrens mellan trafikslag, parternas förhandlingsstyrka m.m. Prisuppgifter är känsliga; av sekretesskäl redovisar SCB tjänsteprisindex för
Bilaga 15 SOU 2015:110
616
väg- och sjötransporter10 men inte för järnvägstransporter, eftersom det finns för få företag (SCB, 2011). Vi beräknar prisutvecklingen per ägarsegment och för hela järnvägssektorn genom att dela nettoomsättningen med genomförda bruttotonkm. Metoden för att uppskatta priset är inte perfekt; förekomsten av sidoverksamheter; skillnader i andelen tomvagnar och bokföringstekniska åtgärder skapar osäkerhet, men i avsaknad av direkt information från aktörerna är bättre mått svåra att skapa.
2.6.1. Prisutveckling per grupp
Figur 14 visar som väntat att LKAB:s priser för malmtransporter historiskt har varit mycket lägre än de genomsnittliga priserna. Green Cargo-koncernens priser och de genomsnittliga priserna har följt varandra på grund av koncernens dominans. Prisökningen för Green Cargo-koncernen och LKAB var störst mellan 2008 och 2009 då nettoomsättningen inte minskade i samma takt som tonkm. Under de senaste åren är det tre saker som kan observeras. Priserna förefaller blivit mindre volatila och har konvergerat mellan de olika järnvägsföretagsgrupperna. Vilket teoretiskt, givet en välfungerande konkurrensutsatt marknad, är ett förväntat utfall. De nya större järnvägsföretagen har, med undantag för de första åren på marknaden, kunnat hålla en prisnivå som är lägre än genomsnittet och Green Cargos prisnivå. Godstransportköparna bekräftar att de kan få lägre transportkostnader tack vare att de kan använda de nya järnvägsföretagen för att sätta press på Green Cargo-koncernen (Ehrling, 2015). Den genomsnittliga prisnivån ligger på ungefär samma nivå nu som vid periodens start. Att LKAB:s beräknade priser närmar sig de övriga grupperna kan till viss del förklaras av att företaget gjort stora investeringar i rullande materiel, bland annat i fyra nya lok, för att skapa kapacitet som i dagsläget inte är fullt utnyttjad, enligt företagets controller.
10 SPIN (Standard för svensk produktindelning efter näringsgren) 2007 49.41 Tjänster avseende vägtransporter av gods och SPIN 2007 50.2 Tjänster avseende havs- och kustsjöfart, godstrafik.
Bilaga 15
617
Källa: Årsredovisningar och Trafikverket.
2.6.2. Prisutveckling jämfört med väg- och sjötransporter
I nästa steg jämförs prisindexet för de genomsnittliga järnvägstransporterna med SCB:s prisindex för väg- och sjötransporter. Figur 14 visar att priserna för järnvägstransporter minskat med en procent och vägtransporter ökat med 27 procent, mellan 2004 (då SCB:s indexserie börjar) och 2014. Priser för vägtransporter ökade under de senaste åren trots att godstransportarbetet på väg minskade något. Priserna för vägtransporter i Figur 14 är dock sannolikt överskattade då SCB:s statistik enbart inkluderar hemmamarknaden, dvs. vägtransporter utförda av svenska företag till svenska företag. I segmentet fjärrtrafik (som konkurrerar med järnvägstrafiken) är utländska åkerier av betydelse. Många aktörer inom järnvägssektorn bestrider uppgiften att lastbilstransporternas priser ökat och menar att de tvärtom minskat på grund av utländska förare. Vi anser att den rimliga hållningen är att utgå från den officiella statistiken stämmer tills den blivit motbevisad.
En skillnad är att vägtransportpriserna ökade successivt och var relativt konstanta under konjunkturupp- och nedgången 2008– 2010 medan järnvägstransportpriserna har varit relativt konstanta under perioden 2004–2007 och ökade kraftigt i konjunkturnedgången åren 2008/2009, minskade sedan till och med 2012 och ökade något år 2013 och 2014. Vi anser att en möjlig förklaring är
Bilaga 15 SOU 2015:110
618
att transportköpare och järnvägsföretag ingår långa avtal och att transportköparna ofta får ta risken om tågen inte blir fyllda. I händelse av en nedgång är det alltså i första hand inte järnvägsföretaget som drabbas, transportköparen får ofta betala för halvfulla tåg som om de vore fullastade. Järnvägspriser och sjöfartspriser förefaller vara mer volatila än vägpriser. Vägpriser inkluderar alla vägtransporter i Sverige genomförda av svenska åkerier, det vill säga inte enbart långväga transporter, där konkurrensytan mellan trafikslagen är störst.
Anm. Index 2004 = 100). Använder samma metod för att räkna fram järnvägspriser som i föregående figur.
Källa: SCB, årsredovisningar och Trafikverket.
2.6.3. Kvalitet på transporttjänster
Den bild som järnvägsföretagen ger är att transportkvaliteten har förbättrats till följd av konkurrenstrycket från andra järnvägsföretag och från vägsidan. Nyetablerade järnvägsföretag har tagit över transporter från Green Cargo och tagit över transporter som gick på väg tidigare. I Vierth (2012) konstaterades, baserat på intervjuer med olika transportköpare, att avregleringen har lett till smartare upplägg; moderna och mer ändamålsenliga lok samt större teknisk mångfald. Det gav järnvägsföretagen incitament att investera i nya lok för att i anbudsgivningen kunna svara upp till transportköparnas krav på ett jämnt flöde med kapacitets-, miljö- och energimässigt effektiva lok. Denna utveckling har fortsatt. Trafikverket konstaterar t.ex. att
Bilaga 15
619
järnvägsföretag som genomför godstransporter har varit mycket aktiva att få energimätare installerade (Ållebrand, 2015).
3. Hinder på marknaden för godstransporter på järnväg
Trots den övergripande bilden att den verkliga och hotande konkurrensen har bidragit till effektiviseringar och en ökad efterfråga på järnvägstransporter, återstår vissa hinder på marknaden för godstransporter på järnväg. Dessa beskrivs nedan.
3.1. Tillgång till marknaden
Konkurrensverket har sedan öppningen av den svenska marknaden för godstransporter på järnväg 1996 hanterat mycket få ärenden enligt konkurrenslagen (SFS 2008:579) där godstransportföretag varit inblandade. Nya järnvägsföretag har dock muntligt framfört till Konkurrensverket att de känner sig motarbetade av de traditionella järnvägsföretagen. Nya aktörer har också kritiserat Green Cargo för att vägra sälja eller försvåra köp av utrangerat rullande materiel Ankner (2015). I Vierth (2012) dras dock slutsatsen att de före detta monopolföretagen utnyttjar sin dominans i allt mindre grad och att de olika aktörerna hittar sina roller. Denna utveckling verkar i stort sett ha fortsatt.
Transportstyrelsen konstaterar i tidigare marknadsövervakningar ”att det inte är någon effektiv konkurrens vare sig på gods- eller persontransportmarknaden” (Transportstyrelsen, 2010, 2011). I den senaste rapporten görs en mer positiv bedömning: ”Järnvägsmarknaden domineras fortfarande av operatörer som har sitt ursprung från affärsverket Statens Järnvägar. Trots detta tycks hotande och befintlig konkurrens från nya aktörer (och andra trafikslag) haft en positiv inverkan på marknadsutvecklingen.”, (Transportstyrelsen, 2013a). Vi har en mer positiv syn på marknadens funktionssätt än Transportstyrelsen11, det finns förvisso fortfarande hinder kvar för nya aktörer men dessa är inte av
11 Se även Vierth (2012).
Bilaga 15 SOU 2015:110
620
en sådan omfattning att de omöjliggör konkurrens. Det faktum att Green Cargo har tappat marknadsandelar är en indikation på att det finns konkurrens. Vi vill också rikta kritik mot Transportstyrelsen för att de i sin marknadsövervakning ofta inte gör tydligt vilka slutsatser som gäller godstransportmarknaden och vilka som gäller persontransportmarknaden. Intrycket vi får är att slutsatser från personmarknaden ofta får representera hela marknaden även om situationen på godsmarknaden är en annan.
För att få utföra järnvägstrafik krävs tillstånd vilket innebär att verksamheten måste uppfylla de krav som framgår av järnvägslagen (SFS 2004:519). Enligt Transportstyrelsen (2013c) är handläggningstiderna för tillstånden sex till tolv månader och kostar 300 000 kronor för en mindre verksamhet. En ny aktör kan räkna med att det tar två år innan tillstånd, godkännande och kapacitetstilldelning erhållits (Transportstyrelsen, 2013). Målet är att kunna minska handläggningstiderna till fyra månader. Därtill tillkommer en tillsynsavgift, försäkringar och andra kostnader som summerar till över en miljon kronor som måste betalas innan verksamheten kan startas. Att minska ledtider och inträdeskostnader är önskvärt men det är oklart om det har någon utestängande effekt i dagsläget.
3.2. Tillgång till gemensamma faciliteter och tjänster
Enligt (Prop. 2008/9:35, 2008) bör Jernhusen på affärsmässig grund aktivt medverka till utvecklingen av kombitrafiken genom att tillhandahålla terminaltjänster. Jernhusen har statens uppdrag att medverka till att godsterminaler och underhållsdepåer utvecklas och ställs till användares förfogande på konkurrensneutrala villkor. Jernhusen utvecklar därför affärsmodeller, kringtjänster och marknadsför kombiterminaler till varuägare, speditörer och transportörer. Konkurrensverket har fått in en anmälan av CargoNet mot Jernhusen som påstås utnyttja sin dominerande ställning för att ta över CargoNets terminalverksamhet och offerera oskäliga villkor. Konkurrensverket fann dock inte tillräcklig grund för att driva ärendet vidare (Ankner, 2015).
Jernhusen upphandlar även driften av kombiterminaloperatörer i konkurrens. År 2015 äger och förvaltar Jernhusen 13 av de sammanlagt över 30 kombiterminalerna i Sverige. Jernhusen har ett av-
Bilaga 15
621
kastningskrav från staten på tolv procent av eget kapital per år över en konjunkturcykel, vilket ungefär motsvarar en vinstmarginal på 50 procent med dagens nivå av eget kapital. I Vierth (2012) citerades att priserna för hanterings- och växlingstjänster i Jernhusens kombiterminaler hade minskat med cirka 40 procent mellan 2008 och 2010. Sedan dess har utvecklingen varit den motsatta. Enligt Branschföreningen Tågoperatörerna (Fritzson, 2013) kommer Jernhusen att öka sina priser med 23 procent 2014, 41 procent 2015 och 19 procent 2016. Jernhusen hade 2014 en vinstmarginal på knappt 60 procent vilket skulle kunna tyda på att bolaget utnyttjar sin monopolställning, men eftersom huvuddelen av företagets intäkter kommer från stationsfastigheter (som inte påverkar godstrafiken) är det svårt att särskilja hur rimlig prissättningen på kombiterminalerna är.
Jernhusen äger och förvaltar även 21 underhållsdepåer vilket är knappt hälften av alla depåer i Sverige. Tillgången till verkstäder har inte bedömts vara ett större konkurrensproblem, varken i Vierth (2012) eller av branschen (Ehrling, 2015).
I många fall anlitar de övriga godstransportföretagen Green Cargo till växlings- och rangeringstjänster. De är således beroende av den största aktören och konkurrenten på marknaden, vilket är problematiskt. Sedan 2009/2010 finns det – som vi uppfattat situationen – inga avtal på rangerbangården i Hallsberg. Järnvägsföretagen kan de jure rangera själva, men de facto sköts rangeringen av Green Cargo. Problemen härrör från hur man delade infrastruktur, drift och gemensamma funktioner mellan de statliga bolagen och myndigheterna i samband med avregleringen. Det är t.ex. oklart var ansvaret för datasystemet som behövs för rangering och säkerhetsarbetet (bl.a. i samband med farligt gods) ligger.
Transportköpare klagar bl.a. över stora kostnadsökningar för rangertjänster (cirka 80 procent på fyra år) medan Green Cargo anser att prisökningen berodde på att Banverket beställde en alldeles för stor kapacitet. Godstransportkunderna klagar även på att kortare öppettider av rangerbangården (delvis en följd av Green Cargos besparingar) leder till att det inte är möjligt att utnyttja de tåglägen som man har blivit tilldelade och därmed uppstår stora förseningar. Green Cargo har på senare år tagit bort den stationära bemanningen på många orter. I dag sker Green Cargos växling allt oftare med ordinarie lokförare och radioväxling, det finns därmed
Bilaga 15 SOU 2015:110
622
inte någon personal att hyra ut till mindre aktörer. Green Cargo medger att det innebär att problemen med växling och rangering för mindre aktörer kommer att tillta.
Problemen med växlings- och rangeringstjänster tas också upp i den första uppföljningsrapporten (Vierth, 2012). Transportstyrelsen nämner i sin marknadsövervakningsrapport (2013a) att ”ett potentiellt problem vid en avmonopolisering är den roll som den tidigare monopolisten har som ägare av till exempel anläggningar, gemensamma ytor och faciliteter i terminaler och på rangerbangårdar”. Transportstyrelsen håller sig huvudsakligen till principiella frågeställningar, en deskriptiv översyn av hur rangeringen faktiskt fungerar saknas. I en annan rapport samma år, framhåller Transportstyrelsen (2013b) att det krävs att vissa järnvägsföretag ”köper växlingstjänster av den tidigare monopolisten, eftersom de saknar diesellok12 på plats och spåren inte är elektrifierade” (t.ex. i anslutning till hamnar).
Avregleringen av järnvägsmarknaden var en omfattande reform och det är förståeligt att sidoverksamheter som rangering och växling initialt verkar fallit mellan stolarna. Det är dock anmärkningsvärt att problemen fortfarande efter två decennier inte bara verkar vara olösta utan att den ansvariga myndigheten (Trafikverket) och tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) knappt tillstår att problemen finns. Informationen som finns tillgänglig är knapphändig och allmänt hållen. Olika järnvägsföretag och transportköpare ger ibland diametralt skilda beskrivningar hur situationen ser ut, vilket ökar behovet av att myndigheter bidrar med objektiv och utförlig information.
3.3. Tillgång till rullande materiel
Vi anser att tillgången till rullande materiel generellt inte är ett problem på marknaden för gods-transporter på järnväg då det finns fungerande andrahands- och uthyrningsmarknader.13 Transportstyrelsen (2014b) har en annan syn på saken: ”Tillgången och priset
12 Uthyrningsmarknaden för diesellok bör förbättrats sedan Green Cargo sålt 40 lok för detta ändamål. 13 Se dock avsnitt 3.1. ovan. Nya aktörer har också kritiserat Green Cargo för att vägra sälja eller försvåra köp av utrangerat rullande materiel (Ankner (2015).
Bilaga 15
623
på fordon inom järnvägsbranschen är ett problem för främst nya och mindre företag som vill etablera sig på marknaden, men även för företag som vill utvidga sin verksamhet. Att beställa nya vagnar utgör en stor investering och innebär i realiteten också ett betydande risktagande eftersom den tid som det tar att betala tillbaka investeringen ofta är lång och marknadsförutsättningarna kan förändras”. Det är svårt att utläsa om Transportstyrelsen åsyftar personmarknaden, godsmarknaden eller bägge två. Transportstyrelsen verkar inte ha tagit uthyrningsmarknaden i åtanke.
År 2014 var cirka 900 lok registrerade i Sverige, 60 procent ägdes av staten (Green Cargo och LKAB) och av de resterande 40 procenten ägdes hälften av fristående järnvägsföretag och hälften av uthyrningsföretag och varuägare. Av de drygt 10 000 svenskregistrerade godsvagnarna ägdes 57 procent av staten och 41 procent av uthyrningsföretag och varuägare och bara två procent av fristående järnvägsföretag. Källan för uppgifterna är fordonsregistret som Transportstyrelsen håller (Nelldal, 2015).14 Det finns en problematik kring hur vagnar och lok i internationell och svensk trafik registreras, vilket Transportstyrelsen bör ta hänsyn till när registret kvalitetssäkras. Andelen privatregistrerade vagnar ökade från cirka 27 procent 1988, till 35 procent 2001 till 48 procent 2014.
I konjunkturtoppar kan det vara svårt att få tillgång till rullande materiel; i synnerhet kan det vara problematiskt att få tag i specialutrustade lok, t.ex. flerströmslok som klarar olika styrnings- och signalsystem, vilket krävs för att trafikera Öresundsbron. År 2015 kör tre järnvägsföretag godståg över Öresundsbron. Olika tekniska standarder utgör ett problem för alla järnvägsföretag men de små aktörerna är särskilt drabbade då de inte har kapaciteten att anpassa sig.
Införandet av det europeiska trafikstyrningssystemet ERTMS15som syftar till att underlätta gränsöverskridande tågtrafik innebär förenklat att signalsystemen flyttas från infrastrukturen till for-
14 För att kunna följa implementeringen av nya tekniska standarder inom järnväg ska Transportstyrelsen även fortsatt bevaka utvecklingen av teknisk utrustning på fordon. Transportstyrelsen avser därför att årligen samla in och publicera statistik över aktörernas fordon och den totala fordonsflottan, i relation till antalet avställda fordon och fordonens tekniska egenskaper (Transportstyrelsen, 2013c). 15European Rail Traffic Management System, europeiskt trafikstyrningssystem bestående av radiokommunikation och ETCS, European Train Control System, europeiskt tågskyddssystem.
Bilaga 15 SOU 2015:110
624
donen och kostnaderna från infrastrukturhållarna till järnvägsföretagen. Detta indikerar att anskaffandet av lok blir dyrare. Dessutom leder olika ERTMS-versioner i olika länder till (onödigt) höga lokkostnader för internationella godstransporter, samt att hela grundtanken med en gemensam europeisk standard riskerar att gå förlorad. Problemet är inte av lika stor betydelse för persontransporter då de i mindre utsträckning är internationella. Transportstyrelsen tar upp problemet med långa installationstider och stora kostnader för ETCS-ombordutrustning som behövs för att kunna trafikera de med ERTMS-utrustade bansträckorna som ett möjligt inträdeshinder (Transportstyrelsen, 2013a). Branschföreningen Tågoperatörerna (Westerberg och Sandberg, 2015) uppskattar att införandet av ERTMS kommer kosta tre till fem miljarder kronor för järnvägsföretagen, därtill kommer Trafikverkets kostnad för att anpassa infrastrukturen. Detta tillsammans med driftsstörningsproblem med markutrustningen kan göra situationen särskilt för mindre järnvägsföretag problematisk då det kan skapa en osäkerhet kring möjligheten att planera trafiken. Transportstyrelsen föreslår att Trafikverket, som är ERTMSsamordnare, skulle kunna ta ett större ansvar för införandet för att minimera problematiken. Det stegvisa införandet av systemet får också till konsekvens att problem kan uppstå vid t.ex. omledning av trafik. Problem kan uppstå då en del fordon endast är godkända för äldre system (ATC) samtidigt som banorna endast delvis är utbyggda med ERTMS (Transportstyrelsen, 2014a). Den rent tekniska kritik som finns mot ERTMS tar vi inte ställning till men den bör undersökas närmare.
3.4. Administrativa bördor
En otydlig ansvarsfördelning för regelverk som berör järnvägsföretagen riskerar att leda till ökade administrativa kostnader för järnvägsföretagen. Ansvaret för utformning av regler om lastsäkring och järnvägens trafikföreskrifter är exempel där otydlighet kring ansvaret kan medföra ökade kostnader för järnvägsföretagen. Det är inte alltid klart vilken roll olika myndigheter, statliga bolag och privata bolag har.
Bilaga 15
625
4. Järnvägsgodsets konkurrenter
4.1. Konkurrens mellan person- och godstransporter på järnväg
Enligt Trafikverkets Prognos 2030 (Trafikverket, 2015b) kommer godstrafiken på järnväg att öka med 36 procent från 2010 till 2030 och persontrafiken väntas öka med 50 procent från 2010 till 2030 (Trafikverket, 2015a) – se Figur 15. Den största delen av ökningen av järnvägsgodstransporter väntas malmtrafiken stå för.
Sjöfarts- och vägtransporter förväntas öka mer vilket innebär att järnvägens andel av det totala transportarbetet i Sverige förväntas minska från 23 procent (2006) till 20 procent (2030). Det är flaskhalsar i det svenska järnvägsnätet som Trafikverket bedömer vara den största begränsande faktorn för godstransporter på järnväg till kontinenten. VTI har inlett ett projekt för att utvärdera godstransportprognoser för alla trafikslag sedan 1975; preliminärt kan det konstateras att prognoserna systematiskt har överskattat utvecklingen av godstransportarbetet på järnväg.
Anm. Basår 1996 för index och 2010 för prognoserna. Godstrafik på järnväg mätt i tonkm och persontrafik i personkm.
Källa: Trafikverket (prognos) och Trafikanalys (statistik).
Kapaciteten på järnvägen mätt som spårlängd har varit stabil under många år; samtidigt har framför allt persontrafiken ökat. Ska man tro prognoserna och de politiska målsättningarna ska person- och godstrafiken på järnväg öka betydlig i framtiden. Med allt högre
Bilaga 15 SOU 2015:110
626
kapacitetsutnyttjande blir kampen om tåglägen allt hårdare. Allt fler pendeltåg, fjärrtåg, snabbtåg, godståg och banarbetare ska få plats på spåren. Om inte tilldelningsprocessen av tåglägen blir mer marknadsanpassad genom prismekanismer kommer ett betydande ransoneringsarbete att krävas för att bestämma hur den knappa resursen spårkapacitet ska fördelas. Även med en marknadsanpassning kommer godstrafiken och den kommersiella persontrafiken vara förfördelad, eftersom den regionala kollektivtrafiken och viss regionalpolitiskt motiverad långväga persontrafik är subventionerad.
I dagsläget finns det klagomål om att Trafikverkets samhällsekonomiska bedömning i tilldelningsprocessen konsekvent gynnar persontrafiken på godstrafikens bekostnad (Näringslivets Transportråd, 2012). Processen i den ordinarie tilldelningen är långdragen men själva besluten kan komma mycket sent, speciellt om det uppkommit en intressekonflikt, vilket gör det svårt för företagen att med säkerhet planera sin verksamhet (Transportstyrelsen, 2013c). Detta är speciellt ett problem för mindre företag som inte har resurser att hålla koll på och delta i Trafikverkets tilldelningsprocess. I praktiken söker tågföretagen oftast samma tåglägen varje år eftersom risken att bli utan då är låg (Transportstyrelsen, 2013). Med kortare framförhållning (minst fem arbetsdagar) är det möjligt att söka ad hoc-tåglägen, vilket utnyttjas av godsföretagen som generellt har en mer fluktuerande efterfråga. En vanligare lösning är dock att godsföretagen bokar fler tåglägen än de kommer använda och sedan avbokar de som inte behövs. År 2012 ställdes 32,1 procent av alla godstågsavgångar in (Björklund och Nilsson, 2014), en stor del kan antas bero på en sviktande efterfråga. Detta låser upp mycket kapacitet som delvis kunde användas om det fanns en annan avgiftsstruktur och ett mer flexibelt tågledningssystem (se även avsnitt 5.1.3.).
VTI har analyserat Trafikverkets dokumentation av järnvägsföretagens ansökningar om tåglägen för tågplanearbetet 2013 och motsvarande dokumentation av beslutade tåglägen och finner att totalt tilldelade tåglägen för SJ AB utgör 99 procent av sökta och för Green Cargo 97 procent (Pyddoke et al. (2014)). Detta utgör i sig inte en indikation på knapphet. Man bör dock komma ihåg att intresserade i viss omfattning avstår ifrån att söka tåglägen om de räknar med avslag. Studien undersöker enbart SJ AB och Green
Bilaga 15
627
Cargo, det är oklart om resultaten gäller även för mindre operatörer. Sett till justeringar i tidtabellen är SJ AB betydligt mindre drabbade än Green Cargo. Av SJ AB:s avgångar sker 81 procent utan justeringar i tidtabellen, motsvarande siffra för Green Cargo är 37 procent. Green Cargos justeringar är också längre än SJ AB:s. En genomsnittlig justering för en avgång för Green Cargo är 20 minuter jämfört med en minut för SJ AB (Pyddoke, 2014). Ett projekt för att titta på fler operatörer än SJ AB och Green Cargo planeras inom VTI.
Järnvägsföretagen som genomför godstransporter rapporterar att det har blivit svårare för dem att få de tåglägen som de önskar. En förklaring är den ökade persontrafiken. Green Cargo har gett exempel på en situation där man begärt att få en lite senare avgångstid i kapacitetstilldelningen från Södertälje eftersom det var för ont om tid för lastningen. I stället för att få en senare tid har företaget blivit tilldelad en tid som var ännu tidigare än den ursprungliga avgångstiden.16 Detta kafkaartade exempel är givetvis inte representativt men det visar hur beroende järnvägsföretagen är av beslut som ur deras synvinkel kan uppfattas som godtyckliga.
Hector Rail bekräftar att det har blivit svårare för godstransportföretagen att få de önskade tåglägena. Problemen med kapacitetsbrist och tilldelning av tåglägen tas också upp i den första uppföljningsrapporten (Vierth, 2012). Södra stambanan, Västra stambanan, Vänern-/Norgebanan och tidvis godsstråket genom Bergslagen är de mest problematiska banorna.17 Hector Rail har gett två exempel som avser Stora Enso och Tågplanen 2015:
1. Hector Rail ansökte om ett tågläge Kongsvinger-Skoghall sju dagar i veckan med en önskad ankomst till Skoghall 18:40. Lördagar och söndagar fick man ett läge som uppfyllde önskemålen men måndag till fredag fick man ankomsten 19:37. Orsaken är möten med regionaltåg som gör att godståget får tre långa uppehåll på sträckan Charlottenberg–Karlstad. Detta lyckades man inte lösa och en tvist skulle enligt Trafikverkets beräkningsmodell inte utfallit till Hector Rails fördel eftersom flera regionaltåg hade behövt flyttas i tid. Konsekvensen blev att Hector Rail accepterade tågläget trots för kort tid för lossning vilket medför
16 Pelle Andersson, Green Cargo, 2014-11-12. 17 Hans-Åke Gustavsson, Hector Rail, 2014-11-17.
Bilaga 15 SOU 2015:110
628
risk för förseningar på avgående tomtåg och spridningseffekter till kommande omlopp.
2. Hector Rail beställde ett tågläge Kongsvinger–Grums sex dagar i veckan. Inför fastställelsen prioriterades på fredagar (en av de beställda dagar) ett regionaltåg från Charlottenberg till Karlstad vilket skulle lett till en så pass mycket senare ankomsttid för Hector Rails tåg att det fanns risk för att upplägget med ett omlopp per dygn skulle spricka. Man lyckades inte lösa detta under mötena med Trafikverket utan fick begära tvistlösning, vilken utföll till Hector Rails fördel. Stora Enso upplevde osäkerheten inför tvistlösningen som mycket frustrerande.
En snabbare, öppnare och mer flexibel tilldelning av tåglägen i både långtidstilldelningen och ad hoc-processen är angeläget, speciellt för godstrafiken vars efterfrågan snabbt kan variera med utvecklingen på marknaden. Godstransportföretagen har större behov av att kunna sätta in och ställa in tåg med kort varsel än persontrafiken och det nuvarande systemet är dåligt anpassat för att hantera det. För persontrafik och pendeltrafik i synnerhet är problemet det motsatta, där efterfrågas långsiktigt stabila lösningar så att kollektivtrafiksbolagen och resenärer vet vad som gäller. Avvägningen mellan flexibilitet och långsiktighet är komplicerad, men en bättre balans med mer möjlighet till att få tåglägen med kort varsel bör vara möjlig.
Enligt Trafikverkets prognoser förväntas som sagt persontrafiken på järnväg öka med 50 procent mellan 2010 och 2030 och godstrafiken med 36 procent. Om prognosen är korrekt kommer konflikten mellan person- och godstrafik på järnvägen bli betydligt svårare att lösa. Joborn (2015) har gjort simuleringar av hur den planerade järnvägskapaciteten vid 2030 skulle klara trafikökningen som prognosen för 2030 förutspår. Även med en konstant persontrafik skulle ökningen av godstrafiken innebära en belastning över kapacitetstaket på centrala stambanor, som är viktiga för godstrafiken.
Bilaga 15
629
4.2. Konkurrens mellan trafikslagen på godstransportmarknaden
Enligt EU:s Vitbok om transporter, (COM(2011)144 final, 2011), är målsättningen att flytta över 30 procent av lastbilstrafiken över 300 km till järnväg eller vattenburna transporter till 2030. Svenska staten har inte explicit antagit detta mål.
Järnvägen kan inte ses som ett slutet system, dess förutsättning är nära knutet till utvecklingen för de konkurrerande och kompletterande trafikslagen. Banavgifterna18 har en direkt påverkan på järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de övriga trafikslagen. Sedan 2010 har det skett ett antal förändringar både av banavgifternas nivå och typ (Trafikverket, 2014b). Spåravgiften, som betalas per bruttotonkm, har höjts från 0,0033 kronor (2010) till 0,0050 kronor (2015) för godståg. Driftsavgiften och olycksavgiften avskaffades 2015. Tåglägesavgiften, som betalas per tåg-km, är sedan 2011 differentierad i tre steg baserat på infrastrukturens kapacitetsutnyttjande och har också kontinuerligt höjts. En passageavgift infördes 2011 för att åka igenom en storstad i rusningstrafik.
Banavgifterna beräknas täcka 75 procent av den kortsiktiga marginalkostnaden för infrastrukturen 2013 (Trafikverket, 2014a). Om även andra externaliteter (buller, olyckor och emissioner) inkluderas i analysen vilket bland annat gjorts av Trafikanalys (2014) blir internaliseringsgraden bara 25–35 procent. Internaliseringsgraden för lastbilstrafiken har uppskattats ligga mellan 15 och 65 procent, förenklat gäller den lägre siffran i stadsmiljö och den högre på landsbygd. I jämförelse med järnvägstrafiken är det internaliseringsgraden på landsbygden (65 procent) som är relevant. Det finns alltså samhällsekonomiska skäl att höja banavgifterna ytterligare, i första hand där kapacitetsbristen är som störst, vilket även Transportstyrelsen (2013) påpekat.
Det kan påpekas att kapacitetsbrist i sig självt är en externalitet. Så länge det finns fler tåg som vill åka än vad det finns kapacitet för är det samhällsekonomiskt motiverat att öka banavgiften på de överbelastade bandelarna. De svenska banavgifterna är låga jämfört med många grannländer; Hylén och Wikberg (2013) har räknat
18 Banavgift används här som en samlingsterm för de många olika avgifter som måste betalas för att få nyttja spåren. Det finns fem typer av aktiva banavgifter 2015: spåravgift, tåglägesavgift, passageavgift storstad, emissionsavgift och passageavgift Öresund.
Bilaga 15 SOU 2015:110
630
fram banavgifterna i åtta europeiska länder för ett referenståg år 2012. Den svenska banavgiften var 0,72 €/tågkm jämfört med 3,1 €/tågkm som var det genomsnittliga värdet. Hylén och Wikbergs resultat är i linje med tidigare forskning såsom OECD/ITF, 2008. Intäkterna från banavgifterna förväntas att dubbleras från 2014 till 2025 (Trafikverket, 2011). Därmed täcks de kortsiktiga kostnaderna för drift, underhåll och reinvesteringar och SERA-direktivets19 krav på kostnadstäckning uppfylls (Trafikverket, 2014a).
År 2014 analyserade Trafikverket effekterna av de beslutade banavgiftshöjningarna under perioden 2010–2016 och kom fram till att de skulle leda till en minskning av den förväntade tillväxten av godsvolymen med en procentenhet (Trafikverket, 2014). Den använda prognosen är gjord med analysverktyget Bangods och skiljer sig därmed från den officiella prognosen (Trafikverket, 2015).
En slutsats i en tidigare rapport från Trafikverket (2011) är att ”godstransportbranschen är positiv till differentierade avgifter, men anger att höjda banavgifter kommer att försämra svensk industris konkurrenskraft.” Överflyttningar till främst vägtransporter anses som trolig och behovet av kompletterande åtgärder på vägsidan diskuteras.
Förutsättningen för godstransporter på järnväg skulle förändras om det infördes en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar. Regeringen har tillsatt en utredning (Dir 2015:47). Med högre kostnader för vägtransporter blir järnvägstransporter relativt mer konkurrenskraftiga. Det är dock många transporter där järnväg inte är ett realistiskt alternativ, det kan bero på att sträckan är för kort, kvantiteten för låg, tidskänsligheten för hög eller att det inte finns något spår att tillgå. Det gods som transporteras på järnväg är huvudsakligen malm, skogsprodukter, papper och metall, fördelningen har varit relativt stabil över tid. Det tyder på att vissa typer av varor är lämpade för järnväg och andra för lastbil vilket gör att den faktiska konkurrensen mellan trafikslagen är begränsad. Vi anser att det är nödvändigt att dela upp marknaden med hänsyn till delmarknader eller varugrupper för att analysera konkurrensytan
19 År 2012 antogs direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway Area – SERA), som reviderar det första järnvägspaketet.
Bilaga 15
631
mellan trafikslagen. Kombitransporter konkurrerar t.ex. ofta direkt med lastbilstransporter.
Införande av svaveldirektivet i januari 2015 skulle kunna tänkas ha en liknande effekt som införandet av en vägslitageavgift, med dyrare sjötransporter blir järnvägen ett mer tilltalande alternativ. Den kraftiga minskningen av oljepriset som skedde mot slutet av 2014 har dock (delvis) kompenserat för den effekt svaveldirektivet skulle kunna ha haft. Det bör även påpekas att i och med att svaveldirektivet införts och vägslitageavgift aviserats finns det en unik möjlighet att höja banavgiften utan att försämra järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de andra transportslagen, vilket även Transportstyrelsen (2015) antyder.
De maximalt tillåtna fordonsdimensionerna påverkar också konkurrensen mellan trafikslagen. Den svenska regeringen har beslutat om en ändring i trafikförordningen av maxvikten på lastbilar från 60 till 64 tons bruttovikt (Regeringen, 2015a) från 1 juni 2015 och gett Trafikverket i uppdrag att utreda möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg (Trafikverket, 2015)20 samt att utreda 74 tons lastbilar (Regeringen, 2015c). För närvarande har Sverige längre lastbilar och kortare tåg än de flesta grannländerna, däremot är vagnarnas lastprofil större än i många andra länder. Den största tillåtna axellasten är också högre än i de flesta länderna, metervikten är dock lägre. Fartygens genomsnittliga storlek ökar också över tiden, se exempelvis (Vierth, et al., 2014).
Även om Trafikverket konstaterar att järnvägsföretag som genomför godstransporter har varit snabbare med att installera elmätare än järnvägsföretag som genomför persontransporter ligger järnvägssektorn efter de andra trafikslagen när det gäller energieffektivisering, se t.ex. Vierth, et al. (2015).
20 Uppdraget är avslutat och rapporterat till regeringen, (Trafikverket, 2015).
Bilaga 15 SOU 2015:110
632
5. Problem och lösningar för järnvägstransporter
5.1. Tillgång till infrastrukturen
5.1.1. Brist på kapacitet
Järnvägsnätets kapacitet begränsar järnvägens möjlighet att konkurrera med andra trafikslag och att växa. Det finns ett ransoneringsproblem vars omfattning är svår att bedöma eftersom processen kring tåglägestilldelningen inte är helt transparent. Problemet ökar tentativt med ökande person- och godstransportvolym (se prognoserna i avsnitt 4.1). Vi har inte fått den bilden som Transportstyrelsen har att begränsad tillgänglighet till spåren på områden som har ett högt kapacitetsutnyttjande i dag utgör ett inträdeshinder för nya järnvägsföretag (Transportstyrelsen, 2010), däremot är det ett hinder för järnvägsmarknaden som en helhet.
Enligt Trafikverkets rapport (2015) om kapaciteten på järnvägen framgår det att det är kring storstäderna kapacitetsbristen är som värst men det är på de större stråken, där mycket av godstrafiken går, den största ökningen av antalet mycket högt utnyttjade linjedelar skett. Sedan 2012 har antalet mycket högt utnyttjade linjedelar ökat från fyra till nio på de större stråken. Här åsyftar mycket högt utnyttjade kapacitetsutnyttjandet över hela dygnet, ser man istället på rusningstid finns det många fler mycket högt utnyttjade linjedelar men dessa bör i alla fall till viss del kunna undvikas av godstågen om banavgifterna speglar kapacitetsbristen. Antalet passager som gjorts på landets 990 bandelar ökade med 21 procent mellan 2006 och 2014. Persontågens passager ökade med 36 procent, tjänstetågen ökade med 21 procent och godstågen minskade med 20 procent (Trafikverket, 2015).
5.1.2. Tilldelning av tåglägen – regelverk
Enligt Järnvägslagen (SFS2004:519) ska tilldelningen av infrastrukturkapacitet ske på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt mot avgift. Om ansökningarna om kapacitet inte kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Sedan 2004
Bilaga 15
633
kan järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare skjuta tvister avseende kapacitetstilldelning, tillhandahållande av tjänster och uttag av banavgifter för prövning till Järnvägsstyrelsen (Transportstyrelsen sedan 2009).
Trafikverkets rumsliga och tidsmässigt differentierade banavgift (Trafikverket, 2011a), (Trafikverket, 2014a) ska bidra till ett effektivare utnyttjande av spårkapaciteten och därmed minska alternativt lösa ransoneringsproblemet. Eftersom det fortfarande finns ett knapphetsproblem är det tydligt att differentieringen inte är tillräckligt omfattande.
Det är positivt att Trafikverket börjat differentiera banavgifterna, det arbetet bör fortsätta och utvecklas vidare. Att tåglägesavgiften betalas på tåg-km är klokt då det ger incitament till att använda tyngre och längre tåg vilket är effektivt ur kapacitetssynvinkel.
Järnvägsföretagen uttrycker också ett visst missnöje med att de inte får de tåglägen som de önskar i förhandlingarna om tidtabellen med Trafikverket och att banarbeten inrapporteras sent (Hultén, 2011). Trafikverket har börjat arbeta med servicefönster för att göra underhållsarbetet mer förutsägbart, men det finns problem även med det. Delbetänkandet Koll på anläggningen, (SOU 2015:42, 2015) har en mer utförlig diskussion om behovet av tid i spåret för underhållsarbete i relation till den reguljära trafikens behov. Vi anser att detta inte är hinder för konkurrensen mellan järnvägsföretagen, däremot en konkurrensnackdel i förhållande till väg- och sjötransporter.
Enligt (Transportstyrelsen, 2010) upplever järnvägsföretagen generellt att processen kring kapacitetsdelningen har förbättrats genom att Järnvägslagen från 2004 har tydligare regler avseende tilldelningen och kräver att infrastrukturförvaltarna beskriver järnvägsnäten. Vi ser två alternativa lösningar på tilldelningsproblematiken: att auktionera ut tåglägen till högstbjudande företag eller höja banavgiften på överbelastade bandelar och tider tills efterfrågan är i nivå med infrastrukturkapaciteten.
Bilaga 15 SOU 2015:110
634
Gränsöverskridande godstransporter
Också i andra länder nämns den begränsade spårkapaciteten som ett centralt problem för godstransporter på järnväg (London Economics och PwC, 2013). Som ytterligare problem tas upp hinder för gränsöverskridande transporter till följd av olika spårbredd, energi- och signalsystem som leder till extrakostnader, illojal konkurrens från forna monopolister, otillräcklig personal på rangerbangårdar (särskilt nattetid) och ofullständig implementering av EU-direktiven. Informationen bör dock tolkas försiktigt eftersom den bygger på enbart 14 intervjuer med aktörer i Österrike, Tyskland, Nederländerna, Tjeckien, Rumänien, Frankrike, Storbritannien och Sverige.
År 2012 antogs direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway
Area – SERA), som reviderar det första järnvägspaketet. Utöver förenkling och ökad öppenhet är det påstådda syftet med SERAdirektivet en ändamålsenlig finansiering och avgiftsuppbörd för järnvägsinfrastrukturer, effektiva icke-diskriminerande konkurrensvillkor på järnvägsmarknaden och nödvändiga organisatoriska reformer för att säkerställa en lämplig marknadstillsyn. EU:s regelverk avseende allokering av spårkapacitet och implementering av ramavtal diskuteras för närvarande i en SERA-undergrupp.
I förordningen om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik, godskorridorförordningen (EU 913/2010) fastställs regler för inrättande och organisation av internationella järnvägskorridorer för konkurrenskraftig godstrafik i syfte att utveckla ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik. En översyn av godskorridorförordningen är planerad.
Förordningen EU 1315/2013 innehåller riktlinjer för utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). Samtliga trafikslag ingår och det skiljs mellan ett core network som ska vara färdigställt år 2030 och ett comprehensive network som ska vara klart år 2050. Core network måste uppfylla vissa infrastrukturstandarder, t.ex. möjliggöra en hastighet på 100 km/h, en största tillåten axellast på 22,5 ton och användningen av 750 m långa tåg. Förordningen EU 1316/2013 avser inrättandet av en fond för ett sammanlänkat Europa. Korridorerna används för att främja samarbetet mellan regeringar, infrastrukturhållare och företag t.ex. för
Bilaga 15
635
att synkronisera investeringar i olika länder, dock inte för att reglera flöden i infrastrukturen.
När denna rapport skrivs är det inte uppenbart hur de ovan nämnda direktiven kommer att påverka godstransportföretagens möjligheter att få tillgång till de tåglägen som de önskar. Olika EUmedlemsstater har olika förutsättningar. Sverige är beroende av spårkapacitet i ScanMed-korridoren som går mellan Stockholm och Palermo21 och näringslivet uttrycker oro för att flexibiliteten och tillgången till kapacitet riskerar att försämras om kapaciteten ska fördelas med ramavtal (Näringslivets Transportråd, 2012). I Danmark utgörs godstransporter på järnväg i första hand av transittransporter och det finns enligt danska Trafikstyrelsen tillräckligt med kapacitet för dessa transporter (Selsmark, 2015).
Sex stycken core network corridors går igenom Tyskland där 25 procent av tågen är godståg. Enligt Rüdiger Weiss, ansvarig för tågplaner på infrastrukturhållaren DB Netz, slöts cirka 70 000 avtal avseende tåglägen inför tågplanen 2015 (Weiss, 2015):
I cirka 12 500 fall löstes konflikter i godo (en del konflikter uppstår eftersom enbart järnvägsföretag får söka tåglägen).
I 19 fall bestämde DB Netz efter följande prioriteringsregler: 1) Taktfahrplan 2) gränsöverskridande transporter, 3) godstransporters prioritering baseras delvis på ramavtal som ger vissa tidsfönster. I dag finns cirka 23 000 ramavtal för persontransporter och 68 för godstransporter. Om lika, prioriteras tågläget som ger mest banavgiftsintäkter.
Auktioner användes inte.
Rüdiger Weiss, DB Netz, betonar att han helst ville optimera trafiken i hela järnvägsnätet och att korridorer kan vara ett störande inslag (Weiss, 2015). Han nämner också att enbart omkring åtta procent av tågen på Rhine Alpine korridoren går hela sträckan mellan Rotterdam och Genua.
21 För mer information om Scandinavian-Mediterranean Corridor (ScanMed) se (European Commission, 2014), för mer information om ScanMed Rail Freight Corridor se http://uk.bane.dk/visArtikel_eng.asp?artikelID=19862
Bilaga 15 SOU 2015:110
636
5.1.3. Bättre utnyttjande av kapaciteten
Ett problem som leder till ett underutnyttjande av spårkapaciteten är möten med så kallade spöktåg, tåg som fått tåglägen men inte utnyttjar dessa. Spöktågen gör att andra tåg får vänta i onödan vid mötesplatser på spöktåg som aldrig kommer. En undersökning (Joborn, 2014) visar att mellan 25–35 procent av stoppen i Norrland kan klassas som tidtabellagda onödiga stopp. Längre söderut med en högre andel dubbelspår är problemen mindre. Med en annan avgiftsstruktur och/eller mer flexibel trafikledning kunde dessa onödiga stopp undvikas och viss kapacitet frigöras på banan. I dag betalas en del av tåglägesavgiften vid avbokningar. Vid mindre än 24 timmars varsel betalas hela tåglägesavgiften, med 1 till 14 dygns varsel betalas 20 procent, med 15 till 59 dygns varsel betalas 10 procent och vid mer än 60 dagar inget alls. Andelen av tåglägesavgiften som betalas vid avbokningar är dubbelt så hög för persontåg som för godståg. Antalet spöktåg bör kunna reduceras om incitamenten att avboka avgångar i tid stärks och om tågledningen blir mer flexibla i sitt arbete. Om möjligheten till ad hoctåglägen förbättrades är det möjligt att avbokningarna blir färre, eftersom företagen då inte behöver ansöka om ett normalt tågläge när behovet är osäkert utan istället kan förlita sig på att de får ett ad hoc-tågläge vid behov.
Det finns klagomål inom branschen om att Trafikverkets tågplan inte lyckas utnyttja den existerande kapaciteten till fullo på grund av allt för stelbenta planeringsregler. Med mer datorstöd och optimering skulle planen kunna tas fram snabbare och vara effektivare. Flera parter, inklusive Trafikverket, har lyft fram behovet av en successiv uppdatering av tågplanen för att kunna ta till vara på tåglägen som avbokas. Med en effektivare tågplan skulle kapaciteten i järnvägsnätet kunna öka till nästan ingen kostnad. Simuleringar av järnvägstrafiken visar ofta att kolonnkörning med godståg förbättrar kapaciteten. Det är en möjlighet som bör undersökas på de större stråken.
Historiskt har banavgifter huvudsakligen betalats per bruttotonkm, vilket gett begränsade incitament för att köra med tyngre eller längre tåg. Ur kapacitetssynvinkel är det bättre att ta betalt per tågkm. Moderna lok kan dra betydligt tyngre tåg än de 30–40 år
Bilaga 15
637
gamla lok som dominerar den svenska vagnparken22 och i många fall är infrastrukturen den begränsande faktorn. För att internalisera det slitage på banan varje tåg medför är det däremot bättre att ta betalt per bruttotonkm. Dagens banavgifter tas både ut per bruttotonkm och tågkm vilket är klokt. Om fördelningen mellan bruttotonkm och tågkm motsvarar de respektive externaliteterna bör klargöras och vid behov uppdateras.
Med en utbyggnad av mötesplatserna bör spårkapaciteten kunna ökas till en relativt låg kostnad. Den nuvarande ökningen från 630 meter till 750 meter tillåter ytterligare cirka sex godsvagnar per tåg. 750 meter är minimilängden som förordningen EU 1315/2013 föreskriver i core network från 2030. Se avsnitt 5.1.2. En förbättring av bromstalen är också en förutsättning för längre tåg (Banverket, 2004). Dåvarande Banverket har beräknat positiva samhällsekonomiska effekter för investeringar som möjliggör användningen av tyngre, längre och bredare godståg (Banverket, 2008). Beräkningarna tar inte hänsyn till att mer gods kan transporteras med de befintliga tågen. Kostnadsbesparingarna som varuägarna och hela samhället realiserar utanför Sverige om flaskhalsar i Sverige upplösas inkluderas inte heller. VTI ser ett behov att ta fram mellan trafikslagen likformiga och välgrundade riktlinjer för nyttor kopplade till gränsöverskridande transporter. I dag inkluderas nyttor som uppstår för varuägarna och hela samhället utanför Sverige för sjö- och flygtransporter dock inte för väg- och järnvägstransporter (Vierth et al., 2015).
Det nyligen färdigställda regeringsuppdraget (Trafikverket, 2015) om möjligheten att köra längre och tyngre tåg innehåller endast en rudimentär genomgång av de möjliga nyttorna. För att kunna ta ställning till förslagen om längre tåg behövs bättre underlag för olika åtgärder både i avseende på kostnader och på nyttor. Vi ser ett behov att mer utförligt undersöka kostnadseffektiviteten i att bygga ut infrastrukturen för olika tåglängder. Den nuvarande utbyggnaden från 630 m till 750 m bör jämföras med en utbyggnad till 835 m vilket är standard i Danmark. Fröidh (2013) utvecklar att dagens svenska standard med upp till 750 m tåglängd sannolikt är kortare än optimal och skulle omprovas till förmån för tåg på 1 000
22 TRAXX-lok kan dra 20 procent tyngre tåg (Nelldal, 2013).
Bilaga 15 SOU 2015:110
638
m och 2 000 m. Inom ramen för EU-projektet MARATHON23genomfördes framgångsrika test med multipla godståg. Det är viktigt att den svenska järnvägen är kompatibel med internationell standard för att undvika onödiga och kostnadsdrivande omlastningar.
I ELVIS – demonstrationsprojektet för längre och tyngre tåg – föreslås som en temporär lösning att utnyttja infrastrukturen effektivare. Lösningen innebär användning av dedikerade kanaler för längre godståg i specifika korridorer som t.ex. Gävle–Malmö, där vissa investeringar i 750 meter långa mötesspår redan är gjorda (Carlsson et al, 2014). Tilldelningen av tåglägen i dessa kanaler kan ske under den ordinarie tilldelningsprocessen men det skulle krävas ett åtagande av Trafikverket att fördela tåglägen effektivt.
5.1.4. Utbyggnad av infrastruktur
Även om den befintliga infrastrukturen utnyttjas optimalt finns, med hänsyn till den prognostiserade tillväxten av järnvägstrafiken åtminstone på längre sikt behov att bygga ut infrastrukturen. Byggandet av den fasta Fehmarn Bält förbindelsen fram till början på 2020-talet innebär förkortade avstånd till kontinenten och införandet av delvis nya standarder som möjliggör högre lastkapaciteter och hastigheter för godstransporter på järnväg mellan Skandinavien och Tyskland. Här är det viktigt att man kommer överens om ur ett internationellt perspektiv optimala standarder avseende tågens dimensioner, bromsregler mm.24
I Sverige planeras en utbyggnad av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö och ökad tillgänglighet i storstäderna fram till mitten på 2030-talet (Regeringen, 2014). De nya stambanorna ska avlasta Västra och Södra stambanan och öka tillgängligheten i järnvägssystemet till nytta för den järnvägsburna gods- och regionaltrafiken. Vi har inte information om hur stora förbättringarna för godstrafiken antas vara. Eventuella nya stambanors kostnadseffektivitet bör jämföras med kostnaden för att bygga ut kapaciteten på de linjedelar som faktiskt saknar
23 http://www.marathon-project.eu 24 För detaljer se (Boysen, 2012).
Bilaga 15
639
kapacitet. Stora delar av sträckorna Stockholm-Göteborg/Malmö är inte överbelastade enligt Trafikverkets rapport om järnvägens kapacitet (2015). Det förefaller vara svårt att ekonomiskt motivera varför nya stambanor ska byggas på de sträckningar där det redan finns ledig kapacitet.
Ett problem har varit att mindre projekt som efterfrågats från näringslivet inte blivit byggda eller tagit mycket lång tid att genomföra. Dessa projekt anses ofta ha en hög samhällsekonomisk lönsamhet. Trafikverket har skapat potter för att kunna finansiera dessa mindre projekt men medfinansierade storprojekt har förskjutit de små projekten till slutet av åtgärdsplanen (Riksrevisionen, 2012).
5.2. Bristande tillförlitlighet
Att det finns problem med tillförlitligheten i tågtrafiken kan knappast någon ha undgått. I tidningarna skrivs det mest om passagerare strandsatta på perronger, men tillförlitligheten är betydligt lägre för godståg än för persontåg. För persontågen var 91,2 procent av tågen mindre än fem minuter sena till sin slutstation under 2013, motsvarande siffra för godståg var 80 procent (Trafikverket 2014). I förseningsstatistiken ingick tills nyligen inte inställda tåg eller tåg som tagit en annan rutt än den planerade. Enligt Transportstyrelsen (2013) var det 2012 15 procent av den totala tågtrafiken som inte nådde sin slutdestination, vilket kan bero på att tågen tvingats ställas in men också på att järnvägsföretagen valt att ställa in avgången på grund av bristande efterfråga.
Tillförlitligheten är ett stort problem för varuägarna men det är huvudsakligen de riktigt stora förseningarna som skapar problem. Förseningar under en timma utgör sällan något problem. Gods som är tidskänsligt transporteras generellt med lastbil. Kunskapsläget om vilka faktorer och åtgärder som påverkar sannolikheter för förseningar och vilka kostnader som uppstår i de fallen där gods som fraktas helt eller delvis på järnväg är dåligt. Det nuvarande kalkylvärdet för förseningar i ASEK:s rekommendationer25 är så pass lågt
25 ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet, se http://www.trafikverket.se/Foretag/Planera-och-utreda/Planerings-och-analysmetoder/Samhallsekonomisk-analys-och-trafikanalys/ASEK---arbetsgruppenfor-samhallsekonomiska-kalkyl--och-analysmetoder-inom-transportomradet/
Bilaga 15 SOU 2015:110
640
att Trafikverket sällan ens inkluderar det i sina kalkyler.26 Det finns kritik från bl.a. Näringslivets Transportråd att de samhällsekonomiska kalkylerna som ligger till grund vid tvistlösningar med avseende på tåglägen och vid prioriteringen av infrastrukturprojekt, inte inkluderar alternativt undervärderar de för godstransporter relevanta nyttorna (Vierth och Nyström, 2013). Då passagerare gynnas i större grad av snabbare transporter (tidsvinster) än varuägare är en förbättrad tillförlitlighet relativt sett viktigare för varuägare. Dess värdering är dock komplicerad med hänsyn till godstransporternas heterogenitet och att större förseningar och inställda tåg med stora konsekvenser förekommer relativt sällan. Ytterligare en aspekt som tas upp är att enbart tåg med last ingår i de samhällsekonomiska kalkylerna. Tomvagnar prioriteras också lågt av trafikledningen. Detta kan medföra att lastningen kan fördröjas på grund av brist på vagnar, vilket i sin tur leder till förseningar eller produktionsproblem för varuägaren eller mottagaren.
Ett problem var tills nyligen att banarbeten inplanerades med kort varsel och därmed drastiskt minskade kapaciteten på järnvägen. Trots att järnvägsföretagen långt i förväg sökt och fått ett tågläge tilldelat kunde det ibland inte utnyttjas. Denna problematik har ändrats i och med införandet av servicefönster under 2015. Det finns en oro för att underhåll tar restkapacitet i anspråk och inkräktar på godstågens möjlighet att få ad hoc-tåglägen. I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) påtalades behovet av att utvärdera servicefönster och att se till att underhållet i första hand faktiskt sker på de angivna tiderna. Detta ska inte tolkas som att det är fel att genomföra underhåll, men det är viktigt att minimera den direkta störning underhållet medför och göra störningen så förutsägbar som möjligt.
Ett lovande initiativ är kvalitetsavgifter, principen att den som orsakar ett stopp ska betala för de kostnader som uppstår för andra aktörer. Kvalitetsavgifterna infördes 2012 (Trafikverket, 2014a). Under 2014 omsatte kvalitetsavgiftssystemet bara 94 miljoner kronor, Trafikverket ansågs vara den vållande parten för två tredjedelar av beloppet (Trafikverket, 2014). Kvalitetsavgifter har potentialen att rätta till skeva incitamentsstrukturer men systemet behöver
26 En möjlig lösning för att förbättra tillförlitligheten är att skjuta till mer pengar till underhåll och reinvesteringar, vilket regeringen gjorde i vårbudgeten 2015
Bilaga 15
641
utvecklas innan det kan förväntas ha någon betydelsefull påverkan, bland annat behöver orsakskodning förbättras (Transportstyrelsen, 2014). I dagsläget bedöms kvalitetsavgifter inte ha någon styrande effekt.
VTI har på uppdrag av Järnvägstrafikutredningen (Ju 2013:13) studerat olika aspekter av att införa regress27 i järnvägssektorn (Nilsson, et al., 2015). VTI konstaterar att om parterna i branschen skulle ges möjlighet att ställa regresskrav måste ramförutsättningarna vara sådana att detta kan göras till lägsta möjliga systemkostnad. Detta förutsätter ett väl fungerande system för att registrera störningar och dess orsaker; i frånvaro av kvalitetssäkrad information av denna art finns en risk att regresskrav skapar tvister som i förlängningen kan avgöras i domstol. Därför behöver kvaliteten förbättras på Trafikverkets registrering av orsaker till att tåg är sena, ställs in eller leds andra vägar än vad som ursprungligen planerats. VTI:s samlade bedömningar är att Trafikverkets system med information om förseningar och dess orsaker kan ge en grund för att implementera system för regress, men orsakskodningen behöver även här förbättras.
5.3. Tillgång till lokförare
Tillgång till personal riskerar att bli ett problem för järnvägsföretagen. För få lokförare utbildas varje år för att klara den ökande trafiken. Enligt Branschföreningen Tågoperatörernas uppskattning utbildas ungefär hälften så många lokförare som krävs för att ersätta pensionsavgångarna. Därtill krävs det fler lokförare för att klara trafikökningen. Ett bidragande problem som uppmärksammats medialt i samband med en facklig konflikt är att lokförarnas avtal omöjliggör en beläggning i närheten av en normal heltidsanställning. Till skillnad från lastbilschaufförer måste lokförare på grund av säkerhetsföreskrifter vara svenskspråkiga vilket försvårar rekrytering från utlandet. Eftersom arbetslösheten bland lokförare är obefintlig måste företagen ofta ”beställa” lokförare från Yrkeshögskolorna, vilket tar minst 2,5 år från beställning till jobbstart.
27 Regress innebär att den som drabbas ekonomiskt av förseningar som förorsakas av någon annan ges möjlighet att kräva ersättning för sina kostnader från den som förorsakat störningen.
Bilaga 15 SOU 2015:110
642
Både ur ett branschperspektiv och ur ett nationellt arbetslöshetsperspektiv är det angeläget att utbilda fler lokförare.
6. Slutsatser
När denna rapport skrivs är det 19 år sedan den svenska marknaden för godstransporter på järnväg öppnades för konkurrens. På de fyra år som gått sedan denna rapports föregångare (Vierth, 2012) skrevs har mycket hänt på marknaden. Green Cargos-koncernens marknadsandel har minskat med 19 procentenheter, räknat på det totala transportarbetet på järnväg. Huvudförklaringen är att CargoNet AS lämnat Green Cargo-koncernen och agerade som ett fristående företag på den svenska marknaden. RushRail har tillkommit och Peterson Rail har gått i konkurs. Många indikatorer pekar på att marknaden har blivit mer lik en typisk konkurrensutsatt marknad. Green Cargo är fortfarande det klart största järnvägsföretaget men dess marknadsmakt begränsas till stor del av den allt hårdare konkurrensen.
Det finns en stor samstämmighet bland aktörerna inom hela järnvägssektorn kring några punkter. Avregleringen har huvudsakligen haft en positiv inverkan, med lägre priser och effektivare transportlösningar. Järnvägsföretagens lönsamhet är generellt låg. Järnvägstransporternas potential begränsas i första hand av bristande kapacitet på viktiga stambanor samt av den låga tillförlitligheten.
Samstämmigheten är inte lika stor när det gäller de återstående hindren på marknaden för godstransporter på järnväg. Här har det i vissa fall varit svårt för oss att få grepp om vilka problem som finns och om dessa utgör ett hinder för utvecklingen av godstransporterna på järnväg. Det finns problem att lösa med tillgången till gemensamma faciliteter och funktioner som rangering och växling. Systemet kring rangering befinner sig i ett juridiskt och organisatoriskt vakuum. Trafikverket bör snarast skapa en lösning i samråd med branschen som kan garantera säker och konkurrensneutral rangering. Om detta bör ske i egen regi av Trafikverket; av en upphandlad aktör eller av en gemensam branschorganisation tar denna rapport inte ställning till. Andra gemensamma tjänster som bör ordnas är t.ex. lastsäkringen, trafikföreskrifter och det inter-
Bilaga 15
643
nationella arbetet inom UIC. Det är av stor vikt att det är tydligt vilken roll olika myndigheter, statliga bolag och privata bolag har.
Sedan finanskrisen har Green Cargos årsredovisningar präglats av röda siffror. Kombinationen av hårdare konkurrens och en minskande marknad har krävt ett omvandlingstempo som företaget inte kunnat leva upp till. Green Cargos effektivitet per anställd har varit nästan konstant sedan avregleringen, samtidigt som de nya järnvägsföretagen och LKAB radikalt förbättrat sin effektivitet. Om inte Green Cargo lyckas anpassa sig till de nya förutsättningarna kan det krävas att bolaget omstruktureras, eftersom ett kapitaltillskott från staten inte är förenligt med en fungerande konkurrens.
Järnvägsföretagen konkurrerar inte bara med varandra, ofta utgör lastbilstrafiken den hårdaste konkurrenten. Rapportförfattarna vill understryka att det är viktigt att de olika trafikslagen behandlas lika. Järnvägens externa kostnader är inte fullt internaliserade, därmed finns det utrymme för höjda banavgifter, vilket också planeras. Det bör dock påpekas att inte heller väg- och sjötrafiken bär sina kostnader. Om höjda banavgifter samordnas med t.ex. införandet av en vägslitageavgift skulle internaliseringen kunna ske på ett sätt som inte snedvrider den intermodala konkurrensen i Sverige. Prissättningen är en del av internaliseringen av trafikens externa effekter, vilket är en av de tre pelarna inom den svenska och europeiska transport-politiken.28
Järnvägstransporternas bristande tillförlitlighet är ett problem för transportföretagen och varuägarna. För godstransporter som är tidskänsliga väljs järnväg ofta bort som ett alternativ. Kunskapsläget om a) vad som påverkar sannolikheter för förseningar, b) hur olika typer av åtgärder påverkar risken för förseningar och c) vilka kostnader som uppstår på grund av förseningar, är dåligt och behöver förbättras. Ett steg i rätt riktning är de nyligen införda kvalitetsavgifterna. Grundprincipen att den som orsakar ett stopp ska betala för de kostnader som uppstår för andra aktörer är klok. Kvalitetsavgifter har potentialen att rätta till skeva incitamentsstrukturer men systemet behöver utvecklas innan det kan förväntas ha någon betydelsefull påverkan, bland annat behöver registrer-
28 De andra två pelarna är en avvägd investeringspolitik och vidtagandet av förutsättningsskapande åtgärder till exempel med avseende på konkurrens.
Bilaga 15 SOU 2015:110
644
ingen av orsakerna till att tåg är sena, ställs in eller leds andra vägar än vad ursprungliga planerats förbättras. Detta är också en förutsättning för att ge partnerna en möjlighet att ställa regresskrav.
Järnvägens kapacitet och därmed tillgången till tåglägen begränsar järnvägens potential. Den snabbt ökande persontrafiken, speciellt den subventionerade regionala kollektivtrafiken, har tagit allt mer kapacitet i anspråk och den utvecklingen förväntas fortsätta. Vi gör ingen värdering av detta, vi konstaterar bara att så länge persontrafiken fortsätter att öka, kapaciteten i stort hålls oförändrad och Trafikverket fortsätter att generellt prioritera persontrafiken, har godstrafiken svårt att öka. Att Trafikverket börjat differentiera banavgifterna baserat på banornas kapacitetsutnyttjande är positivt. Den differentieringen bör fortsätta för att underlätta en effektiv allokering av tåglägen. Som komplement eller alternativ kan en auktionsmodell införas för att fördela tåglägen. Med banavgifterna går det att skapa incitament för att använda längre och tyngre tåg genom att ta betalt per tågkilometer i stället för per tonkilometer. Simuleringar av järnvägstrafiken visar ofta att kolonnkörning med godståg förbättrar kapaciteten, det är en möjlighet som bör undersökas på de större stråken.
Att öka kapaciteten genom att bygga nytt kan vara den enklaste men inte nödvändigtvis den mest kostnadseffektiva lösningen. Åtgärder som syftar till att utnyttja den befintliga infrastrukturen (förhindring av spöktåg m.m.) och fler mindre investeringar som t.ex. att bygga ut mötesplatser för längre tåg är i många fall effektivare.
Marknaden för godstransporter på järnväg är mer internationell än persontransportmarknaden. Mycket gods transporteras landvägen till grannländerna eller via Öresundsbron och hamnarna till kontinenten eller ut i världen och vice versa. Gränsöverskridande trafik ställer högre krav på regelverkens, fordonens och infrastrukturens interoperabilitet. Det finns flera välmenande reformer på gång vars konsekvenser riskerar bli sämre än sin intention. Tanken bakom ERTMS, ett gemensamt signalsystem i EU, är mycket lovvärd men oklarheter kring de praktiska detaljerna och de ekonomiska förutsättningarna riskerar att stjälpa projektet.
Även internationellt kännetecknas järnvägssektorn av en bristande infrastrukturkapacitet, ett problem som förväntas öka. När denna rapport skrivs är det inte uppenbart hur skapandet av inter-
Bilaga 15
645
nationella godskorridorer å ena sidan och en möjlig utökad användning av ramavtal vid fördelningen av tåglägen kommer att påverka framkomligheten för godstransporter på järnväg i och utanför Sverige.
Många aktörer beskriver en frustration över samarbetet med ansvariga myndigheter, främst Trafikverket men också Transportstyrelsen. Det är svårt att hitta rätt kontaktpersoner och förståelsen för hur Trafikverket är organiserat är bristfällig. Det förekommer otaliga anekdoter om hur förslag på smärre investeringar kan ta årtionden att genomföra.
En sista övergripande slutsats är att tillgången och kvaliteten på data och information är bristfällig. Detta gäller bland annat avsaknaden av:
en fullständig beskrivning av godstransportmarknadens funktionssätt i Transportstyrelsens marknadsövervakning
moderna definitioner av godstransportmarknadens segment
tydlighet beträffande vilken av Trafikverkets två icke-samstämmiga prognoser för godstransporter på järnväg som gäller
tillförlitlig information om de utländska lastbilstransporternas omfattning
transparens i Trafikverkets tåglägestilldelning
lättillgänglig information om tågens punktlighet och samhällets kostnad på grund av försenade och inställda godståg
Följden av den undermåliga informationen är att det är svårt att utvärdera godstransportmarknadens funktionssätt. Mer alarmerande tyder det också på att myndigheterna inte har skaffat sig tillräckligt underlag för att kunna utvärdera sina egna verksamheter.
Bilaga 15 SOU 2015:110
646
7. Referenser
Ankner, S.-A., 2015. [Intervju] (29 6 2015). Banverket, 2004. Förstudie om möjligheter till förbättringar för gods-
tåg i dagens trafikstyrningssystem., u.o.: u.n.
Banverket, 2008. Tunga. långa och breda godståg, Utredning inför
åtgärdsplaneringen , u.o.: Banverket (Rapport 2008-12-16) .
Björklund, G. och Nilsson, J.-E., 2014. En granskning av
information över tågförseningar år 2012, Linköping: VTI.
Boysen, H. E., 2012. The Oresund and Fehmarnbelt Rails Link
Engineering Standards (Presentation 2012-12-12). u.o.:u.n.
Carlsson, A; Törnquist Kraseman, J; Vierth, I, 2014. Nuvarande
förutsättningar och försök med längre godståg mellan Gävle och Malmö, u.o.: VTI (VTI rapport 828/2014).
COM(2011)144 final, 2011. White Paper, Roadmap to a Single
European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system. u.o.:European Commission.
Crozet, Y; Haucap, J; Pagel, B; Musso, A; Vandervoorde, E;
Vanelslander, T; Woodburn, A, 2014. Development of rail freight in Europe: What regulation can and cannot do, Brussels: Centre on Regulation in Europe (CERRE). Dir 91/440 EEC, 1991. Council Directive 91/440/EEC of 29 July
1991 on the development of the Community's railways. Brussels:
The Council of the European Communities. Ehrling, G., 2015. [Intervju] (30 5 2015). EU nr 913/2010, 2010. Europaparlamentets och rådets förordning
(EU) nr 913/2010 av den 22 september 2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik. u.o.:u.n.
European Comission, 2014. TEN-T Network Corridors: Scandinavian
Mediterenian Corridor (Draft Final Report, Status 07.11.2014) , u.o.: u.n.
Fritzson, C., 2013. Jernhusens avgiftsjusteringar för sin järnvägs-
infrastruktur. Stockholm: Tågoperatörerna.
Bilaga 15
647
Fröidh, O., 2013. Godstrafik på järnväg – åtgärder för ökad kapacitet
på järnväg, Underlagsrapport till statens offentliga utredning om fossilfri fordonstrafik, Stockholm: KTH Architektur och samhällsbyggnad .
Hylén, B. och Wikberg, Å., 2013. Banavgifter i ett urval av EU-
länder och Schweiz, u.o.: VTI (2013-05-16).
Joborn, M., 2014. Oplanerade stopp och potential för målpunkt-
styrande system, u.o.: u.n.
Joborn, M., Aronsson, M. och Danielsson, P., 2015. Tågplan 2030:
Går det att uppfylla transportprognoserna och miljömålen. u.o., u.n.
Kuligowska, I., 2015. Regulatory Bodies in Rail Freight Corridors
Analysis of and report o current topics in developing rail freight corridors (Presenation 10th Rail Forum, Florence 18 May 2015). u.o.:u.n.
London Economics och PwC, 2013. Study on "The cost of non-
Europe: the untapped potential of the European Singel Market", u.o.: u.n.
N2015/5047/TS, 2015. Uppdrag att redovisa ett samlat kunskaps-
underlag och en nulägesanalys om transporter av gods. u.o.:
Regeringen. Nelldal, B-L, 2013. Effektiva gröna godståg – Åtgärder för ökad
kvalitet, kapacitet och minskad kostnad, Stockholm: KTH.
Nelldal, B.-L., 2015. Fordon vid Sveriges järnvägar 2014, u.o.: Bilaga
13 i SOU 2015:110. Nilsson, J.-E., Björklund, G., Pyddoke, R. och Vierth, I., 2015.
Regress – en god idé i järnvägssektorn?, u.o.: VTI (VTI rapport 850).
Näringslivets Transportråd, 2012. Remissyttrande: Införande av
ramavtal. TRV 2012/48987, u.o.: u.n.
Pyddoke, R. J. O. M.-R. Y. R. K., 2014. Trängsel och knapphet på
väg, järnväg och i kollektivtrafik: delstudie inom SAMKOST, u.o.: u.n.
Regeringen, 2014. Dir 2014:106, Utbyggnad av nya stambanor samt
åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. u.o.:
Regeringen. Regeringen, 2015a. Två beslut för längre och tyngre fordon. [Online]
Available at: http://www.regeringen.se/sb/d/19809/a/257678
Bilaga 15 SOU 2015:110
648
Regeringen, 2015b. Uppdrag att utreda möjligheter att köra längre
och/eller tyngre godståg (N2015/3436/TIF). u.o.: Regeringen.
Regeringen, 2015c. Regeringsuppdrag till Trafikverket för tyngre
lastbilar på vägnätet. [Online] Available at: http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/05/regerings uppdrag-till-trafikverket-for-tyngre-lastbilar-pa-vagnatet/
Riksrevisionen, 2012. Citybanans regionala medfinansiering, u.o.: u.n. SCB, 2011. Priser och konsumtion, Producentprisindex för tjänster
(TPI) efter produktgrupp SPIN 2007. År 1995–2010. [Online]
Available at: http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/ START__PR__PR0801/TPI2005Ar07/?rxid=d0b84a6d- 95d1-4f0b-95e0-ff6d7a0a0931 Selsmark, N., 2015. Trafikstyrelsen [Intervju] (6 5 2015). Sjöberg, L., 2015. [Intervju] (11 5 2015). SOU 2015:42, 2015. Koll på anläggningen, u.o.: u.n. Trafikanalys, 2014. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader
– rapport 2014:4, u.o.: u.n.
Trafikverket, 2011. Höjda banavgifter och deras effekter i ett trafik-
slagsövergripande perspektiv, u.o.: Trafikverket (Rapport 2011:080).
Trafikverket, 2014a. Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta –
Slutredovisning 2014-05-16, u.o.: Trafikverket.
Trafikverket, 2014. Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta –
Slutredovisning 2015-05-16, u.o.: Trafikverket.
Trafikverket, 2014. Underlagsrapport PM Effektbeskrivningar av
förslag till nya avgifter för T16, u.o.: u.n.
Trafikverket, 2014. Utfall för kvalitetsavgifter 2014. [Online]
Available at: http://www.trafikverket.se/Foretag/Trafikera-ochtransportera/Trafikera-jarnvag/Fakturering-av-avgifter-enligtjarnvagsnatsbeskrivningen/Kvalitetsavgifter/utfall-forkvalitetsavgifter-2015/Utfall-for-kvalitetsavgifter-2014/ Trafikverket, 2015a. Prognos för persontransporter 2030 – Trafik-
verkets basprognos 2015, u.o.: Trafikverket.
Trafikverket, 2015. Järnvägens kapacitet 2014, u.o.: u.n. Trafikverket, 2015. Möjligheter att köra längre och/eller tyngre gods-
tåg, u.o.: u.n.
Bilaga 15
649
Trafikverket, 2015. Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets
basprognos 2015, u.o.: u.n.
Trafikverket, 2015. Tågantal per bandel. u.o.:u.n. Trafikverket, u.d. Höjda banavgifter och deras effekter i ett trafik-
slagsövergripande perspektiv, u.o.: Trafikverket.
Transportstyrelsen, 2010. Branschanalys av järnvägsföretag 2008–
2009 (PJ 10 002), Borlänge: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2011. Nyckeltalsanalys av järnvägsföretag 2009
(PVJ11 010), Borlänge: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2013a. Transportstyrelsens marknadsövervak-
ning 2013, u.o.: Transportstyrelsen (https://www.transportstyrelsen.se/globalassets/global/ nyhetsarkiv/alla_trafikslag/ts_marknadsovervakning_2013_01_00. pdf).
Transportstyrelsen, 2013b. Etablering av verksamhet på den svenska
marknaden för järnvägstransporter – En översikt, u.o.: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2013b. Etablering av verksamhet på den svenska
marknaden för järnvägstransporter – En översikt, u.o.: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2013c. Tillgång och rörlighet av järnvägsfordon,
Etablering på järnvägsmarknaden, u.o.: u.n.
Transportstyrelsen, 2013. Etablering av verksamhet på den svenska
marknaden för järnvägstransporter, u.o.: u.n.
Transportstyrelsen, 2014a. Transportmarknaderna, u.o.: Transport-
styrelsen (https://www.transportstyrelsen.se/sv/Omtransportstyrelsen/Projekt/Marknadsovervakning). Transportstyrelsen, 2014b. Transportmarknaderna, Transport-
styrelsens samlade bedömningar och planerade åtgärder T2 2014, u.o.: Transportstyrelsen (https://www.transportstyrelsen.se/sv/
Om-transportstyrelsen/Projekt/Marknadsovervakning). Transportstyrelsen, 2014. Uppdrag om avgifter som syftar till att
minska störningar i järnvägssystemet – Transportstyrelsens tillsyn av, u.o.: u.n.
Bilaga 15 SOU 2015:110
650
Transportstyrelsen, 2015. Transportmarknaderna – Transportstyrelsens
årsrapport 2014, u.o.: u.n.
Transportstyrelsen, 2015. Uppdaterad: Transportstyrelsen återkallar
tillståndet för TX Logistik. [Online]
Available at: https://www.transportstyrelsen.se/sv/Nyhetsarkiv/ transportstyrelsen-aterkallar-tillstandet-for-tx-logistik/ [Använd 27 10 2015]. Weiss, R., 2015. Vereinfachte Darstellung Zuweisungsverfahren
Netzfahrplan und Grundsätze Rahmenverträge [Intervju] (27 5 2015).
Westerberg, B. och Sandberg, L., 2015. [Intervju] (27 5 2015). Vierth, I., 2012. Uppföljning av avregleringen av godstrafiken på
järnväg, Linköping: VTI (VTI-apport 741/2012).
Vierth, I. o.a., 2015. Elanvändning för längre och tyngre tåg: sam-
manfattning av resultat, erfarenheter och lärdomar från ELVISdemonstrationsprojekt, u.o.: VTI.
Vierth, I., Jussila-Hammes, J. och Sowa, V., 2014. Översiktlig
strukturanalys för sjötransporter, u.o.: VTI (VTI.rRapport 840/2014).
Vierth, I. och Nyström, J., 2013. Godstransporter och samhällseko-
nomiska kalkyler, Stockholm: VTI (VTI Notat 2013-13).
Vierth, I., Swahn, H., Caspersen, E. och Hovi, I. B., 2015.
Samhällsekonomiska kalkyler för, u.o.: VTI (VTI-rapport 846/2015).
Ållebrand, B., 2015. [Intervju] (4 5 2015).
5
Innehåll
Bilaga 7 Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik
Rapport av Lars Henriksson ..................................... 7
Bilaga 8 De statliga företagens roll – samhällsuppdrag
till SJ AB Rapport av Lars Henriksson ........................................... 57
Bilaga 9 Samspel och samverkan angående gemensamma
risker Rapport av Lars Henriksson ........................................... 91
Bilaga 10 Relationen mellan kommersiell och upphandlad
subventionerad trafik på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden Rapport av Staffan Hultén ............................................ 125
Bilaga 11 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och
transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–2015 Rapport av Staffan Hultén ............................................ 165
Bilaga 12 Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling
Rapport av Staffan Hultén ............................................ 209
Innehåll SOU 2015:110
6
Bilaga 13 Fordon vid Sveriges järnvägar 2014 – Analys
av Transportstyrelsens fordonsregister Rapport av Bo-Lennart Nelldal .................................... 229
Bilaga 14 Person- och godstransporter 2014–2030–2050
– Prognoser för framtida järnvägstrafik Rapport av Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman .............................................................. 369
Bilaga 15 Godstransportmarknaden på järnväg
Rapport av Inge Vierth och Magnus Landergren ....... 581
Bilaga 7
7
Gränssnittet avtalad och kommersiell trafik
Lars Henriksson
Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS
Handelshögskolan i Stockholm
Bilaga 7
9
Innehållsförteckning
Sammanfattning ................................................................ 11
1 Allmänt om uppdraget ............................................... 12
2 Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik ................ 13
3 Gällande rätt om regional kollektivtrafik i Sverige .......... 17
3.1 Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i Sverige ............. 17 3.2 Regleringen av regional kollektivtrafik i Sverige ................... 19 3.2.1 Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig grund för intervention ............................................. 20 3.3 Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för trafikförsörjningsprogrammet ............................................... 23 3.3.1 RKM:s befogenheter ............................................... 24 3.3.1.1 Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till
visst geografiskt område.......................................... 25
3.3.1.2 Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss funktion .................................................................... 26 3.3.2 Sammanfattning om RKM:s befogenheter ............ 33
4 Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande samspelet med kommersiell kollektivtrafik ................... 33
4.1 Särskilt om proportionalitetsbedömningen i utformningen av beslut om allmän trafikplikt ..................... 38 4.1.1 Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik ...................... 46 4.2 Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt ............................................. 47
Bilaga 7 SOU 2015:110
10
5 Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik .......................... 49
5.1 Förenlighet med den konkurrensrättsliga konfliktlösningsregeln ............................................................ 52
6 Behovet av kompletterande reglering ........................... 54
Bilaga 7
11
Sammanfattning
Trafikförsörjningsprogrammet utgör den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt för regional kollektivtrafik. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt. Allmän trafikplikt vilar på förutsättningen att behovet i kvalitativt eller kvantitativt hänseende inte helt eller delvis tillgodoses av befintlig kommersiell trafik.
Den allmänna befogenheten hos regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet, som ger de yttre gränserna för utformningen av beslut om allmän trafikplikt. Vidare begränsas befogenheten till just regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Härutöver finns frågan vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som omfattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta inverkar begränsande på befogenheten.
Enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belastning av samhällsekonomin, ej heller att befintlig kommersiell trafik drabbas av stora förluster, utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nackdelarna. I vart fall måste även allmänna proportionalitetsöverväganden iakttas.
I rättslig mening är det olämpligt att bortse från (inskränkande) skyddsbestämmelser som endast uttryckts i förarbetena. I vart fall är det av stor vikt att beakta sådana överväganden i utformningen av beslut om allmän trafikplikt när dessa klart påverkar proportionalitetsbedömningen. Obefintligheten av inskränkningar i lagtexten kan inte tas till intäkt för skönsmässighet gällande befogenheten att fatta marknadsingripande beslut. I stället ska möjligheten att ingripa i marknaden göras restriktivt och bör i vart fall göras i enlighet med målsättningarna med regleringen. Under alla omständig-
Bilaga 7 SOU 2015:110
12
heter kan en myndighet inte fatta beslut som lagligen ankommer på andra myndigheter.
Intresset av att beakta samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd regional kollektivtrafik är tydligt i förarbetena. Förekomsten av tvister gällande detta samspel talar tydligt för behovet av förtydligande lagstiftning i enlighet med vad regeringen tidigare förutskickat i motiven.
1 Allmänt om uppdraget
Uppdraget omfattar att göra en närmare studie av hur det nya regelverket om kollektivtrafik på järnväg ser ut och hur det kan tolkas, med särskild hänsyn till gränssnittet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik. Utredningen avser bl.a. mandaten och rättigheterna för olika aktörer, inklusive vilket skydd som en kommersiell aktör har mot potentiellt konkurrerande samhällsköpt trafik. Analysen omfattar vidare i vilken utsträckning trafikplikt kan införas utan beaktande av hur kommersiellt driven trafik kan anses vara tillfyllest för utförande av trafik enligt upprättade trafikförsörjningsprogram, eventuellt med tilläggsköp i form av turtäthet eller andra serviceegenskaper. Härutöver kommer den eventuella problematiken med statsstöd att behandlas.
Analysen kommer i det följande att göras med utgångspunkt i gällande rätt. Utredningen kommer därigenom att utföras med hänsyn till de rättsliga gränser enligt gällande regelverk, och med beaktande av rättskällorna enligt en vedertagen rättsdogmatisk metod, som gäller vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. I detta kommer alltså inte att behandlas huruvida konsekvenserna av detta bör eller ska föranleda en förändring av gällande regelverk, eftersom detta i allt väsentligt är en rättspolitisk fråga. Det hindrar dock inte att jag kommer att påvisa brister i lagstiftningen.
Huvudfrågan i förevarande fall gäller vilka rättsliga gränser som finns för regional kollektivtrafik myndighet i utformandet av beslut om allmän trafikplikt när sådana beslut direkt eller indirekt påverkar befintlig kommersiell trafik. Frågeställningen kommer att behandlas genom en inledande analys av tillämpliga bestämmelser innefattande det EU-rättsliga systemet för interregional och regional kollektivtrafik, betydelsen av trafikförsörjningsprogram, beslut om
Bilaga 7
13
allmän trafikplikt. Därefter kommer en utredning att göras om gränserna för myndighetens befogenheter i allmänhet, varefter detta ställs i förhållande till samspelet med kommersiell trafik. Utredningen kommer även att innefatta en översiktlig rättslig bedömning av nuvarande beslut om allmän trafikplikt i mälardalsregionen. Avslutningsvis kommer behovet av kompletterande reglering att utredas.
2 Rättskällor och regleringar om kollektivtrafik
Kollektivtrafik anses utgöra en del av gemensamma transportpolitiken inom EU. I enlighet med artiklarna 91 och 109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) samt enligt lagstiftningsförfarandet i artikel 294 har gemensamma bestämmelser införts gällande väsentliga delar av kollektivtrafik1 genom EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF).2 Det konstateras att kollektivtrafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrensreglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF.
Kollektivtrafiken är sålunda föremål för överstatlighet och det finns ett gemenskaps-intresse att harmonisera lagstiftningen i syfte att reducera osäkerheten i fråga om kollektivtrafikföretagens rättigheter och skyldigheter – främst vad gäller hur avtal om allmän trafik ska tilldelas och när det krävs ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Det är från EU emellertid inte fråga om en full harmonisering av kollektivtrafik i allmänhet, utan endast vissa, för EU:s
1 Med kollektivtrafik avses persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektivtrafikförordningen”), artikel 2 e.
Bilaga 7 SOU 2015:110
14
vidkommande, centrala aspekter som har en unionsdimension. Sålunda regleras på EU-nivå inte mer i detalj, t.ex. relationen mellan kommersiell och samhällsstödd trafik på lokal nivå.
I KolltrF anges särskilt att det från gemenskapsrättslig synpunkt saknas betydelse om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. I stället är KolltrF grundad på neutralitetsprincipen i fråga om egendomsordningen enligt artikel 345 FEUF, principen om medlemsstaternas rätt att fritt utforma tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 FEUF samt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt tilläggsprotokoll nr. 2 (preambeln p. 12).
KolltrF reglerar alltså inte explicit samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd kollektivtrafik på nationell nivå. I stället nämns att ett flertal landbaserade person-transporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse i dag inte kan tillhandahållas kommersiellt. Medlemsstaternas behöriga myndigheter bör i det hänseendet kunna ingripa för att se till att dessa tjänster tillhandahålls (preambeln, p. 5). Det förutsätts emellertid i direktivet att det ena trafikutbudet inte utesluter det andra, vilket följer direkt av definitionen av allmän trafikplikt, nämligen att en sådan plikt avser ”krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.” (artikel 2, KolltrF). Det saknas dock mera utförliga bestämmelser om när och under vilka förutsättningar allmän trafikplikt ska införas av behörig myndighet och är sålunda en fråga som i enlighet med subsidiaritetsprincipen regleras på nationell nivå – för Sveriges vidkommande genom lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL).
Tillägget i artikel 2 i KolltrF om att det saknas kommersiellt intresse att bedriva kollektivtrafik är viktigt främst i de fall när det existerar befintlig kommersiell kollektiv-trafik. Ett ingripande från det allmänna med beslut om allmän trafikplikt kan nämligen påverka möjligheterna för sådana kommersiella aktörer att dels bedriva fortsatt verksamhet, men även möjligheterna att använda och nyttja egendom. I så måtto aktualiseras den EU-rättsliga proportional-
Bilaga 7
15
itetsprincipen, men även överväganden om egendomsskydd enligt rättighetsstadgan.3
Det svenska regelverket består främst av KolltrL, men även av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Regelverket kompletteras av Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:2) om anmälningsskyldighet och trafikantinformation.
Unionsreglerna gör ingen skillnad mellan olika former av kollektivtrafik på järnväg och väg vad gäller geografisk eller funktionell indelning, ej heller om det ska finnas en eller flera myndigheter med rättighet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden. KolltrF möjliggör i stället att det på nationell nivå finns en eller flera behöriga myndigheter (offentliga organ eller grupp av offentliga organ) med befogenhet att ingripa inom ett givet geografiskt område. Området kan vara nationellt och om det inte är det blir den behöriga myndighetens behörighetsområde i stället lokalt, d.v.s. en behörig lokal myndighet har endast rätt enligt den nationella rätten att ingripa inom ett från nationsgränserna avgränsat område. Hur en sådan geografisk avgränsning sker är dock en fråga för medlemsstaterna.
I Sverige regleras genom KolltrL i princip endast de behöriga lokala myndigheternas verksamhet och den kollektivtrafik som bedrivs inom sådana områden. Sålunda hänvisas i 5 § KolltrL att kollektivtrafik i allmänhet är den trafik såsom den definieras i KolltrF.
I förarbetena till KolltrL framhålls att det tidigare fanns en tydlig skillnad även mellan lokal och regional kollektivtrafik, alltmedan samhällsförändringarna har medfört att en sådan skillnad har minskat kraftigt och att det numera kan ifrågasättas om det alls existerar en skillnad dem emellan. Sedermera har det växt fram en större gråzon mellan å ena sidan lokal och regional kollektivtrafik och å andra sidan s.k. interregional kollektivtrafik. Detta har inte minst kommit till uttryck genom att resandet med tågtrafik som initieras och subventioneras av de tidigare trafikhuvudmännen ökat påtagligt och att allt längre resor, t.ex. till arbetet, har blivit möjliga att passa in i vardagen.4 Kollektivtrafik är sålunda i allmänhet en föränderlig till sin natur.
3 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUT C 326, 26.10.2012, s. 391–407. 4Prop. 2009/10:200, s. 31.
Bilaga 7 SOU 2015:110
16
Vad gäller långväga – eller kanske mer korrekt benämnt – interregional kollektivtrafik på väg eller järnväg anförs i motiven att det (synbarligen åtminstone för närvarande) saknas skäl för ett offentligt ingripande med subventioner och att det i enligt med målsättningarna för transportpolitiken bör vara så att denna kollektivtrafik så långt möjligt bör drivas på kommersiella villkor.5 Detta innebär att staten likafullt kan ingripa för att säkerställa trafik till t.ex. glest befolkade områden, men i princip endast för att komplettera ett kommersiellt utbud där tydliga tillgänglighetsbrister finns och att marknaden inte förmår lösa detta6. Med tanke på den växande gråzonen finns det ett ständigt behov av samordning mellan regionala myndigheter och staten för utformningen av ett totalt sett optimalt transportsystem. Grunden för samordningen ligger i anmälningsskyldigheten enligt 4 kap 1 § KolltrL som ett kollektivtrafikföretag7har om företaget avser bedriva kommersiell kollektivtrafik. Anmälan görs till berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM).
Det eventuella behov av subventionering av interregional kollektivtrafik som må finnas i enskilda fall har synbarligen inte ansetts vara i behov av särskild reglering i Sverige – här gäller i stället KolltrF:ns bestämmelser direkt. Sålunda ankommer det på staten (i nu aktuellt fall; genom Trafikverket) att hantera sådan interregional eller långväga kollektivtrafik som tidigare hanterades av den numera nedlagda myndigheten Rikstrafiken. Den svenska regleringen fokuserar följdriktigt på lokal eller regional kollektivtrafik. Numera görs ingen åtskillnad dem emellan och denna form av kollektivtrafik benämns numera endast regional kollektivtrafik (6 § KolltrL). Med sådan trafik avses dels trafik inom ett län, och dels, om den sträcker sig över flera län, trafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov.
5Prop. 2009/10:200, s. 32 f. Se även prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 6Prop. 2009/10:200, s. 32 f. 7 Med kollektivtrafikföretag avses i EU-rätten och svensk rätt ett offentligt eller privat företag, eller en offentlig eller privat företagsgrupp, som bedriver kollektivtrafik, eller ett offentligt organ som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Jfr artikel 2.d KolltrF.
Bilaga 7
17
3 Gällande rätt om regional kollektivtrafik i Sverige
3.1 Marknaden i allmänhet för kollektivtrafik i Sverige
På marknader där verksamheten är förbehållen för det allmänna, eller där det inte finns några kommersiella aktörer aktualiseras inte problemställningar som rör sam-spelet mellan det allmännas och enskilda aktörers verksamheter på marknaden. Många verksamheter har tidigare karaktäriserats av nationella legala eller de facto monopol (telekom, post, energi, transporter). Orsakerna till dessa förhållanden är varierande, men gemensamt för branscher där liberalisering sker är till att börja med att enskildas verksamhet tillåts. I de allra flesta fall innefattar liberaliseringsåtgärder även en successiv avveckling av det allmännas eller någon monopolists särskilda ensamrätter för att slutligen ersättas med marknadslösningar. Bevekelsegrunderna för detta har ofta sin grund i effektiviseringssträvanden och att öka konsumentnyttan genom ett bättre, billigare och större utbud av varor och tjänster. Det är tillika vanligt att det allmänna fortsätter sin närvaro i många branscher genom ägande av företag, med skillnaden att de i förhållande till monopolordningar efter liberaliseringen verkar på samma villkor som alla andra aktörer.
Åtgärder från det allmänna som syftar till en återgång från liberaliserade marknader är rättsligt långt svårare än att liberalisera. I allmänhet är det långt mindre problematiskt i rättsligt hänseende att ge tillstånd eller rättigheter än att återkalla tillstånd och inskränka rättigheter för enskilda. Anledningen till detta ligger inte minst i att det direkt eller indirekt innebär att enskilda (företag, fysiska personer m.fl.) hindras i sin näringsutövning, tvångsmässigt kan förlora egendom samtidigt som det kan negativt påverka handeln mellan medlemsländer inom EU. Reverseringsåtgärder är förvisso inte omöjliga att genomföra, men de rättsliga kraven knutna till angelägna allmänna intressen, egendomsskydd och näringsfrihet och framför allt reglerna om fri rörlighet inom EU måste därvidlag vara uppfyllda. I praktiken kan detta många gånger vara förenligt med så stora svårigheter att det inte är genomförbart.
Reverseringsåtgärder syftande till återgång till monopol måste skiljas från andra åtgärder som påverkar förutsättningarna för verksamhet, t.ex. skärpningar eller lättnader i det allmänna regelverket. Rättsliga krav på skilda former av återkommande besiktningar är ett exempel på detta. Vid ändringar i sådana regelverk påverkas utan
Bilaga 7 SOU 2015:110
18
tvivel företag som genomför sådan verksamhet i konkurrens med varandra. Vid en avveckling av systemet kan marknaden utraderas, dock inte på grund av förbud utan på grund av frånvaron av efterfrågan. Det finns ingen skyldighet för det allmänna att tillhandahålla vare sig efterfrågan på produkter eller tjänster eller att upprätthålla regelverk som ger upphov till verksamheter. Det är inte detta som näringsfriheten är ägnad att skydda.
Järnvägsmarknaden i Sverige karaktäriseras av en mycket långtgående liberalisering. Det är sålunda fritt för envar att bedriva verksamhet på spåren – allt under hänsynstagande till kvalitativa och säkerhetsmässiga krav samt fördelningsregler om tillgången till infrastruktur. Beslut om allmän trafikplikt ändrar som utgångspunkt inte den ordningen.
En konsekvens av liberaliseringen av järnvägsmarknaden är att det i dag förekommer såväl kommersiell som samhällsinitierad kollektivtrafik. Dessa trafikslag opererar på delvis olika villkor, men tillfredsställer i allt väsentligt samma efterfrågan, huvudsakligen undantaget långväga kollektivtrafik som inte utgör vardagsresande. Som ska utvecklas nedan har KolltrF och KolltrL gett RKM utvidgade befogenheter, vilket potentiellt sätt kan påverka den befintliga kommersiella trafiken.
Beroende av hur långtgående besluten om allmän trafikplikt är kan de ytterst utradera hela passagerarunderlaget för den kommersiella trafiken genom att utbudssituationen ändras. I formell mening är det förvisso under sådana omständigheter inget som hindrar tågoperatörer att fortsätta verksamheten, men i praktiken kan myndighetens beslut få till följd att effekterna blir snarlika ett verksamhetsförbud. Huruvida ett sådant beslut av myndighet är förenligt med gällande rätt är bl.a. beroende av
a) myndighetens befogenhet i allmänhet att fatta beslut om allmän
trafikplikt;
b) myndighetens skyldighet att i beslutsutformningen ta hänsyn
till den kommersiella trafiken;
c) om åtgärden som följer av beslutet är proportionerlig i för-
hållande till det allmänna intresse den är ägnad att uppnå.
Det framgår av förarbetena att det funnits oklarheter om hur kollektivtrafik som etablerats av de offentliga trafikhuvudmännen
Bilaga 7
19
skulle förhålla sig till sådan trafik som initierats på kommersiella grunder. Enligt regeringen fanns det ett intresse av att minska det allmännas bundenhet till administrativa gränser utan att detta skulle äventyra den interregionala kollektivtrafikmarknaden. Den senare, som bl.a. omfattar långväga tågresor, ansåg regeringen i första hand skulle vara kommersiell. Huruvida den regionala trafiken eller trafiken inom ett och samma län skulle vara kommersiell eller samhällsinitierad, eller hur och om en fördelning mellan sådana trafikutbud skulle ske tas dock inte upp i vare sig förarbetena eller i lagstiftningen. I stället talas om möjligheterna att knyta ihop vardagsresande över länsgränser och intresset av att förenkla definitionen av kollektivtrafik inom ett och samma län.8
I detta hänseende lyfter regeringen fram ett uppenbart dilemma. Å ena sidan gäller att resenärerna har ett intresse av att kunna resa såväl gällande arbets- och vardagsresor som längre resor. Å andra sidan förefaller det svårt att upprätthålla strikta gränser för regionala resor och att det därigenom behöver finnas en nödvändig balans mellan skilda resmöjligheter. Härtill kvarstår svårigheten att lösa fördelningen mellan samhällsstödd och kommersiell trafik.9
3.2 Regleringen av regional kollektivtrafik i Sverige
Syftet med KolltrF är att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bland annat är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Därför fastställs i KolltrF på vilka villkor de behöriga myndigheterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.
Bilaga 7 SOU 2015:110
20
3.2.1 Trafikförsörjningsprogrammet såsom rättslig grund för intervention
Det allmännas intervention i den regionala kollektivtrafiken utgår ifrån bestämmelserna om trafikförsörjningsprogram i KolltrL 8– 15 §§. Ett sådant program ska regel-bundet fastställa, och vid behov uppdatera, RKM:s mål för den regionala kollektivtrafiken. Genom att programmet utgör grunden för besluten som fattas gäller en samrådsskyldighet med RKM i angränsande län, övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmet ska enligt 10 § KolltrL innehålla en redovisning av
1. behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektiv-
trafikförsörjningen,
2. alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som
bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt,
3. åtgärder för att skydda miljön,
4. tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik
med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning,
5. de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla
resenärer, samt
6. omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och
lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med så-dan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten.
Trafikförsörjningsprogrammet ger sålunda uttryck för vad RKM vill åstadkomma med den regionala kollektivtrafiken och behovet å ena sidan, och å andra sidan hur och i vilken grad dessa i utgångsläget tillfredsställs av befintlig trafik (allmän och kommersiell). Det är uppenbart att programmet är avsett att vara den grund på vilket efterföljande beslut om allmän trafikplikt fattas. Därigenom utgör det basen för myndighetens överväganden om mål och medel. Pro-
Bilaga 7
21
grammet säger dock inget om hur målen och behoven ska uppnås mera i detalj, än mindre av vilken operatör.
Av rena effektivitetsskäl torde det även vara uppenbart att ett delsyfte med programmet är att identifiera de områden eller sträckor där det allmänna inte behöver intervenera. Alldeles oavsett om verksamheten sedermera avgiftsfinansieras fullt ut är det normalt opåkallat att ingripa där marknaden redan fungerar tillfredställande. Intervention på sträckor där kommersiell trafik inte bär sig ekonomiskt, eller där det allmänna av skilda skäl vill se ett bättre/större/förändrat utbud är alltså grunden för att RKM blir huvudman på sådana sträckor. En inte ovanlig situation är alltså att RKM vill komplettera utbudet, vilket då sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt på sådana sträckor och för sådan trafik som avses. I sammanhanget är det viktigt att notera att samhällsinitierad och kommersiell trafik påverkar varandras förutsättningar. Även om endast kompletterande trafik omfattas av trafikplikten kan det likafullt ge överspillningseffekter på kommersiell trafik. Det synes sålunda finnas skäl att nogsamt överväga effekterna av beslut om allmän trafikplikt.
Det ligger som utgångspunkt ytterst i det allmännas privilegium att bestämma om hur den regionala kollektivtrafiken ska gestalta sig i slutänden i dess egenskap av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Regelverket hindrar alltså inte att trafikförsörjningsprogrammet anger ett behov som vida överstiger vad kommersiell trafik kan bära ekonomiskt. Hindret i det avseendet ligger snarare vilken total subvention som det allmänna är beredd att ikläda sig för sådan regional kollektivtrafik. Rena effektivitetsskäl talar därigenom för det – måhända implicita – behovet av effektiv verksamhet och hushållning med allmänna medel, och att försiktighet därmed bör iakttas i beslutsutformningen som potentiellt skadar existerande kommersiell trafik. Frågan blir därför hur RKM kan fatta beslut om allmän trafikplikt särskilt i situationer där det finns kommersiell trafik som kan påverkas av beslutet. De rättsliga ramarna för detta ska utvecklas i det följande.
Den rättsliga betydelsen av trafikförsörjningsprogrammet för RKM:s verksamhet framgår tydligt i förarbetena. Däri framhålls den allmänna utgångspunkten att alla allmänna trafikplikter måste
Bilaga 7 SOU 2015:110
22
gå att härleda ur trafikförsörjningsprogrammet.10 Härav följer motsatsvis att om trafikplikterna inte går att härleda ur programmet saknar de i allt väsentlig rättslig grund.
Vad gäller olika transportsätt framhöll regeringen i förarbetena vikten av att trafikförsörjningsprogrammen skulle bli trafikslagsövergripande och omfatta såväl upphandlad som kommersiell trafik. För att uppnå detta var det, enligt regeringen, viktigt att föra ett resonemang om vilken trafik som skulle anses behöva upphandlas och vilken trafik som RKM bedömde kunna tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik. Samspelet dem emellan är alltså av väsentlig betydelse.
Det är i sammanhanget av vikt att notera att trafikförsörjningsprogrammet uppenbarligen inte var avsett att tjäna som någon form av kravunderlag, vilket i ett senare skede skulle formalistiskt skulle kunna förutsättas endast uppfyllas genom allmän trafikplikt. I stället var ett av huvudsyftena med programmet att tjäna som informationsunderlag till operatörer och andra intressenter om hur RKM ser på den långsiktiga utvecklingen och var inom ramen för programmet som det allmänna avser upphandla trafik. Regeringen betonar att trafikförsörjningsprogrammet därigenom även har till syfte att tjäna som underlag för de investeringar som ska göras av kommersiella kollektivtrafikföretag. Vidare gäller att trafikförsörjningsprogrammet utgör själva basen för eventuell allmän trafikplikt och alltså är en omistlig del av RKM:s utredningsskyldighet.11
Sammantaget utgör trafikförsörjningsprogrammet den rättsliga basen och därtill den yttre gränsen för utformningen av beslut av allmän trafikplikt. När programmet är fastställt blir nästa fråga om och i så fall hur det behövs samhällsstödd trafik, vilket i så fall sker inom ramen för ett beslut om allmän trafikplikt.
10 Se prop. 2009/10:200, s. 69. 11 Se prop. 2009/10:200, s. 47, 69.
Bilaga 7
23
3.3 Beslut om allmän trafikplikt inom ramen för trafikförsörjnings-programmet
Med allmän trafikplikt på järnväg och väg avses enligt KolltrF ett krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.
Befogenheter för behöriga myndigheter (lokala inkluderade) enligt KolltrF omfattar enligt 3 kap. lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL) rätten att besluta om allmän trafikplikt. Behörig beslutsfattare är enligt 3 kap. 1 § KolltrL den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM), vilken även efter överenskommelsen med en eller flera andra RKM får fatta beslut inom myndigheternas gemensamma område. Beslutet får enligt samma lagrum endast avse regional kollektivtrafik.
Den svenska bestämmelsen reglerar sålunda endast vem som får fatta beslut om allmän trafikplikt. Enligt förarbetena gäller att RKM genom bestämmelsen har att dokumentera den trafik som ska åstadkommas genom ett formligt beslut, d.v.s. sedermera beslut om allmän trafikplikt. Beslutet kan överklagas av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten (6 kap. 2 § KolltrL).
Överklagandebestämmelsen är följdriktig eftersom här särregleras kretsen av klagoberättigade, vilken gäller i stället för den allmänna klagorätten enligt 22 § förvaltningslagen. Att det är just dessa personer som är berättigade motiveras inte minst av att det är deras kommersiella verksamhet som kan komma att påverkas om den samhällsstödda trafiken kommer till stånd. I motiven anges även därutöver att möjligheten till samverkan mellan olika berörda myndigheter även kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen.12
Regeringen framhöll att det inte är nödvändigt att ett beslut om allmän trafikplikt omfattar all trafik som RKM enligt trafikförsörjningsprogrammet avser att själv tillhandahålla eller upphandla. Det är därför möjligt att besluta om trafikplikterna successivt, eller som komplement till ett tidigare fattat länsomfattande beslut. Det
12 Se prop. 2009/10:200 s. 123.
Bilaga 7 SOU 2015:110
24
ankommer därvidlag på RKM att bestämma omfattningen av den trafik som blir föremål för ett beslut om allmän trafikplikt.13
Som utgångspunkt gäller att RKM:s befogenhet är territoriellt begränsad i enlighet med 2 kap. KolltrL. Att beslut om trafikplikten enligt 3 kap. 1 § KolltrL kan omfatta mer än ett län utgör enligt motiven en utvidgning av RKM:s territoriella befogenhet. Möjligheterna till länsgränsöverskridande trafikplikt begränsas emellertid av det måste finnas en överenskommelse mellan samtliga berörda RKM om såväl utformningen som finansieringen av trafiken.14
Den territoriella begränsningen förefaller i tekniskt hänseende naturlig i anledning av att mera långväga resor svårare kan klassificeras som vardagsresor eller arbetspendling. Det finns därför av denna anledning ett samband med rent geografisk-tekniska förutsättningar för den regionala kollektivtrafiken. Långväga trafik är i sig inte ägnad att tjänstgöra som vardagsresor eller arbetspendling, varför den i stället tillgodoser andra transportbehov än den regionala kollektivtrafiken gör. Att sådana resor likafullt är kollektivtrafik i allmän mening ändrar inte på detta förhållande.
3.3.1 RKM:s befogenheter
Syftet med gällande regler om kollektivtrafik på EU-nivå är, som ovan nämnts, att fastställa på vilket sätt som de RKM kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. I KolltrF fastställs sålunda de villkor, på vilka de behöriga myndigheterna, när de ingår avtal om allmän trafikplikt, ger kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller beviljar ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt (artikel 1.1 KolltrF).
Det framgår vidare, enligt KolltrF, att kollektivtrafiken på järnväg medför särskilda problem när det gäller investeringarnas storlek och infrastrukturkostnaderna. Syftet med KolltrF är emellertid att upprätta en rättslig ram för ersättning och/eller ensam-rätt för avtal
Bilaga 7
25
om allmän trafik och inte att ytterligare öppna marknaden för järnvägstrafik (skäl 25).
Det har redan konstaterats att RKM är behörig myndighet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Därefter är det relevant att klargöra var gränserna går för myndigheternas befogenheter. En inledande inskränkning och att beslut därom måste baseras på vissa geografiska och funktionella kriterier.
3.3.1.1 Inskränkning 1: Befogenheten kopplad till visst geografiskt område
I KolltrL har vissa presumtionsregler tagits in och enligt 1 kap. 6 § p. 1 gäller i geografiskt hänseende att med regional kollektivtrafik avses sådan kollektivtrafik som till att börja med äger rum inom ett län. Detta innebär att RKM, måhända märkligt nog, har en skyldighet att förutsätta att all trafik inom den administrativa geografiska indelningen i form av länsgränserna ska förutsättas vara vardagsresor eller arbetspendling – till synes oaktat storleken på länet. Att så är fallet i de geografiskt mindre länen, eller där transportinfrastrukturen är utformad så att den är ägnad för vardagsresor synes detta från ändamålssynpunkt inte utgöra något problem. Däremot kan självfallet diskuteras lämpligheten de lege ferenda att definitionen tillämpas på samma sätt i alla län i anledning av att det säkerligen kan diskuteras att huruvida alla resor inom ett och samma län verkligen utgör vardagsresor.
Skillnaderna i länsstorlek och de olika geografiska/topografiska och demografiska förutsättningarna ger vid handen att en enkel tvådimensionell gränsdragning kopplad till administrativa nationsindelningar svårligen är lämplig som allenarådande kriterium för att avgöra om en kollektivtrafik är regional eller ej. Märkligt nog har lagstiftaren icke desto mindre fäst avseende vid detta i fastställandet av RKM:s minsta befogenhet, men eftersom regional kollektivtrafik även kan vara extraterritoriell i förhållande till länsindelningar krävs ett kompletterande kriterium. I det hänseendet är utöver länsindelningarna viktigt att beakta resandets funktion.
Bilaga 7 SOU 2015:110
26
3.3.1.2 Inskränkning 2: Befogenheten kopplad till viss funktion
Efter hänsyn till Lagrådets synpunkter har begreppet regional kollektivtrafik utvidgats i funktionellt hänseende genom bestämmelsen 1 kap. 6 § p. 2 KolltrL, enligt vilket stadgande begreppet även innefattar sådan kollektivtrafik som, om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Härvidlag finns sålunda en utvidgad befogenhet som inte knyts till geografiska gränser, utan i funktionellt hänseende när det gäller trafik utanför länsgränserna.
Det finns alltså i KolltrL en inskränkning i den funktionella befogenheten. Beslut om allmän trafikplikt får således endast avse regional kollektivtrafik, såsom denna definieras i 1 kap. 6 § KolltrL, d.v.s. sådan trafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, den med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Det måste sålunda till att börja med vara fråga om just kollektivtrafik, d.v.s. persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering.15 Argumentationsvis skulle många transportformer kunna anses ha ett allmänt ekonomiskt intresse (här obegränsat till all form av kollektivtrafik) men inom ramen för de kompetenser som tilldelats RKM gäller alltså därutöver att kollektivtrafiken måste vara regional.
Mot bakgrund av Lagrådets kritik av den oprecisa definitionen av begreppet regional kollektivtrafik har regeringen i förarbetena tagit fram vissa hjälpkriterier för att avgöra om en viss kollektivtrafik kan anses vara just regional i funktionell mening. Enligt förarbetena bör därför bedömningen grunda sig såväl på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet (efterfrågan).16 Att det finns ett ömsesidigt växelspel mellan utbud och efterfrågan torde vara uppenbart i så måtto att såväl storleken, omfattningen och utformningen av trafikutbudet som resandet
15 Artikel 2 a) Kollektivtrafikförordningen. 16Prop. 2009/10:200 s. 59.
Bilaga 7
27
påverkas av varandra. Det är emellertid viktigt att konstatera att regeln avseende den funktionella befogenheten utgör en inskränkning i RKM:s möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt genom att trafikutbud eller resande som inte är betingat att tillgodose det aktuella behovet av vardagsresande eller arbetspendling inte får omfattas av RKM:s beslut om allmän trafikplikt. RKM saknar nämligen behörighet att fatta beslut om sådant resande (om det inte sker inom ett och samma län). Med behörighet avses här alltså möjligheten för RKM att alls ingripa genom beslut om allmän trafikplikt och med befogenheten vad myndigheten inom ramen för sin behörighet kan besluta om.
Det har under många år förts en diskussion om hur å ena sidan den kollektivtrafik som etableras av de offentliga trafikhuvudmännen och å andra sidan trafik som initieras på kommersiella grunder ska förhålla sig till varandra. För att minska den samhällsorganiserade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser, vilka enligt förarbetena tedde sig allt mindre ändamålsenliga, men samtidigt skydda den interregionala kollektivtrafikmarknaden, vars trafik i första hand ska vara kommersiell, borde enligt regeringen, befogenhet att anordna trafik som sträcker sig över fler än ett län knytas till trafik som domineras av vardagsresande och som därmed funktionellt är att betrakta som regional kollektivtrafik. När det gäller trafik som bedrivs enbart inom ett län bör, som framgår nedan, tillämpningen av denna princip kunna förenklas.
Kriterier för bedömning av trafikutbudet. RKM har möjlighet
att slutligt påverka trafikutbudet genom fastställande av bakomliggande faktorer för beslut om allmän trafikplikt och efterföljande avtal. Detta har i allt väsentligt att göra med en målformulering med den regionala kollektivtrafiken, såsom de framträder i trafikförsörjningsprogrammet. Denna innefattar en redovisning av befintligt utbud (såväl kommersiell som samhällsstödd trafik), varigenom behovet av komplettering och eventuella trafikplikter klargörs. (jfr 2 kap. 10 § KolltrL). I sammanhanget bör även noteras att i utbudet ingår befintlig trafik i kvantitativt och kvalitativt hänseende från existerande kommersiella aktörer – ävenså inte minst när kollektivtrafiken börjar närma sig gränsen för vad som ska anses vara interregionala transporter. Tillgången till nödvändiga uppgifter för sammanställande av utbudsläget tryggas genom anmälningsplikten i 4 kap. 1§ KolltrL.
Bilaga 7 SOU 2015:110
28
Enligt regeringen finns det några lämpliga kriterier17 för att bedöma om ett trafikutbud kan anses vara regionalt i funktionell bemärkelse bl.a.:
Turutbud. Enligt motiven omfattar detta en kvantitativ mängd av turer, vilken är tillräckligt stor för att attrahera daglig pendling. Om mängden turer sålunda understiger en kritisk nivå förlorar den karaktär av vardagsresande eller arbetspendling. I detta bör rimligen även ingå en bedömning av vilken kapacitet varje tur har. Gällande tåg blir detta en bedömning av hur många avgångar som erbjuds och vilken kapacitet både varje avgång har och vilken kapacitet som totalt sett erbjuds. Häri torde även ingå möjligheten att nyttja transporten gällande lämpliga avgångs- och ankomsttider.
Stoppfrekvens. En särskild aspekt av turutbudet i geografiskt hänseende är antalet uppehåll för av- och påstigande och om detta sker i kommunhuvudorter eller med ännu tätare intervall. Ju färre stopp, desto lägre förefaller sannolikheten vara att det rör sig om resor av vardagskaraktär och därigenom regional kollektivtrafik.
Taxe- och bokningsvillkor. Till skillnad från annat resande torde vardagsresor normalt inte kräva förhandsbokning, medan olika typer av periodkort är vanligt förekommande i kollektivtrafik. Det är något osäkert hur just priset och transportavtalsvillkoren skulle vara särskilt avsedda för regional kollektivtrafik. Envägs- eller engångsbiljetter behöver inte utesluta att det rör sig om regional kollektivtrafik. Ej heller kan motsatsvis förekomsten av periodiska biljetter på långväga trafik anses vara särskilt indikerande för att inte rör sig om interregional trafik. Snarare förefaller denna punkt ta sikte på huruvida priset och prisvillkoren underlättar eller försvårar för resenärerna att nyttja transporttjänsten för vardagsresor.
Fordonstyp. Enligt motiven är utformningen av fordon liksom service- och ombordkoncept många gånger anpassade för vardagsresande. Fordonen är många gånger avsedda för vissa specifika behov. Gällande gränsdragningen för kollektivtrafik torde
Bilaga 7
29
det främst röra huruvida fordonen i tekniskt hänseende är anpassade till turutbudet, stoppfrekvens m.m.18
Slutsatsen av bedömningen i denna del torde främst vara ägnad utesluta att det rör sig om interregional kollektivtrafik och att utbudet sammantaget verkligen är ägnat att tillgodose ett behov av vardagsresande.
Kriterier för bedömning av resandet (efterfrågan). Vad gäller
efterfrågesidan är resandet följden av den trafik som erbjuds och den efterfrågan på kollektivtrafiktjänster som finns. För att bedöma om ett visst resande är att anse som regionalt i funktionell mening bör hänsyn tas till bl.a. kriterierna:19
Ärende med resan. Till resor av vardagskaraktär räknas regelbundna resor till arbete, skola, omsorg, inköp, service eller fritidsaktiviteter för en majoritet av resorna. Härigenom utesluts t.ex. längre pendlingsresor som praktiskt sett endast kan vidtas t.ex. vid veckoslut. Sådana resor kan fortfarande definitionsmässigt vara kollektivtrafik, men däremot inte regional sådan.
Reslängden. Enligt förarbetena diskuteras att reslängden inte överstiger 100 km för de flesta av resenärerna. Detta är självfallet ingen absolut gräns och huruvida avståndet är lämpligt att trafikeras med kollektivtrafik är därtill beroende av de tekniska möjligheterna att tillryggalägga den inom en lämplig tid.
Restiden. I normalfallet framhålls det i förarbetena att restiden inte överstiger en timme för de flesta av resenärerna. Som redan nämnts hänger denna punkt ihop med reslängden och transport-
18 I andra sammanhang har just skillnaden mellan skilda fordonstyper behandlas. Inom konkurrensrätten anses t.ex. olika typer av bussar vara heterogena produkter. Kommissionen har i beslut framhållit att även om gränserna mellan olika bussegment inte är fasta så kan det åtskiljas åtminstone tre olika typer av bussar, nämligen stadsbussar, linjetrafikbussar och turistbussar, vilka var och en utgör skilda produktmarknader. Enligt kommissionen är i allmänhet bussar utformade för en viss typ av transporttjänst: ”Stadsbussar är till exempel utformade för korta resor där människor vanligtvis tillbringar några minuter eller åtminstone bara en kort tid på bussen, och där en lätt på- och avstigning är viktig. Turistbussar är å andra sidan utformade för att transportera människor på långa avstånd, där de tillbringar flera timmar eller rent av dagar på fordonet. Turistbussarnas utformning är fokuserad på komfort och lagringsutrymme snarare än på en lätt på- och avstigning.”, Ärende nr COMP/M. 1672
Volvo/Scania, EGT L 143, 29.05.2001, p. 216. Se även ärende nr IV/M.477 – Mercedes-Benz/Kässbohrer, beslut av den 14 februari 1995, EGT L 211, 6.9.1995, s.1, och ärende nr
IV/M.1202 – Renault/Iveco, beslut av den 22 oktober 1998. 19Prop. 2009/10:200 s. 60.
Bilaga 7 SOU 2015:110
30
sättet. Sedda sammantagna ger de besked om det är möjligt att t.ex. dagligen nyttja transportsättet. Motsatsvis gäller att om så inte är fallet är det svårt att klassificera resandet som kollektivtrafik.
Skillnader mellan hög- och lågtrafik. Resandet kännetecknas av tydliga dygnsvariationer och av variationer mellan vardag och helg som speglar ett dagligt vardagsresande, däribland utpräglade skillnader i resandevolym mellan hög- och lågtrafik. Argumentationsvis gäller detta även trafik som inte är regional kollektivtrafik, men det avser åtminstone en viktig del i kollektivtrafiken; turtäthet och kapacitet är högre när det krävs för t.ex. vardagliga resor till och från arbeten.
Regeringen framhåller i direkt anslutning till dessa nämnda kriterier att befogenheten inte bör inskränkas mer än det är tillräckligt för att RKM ska kunna visa att själva resmönstret till övervägande del är av vardagskaraktär. Motsatsvis torde det innebära att RKM saknar befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt om det skulle visa sig att resmönstret inte vore det. Vidare synes det ligga en förutsättning i att det är just myndigheten som har att visa att förutsättningarna för beslut om allmän trafik är för handen, d.v.s. det saknas en presumtion om att resor i allmänhet är av vardagskaraktär som senare måste motbevisas (resor inom ett och samma län är dock föremål för presumtion om regionalitet). I förarbetena ges det därtill uttryck för att resvaneundersökningar bör vidtas för att kunna bedöma vilken omfattning som det regionala resandet har. Att sådana undersökningar verkligen bör eller måste göras följer av myndighetens utredningsansvar (se nedan).20
Att RKM måste kunna visa att förutsättningarna för allmän trafikplikt är för handen följer inte minst av allmänna förvaltningsrättsliga regler enligt 20 § förvaltningslagen (FL) när detta innefattar myndighetsutövning mot enskild. I allmänhet torde detta inte vara betungande om trafikplikten avser nytillkommande trafik som inte påverkar annan trafik. Annorlunda förhåller det sig emellertid om beslutet kommer att påverka möjligheterna för att fortsätta bedriva kommersiell järnvägstrafik, men även kommersiell regional
Bilaga 7
31
kollektivtrafik. Av allmänna rättsgrundsatser följer även att en myndighet vid utformning av beslut som potentiellt sett är ingripande eller negativt för enskild inte kan presumera att förutsättningarna för allmän trafikplikt då är uppfyllda utan utredning. I minst visas det, som utvecklats ovan, av att det i sådana fall finns det en inneboende risk i beslut om allmän trafikplikt negativt påverkar existerande kommersiell trafik.
Nu kan det hävdas att det i KolltrL inte införts någon specialreglering av bevisbördans placering vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. En följd av detta skulle kunna vara att myndigheten vore fri att utforma beslut fritt efter eget skön, varefter berörda enskilda har att påvisa orimligheten eller icke-proportionaliteten i besluten. En sådan ordning är dock främmande i svensk rätt.
Beredningen hos RKM präglas i stället av den s.k. officialprincipen, vilken innebär att det åligger myndigheten att se till att ärendet blir tillräckligt utrett. Denna princip är lagfäst genom 8 § förvaltningsprocesslagen (FPL) och gäller för förvaltningsdomstolar, men följer även i övrigt för myndigheters service- och samverkansansvar (jfr. 4–7 §§ FL) och innebär att det är myndigheten som har utredningsansvaret och den därtill sammanhängande bevisbördan. I avsaknad av särskild lagstiftning är det just dessa allmänna principer som gäller. 21
Det är allmänt vedertaget att ju större vikt och ju mer omfattande ingripandet är för den enskilde, desto större är utredningsansvaret för myndigheten. I händelse av att myndighetens utredning ger vid handen att ett ingripande inte tillräckligt kan utredas eller att RKM misslyckas med att visa att ett ingripande är berättigat föreligger därigenom rättsligt hinder för att vidta åtgärden (t.ex. beslut om allmän trafikplikt)22 .
När resmönster har kunnat fastställas innebär de i förarbetena framtagna kriterierna att det ska eller bör göras en sammanvägd bedömning av utbudet och efterfrågan. Det rör sig inte om
21 Se Warnling-Nerep, W., Finansinspektionens ”bannbullor” och annan nutida förvaltning – en fråga om legitimitet, FT 3/2011, s. 530. Se även Hellners, Tryggve & Malmqvist, Bo,
Förvaltningslagen med kommentarer, uppl. 3, 2010, s. 81 ff. samt Jfr SOU 2010:29 s. 398. 22 Jfr RÅ 1990 ref 108, RÅ 2007 ref. 10, RÅ 1996 ref 15, RÅ 1996 ref. 83, RÅ 2006 ref. 7 och
RÅ 2006 ref 15. Se även Warnling-Nerep, W., a.st. samt von Essen, U., Förvaltningsdomstols utredningsansvar, FT 1/2012.
Bilaga 7 SOU 2015:110
32
kumulativa kriterier, utan en sammantagen bedömning som synes behöva anpassas till förhållandena i respektive region inom landet. Sålunda framhålls även att för det fall det skulle visa sig att trafiken inte alls, eller endast till en försumbar del, i verkligheten används på sådant sätt att det kan kategoriseras som vardagsresande, så talar detta starkt mot att det vore fråga om regional trafik.
Att bedömningen måste göras konkret in casu och därtill inte in abstracto framgår tillika uttryckligen av förarbetena. Sålunda framhålls att olika geografiska och demografiska omständigheter i landet bör kunna vägas in i bedömningen av vad som utgör regional kollektivtrafik i funktionell mening. Tvivelsutan är förutsättningarna för t.ex. arbetspendling olika i skilda delar av landet och vad som är vardagsresande skiljer sig mycket beroende av de lokala förutsättningarna. Av dessa skäl måste därför kriterierna avseende trafikutbud och resande ses i sitt sammanhang.23
Lagrådet efterlyste en högre grad av konkretion till detta i lagstiftningen, medan regeringen ansåg det obehövligt mot bakgrund av de kriterier som diskuterats i förarbetena. Det är förvisso inte oväntat från rättslig synpunkt att Lagrådet anför dessa invändningar m.h.t. till kraven i 8 kap. 2 § RF. Det kan därför från rättslig synpunkt diskuteras lämpligheten av att formulera viktiga kriterier för avgränsningen av myndigheters befogenheter i förarbetena, när dessa lika gärna hade kunnat definieras i lag. Genom att de beslut som på basis av myndighetens befogenhet därefter ska meddelas kan medföra att de inskränker individers näringsfrihet, eller är ingripande i övrigt gällande kommersiella intressen, framstår det som naturligt att sådan befogenhet skulle ha klargjorts i lag, i enlighet med Lagrådets synpunkter.
Oaktat om begreppet vardagsresor ska definieras i lag, eller på annat sätt, kvarstår faktum att begreppet i sig är svårdefinierat. Risken för materiellt felaktiga beslut ter sig överhängande om en myndighet tvingas tillämpa en uttömmande lista över kriterier för att bestämma vad som utgör vardagsresande. Att en RKM bör ha viss diskretion i klassificering av trafikens karaktär förefaller därför nödvändigt. I förevarande fall har det i motiven inte gjorts gällande att det rör sig om en uttömmande eller kumulativ lista av kriterier, utan snarare exempel på viktiga faktorer att beakta i en samman-
Bilaga 7
33
tagen bedömning, utmynnande i vad som inom visst geografiskt område ska klassificeras som regional kollektivtrafik.
3.3.2 Sammanfattning om RKM:s befogenheter
RKM:s allmänna befogenhet att fatta beslut om allmän trafik baseras först och främst på trafikförsörjningsprogrammet som ger de yttre gränserna för utformningen av beslut om allmän trafikplikt. Vidare begränsas befogenheten till regional kollektivtrafik, vilken ska tillfredsställa behovet av vardagsresor. Sådana resor kan definieras såväl i geografiska som funktionella hänseenden och inverkar inskränkande på RKM:s befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt. Frågan härefter är vilka skyldigheter som RKM har att ta hänsyn till förekomsten av kommersiell trafik som omfattas av trafikförsörjningsprogrammet och i vad mån detta inverkar begränsande på befogenheten.
4 Frågan om inskränkning i RKM:s befogenhet gällande samspelet med kommersiell kollektivtrafik
Bakgrunden till gällande bestämmelser om allmän trafikplikt ligger i rådets numera upphävda förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar.24 I den förordningen fanns inga bestämmelser om vare sig hur avtal om allmän trafik skulle tilldelas inom gemenskapen eller under vilka omständigheter det krävdes ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Mot bakgrund av dessa brister ansågs det nödvändigt att uppdatera unionens regelverk på dessa områden, varigenom KolltrF infördes.25
Det följer vidare av p. 9 i preambeln till KolltrF att för att kunna organisera kollektivtrafiken på det sätt som bäst motsvarar allmänhetens behov måste de behöriga myndigheterna, på de villkor som anges i KolltrF, fritt få välja vilket kollektivtrafikföretag som ska
24 Ursprungslydelse: EGT L 156, 28.6.1969, s. 1. Förordningen senast ändrad genom förordning (EEG) nr 1893/91 (EGT L 169, 29.6.1991, s. 1). 25 Kollektivtrafikförordningen, p. 6.
Bilaga 7 SOU 2015:110
34
bedriva trafiken, med beaktande av små och medelstora företags intressen. När ersättning eller ensamrätt beviljas är det viktigt att i ett avtal om allmän trafik mellan den behöriga myndigheten och det utvalda kollektivtrafikföretaget fastställa arten av allmän trafikplikt och vilken ersättning som ska utgå, för att på så sätt sörja för tillämpning av principen om insyn, principen om lika behandling av konkurrerande företag och proportionalitetsprincipen. Avtalets form och benämning kan variera beroende på medlemsstaternas rättsordningar.
Tidigare EU-regler på området syftade alltså till att undanröja sådana skillnader som kunde orsaka avsevärd snedvridning av de grundläggande transportvillkor som var utmärkande för ett system där medlemsstaterna ålade transportföretag att utföra tjänster åt allmänheten. Mot denna bakgrund infördes under 1960-talet regler innehållande gemensamma principer för upphävande eller bibehållande av allmän trafikplikt. Utgångspunkten har emellertid varit att det allmänna i de flesta fall ansvarat för just kollektivtrafiken och lagstiftningen har därigenom inte inriktats på att ta hänsyn till att säkerställa ett effektivt samspel mellan å ena sidan kommersiellt bedriven och å andra sidan samhällsinitierad och -finansierad kollektivtrafik, synbarligen till följd av att en sådan samexistens tidigare inte förelegat.26
Hur den eventuella konflikten mellan samhällsinitierad trafik och kommersiell trafik ska lösas har emellertid inte behandlats i de nya EU-reglerna, eventuellt beroende av att det inte funnits anledning att reglera detta på EU-nivå till följd av dilemmats ovanlighet. För svenskt vidkommande har emellertid ändringar skett genom att den tidigare ordningen med trafikhuvudmännen har arbetats om i grunden. Den nya ordningen bygger på förutsättningen att RKM ansvarar för att ta initiativ till att etablera regional kollektivtrafik. Den nuvarande ordningen innebär vidare att kollektivtrafikföretag fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik, vilket sålunda antingen kan existera parallellt med samhällsinitierad trafik eller på uppdrag av RKM i den mån som beslut om allmän trafikplikt har fattats. Enligt ett portalstadgande har regeringen framhållit att de eventuella nackdelar som ingripandet medför ska uppvägas av den nytta som där-
26 Se Rådets förordning EEG nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156/1, 28.6.69.
Bilaga 7
35
igenom uppkommer genom beslut om trafikplikt eller tillhandahållandet av samhällsinitierad trafik.27
Faktum är att kommersiell trafik som samexisterar med offentligt initierad trafik kan ge upphov till konflikter dem emellan och enligt betänkandet som föregick KolltrL föreslogs därför en ordning enligt den s.k. trafikförklaringsmodellen. Denna innebar i korthet att den kommersiella trafiken skulle beredas tillfälle att etablera sig före den offentligt initierade trafiken, varefter den senare skulle fylla det behov som kommersiell trafik på egen hand inte skulle lyckas tillfredsställa.28 Förslaget mötte stark kritik bland remissinstanserna och regeringen valde slutligen att inte basera propositionen på den modellen främst i anledning av att det ansågs finnas en stor osäkerhet om resenärerna skulle komma att ha tillgång till en tillfredställande kollektivtrafikförsörjning samt osäkerhet om vilka konsekvenserna skulle bli för kommuners och landstings ekonomier.29
Förhållandet mellan samhällsstödd och kommersiell trafik behandlades redan i tidigare förarbeten angående marknadsöppningen för järnväg. Enligt äldre rätt gällde enligt dåvarande lydelse i JvF att SJ AB hade rätt att bedriva kommersiell trafik på hela det av staten förvaltade järnvägsnätet i Sverige. Rättigheten inskränktes dock av möjligheten för regeringen att undanta sådan trafik som upphandlats av dåvarande Rikstrafiken, eller sådan trafik som bedrevs av trafikhuvudman. Det fanns även en omvänd skyldighet för trafikhuvudmännen att vid samordnad trafik över länsgränserna inte bedriva denna så att den väsentligen påverkade förutsättningarna att bedriva kommersiell trafik eller trafik upphandlad av staten.30
Enligt artikel 11.1 i SERA-direktivet31 finns det möjligheter för medlemsstaterna att begränsa tillträdesrätten och rätten att ta upp och lämna av passagerare för trafik mellan avgångsorter och destinationer, vilka omfattas av ett eller flera avtal om allmän trafik som är förenliga med unionsrätten. En sådan begränsning får dock
27 Prop 2009/10:200, s. 39. 28SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag, s. 159 ff. 29Prop. 2009/10:200, s. 40. 30Prop. 2008/09:176, s. 17. 31 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, EUT L 343, 14.12.2012, s. 32–77.
Bilaga 7 SOU 2015:110
36
inte leda till en inskränkning av rätten att ta upp passagerare vid någon station utmed en internationell sträcka och att lämna av dem vid en annan, inbegripet stationer som ligger i samma medlemsstat, såvida inte utövandet av denna rätt skulle äventyra den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik.
Regeringen har emellertid inte sett någon anledning att nyttja denna möjlighet och föreslå sådana regler för riksdagen. Tvärtom har regeringen framhållit att varje tillskott i form av utökat kommersiellt utbud av trafik är ett medel att göra järnvägstrafiken mer attraktiv och effektiv. Regeringen såg vidare att det kommersiella tillskottet av järnvägstrafik skulle kunna bidra till att minska samhällets insatser för att organisera av samhället önskad trafik.32
Av denna anledning ansåg regeringen det motiverat att fr.o.m. den 1 mars 2011 avveckla bestämmelsen i dåvarande 4 kap. 1 § 3 st. JvF, enligt vilken tidigare gällde att regeringen kunde inskränka den rätt att utföra och organisera persontrafik SJ AB hade, om trafiken konkurrerade med trafik som staten hade upphandlat eller med trafik som bedrevs av en trafikhuvudman. Regeringen ville avvakta kollektivtrafikutredningens förslag innan den formella möjligheten att skydda kommersiell trafik på det av staten förvaltade järnvägsnätet togs bort. Å andra sidan ville regeringen inte heller ge något företräde till kommersiella trafikutövare att bedriva trafik som överensstämde med av trafikhuvudman upprättat trafikförsörjningsprogram. Regeringen framhöll dock vikten av att trafiken inte organiseras så att det äventyrar reglerna om statsstöd.33
Det är tydligt att regeringen såg tillskottet av kommersiell trafik som viktig för att täcka behovet av kollektivtrafik, vilket alltså innebar att i den mån kommersiell trafik etablerades på marknaden var detta något som skulle betraktas som positivt och i princip utesluta att det allmänna skulle fatta beslut om trafikplikt gällande denna trafik. Hur samspelet mer konkret skulle se ut mellan kommersiell trafik och samhällsstödd trafik är dock mera oklart.
I vart fall har regeringen gällande regional kollektivtrafik tagit ställning i frågan om det ska vara nödvändigt för RKM att först invänta eventuell etablering av kommersiella alternativ innan beslut om trafikplikt fattas. Svaret har varit nekande, inte minst med
Bilaga 7
37
tanke på intresset att kunna tillse att sådan trafik faktiskt etableras och att RKM därigenom bör ges en stor befogenhet att fatta beslut därom och att RKM ska ha bra möjligheter att agera genom att upphandla kontrakt med kollektivtrafikföretag. Detta innebar att RKM skulle ha möjlighet att agera utan att invänta att kommersiell trafik först etablerades. Frågan hur samspelet mellan redan existerande kommersiell trafik och beslut om trafikplikt skulle hanteras kvarstod dock obesvarad.
Icke desto mindre har regeringen framhållit att RKM har en skyldighet att hantera sin befogenhet ansvarsfullt i anledning av att deras åtgärder riskerar att få negativa samhällsekonomiska effekter och att åtgärderna blir alltför långtgående, varigenom beslut som fattas måste vara proportionerliga. Med detta framhöll regeringen att nyttan av beslut (t.ex. trafikplikt) måste motivera den eventuella belastning på samhällsekonomin som uppstår genom beslutet. Om sålunda ett beslut om trafikplikt införs och detta får negativa effekter på kommersiell trafik, eller undergräver de målsättningar som marknadsöppningen syftade till, förefaller det nära till hands att betrakta sådana beslut som potentiellt oproportionerliga. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det motiverat att RKM borde föra en dialog med berörda företag om vad kommersiell kollektivtrafik kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal. 34
Genom förarbetsuttalandet får det anses stå klart att regeringen avsett att kommersiella alternativ ska komplettera det samhällsstödda trafikutbudet, vilket bl.a. visas av att regeringen lyfte fram möjligheten för RKM att frivilligt låta kommersiell trafik först etableras i regionen och därefter komplettera utbudet av kollektivtrafik. Däremot avstod regeringen från att införa en särskild regel om proportionalitet. En sådan explicit regel är dock väsentligen obehövlig, eftersom det är en allmän rättsgrundsats, vilket ska utvecklas i det följande.
Sammantaget får det anses stå klart att det enligt gällande rätt förutsätts ett samspel mellan samhällsstödd och kommersiell trafik vid utformandet av beslut om allmän trafikplikt. Särskilt viktigt får även anses vara att beslut om allmän trafikplikt inte innebär en opåkallad eller obehövlig negativ belastning av samhällsekonomin,
Bilaga 7 SOU 2015:110
38
ej heller att befintliga kommersiell trafik drabbas av stora förluster utan att åtminstone de samhälleliga vinsterna därav uppväger nackdelarna. I vart fall måste även allmänna proportionalitetsöverväganden iakttas.
4.1 Särskilt om proportionalitetsbedömningen i utformningen av beslut om allmän trafikplikt
HFD har framhållit att proportionalitetsprincipen gäller som en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten. Principen har i vissa fall kodifierats (bl.a. inom skatterätten), men gäller även utan lagstöd.35 Sålunda gäller att proportionalitetsprincipen har en grundläggande betydelse vid tillämpningen av Europakonventionen och inom EU-rätten. Den har också vunnit erkännande inom svensk nationell rätt (se RÅ 1999 ref. 76).
Som jämförelse kan nämnas att HFD har framhållit att ”[ä]ven i skatteförfarandelagen har proportionalitetsprincipen uttryckts direkt i lagtext. Av 2 kap. 5 § framgår att beslut enligt lagen får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse. I förarbetena poängteras bl.a. att principen avser alla delar av en kontrollåtgärd – inte bara vid användningen av tvångsåtgärder – och att varje del kräver en proportionalitetsavvägning men att noggrannheten av avvägningen beror på vad beslutet gäller (prop. 2010/11:165 s. 301 ff.).” [min kurs.]36
Proportionalitetsprincipen är även en central del av EU-rätten och är bl.a. lagfäst i primärrätten (se artikel 5.4 FEU). Härigenom stadgas det att lagstiftning och åtgärder som unionens institutioner använder sig av för att uppnå ett visst syfte inte får vara mer betungande eller långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas. Bernitz m.fl. framhåller i detta sammanhang att det måste råda en balans mellan mål och medel och vara sannolikt att målet kan uppnås genom vidtagna åtgärder.37
35 Inom t.ex. skatterätten följer av förarbetsuttalanden att principen kan få till följd, liksom vad som getts uttryck för inom kollektivtrafiken, att det allmänna måste avstå från en tvångsåtgärd om åtgärden, trots att den bedömts nödvändig för att uppnå ett visst syfte, skulle få negativa konsekvenser som inte står i rimlig proportion till de (beskattnings)åtgärder som kan bli aktuella. Se prop. 1987/88:65 s. 72. 36HFD 2012 ref. 12. 37 Bernitz, U., Kjellgren, A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 43, 157 f.
Bilaga 7
39
Det följer av fast rättspraxis att under alla omständigheter måste de allmänna intressena vägas mot enskilda intressen enligt proportionalitetsprincipen. HFD har framhållit såsom en grundläggande princip att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen.38
En bedömning av proportionaliteten av myndighetens beslut som medför en direkt eller indirekt inskränkning av möjligheten att använda egendom eller bedriva verk-samhet aktualiseras därför när t.ex. ett järnvägsföretag som bedriver kommersiell regional eller annan kollektivtrafik påverkas negativt av ett beslut om allmän trafikplikt. Lagstiftningen utesluter alltså inte att en inskränkning förvisso är möjlig när den uppfyller de kriterier som följer av gällande rätt inom respektive område, men därutöver måste alla sådana beslut vara proportionerliga. Frågan blir då hur proportionalitetsbedömningen går till.
Proportionalitetsprincipen är, som ovan nämnts, hävdvunnen i svensk rätt, vilket även framgår av den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) och den samtidigt beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF.39 Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har Europadomstolen konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip.40
Proportionalitetsprincipen innefattar flera olika krav som rättsordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan motstående intressen. När det gäller att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att anlägga tre olika aspekter:41
1. Ändamålsenlighet (lämplighet). Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet? Denna bedömning innefattar huruvida den ifrågasatta åt-gärden överhuvudtaget kan bidra till att uppnå de mål som den syftar till.42 Om bedöm-
38RÅ 1996 ref 56. 39Prop. 1993/94:117 s. 39–40. 40 Jfr Danelius, SvJT 1991 s. 329–333, 1994 s. 381–383 och 1995 s. 534–535. 41 Se RÅ 1999 ref. 76. 42 Jfr Bull, T., Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar, 2 uppl. 2013, s. 90.
Bilaga 7 SOU 2015:110
40
ningen slutar i ett negativt svar kommer åtgärden redan på denna grund att betraktas som oproportionerlig, varvid ytterligare utredningar om proportionalitet är obehövliga och ingreppet blir sålunda i strid mot grundlagsbestämmelsen.
2. Nödvändighet. Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre långtgående alternativ? Om ingreppet bedöms vara nödvändigt ska en bedömning göras om det finns mindre ingripande alternativt som lika, eller nästan lika, ändamålsenliga för att uppnå syftet och därtill realistiska ur kostnads- och effektivitetssynpunkt. Om så är fallet ska ingreppet betraktas som oproportionerligt och därmed grundlagsstridigt.
3. Proportionalitet i strikt mening. Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? Den sista bedömningen vilar på förutsättningen att ingreppet både är lämpligt och nödvändigt, men att det fortfarande trots detta krävs att det råder en rimlig balans mellan de berörda intressena (proportionalitet i strikt mening). När det gäller att bedöma om kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt måste naturligtvis beaktas att myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att ett underkännande av ett myndighetsingripande i sådana fall knappast kan komma i fråga i andra fall än sådana där det råder ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning som ingripandet innebär för den enskilde (jfr bl.a. RÅ 1997 ref. 59).
Enligt HFD bör proportionalitetsprincipen alltså ses i ljuset av artikel 1 i första tillläggsprotokollet i den EKMR.43 I samband därmed ansluter sig HFD till praxis från Europadomstolen i de krav på proportionalitet som däri utvecklats när det gäller ingrepp som görs av det allmänna och som innebär att äganderätten till egendom berövas eller när någon enskild får sin rätt att använda en tillgång begränsad. I det sammanhanget gäller enligt HFD kraven på ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening.
43 Gäller som svensk lag jml lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Bilaga 7
41
Beträffande det sistnämnda kravet innefattar detta en helhetsbedömning av de förhållanden, under vilka ingreppet företas, varvid en viktig faktor är vilka ersättningsvillkor som gäller i anledning av ingreppet. Härtill läggs även andra faktorer som förekomsten av varseltid och tillgången till effektiva rättsmedel.
Det senare torde vara tillförsäkrat genom 6 kap. KolltrL, även om det saknas rättsmedel för interimistiska åtgärder – en överprövning kan i praktiken många gånger ta längre tid än vad själva beslutet berör. Det kan sålunda ifrågasättas om det finns effektiva rättsmedel i strikt mening. Vad som däremot helt saknas i KolltrL är regler om ersättning för sådana ingrepp som t.ex. ett beslut om allmän trafikplikt som leder till skada för befintliga kommersiella kollektivtrafikföretag. Så snart någon lider ekonomisk skada av ett ingrepp är det därför omöjligt att förutsätta att proportionalitet föreligger för ett beslut om allmän trafikplikt.
Redan härigenom kan det framstå som obehövligt att införa en uttrycklig regel om proportionalitet för RKM i deras beslut om allmän trafikplikt – kravet på proportionalitet i tillämpningen av reglerna följer redan av gällande rätt.
I sammanhanget måste framhållas att frågan inte gäller om det är oproportionerligt att fatta beslut om allmän trafikplikt – denna möjlighet följer redan av KolltrF. Frågan gäller i stället hur långt och på vilket sätt denna möjlighet kan nyttjas för myndigheten. Klarlagt får anses vara att proportionalitetsprincipen har två huvudsakliga inverkningar gällande beslut om allmän trafikplikt:
a) För det första tillämpas principen i övervägandet huruvida det
alls och i så fall var och i vilken omfattning ska införas allmän trafikplikt. Avvägningen i detta hänseende kommer att innefatta en bedömning av huruvida ett sådant beslut är ägnat att tillgodose det i sig legitima ändamålet att säkerställa utbudet av och tillfredsställa behovet av kollektivtrafik. Vidare ska avgöras just beslut om allmän trafik kan anses nödvändigt i objektivt hänseende, eller om det finns mindre inskränkande alternativ. Det ska hållas i åtanke att beslut av detta slag de facto allvarligt kan inskränka möjligheterna att bedriva kommersiell trafik, varför
Bilaga 7 SOU 2015:110
42
den faktiska eller potentiella skada som beslutet medför måste vägas mot de fördelar som uppnås.44
b) För det andra tillämpas även principen gällande utformningen av
beslutet. Tvivelsutan har lagstiftaren avsett att åstadkomma en marknadssituation där kommersiell trafik verkar i samspel med samhällsstödd trafik, där ingendera av trafikslagen utesluter den andra. Även vid beslut om omfattning av den allmänna trafikplikten och hur trafiken ska utformas är det nödvändigt att beakta proportionalitetsprincipen.
Helt klarlagt får emellertid anses vara att regeringen ansett att det skulle göras nog-grann avvägning mellan det kommersiella intresset och behovet av samhällsstödd trafik. Såsom följer av avgörandet i det s.k. Barsebäckmålet (RÅ 1999 ref. 76) gäller emellertid att domstolsprövningen i efterhand kan begränsas till huruvida ett beslut ligger inom myndighetens handlingsfrihet. Det är nämligen möjligt att lagstiftaren för vissa ärenden har gett en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, och därvidlag tillika överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfat-tandet. Härutöver ansåg HFD att domstolen i sådana fall också bör pröva om förvaltningsbeslutet uppfyller kraven i RF på saklighet och opartiskhet samt allas likhet inför lagen. Just i detta hänseende är det i vart fall nödvändigt att återigen beakta att den relevanta frågan gäller huruvida RKM har ett helt fritt skön vid beslut om allmän trafikplikt och därtill utan att behöva ta hänsyn till de samhällsekonomiska konsekvenser de får. Det synes med hänsyn till förarbetsuttalandena vara nödvändigt att erinra att beslut svårligen kan fattas så att det allvarligt äventyrar de målsättningar som getts uttryck för i motiven, t.ex. i så måtto att kommersiell trafik i akt och mening omöjliggörs. Särskilt allvarligt får det anses vara om beslutet drabbar befintlig kommersiell trafik.
Icke desto mindre framhåller regeringen i förarbetena till KolltrL att det var obehövligt att införa en explicit regel om proportionalitet. Därtill framhåller regeringen att den förvisso instämmer med remissinstanserna angående faran för att RKM försämrar förutsättningarna för de kommersiella kollektivtrafikföre-
44 Jfr Bernitz, U., Kjellgren, A., Europarättens grunder, 5 uppl., 2014, s. 158.
Bilaga 7
43
tagen om myndigheterna skulle agera oproportionerligt. Det diskuterades därför i motiven huruvida det var lämpligt att införa en kompletterande skyddsbestämmelse för den kommersiella trafiken som därigenom ytterligare skulle begränsa RKM:s befogenhet. Regeringen ansåg det viktigt att noggrant följa utvecklingen på marknaden för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligen trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trots detta ansågs det obehövligt att införa en särskild bestämmelse om hur balansen mellan kommersiell trafik och samhällsstödd trafik skulle upprätthållas, men att regeringen aviserade att återkomma i frågan för det fall att ytterligare åtgärder skulle visa sig vara behövliga i syfte att skydda den kommersiella trafiken. Några sådana förslag har emellertid hittills inte lagts fram för riksdagen.45
Detta innebär att befogenheten gällande trafikslagen formellt sett inte är inskränkt i lagstiftningen. Att befogenheten endast är inskränkt i geografiskt och funktionellt hänseende har i verkligheten medfört att RKM synes ha nyttjat sin befogenhet i stor omfattning – bl.a. av behöriga myndigheter i samverkan gällande i princip all regional kollektivtrafik med tåg i väsentligen hela östra Mellansverige. Beslutet är föremål för prövning i förvaltningsdomstol i målet SJ/SLL.46
Beslut om allmän trafikplikt fattades bl.a. av Trafiknämnden, Stockholms Läns Landsting (SLL). Enligt beslut av den 3 juni 2014 beslutades således bl.a. att under samverkan med RKM i Stockholms, Södermanlands, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län att genom Mälartrafik MÄLAB AB (MÄLAB) fastställa allmän trafikplikt för regional tågtrafik i Stockholms, Södermanlands, Uppsala, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län. Berörda sträckor var därigenom Stockholm-Västerås-Örebro-Hallsberg, Stockholm-Uppsala, Stockholm-Eskilstuna-Arboga-Örebro samt Linköping-Norrköping-Stockholm-Uppsala. Det synes genom detta beslut finnas ytterligt få delsträckor kvar att bedriva kommersiell trafik på. Därtill kan anmärkas att berörda sträckor är just de som den kommersiella regionala kollektivtrafiken väsentligen är etablerad på.
45 Se prop. 2009/10:200, s. 58. 46 Beslutet är föremål för tvist och har överklagats av SJ AB, som gjort gällande att SLL överträtt sin befogenhet enligt KolltrL och även agerat i strid mot proportionalitetsprincipen. Se förvaltningsrätten i Stockholm dom av den 11 december 2014, mål nr 17678-14. Målet är överklagat till Kammarrätten, mål nr. 354-15 (ännu ej avgjort).
Bilaga 7 SOU 2015:110
44
SJ/SLL-målet om järnvägstrafiken i östra Mellansverige väcker en rad relevanta rättsfrågor. Förvaltningsrätten framhöll inledningsvis det faktum att det i lagstiftningen såväl på EU-nivå, som på nationell svensk nivå, saknas en bestämmelse som reglerar hur samspelet mellan kommersiell kollektivtrafik och samhällsstödd kollektiv ska utformas. Förvaltningsrätten tolkar lagstiftningen så att RKM har befogenhet att fatta beslut om allmän trafikplikt för alla sträckor oavsett om där redan bedrivs kommersiell trafik. Enligt förvaltningsrätten inskränks emellertid den befogenheten av att beslut endast får fattas under förutsättning att den befintliga och planerade kommersiella trafiken inte lever upp till de krav som RKM ställer.
Vad förvaltningsrätten avser med krav är inte helt klarlagt, men det kan rimligen inte avse något annat än de målsättningar som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet, ur vilken det går att utläsa vilka behov som RKM anser det finnas för varje län.
Det framgår inte på något sätt att trafikförsörjningsprogrammet medför någon rättig-het för RKM att utan de här angivna hänsynen använda allmän trafikplikt så att det äventyrar eller omöjliggör kommersiell trafik. Än mer allvarligt är detta om besluten skulle inverka menligt på den interregionala trafiken. Förvaltningsrätten framhöll i SJ/SLL-målet att det i beslutsunderlaget (d.v.s. i beslutet om allmän trafikplikt) och inte i trafikförsörjningsprogrammet uppgetts att avsikten varit att etablera ett stomnät baserat på regionaltågtrafik för arbets- och vardagsresande mellan orterna i östra Sverige och härigenom skapa förutsättningar för fortsatt regionförstoring, främja samhälls- och stadsutveckling i goda lägen för kollektivtrafik samt att bidra till att göra kollektivtrafiksystemet i sin helhet konkurrenskraftigt (oklart mot vem eller vad) och attraktivt. I viss mån kan det argumenteras för att dessa målsättningar ligger utanför inte bara RKM:s befogenheter utan – mer allvarligt – även dess allmänna kompetens i den mån de ändrar, inskränker eller utvidgar den allmänna transportpolitiken. Syftet med trafikförsörjningsprogrammet är att fastställa hur behovet av regional kollektivtrafik ska lösas, inget annat. Regionförstoring, teknikutveckling i resandet m.m. synes dock ligga utanför behörigheten och ankommer på andra myndigheter att besluta om.
I vart fall måste det, oaktat kompetensfrågan, anses vara klart att syftet med lagstiftningen aldrig varit att helt utesluta kommersiell
Bilaga 7
45
trafik. Tvivelsutan har det förekommit kommersiell kollektivtrafik inom ett flertal av de sträckor som omfattas av SLL:s beslut och de överväganden som getts uttryck i förarbetena borde rimligen har gjorts såväl vid fastställandet av trafikförsörjningsprogrammet som inför besluten om all-män trafikplikt. Det förefaller osäkert hur denna prövning har gjorts i SJ/SLL – om alls. Med avseende på detta ter det sig tveksamt om kravet på proportionalitet är uppfyllt.
Det faktum att ett beslut om allmän trafikplikt inte hindrar att kommersiell trafik skulle uteslutas framgår redan enligt bestämmelserna i JvL och JvF, där kollektivtrafiken som utgångspunkt inte undantas framför annan trafik som ansöker om samma tåglägen. I Sverige blir det därför Trafikverket som för närvarande har att utifrån hänsyn till samhällsekonomisk nytta ska avgöra fördelningen vid konflikt om samma tåglägen. I så måtto hindrar inte beslut om trafikplikt kommersiell trafik i allmänhet. Märkligt nog har Sverige inte valt att ge den regionala kollektivtrafiken företräde framför annan trafik gällande tilldelning av tåglägen i enlighet med undantagsmöjligheten i artikel 11 i SERA-direktivet, vilket innebär att kollektivtrafik (även regional sådan) konkurrerar på samma villkor om tåglägen som annan järnvägstrafik om infrastrukturkapacitet.
Det är emellertid inte detta frågan gäller inom ramen för tillämpning av KolltrL. Det avgörande är huruvida det ska anses tillåtet att införa allmän trafikplikt trots att de behov som ges uttryck för i trafikförsörjningsprogrammet redan tillgodoses – åtminstone delvis – av kommersiell kollektivtrafik. Såsom det uttryckts i förarbetena ska det i sådana fall inte vara möjligt att fatta trafikpliktsbeslut för de delar där kommersiell kollektivtrafik redan tillfredsställer trafikbehoven.
Problemet är emellertid avsaknaden av en konkret lagbestämmelse om hur samspelet mellan kommersiellt och samhällsstödd kollektivtrafik ska utformas. Frånvaron därav innebär dock inte
att RKM ska anses ha helt fritt skön i utformningen av beslut om allmän trafik-plikt; och ej heller
att RKM i utformningen av beslut om allmän trafikplikt kan bortse från proportionalitetsprincipen.
Bilaga 7 SOU 2015:110
46
I förvaltningsdomstolens dom har emellertid proportionalitetsövervägandena, som enligt förarbetena och även enligt allmänna rättsgrundsatser, skulle åligga RKM att utföra, i stället lagts på de av besluten på de kommersiella kollektivtrafikföretagen att i detalj påvisa de nackdelar (sic!) som utgör en del av proportionalitetsbedömningen. Det förefaller i detta sammanhang något svårförståeligt att proportionalitetsbedömningen reduceras till konstaterade av fördelar medan de nackdelar som uppkommer därav ska presumeras vara obefintliga i den mån de som beslutet påverkar misslyckas att i detalj påvisa dessa. Om avsikten varit sådan att tillskapa denna form av omvända bevisbörda är emellertid oklart, men riskerar allvarligt att få den effekten.
Vidare måste det ha framstått som uppenbart för såväl RKM som domstolen att beslut som praktiskt sett innebär att möjligheterna att bedriva kommersiell trafik begränsas på aktuella sträckor nödvändigtvis måste betraktas prima facie som en nackdel för järnvägsföretaget och därtill som ett ingripande med belastande effekter för enskild. Under alla omständigheter synes det omvända vara att betrakta som helt orimligt; att ett beslut från myndighet som innebär att möjligheten att bedriva verksamhet och använda egendom helt eller kraftigt begränsas kan svårligen ses som ett effektneutralt eller positivt beslut för den enskilde.
4.1.1 Sammantagen bedömning av proportionalitet vid samspelet mellan samhällsstödd och kommersiell regional kollektivtrafik
Det måste konstateras att de sampelsöverväganden som regeringen avsett skulle komma till stånd hos RKM, och som i sig syftade till att inskränka RKM:s beslutsut-rymme och faktiskt även styrande för hur processen för att trygga kollektivtrafiken praktiskt sett skulle genomföras, inte på något sätt har kommit till uttryck i konkret lagtext. Objektivt sett förefaller detta de lege ferenda vara ett tillkortakommande i lagstiftningen – inte minst med hänsyn till den i Sverige långt liberaliserade järnvägsmarknaden. Det är vidare tydligt att regeringen heller inte haft för avsikt införa en sådan bestämmelse och i stället aviserat att i efterhand utvärdera processen och därefter – eventuellt – återkomma med lagstiftning i
Bilaga 7
47
frågan. Sålunda är det klart att hänsynstagandet till kommersiell trafik konkret endast kommer till uttryck i förarbetena.
HFD har tidigare behandlat de rättsliga effekterna av att inskränkningar i lagfästa skyddsbestämmelser endast kommer till uttryck i förarbetena. I RÅ 1997 ref. 18 fastslog HFD att det krävs lagstöd för att inskränka skyddsbestämmelser som följer av annan lagstiftning. Det är alltså inte tillfyllest att det fanns konkreta uttalanden därom i förarbetena. I fallet SJ/SLL förhåller sig saken något annorlunda. Myndigheten i fråga har av lagstiftaren getts en befogenhet, inom ramen för sin allmänna behörighet, att fatta beslut, vilket kan vara inskränkande för enskild och till och med äventyra de målsättningar med lagstiftningen, fastän även denna kommer till uttryck endast i förarbetena. Med tanke på att målsättningar och hänsynstagande till kommersiell kollektivtrafik synes ha varit av mycket stor vikt framstår det som anmärkningsvärt att detta inte kommit till uttryck konkret i KolltrL.
Det är alltså i rättslig mening olämpligt att skyddsbestämmelser för sådana intressen har utelämnats från lagstiftningen, varför det må framstå som möjligt för myndighet-en att fatta beslut oinskränkt av sådana överväganden som kan ha kommit fram i förarbetena. Den relevanta frågeställningen blir därmed huruvida myndigheten helt kan frångå de överväganden som framkommer i motiven. Å ena sidan saknas begränsningar i den allmänna befogenheten för detta, å andra sidan kan det strida mot grundläggande förvaltningsrättsliga principer.
4.2 Överväganden om rättssäkerhet och proportionalitet vid beslut om allmän trafikplikt
Till att börja med kan konstateras, såsom det ges uttryck för i förarbetena, att beslut om allmän trafikplikt är ett instrument som ska användas för att säkerställa att kollektivtrafik kommer till stånd och erbjuds på ett ändamålsenligt sätt. Det är vidare klarlagt att lagstiftaren har avsett en kombination av kommersiellt driven kollektivtrafik och samhällsstödd kollektivtrafik. Det finns inga uttryck i lagstiftningen för att RKM har rätt att direkt begränsa kommersiella kollektivtrafikföretags verksamheter. Detta kan i stället vara en nära indirekt effekt av beslut om allmän trafikplikt.
Bilaga 7 SOU 2015:110
48
I det fall att befintlig kommersiell kollektivtrafik redan bedrivs på spåren och detta efterföljs av beslut om allmän trafikplikt för den aktuella sträckan kan detta komma att innebära uppkomsten av en kommersiell situation som är liktydig med ett de facto-förbud mot verksamhet för den befintliga trafiken. Om allmän trafikplikt införs för sträckor där kommersiell trafik bedrivs innan beslutet kan det medföra i praktiskt hänseende att förutsättningar för fortsatt verksamhet tillintetgörs. Det kan även noteras att dessa effekter i allt väsentligt uteblir för de sträckor där kommersiell kollektivtrafik inte har ekonomisk bärkraft, eller det av skilda skäl saknas sådan trafik. Beslut av RKM äventyrar i sådana fall väsentligen inte något näringsintresse. Just denna situation synes vara den som förvaltningsrätten tagit fasta på i målet SJ/SLL (refererat ovan), vilket alltså omfattar en situation som målet egentligen inte handlar om.
Efter beslutet har fattats upphandlas normalt därefter trafiken, varvid det befintliga kollektivtrafikföretaget inte lagligen kan erhålla någon förtur till avtal om allmän trafik. I så måtto skulle alltså ett beslut om allmän trafikplikt gentemot åtminstone befintliga kollektivtrafikföretag kunna anses innebära en indirekt inskränkning av dessa rättssubjekts näringsfrihet.
Marknadseffekten kan alltså uppkomma genom att det allmänna med stöd av skattemedel skapar ett överutbud av trafiktjänster på vissa sträckor, varvid det åstadkoms en utbudssituation som är ohållbar i förhållande till efterfrågan. Det ska noteras att detta inte i sig begränsar näringsfriheten i strikt mening, varför beslutet om allmän trafikplikt inte kan anses begränsa näringsfriheten i strid mot grundlagen. Så kan endast ske om KolltrF och KolltrL skulle stå i strid med bestämmelsen. Det förfaller mycket svårt att hävda att det vore fallet. Stöd för detta följer av att myndighetsbeslutet i sig inte inskränker någon enskilds rättighet att bedriva verksamhet. Att situationen av andra skäl vore ohållbar hänför sig i stället till frågan om huruvida beslutet är proportionerligt eller ej.
I sammanhanget kan noteras att lagstiftaren varit mycket tydlig i det att konkurrens ska förekomma på spåren och att inget trafikslag såsom utgångspunkt har företräde framför det andra. RKM kan sålunda inte stödja sig på någon laglig företrädes- eller ensamrätt i det hänseendet vid beslut om allmän trafikplikt.
Bilaga 7
49
HFD anförde i RÅ 1999 ref. 76 att laglighetsprövningen av ett myndighetsbeslut som är grundat på en lagbestämmelse endast kan upphävas om det på grundval av utredningen i målet kan konstateras att beslutet – även med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå – får sådana effekter för bolagen som påverkas av beslutet, att det kommer att råda ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den sammantagna belastning som ingreppet kan medföra.
Det är vidare inte möjligt att rättfärdiga beslut om allmän trafikplikt på den grunden att det vore tillfyllest att enskilda järnvägsföretags rätt skulle vara fullt tillgodosedd genom företagens möjlighet att delta i upphandlingen av avtal om allmän trafik. Den tidigare liberaliserade marknaden är i sådana fall de facto monopoliserad. Att monopolisten – RKM – senare väljer att upphandla trafiken i stället för att bedriva den i egen regi ändrar inget i det hänseendet. Sålunda handlar inte frågan om vem som i slutänden bedriver verksamheten (oaktat huvudmannaskapet), utan samspelet mellan den liberaliserade delen av marknaden för regional kollektivtrafik och den andra delen som är samhällsstödd. Övervägandet som anges i motiven – och som aktualiseras i proportionalitetshänseende – är huruvida beslut om trafikplikt alls ska avse sådana sträckor.
Försiktighet är även påkallad i fall där ingen kommersiell trafik för närvarande bedrivs, eftersom beslut om allmän trafikplikt kan påverka potentiell etablering av kommersiell trafik, vilken, såsom utvecklats ovan, åtminstone enligt motiven till KolltrL är i högsta grad skyddsvärd. Det faktum att KolltrL ger sådan formell befogenhet enligt ordalydelsen ändrar inte att RKM har att beakta förvaltningsrättsliga bestämmelser som inverkar begränsande på besluts utformning.
5 Övriga legala aspekter på samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik
Hittills har behandlats den mer förvaltningsrättsliga frågan huruvida RKM har möjlighet att fatta beslut om allmän trafikplikt och vilken inverkan på främst befogenheten i det hänseendet som proportionalitetsavväganden har. Oavsett vad som framkommit i
Bilaga 7 SOU 2015:110
50
den delen av utredningen måste hållas i åtanke att EU:s statsstödsregler sätter de yttre gränserna för vad som är tillåtet för det allmänna att subventionera med allmänna medel. Sålunda måste eventuella stöd vara förenliga med artikel 107 TFEU.
Vidare följer av artikel 106.1 TFEU att beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter har medlemsstaterna en skyldighet att inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 TFEU (regler om ickediskriminering) samt artiklarna 101–109 TFEU (konkurrens- och statsstödsreglerna). Enligt artikel 106.2 TFEU gäller vidare att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt, eller i praktiken hindrar, att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.
Emellertid gäller enligt artikel 93 TFEU (f.d. artikel 73 FEG) att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Det följer av KolltrF att Artikel 73 i fördraget är lex specialis i förhållande till artikel 86.2. Artikeln innehåller bestämmelser om ersättning för allmän trafikplikt inom sektorn för landtransporter (skäl 3).
Sålunda är stödet i form av allmänna medel som utgör ersättning till aktörer som utför trafik baserat på beslut om allmän trafikplikt, som utgångspunkt förenligt med unionsreglerna. Det följer dock av KolltrF att all form av ersättning inte ska anses förenlig med unionsreglerna. Alltså gäller att ersättning för allmännyttiga tjänster inom sektorn för landbaserad kollektivtrafik som utgångspunkt kan vara nödvändig för att de berörda företagen ska kunna bedriva trafiken på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Ersättningen kan enligt artikel 93 TFEU vara förenlig med fördraget om vissa villkor är uppfyllda (skäl 34):
1. Ersättningen måste syfta till att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som verkligen är tjänster av allmänt intresse i den mening som avses i fördraget.
Bilaga 7
51
2. I syfte att undvika en oskälig snedvridning av konkurrensen, får ersättningen inte överstiga det belopp som krävs för att täcka nettokostnaderna för fullgörandet av den allmänna trafikplikten, med hänsyn till företagets inkomster i samband med detta och en rimlig vinst.
Ingen av punkterna torde aktualiseras i det fall det allmänna beslutar att den allmänna trafikplikten ska bedrivas helt i egen regi, utan tillämpas främst vid direkttilldelning av tjänsteuppdraget till ett kollektivtrafikföretag. Vid konkurrensutsatt upphandlingsförfarande torde punkten två automatiskt vara uppfylld, alltmedan punkten 1 anknyter till bedömningen om det över huvud taget är motiverat att besluta om allmän trafikplikt.
I artikel 9 KolltrF har mot denna bakgrund intagits en regel om att ersättning för all-män trafik som utbetalas i enlighet med KolltrF för drift av kollektivtrafik eller upp-fyllande av taxevillkor som fastställts i allmänna bestämmelser, ska anses vara förenlig med den unionsrätten. Ersättning är därmed undantagen från kravet på förhandsanmälan enligt artikel 108.3 TFEU.
Vidare möjliggörs enligt artikel 9.2 KolltrF, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 93, 106, 107 och 108 TFEU, att medlemsstaterna fortsätter att bevilja stöd till transportsektorn i enlighet med artikel 93 TFEU när stödet tillgodoser behovet av transportsamordning eller om det innebär kompensation för vissa andra skyldigheter som ingår i begreppet allmännyttig tjänst än sådana som omfattas av denna förordning, särskilt
a) till dess att gemensamma regler trätt i kraft när det gäller fördel-
ning av infrastrukturkostnader, om stödet beviljas företag som måste stå för kostnaderna för den infrastruktur de använder medan andra företag inte har samma börda. När det stödbelopp som beviljas i detta fall beräknas ska man beakta de infrastrukturkostnader som konkurrerande transportslag inte är tvungna att betala,
b) när stödets syfte är att främja antingen forskning om eller ut-
veckling av transportsystem och transportteknik som är mer ekonomiska för gemenskapen som helhet.
Bilaga 7 SOU 2015:110
52
En begränsning är dock att detta stöd måste begränsas till FoUskedet och får inte omfatta kommersiellt utnyttjande av sådana transportsystem och sådan transportteknik; i annat fall gäller inte undantaget och statsstödsreglerna med tillhörande anmälningsplikt blir då fullt tillämpliga.
Statsstödsreglerna innebär alltså inga principiella hinder mot beslut om allmän trafikplikt eller ersättning till kollektivtrafikföretag i anledning av sådana beslut. Bestämmelserna tar emellertid sikte på situationen där beslut om allmän trafikplikt faktiskt är fattat och dess största inverkan torde uppkomma i samband med att RKM skulle fatta beslut om allmän trafikplikt för sådana sträckor där det saknas ett allmänt intresse av kollektivtrafik.
Så länge sådana sträckor upphandlas i ett konkurrensutsatt förfarande torde emellertid detta inte ge upphov till statsstödsproblematik, utan snarare gäller frågan huruvida myndigheten överträder sin befogenhet att fatta sådana beslut. I förarbetena har även statsstödsreglerna inte ansetts utgöra något primärt hinder mot beslut om allmän trafikplikt eller ersättning för avtal om allmän trafik.47
5.1 Förenlighet med den konkurrensrättsliga konfliktlösningsregeln
Den 1 januari 2010 infördes en ändring i 3 kap. konkurrenslagen (KL) genom den s.k. konfliktlösningsregeln. Enligt 3 kap. 27 § KL gäller sålunda beträffande konkurrenssnedvridande offentlig säljverksamhet (KOS) att staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av det konkurrensrättsliga företagsbegreppet tillämpa ett visst förfarande, om detta
1. snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en
effektiv konkurrens på marknaden, eller
2. hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utveck-
lingen av en sådan konkurrens.
Bilaga 7
53
Förbudet avser alltså tillämpningen av ett visst snedvridande eller konkurrenshämmande förfarande, men drabbar inte verksamheten som sådan. Det följer vidare av 3 kap. 27 § 2 st. KL att förbud inte får meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Det är sålunda fråga om en form av omvänt skadlighetsrekvisit till skillnad från det kriterium som gällde för 1953 och 1982 års konkurrenslagar och dess generalklausuler baserade på den s.k. missbruksprincipen. Enligt denna äldre rätt gällde att ett visst förfarande kunde förbjudas om vissa skadlighetsrekvisit var uppfyllda samt om effekterna därav var otillbörliga från allmän synpunkt. I nu gällande lagstiftning stadgas alltså det motsatta; förbud kan inte meddelas om förfarandet är rättfärdigat från allmän synpunkt.
Vidare stadgas i 3 kap. 27 § 3 st. att en kommun eller ett landsting även får förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i 3 kap. 27 § 1 st., såvida inte verksamheten i sig är förenlig med lag. Detta stadgande berör alltså inte staten, eller sådan verksamhet som är förenlig med kommunallagen. Oaktat om verksamheten i sig är förenlig med lagstiftningen inskränks den såväl för kommunal som statlig verksamhet av bestämmelserna om att tillämpa visst konkurrenssnedvridande eller begränsande förfarande. Såsom framhålls i förarbetena innebär inte regleringen av RKM:s verksamhet att den kommunala kompetensen har förändrats genom KOS, d.v.s. det kan hävdas att verksamheten i sig är kompetensenlig och förenlig med lag. Huruvida RKM:s verksamhet ska betraktas som säljverksamhet i KL:s mening är dock mera oklart. Enligt förarbetena till KOS framgår att med säljverksamhet avses främst försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Till säljverksamhet får även räknas andra utbudsverksamheter såsom bl.a. uthyrning.48
Ett specialfall är däremot när en upphandlande enhet både agerar som upphandlare och anbudsgivare. För kollektivtrafikens del skulle detta kunna uppkomma om RKM avser att både upphandla viss trafik och samtidigt utföra trafik inte i egen regi, men som anbudsgivare avseende avtal om sådan trafik som omfattas av upphandlingsreglerna. Det följer av MD:s praxis att KL:s förbudsbestämmelser är tillämpliga när en myndighet agerar på marknaden i en producent- och leverantörsroll, d.v.s. när den bedriver en eko-
Bilaga 7 SOU 2015:110
54
nomisk verksamhet i den bemärkelsen att myndigheten ska anses vara ett företag i KL:s mening (se MD 2004:21). Enligt regeringen bör ett motsvarande synsätt gälla för KOS. Däremot är KOS inte är tillämplig på själva upphandlingsförfarandet.49
Regeringen framhåller i förarbetena att KOS i princip inte omfattar ekonomiskt stöd till egen säljverksamhet oavsett dess form. Däremot är det effekten av stödet, såsom det gestaltar sig när den offentlige aktören tillämpar sin säljverksamhet, som kan bli föremål för prövning.50
Sammantaget framstår det som osannolikt att KOS kommer att ha någon större inverkan på RKM:s verksamhet, åtminstone så länge som myndigheterna inte bedriver någon säljverksamhet i konkurrens med kommersiella kollektivtrafikbolag. Beslut om allmän trafikplikt och upphandling av avtal om allmän trafik omfattas inte KL:s bestämmelser i detta hänseende.
6 Behovet av kompletterande reglering
KolltrL innehåller ingen konkret bestämmelse om hur samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik närmare ska utformas. Mot bakgrund av att den svenska järnvägsmarknaden är liberaliserad gällande det fria tillträdet för kommersiell trafik är det nödvändigt att ta hänsyn till denna när behoven enligt trafikförsörjningsprogrammet ska tillfredsställas.
Såsom visats i utredningen ovan riskerar en alltför vid tolkning av RKM:s befogenheter att leda till inskränkningar i existerande kommersiell trafik, varigenom det finns en överhängande risk för dubbel eller överinvesteringar i fordon och vagnar. Med tanke på att utövandet av RKM:s befogenheter kan få allvarliga konsekvenser på möjligheterna för järnvägsföretag att bedriva verksamhet är det i allmänhet påkallat att tolka befogenheterna restriktivt. I vart fall kan det inte anses vara förenligt med gällande rätt att göra en extensiv tolkning i befogenhetsfrågan. Oklarheterna i detta avseende påvisas inte minst av det har orsakat en större rättsprocess där det är uppenbart att myndigheten och järnvägs-
Bilaga 7
55
företaget har olika uppfattningar, vilket synes vara ett direkt resultat av en alltför otydlig lagstiftning.
Oaktat det faktum att det enligt min mening inte är möjligt att inskränka järnvägsföretagets verksamhet på sådant sätt som nu är aktuellt i den förevarande tvisten synes i vart fall en lämpligare ordning vara att vad som i dag kommer till uttryck i förarbetena borde klargöras direkt i lagtexten.
Bilaga 8
57
De statliga företagens roll – samhällsuppdrag till SJ AB
Lars Henriksson
Professor i rättsvetenskap, jur. dr, civ. ek. DHS
Handelshögskolan i Stockholm
Bilaga 8
59
Innehållsförteckning
Sammanfattning ................................................................ 61
1 Uppdraget ................................................................ 63
2 Översiktlig probleminventering gällande samhällsuppdrag ....................................................... 63
3 Ensamrätt till avtal om allmän trafik (regional kollektivtrafik) ........................................................... 64
3.1 Tilldelningsprinciper för avtal om allmän trafik inom EU ............................................................................................ 65 3.2 Kollektivtrafik i egen regi av behörig myndighet ................. 66 3.3 Tilldelning av avtal om allmän trafik till järnvägsföretag som RKM inte kontrollerar .................................................... 68 3.4 Särskilt om gällande upphandlingskrav för avtal om allmän trafik ............................................................................. 70 3.4.1 RKM i egenskap av upphandlande enhet ............... 71 3.4.2 Upphandlingskrav för järnvägstrafik ..................... 72 3.5 Allmänna undantag enligt KolltrF från upphandlingskravet ................................................................. 73 3.5.1 Undantag för avtal av mindre betydelse enligt EU-reglerna ............................................................. 73 3.5.2 Undantag för avtal om nödåtgärder enligt EUreglerna ..................................................................... 74 3.5.3 Undantag för kollektivtrafik på järnväg enligt EU-reglerna ............................................................. 75 3.6 Särskilt om regler om löptider för avtal om allmän trafik ......................................................................................... 75 3.7 Upphandlingskrav vid trafik utanför Kollektivtrafiklagens tillämpningsområde ............................ 76
Bilaga 8 SOU 2015:110
60
3.8 Framtida svenska regler om konkurrensutsatt anbudsförfarande .................................................................... 77 3.8.1 Fortsättningsvis krav på upphandling av tjänstekontrakt ........................................................ 78 3.8.2 Inga undantag för direkttilldelning av kontrakt av mindre värden eller järnvägstrafik...... 78 3.9 Sammanfattande bedömning av samhällsuppdrag till SJ ...... 79
4 Bedömning av specifika frågeställningar....................... 79
4.1 Möjligheten till begränsning av konkurrensen mellan operatörer ................................................................................ 79 4.2 Samhällsuppdrag utan upphandling till SJ ............................. 81 4.2.1 Allmänt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ..................................................................... 81
4.3 Kollektivtrafik i förhållande till statsstödsreglerna ......... 84
4.3.1 Ersättning för åtaganden om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster ............................................................. 84
4.4 Modell med förändrat marknadstillträde för all trafik ..... 87
Bilaga 8
61
Sammanfattning
Passagerartrafik på järnväg är föremål för fritt marknadstillträde i Sverige. I viss mån har detta medfört att det finns faktisk konkurrens på spåren. Möjligheterna att reversera det fria marknadstillträdet genom en återgång till ett absolut statligt monopol är förenat med avsevärda svårigheter och aktualiserar frågor om åtgärdens förenlighet med egendomsskyddet och näringsfriheten. Eftersom det härtill berör regler om den fria rörligheten inom EU måste sådana åtgärder vara förenliga med de undantagsmöjligheter som följer av EU-rätten och EU:s rättighetsstadga. Även om det vore förenligt med konstitutionella krav och EU-rätten återstår därefter frågor om ersättning för dem som drabbas av åtgärderna. Sett sammantaget kommer åtgärder av denna karaktär att vara mycket svåra att genomföra.
En återgång till ett system med upphandlad trafik för hela järnvägsnätet aktualiserar i princip samma rättsliga överväganden som vid fullständig reversering till monopol, eftersom den efterföljande upphandlingen endast är ett följdresultat av själva monopoliseringen. Det är alltså inte upphandlad trafik i sig som är potentiellt sett problematisk, utan den marknadsinskränkande åtgärd som föregår upphandling. Det ska även framhållas att i många fall är detta fråga om potentiella marknadseffekter och det är mycket möjligt att reverseringsåtgärder inte har någon större faktisk påverkan på marknaden om det t.ex. saknas aktörer. Däremot kvarstår den potentiella effekten av tillkommande möjligheter. Det är sålunda viktigt att notera att tillskapande av rättigheter för enskilda är långt mindre problematiska än att begränsa dem.
Om upphandling av passagerartrafiktjänster på järnväg skall vidtas måste tillämpliga regler om offentlig upphandling iakttas. I det hänseendet torde det finnas ytterligt små möjligheter att reservera kontrakt till statligt ägda företag utan att andra järnvägsföretag skulle beredas möjlighet att lämna anbud.
En modell som innefattar kompletterande upphandling av järnvägstrafik genom någon form av nationellt trafikförsörjningsprogram är i förhållande till monopolisering långt mindre problematisk från rättslig synpunkt. Komplettering med beslut om trafikplikt där trafik ej förekommer möter inga hinder beträffande
Bilaga 8 SOU 2015:110
62
näringsfrihets- eller egendomsrättsintressena. Det kan emellertid inte uteslutas att utformningen av sådan upphandlad trafik indirekt eller t.o.m. direkt kan påverka existerande kommersiell passagerartrafik på järnväg. Därigenom aktualiseras samma rättsliga överväganden som gäller vid samexistensen mellan samhällsstödd och kommersiell regional trafik som beslutas inom ramen för RKM:s verksamhet. Det kan inte hållas för uteslutet att en sådan modell vore möjlig att genomföra, allt under beaktande av de skyddsintressen som omnämnts här ovan.
Vad gäller ny och tekniskt sett åtskild infrastruktur i form av höghastighetsbanor där det i dag saknas aktörer (och infrastruktur) och som från början inte är öppen för konkurrens föreligger i princip valmöjligheter beträffande marknadstillträdesmodellen. I sådana fall krävs dock en anpassning av järnvägslagstiftningen eftersom den i dagsläget inte gör skillnad på skilda former av infrastruktur.
Bilaga 8
63
1 Uppdraget
Uppdraget omfattar att särskilt bedöma SJ AB:s roll och vilka förutsättningar som finns att ge företaget någon form av särställning som operatör med ett direkttilldelat ”samhällsuppdrag” som innebär att övriga järnvägsföretag inte tillåts att få konkurrera om utförandet av samhällsuppdragen. Bedömningen skall sålunda ta hänsyn gällande EU-rättsliga bestämmelser, men även den nationella situationen i Sverige med en konkurrensutsatt nationell marknad för persontrafik.
2 Översiktlig probleminventering gällande samhällsuppdrag
Den hypotetiska frågeställningen som anges i denna del av uppdraget handlar om huruvida det är förenligt med gällande rätt att ge en ensamrätt till SJ AB (SJ) såsom varande statligt ägt bolag att ensamt utföra uppdraget att bedriva allmän trafik på basis av ett beslut om allmän trafikplikt och/eller samhällsstödd interregional trafik.
I sammanhanget skall konstateras att det i Sverige råder fri konkurrens på spåren, varvid inget järnvägsföretag som utgångspunkt har företräde framför något annat företag. Ej heller har kollektivtrafiken någon företrädesrätt till spårkapacitet i förhållande annan kommersiell passagerar- eller godstrafik. Frågan gäller alltså inte huruvida det är rättsligt möjligt att återmonopolisera hela järnvägsnätet, utan huruvida det inom ramen för tilldelning av avtal om allmän trafik är möjligt att endast ge ett sådant uppdrag till SJ AB.
Som ett alternativ till att tilldela SJ uppdraget att bedriva allmän trafik på upphandlade sträckor ska även från rättslig synpunkt utredas gränserna för möjligheterna
För ägaren till SJ (staten) att ålägga bolaget att bedriva trafik på sträckor som i dag inte omfattas av allmän trafikplikt eller som upphandlas genom koncession;
För staten att mot ersättning ingå avtal med SJ att göra ytterligare stopp vid vissa stationer som inte betjänas i dag eller mot ersättning acceptera länstrafiken periodkort på delsträckor;
Bilaga 8 SOU 2015:110
64
För staten att upphandla ny trafik (t.ex. höghastighetsbanor) genom tjänstekoncession.
3 Ensamrätt till avtal om allmän trafik (regional kollektivtrafik)
Inom området regional kollektivtrafik är det viktigt att beakta att det inom unionen kan finnas skilda sätt på vilka kollektivtrafiken är organiserad, vilket påverkar bedömningen av den här aktuella frågeställningen. Om kollektivtrafik inte har öppnats för konkurrens blir frågan huruvida det är rättsligt möjligt att bibehålla ett sådant system. I de fall där marknaden öppnats för konkurrens och där lagstiftningen föreskriver öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden för tilldelning av ensamrätter och ingående av avtal om allmän trafik blir frågan i stället huruvida det är möjligt att återgå till en monopoliserad marknad utan konkurrensutsatt tilldelningsförfarande (t.ex. genom direkttilldelning eller genom lagfästa ensamrätter för verksamheten).
I det senare fallet uppkommer en rad följdkomplikationer som inträder i så gott som alla fall där tidigare monopoliserade marknader liberaliseras. Åtgärden att öppna upp marknader medför ofta att handeln mellan medlemsstater utvecklas avsevärt genom att t.ex. järnvägsföretag bedriver verksamheter i flera medlemsländer. Att i efterhand monopolisera en sådan marknad kommer tvivelsutan att medföra att en sådan åtgärd skulle påverka handeln mellan medlemsländer negativt i det kan anses svårförenligt med bestämmelserna om fri rörlighet i artikel 58 samt avdelning VI (art. 90–100) FEUF om den gemensamma transportpolitiken.
Beträffande såväl frågan om bibehållande av monopol som återgång till det samma gäller det sålunda att beakta de regler som gäller beträffande upprättandet av den gemensamma transportpolitiken. I detta hänseende framgår av artikel 91 FEUF, jfrd med artikel 100 FEUF, att det med beaktande av transportfrågornas särskilda karaktär inom unionen skall fastställas gemensamma regler för internationella transporter på järnväg till eller från en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier samt de villkor under vilka utomlands hemmahörande transportföretag får utföra transporter inom en medlemsstat. Det
Bilaga 8
65
blir därför relevant att beakta sekundärlagstiftningen på järnvägsområdet tillsammans med de svenska reglerna om kollektivtrafik och järnvägstrafik.
3.1 Tilldelningsprinciper för avtal om allmän trafik inom EU
Genom att öppna marknaden för kollektivtrafik blir det som utgångspunkt inte längre möjligt att begränsa möjligheterna för kollektivtrafikföretag i andra medlemsländer att lämna anbud, vilket innebär att handeln mellan medlemsstaterna utvecklats avsevärt, något som i sig torde vara ett led i realiseringen av EU:s inre marknad.
Det har emellertid inte skett någon fullharmonisering av lagstiftningen inom EU gällande tilldelning av avtal om allmän trafik. Synbarligen har detta sin förklaring i att det i äldre tid endast i mycket begränsad omfattning förekommit möjligheter till konkurrens om sådana kontrakt och att kollektivtrafik i allt väsentligt varit ett samhällsåtagande som utförts av det allmänna direkt eller genom dess helägda organisationer. Utvecklingen har emellertid medfört skillnader i de nationella förfaranden som tillämpas, vilket i sin tur medfört rättslig osäkerhet i fråga om kollektivtrafikföretagens rättigheter och de behöriga myndigheternas skyldigheter. Regler om hur eller under vilka omständigheter tilldelning av avtal om allmän trafik existerade inte i äldre rätt1, varför det fanns ett stort behov av uppdatering av EU:s regelverk på detta område.
Enligt EU:s kollektivtrafikförordning (KolltrF)2 framhålls därför att kollektivtrafiken är organiserad på olika sätt i medlemsstaterna. Av det skälet bör de behöriga myndigheterna fortsatt ha möjlighet att direkttilldela avtal om allmän trafik för järnvägstrafik. Detta bör ställas i kontrast till faktum att flera medlemsstater vid tilldelning av ensamrätt och avtal om allmän trafik, enligt KolltrF, åtminstone inom delar av sin kollektivtrafikmarknad, har infört lagstiftning som grundas på öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden (skäl 6). Sverige tillhör en av dessa stater.
1 Jfr rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156, 28.6.1969, s. 1–7. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, EUT L 315, 3.12.2007, s. 1–13 (härefter; ”Kollektivtrafikförordningen”).
Bilaga 8 SOU 2015:110
66
Det följer av KolltrF en rättighet för lokala behöriga myndigheter (i Sverige: regionala kollektivtrafikmyndigheter, RKM) avseende allmännyttiga tjänster att välja sitt kollektivtrafikföretag i samband med tilldelning av avtal om allmän trafik. Denna rättighet tar emellertid sikte på förhållandet att det allmänna ansvarar fullt ut för tillhandahållandet av kollektivtrafik – inte enbart förvaltning av infrastrukturen, utan även dess direkta drift. Härigenom är det inte förbjudet enligt EU-rätten att ha en monopoliserad kollektivtrafik inom en medlemsstat, även om den innebär att trafiken organiseras i skilda juridiska personer inom ramen för monopolet.3
KolltrF möjliggör i det hänseendet, och i vissa avgränsade fall, direkttilldelning av avtal om allmän trafik för järnvägstrafik (p. 26). Med direkttilldelning avses i detta sammanhang att tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag sker utan konkurrensutsatt anbudsförfarande (artikel 2 h KolltrF). Den inledande frågan blir därmed när RKM kan direkttilldela ett avtal om allmän trafik. Svaret är i allt väsentligt att det kan ske när verksamheten bedrivs i egen regi. I andra fall föreligger en skyldighet att tillämpa ett konkurrensutsatt tilldelningsförfarande.
3.2 Kollektivtrafik i egen regi av behörig myndighet
Gällande kollektivtrafik på järnväg föreskriver KolltrF inledningsvis att medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa ett förfarande med trafik i egen regi. Sådan drift kan ske direkt genom att en behörig myndighet enskilt tillhandahåller trafiken eller gemensamt i grupp av myndigheter som själva tillhandahåller integrerad kollektivtrafik. Möjlighet ges även för myndigheten att genom direkttilldelning av avtal om allmän trafik uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som myndigheten/gruppen av myndigheter kontrollerar på samma sätt som sina avdelningar.4
Bedrivande av kollektivtrafik i egen regi förutsätter dock att sådan verksamhet inte är förbjuden i nationell lagstiftning. I svensk
3 Det skall noteras att detta avser upprätthållandet av en befintlig monopolordning och även om KolltrF inte förbjuder en återgång från konkurrensutsatt förfarande till monopol är en sådan åtgärd förenad med andra rättsliga hinder. Analysen av dessa ligger dock utanför ramen för detta uppdrag. 4 Möjligheten till beslut om drift i egen regi är härutöver föremål för begränsningar enligt artikel 5.2 a)- e) KolltrF.
Bilaga 8
67
rätt existerar inget direkt förbud mot att RKM skulle kunna bedriva trafik i egen regi, varför det är fullt tillåtet att göra detta såväl enligt nationell svensk rätt som EU-rätten.
En central fråga i detta sammanhang är när det skall anses att en verksamhet faktiskt bedrivs i egen regi. Genom EU-domstolens uttalade i Teckal gjordes klart att för ett förfarande skulle vara upphandlingspliktigt var det, enligt det vid den tidpunkten gällande upphandlingsdirektivet, i princip tillräckligt att avtalet hade slutits mellan, å ena sidan, en lokal myndighet, och, å andra sidan, en i förhållande till denna myndighet fristående juridisk person. Endast i det fallet att den lokala myndigheten, samtidigt, utövade en kontroll över den ifrågavarande juridiska personen motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning, och denna juridiska person bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den, skulle något annat kunna gälla.5
Avgörandet anses vara startpunkten på undantaget för upphandlingsplikt mellan upphandlande myndigheter och företag inom dess egen kontrollsfär eller verksamhet i egen regi, den s.k. in-house doktrinen. Avgörandet har sedermera bekräftats i EU-domstolens praxis.6 Osäkerheten har i viss mån bestått och genom 2014 års direktiv om upphandlingsregler i klassiska sektorn och försörjningssektorerna samt för koncessioner har regelverket förtydligats i gränsdragningsfrågan mellan interna och externa kontrakt och därigenom när upphandlingsskyldighet föreligger.7 I Sverige har de nya reglerna ännu inte trätt i kraft, men enligt förevarande
5 Mål C-107/98, Teckal Srl mot Comune di Viano och Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, REG [1999] s. I-8121, p. 50. 6 I Sverige gäller genom 2 kap. 10 a § LOU att från upphandlingsplikten undantas kontrakt mellan en upp-handlande myndighet och en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen (1991:900), om den upphandlande myndigheten utövar en kontroll över den juridiska personen eller den gemensamma nämnden som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet), och den juridiska personen eller den gemensamma nämnden bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den (verksamhetskriteriet). Någon motsvarande bestämmelse finns inte i LUF. Se även prop. 2011/12:106 s. 56. 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 65–242, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG, EUT L 94, 28.3.2014, s. 243–374.
Bilaga 8 SOU 2015:110
68
lagrådsremiss avser regeringen föreslå riksdagen att direktivets regler härom införlivas i svensk rätt fr.o.m. 2016.8
Det ligger förvisso inte ramen för uppdraget att mera i detalj analysera gränsdragningsfrågan för interna kontrakt, men så mycket kan konstateras att SJ inte kan betraktas som ett företag som RKM utöver kontroll över. SJ ägs till 100 % av svenska staten och är ett affärsdrivande företag. Härigenom måste SJ likställas med andra externa järnvägsföretag.
Sammantaget skall därför framhållas att även om myndigheter och staten sedda tillsammans i vid mening skulle kunna anses representera det allmänna är det inte möjligt att uppdrag till t.ex. SJ AB som drift i egen regi. Det måste vara RKM:s egen regi som avses, som utvecklats här ovan. SJ är ett kommersiellt järnvägsföretag som förvisso är ägt av svenska staten. Ägaransvaret för SJ utövas av Finansdepartementet och SJ måste sålunda i det hänseendet jämställas med andra kommersiella järnvägsföretag.
3.3 Tilldelning av avtal om allmän trafik till järnvägsföretag som RKM inte kontrollerar
Som utgångspunkt gäller att i alla övriga fall när myndigheten anlitar en tredje part än ett internt företag finns en skyldighet jml. art. 5.3 KolltrF att iaktta ett konkurrensutsatt anbudsförfarande vid tilldelning av avtal om allmän trafik. Det konkurrensutsatta anbudsförfarandet skall vara öppet för alla företag, det ska vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. KolltrF möjliggör förvisso att det efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan föras förhandlingar i enlighet med dessa grundprinciper för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt. Det finns härtill ett antal undantag till kravet på konkurrensutsatt anbudsförfarande, vilka skall utvecklas nedan.
Enligt artikel 5.1 i KolltrF anges uttryckligen de tidigare upphandlingsdirektiven (2004/17/EG och 2004/18/EG) är tillämpliga på tjänstekontrakt respektive offentliga kontrakt om trafik avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn, medan KolltrF är tillämplig på
8 Lagrådsremiss - Nytt regelverk om upphandling, 4 juni 2015, s. 373 ff.
Bilaga 8
69
tjänstekoncessioner för kollektivtrafik med buss- och spårvagn. Enligt direktiv 2014/24/EU (LOU-direktivet) gäller att KolltrF även fortsättningsvis ska tillämpas på avtal om allmän trafik och på tjänstekoncessioner för kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana. I syfte att klargöra förhållandet mellan LOU-direktivet och KolltrF anges därför i artikel 10 i) i LOU-direktivet att direktivet inte ska tillämpas på tjänstekontrakt som avser tillhandahållande av kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana. En likalydande bestämmelse finns även i artikel 21 g) i direktiv 2014/25/EU (LUF-direktivet) och i direktiv 2013/23/EU (LUK-direktivet) anges i artikel 10.2 att undantag görs från det direktivets tillämpningsområde för koncessioner för kollektivtrafik såsom det avses i KolltrF.
I stället gäller för dessa kontrakt att tilldelning även fortsättningsvis bör omfattas av KolltrF. Det framhålls i LOU- och LUF direktiven att medlemsstaterna bör, i den mån KolltrF tillåter nationell lagstiftning att avvika från de regler som fastställs i den förordningen, att i sin nationella lagstiftning kunna fastställa att avtal om allmän trafik i fråga om kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana ska tilldelas genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande (skäl 27 och skäl 35 i LOU- resp. LUF-direktiven).
I Sverige har regeringen behandlat frågan i lagrådsremissen om nytt regelverk om upphandling och där gjort bedömningen att undantagen i LOU- och LUF-direktiven för tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg eller tunnelbana inte bör genomföras i nuläget. Samma gäller även beträffande möjligheten till undantag i LUF-direktivet för koncessioner för kollektivtrafik.9
Tjänstekoncessioner är i dagsläget uttryckligen undantagna från upphandlingsdirektiven och upphandlingslagstiftningen. Sålunda har det hittills inte funnits något rättsligt krav på ett öppet konkurrensutsatt förfarande vid tilldelning av tjänstekoncessioner. Däremot måste allmänna EU-rättsliga principer om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet iakttas, åtminstone när det finns en unionsdimension för sådana koncessioner.
För kollektivtrafikens del är tjänstekoncessioner tämligen ovanliga i Sverige, med undantag för viss nattågstrafik och färjetrafik till Gotland och i stället används tjänstekontrakt i avtalsrelationen mellan
9 Lagrådsremiss - Nytt regelverk om upphandling, 4 juni 2015, s. 405 f. Se även Näringsdepartementets pro-memoria Tilldelning av koncessioner för kollektivtrafik, dnr N2014/5126/TE.
Bilaga 8 SOU 2015:110
70
RKM och järnvägsföretagen.10 I dag används dock koncessioner för vissa sträckor av Mälardalstrafik MÄLAB AB (Mälab).11 Tilldelningen för sådana kontrakt kommer i framtiden med all sannolikhet att bli föremål för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Vidare kommer det sannolikt inte att bli möjligt att direkttilldela avtal om allmän trafik som är av mindre värde eller omfattning eller som avser järnvägstransporter.12 Sverige avser sålunda tillämpa konkurrensutsatt anbudsförfarande för framtida kontrakt oavsett om dessa tilldelas såsom tjänstekontrakt eller tjänstekoncessioner.
3.4 Särskilt om gällande upphandlingskrav för avtal om allmän trafik
KolltrF utgör förvisso lex specialis framför de direktiv om upphandling som gäller inom unionen. Därtill finns, som ovan nämnts, tillämpningsbegränsningar för upphandingsdirektiven. Förordningen föreskriver att direkttilldelning i vissa fall kan tillämpas och att ett visst anbudsförfarande skall tillämpas i andra fall. KolltrF föreskriver dock inget om själva upphandlingsförfarandet, varvid stöd för hur detta skall genomföras får sökas i nationell lagstiftning om upphandling i allmänhet.
För Sveriges del finns regler härom återfinns i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). För svenskt vidkommande blir sålunda upphandlingsreglerna fullt tillämpliga i alla situationer när avtal om allmän trafik skall tilldelas, förutom när RKM, eller den enhet till vilken den delegerat sin uppgift, utför den allmänna trafikplikten i egen regi eller genom en fristående men kontrollera enhet.13
10 Se PM, dnr N2014/5126/TE, s. 14 f. 11 Tjänstekoncessioner används enligt Mälab för sträckorna Örebro – Eskilstuna – Stockholm, Norrköping – Kolmården – Nyköping – Stockholm, Sala – Västerås – Eskilstuna – Norrköping, Hallsberg – Katrineholm – Stockholm. Se www.malab.se. Lydelse 2015-07-07. 12 Se PM, dnr N2014/5126/TE. 13 Noteras bör att ett uppdaterat regelverk inom försörjningssektorn kommer att införas fr.o.m. 2016 i Sverige när försörjningsdirektivet införlivas i svensk rätt. Analysen här utgår dock från gällande rätt.
Bilaga 8
71
3.4.1 RKM i egenskap av upphandlande enhet
Enligt 2 kap. 23 § LUF avses med upphandling de åtgärder som vidtas av en upphandlande enhet i syfte att tilldela ett kontrakt eller att ingå ett ramavtal avseende bl.a. tjänster. Vidare gäller enligt 2 kap. 20 § LUF att med upphandlande enheter avses dels upphandlande myndigheter enligt 2 kap. 21 § LUF, dels sådana företag som
1. en upphandlande myndighet kan utöva ett bestämmande
inflytande14 över, eller
2. bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde
enligt 1 kap. 4–10 §§ LUF med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.15
Särskilt angående upphandlande myndighet avses därmed enligt 2 kap. 21 § LUF statliga och kommunala myndigheter, med vilka jämställs
1. beslutande församlingar i kommuner och landsting, och
2. offentligt styrda organ16, samt
3. sammanslutningar av en eller flera myndigheter enligt ovan-
stående.
Härigenom får det anses klarlagt att RKM, eller den enhet till vilken dess uppgifter är delegerade, utgör en sådan upphandlande enheter som omfattas av reglerna i LUF.
14 Enligt 2 kap. 20 § 2 st. LUF gäller att ett bestämmande inflytande skall anses finnas om en upphandlande myndighet, direkt eller indirekt, i förhållande till ett företag innehar mer än hälften av andelarna i företaget eller kontrollerar majoriteten av röstetalet på grund av aktieägande eller motsvarande eller kan utse mer än halva antalet ledamöter i företagets styrelse eller motsvarande ledningsorgan. 15 Särskilda rättigheter eller ensamrätter definieras i 2 kap. 20 § 3 st sådan ensamrätt eller rättigheter som beviljats enligt lag eller annan författning; begränsar rätten att utöva en sådan verksamhet som avses i 1 kap. 4–10 §§ LUF till ett eller flera företag; och som väsentligt påverkar andra företags möjligheter att bedriva samma typ av verksamhet. 16 Med offentligt styrda organ avses enligt 2 kap. 12 § LUF sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och 1) som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet; 2) vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet; eller 3) i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.
Bilaga 8 SOU 2015:110
72
3.4.2 Upphandlingskrav för järnvägstrafik
Avtal om allmän trafik betraktas som ett tjänstekontrakt om det inte utformas som en tjänstekoncession. Sådana avtal som gäller utförande av tjänster enligt bilaga 2 eller 3 till LUF, beroende av om de är s.k. A- respektive B-tjänster. Med A-tjänster avses tjänster, vilka är väl lämpade för gränsöverskridande handel. B-tjänster är, å andra sidan, sådana som är mindre väl lämpade för gränsöverskridande handel. Särskilda och mer flexibla upphandlingsregler gäller för B-tjänster.
Transporttjänster tillhör de s.k. försörjningssektorerna och det följer av 1 kap. 2 § LUF att lagen gäller för upphandling av varor och tjänster för verksamhet inom områdena bl.a. transporter. Enligt 1 kap. 8 § 1 st. LUF omfattas en transportverksamhet av LUF om den består av tillhandahållande eller drift av publika nät i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana. Sådana nät för transporttjänster skall anses finnas om tjänsten tillhandahålls enligt villkor som fastställts av en behörig myndighet och som avser linjesträckning, tillgänglig transportkapacitet, turtäthet och liknande förhållanden. Samtliga landtransporter omfattas av upphandlingsreglerna enligt bilaga 2, som generellt klassificeras som A-tjänster, med undantag av järnvägstransport som omfattas av kategori 18, vilka klassificeras som B-tjänster.
I förarbetena till LUF framhöll regeringen att det underliggande försörjningsdirektivet17 omfattar såväl tillhandahållande av, som drift av publika nät. Regeringen anslöt sig till betänkandet i det att den tidigvarande ordningen med trafikhuvudmännens tillhandahållande av sådana nät för transporter omfattades av försörjningsdirektivet och LUF. Ändringen som introducerades genom försörjningsdirektivet innebar att bestämmelsen om publika transportnät kom att jämställas med andra nät såsom gas, värme, el och vatten. Viktigt att notera därvidlag var att det inte enbart rör sig om förvaltning av själva nätet utan även tillhandahållande av transporttjänster samt drift av nätet. Härigenom ansåg regeringen
17 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, EUT L 134, 30.4.2004, s. 114–240.
Bilaga 8
73
att en trafikhuvudmans verksamhet att upprätthålla viss trafik omfattades av LUF.18
Traditionellt upphandlas sålunda spårbunden kollektivtrafik enligt LUF, alltmedan kollektivtrafik på vatten kan upphandlas enligt LOU.19
Regeringen noterade att vid tidpunkten för införandet av LUF hade de specifika reglerna om kollektivtrafik på EU-nivå ännu inte trätt i kraft och att det kunde förväntas särskilda regler angående främst undantag från upphandlingskravet gällande kollektivtrafik.20Undantagen till det allmänna upphandlingskravet har sedermera infördes genom KolltrF har emellertid inte föranlett några ändringar i LUF och bestämmelsen med innehåll att upphandlingskrav gäller i alla andra fall kvarstår därför och skall utredas mera ingående i det följande.
3.5 Allmänna undantag enligt KolltrF från upphandlingskravet
Det följer av KolltrF att kravet på konkurrensutsatt anbudsförfarande i vissa fall kan efterges, vilket i sådana fall möjliggör direkttilldelning av avtal om allmän trafik. Dessa undantag begränsas formellt tillämpningsområdet för LUF.
3.5.1 Undantag för avtal av mindre betydelse enligt EU-reglerna
För det första föreskrivs ett de minimis-undantag i artikel 5.4
KolltrF, genom vilket behöriga myndigheter, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning, får fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik när antingen det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till mindre än 1 000 000 EUR eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än 300 000 km om året. När det gäller ett avtal om allmän trafik som direkttilldelats ett litet eller medelstort företag som bedriver trafik med högst 23 fordon får dessa tröskelvärden höjas på så sätt att direkttilldelning
18 Prop 2006/07:128, s. 453. 19 Se Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 566. 20 Prop 2006/07:128, s. 453 f.
Bilaga 8 SOU 2015:110
74
får ske när antingen det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till mindre än 2 000 000 EUR eller när avtalet gäller kollektivtrafik på mindre än 600 000 kilometer om året. Om dessa tröskelvärden överstigs måste alltså det konkurrensutsatta anbudsförfarandet tillämpas.
Dessa specialregler har direkt effekt i Sverige, vilket bl.a. innebär att tröskelvärdena för direkttilldelning enligt LUF inte är tillämpliga för sådana avtal som omfattas av dessa regler. Om de minimis-undantaget däremot inte är tillämpligt blir det aktuellt att beakta tröskelvärdena i LUF.
3.5.2 Undantag för avtal om nödåtgärder enligt EU-reglerna
För det andra finns ett undantag för nödåtgärder. Det följer av artikel 5.5 KolltrF att sådana får vidtas vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana störningar. Nödåtgärden skall i sådana fall bestå i en direkttilldelning, en formell överenskommelse om utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt. Nödåtgärderna är i vart måste vara tidsbegränsade, varvid det föreskrivs att en direkttilldelning, en utvidgning av ett avtal om allmän trafik eller ett åläggande om ett sådant avtal som nödåtgärd får inte överstiga två år. Kollektivtrafikföretaget skall även rätt att överklaga beslutet om åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt.
Beslut om åläggande om att bedriva kollektivtrafik har inte tagits i svensk lagstiftning, varigenom det inte är möjligt för RKM att framtvinga kollektivtrafik vid trafikstörning eller vid risk för detta. Det nationella förfarandet i Sverige bygger sålunda på frivillighet gällande nödåtgärder. I beredskapshänseende torde det kunna ifrågasättas om detta är en lämplig ordning. Om möjlighet till åläggande införs i svensk rätt måste dock även effektiva rättsmedel och tillämpningsföreskrifter införas.
Bilaga 8
75
3.5.3 Undantag för kollektivtrafik på järnväg enligt EU-reglerna
För det tredje finns ett allmänt undantag om kollektivtrafik på järnväg. Sålunda stadgas i artikel 5.6 KolltrF att om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning får de behöriga myndigheterna fatta beslut om direkttilldelning av avtal om allmän trafik som rör järnvägstransport. En begränsning i undantaget gäller emellertid annan spårbunden trafik som tunnelbana och spårvagnar. Härtill gäller att löptiden för sådana avtal får ingås för en period om maximalt 10 år.
I Sverige existerar inget uttryckligt förbud mot direkttilldelning av kollektivtrafik på järnväg. Genom LUF existerar däremot ett påbud om upphandlingsplikt för dessa kontrakt. Förvisso kan hävdas att de sanktioner som följer av otillåtna direktupphandlingar jml. 16–17 kap. LUF medför att det i rättslig mening torde vara omöjligt att kringgå reglerna enbart med hänvisning till att det otillåtna alternativa förfaringssättet inte är uttryckligen förbjudet.
En ändamålstolkning av EU-rätten, sedd i ljuset av den svenska nationella lagstiftningen, torde ge vid handen att det enligt nationell rätt inte är tillåtet att direkttilldela avtal om allmän trafik på järnväg när detta inte sker i den behöriga myndighetens egen regi. Rättsläget får därför anses vara klarlagt i detta hänseende.
3.6 Särskilt om regler om löptider för avtal om allmän trafik
Det följer av artikel 4.3 KolltrF att löptiden för avtalen om allmän trafik i allmänhet inte får överstiga 15 år för persontransporter på järnväg eller annat spårburet transportsätt (gäller även för upphandlat förfarande). Om ett avtal om allmän trafik gäller flera olika transportsätt och transporterna på järnväg eller annat spårburet transportsätt står för mer än 50 % av de ifrågavarande tjänsternas värde, är löptiden tillika begränsad till 15 år, vilket innebär en avvikelse från de maximala 10 år som gäller för busstransporter.
Löptiden får emellertid utökas till 22,5 år för järnvägstrafik vid såväl upphandlad som direkttilldelade avtal om allmän trafik om det med hänsyn till villkoren för tillgångarnas värdeminskning så är behövligt samtidigt som kollektivtrafikföretaget tillhandahåller tillgångar som både är betydande i förhållande till de totala tillgångar
Bilaga 8 SOU 2015:110
76
som är nödvändiga för att bedriva den persontrafik som avtalet om allmän trafik gäller och huvudsakligen är knutna till de persontransporttjänster som omfattas av avtalet. Samma förlängda löptid gäller även om det är motiverat genom de kostnader som uppstår på grund av ett särskilt geografiskt läge, men då enbart för de yttersta randområdena.
Ännu längre löptider för avtal om allmän trafik är också möjliga om det är motiverat genom amortering av kapital i samband med exceptionella investeringar i infrastruktur, rullande materiel eller fordon och om avtalet om allmän trafik tilldelas genom ett rättvist konkurrensutsatt anbudsförfarande. I sådana fall krävs, för att säkerställa öppenhet, att den behöriga myndigheten inom ett år efter det att avtalet ingåtts tillställer kommissionen avtalet om allmän trafik samt uppgifter som motiverar den längre löptiden. Det maximala löptiden för direkttilldelade kontrakt är därmed 22,5 år.
Reglerna om löptid för avtal om allmän trafik har inte intagits i svensk rätt. Sålunda innehåller lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (KolltrL) inga direkta bestämmelser om löptid i 3 kap. KolltrL angående avtal om allmän trafik. Det finns heller inga indirekta bestämmelser som såsom tidshorisonter för regionala trafikförsörjningsprogram i 2 kap. KolltrL. Härigenom tillämpas alltså de ovan nämnda bestämmelserna som följer av EU-reglerna.
3.7 Upphandlingskrav vid trafik utanför Kollektivtrafiklagens tillämpningsområde
En särskild som må uppkomma i samband med samhällsuppdrag är om staten kan åberopa den s.k. in-house doktrinen för andra sträckor än de som omfattas KolltrF och KolltrL. Här skulle i så fall argumentet vara att staten – förvisso genom sitt helägda järnvägsbolag – i egen regi vidtar utför någon sådan form av trafik. Det kommer emellertid att bli mycket svårt att åberopa Teckal-undantaget eftersom det mest sannolikt kommer att falla på verksamhetskriteriet.
I Cabotermo uttalade EU-domstolen att kravet på att den ifrågavarande personen skall bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den har särskilt till syfte att säkerställa att upphandlingsdirektivet är tillämpligt i det fall då ett företag som kontrolleras av en eller flera myndigheter är aktivt på marknaden och således kan konkurrera
Bilaga 8
77
med andra företag. Domstolen framhöll att ett företag inte nödvändigtvis berövas sin handlingsfrihet endast på grund av att de beslut som berör företaget kontrolleras av den myndighet som innehar det, om företaget fortfarande kan utöva en betydande del av sin ekonomiska verksamhet tillsammans med andra aktörer. Vidare krävs enligt praxis att företagets tjänster huvudsakligen är avsedda enbart för denna och detta anses i praktiskt hänseende ske om företaget huvudsakligen utövar verksamhet åt denna myndighet, och all annan verksamhet endast är av marginell karaktär. Huruvida så är fallet följer av en analys av alla omständigheter, såväl kvalitativa som kvantitativa.21
Även om det ovanstående självfallet behöver undersökas in casu torde det inte föreligga några tvivel om att SJ inte uppfyller verksamhetskriteriet. SJ bedriver från staten fristående verksamhet i konkurrens med andra aktörer och det följer av SJ:s egen affärsidé att bolaget ska erbjuda marknadens mest kundnära och hållbara tågresande i egen regi och i samarbete med andra.22
Däremot hindrar inte upphandlingsrätten att sträckor som i dag inte betjänas med trafik upphandlas genom koncessioner eller incitamentskontrakt, vilket potentiellt sett kan ge en låg finansiell exponering för staten, men likafullt tillräcklig för att etablera trafik. Som ovan nämnts förklaras behovet av upphandling av den i dag fullständigt liberaliserade marknaden.
3.8 Framtida svenska regler om konkurrensutsatt anbudsförfarande
Enligt gällande rätt upphandlas, som ovan nämnts, spårbunden kollektivtrafik enligt nu gällande 15 kap. i LUF. I allt väsentligt är de materiella reglerna likalydande i 15 kap. LOU, vilket innebär att det finns krav i svensk rätt på konkurrensutsatt anbudsförfarande, låt vara att de mer flexibla reglerna därigenom kan tillämpas. Så mycket är dock klart att det inte kommer att vara möjligt enligt nu gällande rätt i Sverige att direkttilldela avtal om allmän trafik till SJ.
21 Mål C-340/04, Carbotermo SpA och Consorzio Alisei mot Comune di Busto Arsizio och
AGESP SpA, REG 2006, s I-4137, p. 60–64. 22 Uppgift från SJ:s webbplats, elektronisk resurs: www.sj.se, lydelse 2015-11-08.
Bilaga 8 SOU 2015:110
78
3.8.1 Fortsättningsvis krav på upphandling av tjänstekontrakt
För framtiden har problemet för svenskt vidkommande varit att KolltrF hänvisar till upphandlingsdirektiven gällande kollektivtrafik med buss eller spårvagn. Om det däremot gäller tjänstekontrakt eller tjänstekoncessioner följer av KolltrF att upphandlingsdirektiven inte är tillämpliga, varvid tilldelningen av sådana kontrakt skall ske i enlighet med artikel 5 i KolltrF.
Regeringen har framhållit att det finns behov av kompletterande lagstiftning och att bestämmelser bör införas som reglerar förfarandet vid konkurrensutsättning av tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten enligt artikel 5.3 KolltrF. På basis av att Sverige redan i dag har en konkurrensutsatt kollektivtrafikmarknad anses det finnas behov av fortsatt liknande krav på konkurrensutsatt anbudsförfarande.23
KolltrF reglerar inte vilket konkret upphandlingsförfarande som skall tillämpas på nationell nivå – endast att det skall vara fråga om ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Regeringen anser dock att det är olämpligt att låta RKM utforma egna upphandlingsförfaranden inom ramen för det allmänna kravet på konkurrensutsättning och anbudsgivning. I stället anses det mest ändamålsenligt att utforma regleringen så att tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik på järnväg och tunnelbana kan tilldelas på liknande sätt som i dag, inte minst i beaktande av att nuvarande system har ansetts fungera ganska bra. Mot denna bakgrund kommer tilldelning av tjänstekontrakt i framtiden mest sannolikt att omfattas av 19 kap. i de nya upphandlingslagarna som föreslås träda i kraft 2016. Upphandlingarna kommer därigenom även framgent att genomföras enligt den nya lagen på försörjningsområdet.24
3.8.2 Inga undantag för direkttilldelning av kontrakt av mindre värden eller järnvägstrafik
En i detta sammanhang viktig fråga är om det i Sverige anses lämpligt att nyttja möjligheten till direkttilldelning enligt KolltrF. Regeringens bedömning är emellertid att det bör införas en ny bestämmelse i
23Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 559 ff. 24Ds 2014:25, Nya regler om upphandling, s. 564 ff.
Bilaga 8
79
KolltrL innebärande att avtal om allmän trafik i form av tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten inte får direkttilldelas med stöd av artikel 5.4 (kontrakt av mindre värde) eller 5.6 (undantag för Jvg i allmänhet) i KolltrF. Detta innebär dock att reglerna i artikel 5.2 KolltrF (egen regi) och undantaget för nödåtgärder i artikel 5.5 KolltrF kommer att kvarstå. Regeringen föreslår att åtminstone det sistnämnda undantaget tydliggörs i svensk lagstiftning.
3.9 Sammanfattande bedömning av samhällsuppdrag till SJ
Det ovan anförda leder till slutsatsen att det enligt gällande regelverk inte är möjligt att till SJ ge ett samhällsuppdrag om kollektivtrafik, vare sig den är regional eller ej. Nationell svensk rätt hindrar i dagsläget sådan tilldelning och några undantag till denna regel kommer mest sannolikt inte att införas för framtida kontrakt. I framtiden kommer även tjänstekoncessioner att konkurrensutsättas, varför det heller inte kommer att vara möjligt att tilldela sådan koncession till SJ utan ett föregående konkurrensutsatt anbudsförfarande.
4 Bedömning av specifika frågeställningar
4.1 Möjligheten till begränsning av konkurrensen mellan operatörer
Inom uppdraget ingår det att besvara huruvida EU-regelverket tillåter att Sverige begränsar konkurrensen mellan operatörer till att endast avse konkurrens om spårkapacitet, dvs. att järnvägstrafikföretagen endast har möjlighet att utföra trafik som upphandlas av RKM, eller en återinrättad Rikstrafikhuvudman som organiserar och upphandlar all interregional trafik som inte kommer till stånd av RKM. Innebörden i detta tänkta scenario skulle alltså vara att all trafik (eller åtminstone ett basutbud därav) skulle vara samhällsorganiserad oavsett om den delvis skulle kunna drivas under rent kommersiella villkor.
Frågeställningen berör de situationer som inte omfattas av tillämpningsområdet för KolltrF där KolltrL inte är tillämplig, dvs.
Bilaga 8 SOU 2015:110
80
kollektivtrafik på järnväg som i allt väsentligt betecknas som interregional, eller åtminstone inte regional. Utgångspunkten har i Sverige varit den att sådan trafik så långt som möjligt skall vara kommersiell och att samhällsstödd sådan trafik endast skall avse sträckor, där de kommersiella intressena inte har möjlighet/saknar kommersiella intressen att erbjuda transporttjänster.25
Enligt tidigare ordningar har även den interregionala trafiken varit föremål för monopol, medan detta har avvecklats i Sverige och utgångspunkten i dagsläget är att den såväl kollektivtrafik som övrig trafik på järnväg är fullt öppen för konkurrens, dvs. järnvägsföretagen konkurrerar fritt om tilldelning av tåglägen för sådan trafik. I så måtto har Sverige redan genomfört en liberaliserad järnvägsmarknad i linje med vad som synes vara målsättningarna med EU:s inre järnvägsmarknad. Sverige har gått snabbare fram och längre än andra medlemsstater.
Det kommer därför att bli mycket svårt – om alls möjligt – i rättsligt hänseende att återgå till en reglerad marknad där det allmänna intervenerar i marknadsprocessen och begränsar näringsfriheten. I allt väsentligt framstår det ytterst osannolikt att lagstiftaren skulle kunna åberopa det angelägna allmänna intresse som i sådana fall enligt 2 kap 17 § regeringsformen (skyddet för näringsfriheten) jfrd med 2 kap. 15 § regeringsformen (skyddet för äganderätten) särskilt när själva marknadsöppningen har motiveras av det finns att allmänt intresse av motsatsen. Reversering av liberaliserade marknader är förenade med mycket stora problem inte bara med hänsyn till grundläggande rättigheter, utan även med hänsyn till reglerna om den inre marknaden. Det är därför högst osannolikt att en sådan återgång vore förenlig med såväl svensk intern konstitutionell rätt som EU-rätten.
När det gäller sådana sträckor som tidigare togs om hand av den numera nedlagda och verksamhetsmässigt omorganiserade myndigheten Rikstrafiken ter sig saken annorlunda. De avtal som numera Trafikverket26 ingår för långväga trafik (t.ex. nattågstrafik till Norrland) bygger på förutsättningen att kommersiella aktörer inte på egen hand kan tillhandahålla den efterfrågade tjänsten. Under beaktande av statsstödsreglerna finns det sålunda möjligheter för
25 Se även Bilaga 7. 26 Trafikverket är i Sverige alltså behörig myndighet i EU:s kollektivtrafikförordnings mening gällande sådan kollektivtrafik som inte är regional. Jfr artikel 2 b) KolltrF.
Bilaga 8
81
det allmänna att stödja trafiken genom ett konkurrensutsatt upphandlingsförfarande. Det skall dock noteras att syftet med en sådan verksamhet är bereda förutsättningar för att den långsiktigt skall klara sig utan samhällsstöd. Sålunda har t.ex. Trafikverket ingått avtal om Norrlandstrafik enligt ett s.k. nettoavtal, vilket innebär att operatören behåller biljettintäkterna som därigenom får ett eget intresse av att resandet ökar.
4.2 Samhällsuppdrag utan upphandling till SJ
En särskild frågeställning är huruvida det vore möjligt för Sverige att ge SJ AB ett samhällsuppdrag utan upphandling och, om så vore fallet, om detta skulle kunna ske utan särskild ekonomisk ersättning som stadfästs i ett kontrakt mellan staten och SJ AB och som transparent visar vilka trafikuppgifter som avses.
4.2.1 Allmänt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Med denna frågeställning skall för det första konstateras att samhällsuppdrag av denna karaktär endast kan vara möjlig att tilldela för kontrakt för uppfyllande av tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (eng. services of general economic interest, SGEI). Frågeställningen i denna del innehåller flera delfrågor.
För det första gäller frågan om samhällsuppdraget, såsom det skisserats, skall betraktas vara av den karaktären att det är av allmänt ekonomiskt intresse. Förvisso kan stor del av den landbaserade trafiken anses utgöra ett allmänt ekonomiskt intresse. Så länge som det sköts av marknaden utan finansiellt stöd från staten torde detta inte vara något möter rättsliga hinder. Om däremot staten subventionerar trafiken i skilda hänseenden blir situationen en annan – inte minst om det skall anses utgöra ett otillåtet statsstöd.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan självfallet ta sig många uttryck och det primära i detta sammanhang torde inte vara huruvida tjänsterna skall ses som just allmänna och därtill ha ett särskilt ekonomiskt intresse – snarare blir frågeställningen lagligheten av det sätt på vilket sådana tjänster skall tillhandahållas samt lagligheten av att det allmänna helt eller delvis subventionerar tjänsterna.
Bilaga 8 SOU 2015:110
82
EU-kommissionen framhåller att sådana tjänster inte bara är förankrade i unionens gemensamma värderingar utan spelar även en central roll för att främja social och territoriell sammanhållning. Tjänsterna kan som utgångspunkt givetvis tillhandahållas av offentliga eller privata företag utan särskilt ekonomiskt stöd från myndigheter i medlemsstaterna.27
Grundvalen torde därför vara att medlemsstaterna söker en sådan lösning där tjänsterna kan tillhandahållas i konkurrens och på helt kommersiell grund, något som även är utgångspunkten för kollektivtrafik som inte är regional i Sverige. Utan att genomföra en djupare undersökning i frågan torde kunna förutsättas att en sådan lösning borgar för det mest effektiva utfallet. I förhållande till frågeställningen i denna del av utredningen torde därför samhällsuppdrag avseende järnvägstransporter – som tvivelsutan måste anses falla in under kategorin tjänst av allmänt ekonomiskt intresse – inte vara behövliga om marknaden redan tillfredsställer efterfrågan och att verksamheten samtidigt är kommersiellt hållbar.
En variant för att införa ett riksomfattande samhällsuppdrag skulle teoretiskt sett kunna vara att staten inom ramen för kollektivtrafik som inte är regional tilldelar koncessionsrättigheter förenade med ensamrätt och där ersättningen består i möjligheten att ta ut avgifter av resenärerna. I detta fall framstår det som osannolikt att koncessionsmodellen praktiskt sett skulle blir mera utbredd, eftersom förekomsten av kommersiell trafik i dag baseras på att det finns ekonomiska förutsättningar att uppnå målsättningen om tillhandahållande av transporter på kommersiell grund. På de sträckor där kommersiell trafik inte uppkommer av egen kraft och där samhället anser det vara behövligt att likafullt bedriva trafik tillkommer detta inom ramen för upphandlade avtal om allmän trafik av Trafikverket. Trots att tjänstekoncessioner i dagsläget är mycket sällsynta i Sverige förekommer de likafullt gällande viss nattågstrafik och färjeförbindelsen till och från Gotland.28
Saken kan emellertid te sig annorlunda när t.ex. passagerarunderlaget är för svagt för att upprätthålla ett trafikutbud på
27 Se Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4–14, p. 1. 28 Se Departementspromemoria, Tilldelning av koncessioner för kollektivtrafik, 17 december 2014, s. 15.
Bilaga 8
83
kommersiell grund eller när samhället anser att marknaden saknar förmåga att upprätthålla en sådan trafik som samhället behöver avseende kollektivtrafik. Såsom redan konstaterats är det inte möjligt att direkttilldela samhällsuppdrag till t.ex. SJ AB för avtal om allmän trafik – det kan endast ske vid drift i egen regi, eller enligt de i KolltrF intagna undantagsreglerna. I alla andra fall förutsätts ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Från och med 2016 kommer även mest sannolikt tjänstekoncessioner att bli föremål för upphandlingsförfarande.
Kommissionen har behandlat hur tjänster, som inte kan tillhandahållas på kommersiell grund utan endast om den berörda myndigheten erbjuder leverantören ekonomisk ersättning, skall hanteras i rättsligt hänseende. I avsaknad av särskilda unionsbestämmelser har Sverige som utgångspunkt i regel full frihet att själv besluta hur tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bör organiseras och finansieras.29
Därvidlag blir frågan om det enligt unionsrätten eller nationell svensk rätt till att börja med är möjligt att direkttilldela och, om så är fallet, vilka principer som måste gälla beträffande ersättningen för samhällsuppdraget.
När det gäller samhällsuppdrag utanför ramen för regional kollektivtrafik, t.ex. när det allmänna subventionerar viss långväga trafik är det heller inte möjligt enligt gällande nationell rätt att ge ett sådant uppdrag till SJ AB, eftersom det följer av LUF att upphandlingsplikt råder även för sådana tjänster. Det obligatoriska konkurrensutsatta anbudsförfarandet kommer i allt väsentligt att göra frågan om statsstöd överflödig, men icke desto mindre skall behandlas de allmänna principer som gäller vid samhällsstödd trafik. Hittills har möjligheterna till tilldelning av tjänstekoncessioner varit oreglerade och förvisso rättsligt tillåtna under beaktande av de allmänna EUrättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet samt principerna om proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Som ovan nämnts kommer även koncessioner att bli föremål för upphandling från och med 2016.
Sammantaget måste konstateras att det enligt en kombination av unionsrätten och svensk nationell rätt inte är förenligt med
29 Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT C 8, 11.1.2012, s. 4–14, p. 2.
Bilaga 8 SOU 2015:110
84
gällande rätt att direkttilldela ett samhällsuppdrag till SJ AB, oavsett om detta gäller regional kollektivtrafik enligt KolltrL eller annan kollektivtrafik.
4.3 Kollektivtrafik i förhållande till statsstödsreglerna
Det konstateras i KolltrF att kollektivtrafik utgör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med artikel 14 FEUF och att företag som anförtros att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 FEUF ska vara underkastade reglerna i funktionsfördraget – särskilt konkurrensreglerna – i den mån detta inte hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
Vidare framhålls att artikel 93 FEUF föreskriver att stöd är förenligt med fördragen, om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Artikeln är lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF.
Så länge som det är fråga om ersättning för avtal om allmän trafik i den mening som anges i KolltrF kommer den ersättning som utges från det allmänna till järnvägsföretag som behörig myndighet tecknat avtal med att vara förenligt med unionsrätten och därmed inte utgöra ett otillåtet stöd.
4.3.1 Ersättning för åtaganden om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster
Reglerna om statsstöd i artikel 107 FEUF är i princip inte tillämpliga på ersättningar som utbetalas eller andra ersättningsmodeller (t.ex. rättigheten att ta ut avgifter av andra företag) om detta är en kompensation för ett åtagande om tillhandahållande av allmännyttiga tjänster med anledning av kompensationen i sådana fall inte kan betraktas såsom utgörande en fördel. EU-domstolen har framhållit att
En statlig åtgärd omfattas […] inte av [artikel 107.1 FEUF] om den skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla offentliga nyttigheter, medan den i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och
Bilaga 8
85
således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag.30
Det är emellertid inte tillräckligt att för att undgå bedömningen enligt statsstödsreglerna att det är fråga om en skyldighet som ålagts ett företag och att ersättningen gäller kompensation för skyldigheten, ett otillbörligt gynnande kan likafullt ske genom att det allmänna beviljar överkompensation, varför ett antal kriterier måste vara uppfyllda för att
Sålunda anförde EU-domstolen i Altmark31 att offentligt stöd (som det målet syftade till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik) inte omfattas av statsstödsreglerna i de fall då detta stöd skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra allmän trafikplikt. Vid tillämpningen av detta kriterium måste följande villkor vara uppfyllda:
1. Det mottagande företaget skall faktiskt ha ålagts skyldigheten (s.k. entrustment act) att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.
2. De kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas skall vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt.
3. Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av dessa skyldigheter.
4. När det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt
30 Se mål C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl mot Giuseppe Calafiori, REG 2006, s. I-02941, p. 60 och de förenade målen C-34/01 till C-38/01, Enirisorse SpA mot Ministero delle
Finanze, REG 2003, s. I-14243, p. 31, Se även mål C-53/00, Ferring SA mot Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), REG 2001, s I-9067, Mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, i närvaro av Oberbundesanwalt beim Bundes-verwaltungsgericht, REG 2003, s. I-7747. 31 Mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, i närvaro av Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, REU [2003] s. I-7747. Se även Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om
Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, 26.4.2012, s. 8–13.
Bilaga 8 SOU 2015:110
86
upphandlingsförfarande, skall storleken av den nödvändiga ersättningen ha fastställts på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsamkats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten.
Om kriterierna är uppfyllda så kommer kompensationen för åtagandet inte att falla under artikel 107.1 FEUF. I praktiken har det i doktrinen ansetts vara mycket svårt att uppfylla dessa kriterier om tilldelningen av kontraktet inte är föremål för ett öppet och konkurrensutsatt anbudsförfarande. I sådana fall kan det vara svårt att hävda att den upphandlande myndigheten verkligen har vinnlagt sig om att erhålla bästa marknadspriset, varigenom risken ökar påtagligt för att ersättningen i sådana fall betraktas som en förmån enligt artikel 107.1 FEUF.
Icke desto mindre kan vissa kompensationer som det allmänna, ger och där Altmarkkriterierna inte till fullo är uppfyllda, trots allt vara förenliga med unionsrätten i enlighet med artikel 106.2 FEUF.32Däremot säger analysen av statsstödsfrågan mycket litet om själva tilldelningen av ensamrätten, som frågan i denna del av utredningen avser. Det har redan konstaterats att om ett avtal om allmän trafik skulle utformas som ett tjänstekontrakt – oavsett om dessa utgör s.k. produktionsavtal eller incitamentsavtal – så träffas detta av upphandlingsreglerna, vilket omöjliggör en direkttilldelning av sådana kontrakt.
Därtill skall även läggas de betänkligheter som uppkommer i ändamålshänseende av en sådan ordning i förhållande till de
32 Se Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187, 26.6.2014, s. 1–78. Se även Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, 2012/21/EU: Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [delgivet med nr K(2011) 9380], EUT L 7, 11.1.2012, s. 3–10 och Meddelande från kommissionen – Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011, EUT C 8, 11.1.2012, s. 15–22.
Bilaga 8
87
allmänna målsättningarna om ett öppet tillträde till järnvägsnätet, vilket även skulle stå i strid mot de föreslagna ändringarna i JvL. Bl.a. föreligger förslag, såsom en vidare anpassning till det gemensamma europeiska järnvägsområdet, beträffande tillträdesrätten i 5 kap. 2 § JvL att ett järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz skall har rätt att utföra och organisera trafik på svenska järnvägsnät. Även andra fysiska eller juridiska personer med hemvist eller säte i en stat inom EES eller i Schweiz, som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av infrastrukturkapacitet och som uppfyller de krav som uppställts av infrastrukturförvaltaren med stöd av 6 kap. 5 a § JvL, skall ha rätt att organisera trafik på svenska järnvägsnät.33
Det föreligger redan i dag sålunda rättsliga hinder för att direkttilldelning av kontrakt till SJ. Denna ordning kommer med all sannolikhet att bestå i framtiden.
Kvarstår gör frågan om det skulle vara möjligt att tilldela SJ ensamrätt genom ett avtal om tjänstekoncession. I dagsläget är detta ett område inom kollektivtrafik som väsentligen är oreglerat med undantag för kravet på hänsynstagande till de unionsrättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och öppenhet samt principerna om proportionalitet och ömsesidigt erkännande. I Sverige kommer emellertid att införas allmänna regler om tilldelning av koncessioner genom den föreslagna lagen om upphandling av koncessioner.34Näringsdepartementet har genom en promemoria under december 2014 föreslagit ändringar till den ännu inte antagna lagen med innehåll att det vid tilldelning enligt artikel 5 i KolltrF av koncessioner för kollektivtrafik skall bestämmelserna i 15 kap i förslaget till lag om upphandling av koncessioner tillämpas.
4.4 Modell med förändrat marknadstillträde för all trafik
I uppdraget ingår även att särskilt utreda om ett förändrat marknadstillträde med upphandling av all persontrafik skulle kunna göra det lättare att hantera ett eventuellt samhällsuppdrag (om än
33 Se Ds 2014:21, Ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. 34 Se SOU 2014:69.
Bilaga 8 SOU 2015:110
88
kanske inte exklusivt för SJ AB). I detta hänseende berör alltså inte godstrafiken.
Ett förändrat marknadstillträde kan ske på olika sätt och i olika grad. Utgångspunkten i dag är det fria marknadstillträdet och i rättsligt hänseende är det av vikt att beakta på vilket sätt och vilken omfattning som en sådan förändrad modell kan inskränka den i dag liberaliserade marknaden. I fokus kommer därmed att stå existerande aktörers möjligheter att fortsätta bedriva sin fria näringsverksamhet, men även möjligheterna för andra företag inom EU att etablera verksamhet.
Alternativet att upphandla all trafik bygger på förutsättningen att staten intar en huvudmannaroll för all annan trafik än regional kollektivtrafik (som är reglerad i särskild ordning) dock ej internationell tågtrafik (som är reglerad genom reglerna om marknadstillträde i EU-rätten). En möjlighet för staten är att inta ett principalansvar för den interregionala nationella trafiken i Sverige. I Sverige råder emellertid för denna form av kollektivtrafik fritt marknadstillträde och en återgång till att staten skulle ha absolut monopolrätt till sådan trafik i den meningen att endast staten skulle ha exklusiv rätt att organisera all sådan persontrafik kommer att medföra stora rättsliga problem såväl enligt nationell konstitutionell rätt som enligt EU-reglerna om fri rörlighet. I sådana fall blir det fråga om en de-liberalisering av det fria marknadstillträdet i sig. Det är förvisso inte omöjligt i rättsligt hänseende att återgå till ett sådant system särskilt i ljuset av att etablering av kommersiella aktörer redan har skett. Emellertid måste hållas i åtanke att en sådan modell i första ledet innebär ett verksamhetsförbud för existerande verksamhet med efterföljande möjlighet att delta i upphandling. Tvivelsutan måste detta betraktas som en inskränkning av näringsfriheten. Huruvida det drabbar egendomsskyddet t.ex. med hänsyn till företagens legitima förväntningar av det existerande systemet (bl.a. möjligheten att kunna fortsätta använda rullande materiel) måste även bedömas utifrån de konkreta förslagen och dessas effekter. I vart fall måste det kunna påvisas ett angeläget allmänt intresse för att genomföra åtgärden och då kan även frågor om inlösen av egendom aktualiseras.
Annorlunda förhåller det sig rättsligt om staten skulle åta sig ett ansvar för att svara för ett grundutbud eller komplement av trafik, vilket rättsligt inte möter några principiella hinder på sådana
Bilaga 8
89
sträckor där trafik saknas eller där t.ex. en aktör endast bedriver begränsad trafik som inte når upp till ett från statens sida önskvärt grundutbud. Det finns därför inget som direkt hindrar att staten exempelvis upprättar en nationell motsvarighet till regionala trafikförsörjningsprogram. Därvidlag måste dock de överväganden beaktas som redovisats i underlagsrapporten om gränssnittet mellan avtalad och kommersielltrafik (bl.a. förhållandet till existerande kommersiell trafik – se Bilaga 7). Statlig intervention kan i sådana fall inte nödvändigtvis bestå i upphandling av tjänstekontrakt, utan även av koncessioner eller helt enkelt genom att konstatera att kommersiell trafik uppfyller målen. De rättsliga problemställningarna torde uppkomma när främst när genomförandet av sådana program direkt eller indirekt påverkar marknadstillträdet eller existerande trafik.
Ett nationellt program kan givetvis medföra att det resulterar i att existerande persontrafik påverkas varvid detta riskerar att ge liknande effekter som vid absolut återmonopolisering. Ett system med nationellt program där kommersiell trafik är dock långt mindre problematiskt, eftersom det inte begränsar näringsfriheten i samma definitiva och permanenta grad. Samtidigt möter ett sådant system långt mindre problem vad gäller motiveringen av t.ex. angelägna allmänna intressen. Vid absolut återmonopolisering blir bedömningen huruvida det angelägna allmänna intresset för monopol över det fria kommersiella systemet som sådant är så starkt att kommersiell trafik bör förbjudas, vilket även innefattar en inte oväsentlig abstrakt bedömning av framtiden och blir permanent till sin natur. Vid tillämpning av trafikförsörjningsprogram och beslut om allmän trafik blir dessa överväganden långt mer avgränsade och i sig knutna till konkreta behov i ljuset av verkliga förhållanden. Dessutom är ett sådant system mer flexibelt genom att det statliga engagemanget kan varieras med hänsyn till såväl utbuds- som efterfrågefaktorer. Härigenom kan t.ex. statligt engagemang avvecklas i takt med att passagerarunderlag når hållbara nivåer. Nationella program bör innehålla bestämmelser om förhållandet till det fria marknadstillträdet och samspelet med existerande kommersiell trafik. Därtill bör även regleringen omfatta samspelet med den regionala kollektivtrafiken.
Vad gäller nya transportslag såsom höghastighetsbanor är detta en marknad som ännu inte har etablerats. En fråga i sammanhanget är om det skulle vara möjligt att förändra marknadstillträdesmodellen för
Bilaga 8 SOU 2015:110
90
sådana banor till skillnad från befintlig infrastruktur. Eftersom det argumentationsvis är ett nytt transportslag som inte direkt är utbytbart med befintlig trafik och heller inte i teknisk mening kan samexistera med befintlig trafik kan det inte uteslutas att det vore möjligt att tillämpa en annan tillträdesmodellen för en sådan trafik. Detta skulle i sådana fall bygga på att det i lagstiftningen görs en sådan skillnad mellan infrastrukturerna så att dessa banor inte omfattades av det fria marknadstillträdet. Betänkligheter i konstitutionellt hänseende om näringsfrihet eller egendomsskydd uppkommer inte primärt för dessa nytillkommande transportslag. Däremot är det inte uteslutet att EU:s regler om fri rörlighet och sektorsspecifika regler om fritt marknadstillträde påverkas. I dagsläget torde dock ingen av dessa uppställa större hinder mot att sådana banor skulle kunna trafikeras med hjälp av tjänstekoncessioner.
Oavsett om det berör befintlig persontrafik eller persontrafik på ny infrastruktur blir följdfrågan om staten har möjlighet att tilldela trafik antingen såsom koncession eller direkttilldelad upphandling. Direkttilldelning av persontrafik kommer med största sannolikhet att vara svårförenlig med gällande rätt. Tågtrafik omfattas redan i dag av upphandlingskravet i LUF för det fall att staten upphandlas trafiken. I sådana fall är det t.ex. inte tillåtet enligt gällande rätt att direkttilldela sådana kontrakt till SJ AB.
Om det rör sig om tjänstekoncessioner måste beaktas de nya regler därom som skall vara införlivat i svensk rätt senast den 18 april 2016.35Med tjänstekoncession avses ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor, genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning. Enligt dessa regler kommer det inte längre att bli möjligt att direkttilldela tjänstekoncessioner, utan även sådana kontrakt skall tilldelas enligt ett konkurrensutsatt anbudsförfarande i likhet med reglerna om offentlig upphandling.
35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, EUT L 94, 28.3.2014, s. 1–64.
Bilaga 9
93
Innehållsförteckning
Sammanfattning ................................................................ 95
1 Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker ............................................. 96
2 En övergripande struktur för säkerhet inom järnvägssektorn ......................................................... 97
3 Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt EU-rätten ................................................................. 98
3.1 Utveckling och förbättring av säkerhet ................................. 99 3.2 Regler om säkerhetsstyrningssystem ................................... 100 3.3 Ansvarsfördelningen för riskbedömningen......................... 102 3.4 Medlemsstaternas åligganden och nationella myndigheters roll för järnvägssäkerheten ........................... 105 3.5 Genomförande av järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser i svensk rätt .................................................... 106 3.5.1 Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i JvL, JvF och nationella föreskrifter ...................... 107 3.5.2 Utövande av tillsyn på nationell nivå ................... 111 3.6 Jämförelse med andra branscher .......................................... 112
4 Reglering av operativ verksamhet .............................. 113
4.1 Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt ......... 115 4.2 Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av ändringar ................................................................................ 117 4.3 En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder ... 122 4.3.1 Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet .... 122 4.3.2 Hantering av gemensamma risker i nationell lagstiftning ............................................................. 123
Bilaga 9
95
Sammanfattning
Järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser är inte till fullo implementerade i svensk rätt. Visserligen har infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ålagts ett generellt ansvar gällande järnvägssäkerheten, men det saknas tydliga regler i JvL och tillhörande bemyndigande för säkerhetsmyndigheten att utfärda nödvändiga föreskrifter. Komplettering av EU:s regelverk på nationell nivå möter inga rättsliga hinder, utan tvärtom torde det finnas ett behov av en översyn och komplettering av gällande bestämmelser om järnvägssäkerhet och tillsyn i svensk rätt – särskilt beträffande gränssnitt och gemensamma risker.
Mest naturligt ter sig en modell med klar reglering och bemyndigande i JvL och att Transportstyrelsen både ges möjlighet att komplettera regelverket med föreskrifter och ansvar att utöva tillsyn. Särskilt nödvändigt är det att Sverige har möjlighet att reglera situationer i samband med ändringar som aktualiserar gemensamma risker och att ansvaret vid eventuella oenigheter kan avgöras. Detta bör inte ankomma på marknadsaktörerna utan regleras och tillämpas av myndighet.
Bilaga 9 SOU 2015:110
96
1 Uppdraget avseende samspel och samverkan om gemensamma risker
Enligt uppdragsbeskrivningen ska göras en bedömning av regleringen av samspelet eller samverkan mellan olika aktörer och hantering av gemensamma risker. Bakgrunden till detta område är att det inom järnvägen har vuxit fram en säkerhetsreglering under det senaste årtiondet, innefattande bl.a. EU:s järnvägssäkerhetsdirektiv,1 samt regler som kompletterar denna. Till de kompletterande reglerna hör bl.a. kommissionens genomförandeförordning om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning.2 Reglerna på området innefattar bl.a. krav på säkerhetsstyrningssystem och verksamhetsutövarna förutsättas utöva egenkontroll.
Uppdraget omfattar inledningsvis att belysa hur hanteringen av gemensamma risker ska genomföras, innefattande bl.a. vem som avgör vad som är att anse som en gemensam risk i händelse av meningsskiljaktigheter i en sådan gränsdragningsfråga. Särskilt ska bedömas vilken uppgift som reglerings-och säkerhetsmyndigheten har. En jämförelse med andra branscher bör även göras.
Uppdraget omfattar vidare att göra en bedömning av järnvägsområdets trafikregler. I samband med framtagandet av ett fjärde järnvägspaket har kommissionen framfört åsikten att antalet nationella regler på järnvägsområdet bör minska. I syfte att anpassa det svenska regelverket till denna målsättning har Transportstyrelsen beslutat att överföra ansvaret till branschen fr.o.m. 1 januari 2016 (JvSFS 2008:7, Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter). Uppdraget omfattar sålunda att göra en bedömning av hur den uppkomna situationen bäst kan hanteras och belysa i vilken mån denna typ av operativa reglering i andra branscher inom andra trafikslag är lämnad till branschen att hantera. Slutligen ska göras en bedömning av huruvida tidigare Banverkets nationella tekniska regler innebär
1 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet). EUT L 164, 30.4.2004, s. 44–113. 2 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, 3.5.2013, s. 8–25.
Bilaga 9
97
svårigheter vid tillämpning av den av EU beslutade riskbedömningsmetoden.
2 En övergripande struktur för säkerhet inom järnvägssektorn
I kontrast till övriga trafikslag (sjöfart, flyg och väg) har järnvägen traditionellt karaktäriserats av långt gången självreglering. Detta kan självfallet förklaras av transportslagets regionala karaktär inom respektive medlemsland samt att såväl infrastruktur som trafik har ägts och förvaltats av staterna sammantaget. Det praktiska behovet av att reglera sådan verksamhet kan därför som utgångspunkt ses som överflödigt. Genom de skilda järnvägspaketen som bl.a. syftar till en harmonisering av järnvägssektorn inom EU, skapandet av transeuropeiska nät, möjligheter för utländska järnvägsföretag att bedriva verksamhet i andra länder samt förhållandevis långt drivna liberaliseringssträvanden i kombination med en uppdelning av infrastruktur och trafik har emellertid medfört att behovet av reglering av branschen har ökat markant.3
Ett område som är av särskild vikt är säkerheten på järnväg, varigenom denna på systemnivå ska utvecklas och förbättras så att tillträdet till marknaden underlättas. Ordningen ska uppnås genom reglering på olika nivåer och kräver bl.a. materiella bestämmelser på nationell nivå om t.ex. säkerhetsstyrningssystem och säkerhetsintyg. På överstatlig nivå fastställs gemensamma säkerhetsmetoder och gemensamma säkerhetsmål. EU-rättsakterna förutsätter att dessa sedan implementeras på nationell nivå genom nationella säkerhetsbestämmelser i överensstämmelse med dessa fastställda metoder och mål. Undantaget är dock kommissionens genomförandeförordningar som inte behöver implementeras, förutom i de fallen att kommissionsförordningen kräver att medlemsstaten identifierar behöriga myndigheter för en viss åtgärd.
3 Jfr prop. 2006/07:45, s. 27 f.
Bilaga 9 SOU 2015:110
98
3 Hantering av säkerhet inom järnvägsområdet enligt EU-rätten
Syftet med järnvägssäkerhetsdirektivet4 är att utveckla och förbättra säkerheten på unionens järnvägar samt att underlätta tillträde till marknaden för spårbundna tjänster (art. 1). Målsättningen med regleringen är sålunda att inrätta en gemensam ramlagstiftning för säkerheten på järnvägarna och ta bort skillnader mellan säkerhetskraven i medlemsstaterna och ersätta nationella regler med gemensamma standarder (skäl 1–2, 10). Samtliga aktörer som bedriver driver järnvägssystem (infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag) bör enligt direktivet ha fullt ansvar för säkerheten i sina respektive delar av systemet. Om så är lämpligt bör de även samarbeta om åtgärder för riskhantering, vilket benämns det omedelbara säkerhetsansvaret. Det sistnämnda ska skiljas från uppgiften att tillhandahålla nationell ramlagstiftning och tillsynsverksamheten över operatörernas säkerhetsresultat. Denna uppgift ankommer på säkerhetsmyndigheterna5 (skäl 5).
Syftet i direktivet ska underlättas genom följande åtgärder:
a) Harmonisering av regleringssystemen i medlemsstaterna.
b) Fastställande av ansvarsfördelningen mellan aktörerna.
c) Utarbetande av gemensamma säkerhetsmål och säkerhetsmetoder
i syfte att öka harmoniseringen av nationella bestämmelser.
d) Krav på att varje medlemsstat ska inrätta en säkerhetsmyndighet
och ett organ för utredning av olyckor och tillbud.
e) Fastställande av gemensamma principer för hantering, reglering
och tillsyn när det gäller järnvägssäkerheten.
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv 2001/14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet), EUT L 164, 30/4/2004. Se även rättelse till direktivet, EUT L 220 , 21/06/2004 s. 16–39. 5 Med säkerhetsmyndighet avses enligt direktivet ett nationellt organ som har tilldelats uppgifter med anknytning till järnvägssäkerhet i enlighet med direktivet eller något binationellt organ som medlemsstaterna anförtrott dessa uppgifter för att uppnå en enhetlig säkerhetsordning om specialiserad gränsöverskridande infrastruktur. I Sverige ankommer dessa uppgifter på Transportstyrelsen.
Bilaga 9
99
Inom ramen för denna rapport är punkten b) av särskilt intresse. Egenkontrollen återkommer i flera hänseenden under de andra punkterna.
3.1 Utveckling och förbättring av säkerhet
Frågor om utveckling och hantering av säkerhet regleras i avd. II i järnvägssäkerhetsdirektivet (artikel 4–9). Inledningsvis stadgas i artikel 4.1 en skyldighet för medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten upprätthålls generellt. Likaså åligger det medlemsstaterna att se till att järnvägssäkerheten, i den mån detta rimligen är genomför-bart, kontinuerligt förbättras med beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och tekniska och vetenskapliga framsteg, och att förebyggande av allvarliga olyckor prioriteras. Åliggandena i denna del ska, enligt direktivet, säkerställas genom att säkerhetsbestämmelser fastställs, tillämpas och upprätthålls på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransportsystem. Bestämmelserna torde härigenom förutsätta att detta är reglerat i nationella bestämmelser, att det finns tillsynsmyndigheter och att effektiva rättsmedel existerar för att upprätthålla säkerheten i allmänhet.
Vidare åligger det medlemsstaterna, enligt artikel 4.2 att se till att behovet av systemaspekter beaktas i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna.
Det följer även av artikel 4.3 att Sverige som stat har en skyldighet att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och att riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Härigenom föreligger en skyldighet för Sverige att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med andra medlemsstater där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med järnvägssäkerhetsdirektivet. Även i detta hänseende synes direktivet förutsätta att medlemsstaterna inför nationella bestämmelser som tydliggör detta ansvar. Kravet på riskhantering är alltså en substantiell del av direktivet, vilket måste återspeglas i nationell rätt med tillhörande bemyndigande.
Bilaga 9 SOU 2015:110
100
I artikel 4.3 2 st. stadgas att utan att det inverkar på det civilrättsliga skadeståndsansvar som följer av medlemsstaternas rättsliga bestämmelser ska varje infrastruktur-förvaltare och järnvägsföretag ansvara för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part.
Slutligen regleras i artikel 4.4 att oberoende av ansvaret i artikel 4.1–4.3 ska alla tillverkare, underhållsleverantörer, tillhandahållare av vagnar, tjänsteleverantörer och upphandlande enheter vara ansvariga för att rullande materiel, anläggningar, utrustning och materiel samt tjänster levereras i enlighet med föreskrivna krav och användningsvillkor så att järnvägsföretag och/eller infrastrukturförvaltare kan använda dem på ett säkert sätt.
3.2 Regler om säkerhetsstyrningssystem
Vad gäller säkerhetsstyrningssystem följer av artikel 9.1 att det åligger infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag att inrätta säkerhetsstyrningssystem för att se till att järnvägssystemet åtminstone kan uppfylla de gemensamma säkerhetsmålen, att det överensstämmer med de nationella säkerhetsbestämmelser som avses i artikel 8 och bilaga II och de säkerhetskrav som fastställs i TSD, samt att tillämpliga delar av de gemensamma säkerhetsmetoderna tillämpas. Ansvarsfördelningen dem emellan i detta hänseende är inte reglerat direktivet. Även om direktivet ger uttryck för en skyldighet för vissa rättssubjekt innebär detta inte att vare sig EU eller Sverige har möjlighet att utan nationella bestämmelser härom kunna ställa sådana krav på aktörer och än mindre utkräva ansvar. EU-rättsakten är trots allt ett direktiv som i sig inte skapar några skyldigheter för enskilda, utan kräver genomförande i den delen i nationell rätt.
Som ovan nämnts följer även av artikel 4.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet att det ankommer på medlemsstaterna att se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen.
Vad gäller utformningen av säkerhetsstyrningssystemet ska detta enligt artikel 9.2 uppfylla de krav och innehålla de delar som
Bilaga 9
101
fastställs i bilaga III, med anpassning till den utövade verksamhetens art, omfattning och andra förhållanden. Med hjälp av systemet ska hanteringen av alla de risker som infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens verksamhet ger upphov till tryggas, däribland underhåll och materielförsörjning samt anlitande av entreprenörer. Utan att det påverkar befintliga nationella och internationella regler om skadeståndsansvar, ska i säkerhetsstyrningssystemet också i tillämpliga och rimliga fall beaktas de risker som uppstår som ett resultat av andra parters verksamhet (gemensamma risker).
Klart är sålunda att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare ska åläggas ett ansvar att hantera såväl egna som gemensamma risker (gränssnitt). Däremot sägs ingenting om hur eventuella konflikter ska lösas vid oklarhet eller oenighet om gemensamma risker. Beträffande den slutliga fördelningen av ansvaret och bestämmanderätten vid eventuell oenighet kvarstår sålunda som oreglerat. Orsaken till att materiella regler för detta inte hanteras i direktivet är oklart, men kan bl.a. förklaras av subsidiaritetsintresset, d.v.s. att sådana regler som bäst hanteras på nationell nivå inte i dagsläget kräver gemensamma unionsregler. Detta ska emellertid inte betraktas som en rättighet för medlemsstaterna att avstå från reglering.
Enligt artikel 9.3 ska infrastrukturförvaltare se till att deras säkerhetsstyrningssystem är sådant att effekterna av den trafik som bedrivs på järnvägsnätet av olika järnvägsföretag beaktas och att det skapas förutsättningar för alla järnvägsföretag att kunna bedriva trafik i enlighet med TSD, nationella säkerhetsbestämmelser och de villkor som föreskrivs i deras säkerhetsintyg. Säkerhetsstyrningssystemet ska vidare vara utformat så att infrastrukturförvaltarens rutiner för nödsituationer samordnas med alla järnvägsföretag som använder dess infrastruktur.
Artikel 9.4 innehåller krav på överlämnande av årliga säkerhetsrapporter från infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Av intresse för ansvarsfördelningsfrågan är att det däri av båda parter ska framföras information om hur organisationens samlade säkerhetsmål är uppfyllda, resultatet av säkerhetsplanerna samt synpunkter på brister och fel i järnvägsdrift och infrastrukturförvaltning som skulle kunna vara av betydelse för säkerhetsmyndigheten. I den mån det skulle finnas problem gällande ansvarsfördelning
Bilaga 9 SOU 2015:110
102
borde det sålunda följa av den nationella lagstiftningen att sådana brister måste uppmärksammas till tillsynsmyndigheten.
Ansvarsfördelningen aktualiseras bl.a. för säkerhetsstyrningssystem6 och måste enligt bilaga III i direktivet dokumenteras i alla berörda delar och det som särskilt ska beskrivas är ansvarsfördelningen inom infrastrukturförvaltarens eller järnvägsföretagens organisation. Det ska visa hur ledningens kontroll på olika nivåer ska säkras, hur personal och deras företrädare på alla nivåer berörs och hur en kontinuerlig förbättring av säkerhetsstyrningssystemet kan tryggas.
Enligt direktivet ska varje infrastrukturförvaltare ha ett huvudansvar för att det egna järnvägsnätet har en säker konstruktion, säkert underhåll och säker drift. Parallellt med säkerhetsintyget för järnvägsföretag bör infrastrukturförvaltaren bli föremål för ett säkerhetstillstånd från säkerhetsmyndighetens sida när det gäller säkerhetsstyrningssystemet och andra bestämmelser för att uppfylla säkerhetskraven (skäl 17).
3.3 Ansvarsfördelningen för riskbedömningen
Viss ledning angående systemet för ansvarsfördelning följer av Bilaga III, p. 2 med avseende på säkerhetsstyrningssystemets grunder. Därav framgår att detta system ska grundas på
a) En säkerhetspolitik som godkänts av organisationens chef och
meddelats all personal.
b) Organisationens kvantitativa och kvalitativa mål för upprätthål-
lande och förbättring av säkerhet samt planer och förfaranden för uppnåendet av dessa mål.
c) Förfaranden för att uppfylla befintliga, nya och ändrade tek-
niska och operativa normer eller andra föreskrifter som fastställts i TSD, eller i de nationella bestämmelser som avses i artikel 8 och i bilaga II, eller i andra bestämmelser, eller i myndighetsbeslut, och förfaranden för att garantera förenlighet med
6 Med säkerhetsstyrningssystem avses såväl organisation som åtgärder som införts av en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag för att trygga en säker verksamhet.
Bilaga 9
103
normerna och andra föreskrifter under utrustningens och verksamhetens hela livscykel.7
d) Förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och
genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infrastrukturer eller verksamheter.8
e) Tillhandahållande av program för utbildning av personal och
system för säkerställande av att personalens kompetens bibehålls och att uppgifterna utförs i enlighet därmed.
f) Arrangemang för tillhandahållande av tillräcklig information
inom organisationen och, i tillämpliga fall, mellan organisationer som är verksamma inom samma infrastruktur.
g) Förfaranden och format för hur säkerhetsinformation ska
dokumenteras och utarbetande av ett förfarande för konfigurationskontroll av vital säkerhetsinformation.
h) Förfaranden för att säkerställa att olyckor, tillbud och händelser
som kunde ha lett till olyckor och andra farliga händelser rapporteras, utreds och analyseras och att nödvändiga förebyggande åtgärder vidtas.
i) Tillhandahållande av sådana larmrutiner samt sådan information
i nödsituationer som har godkänts av de tillämpliga offentliga myndigheterna.
j) Bestämmelser om återkommande intern revision av säkerhets-
styrningssystem.
7 Historiskt sett har huvudmetoden för att hantera risker i järnvägssystemet varit att följa regler. Det innebär att interna säkerhetsstyrningssystem därför måste innehålla förfaranden för att identifiera gällande regler i senaste version. Vidare måste även det nationella säkerhetssystemet i stort ha förfaranden som säkerställer att reglerna efterlevs, vilket även gäller företagsinterna system. Det kan inte anses vara tillfyllest att säkerhetsmyndigheten flyttar säkerhetsföreskrifter till aktörerna och att dessa enbart ska hanteras internt, något som torde vara direkt olämpligt gällande t.ex. allmängiltiga trafikföreskrifter på det nationella nätet. 8 Riskhanteringen under denna punkt gäller vid just ändringar. I sådana förhållanden är det viktigt att gränssnitten undersöks, vilket bl.a. innebär att om ett nytt fordon introduceras måste ägaren tillsammans med infrastrukturförvaltaren försäkra sig om att eventuella risker tagits om hand.
Bilaga 9 SOU 2015:110
104
Hänvisningen till artikel 8 och bilaga II i järnvägssäkerhetsdirektivet hänför sig till regler om nationella säkerhetsbestämmelser. Av intresse för denna del av utredningen är bl.a. att Sverige är förpliktigat vid tillämpningen av direktivet, att fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och tillhandahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt dem som ansöker om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna. Nationella regler ska anmälas till kommissionen.
Enligt Artikel 8.5 ska kommissionen övervaka medlemsstaternas införande av nya bestämmelser – allt i syfte det ska införas så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt och därigenom förhindra uppkomsten av ytterligare hinder, och med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna.
Direktivet utesluter inte högre nationella säkerhetsnivåer än de som följer av de antagna gemensamma säkerhetsmålen, ej heller att nationella säkerhetsbestämmelser påverkar verksamheten på den aktuella medlemsstatens territorium som bedrivs av järnvägsföretag från andra medlemsländer. I sådana fall föreligger dock en skyldighet att rådgöra med alla berörda parter. Bestämmelser av detta slag ska även underställas kommissionen för behandling som, å ena sidan, bedömer om den är oförenlig med de gemensamma säkerhetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemensamma säkerhetsmålen eller att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlemsstaterna. I sådana fall ska kommissionen rikta ett beslut till den berörda medlemsstaten i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet. Om kommissionen å andra sidan starkt tvivlar på att säkerhetsbestämmelsen i utkastet är förenlig med de gemensamma säkerhetsmetoderna eller med uppnåendet av åtminstone de gemensamma säkerhetsmålen, eller anser att den utgör godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av järnvägstransporterna mellan medlemsstaterna, ska kommissionen omedelbart informera den berörda medlemsstaten, som ska skjuta upp antagandet, ikraftträdandet eller genomförandet av bestämmelsen tills ett beslut, inom sex månader, antas i enlighet med förfarandet i artikel 27.2 i direktivet.
Bilaga 9
105
3.4 Medlemsstaternas åligganden och nationella myndigheters roll för järnvägssäkerheten
Det framhålls i direktivskälen att det i medlemsstaterna bör inrättas nationella myndigheter med uppgift att reglera och utöva tillsyn över järnvägssäkerheten. Direktivet syftar med avseende på detta att underlätta samarbetet mellan sådana myndigheter på gemenskapsnivå, varigenom de bör ha samma minimikrav i fråga om arbetsuppgifter och ansvar. Myndigheterna bör ha en hög grad av självständighet, utföra sina uppgifter på ett öppet och icke-diskriminerande sätt och därigenom bidra till att bl.a. ett gemensamt järnvägssystem skapas inom gemenskapen (skäl 22).
Vad gäller utveckling och förbättring av järnvägssäkerhet åvilar det enligt artikel 4 medlemsstaterna att upprätthålla järnvägssäkerheten. Medlemsstaterna har även så långt det är rimligt genomförbart en skyldighet att kontinuerligt förbättra järnvägssäkerheten, under beaktande av utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och vetenskapliga och tekniska framsteg. Vidare ska medlemsstaterna prioritera att allvarliga olyckor förebyggs. I detta finns en skyldighet att fastställa, tillämpa och upprätthålla säkerhetsbestämmelser på ett öppet och icke-diskriminerande sätt för att främja skapandet av ett gemensamt europeiskt järnvägstransportsystem (artikel 4.1 i direktivet).
Vidare måste medlemsstaterna beakta behovet av systemaspekter i samband med åtgärder för utveckling och förbättring av säkerheten på järnvägarna. Medlemsstaterna måste även se till att ansvaret för en säker drift av järnvägssystemet och riskhanteringen för detsamma läggs på infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen. Medlemsstaterna måste även se till att dessa är skyldiga att genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, i samarbete med varandra där det är lämpligt, tillämpa nationella säkerhetsbestämmelser och säkerhetsstandarder och inrätta säkerhetsstyrningssystem i enlighet med direktivet. Det följer, återigen, uttryckligen av direktivet att varje infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ansvarar för sina respektive delar av systemet och för en säker drift av dessa, inklusive materielförsörjning och upphandling av tjänster, gentemot användare, kunder, berörd personal och tredje part. Detta utan att det inverkar på nationella regler om civilrättsliga skadeståndsansvar (artikel 4.2–4.3).
Bilaga 9 SOU 2015:110
106
Järnvägssäkerhetsdirektivet reglerar emellertid inte särskilt hur ansvarsfördelningen för gemensamma risker ska genomföras på nationell nivå. Det är dock klart att detta inte är en fråga för gemenskapsinstitutionerna – synbarligen av det uppenbara skälet att förhållandena skiljer sig avsevärt mellan medlemsländerna. Med hänsyn till dessa skillnader torde det vara förenat med mycket stora svårigheter – om alls möjligt – att införa gemenskapsbestämmelser om ansvarsfördelningen för gemensamma risker. Rena subsidiaritetsöverväganden ger vid handen att detta är en fråga som i dagsläget ankommer på medlemsstaterna att reglera.
Avsaknaden av konkreta bestämmelser i direktivet om detta ska rimligen inte tolkas så att medlemsstaterna vore förhindrade att reglera detta ansvar. Snarare är det så att unionsrätten förutsätter att medlemsstaterna i sin nationella rättsordning har hanterat detta i regelverken, ålagt säkerhetsmyndigheten att tillämpa (eventuellt på delegation av riksdag och regering utfärda bestämmelserna) och bedriva tillsyn över samspelet.
3.5 Genomförande av järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser i svensk rätt
Bestämmelserna i järnvägssäkerhetsdirektivet om gemensamma risker innehåller viktiga ansvarsfördelningsfrågor, vilket även aktualiserar frågor om tillsyn och eventuella sanktioner för bristfälliga utföranden. Vidare synes det vara av stor vikt att klargöra gränsdragningsfrågan såväl i allmänhet som löpande när nya situationer uppstår. Säkerhetsfrågor kräver i sig en skyndsam hantering.
EU-bestämmelserna i detta hänseende har inte direkt effekt, utan kräver implementering på nationell nivå för att bli verksamma. I annat fall hade ansvaret tydliggjorts i en EU-förordning. Av praktiska skäl och inte minst gällande tillsyn, uppföljning och systematiskt förbättringsarbete samt beivrande av brister i säkerhetshänseende torde en lämplig ordning vara att medlemsstaterna måste ta stort och kompletterande – t.o.m. primärt – ansvar för dessa frågor. Järnvägssystemen och organisationen skiljer sig trots allt väsentligt mellan medlemsstaterna. Sammantaget förefaller det orimligt att medlemsstaterna inte skulle hantera dessa frågor i sin nationella lagstiftning. Tvärtom synes detta vara en förutsättning
Bilaga 9
107
för direktivets fulla genomförande och under alla omständigheter kan det inte anses föreligga rättsliga hinder för medlemsstaterna att på nationell nivå inta bestämmelser om gemensamma risker.
Bestämmelser av detta slag kommer att avse förhållandet mellan enskilda och det allmänna genom att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av detta följer av 8 kap. 2 § RF att föreskrifterna som utgångspunkt måste meddelas genom lag. De grundläggande skyldigheterna, definitionerna m.m. torde därför behöva tas in i JvL. Samtidigt synes kravet på skyndsamhet av anpassning av regelverket även kräva att det finns möjlighet att på myndighetsnivå meddela föreskrifter. Detta torde dock i enlighet med den förhållandevis omfattande delegationsrätten som följer av 8 kap. 3 § RF inte medföra några rättsliga problem.
I allmänhet kan en uppdelning göras mellan regler som hanterar säkerhet i allmänhet (riskhantering i allmänhet), gränssnitt (gemensamma risker) och vilken metod som ska tillämpas i samband med ändringar i någon form som en aktör vill genomföra.
3.5.1 Genomförandet av säkerhetsbestämmelser i JvL, JvF och nationella föreskrifter
Kraven på järnvägssystem i allmänhet och säkerhet i synnerhet regleras för närvarande i 2 kap. 1–6 §§ JvL Det saknas i dag konkreta bestämmelser som genomför järnvägssäkerhetsdirektivets bestämmelser om gemensamma risker.
Däremot följer av 2 kap. 5 § JvL att infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet ska omfattas av ett säkerhetsstyrningssystem. Säkerhetsstyrningssystemet utgörs av den organisation som införts och de förfaranden som fastställts för att trygga en säker verksamhet. Vidare ska det för infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags verksamhet även finnas sådana övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet. JvL föreskriver dock i 2 kap. 25 § ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. säkerhet enligt 2 kap. 1–5 §§ samt om undantag från dessa bestämmelser för verksamhet vid sådana järnvägsnät som avses i 1 kap. 1 a §. Härigenom har åtminstone på övergripande nivå bestämmelserna i artikel 9 i järnvägssäkerhetsdirektivet genomförts
Bilaga 9 SOU 2015:110
108
i svensk rätt. Däremot är det mera oklart om artikel 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet är genomförd vad beträffar riskhanteringen. Däremot åvilar ansvaret enligt JvL infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag.
På basis av bl.a. järnvägssäkerhetsdirektivet har kommissionen utfärdat ett antal förordningar gällande – förutom genomförandet vid ändringar – även regler om gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd på järnväg9, gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg,10 gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll11 och även gemensam metod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd.12 Samtliga förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna, vilket innebär att de inte behöver genomföras i nationell rätt som sådana. Däremot bygger exempelvis tillsynsförordningen på att de nationella säkerhetsmyndigheterna har givits ett konkret och tydligt tillsynsansvar och därtill även effektiva rättsmedel, vilket är en fråga att hantera i nationell rätt. I så måtto bygger EU-rättsakterna på att det finns möjlighet i nationell rätt att tillämpa dem, vilket alltså förutsätter att hela järnvägssäkerhetsdirektivet till alla delar är implementerat i svensk rätt.
Enligt artikel 6.5 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska medlemsstaterna beträffande gemensamma säkerhetsmetoder företa alla de ändringar i sina nationella säkerhetsbestämmelser som behövs med anledning av antagandet av gemensamma säkerhetsmetoder och
9 Kommissionens förordning (EU) nr 1169/2010 av den 10 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg, EUT L 327, 11.12.2010, s. 13–25. 10 Kommissionens förordning (EU) nr 1158/2010 av den 9 december 2010 om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg, EUT L 326, 10.12.2010, s. 11–24. 11 Kommissionens förordning (EU) nr 1078/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll, EUT L 320, 17.11.2012, s. 8–13. 12 Kommissionens förordning (EU) nr 1077/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, EUT L 320, 17.11.2012, s. 3–7.
Bilaga 9
109
omarbetningen av dessa (såsom de kommer till uttryck i kommissionsförordningarna).
JvF föreskriver endast att (2 kap. 1 §) Transportstyrelsen ska övervaka järnvägssystemens säkerhet. Transportstyrelsen får vidare meddela föreskrifter om säkerhet när det gäller bl.a. säkerhetsstyrningssystem och verksamhetsutövares övriga säkerhetsbestämmelser som behövs för att trygga en säker verksamhet enligt 2 kap. 5 § 2 st JvL.
En fråga är då om det i ordalydelsen av JvL och JvF kan läsas in att detta även omfattar riskhantering och att ansvaret för säker drift och om riskhantering verkligen har ålagts järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare enligt direktivet. En därtill anslutande fråga är om dessa aktörer är ansvariga för att i sin verksamhet genomföra nödvändiga åtgärder för riskhantering, därtill i samarbete med varandra när så befinns lämpligt eller nödvändigt särskilt vid ändringar. En generell anmärkning mot nuvarande lagstiftning är att den ligger på en mycket övergripande nivå som förvisso inte torde utesluta att Transportstyrelsen har rätt att utfärda föreskrifter för hantering av åläggandena och gemensamma risker/gränssnitt. Oklart är dock om det av gällande rätt kan anses följa att aktörer alls har en sådan konkret skyldighet. Ordalydelsen i JvL är något oklar i det hänseendet om av regeln ska anses följa att aktörerna har sådana skyldigheter. Att de i allmänhet har ett ansvar och att de ska ha ett säkerhetssystem är klart, men dess mera konkreta innebörd är alltså inte helt klarlagd. Med beaktande av direktivsbestämmelserna torde det följa en sådan skyldighet för Sverige som stat och det hade därför varit särskilt lämpligt att i lagstiftningen mera konkret tydliggöra detta mycket centrala säkerhetsområde i så måtto att materiella nationella bestämmelser införs i enlighet med direktivet.
I svensk rätt har införts bestämmelser om föreskrifter för nationella säkerhetstillstånd (TSFS 2015:33) och om ansökan om tillstånd för järnvägsverksamhet (TSFS 2015:35). Beträffande säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg regleras detta i TSFS 2015:3413. Därav framgår
13 Föreskriften ersätter helt Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2007:1) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för järnvägsföretag och Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2013:43) om säkerhetsstyrningssystem och övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare.
Bilaga 9 SOU 2015:110
110
att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag (i tillämpliga delar) ansvarar för att säkerhetsstyrningssystemet uppfyller kriterierna enligt kommissionsförordning 1169/2010 för erhållande av säkerhetstillstånd och enligt kommissionsförordning 1058/2010 för erhållande av säkerhetsintyg.
Regler om övervakning och tillsyn har emellertid inte implementerats. Att det inte bör ske i form av myndighetsföreskrift är dock naturligt, eftersom det är myndighetens verksamhet i den delen som ska regleras. Här synes det åtminstone förutsätta reglering genom förordning av regeringen efter bemyndigande av riksdagen. Bemyndigande kan förvisso sägas föreligga genom övervakningsuppgiften, men det är oklart om detta innefattar en konkret tillsynsuppgift.
Av detta följer att det förvisso har införts övergripande bestämmelser om järnvägssäkerhet i enlighet med artikel 4.1 i direktivet, men det saknas nödvändiga lagbestämmelser om ansvaret enligt artikel 4.3 i direktivet, mer än att det åvilar infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Därmed kan konstateras att direktivets bestämmelser inte är till fullo är implementerade i svensk rätt, vilket även ger upphov till problem i samband med väsentliga ändringar i systemet.
Den EU-rättsliga ordningen med järnvägssäkerhet kan sägas ta som allmän utgångspunkt den övergripande säkerheten enligt artikel 4.3 i järnvägsäkerhetsdirektivet som utpekar vem som har ett primärt ansvar för detta. Artikel 9.2 i samma direktiv kräver därtill att gemensamma risker beaktas, vilket specificeras i bilaga III p. 2 d) så att säkerhetsstyrningssystemet ska ha som grund bl.a. förfaranden och metoder för utförande av riskbedömning och genomförande av åtgärder för riskhantering närhelst en ändring av driftsförhållandena eller nytt material medför nya risker för infrastrukturer eller verksamheter. I detta hänseende är det av största vikt att klart tydliggöra vad som utgör en ändring eller nytt material.
Principerna för denna bedömning och hantering av sådana risker i allmänhet och gränssnitten i synnerhet regleras sedan i genomförandeförordningen bilaga I, p. 1.2. Det kan noteras att regelverket innehåller såväl regler om övergripande ansvar och principer för hur hantering och genomförande ska göras. Sålunda finns här behov av en i grunden offentligrättslig nationell reglering, där mer
Bilaga 9
111
detaljerade regler synes behöva utformas i form av myndighetsföreskrifter. Redan av detta skäl synes det vara påkallat med ett förtydligande i JvL om såväl ansvaret och processen samt ett tydligare bemyndigande knutet till gemensamma risker.
3.5.2 Utövande av tillsyn på nationell nivå
Säkerhetsmyndigheternas uppgifter definieras mer detaljerat i artikel 16 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Myndigheten har att ansvara för transportfrågor och den ska beträffande organisation, rättsstruktur och beslutsfattande vara oberoende av järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare samt sökande och upphandlande enhet. Det måste sålunda vara en fristående organisation även från t.ex. Trafikverket. Av dessa skäl är det naturligt att denna uppgift enligt JvF har bemyndigats Transportstyrelsen, som alltså är tillsynsmyndighet för dessa frågor i Sverige (jfr 1 kap. 2 § JvF).
Enligt artikel 16.2 e–f jfrd med artikel 16.3 ska det uteslutande anförtros säkerhetsmyndigheten att utfärda, förnya, ändra och upphäva delar av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd och att kontrollera de villkor och krav som föreskrivs i dessa samt att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag verkar inom ramen för de krav som fastställs i gemenskapsbestämmelser eller nationell lagstiftning. Vidare gäller detta anförtroende även att övervaka, främja och, i förekommande fall, genomföra och utveckla säkerhetslagstiftningen, inklusive systemet för nationella säkerhetsbestämmelser.
I genomförandeförordningen stadgas i artikel 17.3 att en del av dessa uppgifter som anförtros säkerhetsmyndigheten, även omfattar att övervaka tillämpningen av genomförandeförordningen för järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och de enheter som ansvarar för underhåll, vilka inte omfattas av certifieringsförordningen,14 men som identifieras i det nationella fordonsregistret. Huruvida stadgandet i genomförandeförordningen innebär att säkerhetsmyndigheten ska bedriva tillsyn är något oklart. I Sverige gäller enligt 1 kap. 3 § JvL att tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) ska
14 Kommissionens förordning nr 445/2011 av den 10 maj 2011 om ett certifieringssystem för enheter som ansvarar för underhåll av godsvagnar och om ändring av förordning (EG) nr 653/2007, EUT L 122, 11.5.2011, s. 22–46.
Bilaga 9 SOU 2015:110
112
pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn enligt JvL och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Någon uttrycklig rätt att utöva tillsyn för t.ex. genomförandeförordningen eller tillsynsförordningen15 finns dock inte i lagtexten, ej heller finns någon svensk motsvarighet eller direkt hänvisning till genomförandeförordningen eller tillsynsförordningen i andra föreskrifter. Det kan särskilt noteras att det vare sig i JvL eller JvF finns någon hänvisning till 17.3 i genomförandeförordningen.
Det kan därför anses råda osäkerhet om vilket tillsynsmandat som Transportstyrelsen har gällande säkerhetsfrågorna i allmänhet och hantering av gemensamma risker i samband med ändringar i synnerhet. Avgörande i det hänseende är vad som i 2 kap. 1 § JvF avses med uttrycket att övervaka järnvägssystemens säkerhet. Direktivet talar mera utförligt om uppgiften att förutom övervakning, även främja, genomföra och utveckla säkerhetslagstiftningen – även nationella säkerhetsregler. I så måtto synes det vara påkallat att förtydliga tillsynsansvaret. Av tillsynsförordningen följer att de nationella säkerhetsmyndigheterna ska tillämpa den gemensamma säkerhetsmetoden för att bevaka att ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare lever upp till sin rättsliga skyldighet att använda ett säkerhetsstyrningssystem för att säkerställa hanteringen av alla de risker som deras verksamhet kan ge upphov till, däribland underhåll och materialförsörjning samt anlitande av entreprenörer och, i förekommande fall, för att kontrollera tillämpningen av Kommissionens förordning om gemensam säkerhetsmetod för övervakning.16
3.6 Jämförelse med andra branscher
Inom luftfartssektorn uppkommer inte samma typ av problem som i järnvägssektorn, huvudsakligen av tekniska skäl. Gränssnitten inom flygsektorn är färre i bemärkelsen att olika aktörer ska
15 Kommissionens förordning (EU) nr 1077/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för nationella säkerhetsmyndigheters tillsyn efter utfärdande av ett säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, EUT L 320, 17/11/2012, s. 3–7. 16 Kommissionens förordning (EU) nr 1078/2012 av den 16 november 2012 om en gemensam säkerhetsmetod för övervakning som ska tillämpas av järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare efter erhållande av säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd, samt av enheter som ansvarar för underhåll EUT L 320, 17/11/2012, s. 8–13.
Bilaga 9
113
hantera samma risk. Dessutom uppvisar flygsektorn inte sådana nationella avvikelser gällande tekniska system, fordon och utrustning som föreligger i järnvägssektorn. Visserligen finns gemensamma gränssnitt även inom luftfarten, t.ex. gällande det gemensamma luftrummet, som dock kännetecknas av en mer utvecklad harmonisering än på järnvägsområdet.17 Dessutom är det mera ovanligt att två aktörer har att gemensamt hantera samma risk. På internationell nivå måste även nämnas International Civil Aviation Organization (ICAO) och det internationella harmoniseringsarbete som pågått under många år – jfr bl.a. Chicagokonventionen som undertecknades redan 1944.18
Generellt sett får den europeiska luftsäkerhetsmyndigheten, EASA och den tillhörande lagstiftning som den tillsammans med nationella myndigheter tillämpar vara mer utvecklad och omfattande än de internationella eller unionsrättsliga reglerna på järnvägsområdet. Detta förklaras inte minst mot bakgrund av transportslagets inter-nationella karaktär och behovet av gemensamma standarder och rutiner såväl inom EU som i förhållande till tredje land.
Behovet av nationella kompletterande regelverk och nationella säkerhetsmyndigheter synes vara mer påkallat för järnvägssektorn främst med hänsyn till de förhållandevis många gränssnitt, brister i harmoniseringshänseende och hänsyn till lokala förutsättningar – allt i kombination med de allvarliga risker som föreligger om det finns brister i hanteringen.
4 Reglering av operativ verksamhet
Transportstyrelsen har i en inlaga till utredningen gett sin syn på operativa regler om gemensamma risker, vilken jag har tagit del av.19 Däri anges bl.a. att det i dag saknas en instans fungerande som oberoende organ för förvaltning av operativa regler. Frågan är,
17 Se t.ex. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1108/2009 av den 21 oktober 2009 om ändring av förordning (EG) nr 216/2008 inom området flygplatser, flygledningstjänst och flygtrafiktjänster och om upphävande av direktiv 2006/23/EG, EUT L 309 s. 51–70. 18 Convention on international civil aviation, signed at Chicago, on 7 December 1944 (Chicagokonventionen). 19 Transportstyrelsen, Järnvägsbranschens framtida förvaltning av operativa regler för tågtrafik, TSJ 2012-50, 2014-05-22.
Bilaga 9 SOU 2015:110
114
enligt Transportstyrelsen, om det finns krav på ett obligatoriskt samarbete mellan aktörer inom järnvägssektorn och tillika är det osäkert om EU-rätten eller svensk rätt ställer upp hinder för sådant obligatoriskt samarbete. I inlagan betonas den pågående harmoniseringen inom järnvägssektorn och att det, enligt myndigheten, kan förväntas att Sverige endast kan fastställa nationella säkerhetsbestämmelser i den mån detta medges i EU:s regler, t.ex. öppna punkter eller specialfall i en TSD.
Transportstyrelsens ställningstagande bygger på uttalanden från ERA att omfattningen av gemenskapsregler nu är så stor att det vore obehövligt med kompletterande nationell lagstiftning. Vidare motiveras det av att det EU-reglerna ställer stora krav på ansvar på järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare med avseende på egna och gemensamma risker. Slutligen anför myndigheten att de regler som fram till 2015 funnits i Järnvägsstyrelsen trafikföreskrifter (JvSFS 2008:7), JTF, inte kan meddelas som myndighetsföreskrifter framgent.
Enligt kommissionens beslut TSD Drift och trafikledning20 har under bilaga I p. 6.2 en bedömning av komponenternas överensstämmelse och/eller lämplighet för användning samt kontroll av delsystemet behandlats. Vad gäller principer för delsystemet ”drift och trafikledning” framhålls att enligt artiklarna 10 och 11 i järnvägssäkerhetsdirektivet ska järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna styrka att deras säkerhetsstyrningssystem uppfyller kraven i TSD när de ansöker om ett nytt eller ändrat säkerhetsintyg eller säkerhetstillstånd. Vidare framhålls att enligt de gemensamma säkerhetsmetoderna för bedömning av överensstämmelse ska de nationella säkerhetsmyndigheterna inrätta ett system för inspektion för övervakning och kontroll av den dagliga efterlevnaden av säkerhetsstyrningssystemet och alla TSD:er. Kommissionen betonar även att det inte finns någon del i TSD Drift och trafikledning som kräver en separat bedömning av ett anmält organ.
20 Kommissionens beslut av den 14 november 2012 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet Drift och trafikledning i järnvägssystemet i Europeiska unionen och om ändring av beslut 2007/756/EG [delgivet med nr C(2012) 8075], EUT L 345, 15.12.2012, s. 1–76.
Bilaga 9
115
I driftkompatibilitetsdirektivet21 anges i skälen att de delsystem som utgör järnvägssystemet bör underkastas ett kontrollförfarande (utlåtande från ett anmält organ). Å ena sidan måste kontrollen ge de myndigheter som ansvarar för godkännande att ta i bruk möjlighet att försäkra sig om att resultatet i projekterings-, uppbyggnads- och ibruktagandestadierna överensstämmer med gällande regler och tekniska och driftsmässiga föreskrifter. Å andra sidan måste kontrollförfarandet även göra det möjligt för tillverkarna att kunna räkna med likabehandling oavsett vilket land det rör sig om. Det är således nödvändigt att utforma en eller flera moduler som fastställer principerna och villkoren för en EG-kontroll av delsystemen. Efterlevnad förutsätter dock kontrollförfarande. När ett delsystem har tagits i bruk bör medlemsstaterna försäkra sig om att det används och underhålls i enlighet med de väsentliga krav som gäller för delsystemet. Enligt järnvägssäkerhetsdirektivet åligger ansvaret för att dessa krav uppfylls, som tidigare nämnts, infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretaget, som var och en ansvarar för sina egna delsystem. Medlemsstaterna kan kontrollera att dessa krav uppfylls i samband med beviljandet av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd i enlighet med artiklarna 10 och 11 i järnvägssäkerhetsdirektivet (Jfr skäl 39–40), men även vid omprövning och tillsyn.
Driftkompatibilitetsdirektivet eller TSD:er säger dock egentligen ingenting om hur gemensamma risker ska hanteras. Att TSD Drift kommer att ersätta JTF råder heller inte bot på den bristen.
4.1 Nationella regler om gemensamma risker/gränssnitt
Sveriges regler återfinns för närvarande i den ovannämnda JFT (som avses upphävas 1 januari 2016), av vilken framgår att trafiksäkerhetsinstruktionerna ska vara likalydande om de reglerar samma trafik eller arbeten. Regler om gemensamma risker för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare följer av Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2015:34) om säkerhetsstyrningssystem och
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen (omarbetning), EUT L 191, 18.7.2008, s. 1–45
Bilaga 9 SOU 2015:110
116
övriga säkerhetsbestämmelser för infrastrukturförvaltare med säkerhetstillstånd samt järnvägsföretag med säkerhetsintyg. Föreskriften, som ersätter JvSFS 2007:1, innehåller krav på samarbete vid hanteringen av gemensamma risker genom operativa regler i trafiksäkerhetsinstruktionerna och att dessa är likalydande i gemensamma delar.
Transportstyrelsen hänvisar till TSD Drift och trafikledning avsnitt 2.2.2, av vilken följer ett delat ansvar för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, genom att inrätta lämpliga processer, att se till att alla krav avseende regler, förfaranden och dokumentation uppfylls. Införandet av dessa processer är en relevant del av järnvägsföretagens och infrastrukturförvaltarnas säkerhetsstyrningssystem, i enlighet med kraven i järnvägssäkerhetsdirektivet. Själva säkerhetsstyrningssystemet utvärderas av relevant nationell säkerhetsmyndighet innan säkerhetstillstånd/-intyg utfärdas. Inte heller i detta hänseende regleras gränsdragningen mellan aktörerna mera i detalj.
Transportstyrelsen framhåller vikten av att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har kontroll över gemensamma risker och att dessa hanteras på korrekt sätt i de gemensamma reglerna i trafiksäkerhetsinstruktionen. Likaså lyfter myndigheten fram faran i att aktörerna inte kommer överens om hanteringen av gemensamma risker och nödvändiga ändringar. Detta säger dock inget om det konkreta ansvaret för respektive part i Sverige eller hur eventuella meningsskiljaktigheter ska lösas.
Frågan är då om det är tillräckligt att kontrollera regelefterlevnad enbart i samband med beviljande av säkerhetsintyg och säkerhetstillstånd. Transportstyrelsen har diskuterat möjligheten av deltagande i Forum för hantering av gemensam riskhantering av trafiksäkerhetsrisker (FRI) enligt engelsk förebild,22 där myndigheten är beredd att administrera och ta ansvar för sådan verksamhet. Oklarhet råder dock om det är möjligt att kräva deltagande i sådant forumarbete. Vore det frivilligt finns en risk att det skulle kunna uppfattas som konkurrenssnedvridande och ge oklara fördelar respektive nackdelar för aktörerna. Om hanteringen av
22 I Storbritannien föreligger ett krav på verksamhetsutövare att delta i Railway Safety and Standards Board (RSSB) och licensen att bedriva verksamhet är villkorat av deltagande i forumet. Se www.rssb.co.uk
Bilaga 9
117
gemensamma risker skulle göras inom ramen för ett obligatoriskt deltagande i en forumverksamhet torde även detta kräva lagstiftning i Sverige, varvid frågor aktualiseras om forumets rättsliga status och bemyndigande. I allt väsentligt skulle detta mycket väl kunna innebära att samma uppgifter kunde utföras av säkerhetsmyndigheten.
Problemet med FRI är även att det förvisso etablerar ett gemensamt forum för samarbete om gemensamma risker, men det tillhandahåller ingen mekanism att använda i händelse av oenighet om risker och hur sådana ska hanteras och om vem som bär ansvar för vad.
I kommissionens genomförandeförordning23 avseende gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning betonas behovet av särskild uppmärksamhet angående riskhantering vid gränssnitten mellan de aktörer som är inblandade i tillämpningen av den förordningen.
4.2 Särskilt om riskhanteringsprocessen vid bedömning av ändringar
Genomförandeförordningen fastställer en reviderad gemensam säkerhetsmetod för riskvärdering och riskbedömning som avses i artikel 6.3 i järnvägssäkerhetsdirektivet. Kommissionsförordningen reglerar hur uppnåendet av säkerhetsmålen och uppfyllandet av andra säkerhetskrav bedöms genom att fastställa metoder för riskvärdering och riskbedömning. Vidare regleras därigenom riskhanteringsprocesser vid bedömning av ändringars inverkan på säkerhetsnivåerna och efterlevnaden av säkerhetskraven. I detta hänseende fastställs även hur utbytet av säkerhetsrelevant information mellan olika aktörer inom järnvägssektorn ska ske, i syfte att kontrollera säkerheten vid de olika gränssnitt som kan förekomma och vilken bevisning som tillämpningen av en riskhanteringsprocess innefattar.
I genomförandeförordningens bilaga I regleras allmänna principer för riskhanteringsprocessen. Hantering av gränssnitt regleras
23 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 402/2013 av den 30 april 2013 om den gemensamma säkerhetsmetoden för riskvärdering och riskbedömning och om upphävande av förordning (EG) nr 352/2009, EUT L 121, 3.5.2013, s. 8–25.
Bilaga 9 SOU 2015:110
118
i bilagans avsnitt 1.2. Med gränssnitt avses alla gränsytor där ett samspel sker under ett systems eller delsystems livscykel, inbegripet drift och underhåll, där olika aktörer inom järnvägssektorn samarbetar för att hantera riskerna. Skyldigheter är som följer:
För det första åläggs de berörda aktörerna inom järnvägssektorn för varje gränssnitt av betydelse en samarbetsskyldighet i syfte att identifiera och gemensamt hantera de riskkällor och därtill knutna säkerhetsåtgärder som behöver hanteras för respektive gränssnitt. Förslagsställaren24 ska samordna hanteringen av gemensamma risker vid gränssnitten.
Vad gäller väsentliga förändringar stadgas i artikel 4.1 i genomförandeförordningen att om det inte finns någon anmäld nationell bestämmelse som definierar om en änd-ring är väsentlig eller inte i en medlemsstat, ankommer det på förslagsställaren att beakta den aktuella ändringens eventuella konsekvenser för järnvägssystemets säkerhet. I sådana fall följer av artikel 4.1, 2 st. att om den föreslagna ändringen inte får några konsekvenser för säkerheten behöver den förhållandevis omfattande riskhanteringsprocessen i artikel 5 i genomförandedirektivet inte användas. I denna bestämmelse finns alltså en inneboende risk för partisk och subjektiv bedömning. Bestämmelsen är alltså avsedd att ålägga förslagsställaren en skyldighet i avsaknad av nationell reglering. Det senare torde dock vara en huvudregel, eftersom avsaknad därav kan leda till att ändringens allvarlighet påverkas av förslagsställarens subjektiva bedömning i stället för en oberoende myndighets objektiva bedömning. Självfallet kan det inte uteslutas att förslagsställaren agerar oberoende och för järnvägssystemets allmänna fromma och bästa, men avsaknad av oberoende bedömning riskerar åtminstone att skapa en felaktig incitamentsstruktur. Detta talar för ett behov av nationell reglering och tillsyn av säkerhetsmyndigheten.
I händelse av att en aktör som avser att uppfylla ett säkerhetskrav upptäcker att det finns behov av en säkerhetsåtgärd som denne själv inte kan genomföra ska aktören, efter överenskommelse
24 Med förslagsställare avses i förordningen ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare som genomför åtgärder för riskhantering i enlighet med artikel 4 i direktiv 2004/49/EG, en enhet som ansvarar för underhåll som genomför åtgärder i enlighet med artikel 14a.3 i direktiv 2004/49/EG, en upphandlande enhet eller en tillverkare som uppmanar ett anmält organ att tillämpa EG-verifieringsförfarandet i enlighet med artikel 18.1 i direktiv 2008/57/EG eller ett organ som utsetts enligt artikel 17.3 i det direktivet, samt den som ansöker om godkännande av ibruktagande av strukturella delsystem (artikel 3).
Bilaga 9
119
med en annan aktör, överföra hanteringen av den därtill knutna riskkällan till den sistnämnda aktören.
Aktörer som upptäcker att en säkerhetsåtgärd inte uppfyller kraven eller är otillräcklig, ansvarar för att detta anmäls till förslagsställaren, som i sin tur ska informera den aktör25 som genomför säkerhetsåtgärden.
Den aktör som genomför säkerhetsåtgärden ska därefter informera alla aktörer som påverkas av problemet, antingen inom det system som bedöms eller, i den utsträckning aktören känner till detta, inom andra befintliga system som tillämpar samma säkerhetsåtgärd.
I händelse av oenighet mellan två eller flera aktörer ska förslagsställaren ansvara för att hitta en lösning. Om en aktör inte kan uppfylla ett krav i en anmäld nationell bestämmelse, ska förslagsställaren rådfråga den relevanta behöriga myndigheten. Oberoende av definitionen av det system som bedöms, ska förslagsställaren se till att riskhanteringen omfattar både själva systemet och dess införlivande i järnvägssystemet som helhet.
De konkreta skyldigheterna och rättigheterna avseende gemensamma risker enligt EU-rätten är mot denna bakgrund tämligen fåtaliga och systemet för hantering av gemensamma risker bygger i allt väsentligt på en oklar form av obligatorisk samverkan mellan parterna, synbarligen baserat på den fromma förhoppningen om att parterna i samförstånd finner en lösning i händelse av konflikt. Det saknas emellertid bestämmelser i såväl EU-rätten som nationella rätt om hur sådan eventuell oenighet om gemensamma risker ska hanteras och hur bindande sådana regler ska vara.
Problemet med frånvaron av nationella regler om gemensamma risker illustreras vidare av processen för säkerhetsbedömningsrapporter som följer av artiklarna 15–16 i genomförandeförordningen. Av de bestämmelserna framgår att bedömningsorganet26 ska lämna en säkerhetsbedömningsrapport till förslagsställaren, vilken i sin tur ska ansvara för och bedöma om och hur man ska beakta slutsatserna i säkerhetsbedömningsrapporten i fråga om säkerhetsacceptans
25 Med aktörer avses enligt artikel 3 i genomförandeförordningen alla parter som direkt eller genom avtal är inblandade i tillämpningen av denna förordning. 26 Med oberoende bedömningsorgan avses den oberoende och kompetenta externa eller interna enskilda person, organisation eller enhet som utför en undersökning för att, på grundval av bevisning, avgöra huruvida ett system kan uppfylla sina säkerhetskrav.
Bilaga 9 SOU 2015:110
120
av den bedömda ändringen. I detta ska förslagsställaren även dokumentera de delar av säkerhetsbedömningsrapporten som denne i förekommande fall invänder mot och motivera invändningarna. Det ankommer sedan på förslagsställaren att på basis av bl.a. säkerhetsbedömningsrapporten från bedömningsorganet lämna en skriftlig försäkran om att alla identifierade riskkällor och därmed förknippade risker kontrolleras till en godtagbar nivå. Genomförandeförordningen stadgar dock inte till vem denna försäkran ska lämnas och torde förutsätta att det finns nationella regler om detta. Att försäkran i vart fall ska lämnas till tillsynsmyndigheten framstår som rimligt, men torde kräva reglering.
I sammanhanget råder oklarhet om exakt vad tillsynsmyndigheten kan ingripa mot gällande säkerhetssystemens gemensamma riskhantering. Exempel på detta är att det i artikel 4.3 i genomförandeförordningen stadgas att förslagsställaren ska föra lämplig dokumentation till stöd för sitt beslut. Huruvida det föreligger uppgiftsskyldighet för detta, de mer konkreta formerna för sådant eventuellt ansvar och i allmänhet hur processen processen knuten till riskhantering i avsnitten 1.1 och 1.2 i bilaga I till genomförandeförordningen ska utformas, är oklart. Särskilt osäkert är vad som menas med skyldigheten för förslagsställaren att ”hitta en lösning” i händelse av oenighet. Detta synes innefatta en allmän skyldighet bidra till att parterna kommer överens, närmast att jämställa med en oklar omförhandlingsklausul utan tillhörande skyldighet att ändra något rättsförhållande. Om det avser ett ansvar att åstadkomma enighet parterna emellan är även oklart. Lösningen torde vara att säkerhetsmyndigheten bemyndigas att lösa sådan oenighet och utfärda föreskrifter för undvikande av dess uppkomst.
Med tanke på järnvägens särskilda karaktär som kan liknas med en produktionsprocess, där ingående komponenter och processer kännetecknas av ett ömsesidigt samspel, ständigt behov av samordning och där flera aktörer samtidigt hanterar gemensamma risker – låt vara från olika verksamhetsperspektiv – framstår det som naturligt att det finns ett oberoende organ som kan anlägga ett helhetsansvar gällande säkerhet på järnvägen som transportmedel. Enbart förekomsten av gemensamma risker och dess potentiellt sett katastrofala konsekvenser av felhantering eller oenighet om vem som bär ansvar för vad, i vilken omfattning och vad som bör göras åt saken, talar starkt för att en myndighet bör bära ansvaret för att
Bilaga 9
121
utfärda föreskrifter om gemensamma risker och hantera oenighet i anledning av detta.
EU-rätten utesluter emellertid inte att det finns nationella bestämmelser på området (jfr bl.a. artiklarna 4.1 och 6.1), innefattande regler om ett oberoende bedömningsorgan.27 Inte heller är det enligt unionslagstiftningen uteslutet att beslut om oenighet i samband med gränssnitt kan hanteras av säkerhetsmyndigheten, som genom nationell lagstiftning bemyndigas att bestämma t.ex. genom tillämpningsföreskrifter hur säkerhetsfrågor om gemensamma risker ska hanteras.
Såsom ovan har konstaterats finns det redan i dag en omfattande delegationsordning avseende säkerhetsfrågor till Transportstyrelsen. Det kan därför anses att vare sig ordalydelsen i JvL eller JvF hindrar att Transportstyrelsen utfärdar detaljföreskrifter och föreskrifter vidoenighet om gemensamma risker. Däremot är JvF mer specifik i fråga om säkerhetsbemyndigandet än JvL och ger intryck av att vara uttömmande. Med tanke på dessa åtgärders ingripande och tvångsmässiga karaktär får det anses vara nödvändigt att förtydliga detta bemyndigande i JvF, inte minst med tanke på att ett sådant konkret bemyndigande saknas i uppräkningen i 2 kap. 1 § JvF
Sammantaget kan konstateras att behovet av att hantera gemensamma risker på ett ändamålsenligt sätt har uppmärksammats i EUrätten. Principerna för detta och viktiga processteg har identifierats i genomförandeförordningen. Det är vidare tydligt att EU-rätten närmast tar som utgångspunkt att detta ska genomföras i nationell rätt. Aktörerna har dock ålagts ett gemensamt ansvar, vilket i avsaknad av tillsynsrätt och sanktionsmöjligheter, vilket i allt väsentligt är situationen i Sverige i dag, ger en överhängande risk för skönsmässig eller subjektiv bedömning utan klara skyldigheter att lösa uppkomna problem eller risker. Systemkritiska risker och dess potentiellt sett mycket allvarliga konsekvenser bör, enligt min mening, inte överlämnas till marknaden för självreglering.
27 Kommissionen genomförandeförordning anger i skäl 12 att ”När allmänt vedertagen praxis tillämpas bör det därför vara möjligt att begränsa konsekvenserna av tillämpningen av den gemensamma säkerhetsmetoden i enlighet med proportionalitetsprincipen. På samma sätt gäller att om det finns bestämmelser på unionsnivå som kräver särskilda ingripanden från den nationella säkerhetsmyndigheten, bör myndigheten ha tillåtelse att agera som oberoende bedömningsorgan i syfte att minska dubbelkontroller, onödiga kostnader för branschen och tiden fram till dess att produkten kan släppas ut på marknaden.”
Bilaga 9 SOU 2015:110
122
4.3 En alternativ ordning för reglering av säkerhetsmetoder
Som nämnts ovan är EU-rätten inte utvecklad på detaljnivå avseende aktörernas hantering av gemensamma risker, även om metoderna för detta har harmoniserats. Det är klart att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har ett ansvar för säkerheten för respektive verksamhetsdel och ett gemensamt ansvar för gränssnitt. Det krävs vidare en samverkan om dessa risker med tillhörande informationsskyldighet till berörda parter. Däremot saknas regler om hantering vid oenighet.
4.3.1 Nationella säkerhetsbestämmelser i allmänhet
Enligt artikel 8 i järnvägssäkerhetsdirektivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att vid tillämpningen av direktivet fastställa bindande nationella säkerhetsbestämmelser och se till att de offentliggörs och tillhandahålls infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag, dem som ansöker om säkerhetsintyg samt om säkerhetstillstånd på ett klart språk som kan förstås av de berörda parterna.
Enligt direktivet föreligger inga hinder mot att ändra anmälda säkerhetsbestämmelser, men dessa ska anmälas till kommissionen, såvida inte en bestämmelse enbart avser tillämpningen av TSD. Kommissionen har en övervakande roll i syfte att säkerställa att det inom unionen som helhet införs så få nya specifika nationella bestämmelser som möjligt med siktet inställt på en successiv harmonisering av säkerhetsbestämmelserna.
Det finns heller inga hinder mot att en medlemsstat inför nationella bestämmelser med högre säkerhetsnivåer än vad som följer av de gemensamma. I sådana fall ska dock staten rådgöra med berörda parter och underställa sådana bestämmelser kom-missionen för prövning.
Enligt bilaga II p. 4 i järnvägssäkerhetsdirektivet följer att de nationella säkerhetsbestämmelser som omfattas av anmälningsplikten till kommissionen omfattar bl.a. bestämmelser angående befintliga nationella säkerhetsmål och säkerhetsmetoder, bestämmelser angående krav på säkerhetsstyrningssystem och utfärdande av säkerhetsintyg till järnvägsföretag och gemensamma regler för sådan drift av järnvägsnätet som ännu inte omfattas av någon TSD,
Bilaga 9
123
inbegripet bestämmelser i samband med signal- och trafikledningssystem. Här har upplysts mig att järnvägsnätet i Sverige till klart övervägande del består av ett signalsystem som inte omfattas av någon TSD. Det framstår som helt orimligt att avsaknaden av TSD:er skulle innebära att Sverige skulle antingen se det som lämpligt eller tvingat att acceptera en ordning med självreglering för sådana system. I stället torde detta vara ett gott exempel på behov av nationell reglering.
4.3.2 Hantering av gemensamma risker i nationell lagstiftning
Hantering av risker som rimligen inte uteslutande kan åläggas en enskild part och där enskildas verksamhet ingår i ett system av helt eller delvis överlappande verksamheter torde i vissa fall kräva intervention av myndighet – särskilt om det föreligger fara för liv och hälsa i händelse av felaktig hantering. Det är sålunda motiverat av ett angeläget allmänintresse för staten att reglera och utöva tillsyn över det aktuella området.
En lämplig ordning i förevarande fall synes vara att det i nationell lagstiftning med tillhörande bemyndigande klargörs hur gemensamma risker ska hanteras och att myndigheten ges möjlighet att bestämma i händelse av oenighet. Sammantaget krävs åtminstone följande komponenter
1. Komplettering i järnvägslagen (2004:419) med regler för gemensamma risker med tillhörande bemyndigande för myndighet att meddela föreskrifter.
2. Lagstadgat tillsynsansvar för processen knuten till hantering av gemensamma risker och ansvar för myndighet vid oenighet.
3. Effektiva rättsmedel för genomdrivande av föreskrifter, överklagandemöjligheter, sanktioner m.m.
4. Komplettering av befintlig lagstiftning avseende uppgiftsskyldighet för nödvändig information knuten till gemensamma risker.
5. Komplettering av befintlig lagstiftning med interimistiska regler för brådskande åtgärder.
Bilaga 9 SOU 2015:110
124
Sammantaget torde det inte finnas hinder för Sverige att komplettera EU:s regelverk och befintligt nationellt regelverk med en förstärkt roll för säkerhetsmyndigheten avseende gemensamma risker. Avsaknaden av konkreta bindande regler vid oenighet om gemensamma risker talar starkt för att detta är nödvändigt.
De nödvändiga regeländringarna kommer att medföra behov av en översyn av säkerhetsbestämmelserna och bemyndigandena i JvL och JvF om det ska vara möjligt för Transportstyrelsen att utfärda föreskrifter på området. Det måste framhållas att översynen inte enbart ska omfatta föreskrifter om just gemensamma risker, utan att även anknutna frågor om tillsyn och sanktioner måste ses över. De senare måste regleras i JvL.
Bilaga 10
125
Relationen mellan kommersiell och upphandlad subventionerad trafik på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden
Staffan Hultén
Docent
Stockholm School of Economics Institute for Research
Bilaga 10
127
Innehållsförteckning
Sammanfattning .............................................................. 129
1 Inledning ................................................................ 131
1.1 Utgångspunkter .................................................................... 133 1.2 Disposition ............................................................................ 134
2 Tre problem ............................................................ 134
3 Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik ........................... 136
4 Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider .......................... 141
4.1 Pendeltåget Stockholm–Arlanda–Uppsala .......................... 141 4.2 Öresundstågen på Västkustbanan ........................................ 143
5 Hur utvecklas resandet? ........................................... 144
5.1 Vad förklarar det ökade resandet? ....................................... 147
6 Olika utredningars syn på konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik ................ 147
7 Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik .......................................................... 151
7.1 Varför agerar regionerna på det här sättet? ......................... 155
8 Diskussion och slutsatser ......................................... 156
8.1 En sekventiell modell över interaktionen upphandlad och kommersiell järnvägstrafik ............................................ 157
Referenser ...................................................................... 162
Bilaga 10
129
Sammanfattning
På allt fler järnvägslinjer som sträcker sig över flera regioner (storregional järnvägstrafik) kan resenärer välja mellan att åka med tåg som planeras och marknadsförs av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) eller planeras och marknadsförs av kommersiella järnvägsföretag. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägstrafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet. En del regioner, som Västra Götaland, har valt att koordinera sitt utbud av långväga järnvägstrafik med SJ AB:s kommersiella persontrafik. Andra regioner har valt att handla upp all storregional järnvägstrafik som tjänstekoncessioner och låta det kommersiella företag som utför trafiken ta hand om en del av biljettintäkterna. En tredje typ av regioner (t.ex. regionerna som samverkar i Öresundstågen eller Stockholms läns landsting och Upplands läns landsting som samarbetar om pendeltågen Stockholm–Uppsala) handlar upp trafiken och sköter både tidtabeller och tar hand om alla biljettintäkter.
Inträdet av upphandlad persontrafik på marknader där tidigare SJ AB bedrev kommersiell persontrafik har ifrågasatts av Trafikanalys i en del utredningar, men har genomgående fått ett positivt bemötande av rikspolitiker, regionalpolitiker och statliga myndigheter. I den här rapporten försöker jag kritiskt ifrågasätta om vinsterna med den upphandlade järnvägstrafiken är större än de kostnader den orsakar.
Några av de viktigaste positiva effekterna med upphandlad storregional järnvägstrafik är att de utvidgar den regionala arbetsmarknaden, underlättar annat vardagsresande och ger väsentliga tillskott till kollektivtrafiken. Några av de viktigaste negativa effekterna är att den stör utbudet av kommersiell persontrafik med buss och tåg, att den innebär stora kostnader för regionerna, och att den leder till ett överdrivet utbud av tågavgångar på linjer där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar.
Rapporten avslutas med en modell över interaktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. Slutsatsen av denna modell är att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har mer att vinna på att vara mjuka i interaktionen med kommersiella järnvägsföretag, eftersom regionerna på medellång sikt har fem konkurrensnackdelar. Den viktigaste konkurrensnackdelen är de
Bilaga 10 SOU 2015:110
130
restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardagsresande, avse resor kortare än 100 km, och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrensnackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kommersiella företagens biljetter. Den tredje konkurrensnackdelen är att RKM möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Den fjärde konkurrensnackdelen är att RKM ska tillhandahålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte konkurrensnackdelen är att kollektivtrafik konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner inom regionerna, vilket ger ett tak för hur mycket resurser som kan läggas på järnvägstrafik.
Bilaga 10
131
1 Inledning
Under de senaste åren har det blivit allt vanligare att upphandlad subventionerad och kommersiell järnvägstrafik kör sida vid sida. Ibland är interaktionen mellan de två typerna av trafik huvudsakligen komplementär, ibland kännetecknas den av konkurrens. Relationen mellan den upphandlade och kommersiella järnvägstrafiken är komplex och ser olika ut i olika delar av landet.
Med upphandlad subventionerad järnvägstrafik1 (i fortsättningen benämns denna upphandlad järnvägstrafik) avses i den här rapporten när en region eller samverkande regioner handlar upp driften av persontrafik på järnväg från kommersiella järnvägsföretag och därefter tar hand om alla eller delar av biljettintäkterna från resenärerna. Den upphandlade järnvägstrafiken kan antingen utföras åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM) och myndigheten utfärdar biljetter och periodkort och tar hand om alla intäkterna eller utföras som en tjänstekoncession och i dessa fall avgör avtalets utformning fördelningen av risktagande och intäkter. För närvarande bedrivs följande regionala järnvägstrafik som koncessioner: MÄLAB:s trafik, Värmlandstrafiks tågsystem, Tåg i Bergslagen och Norrtåg. Med interregional järnvägstrafik avses i denna rapport all järnvägstrafik som passerar en länsgräns. Denna definition av interregional järnvägstrafik är oprecis för att avgöra om en järnvägslinje ryms inom en arbetsmarknadsregion, men det har ingen betydelse för rapportens frågeställning om marknadsinteraktionen mellan kommersiell och upphandlad järnvägstrafik.
Enligt Nelldal et al (2014) konkurrerar upphandlad och kommersiell järnvägstrafik på sex olika järnvägsnät. 1. Öresundstågen Köpenhamn–Malmö–Göteborg och Öresundstågen Malmö– Kalmar. 2. Västtågen Göteborg–Skövde konkurrerar till viss del med kommersiell fjärrtrafik på Västra stambanan. De utgör också ett komplement inom Västra Götalandsregionen. 3. Östgötatrafiken och Jönköpings länstrafik kör länsöverskridande regional trafik på Södra stambanan Norrköping–Linköping– Nässjö. 4. SL och UL:s pendeltåg Stockholm–Uppsala konkurrerar med SJ:s kommersiella tågtrafik inom TiM mellan ändpunkterna
1 I Nelldal et al (2014) används begreppet planeringsstyrd trafik för upphandlad järnvägstrafik..
Bilaga 10 SOU 2015:110
132
och med Arlanda Express på sträckan Stockholm-Arlanda.
5. Upptåget Uppsala–Gävle konkurrerar delvis med kommersiell fjärrtrafik mellan ändpunkterna. 6. X-tåget Gävle–Sundsvall kör vissa kompletterande turer till kommersiell fjärrtrafik men genom att restiderna är nästan lika korta som för snabbtåg och kapaciteten på den enkelspåriga Ostkustbanan begränsad uppkommer det konkurrens både om resenärer och om tåglägen. I den här rapporten behandlas konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik på västkustbanan mellan SJ AB och Öresundstågen och på sträckan Stockholm–Uppsala inklusive tågen till Arlanda. Motivet för att välja dessa två sträckor är att de avser konkurrens både utmed linjen och mellan ändpunkter och att dessa två linjer har störst kommersiell potential av linjerna med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I rapporten behandlas också Stockholms läns landstings beslut att belägga den interregionala järnvägstrafiken (eller det politiskt korrekta uttrycket storregional järnvägstrafik) i Trafik i Mälardalen (TiM) med allmän trafikplikt. Dessa tre marknader har också lyfts fram av Trafikanalys (2014a) som de mest intressanta exemplen på konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. ”Den subventionerade tågtrafiken har vunnit mark i Öresundsregionen och under en period (april 2012–december 2013) slutade SJ köra sina kommersiella tåg Göteborg-Malmö med hänvisning till att de inte kunde möta de subventionerade tågens konkurrens … I Stockholms län har subventionerad trafik börjat köras till Uppsala via Arlanda. På den längre sträckan har SJ tappat resande och Swebus har lagt ned sina egna turer till Arlanda och gått in i samarbete med Flygbussarna. De senaste planerna av mer storregional offentlig finansierad trafik som planeras är i Mälardalen då också offentlig trafik tränger undan kommersiell trafik.” Enligt SL (2014) är det inte bestämt att detta kommer bli fallet eftersom relationen mellan den kommersiella och subventionerade järnvägstrafiken inom TiM ännu inte är fastslagen. ”På sträckor som bedöms företagsekonomiskt lönsamma ska i första hand avtal prövas där kommersiell trafik funktionellt integreras i det större trafiksystemet. Övergripande riktlinjer för hur detta ska ske beskrivs i den affärsplan som ingår som del i samverkansavtalet.”
Bilaga 10
133
1.1 Utgångspunkter
Jag har i den här rapporten valt att betrakta RKM både som en myndighet som strävar att uppfylla transportpolitiska mål och som ett företag. Motivet för att även betrakta RKM som ett företag är att de som organisationer tvingas hushålla med knappa resurser och att de till mellan 30 och 55 procent finansieras av biljettintäkter och andra kommersiella intäkter. Jag har också avstått från att följa den praxis som har utvecklats inom kollektivtrafiken att betrakta all järnvägstrafik som regional (storregional) om en RKM eller flera RKM så beslutar. Det verkar rimligare för den marknadsanalys som utvecklas i kapitel 7 att använda en icke-politiserad marknadsdefinition som baseras på regiongränser, resande och avstånd. Regiongränser fortsätter att fungera som en viktig faktor för resandet eftersom invånarna i en region regelbundet tvingas göras resor till centralorten i en region.
En andra utgångspunkt är att jag inte har tagit hänsyn till RKM:s uppfyllande av sina regionalpolitiska och transportpolitiska mål. RKM tar givetvis andra hänsyn än konkurrensen med kommersiella järnvägsföretag när de upphandlar järnvägstrafik på linjer eller i järnvägsnät där kommersiella företag tidigare var dominerande.
En tredje utgångspunkt för rapporten är att kommersiell järnvägstrafik har flera fördelar jämfört med upphandlad järnvägstrafik som riskerar att förloras om RKM fortsätter att expandera sin interregionala järnvägstrafik. Rapporten kan därför ses som en partsinlaga till försvar för kommersiell järnvägstrafik. Den viktigaste fördelen med kommersiell järnvägstrafik är att den sekventiellt korrigerar utbudet i förhållande till efterfrågan och förändrar prissättningen i förhållande till resenärernas betalningsvilja. Enligt Nelldal et al (2014) har detta t.ex. lett till att det billigaste biljettpriset med SJ:s snabbtåg har halverats perioden 2000–2014. De billigaste biljetterna med SJ AB är i dag väsentligt billigare än enstaka resor med subventionerade regionaltåg. Under samma period ökade priset på ett genomsnittligt periodkort utfärdat av en trafikhuvudman senare av RKM med 40 procent. I tidsperspektivet 1990 och framåt har priset för alla SJ:s biljetter ökat väsentligt mindre än ett genomsnittligt subventionerat periodkort.
Bilaga 10 SOU 2015:110
134
1.2 Disposition
Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 behandlas tre specifika problem som uppstår på järnvägsmarknader där det finns konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. Därefter följer ett kapitel som behandlar hur politiker och myndigheter ser på problemet med konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik. I de två följande kapitlen behandlas marknadsinteraktionen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik. I kapitel 4 ges information om prissättning, tidtabeller, och restider och i kapitel 5 redovisas uppgifter om turtäthet och utveckling av resandet. Trafikanalys har beställt tre olika utredningar om järnvägssystem där det finns eller kommer finnas konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell kollektivtrafik. I kapitel 6 analyseras dessa utredningar och i denna analys används även kompletterande datamaterial. Därefter analyseras och diskuteras i kapitel 7 och 8 två problem: a) användandet av taktiska och strategiska konkurrensmedel av regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) och kommersiella företag. b) de företagsekonomiska och samhällsekonomiska effekterna av att upphandlad persontågstrafik går in på marknader som tidigare dominerades av kommersiell järnvägstrafik. Rapporten avslutas med diskussion och slutsatser.
2 Tre problem
Järnvägsmarknaderna där upphandlad och kommersiell trafik konkurrerar kännetecknas av egenskaper som vi inte finner på de flesta andra marknader. Dessa karakteristika orsakar problem för att uppnå en fungerande konkurrens.
Ett första problem är att regionerna inte har en absolut laglig rätt att konkurrera med interregional kommersiell järnvägstrafik. Det ställs särskilda krav på regionerna för att de ska kunna erbjuda järnvägsresande över regiongränserna. Enligt Kollektivtrafiklagen ska regionerna se till att det finna ett bra kollektivtrafikutbud inom regionerna och därtill för arbetsresor och vardagsresande över regiongränserna (Prop. 2009/10:200). I propositionen till ny kollektivtrafiklag framhålls att det sker ett ökat resande över kommun- och länsgränser inom större arbetsmarknadsregioner, d.v.s. det som brukar benämnas regionförstoring. I propositionen (Prop. 2009/10:200)
Bilaga 10
135
föreslås att man bör göra en sammanvägd bedömning av såväl trafikutbud som resmönster för att avgöra om det handlar om kollektivtrafik som kan anses vara regional i funktionell mening. I det enskilda fallet kan man inte alltid ta hänsyn till både trafikutbud och resmönster. Som indikation för när en järnvägstrafik inte handlar om regionalt resande föreslogs i propositionen (Prop. 2009/10:200) att när ”trafiken till ingen eller försumbar del faktiskt används på ett sätt som kännetecknar vardagsresande är det något som med styrka talar emot att det är fråga om regional trafik.”
I propositionen gavs följaktligen en vid definition över vad som kan betraktas som regionalt resande. Denna möjlighet har utnyttjats av regioner som vill bedriva interregional tågtrafik. Öresundstågen bedriver t.ex. järnvägstrafik från Göteborg– Köpenhamn, Kalmar–Köpenhamn och Karlskrona–Köpenhamn. Därutöver planeras en del tvärförbindelser mellan linjerna som går till Köpenhamn och en linje från Jönköping–Köpenhamn. Enligt en information från Öresundståg avsåg 28 procent av resorna med tågen fritidsresor och var tredje resenär åkte med tåget färre än en gång per vecka (Öresundståg, 2012). Även i Mälardalen kommer de samarbetande regionerna genom Trafikplan 2017 etablera interregional järnvägstrafik som sträcker sig över fler än två län och med restider mellan ändpunkter (t.ex. Linköping–Sala) vilka utesluter arbetspendling (Mälab, 2012). Både Öresundstågen och den framtida tågtrafiken i Mälardalen uppfyller utan problem minikravet på regional järnvägstrafik som det definierades i propositionen till ny kollektivtrafiklag.
Ett andra problem är att de kommersiella järnvägsföretagen både är konkurrenter och leverantörer till den upphandlade trafiken. Veolia kör tåg från Stockholm–Malmö som förlorar trafik till Öresundstågen – där företaget är operatör – från Alvesta i riktning mot Malmö. SJ AB både utför trafiken på SL och UL:s pendeltåg Stockholm–Uppsala och är den främste konkurrenten till pendeltåget med företagets regionaltåg på sträckan Stockholm–Uppsala. SJ AB gick också under 2014 med på att låta SL:s pendeltåg få förtur vid större trafikstopp. Enligt Stockholms läns landsting (2015) ger avtalet SJ:s resenärer möjlighet att vid större trafikstopp byta till pendeltåg utan att köpa SL-biljett.
Ett tredje problem är att det uppstår hybridmarknader där samma segment betjänas av företag med olika mål – en del av
Bilaga 10 SOU 2015:110
136
utbudet bestäms av politiska mål och en del av utbudet av kommersiella mål – vilket kan leda till ett ineffektivt resursutnyttjande. I Regeringen (Prop. 2009/10:200) gjordes ett rakt motsatt antagande att subventionerade regionaltågssystem och kommersiella tåg tillgodosåg efterfrågan från olika marknadssegment. Tyvärr baserades denna slutsats på direkt felaktiga uppgifter om resandet som lätt hade kunnat kontrolleras. Bl.a. påstod man att den genomsnittliga resan med SJ:s tåg Göteborg–Köpenhamn var 400 km, att SJ AB trafikerade Göteborg–Köpenhamn med tolv dubbelturer, och att SJ AB hade femdubblat antalet resenärer över Öresundsbron under 2009. Enligt en forskningsrapport av Fröidh och Byström (2012) är motorvägsavståndet Göteborg–Malmö 273 kilometer och SJ AB körde under 2010 sju dubbelturer Göteborg– Malmö varav några åkte tåg vände i Köpenhamn.
3 Kollektivtrafiklagen och politiker och myndigheters ställningstaganden i frågan om konkurrens mellan upphandlad och kommersiell trafik
I propositionen (Prop. 2009/10:200) till den nya Kollektivtrafiklagen behandlade regeringen frågan om risken för att offentligt subventionerad järnvägstrafik skulle tränga undan kommersiell trafik. Regeringen bedömde att borttagandet av den tidigare restriktionen – att tillstånd för regionerna att bedriva länsgränsöverskridande persontrafik på järnväg prövades av regeringen – inte behövde innebära att den myndighetsinitierade trafiken skulle öka kraftigt i omfattning inom det marknadssegment där det finns mycket kommersiell kollektivtrafik. Regeringen framhöll att den föreslagna avgränsningen av RKM:s befogenheter till regional kollektivtrafik kommer att förbättra möjligheterna för kommersiella företag eftersom de kommer att kunna förutse myndigheternas agerande. Med regionala resor avsågs i propositionen: ”sådan kollektivtrafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande ”. Regeringen (Prop. 2009/10:200) uteslöt inte möjligheten att det skulle kunna uppstå konflikter mellan RKM:s och kommersiell trafik. I diskussionen om eventuella
Bilaga 10
137
effekter på domstolarnas arbete står att: ”De beslut som bedöms bli överklagade är det förväntade fåtal som utgör gränsfall mellan regional och interregional kollektivtrafik.” D.v.s. Regeringen (Prop. 2009/10:200) var följaktligen i propositionen väl medveten om att regioner i samverkan med hänvisning till vardagsresande skulle börja konkurrera med kommersiell järnvägstrafik.
Det finns en ofta refererad föreställning att om ett kommersiellt kollektivtrafikföretag tillhandahåller en kollektivtrafiktjänst så avstår RKM från att fatta beslut om allmän trafikplikt. ”De mål som har fastställts i trafikförsörjningsprogrammet utgör basen för de beslut som fattas om allmän trafikplikt, det vill säga där myndigheten går in och träffar avtal om trafik då det inte finns något kommersiellt intresse.” (SKL, 2014) Även propositionen till ny kollektivtrafiklag (Prop. 2009/10:200) antyder att de kommersiella företagens intressen ska tillgodoses. ”Det blir en uppgift för myndigheter och rättsvårdandeinstanser att värna de regler som finns, inklusive de som nu föreslås, så att konkurrensen inte snedvrids samt för regeringen att följa upp hur de regionala kollektivtrafikansvariga myndigheterna beaktar de kommersiella aktörernas intressen.” I propositionen hade det också framhållits att en viss marknadsanalys var nödvändig i trafikförsörjningsprogrammen för att kunna bedöma var trafik på kommersiella grunder kan tänkas bedrivas och var upphandling av trafik kan vara nödvändig.
SJ AB (Delphi, 2014 och Delphi, 2015) utgår från den här typen av föreställningsram när företaget motsätter sig att RKM i Mälardalen och närliggande regioner lägger allmän trafikplikt för ett stort interregionalt järnvägsnät. SJ AB skriver i sitt överklagande till förvaltningsdomstolen att det inte är tillåtet för en RKM att fatta beslut om allmän trafikplikt för trafik som bedrivs kommersiellt. Ett sådant beslut ligger utanför myndighetens befogenhet enligt Kollektivtrafiklagen och är i strid med EU:s Kollektivtrafikförordning. ”Eftersom SJ redan ... bedriver kommersiell trafik inom de relevanta områdena och ... utfäst sig att bedriva kommersiell trafik ... är det inte möjligt att besluta om allmän trafikplikt.”
Lagen och förarbetena till Kollektivtrafiklagen är emellertid inte entydiga i denna fråga. Det finns skrivningar i lagens förarbeten som öppnar för en omfattande konkurrens mellan upphandlad järnvägstrafik och kommersiell järnvägstrafik. Regeringen gjorde bedömningen i förarbetena till Kollektivtrafiklagen att kommersiell
Bilaga 10 SOU 2015:110
138
kollektivtrafik och trafik som finansieras av offentliga organ kan etableras på samma marknad utan att detta står i strid med statsstödsreglerna. SLL (Snellman, 2014) hävdar i sin inlaga till förvaltningsrätten att kommersiell trafik inte har något absolut skydd enligt kollektivtrafikförordningen och Kollektivtrafiklagen. I inlagan framhålls att något förbud mot att besluta om allmän trafikplikt för trafik som utförs eller skulle kunna utföras på kommersiell grund finns varken i Kollektivtrafiklagen eller i EU:s kollektivtrafikförordning. Enligt SLL:s inlaga kan en myndighet besluta om allmän trafikplikt om ett kommersiellt företag inte kan bedriva trafiken, utan att få ersättning, i samma omfattning eller på samma villkor. Dvs. om ett kommersiellt företag inte kör lika många tåg som myndigheten efterfrågar kan trafiken beläggas med allmän trafikplikt, om ett kommersiellt företag erbjuder andra priser än vad myndigheten anser är önskvärt kan trafiken också beläggas med allmän trafikplikt. SLL visar också i sin inlaga att regeringen och riksdagen inte avsåg att skydda den kommersiella regionala kollektivtrafiken när det i lagen står: ”Ett resonemang bör föras om vilken trafik som anses behöva upphandlas och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas på kommersiell grund.” Av lagen och förarbetena framgår på flera ställen att RKM ska kunna agera med stor befogenhet för att se till att kollektivtrafik som domineras av vardagligt resande etableras och att de genom lagen ges stora befogenheter att åstadkomma en tillräcklig kollektivtrafik. Krav som kan föranleda beslut om allmän trafikplikt kan gälla kvalitet, omfattning och prissättning. SLL summerar sin inställning om lagen med att: ”Syftet med införandet av Kollektivtrafiklagen var alltså inte att ge kommersiell kollektivtrafik företräde framför offentligt initierad dito, eller att begränsa offentligt initierad kollektivtrafik till situationer där kommersiella kollektivtrafikföretag inte kan eller vill bedriva den önskade trafiken.”
När SL och UL:s subventionerade pendeltåg mellan Älvsjö och Uppsala startade sin trafik var det enbart Flygbussarna, som ifrågasatte om det var lämpligt att landstingen konkurrerade med subventionerad järnvägstrafik när det redan fanns ett omfattande utbud av kommersiell kollektivtrafik och möjligheter att åka subventionerat. SJ AB avstod från att klaga på den nya trafiken. Det kan ha berott på att företaget fick fördelar som var större än
Bilaga 10
139
nackdelarna när trafiken pendeltågstrafiken startade. SJ AB fick ekonomiska fördelar av att företaget tilldelades trafikuppdraget åt landstingen utan upphandling till samma villkor som gällde för den övriga pendeltågstrafiken. Företaget förlorade därför att SL och UL i samarbete kunde erbjuda en mer konkurrenskraftig trafik än den tidigare lösningen med tågbyte i Upplands Väsby mellan pendeltåg och Upptåg. I samband med att pendeltågstrafiken startade sänkte SL och UL både priset för periodkorten för att åka med pendeltåget över länsgränsen och biljettpriset för enstaka resor. Enligt uppgifter i en utredning av WSP (2013) skulle SJ AB ha kunnat effektivisera sin tågföring när det allmänna utökade sitt trafikåtagande. Dessa idéer utvecklades av en tjänsteman vid MÄLAB.2 Tjänstemannens resonemang gick i korthet ut på att SJ skulle kunna reducera antalet företagsekonomiskt olönsamma avgångar när SL och UL pendeln körde halvtimmestrafik under hela dagen. SJ AB följde inte detta förslag och minskade inte antalet tåg på sträckan Stockholm–Uppsala.
Flygbussarna hävdade i skrivelser till Konkurrensverket att SL:s pendeltågstrafik till och från Arlanda flygplats stred mot konkurrenslagen. Enligt Flygbussarna var den nya trafiken skattesubventionerad vilket ledde till underprissättning och ska därför ses som ett konkurrensbegränsande förfarande. Flygbussarna hänvisade också till EU:s kollektivtrafikförordning och lagen om kollektivtrafik i sina skrivelser. SL anförde att företaget enligt lagen om kollektivtrafik har en rätt och en skyldighet att bedriva spårbunden kollektivtrafik inom Stockholms län. Huvudsyftet med pendeln var att förbättra pendlingsmöjligheterna mellan Uppsala och Stockholmsregionen via Arlanda. Pendeltåget till Arlanda förväntades också ge miljömässiga vinster om fler resenärer valde pendeltåget i stället för bilen. Konkurrensverket fann att specialregleringar och allmänna intressen gjorde att verket inte ville gå vidare med ett konkurrensärende. Konkurrensverket pekade på att i förarbetena till lagen om kollektivtrafik framhålls att det behövs mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt lönsamt och att landstinget och kommunerna ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. Konkurrensverket slog fast: ”Trafiken mellan Stockholm och Arlanda flygplats kan bedömas falla inom
2 Tomas Ahlberg, som tidigare var anställd vid SJ.
Bilaga 10 SOU 2015:110
140
definitionen av regional kollektivtrafik.” Konkurrensverket påpekade att buss- och pendeltågstrafiken delvis kommer konkurrera som samma kunder, men att det fanns skillnader mellan de båda trafikslagen. I Konkurrensverket beslut behandlas inte frågan om konkurrensen med A-trains tåg till Arlanda eller SJ:s tåg Stockholm–Uppsala.
Transportstyrelsen uttalade sig för SL och UL:s Uppsalapendel eftersom med en anpassad prissättning och pendeltågens längre restider skulle inte de kommersiella förutsättningarna ”väsentligen påverkas”.
Trafikutskottet behandlade SL och UL:s Uppsalapendel efter att Erik A Eriksson (C) hade anfört i en motion att nivåerna på biljettpriserna i SL:s pendeltågstrafik till Arlanda inte var satta utifrån vad trafiken kostade, utan utifrån en rimlighetsnivå för att framstå som konkurrensmässiga jämfört med de konkurrerande privata aktörerna. Eriksson menade att en sådan användning av skattemedel för att erhålla konkurrensfördelar på en fri marknad stod i direkt konflikt med andemeningen i den nya kollektivtrafiklagen. Trafikutskottet avvisade Erikssons motion med hänvisning till Konkurrensverkets beslut och att regeringen i propositionen till Kollektivtrafiklagen framfört att den avsåg att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängdes undan av offentligt initierad trafik. Trafikutskottet avslutade diskussionen med att det välkomnade de initiativ som hade tagits för att utveckla kollektivtrafiken till och från Arlanda och att det såg positivt på att regeringen följde utvecklingen.
Bilaga 10
141
4 Effekter av inträde av upphandlad järnvägstrafik på prissättning, tidtabeller och restider
På flera sträckor konkurrerar RKM med kommersiella järnvägsföretag. På en del sträckor kompletterar utbudet varandra och på andra sträckor avgår tågen i stort sett samtidigt från de viktigaste stationerna. Genomgående erbjuder RKM lägre priser för periodkort och högre priser för enstaka biljetter än SJ och andra kommersiella järnvägsföretag.
4.1 Pendeltåget Stockholm–Arlanda–Uppsala
På sträckan Stockholm–Uppsala avgår SL/UL-pendeln 3 minuter tidigare än SJ:s tåg till Uppsala. På den omvända sträckan går tågen med 15 minuters avstånd vilket gör att det går minst ett tåg i kvarten i rusningstrafik. Som en jämförelse kan påpekas att MTR kör sina tåg 11 minuter efter SJ:s tåg Stockholm-Göteborg och 35 minuter efter SJ:s tåg på den omvända sträckan.
En resa med SJ tar 39 minuter från Stockholm till Uppsala medan pendeltåget tar 55 minuter. SJ-tåget gör två uppehåll under resan (Märsta och Knivsta) pendeltåget stannar vid alla pendeltågsstationer innan Arlanda och gör ett stopp vid Knivsta.
När SL och UL planerade trafiken mellan Uppsala och Stockholm var utgångspunkten att man gemensamt skulle sänka priset för resor på linjerna Uppsala till Stockholm eller Uppsala till Arlanda. Innan pendeltrafiken startade kostade det 1990 kronor att åka tåg med UL och SL från Uppsala till Stockholm och göra lokalresor i båda regionerna. UL:s ersättning var 1 200 kronor och SL:s ersättning var 790 kr. Detta pris sänktes till 1 800 kronor när trafiken startade. Priset för att åka pendeltåg på sträckan Uppsala till Stockholm (och anslutningsresor i de två länen) har sedan sänkts till 1 485 kronor 2014 och 1 450 kronor 2015. Intäktsfördelningen 2015 är att UL erhåller 707,50 kronor och SL erhåller 742,50 kr. SJ:s periodkort har också blivit billigare och kostar 2 090 kronor under 2015. Ifall av att en resenär vill komplettera sitt SJperiodkort med anslutningsresor i ett av länen ökar månadskostnaden till drygt 2 600 kronor. Enligt uppgifter från SL (Mårten Levin, oktober 2015) subventionerar SL och UL dessa tilläggskort
Bilaga 10 SOU 2015:110
142
via TiM-taxan med samma rabattsats (12 %) som ges för de kombinerade biljetterna i UL/SL-taxan.
Vad gäller biljetter för en eller flera resor med pendeltåget Uppsala–Stockholm varierar priset från 99 kronor om man använder reskassa i båda trafikområdena till 125 kronor om man köper en enkelbiljett. När trafiken startade med pendeltåget 2012 skrev Stockholms läns landsting om hur mycket lägre priset behövde vara i förhållande till SJ: ”30 procent [prissänkning, min kommentar] väljs för att priserna ska vara konkurrenskraftiga mot SJ:s biljettpriser på sträckan Stockholm–Uppsala.” En tågresa med SJ kostar 2015 på de flesta tåg 89 kr. Ifall av att en resenär har ett periodkort i antingen i t.ex. SL-området blir biljettpriset aningen lägre, 81 kronor för resan genom Uppland, med det nya pendeltåget.
På sträckan Stockholm till Arlanda konkurrerar det nya pendeltåget mest med Arlanda Express och kommersiella busslinjer. För enstaka resor – om resenären har ett kort med reskassa – kostar det 125 kronor att åka med SL till Arlanda från centrala Stockholm. Innan pendeltrafiken startade fanns det två kommersiella bussföretag – Flygbussarna och Swebus – som körde från Stockholm C till Arlanda. I samband med att pendeltrafiken startade lämnade Swebus marknaden. En kort tid efter att pendeltågstrafiken startat höjde Flygbussarna priset för en biljett köpt på bussen från 99 kronor till 119 kronor. Om man köper resan i förväg på internet kostar den 99 kronor. Under 2015 har ett nytt kommersiellt bussbolag Air shuttle börjat köra från Stockholm C till Arlanda. Air shuttle tar 99 kronor för en biljett och kör tre bussar i timmen. Det nya bussbolaget kör sina bussar från en uppställningsplats utanför Cityterminalens område på Klarabergsviadukten.
Tidtabellerna för de två bussbolagen är omväxlande kompletterande och konkurrerande. När Flygbussarna kör sex bussar i timmen – avgång var tionde minut – under högtrafik avgår Air shuttles bussar samtidigt som varannan Flygbuss. Men i praktiken har Air shuttles bussar en viss tidsmässig förskjutning om cirka två minuter jämfört med Flygbussen eftersom hållplatsen ligger 100 meter närmare tunnelbanan och resenären slipper köa vid en sluss för att komma ut till bussen. Air shuttle differentierar sig också från Flygbussarna genom ett lägre pris, att man kan betala med kontanter och en kortare restid p.g.a. färre hållplatsstopp.
Bilaga 10
143
4.2 Öresundstågen på Västkustbanan
När de samverkande regionerna började köra Öresundstågen i egen regi 2009 konkurrerade de med SJ:s fjärrtrafik Göteborg till Köpenhamn och Göteborg till Malmö. Öresundstågen följde kusten hela vägen från Göteborg till Malmö, medan SJ:s tåg tog vägen via Hässleholm. SJ körde med olika tågtyper det första året som företaget konkurrerade med upphandlad trafik. På sträckan Göteborg till Malmö kördes företrädesvis X2000-tåg och på sträckan Göteborg till Köpenhamn använde SJ fem Intercitytåg som var ombyggda Öresundståg. Under 2011 lyckades Skånetrafiken via en rättsprocess ta över äganderätten till SJ:s Intercitytåg och ett år senare lade SJ ned sin trafik på västkustbanan söder om Halmstad. Efter ett och ett halvt års frånvaro återupptog SJ trafiken i december 2013. För närvarande trafikerar SJ sträckan Göteborg till Malmö, förutom under två sommarmånader då tågen vänder i Köpenhamn. SJ använder SJ 3 000 tåg och kan med dessa köra Göteborg–Malmö på 2 timmar och 29 minuter. Under 2010 då SJ använde X2000 och Intercitytåg tog det cirka 2 timmar och 45 minuter att köra samma sträcka. Öresundstågens restid Göteborg-Malmö är 3 timmar och 11 minuter.
De snabbaste expressbussarna använder 3 timmar och 25 minuter för att åka från Göteborg till Malmö. Bilresor om en bilist följer hastighetsbegränsningen på motorvägen tar 2 timmar och 40 minuter. Swebus och Nettbuss/Bus4You kör tillsammans tio bussar i båda riktningarna (Fröidh och Byström, 2012).
Öresundstågen kör under 2015 ett tåg i timmen hela vägen från Göteborg till Malmö och kompletterar trafiken med ytterligare tåg t.ex. mellan Göteborg och Halmstad. SJ kör åtta dubbelturer per dag, vilket motsvarar ungefär ett tåg varannan timme.
I riktning från Göteborg till Malmö avgår Öresundstågen en kvart efter SJ:s tåg, i den omvända riktningen avgår Öresundståget tre minuter efter SJ: tåg.
SJ har en väsentligt mer differentierad prissättning än Öresundstågen. En biljett i andra klass kostar från 195 kronor med SJ med 238 kronor som det vanligaste priset och 349 kronor med Öresundstågen för fullbetalande resenärer. Dessa biljetter kan inte återbetalas eller ombokas. Icke ombokningsbara biljetter med långfärdsbussarna
Bilaga 10 SOU 2015:110
144
kostar från 109 kronor till 199 kronor beroende på avgång och bussföretag.
5 Hur utvecklas resandet?
När samverkande trafikhuvudmän och efter 2011 samverkande RKM har inlett trafik med subventionerade tågbiljetter på sträckor där tidigare SJ AB eller A-train var monopolist har det genomgående resulterat i att tågresandet ökar. De subventionerade tågen vinner resenärer både från de kommersiella järnvägsföretagen och genom nyresande. Det bör påpekas att uppgifterna om antalet resenärer som åker med upphandlad trafik är osäkra eftersom en stor andel använder periodkort och trafiken både avser regionala och interregionala resor. Ett exempel på osäkerheten i statistiken kan hämtas från SL:s egen statistik om antalet av- och påstigande vid Arlanda. Enligt månadsstatistiken för 2013 gick drygt 650 personer på tåget vid Arlanda varje dag under 2013 för att åka till Stockholm men enligt statistiken för hela året gick 1 000 personer i genomsnitt på tåget varje dag för att åka denna sträcka.
Det är svårt att exakt veta vilka marknadsandelar som den kommersiella och upphandlade trafiken har på sträckan Stockholm-Uppsala eftersom det saknas kontinuerlig statistik om tågresandet. Uppsala Nya Tidning (2013) redovisar i en artikel från 2013 att den upphandlade trafiken inom ett år efter att pendeltågstrafiken startade hade fler resande Stockholm–Uppsala än SJ AB. Enligt artikeln hade resorna med SL och UL:s tåg perioden januari till augusti ökat från 250 000 till 320 000 och resorna med SJ:s tåg minskat från 300 000 till 250 000 från 2012 till 2013. Enligt artikeln bekräftade SJ AB att resandet med företagets tåg minskat med 15 procent under 2013. Dessa siffror för SJ AB överensstämmer med uppgifter som finns i Transrails utredning (Transrail, 2015) om det planerade interregionala upphandlade järnvägssystemet i Mälardalen.3 Enligt Transrails figur minskade SJ:s resande från cirka 4,1 miljoner till 3,2 miljoner resande med Uppsalatågen från 2011 till 2014. I en senare artikel i Uppsala Nya Tidning (2015)
3 I en utredning av WSP (2013) uppskattades att SJ AB skulle komma att förlora 20 procent av resenärerna till det konkurrerande pendeltåget.
Bilaga 10
145
hävdas att resandet med SJ:s tåg Stockholm-Uppsala hade ökat med 18 procent från 2014 till 2015. Enligt uppgifter från SJ AB har i själva verket resandet varit i stort oförändrat under 2015 jämfört med 2014 (se kapitel 5 i slutbetänkandet från Utredningen om järnvägens organisation).
I tabell 1 redovisas uppgifter om resandet till och från Arlanda före och efter starten med SL och UL:s pendeltåg. Materialet är dels hämtat från A-trains årsredovisningar, dels från SL:s interna statistik. Framför allt uppgifterna från SL:s egen statistik är osäkra. Det beror på att resenärerna med pendeltåget huvudsakligen åker med periodkort och enbart registreras vid passagerna vid Arlandas järnvägsstation. Enligt en artikel i Uppsala Nya Tidning (2013) uppgav UL att företaget att siffrorna för resandet med pendeltåget inte var helt exakta.
Enligt uppgifter från SL och UL 4har resandet med pendeltåget Stockholm–Uppsala för resor med av- och påstigning i Arlanda stagnerat. Dessa siffror stämmer inte med de uppgifter som Arlandabanan Infrastructure AB tillhandahåller om resandet Stockholm till Arlanda. Enligt Arlandabanan Infrastructure AB (2014, 2015a och 2015b) ökade resandet till Arlanda med pendeltåget med 14 procent från 2013 till 2014 och med 6,7 procent under det första halvåret 2015. Från det att pendeltågstrafiken startade 2012 har A-trains andel av tågresandet till Arlanda minskat från 71 procent till 65 procent första halvåret 2015 (Arlandabanan Infrastructure AB, 2012, Arlandabanan Infrastructure AB, 2013 och Arlandabanan Infrastructure AB, 2015b). Den upphandlade trafikens marknadsandel av totalmarknaden är cirka 27 procent om vi utgår från att SL:s uppgifter före resandet med pendeltågen var korrekta för 2014. Svårigheten att få tag på tillförlitlig statistik över antalet resenärer på denna linje bekräftas av att Trafikanalys (2013) uppskattade förändringarna i utbudet på sträckan Stockholm– Arlanda–Uppsala–(Gävle) genom att studera utbudet av tågkilometer. En intressant detalj är att det kommersiella företaget Arlanda Express via infrastrukturhållaren Arlandabanan Infrastructure AB tillhandahåller de mest tillförlitliga uppgifterna.
4 Vi har fått ta del av internt statistikmaterial från SL som täcker utvecklingen av pendeltågstrafiken från 2012 till 2015.
Bilaga 10 SOU 2015:110
146
Källor: Arlandabanan Infrastructure AB årsredovisningar 2012, 2013 och delårsrapport 2015, SL internt material.
Not: Antalet av och påstigande med pendeltåget till Uppsala är förmodligen för höga för år 2013.
Efter att de samverkande regionerna tog över trafiken med Öresundstågen 2009 skedde det en kraftig ökning av antalet resenärer. Enligt Fröidh och Byström (2012) ökade trafiken med 40–43 procent under de två första åren som regionerna drev Öresundstågen i egen regi. Öresundstågen förlorade resenärer under 2009 men vann tillbaka den förlorade trafiken och mer därtill under 2010. SJ började köra s.k. Intercitytåg som hade 380 000 resenärer under 2010. Totalt gjordes 1,8 miljoner interregionala resor på västkustbanan söder om Halmstad 2010 jämfört med 1,3 miljoner under 2008. Öresundstågen ökade sitt interregionala resande från drygt 800 000 till drygt 1.1 miljoner resande. Av figur 18 i Fröidh och Byström (2012) framgår att den starka ökningen av resandet hade startat redan 2006. Från 2006 till 2008 ökade resandet också med cirka 40 procent på västkustbanan söder om Halmstad. Även för denna trafik bekräftas inte bilden av kraftigt ökat resande av uppgifter från de samverkande regionernas egen statistik. Enligt Öresundstågen (2012) ökade antalet resenärer med mindre än en procent i den svenska delen av Öresundstågen 2010 jämfört med 2009 från 25,7 till 25,9 miljoner resande.
Bilaga 10
147
5.1 Vad förklarar det ökade resandet?
En viktig förklaring till det ökade resandet efter att det uppstår konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik är att antalet avgångar ökar väsentligt. Mellan Stockholm och Uppsala mer än fördubblades antalet avgångar 2012. På sträckan Göteborg till Malmö ökade antalet avgångar från 15 till 23 dubbelturer per dygn.
En annan bidragande orsak är de låga priserna för periodkort med upphandlad trafik. När pendeltågstrafiken Stockholm– Uppsala startade erbjöd den inte bara snabbare tågresor jämfört med kombinationen Upptåg och pendeltåg kostnaden för periodkortet minskade från 1 990 kronor till 1 800 kronor. Därefter har priset sänkts till 1 450 kronor. Ytterligare förklaringar till varför resandet ökar är att utbudet blir mer differentierat och att den subventionerade trafiken stannar vid fler stationer. Regionerna som samarbetar i Öresundstågen har också sänkt priserna på periodkort som går över länsgränserna.
6 Olika utredningars syn på konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik
Tre olika konsultföretag har under de senaste årenskrivit utredningar åt Trafikanalys om Öresundstågen, Uppsalapendeln och den nya TiMtrafiken. Genomgående ger konsulterna/utredarna positiva uttolkningar av att upphandlad järnvägstrafik kompletterar och konkurrerar med kommersiell trafik. I Trafikanalys tre rapporter om marknadsöppningarna i kollektivtrafiken har en del av materialet från konsultrapporterna återanvänts men i huvudsak har Trafikanalys använt andra källor för sina analyser. Genomgående är Trafikanalys mer kritisk än utredarna till att upphandlad trafik slår ut kommersiell trafik.
I en WSP (2013) rapport om Uppsalapendeln används inte SL:s egna uppskattningar om kostnaden för pendeltågen utan schablonkostnader hämtade från Trafikverket. Detta resulterar i lägre kostnader för trafiken och ökad samhällsekonomisk vinst med den upphandlade trafiken. I samma rapport om används inte heller SL:s och UL:s egna uppskattningar om intäkter utan utredaren gör egna antaganden om genomsnittsintäkter – vilket resulterar i mycket
Bilaga 10 SOU 2015:110
148
högre intäkter för den upphandlade trafiken. Trots att ett pendeltåg tar 38 minuter från Arlanda till Stockholm jämfört med Arlanda Express som tar 20 minuter och att pendeltåget som åker från Stockholm–Uppsala behöver 55 minuter jämfört med 38 minuter för SJ:s tåg finner utredaren att det ger en samhällsekonomisk tidsvinst om 22 miljoner kronor för resenärerna. 22 miljoner kronor motsvarar 22 miljoner inbesparade restidsminuter om vi utgår från att pendeltåget vänder sig till privatresenärer. Vi kan följaktligen notera att WSP-rapporten (2013) gör ett implicit antagande att varje resenär som åker med pendeltåget norr om Upplands-Väsby gör en tidsvinst om 4–6 minuter under olika antaganden om resandet (3,5–5,5 miljoner resor per år). Förmodligen är denna tidsvinst framräknad som tidsbesparingen som görs av att resenärer med pendeltåget slipper göra det tidigare tågbytet från pendeltåg till Upptåg i Upplands-Väsby.
I Trivectors (2012) analys av Öresundstågen framhålls att regionerna som är med i Öresundstågskonsortiet har lägre subventionsgrad för kollektivtrafiken än motsvarande län i TiMområdet utan att det analyseras vad det kan bero på. T.ex. saknas i rapporten en företagsekonomisk analys av hur Öresundstågen påverkar det ekonomiska resultatet för de samarbetande regionerna. ”Någon mer detaljerad analys av Öresundståg och TiM går inte att göra då taxesystem är integrerade med busstrafiken och enskilda intäkter inte kan hänföras till en viss linje eller visst trafikslag”. Det är emellertid inte korrekt eftersom många resor på Öresundstågen görs med biljetter antingen för resenärer som gör få resor eller som gör längre resor. Uppgifter om dessa biljettintäkter skulle kunna ge en indikation på storleken på bidraget från den kommersiella delen av Öresundstågen.
I Trivectors rapport görs inga mätningar av förändringar i konsumentöverskottet till följd av att SJ AB lade ned sin snabbtågstrafik under 2012. I Fröidh och Byströms (2012)rapport om Västkustbanan sägs att konsumentöverskottet har ökat enbart med hänvisning till ökat tågresande och utan att man diskuterar längre restider på längre sträckor efter att SJ AB lade ned sin snabbtågstrafik. I denna utredning nämns också att restiderna på Västkustbanan med framför allt Öresundstågen är för långa för att kunna konkurrera med motorvägen.
Bilaga 10
149
I Transrails (2015) analys av den nya TiM-trafiken konstateras att MÄLAB har bedömt att Regionaltågstrafiken i Mälardalen består av några linjer där trafiken kan bedrivas med lönsamhet, men även av flera linjer som bedöms vara olönsamma. RKM vill emellertid se trafiksystemet som en helhet. Transrail kommer fram till att SJ antingen kommer få minskad vinst från Mälardalstrafiken alternativt förlorar hela eller delar av trafiken till konkurrenter.
Transrail (2015) bagatelliserar de negativa konsekvenserna av den nya TiM-trafiken för SJ och resenärerna när de överhuvudtaget behandlas. Utredaren noterar att MÄLAB upphandlar fordon för delar av trafiksystemet vilket kommer påverkaanvändningen av SJ AB:s fordonspark. En del av dessa fordon är relativt nya och införskaffade speciellt för regionaltågen i Mälardalen. Utredaren menar att det inte behöver vara ett problem eftersom de ändå snart behöver ersättas. Om SJ AB till följd av den allmänna trafikplikten inte längre kommer finna det företagsekonomiskt motiverat att köra långväga regionaltåg linjen Stockholm–Västerås–Hallsberg leder det till att orterna ut med Mälarbanan förlorar direktförbindelsen till Göteborg. I detta fall hävdar Transrail (2015) att denna förlust inte borde ha stor betydelse förutsatt goda anslutningsmöjligheter i Hallsberg och kanske kan det bli så att regionaltågen ersätts med att viss snabbtågstrafik Stockholm–Göteborg körs norr om Mälaren. Konsulten kommer fram till hypotesen att ett minskat utbud av fjärrtåg skulle kunna vara en fördel för resenärerna.
Trafikanalys som beställde de tre rapporterna har återanvänt väldigt lite av materialet från rapporterna i sina årliga rapporter om marknadsöppningarna i kollektivtrafiken. Transrail (2015) citeras överhuvudtaget inte alls, Trivector (2012) citeras sparsamt i Trafikanalys (2012). Trafikanalys refererar till rapporten från WSP (2013) både i Trafikanalys (2013) och Trafikanalys (2014).
Från Trivector (2012) lyfts fram några slutsatser från intervjuer med trafikhuvudmän. ”Sammantaget framgår det av de genomförda intervjuerna att det finns en hög grad av måluppfyllelse utifrån Öresundstågsförsökets syfte, det vill säga en större rörlighet över regiongränserna och en sammankoppling av arbetsmarknadsregioner. Turtätheten och det interregionala resandet har ökat, både vad det gäller arbetspendling och fritidsresande, där resenärerna generellt är nöjda med Öresundstågen som resealternativ.”
Bilaga 10 SOU 2015:110
150
Trafikanalys (2102) behandlar en del principiellt viktiga frågor som Trivector (2012) valde att bortse från. SJ AB:s utträde från marknaden noteras och beskrivs av Trafikanalys (2012) som att: ”försöket inte helt når upp till försökets målsättning.” Trafikanalys (2012) diskuterar också de företagsekonomiska effekterna av att den kommersiella trafiken slogs ut. Marknadsförskjutningen kan sägas ha positiva konsekvenser för det offentligas möjlighet att bedriva kollektivtrafik i andra delar av sitt system, givet att Öresundstågstrafiken genererar ett överskott som gör det möjligt att korssubventionera olönsamma delar av det offentliga kollektivtrafiksystemet.
Trafikanalys (2013) tar fasta på slutsatsen i WSP (2013) att under vissa antaganden är det nya pendeltåget Älvsjö-Uppsala samhällsekonomiskt effektivt. ”Enligt Trafikanalys bedömning kan utvidgningen av Stockholms pendeltåg till Uppsala via Arlanda sägas vara samhällsekonomiskt motiverad, under förutsättningar att SJ optimerar sitt utbud för att kompenseraför intäktsbortfallet i enlighet med vad de uttryckte i sitt remissyttrande tillregeringen i november 2009.”Trafikanalys (2013) skriver att SJ:s trafik mellan Stockholms central och Uppsala redan är konkurrenskraftig gentemot SL. Intäkterna från trafikhuvudmannen för SL och UL pendeltåget stärker också SJ AB. Trafikanalys (2013) framkastar tanken att SJ AB:s beslut att inte kritisera pendeltåget i sitt remissvar från november 2009 kan ha berott på att pendeltåget öppnade möjligheter att överföra knappt lönsam eller osäker kommersiell trafik till säkrare intäkter från trafikhuvudmannen. Både i Trafikanalys rapporter från 2013 och 2014 noteras att SJ AB inte skär ned sina ”olönsamma” avgångar på sträckan Stockholm–Uppsala. I Trafikanalys (2014a) menar myndigheten att det nu kommer det att ske med hänvisning till en artikel från Uppsala Nya Tidning från 2014 om att SJ AB:s trafik på sträckan går med förlust.
Konkretiseringen av begreppet samhällsekonomisk effektivitet i WSP (2013) för att bedöma utfallet av konkurrens mellan upphandlad trafik och kommersiell trafik kom att få stor betydelse för slutsatserna i slutrapporten (Trafikanalys, 2014 a) från Trafikanalys regeringsuppdrag. I slutrapporten föreslås att det förefaller rimligt att kräva av RKM att kunna uppvisa ett underlag som styrker att planerad trafik som kommer att konkurrera med kommersiell trafik är
Bilaga 10
151
samhällsekonomiskt effektiv. Detta krav finns inte inskrivet i Kollektivtrafiklagen.
7 Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik
Innan den nya Kollektivtrafiklagen trädde i kraft fanns det en uppdelning av kollektivtrafikmarknaderna. Den innebar att kommersiella kollektivtrafikföretag bedrev företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsam trafik medan trafikhuvudmännen bedrev samhällsekonomiskt lönsam eller samhälleligt motiverad trafik som kunde vara antingen företagsekonomiskt lönsam eller olönsam. I båda typerna av kollektivtrafiksystem skedde korssubsidiering av olönsamma sträckor för att slussa passagerare till mer lönsamma linjer. 5 I figur 1 har de två typerna av trafik lagts in i två dimensioner – företagsekonomisk och samhällsekonomisk effektivitet. Figuren ska läsas på så sätt att ju högre värde vi får på en axel desto högre är vinsten. Mittlinjen på båda axlarna indikerar en situation med varken vinst eller förlust. Figur 2 nedan har samma uppläggning vad gäller företagsekonomisk och samhällsekonomisk vinst och förlust.
5 Exempelvis kostar det i Stockholm cirka tio kronor att tillhandahålla en genomsnittlig resa på en innerstadsbuss. Marknadspotentialen för lönsam busstrafik i större städer behandlades i en av expertutredningarna till En ny kollektivtrafiklag (SOU2009:39). Enligt denna skulle stora delar av den lokala och regionala kollektivtrafikförsörjningen kunna överföras till rent kommersiell trafik. Om inga restriktioner finns för förändringar i priser och utbud bedömdes att uppemot åtta av tio resor skulle kunna ske med privata operatörer som verkar i konkurrens.
Bilaga 10 SOU 2015:110
152
Under de senaste sju åren har regionerna i ökande utsträckning etablerat interregional järnvägstrafik. Två exempel på att upphandlad kollektivtrafik går in på en marknad där det redan fanns en fungerande kollektivtrafik är Öresundstågen från Skåne till Göteborg och SL och UL pendeln Stockholm–Arlanda–Uppsala. På sträckan Göteborg till Malmö körde SJ AB interregionala persontåg huvudsakligen Öresundståg, flera bussbolag körde bussar och regionerna körde inomregionala tåg. Från Stockholm till Arlanda kunde man bl.a. innan pendeltåget togs i trafik åka med två konkurrerande bussbolag, åka pendeltåg till Upplands-Väsby och byta till Upptåget, åka med en del SJ-tåg som stannade både i Stockholm och vid Arlanda och resa med Arlanda Express. På sträckan Stockholm–Uppsala var SJ AB ensam om att köra tåg hela sträckan under hela dagen, men det gick att åka pendeltåg till Upplands-Väsby och åka vidare med Upptåget till Uppsala.
När regionerna går in på konkurrensmarknader agerar de ofta helt annorlunda än vad de gör i den övriga subventionerade kollektivtrafiken. Man utgår från marknadspriset och sätter därefter ett pris som man hoppas är konkurrenskraftigt. Se t.ex. det tidigare anförda exemplet med prissättningen för enkelbiljetter med SL och UL:s
Företagsekonomisk effektivitet
Samhällsekonomisk effektivitet
Kommersiell kollektivtrafik
Subventionerad kollektivtrafik
Bilaga 10
153
pendeltåg mellan ändpunkterna. Öresundstågens biljettpriser sattes så att de blev väsentligt lägre än SJ:s vanliga biljettpriser men högre än SJ:s lågprisbiljetter. I Arlanda-fallet kostar det t.ex. 75 kronor att åka med tåget om man har ett månadskort med SL (detta belopp täcker den passageavgift som SL betalar till A-train plus en kostnad för administration), har man inte ett månadskort kostar det 125 kronor om man bor i Stockholms innerstad. Det kan jämföras med att kostar 124 kronor att göra en resa med flygbussarna (betald på internet) inklusive en resa med reskassa vidare med den regionala kollektivtrafiken. En resa med Arlanda Express kostar 260 kronor. Mälab utgår från att man i den framtida TiM-trafiken kan behålla samma genomsnittliga intäktsnivå per passagerarkilometer och på övergripande nivå för hela trafiksystemet ska prissättningen eftersträva att dagens relativa pris- och intäktsnivå upprätthålls. Även marknadsföringen anpassas till konkurrensmarknaden. På Arlanda flygplats är SL en stor annonsörer när man marknadsför sitt pendeltåg till flygresenärer från utlandet.
Företagsekonomisk effektivitet
Samhällsekonomisk effektivitet
Kommersiell
Subventionerad kollektivtrafik
Bilaga 10 SOU 2015:110
154
På makronivå blir resultatet att den nya kollektivtrafik som utvecklas när subventionerad och kommersiell kollektivtrafik konkurrerar är samhällsekonomiskt olönsam och ofta företagsekonomiskt olönsam. Detta är illustrerat i figur 2 med att de två fälten blir överlappande och får en ökande andel samhällsekonomiskt olönsam kollektivtrafik.
En orsak till detta resultat är ett omfattande utbudstillskott i lågtrafik för att erbjuda styva tidtabeller med ett eller två tåg i timmen. På sträckan Stockholm–Uppsala går det nu närmare 80 tåg per dag jämfört med knappt 40 tåg tidigare. Enligt Nelldal et al (2014) är den genomsnittliga beläggningen på ett SJ snabbtåg nära 70 procent, ett genomsnittligt tåg cirka 40 procent och på ett SL pendeltåg cirka 25 procent. Dessa uppskattningar talar för att tågen Stockholm–Uppsala fick en genomsnittligt lägre beläggningsgrad efter att pendeltågen togs i trafik. Enligt SL och UL gick cirka 6 000 resenärer av eller på pendeltåget i Uppsala och därefter gick några hundra fler personer av tåget än på tåget vid Knivsta och Arlanda. Det motsvarar en genomsnittlig beläggning på knappt 150 personer som åkte med pendeltåget från Uppsala till Upplands-Väsby, d.v.s. resor från Uppsala till Stockholm med förorter.
En annan orsak är att resenärer väljer att resa med långsamma subventionerade periodkort mellan ändpunkter i ett upphandlat storregionalt tågsystem i stället för att lösa dyrare periodkort med ett snabbare tåg. Den förlängda restiden ger en samhällsekonomisk förlust för samhället. Denna effekt har även uppmärksammats av utredare som planerar den nya TiM-trafiken. ”Som exempel kan sträckan Stockholm–Uppsala tjäna. Genom att periodbiljetten för pendeltåget både är billigare och har större utbud än motsvarande biljett för regionaltågen har en överströmning av ändpunktsresenärer skett från regionaltågsresande till pendeltågsresande. Men resenärerna gör en restidsförlust i och med att ändpunktsresenärernas restid förlängs.” (Trafikförvaltningen i Stockholms län m.fl., 2015)
Bilaga 10
155
7.1 Varför agerar regionerna på det här sättet?
Regionerna gör inträden med upphandlad kollektivtrafik där det finns ett stort kommersiellt utbud, därför att de vill öka kollektivtrafikresandet och samtidigt öka den subventionerade kollektivtrafikens självfinansieringsgrad. Denna intention har bl.a. behandlats av Trafikanalys (2012) och Delphi (2015).
Den här strategin utgår från flera felaktiga kalkyler. Den första är att subventionerad kollektivtrafik som konkurrerar med kommersiell kollektivtrafik kan öka självfinansieringsgraden för det offentliga. Den andra är att kollektivtrafikresandet kommer att öka. Den tredje är att man vill vinna nya resenärer till kollektivtrafiken. Den första kalkylen är felaktig därför att enbart en del resenärer betalar för sin biljett i ett subventionerat kollektivtrafiksystem medan i stort sett alla som åker kommersiellt löser en biljett. I den subventionerade kollektivtrafiken kommer merparten av intäkterna från periodkort och tillskottet av en ny linje har endast marginell effekt på den försäljningen. Om den kommersiella trafiken vinner fler resenärer kommer det att ge omedelbara negativa effekter för den subventionerade trafiken. Region Halland har t.ex. fått täcka stora underskott i sin andel av Öresundstågstrafiken efter att SJ kom tillbaka med snabbare tåg och billiga enkelresor. Enligt Region Halland har intäkterna för Öresundståg sjunkit drastiskt de senaste åren. Regionen planerar att öka sitt driftsbidrag för kollektivtrafiken från 314 miljoner kronor (Trafikanalys, 2014b) under 2013 till 395 miljoner kronor under 2016 (Region Halland, 2015). Den andra kalkylen är ofta felaktig eftersom den baseras på antagandet att det kommersiella utbudet inte förändras efter ett inträde av subventionerad kollektivtrafik. Om det kommersiella utbudet försvinner kan mycket väl nettoeffekten bli minskat resande för delar av kollektivtrafiken när subventionerade regionala tågsystem görs om till ett länkat subventionerat interregionalt tågsystem. Kalkylen tar inte heller hänsyn till att resandet kan komma att öka även om kommersiella järnvägsföretag sköter tågtrafiken. Den tredje kalkylen stämmer inte alltid därför att billigare och bättre långväga subventionerade regionala tågresor kan motivera människor att förändra sitt boende och resa längre resor sträckor till arbetet och därmed ersätta korta kollektivtrafikresor med långa resor.
Bilaga 10 SOU 2015:110
156
8 Diskussion och slutsatser
Konkurrensen mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik har hittills lett till fler tåg, högre priser för enstaka resor i den regionala kollektivtrafiken, billigare periodkort för interregionala tågresor, starkt ökat tågresande, ökad differentiering i utbudet av regionala och interregionala järnvägsresor, lägre beläggning på många tåg, ökade absoluta underskott för RKM, minskade vinster för kommersiella företag, genomsnittligt längre restider på många destinationer, och rättsprocesser.
Hittills har ingen myndighet prövat frågan om den upphandlade järnvägstrafiken skadar den kommersiella järnvägstrafiken. Konkurrensverket gjorde en snäv marknadsangränsning när Flygbussarna klagade på det nya pendeltåget från Stockholm till Uppsala. I sin utredning behandlade Konkurrensverket enbart frågan om hur SL och UL:s pendel påverkade Flygbusstrafiken. Detta var anmärkningsvärt eftersom Konkurrensverket i en remiss till den nya kollektivtrafiklagen framfört att det krävs en närmare gräns för det offentliga åtagandet, särskilt när det gäller förhållandet mellan kommersiell och offentligfinansierad trafik. Konkurrensverket har en möjlighet att göra prioriteringar i sin tillsynsverksamhet. ”Syftet är alltid att främja en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer” (Konkurrensverket, 2014). Transportstyrelsen har avstått från att göra en egen utredning både i detta fall och i fallet om den utvidgade allmänna trafikplikten i Mälardalen trots att myndigheten ska följa utvecklingen på kollektivtrafikmarknaden efter den nya kollektivtrafiklagens tillkomst. Politikerna i Trafikutskottet fann inget att kritisera när SL och UL (med lagens samtycke) aggressivt prissatta sina tjänster för att slå ut kommersiella trafikföretag.
Utredarna som gjort utredningar på uppdrag av Trafikanalys verkar axiomatiskt utgå från att upphandlad kollektivtrafik ger samhällsekonomiska vinster. Därför behöver man antingen inte räkna på samhällsekonomiska effekter eller också gör man kompletterande antaganden när nytillkommande upphandlad trafik ger en samhällsekonomisk förlust. Det går inte utifrån dessa utredningar
Bilaga 10
157
att uttala sig om upphandlad kollektiv järnvägstrafik ger ett bättre samhällsekonomiskt utfall än fortsatt kommersiell trafik.
Trafikanalys är den myndighet som starkast har ifrågasatt värdet av att upphandlad trafik konkurrerar med kommersiell trafik. Men inte heller Trafikanalys fann att i de enskilda fallen – Öresundståg, SL och UL pendeltåg och allmän trafikplikt i Mälardalen – borde RKM avstå från att satsa på egen trafik. I Trafikanalys (2014) dras slutsatsen att med tanke på järnvägens problematik bedömer vi att marknadsöppningen så här långt varit en framgång, Trafikanalys (2014) såg två huvudsakliga risker med en ökning av den subventionerade järnvägstrafiken. Den kan leda till en undanträngning av kommersiell trafik och på så sätt minska utbudet och/eller komforten för resenärer och därmed motverka avsikten att med mer subventionerad tågtrafik förbättra för resenärerna. De storregionala tågsamarbetena kan komma att vara kostnadsdrivande i en sektor där subventionsgraden på 15 år ökat från 42 till 50 procent, och där biljettpriserna för resenärer stigit mer än konsumentpriser generellt. Trafikanalys (2014) föreslår att ökade samarbeten kan vara ett sätt att hantera konflikter när RKM expanderar storregional järnvägstrafik som beläggs med allmän trafikplikt. ”Ett sätt att komma runt denna målkonflikt är att försöka gå in i samarbeten mellan RKM och kommersiella operatörer, snarare än att konkurrera. Vi har förstått det som att SJ vill ha ett sådant samarbete i Mälardalen medan Mälab (Mälardalslänens alla RKM samt Östergötlands RKM) hittills visat ointresse.”
8.1 En sekventiell modell över interaktionen upphandlad och kommersiell järnvägstrafik
En RKM som går in på en marknad dominerad av ett kommersiellt järnvägsföretag kan välja mellan flera olika inträdesstrategier. Man kan välja att gå in mjukt och erbjuda ett samarbete med koordinerade tidtabeller och prissättning. Denna strategi har valts av Västtrafik för tågen som går från Göteborg i riktning mot Stockholm. Västtrafik har ett biljettsamarbete med periodkort i SJ AB:s kommersiella regiontåg på sträckan Göteborg–Skövde– Töreboda. Däremot kan en resenär inte använda sin reskassa på dessa tåg. En RKM kan också välja att gå in aggressivt och försöka slå ut det kommersiella företaget genom att själva bestämma tid-
Bilaga 10 SOU 2015:110
158
tabeller och ta över alla intäkter från den subventionerade järnvägstrafiken. Denna strategi valdes av de samverkande regionerna i Öresundstågen. Ett alternativ till dessa inträden är att teckna ett avtal om en tjänstekoncession. Dessa avtal kan antingen ligga närmare samarbetet mellan Västtrafik och SJ AB eller lämna en liten andel av intäktsmassan till det kommersiella järnvägsföretaget. I fallet med den framtida TiM-trafiken är det oklart om de samverkande regionerna kommer vara mjuka eller aggressiva. Helt klart är att regionerna kommer vilja styra tidtabelläggningen och försöka öka sin andel av det regionala resandet till och från Arlanda. Ersättningen till det kommersiella järnvägsföretaget är ännu inte bestämt, men av många dokument framgår att regionerna kommer dela på intäkterna från periodkorten som kommer att vara den största inkomstkällan. Se citat nedan från Stockholms läns landsting, Trafiknämnden (2012).
”Diskussionerna kring fördelning av kostnader och intäkter har hittills förts på en principiell nivå för att identifiera olika principer. Tanken är att med avsiktsförklaringen som grund arbeta vidare med fördelningsnycklar inför kommande genomförandebeslut. Bland de identifierade möjliga principerna för fördelning av kostnader och intäkter kan nämnas:
Fördelningen utifrån var resenären är bosatt.
Fördelningen utifrån antal produktionskm (fordonskm) som sker inom respektive län. Fördelningen utifrån antal personkm som sker inom respektive län.
MÄLAB har försökt beräkna vad de olika modellerna skulle kunna innebära. Kalkylerna innehåller svagheter, främst på intäktssidan. Att beräkna kostnaderna för produktionen är relativt enkelt, emedan bedömningen av biljettintäkter innehåller stora osäkerheter.”
En RKM kan följaktligen välja mellan flera olika strategier för att hantera relationen med kommersiella järnvägsföretag. Under de nära sju år som det har funnits konkurrens mellan upphandlad och kommersiell järnvägstrafik kan vi notera att RKM försöker öka sin kontroll och sitt inflytande över tidtabelläggningen och öka sin andel av intäkterna från den tidigare kommersiella järnvägstrafiken.
I ett första skede agerar trafikhuvudmannen eller RKM aggressivt för att vinna marknadsandelar även om de riskerar att slå
Bilaga 10
159
ut kommersiella transportföretag och ge negativa effekter för en del resenärer. På sträckan Stockholm–Arlanda lade Swebus ned sin busstrafik omedelbart när pendeltåget startade sin trafik. På västkustbanan drev Skånetrafiken bort SJ AB när man via en rättsprocess tillskansade sig äganderätten till SJ AB:s Intercitytåg. Detta gav Öresundstågen nästan två konkurrensfria år men resenärerna fick längre restider på långa avstånd och ledde till ökad biltrafik på långa avstånd.
I ett andra skede förändrar den kommersielle aktören utbud och/eller prissättning. Arlanda Express har ökat antalet rabattmöjligheter för sina resenärer. SJ AB sänkte priset på sitt periodkort Stockholm–Uppsala. SJ AB lämnade linjen Göteborg–Malmö i väntan på att det skulle vara möjligt att korta restiderna.
I ett tredje skede sänker RKM priserna på sina periodkort. UL och SL har sänkt priset på ett periodkort i de två regionerna från 1 990 kronor till 1 450 kronor samtidigt som underskotten för kollektivtrafiken i länen ökar. Resor med SJ AB kostar drygt 2 600 kronor med ett periodkort i en region. Regionerna i Öresundstågsamarbetet meddelade under 2014 att de skulle sänka priserna för periodkort under 2015.
I och med dessa prissänkningar har RKM spelat ut alla sina kort. De har byggt upp en storregional järnvägstrafik med täta avgångar under större delen av dagen och de har uttömt möjligheterna till ytterligare prissänkningar eftersom intäkten från långväga interregionala resor med periodkort ger väsentligt lägre intäkter för regionen än inomregionala resor. Jag har tidigare i rapporten lyft fram exemplet Halland som gått från en självfinansieringsgrad om 60 procent för kollektivtrafiken 2013 (Trafikanalys, 2014b) till en planerad självfinansieringsgrad om 52–53 procent under 2016. I detta fjärde skede kan kommersiella tågoperatörer välja mellan flera olika handlingsalternativ vilka kommer öka resandet med deras tåg och dränera den subventionerade trafiken på intäkter. De kan erbjuda lägre priser, högre kvalitet eller kortare restider.
I ett femte skede tvingas RKM till skattehöjningar, höjda periodkortspriser eller minskat utbud till följd av absoluta kostnadsökningar orsakade av regional och interregional järnvägstrafik. Under de senaste åren har flera regioner signalerat förändringar i kollektivtrafiken, vilka innebär t.ex. minskad glesbygdstrafik och fortsatta satsningar på långväga järnvägstrafik. Den politiska
Bilaga 10 SOU 2015:110
160
ledningen för landstinget i Stockholms län ville under 2015 höja priset för periodkort men blev nedröstade av oppositionen.
Den avgörande förklaringen till att regionerna agerar aggressivt mot de kommersiella företagen är att de överskattar sina konkurrensfördelar och underskattar sina konkurrensnackdelar. Regionernas har fem huvudsakliga konkurrensfördelar:
1. De kan subventionera sin trafik.
2. De har rätt att träffa överenskommelser om biljettpriser över regiongränserna. Kommersiella kollektivtrafikföretag får inte komma överens om prissättningen.
3. Regionerna äger i stort sett alla resurser som behövs för att bedriva kollektivtrafik – utom anställningskontrakten med lokförare.
4. De flesta regioner har också fördelen av att ha köpt nya tåg med statliga subventioner.
5. Alla kommersiella kollektivtrafikföretag av betydelse utom Arlanda Express har en eller flera regioner som sin viktigaste kund. Om de klagar på att den subventionerade kollektivtrafiken breder ut sig kan det kanske få negativa effekter i framtida upphandlingar.
Regionernas konkurrensnackdelar förhindrar dem från att gå in i en långsiktig strategisk konkurrens med kommersiella järnvägsföretag där företag kan använda sig av flera olika konkurrensparametrar. Regionerna kan i stort sett enbart konkurrera med pris och turtäthet. Det är det som är förklaringen till att regionerna som samarbetar i Öresundstågen, SL och UL och regionerna i MÄLAB gör aggressiva utfall mot den kommersiella järnvägstrafiken för att omedelbart bli marknadsledande. I ett förslag (Stockholms läns landsting, Trafikförvaltningen, 2014) till framtida regionaltågstrafik i Mälardalen kommer nya regionaltåg gå med tätare intervall än 30 minuter mellan Stockholm och Uppsala och kommer kompletteras med pendeltågen Stockholm-Uppsala. Alla tågen planeras stanna vid Arlanda.
Vilka är då regionernas konkurrensnackdelar? Den viktigaste är de restriktioner som finns inskrivna i Kollektivtrafiklagen om regional järnvägstrafik. Den ska t.ex. huvudsakligen avse vardags-
Bilaga 10
161
resande, avse resor kortare än 100 km,6 och tågen ska stanna vid de flesta stationer inom regionerna. Den andra viktiga konkurrensnackdelen är RKM:s och landstingens affärsmodell. Periodkorten är starkt subventionerade och enstaka resor är ofta dyrare än de kommersiella företagens biljetter. Ju mer RKM subventionerar sina periodkort desto mindre kan de dra fördel av att resenärernas reskostnader minskar via skatteavdrag i inkomstdeklarationen, se Nelldal et al (2014) för en mer ingående beskrivning av skattesubventionering av järnvägstrafik via reseavdrag. Den tredje konkurrensnackdelen är att man möter en konkurrent som kan agera opportunistiskt och ta begränsade samhälleliga hänsyn. Ett kommersiellt företag kan lämna en marknad med tre veckors förvarning. Den fjärde konkurrensnackdelen är att RKM ska tillhandahålla en standardiserad odifferentierad tjänst i konkurrens med operatörer som kan differentiera sitt utbud. Den femte konkurrensnackdelen är att järnvägstransporter konkurrerar med andra viktiga samhällsfunktioner i regionerna.
Den skärpta konkurrensen från kommersiella järnvägsföretag och de ökade underskotten i den upphandlade järnvägstrafiken talar för en mer ödmjuk inställning från RKM. Det aggressiva konkurrensbeteendet minskar möjligheterna till att koordinera upphandlad och kommersiell järnvägstrafik till nytta för resenärerna och det minskar också möjligheterna att kunna utnyttja synergier med den kompletterande kommersiella järnvägstrafiken. Den med allmän trafikplikt belagda storregionala järnvägstrafiken i Mälardalen kommer under de första åren behöva använda SJ AB:s tåg för alla trafikuppdrag. Därefter kommer mer än hälften av trafiken behöva utföras med inhyrda tåg.
6 Det här innebär t.ex. att hotet i MÄLAB (2012) om att ta över Ostpendeln inte är realistiskt eftersom den avser resor som i regel är längre än 100 km och enbart stannar i de stora städerna.
Bilaga 10 SOU 2015:110
162
Referenser
Arlandabanan Infrastructure AB (2012), Årsredovisning 2011 Arlandabanan Infrastructure AB (2013), Årsredovisning 2012 Arlandabanan Infrastructure AB (2014), Årsredovisning 2013 Arlandabanan Infrastructure AB (2015a), Årsredovisning 2014 Arlandabanan Infrastructure AB (2015b), Delårsrapport januari-
juni 2015 Delphi (2014), Mål nr 19678-14; SJ AB ./. Stockholms läns
landsting Trafikförvaltningen Delphi (2015), Överklagande av beslut om allmän trafikplikt enligt
lagen om kollektivtrafik. Överklagat avgörande: Förvaltningsrättens i Stockholm avgörande av den 11 december 2014 i mål nr 17678-14 Fröidh, O. och Byström, C. (2012), Interregional tågtrafik i
konkurrens på västkustbanan, KTH Arkitektur och samhällsbyggnad
Konkurrensverket (2014), Konkurrensverkets prioriteringspolicy för
tillsynsverksamheten, 2014-04-10
MÄLAB (2012), PM. Komplettering av Trafikplan 2017 med
beskrivning om antagande av trafik i övriga trafiksystem
Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av
utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH
Prop. 2009/10:200, Regeringens proposition 2009/10:200 Ny
kollektivtrafiklag Region Halland (2015), Åtgärdsplan kollektivtrafik, Diarienummer
RS150013 SKL (2014), Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? Snellman, H. (2014), Mål nr 19678-14; SJ AB ./. Stockholms läns
landsting SOU 2009:39, En ny kollektivtrafiklag Stockholms läns landsting (2014), Trafikpliktsbeslut TN2014-
0302, http://www.sll.se/Global/Politik/Politiska-organ/ Trafiknamnden/2014/2014-06-03/p8-TN-Beslut-trafikpliktregional-tagtrafik-ostra-Sverige.pdf
Bilaga 10
163
Stockholms läns landsting (2015), Årsredovisning 2014 Stockholms läns landsting, Trafikförvaltningen (2014), Information
om trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg. Tjänsteutlåtande 2014-01-14 Stockholms läns landsting, Trafiknämnden (2012), Yttrande över
utkast till avsiktsförklaring om utveckling av den regionala tågtrafiken Trafikanalys (2012), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken – rapport 2012,Rapport 2012:13
Trafikanalys (2013), Utvärdering av marknadsöppningar i kollektiv-
trafiken – rapport 2013, Rapport 2013:13
Trafikanalys (2014a), En förbättrad kollektivtrafik? – utvärdering av
två reformer, Rapport 2014:13
Trafikanalys (2014b), Lokal och regional kollektivtrafik 2013,
Statistik 2014:22 Trafikförvaltningen Stockholms läns landsting, Landstinget i
Uppsala län och MÄLAB (2015), Remiss Trafikutredning avseende pendel- och regionaltåg, Diarienummer TN-2015-0017 Transrail Sweden AB (2015), Framtidens regionaltågstrafik i
Mälardalen, reviderad 2015-01-15
Trivector (2012), Öresundstågstrafiksförsöket– en utvärdering av
trafikhuvudmännens agerande och erfarenheter
Uppsala Nya Tidning (2013), Fler väljer UL framför SJ, artikel
publicerad 3/12 2013 Uppsala Nya Tidning (2015), Sträckan Uppsala-Stockholm sticker
ut, artikel publicerad 27/8 2015
WSP (2013), Pendeltåg Stockholm–Arlanda–Uppsala – Samhälls-
ekonomisk, företagsekonomisk och politisk analys i ljuset av den nya kollektivtrafiklagstiftningen
X2 (2013), Avtalsprocess för fördubblad kollektivtrafik Öresundståg (2012), Öresundståg info 2012
Bilaga 11
165
Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering 2000–2015
1
Staffan Hultén
Docent
Stockholm School of Economics Institute for Research
1 Tack till Matts Andersson, WSP och KTH, för kommentarer på en tidigare version av rapporten.
Bilaga 11
167
Innehållsförteckning
Sammanfattning .............................................................. 169
1 Inledning ................................................................ 170
2 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader .......................................... 171 2.1 Transaktionskostnader ......................................................... 172 2.2 Rätlinjighetskostnader .......................................................... 175 2.3 Transitionskostnader ............................................................ 179
3 Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering ............................................................ 182 3.1 Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB ................................................................. 184 3.2 Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg ........... 185 3.3 Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet ............................................................ 186 3.4 Den årliga fördelningen av tåglägen ..................................... 187 3.5 Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning .......................... 189 3.6 Trafikverkets underhåll av järnvägen ................................... 191
3.7 Kontraktsavbrott ...................................................... 194
3.8 Upphandling av regional tågtrafik .............................. 195
3.9 Ägande och inköp av persontåg ................................. 195
Bilaga 11 SOU 2015:110
168
4 Diskussion och slutsatser .......................................... 196 4.1 Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning? ............................................. 198
Referenser ....................................................................... 204
Bilaga1 Extraordinära intäkter och kostnader i
Affärsverket SJ 1988–2000 ................................. 207
Bilaga 11
169
Sammanfattning
På den avreglerade järnvägsmarknaden konfronteras reglerande myndigheter, järnvägsoperatörer och andra företag av transaktions- och transitionskostnader. I denna rapport jämförs omfattningen och betydelsen av dessa kostnader under de senaste femton åren på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden.
Transaktionskostnader brukar studeras antingen som kostnaden för att använda marknadsmekanismen eller som kostnader orsakade av brister i marknadens funktionssätt. Exempel på sådana brister på oligopolistiska marknader är opportunistiskt agerande från företag och individer, asymmetriskt spridd information och osäkerhet om utfallet av ekonomiskt handlande. I denna rapport studeras och mäts transaktionskostnader som orsakade av brister i marknadens funktionssätt. I rapporten konceptualiseras och mäts också misalignment costs (på svenska rätlinjighetskostnader). Dessa är en typ av transaktionskostnader som uppstår på tidigare monopolmarknader med betydande nätverksexternaliteter, som en konsekvens av både frånvaron av fungerande incitamentstrukturer och svårigheterna att utforma kontrakt så att de tidsmässigt överensstämmer med investeringshorisonten för de investeringar som är nödvändiga för att uppfylla kontraktet. Transitionskostnader (kan också benämnas övergångskostnader) orsakas antingen direkt av en regelförändring eller uppstår som en konsekvens av att förhala en kommande regelförändring.
Undersökningen av transaktionskostnadernas och rätlinjighetskostnadernas storlek bekräftar resultaten av tidigare europeiska studier som kommit fram till att bristande rätlinjighet orsakar större kostnader än andra typer av transaktionskostnader, som kostnader för att genomföra upphandlingar, skriva kontrakt och kontraktsavbrott. Transitionskostnaderna har varit stora i samband med en del regelförändringar, men överföringarna har i regel stannat inom järnvägssektorn.
Bilaga 11 SOU 2015:110
170
1 Inledning
Den svenska järnvägen har gradvis avreglerats och omreglerats från ett statligt ägt och av riksdagen kontrollerat järnvägsmonopol till vertikalt separerade marknader med varierande grad av konkurrens och med öppet tillträde till järnvägens infrastruktur. Jag kommer i den här rapporten att omväxlande använda begreppen avreglering och omreglering. Med avreglering avses alla beslut och processer som syftar till att omvandla det tidigare statliga monopolet Affärsverket SJ till konkurrensmarknader. Med omreglering avses alla besluten och processerna som ryms inom begreppet avreglering plus alla beslut och processer som inte har som effekt att omvandla järnvägsmarknaden till marknader med konkurrens. Exempel på sådana beslut är förändringar i Banverkets och senare Trafikverkets organisation och besluten att ge trafikhuvudmännen trafikeringsrätter och möjligheter att belägga kommersiell järnvägstrafik med allmän trafikplikt.
Rapporten har tre syften. Det första är att ge en genomgång av tre teoretiska begrepp med vars hjälp vi kan analysera kostnader som uppkommer under en avregleringsprocess. De tre begreppen är transaktionskostnader, transitionskostnader och rätlinjighetskostnader. Det andra syftet är att kvantifiera dessa kostnader under de senaste 10 till 15 åren av den svenska järnvägens avreglering. Det tredje syftet är att diskutera om och hur dessa kostnader kan begränsas eller rentav undvikas.
Rapporten har följande uppläggning. I nästa kapitel behandlas de teoretiska begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader. I denna genomgång kommer jag dels gå igenom begreppens teoretiska innehåll, dels relatera till hur dessa begrepp har använts i forskning och studier av i första hand den avreglerade järnvägen och i andra hand andra avreglerade marknader. Därefter följer ett kapitel med exempel på dessa typer av kostnader under den svenska järnvägens avreglering. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion och slutsatser.
Bilaga 11
171
2 Transaktionskostnader, rätlinjighetskostnader och transitionskostnader
När en tidigare monopolmarknad avregleras uppkommer flera olika typer av kostnader som är direkt kopplade till omregleringen från ett monopol till en marknad med konkurrens mellan företag. Dessa kostnader kan antingen uppkomma i produktionen av en produkt eller tjänst, i koordinationen av ett nätverk eller i organisationen av produktionen och marknadsföringen av en produkt eller tjänst. När avregleringarna av de offentliga monopolen inom kollektivtrafiken startade i slutet av 1980-talet var forskare, utredare och politiska beslutsfattare mest intresserade av hur avregleringarna påverkade stordriftsfördelar och nätverksekonomier i kollektivtrafiken. Forskningen om dessa problem visade att de flesta järnvägsmonopol kunde brytas upp i mindre enheter utan betydande förluster av stordriftsfördelar med undantag för järnvägsnät med stora trafikflöden. På dessa järnvägsmarknader där det fanns ekonomiska fördelar av tät trafik – economies of density – kunde en avreglering leda till en sämre effektivitet. När de nya avreglerade marknaderna hade stabiliserats noterade forskare och utredare att organisationen av de vertikalt uppdelade järnvägsförvaltningarna påverkade kostnaderna för en avreglerad marknad i jämförelse med ett bibehållet monopol. I Preston (1996) argumenteras för att ett vertikalt uppdelat järnvägsföretag kan förlora samordningsekonomier (economies of scope) jämfört med ett vertikalt sammanhållet järnvägsföretag. I senare forskning har det tillkommit mer detaljerade analyser av vilka kostnader som orsakas av förlorade samordningsekonomier. Forskningen har inriktats mot studier av kostnader för att genomföra transaktioner på en marknad, kostnader för att omorganisera en marknad, och kostnader för att skapa rätlinjighet i de institutionella förhållandena och i de incitament som styr olika aktörers handlande.
Transaktionskostnader är förenklat uttryckt kostnader som uppstår när transaktioner utförs på en marknad. Transaktionskostnader brukar kontrasteras mot hierarkikostnader, d.v.s. kostnader för att utföra transaktioner inom en organisation. Transaktionskostnader avser antingen kostnader för att utnyttja möjligheter på en marknad – marknadsföringskostnader, kostnader för att sprida information, kontraktskostnader, kostnader för att få till
Bilaga 11 SOU 2015:110
172
en fungerande konkurrens, etc. – eller kostnader orsakade av s.k. marknadsimperfektioner – fåtalskonkurrens, osäkerhet, svårtillgänglig information, opportunism etc. Transaktionskostnader finns alltid på marknader, men kan vara högre eller lägre beroende på förekomsten av marknadsimperfektioner och storleken på företags investeringar i marknadsföring, inköp och informationsspridning.
Den andra kostnaden som uppstår när offentliga monopol avregleras är rätlinjighetskostnader2 – betecknas på engelska med misalignment costs – och avser kostnader som beror på bristande rätlinjighet mellan regelverk, styrning, incitament, investeringar och produktion. Rätlinjighetskostnader är en form av transaktionskostnader och uppstår beroende på marknadsimperfektioner. Med bristande rätlinjighet avses t.ex. att enskilda aktörer maximerar sina egna intäkter och kostnader utan att ta hänsyn till systemets effektivitet. Detta sätt att agera från företag på en marknad kan orsaka kostnader för alla företag på en marknad om de delar på en gemensam infrastruktur som spåren och signalsystemen i fallet med järnvägen. Problem med bristande rätlinjighet anses kvarstå på den avreglerade svenska järnvägsmarknaden därför att den är ofullständigt avreglerad, har kvar starka inslag av offentligt ägande och marknadsdominerande företag eller fåtalskonkurrens.
Den tredje typen av kostnad är transitionskostnader (övergångskostnader). Dessa kostnader är i regel av engångskaraktär och uppkommer när ett sätt att organisera en marknad ersätts av ett annat sätt att organisera en marknad. Transitionskostnader avser ofta omfördelningar från ett företag, en grupp av företag eller en grupp anställda till andra företag eller anställda eller till samhället som helhet. Om transitionskostnaderna, t.ex. avskrivningar av tekniskt föråldrad utrustning, är väldigt höga brukar det leda till förhandlingar om vem som ska stå för dessa kostnader.
2.1 Transaktionskostnader
Begreppet transaktionskostnader brukar ofta förknippas med marknadsimperfektioner och effektivitetsförluster. I forskning om transaktionskostnader orsakade av marknadsimperfektioner finns
2 Det engelska begreppet align betyder ställa upp i rät linje, t.ex. av ett hjulpar på en bil.
Bilaga 11
173
ett antagande om att marknader rör sig i riktning mot minskade sådana kostnader. I t.ex. den organisationsteoretiska litteraturen (Nickerson och Silverman, 2003) finns två motsatta antaganden som båda leder till att transaktionskostnader har en tendens att minska på en marknad. I anpassningsansatsen (adaptation view) kan icke rätlinjiga företag (misaligned firms, se Nickerson och Silverman, 2003) nästan friktionsfritt anpassa sig om de tillämpar felaktiga styrstrukturer och minska sina produktions- och transaktionskostnader. I selektionsansatsen kan få företag som använder icke-optimala styrstrukturer anpassa sig och de blir istället utslagna från marknaden.
Men transaktionskostnader handlar minst lika mycket om att utnyttja fördelarna med att använda en marknad som kostnader som uppstår för att hantera nackdelarna med en marknad. Många försök att mäta förekomsten av transaktionskostnader har uppmärksammat dessa kostnaders tvetydighet, men har valt att mäta dessa kostnader betraktade som en helhet. En fördel med att mäta transaktionskostnader som en helhet är att man får en bra uppskattning av hur stora transaktionskostnaderna är i samhället eller i en industri. Nackdelen är att man blandar samman transaktionskostnader som förmodligen är effektivitetshöjande med sådana som minskar effektiviteten. Med denna typ av analys blir det svårt att uttala sig om det är bra eller dåligt för samhället att transaktionskostnaderna ökar eftersom analysen inte har försökt särskilja effekterna av olika typer av transaktionskostnader.
I litteraturen om transaktionskostnader finns det genomgående ett antagande att ökade transaktionskostnader ger en försämrad ekonomisk effektivitet. I Merkert et al (2010) testade författarna den motsatta hypotesen att ökade transaktionskostnader leder till förbättrad teknisk effektivitet hos tågoperatörer (en studie av 43 tågoperatörer i Storbritannien, Sverige och Tyskland). Man fann att det inte var fallet. Ökade transaktionskostnader ger sämre teknisk effektivitet.
Merkert har gjort flera mätningar av transaktionskostnaderna på olika europeiska järnvägsmarknader. Han finner genomgående att de är relativt små (upp till 10 procent) i förhållande till omsättningen.
Merkert (2010) utgår från att transaktionskostnader är förknippade med att förbereda, förhandla, genomföra och övervaka kontrakt. Merkert (2010) definierade i en studie av det brittiska
Bilaga 11 SOU 2015:110
174
järnvägssystemet transaktionskostnaderna som kostnaderna för företagsledning och administrativ personal hos de nybildade brittiska tågoperatörerna. Han räknade inte in kostnader för inhyrda konsulter eller kostnader för reglerande myndigheter i sin mätning. Han fann att transaktionskostnaderna mätt på detta sätt ökade under perioden 1996–2008, från 2,86 procent till 4,27 procent av omsättningen.
Även i Merkert, Smith och Nash (2012) drogs slutsatsen att transaktionskostnaderna för att förhandla och driva igenom kontrakt i ett vertikalt separerat järnvägssystem var låga. I denna studie fann man också att länder som använde den s.k. koncernmodellen3 hade en procent lägre transaktionskostnader mätt som andel av omsättningen jämfört med länder som hade totalt vertikalt separerade marknader.
I ingen av dessa studier inkluderades transaktionskostnaderna (marknadsförings- anbuds- och administrationskostnader) för de företag som säljer tjänster till tågoperatörer eller infrastrukturhållare eller kostnaderna för offentliga myndigheter som har till uppgift att reglera och övervaka järnvägsmarknaden. Studier från andra marknader som använder offentlig upphandling utgår från att företag lägger cirka en till två procent av kontraktssumman i en upphandling (Bergman och Stake, 2013). Det saknas också studier av kostnaderna för vad den offentliga regleringen och övervakningen av järnvägsmarknaden kostar. En annan typ av empirisk forskning som också saknas är jämförelser av exceptionella transaktionskostnader orsakade av avbrutna eller väsentligt omförhandlade kontrakt på olika europeiska marknader.
I denna rapport avgränsar vi oss till att enbart undersöka transaktionskostnader som uppkommer som en konsekvens av att järnvägen inte har en fungerande konkurrens4 på sina delmarknader. Detta resulterar i ett behov av offentlig övervakning och reglering, kostnader för upphandling och kontraktskrivande, konfliktlösning och domstolstvister. Genom att gå tillväga på detta sätt kopplas transaktionskostnader logiskt till olika former av mark-
3 Tyskland och Frankrike använder för närvarande en koncernmodell för att reglera kontrakten på den nationella järnvägsmarknaden 4 På engelska workable competition, d.v.s. en marknad kan trots inslag av oligopol eller marknadsdominerande företag ge ett i stort sett lika bra samhällsekonomiskt resultat som marknader med många konkurrerande företag.
Bilaga 11
175
nadsimperfektioner och vi skapar oss en uppfattning om deras storlek och kan ge förslag till hur de kan påverkas.
2.2 Rätlinjighetskostnader
Den andra typen av kostnad är rätlinjighetskostnader – misalignment costs. Denna typ av kostnad uppkommer när ett sätt att organisera en verksamhet inte är rätlinjigt (misaligned) med transaktionen. Bristande rätlinjighet implicerar att transaktionskostnaderna inte är optimerade i det valda sättet att organisera verksamheten. Den här differensen kan enligt Jolink och Niesten (2011) betecknas som en transaktionskostnadsdifferential (transaction cost differential). För rätlinjighetskostnader gäller, precis som för andra transaktionskostnader orsakade av marknadsimperfektioner, att företags handlande och interaktioner mellan företag och organisationer på marknaden gör att de gradvis minskar.
Rätlinjighetskostnader kan uppkomma på flera olika sätt på avreglerade marknader. De kan uppstå som en konsekvens av att regelverk för ömsesidigt beroende verksamheter inte är rätlinjiga. De kan också orsakas av opportunistiskt agerande från företag som vinstmaximerar utan att ta hänsyn till järnvägssystemets totala effektivitet. I Nash et al (2014) anförs att det är vanligt att en aktör i järnvägssystemet tar hela kostnaden för en investering medan en annan aktör vinner alla fördelarna. “The misalignment issues have important technical components and the pivotal point with all these issues is that costs and benefits of various actions can fall apart and that one actor bears the costs whilst the other one gains all or at least a noteworthy share of the benefits.” Vi kommer först redovisa slutsatserna från en artikel som studerat frågan om att regelverk inte är rätlinjiga och därefter gå över till att behandla hur forskare och utredare analyserat och värderat effekterna icke rätlinjiga incitament på aktörs- och systemnivå.
Enligt Yvrande-Billon och Ménard (2004) är ”misalignment” ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De fann att marknaden för den rullande materielen för den upphandlade järnvägstrafiken i Storbritannien uppvisade uppenbara problem med bristande rät-
Bilaga 11 SOU 2015:110
176
linjighet. Kontraktstiderna var för korta för att ge incitament åt de nyskapade privatägda vagnbolagen att beställa nya tåg specialdesignade åt en operatör som hade vunnit kontraktet för ett järnvägsnät. Därtill var den rullande materielen som vagnbolagen tagit över från British Rail i många fall anpassad speciellt för vissa linjer eller regionala järnvägsnät.
I sin analys finner Yvrande-Billon och Ménard (2004) att vagnbolagen och tågoperatörerna kunde lösa problemet med bristande rätlinjighet antingen genom att förändra den rullande materielen eller att förändra sättet att organisera transaktionen. Vagnbolagen som var den aktörskategori som hade mest att vinna på att reducera problemen med bristande rätlinjighet valde den första vägen. Man ställde krav på tillverkare att de skulle producera standardiserade och billigare tåg och man efterfrågade nya tåg som kunde användas på större delar av det brittiska järnvägsnätet.
I senare utredningar och forskning har man funnit andra och mycket mer kostsamma orsaker till rätlinjighetskostnader. I denna litteratur har man riktat sökarljuset mot att incitament på aktörsnivå kan leda till negativa effektivitetseffekter på systemnivå. I Araújo (2011) anförs att tågoperatörer inom OECD inte ges tillräckliga incitament att bidra till sänkta marginalkostnader för infrastrukturhållaren och att denne har små incitament att förbättra tillgängligheten till banan eftersom den inte får några fördelar av att tågoperatörerna erhåller högre intäkter. Den här bristen på rätlinjighet har resulterat i ett underutbud av järnvägskapacitet. Enligt Araújo (2011) visade en studie från OECD från 2006 att förlorade “economies of scope” ökade produktionskostnaderna med från 20 till 40 procent i vertikalt separerade järnvägssystem.
Enligt Nash et al (2014) har flera rapporter försökt att behandla frågan om bristande rätlinjighet vad gäller incitament i alternativa järnvägssystem. De påpekar att frågan om icke rätlinjiga incitament (incentive misalignment) i avreglerade järnvägssystem behandlats i flera rapporter. I de kvalitativa studierna har man försökt lista positiva och negativa konsekvenser av olika sätt att dela upp systemet (unbundling options), men det saknas försök att kvantifiera konsekvenserna av uppdelningar av järnvägssystemet. Detta menar författarna kan bero på svårigheterna att länka insamlade fakta med konstruktionen av användbara kontrafaktiska scenarier.
Bilaga 11
177
Enligt Nash et al (2014) är regeringsrapporten av McNulty (Department for Transport, 2011) den mest intressanta och omfattande studien av de ekonomiska effekterna av en uppdelning av järnvägssystemet. Han fann (enligt Nash et al, 2014) att den nuvarande brittiska organisationen av järnvägsmarknaden, med en hög grad av fragmentering, ger ett ineffektivt och icke rätlinjigt system. Därtill ger järnvägsmarknadens komplexa legala och kontraktsmässiga ramverk upphov till negativa effekter och ytterligare kostnader. Beck et al (2013) framhåller att McNulty finner att den brittiska järnvägen har ett effektivitetsgap till andra europeiska järnvägar och kostnaderna i Storbritannien skulle kunna var 20–30 procent lägre. Enligt McNulty har det brittiska järnvägssystemet ett effektivitetsgap om 40 procent till Frankrike, Nederländerna, Schweiz och Sverige.5 Effektivitetsgapet beror huvudsakligen på höga infrastrukturkostnader och kostnader för rullande materiel. Driftskostnaderna mätt i kostnader per tågkilometer anses vara lägre, men i rapporten påstås att kostnaderna per passagerarkilometer förmodligen är högre beroende på en ineffektiv organisation.
McNultys rapport konstaterar att det finns få effektiva incitament i relationen mellan tågoperatörer och infrastrukturhållare trots komplexa system för sättande av banavgifter och ett komplext system för att värdera vad järnvägen presterar. Rapporten föreslår förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer och en förbättrad rätlinjighet av incitamenten mellan infrastrukturhållaren och de som använder järnvägen genom delande av kostnader och intäkter (inklusive gemensamma mål) genom joint ventures eller allianser. Rapporten rekommenderar ett starkare fokus på samarbete, partnerskap, systemtänkande, livscykeltänkande och större hänsynstaganden till avvägningar mellan infrastruktur, rullande material och verksamheter. Den slår fast att det inte finns en bästa lösning för alla regioner och alla kontrakt. I vissa fall föreslår rapporten en återgång till full vertikal integration genom kombinerade koncessioner för ansvar infrastrukturen och körande av tåg.
Enligt Nash et al (2014) har studier som följer McNultys upplägg funnit att vinsterna med vertikal integration huvudsakligen kommer från vinster med ökad rätlinjighet av incitament och att
5 En av nyckelreferenserna till Sverige är Alexandersson och Hultén (2007).
Bilaga 11 SOU 2015:110
178
vinsterna med minskade transaktionskostnader förmodligen är modesta. De kommer fram till slutsatsen: “It appears that the main factor leading to higher costs in vertically separated railways is not increased transactions cost but the effect of misalignment of incentives; players have an incentive to optimise their own costs rather than the costs of the system as a whole”. Nash et al (2014) behandlar i detta sammanhang kostnader orsakade av icke rätlinjiga incitamentsstrukturer som en kostnad som är skild från transaktionskostnader. I annan forskning har man inte gjort denna typ av distinktion mellan kostnader orsakade av att en aktörs incitament att öka sina intäkter kan ske på bekostnad av att en annan tvingas till utgifter och att företag genom opportunistiskt beteende vinner fördelar på andra aktörers bekostnad.
Nash et al (2014) finner att det kan uppkomma rätlinjighetsproblem i alla delar av järnvägssystemet, t.ex. vad gäller: koordinering av beslut om nybyggnad och avveckling av järnvägslinjer, koordinering av produktionsplaneringen av kvalité på resurser och järnvägens tillförlitlighet, koordinering av avväganden i tidtabelläggningen av underhåll och reinvesteringar i förhållande till att köra tåg och koordinering i realtid av tågföringen, t.ex. störningar. Se tabell 1 på nästa sida.
Författarna ger flera konkreta exempel på brister i rätlinjighet. Försenade investeringar i olika tekniska tillgångar. Järnvägsnät som inte utvecklas utifrån marknadskrav och utnyttjandet av supoptimala kombinationer av tillgångar. Det här resulterar i orimliga produktionskostnader och att ömsesidiga beroenden mellan aktörer leder till att en aktör vinner på en interaktion och en annan förlorar.
Bilaga 11
179
Källa: Van de Velde, et al (2012)
2.3 Transitionskostnader
Förekomsten av transitionskostnader är inte ett tecken på ett avregleringsmisslyckande eftersom sådana kostnader alltid uppkommer när organisationen av en marknad förändras. Enligt Baxter (1995) uppkommer en potential för transitionskostnader när en reglerad industri exponeras för konkurrens från aktörer på en marknad som en konsekvens av explicita handlingar från det politiska systemet. Ett generellt problem med transitionskostnader är att de ofta ger stora negativa ekonomiska konsekvenser för enstaka företag eller arbetstagargrupper medan de ger stora fördelar för samhället som helhet. (Blöndal och Pilat, 1997)
Enligt en artikel av Bresser-Pereira och Abud (1997) består de totala transitionskostnaderna av omställningskostnader (adjustment costs) och förhalningskostnader (procrastination costs). Relationen mellan dessa är att förhalningskostnaderna tenderar att öka snabbare än omställningskostnaderna minskar ifall av att en ekonomisk reform försenas. Effekten av att förhalningskostnaderna ökar snabbare än omställningskostnaderna ger enligt författarna högre totala transitionskostnader om en planerad ekonomisk reform försenas.
Omställningskostnader är de transitionskostnader som uppmärksammats mest i litteraturen om regelreformer. Omställningskostnader är påtagliga och mätbara kostnader som uppkommer på en avreglerad marknad för att ställa om produktionsapparaten, t.ex. ersätta gamla tåg med nya tåg. Dessa kostnader är ofta betydande
Bilaga 11 SOU 2015:110
180
och kan ge stora ekonomiska problem för en tidigare monopolist. Även personalen i det tidigare monopolet kan drabbas av omställningskostnader om det går att göra stora effektivitetsvinster med åtföljande personalminskningar när marknaden går från ett reglerat monopol till konkurrens. Enligt en rapport från OECD (Blöndal and Pilat, 1997) är effekterna på arbetsmarknaden den största transitionskostnaden vid en konkurrensutsättning av ett tidigare statligt garanterat monopol.”Regulatory reform is not without costs, however. The most important of these is probably the possible loss in employment over the short term. Regulatory reform may particularly entail such short-term transition costs in sectors and countries with a high level of inefficiency.” Även i Arrow et al (1996) noteras, i en diskussion av samhällsekonomiska kalkyler, att anställda ofta får bära en transitionskostnad i form av byte av anställning till följd av ändrade regelverk. En tillkommande omställningskostnad är att de som förfördelas av en regelreform ofta försöker påverka utfallet av reformen genom att ställa krav om kompensation eller kortare eller längre omställningsperioder. Detta kan i sin tur leda till osäkerhet på marknaden om när reformen ska genomföras och vem som ska bära kostnaderna för reformen.
Implementeringen av en regelreform leder också till kostnader som påverkar de totala transitionskostnaderna. En avreglering kan t.ex. antingen ske med en radikal förändring som omedelbart ersätter det tidigare monopolet med konkurrens eller med flera gradvisa förändringar. Sverige har t.ex. valt att avreglera järnvägssystemet gradvis med återkommande utredningar, politiska beslut och implementering av nya regler. I Storbritannien genomfördes en radikal avreglering av järnvägsmarknaden, vilken inkluderade en avveckling av den tidigare monopolisten British Rail.
Förhalningskostnaderna orsakar kostnader därför att det uppstår effektivitetsförluster till följd av att en marknad inte avregleras eller delar av en marknad inte utsätts för konkurrens och inte får en regleringsstruktur som är anpassad till en konkurrensmarknad. På de avreglerade energimarknaderna har beslutsfattare i flera länder konkurrensutsatt produktionen av elektricitet och behållit monopolen för distributionen av elektricitet. Den senare anses vara ett naturligt monopol. Det här leder till att kostnaderna för att distribuera elektricitet regleras i lagstiftning, myndighetsbeslut och domstolsutslag. I Sverige har denna ordning lett till att:
Bilaga 11
181
1) eldistributionskostnaderna ökar betydligt snabbare än konsumentprisindex, och 2) konflikter mellan elkonsumenter och eldistributörer. I flera andra avregleringsprocesser har det politiska systemet eller parterna på arbetsmarknaden bestämt att omställningskostnaderna är så stora att hävdvunna intressen behöver skyddas. Ett exempel på detta är praxis att personalen från den tidigare operatören ska ges företräde till anställningar hos den nye operatören ifall av operatörsbyte efter en upphandling.
En annan kostnad som försenar en omreglering och påverkar de totala transitionskostnaderna för att genomföra en regelreform är återgångskostnader. Dessa kostnader uppstår när det fattas politiska beslut om att återinföra ett monopol eller att återföra verksamheter till den tidigare monopolisten, vilka har lagts i separata bolag. I Sverige beslutade t.ex. den socialdemokratiska regeringen att inte genomföra den beslutade avregleringen av järnvägsmarknaden. Detta beslut medförde inte några större kostnader eftersom den tidigare borgerliga regeringen inte hade börjat implementera det nya regelverket. Det kanske mest omtalade exemplet från järnvägens avreglering i EU är Storbritanniens beslut att i praktiken återförstatliga det tidigare privatiserade järnvägsnätet. Ett annat exempel från EU på en återreglering är Frankrikes organisering av det franska banverket och den statliga järnvägsoperatören i en koncernstruktur.
Omregleringar handlar i stor utsträckning om att gamla lagar och regler ersätts med nya lagar och regler. I Van Alstine (2002) delas legala eller juridiska transitionskostnader upp i fem kategorier: 1) inlärningskostnader associerade med att bestämma innehållet i nya lagar, 2) kostnader orsakade av osäkerhet som uppkommer som en konsekvens av frånvaron av rättsliga instansers tolkningar (authoritative determinations) av innebörden och effekterna av nya lagstiftade normer, 3) effekterna av förväntade ökningar av kostnader orsakade av fel genom misstag i tillämpningen av nya lagar, 4) privata aktörers omställnings-kostnader vilka orsakas av behovet hos privata aktörer att anpassa sitt handlande till ny lagstiftning, och 5) de parallella transitionskostnaderna som bärs av domstolar och andra offentliga institutioner när de tar hand om nya lagar och normer.
De av Van Alstine listade kostnaderna uppkommer i samband med alla regelförändringar eftersom de handlar om hur de politiska,
Bilaga 11 SOU 2015:110
182
juridiska och ekonomiska systemen tvingas till legala kostnader som en följd av den nya lagstiftningen och de nya lagtolkningar som följer på en regelreform. Den här typen av analys är också tillämplig för att bedöma kostnaderna av att införa EU-regler i de nationella järnvägssystemen.
3 Transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglering och omreglering
Om vi empiriskt vill mäta betydelsen av transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader inser vi konfronteras av två mätproblem. Det första är att de flesta beslut, administrativa processer och aktiviteter resulterar i flera av dessa kostnader. Detta medför att vi skulle behöva undersöka ett stort antal fall för att få en heltäckande bild av storleken av dessa kostnader. Det andra mätproblemet är att företagen och organisationerna på järnvägsmarknaden inte redovisar sina intäkter och kostnader utifrån begreppen transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader. För att hantera dessa två mätproblem har jag valt ut nio fall där jag efter en översiktlig genomgång av avreglerings- och omregleringsprocessen på järnvägsmarknaden tror mig veta att det uppkommer en eller flera av kostnadsslagen. Identifieringen och värderingen av kostnaderna varierar från fall till fall beroende på datatillgång och tidigare studier som direkt eller indirekt har mätt dessa kostnader. Detta resulterar t.ex. i att inte alla upphandlingar som har orsakat transaktionskostnader finns redovisade och att inte alla delar av Transportstyrelsens myndighetsutövning analyseras. Exemplen gör inte anspråk på att ge en heltäckande bild av förekomsten av transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader, men de täcker in relativt stora delar av avreglerings- och omregleringsprocessen. De nio fallen är fördelade på tre beslut, två administrativa processer, och fyra aktiviteter.
De studerade besluten är:
1. Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB
Bilaga 11
183
2. Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg och konsortiets upphandling av tågtrafik 2007
3. Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet och SL:s upphandling av pendeltågstrafik.
De administrativa processerna är:
1. Den årliga fördelningen av tåglägen
2. Transportstyrelsens beslut i järnvägsfrågor.
De fyra aktiviteterna är:
1. Trafikverkets underhåll av järnvägen
2. Kontraktsavbrott
3. Upphandling av regional tågtrafik
4. Ägande och inköp av persontåg.
I tabell 2 har jag placerat fallen med exempel på transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader under den svenska järnvägens avreglerings- och omregleringsprocess i tabell 1 som var avgränsad till rätlinjighetskostnader. Motivet för att använda tabell 1 är att de tre kostnadstyperna ofta uppkommer i en och samma process.
Bilaga 11 SOU 2015:110
184
Baserad på Van de Velde, et al (2012)
3.1 Bolagiseringen av Affärsverket SJ och dess ekonomiska effekter för SJ AB
Efter uppdelningen och bolagiseringen av Affärsverket SJ under 2001påpekade företagsledningen för det nybildade SJ AB att de nya företaget hade förbrukat sitt eget kapital. Detta ledde till ett riksdagsbeslut om ett betydande kapitaltillskott om 1,8 miljarder kronor och en utökad låneram hos Riksgälden från 1 till 2 miljarder kronor till företaget under åren2002–03. SJ AB använde merparten av den ökade likviditeten till att göra en förtida lösen av leasingskulder om 3 442 miljoner (Alexandersson och Hultén, 2008).
Det extraordinära med krisen i SJ AB var att den inte kunde hanteras med omorganisationer av järnvägsföretagets verksamhet. Tidigare under avregleringsprocessen hade Affärsverket SJ kunnat hantera kriser antingen genom att ge upp förlustbringande aktiviteter till staten – främst banhållningen – eller sälja av verksamheter för att värna om kärnverksamheten.6
Transitionskostnaden för synliggörandet av de dolda förlusterna i SJ AB bars följaktligen av staten. Transitionskostnaden för staten om 2,8 miljarder kronor resulterade i flera följdeffekter. Det nybildade järnvägsföretaget SJ AB har hittills inte kommit tillbaka till
6 Se bilagan för en förteckning över hur Affärsverket SJ genom avveckling av verksamhet hanterade transitionen från 1988–2001.
Bilaga 11
185
staten och bett om nya kapitaltillskott. Företaget har antagit en betydligt försiktigare strategi i upphandlingar av regional tågtrafik och förlorat flera stora kontrakt.
3.2 Tilldelningen av trafikeringsrätter till Öresundståg
Under 2007 beslutade alliansregeringen att ge trafikeringsrätter till Skåne, Halland och Västra Götaland för trafiken med Öresundstågen på sträckorna Malmö–Göteborg och Malmö–Alvesta. Genom detta beslut förlorade SJ AB sina unika trafikeringsrätter på sträckan Göteborg till Köpenhamn. Regionerna ordnade en upphandling i konkurrens av Öresundstågen. Upphandlingen kostade 35 miljoner kronor att organisera och genomföra för de samverkande regionerna. Fyra företag lämnade anbud. Upphandlingen vanns av DSB First som fick en årlig ersättning om 325 till 370 miljoner kronor. Trafiken startade första januari 2009 och redan efter något år stod det klart att det kontraktet på sex år orsakade stora förluster för DSB First. 2011 bröts kontraktet av operatören utan att någon ersättning gavs till ägarna av Öresundstågen. För att garantera trafiken under 2011 fick DSB First 45 miljoner kronor i ersättning för störningar i samband med byggandet och öppnandet av Citytunneln.
Öresundstågen hade inte möjlighet att anordna en ny upphandling under 2011 och tecknade därför ett avtal med Veolia om att företaget skulle köra Öresundstågen fram till 2013. Avtalet med Veolia kostade 130 miljoner kronor mer per år än avtalet med DSB First.
Tilldelningen av trafikeringsrätter till regionerna orsakade små eller försumbara transitionskostnader. SJ AB lämnade marknaden för något år men kom tillbaka under 2014 med ett utbud av snabbtåg som kör sträckan Göteborg–Malmö med färre stopp och nära en timme snabbare.
Transaktionskostnaderna i form av upphandlingskostnader och kontraktskostnader motsvarar 2–4 procent (regionernas upphandlingskostnader plus schablonberäkning av anbudsgivarnas kostnader) av trafikeringskostnaden, d.v.s. en genomsnittlig kostnad för att handla upp järnvägstrafik i konkurrens. Transaktionskostnaderna orsakade av opportunistiskt agerande var väsentligt
Bilaga 11 SOU 2015:110
186
större. DSB First lyckades med hot om omedelbart trafikavbrott avbryta ett förlustkontrakt utan att lämna ersättning till regionerna. Därtill fick företaget en engångsersättning. Totalt handlar det om mer än 300 miljoner kronor (två år av en ökad årlig kontraktskostnad om 130 miljoner kronor plus 45 miljoner kronor i extra betalning till DSB First AB) i transaktionskostnader för regionerna plus försämrade relationer med Öresundstågens resenärer. 300 miljoner kronor motsvarar cirka 15 procent av kontraktssumman givet en ursprungligen avtalad kontraktstid om sju år (Skånetrafiken).
3.3 Upphävandet av Affärsverket SJ:s trafikeringsrätter i Stockholmsområdet
SL beslutade under 1998 att organisationen skulle handla upp pendeltågstrafiken genom upphandling i konkurrens. SL hade innan upphandlingen två betydande ekonomiska relationer med Affärsverket SJ. Den ena var att SJ skötte pendeltågstrafiken, den andra var att SL hade en skuld till SJ för kapitalkostnader för gamla investeringar. I enlighet med ändringsavtalet skulle SL fortsätta att betala dessa t.o.m. år 2010, baserat på villkoren i avtalet från 1984. Men i avtalet står tydligt att ersättningen skall motsvara SJ:s särkostnader för kapitalkostnaderna. Från SL:s sida menade man att SJ inte längre hade kvar några särkostnader för den gamla skulden. SJ hävdade att avtalstexten tydligt sade att SL skulle betala i elva år till. För både SL och SJ handlade det om stora belopp – SL betalade totalt 218 miljoner kronor till SJ för den gamla skulden under 1999 (Alexandersson, 2000).
Resultatet av denna konflikt blev att Affärsverket SJ fick en engångsersättning om 2 075 miljoner kronor från SL under 2000. SL kunde i och med att man löste skulden till Affärsverket SJ reducera sina kostnader för pendeltågstrafiken med 250 miljoner kronor per år och slippa göra utbetalningar om drygt 200 miljoner kronor per år för infrastrukturen.
Transitionskostnaden för att kunna upphandla pendeltågstrafik bars följaktligen av SL med en viss rabatt i förhållande till Affärsverket SJ:s krav på årliga ersättningar.
En annan stor transitionskostnad som uppkom i samband med att Citypendeln tog över trafiken var att 140 av 760 SJ-anställda
Bilaga 11
187
tackade nej till att arbeta för den nya operatören (Alexandersson, 2000). Det här medförde att flera avgångar ställdes in den första månaden efter trafikövertagandet och att facket i lokala förhandlingar fick igenom bibehållna villkor för arbetstidens förläggning m.m. Därigenom undvek de anställda transitionskostnader i form av försämrade arbetsvillkor.
3.4 Den årliga fördelningen av tåglägen
Den årliga fördelningen av tåglägen orsakar transaktions-, transitions- och rätlinjighetskostnader. Direkta mätbara transaktionskostnader uppkommer som de tidsmässiga uppoffringar som alla tågoperatörer måste göra för att delta i fördelningen av tåglägen. För att få ett tågläge måste en operatör fylla i ett webbaserat dokument och för att öka sannolikheten för att få ett efterfrågat tågläge måste operatören delta i informationsmöten, samordningsmöten och tvistlösningsmöten. Direkta mätbara transaktionskostnader uppkommer också hos Trafikverket när: 1) dess anställda planerar och deltar i möten med tågoperatörer, 2) verkets olika avdelningar koordinerar sina aktiviteter före, under och efter fördelningen av tåglägen vad gäller t.ex. inplanering av underhåll och 3) ett överklagande av ett tåglägesbeslut till Transportstyrelsen tvingar verket att utnyttja egna och inhyrda experter för att föra verkets talan under en tvistprövning. Rätlinjighetskostnader orsakas t.ex. av att operatörer inte tänker på systemets effektivitet när de försöker maximera nyttan av värdet av egna tåglägen.
Transitionskostnader uppkommer regelbundet när det görs eller föranmäls regelförändringar i hur tåglägen fördelas. Under de senaste åren har Banverket eller Trafikverket vid flera tillfällen signalerat att man avser införa auktioner i fördelningen av tåglägen och att man ska erbjuda femåriga ramavtal som ett komplement till den årliga fördelningen av tåglägen. Dessa genomförda eller planerade regelförändringar leder regelmässigt till att aktörer i järnvägssystemet behöver informera sig om den nya regeln, svara på remisser om planerade regelförändringar och följa beslut hos Transportstyrelsen och förvaltningsdomstolen när praxis utvecklas efter att nya lagar och regler har antagits.
Bilaga 11 SOU 2015:110
188
Av de tre kostnaderna ovan är förmodligen de direkta transaktionskostnaderna de minst betydande. Om vi antar att cirka 50 tågoperatörer och ett stort antal andra intressenter vill delta i den s.k. JNB-dagen då den nya järnvägsnätsbeskrivningen presenteras och under de två samordningsmöten som Trafikverket ordnar under våren och försommaren handlar det om 200 till 400 arbetsdagar som förloras på dessa aktiviteter. Därtill ska tågoperatörerna fylla i Trafikverkets webbaserade enkäter, vilket förmodligen inte innebär någon större tidsmässig uppoffring utöver den tid som tågoperatören ändå måste lägga ned på sin tågplanering. Förhandlingsprocesserna som gäller tåglägen som efterfrågas av flera operatörer tar förmodligen flera dagar i anspråk för varje konflikt. Tvistlösningen i slutet av processen handlar i regel om färre än tio konflikter och brukar lösas under några få dagar. Den nedlagda arbetstiden på dessa processer är svårare att bedöma och varierar år från år. Tåglägesfördelningen under 2014 resulterade t.ex. i få konflikter. Trafikverkets interna planering med underhållsarbeten och reinvesteringar tar också längre tid när de ska koordineras i en öppen process med tågoperatörer. För större och speciellt viktiga investeringar använder Trafikverket en procedur med planerade större banarbeten vilka ligger med som förutsättningar innan arbetet startar med fördelningen av tåglägen.
Rätlinjighetskostnaderna i form av att tågoperatörer ber om tåglägen utan hänsyn till att inkludera effekter på systemnivå är förmodligen de största kostnaderna som uppstår i samband med fördelningen av tåglägen. Tågoperatörer har t.ex. tagit för vana att be om tåglägen i den årliga fördelningen av tidtabellägen som de inte har för avsikt att använda (enligt en ännu ej publicerad utredning visar Nilsson och Pyddoke att nära en tredjedel av de tåglägen som tilldelas godstågsoperatörer lämnas tillbaka). Detta leder ofta till stort merarbete för trafikplanerarna som lägger tidtabeller eftersom de här tåglägena ofta gäller snabbgående fjärrtåg. Under de senaste åren har SJ AB, MTR, Sundsvallståg, och Citytåg ställt krav på avgångar,7 som de inte avsåg att använda, vilka innebar stora problem att organisera trafikflödena på järnvägslinjer med tät
7 MTR ansökte om tåglägen ett år innan företaget skulle få sina enligt plan inköpta tåg. Citytåg och Sundsvallståg ansökte om tåglägen utan att ha tillgång till tåg och SJ AB söker ofta tåglägen som snabbtåg som aldrig körs.
Bilaga 11
189
järnvägstrafik. Ett annat problem med att tågoperatörer söker tåglägen som de inte utnyttjar är att andra tågoperatörer utestängs från möjligheten att använda rälsen. Trafikverket har varit medvetet om det här problemet under många år och bl.a. annonserat införandet av bokningsavgifter som måste betalas oavsett om ett tågläge utnyttjas eller inte.
I utvecklingen av fördelningen av tåglägen uppkommer både anpassningskostnader och förhalningskostnader. Anpassningskostnader uppkommer när Trafikverket implementerar nya sätt att ansöka om tåglägen och nya sätt att värdera tåg ifall av att det uppstår en tvist om ett tågläge. Förhalningskostnader uppkommer när Trafikverket signalerar förändringar som inte genomförs. I åtminstone två fall har förändringarna inte genomförts eller försenats efter att det gått ut information om att de ska genomföras. Det mest kända exemplet är tillbakadragandet av ett auktionsförfarande i fördelningen av tåglägen som kom mitt under fördelningen av tåglägen. Under det senaste året har införandet av bokningsavgifter fördröjts vid flera tillfällen. Trafikverket har också vid två tillfällen signalerat att man avser införa femåriga ramavtal för tågoperatörer som vill ha en större långsiktighet i sin planering. För tillfället finns det ingen plan för när och om sådana avtal kommer införas.
3.5 Transportstyrelsens prövning av tvister, fastställelse av villkor och annan myndighetsutövning
Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet för järnvägsmarknaden och sköter bl.a. utformandet av regler, prövar tvister och fastställer villkor för aktörerna på marknaden. Styrelsen fattar beslut allt från individers lämplighet att ha ett visst arbete inom järnvägen till hur Trafikverket skriver sina järnvägsnätsbeskrivningar. Frågan är om detta arbete leder till transaktionskostnader utöver styrelsens myndighetsutövning? En sådan transaktionskostnad skulle kunna vara civilrättsliga beslut orsakade av skrivningar i Transportstyrelsens tvistprövning. En annan sådan kostnad skulle kunna vara att förvaltningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten tvingas hantera många rättsprocesser orsakade av felaktiga beslut fattade av Transportstyrelsen eller dess föregångare Järnvägsstyrelsen.
Bilaga 11 SOU 2015:110
190
För att ta reda på om det har uppkommit sådana kostnader har jag gått igenom de flesta av de rättsfall som har kommit upp i förvaltningsdomstolen, kammarrätten och Regeringsrätten med Transportstyrelsen som part och gjort en sökning på internet för att utröna om Transportstyrelsebeslut har använts i civilrättsliga mål. Slutsatsen av denna genomgång är att Transportstyrelsen har orsakat små transaktionskostnader i form av rättsliga processer beroende på beslut som korrigerats av högre instans och att i inget fall har ett transportstyrelsebeslut resulterat i framgångar i ett civilrättsligt mål.8
I åtminstone tre fall har Järnvägsstyrelsen/Transportstyrelsen funnits ha fattat ett felaktigt beslut enligt en högre instans. 1) en lokförares lämplighet, 2) krav på SJ AB att lämna särredovisning, och 3) beslutet att tilldela OBAS tåglägen.
Det finns emellertid en betydande rätlinjighetskostnad i hur Transportstyrelsen fattar beslut i tvistprövningsfrågor. Styrelsen tar regelmässigt på sig minst ett halvår att fatta principbeslut om fördelningsprinciper i fördelningen av tåglägen. För det första orsakar det här kostnader för de tågoperatörer som har rätt i sakfrågan men enbart får rätt i principfrågan flera år senare utan möjlighet till ersättning. För det andra orsakar det här en försening av praxis eftersom järnvägsnätsbeskrivningen för nästkommande år inte hinner inkludera Transportstyrelsens beslut. I åtminstone två EU-länder prövar tillsynsmyndigheten eller en annan organisation än infrastrukturförvaltaren en tvist innan tågplanen fastställs. Detta görs både i Storbritannien och i Tyskland. I Storbritannien kan en operatör överklaga till en tidtabellspanel under den normala processen för att fördela tåglägen. Panelen består av medlemmar från järnvägsföretag och infrastrukturförvaltaren. Beslut av panelen kan överklagas till Office of Rail and Road efter att tågplanen är fastställd. I Tyskland ska alla infrastrukturförvaltare under arbetet med att ta fram en ny tågplan meddela tillsynsmyndigheten Bundesnetzagentur om de avser att avslå en ansökan om ett tågläge.9
8 Jag vill tacka Johan Hjort på Transportstyrelsen för att han sammanställde en dokumentation om de rättsprocesser som har förorsakats av Transportstyrelsens beslut. 9 “The working timetable is established once a year. If problems arise between the RUs/entities entitled to access and IMs following the four-week application period, which normally ends on the second Monday in April, then the Bundesnetzagentur's Access Section should be contacted. An IM intending to reject a path application must give prior notification of their intention of doing so to the Bundesnetzagentur's Access Section which
Bilaga 11
191
3.6 Trafikverkets underhåll av järnvägen
År 2002 påbörjade Banverket en successiv upphandling av drift och avhjälpande underhåll som utfördes av Banverket Produktion. Sedan dess har trafikarbetet mätt i bruttotonkm fram till 2014 för persontåg ökat med drygt 50 procent och för godståg varit i stort sett oförändrat. Antalet passagerarkm har ökat med drygt 30 procent (Nelldal et al, 2014). Under samma tidsperiod har kostnaderna för underhåll ökat från 2,8 till 6 miljarder kronor i 2014 års prisnivå. Under åtminstone sex år har underhållskostnaderna legat på en väsentligt högre nivå (4 miljarder kronor eller mer per år) än tidigare. Några nya banor har tagits i bruk under denna period men det påverkar inte bilden av kraftigt ökade underhållsanslag. Samtidigt har de viktigaste effektparametrarna varit oförändrade eller försämrats – punktlighet, olyckor i samband med spårarbete och större avbrott. En effektparameter har utvecklats väldigt ogynnsamt nämligen större trafikavbrott och avbrottsdagar orsakade av godstransporter.
Konkurrensutsättningen har enligt en ekonometrisk studie av Odolinski och Smith (2014) gett kostnadsbesparingar om drygt 10 procent med i stort oförändrad kvalité i termer av spårkvalité och urspårningar perioden 2002–2011. Det bör påpekas att i Odolinski och Smith (2014) finns det registrerat kraftiga kostnadsökningar för underhållskontrakten under flera år. Odolinski uppger att de direkta observerbara transaktionskostnaderna uppgår till cirka en procent för Trafikverket för upphandlingar och kontraktsskrivning (SOU 2015:42).
Om vi utgår från att den ekonometriska analysen i Odolinski och Smith (2014) är korrekt beror den försämrade effektiviteten i banunderhållet på andra faktorer. En hypotes är att effektivitetsförsämringen beror på att det finns en bristande rätlinjighet mellan underhållsföretagens incitament och järnvägssystemets totala effektivitet. Med oförändrade stordriftsfördelar och effektivitetsvinster till följd av upphandling i konkurrens borde vi se väsentliga förbättringar av en eller flera makrovariabler efter flera år av kraftigt höjda underhållsanslag. En enkel kalkyl visar att under
will review the IM's proposed rejection within ten working days under the procedure set out in Section 14e AEG.” (Bundesnetzagentur, 2015).
Bilaga 11 SOU 2015:110
192
2014 hade Trafikverket, exklusive effektivitetsvinsten från upphandling, nära 120 procent mer i underhållsanslag att använda på i stort sett samma järnvägsnät men med restriktionen att tågtrafiken med gods- och persontåg ökat med 25 procent. Vi står inför en transaktionskostnadsdifferential om nära 2,5 miljarder kronor per år jämfört med innan upphandlingen i konkurrens startade. Transaktionskostnadsdifferentialen för ett visst år kan mätas som kostnadsökningen satt i förhållande till förändringen av transporterna på järnvägsnätet, se ekvationen nedan.
Transaktionskostnadsdifferentialen = Järnvägens underhållskostnader 2014-(Järnvägens underhållskostnader 2002*(Järnvägens transportarbete 2014/Järnvägens transportarbete 2002))
Även om vi nu har utvecklat en modell för hur det går att kvantifiera storleken på transaktionskostnadsdifferentialen när vi går från ett sätt att organisera en verksamhet till ett annat sätt att organisera en verksamhet kan vi inte påstå att kostnadsökningen enbart beror på denna förändring. För att göra detta krävs mer omfattande analyser. I fallet med kostnaderna för järnvägsunderhållet vet vi att sedan 2007 har Banverkets, senare Trafikverkets, möjligheter kringskurits att besluta om den tidsmässiga inplaceringen av banarbeten.10 Banarbetenas inplanering i den årliga tidtabellen ställs nu mot operatörernas krav på att köra tåg. Det är mycket troligt att de lågt värderade banarbetena i förhållande till järnvägstrafik (kostnaden för ett banarbete beräknas som alternativa produktionskostnader kopplat till olika tider för tillgång till spåret) gör att banarbeten flyttas till tider med högre kostnader.
I Koll på anläggningen (SOU 2015:42) görs det antal rekommendationer för hur Trafikverket ska kunna förbättra sitt arbete med underhåll av järnvägen. I ett tilläggsdirektiv till utredningen finns det klara indikationer på att regeringen anar att det finns en bristande rätlinjighet i styrningen och givandet av incitament på underhållsmarknaden. Utredningen ska: 1) analysera förutsättningarna för spårentreprenörsföretagen att kontinuerligt leverera effektiva tjänster till infrastrukturförvaltarna, 2) utvärdera avtalen mellan Trafikverket och spårentreprenörsföretagen, 3) utvärdera
10 Se Hultén (2014) för en genomgång av Järnvägsstyrelsens beslut från 2007 som gav Green Cargo och Tågkompaniet rätt i två viktiga tvistprövningsbeslut som stärkte tågoperatörernas ställning i förhållande till Banverkets inplanering av banarbeten.
Bilaga 11
193
vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa Trafikverkets kunskap om statens järnvägsinfrastruktur, 4) utvärdera och analysera behov av åtgärder för att säkerställa att Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare tar det samlade ansvaret för utförande och uppföljning av underhållet, och 5) särskilt utreda förutsättningarna för Trafikverket att utföra besiktning och kontroll av järnvägsanläggningen.
Utredningen kom fram till tolv övergripande rekommendationer. Av dessa övergripande rekommendationer behandlade flera rätlinjighetsproblem i Trafikverkets underhållsarbete. Några rekommendationer pekade på kunskaper som var nödvändiga för att skapa rätlinjighet och andra identifierade handlingar som kan leda till minskade rätlinjighetskostnader.
Tre rekommendationer tog sikte på att ge Trafikverket kunskap vilken kan användas för att skapa rätlinjighet: 1) Trafikverket bör bygga upp ett underhållsystem, vilket innebär att ta fram systemstöd, metoder och arbetssätt för att ge en aggregerad bild av anläggningen, dess tillstånd, kostnad för att byta komponenter och när så behöver ske, kopplat tillanvändningen av anläggningen. 2) Trafikverket bör bygga upp systemstöd, metoder och arbetssätt för planering av underhållet. 3) Trafikverket bör ta fram en nationell underhållsplan baserad på anläggningens tillstånd och användning. Planen bör bygga på en tydlig definition av standard för olika bandelar. Underhållsplanen bör vara underlag för prioritering av underhållsåtgärder och tydliggöra konsekvenser för enskilda banor.
Fyra rekommendationer handlade om att etablera återkopplingar från underhållsverksamheten.1) Trafikverket bör utveckla systemen för rapportering avbesiktningsanmärkningar och genomförda åtgärder som en del i utvecklingen av ett underhållssystem. 2) Trafikverket bör utveckla metoder och arbetssätt för uppföljning av effekter av åtgärder och på trafik. 3) Trafikverket bör förstärka sin organisation för att förbättra leveranskontrollen av entreprenörernas arbete. 4) Trafikverket bör följa upp entreprenörernas kompetens och behörighet och att reglerna för riskhantering följs.
En rekommendation var inriktad på att skapa rätlinjighet i Trafikverkets interna organisation. Trafikverket bör tydliggöra ansvarsfördelning och rutiner förberedning av åtgärder i anläggningen från planering till operativt läge, särskilt inom och mellan
Bilaga 11 SOU 2015:110
194
verksamhetsområdena planering, underhåll, trafikledning och investering.
Två rekommendationer syftade till att få till stånd partnerskap eller förstärkta insikter om ömsesidiga beroenden. 1) Trafikverket bör uppmuntra till dialog mellan entreprenörer och järnvägsföretag. 2) Trafikverket bör vid upphandling ta större hänsyn till den trafikpåverkan som orsakas av entreprenörens behov av tid i spår.
En rekommendation handlade om att skapa rätlinjighet mellan banans standard och vald kontraktsform för underhållskontraktet. Trafikverket bör, tills en större egen kunskap om anläggningens tillstånd byggts upp, använda utförandeentreprenader framför funktionsentreprenader för järnvägsunderhåll.
En rekommendation handlade inte alls om rätlinjighetsproblem utan snarare om benchmarking. Trafikverket bör tills vidare fortsätta att anlita externa entreprenörer för järnvägsunderhåll. Trafikverket bör, som ansvarig infrastrukturförvaltare, även fortsatt själv kunna avgöra om egen regi eller utförande med externa entreprenörer är att föredra, utifrån vad som bedömsvara mest ändamålsenligt och effektivt i det enskilda fallet.
3.7 Kontraktsavbrott
Avbrutna och omförhandlade kontrakt har inträffat återkommande för den upphandlade järnvägstrafiken under 2000-talet. Det saknas heltäckande uppgifter om båda dessa typer av transaktionskostnader och vår kunskap om kostnader orsakade av omförhandlade kontrakt mycket begränsad. Tre stora kontrakt inom den upphandlade regionala järnvägstrafiken har avbrutits i förtid de senaste tio åren. BK Tågs avtal med Östgötatrafiken efter att tågoperatören gick i konkurs. DSB First tidigare nämnda avbrutna kontrakt med Öresundstågen, vilket medförde en kostnadsfördyring om cirka 300 miljoner kronor för regionerna som delar på kostnaderna för Öresundstågen. DSB First sade också upp ett kontrakt med Västtrafik under 2012. I samband med att detta kontrakt avvecklades betalade tågoperatören ut en ersättning om 245 miljoner kronor till Västtrafik. Detta belopp motsvarar kostnaden för tågtrafiken under ett år.
Bilaga 11
195
3.8 Upphandling av regional tågtrafik
Alla upphandlingar resulterar i kostnader för de upphandlande enheterna och anbudsgivarna. När SL handlade upp det första pendeltågsavtalet arbetade 35 personer på heltid med upphandlingen under flera år. Pendeltågen sysselsatte 740 personer vid Citypendelns övertagande av trafiken år 2000. Öresundstågen uppgav att regionernas kostnader för den första upphandlingen 2008 kostade 35 miljoner kronor för en kontraktssumma om 250–350 miljoner kronor per år för ett avtal som sträckte sig över sju år. Dessa arbetsinsatser och belopp ligger inom det intervall som tidigare utredningar och forskning har funnit att anbudsupphandlingar kostar för upphandlande enheter (1–2 procent av kontraktssumman).
3.9 Ägande och inköp av persontåg
Det svenska järnvägsnätet består i stort sett enbart av normalspårig järnväg och alla elektrifierade banor använder samma system för strömavtagning och har samma strömstyrka i ledningarna. Det här innebär att tåg som trafikerar det svenska järnvägsnätet är standardiserade i dessa två avseenden. Införandet av ERMTS har skapat en viss heterogenitet i tågens utformning. ERMTS består av två huvudsakliga system. GSM-R som sitter utmed järnvägen och ETCS (European Train Control System) som finns i tågen eller loken. De två delarna kommunicerar via baliser som sitter i banan. Botniabanan med den närliggande banan Ådalsbanan och Västerdalsbanan i Dalarna var de första svenska järnvägslinjerna anpassade för ERMTS. Det nya signalsystemet kommer gradvis införas på övriga järnvägslinjer i Sverige, systemet planeras t.ex. bli infört på södra stambanan perioden 2017–2021 (Hultén, 2014).
Det finns därför inga större problem med heterogena standarder för tågen som trafikerar den svenska järnvägen. Däremot fanns det problem med ägandet av tågen som ägdes av den tidigare monopolisten. Affärsverket SJ använde leasingavtal för att reglera bolagets kapitalbehov och vid inköp av nya tåg. De här leasingavtalen tog lång tid att avveckla efter bolagiseringen av affärsverket 2001. Avvecklingen av leasingavtalen sköttes av det som var kvar av Affärsverket SJ hade bolagiserats. Ett annat problem var vem som
Bilaga 11 SOU 2015:110
196
skulle äga regionaltågen som användes i regioner med begränsad järnvägstrafik. Detta problem löstes med det av Adtranz 1999 bildade vagnbolaget Transitio, som togs över av regionala trafikhuvudmän några år senare. Ett tredje problem var att staten investerade stora belopp i ny infrastruktur som sedan inte användes på ett effektivt sätt med ny rullande materiel. Lösningen på detta problem var att staten subventionerade inköpen av regionaltåg med 50 procent under några år i början på 2000-talet. Totalt avsattes 4,6 miljarder kronor för detta ändamål.
Staten och andra offentliga organisationer har tagit på sig stora kostnader för att skapa rätlinjighet på fordonsmarknaden. Rätlinjigheten har uppnåtts både mot investeringar i infrastruktur och vem som använder och äger den rullande materielen. Trafikhuvudmän och senare regionala kollektivtrafikmyndigheter har antingen genom koordinerade inköp i ett vagnbolag eller egna inköp anskaffat nya tågsätt som bättre motsvarar krav från resenärer i regionaltågsnäten.
De nyinträdande privata operatörerna har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel, vilka på olika sätt har reducerat riskerna med att göra investeringen. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i Europa om satsningen i Sverige inte lyckas.
4 Diskussion och slutsatser
Transaktionskostnader finns på alla marknader, eftersom de teoretiskt sett är kostnader för att utnyttja marknadsmekanismen. De är emellertid betydligt större och mer komplicerade att hantera på marknader med fåtalskonkurrens eller där den offentliga sektorn har ett ansvar för att det tillhandahålls tjänster eller produkter. Transitionskostnader uppkommer på alla marknader som omregleras, t.ex. från ett statligt monopol till konkurrens eller från en typ av regelverk till en annan typ av regelverk.
Bilaga 11
197
Transaktionskostnader är antingen enkla att observera och mäta eller svåra att observera och mäta. Transaktionskostnader som är enkla att observera och mäta är t.ex. kostnader för att skriva kontrakt, kostnader för avbrutna kontrakt och kostnader för att upphandla järnvägstrafik från konkurrerande trafikföretag. Transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta är t.ex. kostnader för den upphandlande enheten att övervaka och styra en upphandlad tjänst, kostnader för att skapa rätlinjighet mellan incitament för enskilda järnvägsföretag och effektiviteten för hela järnvägssystemet och kostnader för att skapa rätlinjighet mellan längden på kontrakt och avskrivningstiden för de maskiner och annan materiel som krävs för att genomföra kontraktet. Enligt rapporter och offentliga utredningar från CER och det brittiska transportdepartementet är de transaktionskostnader som är svåra att observera och mäta betydligt större än de som är enkla att observera och mäta. De svårmätbara och svårobserverbara transaktionskostnaderna är också svårare att påverka och begränsa än de observerbara och mätbara transaktionskostnaderna. Enligt McNulty (Department for Transport, 2011) är det möjligt att öka effektiviteten i det brittiska järnvägssystemet med upp till 30 procent fram till 2019. Enligt van de Velde et al (2012) drog McNulty slutsatsen att två procent kunde sparas med minskade transaktionskostnader och två till 20 procent kunde sparas med mer rätlinjiga incitament på aktörs- och systemnivå. Han gör den bedömningen utifrån jämförelser med andra europeiska länder där man har ett bättre utnyttjande av järnvägssystemet. Effektivitetsbristerna beror på olika svagheter i styrningen av järnvägen inklusive olika former av rätlinjighetskostnader.
Transitionskostnader är antingen av engångskaraktär eller kvardröjande under lång tid beroende på förhalningar av omregleringen från ett offentligt monopol till konkurrens. Transitionskostnaderna av engångskaraktär är enkla att observera och mäta, kostnaderna som beror på förhalningar är svåra att observera och mäta. Transitionskostnaderna av engångskaraktär är ofta betydande och behöver fördelas mellan aktörerna på en marknad genom lagstiftning. Förhalningar av omregleringar skapar osäkerhet på den avreglerade marknaden om framtida spelregler och förhalningskostnaderna ökar allt eftersom nödvändiga omregleringar inte genomförs.
Bilaga 11 SOU 2015:110
198
4.1 Hur stora är avregleringskostnaderna och hur de kan de påverkas i positiv riktning?
Jag kommer nu sammanfatta observationerna från fallstudierna och ge förslag till hur transaktions-, rätlinjighets- och transitionskostnader kan påverkas i positiv riktning.
Våra fallstudier visar att de direkta transaktionskostnaderna för att upphandla i konkurrens och skriva kontrakt inte är speciellt stora i förhållande till storleken på den upphandlade verksamheten. Förmodligen motsvarar dessa kostnader en till två procent av den upphandlade tjänsten. Det finns två enkla tillvägagångssätt för att minska dessa kostnaders betydelse: teckna kontrakt för längre perioder eller använda kontrakt med optionsår. Det negativa med att förlänga kontraktstiderna kan vara att den upphandlande enheten får så lång tid mellan upphandlingar och kontraktsskrivande att den förlorar kompetens i detta arbete. En annan kostnad med att upphandla regional järnvägstrafik är att det ofta uppstår konflikter mellan personalen och den nya operatören. Dessa konflikter kan ofta leda till strejker och minskat resande under kortare eller längre perioder. Storleken på dessa kostnader är svåra att fastställa men har i en del fall, t.ex. Öresundstågen under 2014, orsakat betydande förluster för den regionala kollektivtrafikmyndigheten.
Transaktionskostnaderna orsakade av avbrutna kontrakt eller omförhandlade kontrakt ger förmodligen mindre kostnader för järnvägen som helhet än de direkta transaktionskostnaderna ovan men kan skadliga negativa effekter för den tågtrafik som påverkas. Totalt körs det upphandlad regional tågtrafik i Sverige till en upphandlingskostnad av tre (kolla) miljarder kronor per år. Därutöver har de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kostnader för avskrivningar på rullande materiel, kostnader för biljettförsäljning o.s.v. Under de senaste tio åren har det inträffat tre stora kontraktsavbrott vilka orsakade kostnadsfördyringar om 300– 500 miljoner kronor. Detta motsvarar en kostnad om en dryg procent av upphandlingskostnaden och kanske två procent av de regionala kollektivtrafikmyndigheternas biljettintäkter från järnvägstrafik. Därtill uppkommer kostnader för tågresenärerna orsakade av inställda turer, arbetsmarknadskonflikter och osäkerhet om den framtida tågtrafiken. Det finns flera sätt för en upphandlande enhet att försäkra sig mot kontraktsavbrott men hittills
Bilaga 11
199
har denna typ av säkerheter aldrig krävts i en upphandling. Det är möjligt att försäkringskostnaden är högre än den samlade förlusten för avbrutna kontrakt.
Våra fallstudier visar att transitionskostnaderna i form av anpassningskostnader ofta är stora. De kan motsvara flera miljarder kronor för vissa regeländringar och de kan ofta leda till negativa spillover-effekter om en aktör väljer att agera opportunistiskt. Anpassningskostnader för att skriva ner värdet på investeringar som förlorar i värde i samband med en omreglering är ofrånkomliga om man vill ersätta ett monopol med konkurrens. Frågan är vem som ska bära kostnaden. Under den svenska järnvägens avreglering har staten och regionerna tagit kostnaderna för anpassningskostnaderna som alternativt sätt hade drabbat SJ. En liknande problematik kan uppkomma om Jernhusen delas upp i renodlad fastighetsverksamhet och järnvägsrelaterad verksamhet. Då finns det en uppenbar risk att flera tillgångar som har ett värde hos Jernhusen som monopolist eller oligopolist kommer orsaka stora anpassningskostnader i samband med en regelförändring. De järnvägsanställda verkar hittills ha kunnat hantera risken med försämrade arbetsvillkor i samband med att trafik upphandlas för första gången eller vid tågoperatörsbyten. Den princip som har följts för anpassningskostnaderna verkar vara att den som har råd att ta dessa kostnader tvingas ta dem.
Rätlinjighetskostnader orsakade av betydande tidsskillnader i avskrivningstiden för t.ex. rullande materiel och kontraktstider har hittills inte varit något stort problem i Sverige. Däremot har staten och andra offentliga aktörer gjort stora investeringar för att skapa rätlinjighet mellan en allt bättre banstandard och persontågen som använder banan. Tack vare ett proaktivt agerande har tågbeställningar kunnat tidigareläggas. Under flera år har det anförts att ramavtal mellan infrastrukturförvaltaren och tågoperatörerna eller RKM skulle öka incitamenten att investera i rullande materiel för de tågoperatörer som har behov av lång framförhållning i sin verksamhet. Frånvaron av ramavtal har emellertid inte hindrat nyinträdande tågoperatörer från att skaffa lok, vagnar eller hela tågsätt. Detta gäller även de kommersiella operatörerna vilka har använt sig av tre olika modeller för att anskaffa rullande materiel. För det första har de delat på investeringskostnaden med en annan operatör genom att hyra lok istället för att köpa egna lok. För det
Bilaga 11 SOU 2015:110
200
andra har de köpt in begagnade vagnar, som antingen har byggts om eller enbart reparerats. För det tredje har ett företag köpt in helt nya tågsätt som går att använda på andra järnvägsnät i Europa om satsningen i Sverige inte lyckas. De här strategierna visar att tågoperatörerna i Sverige precis som ROSCOs i Storbritannien har kunnat använda tekniska lösningar för att hantera en bristande rätlinjighet i ett institutionellt arrangemang i vilket det saknas en överensstämmelse (fit) mellan sättet att organisera en verksamhet och egenskaperna i transaktionen vilka ska organiseras. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna och deras föregångare har också utvecklat flera lösningar för att hantera osäkerheten om utvecklingen av de regionala järnvägsmarknaderna. För det första tog de över ett vagnbolag från Bombardier med vars hjälp risker kunde fördelas mellan olika regioner. För det andra beställer man standardiserade tåg, främst Alstoms X60 eller Bombardiers Regina. För det tredje expanderar man järnvägsnäten gradvis och gör sekventiella köp av standardiserade tåg. Staten bidrog också till anskaffningen av nya regionaltåg genom att ge ett investeringsbidrag under flera år på 2000-talet.
Förhalningskostnader som uppkommer därför att en planerad regelförändring senareläggs verkar med ett undantag inte vara betydande i den svenska järnvägens organisation. Banverket och Trafikverket har orsakat en del sådana kostnader genom att signalera regeländringar som sedan dras tillbaka eller inte genomförs. Den mest skadliga förhalningen har onekligen varit det försenade införandet av bokningsavgifter vilka kunde varit ett sätt att öka rätlinjigheten i ansökningarna om tåglägen. Det har hittills inte kostat något för en tågoperatör att optimera sina egna tåglägesansökningar utan hänsyn till effekterna på systemet som helhet. De mest skadliga är strategiska och spekulativa tåglägesansökningar. Den här bristen på rätlinjighet mellan en tågoperatörs incitament och systemets effektivitet orsakar fler kostnader. Tidtabelläggaren får lägga ned mycket tid på att finna lösningar för tågupplägg som aldrig kommer realiseras. Tågoperatörer som faktiskt tänkte köra ett tåg förlorar den möjligheten. Banan blir förklarad ha kapacitetsbrist och Trafikverket tvingas göra en kapacitetsutredning. En sådan utredning kan leda till en förändring av rangordningen av projekt. En bandel kan få höjda banavgifter eftersom det efterfrågas många tåglägen på banan. Dessa förhöjda banavgifter får sedan
Bilaga 11
201
betalas av alla tågoperatörer som använder banan oavsett om de orsakade den fiktiva kapacitetsbristen eller inte. Lösningen på detta problem är att införa bokningsavgifter som motsvarar en stor del av kostnaden för ett utnyttjat tågläge och att införa tåglägesansökningsavgifter för att undvika att tågoperatörer stör tåglägesfördelningen och sedan drar tillbaka ansökningar sent i processen med att fördela tåglägen. Dessa två avgifter kommer göra fördelningen av tåglägen mer likt en marknad.
I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) konstaterades att från 2002–2012 ökade kostnaden för löpande underhåll och reinvesteringar med cirka 120 procent, antalet försenade tåg var i stort sett oförändrat och det totala trafikarbetet ökade med drygt 25 procent. Vi tolkar det här resultatet som en konsekvens av rätlinjighetskostnader orsakade av att underhållsföretagens incitament inte är rätlinjiga med ett effektivt järnvägsunderhåll.
I tabell 3 sammanfattas de viktigaste mätbara kostnaderna som vi har identifierat i våra sex fall. Transaktions- och rätlinjighetskostnader som uppstår i årliga fördelningen av tåglägen har inte fått en siffermässig värdering beroende på att det saknas data om dessa kostnader.
Bilaga 11 SOU 2015:110
202
Rätlinjighetskostnader kan enligt litteraturen reduceras på fem olika sätt. Genom att företag anpassar sin verksamhet för att bli mer effektiva. Genom att företag slås ut från marknaden. Genom ökad kunskap om marknaden. Genom förändringar av strukturer och interaktioner mellan aktörer, t.ex. genom starkare fokus på samarbete, partnerskap och systemtänkande. Genom en återgång till full vertikal integration.
McNulty (Department for Transport, 2011) konstaterar att det finns ingen lösning som fungerar i alla situationer och det finns ingen unik bästa lösning. Trafikverket använder för närvarande selektionsverktyget för att reducera kostnaderna för järnvägsunderhållet. När verket gör det minskar också enligt teorin transaktions- och rätlinjighetskostnaderna eftersom de mest effektiva företagen vinner upphandlingarna. Men upphandlingarna görs med långa tidsmässiga avstånd och det politiska beslutsfattandet har ett kortare tidsperspektiv än kontraktstiden. Därför
Bilaga 11
203
behövs det göras anpassningar i mellantiden. Dessa kan göras genom ökad koordinering som föreslogs i Nash et al (2014), på institutionell nivå enligt förslagen från McNulty och en del av förslagen i SOU 2015:42 eller genom bättre kontroll och styrning av verksamheten som föreslås i SOU 2015:42.
Bilaga 11 SOU 2015:110
204
Referenser
Alexandersson, G. (2000), Pendeltågen i Stockholms län. Historisk
bakgrund och utveckling 1957–2000, Marknadstekniskt
Centrum/Handelshögskolan i Stockholm Alexandersson, G. och Hultén, S. (2007), Competitive Tendering
of Regional and Interregional Rail Services in Sweden,
Proceedings of the Competitive Tendering of Rail Services, ECMT Workshop
Alexandersson, G. och Hultén, S. (2008), Marknadsanalys av förut-
sättningarna för en fortsatt avreglering av järnvägens persontrafik (rapport skriven åt Järnvägsutredningen 2)
Van Alstine, M. P.(2002), Treaty Law and Legal Transition Costs,
Chicago-Kent Law Review, Vol. 77, pp. 1303–1324
Araújo, S. (2011), “Has Deregulation Increased Investmentin
Infrastructure?: Firm-Level Evidence from OECDCountries”,
OECD Economics Department WorkingPapers, No. 892, OECD Publishing. Arrow, K., et al (1996), Benefit-Cost Analysis in Environmental,
Health, and Safety Regulation. A Statement of Principles,
American Enterprise Institute Baxter, L.W. (1995), Different Approaches to Estimating Transition
Costs in the Electric-Utility Industry, Oak Ridge National
Laboratory Beck, A., Bente, H. och Schilling, M. (2013), Railway efficiency: An
overview and a look at opportunities for improvement,
International Transport Forum Discussion Paper No. 2013-12, International Transport Forum, OECD Bergman, M. och Stake, J. (2013), Budspridning och transaktions-
kostnader inom offentlig upphandling, Ekonomisk Debatt, 2013:1, s. 32–37 Blöndal, S., och Pilat, D. (1997), The Economic Benefits of Regulatory
Reform, OECD Economic Studies, No 28, 1997/I
Bresser-Pereira, L.C. och Abud, J. (1997), Net and Total Transition
Costs: The Timing of Economic Reform, World Development 25 (6), June 1997. pp 905–914.
Bilaga 11
205
Bundesnetzagentur (2015),
http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1421/EN/Areas/Rail/ Companies/Railways/Railways-node.html;jsessionid= 1259E1AF77C3E15006AFD23195AECEC7 Department for Transport (2011), Realising the Potential of GB
Rail, Final Independent Report of the Rail Value for Money Study, Detailed Report Hultén, S. (2014), Transportstyrelsens roll och agerande på den avreglerade järnvägsmarknaden och marknaden för kollektivtrafik, mimeo
Jolink, A. och Niesten, E. (2011), The Lesser Evil: Involuntary
Governance Choices in the Electricity Industry, mimeo
Merkert, R. (2010), Changes in transaction costs over time – The
case of franchised train operating firms in Britain, Research in
Transportation Economics, 29, s. 52–59
Merkert, R., Smith, A.S.J. och Nash, C. (2010), Benchmarking of
train operating firms – a transaction cost efficiency analysis,
Transportation Planning and Technology,
Merkert, R., Smith, A.S.J. och Nash, C. A. (2012), The
measurement of transaction costs – evidence from European Railways, Journal of Transport Economics and Policy, 46(3), s. 349–365 Nash, C. och Smith, A.S.J. (2014), Rail Efficiency: Cost Research
and Its Implications for Policy, Draft Discussion Paper,
International Energy Agency, Paris, France Nash, C., Smith, A.S.J., och van de Velde, D. (2014), Structural
reforms in the railways: Incentive misalignment and cost implications, Research in Transportation Economics, 48, s. 16–23 Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av
utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH
Nickerson, J. och Silverman, B.(2003),Why firms want to organize
efficiently and what keeps them from doing so: Inappropriate governance, performance, and adaptation in a deregulated industry, Administrative Science Quarterly, 48, s. 433–465 Odolinski, K. och Smith, A. S. J. (2014), Assessing the cost impact of
competitive tendering in rail infrastructure maintenance services: evidence from the Swedish reforms (1999–2011), CTS Working
Paper 2014:17
Bilaga 11 SOU 2015:110
206
Preston, J. (1996), The economics of British Rail privatization: an
assessment, Transport Reviews, Vol. 16, s. 1–21 Skånetrafiken, Fakta Upphandlingen av Öresundstågstrafiken SOU 2015:42, Koll på anläggningen, delbetänkande från utredningen
om järnvägens organisation Van de Velde, D. et al (2012), EVES-Rail. Economic effects of
Vertical Separation in the railway sector. Summary report, CER
Bilaga 11
207
Bilaga monteras in
Bilaga 1
Extraordinära intäkter och kostnader i Affärsverket SJ (1988-2000)
År Händelse Intäkt miljoner kronor
Kostnad miljoner kronor
1988 Omstruktureringskostnader
334
1989 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
162
1013
1990 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
2019
732
1991 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
123
964
1992 Sålda fastigheter mm och extraordinära kostnader
229
1120
1993 Realisationsvinster och engångskostnader
353
466
1994 Realisationsvinster och engångskostnader
236
282
1995 Försäljning av ASG
256
1996 Försäljning av Swebus, operationell lease och Malmbanan och omstruktureringskostnader
2152
1439
1997 Leaseholdintäkt mm och extraordinära av- och nedskrivningar och avsättningar
575
953
1998 Leaseholdintäkt mm och extraordinära avsättning till pensioner
395
91
1999 Leaseholdintäkt och reavinst 105 2000 Kapitalkostnadsersättning från SL, återföring reserv för förlustavtal och överskott från SPP och nedskrivningar leaseavtal, fastigheter, bolagiseringskostnader, mm
2075+183+100 841+532+313+584
Bilaga 12
209
Scenarioanalys för järnvägens framtida utveckling
Staffan Hultén
Docent
Stockholm School of Economics Institute for Research
Bilaga 12
211
Innehållsförtecknin
g
Sammanfattning .............................................................. 213
1 Inledning och syfte .................................................. 214
2 Planer, prognoser, scenarier och historisk utveckling ............................................................... 215
3 Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035 ....... 217
3.1 Morfologiskt träd ..................................................... 219 3.2 Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen de närmaste 20 åren ............................................................... 220
4 Diskussion och slutsatser ......................................... 225
Referenser ...................................................................... 227
Bilaga 12
213
Sammanfattning
I den här rapporten utvecklas tre alternativa scenarier för den svenska järnvägen för de närmaste tjugo åren, eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighetsnät i södra Sverige.
Tre scenarier jämförs: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen för visionerna som ligger bakom de tre scenarierna i tidsperspektivet 20 år framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Genom att göra en sekventiell analys med hjälp av morfologiska träd med flera sekventiella förgreningar visas att trögheter, stigberoenden och politisk lobbying kan resultera i samma slutresultat även om visionerna är distinkt olika.
Av detta resultat dras slutsatsen att för att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras ska beslutsfattaren alternativt beslutsfattarna välja en sekvens av investeringar som gör att visionen inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. Sekvensen av de investeringar som genomförs får också effekter på hur järnvägen kommer att användas och vilka företag och resenärsgrupper som kommer att få fördelar av investeringarna.
Prioriteras bygget av storregionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägstrafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och/eller bygget av höghastighetsbanor utanför arbetsmarknadsregionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg.
Bilaga 12 SOU 2015:110
214
1 Inledning och syfte
Analyser, kalkyler, planer, prognoser, visioner och scenarier är konkurrerande typer av historieberättande om framtiden som använder sig av olika typer av argument. Ingen av dessa metoder kan på ett rättvisande sätt ta med alla relevanta uppgifter eller förutspå framtiden. De är hjälpmedel för beslutsfattande och för mer initierade diskussioner om ett framtidsinriktat problem.
Den här rapporten kommer kortfattat redogöra för några alternativa scenarier för den svenska järnvägen för de närmaste tjugo åren, eller ungefär den tid det kommer att ta att fatta beslut om och bygga ett höghastighetsnät i södra Sverige.
Det huvudsakliga syftet med scenarier är inte att förutspå framtiden, utan att systematiskt analysera förgreningspunkter i en tänkt framtid. Av detta följer att scenarioskrivande handlar om att behandla flera framtida handlingsalternativ (Jantsch, 1972, och Svidén, 1989, s. 29). Det är en teknik som strävar efter att identifiera en logisk händelsekedja (sequence of events) med målet att demonstrera hur vissa mål eller framtida tillstånd kan uppnås. Utvecklandet av scenarier kan ge en känsla för när kritiska beslutspunkter kan uppkomma för att hantera speciella problem (Wills et al, 1972, s. 163).
Under de senaste femtio åren har det för den svenska järnvägen gjorts en hel del planer och prognoser och skrivits en hel del framtidsvisioner och gjorts flera scenarier. Rapporten har inte som mål att kritiskt gå igenom dessa texter och se vilka som förutspådde bäst den framtida utvecklingen eller vilka som var tidiga med att resa frågeställningar som senare visa sig viktiga för debatten om järnvägens framtid. Rapporten har ett annat syfte och det är att presentera tre olika sätt att investera i järnvägen vilka kan komma att leda till tre olika framtida utvecklingsvägar. Rapporten kommer också att diskutera hur robusta denna typ av scenarier kan vara givet att det finns en stor osäkerhet både om efterfrågan på järnvägstransporter och investeringar i järnvägen och om den framtida samhälleliga utvecklingen och vilken roll järnvägen ska spela i det framtida transportarbetet.
Bilaga 12
215
2 Planer, prognoser, scenarier och historisk utveckling
Järnvägens utveckling de senaste årtiondena i Sverige visar att även när det finns ett omfattande beslutsunderlag, en politisk vilja, en potentiell efterfrågan, och ekonomiska resurser kan planer vara svåra att realisera. Dvs. även när vi har en upplevd relativt låg grad av osäkerhet om den framtida utvecklingen kan små förändringar leda till stora avvikelser från det förväntade utfallet. Om man då tänker sig en situation där vi har en hög grad av osäkerhet om framtida utvecklingen, vilket är fallet för järnvägen som transportsystem i konkurrens med andra kommunikations-teknologier, inser vi hur svårt det är att göra scenarier som på ett korrekt sätt avbildar den framtida utvecklingen.
Dåvarande Banverket presenterade 1994 tre scenarier – Regional balans, Koncentration och Tillgänglighet och miljö – med tillhörande investeringsplaner i investeringsplanen för den svenska järnvägen perioden 1994–2003 (Banverket, 1994). Regeringen och riksdagen kunde därefter välja vilken inriktning de ville ha för järnvägens framtid. I de tre olika planerna fanns det med både unika projekt och projekt som fanns med i de alternativa planerna. Politikerna valde en modifierad Tillgänglighet och miljö, som tjugo år senare ännu inte är genomförd trots investeringsanslag till järnvägen som vida överträffade planen 1994. Det finns flera anledningar till att genomförandet av planen har tagit längre tid än planerat, t.ex. har en del projekt blivit mycket dyrare än beräknat, helt nya projekt har tillkommit och projekt som senarelades 1994 har omvärderats och tagits med i senare planer. Genomförandet av det politiska beslutet om 1994 års investeringsplan för järnvägen illustrerar hur svårt det är att göra scenarier. Beslutet om och genomförandet av järnvägsinvesteringarna inbegrep förhållandevis få osäkerheter. Kostnaderna för projekten var framräknade av Banverket och borde ha varit relativt säkra, Regering och riksdag beslutade tillföra anslag och det fanns en övergripande plan för hur investeringarna skulle genomföras. Ändå uppstod avvikelser från planen relativt snabbt efter att den trädde i kraft.
Avvikelserna berodde på flera olika faktorer. Några av de viktigaste var:
Bilaga 12 SOU 2015:110
216
1. Enstaka projekt blev oväntat mycket dyrare att genomföra. Tunneln under Hallandsåsen skulle kosta mindre än en miljard och vara klar på några år. Den kom att kosta mer än 15 miljarder kronor och blev mer än 15 år försenad. Kostnadsfördyringen gjorde att andra projekt senarelades och att kompletterande järnvägsinvesteringar utmed Västkustbanan försenades. Givetvis påverkade också förseningen utvecklingen för alla tågsystem som var tänkta att använda tunnelförbindelsen. I Stockholm avbröts bygget av det tredje spåret 2005 och ersattes med Citybanan. Återigen blev en kostnad på mindre än en miljard mer än 15 gånger större (men i det här fallet fick regionen ett helt nytt järnvägsystem i stället för ett tredje spår) och vinsterna med den nya infrastrukturen kom tio år senare än ursprungligen planerat.
2. Enstaka projekt får olika utformning över tid. De mest föränderliga projekten av alla är förmodligen ”Ostlänken” och Götalandsbanan. De här två projekten lanserades ursprungligen av SJ (1989) som ett av de mest kommersiella intressanta projekten efter Banverkets bildande. I investeringsplanerna från tidigt 1990-tal fick de här projekten, trots att de förband tre (Mälardalen, Linköping–Norrköping och Göteborgsområdet) av de fyra största befolkningskoncentrationerna i Sverige, negativa värden för tidsvinster (senare har dessa kalkyler ändrats i positiv riktning). Sedan 1990 när Affärsverket SJ föreslog att de här banorna borde byggas har banstandarden för Ostlänken och Götalandsbanan fluktuerat från snabbtåg (1990) till höghastighetståg till snabba regionaltåg till extrema höghastighetståg till blandad trafik med snabba regionaltåg och höghastighetståg.
3. Järnvägsmarknader utvecklas starkare eller svagare än förväntat. I dag har nog de flesta glömt bort att järnvägens sorgebarn i början på 1990-talet var regionaltågen. Den regionala tågtrafiken minskade från 250 till 60 miljoner vagnkilometer under perioden 1950–1987 (Lange och Leander, 1990). Enligt Nelldal et al (2014) var t.ex. resandet med regionaltåg obetydligt större 2005 än 1950 trots att folkmängden hade ökat med mer än 30 procent. Därefter ökade antalet passagerarkilometer med regionaltåg med 50–60 procent de följande sju åren (Nelldal et al, 2014).
Bilaga 12
217
Utvecklingen av resor med regionaltåg styrs av betydligt fler faktorer än nya banor, nya tåg och biljettpriser. Om Nelldal et als (2014) uppgifter är korrekta kommer den starkaste absoluta ökningen av resandet flera år efter att en ny bana har tagits i trafik.
Vi kan följaktligen notera att även i en situation när beslutsfattare tror sig kunna prognostisera en utveckling och styra ett system mot definierade mål finns det betydande osäkerheter om den framtida utvecklingen.
3 Scenarier för den svenska järnvägen 2015–2035
När det finns källor till osäkerhet som vi inte kan kontrollera eller ens känner till blir det än svårare att göra en prognos eller ett robust scenario över den framtida utvecklingen. Vad gäller järnvägen som transportsystem hotas långväga trafik med höghastighetståg av de snabbt minskade utsläppen från det moderna flyget och hotet från magnetsvävande tåg. När man började skissa på ett svenskt höghastighetsnät för järnvägen i början på 1990-talet förbrukade de mest bränslesnåla flygplanen 0,40 liter bränsle per flygplatsstol. När beslutet nu förbereds för att bygga ett höghastighetsnät förbrukar de mest bränslesnåla flygplanen 0,25 liter flygbränsle per passagerarplats och mil (nya Airbus 320) och inom några år kommer det att finnas flygplan som behöver 0,20 liter flygbränsle per flygplansstol och mil. Japan har under 2015 genomfört prov med magnetsvävande tåg i över 600 km/t. I samband med dessa provkörningar presenterades uppgifter om att Japan kommer att bygga en bana för magnetsvävande tåg de närmaste åren. Vad gäller regionaltåg och pendeltåg kan helt nya teknologier för vägtrafik i ett slag möjliggöra nollutsläpp, säkrare trafik och högre kapacitet på vägarna. De underliggande teknologierna i detta fall är elbilar och laddbara hybridbilar och förarlösa fordon. Nu kan man på goda grunder hävda att Japan och Tyskland har annonserat byggen av banor för magnetsvävande tåg sedan 1980-talet, vilka inte har realiserats – och därför kommer det inte att hända nu heller. Och elbilar och förarlösa fordon har prytt omslagen på Scientific American och liknande publikationer sedan 1950-talet
Bilaga 12 SOU 2015:110
218
och de har ännu inte slagit igenom. Vad man inte kan bortse från är flygets framsteg vilka gör att miljöargumentet för höghastighetsbanor i Sverige är än svagare i dag än när Nilsson och Pyddoke (2009) övertygande visade att de gav högre koldioxidutsläpp, om vi inkluderar bygget av höghastighetsbana, än konkurrerande transportteknologier. Järnvägstrafik på höghastighetsbanor har också de senaste åren förlorat sitt försprång ur säkerhetshänseende efter tre svåra dödsolyckor i Kina, Spanien och Frankrike. I det spanska fallet underlät Adif (den spanska infrastrukturförvaltarent) att installera ERMTS-systemet vilket gjorde det möjligt för en vårdslös lokförare att spåra ur ett tåg på en nybyggd bana för höghastighetståg. I Frankrike spårade i november 2015 ett testtåg av banan med enbart järnvägsanställda ombord.
I situationer med hög osäkerhet om framtiden finns det all anledning att vara ödmjuk när vi gör prognoser och utvecklar scenarier. I den svenska järnvägens fall finns det, som jag visade ovan, flera faktorer som kan driva systemet bort från beslutade mål. Hur kan man då utforma ett scenario för att inkludera ”oväntade” händelser eller effekter och använda kunskapen om dessa händelser och effekter för att göra ett mer flexibelt scenario?
Jag tror att användningen av ett morfologiskt träd – nedan ges en beskrivning av ett sådant – kan vara en framkomlig väg för att på förhand inkludera flera möjliga utfall som uppkommer som en följd av ”oväntade” händelser eller effekter. Ett exempel på en ”oväntad” effekt kan hämtas från diskussionerna om att bygga ett nät för höghastighetståg i södra Sverige.
Målet med projektet är att bygga ett nät som både kan användas för snabba regionaltåg och höghastighetståg på längre avstånd. De delar av höghastighetsnätet som är mest attraktiva för snabba regionaltåg – genom Skåne, Stockholm–Linköping och Göteborg– Borås–Jönköping – är de som kommer att vara dyrast och ta längst tid att bygga. Byggtiderna kommer att bli längre bl.a. därför att järnvägen kommer passera genom tättbebyggda områden. Sekvensen av beslut och genomförande kommer att få stor betydelse för hur järnvägen kommer att användas. Om t.ex. Ostlänken från Linköping–Stockholm byggs först kan det leda till att banan blir huvudsakligen en bana för snabba regionaltåg. Linköping och Norrköping kommer om banan byggs hamna inom pendlingsavstånd från Stockholm och Södertälje. Linköping och Norrköping
Bilaga 12
219
har tillsammans 50 procent fler invånare än Uppsala. Mellan Stockholm och Uppsala går det i dag nästan 80 tåg, varav fyra till fem tåg i timmen under högtrafik. Totalt reser enligt Trafikförvaltningen i Stockholms läns landsting nära 15 000 personer per dag med tåg på linjerna Stockholm–Märsta–Uppsala och Stockholm– Arlanda–Uppsala. Under högtrafik åker 1 400 personer per timme med tågen – den huvudsakliga arbetspendlingen är i riktning mot Stockholm. Om vi översätter dessa uppgifter till en möjlig trafik med snabba regionaltåg om cirka tio år från Linköping och Norrköping till Stockholm kan resandet komma att bli dubbelt så stort som dagens resande Stockholm–Uppsala. Detta skulle kunna resultera i att Ostlänken under högtrafik huvudsakligen kommer att användas för regionaltåg.
3.1 Morfologiskt träd
Morfologiska analyser är ett ofta använt sätt att illustrera de beslutspunkter som kan uppkomma i ett scenario. Med en morfologisk analys försöker man identifiera alla upptänkliga former som ett studerat system kan anta. Dessa analyser kan göras på olika sätt men är ofta konstruerade som ett grenverk som tudelar sig från en startpunkt. I figur 1 återges ett morfologiskt träd över teknikval för att höja hastigheten på järnvägsnätet under 1970-talet (Alexandersson och Hultén, 2009).
Bilaga 12 SOU 2015:110
220
Med utgångspunkt från ett morfologiskt träd kan vi jämföra alternativa scenarier för den svenska järnvägens utveckling de närmaste 20 åren. På samma sätt som en tudelning av trädet kan åstadkommas av ett teknikval (använda elmotor eller gasturbin), kan den också orsakas av genomförandet och utfallet av ett beslut (byggandet av ny bana eller uppgradering av gammal rälsdragning). Genom att parallellt identifiera vilka projekt som genomförs och när och de effekter som projekten orsakar kan vi jämföra olika scenarier.
3.2 Tre visioner och scenarier för den svenska järnvägen de närmaste 20 åren
Inför framtiden framstår tre scenarier baserade på tre olika visioner som mest sannolika: 1) höghastighetsjärnvägar, 2) nya banor för regionförstoring och 3) gradvis förbättring. Slutmålen i tids-
Gasturbin eller liknande
Elmotor
Fordon för nya rälsdragningar
Fordon för ny typ av räls
Fordon för gammal typ av räls
Fordon för gamla rälsdragningar
Gasturbin eller liknande
Elmotor
Elmotor
Elmotor
Magnetskena
Ej magnetskena
?
Jetdrift eller liknande
Bilaga 12
221
perspektivet 20 år framåt är distinkt olika givet att intentionerna i visionerna genomförs. Det bör observeras att dessa projekt, förutom höghastighetsnätet, inte finns presenterade som alternativ i den politiska debatten. De har tagits fram i den här rapporten för att diskutera möjliga framtida brytpunkter i den svenska järnvägens framtida utveckling. De representerar också en förlängning av den inriktning som vi har kunnat se i järnvägsinvesteringarna de senaste 20 åren.
1. Målet med höghastighetsvisionen är att bygga ett höghastighetsnät för järnvägen som gör att tåget tidsmässigt kan konkurrera med flyget på linjen Uppsala–Stockholm–Göteborg och alla mellanliggande orter och linjen Stockholm–Malmö och alla mellanliggande orter. Den nya banan kommer också att ge visst utrymme för snabba regionaltåg.
2. Målet med banor för regionförstoring är att skapa större arbetsmarknadsregioner med utgångspunkt från storstadsområdena. De viktigaste projekten i denna vision är Ostlänken, Göteborg– Borås, nya linjer i Skåne, förstärkt kapacitet Hässleholm– Malmö, och höjd banstandard i Mälardalen och Uppsala–Gävle.
3. Gradvis förbättring representerar en fortsättning på den ad hocansats som hittills har präglat investeringarna i den svenska järnvägen. Viktiga drivkrafter i denna typ av investeringsstrategi har varit lokal och regional opinionsbildning, politiska utspel på nationell nivå, Banverket/Trafikverkets rangordning av infrastrukturinvesteringar, och regeringens och riksdagens preferenser för vissa projekt oavsett värderingen i samhällsekonomiska kalkyler.
I figur 2 till 4 visas tre olika morfologiska träd över hur dessa visioner kan implementeras. Av figurerna framgår att om alla visionerna startar med t.ex. samma projekt kan trögheter (inertia), avkastning (payoffs) och stigberoenden (path dependence) göra att det blir samma slutresultatoavsett vilken vision som vägleder utbyggnaden av järnvägen. Detta talar för att innan man jämför alternativa investeringsplaner ska man klargöra målet med planerna så att man inte har en vision för järnvägen och de facto realiserar en annan vision.
Bilaga 12 SOU 2015:110
222
Om höghastighetsbanan byggs ut med start sträckan Jönköping– Skåne kommer banan ge förkortade restider Stockholm–Malmö och gynna utvecklingen av framtida fjärrtrafik med höghastighetståg. Om man i nästa skede bygger länkar mellan Nässjö och Jönköping och Jönköping till Göteborg förstärker man ytterligare det långväga kommersiella resandet med järnväg. Om i stället man beslutar att börja med de kommersiellt sett mest intressanta sträckorna Stockholm–Linköping Göteborg–Borås och förstärkt kapacitet i Skåne kommer dessa sträckor ge begränsade restidsvinster för fjärrtågen och betydande restidsvinster för storregionalt resande.
Även i figur tre som visar hur investeringar i den svenska järnvägen som vägleds av visionen om storregionala järnvägssystem framgår att dessa tre kommersiella linjer kan vara de tre järnvägsnät som kommer byggas först. Historiskt sett har det visat sig att det politiska systemet (regioner, Regering och riksdag) har haft enklare att förenas kring investeringar i en bestämd region. Exempel på
Banan genom Skåne
Jönköping-Norrköping
Jönköping-Norrköping
Ostlänken byggs först
Jönköping-Skåne byggs först
Jönköping-Göteborg
Banan genom Skåne
Ostlänken
Göteborg-Borås
Banan genom Skåne
Banan genom Skåne
Göteborg-Borås
Jönköping-Göteborg
Borås-Jönköping
Bilaga 12
223
denna typ av investeringar är Citybanan, Citytunneln, Grödingebanan, Mälarbanan och Svealandsbanan. Ett undantag från denna regel är Botniabanan. Detta talar för att även i framtiden kommer det politiska systemet välja projekt som huvudsakligen ger positiva effekter i en region. I sådana fall kommer utvecklingen av de regionala järnvägsnäten följa förgreningen i den nedre delen av det morfologiska trädet med satsningar runt de tre storstäderna snarare än satsningar som för de tre storstadsområdena närmare varandra. Inom parentes kan det noteras att restiderna med tåg mellan Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö har varit stort sett oförändrade under 2000-talet (Nelldal et al, 2014).
I scenario tre är det omöjligt att fastställa vad målet med visionen gradvis förbättring är eftersom olika aktörer och intressenter har olika föreställningar om den framtida utvecklingen för den svenska järnvägen. Vissa aktörer driver frågan om behovet av en järnvägslinje norr om Botniabanan, den s.k. Norrbotniabanan. Intressenter
Banan genom Skåne
Jönköping-Göteborg
Göteborg-Borås
Nya bandelar i Mälardalen
Ostlänken byggs först
Helsingborg-Malmö
Banan genom Skåne
Borås-Jönköping
Göteborg-Borås
Uppsala-Gävle
Banan genom Skåne
Göteborg-Borås
Ostlänken Jönköping
Borås-Jönköping
Bilaga 12 SOU 2015:110
224
i södra Sverige förespråkar kapacitetsförstärkningar på stambanan genom Skåne. Regionerna i storregionen Mälardalen efterfrågar kapacitetsförstärkningar efter att Citybanan tas i trafik. Trafikverket eftersträvar färre förseningar och störningar och insatser på bandelar med kapacitetsbrist. Enligt Trafikverkets kapacitetsutredning (Trafikverket, 2011) finns det t.ex. inga större problem med kapacitetsbrist på sträckan Stockholm–Linköping och sträckan Göteborg–Borås.
Resultatet av aktörernas olika visioner kan därför bli helt olika beroende på vilken aktörsgrupp som får igenom sina krav. I figur 4 har jag placerat in några olika möjliga större projekt utifrån den logik som hittills har dominerat svenska järnvägsinvesteringar – dvs. gradvis förbättring, politisk lobbying och förhandlingar. Eftersom antalet möjliga förbättringsprojekt är många fler än antalet bandelar i ett höghastighetsnät eller antalet banor i en satsning på storregionala järnvägsnät finns det betydligt fler kandidater som skulle kunna vara med i figur 4. En stor del av investeringarna om man följer den här visionen kommer göras i kapacitetsförstärkningar på existerande banor – t.ex. dubbelspår och förlängda mötesplatser för godståg. Även i figur 4 har jag försökt visa att givet en viss sekvens i vilka investeringar som väljs kan visionen gradvis förbättring resultera i ett utfall som är nära visionen storregionala banor.
Bilaga 12
225
4 Diskussion och slutsatser
Även om visioner och investeringsplaner i planeringsprocessen syftar till helt olika slutresultat kan beslut tidigt i genomförandet påverka det slutliga utfallet av en investeringsplan.
Sekvensen av beslut kan påverka i vilken riktning systemet går och vad som blir slutresultatet.
För att försäkra sig om att en bestämd vision eller plan realiseras kan beslutsfattaren välja en sekvens av investeringar som gör att projektet inte transformeras till att bli något annat än det ursprungliga målet. (Det tydligaste exemplet på detta är sträckningen för höghastighetsbanan Paris–Lyons som gjorde att banan bara kunde förbinda Paris och Lyon; det fanns inga delmarknader.) I fallet med en ny höghastighetsbana i Sverige skulle en sådan vision tala för att börja bygget där det är lätt att bygga, det uppstår stora restidsvinster och får liten effekt på regionala marknader. Konkret skulle det innebära att den nya höghastighetsbanan började byggas i
Ostlänken
Hallsberg-Karlstad
Göteborg-Borås
Göteborg-Alingsås
Nya bandelar i Mälardalen
Helsingborg-Malmö
Kapacitetsförstärkning Lund-Malmö
Uppsala-Gävle
Göteborg-Borås
Norrbotniabanan
Helsingborg-Malmö
Hallsberg-Mjölby
Uppsala-Gävle
Borås-Jönköping
Bilaga 12 SOU 2015:110
226
Norrköping via Jönköping ner till Skåne. Detta kommer ge lejonparten av tidsvinsten för resor Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö, lösa kapacitetsproblemen i Östergötland och hindra att användningen av banan låses in i regionaltågstrafik. I en rapport från PricewaterhouseCoopers (2015) framhålls att det för framtida kommersiell fjärrtrafik vore olämpligt att tillåta storregional järnvägstrafik på sträckan Stockholm–Linköping 2028 om denna sträcka är färdigbyggd före övriga bandelar i det framtida höghastighetsnätet.
På den svenska avreglerade järnvägsmarknaden och med otydliga gränsdragningar mellan kommersiell och upphandlad subventionerad järnvägstrafik spelar följaktligen sekvensen i hur investeringar genomförs en stor roll för vilken typ av järnvägstrafik vi kommer att få i framtiden och vilka aktörer som kommer få fördelar av järnvägsinvesteringarna. Prioriteras bygget av storregionala banor kommer det att gynna subventionerad järnvägstrafik och de som reser med dessa tåg, prioriteras uppgradering av banor och bygget av höghastighetsbanor utanför arbetsmarknadsregionerna gynnar det kommersiella järnvägsföretag som kör person- eller godståg och de resenärer som åker tåg länga sträckor och de företag som väljer att transportera gods på järnväg.
Bilaga 12
227
Referenser
Alexandersson, G. och Hultén, S. (2009), Scenarier för järnvägens
utveckling fram till 2035, IVA, Stockholm
Banverket (1994), Investment plan 1994–2003 for Swedish Trunk
Railways, BV/P 1994:7, Borlänge
Jantsch, E. (1972), Technological Planning and Social Futures,
Littlehampton Book Services Lange, T. och Leander. P. (red.) (1990), Nya förutsättningar för nya
regionaltåg, TFB-rapport 1990:3
Nelldal, B.-L., Andersson, J. och Fröidh, O. (2014), Utveckling av
utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014, KTH
Nilsson, J-E. och Pyddoke, R. (2009), Höghastighetsjärnvägar – ett
klimatpolitiskt stickspår, VTI rapport 655, Linköping
PricewaterhouseCoopers (2015), Kommersiella förutsättningar för
höghastighetståg i Sverige
SJ (1989), Nya och bättre spår in i 2000-talet Svidén, O. (1989), Scenarios. On Expert Generated Scenarios for
Long Range Planning of Transportation and Energy Systems, dissertation, Linköping University
Trafikverket (2011), Kapacitetsbrister i järnvägsnätet, 2015 och 2021,
efter planerade åtgärder. Remissversion
Wills, G. et al (1972), Technological Forecasting, Harmondsworth,
Middlesex: Penguin Books
Bilaga 13
229
Fordon vid Sveriges järnvägar 2014 – Analys av Transportstyrelsens fordonsregister
Bo-Lennart Nelldal
Professor emeritus
Kungliga Tekniska Högskolan
Bilaga 13
231
Innehållsförteckning
Förord ............................................................................. 235
Sammanfattning .............................................................. 237
1 Inledning ................................................................ 246
1.1 Bakgrund ............................................................................... 246 1.2 Syfte ....................................................................................... 246 1.3 Metod ..................................................................................... 246 1.4 Avgränsning .......................................................................... 247 1.5 Några begreppsförklaringar ................................................. 247
2 Transportstyrelsens fordonsregister ............................ 248
2.1 Inledning................................................................................ 248 2.2 Transportstyrelsens register för järnvägsfordon ................. 250 2.3 Intressanta faktorer för utredningen ................................... 255
3 Inledande granskning av fordonsregistret ................... 257
3.1 Inledning................................................................................ 257 3.2 Loktyp och spårvidd ............................................................. 257 3.3 Normalspåriga lok i kommersiell trafik och museilok ....... 258 3.4 Ägare, innehavare, sökande och underhållsanvarig ............. 259 3.5 Avställda lok .......................................................................... 262 3.6 Lok godkända i andra medlemsstater .................................. 263 3.7 Förslag till avgränsning ......................................................... 263
Bilaga 13 SOU 2015:110
232
4 Analys av fordonsbeståndet med fordonsregistret ........ 266
4.1 Lok......................................................................................... 266 4.2 Ellok ...................................................................................... 268 4.3 Diesellok ............................................................................... 275 4.4 Motorvagnar ......................................................................... 285 4.5 Personvagnar ......................................................................... 295 4.6 Godsvagnar ........................................................................... 302 4.7 Arbetsfordon ........................................................................ 311
5 Sammanställning av fordonsregistret .......................... 316
5.1 Översikt med förslag till redovisning .................................. 316 5.2 Översikt över alla normalspåriga fordon ............................ 319 5.3 Översikt över alla smalspåriga fordon ................................. 320 5.4 Fordonsresurser för godstrafik ............................................ 320 5.5 Fordonsresurser för persontrafik ........................................ 321
6 Jämförelse med annan statistik ................................. 326
6.1 Bantrafik/SOS....................................................................... 326 6.2 Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP) .................................................................................. 332 6.3 Jämförelse mellan Transportstyrelsen, SLMP och Bantrafik ................................................................................ 334 6.4 Internationell statistik .......................................................... 337 6.5 Diskussion om definitioner i olika register ........................ 340
7 Utvecklingen av fordonsbeståndet 1988–2001–2014 .................................................. 345
7.1 Dragfordon ........................................................................... 345 7.2 Godstransporter ................................................................... 345
Bilaga 13
233
7.3 Persontrafik ........................................................................... 346 7.4 Produktivitet ......................................................................... 347
8 Särskilda frågor ....................................................... 351
8.1 ERTMS .................................................................................. 351 8.2 RFID ...................................................................................... 352
9 Fordonsbeståndets utveckling och avregleringen ......... 353
9.1 Fordonsbeståndets utveckling ............................................. 353 9.2 Avregleringens påverkan ...................................................... 354
10 Förslag till förbättringar av fordonsdatabasen ............. 355
10.1 Generella förslag ................................................................... 355 10.2 Lok ......................................................................................... 356 10.3 Uppläggning av databas ........................................................ 356 10.4 Utländska fordon och framtida möjligheter ....................... 357
Litteratur ........................................................................ 358
Bilaga 1: Exempel på blanketter för fordonsregistret ............ 361
Bilaga 2: Sökande med lok i kommersiell trafik och
museitrafik eller museifordon ................................... 365
Bilaga 13
235
Förord
Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en avgörande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur och utveckling har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Transportstyrelsen har emellertid de senaste åren byggt upp ett fordonsregister på grundval av uppgifter från järnvägsföretagen som är skyldiga att lämna uppgifter om alla fordon.
Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02) har därför gett undertecknad i uppdrag att bearbeta och analysera Transportstyrelsens fordonsregister och även jämföra med tillgängliga data om fordonsbeståndet. Denna analys ska också utgöra underlag till utredningens delprojekt Persontransporter inkl. fordonsfrågorna, Godstransporter inkl. fordonsfrågorna och Statistik och periodisk uppföljning.
Projektledare för detta projekt har varit Bo-Lennart Nelldal som genom Trainfra Consulting fått i uppdrag att utföra detta arbete. Josef Andersson vid KTH har deltagit i arbetet med att lägga upp databasen. Maria Melkersson vid Trafikanalys och Inge Vierth har deltagit i egenskap av ordförande för utredningens delprojekt om persontransporter respektive statistik. Värdefulla synpunkter på rapporten har kommit från Ulf Lundin, A-banan, Sara Rudin, SKL, Hans Flodmark, Railcare Logistik AB, Pär Sund, SFL, Stefan Kallin, AB Transitio, Bengt Hillman, Transwaggon AB, och Ole Kjörrefjord, Hector Rail.
Undertecknad författare svarar själv för resultat och slutsatser i rapporten.
Stockholm i november 2015
Bo-Lennart Nelldal Professor emeritus KTH
Bilaga 13
237
Sammanfattning
Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en avgörande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Syftet med denna rapport har varit att beskriva omfattning, struktur och egenskaper för de fordon som används för järnvägstrafik i Sverige. Analysen görs främst med utgångspunkt från Transportstyrelsens fordonsregister som också har granskats och jämförts med andra källor.
Transportstyrelsens fordonsregister har byggts upp mot bakgrund av avregleringen av järnvägen i Europa. För att hålla ordning på alla lok och vagnar måste varje medlem i EU bygga upp ett register över järnvägsfordon som är godkända för trafik i det egna landet. Lok och motorvagnar som redan är godkända och registrerade i ett annat land måste även registreras här om det ska användas i Sverige. Godsvagnar och personvagnar behöver dock bara registerars i det land där de först togs i bruk. Så småningom ska alla register i Europa kopplas samman och i förlängningen ska alla fordon bara finnas i ett lands register. Då kommer de att fungera ungefär som de nationella bilregistren.
Transportstyrelsens register innehåller fordon som är registrerade i Sverige. Särskilt när det gäller godsvagnar så används mycket utländska godsvagnar i Sverige och svenska i utlandet. När det gäller lok, motorvagnar och personvagnar ger registret en ganska bra bild av de fordon som används i Sverige.
Registret innehåller många olika typer fordon, se figur 1. För att få en meningsfull statistik över beståndet måste vissa avgränsningar göras. Museifordon visar sig ha en stor andel inom vissa kategorier och är inte så relevanta på en kommersiell marknad, se figur 2. Andelen avställda fordon är också hög inom vissa fordonstyper och de är ofta på väg ut från marknaden. Smalspåriga fordon kan aldrig användas på det konkurrensutsatta nätet.
Det fanns 23 220 fordon i fordonsregistret den 31 december 2014. Härav var 22 177 normalspåriga med 1435 mm spårvidd och 1043 smalspåriga fordon, se tabell 1. Av de normalspåriga fordonen är 6 procent museifordon och 31 procent avställda. Återstår 14 631 fordon som kan användas i kommersiell trafik 2014. Den största
Bilaga 13 SOU 2015:110
238
gruppen utgör godsvagnarna som svarar för 72 procent av fordonen. Därnäst kommer motorvagnarna med 11 procent av fordonen. Lok och arbetsfordon svarar för 7 procent vardera och personvagnar utgör den minsta gruppen med 4 procent.
En sammanställning av fordonsresurser för godstrafik på normalspår framgår av tabell 2. De statligt ägda järnvägsföretagen, inklusive de utländska, disponerar 60 procent av loken. De privata järnvägsföretagen har 21 procent av loken och disponerar tillsammans med uthyrningsföretag och industrier 40 procent. Även godsvagnarna har ett stort inslag av privata vagnar genom uthyrningsföretag som svarar för 42 procent av godsvagnsparken. Dock används många utländska godsvagnar i Sverige och svenska i utlandet.
När det gäller godstrafik så har avregleringen fått genomslag då drygt 40 procent av fordonsparken disponeras av privata företag. Detta gäller dock inte för elloken där de statligt ägda järnvägsföretagen fortfarande dominerar. De nya operatörerna hade till att börja med mycket svårt att få tag i begagnade ellok och anskaffade därför i stället diesellok. Det är först de senaste 10 åren som nya operatörer har börjat köpa eller hyra in nya ellok och kunnat köpa en del begagnade ellok.
I persontrafiken har förutom de statligt ägda företagen även länstrafikbolagen en mycket stark ställning på marknaden, se tabell
3. SJ AB och SSRT svarar för ungefär hälften av fordonen men dominerar lok och personvagnar där de har 90 procent av fordonen. SSRT (f.d. Affärsverket Statens Järnvägar numera Trafikverket) förvaltar de fordon som används i staten köp av olönsam trafik. Länsbolagen har inga lok och vagnar men dominerar motorvagnarna där de tillsamman med uthyrningsbolagen har över 60 procent av marknaden. Återstår en liten andel fordon på 6 procent som används kommersiellt av privata företag. Nya persontrafikoperatörer har varit hänvisade till begagnade SJ-vagnar från 1960-talet och till att hyra in enstaka lok. Först på senare år har även nya lok börjat användas från uthyrningsbolag och godstågsoperatörer. När det gäller tillgången till fordon så ligger persontrafikmarknaden 10–20 år efter godstransportmarknaden, men avregleringen har också genomförts först nu medan den genomfördes 1996 på godstransportmarknaden. Tillgången till fordon har dock i båda fallen varit en restriktion. Det är först 2015
Bilaga 13
239
som nya snabbtåg har satts in i kommersiell fjärrtrafik i konkurrens med SJ.
Åldersfördelningen skiljer sig åt mellan de statligt ägda och de privata fordonen. För elloken dominerar de 30–40 år gamla Rcloken i de statliga bolagen. De privata bolagen har både mycket gamla lok och nyare lok, se figur 4. När det gäller godsvagnar så är de privata vagnarna nyare än de statliga bolagens. För diesellok dominerar också 30–40 år gamla lok de statliga bolagen medan de privata har många 50 år gamla lok samt ett antal modernare lok. Detsamma gäller lokomotorerna (mindre diesellok som används lokalt), se figur 5.
För lokdragna persontåg dominerar de 30 år gamla Rc-loken SJ AB:s lokpark, se figur 4, liksom 30 år gamla vagnar, de s.k. 1980tals-vagnarna, se figur 6. Både SJ och de privata bolagen har 50–70 år gamla vagnar men nästan inga modernare vagnar. I stället för lok och vagnar har en stor mängd motorvagnståg anskaffats både av SJ AB och av länstrafiken. Detta är de modernaste fordonen med en topp på 10–20 år gamla fordon men där det även finns många ännu nyare fordon.
Förutom tillgången till fordonen som sådana så har den tekniska utrustningen betydelse. Det gäller framförallt tillgång till signalsystemet ERTMS och fordon med tvåströmsdrift. Ellok och motorvagnar som ska gå över Öresundsbron måste vara försedda med tvåströmsdrift då Danmark har ett annat strömsystem än Sverige. Ett nytt tvåströmslok är inte så mycket dyrare än ett enströmslok men det finns inte så många nya lok. Marknaden för utrikestrafik blir därmed begränsad. SJ och DSB har motorvagnståg för tvåströmsdrift och främst DB Schenker Rail, som samarbetar med GCAB, och Hector Rail har lok för tvåströmsdrift.
Signalsystemet ERTMS har införts på Botniabanan, och avsikten är att det på lång sikt ska införas i hela Europa för att öka interoperabiliteten. 2014 var 5 procent av loken och motorvagnarna försedda med ERTMS. Problemet är att det innebär en merkostnad att utrusta ett lok med ERTMS, särskilt om det är ett gammalt lok, men att det inte ger någon merintäkt för operatörerna. Eftersom ERTMS endast finns på Botniabanan är också nyttan begränsad. Marknaden att köra där blir därmed begränsad till de operatörer som redan har fordon med ERTMS. Under 2014 var det huvudsakligen Norrtåg, SJ AB, SSRT för persontrafik och GCAB, Hector
Bilaga 13 SOU 2015:110
240
Rail och Rush Rail för godstrafik. Dessutom har ett antal nya motorvagnar levererats med ERTMS men som ännu inte utnyttjas där de används i dag.
En analys av fordonsbeståndet i ett längre perspektiv från 1988 har gjorts med hjälp av den officiella järnvägstatistiken (SOS) i Bantrafik. Den visar att sedan 1988 har antalet lok i godstrafiken minskat med cirka 50 procent och antalet godsvagnar med cirka 65 procent. Det beror på att godstrafiken har effektiviserats, dels genom att tyngre tåg med kraftigare lok körs i fjärrtrafiken, dels genom att en stor del av växlingen och matartrafiken har rationaliserats eller upphört. De senaste 10 åren har cirka 100 nya eller begagnade ellok för godstrafik tillkommit på den svenska marknaden både genom privata operatörer och GCAB.
I persontrafiken har de lokdragna tågen minskat kraftigt sedan år 1988 och ersatts av motorvagnståg. Antalet ellok har halverats och antalet personvagnar har minskat med 66 procent. Samtidigt har antalet vagnar i motorvagnståg trefaldigats, varför det totala antalet vagnar för persontrafik har ökat med 41 procent. Detta beror framför allt på att regionaltrafiken har utökats med nya tågsystem över hela Sverige som följd av investeringarna i infrastruktur. Alla nya tåg som köpts har varit motorvagnståg och ungefär hälften av beståndet är godkända för 180–200 km/h.
En jämförelse har gjorts mellan antalet fordon i Transportstyrelsens register och Svenska Järnvägsklubbens faktabok Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP) samt med Bantrafik för 2014. Jämförelsen visar på mycket god överensstämmelse mellan den bearbetning som gjorts av i denna rapport av Transportstyrelsens register och SLMP. Antalet fordon i den officiella statistiken Bantrafik ligger dock generellt mycket lägre än i Transportstyrelsen och SLMP. Det beror på att Bantrafik endast innefattar fordon som tillhör svenska företag, med adress i Sverige, och endast fordon som används i kommersiell trafik.
Transporstyrelsens fordonsregister bör efter en kvalitetskontroll läggas upp en gång per år som en databas. Fordon med olika spårvidd bör särredovisas liksom museifordon. Uppgifter om ägare, innehavare, underhållsansvariga och sökanden behöver definieras tydligare och kompletteras. Kvaliteten i registret behöver förbättras och det kan sedan utnyttjas för att publicera regelbunden statistik.
Bilaga 13
241
Den officiella statistiken Bantrafik har ett mycket mer begränsat urval än Transportstyrelsens register som dessutom innehåller många uppgifter som inte finns i någon annan databas. Det är t.ex. uppgifter om fordonens kapacitet och tekniska utrustning samt fordonens ålder. Därför bör Transportstyrelsens register användas för att komplettera järnvägsstatistiken.
Bilaga 13 SOU 2015:110
242
Bilaga 13
243
Spårvidd Totalt Musei-Andel Kommerdärav Andel Summa Andel Fordon antal fordon museifdn siellt fdn avställda avställda i trafik %
Normalspår
Lok
1 478 352 24% 1 126 72 6% 1 054 7%
Motorvagnar 1 708 112 7% 1 596 56 4% 1 540 10% Personvagnar 979 377 39% 602 36 6% 566 4% Godsvagnar 16 616 500 3% 16 116 5 635 35% 10 481 71% Arbetsfordon 1 396 93 7% 1 303 626 48% 990 7% Summa 22 177 1 434 6% 20 743 6 425 31% 14 631 99%
Smalspår
891 mm
800 680 85% 120 0
120 1%
600 mm
232 232 100% 0 0
0 0%
Annan
11 11 100% 0 0
0 0%
Summa
1 043 923 88% 120 0
120 1%
Totalt
23 220 2 357 10% 20 863 6 425 31% 14 751 100%
Bilaga 13 SOU 2015:110
244
Godstransporter
Totalt härav
Andel
Normalspår antal GCAB Privata Övriga GCAB Privata Övriga Summa 1435mm fordon LKAB* jvgföretag företag LKAB* jvgföretag företag**
Ellok
464 344 78 42 74% 17% 9% 100%
Diesellok
255 128 63 64 50% 25% 25% 100%
Lokomotorer 196 75 48 73 38% 24% 37% 100% Summa lok 915 547 189 179 60% 21% 20% 100%
Godsvagnar 10 481 5 926 239 4 316 57% 2% 41% 100%
Totalt
11 396 6 473 428 4 495 57% 4% 39% 100%
*)Inkl utländska statligt ägda företag **)Uthyrningsföretag och staliga industrier
Persontrafik
Totalt härav
Andel
Normalspår antal SJAB Länstrafik- Privata SJAB Länstrafik- Övriga Summa 1435mm fordon SSRT bolag* företag SSRT bolag* företag
Elmotorvagnar 1 456 504 892 60 35% 61% 4% 100% Dieselmotorvagnar 84 0 65 19 0% 77% 23% 100% Summa motorvagnar1 540 504 957 79 33% 62% 5% 100%
Ellok
131 127 0 4
97% 0% 3% 100%
Personvagnar 566 505 19 42 89% 3% 7% 100% Summa loktåg 697 632 19 46 91% 3% 7% 100%
Totalt
2 237 1 136 976 125 51% 44% 6% 100%
*) Inkl. uthyrningsbolag
Bilaga 13
245
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
60 50 40 30 20 10 2
A n tal l o k i t rafi k e xkl . m u sei lo k
Ålder år
Antal ellok efter ålder och företagstyp
Privata GCAB SJ AB MTAB
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000
60 -50 40 30 20 10 2
A n tal g o d sav gan ar i t rafi k e xkl m u sei vag n ar
Ålder år
Antal godsvagnar efter ålder och företagstyp
GCAB Övriga
0 10 20 30 40 50 60
60 50 40 30 20 10 2
A n tal l o k i t rafi k e xkl . m u sei lo k
Ålder år
Antal stora dieselllok efter ålder och företagstyp
GCAB/ MTAB Privata och övriga
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
60 -50 40 30 20 10 2
A n tal l o k i t rafi k e xkl m u sei lo k
Ålder år
Antal lokomotorer efter ålder och företagstyp
GCAB/ MTAB Privata och övriga
0 50 100 150 200 250 300 350
60 -50 40 30 20 10 2
An tal for d o n i tr afi k e xkl . m u sei for d o n
Ålder år
Antal personvagnar efter ålder och företag
Övriga SJ AB
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
60 -50 40 30 20 10 2
A n tal e lm ot or vag n ar i t raf ik exkl . m u sei for d on
Ålder år
Antal vagnar i elmotorvagnsätt efter ålder och företag
Övriga SJ AB
Bilaga 13 SOU 2015:110
246
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Tillgång till fordon – lok, motorvagnar och vagnar – är en avgörande faktor för järnvägens konkurrenskraft. Kunskapen om fordonsparkens struktur och utveckling har varit begränsad särskilt när det gäller hur avregleringen av järnvägen har påverkat fordonsbeståndet. Transportstyrelsen har emellertid de senaste åren byggt upp ett fordonsregister på grundval av uppgifter från operatörerna som är skyldiga att lämna uppgifter om alla fordon. Denna databas har dock hittills inte bearbetats på något systematiskt sätt.
Databasen möjliggör dock att göra mer detaljerade analyser av fordonsbeståndets struktur och egenskaper. Det är också angeläget att säkerställa registrets kvalitet och att undersöka om det går att använda för att ta fram löpande statistik i framtiden. Med en regelbunden bearbetning skulle det i så fall kunna ersätta insamling av en del annan statistik främst till den officiella järnvägstatistiken.
1.2 Syfte
Det övergripande syftet har varit att beskriva omfattning, struktur och egenskaper för de fordon som används för järnvägstrafik i Sverige. Särskilt intressant är att redovisa hur avregleringen hittills har påverkat fordonsbeståndet. I detta ligger också att granska det fordonsregister som Transportstyrelsen byggt upp lämna rekommendationer hur statistik om fordonsbeståndet ska tas fram i framtiden.
1.3 Metod
Analysen har genomförts med följande metod:
1. Ett utdrag av Transportyreslens fordonsregister har erhållits per den 31 december 2014. Härmed kan de uppgifter som tas fram i denna utredning också användas som årsstatistik för 2014. En databas över alla fordon har lagts upp med de viktigaste variablerna.
Bilaga 13
247
2. Bearbetningar har gjorts av Transportstyrelsens fordonsregister för att granska innehåll och kvalitet. Till att börja med analyserades elektriska lok mer noggrant och därefter de andra fordonstyperna.
3. Resultat från fordonsregistret jämförs med andra källor, främst Trafikanalys Bantrafik, som ingår i den officiella statistiken och Svenska Järnvägsklubbens skriftserie Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP).
4. Utvecklingen av fordonsbeståndet 1988-2014 beskrivs med hjälp av bearbetningar av SOS/Bantrafik och SLMP.
5. En sammanfattning görs av utveckling och det nuvarande beståndets struktur.
6. Slutligen lämnas några rekommendationer om hur fordonsstatistik ska samlas in och redovisas i framtiden.
1.4 Avgränsning
Transporstyrelsens fordonsregister beskrivs för 2014 och Bantrafik för 2014 som är den senast tillgängliga statistiken när detta skrevs. En översiktlig analys redovisas också perioden åren 1988–2014 dvs. den period då avregleringen av järnvägen genomförts i olika steg.
Det bör framhållas att utländska järnvägsfordon som används i Sverige inte finns med på något fullständigt sätt. Det gäller särskilt godsvagnar, där det är mycket vanligt att utländska vagnar används i Sverige och de svenska vagnarna används i utlandet. För lok, motorvagnar och personvagnar gäller detta undantagsvis och främst mellan Sverige, Danmark och Norge.
1.5 Några begreppsförklaringar
I rapporten används några begrepp med följande betydelse om inte annat anges:
Fordon i statligt ägda företag: Med detta avses de fordon som ägs av statligt ägda järnvägsföretag eller statliga myndigheter. I praktiken innebär detta SJ AB, Green Cargo AB, Trafikverket (SSRT) och MTAB. Detta för att kunna urskilja fordon som
Bilaga 13 SOU 2015:110
248
huvudsakligen tidigare har anskaffats av SJ innan det blev bolagiserat.
Fordon i privata järnvägsföretag. Med detta avses fordon som ägs av privata järnvägsföretag, huvudsakligen de nya järnvägsföretag som uppstått efter avregleringen.
Fordon i övriga företag: Med detta avses fordon som ägs av uthyrningsföretag och industrier. Till industrier räknas även SSAB som inte är ett järnvägsföretag.
Fordon i länstrafikbolag: Fordon som ägs eller disponeras av Regionala kollektivtrafikhuvudmän (RKM). I detta ingår även fordon som ägs av uthyrningsbolag (främst Transitio) men disponeras av RKM.
Museifordon: Fordon som ägs eller disponeras av museijärnvägar eller museer.
Sökande, ägare, innehavare och underhållare synes vara svårtolkade begrepp, och det är ett stort bortfall på ägare. På Transportstyrelsens hemsida står det: ”Fordonsinnehavare är den som i egenskap av ägare eller med nyttjanderätt varaktigt använder ett järnvägsfordon. Fordonsinnehavaren ska lämna uppgifter om fordonet till Transportstyrelsen.” På blanketten, se bilaga 2, finns det möjlighet att ange såväl sökande, fordonsinnehavare, faktureringsadress (om annan än fordonsinnehavare), underhållsansvarig och ägare (företagskontakt) samt ytterligare ägare. Man kan således ange sex olika företagsnamn och adressuppgifter.
Den första uppgiften man ska fylla i är sökanden och den finns också registrerad på så gott som alla fordon. I denna rapport har huvudsakligen uppgiften om sökande mestadels används när vi har klassificerat vem som använder fordonen.
2 Transportstyrelsens fordonsregister
2.1 Inledning
Den officiella järnvägsstatistiken, Bantrafik och tidigare SOS Sveriges Järnvägar, innehåller endast ett fåtal uppgifter om fordon. Informationen samlas in på aggregerad nivå från operatörerna, vilket omöjliggör sökningar i en databas. För att få en bättre bild av fordonsbeståndet har KTH Järnvägsgrupp tidigare byggt upp en databas upp med utgångspunkt från publikationen Sveriges lok och
Bilaga 13
249
motorvagnar med personvagnar (SLMP) som ges ut med jämna mellanrum av Svenska Järnvägsklubben (SJK). Denna har utnyttjats för analyser av strukturförändringar i fordonsbestånden, vilket dock endast kan göras för de år de publiceras.
Transportstyrelsen har emellertid byggt upp en databas över järnvägsfordon i Sverige, mot bakgrund av kraven i EU förordning 2007/756/EG0. Denna databas är nu relativt komplett, men har aldrig använts för att ta fram statistik över fordonsbeståndet. Exempel på fordonstyper framgår av tabell 2.1.
Databasen innehåller fordon registrerade i Sverige och särskilt för godstransporter gäller att utländska vagnar används i Sverige och svenska i utlandet. Motsvarande databaser kommer dock att byggas upp i alla länder inom EU. Nedan beskrivs förutsättningarna för fordonsregistret mer i detalj.
Fordonstyper
Lok
Elektriskt lok Dieseldrivet lok Ånglok Annat
Motorvagn
Elektriskt motorvagnståg, motorvagn eller manövervagn Dieseldrivet motorvagnståg, motorvagn eller manövervagn Annat
Personvagnar
Sittvagn Liggvagn Sovvagn Specialkonstruerat fordon
Godsvagnar typ E,F,G,H,I,K,L,O,R,S,T,U,Z Arbetsfordon typ 1-9
Bilaga 13 SOU 2015:110
250
2.2 Transportstyrelsens register för järnvägsfordon
Nedanstående beskrivning är i huvudsak hämtad från Transportstyrelsens hemsida, men är något förkortad.
Bakgrund
Enligt direktiv från EU ska alla medlemsstater föra ett nationellt register över järnvägsfordon. I Sverige registreras de järnvägsfordon som har ett svenskt godkännande. Krav på registrering gäller alla godkända järnvägsfordon oavsett om de används i nationell eller internationell trafik.
Fordon som är undantagna från krav på registrering
Fordon som inte omfattas av kravet på registrering är:
Tunnelbane- och spårvägsfordon
Person- och godsvagnar som godkänts i en annan stat inom EES eller i Schweiz
Järnvägsfordon som är undantagna från krav på godkännande
Hur samlas uppgifterna in?
För att få tillgång till registret kan verksamhetsutövare anmäla sig och få användarkonto och därmed ha tillgång till uppgifter om sina järnvägsfordon samt möjlighet att starta en ansökan om godkännande av en ny typ.
Företag som ansöker om tillstånd att bedriva järnvägsverksamhet ska ha sina fordon i ordnad form. Fordonsregistret uppfyller detta krav. Företag får tillgång till ett register och har även möjlighet att skapa en mer detaljerad indelning för typer och individer. Fordonsregistret innehåller många tekniska uppgifter om fordonen.
Fordonsinnehavare är den som i egenskap av ägare eller med nyttjanderätt varaktigt använder ett järnvägsfordon. Fordonsinnehavaren ska lämna uppgifter om fordonet till Transportstyrelsen.
Bilaga 13
251
Det är också fordonsinnehavarens skyldighet att informera om uppgifterna ändras till exempel om fordonet övergår till en annan fordonsinnehavare, om någon annan tar över underhållet för fordonet, om fordonet tas ur bruk eller om användningsområdet ändras. Ändrat användningsområde kan exempelvis vara att fordonet endast ska användas som museijärnvägsfordon.
Registrering och märkning av järnvägsfordon
Alla fordonskategorier omfattas av reglerna för registrering och märkning. Däremot behöver järnvägsfordon avsedda att användas uteslutande för lokala ändamål, historiska ändamål eller turiständamål eller på sådan infrastruktur vars funktion är fristående från det övriga järnvägssystemet inte märkas med identitetskod. De som innehar denna typ av fordon behöver endast registrera fordonen.
Fordonsinnehavare med godkända järnvägsfordon är skyldig att anmäla innehav till Transportstyrelsen (8 kap. 8 §, andra stycket, järnvägslagen 2004:519). Existerande fordon anmäls till Transporstyrelsen. Fordon som godkänns av Transportstyrelsen registreras av Transportstyrelsen vid godkännandet.
Anmälningsblankett används för anmälan om registrering, ändring och avregistrering av järnvägsfordon. Blanketter hämtas på Söktjänst för järnvägsfordon. Det finns två typer av blanketter: dels en blankett för registrering, ändring och avregistrering samt blankett för tekniska egenskaper för fordonstyp som bifogas vid nyregistrering och då tekniska egenskaper ändrats för fordonet. Blanketter kan fyllas i direkt och bifogas i e-post eller fyllas i och skickas till Transportstyrelsen.
Hur registret ajourhålls
För fordon som redan är godkända men som ännu inte är registrerade ansöker man om registrering på en särskild blankett. Vid nyregistrering bifogas även en blankett för typ som anger fordonets tekniska egenskaper. Vid nyregistrering tilldelar Transportstyrelsen fordonsnummer. Det är möjligt att lämna in en anmälningsblankett per fordon eller en blankett för ett antal fordon
Bilaga 13 SOU 2015:110
252
från samma serie eller order och samtidigt bifoga en lista med fordonsnumren/individnumren för aktuella fordon.
Om ändring av en eller flera uppgifter i fordonsregistret ska göras kryssar man för rutan ”Ändring” i blanketten. Fordonsnummer samt de uppgifter som ändras för fordonet anges. Gäller ändringen fler fordonsindivider kan en lista med fordonsnummer bifogas blanketten. Det är de nya uppgifterna som ska anges i blanketten.
Behöver fordonet ett nytt fordonsnummer på grund av ändringar av tekniska uppgifter enligt TSD Drift och Trafikledning ska fordonsinnehavaren informera Tranportstyrelsen som tilldelar ett nytt fordonsnummer.
Ändras fordonsinnehavare är det den nuvarande fordonsinnehavaren som är ansvarig att anmäla ändringar till Transportstyrelsen. Den nuvarande innehavaren meddelar den nya innehavaren om ändrad registrering. Den nuvarande innehavaren tas inte bort från fordonsregistret och befrias inte från sina skyldigheter förrän den nya innehavaren godkänt sin innehavarstatus. Om ingen ny innehavare godkänt sin innehavarstatus dagen då den nuvarande innehavaren avregistreras, upphävs tillfälligt fordonets registrering. Samma procedur gäller vid byte av underhållsansvarig och ägare.
För att avregistrera fordon kryssas rutan för ”Avregistrering” i blanketten och därefter lämnas uppgifter om typ av avregistrering och datum för avställning. Transportstyrelsen skickar en bekräftelse när avregistreringen är utförd.
Avställda fordon får inte användas på det europeiska järnvägsnätet. Vid aktivering av ett avställt fordon måste Transportstyrelsen granska de förhållanden som ledde till avställningen. Handläggare hos Transportstyrelsen avgör om nytt godkännande är nödvändigt.
Överföring av fordon mellan medlemsstater
Överföring av registrering består av en nyregistrering av fordonet och åtföljande avregistrering av den gamla registreringen. Det kan innebära att fordonet är omregistrerat med ett annat fordonsnum-
Bilaga 13
253
mer eller i ett annat medlemslands fordonsregister, för fortsatt användning på (hela eller delar av) det europeiska järnvägsnätet.
När ett fordon med förarhytt som lok, motorvagn eller manövervagn, som redan är godkänt och registrerat i en medlemsstat godkänns i en annan medlemsstat måste det registreras i det nationella fordonsregistret i den senare medlemsstaten.
Det gäller så länge det virtuella fordonsregistret och anslutningarna till samtliga nationella fordonsregister inte fungerar helt och berörda myndigheter utbyter information för att se till att uppgifterna om samma fordon stämmer överens. Fordon som inte är försedda med förarhytt, som godsvagnar och personvagnar och en del specialfordon, registreras endast i det nationella fordonsregister i det medlemsland där det först togs i bruk.
Om man behöver ändra uppgifter på fordon som finns registrerade i andra medlemsstater än i Sverige finns en blankett att hämta på ERA:s webbplats.
Avgift för fordonsregistret
Transportstyrelsen tar ut en fast, årlig avgift för registerhållning som är 155 SEK per fordon och år. Avgiften ska betalas av fordonsinnehavaren. Museiorganisationer är befriade från avgiften. De måste dock ansöka om att bli befriade från registeravgiften.
Följande villkor gäller för registrering och för betalning av registreringsavgifter:
1. Registrering gäller för järnvägsfordon som är godkända. Varje medlemsstat inom EU ska föra ett nationellt register över järnvägsfordon som är godkända på dess territorium. Registerskyldigheten följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/57/EG av den 17 juni 2008 om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom gemenskapen och är genomfört i svensk lagstiftning genom järnvägslagen (2004:519).
Bilaga 13 SOU 2015:110
254
2. Registrering av järnvägsfordon sker i samband med godkännande. I samband med det första godkännandet att ta ett fordon i bruk utfärdas ett fordonsnummer av Transportstyrelsen och registreras i det nationella fordonsregistret. Järnvägsfordon som enligt 4 § Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2010:116) är undantagna från kravet på godkännande omfattas inte av registreringsskyldighet.
3. Registrerade järnvägsfordon debiteras registeravgift. För varje järnvägsfordon som registreras debiteras en fast årlig avgift om 155 kronor. (5 § Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2012:98) om avgifter inom järnvägsområdet).
4. Debitering sker under innehavande år. Fakturering sker i början av året för järnvägsfordon som är registrerade och i slutet av året för de järnvägsfordon som tillkommit under året. Avgift debiteras under innehavande år, inte i efterskott.
5. Återbetalning av registeravgift sker inte. Registreringsavgift återbetalas inte vid till exempel avställning.
6. För avställda järnvägsfordon debiteras inte någon avgift. Fordon som står uppställda för visning/lager eller står i väntan på renovering/ombyggnad med mera kan ställas av. Fordon som är avställda under ett helt kalenderår debiteras inte någon avgift.
7. Järnvägsfordon som ställs på ska kontrolleras. När järnvägsfordon ställs på igen ska de förhållanden som ledde till avställningen kontrolleras. Om förändringar skett kan ett nytt godkännande komma att krävas.
Sammanfattning
En avgift på 155 kr/år tas ut av alla registrerade fordon utom fordon som är avställda hela året och fordon som tillhör museiorganisationer. Avgiften ska täcka Transportstyrelsens kostnader för att hålla registret.
Enligt bearbetningen av registret som gjorts i denna rapport fanns det 14 725 fordon i trafik som inte var avställda eller tillhörde
Bilaga 13
255
museiorgansationer 2014-12-31. Det innebär en intäkt på cirka 2,3 Mkr. Enligt Transportstyrelsen fördelade sig kostnaderna enligt figur 2.2. Cirka 75 procent utgörs av systemkostnader och 25 procent av personal, administration och lokalkostnader.
2.3 Intressanta faktorer för utredningen
Databasen innehåller cirka 23 000 fordon och det finns cirka 100 möjliga uppgifter för varje fordon, dvs. en matris med 23 000 rader och 100 kolumner. och exempel på uppgifter av tabell 2.3.
I denna utredning är det särskilt intressant att analysera faktorer som inte varit så kända förut och studera skillnader i fordonsparken mellan gamla och nya operatörer som kan bero på avregelringen. Följande faktorer har initialt bedömts som intressanta:
Fordon i trafik
Avställda fordon (och orsak)
Ägare
Innehavare
Bilaga 13 SOU 2015:110
256
Typ av fordon (lok, motorvagnar, personvagnar och godsvagnar)
Ålder
Huvudsaklig källa till beskrivningen ska vara Transportstyrelsens fordonsregister, men denna källa kan också, i mån av tillgänglighet, kompletteras och verifieras med andra källor och databaser. Ytterligare uppgifter har specificerats i uppdraget som redovisas under respektive fordonskategori.
Exempel på uppgifter i Transportstyrelsens fordonsdatabas
Alla fordon
Lok och motorvagnar
Fordonskategorie Dragförmåga
kN
Spårvidd
mm
Littera
Person- och motorvagnar
Fordonsindivid
Nr Antal fasta sittplatser
st
Ägare Antal ligg- och sovplatser
st
Innehavare Plattformshöjd som fordonet tillv för mm Tillverkningsår År Antal handikapplatser st Största tillåtna hastighet km/h Dubbeldäckad Nej, Ja Egenvikt ton Resgodsvagn Ja, Nej Längd över buffertar mm Maximal axellast ton/axel
Godsvagnar
Antal axlar
st Bromstal G
%
Typ av boggi Bromstal P
%
Fordonets lastprofil Lastbegränsningar Koppeltyp Lastytans höjd
mm
Bromstyp Sth 100 km/h S
Ja, Nej
Bromsvikt
ton Sth 120 km/h SS
Ja, Nej
Förbifartsbuller
dB(A) Lastgräns S A-G
Startbuller
dB(A) Lastgräns SS A-G
Stationärt buller
dB(A)
Bilaga 13
257
3 Inledande granskning av fordonsregistret
3.1 Inledning
I detta kapitel görs en genomgång av några viktiga variabler i fordonsregistret för att ta reda på vad som finns i det och vad som saknas samt görs en inledande bedömning av kvaliteten i de uppgifter som ska bearbetas. Syftet med detta är att kunna göra rätt bearbetningar av de olika fordonstyperna senare och att försöka göra dessa konsekventa för olika fordonstyper.
För att göra detta har en djupare analys genomförts huvudsakligen av loken, eftersom de är någorlunda överblickbara och jämförande uppgifter om dessa också finns publicerade på annat håll. I genomgången görs en successiv avgränsning av loken för att försöka få fram det fordonsbestånd som är intressant för publicering och för utredningen om järnvägens organisation. Detta leder också fram till förslag till förbättringar av registret.
I detta kapitel behandlas hur statistiken över loken ser ut i fordonsregistret och i kapitel 4 beskrivs loken igen tillsamman med de andra fordonstyperna. En viss överlappning kan därvid förekomma.
3.2 Loktyp och spårvidd
För det första finns följande typer av lok i fordonsregistret:
Elektriskt lok
Dieseldrivet lok
Ånglok
Annat
Det totala antalet lok framgår av tabell 3.1. där de är fördelade på loktyp och spårvidd. Elektriska lok och diesellok är de vanligaste. Ånglok används bara i musei- och turisttrafik. Annat är huvudsakligen museilok samt några lok som verkar vara felkodade.
Alla fordon är också indelade efter spårvidd:
1435 mm (normalspår)
891 mm (smalspår)
Bilaga 13 SOU 2015:110
258
600 mm (smalspår)
Annat
600 mm spårvidd finns bara på museibanor. 891 mm spårvidd finns förutom på museibanor även på Roslagsbanan som är en lokalbana för persontrafik i Stockholmsregionen, men har inga lok. Då det är ett isolerat system som inte kan köra på det allmänna järnvägsnätet utesluter vi det från våra noggrannare analyser.
För vagnar finns dessutom spårvidden 1435/1572 mm och 1435/1668 mm. Det är fordon med utbytbara axlar som används på normalspår i Sverige. Spårvidden 1572 mm är felkodad och ska vara 1524 mm som används i Finland och 1668 mm används i Spanien och Portugal.
Spårvidden annat som finns på fyra fordon visar sig vara 802 och 1067 mm som tidigare funnits i Sverige samt ett lok med 600 mm och ett med 1435 mm spårvidd. Alla är museilok. I fortsättningen innefattar analysen endast lok med 1435 mm spårvidd då de smalspåriga loken alla är museilok.
3.3 Normalspåriga lok i kommersiell trafik och museilok
Det finns en särskild uppgift i fordonsregistret om det är ett museifordon eller ej med svaret ja/nej. Det visar sig dock att det är ett stort bortfall, 40 procent av fordonen saknar uppgift om detta, se tabell 3.2. De fordon som är kodade som museifordon är det, men det finns många fordon som är museifordon som inte är kodade som det. Ett sätt att kompensera för detta är i stället avgränsa med tillverkningsår, t.ex. att ta bort alla fordon som är tillverkade före 1960.
Av tabell 3.2 framgår att 74 procent av loken är tillverkade efter 1960. Sätts gränsen till 1965, d.v.s. 50 år gamla lok, blir andelen 62 procent. Detta kan vara en praktisk gräns för ellok, eftersom de moderna elloken typ Rc började tillverkas 1967 och äldre ellok ofta är museilok eller står i reserv i väntan på skrotning. När det gäller diesellok finns det dock många äldre lok som används av industrier för intern växling. Det är således svårt att sätta en generell åldersgräns. Nedan görs därför också en avgränsning efter sökande.
Bilaga 13
259
3.4 Ägare, innehavare, sökande och underhållsanvarig
Det finns en uppgift om ägare, två olika om innehavare av loken, en om underhållsansvarig samt en om sökande vilket är det företag som registrerat loket. Av tabell 3.3 framgår hur stor andel av loken och av alla fordon som har en uppgift om ägare, innehavare, innehavare i förkortning, sökande och underhållsansvarig.
Ägare
Endast 36 procent av loken och 26 procent av alla fordon har en uppgift om ägare. Bl.a. är en stor del av Green Cargos och alla SJs lok endast registrerade med innehavare. Bortfallet är så stort att uppgifterna är oanvändbara. Företagsnamnet beskrivs i klartext.
Innehavare
Innehavare beskrivs på två sätt: Dels innehavare med hela namnet, dels med en förkortning. Det fullständiga namnet finns angivet för alla loken och nästan alla fordon, det saknas för 32 stycken av alla fordon. Förkortning för innehavare finns på 87 procent av loken och på 91 procent av alla fordon.
Fordonsinnehavare beskrivs med en förkortning som kräver kunskap om vad den står för. T.ex. kan 16 stycken lok från ägaren Nordic Refinance AB ha innehavare med förkortningen LPTAB, NRFAB, NTAB och SWTAB. NRFAB betyder sannolikt Nordic Refinance AB men vid en kontroll i kolumnen sökande visar det sig att LPTAB har som sökande Three T AB och SWTAB har som sökande Nordic Sugar AB för att nämna några exempel. För dessa 16 lok med Nordic Refinance AB som ägare finns 10 olika sökande. Det gör att dessa företagsbeteckningar är svårtolkade, och det är således bättre att använda sig av hela företagsnamnet.
Sökande
Sökande finns på 99 procent av loken och på 99 procent av alla fordon, det saknas på 117 eller 0,5 procent av alla fordon. Endast 1 procent eller 11 av 1 478 lok saknar sökande. Namnen på sökanden
Bilaga 13 SOU 2015:110
260
anges i klartext varför det inte är några tolkningssvårigheter här om man har kunskap om branschen.
Underhållsansvarig
Underhållsansvarig finns på alla loken och på 99 procent av alla fordon, det saknas på 168 stycken eller på 1procent av alla fordon. Namnen på underhållsanvarig anges i klartext.
Slutsatser
Sökande, innehavare i klartext och underhållsansvarig finns angiven för nästan alla lok. I denna rapport har vi huvudsakligen använt sökande som urvalsgrund t.ex. för att avgränsa kommersiella fordon från museifordon. Den bedömning som gjordes var att sökanden bäst speglade den som använde fordonen. Det går också att använda sig av innehavare eller underhållsansvarig vilket ger ungefär samma resultat.
Avgränsning av kommersiella fordon
En bearbetning gjorts för att ta bort museiloken genom att endast räkna de lok som registrerats eller innehas av företag som bedriver kommersiell järnvägstrafik. I detta avsnitt redovisas endast normalspåriga lok, se tabell 3.3.
I tveksamma fall, som när det gäller att ta bort museilok, så kan man kontrollera vad det är för lok som företagen anmält t.ex. tillverkningsåret. Efter en sådan genomgång får man fram att 76 procent av loken har ett kommersiellt järnvägsföretag som sökande och 24 procent har en museiförening eller motsvarande som sökande. Det finns totalt 93 olika sökanden i registret för lok varav 64 är företag med kommersiell trafik, se tabell 3.4. För noggrannare uppgifter om klassificering av sökanden för olika loktyper se bilaga 1.
Bilaga 13
261
Ellok
För ellok finns totalt 30 sökanden varav 18 har kommersiell trafik. Det finns totalt 710 ellok varav 646 eller 91 procent används i kommersiell trafik. Tre lok saknar uppgift om sökande men de är alla moderna, ett har NSB som ägare och två har Bombardier Gmbh som ägare och är således inte museilok.
En genomgång har gjorts av alla normalspåriga ellok med sökande för att kontrollera kvaliteten på uppgifterna. Det finns en del gamla lok från 1950-talet, t.ex. har Green Cargo 10 stycken Malok som har museiföreningar som ägare eller innehavare. Även sökanden LKAB Malmtrafik har ett stort antal Dm-lok från 1960talet där de flesta är avställda som reserv eller i väntan på skrotning. Några bolag har också ett mindre antal äldre lok som huvudsakligen används för specialtransporter.
Ett annat problem är lok som leasas ut till järnvägsföretag. Det visar sig att antalet lok med kommersiell sökande överensstämmer relativt väl med antalet lok med kommersiell ägare när museiloken tagits bort här. Bombardier Transportation GmbH har 17 BR185lok utan ägare eller innehavare och Bombardier Transportation Sweden AB har också 17 BR 185-lok utan ägare eller innehavare. Då det är moderna lok används de med största sannolikhet i trafik. De flesta andra lok går att härleda till en viss operatör eller trafik.
Svårigheter kan finnas med utländska sökandens lok i vilken mån de verkligen används i Sverige. DB Schenker Rail Scandinavia A/S har som sökande 36 lok varav 13 lok är f.d. DSB-lok som saknar ägare. Cargonet (som ägs av NSB) har som sökande anmält 27 stycken EL14-lok som såvitt känt inte används i Sverige men kan ju ändå vara registrerade här för kommande behov.
Diesellok
För diesellok finns total 85 sökanden varav 57 har kommersiell trafik. Det finns totalt 612 diesellok varav 468 eller 76 procent används av sökanden med kommersiell trafik. 8 lok saknar uppgift om sökande men de är alla moderna, två lok har Korsnäs som ägare och sex har Northrail Gmbh som ägare och är således inte museilok. Dieselloken är en mycket heterogen grupp och en ytterligare uppdelning av dessa redovisas i nästa kapitel.
Bilaga 13 SOU 2015:110
262
Ånglok
För ånglok finns total 23 sökanden varav 2 har kommersiell trafik. Det finns totalt 147 ånglok varav 9 anges att användas av kommersiell trafik. Två lok från ett företag är dock ellok och således felkodade. De 7 återstående ånglok som används i kommersiell trafik ägs av Inlandsbanan AB och används i turisttrafik, varav några är reservlok.
Andra lok
För andra lok finns totalt 5 sökanden varav 3 har kommersiell trafik. Det finns totalt 9 andra lok varav 3 eller 33 procent anges användas i kommersiell trafik. En närmare granskning visar dock att de tre loken som anmälts av kommersiella företag är diesellok och tre lok som anmälts av sökanden med museitrafik eller museilok är diesellok och tre lok är ånglokstendrar.
3.5 Avställda lok
I registret finns uppgift om loken är avställda i fem olika kategorier, se tabell 3.6. Totalt 163 lok av samtliga 1 478 normalspåriga lok eller 11 procent är avställda. Två koder dominerar, kod 11 ”Registrering tillfälligt upphävd, driftklar förvaring” har 100 lok och kod 33 ”Återkallad, avregistrerad, för skrotning eller återvinning av reservdel” har 53 lok registrerade. De övriga avser huvudsakligen okänd orsak.
En noggrann genomgång har gjorts av avställda ellok för att undersöka vilka lok som är avställda. Det finns 73 avställda ellok varav 51 tillhör sökanden med kommersiell trafik och 22 tillhör sökanden med museitrafik eller museilok. Då det fanns totalt 64 lok med museibanor som sökanden kan man inte dra den slutsatsen att museibanorna dominerar de avställda loken.
Studerar man de avställda loken hos kommersiella sökanden så dominerar äldre lok som är avställda i väntan på skrotning eller används som reservdelsförråd. T.ex. återfinns här 39stycken Dm/Dm3 hos LKAB från 1960-talet som ersatts med modernare lok. Det är loktyper som är på väg ut i väntan på skrotning och som
Bilaga 13
263
knappast är aktuella att säljas för att användas i kommersiell trafik. Det finns bara ett modernt lok som är avställt sannolikt i väntan på att hyras ut och sättas i trafik.
3.6 Lok godkända i andra medlemsstater
Som framgått av kap 2 kan fordon som godkänts i andra medlemstater användas i Sverige. Av tabell 3.7 nedan framgår att i registret fanns totalt 124 lok eller 8 procent av loken som var godkända i andra länder. Ellok från Norge, Danmark och Tyskland dominerar. Av alla fordon var 251 eller mindre än 1 procent godkända i andra länder.
3.7 Förslag till avgränsning
De bearbetningar som genomförts i detta avsnitt ligger till grund för redovisningen av samtliga fordonskategorier. Mot bakgrund av vad som framkommit föreslås följande:
Normalspåriga fordon 1435 mm som kan användas på det allmänna järnvägsnätet
Fordon med kommersiella järnvägsföretag som sökande, för att få bort museilok
Fordon som inte är avställda för att få bort lok som är på väg ut från marknaden
Det är i första hand dessa lok i fordonsregistret kan användas i kommersiell trafik på den svenska järnvägsmarknaden. Av tabell 3.6 framgår då att det finns 1 055 lok i Sverige varav 65 procent är användbara i trafik. Av dessa är 56 procent ellok och 43 procent diesellok samt 1 procent ånglok.
Bilaga 13 SOU 2015:110
264
Spårvidd 1435 mm Lands-Diesel-Annat Summa Andel Alla Andel Godkänd i land kod Ellok lok Ånglok lok % fordon %
Norge
76 38 8
46 3% 101 0,4%
Danmark
86 35 5
40 3% 52 0,2%
Tyskland
80 26 3
29 2% 33 0,1%
Österrike
81 2
2 0% 2 0,0%
Nederländerna 84
0 0% 2 0,0%
Ingen uppgift
7
7 0% 61 0,3%
Summa
101 23 0 0 124 8% 251 1%
Sverige
74 609 589 147 9 1 354 92% 22 969 99%
Totalt
710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Spårvidd
Alla Andel
1435 mm 891 mm 600 mm Annat
%
Elektrisk lok
710
5 1 0
716 44%
Dieseldrivet lok 612 38 32 1
683 42%
Ånglok
147 33 19 3
202 12%
Övrigt
9 4 4 0
17 1%
Summa
1 478 80 56 4
1 618 100%
härav
Tillverkade efter 19601 088 3 10 1
1 102 68%
Spårvidd Totalt Museifordon Tillverkningsår 1435mm antal Nej Ja blanka 1960-1965-Elektrisk lok 710 361 37 312 635 597 Dieseldrivet lok 612 304 97 211 449 313 Ånglok 147 10 81 56 1 1 Övrigt 9 1 3 5 3 0 Summa 1 478 676 218 584 1 088 911
Andel %
100% 46% 15% 40%
74% 62%
Bilaga 13
265
Lok
Diesel-
Andel Alla Andel
Spårvidd 1435 mm Ellok lok Ånglok Annat Summa % fordon %
Efter ägare
Med ägare
153 302 80 0 535 36% 6 143 26%
Utan ägare
557 310 67 9 943 64% 17 077 74%
Totalt
710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Efter innehavare företagsnamn
Med innehavare hela namnet 710 612 147 9 1 478 100% 23 188 100% Med innehavare förkortning 585 548 147 9 1 289 87% 21 231 91% Utan innehavare 0 0 0 0 0 0% 32 0% Totalt 710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Efter sökande
Med sökande
707 604 147 9 1 467 99% 23 103 99%
Utan sökande
3 8 0 0 11 1% 117 1%
Totalt
710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Efter underhållsansvarig
Med underhållsanvarig 710 612 147 9 1 478 100% 23 052 99% Utan underhållsanvarig 0 0 0 0 0 0% 168 1% Totalt 710 612 147 9 1 478 100% 23 220 100%
Lok
Andel
Spårvidd 1435 mm Ellok Diesellok Ånglok Annat Summa %
Antal sökande med
kommersiell trafik
18 57
2 2 64 69%
Museitrafik eller lok 12 28 21
3 29 31%
Totalt
30 85 23
5 93 100%
Antal lok i
kommersiell trafik
646 468
9 3 1 126 76%
Museitrafik eller lok 64 144 138
6 352 24%
Totalt
710 612 147
9 1 478 100%
Andel lok i
kommersiell trafik 91% 76% 6% 33% 76% 76% Museitrafik eller lok 9% 24% 94% 67% 24% 24% Totalt 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Bilaga 13 SOU 2015:110
266
4 Analys av fordonsbeståndet med fordonsregistret
4.1 Lok
Lok tillhör kategorin dragfordon, d.v.s. fordon som kan dra sig själva och oftast även andra fordon som vagnar. De flesta lok kan dra både person- och godsvagnar i och med att de har standardiserade koppel och buffertar. Före avregleringen 1988 och cirka 10 år framåt användes en stor del av SJs lok både för person- och godstrafik. Vanligtvis användes de huvudsakligen för persontrafik på dagen och för godstrafik på natten då den var som mest intensiv. Men det fanns också lok som var specialbyggda för person- eller godstrafik.
Lok
Diesel-
Spårvidd 1435 mm
Ellok lok Ånglok Annat Summa
10 Registrering tillfälligt upphävd, okänd orsak
2
2
11 Registrering tillfälligt upphävd, driftklar förvaring 35 27 38
100
30 Återkallad, avregistrerad, inga angivna skäl
4 2
6
33 Återkallad, avregistrerad, för skrotning eller
38 8 5 2 53
återvinning av reservdel 34 Återkallad, avregistrerad, används som historiskt
2
2
bevarat rullande material Summa avställda
73 41 47 2 163
Ej avställda
637 571 100 7 1 315
Summa
710 612 147 9 1 478
Andel avställda
10% 7% 32% 22% 11%
Lok
Andel
Ellok Diesellok Ånglok Annat Summa %
Totalt antal lok
716 683 202 17 1 618 100%
därav Spårvidd 1435 mm
710 612 147 9 1 478 91%
Museitrafik eller lok
64 144 138 6 352 22%
I kommersiell trafik
646 468 9 3 1 126 70%
Därav avställda
51 17 3 0 71 4%
Lok i Sverige för trafik 595 451 6 3 1 055 65% Andel 56% 43% 1% 0% 100%
Bilaga 13
267
Som en följd av avregleringen delades SJ:s lok upp på SJ Gods och SJ persontrafik och senare vid bolagiseringen 2001 på Green Cargo och SJ AB. Dessutom tillkom nya operatörer som köpte begagnade eller nya lok främst för godstrafik. Senare tillkom också några operatörer som hyrde in lok för persontrafik. Det finns inte i Transportstyrelsens fordonsregister någon uppgift om vilka lok som används för person- eller godstrafik. I och för sig är det lättare att identifiera dessa nu när SJ:s lok är fördeldade på person- och godstrafik och de nya operatörerna ofta är specialiserade på godstrafik. De fåtal privata lok som används för persontrafik går att identifiera på annat sätt.
Ett annat faktum är att motorvagnståg alltmer kommit att anskaffas och användas i persontrafiken där de ersätter både lok och vagnar. Tendensen är att loken används alltmer för godstrafik medan motorvagnståg alltmer används för persontrafik. Fortfarande finns dock problemet med att dela upp loken på person- och godstrafik. Här redovisas först den totala lokparken och därefter görs en analys av fordon för gods- respektive persontrafik.
Olika typer av lok
För det första finns följande typer av lok i fordonsregistret:
Elektriskt lok
Dieseldrivet lok
Ånglok
Annat
Elektriska lok används som framgått av ovan både för person- och godstrafik. Elektriska lok är dessutom indelade i underkategorierna höghastighetslok och konventionella lok. Höghastighetslok är lok som har en största tillåten hastighet (sth) på mer än 200 km/h. Det finns sex sådana lok som ägs av Hector Rail men det finns ingen järnväg i Sverige med trafik i högre hastighet än 200 km/h i Sverige. SJs snabbtåg X2000 räknas som ett motorvagnståg och loket typ X2 finns därför bland motorvagnarna och är inget höghastighetslok eftersom det har en sth på 200 km/h.
Bilaga 13 SOU 2015:110
268
Diesellok används numera enbart för godstrafik i ordinarie trafik. Tidigare har även diesellok använts för tyngre persontrafik medan motorvagnar eller s.k. rälsbussar har använts för lättare persontrafik. Numera är de flesta banor med tung persontrafik elektrifierade och på de mindre linjerna används motorvagnar. Lättare diesellok kan dock användas av persontrafikoperatörer för växling av lok, vagnar och mororvagnar på bangårdar och i depåer.
Ånglok används bara i museitrafik och i turisttrafik. Annat är några museilok och några diesellok som är felkodade.
Avgränsning
Som framgått av ovan har följande avgränsning används, om inte annat anges:
Normalspåriga fordon 1435 mm som kan användas på det allmänna järnvägsnätet
Fordon med kommersiella järnvägsföretag som sökande och inte museilok
Fordon som inte är avställda
4.2 Ellok
Med avgränsningen ovan finns det 595 ellok i Sverige som kan användas i kommersiell trafik. Dessa kommer nedan att analyseras efter användare, ålder och dragkraft.
Ellok efter användare
Eftersom en del lok har uthyrningsföretag som sökanden är det svårt att fördela loken enbart efter sökanden om man ska få en bild av vilka företag som använder loken. Därför har nedan uppgiften om sökande kombinerats med uppgiften om innehavare i de fall detta går. De har sedan fördelats på svenska och utländska företag. Det blir ändå en restpost med lok där uthyrningsföretag är sökande som inte har kunnat fördelas på innehavare.
Bilaga 13
269
Av figur 4.1. framgår elloken efter användare och i bilaga 2 en tabell. 83 procent används av svenska järnvägsföretag, 10 procent av utländska och 7 procent av uthyrningsföretag som inte har kunnat fördelas. Green Cargo är den största användaren av ellok med 42 procent av loken och därnäst kommer SJ AB med 19 procent. Den största privata operatören är Hector Rail med 49 lok eller 8 procent av elloken. Sedan följer MTAB med 38 lok och SSRT (Trafikverkets lok för statens köp av trafik med nattågen till övre Norrland) med 16 lok.
Man kan också dela upp loken på statliga företag d.v.s. GCAB, SJ AB, MTAB och SSRT som använder 414 lok eller 70 procent av loken medan privata svenska företag använder 82 lok eller 14 procent av elloken. Härtill kommer sedan utländska företag som alla är statliga med 10 procent och uthyrningsföretag med 7 procent av loken som sannolikt främst är avsedda för den privata marknaden.
Det är möjligt att anskaffa lok från framförallt andra länder med 15 kV ström såsom Norge, Tyskland, Schweiz. Som exempel kan nämnas att Hector Rail och TÅGAB har importerat cirka 50 lok och dessa lok finns med i databasen. Fordon med förarhytt (lok, motorvagn eller manövervagn) som är godkänt i annan medlemsstat måste registreras i Sverige om det ska användas där. Det gäller dock inte person- och godsvagnar som bara måste registreras i det land de först togs i bruk.
Ellok efter ålder
Av figur 4.3 framgår ellok efter ålder, dels framgår det totala antalet lok inklusive museilok i detta fall, dels det totala antalet avställda lok. En approximativ indelning i museilok och trafiklok kan göras genom att ta bort lok som är äldre än 50 år här definierat som är tillverkade före 1960.
10 procent av loken är tillverkade före 1960 och är nästan alla museilok. Det framgår också det stora antalet avställda lok som är tillverkade 1960–1969, de allra flesta är MTABs gamla malmtågslok lok som är på väg att skrotas. Det är därför vi normalt inte har med avställda lok och museilok i redovisningen.
Det kan vara intressant att studera hur åldersfördelningen ser ut för ”nya” privata operatörer och de ”gamla” statliga, se figur 4.4. I dessa företag finns inga lok som är äldre än 60 år d.v.s. tillverkade
Bilaga 13 SOU 2015:110
270
före 1950. Det finns nästan inte heller några lok tillverkade under 1990-talet.
De nya privata järnvägsföretagen har både gamla lok och nya lok. Om vi räknar lok efter 1990 som nya lok, d.v.s. efter avregleringen då det också skedde ett generationsskifte, så är 70 procent av de privata företagens lok moderna. De privata operatörerna började med äldre begagnade lok men har numera anskaffat ett stort antal moderna lok som ofta hyrs in från internationella bolag.
Green Cargo har en mycket stor andel lok tillverkade på 1970talet men också några moderna lok, dock bara 22 procent. SJ AB har huvudsakligen lok från 1980-talet och inga moderna lok. SJ AB har i stället under 1990-talet och framåt enbart anskaffat motorvagnståg som inte redovisas här. SJ AB har nu i stället börjat hyra ut eller sälja en del av sina Rc-lok, huvudsakligen till godstågsoperatörer.
Att åldersfördelningen ser ut som den gör för GCAB och SJ AB beror på att SJ anskaffade ett stort antal standardlok typ Rc mellan år 1967 och 1988. Dessa kunde användas både i gods- och persontrafik, ibland med olika utväxling för 135 eller 160 km/h. Det är den största lokserie som har byggts i Sverige och 2014 fanns det totalt 365 Rc i Sverige i olika varianter: Rc1, Rc2, Rc3, Rc4, Rc5, Rc6, Rd (moderniserade Rc-lok) och Rm. De delades sedan upp på Green Cargo och SJ AB då SJ AB huvudsakligen fick de något nyare och snabbare loken och GCAB fick de något äldre och långsammare loken. Numera äger även SSRT, TÅGAB, Infranord och Hector Rail några Rc-lok.
Ellok efter dragkraft och hastighet
För godstrafik behövs ofta hög dragkraft så att loket kan dra tunga tåg, men inte så hög topphastighet, ofta räcker 100 km/h. För persontrafik krävs högre hastighet, 160 km/h eller högre är önskvärt, men även hög dragkraft är önskvärt för att få bra acceleration. Det svenska Rc-loket var idealiskt då det både hade relativt hög dragkraft och hastighet och kunde därför användas både för person- och godstrafik så länge inte kraven var extremt höga.
Ett Rc-lok som har en dragkraft på 275 kN, en effekt på 3 600 kW kan dra ett godståg som väger 1 650 ton och ett persontåg i 160 km/h men har då en dragkraft på 250 kN. Det är inte bara effekten
Bilaga 13
271
som har betydelse utan även adhesionsvikten och reglersystemet. Ett modernt högeffektlok, som TRAXX-loket, har en dragkraft på 300 kN, en effekt på 5 400 kW och kan dra ett godståg på cirka 2 200 ton, då är sth 140 km/h. Det har också en högre adhesionsvikt. Utväxlat för persontåg har det en sth på 200 km/h och kan dra ett något lättare godståg. Om gränsen för högeffektslok sätts vid 300 kN så är 32 procent av elloken i Sverige högeffektslok, de flesta utväxlade för godstrafik i högst 140 km/h.
Sätts gränsen för snabba lok till 160 km/h så är 25 procent av elloken i Sverige i denna grupp. Endast 6 lok eller 1 procent är utväxlade för 200 km/h eller mer. Tre lok är utväxlade för 230 km/h och räknas därför som höghastighetslok. De ägs av Hector Rail och används även i godståg men det finns ingen trafik i Sverige där man kör fortare än 200 km/h.
Det finns däremot ett stort antal motorvagnar som har en sth på 200 km/h bl.a. snabbtågen X 2000 och ett stort antal regionaltåg. De har kommit att ersätta loktågen och beskrivs i kapitlet om motorvagnar.
Av tabell 4.5 framgår loken klassificerad i olika grupper. Den första gruppen är äldre lok, tillverkade senast 1960, som är på väg att lämna marknaden. Denna grupp utgjorde 4 procent av loken 2014 och har minskat sedan 2011 jämfört med SLMP, se även tabell 6.4. Sedan följer speciallok som används för tunga godståg, främst malmtåg, som utgjorde 7 procent av lokparken 2014. Denna grupp har ökat eftersom MTAB skaffat ett antal nya lok.
Därefter följer Rc-loken som är den största gruppen och utgör 61 procent av lokparken och har varit stabil. Det är ett allroundlok för både person-och godstrafik som finns i olika varianter. Övriga allroundlok utgör 3 procent av lokparken och är ungefär lika stor 2014 som 2011.
Höghastighastighetsloken som är byggda för 230 km/h utgör bara 1 procent av lokparken men eftersom de inte används i höghastighetstrafik skulle de lika gärna slås ihop med högeffektloken som utgör den näst största gruppen med 24 procent av lokparken. Denna grupp har ökat med 24 procent mellan 2011 och 2014 framför allt genom att moderna TRAXX-lok (BR 185) och Vectron-lok har anskaffats.
Bilaga 13 SOU 2015:110
272
0
50
100 150 200 250 300
GCAB MTAB
SJ AB SSRT Hector TÅGAB
RUSH
NR SKJB Tågfrakt
INFRA
MIDC
DB Schenker
Cargonet
NSB
Uthyrning
Antal lok exkl. museiflok och avställda lok
Utländska järnvägsföretag
Privata järnvägsföretag Uthyningsföretag
Statliga järnvägsföretag
Bilaga 13
273
Bilaga 13 SOU 2015:110
274
Bilaga 13
275
4.3 Diesellok
Dieselloken är en mycket heterogen grupp och måste delas upp i två kategorier för att få en meningsfull redovisning. Här har dieselloken delats upp i större diesellok och mindre diesellok. Större diesellok används huvudsakligen i linjetjänst för att dra tåg längre sträckor medan mindre diesellok huvudsakligen används för växling och matartåg på kortare sträckor. Avgränsningen har gjorts med hjälp av dragkraft och största tillåtna hastighet, se vidare nedan. Man får då en indelning som närmast motsvarar vad som tidigare var diesellok med littera T och s.k. lokomotorer med littera Z.
Det finns totalt 451 diesellok i Sverige som kan användas i kommersiell trafik. Härav utgör de större dieselloken 255 lok och de mindre dieselloken således 196 lok. Dessa kommer nedan att analyseras noggrannare var för sig.
Större diesellok
Större diesellok efter dragkraft och hastighet
De större dieselloken har definierats som lok med en dragkraft på minst 150 kN och en största tillåten hastighet (sth) på minst 80 km/h. Man får då den naturliga indelningen i de större dieselloken som tidigare hade littera T och mindre diesellok s.k. lokomotorer med littera Z. Av tabell 4.6 framgår en översikt över olika loktyper indelade i kategorier.
Den största gruppen utgörs av f.d. SJ standardlok littera T43, T44 och Td som svarar för 54 procent av loken. De används inte numera enbart av GCAB utan en del har sålts vidare till privata företag och industrier. De är tillverkade mellan 1961 och 1987. Tdloken är T44-lok som har moderniserats av GCAB 2010–2011.
Den näst största gruppen är äldre lok med 27 procent som består främst av GM-lok från 1950- och 1960-talet som har köpts begagnande av privata operatörer från Danmark. De var de lok som fanns tillgängliga när avregleringen började få genomslag i Sverige på 1990-talet. De är delvis av samma konstruktion som de svenska standard-loken och de flesta är tillverkade på licens av GM hos Nykvist och Holm i Trollhättan. De flesta är nu över 50 år men har fortfarande bra prestanda då de är gjorda för både person- och
Bilaga 13 SOU 2015:110
276
godstrafik och är mycket robusta. De har bättre prestanda än de svenska standardloken och de kan komma att användas länge till.
De moderna dieseloken är tillverkade efter 1990, de flesta också efter år 2000, och har alla anskaffats av nya operatörer. De är byggda för tung godstrafik och har prestanda som de elektriska högeffektloken. De svarar för 12 procent av de större dieselloken.
Sedan finns det ett antal speciallok som utgör 7 procent. Det är snöplogar och lok som används för banarbetståg samt några lok som används av LKAB för malmtågsväxling.
De flesta större dieselloken är byggda huvudskaligen för godstrafik utom de importerade gamla danska och norska GM-loken som var allroundlok.
Större dieselok efter användare
Av figur 4.7 och 4.8 framgår de större dieselloken efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). De statliga företagen, GCAB och SSAB svarar för 47 procent av loken. Det finns 8 stycken privata järnvägsföretag som använder 25 procent av loken. En stor del av loken, 17 procent, är spridda på 11 olika uthyrningsföretag, varav en del i sin tur kan användas av andra företag. Utländska företag och infrastrukturhållare svarar tillsammans för 10 procent av loken. Även här gäller att de även kan använda sig av lok som ägs av andra.
De största enskilda företagen är GCAB med 115 lok, TÅGAB med 17 lok och Svensk Tågkraft och Three T med 10 lok vardera.
Större diesellok efter ålder
Av figur 4.9 framgår de större dieselloken efter ålder uppdelade på de statliga företagen GCAB/MTAB och övriga huvudskaligen privata företag. De svarar för ungefär hälften av loken vardera.
6 av loken är tillverkade före 1960, 78 procent mellan 1960 och 1990 och 16 procent är tillverkade efter 1990. Av figuren framgår tydligt att de statliga företagens lok är 30–50 år gamla medan de ”nya” privata företagen har både gamla lok och nya lok. Nästan hälften av de statliga företagens lok är emellertid moderniserade efter 2010.
Bilaga 13
277
Om vi räknar lok efter 1990 som moderna lok, d.v.s. efter avregleringen då det också skedde ett generationsskifte, totalt var 16 procent av de större dieselloken moderna och 30 procent av de privata företagens lok moderna. De statliga företagen har som framgått av ovan inte köpt några nya lok efter 1990 men däremot moderniserat äldre lok.
Bilaga 13 SOU 2015:110
278
0 20 40 60 80 100 120
Green Cargo AB
LKAB Malmtrafik AB
Tågåkeriet i Bergslagen AB…
Svensk Tågkraft AB
Three T AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
Stena Recycling AB
Hector Rail AB Peterson Rail AB
Skandinaviska Jernbanor AB
Railcare Danmark A/S
CargoNet AS Infranord AB Strukton Rail AB
Baneservice AS
CFL Cargo Danmark Aps
Contec Rail Aps Northrail GmbH
Vossloh Locomotives GmbH
Beacon Rail Leasing Ltd
Captrain Sweden AB
Qvickab AB
Grenland Rail AS
Nordic Re-Finance AB
Nordiska Tåg AB
Stab Produktion Handelsbolag
Antal lok exkl. museiflok och avställda lok
Uthyrningsföretag mm
Utländska järnvägsföretag
Privata järnvägsföretag
Statligt ägda järnvägsföretag
Infrastrukturunderhållare
Bilaga 13
279
Bilaga 13 SOU 2015:110
280
Lokomotorer
Lokomotorer efter dragkraft och hastighet
Lokomotorer har, som framgått av ovan, definierats som lok med en dragkraft på högst 150 kN eller en största tillåten hastighet (sth) mindre än 80 km/h. Några enstaka lok faller mellan definitionen av diesellok och lokomotorer. Det är snöplogsloken Tc som har en sth på 90 km/h som har klassificerats som lokomotor och några lok som saknar eller har felaktiga uppgifter om dragkraft. Dessa har klassificerats efter funktion. Av tabell 4.10 framgår en översikt över de 196 lokomotorerna indelade i kategorier.
Den största gruppen utgörs av f.d. SJ standardlok littera Z66-Z70 och V4-V5 som svarar för 63 procent av loken. De används inte numera enbart av GCAB utan många har sålts vidare till privata företag och industrier. De är tillverkade mellan 1957 och 1975. Det vanligaste är Z65 och Z70 med totalt 64 lok. Z70 är ett ombyggt Z65-lok som moderniserats av GCAB 1990–1992. GCAB:s lokpark består numera av de modernare Z70 och V5loken, alla tidigare SJ-lok har sålts vidare till industrier eller andra järnvägsföretag.
Den näst största gruppen med 20 procent består av industrilok. Detta är en mycket heterogen grupp som är svår att klassificera. Den består både av äldre begagnande lok och modernare lok av många olika typer. De flesta har relativt låga prestanda och används främst för växling inom industriområden.
Det finns inga moderna lokomotorer som är tillverkade efter 1990, om man bortser från Z70 ursprungligen byggda som Z65 från 1962 som moderniserades 1990–1992.
Sedan finns det ett antal övriga lok som utgör 7 procent. Det är ett snöplogslok och några lok som används vid industrier och depåer.
De äldre loken är alla byggda före 1960 och det finns lok från 1928 som fortfarande används. I detta fall är det inte säkert att dessa är på väg att skrotas, eftersom de används för ganska enkla uppgifter som att flytta en vagn eller ett lok då och då.
De flesta loken saknar tågskyddsystemet ATC2 (Automatic Train Control) vilket innebär att de inte utan restriktioner kan användas i linjetjänst. Det är nästan bara GCAB som har ATCutrustade lok i form av Z70 och V5.
Bilaga 13
281
Lokomotorer efter användare
Av figur 4.11 och 4.12 framgår lokomotorerna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). GCAB svarar för 38 procent av loken. För övrigt är ägarbilden mycket splittrad. Det finns totalt 42 sökanden/ägare för de 196 loken. Tre ägare har mer än 10 lok, 6 ägare har 4–10 lok och 33 ägare har 1–3 lok. De största enskilda företagen är GCAB med 75 lok, Euromaint med 17 lok och TÅGAB med 10 lok.
Järnvägsföretag inkl. GCAB använder 63 procent av loken. 17 procent av loken är spridda på olika industrier. 17 procent används av fordonsunderhållare i depåer och 4 procent av banunderhållare.
Lokomotorer efter ålder
Av figur 4.13 framgår lokomotorerna efter ålder uppdelade på GCAB och övriga huvudskaligen privata företag. GCAB svarar för 38 procent och de övriga järnvägsföretagen svarar för 24 procent av loken. De flesta, 56 procent är tillverkade 1960–1979, räknar man in även Z70 här så blir det 76 procent. Endast 9 procent är byggda efter 1990 om de ombygga Z70 frånräknas och inga lok är byggda efter år 2000. 14 procent av loken är tillverkade före 1960.
Lokomotorerna har de äldsta av järnvägens fordon som fortfarande är i trafik. I detta fall kan man betrakta lok som är byggda eller ombyggda efter 1970 som moderna ur funktionell synvinkel, vilka utgör 65 procent av loken. GCAB har nästan bara lok ursprungligen byggda på 1970-talet med relativt bra prestanda t.ex. sth 70 km/h och försedda med ATC2 så att de kan användas i linjetjänst för matartåg. De övriga företagen har en mer spridd åldersfördelning med både upp till 90 år gamla lok och några som är 20 år, men där tyngdpunkten ligger på 50 år gamla lok.
Bilaga 13 SOU 2015:110
282
Bilaga 13
283
0
20
40
60
80
100
Green Cargo AB EuroMaint Rail AB
Tågåkeriet i Bergslagen AB
TÅGAB
SweMaint AB Northrail GmbH
Three T AB
SSAB Tunnplåt AB
SSAB EMEA AB
Tågfrakt Produktion i Sverige AB
5 ägare med med 3 lok 16 ägare med med 2 lok 12 ägare med med 1 lok
Antal lok exkl. museiflok och avställda lok
33 ägare med 1-3 lok
3 ägare med mer än 10 lok 6 ägare med 4-10 lok
Bilaga 13 SOU 2015:110
284
Bilaga 13
285
4.4 Motorvagnar
Motorvagnar kan i första hand delas upp i elektriskt drivna och dieseldrivna motorvagnar. Motorvagnar kan bestå av dragfordon, mellanvagnar och manövervagnar som tillsamman bildar ett motorvagnståg. Dessa är oftast permanent sammankopplade och kan bara kopplas isär i en verkstad eller depå till skillnad från lokdragna tåg som där vagnarna går att koppla loss från loket och varandra på en station. Ett motorvagnståg kan bestå i allt från en vagn, som en rälsbuss, till t.ex. sju fordon som snabbtåget X2000 som består av ett lok, sex mellanvagnar och en manövervagn.
Motorvagnståg har nästan alltid förarhytt i båda ändar så att man inte behöver växla för att loket ska byta ände vid vändstationerna. De brukar också vara försedda med automatkoppel så att det går lätt att koppla ihop fler motorvagnståg om man behöver ökad kapacitet. Ett motorvagnståg med flera enheter kan således ha lika många vagnar som ett loktåg.
En översikt av motorvagnar i Sverige framgår av tabell 4.14. Det finns totalt 1 842 motorvagnar i fordonsregistret varav 145 är museifordon. De normalspåriga motorvagnarna utgör 1 596 fordon varav 56 år avställda. Återstår 1 540 fordon att analysera varav 1 456 eller 95 procent är elektriskt drivna och 84 är dieseldrivna eller annat som i praktiken är dieseldrivna och därmed felkodade. Härtill kommer 101 fordon med 891 mm spårvidd som används av SL på Roslagsbanan där 69 är elmotorvagnar och 32 är släpvagnar som är klassade som annat.
Bilaga 13 SOU 2015:110
286
Elektriskt drivna motorvagnar
Elmotorvagnar efter hastighet och kapacitet
För motorvagnståg är största tillåtna hastighet (sth) och kapacitet i antal sittplatser de intressantaste variablerna. En indelning av motorvagnarna i kategorier framgår av tabell 4.15. Den klart största kategorien i antal fordon är de moderna lokal- och regionaltågen som utgör 67 procent av tågsätten. Dess föregångare är de äldre lokal- och regionaltågen typ X10-X14 från 1980-talet som utgör 19 procent av tågsätten.
Det går att räkna fordonstorleken på olika sätt. Ibland har varje vagn ett eget nummer i fordonsregistret, som t.ex. för X10-X14 och då blir storleken proportionell mot antal vagnar. Många moderna tåg, som X60–X62 har bara ett nummer per tågsätt trots att de innehåller flera vagnar, som dock är kortare än de äldre tågens. Vissa tågtyper, som X50 (Regina) har ibland ett nummer för ett tvåvagnarståg eller ett trevagnarståg, och ibland ett separat nummer för den tredje vagnen. Det gör det svårt att hålla reda på vagnar och tågsätt. För att få ett bättre mått har även sittplatskapaciteten för varje tågsätt angetts och den totala kapaciteten per fordonstyp beräknats.
Bilaga 13
287
Med hänsyn till kapaciteten är fortfarande de moderna lokal- och regionaltågen den största gruppen med 73 procent av kapaciteten. Den näst största gruppen är de äldre lokal- och regionaltågen med 13 procent av kapaciteten, så totalt sett svarar lokal- och regionaltågen för 86 procent av kapaciteten.
SJs snabbtåg blir svarar för 11 procent av sittplatserna. En del av SJs snabbtåg är anpassade för trafik till Danmark. Även Öresundstågen, som ingår i regionaltågen, svarar för 11 procent av kapaciteten, är anpassade för trafik till Danmark. En del av dessa har DSB, Danska statsbanorna, som ägare.
Speciella tågtyper är Regina-tågen (X50-X54) som är extra breda så att man kan sitta 2 + 3 i bredd och dubbeldäckarna (X40) där man sitter 2 + 2 i två våningar.
De utländska motorvagnarna i fordonsregistret tillhör NSB och används mellan Oslo och Göteborg. En särskild grupp är SLs tåg för Saltsjöbanan som inte kan användas på det allmänna järnvägsnätet p.g.a. annat strömsystem och plattformshöjd. Även Arlanda Express är byggt för högre plattformar och kan därför endast användas på Arlandabanan.
Motorvagnar byggda för 200 km/h utgör 718 fordon i 274 tågsätt eller 38 procent av tågsätten och 40 procent av sittplatserna. Härtill kommer 13 procent av tågsätten som är byggda för 180 km/h. Fordonsregistret anger dock bara 310 fordon som höghastighet i 200km/h, denna uppgift är således ofullständig.
Elmotorvagnar efter användare
Av figur 4.16 och 4.17 framgår elmotorvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Det största enskilda företaget är SJ AB som hade 406 fordon registrerade i motorvagnståg. Härtill kommer 80 vagnar i X55-tågen som var registrerade på Bombardier. Tågåkeriet i Bergslagen och Svenska Tågkompaniet står som sökande till NSBs tåg som egentligen ägs av ett utländskt järnvägsföretag.
De regionala kollektivtrafikhuvudmännen (RKM) är den klart största gruppen med 38 procent men om man tar hänsyn till att de i praktiken disponerar även uthyrningsföretagens fordon (exkl. SJs X55-tåg enligt ovan) så har de en andel på 61 procent. RKM an-
Bilaga 13 SOU 2015:110
288
vänder sig av huvudsakligen av det av regionerna ägda uthyrningsbolaget Transitio. På en del fordon står emellertid tillverkarna som sökande, eftersom de inte erhållit permanent myndighetsgodkännande ännu som ingår i leverantörens ansvar.
Trafikverket disponerar 18 fordon typ X12/X14 för upphandlad trafik.
Elmotorvagnar efter ålder
Av figur 4.18–4.19 framgår elmotorvagnarna efter ålder först totalt och sedan uppdelade SJ AB och övriga. Elmotorvagnstågen är de modernaste av alla järnvägens fordon och många har anskaffats som en följd av investeringarna i nya och upprustade järnvägar för högre hastigheter, som innebär att helt nya trafiksystem byggts upp. Nästan alla moderna lokal- och regionaltåg kan hänföras hit.
Endast 13 procent av fordonen är tillverkade före 1990. Medelåldern ligger på 10–20 år. Jämför man SJ ABs motorvagnar med övriga företag så är det inte heller någon stor skillnad. De äldsta fordonen finns hos övriga företag men de har även många nya fordon med en topp på 10 år gamla fordon.
Bilaga 13
289
Drag-Antal Antal fordon Antal Totalt
Till- Huvudsaklig
Typ sth kraft Effekt sitt-Trpsty Vagnar/ tågantal Andel Andel verkat Typ ägare eller
km/h kN kW platser 2014 tågsätt sätt sittpl tågsätt sittpl från år
använare
Äldre lokal/regionaltåg
X10 140 106 1 280 176 104 2 52 9 152 7% 5% 1982 2:a gen. SL pendel SL pendeltåg X11 140 106 1 280 168 96 2 48 8 064 7% 5% 1982 1:a gen. Pågatåg VTA, Skånetr,JLT m.fl. X12 160 106 1 280 122 28 2 14 1 708 2% 1% 1991 Med 1klass VTA, SSRT, SJ X14 160 106 1 280 136 40 2 20 2 720 3% 2% 1991 Utan 1klass VTA, Ötraf
SL motorvagnar
C10/C11 70 440 144 30 2 30 4 320 4% 3% 1974 Omb. T-banevagnar SL Saltsjöbanan
Utländska motorvagnar
BM70 160 130 230 16 4 4 920 1% 1% 1991 Bombardier NSB/TKAB BM71 210 117 2 646 249 16 4 4 996 1% 1% 1997 Bombardier NSB/TÅGAB Oslo-Gbg
SJ Snabbtåg
X2 200 160 3 260 309 170 lok+6v 30 9 270 4% 6% 1990 Med korglutning SJ X2000 X2K 200 160 3 260 333 100 lok+6v 12 3 996 2% 2% 1994 Tvåströms/korglutn SJ X2000 f Danmark X55 200 243 3 180 245 80 4 20 4 900 3% 3% 2011 Utan korglutning SJ 3000
Moderna lokal/regionaltåg
X311200 2 240 228 28 4 7
1 596
1% 1% 1998 Flygtåg Arlanda Express
X31K 180 170 2 300 229 210 3 70 16 030 10% 10% 2000 Tvåström f Danmark Öresundstågen X32K 180 170 2 300 229 21 3 7 1 603 1% 1% 2000 Tvåström f Danmark Öresundstågen X50-X54-2v 200 107 1 590 194 199 2 91 17 654 13% 10% 2001 Regina breda tåg RKM X50-X53-3v2200 143 2 120 294 14 3 68 19 992 10% 12% 2001 Regina breda tåg RKM X40-3v3200 160 2 550 233 81 3 27
6 291
4% 4% 2005 Dubbeldäckare SJ Regionaltåg
X40-2v4200 107 1 700 143 30 2 15
2 145
2% 1% 2005 Dubbeldäckare SJ Regionaltåg
X60 160 340 3 000 374 83 6 83 31 042 12% 18% 2005 3:a gen. SL pendel SL pendeltåg X61 160 2 000 234 98 4 98 22 932 14% 14% 2010 2:a gen. Pågatåg Skånetr,Ötraf, VTA X62 180 2 000 240 12 4 12 2 880 2% 2% 2011 X61 med högre sth Norrtåg
Summa
1 456 712 168 211 100% 100%
Därav
Äldre lokal/regionaltåg
268 134 21 644 19% 13%
SL motorvagnar
30 30 4 320 4% 3%
Utländska motorvagnar
32 8 1 916 1% 1%
SJ Snabbtåg
350 62 18 166 9% 11%
Moderna lokal/regionaltåg
776 478 122 165 67% 73%
Summa
1 456 712 168 211 100% 100%
1) X3-A,B,C 2)I Inkl UB-533) X40 Z1,Z3, Z5 4) X40 Z1, Z5
Bilaga 13 SOU 2015:110
290
Bilaga 13
291
Bilaga 13 SOU 2015:110
292
Bilaga 13
293
Dieseldrivna motorvagnar
Dieselmotorvagnar efter hastighet och kapacitet
Dieselmotorvagnar används huvudsakligen sidobanor, det s.k. trafiksvaga nätet. De var mycket vanliga på 1950 och 1960-talet, men har därefter minskat snabbt allteftersom många banor med lite trafik har lagts ned och några med mycket trafik har elektrifierats. Av en fordonstyp som det på 1960-talet fanns cirka 1 000 stycken återstår nu knappt 100 fordon.
Av figur 4.20 framgår dieselmotorvagnarna indelade i kategorier. Den största gruppen är de moderna motorvagnarna Y2, Y31 och Y32 som svarar för 43 procent av tågsätten och 50 procent av sittplatserna. Den näst största gruppen med 36 procent av tågsätten och 24 procent av sittplatsrena består av f.d. SJs gamla motorvagnar typ Y1. De senare är på väg ut från marknaden. För övrigt finns det 14st NSB motorvagnståg som trafikerar Trondheim-Storlien där det normalt inte används mer än 2 tågsätt som går en kort sträcka precis över gränsen. Återstår sedan ett fåtal av de cirka 800 rälsbussarna typ Y6/Y7 som närmast är att betrakta som museifordon.
Dieselmotorvagnar efter användare
Av figur 4.21 och 4.22 framgår dieselmotorvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Dieselmotorvagnar används nästan enbart av regionala kollektivtrafikmyndigheter om man även inberäknar de fordon som är skrivna på uthyrningsföretag. Härtill kommer de norska fordonen, men de är ett mindre antal än vad som framgår här och används också i regional trafik.
Dieselmotorvagnar efter ålder
Av figur 4.23 framgår dieselmotorvagnar efter ålder. De har en ganska spridd åldersfördelning mellan 10 och 40 år. Tyngpunkten ligger i två grupper, Y1-motorvagnarna från 1980-talet och Y31/Y32 från 2000-talet.
Bilaga 13 SOU 2015:110
294
0
5
10
15
20
Jönköpings Länstrafik AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
Västtrafik AB
Östgötatrafiken, AB Värmlandstrafik AB Kalmar Läns Trafik AB
0
AB Transitio
0
NSB, Norges Statsbaner AS
Infranord AB
Taraldsvik Maskin AS
0
Antal fordon exkl. museifordon och avställda fordon
Utländska järnvägsföretag
Uthyrningsföretag
Regionala kollektivtrafikhuvudmän mm Övriga företag
Bilaga 13
295
4.5 Personvagnar
Personvagnar kan i första hand delas upp i flera grupper, enligt fordonsregistret i sittvagnar, sovvagnar, liggvagnar och specialkonstruerade vagnar. Specialkonstruerade vagnar kan vara restaurangvagnar, konferensvagnar, post- och resgodsvagnar.
Bilaga 13 SOU 2015:110
296
En översikt av personvagnarna i Sverige framgår av tabell 4.24. Det finns totalt 1 166 personvagnar i fordonsregistret varav 563 eller 48 procent är museifordon. Alla vagnar med 891, 600 eller annan spårvidd är museifordon. Det finns 979 normalspåriga personvagnar varav 377 eller 39 procent är museifordon. Av de 602 normalspåriga vagnarna i kommersiell trafik är 36 avställda. Återstår 566 fordon att analysera varav 63 procent är sittvagnar, 13 procent är liggvagnar, 14 procent är sovvagnar och 10 procent är specialvagnar.
Bilaga 13
297
Personvagnar efter hastighet och kapacitet
För personvagnar är kapacitet i antal sittplatser och största tillåtna hastighet (sth) de intressantaste variablerna. Då nästan alla personvagnar har en största tillåten hastighet på 160 km/h är denna variabel inte så utslagsgivande. En indelning av personvagnarna i kategorier framgår av tabell 4.25. Förutom fordonsregistrets indelning i har vagnarna delats in i några kategorier efter ursprung och specialvagnarna har delats upp i restaurangvagnar och specialvagnar.
Den klart största kategorien i antal fordon är SJ:s standardvagnar de s.k. 1980-talsvagnarna som utgör 56 procent av personvagnarna och 68 procent av sittplatserna. Dessa började tillverkas 1979 och finns i en mängd olika utföranden. Många av dem är ombyggda och moderniserade, vissa flera gånger. En del sov- ligg- och restaurangvagnar tillhör också denna generation. I praktiken är de modernaste personvagnarna eftersom några nybyggda vagnar inte har beställts i Sverige sedan dess. Däremot har äldre vagnar byggts om även de senaste åren.
En liten grupp på 5 procent utgör 1960-talsvagnarna som var förra generationen SJ:s standardvagnar. De har på olika vägar övertagits av vagnuthyrare och privata operatörer och utgör basen i Veolias, Skandinaviska Jernbanor och TÅGAB: s kommersiella trafik. De har också anskaffat ett antal begagnade utländska vagnar som utgör 3 procent, främst liggvagnar och restaurangvagnar. Det är således främst dessa äldre vagnar som de nya operatörerna hittills har kunnat anskaffa när de ska etablera ny trafik. Många är komfortabla men måste ändå betraktas som utgående modeller även om de tekniskt sett kan hålla länge. Ett tecken på detta är att det också finns många av dessa vagntyper hos museiföreningar.
Det finns också utländska vagnar som inte ingår i registret. Hector Rail som äger 42 personvagnar som är godkända för trafik i hela Europa, och som står i beredskap i Tyskland. Dessa anskaffades för att bidra till marknadsöppning, framför allt i Sverige.
Restaurangvagnar är en liten grupp på 4 procent som successivt har fått minskad användning vartefter SJ:s InterCity-tåg har ersatts av snabbtåg. De flesta av SJ:s personvagnar används i dag i regionaltåg utan servering.
Bilaga 13 SOU 2015:110
298
Ligg- och sovvagnar utgör tillsammans 18 procent av vagnarna och har också fått successivt minskad användning vartefter nattågstrafiken har minskat. Här återfinns också de äldsta vagnar, BC2, som ursprungligen är från 1940-talet men som blev så kraftigt ombyggda 1971–1985 att de kanske borde räknas som tillverkade då. Dessa vagnar används bl.a. i Veolias tåg både på dagen och natten.
Den minsta gruppen utgör specialvagnarna med 1 procent som är konferens- och utställningsvagnar, post- och resgodsvagnar samt några dieselfinkor som används för att generera elektrisk tågvärme till ång- och dieselloksdragna tåg.
Personvagnar efter användare
Av figur 4.26 och 4.27 framgår personvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Den största är SJ som har 434 personvagnar eller 77 procent av beståndet. Den näst största är Trafikverket som äger 13 procent av vagnarna som använder dessa till av staten upphandlad trafik, för närvarande huvudsakligen av SJ i nattågen till Norrland. Därefter kommer de nya operatörerna Transdev (som äger Veolia), Skandinaviska Jernbanor och TÅGAB som tillsammans har 7 procent av personvagnarna. Uthyrningsbolag och övriga äger resterande 3 procent av vagnarna.
Personvagnar efter ålder
Av figur 4.28–4.29 framgår personvagnarna efter ålder först totalt och sedan uppdelade SJ AB och övriga. Det finns en markant topp med 67 procent för 30 år gamla personvagnar som består av 1980talsvagnarna och därefter följer 50 år gamla vagnar med 1960-talsvagnarna som utgör 13 procent. På 1990-talet tillverkades främst sovvagnar och därefter har nästan inga nya vagnar levererats. I stället för personvagnar och lok har nya motorvagnståg anskaffats.
Denna fördelning gäller i stort sett även för SJ:s vagnar, medan de privata företagens vagnar är mer jämt spridda mellan 20 och 70 år gamla vagnar.
Bilaga 13
299
Antal Antal fordon Totalt
Till- Huvudsaklig
Typ sth sitt-Trpsty Andel antal Andel verkad Typ ägare eller
km/h platser 2014 % sittpl sittpl från år
användare
1960-talsvagnar
A2 160 40 7 1% 280 1% 1982 f.d. SJ standardv SkJb Blå tåget, TÅGAB AB3,AB5 160 52 3 1% 156 0% 1982 f.d. SJ standardv Veolia, TÅGAB B1-B5 160 62 19 3% 1 178 4% 1991 f.d. SJ standardv Veolia, TÅGAB
Utländska vagnar
A3 130 39 1 0% 39 0% 1967 f.d. NSB B3 130 58 2 0% 116 0% 1964 f.d. NSB A7/NSB 160 52 1 0% 52 0% 1987 f.d. NSB S2K 160 42 3 1% 126 0% 1968 Restaurangv f.d. DB SkJb Blå tåget R7 160 48 7 1% 336 1% 1968 Restaurangv f.d. NSB Veolia Snälltåget BC-t 160 60 7 1% 420 1% 1982 Liggvagn f.d. DSB Veolia Malmö-Berlin WLS 100 12 1 0% 12 0% 1952 Sovvagn SkJb
SJ standardvagnar
A7/A11 160 50 26 5% 1 300 4% 1980 A11 ombyggd A7 SJ Regional och InterCity AFM7 160 41 3 1% 123 0% 1988 Manövervagn SJ Regional AB7 160 58 19 3% 1 102 3% 1980 Ombyggd fr A7 2009 SJ Regional och InterCity B2 160 70 10 2% 700 2% 1988 SSRT i Norrrlandstågen B7/B11 160 78 162 29% 12 636 40% 1979 B11 ombyggd B7 SJ Regional och InterCity B9 160 68 4 1% 272 1% 1979 B9 ombyggd B8 SSRT i Norrrlandstågen B10 160 85 36 6% 3 060 10% 1986 B10 ombyggd B9 SJ Regional BF4 160 46 7 1% 322 1% 1985 Med resgods SSRT i Norrrlandstågen BF7 160 46 28 5% 1 288 4% 1985 Med resgods, omb. 2010 SJ Regional och InterCity BFS9 160 35 23 4% 805 3% 1979 Med resgods, kiosk omb 1994 SJ och SSRT
Restaurangvagnar
RB7 160 38 8 1% 304 1% 1979 Sitt- o restv omb fr BFS9 2014 SJ InterCity RB11 160 38 5 1% 190 1% 1987 Sitt- o restaurangv SJ InterCity R2,R4,R12 160 50 13 2% 650 2% 1968/87 Restaurangvagn SJ InterCity S11, S12 160 40 7 1% 280 1% 1962/94 Bistro/Biovagn SJ Nattåg
Liggvagnar
BC2 160 48 37 7% 1 776 6% 1942 Ombyggd 1971-1985 6-bäddk SJ Nattåg och Veolia BC4 160 54 31 5% 1 674 5% 1985 6-bädd-kupéer SJ Nattåg och SSRT
Sovvagnar
WL4 160 22 27 5% 594 2% 1990 2-bäddkupéer m dusch o toa SJ Nattåg och SSRT WL5 160 20 6 1% 120 0% 1956 ombyggd fr WL3 1988 2-bädd SJ Nattåg WL1 160 30 23 4% 690 2% 1964 3-bäddskupéer SJ Nattåg WL6 160 39 23 4% 897 3% 1993 3-bäddskupéer SJ Nattåg och SSRT
Specialvagnar
S1,S5,S6 160 30 11 2% 330 1% 1981/62 Konferens- och utställningsv. SJ D46,F25 160 0 4 1% 0 0% 1953/1961 Resgodsvagnar Veolia och SJ SV1, Q1A 160 0 2 0% 0 0% 1952 Dieselfinkor för tågvärme mm IBAB m.fl.
Summa
566 100% 31 828 100%
Därav 1960-talsvagnar
29 5% 1 614 5%
Utländska vagnar
22 4% 1 101 3%
SJ standardvagnar 347
318 56% 21 608 68%
Restaurangvagnar
33 6% 1 424 4%
Liggvagnar
68 12% 3 450 11%
Sovvagnar
79 14% 2 301 7%
Specialvagnar
17 3% 330 1%
Summa
566 100% 31 828 100%
Tillv. före 1979
139 25% 5 809 18%
Tillv. efter 1979
427 75% 26 019 82%
Bilaga 13 SOU 2015:110
300
0
100
200
300
400
500
SJ AB SSRT
Transdev Sverige AB
Skandinaviska Jernbanor
AB
Tågåkeriet i Bergslagen
AB TÅGAB
Inlandsbanan AB (IBAB)
NetRail AB
Swedtrac Trafik AB Landeryds Trafik AB
TX Logistik AB
Antal fordon exkl. museifordon och avställda fordon
Uthyningsföretag
Övriga järnvägsföretag Övriga
Statligt ägda företag
Bilaga 13
301
Bilaga 13 SOU 2015:110
302
4.6 Godsvagnar
Som tidigare framhållits så används utländska godsvagnar i Sverige och svenska godsvagnar i utlandet, varför Transportstyrelsens fordonsregister inte ger någon heltäckande bild av godsvagnsparken som används.
En översikt av de godsvagnar som är registrerade i Transportstyrelsens fordonsregister framgår av tabell 4.30. Det finns 17 098 godsvagnar i fordonsregistret varav 16 616 går att använda på normalspår. Förutom rena normalspåriga vagnar med 1435 mm spårvidd så finns det även vagnar med spårvidd 1435/1572 och 1435/1668. Det är vagnar med utbytbara hjulaxlar som kan användas i trafik till bredspåriga länder. Vagnarna med 1572 mm spårvidd är felkodade och är avsedda för trafik med Finland som har 1524 mm spårvidd medan vagnar med 1668 mm spårvidd är avsedda för Spanien och Portugal.
Alla vagnar med 891, 600 eller annan spårvidd är museifordon. Av de normalspåriga vagnarna är 500 eller 3 procent museifordon. Det finns 16 616 normalspåriga vagnar i kommersiella företag men hela 5 635 vagnar eller 34 procent av totalen är avställda. Återstår 10 481 normalspåriga vagnar att analysera.
Bilaga 13
303
Godsvagnar efter vagntyp
Det finns ett stort antal olika vagntyper för godstransporter, varför någon fullständig redovisning inte kan göras här. Till skillnad från personvagnar som är byggda för människor som trots variationer väger ungefär lika mycket och är ungefär lika stora så har olika varuslag och sändningar vitt skilda krav på vikt och volym och sändningsstorlek. Därför görs analysen här stegvis där först godsvagnarnas egenskaper beskrivs som andra fordon och därefter beskrivs vissa specifika egenskaper.
Generellt är lastförmåga i ton eller m3 den viktigaste variabeln medan hastigheten inte har lika stor betydelse för godstransporter. De flesta godsvagnar är godkända för en hastighet på 100 km/h vilket är den vanligaste godstågshastigheten i Sverige och Europa.
En översikt av antal godsvagnar efter typ (huvudlittera) framgår av tabell 4.31. Den vanligaste vagnen är L-vagnar som svarar för 33 procent av vagnparken. Det är en 2-axlig flakvagn som i olika utföranden används till timmertransporter och till containertransporter samt inkluderar sammankopplade enheter av 2 axliga flakvagnar och vilka i förekommande fall är försedda med skjutbara huvar. Nästa grupp är S-vagnar som svarar för 26 procent av vagnparken. Det är boggivagnar, med två eller tre boggier, vanligtvis 4–6 axlar, som används till bl.a. till ståltransporter och containertransporter. Den tredje största gruppen är H-vagnar, som svarar för 14 procent av vagnarna. De kan både vara 2-axliga och boggivagnar och har ofta stora öppningsbara sidor för att lätt kunna lastas och lossas. Dessa tre grupper svarar för 72 procent av vagnparken. Därefter följer att antal 9 olika vagntyper som vardera har mindre än 10 procent av marknaden, de flesta av dem är olika typer av specialvagnar.
Godsvagnsparken är mycket differentierad och anpassad till olika uppgifter. Det framgår av att det finns 200 olika littera på godsvagnarna i fordonsregistret, och då avgränsad till vagnar som går att köra på 1435 mm spårvidd exkl. museifordon och avställda fordon. 99 littera omfattade mindre än 10 vagnar var och av dessa hade 40 littera endast en vagn var. Skillnaden mellan olika littera kan dock ibland vara små, t.ex. kan samma vagn finnas med underlittera s som innebär att vagnen är godkänd för 100 km/h och med underlittera ss som innebär att vagnen är godkänd för 120 km/h.
Bilaga 13 SOU 2015:110
304
De 13 vanligaste godsvagnstyperna efter littera som tillsammans svarar för 50 procent av vagnparken framgår av tabell 4.32. Den vanligaste vagnen är Laaiis med drygt 1 000 vagnar eller 10 procent av beståndet. Det är en parkopplad 2-axliga sluten vagn med stora öppningsbara sidor och som är har utbytbara axlar så att den går att köra även i Finland. Därnäst följer malmvagnarna littera Fammoorr som är parkopplade boggivagnar som används av LKAB på malmbanan. Sedan följer ett antal olika typer vagnar för kombitrafik med containers, växelflak eller trailers, timmervagnar, stålämnesvagnar, biltransportvagnar och slutna vagnar för varierande gods.
Godsvagnar efter användare
Av figur 4.33 och 4.34 framgår godsvagnarna efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Den största är GCAB som har 4 670 godsvagnar eller 45 procent av beståndet. Det näst största järnvägsföretaget är LKAB som äger 7 procent och som uteslutande används på malmbanan. Det finns emellertid också stora vagnuthyrningsföretag som Transwaggon med 2 090 vagnar eller 20 procent av vagnparken och AAE med 5 procent av vagnparken.
Av figur 4.34 framgår fördelningen av vagnarna efter olika sökanden eller ägare. GCAB är den största med 45 procent medan övriga järnvägsföretag svarar för 9 procent av vagnarna. Uthyrningsföretag svarar för 32 procent, industrier för 5 procent och övriga för 4 procent av vagnarna.
Godsvagnar efter ålder
Av figur 4.35–4.36 framgår godsvagnarna efter ålder först totalt och sedan uppdelade GCAB och övriga. Vagnarna har en förhållandevis jämn fördelning mellan 10 och 40 år gamla vagnar men med en ökande andel nyare vagnar. Sedan är det ett mindre andel riktigt gamla vagnar som är 50–70 år och nya vagnar som tillverkats från 2010 och framåt. GCABs har många vagnar som är mellan 30– 40 år och är något äldre än de övriga företagens vagnar.
Bilaga 13
305
Godsvagnar efter största tillåtna axellast
Av tabell 4.37 framgår godsvagnarna efter största tillåtna axellast (stax). Detta har betydelse för vagnarnas lastförmåga. Ju högre stax, desto mer gods kan man i regel lasta på en vagn. Den vanligast förekommande axellasten är 22,5 ton som 33 procent av godsvagnarna i Sverige har. Det innebär att en tvåaxlig vagn får väga 2 x 22,5tn = 45 ton. Om taravikten på vagnen är 15 ton så kan den lasta 30 ton. Om samma vagn hade stax 25 ton skulle den kunna väga 50 ton och om taravikten var densamma kunna lasta 35 ton eller 17 procent mer, till en marginellt högre kostnad för operatören.
Vilken stax som kan utnyttjas beror också på vad som tillåts på banan. På de flesta huvudlinjer i Sverige och Europa tillåts 22,5 tons axellast. På vissa linjer i Sverige med tunga transporter tillåts 25 tons axellast vilket också är ett långsiktigt mål för godsnätet i Sverige. Före 1990 var det 20 tons axellast som var standard. Axellasterna har således successivt höjts och därför finns det fortfarande vagnar med lägre stax än 22,5 ton. På malmbanan tillåts 30 tons axellast vilket diskuteras att höjas till 32,5 ton.
Godsvagnar efter lastprofil
Av tabell 4.38 framgår godsvagnar efter lastprofil. SE-profilerna är svenska lastprofiler och G-profilerna är internationella lastprofiler. De svenska lastprofilerna är generellt sett större än de internationella och tillåter ofta både bredare och högre vagnar än i många länder i Europa. Detta är en stor fördel både när man ska transportera volymkrävande gods och för kombitrafik när det t.ex. ska finnas utrymme nog för att ställa en trailer på en järnvägsvagn.
Den vanligaste lastprofilen är SE-A som finns på 43 procent av vagnarna, därnäst G1 som finns på 36 procent av vagnarna. Den största lastprofilen är SE-C som tillåter en last som är 3,6 x 3,6 ovanpå ett vagnsgolv som ligger på 1,2 m ovanför rälsens överkant. Den finns på 5 procent av vagnarna och används bl.a. för att transportera SECU-containers (de s.k. Stora-boxarna) mellan pappersbruk och hamnar i Sverige. 7 procent av vagnarna har ingen lastprofil specificerad.
Bilaga 13 SOU 2015:110
306
Godsvagnar efter antal axlar
En annan uppgift som kan vara intressant är hur många axlar vagnarna har, se tabell 4.39. Det vanligaste är 4-axliga vagnar, som utgör 60 procent. Det kan antingen kan vara boggivagnar (med två tvåaxliga boggier) eller två parkopplade tvåaxliga vagnar. Genom att parkoppla tvåaxliga vagnar spar man vissa komponenter och får också ett effektivare längdutnyttjande av vagnarna. Mycket vanligt är också 2-axliga vagnar som utgör 32 procent av vagnparken. Tidigare dominerade 2-axliga vagnar godstransporterna men utvecklingen har gått mot alltmer 4-axliga vagnar. Därutöver finns ett antal vagnar med 3, 6 eller 8 axlar samt vagnar för specialtransporter av t.ex. transformatorer med upp till 32 axlar.
Bilaga 13
307
Antal fordon Acku-Brutto- Tara- Max-Till- Huvudsaklig
Littera Trpsty Andel mul Antal Längd Stax vikt vikt last Lastverkad Typ ägare eller
2014 % andel axlar m ton ton ton ton profil från år
använare
Laaiis 1435/1572
1049
10% 10% 4 27,0 22,5
90,0
26,5 63,5 G1 1993 Parkoppl. sluten vagn Transwaggon
Fammoorr 564 5% 15% 8 20,6 31,0 248,0 43,4 204,6 SE-B 2005 Parkoppl. malmvagn LKAB Sdgms 550 5% 21% 4 18,3 20,0 80,0 20,5 59,5 G1/SE-A 1985 Trailer o containervagn Cargonet, GCAB Sgnss 481 5% 25% 4 19,6 22,0 88,0 20,0 68,0 SE-A 1990 Containervagn AAE, GCAB m.fl. Lgjns 405 4% 29% 2 17,1 22,5 45,0 12,0 33,0 SE-A 1976 Timmervagn GCAB, Netrail Smmnps 371 4% 33% 4 14,0 25,0 100,0 20,8 79,2 SE-A 1989 Stålämnesvagn AAE, GCAB Lnps 338 3% 36% 2 13,5 22,5 45,0 12,0 33,0 SE-C 1957 Timmervagn GCAB Lgns 310 3% 39% 2 16,0 22,0 44,0 10,0 34,0 SE-A 1960 Continervagn GCAB Habiins 1435/1572 305 3% 42% 4 23,2 22,5 90,0 27,0 63,0 G1 1992 Sluten vagn Transwaggon Hbins 260 2% 44% 2 14,3 23,0 46,0 15,0 31,0 SE-A 1970 Sluten vagn GCAB Laaeilprs 220 2% 46% 4 31,0 22,5 90,0 38,0 52,0 Annat 1998 Biltransportvagn Transw, Kockums Hbbillns 209 2% 48% 2 15,5 23,0 46,0 16,0 30,0 SE-A 1985 Sluten vagn GCAB Sgmns-w 190 2% 50% 4 15,2 25,0 100,0 18,0 82,0 SE-A 1999 För SECU-containers GCAB Summa 5252 50% 50%
Totalt ant vagnar 10 481 100% 100%
Bilaga 13 SOU 2015:110
308
*) Vagnarna registrerade på Captrain ägs enligt uppgift egentligen av Railcare Logistik AB.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Green Cargo AB
LKAB Malmtrafik AB
Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB
Three T AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
Övriga
0
CargoNet AB
0
Transwaggon AB
AAE Cargo AG
NetRail AB
Rittgård Trading AB Captrain Sweden AB*
Scandinavian Motortransport AB
Övriga
0
Vida Wood AB
Stena Recycling AB
Ermewa SAS Cementa AB
Övriga
0
Infranord AB
Kiruna Wagon AB
Kockums Industrier AB
Övriga
0
Antal vagnar exkl. museivagnar och avställda vagnar
Övriga
Utländska järnvägsföretag
Övriga järnvägsföretag
Statligt ägda järnvägsföretag Industrier Uthyrningsföretag
2090
4670
Bilaga 13
309
Bilaga 13 SOU 2015:110
310
Bilaga 13
311
4.7 Arbetsfordon
En översikt av de arbetsfordon som är registrerade i Transportstyrelsens fordonsregister framgår av tabell 4.40. Det finns 1 496 arbetsfordon i fordonsregistret varav 1 396 går att använda på normalspår varav en med spårvidd 1435/1668.
Bilaga 13 SOU 2015:110
312
Av arbetsfordonen 891 mm spårvidd används 19 stycken kommersiellt på Roslagsbanan och 63 stycken på museibanor. På 600 mm spårvidd finns 18 arbetsfordon som alla används på museibanor.
Arbetsfordon efter typ
Det finns ett stort antal olika arbetsfordon, se tabell 4.41. I de 9 olika grupperna finns 218 olika fordonstyper registrerade för de 990 arbetsfordonen i kommersiell trafik på normalspår. Det är alltifrån små motordressiner till jättestora spårbytesmaskiner och ballaststoppare. Det finns också lokomotorer och f.d. ombyggda motorvagnar typ Y6/Y7 registrerade som arbetsfordon. 61 av fordonen eller 6 procent har dragförmåga registrerad och är således självgående, om dessa uppgifter stämmer.
Arbetsfordon efter användare
Av figur 4.43 och 4.44 framgår arbetsfordon efter huvudsaklig användare (sökande eller ägare). Den klart största är Infranord som har 748 arbetsfordon eller 77 procent av beståndet. Sedan finns det 6 företag med fler än 10 fordon som tillsammans har 16 procent av arbetsfordonen. 14 företag har 2–10 maskiner och tillsammans 6 pro-
Bilaga 13
313
cent av beståndet och ytterligare 15 företag har en maskin var med tillsammans 2 procent av beståndet. Denna bransch består således av ett stort företag, Infranord .f.d. Banverket produktion och ett stort antal småföretag med relativt litet antal fordon per företag.
Arbetsfordon efter ålder
Av figur 4.45–4.46 framgår arbetsfordon efter ålder först totalt och sedan uppdelade Infranord och övriga. Arbetsfordonen har en flest fordon tillverkade för 30 och 50 år sedan men även en hel del nyare fordon och några äldre. Det äldsta är tillverkat år 1900 och det nyaste år 2014.
Denna fördelning slår igenom på Infranords fordon också eftersom de är en sådan dominerande aktör. De övriga företagen har en mer jämn spridning av sina fordon med en viss förskjutning mot nyare fordon.
Bilaga 13 SOU 2015:110
314
0 100 200 300 400 500 600 700 800
Infranord AB
0
Strukton Rail AB
Inlandsbanan AB (IBAB)
SRS Sjölanders AB
Strukton Rail Västerås AB
Strabag Rail AB Spark Trade AB
0
Med 2-10 maskiner
0
Med en maskin
0
Antal fordon exkl. museifordon och avställda fordon
Infranord Företag med 10-40 maskiner Företag med 2-10 maskiner Företag med en maskin
Bilaga 13
315
Bilaga 13 SOU 2015:110
316
5 Sammanställning av fordonsregistret
5.1 Översikt med förslag till redovisning
I detta avsnitt redovisas en sammanställning av samtliga fordon efter bearbetning av Transportstyrelsens fordonsregister 2014-12-31. Denna redovisning utgör också ett förslag till hur fordonstatistiken bör läggas upp i en databas och redovisas årligen.
Det är lämpligt att redovisa fordon med olika spårvidd var för sig då de inte kan användas på samma järnvägsnät. Vidare bör man skilja på fordon som används i kommersiell trafik och fordon som används av museibanor eller är museifordon. Från de kommersiella fordonen bör avställda fordon särredovisas eftersom dessa ofta är fordon på väg ut från marknaden eller fordon som vid redovisningstillfället inte kan användas i kommersiell trafik.
Av figur 5.1 framgår samtliga fordon efter spårvidd och andel museifordon efter bearbetning av registret. Som framgår av figuren så är nästan alla smalspåriga fordon museifordon. De enda smalspåriga fordon som används i kommersiell trafik är SL:s fordon på Roslagsbanan. Det är emellertid ett avskilt system som inte har kontakt med det allmänna järnvägsnätet.
Man kan överväga om de smalspåriga fordonen över huvud taget ska behöva registreras i fordonsregistret eftersom fordon för tunnelbanor och spårvägar inte ingår i registret. De skulle åtminstone inte behöva åsättas ett EVN-nummer. Museibanorna är befriade från att märka sina fordon med EVN-nummer, och slipper dessutom att betala registreringsavgiften, men måste ändå hålla ett register över dem med EVN-nummer.
De smalspåriga museifordonen och inte heller de kommersiella smalspåriga fordonen kan ju aldrig komma ut och konkurrera på det europeiska järnvägsnätet. Spårvidden 891 mm fanns dessutom bara i Sverige. Dock är Transportstyrelsen tillsynsmyndighet och det kan möjligtvis av denna anledning vara bra att ha ett register, men frågan är om det är nödvändigt. Här finns en möjlighet att förenkla registret och minska på uppgiftslämnandet.
När det gäller de normalspåriga fordonen, så är de indelade i många olika kategorier i Transportstyrelsens register, som i de flesta fallen är relevanta. Det skulle dock vara en fördel om registret, förutom en total databas som finns nu, lades upp i en databas indelade i de kategorier som framgår av figur 5.2:
Bilaga 13
317
Lok
Motorvagnar
Personagnar
Godsvagnar
Godsvagnar
Arbetsfordon
Dessutom bör loken delas in enligt följande:
Ellok
Diesellok
Lokomotorer
Ånglok
samt motorvagnarna delas in i:
Elmotorvagnar
Dieselmotorvagnar
En sådan uppläggning av databasen torde vara relativt enkel att göra då de flesta uppgifterna redan finns i databasen och skulle underlätta väsentligt för de som vill leta information om något speciellt fordon i databasen.
Det enda som behöver definieras ytterligare är indelningen i diesellok och lokomotorer där gränsen förslagsvis sätts så att lokomotorer är lok som har en dragkraft på högst 160 kN eller en hastighet på mindre än 80 km/h, se vidare kap. 6.4.
En viktig åtgärd för att förbättra kvaliteten i registret är att Transportstyrelsen borde koda på om fordonet ägs av en museiförening eller liknande vilket relativt enkelt kan göras med hjälp av sökandens eller innehavarens företagsnamn.
Bilaga 13 SOU 2015:110
318
Bilaga 13
319
5.2 Översikt över alla normalspåriga fordon
Av tabell 5.1. framgår en översikt över alla normalspåriga fordon. Överst en sammanställning av alla fordon i huvudgrupperna lok, motorvagnar, personvagnar, godsvagnar och arbetsfordon.
Det finns totalt 22 177 normalspåriga fordon i registret. Av dessa är 6 procent museifordon och 31 procent avställda. Återstår 14 631 fordon som kan användas i kommersiell trafik 2014. Den största gruppen utgör godsvagnarna som svarar för 72 procent av fordonen. Därnäst kommer motorvagnarna som svarar för 11 procent av fordonen. Lok och arbetsfordon svarar för 7 procent vardera och personvagnar utgör den minsta gruppen med 4 procent.
En noggrannare indelning av loken i ellok, diesellok, ånglok och övriga framgår av tabellen. Av de 1 478 loken är hela 352 eller 24 procent museilok. Nästan alla, 94 procent, av de 147 ångloken är museilok. Även många diesellok är museilok, 24 procent.
Endast 6 procent av loken i kommersiell trafik är avställda. Bortsett från dessa så fanns det 595 ellok och 451 diesellok som kunde användas i kommersiell trafik 2014.
Bilaga 13 SOU 2015:110
320
Det fanns 1 708 motorvagnar varav 7 procent var museifordon. Av de kommersiella motorvagnarna var 4 procent avställda. Återstår 1 540 motorvagnar i kommersiell trafik varav 95 procent var elmotorvagnar och 5 procent dieseldrivna.
Det fanns 979 personvagnar vara hela 377 eller 39 procent var museivagnar. 6 procent av de kommersiella vagnarna var avställda. Återstår 566 som kunde användas i kommersiell trafik, av dessa var 63 procent sitt vagnar, 27 procent sov- och liggvagnar och 10 procent specialvagnar.
Det fanns 16 616 godsvagnar varav 3 procent var museifordon. Hela 35 procent av godsvagnarna var avställda. Sannolikt beror en del av avställningarna på att det var lågkonjunktur 2014 men många av godsvagnarna är också gamla. Det fanns 10 481 godsvagnar för kommersiell trafik. Utländska godsvagnar används också i Sverige och svenska godsvagnar används i utlandet varför fordonsregistret inte ger någon fullständig bild över de godsvagnar som används i Sverige.
Slutligen fanns det 1 296 arbetsfordon varav 7 procent tillhörde museibanor. Nästan hälften, 48 procent var avställda. Återstår 990 fordon som kunde användas i kommersiella uppdrag.
5.3 Översikt över alla smalspåriga fordon
Av tabell 5.2–5.4 framgår fordon med 891 och 600 mm spårvidd samt annan spårvidd. Det fanns 800 fordon med 891 mm spårvidd var 600 eller 85 procent museifordon. De som används i kommersiell trafik är 101 motorvagnar med släpvagnar som används av SL på Roslagsbanan. För detta ändamål finns också 19 arbetsfordon.
När det gäller 600 mm spårvidd finns det 232 fordon som alla är museifordon. Det finns 11 fordon med annan spårvidd som alla är museifordon. En del av dessa har spårvidder som inte finns längre i Sverige och några är felkodade.
5.4 Fordonsresurser för godstrafik
För godstrafik används ellok, diesellok, lokomotorer och godsvagnar. Elloken kan användas både för gods- och persontrafik och har därför fördelats efter ägarens huvudsakliga verksamhet. En
Bilaga 13
321
sammanställning av fordonsresurser som huvudsakligen används för godstrafik på normalspår framgår av tabell 5.5. Fordonen har här delats upp på de gamla statliga bolagen GCAB och LKAB, utländska järnvägsföretag, privata järnvägsföretag och övriga företag. Övriga företag är uthyrningsbolag och industrier. De utländska järnvägsföretagen är oftast statliga och är i stor utsträckning desamma som före avregleringen.
De statliga järnvägsföretagen disponerar 52 procent av fordonen och dominerar elloken där de har 68 procent av fordonen. Läggs de utländska företagen till (DSB, DB, NSB och Cargonet) så blir dominansen ännu större. De privata järnvägsföretagen har ungefär 25 procent av dieselloken och lokomotorerna och tillsammans med övriga företag dominerar dom här. Även godsvagnarna har ett stort inslag av privata vagnar genom uthyrningsföretag som svarar för 42 procent av godsvagnsparken.
5.5 Fordonsresurser för persontrafik
För persontrafik används elmotorvagnar, dieselmotorvagnar, ellok och personvagnar. En sammanställning av fordonsresurser som huvudsakligen används för persontrafik på normalspår framgår av tabell 5.6. När det gäller persontrafik så har förutom de gamla statliga företagen även länstrafikbolagen en mycket stark ställning på marknaden. De har övertagit större delen av SJ:s tidigare regionaltrafik och dessutom byggt upp nya regionaltågsystem. Denna trafik är planeringsstyrd och kan inte betraktas som en renodlad kommersiell marknad. Länsbolagen köper eller hyr fordonen och upphandlar den operativa driften av operatörer i konkurrens. Operatörerna har på denna marknad oftast mycket liten påverkan på fordonen. Nästan alla fordon som ägs av uthyrningsföretag disponeras dessutom av länstrafikbolagen så dessa två kategorier kan i praktiken ses som en grupp. Då återstår en mycket liten grupp privata fordon som konkurrerar på en kommersiell marknad.
De statliga företagen SJ AB och SSRT (f.d. Rikstrafiken, numera Trafikverket), svarar för ungefär hälften av fordonen men dominerar lok och personvagnar där de har 90 procent av marknaden. Länsbolagen har inga lok och vagnar men dominerar motorvagnarna där de tillsamman med uthyrningsbolagen har över 60
Bilaga 13 SOU 2015:110
322
procent av marknaden. Återstår en liten andel motorvagnar och lok och vagnar på 6 procent som används av privata företag. Egentligen var det 2014 bara 5–10 lok och 40–50 vagnar som användes i kommersiell trafik i konkurrens.
Fordon med 1435 mm språvidd
Spårvidd Totalt Musei-Andel Kommer- därav Andel Summa Andel
antal fordon museifdn siellt fdn avställda avställda i trafik %
Alla fordon
Lok
1 478 352 24% 1 126 72 6% 1 054 7%
Motorvagnar 1 708 112 7% 1 596 56 4% 1 540 11% Personvagnar 979 377 39% 602 36 6% 566 4% Godsvagnar 16 616 500 3% 16 116 5 635 35% 10 481 73% Arbetsfordon 1 396 93 7% 1 303 626 48% 677 5% Summa 22 177 1 434 6% 20 743 6 425 31% 14 318 100%
Lok
Elektrisk lok
710 64 9% 646 51 8% 595 56%
Dieseldrivet lok 612 144 24% 468 17 4% 451 43% Ånglok 147 138 94% 9 4 44% 5 0% Övrigt 9 6 67% 3 0 0% 3 0% Summa 1 478 352 24% 1 126 72 6% 1 054 100%
Motorvagnar
Eldrivna
1 526 32 2% 1 494 38 3% 1 456 95%
Dieseldrivna 143 67 47% 76 8 11% 68 4% Annat 39 13 33% 26 10 38% 16 1% Summa 1 708 112 7% 1 596 56 4% 1 540 100%
Personvagnar
Sittvagnar
607 250 41% 357 1 0% 356 63%
Liggvagnar
97 2 2% 95 20 21% 75 13%
Sovvagnar
125 31 25% 94 14 15% 80 14%
Specialvagnar 150 94 63% 56 1 2% 55 10% Summa 979 377 39% 602 36 6% 566 100%
Godsvagnar
Summa
16 616 500 3% 16 116 5 635 35% 10 481 100%
Arbetsfordon
Summa
1 396 93 7% 1 303 626 48% 677 100%
Bilaga 13
323
Bilaga 13 SOU 2015:110
324
Spårvidd
Totalt Musei- Andel Andel
600 mm
antal fordon museifdn %
Alla fordon
Lok
56 56 100% 24%
Motorvagnar
1 1 100% 0%
Personvagnar 47 47 100% 20% Godsvagnar 110 110 100% 47% Arbetsfordon 18 18 100% 8% Summa 232 232 100% 100%
Lok
Elektrisk lok
1 1 100% 2%
Dieseldrivet lok 32 32 100% 57% Ånglok 19 19 100% 34% Övrigt 4 4 100% 7% Summa 56 56 100% 100%
Motorvagnar
Summa
1 1 100% 100%
Personvagnar
Sittvagnar
45 45 100% 96%
Specialvagnar
2 2 100% 4%
Summa
47 47 100% 100%
Godsvagnar
Summa
110 110 100% 100%
Arbetsfordon
Summa
18 18 100% 100%
Spårvidd
Totalt Musei- Andel Andel
annan
antal fordon museifdn %
Alla fordon
Lok
4 4 100% 36%
Personvagnar 5 5 100% 45% Godsvagnar 2 2 100% 18% Summa 11 11 100% 100%
Lok
Dieseldrivet lok 1 1 100% 25% Ånglok 3 3 100% 75% Summa 4 4 100% 100%
Personvagnar
1435/1572
2 2 100% 40%
Annan spårvidd 3 3 100% 60% Summa 5 5 100% 100%
Godsvagnar
Summa
2 2 100% 100%
Bilaga 13
325
Bilaga 13 SOU 2015:110
326
6 Jämförelse med annan statistik
6.1 Bantrafik/SOS
Omfattning och metod
Den officiella järnvägsstatistiken, Bantrafik och tidigare SOS Sveriges Järnvägar, utkommer årligen, men innehåller ett begränsat antal uppgifter om fordon. Å andra sidan finns en tidsserie ända från 1856 och statitistiken över fordon är konsistent med andra produktionsuppgifter vilket gör att det går att få fram nyckeltal och samband.
Bantrafik är den officiella statistiken om järnvägar, spårvägar och tunnelbana i Sverige. Uppgifter om järnväg rapporteras till Eurostat i enlighet med kommissionens förordning (EG) nr 91/2003 samt förordning nr 1192/2003. Trafikanalys är statistikansvarig myndighet. Trafikverket biträder Trafikanalys vid insamling, kvalitetsgranskning och sammanställning av uppgifter från bland annat alla operatörer och alla infrastrukturförvaltare
Statistiken ska primärt beskriva verksamheten med järnväg, spårväg och tunnelbana i Sverige. Objekt i undersökningen är tågoperatörer, regionala kollektivtrafikmyndigheter, infrastrukturförvaltare och andra företag verksamma inom järnväg, spårväg eller tunnelbana i Sverige. Företagen måste ha adress i Sverige för att omfattas av uppgiftslämnarskyldighet. Populationen är alla företag och organisationer som bedriver verksamhet eller äger infrastruktur eller fordon. Även företag som bara till viss del utför verksamhet för sektorn, men där denna verksamhet utgör en märkbar andel av helheten, tillhör populationen.
Statistiken redovisas i huvudsak i form av text, diagram och tabeller. I rapporten presenteras helårsvärden i sexårsserier samt vissa helårsvärden i historiska sammanställningar från år 1856. Rapporten har kommit att innehålla alltmer analys och förklarande text och diagram. Rapportens tabeller redovisas också i Excelformat för egen bearbetning. Där finns möjlighet att ta fram tidserier från år 2000 och framåt.
Bilaga 13
327
Uppgifter om fordon i Bantrafik
Uppgifterna omfattar de fordon som disponeras av tågoperatörer och avser de fordon som ägs, hyrs eller på annat sätt ställs till förfogande. Likaså ingår de fordon som tillfälligtvis hyrs ut till annan tågoperatör. Uppgiften exkluderar de fordon som hyrs ut till annan tågoperatör längre än tillfälligtvis, samt de fordon som tillfälligtvis hyrs in från en annan tågoperatör. Likaså utesluts fordon som enbart används för tjänstetrafik och de fordon som är avställda för försäljning eller skrotning. Med tjänstetrafik avses infrastrukturförvaltares och tågoperatörers trafik som inte är kommersiell, alltså inte genererar intäkter vid transport av passagerare eller gods. Om inte annat anges redovisar uppgifterna situationen vid årets slut.
I dragfordon för järnvägar anges antalet disponibla lok, lokomotorer och motorvagnar totalt och fördelade på person- eller godstrafik. I de fall fordon används i blandad tjänst (både för person- och godstrafik) räknas fordonet till det användningsområde där det har sin huvudsakliga tjänst.
Som lok räknas dragfordon som uteslutande används för att dra järnvägsvagnar och som har en dragkraft på 110 kW eller högre i dragkroken. Som lokomotor räknas motsvarande dragfordon med dragkraft mindre än 110 kW.
Motorvagnar är fördelade på motorvagnssätt och motorvagnar och efter drivmedelstyp och andelen med snabbtågskapacitet. Med motorvagnssätt avses två eller fler permanent sammankopplade vagnar varav minst en vagn har dragande axlar och där de ingående vagnarna inte kan framföras var för sig som en motorvagn. Ett motorvagnssätt kännetecknas av att endast ändvagnarna har förarhytt. Vissa motorvagnssätt kan framföras multipelkopplade d.v.s. kopplade till varandra. Exempel på motorvagnssätt är X2, X55, X14, Y2 och Y32.
Med motorvagn avses en vagn som har dragande axlar och som kan framföras ensamt. En motorvagn kännetecknas av att den har en förarhytt i varje ände. Motorvagnar kan framföras kopplade till varandra. Exempel på motorvagn är Y1.
Med snabbtågskapacitet avses att motorvagnen eller motorvagnsättet kan framföras med en största tillåtna hastighet på minst 200 kilometer/timme. Motorvagnen eller motorvagnsättet redovisas oavsett om snabbtågskapaciteten utnyttjats eller inte under redo-
Bilaga 13 SOU 2015:110
328
visat år. Exempel på motorvagnssätt med snabbtågskapacitet är X2, X3 och X55.
I motorvagnssätt räknas varje ingående vagn med minst en dragande axel som en vagn med dragkraft. Då två vagnar har gemensam boggi typ Jacobsboggi med dragande axlar räknas en axel till varje vagn. Motorvagnar räknas alltid som en dragande vagn.
Av detta framgår att det är relativt svårt att definiera olika typer motorvagnar då de ibland består av både dragande vagnar med motorer och släpande vagnar utan motorer och där de kan vara sammankopplade på olika sätt.
Jämförelse mellan Bantrafik och Transportstyrelsen fordonsregister
En jämförelse mellan Transportstyrelsens fordonsregister och Bantrafik visar sig inte vara lätt att göra. Dels fanns Bantrafik för 2014 ännu inte publicerad när huvuddelen av denna rapport utarbetades, dels är urval och definitioner olika. Generellt sätt finns det fler fordon i fordonsregistret än i Bantrafik. Museitrafik ingår inte i Bantrafik, avställda fordon ska inte heller ingå, så långt går det att jämföra siffrorna. Roslagsbanan ingår i Bantrafiks siffor medan den har särredovisats i denna rapport. Den största osäkerheten finns dock i de utländska fordon som är registrerade i fordonsregistret men som vanligtvis inte ingår i Bantrafiks. Arbetsfordon ingår inte i Bantrafik.
Ett utdrag ur Bantrafik med statistik över dragfordon, personvagnar och godsvagnar framgår av tabell 6.1–6-3. När det gäller dragfordon så fanns det 595 ellok i fordonsregistret 2014 och 436 i Bantrafik 2014. Fordonsregistret avser kommersiella fordon exkl. avställda fordon vilket bör vara samma definition. Skillnaden beror sannolikt på de utländska lok som finns med i fordonsregistret.
Det finns 255 diesellok i fordonsregistret, en siffra som tagits fram genom bearbetning, och 207 i Bantrafik. Skillnaden kan bero på lok som används i banarbeten, som inte ska ingå i Bantrafik, och utländska lok. När det gäller lokomotorer så är skillnaden mycket stor, det finns bara 18 stycken i Bantrafik och 196 i fordonsregistret. Visserligen är definitionen något olika men det förklarar inte den stora skillnaden, som sannolikt beror på att endast lokomotorer som används i linjetjänst finns med i Bantrafik. Här är
Bilaga 13
329
således fordonsregistret mer fullständigt om man vill analysera de totala resurserna för godstransporter.
Motorvagnar är svåra att analysera eftersom man både kan räkna vagnar och tågsätt och definitionerna är något olika. Det totala antalet vagnar stämmer relativt väl men tågsätt är egentligen inte definierade i fordonsregistret utan får beräknas genom bearbetning.
Antalet personvagnarna är 499 i Bantrafik och 566 i fordonsregistret. Framförallt finns det fler restaurangvagnar och utländska vagnar i fordonsregistret.
När det gäller godsvagnar saknas uppgifter om privatägda vagnar numera i Bantrafik. Antalet vagnar ägda av operatörer stämmer dock väl då de var 6 923 i Bantrafik 2014 och 6 165 i fordonsregistret 2014, en siffra som tagits fram genom bearbetning. Härutöver fanns 4 136 privatägda vagnar i fordonsregistret vilket kan jämföras med den senaste uppgiften i Bantrafik som var 6 884 för år 2010.
Bilaga 13 SOU 2015:110
330
Bilaga 13
331
Bilaga 13 SOU 2015:110
332
6.2 Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP)
Omfattning och metod
Svenska Järnvägsklubbens skriftserie Svenska lok och motorvagnar med personvagnar (SLMP) publiceras intermittent, på senare tid vart tredje år. Totalt har 21 böcker publicerats mellan 1969 då den
Bilaga 13
333
första kom ut och 2015 då den senaste kom ut (den sistnämnda fanns inte tillgänglig när denna rapport började utarbetas) varav 17 innehåller lok och motorvagnar och 4 innefattar personvagnar och ibland även motorvagnar eller motorvagnssläp. Den innehåller även spårvagnar och tunnelbanevagnar. Museifordon ingår inte även om gränsen är svår att dra ibland. En förteckning över alla hittills utgivna böcker framgår av bilaga.
Böckerna innehåller inte bara en förteckning över alla fordon utan även en mängd tekniska uppgifter och foton på varje fordonstyp och för personförande fordon även planritningar. De är därmed den mest fullständiga databasen och informationskällan över fordon på svenska spår.
En föregångare kan sägas vara SJ:s särtryck 77 och senare 420 som innehöll en fullständig förteckning över statens järnvägars fordon (och även tågfärjor) med vissa tekniska uppgifter för varje fordonstyp. Den var ”endast avsedd för tjänstebruk” och inte så lätt att komma över. De privata järnvägarnas fordon ingick inte men fanns med i den allmänna järnvägsstatistiken (numera bantrafik) dock bara på aggregerad nivå.
Den databas som ligger till grund för SLMP har byggts upp successivt av författarna Diehl–Nilsson genom att begära uppgifter från operatörerna, till att börja med SJ och de fåtal privata järnvägar som fanns 1969, och senare genom ett omfattande kontaktnät med fordonsägare och fordonsinnehavare. Man ska nog inte underskatta författarnas stora intresse och kunskap om järnvägarna och dess fordon som kan vara nog så värdefull som olika mer eller mindre avancerade dataregister. Det gör att SLMP innehåller få fel trots att den innehåller väldigt många uppgifter.
Nedan redovisas några jämförelser som gjorts mellan Transportstyrelsens fordonsregister och SLMP utan att göra anspråk på fullständighet.
Ellok i SLMP och Transportstyrelsens register
Av tabell 6.4 framgår en jämförelse mellan de lok som ingår i boken Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar för 2012-01-01 (motsvarar således 2011-12-31) och Transportstyrelsen fordonsregister 2014–12-31, tre år senare. Det kan ändå vara en kontroll på
Bilaga 13 SOU 2015:110
334
vad som ingår i dessa olika register och de förändringar som skett mellan åren.
Totalt sett ser det ut som att lokparken har ökat något mellan 2011 och 2014, men det finns stora osäkerheter i vilken mån de utländska loken som finns med i dessa båda register verkligen används i Sverige. Dock är det helt klart att antalet moderna högeffektlok har ökat.
Diesellok och lokomotorer i SLMP och Transportstyrelsens register
SLMP 2012 innehåller separata förteckningar över diesellok och lokomotorer. I denna bok finns totalt 531 lok i förteckningen varav 346 är motorlok och 185 är lokomotorer. Motorlok har i SLMP definierats som lok med tre axlar eller fler och motsvarar närmast vad som i denna rapport kallas större diesellok. Lokomotorer är i SLMP således lok med två axlar. I denna rapport har vi definierat lokomotorer som lok med lägre dragkraft än 150 kN och lägre sth än 80 km/h. I SLMP ingår några lok som ägs av museiföreningar men som kan hyras ut till kommersiell trafik och vissa utländska lok som inte ingår i Transportstyrelsens fordonsregister.
I analysen av fordonsregistret får vi 255 större diesellok och 196 lokomotorer om gränsen för större diesellok sätt vid en dragkraft på minst 150 kN och en sth på minst 80 km/h. Eftersom SLMP är tre år äldre än fordonsregistret och definitionen är olika blir siffrorna inte desamma. Det finns skäl att anta att antalet diesellok totalt sett har minskat de senaste åren. Samtidigt finns det skäl att anta att främst uppgifterna om lokomotorerna är ofullständiga då dessa är spridda på många ägare och ofta endast används för internt bruk vid industrier.
6.3 Jämförelse mellan Transportstyrelsen, SLMP och Bantrafik
Efter att denna rapport utarbetades publicerades SLMP 2015 som avser fordonsbeståndet 2015-01-01 och som således är fullt jämförbar med utdraget ur Transportstyrelsens fordonsregister 2014-12-31. Dessutom publicerades Bantrafik för 2014 innan denna rapport
Bilaga 13
335
gick till tryck. En översiktlig jämförelse har därför gjorts i efterhand mellan antalet fordon i Transporstyrelsens register och SLMP som båda avser 2014 samt med Bantrafik för 2014.
Jämförelsen visar på mycket god överensstämmelse mellan Transportstyrelsens register och SLMP. När det gäller ellok och diesellok så är antalet fordon nästan exakt detsamma. När det gäller personvagnar stämmer det också mycket bra. Definitioner och urval stämmer väl för dessa kategorier. När det gäller motorvagnar är det svårt att få entydiga definitioner som framgått av ovan, det skiljer mellan antalet motorvagnsätt, antalet vagnar i motorvagnsätt och hur dessa numreras men SLMP stämmer ändå väl. Godsvagnar finns inte med i SLMP.
Antalet fordon i Bantrafik ligger mycket lägre än i Transportstyrelsen och SLMP när det gäller ellok och diesellok. Personvagnar ligger något under. Motorvagnar, som avser dragfordon i motorvagnsätt, ligger något högre, men är egentligen inte helt jämförbara. Godsvagnar i Bantrafik avser endast vagnar ägda av järnvägsföretag medan även privatägda vagnar ingår i Transportstyrelsens register. Men Bantrafik ska ligga lägre eftersom de bara innefattar fordon som tillhör svenska företag, med adress i Sverige, och endast fordon som används i kommersiell trafik med betalande kunder. Härigenom utesluts t.ex. diesellok som används på industrier. I och med detta så tillför Transportstyrelsens register kunskap som inte går att få fram genom Bantrafik.
Bilaga 13 SOU 2015:110
336
Bilaga 13
337
6.4 Internationell statistik
Den statistik som behandlas här är Eurostat, EC och UIC statistik. Denna redovisning är översiktlig och avser i första hand statistik som innehåller uppgifter om fordon.
Bilaga 13 SOU 2015:110
338
Eurostat
Eurostat tas fram av EUs statistikkontor publicerar varje år en årsbok och tillhandahåller också en databas online. Årsboken heter: ”Eurostat Pocketbooks: Energy, transport and environment indicators” och den senaste tillgängliga i juni 2015 var från 2014 och innehöll uppgifter t.o.m. 2012. I denna årsbok finns uppgifter om transportarbete för alla transportmedel men inga uppgifter om järnvägens fordon.
I Eurostats databas finns emellertid uppgifter om fordon och i juni 2015 från år 2004 t.o.m. 2011. Följande uppgifter fanns i databasen:
Number of locomotives, by source of power: SE 2011: Electric 470, Diesel:221, Total 691
Number of locomotives, by tractive power: SE no figures but source of power is often = tractive power
Number of railcars, by source of power SE 2011: Electric 1 240, Diesel 96, Total 1 336
Number of railcars, by tractive power: SE no figures but source of power is often = tractive power
Passenger railway vehicles, by type of vehicle SE 2011 Coaches 483, Railcar trailers 1 910, Total 2 293
Passenger railway vehicles, by category of vehicle SE 2010: No figures about 1 or 2nd class wagons, 28 restaurant cars, 169 couchettes and sleeping cars, Total 2 158
Capacity of passenger railway vehicles, by type of vehicle SE 2011: 122 000 seats in Railcar trailers 30 000 seats in coaches
Capacity of passenger railway vehicles, by category of seats or berths SE 2010: No figures about 1 or 2nd class seats, 7 000 berths in couchettes and sleeping cars, Total 131 000 seats or berths.
Railway transport - Number of vans SE 2011: 19
Number of wagons, by status of enterprise SE 2011: 14 578
Bilaga 13
339
Load capacity of wagons, by status of enterprise se: 821 000 ton
Trainset by speed
I tabellen ovan anges de senast tillgängliga värdena för Sverige som för det mesta stämmer exakt med Bantrafiks uppgifter för respektive år, uppgifterna hämtas ju därifrån så det är naturligt. Det generella problemet med att definiera motorvagnståg i dragande och släpande vagnar finns även här vilket gör att det ibland är svårt att förstå vad som är vad. På någon punkt skiljer sig data t.ex. i Eurostat anges att det finns 147 stycken ”tilting high speed trains” vilket avser alla tåg med sth 200 km/h och inte bara de cirka 40 tågsätten med korglutning (tilt). Denna variabel är antagligen feldefinierad i Eurostat.
Europeiska Kommissionen
EU-kommissionen har också en databas och ger ut en bok ”EU transport in figures – Statistical pocketbook” varje år. Den bygger på Eurostat men även andra datakällor används för att få fram en helhetsbild. Utvecklingen av transportarbetet redovisas för alla medlemstater, EU-kandidater och även EFTA-området, således finns även Norge och Schweiz med. När det gäller fordon finns det tre tabeller om järnvägar:
Locomotives and Railcars 2012 SE=221; 2005: SE=622
Coaches, Railcars and trailers 2012 SE=839; 2005 SE=791
Goods transport vehicles 2012 SE=ingen uppgift, 2005=13 649
Den senast tillgängliga statistiken i juni 2015 var Statistical Pocketbook 2014 som innehåller statistik t.o.m. 2012. I tabellen ovan anges de värden som redovisas för Sverige. Dessa uppgifter skiljer sig ganska mycket från Bantrafik och Eurostat.
När det gäller fordon kommer statistiken från UIC, vilket innebär att den inte är fullständig eftersom inte alla järnvägsföretag är medlemmar i UIC, se vidare nedan.
Bilaga 13 SOU 2015:110
340
UIC
Union Internationell de Chemin de Fer (UIC) är järnvägsföretagens organisation. Medlemmar finns inte bara i Europa utan i hela världen.
UIC har ett antal olika publikationer och databaser. Railisa är en databas som är under omarbetning och var inte tillgänglig när detta skrevs. Sedan finns det data i publikationer och databaser som man kan beställa mot betalning, vilket gör att de inte är lika lättillgängliga som Eurostat och EC databaser. Det finns också ett Synopsis som publiceras varje år med data från järnvägar i hela världen. I EU redovisas varje land för sig ibland med olika operatörer särredovisade. För Sverige redoovisas uppgifter från Trafikverket när det gäller infrastruktur och för SJ och Green Cargo när det gäller fordon.
Fordon redovisas i grupperna: Lokomotiv inkl. spårvagnar (light rail), rälsbusar och motorvagnståg, personvagnar och motorvagnssläp, och järnvägsföretagens egna godsvagnar. Uppgifter finns där från SJ och Green Cargo som verkar stämma när det gäller fordon men en hel del uppgifter saknas t.ex. transportarbete för gods när det gäller Sverige. Synopsis för 2013 innehåller dessutom uppgifter alltifrån 2007 till 2013 som markeras med olika färg vilket gör att tabellerna inte är så lättlästa.
Vissa uppgifter stämmer med det som redovisas i ”EU transport in figures – Statistical pocketbook” ovan, andra inte men uppgifterna kan ju vara hämtade från någon av de andra publikationerna eller databaserna som UIC har.
UIC:s statistik var relativt fullständig innan avregleringen då nästan alla järnvägar i Europa var med i UIC, men nu när den officiella statistiken bara innefattar vissa företag och deras marknadsandel ändras mellan åren blir den ganska svårtolkad.
6.5 Diskussion om definitioner i olika register
Bortsett från att en fullständigt konsistent jämförelse för samma år inte kunnat göras i samband med denna rapport är i vissa fall definitionerna olika i Bantrafik, SLMP och i Transportstyrelsens fordonsregister. I de jämförelser som gjort i denna rapport har olika typer av svårigheter identifierats i följande fall:
Bilaga 13
341
Utländska fordon
Museifordon
Fordon i trafik
Diesellok och lokomotorer
Motorvagnar och motorvagnsätt
Principiella svårigheter finns när det gäller utländska fordon som används i Sverige och vise versa. I Bantrafik ingår endast fordon som tillhör företag som har adress i Sverige och som därmed har uppgiftlämnarskyldighet. I SLMP finns vissa utländska fordonstyper med som ibland används i Sverige med fakta och bild men finns sedan inte med i förteckningen. I Transportstyrelsens fordonsregister ska alla dragfordon d.v.s. lok och motorvagnar finnas med som ska kunna användas i trafik i Sverige, medan person- och godsvagnar endast behöver registreras i det land där de först togs i bruk.
Enligt reglerna för Transportstyrelsens register ska ”Ett fordon med förarhytt som lok, motorvagn eller manövervagn, som redan är godkänt och registrerat i en medlemsstat godkänns i en annan medlemsstat måste det registreras i det nationella fordonsregistret i den senare medlemsstaten” samt ”Fordon som inte är försedda med förarhytt, som godsvagnar och personvagnar och en del specialfordon, registreras endast i det nationella fordonsregister i det medlemsland där det först togs i bruk”, se vidare kap 2.2.
När det gäller museifordon så ingår de inte Bantrafik, de ingår undantagsvis i SLMP medan alla ska finnas med i fordonsregistret även om de aldrig kan komma ut på det allmänna järnvägsnätet.
Bantrafik innehåller bara fordon i trafik medan SLMP även kan innehålla fordon som är avställda i väntan på ombyggnad eller som reservdelsförråd om de inte har skrotningsbeslut. Fordonsregistret innehåller även avställda fordon ända tills de avregisteras.
Gränsen mellan diesellok (motorlok i SLMP) och lokomotorer är olika. Bantrafik har en gräns på 110 kW i dragkroken (skall dock vara effekt då dragkraft mäts i kN, kan vara feltryck) men har bara med fordon i kommersiell trafik vilket utesluter en mängd fordon som används internt på industrier. Det fanns bara 17 lokomotorer 2013 vilket verkar vara en felaktig uppgift. En dragkraft på 150 kN
Bilaga 13 SOU 2015:110
342
och högst 80 km/h gav 196 lokomotorer vid en bearbetning av fordonsregistret. Denna gräns är satt för att efterlikna vad som tidigare kallades lokomotorer med typbeteckningen Z. I SLMP räknas motorlok med endast två axlar som lokomotorer vilket ger 185 lok, ganska nära resultatet av bearbetningen av fordonsregistret således.
Av figur 6.7 framgår sambandet mellan dragkraft i kN och största tillåtna hastighet (sth) i km/h för diesellok och lokomotorer. Man kan klart urskilja de olika grupperna där dieselloken som används i linjetjänst alltid har en sth på minst 80 km/h och en dragkraft på minst 180 kN medan lokomotorerna som oftast används för lokal växling eller för kortare matartransporter nästan med enstaka undantag har en sth på högst 70 km/h och en dragkraft under 180 kN. Ett undantag är snöröjningsloket Tc som har en sth på 90 km/h men en dragkraft på endast 107 kN. Det kanske borde klassificerats som ett diesellok.
Av figur 6.8 framgår sambandet mellan dragkraft i kN och effekt i kW. Även här kan man urskilja dieselloken från lokomotorrena ganska tydligt. Lokomotorerna har med ett undantag en dragkraft på högst 200 kN och en effekt på högst 500 kW medan dieselloken med få undantag ligger över dessa värden. Kombinationen av dragkraft i kN och hastighet i km/h ger dock en mer funktionell avgränsning. Här föreslås slutligen följande definitioner:
Diesellok är lok som har dragkraft större än 160 kN och en sth på minst 80 km/h
Lokomotorer är lok som har en dragkraft på högst 160 kN eller en sth mindre än 80 km/h.
Denna avgränsning skiljer sig således något från den som används i denna rapport men den enda skillnaden blir att snöplogsloket Tc blir klassificerat som diesellok i stället för lokomotor (det fanns ett sådant lok i trafik 2014). Det hamnar då i samma kategori som det större snöplogsloket Tb vilket är logiskt.
En annan fråga är avgränsingen mellan diesellok och arbetsfordon. En del diesellok och lokomotorer används vid banarbeten. Alla diesellok är registrerade som diesellok men några lokomotorer är registrerade som arbetsfordon, liksom några f.d. dieselmotorvagnar (rälsbussar) som används för personaltransporter.
Bilaga 13
343
När det gäller motorvagnar ska inte någon diskussion tas upp här utan bara konstateras att ett rätt omfattande arbete har lagts ned på att definiera dessa i Bantrafik. Då denna typ av fordon har ökat snabbt har också nya koncept och tekniska lösningar introducerats som ibland inneburit nya definitionsproblem.
Sammantaget kan sägas att Bantrafik har den mest restriktiva redovisningen av fordon som används på svenska spår medan fordonsregistret innehåller de flesta fordonen och SLMP ligger någonstans mittemellan.
Bilaga 13 SOU 2015:110
344
Bilaga 13
345
7 Utvecklingen av fordonsbeståndet 1988–2001–2014
I detta kapitel beskrivs fordonsutvecklingen i ett längre perspektiv från år 1988 då avregleringen påbörjades genom att Banverket skiljdes ut från SJ. Statistik redovisas för åren 1988, 2001 och 2014. Uppgifterna har tagits fram från SOS/Bantrafik i kombination med KTH databas och SLMP.
7.1 Dragfordon
För godstrafik används lok och vagnar men för persontrafik används även motorvagnståg. I ett motorvagnståg har alla vagnar sittplatser och all drivutrustning är placerad under golvet eller i andra utrymmen. Typiska motorvagnståg är pendeltåg, tunnelbanor och spårvagnar men moderna motorvagnståg används även för regionaltrafik och snabbtåg och dominerar numera i persontrafiken. Ett motorvagnståg kan ha flera drivna axlar än ett lokdraget tåg och kan därför också ha bättre acceleration, vilket är särskilt betydelsefullt i lokaltrafik med många stopp.
7.2 Godstransporter
I godstrafiken används 334 ellok och 224 diesellok. Cirka 20 diesellok (lokomotorer) används huvudsakligen som terminallok för växling och matartrafik. Härutöver finns ett större antal växlingslok hos industrier och i depåer. Sedan 1988 har antalet lok minskat kraftigt, dels genom att tyngre tåg med kraftigare lok körs i fjärrtrafiken, dels genom att en stor del av växlingen och matartrafiken har upphört, varför antalet lok har halverats, se tabell 7.1.
De senaste 10 åren har 100 nya eller begagnade ellok för godstrafik tillkommit på den svenska marknaden. Det är privata operatörer som både köpt nya och begagnade lok och Green Cargo som köpt nya lok. Flera nya lok som tillkommit är flersystemlok som kan användas i utrikestrafik till Danmark och Tyskland. Antalet diesellok har minskat men nya lok har tillkommit och gamla har skrotats.
Bilaga 13 SOU 2015:110
346
Det totala antalet godsvagnar som är registrerade i Sverige uppgår till cirka 10 500 och har sedan år 1988 minskat med cirka 65 procent, se tabell 7.2. Siffrorna är emellertid inte helt jämförbara Antalet vagnar 1988 och 2001 kommer från Bantrafik medan 2014 kommer från Transportstyrelsens register då Bantrafik numera inte innefattar alla godsvagnar.
Samtidigt som antalet vagnar har minskat har godstransportarbetet ökat med 18 procent. I godstrafiken används emellertid inte bara svenska vagnar utan det finns ett stort utbyte av vagnar mellan länderna i Europa. Samtidigt befinner sig många svenska vagnar utomlands. Vagnarna i godstrafiken kan ägas av järnvägsföretagen, industrin eller av vagnuthyrningsbolag. 41 procent av godsvagnarna i Sverige ägs av privata företag och denna andel har ökat snabbt. En stor del ägs av vagnuthyrningsbolag som opererar över hela Europa. De flesta loken ägs däremot av operatörerna själva, men på senare år har även lok som leasas från uthyrningsbolag börjat komma ut på marknaden.
7.3 Persontrafik
När det gäller persontrafiken så ägs fordonen antingen av operatörerna, länstrafikhuvudmännen eller av uthyrningsbolag. Det finns drygt 100 ellok som används i persontrafik tillsammans med cirka 500 personvagnar. De lokdragna tågen i persontrafiken har minskat kraftigt sedan år 1988, se tabell 7.3. Antalet ellok har minskat med 47 procent och antalet vagnar med 66 procent. Samtidigt har antalet vagnar i motorvagnståg trefaldigats, varför det totala antalet vagnar för persontrafik har ökat med 41 procent. Detta beror framför allt på att regionaltrafiken har utökats med nya tågsystem t.ex. som följd av Öresundsbron och i Mälardalen och att alla nya tåg som köpts har varit motorvagnståg.
De få privata operatörer som kör kommersiell trafik i konkurrens med SJ AB använder sig emellertid av lokdragna tåg med inhyrda moderna lok och huvudsakligen med begagnade äldre vagnar som rustats upp. Marknaden för uthyrning av motorvagnar och vagnar för persontrafik har hittills varit mycket begränsad. MTR har emellertid anskaffat nya snabbtåg som satts i trafik under 2015, men ingår inte i statistiken här.
Bilaga 13
347
7.4 Produktivitet
Produktiviteten i järnvägssystemet har ökat sedan år 1988, se tabell 7.4. Antalet passagerare per persontåg har varit relativt konstant medan antal ton gods per godståg har ökat med 33 procent. Medelbeläggningen per tåg har ökat för godstrafiken med cirka 6 procentenheter. I genomsnitt åker 105 personer per persontåg vilket motsvarar ungefär 4 bussar med genomsnittlig beläggning. Genomsnittslasten per godståg är 574 ton vilket motsvarar cirka 20 lastbilar.
Den genomsnittliga beläggningen för persontågen var 35 procent, men varierar mycket mellan olika tågprodukter. För X 2000 är den cirka 70 procent vilket är extremt högt, ungefär som flyget. Det är dock svårare att få hög beläggning i tåg än i flyg då resenärer går på och av under vägen i tåget. För InterCity-tåg är beläggningen omkring 50 procent, för regionaltåg omkring 40 procent och för lokaltåg 20–30 procent. Att den är så låg för lokaltåg beror på att folk åker in mot städerna på morgonen och stiger på successivt, varefter tågen går nästan tomma i andra riktningen och motsatsen gäller på eftermiddagen. För godstågen ligger beläggningen på drygt 50 procent, vilket beror på att det blir transporter av tomvagnar i tågen i råvaruflöden och att inte alla laster väger så mycket att vagnarna kan lastas till sin fulla kapacitet.
Bilaga 13 SOU 2015:110
348
Bilaga 13
349
Bilaga 13 SOU 2015:110
350
Bilaga 13
351
8 Särskilda frågor
I utredningsuppdraget ingick att belysa några särskilda frågor såsom förekomsten av:
ERTMS-utrustning
Elförbrukningsmätare (alt dieselförbrukningsmätare)
RFID-märkning
GPS-installation
Uppgift om Elförbruknings- eller dieselförbrukningsmätare finns inte i fordonsregistret, inte heller GPS-installation men ERTMS och RFID finns det uppgifter om.
8.1 ERTMS
Fordon med signalsystemet ERTMS och EOS1/EOS3 (en variant av ERTMS) framgår av tabell 8.1. Det är dels fordon som används på Botniabanan dels nylevererade fordon som försetts med ERTMS från början även om det inte används nu. Några diesellok används även på banan Borlänge–Malung som har ERTMS-Regional. Totalt sett fanns 178 fordon varav 60 lok och 118 motorvagnståg som var utrustade med ERTMS eller motsvarande system. Det var således endast en mindre del av fordonsparken, cirka 5 procent, som var utrustad med ERTMS 2014.
Bilaga 13 SOU 2015:110
352
8.2 RFID
RFID finns markerad på 544 fordon, nästan samtliga tillhör SJ, några få tillhör SSRT och järnvägmuseum men är övertagna av SJ. SJ har RFID både på lok, motorvagnar och personvagnar och cirka 55 procent av SJs fordon har RFID enligt fordonsregistret. I registret finns angivet om det finns RFID i A- respektive B-änden, men samtliga fordon som är markerade i A-änden är också markerade i B-änden.
Bilaga 13
353
9 Fordonsbeståndets utveckling och avregleringen
9.1 Fordonsbeståndets utveckling
I föregående kapitel framgår strukturförändringarna i fordonsparken från år 1988–2012 Sammanfattningsvis har följande förändringar skett:
För persontrafiken:
Övergång från lokdragna tåg till motorvagnståg
Etablering av trafik för länshuvudmännen med åtföljande investeringar i nya motorvagnståg
Upprustning av järnvägsnätet och byggande av nya banor som inneburit att den största tillåtna hastigheten på järnvägsnätet ökat från 130 till 200 km/h och därmed följande investeringar i nya fordon för 180–200 km/h både för fjärr- och regionaltrafik
Den totala kapaciteten för persontrafik för persontrafik har ökat kraftigt liksom resande som nästan har fördubblats
Nya operatörer har hittills huvudsakligen anskaffat äldre begagnade vagnar eftersom de var de enda som fanns tillgängliga på marknaden och använt inhyrda nya lok
För godstrafiken:
Etablering av en marknad för begagnande lok, till en början import av Danska diesellok för nya privata operatörer, senare även ellok
Introduktion av en ny generation högeffektlok som kan dra betydligt tyngre tåg, till en början hos privata operatörer och senare även hos GCAB
En radikal minskning av antalet terminallok, såväl el- som diesellok, som följd av minskat antal industrispår och minskad rangering genom konkurrens från lastbil och övergång till systemtåg
En radikal minskning av antalet godsvagnar samtidigt som andelen privatägda vagnar ökat
En ökad produktivitet då en ökad volym transporteras med färre vagnar och lok
Bilaga 13 SOU 2015:110
354
Det är således stora strukturförändringar som därmed har skett i fordonsparken och till viss del följer efterfrågan och en internationell trend.
9.2 Avregleringens påverkan
Godstransporter
De nya operatörerna hade till att börja med mycket svårt att få tag i begagnade ellok och anskaffade därför i stället diesellok. Det är först på de senaste 10 åren som nya operatörer har börjat hyra in nya ellok från uthyrningsbolag eller köpa dem. Även en del begagnade ellok har kommit ut på marknaden och ett relativt stort antal har importerats till Sverige från andra länder i Europa. Både SJ AB och GCAB har under 2015 börjat sälja ut en del av sina äldre men väl fungerande ellok till marknaden. Privata godsvagnar har funnits på marknaden sedan länge, redan innan avregleringen.
När det gäller fordonsresurser för godstrafik så har avregleringen fått genomslag om man mäter det som att halva fordonen disponeras av de gamla statliga företagen och den andra halvan disponeras av privata och övriga företag. Detta gäller dock inte för elloken där de gamla statliga järnvägsföretagen fortfarande dominerar. Detta är också en viktig resurs för godstransporter.
Persontrafik
Förutom den ekonomiska risk som det innebär att konkurrera på den kommersiella fjärrtrafikmarknaden så har det varit mycket svårt för nya operatörer att få tag i fordon för persontrafik. De har i stort sett varit hänvisade till begagnade SJ-vagnar från 1960-talet och till att hyra in enstaka lok. Först på senare år har även nya lok börjat användas genom inhyrning från uthyrningsbolag och godstågsoperatörer. Även om dessa lok är byggda för 200 km/h eller mer klarar inte vagnarna mer än 160 km/h. Det har inneburit att nya operatörer i huvudsak har satsat på lågpriskoncept som snarare kompletterar än konkurrerar med SJs trafik.
När det gäller tillgången till fordon så ligger persontrafikmarknaden 10–20 år efter godstransportmarknaden, men avregleringen
Bilaga 13
355
har också genomförts fullt ut först nu medan den genomfördes 1996 på godstransportmarknaden. Tillgången till fordon har dock i båda fallen varit en restriktion och det kommer antagligen fortfarande ta tid innan fordonsmarknaden blir helt fri. Det är först 2015 som nya snabbtåg i form av motorvagnståg kommer att sättas in i kommersiell fjärrtrafik i konkurrens med SJ.
Övriga fordonsrelaterade frågor
Förutom tillgången till fordonen som sådana så har den tekniska utrustningen betydelse. Det gäller framför allt tillgång till signalsystemet ERTMS och fordon med tvåströmsdrift.
Ellok och motorvagnar som ska gå över Öresundsbron måste vara försedda med tvåströmsdrift då Danmark har ett annat strömsystem än Sverige. Strömbytet sker mitt på bron så det finns ingen möjlighet att byta lok på denna plats. Från början var det bara DSB som hade tvåströmslok för godstrafik medan både DSB och SJ skaffade motorvagnståg med tvåströmsdrift. Senare har bl.a. Hector Rail skaffat tvåströmslok. Om man köper ett nytt tvåströmslok i dag är endast marginellt dyrare än ett enströmslok men det finns inte så många nya lok. Dessutom behövs danskt signalsystem och särskild tågradio. Marknaden för utrikestrafik blir därmed begränsad.
Signalsystemet ERTMS har införts på Botniabanan. Ett nytt ellok kostar 35–40 Mkr och att utrusta det med ERTMS kostar 1–2 Mkr, vilket kanske är överkomligt. Men att utrusta ett gammalt lok med ERTMS kan vara betydligt dyrare eftersom det måste typgodkännas. Eftersom ERTMS endast finns på Botniabanan är också nyttan av det begränsad. Marknaden att köra där blir därmed begränsad till de operatörer som redan har fordon med ERTMS.
10 Förslag till förbättringar av fordonsdatabasen
10.1 Generella förslag
Den generellt sätt svåraste uppgiften synes vara ägare, fordonsinnehavare och sökanden. Här måste tydligare instruktioner ges till de som fyller i blanketten. T.ex. var ägare endast ifylld för 25 pro-
Bilaga 13 SOU 2015:110
356
cent av loken. Sannolikt uppfattar de flesta att ägare och sökanden är samma sak, varför dessa uppgifter måste definieras bättre eller ändras.
En annan avgränsning som är svår är uppgiften om museifordon. Endast 218 av 352 lok som är museifordon har angett detta. Här föreslås att Transporstyrelsen gör en egen avgränsning beroende på om fordonet ägs av en museiförening eller inte. Detta kan göras som en tilläggskodning.
Vidare bör en rimlighetkontroll göras av alla siffror, t.ex. att dragkraften är mellan 1 och1 500 kN, att tillverkningsåret är mellan 1856 och 2015, att hastigheten är mellan 10 och 250 km/h för att nämna några exempel. Om felen är uppenbara kan antingen Transportstyrelsen själv rätta uppgifterna eller så kan man ta kontakt med sökanden och begära en komplettering. Detta skulle öka kvaliteten på uppgifterna.
10.2 Lok
För diesellok bör en avgränsning göras mellan större diesellok och lokomotorer. Gränsen för större diesellok bör vara lok med en dragkraft på mer än 160 kN och en hastighet på minst 80 km/h. Övriga diesellok är lokomotorer.
10.3 Uppläggning av databas
Registret bör en gång per år läggas upp som en databas. Det bör finnas en databas med alla uppgifter men också separata databaser för olika spårvidder då fordonen endast kan användas på sin egen spårvidd. Det blir då en databas för 1435 mm, 891 mm och 600 mm samt övriga. Man kan också överväga att ha separata databaser för fordon i kommersiell trafik och museifordon.
Man kan också överväga att slopa kravet på att registrera smalspåriga fordon då huvudsakligen är museifordon och endast kan användas på lokala banor liksom tunnelbanor och spårvagnar som är befriade från skyldigheten att registreras.
För varje spårvidd bör det finnas olika flikar för olika fordonsslag enligt tabell 5.1, t.ex. där loken delas upp i ellok, diesellok,
Bilaga 13
357
lokomotorer och ånglok. Gruppen annat bör slopas eftersom den endast innehåller felkodningar.
10.4 Utländska fordon och framtida möjligheter
Utlandsregistrerade fordon används i stor skala i Sverige i dag och det kommer det att göra det även i framtiden. Olika nationella register bör harmoniseras och skuggas i det Svenska fordonsregistret och senare synkroniseras löpande. Det är också målsättningen med EUs register och kommer att öka användbarheten och analysmöjligheterna.
Fordonsregistret kan dock bara ge en statisk bild av de fordon som är registrerade i varje land och inte hur de används över hela Europa. Det redan i dag mycket vanligt att utländska godsvagnar används i Sverige och vice versa och det kommer sannolikt att bli vanligare även för andra fordonstyper med en alltmer internationell marknad med marknadsöppningen i Europa.
En möjlig lösning vore att samtliga fordon som är godkända för trafik i Europa skulle ha en automatisk avläsningsbar registrerad identitet, t.ex. med hjälp av RFID taggar och telematik. Fordon utan identitet som passerar en avläsningsstolpe identifieras omedelbart och kan åläggas att snarast utrustas med en tagg. Att automatiskt kunna identifiera varje fordon skulle vara en åtgärd för att snabbt och kostnadseffektivt kunna öka datakvaliten i registren och också möjliggöra att få en mer dynamisk bild av hur fordonen används över nätet.
Bilaga 13 SOU 2015:110
358
Litteratur
Bantrafik 2013. Statistik 2014:15. Trafikanalys, Sveriges Officiella
Statistik. Bantrafik 2014. Statistik 2015:13. Trafikanalys, Sveriges Officiella
Statistik. Eurostats databas för transporter:
http://ec.europa.eu/eurostat/web/transport/data/database Eurostat Pocketbooks: Energy, transport and environment
indicators 2014 EU transport in figures – Statistical pocketbook 2014 Järnvägens marknad och banavgifterna – Utvecklingen av järnvägs-
sektorn och scenarier för framtida banavgifter. Bo-Lennart Nelldal, Jakob Wajsman. Rapport 2014 TRITA-TSC-RR 14-005. Nya fordon 1981–2006. Särtryck ur Järnvägen 150 år. TRITA-TEC-
RR 06-003. Bo-Lennart Nelldal, 2006 Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–2014
och Utvärdering av avreglering och konkurrens samt analys av kommersiell och planeringsstyrd trafik. Bo-Lennart Nelldal, Josef Andersson och Oskar Fröidh, rapport 2013 TRITA-TSC-RR 14-008. UIC Synopsis 2013
Förteckning över Svenska Järnvägsklubbens skriftserie om lok, motorvagnar och personvagnar
Alla utgivna i Svenska Järnvägsklubbens skriftserie med nr enligt nedan. Svenska Lok och Motorvagnar 1/1 1969, Diehl, U och Nilsson. L,
SJK nr 7 Svenska Lok och Motorvagnar 1/1 1971, Diehl, U och Nilsson. L,
SJK nr 9 Svenska Personvagnar och Motorvagnssläp 1/1 1972, Diehl, U,
Nilsson, Spade,B. SJK nr 11 Svenska Lok och Motorvagnar 1973-01-01, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 14
Bilaga 13
359
Svenska Lok och Motorvagnar 1976-01-01, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 18 Svenska Lok och Motorvagnar 1979-01-01, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 26 Svenska Personvagnar1982, Diehl, U och Nilsson, L, SJK nr 33 Svenska Lok och Motorvagnar 1982, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 34 Svenska Lok och Motorvagnar 1985, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 41 Svenska Lok och Motorvagnar 1988, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 48 Svenska Personvagnar1989, Diehl, U och Nilsson, L, SJK nr 49 Svenska Lok och Motorvagnar 1991, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 53 Svenska Lok och Motorvagnar 1994, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 61 Svenska Lok och Motorvagnar 1997, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 66 Svenska Person- och Motorvagnar 1999, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 69 Svenska Lok och Motorvagnar 2000, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 71 Svenska Lok och Motorvagnar 2003, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 77 Svenska Lok och Motorvagnar 2006, Diehl, U och Nilsson, L,
SJK nr 78 Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar 2009, Diehl, U
och Nilsson, L, SJK nr 82 Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar 2012, Diehl, U
och Nilsson, L, SJK nr 85 Svenska Lok och Motorvagnar med Personvagnar 2015, Diehl, U
och Nilsson, L, SJK nr 88
Bilaga 13
361
Bilaga 1 monteras in sid 2
Bilaga 1: Exempel på blanketter för fordonsregistret
Blankett för registrering av godkända järnvägsfordon
Ansökan avser
Nyregistrering
Ändring Återkallelse
Fordonet
Fordonsnummer Tidigare Fordonsnummer
Typ Versionsbeteckning
Kategori Underkategori
Lok, konventionell Elektriskt lok
Utfärdande om fordonets ursprungliga godkännande
Medlemsstat Namn på säkerhetsmyndighet
Tillverkning
Namn på tillverkare Tillverkningsår Serienummer
EG‐Hänvisning
Datum för EG‐kontrollförklaring Referens till EG‐kontrollförklaring
Företagsnamn på utfärdare av EG‐kontrollförklaring
Organisationsnummer
Postadress Postnummer
Ort
Land
Referens till ERATV Sökande företag
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Officiell webbplats Associationsform
Bilaga 13 SOU 2015:110
362
Bilaga 1 monteras in sid 3
Referens till register över godkända typer av fordon
Fordonsinnehavare
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Ange innehavarbeteckning Fordonsinnehavare fr o m (Datum)
Faktureringsadress (om annan än ovan)
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Referens
Underhållsansvarig enhet
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Underhållsansvarig enhet fr o m (Datum)
Ägare (Företagskontakt)
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Bilaga 13
363
Telefonnummer Officiell E‐post
Ägarskap gäller fr o m Ägarskap gäller t o m
Ytterligare ägare
Företagsnamn Organisationsnummer
Postadress
Postnummer
Ort
Land
Telefonnummer Officiell E‐post
Ägarskap gäller fr o m Ägarskap gäller t o m
Bilaga 13
365
Bilaga 2: Sökande med lok i kommersiell trafik och museitrafik eller museifordon
Alla lok 1435 mm spårvidd
Antal Alla lok 1435 mm
Antal Antal Alla lok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1 AB Sandvik Materials Technology
2 1 Arvidsjaurs Järnvägsförening
7
2 Ardagh Glass Limmared AB
1 2 Bergslagernas Järnvägars Verkstad i Åmål
2
3 Baneservice AS
2 3 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
29
4 Baneservice Skandinavia AB
2 4 Föreningen Sörmlands Veteranjärnväg
4
5 Beacon Rail Leasing Ltd
4 5 Föreningen Veteranjärnvägen
10
6 BillerudKorsnäs AB
2 6 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ)
38
7 BLS Rail AB
2 7 Hässleholms Lokstall
2
8 BMVIT, Oberste Eisenbahnbehörde
3 8 Ideella Föreningen Nynäshamns järnvägsmuseum (NJM) 8
9 Bombardier Transportation GmbH
40 9 Järnvägsföreningen Dellenbanans Vänner
1
10 Bombardier Transportation Sweden AB 43 10 Kalmar Veterantåg (KV)
1
11 BS Verkstäder AB
2 11 Landeryds Järnvägsmuseum
7
12 Captrain Sweden AB
4 12 Malmbanans vänner
17
13 CargoNet AB
27 13 Museiföreningen Anten-Gräfsnäs Järnväg (AGJ)
1
14 CargoNet AS
6 14 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg
17
15 CFL Cargo Danmark Aps
11 15 Museiföreningen Stambanans Wänner
4
16 CFL Cargo Sverige AB
1 16 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ)
16
17 Contec Rail Aps
9 17 Nora Bergslags Veteran-Jernväg (NBVJ)
11
18 CQC i Sverige AB
2 18 Nässjö järnvägsmuseum
11
19 DB Schenker Rail Scandinavia A/S
38 19 Orsa Jernvägsförening
2
20 EuroMaint Rail AB
17 20 Skara-Lundsbrunns järnvägar (SkLJ)
1
21 Green Cargo AB
435 21 Skåne-Smålands Järnvägsmuseiförening
4
22 Grenland Rail AS
1 22 Skånska Järnvägar AB
9
23 Hector Rail AB
36 23 Stiftelsen Dal-Västra Värmlands Järnväg (DVVJ)
4
24 Infranord AB
28 24 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg
17
25 Inlandsbanan AB (IBAB)
18 25 Stockholms Ånglokssällskap (SÅS)
7
26 ISS TraffiCare AB
1 26 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv)
14
27 Korsnäs AB, Frövi
2 27 Tjustbygdens järnvägsförening (TJF)
2
28 Korsnäs AB, Gävle
3 28 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum
102
29 LKAB Malmtrafik AB
83 29 Värmlandståg
4
30 Motala Train AB
1
Summa lok
352
31 NetRail AB
7
32 Nordic Paper Seffle AB
1
33 Nordic Re-Finance AB
1
34 Nordic Sugar AB
3
35 Nordiska Tåg AB
1
36 Nordkalk AB
1
37 Northrail GmbH
6
38 Peterson Rail AB
3
39 Qvickab AB
2
40 Railcare Danmark A/S
1
41 Siemens AB
1
42 Siemens AG
3
43 SJ AB
113
44 Skandinaviska Jernbanor AB
8
45 Skövde-Karlsborgs Järnväg AB
2
46 Spark Trade AB
1
47 SSAB EMEA AB
4
48 SSAB Tunnplåt AB
5
49 Stab Produktion Handelsbolag
1
50 Stena Recycling AB
7
51 Stora Enso Skoghall AB
2
52 Strukton Rail AB
1
53 Strukton Rail Västerås AB
1
54 SweMaint AB
12
55 Svensk Tågkraft AB
12
56 TGOJ
2
57 Three T AB
16
58 Trafikverket
1
59 Trafikverket, Förvaltning järnvägsfordon 16 60 Tågfrakt Produktion i Sverige AB 7 61 Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB 43 62 Vossloh Locomotives GmbH 3 63 Vossloh Nordic Switch System AB 2 64 (blank) 11
Summa lok
1126
Bilaga 13 SOU 2015:110
366
Diesellok 1435 mm spårvidd
Antal Diesellok 1435 mm
Antal Antal Diesellok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1
AB Sandvik Materials Technology
2
1
Arvidsjaurs Järnvägsförening
4
2 Ardagh Glass Limmared AB
1 2 Bergslagernas Järnvägars Verkstad i Åmål
2
3 Baneservice AS
2 3 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
14
4 Baneservice Skandinavia AB
2 4 Föreningen Sörmlands Veteranjärnväg
1
5 Beacon Rail Leasing Ltd
4 5 Föreningen Veteranjärnvägen
3
6 BillerudKorsnäs AB
2 6 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ) 19
7 BLS Rail AB
2 7 Hässleholms Lokstall
1
8 Bombardier Transportation Sweden AB
3 8 Ideella Föreningen Nynäshamns järnvägsmuseum (NJM) 4
9 BS Verkstäder AB
2 9 Järnvägsföreningen Dellenbanans Vänner
1
10 Captrain Sweden AB
4 10 Kalmar Veterantåg (KV)
1
11 CargoNet AS
6 11 Landeryds Järnvägsmuseum
5
12 CFL Cargo Danmark Aps
11 12 Malmbanans vänner
6
13 CFL Cargo Sverige AB
1 13 Museiföreningen Anten-Gräfsnäs Järnväg (AGJ) 1
14 Contec Rail Aps
8 14 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg
6
15 CQC i Sverige AB
2 15 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ) 8
16 DB Schenker Rail Scandinavia A/S
2 16 Nora Bergslags Veteran-Jernväg (NBVJ)
7
17 EuroMaint Rail AB
17 17 Nässjö järnvägsmuseum
4
18 Green Cargo AB
193 18 Orsa Jernvägsförening
1
19 Grenland Rail AS
1 19 Skara-Lundsbrunns järnvägar (SkLJ)
1
20 Hector Rail AB
7 20 Skåne-Smålands Järnvägsmuseiförening
3
21 Infranord AB
25 21 Skånska Järnvägar AB
5
22 Inlandsbanan AB (IBAB)
11 22 Stiftelsen Dal-Västra Värmlands Järnväg (DVVJ) 4
23 ISS TraffiCare AB
1 23 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg 6
24 Korsnäs AB, Frövi
2 24 Stockholms Ånglokssällskap (SÅS)
3
25 Korsnäs AB, Gävle
3 25 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv)
8
26 LKAB Malmtrafik AB
6 26 Tjustbygdens järnvägsförening (TJF)
2
27 Motala Train AB
1 27 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum
22
28 NetRail AB
3 28 Värmlandståg
2
29 Nordic Paper Seffle AB
1
Summa lok
144
30 Nordic Re-Finance AB
1
31 Nordic Sugar AB
3
32 Nordiska Tåg AB
1
33 Nordkalk AB
1
34 Northrail GmbH
6
35 Peterson Rail AB
3
36 Qvickab AB
2
37 Railcare Danmark A/S
1
38 Skandinaviska Jernbanor AB
4
39 Skövde-Karlsborgs Järnväg AB
2
40 Spark Trade AB
1
41 SSAB EMEA AB
4
42 SSAB Tunnplåt AB
5
43 Stab Produktion Handelsbolag
1
44 Stena Recycling AB
7
45 Stora Enso Skoghall AB
2
46 Strukton Rail AB
1
47 Strukton Rail Västerås AB
1
48 SweMaint AB
12
49 Svensk Tågkraft AB
12
50 TGOJ
2
51 Three T AB
16
52 Trafikverket
1
53 Tågfrakt Produktion i Sverige AB
4
54 Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB
37
55 Vossloh Locomotives GmbH
3
56 Vossloh Nordic Switch System AB
2
57 (blank)*
8
Summa lok
468
*) Moderna lok Korsnäs och Northrail GmbH
Bilaga 13
367
Ellok 1435 mm spårvidd
Ånglok 1435 mm spårvidd
Andra lok 1435 mm spårvidd
Ellok 1435 mm spårvidd Antal Ellok 1435 mm
Antal Antal Ellok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1 BMVIT, Oberste Eisenbahnbehörde
3 1 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
3
2 Bombardier Transportation GmbH
40 2 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ) 7
3 Bombardier Transportation Sweden AB
40 3 Hässleholms Lokstall
1
4 CargoNet AB
27 4 Malmbanans vänner
8
5 DB Schenker Rail Scandinavia A/S
36 5 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg
2
6 Green Cargo AB
242 6 Museiföreningen Stambanans Wänner
2
7 Hector Rail AB
29 7 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ) 1
8 Infranord AB
3 8 Nässjö järnvägsmuseum
2
9 LKAB Malmtrafik AB
77 9 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg 8
10 NetRail AB
2 10 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv)
2
11 Siemens AB
1 11 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum
27
12 Siemens AG
3 12 Värmlandståg
1
13 SJ AB
111
Summa lok
64
14 Skandinaviska Jernbanor AB
4
15 Trafikverket, Förvaltning järnvägsfordon
16
16 Tågfrakt Produktion i Sverige AB
3
17 Tågåkeriet i Bergslagen AB TÅGAB
6
18 (blank)*
3
Summa lok
646
*) Moderna lok NSB och Bombardier Gmbh
Ånglok 1435 mm spårvidd Antal Ånglok 1435 mm
Antal Antal Ånglok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1
Inlandsbanan AB (IBAB)
7
1
Arvidsjaurs Järnvägsförening
3
2 NetRail AB*
2 2 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)
11
Summa lok
9 3
Föreningen Sörmlands Veteranjärnväg
3
*) Ellok Ma felkodade
4 Föreningen Veteranjärnvägen
7
5 Grängesbergsbanornas Järnvägsmuseum (GBBJ) 12 6 Ideella Föreningen Nynäshamns järnvägsmuseum (NJM) 4 7 Landeryds Järnvägsmuseum 2 8 Malmbanans vänner 3 9 Museiföreningen Gefle-Dala jernväg 9 10 Museiföreningen Stambanans Wänner 2 11 Museiföreningen Östra Skånes Järnvägar (mfÖSJ) 7 12 Nora Bergslags Veteran-Jernväg (NBVJ) 4 13 Nässjö järnvägsmuseum 3 14 Orsa Jernvägsförening 1 15 Skåne-Smålands Järnvägsmuseiförening 1 16 Skånska Järnvägar AB 4 17 Stockholms kultursällskap för ånga och järnväg 3 18 Stockholms Ånglokssällskap (SÅS) 4 19 Sällskapet Ostkustbanans Vänner (OKBv) 4 20 Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum 50 21 Värmlandståg 1
Summa lok
138
Andra lok 1435 mm spårvidd Antal Annat lok 1435 mm
Antal Antal Annat lok 1435 mm
Antal
sökande Sökande med kommersiell trafik
lok sökande Sökande med museitrafik eller museifordon lok
1 Contec Rail Aps*
1 1 Bergslagernas Järnvägssällskap (BJs)*
1
2 SJ AB**)
2 2 Nässjö järnvägsmuseum**
2
Summa lok
3 3
Trafikverket, Sveriges Järnvägsmuseum***
3
*) T43 215 Diesellok ombyggt till hybridlok
Summa lok
6
**) Z68 Diesellok med hydrostatisk drift *) Z diesellok **) Z, Zs diesellok ***) Ånglokstendrar, 2st A och 1st C
Bilaga 14
369
Person- och godstransporter 2014–2030–2050 – Prognoser för framtida järnvägstrafik
Bo-Lennart Nelldal
Professor emeritus
Kungliga Tekniska Högskolan
Jakob Wajsman
Civ. ing.
Trafikverket
Bilaga 14
371
Innehållsförteckning
Förord ............................................................................. 375
Sammanfattning .............................................................. 377
1 Inledning ................................................................ 384
1.1 Bakgrund ............................................................................... 384 1.2 Syfte ....................................................................................... 384 1.3 Övergripande metod ............................................................. 385 1.4 Godstransportprognosen ..................................................... 385 1.5 Persontrafikprognosen ......................................................... 392
2 Hittillsvarande utveckling av godstransporterna .......... 399
2.1 Utvecklingen av godstransporterna 1950–2014 .................. 399 2.2 Drivkrafter för utvecklingen av godstransporterna ............ 404
3 Hittillsvarande utveckling för persontrafiken ............... 412
3.1 Utvecklingen av persontrafiken 1950–2014 ........................ 412 3.2 Drivkrafter för utvecklingen av persontrafiken .................. 424
4 Gemensamma förutsättningar för prognoserna ............ 434
4.1 Prognosalternativ .................................................................. 434 4.2 Infrastruktur – potential och brister .................................... 437 4.3 Befolkningsutveckling .......................................................... 447 4.4 Ekonomisk utveckling .......................................................... 448 4.5 Näringslivets utveckling ....................................................... 456
Bilaga 14 SOU 2015:110
372
5 Prognoser för godstransporter .................................... 457
5.1 Basalternativet ....................................................................... 457 5.2 Kapacitetsalternativet ........................................................... 474 5.3 Lågalternativet ...................................................................... 486 5.4 Jämförelse mellan alternativen ............................................. 494
6 Prognoser för persontransporter ................................. 497
6.1 Basalternativet ....................................................................... 497 6.2 Kapacitetsalternativet ........................................................... 504 6.3 Lågalternativet ...................................................................... 509 6.4 Jämförelse mellan alternativen ............................................. 514
7 Kapacitetsutnyttjande i järnvägsnätet ........................ 518
7.1 Utvecklingen av utbudet i tågkilometer .............................. 518 7.2 Belastningen på järnvägsnätet 2010–2030 ........................... 524 7.3 Möjligheter att öka kapaciteten i järnvägsnätet .................. 531 7.4 Möjligheter att öka kapaciteten i tågsystemet .................... 537 7.5 Utvecklingen av banavgifterna ............................................ 543
8 Sammanfattning av resultaten ................................... 548
8.1 Vad har uppnåtts med de hittillsvarande satsningarna på järnvägen?.............................................................................. 548 8.2 Effekter av basalternativet .................................................... 552 8.3 Effekter av kapacitetsalternativet ........................................ 554 8.4 Effekter av lågalternativet .................................................... 557 8.5 Jämförelse mellan alternativen ............................................. 558
Bilaga 14
373
8.6 Strukturförändringar på längre sikt ..................................... 564 8.7 Osäkerheter i den framtida utvecklingen ............................ 567 8.8 Strategiska frågor .................................................................. 571
Litteraturlista .................................................................. 578
Bilaga 14
375
Förord
Regeringen har beslutat att det ska göras en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa möjliga sätt kan möta framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Som underlag för detta krävs prognoser som visar alternativa utvecklingsmöjligheter för såväl järnvägens person- som godstransporter och järnvägens utveckling i relation till andra transportmedel. Det krävs också att man gör prognoser för såväl person- som godstransporternas produktionssystem.
För persontransporterna innebär detta att man måste spegla utvecklingen för snabbtåg, kommersiella intercity- och regionaltåg samt de regionala kollektivtrafikhuvudmännens lokal- och regionaltåg. Utvecklingen för dessa har därvid stor betydelse för framtida investeringar i och organisation av järnvägen.
För godstransporterna innebär det att man måste redovisa uppdelningen på systemtåg, vagnslasttåg, kombiflöden och malmtransporter. Vagnslasttrafikens omfattning och struktur har därvid stor betydelse för järnvägens underhåll och investeringar för såväl järnvägens infrastruktur som vägnätet. Vagnslasttrafiken genererar också kostnader för reinvesteringar i bangårdar och har även stor betydelse för järnvägens kapacitetsutnyttjande.
”Utredningen om järnvägens organisation” har därför gett i uppdrag till Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman att göra en beskrivning av utvecklingen av järnvägens person- och godstransporter och de därvid viktigaste drivkrafterna i tidsperspektivet 1950–2014 samt prognoser för alternativa utvecklingsmöjligheter för person- och godstransporterna från 2014 till 2030–2050, där prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar: – Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och dess antagna
förlängning – Ett kapacitetsalternativ med en större satsning på järnväg än
basalternativet – Ett lågalternativ med en sämre utveckling av järnvägen än bas-
alternativet.
Bilaga 14 SOU 2015:110
376
I uppdraget ingår också att göra en analys av järnvägssektorn som beaktar kapacitetsbehovet för person- och godstransporter.
För beskrivningen av persontrafikens och godstransporternas utveckling och nuläge samt för den gemensamma ekonomiska prognosen och godstransportprognoserna svarar Jakob Wajsman. För analysen av konkurrenssituationen mellan transportmedlen samt för persontransportprognosen, utbudsscenarierna och kapacitetsberäkningarna svarar Bo-Lennart Nelldal som också varit projektledare. Rapporten har författats av Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman. Författarna svarar själva för slutsatser i rapporten.
Stockholm i november 2015
Bo-Lennart Nelldal Jakob Wajsman Professor em, KTH Civilingenjör, Trafikverket
Bilaga 14
377
Sammanfattning
Syftet med denna rapport är att göra en beskrivning av järnvägens hittillsvarande utveckling och situation på transportmarknaden samt prognoser där basåret är 2014 och horisontåren 2030 och 2050. Prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar:
Ett basalternativ "business as usual" utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängningar.
Ett kapacitetsalternativ med en ytterligare prioritering av järnvägen som innebär ökade satsningar jämfört med basalternativet.
Ett lågalternativ där järnväg lågprioriteras och till viss del avvecklas.
Den hittillsvarande utvecklingen 1988–2014
Den trafikpolitiska reformen från år 1988 utgör fortfarande grunden för Sveriges trafikpolitik även om kompletterande beslut tagits därefter. Det kan därför vara intressant att se hur järnvägen har utvecklats därifrån fram till år 2014.
Persontrafiken har utvecklats mycket positivt och resandet har ökat med 82 procent fram till år 2014. Det beror framför allt på satsningen på nya banor och nya tåg som möjliggjort kortare restider och ökad turtäthet. Det regionala resandet har fördubblats och marknadsandelen för den regionala trafiken har ökat från 2 procent år 1990 till 6 procent år 2014. Nya tågsystem har etablerats som täcker en allt större del av marknaden. Tåget har blivit en avgörande faktor för att skapa större regioner.
På den långväga marknaden har resandet med tåg ökat med 30 procent och marknadsandelen har ökat från 15 till 16 procent. Med hänsyn till att järnvägen hade ett relativt heltäckande utbud från början och att marknadsandelen minskade från 20 till 14 procent under 1980-talet är det ett trendbrott. Snabbtåget har blivit ett alternativ till flyget i många stora relationer.
Godstrafiken har ökat med 10 procent mellan åren 1988 och 2014, men marknadsandelen har minskat från 28 till 24 procent. Även om 2014 års transportarbete påverkas av det ekonomiska
Bilaga 14 SOU 2015:110
378
läget indikerar marknadsandelen att utvecklingen inte är positiv. Visserligen har investeringar gjorts i infrastruktur som gynnat godstrafiken och operatörerna har blivit effektivare som en följd av konkurrensen och avregleringen, men i den internationella trafiken har järnvägen svårt att hävda sig mot lastbilstrafiken trots stora volymer och långa avstånd.
Järnvägens utrikestrafik har minskat, medan lastbilstrafiken ökat och tagit marknadsandelar även från sjöfarten. Utvecklingen av utrikestrafiken måste även ses i ett internationellt perspektiv. Avregleringen av lastbilstrafiken i Europa genomfördes fullt ut under 1990-talet. Därefter har konkurrenssituationen skärpts ytterligare genom etablering av lågprisåkerier. Avregleringen av järnvägen började ungefär samtidigt med lastbilstrafikens, men har ännu inte genomförts fullt ut i alla länder.
I inrikestrafiken har utvecklingen varit mer positiv, bl.a. som en följd av avregleringen, bortsett från 1990-talet då bruttovikten för lastbilar höjdes. Vagnslasttrafiken har minskat, medan kombitrafiken har fördubblats under perioden 1988–2014. Kombitrafiken till/från Göteborgs hamn har utvecklats snabbt, medan en stor del av den övriga inrikes kombitrafiken har lagts ned.
Basalternativet 2014–2050
Under perioden kommer först det eftersatta underhållet att tas igen och påverka utvecklingen. En del stora infrastrukturinvesteringar kommer att färdigställas fram till år 2030 såsom tunneln genom Hallandsås och Citybanan, dubbelspår på Västkustbanan och Västlänken, liksom Hallsberg-Mjölby och hamnbanan i Göteborg. Den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält färdigställs år 2024.
Ostlänken byggs ut till år 2030, men höghastighetsbanorna blir i sin helhet klara först år 2035. Då frigörs också kapacitet för en ökad godstrafik på södra och västra stambanorna. Fram till år 2050 förutsätts även att Norrbotniabanan och Oslo-Göteborg byggs ut.
När det gäller godstransporter ökar dessa i takt med den ekonomiska utvecklingen och järnvägen ökar också sin marknadsandel från 24 till 26 procent. Som en följd av etableringen av Rail Freight Corridors (RFC) och ett successivt genomförande av avregleringen
Bilaga 14
379
på kontinenten och ökad kapacitet i Sverige kommer utrikestransporterna öka snabbare än inrikestransporterna.
För persontrafiken fortsätter den positiva utvecklingen av den regionala trafiken både i volym och i marknadsandel, dels som en följd av befolkningstillväxten, dels som en följd av en fortsatt utbyggnad av regionaltrafiken. Marknadsandelen för regionala resor ökar från 6 till 9 procent under perioden 2014–2050.
Den största ökningen blir det dock för den långväga trafiken som en följd av höghastighetsbanorna och de övriga förbättringarna som sker av Västkustbanan och Ostkustbanan ända upp till Luleå. Marknadsandelen för långväga resor fördubblas från 15 procent år 2014 till 32 procent år 2050. Även avregleringen beräknas ge ett positivt bidrag i och med att det blir en prispress. Sammantaget ökar järnvägens marknadsandel för persontrafik från 8 procent år 2014 till 16 procent år 2050.
Kapacitetsalternativet 2014–2050
Höghastighetsbanorna förväntas vara klara redan till år 2030, vilket frigör kapacitet för godstrafik på stambanorna. Avregleringen av godstrafiken förutsätts ha genomförts fullt ut på kontineten och godskorridorerna får hög kapacitet. Det innebär att det kommer att gå lika snabbt och säkert att transportera gods till Europa med järnväg som med lastbil och att det ofta blir billigast. Allt detta innebär att järnvägens marknadsandel för utrikestransporter ökar radikalt, men från en låg nivå i utgångsläget.
Utvecklingen fortsätter också under perioden 2030–2050, då förutom Norrbotniabanan och Oslo-Göteborg även Stockholm-Oslo byggs ut. Åtgärder vidtas för att säkerställa godstrafiken på det trafiksvaga nätet och tillgång till industrispår. Kombitrafiken förbättras genom att ett linjetågsystem etableras med flera små terminaler närmare kunderna.
För persontrafiken blir det en större ökning fram till år 2030 som en följd av tidigareläggningen av höghastighetsbanorna. Fram till år 2050 påverkas också persontrafiken av de snabbare förbindelserna Stockholm–Oslo och Oslo–Göteborg. Kapacitetsalternativet förutsätter också att den interregionala fjärrtrafiken och höghastighetsbanorna bedrivs som koncessioner mot anbud för att
Bilaga 14 SOU 2015:110
380
säkerställa ett bra utbud och hög tillgänglighet. Järnvägens marknadsandel för långväga resor ökar från 15 procent år 2014 till 37 procent år 2050.
Även regionaltrafiken utvecklas snabbare i detta alternativ än i basalternativet beroende på de nya banorna och större regionala satsningar. Sammantaget ökar järnvägens marknadsandel för persontrafik från 8 procent år 2014 till 18 procent år 2050.
Godstrafiken ökar sin marknadsandel från 24 procent år 2014 till 41 procent år 2050. Något förenklat kan man säga att kapacitetsalternativet innebär ett systemskifte för godstransporterna och en tidigareläggning av investeringar för persontrafiken.
Lågalternativet 2014-2050
Godstrafiken ökar med 23 procent fram till år 2030, men står därefter stilla mellan åren 2030 och 2050, varför marknadsandelen för långväga transporter minskar från 24 procent år 2014 till 18 procent år 2050. Det beror bl.a. på att godskorridorerna får en begränsad kapacitet och att avregleringen genomförs långsamt på kontinenten, varför inga stora förbättringar sker i utrikestrafiken.
I inrikestrafiken höjs bruttovikten för lastbilar från 60 ton år 2014 till 74 ton år 2030 med bibehållen längd 25,25 meter och till 90 ton med 34 meters längd fram till år 2050. Bruttovikten påverkar främst vagnslast- och systemtågens konkurrensförmåga negativt, medan längden framför allt påverkar kombitrafiken. Detta medverkar till att de trafiksvagaste banorna läggs ned liksom stora delar av det kapillära nätet. Vagnslasttrafiken får en så liten volym att den avvecklas.
För persontrafiken blir utvecklingen dock positiv, eftersom i stort sett samma investeringar som i basalternativet ingår fram till år 2030 och höghastighetsbanorna till år 2050. Marknadsandelen för långväga resor ökar från 15 procent år 2014 till 25 procent år 2050. Regionala resor ökar i takt med marknadstillväxten och som en följd av höghastighetsbanorna, men marknadsandelen blir 6 procent år 2050, densamma som år 2014.
Utvecklingen av persontrafiken påverkas negativt av att de trafiksvagaste banorna läggs ned och att utbudet minskas på linjer med begränsat trafikunderlag. Nettoeffekten blir att person-
Bilaga 14
381
trafikens marknadsandel ökar från 8 procent år 2014 till 11 procent år 2050, vilket kan jämföras med basalternativets 16 procent. Framför allt minskar tillgängligheten i de glesare delarna av Sverige.
Trots detta är nog de negativa effekterna större för godstransporterna, eftersom näringslivet inte får tillgång till lika konkurrenskraftiga transporter längre och utbudet blir begränsat till systemtåg i stora relationer och kombitransporter till kontinenten.
Slutsatser
Persontrafiken gynnas av infrastrukturinvesteringar som ger kort restid och hög turtäthet, vilket ger stora ökningar både för regional- och fjärrtrafik. Godstransporterna gynnas av ökad kapacitet eftersom både kostnad och kvalitet har betydelse för konkurrenssituationen gentemot andra transportmedel. För godstransporterna är det viktigt att hela transportkedjan fungerar och de är också beroende av järnvägarna i Europa och tillgången till industrispår och terminaler.
Prognoserna visar att skillnaderna på lång sikt kan bli ganska stora mellan en större respektive mindre satsning på järnvägen. Sannolikt kommer skillnaderna att förstärkas genom att en större satsning på järnvägen också gynnar kollektivtrafiken och därvid på lång sikt påverkar lokaliseringen av bostäder och näringsliv, vilket inte prognoserna tar hänsyn till.
Bilaga 14 SOU 2015:110
382
Bilaga 14
383
Bilaga 14 SOU 2015:110
384
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Regeringen har beslutat att det ska göras en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa möjliga sätt kan möta framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Som underlag för detta krävs prognoser som visar alternativa utvecklingsmöjligheter för såväl järnvägens person- som godstransporter och järnvägens utveckling i relation till andra transportmedel. Det krävs också att man gör prognoser för såväl person- som godstransporternas produktionssystem.
För att få en bild av hur man på bästa sätt ska kunna tillmötesgå framtida krav på investeringar, underhåll och organisationsstruktur för att därigenom få ett fungerande transportsystem behöver ”Utredningen om järnvägens organisation” ha underlag som visar den förväntade framtida trafikens omfattning med alternativa förutsättningar.
1.2 Syfte
Syftet är att:
1. beskriva den hittillsvarande utvecklingen av järnvägens person-
och godstransporter och de viktigaste drivkrafterna för utvecklingen i tidsperspektivet 1950–2014
2. göra prognoser för alternativa utvecklingsmöjligheter för per-
son- och godstransporterna från 2014 till 2030–2050, där prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar
3. göra en analys av järnvägssektorn som beaktar kapacitets-
behovet för person- och godstransporter.
Prognoserna ska spegla tre alternativa inriktningar: – Ett basalternativ utifrån nu gällande planer och deras antagna
förlängning – Ett kapacitetsalternativ med en större satsning på järnväg än
basalternativet
Bilaga 14
385
– Ett lågalternativ med en sämre utveckling av järnvägen än bas-
alternativet.
1.3 Övergripande metod
Med hjälp av tidigare prognoser kommer den mest sannolika utvecklingen att tas fram. De prognoser som därvid avses har redovisats i rapporterna ”Höghastighetsbanor i Sverige, Trafikprognoser och samhällsekonomiska kalkyler med Samvips-metoden för utbyggda stambanor och separata höghastighetsbanor”, ”Persontrafik och godstransporter 2010–2030 och kapacitetsanalys för järnväg”, ”Godstransporter i Östra mellansverige 2010–2030–2050 – En vision med prognoser för ett utvecklat transportsystem med järnväg”, ”Utvecklingen av rangerbangårdarna i Sverige – Hittillsvarande utveckling och samhällsekonomiska kalkyler för rangerbangårdar samt prognoser för järnvägens produkter”, ”Godstransporter 2014–2030–2050 – analys av godsflöden, järnvägens produkter och rangerbangårdar” samt ”Godstransportprognos för åren 2015–2018 och utvärdering av tidigare prognoser” samtliga med Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman som författare.
Utöver dessa prognoser ingår också ett antal tidigare genomförda utredningar och prognoser av samma författare, vilka bl.a. speglar effekterna av förbindelsen Fehmarn Bält, differentierade banavgifter, effekter av lastbilsavgifter, samt prognoser i samband med utredningen om avreglering av järnvägsmarknaden 2003 med flera. För en fullständig förteckning se litteraturlista.
Vid beräkningarna för godstransportprognoserna har data och modeller använts som har utvecklats vid Transportrådet, SJ, Banverket och KTH av Jakob Wajsman. Vid beräkningarna för persontrafikprognoserna har data och modeller använts som utvecklats vid Transportrådet, SJ och KTH i samarbete med ÅF av Bo-Lennart Nelldal.
1.4 Godstransportprognosen
Godstransportprognosen är således en specialbearbetning av ett antal tidigare gjorda prognoser. Nedan redovisas den metodik som använts för att göra dessa prognoser.
Bilaga 14 SOU 2015:110
386
Ekonomisk utveckling
Den övergripande ekonomiska utvecklingen för horisontåret 2030 erhålls från Långtidsutredningen (LU). Produktion, import, konsumtion, investeringar och export branschvis erhålls för år 2020 från NUTEK. För år 2030 erhålls dessa variabler genom att anta samma fördelningsutveckling för åren 2020–2030 som för åren fram till 2020. För åren 2030–2050 görs en uppskrivning för hela försörjningsbalansen, dvs. produktion, import, privat och offentlig konsumtion, investeringar och export, med samma absolutnivå som för differensen mellan åren 2029 och 2030, vilket ger en successivt lägre tillväxt mätt i procent.
Anpassningar till modellens krav på indata genomförs med hjälp av fördelningar enligt tidigare prognosunderlag från Tomas Restad samt fördelningsmodeller från LU. Detta gäller särskilt konsumtionen. Varuvärden (kr/ton) erhålls för prognosåren med hjälp av specialbearbetningar av tidigare framtagna prognosunderlag.
Input/outputmatriser, dvs. matriser som visar de varor som produceras och de insatsvaror som används i respektive bransch bygger på specialbearbetningar av SCBs input/outputstatistik.
Infrastruktur och trafikering
För samtliga investeringar i infrastruktur och förändringar av trafikering antas så lång möjligt förslagen i Trafikverkets Framtidsplan och förslag från andra officiella dokument. Det bör i sammanhanget noteras att nya organisationsformer och transportupplägg för ett visst transportmedel eller för stora kunder kan ge betydande förändringar av marknadsandelar.
På lång sikt har även investeringar i infrastruktur stor betydelse, eftersom alla transportmedel genom olika åtgärder kan sänka transporttider, minska transportkostnader, förbättra kvaliteten samt genomföra andra åtgärder och därigenom ta marknadsandelar av befintliga transporter eller på en växande marknad. Avregleringen av stomnätet, som åren 2005–2014 medförde ett genombrott för privata järnvägsföretag, kan ge betydande förändringar av trafik- och transportarbetets omfattning och struktur.
Bilaga 14
387
Trafiksystem och teknik
Utvecklingen av trafiksystem och teknik avgör det framtida utbudets egenskaper när det gäller kostnad, kvalitet och geografisk täckning. Förutom erfarenheter från tidigare prognosarbete har resultat från KTH-projektet ”Effektiva tågsystem för godstransporter” utnyttjats.
Databas
Transportdata för basåret 2014 erhålls delvis med faktiska data för år 2014 och delvis med hjälp av uppdateringar från tidigare års databaser. Strukturen för databasen är därvid hämtad från f.d. Transportrådets (TPRs) databaser och finns bl.a. redovisad i rapporten ”Framtida trafik”.
Uppdateringen genomförs genom att på varuslagsnivå korrigera transporterade godsmängder. Detta medför att strukturen för basåret 2014 kommer att likna ett tidigare mer representativt år för transportflödena, vilket förbättrar villkoren för prognosen.
Ekonomidata för basåret 2014 erhålls med hjälp av nationalräkenskaperna. Strukturen för databasen är hämtad från TPRs databaser. Då alla för modellen ingående data ännu inte finns tillgängliga för år 2014 genomförs en viss uppdatering. Denna har därvid genomförts branschvis och delvis regionalt och då för hela försörjningsbalansen, dvs. produktion, import, privat och offentlig konsumtion, investeringar och export. Även befolkning, sysselsättning och varuvärden uppdateras på motsvarande sätt.
Prognosmodell
Den modell som används för att få fram effekterna av ekonomi- och övriga samhällsutvecklingen är en omformning av den modell som redovisas utförligt bl.a. i TPRs rapport ”Transporter i Sverige, del III”. En utvärdering av modellen finns redovisad i rapporten ”Översiktlig utvärdering av Transportrådets godstransportprognos”. Modellen har vidareutvecklats sedan dessa rapporter skrevs.
Den grundläggande principen för modellen är att det för en given tidpunkt finns ett samband mellan samhällets ekonomiska
Bilaga 14 SOU 2015:110
388
status och transportflödena. Genom att ta fram en ny ekonomisk status kan således nya transportflöden beräknas. Sambandet mellan ekonomin och transporterna är dock så komplext att det inte går att redovisa som en enkel funktion. Med hjälp av successiva beräkningar via ”bryggor”, dvs. mellanliggande variabler och iterativa förfaranden, går det dock att erhålla ett samband, se figur 1.1.
Till skillnad från de modeller som använder tidsseriedata, använder denna modell således tvärsnittsdata. Man kan förenklat säga att man för ett visst basår tar fram indata och utdata och de funktioner som binder samman dessa. Därefter tar man för ett eller flera horisontår fram motsvarande indata, applicerar funktionerna och erhåller prognostiserade utdata. För framtagna utdata förblir i denna modell fördelningen mellan transportmedlen för en viss sektor i en viss relation konstant.
Bilaga 14
389
Den modell som används för att få fram effekterna av infrastrukturinvesteringarna och andra givna förutsättningar samt ny teknik och nya trafikeringssystem är en utvidgad och vidareutvecklad version av en modell som utarbetats på institutionen för trafikplanering på KTH av Landborn, Nelldal och Nordberg. Den ursprungliga modellen finns redovisad i rapporten ”Lastbil eller järnväg, val av transportlösning för långväga godstransporter i Sverige”.
Med denna modell kan man för olika förändringar av priser, infrastruktur, trafikering etc. erhålla en ny fördelning mellan transportmedlen i en viss relation och för ett visst godsslag. Det går i
Bilaga 14 SOU 2015:110
390
och för sig även att genomföra med ovanstående (TPRs) modell, dock inte med samma kvalitet, eftersom KTHs modell, till skillnad från TPRs, beräknar sannolikheten för att välja ett visst transportmedel utifrån tonkmpris, transporttid, sändningsstorlek och transportavstånd. Beräkningarna baseras på kundens faktiska val i en motsvarande situation. Genom att översätta de framtagna prognosalternativens förutsättningar till de i modellen ingående variablerna erhålls alternativa utvecklingar av transportmedelsfördelningen.
Den modell som används för att beräkna effekterna av banavgifter har utvecklats av Bo-Lennart Nelldal, KTH Järnvägsgrupp och Jakob Wajsman, Banverket. Modellerna kan på ett realistiskt sätt spegla konsekvenserna av förändringar av banavgifter i relation till farledsavgifter, lastbilsavgifter mm.
Man kan utifrån den förändrade kostnadsbilden beräkna relativa prisförändringar mellan transportmedlen. För att uppnå detta har det utvecklats modeller som kan beräkna effekterna av relativa förändringar av banavgifter på kostnader för att köra tåg, efterfrågan på transporter, påverkan på produktionen av godstransporter, intäkter av banavgifter samt miljöeffekter som följd av omfördelningar mellan transportmedel.
Prognosmodeller för beräkning av vagnslast, systemtåg, kombi- och malmtrafik
Systemtågen beräknas utifrån tillväxten i respektive sektor (bransch). Varje befintligt systemtågsflöde skrivs således upp utifrån godset som transporteras. När kombi- och vagnslastflöden uppnår en viss nivå eller när transporten företas i en viss relation eller vid en kombination av dessa företeelser kan även dessa omvandlas till systemtågsflöden. Detta har genomförts med utgångspunkt från en manuell granskning av samtliga prognostiserade järnvägsflöden.
Kombitrafiken beräknas i ett första steg utifrån utvecklingen för sektorerna verkstad, övrig tillverkning och framför allt sektorn handel som är den sektor där transporterna med järnväg nästan uteslutande avser kombiflöden. Det bör därvid noteras att man genom att endast använda en sådan uppskrivning skulle få felaktiga resultat beroende på att containertrafiken framöver kan förväntas expandera och då framför allt den internationella trafiken.
Bilaga 14
391
En av förklaringarna till detta är att den ökade globaliseringen ger en ökad internationell handel. En annan förklaring är att näringslivets specialisering förväntas öka, varför produkterna i samband med förädlingen måste transporteras vid allt fler tillfällen och med allt längre avstånd. Ytterligare en förklaring är att allt fler transportörer och transportkunder upptäcker den förenkling av hanteringen av godset som erhålls genom att använda standardiserade lastbärare som containers.
Som komplettering beräknas därför kombitrafiken också utifrån den andelen av godset för varje sektor som kan förväntas vara containeriserad år 2030 respektive år 2050.
Det är därvid uppenbart att vissa godsslag är lättare att containerisera än andra och att vissa godsslag i det närmaste är omöjliga att containerisera. Skälet till detta kan vara transportekonomiskt, vilket innebär att det blir dyrare att transportera i container än i järnvägsvagn eller på lastbil, dvs. man tappar i konkurrenskraft gentemot lastbil och/eller vagnslast med järnväg vid containeriseringen.
Att godset inte går att containerisera kan också bero på dess fysiska egenskaper, dvs. att vissa varuslag har särskilda krav som kan vara svåra att tillfredsställa vid en containerisering. Huvudskälet är dock att godset är svårt att hantera rationellt eller helt enkelt omöjligt att lasta i en container.
Det är stora skillnader mellan de olika varuslagen när det gäller möjligheten att containerisera. Som extrema exempel kan nämnas livsmedel och malm, där livsmedel är lättcontaineriserat, medan malm i det närmaste är omöjligt att containerisera. Det bör noteras att vissa varuslag, t.ex. kemiska produkter, i vissa fall kan vara såväl svåra som lätta att containerisera.
Kombitransporterna har, utöver etableringen av ett lättkombisystem, även antagits öka beroende på en viss ökning av antalet industrispår och andra för kombitrafiken kapacitetshöjande åtgärder, vilka förväntas generera strukturförändringar. Dessa kommer att öka trafiken i vissa relationer och reducera trafiken i andra relationer.
Malmtransporterna beräknas utifrån tillväxten för sektorn gruvor.
Vagnslasttrafiken beräknas som återstoden efter att den totala prognosen för järnvägen reducerats med systemtåg, kombi- och malmtrafik kombinerat med en separat prognos för vagnslast-
Bilaga 14 SOU 2015:110
392
trafiken, som bl.a. baseras på utvecklingen för rangerbangårdarnas omfattning och struktur, framtida tåglängder och tågvikter mm.
1.5 Persontrafikprognosen
För persontransportprognoserna har i den statliga infrastrukturplaneringen huvudsakligen Sampers använts som prognosverktyg, åtminstone när det gäller större projekt där flera färdmedel är berörda. I den statliga utredningen om höghastighetsbanor användes i stället Samvips för prognoserna. Enligt utredningen fanns det tre huvudsakliga skäl till detta:
1. Sampers saknar en implementerad utrikesmodell, vilket har betydelse för att kunna prognostisera det totala transportarbetet.
2. Prognosmodellen Sampers är inte tillräckligt känslig för utbudsförändringar, de s.k. elasticiteterna är för låga när man jämför med resultatet av internationella erfarenheter.
3. Sampers kan bara behandla ett färdmedel i taget och inte kombinerade resor eller resor med olika operatörer och taxor, vilket bl.a. har betydelse i kopplingen mellan tåg och flyg.
Samvips prognossystem har utvecklats för att bemästra dessa problem och är i vissa avseenden enklare än Sampers, vilket också innebär att det går snabbare att ta fram prognoser. För att på ett så korrekt sätt som möjligt kunna bedöma det totala kapacitetsbehovet för den framtida järnvägstrafiken med utgångspunkt från dagens tillgängliga data och modeller har därför Samvips prognossystem använts.
Översiktlig beskrivning av Samvips
Utgångspunkten är Sampers matriser över den totala efterfrågan. Vips-systemet används för att prognostisera efterfrågans fördelning på linjer och färdmedel. Vips ger också det nödvändiga underlaget för beräkning av finansiella och samhällsekonomiska effekter. Kombinationen Sampers/Vips kallas för Samvips, se figur 1.2. Till
Bilaga 14
393
Vips har utvecklats ett program för beräkning och redovisning av finansiella och samhällsekonomiska effekter som kallas Samek.
Utgångspunkten är matriser över kortväga, långväga och utrikes resor mellan 683 zoner i Sverige. Matriserna över kortväga resor och långväga resor kommer från Sampers, medan utrikesmatrisen kommer från den s.k. STM-modellen, som ursprungligen togs fram av Transek (WSP) för SJ. Dessa har under senare år har kalibrerats mot matriser från Intraplan. Utrikesresor finns med till Danmark, Norge, Tyskland, Holland, Belgien och delar av Frankrike. Kortväga resor inom en zon ingår dock inte.
Resmatriserna är disaggregerade till 13 olika resärenden/resenärskategorier med olika tidsvärden och tillgång till bil. se figur 1.3. Dessa är:
Regionala resor uppdelade på arbets-, övriga och tjänsteresor
Interregionala resor för förvärvsarbetande med/utan tillgång till bil
Interregionala resor för pensionärer med/utan tillgång till bil
Interregionala resor för studerande med/utan tillgång till bil
Interregionala tjänsteresor
Utrikes privatresor med/utan tillgång till bil
Utrikes tjänsteresor
Utbudet av kollektivtrafik är kodat som linjer med möjlighet att variera följande ingångsdata:
Linjenät i olika relationer
Uppehållsmönster
Gångtider
Turtätheter
Förekommande tidspassningar vid byten
Priser för olika operatörer, produkter och linjer
Fordonskoncept med kostnader
Servicenivå och bekvämlighet per fordonstyp
Bilaga 14 SOU 2015:110
394
I Samvips spelar Vips-systemet en stor roll. För att lättare kunna sätta sig in i sambandet mellan indata, modell och resultat redovisas nedan en kort beskrivning av simuleringsmodellen Vips och dess väsentligaste egenskaper samt skillnaderna gentemot Sampers.
Bilaga 14
395
Bilaga 14 SOU 2015:110
396
Beteendeantagande
VIPS kan arbeta antingen med antagandet att trafikanterna använder tidtabell eller att man inte gör det, dvs. kommer slumpmässigt till hållplatsen/stationen. Långväga trafikanter använder normalt tidtabell, varför detta beteendeantagande tillämpas. Av två förbindelser som har samma frekvens men olika hastighet eller pris fördelar programmet därför också fler men inte alla på den snabbare eller billigare förbindelsen. Tidtabellskunskap har också betydelse för resuppoffringen totalt. Trafikanterna kan genom antagandet om tidtabellskunskap välja bättre alternativ än vad de skulle göra utan tidtabellskunskap.
Färdmedelsfördelning
Konsekvensen av beteendeantagandet är att det är kostnadsminimerande för trafikanterna att välja den linje och den hållplats som har den förväntat lägsta restidsuppoffringen. Ett linjealternativ, oavsett hållplats, är accepterat om det har kortare restid efter påstigning än restid efter påstigning plus hela turintervallet för bästa linje, där bästa linje är linje med kortaste restid plus hela turintervallet. Vips fördelar därmed trafikanter inte bara på rutter inom ett kollektivtrafikslag utan dessutom mellan samtliga kollektiva färdmedel och bil, se figur 1.4.
Bilalternativet har precis som kollektivtrafik valattributet generaliserad kostnad, dvs. pris plus restid uttryckt i kronor, enligt den resväg (rutt) som har den lägsta generaliserade kostnaden.
Modellen tar hänsyn både till konkurrens- och samverkanseffekter. Om exempelvis någon trafikförändring leder till att ett tåg eller en buss som matar InterCity-tågen förbättras och får högre efterfrågan får också InterCity-förbindelsen en högre efterfrågan.
Vikter och färdmedelskonstanter
Man kan tillämpa skilda vikter för bytes- och väntetid. Detta är väsentligt eftersom vänte- och bytestid värderas radikalt olika enligt tidsvärdestudier. I långväga trafik ligger värdet på väntetid på omkring en femtedel till en tredjedel av värdet på bytestid. Skälet är
Bilaga 14
397
att man anpassar sig och stannar hemma och inte väntar längre än nödvändigt vid hållplatsen/stationen, s.k. dold väntetid.
Det är möjligt att använda färdmedelskonstanter per linje, för att spegla att olika färdmedel kan innebära en specifik fix negativ upplevelse frånsett själva upplevelsen av åktiden. Man kan dessutom för varje färdmedel ansätta en specifik vikt på åktid, som speglar att olika färdmedel uppfattas som olika bekväma, se figur 1.6. Sådan viktsättning har stöd i de tidsvärdestudier samt SPundersökningar vid KTH. I Vips kan också beaktas att olika hållplatser/stationer/flygplatser kan betraktas som olika bekväma. Detta åstadkoms genom att modifiera den generella väntetids- och bytestidsvikten för de terminaler som anses ha avvikande bekvämlighet.
Taxor
För att kunna beskriva resenärens valsituation med hänsyn till både restid och pris ges i modellen en unik taxa för varje linje, se figur 1.5. Taxan kan kodas som bestående av ett grundpris plus ett pris per kilometer som kan varieras beroende på körsträcka, dvs. progressiv eller regressiv taxa. Taxan kan också kodas separat för varje hållplatskombination (som en matris) för varje linje. Man kan också ange om det är fria byten eller inte mellan linjer, exempelvis hos en viss operatör. Taxestrukturen för respektive linje påverkar trafikanternas val av förbindelse och konsument- och producentöverskott. Baserat på varje linjes pris beräknar programmet sammantaget pris från start till mål för ett antal accepterade resvägar som vardera kan innehålla en kombination av färdmedel och linjer.
Bilaga 14 SOU 2015:110
398
Bilaga 14
399
Avgränsning
Prognoserna och analyserna behandlar primärt järnvägsektorn i Sverige i konkurrens med andra transportmedel. Tyngdpunkten ligger på sådana marknader där järnvägen har störst betydelse: Långväga resor över 10 mil och regionala resor mellan tätorter. Resor och transporter till/från utlandet ingår men redovisas endast inom Sverige.
2 Hittillsvarande utveckling av godstransporterna
2.1 Utvecklingen av godstransporterna 1950–2014
Alla transportmedel har sin roll i transportsystemet vari även ingår samverkan med andra transportmedel. Lastbilen är i dag det mest använda transportmedlet inom Sverige och sjöfarten det mest använda för export och import. Lastbilen har ett naturligt monopol på kortväga transporter varav en del utgörs av distributionstransporter. Sjöfarten har ett naturligt monopol på transporter mellan kontinenter på ett globalt plan. Järnvägen har ett naturligt monopol på malmtransporter i större volymer och för vissa systemtransporter. Transportmedlen konkurrerar dock med varandra mer eller mindre på de marknader där alternativ finns.
Järnvägen är bäst på relativt stora volymer på långa avstånd. Man bör kunna fylla en men helst flera vagnar för att det ska löna sig att transportera med järnväg. I de fall man kan fylla ett helt tåg kan järnvägen konkurrera med både lastbil och sjöfart. Järnvägen kan också konkurrera när det gäller kombitransporter på långa avstånd och även på relativt korta avstånd för transporter till och från hamnar. Med snabbgodståg har också järnvägen en nisch för post och paket där tåget kan konkurrera med flyget. Det totala godstransportarbetet har ökat snabbt i takt med den ekonomiska utvecklingen. Utvecklingen var särskilt snabb från år 1950 till år 1970, se figurerna 2.1 och 2.2. Därefter har utvecklingen varit långsammare och mer beroende av konjunkturvariationer. Detta framgår med all tydlighet av att finanskrisen år 2009 gav ett djupt avbrott på utvecklingen. Sambandet mellan BNP och godstransportarbete har blivit svagare bl.a. beroende på att alltmer tjänsteproduktion ingår i BNP.
Bilaga 14 SOU 2015:110
400
Av det totala godstransportarbetet svarade järnvägen för 23 procent, lastbilen för 39 procent och sjöfarten för 38 procent. Godstransportarbetet är den sammanlagda vikten multiplicerad med medeltransportsträckan som godset transporteras (vikt*medeltransportavstånd).
Godstransporterna kan delas in i kortväga transporter under eller lika med 10 mil och långväga transporter över 10 mil. Kortväga transporter går per definition uteslutande med lastbil, eftersom järnvägen och sjöfarten inte har det finmaskiga nät som vanligtvis krävs för dessa flöden. De kortväga godstransporterna svarar för 7 procent av transportarbetet men ungefär fyra femtedelar av den transporterade godsmängden och utgörs till stor del av transporter av sand, grus och sten till byggarbetsplatser.
Av de långväga transporterna svarar järnvägen för 24 procent, varav kombitrafiken svarar för 5 procent. Långväga lastbilstransporter svarar för 35 procent och sjöfarten för 41 procent. För sjöfarten dominerar utrikestransporterna. Transportarbetets utveckling framgår av figur 2.3.
Järnvägens produkter kan delas in i vagnslaster, systemtåg, kombi- och malmtrafik. Vagnslaster är vagnar som kunder lastar och lossar själva t.ex. vid industrispår. De samlas ihop med lokalgodståg och växlas ihop till tåg vid en rangerbangård och går sedan med fjärrgodståg den långa sträckan. Systemtåg är hela tåg som körs för en kunds räkning hela vägen såsom t.ex. timmertåg. Ett specialfall är Malmbanan, varför den separeras som en egen produkt. Kombitrafik körs med lastbil den kortare sträckan till och från en terminal och går sedan med tåg den långa sträckan mellan terminalerna. Det kan vara containers, växelflak eller trailers som lyfts över till en järnvägsvagn eller mellan tåg och båt.
Vagnslast och systemtåg kan delvis utnyttja samma transportsystem för att utnyttja nätverket av fjärrtåg bättre. Detta gör Green Cargo, som svarar för nästan hela vagnslasttrafiken i Sverige, medan övriga järnvägsföretag huvudsakligen kör systemtåg eller kombitrafik.
Av järnvägens godstransporter gick 22 procent i kombitrafik, 31 procent i vagnslasttrafiken, 24 procent i systemtåg och 23 procent på malmbanan, se figur 2.4.
Det totala godstransportarbetet med järnväg har ökat med 11 procent mellan åren 1988 och 2014. Vagnslasttrafiken har
Bilaga 14
401
minskat med 36 procent, medan systemtågstrafiken har ökat med 61 procent och malmbanan med 53 procent. Kombitrafiken har ökat med 98 procent. Det har således skett en mycket stor ökning av kombitrafiken. Det är framför allt kombitrafiken till/från Göteborgs hamn och den utrikes kombitrafiken som har ökat. Göteborgs hamn har tillsammans med järnvägsföretagen byggt upp ett linjenät för matartransporter med järnväg till/från hamnen som består av skyttlar med dagliga avgångar till cirka 25 terminaler i Sverige. Trafiken till/från Göteborgs hamn svarar för en dryg tredjedel av kombitrafiken i Sverige.
En femtedel av järnvägens transportarbete är utrikestrafik som går på järnväg över gränsen. Den går via Öresundsbron, via färjor eller över landgränsen mot Norge och Finland. Härtill kommer malmen som till stor del exporteras via Narvik. En stor del av den inrikes kombitrafiken går också till hamnar för vidare transport med sjöfart utomlands och även viss vagnslasttrafik går till hamnarna. Sammantaget avser över hälften av järnvägstransporterna varor som ska till eller från utlandet. Exporten med järnväg är större än importen.
Järnvägens marknadsandel av det långväga transportarbetet har minskat från 28 procent år 1988 till 24 procent år 2014. Den minskade främst under 1990-talet beroende på att lastbilarna blev tyngre och att lastbilstrafiken blev helt avreglerad före järnvägen. År 1988 hade den långväga lastbilstrafiken liksom järnvägen en marknadsandel på 28 procent, men år 2014 hade den ökat till 35 procent, främst på bekostnad av sjöfarten. De senaste åren har dock intresset för järnvägstransporter ökat bl.a. på grund av att klimatfrågan fått allt större betydelse.
Utvecklingen av järnvägstrafiken till utlandet har inte varit lika gynnsam som inrikestrafiken. I början av 1970-talet låg järnvägen och lastbilen på ungefär samma nivå, omkring 6 miljoner ton (exkl. malm), medan 30 miljoner ton gick med sjöfart (exkl. malm och olja). År 2014 låg järnvägen kvar på nästan samma nivå, medan lastbilen ökat till 38 miljoner ton och sjöfarten till 55 miljoner ton. Trots att utrikestrafiken omfattar stora volymer på långa avstånd som passar järnvägens stordriftsfördelar har nästan all ökning tagits av lastbilen. En förklaring är att marknadsöppningen av järnvägens internationella trafik i praktiken inte genomförts fullt ut och därmed ännu inte fått genomslag.
Bilaga 14 SOU 2015:110
402
Utvecklingen för järnvägen är således inte problemfri. De svåra vintrarna åren 2010 och 2011 i kombination med eftersatt underhåll och kapacitetsproblem innebar stora kvalitetsbrister för järnvägstrafiken. Det bidrog till att en stor del av den inrikes kombitrafiken lades ner. Om inte dessa problem uppstått hade med stor sannolikhet kombitrafiken ökat och därmed även järnvägens marknadsandel.
Järnvägens totala transportarbete uppgick år 2014 till 20,5 miljarder tonkilometer och den transporterade godsmängden till 67,6 miljoner ton om man exkluderar transittrafiken Norge-Norge genom Sverige.
Det största enskilda transportsystemet är Green Cargos vagnslastsystem som omfattar cirka 6 miljarder tonkilometer. Det är bara Green Cargo som har ett rikstäckande vagnslastsystem. Gränsen mot systemtåg, som huvudsakligen körs på uppdrag av en kund, är emellertid något flytande.
Systemtåg körs både av Green Cargo och av andra operatörer vilka kör mer avgränsade system. Det största enskilda systemet är, som framgått ovan, Malmbanan som körs av MTAB och omfattar cirka 4,5 miljarder tonkilometer eller 28,6 miljoner ton.
Systemtågen omfattar totalt cirka 5 miljarder tonkilometer. Scan Fiber Logistics (SFL) är ett transportupplägg för pappersindustrin som omfattar cirka 2,5 miljarder tonkilometer och körs av Hector Rail i samarbete med Green Cargo som sköter viss matartrafik. Stora Enso har ett eget system med jumbocontainers som omfattar cirka en miljard tonkilometer och går till Göteborgs hamn för vidarebefordran med båt till England. Trätåg är ett system som samlar rundvirke från uppsamlingsplatser till pappersbruk och sågverk som körs av Rush Rail. Tillsammans med några andra timmertåg omfattar det cirka en miljard tonkilometer.
Kombitrafiken omfattar 4,4 miljarder tonkilometer eller 9,9 miljoner ton. Ett rikstäckande kombitrafiknät i Sverige mellan 17 terminaler kördes tidigare av CargoNet som är de norska järnvägarnas godsbolag. Under år 2012 lade de emellertid ner en stor del av sin trafik i Sverige som en följd av kvalitets- och lönsamhetsproblem. En del av CargoNets tidigare trafik togs över av Green Cargo och andra mindre järnvägsföretag. Göteborgs hamn har det mest omfattande nätet för kombitrafik i Sverige med dagliga avgångar till/från
Bilaga 14
403
25 terminaler i Sverige. Det omfattar cirka 1,5 miljarder tonkilometer och körs av många olika operatörer.
Bilaga 14 SOU 2015:110
404
2.2 Drivkrafter för utvecklingen av godstransporterna
Godstransportmarknaden påverkas av såväl efterfråge- som utbudsfaktorer. Efterfrågefaktorerna bestäms av näringslivets behov, vilka till stor del styrs av omvärlden, medan utbudsfaktorerna huvudsakligen bestäms av trafikpolitiska beslut och av marknadens aktörer.
Bilaga 14
405
De efterfrågefaktorer som påverkar godstransportmarknaden är
samhällsutveckling, vilken bl.a. omfattar – försörjningsbalans (produktion + import =
konsumtion + investeringar + export)
– arbetskraftsutbud – sysselsättningsstruktur – produktivitet – befolkningsstruktur – energibalans
företagsstruktur, vilken bl.a. omfattar – internationalisering – ökad stordrift – nedläggning/sammanslagning av produktionsenheter – specialisering – vidareförädling
marknadsstruktur, vilken bl.a. omfattar – expansion – lokaliseringar
lagerstruktur, vilken bl.a. omfattar – lagerstorlek – centrallager – ”just-in-time”- transporter.
De utbudsfaktorer som påverkar transportmarknaden är
infrastruktur, vilken bl.a. omfattar – farleder, hamnar, terminaler – vägar – järnvägar, rangerbangårdar, kapillärnätet m.m.
Bilaga 14 SOU 2015:110
406
trafikering, vilken bl.a. omfattar – prisstruktur, transporttid, transportkvalitet – skatter och avgifter – transportteknik, trafiksystem – organisationsformer, avreglering och harmonisering.
Utbudet påverkar efterfrågan genom att definiera spelreglerna för transporternas genomförande och därmed förutsättningarna för efterfrågan som i sin tur genom val av transportmedel, färdväg m.m. skapar nya förutsättningar för utbudet. Det finns således ett tydligt samspel mellan utbud och efterfrågan.
De viktigaste faktorerna för järnvägens utveckling
Godstrafiken på järnväg ökade snabbt mellan åren 1950 och 1970 som en följd av industrins snabba expansion, se figur 2.5. Därefter har utvecklingen varit långsammare och mer beroende av konjunkturvariationer. Under 1970-talet minskade godstrafiken p.g.a. energikriserna och de därmed följande svängningarna i ekonomin. Från år 1980 till år 2000 skedde en stabilisering och återhämtning.
Mellan år 2000 och 2008 ökade godstransporterna på järnväg dels som följd av en ökad efterfrågan dels som följd av avregleringen och en ökad miljömedvetenhet hos industrin. Transporterna efter stormen Gudrun bidrog till att blåsa liv i de privata operatörerna. År 2009 minskade godstrafiken beroende på den ekonomiska krisen i Europa men även de svåra vintrarna 2010–2011 påverkade utvecklingen av järnvägen negativt. De senaste åren har järnvägen påverkats negativt av den ekonomiska utvecklingen i kombination med konkurrensen från lågprisåkerier och kvalitetsproblem.
Som framgår ovan är de viktigaste drivkrafterna för järnvägens utveckling dels industrins utveckling dels utvecklingen av järnvägens konkurrensförmåga relativt andra transportmedel. Av figur 2.6 framgår antalet transporterade tonmil per invånare och år med lastbil och järnväg åren 1950–2014. Fram till 1970-talet ökade både järnväg och lastbil och även om lastbilen ökade snabbare låg de två transportmedlen på ungefär samma nivå år 1970. Därefter har järnvägen legat kvar på en nivå omkring 200, medan lastbilen ökat upp
Bilaga 14
407
till 400 år 2008 för att därefter sjunka till cirka 300 tonmil per invånare och år som en följd av den ekonomiska utvecklingen. Järnvägen ökade till cirka 250 år 2008, men har därefter minskat till cirka 200 tonmil per invånare och år.
Av figur 2.7 och 2.8 framgår att utvecklingen är olika för inrikes respektive utrikes transporter. Av figur 2.7 framgår lastbilens mycket snabba expansion i utrikestrafiken. I början av 1970-talet transporterades ungefär lika mycket med järnväg och lastbil till och från Sverige, cirka 6 miljoner ton exkl. malm och olja. År 2014 transporterades 39 miljoner ton med lastbil men endast 6,6 miljoner ton med tåg. Järnvägen ligger således kvar på ungefär samma nivå, medan lastbilen har tagit hand om nästan all expansion. Det kan tilläggas att utrikes sjöfarten har en stor andel och har ökat från cirka 30 till 57 miljoner ton, men här ingår också globala transporter overseas där varken lastbil eller järnväg är ett alternativ med undantag för matarflöden till kontinentala storhamnar.
I figur 2.8 redovisas järnvägens andel av inrikes och utrikes transporter exkl. malm och olja. Av figuren framgår att järnvägens marknadsandel för inrikestransporter minskade successivt fram till år 2000, för att därefter stabiliseras och öka. För utrikes transporter är utvecklingen nästan den motsatta, marknadsandelen var ganska stabil fram till år 1994 för att därefter minska kontinuerligt och halveras till år 2014.
För inrikes transporter hade lastbilstrafiken en expansionsfas fram till år 1980, då den utvecklades snabbt genom bättre vägar och fordon. Lastbilen stärkte sin konkurrenskraft genom att bruttovikten i Sverige ökades i två steg åren 1988–1993 från 51,4 till 60 ton, varvid transportkostnaden minskade med 22 procent. Avregleringen av järnvägens godstrafik genomfördes år 1996, men fick först genomslag som följd av ökat transportbehov i samband med stormen Gudrun år 2001.
För utrikestransporter är utvecklingen snarare den motsatta. Avregleringen av lastbilstrafiken i Europa genomfördes fullt ut år 1995 då tillståndskravet slopades helt och från år 1998 slopades kravet på tillstånd för utländska åkare för cabotage i inrikestrafik. Därefter har konkurrenssituationen skärpts ytterligare genom etablering av lågprisåkerier, vilket även drabbat den svenska åkerinäringen.
Bilaga 14 SOU 2015:110
408
Av figur 2.9 framgår hur järnvägen förlorat marknadsandelar i samtliga avståndsklasser från 10 till 90 mil mellan år 1987 och 2013. Marknadsandelen har minskat med 9–16 procentenheter mellan 20– 70 mil bl.a. som en följd av att lastbilen har blivit effektivare. Järnvägen har bara ökat i avståndsklassen 90–100 mil med 4 procentenheter, men samtidigt minskat i avståndsklassen över 100 mil med 12 procentenheter. Av figur 2.10 framgår att transportvolymerna samtidigt har ökat mest på avstånd mellan 20 och 60 mil där de nästan har fördubblats.
För järnvägen började avregleringen av järnvägen att genomföras ungefär samtidigt med lastbilstrafiken, men har ännu inte genomförts fullt ut i alla länder. I motsats till lastbilen har avregleringen av järnvägens godstrafik fått negativa effekter som en följd av att järnvägsföretagen har fått svårare att samarbeta med varandra och ändå inte vågar eller kan konkurrera. Samtidigt som det har blivit en ökad byråkrati, då all kontroll som förut låg inom de nationella järnvägarna måste läggas på myndigheter utanför dessa.
Visserligen pågår en utveckling inom EU för att underlätta för godstransporter på järnväg t.ex. med Rail Freight Corridors (RFC) och harmonisering av föreskrifter, men utvecklingen har gått långsamt och de nationella järnvägsbolagen har i vissa fall motarbetat utvecklingen. Här finns fortfarande en stor potential för förbättringar.
Sammantaget har detta inneburit att utrikestransporter med stora volymer och över långa avstånd, dvs. de transporter som borde gå på järnväg till Europa huvudsakligen går på lastbil, medan avregleringen hittills har varit relativt gynnsam för inrikestransporter i Sverige.
Bilaga 14
409
Bilaga 14 SOU 2015:110
410
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Bilaga 14
411
Bilaga 14 SOU 2015:110
412
3 Hittillsvarande utveckling för persontrafiken
3.1 Utvecklingen av persontrafiken 1950–2014
Järnvägens roll i transportsystemet
Alla transportmedel har sin roll i transportsystemet men samverkar också med varandra. Bilen är det mest använda färdmedlet och används både för korta och långa resor. Flyget används bara för långa resor och har en avgörande betydelse för utrikesresorna. Bussen används för lokal- och regionaltrafik och i viss mån för långa resor. Nästan alla människor går och många cyklar varje dag särskilt i medelstora städer.
Tåget har sin största betydelse för pendeltrafik omkring de stora städerna, där tågets stora kapacitet utnyttjas. På långa avstånd knyter tåget ihop Sverige och snabbtågen har gjort att man kan resa fram och tillbaka över dagen mellan många orter i mellansverige och södra Sverige. Snabba regionaltåg har fått allt större betydelse de senaste åren för att skapa större arbetsmarknader.
Utvecklingen av resandet
Det transportsystem som vi har i Sverige i dag har i mångt och mycket formats efter andra världskriget. Perioden 1950–2014 kan grovt delas in i fem delar: – 1950–1974: Stark ekonomisk tillväxt i kombination med privat-
bilens expansion, flygets introduktion och järnvägens kontraktion – 1974–1990: Den ekonomiska tillväxten avtar på grund av energi-
krisen liksom bilismens utveckling samtidigt som järnvägen ökar och flyget expanderar – 1991–1993: Den ekonomiska tillväxten blir negativ, det totala
resandet minskar, bilismen stagnerar, flyget minskar och en investeringsfas påbörjas i järnvägar – 1994–2008: Ekonomisk återhämtning, det totala resandet ökar,
tågtrafiken ökar genom nya tåg och nya banor, flyget och den långväga busstrafiken avregleras
Bilaga 14
413
– 2009–2010: Ekonomisk kris medför stagnerat totalt transport-
arbete och järnvägens vinterproblem medför stagnerat tågresande – 2011–2015 Fortsatta kvalitetsproblem men det regionala res-
andet ökar och nya operatörer börjar konkurrera i kommersiell fjärrtrafik.
Det totala resandet har ökat i takt med den ekonomiska utvecklingen. Tillväxten var mycket snabb fram till år 1990, främst beroende på bilismens expansion, se figur 3.1 och 3,2.
Personbilstrafiken har under hela perioden svarat för den övervägande delen av persontransporterna i Sverige, med en marknadsandel på cirka 75 procent sedan slutet av 1960-talet. Toppnoteringen nåddes precis före energikrisen år 1974 med 79 procent år 1973. En viss mättnad har uppnåtts efter år 1990 och det senaste decenniet har kollektivtrafikens andel ökat främst beroende på en utbyggd regionaltågstrafik. I figur 3.3 visas marknadsandelarna för lång- och kortväga transportarbete år 2014.
Av figur 3.4 framgår utvecklingen av de långväga kollektiva färdmedlens totala interregionala transportarbete för resor över 10 mil åren 1950–2014. Där framgår att det långväga tågresandet låg på en relativt stabil nivå åren 1950–1974. Därefter ökade det till år 1980 för att minska år 1991 som följd av att moms infördes på resor. Därefter ökade det med 51 procent till år 2014 som en följd av utvecklingen av snabbtågstrafiken, se figurerna 3.4 och 3.6.
Flyget ökade successivt från år 1955 till år 1979 och ökade sedan mycket snabbt fram till år 1991, då det blev mer än tre gånger så stort som år 1979. Därefter har flyget varierat kring en nivå på omkring 3 miljarder personkilometer och ökningen har i stället tillkommit tågtrafiken. Den långväga busstrafiken ökade fram till år 1975 framför allt på grund av en utbyggand av veckoslutstrafiken för att därefter minska som en följd av en ökad reglering och ökade efter år 1997 som en följd av avregleringen.
Det lokala och regionala kortväga resandet under 10 mil framgår av figur 3.5. Busstrafiken minskade fram till år 1965 för att därefter öka snabbt fram till år 1980 som en följd av en utbyggnad av länsbolagen. Efter en stagnation på 1980-talet har busstrafiken åter ökat åren 1991–2014. Den regionala tågtrafiken minskade snabbt från år 1950 till år 1967. Därefter började den öka igen som en följd
Bilaga 14 SOU 2015:110
414
av utbyggnaden av lokaltrafiken i storstadsområdena för att sedan trefaldigas åren 1990–2014 som en följd av utbyggnaden av nya regionaltågsystem. Stockholms tunnelbana började trafikeras 1950 och kom till en början delvis ersätta spårvägstrafik som minskade fram till högertrafikomläggningen år 1967. Tunnelbanan byggdes ut och ökade successivt fram till år 1990 och under 2000-talet har även spårvägstrafiken börjat byggas ut igen.
Bilaga 14
415
Bilaga 14 SOU 2015:110
416
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Källa: Jakob Wajsman, Trafikverket.
Bilaga 14
417
Järnvägens trafiksystem
Persontrafiken kan indelas i produkter: snabbtåg, övriga fjärrtåg som InterCity-tåg och Nattåg samt regionaltåg och lokaltåg. 49 procent av resandet i personkilometer görs i regional- och lokaltåg, 27 procent i snabbtåg och 24 procent i övriga fjärrtåg.
Bilaga 14 SOU 2015:110
418
Det totala tågresandet omfattade 12,0 miljarder personkilometer eller 207 miljoner resor år 2014. Det långväga resandet svarade för 6,2 miljarder personkilometer eller 52 procent och det regionala för 5,8 miljarder personkilometer eller 48 procent av transportarbetet, men svarade för 90 procent av antalet resor. Det beror på att medelreslängden för interregionala resor var cirka 30 mil och för regionala resor cirka 3 mil.
Den interregionala tågtrafiken är huvudsakligen kommersiell. SJs snabbtåg är det största trafiksystemet med 9 miljoner långväga resor på 7 huvudlinjer: Från Stockholm till Göteborg, Malmö/Köpenhamn, Sundsvall/Umeå, Östersund, Karlstad och Falun/Borlänge. SJ kör också InterCity-tåg på 6 linjer och nattåg på 2 linjer. Härutöver kör Veolia och Skandinaviska Jernbanor långväga kommersiell trafik i konkurrens med SJ huvudsakligen mellan Stockholm-Malmö och Stockholm-Göteborg. Fr.o.m. 2015 bedriver också MTR snabbtågstrafik Stockholm-Göteborg. Långväga resor förekommer också med vissa regionaltåg.
De största regionala trafiksystemen finns i Stockholmsregionen, Västsverige och Skåne. De lokala pendeltågssystemen har kompletterats med storregionala system som med snabba tåg på en timmas restid når ungefär 10 mil från centrum. Tåget används därvid för att åstadkomma regionförstoring.
Lokaltåg eller pendeltåg, binder ihop förorterna med städerna och stannar på fler stationer än regionaltåg. De har också högre turtäthet, 15- eller 20-minuterstrafik. Sådana system finns i Stockholm, Göteborg, Skåne och Östergötland.
De flesta regionala trafiksystem bedrivs på samhällsekonomisk basis precis som övrig kollektivtrafik i regionerna. Ett undantag är regionaltågssystemet i Mälardalen som bedrivs av SJ huvudsakligen som kommersiell trafik.
Den mest omfattande spårtrafiken finns i Stockholmsregionen där pendeltågen hade cirka 75 och Mälardalstrafiken cirka 15 miljoner resenärer per år. Tunnelbanan i Stockholm hade drygt 330 miljoner resor per år, medan lokalbanorna inklusive spårvagnarna hade cirka 40 miljoner resenärer per år.
Det system som har växt snabbast sedan år 2000 är Öresundstågen som ursprungligen gick över Öresundsbron. Systemet drivs av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i samverkan och sträcker sig nu från Helsingör–Köpenhamn och Malmö till Göteborg,
Bilaga 14
419
Kalmar och Karlskrona. Öresundstågen i Skåne hade cirka 20 miljoner resor varav hälften gick över bron. Härtill kommer Pågatågen i Skåne med cirka 15 miljoner resor.
I Göteborgsregionen finns sedan länge pendeltågen från Göteborg till Alingsås och Kungsbacka med cirka 10 miljoner resor. Härtill kommer ett storregionalt system i Västsverige, Västtågen, som byggts ut snabbt de senaste åren bl.a. med pendeltåg till Älvängen. Spårvägssystemet i Göteborg är det största i Sverige med cirka 120 miljoner resor per år.
Östgötapendeln gick ursprungligen mellan Norrköping och Linköping men är numera utvidgad med regionaltåg mot Tranås och Mjölby. I Småland finns Krösatågen, bl.a. med ett omfattande trafik på de f.d. länsbanorna. Ett omfattande system finns också i Bergslagen med Tåg i Bergslagen och i Värmland med Värmlandstrafik.
I Uppland finns Upptåget Uppsala–Gävle och Uppsala–Sala och i Hälsingland finns X-trafik Gävle–Ljusdal och Gävle–Sundsvall. Norrtåg har också byggt upp ett stort system i Norrland. Det har sitt ursprung i den nybyggda Botniabanan, men omfattar trafik längs de flesta järnvägslinjer från Sundsvall i söder, Åre i väster och Luleå-Kiruna i norr.
Effekter av avregleringen
Den kommersiella inrikestrafiken började avregleras år 2007, då SJ:s monopol på chartertrafik och nattågstrafik togs bort. År 2009 öppnades för konkurrens vid veckosluts- och helgtrafik. Från 1 oktober 2010 avreglerades trafiken fullt ut, vilket i realiteten innebar trafikeringsåret 2012, eftersom man ansökan om tåglägen måste lämnas in i april 2011 för tidtabellen som började gälla i december 2011.
Syftet med avregleringen av järnvägen är i grunden att den ska leda till en förbättring av trafikutbudet så att fler väljer tåg. Det kan ske på två sätt: Dels genom att nya operatörer etablerar ny trafik, dels genom att de gamla statliga operatörerna blir effektivare och mer kundanpassade genom konkurrenstrycket. Avregleringens effekter kan således inte bara mätas i de nya operatörernas etablering, utan även hur de gamla operatörerna påverkats. Av tabell 3.8
Bilaga 14 SOU 2015:110
420
framgår den nya trafikens karaktär och hur den påverkat SJ och marknaden.
Avregleringen av den kommersiella tågtrafiken har initialt lett till etablering av lågpriståg och säsongtrafik med gamla vagnar samt trafik som snarare kompletterar än konkurrerar med SJs utbud. Att det är så beror på att det är en stor affärsrisk att investera i nya tåg och att planeringstiden är lång samtidigt som det är kapacitetsbrist i järnvägsnätet.
De regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) kan delvis konkurrera med kommersiell interregional trafik när linjerna blir länsgränsöverskridande och allt längre. Några sådana exempel framgår av kartan i figur 3.9. Huvudsakligen kompletterar dock RKM:s trafik den kommersiella interregionala trafiken och fungerar som matartrafik till den kommersiella trafiken.
Ett speciellt fall var när de delvis skattesubventionerade Öresundstågen fick trafikeringsrätt mellan Göteborg och Malmö år 2009 och började konkurrera med SJ:s kommersiella fjärrtrafik. Det ledde till att SJ lade ner sin trafik åren 2012–2013 men år 2014 började SJ dock åter att köra snabbtåg Göteborg–Malmö.
Från år 2015 har det blivit hård konkurrens mellan Stockholm och Göteborg då MTR köpt nya tåg som konkurrerar med SJ:s snabbtåg. MTR började med att köra 5 tågpar per vardag med en restid på 3:20 vilket utökades till 8 tågpar i augusti 2015. SJ körde 18 turer med snabbtåg och valde att förkorta den normala restiden från 3:10 till cirka 3:00 genom att minska antalet uppehåll.
Det är första gången som det blir en mer omfattande konkurrens med någorlunda likvärdiga tågprodukter. Den ökade priskonkurrensen innebär att det totala tågresandet kan komma att öka på bekostnad av flyg och bil samtidigt som operatörerna tar resenärer från varandra.
Erfarenheten från avregleringen av den långväga busstrafiken 1997 är att lägre priser kan innebära att fler bilister väljer att åka tåg. När de konkurrerande bussarna sänkte priset mellan Stockholm och Dalarna ökade bussresandet kraftigt. Initialt förlorade därvid tåget resenärer, men när sedan också tåget sänkte priset ökade tågresandet med 50 procent på fem år. Eftersom 75 procent åker bil på långväga resor i Sverige, kom de flesta resenärerna från bil. Efter en expansionsfas har utbudet av busstrafik minskat och stabiliserats.
Bilaga 14
421
Den hårdare flygkonkurrensen medverkade till att SJ införde ett flexibelt prissystem precis som flyget med utgångspunkt från mycket låga priser vid tidig bokning. Då dessa tillämpas överallt innebär de inte bara en ökad konkurrens med flyg utan även med bil och buss. Det har medverkat till att utbudet av långväga busstrafik har minskat och att bussbolagen i sin tur börjat införa flexibla priser.
Utvecklingen av flyget visar på ökat utbud och stabil konkurrensen i de största relationerna, men labil konkurrens i de mindre relationerna med ibland minskat utbud och högre priser. För flyg är det konkurrens både mellan operatörer och mellan flygplatser.
Konkurrens och avreglering kan således ge utökat utbud och lägre priser i de stora relationerna, men sämre utbud och ibland högre priser i de små relationerna. För tåg och buss finns även konkurrens mellan den kommersiella trafiken och den som bedrivs av de regionala kollektivtrafikhuvudmännen. Det innebär att det på sikt finns risk för att det kommersiella utbudet av fjärrtrafik minskar i omfattning om den inte upphandlas av staten eller organiseras på annat sätt, se figur 3.10.
Bilaga 14 SOU 2015:110
422
Bilaga 14
423
Bilaga 14 SOU 2015:110
424
3.2 Drivkrafter för utvecklingen av persontrafiken
Persontransportmarknaden påverkas av såväl efterfråge- som utbudsfaktorer. Efterfrågefaktorerna bestäms av kundernas resbehov, vilka till stor del styrs av omvärldsfaktorer och allmänpolitiska beslut, medan utbudsfaktorerna, huvudsakligen bestäms av trafikpolitiska beslut och marknadens aktörer.
De efterfrågefaktorer som påverkar persontransportmarknaden är
Bilaga 14
425
samhällsutveckling, vilken bl.a. omfattar – befolkningsstruktur – förvärvsfrekvens – drivmedelspriser
privatekonomi, vilken bl.a. omfattar – disponibel inkomst – sparkvot – privat konsumtion – resekonsumtion – bilinnehav
arbetsplatsstruktur, vilken bl.a. omfattar – nedläggning/nya arbetsplatser – specialisering/sammanslagning av arbetsplatser
migration, urbanisering och annan regional struktur, vilken bl.a. omfattar – lokalisering av bostäder – lokalisering av arbetsplatser – lokalisering av serviceinrättningar
serviceinrättningarnas struktur, vilken bl.a. omfattar – kommunal service (sjukvårdsinrättningar, försäkrings- och socialkontor m.m.) – övrig service (livsmedelsaffärer, stormarknader m.m.) – De utbudsfaktorer som påverkar transportmarknaden är
infrastruktur, vilken bl.a. omfattar – vägar – järnvägar – flygplatser
Bilaga 14 SOU 2015:110
426
trafikering, vilken bl.a. omfattar – kostnads- och prisstruktur – trafiksystem inkl. linjenätrestid, turtäthet, kvalitet (byten, komfort, service) – skatter och avgifter – avreglering, organisation och harmonisering
De viktigaste faktorerna för järnvägens utveckling
För persontrafiken på järnväg har utvecklingen varit annorlunda än för godstrafiken, vilket framgår om man jämför figurerna 2.6 och 3.9. Utvecklingen av persontrafiken på järnväg i ett långsiktigt perspektiv framgår av figur 3.11. Under perioden 1950–1970 expanderade privatbilismen snabbt och tågutbudet minskade successivt. Under den första energikrisen år 1974, då det också var bensinransonering under en kort period, ökade tågtrafiken kraftigt. Nästa ökning kom år 1979 vid den andra energikrisen, då genom ett politiskt beslut lågpriser infördes på tågen. Under 1980-talet minskade resandet något, bl.a. beroende på flygets expansion.
Bilaga 14
427
Källa: KTH Järnvägsgrupp.
1990-talet inleddes med en kraftig minskning åren 1991–92 som en följd av moms på resor och därefter uppstod en kontinuerlig ökning som en följd av utbyggnaden av banorna och nya tåg. Nya banor blev successivt klara och utbudet förbättrades kraftigt och det totala resandet blev år 1999 större än någonsin tidigare. Trafiken fortsatte att öka till år 2004, då det totala resandet minskade något som en följd av minskat utbud och ökad flygkonkurrens. Åren 2005–2009 ökade resandet kraftigt genom bättre utbud, lägre priser i fjärrtrafiken och ökad miljömedvetenhet.
Under åren 2010–2011 stagnerade utvecklingen på grund av de stora kvalitetsproblem som följde av två hårda vintrar. Eftersom både gods- och persontrafiken hade ökat, var kapacitetsutnyttjandet högt och i kombination med eftersatt underhåll uppstod många fel som orsakade förseningar och inställda tåg. Avregleringen hade också till viss del satt sina spår i vinterberedskapen. Det innebar att den tidigare positiva trenden bröts. Persontrafiken har därefter återhämtat sig och under åren 2012–2014 ökade särskilt den regionala trafiken.
Bilaga 14 SOU 2015:110
428
Av figur 3.12 framgår utvecklingen av bil- och tågresandet i mil per invånare och år för perioden 1950–2014. Studerar man bilresandet ökade det snabbt åren 1950–1990, därefter har utvecklingen stagnerat. Efter år 2005 har bilresandet per invånare minskat. Det har ökat totalt sett, men antalet invånare har ökat snabbare. Frågan är om ”peak car” har inträffat eller om det är en tillfällig minskning. Tågtrafiken visar ett delvis omvänt mönster med en snabb minskning fram till år 1970, därefter en ökning till år 1980 för att sedan minska fram till år 1991 och därefter öka snabbt till år 2010, då utvecklingen bromsades upp. Observera att skalan i figuren är olika. Vi åker ungefär 1 000 mil per invånare och år med bil men bara 120 mil per invånare och år med tåg.
Av figurerna 3.18 och 3.19 framgår att samtidigt som restiden mellan Stockholm och Göteborg förkortades från 4 till 3 timmar, ökade tågets andel av tåg-flyg-marknaden från cirka 40 till 60 procent under 1990-talet. År 2008 hade tågets marknadsandel ökat till 65 procent. Det beror på lägre priser, ett bättre utbud med fler direkttåg med restider på 2:45–2:50 h och bättre service med upprustade tåg med internet ombord. Sannolikt fick också miljöfrågan ökad betydelse i och med att många mer aktivt börjat ifrågasätta hur man reser. Tåget blev då ett naturligt val där utbud och priser är konkurrenskraftiga. När tågtrafiken inte håller tillräckligt hög kvalitet väljer en del resenärer andra färdmedel och efterfrågan stagnerar, vilket var fallet åren 2010–2011.
Bilaga 14
429
Utvecklingen av utbud och priser 1990–2015
KTH Järnvägsgrupp har undersökt utbud och priser på ett stort urval av järnvägslinjer varje år under perioden 1990–2015 (se figurerna 3.13-3.17). Sammanfattningsvis visar dessa data att medelhastigheten höjts kraftigt framför allt på längre avstånd och att turtätheten samtidigt ökat generellt men mest i lokal- och regional trafik. Investeringarna i infrastruktur och nya tåg har resulterat i mer än 100 procent fler tåg som går 20 procent snabbare. Sammantaget har det inneburit en ökning av tågresandet med 100 procent i personkilometer från år 1991, som var det år det var den lägsta nivån efter att resemomsen införts, fram till år 2014 som är det år med den senast tillgängliga statistiken. De kortväga resorna under 10 mil har ökat med 205 procent och de långväga resorna med 51 procent. Det är framför allt den regionala trafiken och den interregionala snabbtågstrafiken som ökat mest.
Priserna i kommersiell trafik har blivit alltmer differentierade. Under 1990-talet infördes X 2000-tågen med högre komfort och kortare restider som kunde konkurrera med flyg och därmed en högre prisnivå. InterCity-tåg och regionaltåg har haft en relativt stabil prisnivå bortsett från när moms infördes på resor år 1991.
Under 2000-talet har alltmer flexibel prissättning införts i SJ:s trafik med låga priser även på X 2000-tågen. Nya operatörer har främst satsat på lågpriståg, men under 2015 märks den ökade konkurrensen mellan snabbtågen genom att priserna sänkts. Priset på månadskort för lokal- och regionaltåg har mer än fördubblats mellan åren 1990–2015 men från en initialt låg nivå.
Drivkrafter för järnvägens utveckling
Under perioden 1990–2015 är det tydligt att den första och största drivkraften för järnvägens utveckling är investeringarna i järnvägens infrastruktur och den därpå följande etableringen av nya trafiksystem. 1988 års trafikpolitiska reform, med separering av bana och drift och där investeringar i järnvägar började göras på samhällsekonomisk grund precis som i vägar, var en förutsättning för detta. Det innebar att snabbtågen introducerades och att tåget blev ett alternativ till flyget.
Bilaga 14 SOU 2015:110
430
Denna kraftiga förnyelse av järnvägsnätet utgjorde också grunden för den andra drivkraften: etableringen av nya snabba regionaltågsystem och investeringar i nya tåg. Då blev de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) drivande för att utveckla järnvägen, där huvudsyftet var att vidga de regionala arbetsmarknaderna inom en timmes restid.
Den tredje drivkraften för utvecklingen av järnvägen var den intermodala konkurrensen, dvs. konkurrensen mellan tåg, buss och bil. Det började med avregleringen av den långväga busstrafiken år 1997 som ledde till att SJ sänkte sina priser, vilket i sin tur ledde till att många bilister valde tåget. Samma effekt fick etableringen av lågprisflyg omkring år 2005, vilket bidrog till att SJ införde ett mer flexibelt prissystem med mycket låga priser.
Den fjärde, och hittills minsta, drivkraften är den intramodala konkurrensen, dvs. konkurrens mellan tågbolag i kommersiell fjärrtrafik. Denna började år 2009, men har hittills huvudsakligen inneburit ett utbud som kompletterar SJs trafik. Det är först år 2015 med etableringen av MTR Express snabbtåg Stockholm–Göteborg som det har blivit verklig konkurrens. Även här är sannolikt priseffekten viktigare än utbudseffekten och har också bidragit till att SJ sänkt sina priser. Den största effekten är sannolikt att tåg tar marknadsandelar från bil och flyg samt att nya resor möjliggörs.
Bilaga 14
431
Bilaga 14 SOU 2015:110
432
Bilaga 14
433
Källa: Bearbetning av statistik från Luftfartsverket, Transportstyrelsen och SJ (KTH).
Bilaga 14 SOU 2015:110
434
Källa: Bearbetning av statistik från Luftfartsverket, Transportstyrelsen, SJ och KTH.
4 Gemensamma förutsättningar för prognoserna
4.1 Prognosalternativ
Tre prognosalternativ redovisas där basåret är 2014 och horisontåren 2030 och 2050 med olika inriktning enligt följande:
Ett basalternativ "business as usual" utifrån nu gällande planer och dess antagna förlängningar.
Ett kapacitetsalternativ med en ytterligare prioritering av järnvägen som innebär ökade satsningar jämfört med basalternativet.
Ett lågalternativ där järnväg lågprioriteras och till viss del avvecklas.
Prognoser görs för hela transportmarknaden för gods- och persontrafik, där resultat och därmed inverkan av förutsättningarna redovisas för alla transportmedel.
Bilaga 14
435
Gemensamma förutsättningar för person- och godstransporterna
Prognoserna förutsätter samma totala efterfrågeutveckling som följd av ekonomisk-, befolknings- och näringslivsutveckling som av Nelldal och Wajsman tidigare redovisade prognoser för åren 2030 och 2050. Utbudet i form av infrastruktur och trafik antas däremot få en förändrad utveckling.
Utvecklingen fram till 2030
Basalternativet förutsätter bl.a. att Ostlänken byggs ut och att en satsning görs på längre godståg och högre axellast i prioriterade stråk. Fehmarn Bält byggs ut och Rail Freight Corridors (RFC) etableras. Kombitrafiken utvecklas.
Kapacitetsalternativet innebär därutöver att Götalandsbanan och Europabanan färdigställs till 2030 och att längre godståg och högre axellaster etableras i större skala. Avregleringen av godstrafiken genomförs fullt ut även på kontinenten. Vagnslasttrafiken utvecklas.
Lågalternativet innebär att Ostlänken byggs ut, men att den regionala trafiken får relativt stort utrymme. RFC får begränsad kapacitet. De trafiksvagaste banorna läggs ned liksom stora delar av det kapillära nätet. Vagnslasttrafiken avvecklas om en "kritisk massa" inte uppnås.
Utvecklingen mellan åren 2030 och 2050
I basalternativet byggs höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan ut, medan Ostkustbanan, Norrbotniabanan och järnvägen Oslo–Göteborg byggs ut för 250 km/h. I EU sker en fortsatt satsning på godsnätet och RFC.
I kapacitetsalternativet sker en ytterligare satsning på att öka kapaciteten, varvid järnvägen mellan Stockholm–Oslo byggs ut för 250 km/h. RFC expanderar i EU i takt med att höghastighetsbanor byggs ut. Godstågen är upp till 1050 m långa och högsta tillåten axellast i tunga godsstråk i Sverige är 30 ton. Gods- och persontrafik är delvis separerad.
Bilaga 14 SOU 2015:110
436
I lågalternativet byggs höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan. Inga ytterligare satsningar görs på nya banor för snabba tåg. Fjärrtrafiken bedrivs på kommersiella villkor i högst 200 km/h. Regionaltågen koncentreras till och mellan de stora tätorterna. All olönsam interregional persontrafik läggs ned och som framgått ovan antas de trafiksvagaste banorna vara nedlagda redan 2030.
Kostnader och avgifter
För samtliga alternativ förutsätts att banavgifterna realt förblir på ungefär samma nivå per körd km som den nivå som planeras för 2017 enligt aktuellt förslag till Järnvägsnätsbeskrivning. Intäkterna från banavgifterna varierar därmed endast med utbudet i alternativen. Avgifterna för terminaler och depåer är för samtliga alternativ desamma som för 2014. Eventuella höjningar av avgifterna förutsätts på lång sikt neutraliseras genom ökad konkurrens.
För åren 2030 och 2050 gäller också att det såväl i bas- som i kapacitetsalternativet införs lastbilsavgifter på 1,60 kr/km, medan inga lastbilsavgifter införs i lågalternativet. Dieselpriset förutsätts bli 125 $ per fat i överensstämmelse med prognoser från Världsbanken, Deutsche Bank, m.fl.
I bas- och kapacitetsalternativen antas lastbilarna ha en bruttovikt på 64 ton och en maximal längd på 25,25 m. I lågalternativet förutsätts lastbilarnas bruttovikt öka till 74 ton 2030 och till 90 ton samt längden 34 m 2050. Det bör i sammanhanget noteras att en lastbil med en bruttovikt på 90 ton och en längd på 34 m därvid får en lägre metervikt än en lastbil med en bruttovikt på 74 ton och en längd på 25,25 m.
Organisation av järnvägssektorn
I såväl bas- som lågalternativet förutsätts nuvarande organisation med en avreglerad person- och godstrafik och upphandlad regional och interregional trafik.
I kapacitetsalternativet bedrivs interregional fjärrtrafik och trafik på höghastighetsnätet som koncessioner mot anbud. Där trafik-
Bilaga 14
437
underlaget är stort kan det även finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma för kompletterande trafik. Med förplanerade tåglägen reserveras kapacitet för godstrafik i de strategiska godsstråken. Det trafiksvaga nätet vidmaktshålls och utvecklas med hänsyn till godskundernas behov.
I lågalternativet minskar den upphandlade trafikens omfattning av ekonomiska skäl och staten upphandlar ingen interregional trafik. Trafiken på vissa trafiksvaga banor antas som en följd härav vara nedlagd.
4.2 Infrastruktur – potential och brister
I de tre scenarierna ingår olika infrastruktursatsningar i varierande omfattning. Dessa kan motiveras utifrån olika utgångspunkter:
Det finns en stor marknad för resor och transporter där järnvägen kan fylla en funktion
Det finns brister i nuvarande infrastruktur som motiverar en satsning
Nedan görs en kortfattad genomgång av potentialer i de nya stråk som ingår i prognoserna främst med hänsyn till långväga transporter och resor där järnvägen kan bli konkurrenskraftig både för person- och godstransporter. Det är främst sådana korridorer som kan medföra strukturförändringar i järnvägsnätet. Härutöver finns naturligtvis behov av förbättringar i befintliga stråk och lokalt för person- och godstransporter.
Stora marknader för långväga tågtrafik
För att få en bild av de stora flödena i Skandinavien har några förenklade principskisser gjorts av KTH. Av figur 4.1 t.v. framgår de största långväga persontrafikflödena i Skandinavien. Dessa är Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö/Köpenhamn. Därifrån är det mycket resande mot Jylland och mot kontinenten. Stora flöden finns också längs västkusten i Sverige ända upp till Oslo och längs ostkusten från Stockholm och norrut i Sverige. Mellan
Bilaga 14 SOU 2015:110
438
Sverige och Norge finns stora flöden Stockholm-Oslo och mellan Sverige och Finland Stockholm-Helsingfors.
Av figur 4.1 t.h. framgår de största godsflödena på land. Förutom på malmbanan är det stora flöden från Norrland och ner till Bergslagen där en del av godset vidareförädlas. Det fortsätter sedan antingen mot Göteborgs hamn eller mot Skåne och kontinenten via Danmark eller med färjorna. Konsumtionsvaror går i andra riktningen mot storstadsområdena. Längs västkusten är det också stora flöden ända från Oslo ner till Malmö/Köpenhamn och kontinenten. Inom Norge finns också stora flöden nord–syd och inom Danmark väst–öst. Det finns också godsflöden mellan Östra mellansverige och Norge samt mellan Finland och Östra mellansverige.
En principskiss över det sammanlagda kapacitetsbehovet för långväga person- och godstransporter framgår av figur 4.1 nederst. Där dessa sammanfaller och där järnvägen är ett alternativ kan det finnas behov av höghastighetsbanor ur kapacitetsynpunkt. För järnväg sammanfaller de största flödena för gods- och persontrafik mellan Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö/Köpenhamn och vidare ner mot kontinenten, längs västkusten mellan Oslo och Köpenhamn och längs Ostkusten från Stockholm upp mot Sundsvall. I Norge finns stora flöden mellan Oslo och Trondheim och i Danmark mellan Själland och Jylland.
Något förenklat kan man säga att flödena blir större ju längre söderut man kommer. Flödena växer också för persontrafik snabbast mellan storstadsområdena, eftersom befolkningen ökar mest där. För godstrafik växer utrikestrafiken snabbare än inrikestrafiken och det blir oftast i nord–sydlig riktning, eftersom Europa är den största handelspartnern för de Skandinaviska länderna.
Om vi sedan studerar de största flygmarknaderna finns stora flöden inom Norge mellan de stora städerna eftersom både tåg- och vägförbindelserna är relativt dåliga. I Sverige finns det mycket flyg mellan Stockholm och Göteborg samt Stockholm och Malmö-Köpenhamn samt mellan Stockholm och Norrland. I Danmark finns inte mycket inrikesflyg, eftersom avstånden är korta och väg- och tågförbindelserna relativt bra.
Inrikesflyget har stagnerat i Sverige medan utrikesflyget ökar snabbt. Förutom mellan Stockholm–Malmö/Köpenhamn, Stockholm–Oslo, Oslo-Köpenhamn och Malmö/Köpenhamn–Hamburg
Bilaga 14
439
kan järnvägen inte bli ett fullgott alternativ till flyget, eftersom restiden blir för lång även med höghastighetståg.
Stora mellanmarknader finns i samma stråk mellan stora och medelstora städer längs de flesta större vägar och järnvägarna i Skandinavien, men det är inte självklart att mycket snabba tåg som höghastighetståg alltid är den mest effektiva lösningen. Här kommer också de regionala ambitionerna in och då är frågan i vilka stråk som höghastighetståget kan användas även för att vidga de regionala arbetsmarknaderna.
En slutsats av dessa analyser är att höghastighetståg är ett alternativ för korridorerna Stockholm–Göteborg och Stockholm– Malmö/Köpenhamn, eftersom det både finns stora resandeflöden och godsflöden, stort ändpunktsresande med flyg och stora mellanmarknader och möjlighet till regionförstoring. Även i stråket Oslo–Göteborg–Malmö/Köpenhamn finns stora flöden och mellanmarknader med möjlighet till regionförstoring men inte så mycket flyg. Längs Ostkusten finns flyg och mellanmarknader men inte lika stora flöden sammantaget. Resandet över gränserna Oslo– Göteborg, Stockholm–Oslo och Köpenhamn–Hamburg förefaller vara undertryckt, vilket delvis kan överbryggas genom snabba tåg. Godstransporter med järnväg över gränserna är undertryckt, vilket delvis kan avhjälpas med ökad kapacitet.
Brister i järnvägsnätet
Brister i järnvägsnätet kan beskrivas i form av långa res- och transporttider, låg turtäthet, höga kostnader och bristande kapacitet, vilket i sin tur resulterar i en låg marknadsandel för järnväg.
När det gäller godstransporter framgår marknadsandelarna mellan Sverige och Norge samt Danmark och Tyskland av tabell 4.2. Av tabellen framgår att marknadsandelen till Norge är väsentligt lägre än till Tyskland, trots att det finns flera landförbindelser. Marknadsandelen till Danmark är visserligen lägre men Danmark har mycket begränsat utbud kvar för transporter inom landet, medan Norge har en väl utbyggd kombitrafik
I korridoren Oslo–Göteborg är det Kornsjö som är gränsstation för järnvägen och Svinesund för lastbilen. En undersökning har gjorts av lastbilstrafiken över gränsen vid Svinesund under år 2013
Bilaga 14 SOU 2015:110
440
”Missing Link 2013 – Ramböll 2013”. Resultatet visar att det passerade 2 462 tunga lastbilar per dag med en genomsnittlig lastvikt på 15,6 ton. Vid Kornsjö passerade 6–8 godståg per dag och lastvikten uppskattas till 350 ton. Den totala transportvolymen beräknas uppgå till cirka 7 miljoner ton. Med detta som utgångspunkt kan lastbilens marknadsandel beräknas till 93 procent och järnvägens till 7 procent.
Marknadsandelen i korridoren Göteborg–Oslo är således lägre än i genomsnitt mellan Sverige och Norge (malmen borttagen). Det tyder på att den relativa standarden på järnvägstransporterna är lägre i denna korridor än i de andra. Den totala transportvolymen är dock betydande, varför det borde finnas underlag för järnvägstransporter i korridoren.
Även om järnvägens marknadsandel i korridoren Stockholm– Hallsberg–Oslo via Charlottenberg är högre än mellan Göteborg och Oslo är den lägre än vad den är i motsvarande förbindelser inom Sverige. Detta trots att Sverige och Norge har samma ström- och signalsystem, varför de tekniska hindren är minimala.
Bilaga 14
441
Bilaga 14 SOU 2015:110
442
Av figur 4.3 framgår den genomsnittliga reshastigheten i några jämförbara relationer inom Sverige och mellan Sverige och Norge samt av figur 4.4 turtätheten. Det är Stockholm–Oslo som kan jämföras med Stockholm-Malmö då det är ungefär samma avstånd, cirka 60 mil, medan Malmö–Göteborg kan jämföras med Göteborg–Oslo som är cirka 30 mil. Trafikunderlaget är naturligtvis inte detsamma, men det finns ett betydande trafikunderlag då mer än en miljon resor görs med flyg mellan Stockholm och Oslo per år och det finns en omfattande biltrafik mellan Göteborg och Oslo.
Reshastigheten Malmö–Stockholm har ökat från cirka 100 km/h år 1990 till 145 km/h år 2015 främst genom utbyggnaden av snabbtågstrafiken. Mellan Stockholm och Oslo har den legat ganska konstant omkring 100 km/h med en topp på 119 km/h då man körde snabbtåg åren 2003–2004, vilket SJ åter började göra under hösten 2015. Turtätheten Stockholm-Malmö har ökat från 7 till 16 tåg per dag, dvs. från ett tåg varannan timme till ett tåg varje timme. Turtätheten Stockholm-Oslo har varierat mellan 0–4 turer per dag.
Mellan Göteborg och Malmö har reshastigheten ökat från 92 km/h år 1990 till 130 km/h år 2015 och kommer att öka ytter-
Bilaga 14
443
ligare år 2016 när tunneln genom Hallandsåsen öppnats. Mellan Göteborg och Oslo har den ökat från 73 km/h till 90 km/h främst under 1990-talet. Turtätheten Göteborg-Malmö har ökat från 6 till 23 turer per dag vilket är mer än ett tåg per timme, medan den mellan Göteborg och Oslo ökat från 3 till 4 turer per dag.
Den långa restiden beror delvis på att båda järnvägarna Göteborg–Oslo och Karlstad–Oslo är väsentligt längre än vägarna, varför tåget går en omväg. Till detta kommer att båda linjerna har begränsad kapacitet i och med att de i stor utsträckning är enkelspåriga. Göteborg–Oslo har dessutom en begränsning i tåglängd och tågvikt som är till nackdel för godstrafiken.
Källa: KTH databas över utbud och priser
.
Bilaga 14 SOU 2015:110
444
Källa: KTH databas över utbud och priser.
Behov av nya banor utifrån potential och brister
Ostkustbanan
Marknaden längs ostkusten är en av de största stråken för långväga person- och godstrafik i Sverige. Den har redan i dag omfattande persontrafik längs kusten, medan den mesta godstrafiken fortfarande går i inlandet på norra stambanan. Det beror på att Botniabanan är försedd med ERTMS och få lok har utrustning för detta. På sikt när fler godslok får ERTMS kommer godstrafiken längs kusten att öka.
Ostkustbanan Stockholm–Gävle är snart färdigställd med dubbelspår hela vägen byggd för en hastighet på 200–250 km/h. Gävle– Sundsvall–Härnösand är enkelspårig och delvis av låg standard. Redan i nuvarande plan ligger en del kapacitetshöjande åtgärder, men på sikt bör dubbelspår byggas ut hela vägen. På sikt behövs även en kapacitetsförstärkning och en förbättring av de återstående delarna av Ådalsbanan som inte rustats upp.
Bilaga 14
445
Norrbotniabanan
Norrbotniabanan är en naturlig fortsättning på Botniabanan längs kusten där de stora marknaderna och trafikströmmarna finns. Den behövs också för att skapa redundans för norra stambanan som är mycket störningskänslig och som är av stor betydelse för basindustrin. Norrbotniabanan finns med i Sverigeförhandlingen, vilket indikerar att den sannolikt kommer att byggas förr eller senare. Den har därför lagts in i basalternativet.
Vi har inte här tagit ställning till om den ska byggas enkelspårig eller dubbelspårig, det får framtida utredningar visa, men man bör i alla fall planera för dubbelspår. Vi förutsätter också att den precis som Botniabanan kan trafikeras med tåg i 250 km/h.
Oslo–Göteborg
Med beslut och planer som finns nu kommer det mellan Oslo och Hamburg omkring år 2030 att finnas cirka 90 mil dubbelspårig järnväg för 200–250 km/h medan 10 mil eller 10 procent fortfarande kommer att vara enkelspårig, dvs. sträckan Halden– Öxnered. Om man väger samman behovet av kapacitet för en ökad person- och godstrafik, kommer detta att vara den svagaste länken. Det finns heller inte några konkreta planer på att bygga ut denna delsträcka varken i Sverige eller i Norge. Halden–Öxnered är därför en missing link mellan Oslo och Göteborg och utgör en hämsko för utvecklingen av såväl godstrafiken som persontrafiken och en starkare samverkan mellan regionerna i Sverige och Norge.
En helt ny dubbelspårig järnväg raka vägen mellan Halden och Öxnered skulle ge en ökad kapacitet och tillgänglighet. Därefter kan en genande länk mellan Ski och Sarpsborg byggas. För att framtidsäkra dessa banor bör de byggas för en hastighet på 320 km/h och kunna trafikeras av både person- och godståg. Inom överskådlig framtid kan de trafikeras med tåg för 250 km/h, då stora delar av Västkustbanan är byggd för denna hastighet. Med dessa åtgärder kan man komma ner till en restid på 1:15 Oslo–Göteborg på nuvarande bana Öxnered–Göteborg förutsatt att kapacitet kan ställas till förfogande.
Bilaga 14 SOU 2015:110
446
Stockholm–Oslo
Tågtrafiken mellan Stockholm och Oslo går i dag huvudsakligen via Katrineholm–Hallsberg–Laxå. Genom att bygga ut den i en ny korridor med några genande länkar kan en väsentligt bättre kapacitet och en ökad tillgänglighet mellan många stora orter skapas. Det kan ske genom att dels bygga en genande länk mellan Arvika och Lilleström dels bygga Nobelbanan mellan Örebro och Kristinehamn. Då kan ett persontrafiksystem etableras i korridoren Stockholm–Västerås/Eskilstuna–Örebro–Karlstad–Oslo med mycket korta restider och hög turtäthet. Även godstrafiken skulle gynnas då kapacitet frigörs Stockholm–Hallsberg–Kristinehamn och det blir dubbelspår Kristinehamn–Oslo.
De nya länkarna bör byggas för en hastighet på 320 km/h och kunna trafikeras av både person- och godståg och inom överskådlig framtid trafikeras med tåg för 250 km/h, eftersom både Mälarbanan och Svelandsbanan är byggda för denna hastighet. Det möjliggör en kortaste restid mellan Stockholm–Oslo på 2:40 med ett direkttåg och ungefär 3:00 med ett tåg med uppehåll i alla större orter.
Kapacitetsåtgärder på Ostkustbanan ingår i nuvarande infrastrukturplanering och Norrbotniabanan ingår i Sverigeförhandlingen. Därför har dessa lagts in i basalternativet till 2050.
Nya länkar mellan Göteborg och Oslo och mellan Stockholm och Oslo finns ännu inte med i den nationella infrastrukturplaneringen även om smärre åtgärder i dessa stråk kan ingå. Man kan konstatera att den nationella infrastrukturplaneringen ofta stannar vid gränsen, vilket blir särskilt tydligt i dessa stråk. Stockholm– Oslo har dock lagts in i kapacitetsalternativet, då den bedömts ha stor potential.
Övriga infrastrukturåtgärder
Till förutsättningarna för denna prognos hör att den inte skulle bygga på en detaljerad infrastrukturplanering utan snarare spegla olika scenarier för framtida möjligheter för utveckling av järnvägen.
Ovan har större projekt beskrivits vilka är sådana som förändrar strukturen på järnvägsnätet och som innebär en anpassning till nuvarande och framtida marknader för långväga godstransporter och både långväga och regionala resor med tåg.
Bilaga 14
447
Härutöver finns givetvis ett stort antal större och mindre projekt som redan ingår i den statliga infrastrukturplaneringen eller som förs fram av olika intressenter. Dessa preciseras inte i detalj här utan ingår genom att olika typer av trafik ökar eller minskar beroende på prognosalternativ.
Basalternativet innefattar således en utveckling av banor och trafik i linje med nuvarande utveckling, medan kapacitetsalternativet innefattar en ytterligare satsning och lågalternativet en mindre satsning och i vissa fall en minskning jämfört med basalternativet.
4.3 Befolkningsutveckling
Befolkningsprognosen bygger på SCBs prognos över totalbefolkningen och rapporten ”Befolkning, sysselsättning och inkomster i Östra mellansverige – reviderade framskrivningar till år 2050”; SLL Tillväxt, miljö och regionplanering Rapport 1:2012. Alternativ hög har använts, eftersom det ligger närmast den nuvarande utvecklingen. Nedan sammanfattas de viktigaste resultaten av prognosen.
Enligt prognosen ökar befolkningen i hela Sverige från 9,4 miljoner invånare 2010 till 11,2 miljoner invånare 2050. Befolkningen i Stockholms län uppgår till 2,83 miljoner år 2050 och strax över 2 miljoner i övriga län i Östra mellansverige. Stockholms läns befolkning beräknas bli närmare 3,2 miljoner i alternativ hög. I övriga län är inte skillnaderna mellan de tre alternativen lika påtagliga. Ökningen beräknas bli som störst fram till år 2020. Ökningstakten kommer därefter att gå ned något för att ligga strax över 1970- och 1980-talens nivåer.
Åldersmässigt sker den största omfördelningen från gruppen 20–64 år till gruppen 65 år och äldre. Andelen unga beräknas också minska i samtliga alternativ i hela Östra mellansverige. Stockholm har redan i dag den högsta andelen unga i befolkningen och beräknas ha det även fortsättningsvis.
Av figur 4.5 framgår också den historiska utvecklingen från 1800 till 2012 och prognosen till 2050. Östra mellansverige ökar från 3,9 till 5,3 miljoner invånare mellan 2010 och 2050. Andelen invånare som bor i Östra mellansverige ökar från 41 procent till 47 procent. Det innebär att nästan hälften av Sveriges invånare bor i Östra mellansverige år 2050.
Bilaga 14 SOU 2015:110
448
Av diagrammet framgår att Östra mellansverige har expanderat hela tiden och att den prognostiserade utvecklingen är en fortsättning på detta. Vad som skiljer prognosen från den tidigare utvecklingen är den svaga utvecklingen av områdena utanför storstadsregionerna. Tidigare har dessa haft en större tillväxt, även om den varit långsammare än i Storstadsregionerna.
4.4 Ekonomisk utveckling
Sett i ett historiskt perspektiv framträder ett dubbelriktat samband mellan samhällsekonomin och transporterna. BNP brukar härvid användas för att spegla godstransporterna och privata konsumtionen för att spegla persontrafiken. Genom att konsumtionen till stor del är beroende av produktionen kan man betrakta BNP som den viktigaste faktorn när det gäller att beskriva transporterna utveckling såväl historiskt som i framtiden.
Den framtida ekonomiska utvecklingen kan delas upp i två faser där den första avser åren 2014–2020 och den andra avser åren 2020– 2050 och där 2030 kan betraktas som en mellanstation. Orsaken till
Bilaga 14
449
indelningen i två faser är att det krävs en återhämtningsfas som ska utmynna i ekonomisk balans efter utvecklingen åren 2008–2014, där såväl BNP som exporten endast ökade med i storleksordningen en procent per år. Denna extrema globala lågkonjunktur började fjärde kvartalet 2008 och pågår i viss mån fortfarande. Lågkonjunkturen genererades i USA, men flyttades geografiskt till andra delar av världen, varvid det uppstod en internationell lågkonjunktur. Inledningsvis medförde konjunkturnedgången en tillbakagång för den svenska basnäringen. Efter en tid blev det en minskning för industrins produkter. Under åren 2013 och 2014 drabbades dock den svenska basnäringen återigen av en nedgång som dämpade såväl exporten som konsumtionen.
Den första fasen av prognosperioden
Hela första fasen av prognosperioden kan betraktas som en återhämtningsfas efter den nuvarande lågkonjunkturen. Återhämtningen förväntas dock inte följa gängse mönster Orsaken till detta är att tillgångarna på arbetsmarknaden, dvs. kapital och arbetskraft i nuläget inte används effektivt, vilket hämmar utvecklingen framöver. Återhämtningen begränsas också av den relativt svaga förväntade utvecklingen globalt, vilket gör att den till stor del måste baseras på inhemsk efterfrågan. Den därvid förväntade ökningen av konsumtionen kan dock komma att hämmas av höjda skattenivåer.
BNP beräknas öka med i genomsnitt 2,2 procent per år.
Ökningstakten förväntas bli lika stor under hela prognosperioden. Sysselsättningen förväntas öka något genom att ökningen av BNP gör att efterfrågan på arbetskraft ökar. Uppgången blir dock inte lika stor som för produktionen, vilket förklaras av att företagen för närvarande har för många anställda i relation till vad som produceras.
Den svaga uppgången av antalet sysselsatta i kombination med den något gynnsammare utvecklingen för produktionen kommer att förbättra produktiviteten. Förbättringen förväntas också kunna uppnås genom att industrin successivt kommer att införa allt effektivare produktionssystem. Sammantaget förväntas stor ökning för produktiviteten. Det bör i sammanhanget noteras att ett relativt
Bilaga 14 SOU 2015:110
450
stort antal personer förväntas övergå från att vara sysselsatta deltid till att arbeta heltid.
Ytterligare en faktor som inverkar på produktiviteten är att tjänstesektorns bidrag till BNP blir allt större. Den privata tjänstesektorn svarar år 2014 för drygt hälften av BNP. Industrin kommer därigenom inte att vara lika drivande som tidigare när det gäller utvecklingen av BNP, varför ökningarna av produktiviteten inom industrin således inte kommer att få samma genomslagskraft. Det bör dock i sammanhanget noteras att en del av den privata tjänstesektorns ökning kan hänföras till ”outsourcing” från industrin och att denna del inte påverkar produktivitetens utveckling på övergripande nivå.
Den privata konsumtionen beräknas öka med i genomsnitt 2,1 procent per år. Liksom för BNP kan man notera en successiv nedgång mot slutet av perioden. Ökningen går att relatera till en uppgång för den disponibla inkomsten. Ökningen är dock lägre än för konsumtionen, vilket framför allt förklaras av stigande räntor, vilket medför att hushållens ränteutgifter stiger. Den privata konsumtionens ökning förklaras förutom av den höjda disponibla inkomsten även av en förväntad minskad osäkerhet om framtiden, vilket minskar sparkvoten och leder till att konsumtionen ökar.
Konsumtionen kommer också att gynnas av att kronan förväntas öka sitt värde i relation till andra valutor och ett uppdämt behov av att köpa dyra kapitalvaror för det sparade kapitalet men samtidigt som den dock kan komma att hämmas av skattehöjningar till hushållen.
Den offentliga konsumtionen beräknas öka med i genomsnitt 0,4 procent per år och blir därmed inte drivande för produktionen på samma sätt som den privata konsumtionen. Den offentliga konsumtionen kommer under prognosperioden att gynnas av en nedgång av arbetslösheten och därmed minskade ersättningar för understöd trots att etableringsstödet till nyanlända invandrare förväntas öka avsevärt.
Den kommunala konsumtionen som är drivande för den offentliga konsumtionen beräknas öka beroende på att antalet äldre och barn ökar. Uppgången medför att kostnaderna för vård, skola och omsorg ökar. Antalet barn kommer att öka i såväl förskolan som i grundskolan, medan antalet barn i gymnasieskolan förväntas minska. Med en obligatorisk gymnasieskola kommer dock även
Bilaga 14
451
antalet elever i gymnasiet att öka. Kostnaderna för äldrevården förväntas reduceras genom att bl.a. ersätta särskilt boende med hemtjänst.
Den statliga konsumtionen beräknas öka på grund av den stora flyktingmigrationen. Kostnaderna förväntas reduceras genom att ökningstakten för anslagen till statliga myndigheter minskar. Detta gäller dock inte utbildning, forskning och rättsväsende där ökningstakten för tilldelningen av medel kommer att vidmakthållas.
Investeringarna beräknas öka med i genomsnitt 5,4 procent per år. Ökningen av investeringarna skulle bli ännu större om inte investeringsviljan antas dämpas av osäkerheter beträffande hushållens konsumtionsvilja såväl i Sverige som globalt. Det bör i sammanhanget noteras att investeringarnas andel av BNP bör uppgå till 20 procent för att få en jämn och balanserad årlig investeringsvolym.
Investeringsökningarna för bostäder förväntas ligga på en relativt hög nivå. Ökningen ska ses i perspektivet av den stigande disponibla inkomsten och den stora bostadsbristen i Stockholmsregionen.
Exporten beräknas öka med i genomsnitt 5,4 procent per år.
Ökningstakten har stor betydelse för svensk ekonomi, eftersom ungefär hälften av Sveriges produktion går på export.
Utvecklingen under prognosperioden går att relatera till en successiv ökad efterfrågan på svenska varor och tjänster. Det finns dock en risk att efterfrågan i de länder som huvuddelen av Sveriges export går till kommer att bromsa investeringarna i avvaktan på en högre tillväxt och att det under den senare delen av prognosperioden kommer finanspolitiska åtgärder som kommer att dämpa investeringar som främjar en ökad export.
En del av ökningen för exporten avser insatsvaror till investeringar och produktion i andra länder. Detta förklaras bl.a. av att många länder kommer att göra investeringar i telekommunikationssektorn under de kommande åren, varför denna näring kommer att bidra till exporten. Investeringar i utlandet kommer även att ge ökningar för exporten för ett flertal andra näringar, t.ex. elektro- och bilindustrin.
Importen beräknas öka med i genomsnitt 7,2 procent per år.
Ökningstakten är således högre än för exporten. Uppgången förklaras bl.a. av att ökningarna av exporten förväntas generera en
Bilaga 14 SOU 2015:110
452
ökad import genom en ökning av insatsvarorna. Denna utveckling förklaras av att den ökade specialiseringen i produktionen gör att de svenska producenterna i större utsträckning än tidigare söker insatsvaror från underleverantörer i utlandet. Även ökningen av investeringarna och den ökade inhemska konsumtionen förutsätter en ökad import.
Den andra fasen av prognosperioden
Den andra fasen av prognosperioden, dvs. åren 2020–2050 ger som resultat en BNP-utveckling på i genomsnitt 2,6 procent per år fram till år 2030. Mellan åren 2030 och 2040 förväntas BNP öka med i genomsnitt 2,1 procent per år och mellan åren 2040 och 2050 med i genomsnitt 1,7 procent per år. Utrikeshandeln har liksom i den första fasen en avgörande betydelse för svensk ekonomi. Sveriges internationella konkurrensförmåga bestämmer därför till stor del den ekonomiska utvecklingen. Tillgången och priset relativt omvärlden på viktiga faktorer har därvid stor vikt. Sådana faktorer är arbetskraft, kapital och råvaror.
Tillgången på arbetskraft bestäms av befolkningsstruktur, arbetskraftsdeltagande och medelarbetstider. Antalet förvärvsarbetande förväntas minska fram till år 2030. Minskningen kommer dock att kompenseras av att en allt större andel av befolkningen i arbetsför ålder kommer att arbeta. Medelarbetstiden kommer att sjunka med någon tiondels procent per år under hela perioden fram till år 2030. Antalet arbetade timmar per sysselsatt kommer att utjämnas mellan könen genom att kvinnornas medelarbetstid kommer att öka under hela den aktuella perioden. Sammantaget beräknas dock det totala antalet arbetade timmar att minska. Under perioden mellan åren 2030 och 2050 förväntas denna utveckling fortgå.
Den totala produktivitetstillväxten är ett genomsnitt av tillväxten av produktiviteten inom olika sektorer. Variationen mellan sektorernas utveckling är stor, vilket kommer att leda till strukturomvandlingar. Den totala produktivitetstillväxten förväntas bli cirka en procent per år.
Den privata konsumtionen förväntas växa snabbt under hela perioden, vilket förklaras av en ökande disponibel inkomst beroende på ökad sysselsättning stigande reallöner och sänkta skatter.
Bilaga 14
453
Ökningen är snabbare än ökningen för BNP. Detta kompenseras dock av den svaga utvecklingen för den offentliga konsumtionen, varför den totala konsumtionen ökar långsammare än BNP.
Viljan att göra en investering i ett projekt bedöms bero på den framtida förväntade lönsamheten. Lågkonjunkturen 2009 medförde att investeringarna minskade med 16 procent! Investeringarna förväntas dock öka avsevärt snabbare än BNP. En mycket stor andel av investeringarna avser telekommunikation och en relativt stor andel nyproduktion av bostäder i storstäderna. Behoven av investeringarna i övriga näringslivet kommer att uppstå genom att såväl ökningen av exporten som den inhemska konsumtionen kommer att leda till ett stigande utnyttjande av de befintliga resurserna.
Exporten beräknas öka mycket kraftigt speciellt för högförädlade varor, vilket förklaras av en allt större internationell marknad. Ökningen beräknas också bli relativt hög för de traditionella svenska råvarubaserade exportvarorna. Totalt sett blir ökningstakten, även sett i internationellt perspektiv, hög. En stor del av ökningen avser insatsvaror till investeringar och produktion i andra länder. Exportens utveckling kommer inte att gynnas av kronkursen, eftersom den förväntas bli oförändrad.
Importen beräknas i genomsnitt öka ännu mer än exporten, vilket förklaras av ökade insatsvaror till exporten och den ökade inhemska konsumtionen samt de ökade investeringarna. En stor del av ökningen avser insatsvaror till telekom- och bilindustrin. Priserna på importerade konsumtionsvaror kommer liksom exporten inte att gynnas av kronkursens utveckling. Det mycket starka sambandet mellan transportarbete och BNP kommer sannolikt att försämras framöver, se figurerna 4.6–4.9.
Bilaga 14 SOU 2015:110
454
Bilaga 14
455
Bilaga 14 SOU 2015:110
456
4.5 Näringslivets utveckling
Tillväxten av varuproduktionen är den viktigaste faktorn för godstransporternas utveckling. Näringslivets förutsättningar för utveckling har härvid en stor betydelse. Dessa förväntas till stor del påverkas av en växande globalisering, ett ökat miljömedvetande, en mer kunskapsbaserad produktionsstruktur samt en alltmer dominerande tjänstesektor.
Globaliseringen förändrar näringslivets struktur genom att globala företag försöker att få stordriftsfördelar och en rationell företagsstruktur. Detta genomförs genom att olika enheter inom företagen specialiseras, varvid handeln mellan dessa enheter, dvs. den internationella handeln inom företagen, ökar. Denna verksamhet utökas allt eftersom företagen växer och internationaliseras, vilket sker såväl genom intern tillväxt som via uppköp eller sammanslagningar av existerande företag. Utvecklingen leder till allt fler utländska företag i Sverige och alltfler svenska företag utomlands. Den nationella bindningen för företagen kommer därigenom att minska, vilket påverkar lokaliseringen av företagens övergripande enheter för forskning och utveckling, koncernledning m.m.
Genom en kommande övergång till en förbättrad konjunktur förväntas många faktorer som dämpat efterfrågeutvecklingen avta. En faktor som därvid kommer att förstärka globaliseringen är att det har blivit allt större acceptans för att varor och tjänster ska produceras där det är billigast samt att investeringar ska göras där de ger den högsta avkastningen, oavsett var på jorden detta kan tänkas ske.
Ett ökat miljömedvetande kommer att medföra att det genereras nya produkter och framför allt nya produktionsprocesser, vilket även påverkar marknadsstrukturen och därmed transportsektorn på ett antal olika sätt. Miljömedvetandet kommer även att påverka sektorn direkt genom valet av transportmedel. Även globaliseringen kommer att påverkas genom att miljöproblemen i allt större utsträckning kommer att kräva internationell samverkan.
På sektornivå kan konstateras att den ökade miljömedvetenheten med påföljande miljökrav framför allt kommer att påverka sektorerna med lågförädlat gods, t.ex. energi och gruvor, medan sektorer med högförädlat gods, t.ex. verkstad endast kommer att
Bilaga 14
457
påverkas marginellt. Även sektorerna järn/stål och massa/papper kan komma att missgynnas av denna utveckling. Eftersom dessa sektorer är betydelsefulla för järnvägen, skulle en sådan utveckling vara ogynnsam för järnvägens trafikutveckling.
Den framtida utvecklingen antas gynna de kunskapsintensiva sektorerna. Detta beror bl.a. av att lönsamheten för dessa sektorer är bättre än för övriga sektorer och att svenskt näringsliv förväntas kunna hävda sig bäst i den internationella konkurrensen för dessa sektorer. Tjänstesektorn förväntas därvid öka sin andel av BNP. Sverige följer här med i den internationella utvecklingen. Sveriges privata tjänstesektor är i ett internationellt perspektiv låg, vilket förklaras av att många tjänster som internationellt produceras i näringslivet, i Sverige produceras i hemmen eller på annat sätt. Detta förhållande antas förändras samtidigt som en del offentlig tjänsteproduktion förväntas övergå till privat. I Sverige förväntas därför den privata tjänstesektorn öka i större omfattning än i många andra länder.
5 Prognoser för godstransporter
5.1 Basalternativet
Basalternativet speglar förutom den ekonomiska- och övriga samhällsutvecklingen kända framtida förändringar av utbudet. Av betydelse för godstrafiken är framför allt att det finns tillräcklig kapacitet. Trafikverkets Framtidsplan innehåller till stor del kapacitetsinvesteringar, t.ex. utbyggnad av mer dubbelspår. Vidare innehåller planen fler och förbättrade mötesplatser på enkelspårssträckor och förbigångsstationer på dubbelspårssträckor.
Basalternativet förutsätter bl.a. att Ostlänken byggs ut och att en satsning görs på längre godståg och högre axellast i prioriterade stråk. Fehmarn Bält byggs ut och Rail Freight Corridors etableras. Götalandsbanan och Europabanan byggs ut fram till år 2050, varvid höghastighetståg kommer att introduceras, vilket förbättrar framkomligheten för godstågen på det befintliga nätet. Detta har kombinerats med en utvecklad kombitrafik och fler systemtåg.
En viktig åtgärd i planen är en höjning av tillåten axellast, vilket ibland också innebär en högre lastvikt per meter. Dessutom håller lastprofilen på att utvidgas så att vagnar med stor volym kan fram-
Bilaga 14 SOU 2015:110
458
föras. Kombinationen högre axellast och volym är viktig för vissa varuslag.
I takt med att vagnparken föråldras och axellasterna höjs, kommer järnvägsföretag och vagnägare att investera i nya vagnar och att bygga om gamla, varvid prestanda och kapacitet kan höjas. Det pågår en utveckling av effektivare vagnkoncept. Styrningen av vagnarna förbättras genom nya IT-system, vilket är viktigt för att få ett effektivt vagnutnyttjande.
En höjning av banavgifterna med 200 procent, sjöfartsavgifterna med 100 procent, lastbilsavgifterna med 1,6 kronor per fordonskm och råoljepriset till 125 $ per fat fram till år 2030, om man antar 2010 som basår, ger nästan exakt samma procentuella prishöjningar för samtliga transportmedel. De relativa prisskillnaderna blir således små och ger endast upphov till ändringar av fördelningen av transportarbetet med cirka en procent.
En möjlig konsekvens av höjningarna av avgifterna och drivmedelspriserna skulle dock kunna bli att lokaliseringen av produktionen förändras. Om det inte kommer att finnas ett prisalternativ som gör produktionen lönsam i en ort kan detta bidra till att man lokaliserar produktionen till en annan ort i Sverige eller utomlands. Man kan också lägga ner produktionen och köpa produkten från en annan producent i Sverige eller i utlandet.
Det totala transportarbetet förväntas öka från 91,2 miljarder
tonkm år 2014 till 127,8 miljarder tonkm år 2030 och till 156,1 miljarder tonkm år 2050. Man kan man utifrån indelningen i de två faserna notera att ökningstakten för transportarbetet kommer att vara högre de närmaste åren än under slutet av perioden. Resultatet ger en ökningstakt på 2,1 procent per år fram till 2030 räknat från år 2014. Den årliga ökningstakten mellan åren 2030 och 2050 uppgår till 1,0 procent. Tillväxten för vissa tunga varuslag stagnerar, vilket ytterligare förstärker skillnaden mellan utvecklingen för det hög- respektive lågförädlade godset.
Uppgången förklaras av en rad faktorer. En av dessa är den ökade utrikeshandeln som ger upphov till ökningar av inrikesdelarna av utrikestransporterna. Då medeltransportsträckan är längre för dessa transporter än för övriga och dess andel ökar, blir transportarbetet större.
En annan faktor som bidrar till ökningen är de utbudsförändringar som resulterar i omfördelningar av flöden mellan trans-
Bilaga 14
459
portmedlen, framför allt från sjöfart till järnväg och lastbil. Överföringarna avser framför allt export- och importflöden. Dessa leder till ökade matarflöden och därmed till en ökning av de kortväga lastbilstransporterna.
Ytterligare en faktor som påverkar transporternas utveckling är förändringarna av varuvärden, vilka förutom förändringar av varuvärdena för enskilda produkter också beror på en ändrad produktmix inom respektive sektor. Man kan förenklat säga att det bli en större ökning av det högförädlade godset än för det lågförädlade, samtidigt som såväl det högförädlade som det lågförädlade godsets varuvärde ökar. Det får till följd att det för varje producerad krona kommer att bli allt färre ton att transportera. Konsekvensen av detta blir också att lastbilstransporterna får en större andel av ökningen av transporterna.
Förändringarna ovan påverkar inte bara det totala transportarbetets utveckling, utan ger även upphov till andra förändringar. Detta beror på att samtliga ovan redovisade tendenser förändrar den befintliga flödesstrukturen. Som exempel kan nämnas inrikesdelarna av utrikestransporterna, vilka ofta avser långväga flöden som passerar Skåneregionen till och från kontinenten. Omfördelningen mellan transportmedlen ger en ökning av denna trafik.
Det långväga transportarbetets ökning är i nivå med det totala transportarbetets ökning, eftersom det långväga transportarbetet utgör en så stor del av det totala transportarbetet. Man kan förvänta att transportarbetet kommer att öka från 85,0 miljarder tonkm år 2014 till 117 miljarder tonkm år 2030 och till 142,8 miljarder tonkm år 2050. Det långväga transportarbetets fördelning på transportmedel förväntas ändras relativt marginellt.
Transportmedelsfördelningen för såväl exporten som importen förväntas i stora drag att bibehållas, dock med en smärre förskjutning från sjöfart och järnväg till lastbil. Den bild av ”oföränderlighet” som ges av fördelningen mellan transportmedlen för de långväga transporterna innebär inte att förändringar uteblir. Man kan således förvänta en rad förändringar som kommer att påverka transportstrukturen. Komponenter som påverkas är förskjutningar mellan transportmedlen som inte syns i den övergripande fördelningen, utrikesandelar, transittrafik, branschsammansättning, regional struktur mm.
Bilaga 14 SOU 2015:110
460
Skillnader i ekonomisk utveckling inom olika branscher ger således förändringar av det totala transportarbetet, den transporterade godsmängden och branschsammansättningen. Trafikeringsförändringar inom ramen för befintlig infrastruktur ger huvudsakligen förändringar av export, import och transitflöden, vilket för vissa transportmedel på ett mycket påtagligt sätt ändrar den nuvarande flödesstrukturen.
Järnvägens transportarbete förväntas öka från 20,5 miljarder
tonkm år 2014 till 28,9 miljarder tonkm år 2030 och till 36,8 miljarder tonkm år 2050, vilket motsvarar en ökningstakt på 2,2 procent per år för perioden mellan åren 2014 och 2030, men endast 1,2 procent per år för perioden mellan åren 2030 och 2050.
En av de förbättringar i planen som investeringarna i infrastrukturen ger upphov till är att den största tillåtna axellasten höjs från 22,5 till 25 ton för hela järnvägsnätet inom Sverige. Det kan dock bli svårt att dra nytta av den högre axellasten vid utrikes transporter, eftersom de flesta länder i Europa endast tillåter en axellast på 22,5 ton och eventuella omlastningar vid den svenska gränsen är olönsamma oavsett transportavstånd.
Utbuds- och infrastrukturförbättringarna förväntas medföra att priset på inrikes järnvägstransporter kommer att kunna sänkas med i medeltal 15 procent och att medelhastigheten kommer att kunna höjas med i medeltal 6 procent. Samtidigt förväntas lastbilstrafiken kunna behålla samma pris och medelhastighet på sina transporter.
För utrikestrafiken förväntas på motsvarande sätt priset för järnvägstransporter kunna sänkas med i medeltal 3 procent och medelhastigheten höjas från 25 till 33 km/h. Hastighetsökningen beror inte på högre maxhastighet utan ska i första hand ses som ett mått på att kvaliteten förbättras, så att den verkliga transporttiden i större utsträckning stämmer överens med den planerade tidtabellen. Även när det gäller utrikestrafiken förväntas lastbilen bibehålla samma nivå på pris och medelhastighet för sina transporter. Av omfördelningen från lastbil till järnväg faller huvuddelen på utrikestransporterna. Det innebär för transporterna inom Sverige att inrikesdelen av utrikestransporterna ökar.
Om man bortser från malmtransporterna förväntas järnvägens transportarbete öka något snabbare än den transporterade godsmängden, vilket medför att medeltransportsträckan ökar. Det förklaras av att branscher med längre transportavstånd förväntas få en
Bilaga 14
461
gynnsammare utveckling än de med kortare transportavstånd samt av att de ofta långväga utrikestransporterna förväntas öka något snabbare än inrikestransporterna.
Om man exkluderar malmen förväntas järnvägens inrikes transportarbete öka från 11,5 miljarder tonkm år 2014 till 13,3 miljarder tonkm år 2030 och till 15,8 miljarder tonkm år 2050, medan utrikes transportarbetet förväntas öka från 4,2 till 10,1 respektive 14,2 miljarder tonkm.
Ökningstakten för inrikes transporterna förväntas således bli långsammare än för utrikes transporterna, där den förhållandevis starka utvecklingen till stor del beror på att nivån i utgångsläget är relativt låg i relation till utrikeshandelns totala omfattning, men till största delen på en relativt god utveckling för såväl importen som exporten. Även om de branscher där järnvägen är relativt stora inte utvecklas lika gynnsamt som vissa andra branscher, förväntas den allmänna höga utvecklingstakten för exporten och importen gynna järnvägen.
Importen förväntas öka mer än exporten, vilket medför att den obalans som råder mellan transporter i nordlig respektive sydlig riktning kommer att minska något. Transporterna av tomma vagnar i nordlig riktning kommer således att minska. Fördelningen av järnvägens utrikesflöden på länder förväntas bli relativt oförändrad för såväl importen som exporten.
Järnvägens liksom övriga transportmedels transportarbete förväntas framför allt öka för högförädlat gods där järnvägens andel av transporterna är liten. Det förklaras av kraftiga produktions- och importökningar inom dessa branscher. Transporter där skogen är involverad (skogsbruk, massa/papper, trävaror) får en sämre utveckling. Det gäller speciellt transporter av papper där en minskad tidningsproduktion förväntas minska pappersbehovet.
Järnvägens produkter, dvs. systemtåg, vagnslast, kombi och
malmtrafik får förändrade andelar. Det totala transportarbetet för malmflödena uppgick år 2014 till 4,8 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,5 och år 2050 till 6,8 miljarder tonkm. I prognosunderlaget ingår därvid förutom MTABs malmflöden även MTABs olivin- och koltransporter samt Green Cargos malmtransporter. Malmtrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 minska med fyra procentenheter vid en jämförelse med år 2014.
Bilaga 14 SOU 2015:110
462
Av betydelse för en utökad kombitrafik med hjälp av containerisering och en utvidgad systemtågstrafik är bl.a. att det finns tillräcklig kapacitet. Trafikverkets plan innehåller kapacitetsinvesteringar, t.ex. utbyggnad av mer dubbelspår, fler och förbättrade mötesplatser på enkelspårsträckor samt förbigångsstationer på dubbelspårssträckor.
Det totala transportarbetet för kombitransporterna uppgick år 2014 till 4,4 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 9,3 och år 2050 till 13,6 miljarder tonkm. Kombitrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 öka med 11 och år 2050 med 16 procentenheter vid en jämförelse med år 2014. En uppdelning på inrikes och utrikes kombitrafik är utifrån prognosresultaten svår att få exakta siffror för, men man kan dock konstatera att ökningen blir större för utrikes än för inrikes kombi.
Ökningen av kombitrafiken bör relateras till att hanteringen av standardiserade containers och andra lastbärare är relativt praktisk oavsett vilka transportmedel som är involverade. Detta förklaras av att man för att få överföringen mellan transportmedlen hanterbar genomför transporterna med hjälp av lösa lastbärare, huvudsakligen containers, som transporteras på vagnar som alltid är specialutformade och att omlastning mellan transportmedlen vanligtvis sker i särskilda terminaler.
Användningen av terminaler är till viss del en svaghet, eftersom antalet terminaler är begränsat och att de som finns har höga driftkostnader samt att nya terminaler kräver stora investeringar. Ytterligare svagheter är att omloppen för containers är relativt komplexa och att utnyttjandet av volym och vikt är dålig.
Det finns således en rad svårigheter i samband med kombitransporter, men man kan dock konstatera att de tillvaratar de positiva egenskaperna från varje transportmedel. Om kombinationen utgörs av järnväg och lastbil utnyttjas lastbilens flexibilitet vid matartransporterna och järnvägens stordrifts- och miljöfördelar vid huvudtransporten. Det bör också noteras att de negativa effekter som erhålls på grund av omlastningar (lyft) får mindre betydelse ju längre transportavståndet är.
Merkostnaden blir således marginell vid långväga transporter till och från kontinenten. För långväga internationella transporter är således kombitransporterna i dess nuvarande form ett slagkraftigt alternativ. Vid kortväga inrikes flöden krävs dock ett mer små-
Bilaga 14
463
skaligt system som inte är beroende av stora terminaler, dyra lyft och stora volymer.
Sjöfarten är det transportmedel som varit drivande när det gäller containeriseringen, vilket förklaras av den smidiga hanteringen av containers på fartygen och vid på- och avlastning i hamnen. De kan staplas på och ställas bredvid varandra på ett relativt enkelt sätt. För att utnyttja fördelarna med containers fullt ut bör man även containerisera godset till och från hamnarna med landtransportmedlen.
För lastbilen som transporterar en stor andel av det högförädlade godset och allt gods med det allra högsta varuvärdet har containertransporter varit mer ”naturliga”. För järnvägen, som vanligtvis transporterar mer lågförädlat gods och massgods, har däremot containertransporter inte varit lika naturliga. För såväl lastbil som järnväg har, som delvis framgått ovan, det stora gemensamma problemet med kombitransporter med containers varit kostnaden för lyften i relation till undervägskostnaderna. Järnvägen har dock trots detta under senare år i allt större omfattning använt containers. Detta har medfört att verksamheten i hamnarna i vissa fall t.o.m. har kunnat bedrivas mer rationellt än om motsvarande transporter hade genomförts med lastbil. En bidragande orsak till detta är de fr.o.m. år 1998 etablerade järnvägsskyttlarna till och från hamnen i Göteborg.
En skyttel avser för denna trafik en direkttransport med kombitåg mellan Göteborg och en annan ort. Matartransporter finns således bara i ena änden och tågen rangeras inte samt avgår vanligtvis på bestämda tider. Detta system ger en mycket rationell hantering och har medfört stora ökningar av trafiken. Ökningarna går därvid att relatera till såväl överföringar från vagnslasttrafiken och lastbilen som nygenererade flöden. Framöver förväntas dock inte dessa flöden öka lika snabbt som de senaste åren. Skytteltrafiken till Göteborgs hamn kommer dock såväl år 2030 som år 2050 att dominera kombitrafiken i Sverige.
Det totala transportarbetet för systemtågen uppgick år 2014 till 5,0 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 9,0 och år 2050 till 11,5 miljarder tonkm. Systemtågens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 öka med sju procentenheter vid en jämförelse med år 2014. En stor del av ökningen kan relateras till att ett antal flöden som för närvarande går med vagnslast, men som år 2030 eller först år 2050 kommer att
Bilaga 14 SOU 2015:110
464
transporteras med systemtåg. Övergången från vagnslast till systemtåg baseras därvid bl.a. på varuslag och relation, men framför allt på transporterad godsmängd.
Det totala transportarbetet för vagnslasttrafiken uppgick år 2014 till 6,3 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,1 och år 2050 till 4,9 miljarder tonkm. Vagnslasttrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 minska med 13 och år 2050 med 18 procentenheter vid en jämförelse med år 2014. Minskningen går till stor del att relatera till övergången från vagnslast till kombi och systemtåg, omstrukturering av industrin, nedläggning av industrispår, minskning av järnvägens matartransporter, utbyggnad av vägnätet och effektivare lastbilar. Det bör noteras att minskningen av vagnslasttrafiken är så stor att det kan resultera i svårigheter att upprätthålla trafiken. Detta kan även få stora följder för övrig järnvägstrafik, varvid förutsättningarna för investeringar och underhåll av infrastrukturen ändras. Som yttersta konsekvens riskeras möjligheterna att upprätthålla annan trafik än de allra största flödena och ett mindre antal kombiflöden.
Det bör i sammanhanget noteras att det i prognoserna tagits hänsyn till effekterna av godskorridorer och en i framtiden helt avreglerad järnvägsmarknad i större delen av Europa. Effekterna av dessa förändringar finns dock inte redovisade renodlat. Det går därför inte att se hur förändringar påverkar eller påverkas av containeriseringen, se figurerna 5.1–5.13 och tabellerna 5.14 och 5.15.
I tabell 5.16 redovisas energi- och miljökonsekvenserna vid en avveckling av vagnslasttrafiken åren 2014, 2030 och 2050. För år 2050 har därvid som utgångsläge för vagnslasttrafikens nivå effekterna av höghastighetsbanor exkluderats. Det förutsätts också att all vagnslasttrafik överförs till lastbil och att 30 procent av järnvägens vagnslasttrafik går med diesellok, vilket är högre än normalt. Beräkningarna utgår från dagens relativa energiförbrukning och utsläpp. Som framgår av tabellen kommer ökningen av lastbilstransporterna och därmed dieselförbrukningen och koldioxidutsläppen bli relativt stor. Ökningen av den totala utsläppsnivån för godstransporterna uppgår med dessa förutsättningar till i storleksordningen 2 procent.
Bilaga 14
465
Bilaga 14 SOU 2015:110
466
Bilaga 14
467
Bilaga 14 SOU 2015:110
468
Bilaga 14
469
Bilaga 14 SOU 2015:110
470
Bilaga 14
471
Bilaga 14 SOU 2015:110
472
Bilaga 14
473
Bilaga 14 SOU 2015:110
474
5.2 Kapacitetsalternativet
I kapacitetsalternativet ingår ett brett register av åtgärder som syftar till att åstadkomma ett transportsystem med lägre energiförbrukning och mindre utsläpp genom en ökad andel transporter med järnväg och sjöfart. De föreslagna åtgärderna går endast att genomföra på lång sikt, vilket bl.a. beror på att de avtal som träffas mellan operatörer och transportköpare i de flesta fall är långsiktiga samtidigt som de ofta är integrerade i företagets egen logistik. Det är således mycket svårt att genomföra förändringar som omgående leder till överföringar av gods från lastbil till järnväg. Man kan däremot genom en successiv process uppnå förändringar, eftersom det inte finns några hinder i form av varuslag och relationer för att uppnå förändringarna.
Vid en jämförelse med basalternativet bör noteras att det i kapacitetsalternativet förutsätts tidigarelagda järnvägsutbyggnader kombinerat med att godstågen blir 1 050 meter långa och en högsta tillåten axellast i tunga stråk på 30 ton. Konsekvenserna av dessa åtgärder redovisas nedan.
Som en sidoeffekt till överföringen av gods från lastbil till järnväg kommer även för vissa varuslag och i vissa relationer gods från utrikes sjöfart att överföras till järnväg. Det blir också ett utbyte av gods mellan lastbil och utrikes sjöfart.
För inrikes sjöfart blir det däremot varken överföringar till eller från järnväg och lastbil, vilket beror på att de varuslag som transporteras med inrikes sjöfart endast marginellt konkurrerar med järnväg eller lastbil i de relationer där åtgärderna förorsakar förändringar.
Flertalet av de föreslagna åtgärderna är svåra att genomföra, medan vissa torde vara enkla att åstadkomma. En del av åtgärderna består av att man ger förutsättningar för marknaden att utvecklas åt ett önskvärt håll. Dessa kostar vanligtvis ingenting, medan kostnaden för många av de andra åtgärderna är hög. Detta gäller såväl för investeringar som för drift.
Bilaga 14
475
Fullt ut avreglerad järnvägsmarknad inom EU
En i praktiken avreglerad järnvägsmarknad i större delen av Europa skulle framför allt skapa bättre förutsättningar för utrikestransporterna från Sverige. Det skulle också innebära en större mångfald av järnvägsföretag och därmed ökad konkurrens med bättre service och lägre priser. Erfarenheterna visar att när nya företag etableras så sätter det också en press på de gamla nationella bolagen som också blir effektivare.
De stora lastbilsflödena på våra vägar består både av stora kunders transporter, men också av många små kunders transporter. De nya järnvägsföretagen kommer att kunna tillgodose de mindre företagens flöden. Etablerandet av nya järnvägsföretag kommer också att kunna leda till att nya produkter introduceras. Som exempel kan nämnas en utvecklad linjetrafik med konkurrerande internationella och nationella linjer samt en inrikes småskalig kombitrafik.
Etableringen av nya järnvägsföretag kan stimuleras genom olika former av etableringsbidrag. Byråkratin skulle kunna minskas genom att man förenklar företagens administration och genom att utbildning av lokförare och administratörer möjliggörs i större omfattning än i dagsläget. Möjligheten att hyra lok under en kortare tid skulle också kunna förbättra situationen för nyetablerade järnvägsföretag.
Förbättrade villkor för utrikestransporterna
Ett förbättrat samarbete mellan järnvägsföretagen och ett införande av internationella godskorridorer skulle minska väntetiderna vid gränspassager och ge en bättre kvalitet.
Medelhastigheten för internationella godstransporter antas kunna öka från dagens 25 till 70 km/h, dvs. samma nivå som för framtidens inrikestransporter. Den ökade medelhastigheten beror således inte på högre maxhastighet utan att på att järnvägsföretagen kan kontrollera flödet hela vägen och köra utan onödiga stopp.
Ökningen av medelhastigheten skulle leda till att transporttiderna till södra Europa i många fall skulle minska med flera dygn. Det bör dock noteras att överföringen från utrikes lastbilstrafiken påverkas mindre än från utrikes sjöfarten av dessa förändringar, eftersom minskningen av transporttiderna framför allt påverkar
Bilaga 14 SOU 2015:110
476
flödena till och från södra Europa, där lastbilens andel av transporterna är liten och därmed överföringspotentialen låg.
Harmoniserade banavgifter i Europa skulle i kombination med andra åtgärder kunna leda till prissänkningar på 20 procent. I Tyskland, som är involverat i de flesta flöden oavsett start- och målpunkt, är banavgifterna mycket höga. Sänkta priser och framför allt snabbare transporter skulle på ett relativt dramatiskt sätt förbättra konkurrenssituationen gentemot övriga transportmedel. Troligtvis skulle dock den relativa prisförändringen bli för liten för att på ett avgörande sätt påverka transporterna till och från den nordligare delen av Europa.
Ett annat sätt att öka efterfrågan på järnvägstransporter är olika former av lastbilsavgifter eller vägavgifter, vilka förekommer i flera länder i Europa, t.ex. Tyskland, Österrike och Schweiz. Dessa har olika bakgrund, ibland enbart finansiella men ibland också av miljöskäl. Med tanke på klimatfrågan skulle det behövas ett enhetligt europeiskt system med relativt höga avgifter för koldioxidutsläpp. Utsläppsrätter för industrins transporter är en annan möjlighet, men där är inte styreffekterna lika kända.
Förbättrade prestanda
– Höjning av högsta tillåtna axellasten till 25–30 ton
För närvarande uppgår den tillåtna axellasten för huvuddelen av nätet till 22,5 ton. I Sverige pågår en utbyggnad av vissa banor för 25 tons axellast, vilket innebär en minskning av transportkostnaderna med cirka 10 procent. En utbyggnad till 25 ton på hela järnvägsnätet skulle innebära en avsevärd förbättrad konkurrenssituation för järnvägen. En höjning till 30 ton skulle medföra att transportkostnaden skulle minska med cirka 20 procent, varvid konkurrensen gentemot övriga transportmedel skulle förbättras ytterligare. Det kan påpekas att det i USA tillämpas en axellast på 35 ton. Tekniskt är således mycket höga axellaster möjliga.
På kort sikt kan man inte att dra nytta av den högre lastvikten vid utrikes transporter, eftersom de flesta länder i Europa endast tillåter en axellast på 22,5 ton och eventuella omlastningar vid den svenska gränsen är olönsamma oavsett transportavstånd. En fram-
Bilaga 14
477
tida uppgradering i prioriterade godskorridorer på kontinenten kan dock lösa detta problem.
Uppgraderingen till en högsta tillåten axellast på 30 ton ska ses i perspektivet av att vägnätet genomgått en kraftig standardförbättring, och att bruttovikt kunnat höjas genom att högre axellaster tillåtits. Uppgraderingen till 30 tons axellast för järnvägen kan således betraktas som en liknande förbättring för järnvägen. – Utvidgning av största tillåtna lastprofilen
En höjning av den största tillåtna lastprofilen till lastprofil C skulle innebära att såväl bredden som höjden på järnvägsvagnarna kan utökas samtidigt som de avskurna hörnen på vagnarna kan tas bort. Den ökade lastvolymen skulle medföra att transportkostnaden för framför allt det högförädlade godset skulle minska, varvid konkurrenssituationen gentemot lastbilen skulle förbättras.
Högre axellaster och större lastprofil kräver förutom åtgärder i infrastrukturen också att det finns vagnar som kan utnyttja dessa prestanda. Om man vet att förändringar av axellast och lastprofil kommer att genomföras kan man ta hänsyn till detta vid förnyelse av vagnparken och vid ombyggnad av gamla vagnar. – kapacitetshöjande åtgärder
En höjning av kapaciteten leder inte i sig till någon överföring av gods från lastbil till järnväg. Den snabbt ökande efterfrågan på både gods- och persontrafik innebär däremot att det är svårt att få tåglägen för nya tåg och att kvaliteten blir dålig när banorna ligger på kapacitetsgränsen. Även om godstransporter huvudsakligen genomförs nattetid och persontransporter dagtid uppstår kapacitetsproblem, då godstågen alltmer också kör på dagen. I dag är det kapacitetsproblem i storstadsområdena och t.ex. på Ostkustbanan.
Förbättrade och förlängda mötesspår vid enkelspårsträckor, förbigångsstationer vid dubbelspårsträckor och utbyggnad till dubbelspår på hårt belastade länkar skulle minska stoppen i trafiken och höja medelhastigheten för inrikestrafiken. Åtgärderna skulle utvidga marknaden man når övernatt, vilket skulle förbättra konkurrensen gentemot lastbilen. Möjlighet finns också att köra längre tåg. Ett normalt godståg är 750 m och väger 1 600 ton, men det är tekniskt möjligt att köra godståg som är avsevärt längre och tyngre.
Bilaga 14 SOU 2015:110
478
Det kräver dock längre mötes- och bangårdspår. Om man t.ex. kör dubbelt så långa tåg kan man köra hälften så många tåg eller öka kapaciteten och köra dubbelt så mycket gods. I sammanhanget kan noteras att man i USA kör tåg som är 2–3 km långa.
Utveckling av kombitrafik – införande av ett lättkombisystem
Ett lättkombisystem kan byggas upp med tåg som går i slingor längs olika linjer där av- och pålastning sker under vägen. På vissa ställen skulle man kunna byta vagnar mellan olika slingor för att därigenom täcka in en stor marknad med framför allt kortväga relationer. Systemet är huvudsakligen tänkt att attrahera högförädlat gods och täcka 40 orter. Förutom flöden mellan dessa orter skulle man också kunna generera matarflöden till den traditionella kombitrafiken och eventuellt även till vagnslasttrafiken. För den traditionella kombitrafiken skulle införandet av ett lättkombisystem innebära att terminalerna skulle kunna koncentreras till färre orter.
Utökning av antalet industrispår och möjligheter att utnyttja dessa
En utökning av antalet industrispår skulle medföra att antalet trafikerade orter skulle öka. Utöver att man skulle kunna tillföra ett relativt stort antal orter som tidigare trafikerats, skulle man även kunna tillföra ett antal orter där det är möjligt att med rimliga investeringar få tillgång till järnväg. De orter som skulle kunna tillkomma där det för närvarande saknas järnväg, är de där lastbilsflödena till och från orten är mycket stora. Sammantaget innebär detta att det skulle bli en relativt stor ökning av antalet orter samtidigt som strukturen för orterna skulle ändras. Utvecklingen av industrispåren och antalet orter som trafikeras med järnväg innebär att konkurrenssituationen gentemot lastbilen skulle förbättras högst avsevärt.
För att förbättra förutsättningarna för industrispår skulle man kunna etablera ett samrådsförfarande såväl vid byggande och rivning som vid trafikeringsbeskrivningar för industrispår. Vidare skulle man kunna anpassa de linjeföringstekniska kraven till
Bilaga 14
479
trafiken på industrispåren. För byggande och underhåll av industrispår skulle man kunna tillämpa samma modell för järnvägstrafiken som för vägtrafiken, vilket skulle ge konkurrensneutralitet gentemot vägtrafiken och leda till lägre kostnader för transportkunderna. Vagnslasttrafiken som ofta är effektivare än direkt lastbil och kombi kan därvid förväntas öka. I förlängningen leder detta till att näringslivets transportkostnad blir lägre och att konkurrensen mellan transportmedlen skulle öka och järnvägen få en större marknadsandel.
Det bör i sammanhanget framhållas att inga åtgärder har förutsatt några försämringar för lastbilstrafiken jämfört med basalternativet i form av högre bränslepriser eller kilometerskatter eller liknande utan att de enbart avser förbättringar av järnvägen. Det skulle givetvis vara möjligt att järnvägens godstransporter skulle kunna öka ännu mer om någon form av miljöavgifter skulle införas. vilket genomförts i vissa länder och diskuteras i Sverige.
Det totala transportarbetet blir detsamma som i basalternativet. Järnvägens transportarbete skulle om de föreslagna åtgärderna
genomfördes uppgå till 40,3 miljarder tonkm år 2030 och 58,2 miljarder tonkm år 2050, vilket är 11,4 respektive 24,4 miljarder tonkm mer än i basalternativet. Utrikes sjöfartens transportarbete skulle uppgå till 29,2 miljarder tonkm år 2030 och 32,1 miljarder tonkm år 2050, vilket kan jämföras med basalternativets nivåer på 31,8 respektive 37,8 miljarder tonkm. Långväga lastbilens transportarbete skulle uppgå till 37,7 miljarder tonkm år 2030 och 41,0 miljarder tonkm är 2050, vilket kan jämföras med basalternativets nivå på 46,5 respektive 58,7 miljarder tonkm.
De föreslagna åtgärderna skulle ge upphov till ny omfattande trafikering samt relativa förbättringar för järnvägen vad gäller priser och framför allt tider. För inrikestrafiken blir det huvudsakligen en överföring från lastbilen. Förändringarna skulle påverka lastbilsflödena mellan svenska orter i ett flertal för lastbilen trafikstarka relationer där det tidigare inte fanns någon konkurrens från järnvägen.
Förbättringarna för järnvägens inrikestrafik förklaras bl.a. av att antalet trafikerade orter utökas till en mycket hög nivå. Det utökade antalet orter medför att nästan en miljard tonkm överförs från lastbil till järnväg år 2030. Det har härvid antagits att nästan
Bilaga 14 SOU 2015:110
480
allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket givetvis är en förenkling.
Inrikes järnvägstrafiken skulle också förbättras av det nya lättkombisystemet genom att åstadkomma en avsevärt bättre tillgänglighet till järnvägsnätet. Detta medför att i storleksordningen två miljarder tonkm skulle överföras från lastbil till järnväg år 2030. Allt överfört gods avser inrikestrafik, vilket förklaras av att trafiken nästan uteslutande förväntas gå mellan de 40 orter i Sverige som ingår i systemet. Utökningen av antalet trafikerade orter och införandet av lättkombi samt de övriga föreslagna åtgärderna ger tillsammans en prissänkning för järnvägen på i medeltal 35 procent samt ökningar av medelhastigheten med 40 procent. Detta skulle leda till att inrikestrafiken med järnväg tar avsevärda marknadsandelar från lastbilen.
De föreslagna åtgärderna för utrikestrafiken medför att priset för järnvägstransporter kommer att kunna sänkas med i medeltal 20 procent och medelhastigheten höjas från 25 till 70 km/h. Detta skulle resultera i en mycket omfattande överföring från såväl lastbil som sjöfart.
De positiva samhällsekonomiska effekterna av överföringen av gods från lastbil är minskade transportkostnader för kunderna samt mindre trängsel och olyckor på vägarna. Samtidigt innebär vissa av åtgärderna ökade kostnader för investeringar och underhåll i järnvägsnätet och i vissa fall också etableringskostnader. Minskad lastbilstrafik innebär också minskade kostnader för vägunderhåll och på sikt även minskade investeringar i vägnätet.
Även sjöfarten minskar något, vilket också ger positiva miljöeffekter, eftersom järnvägstrafiken som huvudsakligen är eldriven (94 %) ger mindre utsläpp än vid fartygstransport. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv motsvaras dock nyttorna av minskad sjöfart med ökad trafik med tågfärjor i utrikes trafik. Investeringar i industrispår och terminaler motsvaras av kostnaderna för investeringar i terminaler för lastbilstrafik. Utvecklingen framgår av figurerna 5.17–5.19.
Järnvägens produkter dvs. systemtåg, vagnslast, kombi och
malmtrafik har i detta alternativ relativt oförändrade andelar. Den totala nivån ökar dock dramatiskt. Ökningen går att relatera till det ovan beskrivna stora antalet åtgärder, vilka sammantaget bör betraktas som en bruttolista. Ett mer realistiskt synsätt för detta
Bilaga 14
481
alternativ är att välja ett mindre antal av de föreslagna åtgärderna och utifrån dessa beräkna ett transportarbete och en viss fördelning på produkter, sektorer mm. samt en reviderad flödesstruktur. I redovisningen nedan antas dock att samtliga föreslagna åtgärder genomförs.
Det totala transportarbetet för malmflödena uppgick år 2014 till 4,8 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,5 och år 2050 till 6,8 miljarder tonkm. Nivåerna för prognosåren är således identiska med de som redovisades för basalternativet. Liksom för basalternativet ingår i detta alternativ förutom MTABs malmflöden även MTABs olivin- och koltransporter samt Green Cargos malmtransporter.
Malmtrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 minska med i storleksordningen en tiondel vid en jämförelse med år 2014. Det bör i sammanhanget noteras att sannolikheten att de möjliga förändringarna av den framtida malmtrafiken som redovisas för basalternativet är större med detta alternativ.
Utöver dessa förändringar kan det i detta alternativ även bli förskjutningar mellan godsflödena i västlig resp. östlig riktning förorsakade av längre tåg med högre totalvikter och andra kapacitetshöjande åtgärder.
Det totala transportarbetet för kombitransporterna uppgick år 2014 till 4,4 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 10,0 och år 2050 till 12,2 miljarder tonkm. I detta ingår införandet av ett lättkombisystem med 40 orter och möjligheter att från detta system generera matarflöden till den traditionella kombi- och vagnslasttrafiken. Vid jämförelser med år 2014 förväntas kombitrafikens andel av järnvägens transportarbete år 2030 öka med tre till fyra procentenheter för att år 2050 falla tillbaka till samma nivå som år 2014.
Ökningen fram till 2030 går framför allt att relatera till införandet av lättkombisystemet. En uppdelning på inrikes och utrikes kombitrafik är utifrån prognosresultaten svår att genomföra, men man kan dock konstatera att införandet av lättkombisystemet gör att ökningen blir större för inrikes än för utrikes kombi. Trots införandet av ett lättkombisystem förväntas skytteltrafiken till Göteborgs hamn att fortsätta dominera kombitrafiken i Sverige såväl år 2030 som år 2050.
Bilaga 14 SOU 2015:110
482
Det totala transportarbetet för systemtågen uppgick år 2014 till 5,0 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 13,4 och år 2050 till 20,0 miljarder tonkm. Systemtågens andel av järnvägens transportarbete förväntas för såväl år 2030 som år 2050 öka med i storleksordningen en tiondel vid en jämförelse med år 2014. Andelen hade åren 2030 och 2050 blivit avsevärt större om den överföring av vagnslasttrafik med stora flöden till systemtåg som genomförts för de två övriga alternativen även genomförts för detta alternativ.
Det totala transportarbetet för vagnslasttrafiken uppgick år 2014 till 6,3 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 11,5 och år 2050 till 19,3 miljarder tonkm. Genom det stora antalet vidtagna åtgärder för att förbättra villkoren för järnvägen kombinerat med att det inte blir någon överföring av vagnslasttrafik till systemtåg eller kombitrafik blir nivån troligtvis orealistiskt hög. Vagnslasttrafikens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 minska med två procentenheter vid en jämförelse med år 2014 för att år 2050 öka med fem procentenheter vid en jämförelse med 2030. Utvecklingen framgår av figurerna 5.20–5.21.
Bilaga 14
483
Bilaga 14 SOU 2015:110
484
Bilaga 14
485
Bilaga 14 SOU 2015:110
486
5.3 Lågalternativet
I lågalternativet är förutsättningarna när det gäller ekonomi- och övriga samhällsutvecklingen samt banavgifterna identiskt med de i bas- och kapacitetsalternativet. Det förutsätts att Ostlänken, Götalandsbanan och Europabanan byggs ut, men att Rail Freight Corridors får en låg kapacitet och att delar av det kapillära nätet läggs ned.
Till skillnad från i bas- och kapacitetsalternativet har antagits att inga lastbilsavgifter införs. Avgifterna för övriga transportmedel antas förbli oförändrade. Till skillnad från i övriga alternativ prioriteras inte järnvägen i något avseende. Som exempel kan nämnas att industrispåren successivt kommer att avvecklas, vilket blir en naturlig del av att det kapillära nätet läggs ned.
Lastbilens bruttovikt kommer år 2030 att öka till 74 ton och år 2050 till 90 ton. Fordonslängden ökar år 2050 till 34 meter. Detta medför att relativpriserna förändras mellan sjöfarten och lastbilen samt mellan järnvägen och lastbilen på ett för sjöfarten och framför allt järnvägen ogynnsamt sätt.
Konsekvenserna av en höjning av banavgifterna med 200 procent, sjöfarten farledsavgifter med 100 procent, lastbilens avgifter med 1,6 kronor per fordonskm och en råoljeprishöjning från 90 till 125 $ per fat i relation till nivåerna år 2010 framgår av basalternativet.
I lågalternativet förväntas det totala transportarbetet öka lika mycket som i bas- och kapacitetsalternativen. Förändringarna i relation till basalternativet avser endast förskjutningar i fördelningen mellan transportmedlen. Egentligen genererar lågalternativet förändringar av det totala transportarbetet, eftersom avstånden mellan samma avsändarorter och mottagarorter i genomsnitt är 12 procent längre för järnvägen och 40 procent längre för sjöfarten än den är för lastbilen. Om hänsyn tas till det gods som överförs mellan transportmedlen blir dock dessa skillnader mindre och för att göra framställningen åskådlig har bortsetts från detta vid redovisningen.
När det gäller fördelningen mellan transportmedlen måste man kunna tolka konsekvenserna av försämringarna för järnvägens relativpriser på ett riktigt sätt. Det är därvid viktigt att notera att kostnadsstrukturen skiljer sig mellan transportmedlen. Detta får
Bilaga 14
487
som konsekvens att lastbilen är lönsammare vid kortare avstånd, medan järnvägen och framför allt sjöfarten är lönsammare vid längre avstånd. Man kan också notera att medeltransportsträckan följdriktigt för lastbilen är kortare än för järnvägen, medan den är längre för sjöfarten än för järnvägen. Detta gäller även om transportsträckorna är mätta som lastbilsavstånd.
För beräkningarna i modellen har genomgående använts dessa jämförbara lastbilsavstånd, eftersom det för kunden är ointressant om godset t.ex. måste transporteras runt kusten eller gå fågelvägen för att komma till den aktuella målpunkten.
Järnvägsföretagen kan agera på olika sätt när relativpriserna mot lastbilen försämras. Resultaten som erhålls via modellberäkningarna förutsätter att järnvägsföretagens priser kvarstår på den befintliga nivån, varför relativpriserna förändras i enlighet med storleken på prissänkningen för lastbilen efter att de större bilarna etablerats.
Detta är dock sannolikt ett något missvisande antagande. I den förhandlingssituation som uppstår är transportkunderna medvetna om de bakomliggande faktorerna och kommer därför troligtvis att begära att järnvägsföretagen reducera prisskillnaden för transportköparna.
Till saken hör att ett antal relativt nyetablerade järnvägsföretag sätter en prispress på de redan etablerade järnvägsföretagen, vilket troligtvis ytterligare kommer att förstärka möjligheten för transportkunderna att få ett reducerat pris. Samtidigt kan man dock notera att marginalerna mellan pris och kostnad troligtvis är lägre för de små järnvägsföretagen samtidigt som avsaknaden av långsiktiga avtal är vanligare och benägenheten att ta spotflöden större, vilket sammantaget missgynnar dessa företag.
Resultaten förutsätter också att det inte råder någon kapacitetsbrist för lastbilstransporter som överföringen från järnvägen ger upphov till och att en eventuell minskning i kapaciteten inte leder till höjda priser för lastbilstransporterna. Genom att ökningarna för lastbilen blir relativt marginella, kan man dock anta att en kapacitetsbrist inte kommer att uppstå och att prisbilden kommer att vidmakthållas.
Det finns även andra faktorer som kan inverka på resultaten. Som exempel kan nämnas förändringar av tarifferna, där man t.ex. kan ändra prisbilden beroende på avstånd, varuslag etc. Man kan
Bilaga 14 SOU 2015:110
488
även ändra servicenivåerna genom att erbjuda lagerhållning mm. för att därigenom förbättra konkurrenssituationen.
När det gäller höjningen av dieselpriset bör det i sammanhanget påpekas att nästan alla järnvägsflöden som går med dieseldrift även till viss del går på det övriga nätet och där ofta framförs med eltåg. En stor del av den dieseldrivna godstrafiken fungerar således som matartrafik till eldrivna fjärrtåg, varför dessa är beroende av de dieseldrivna tågen. De är även beroende av dieselloken genom att växlingen i den eldrivna trafiken till stor del utförs av diesellok. Trots det kommer troligtvis inte höjda dieselpriser ha någon större inverkan på prisbilden för järnvägen.
Det bör också noteras att förändringarna i relativpriser gentemot lastbilen kan leda till en förändrad transportstruktur. Som exempel kan nämnas att antalet transporter till hamnar som ligger i nära anslutning till produktionen kan förväntas öka på bekostnad av hamnar som är lokaliserade på långa avstånd från produktionsställena. En sådan förändring kommer att få som konsekvens att transportarbetet för sjöfarten kommer att öka trots att den transporterade godsmängden förblir oförändrad.
Järnvägens transportarbete beräknas minska med 3,6 miljarder
tonkm år 2030 vid en jämförelse med basalternativet, vilket motsvarar drygt 12 procent av transportarbetet. Minskningen år 2050 beräknas uppgå till 8,5 miljarder tonkm, vilket motsvarar en fjärdedel av transportarbetet. Godset kommer till största delen att överföras till lastbil, varför transportarbetet med lastbil kommer att öka nästan lika mycket som järnvägens transportarbete kommer att minska.
En uppdelning av transporterna på förädlingsnivå visar att nedgången blir mindre för det mer högförädlade godset, vilket förklaras av att priset per tonkm redan är relativt högt i utgångsläget. Detta medför att överföringen från järnväg till lastbil för dessa varuslag blir något mer begränsad, vilket t.ex. innebär att skytteltrafiken till och från Göteborgs hamn troligtvis endast kommer att påverkas marginellt av de höjda banavgifterna.
Malmtransporterna avviker från övriga flöden genom mycket tunga tåg och korta avstånd, varför det inte blir någon större inverkan på trafiken när relativpriserna förändras. Utvecklingen för malmtransporterna antas därför bli likadan oavsett pris.
Bilaga 14
489
En möjlig konsekvens av de stora höjningarna av avgifterna skulle kunna bli att lastbilen låter priserna förbli på samma nivå som tidigare, vilket i kombination med prishöjningar för transportsektorn förorsakade av andra faktorer skulle kunna få konsekvenser för produktionens lokalisering. Om det inte kommer att finnas ett prisalternativ som gör produktionen lönsam i en ort kan detta bidra till att man lokaliserar produktionen till en annan ort i Sverige eller att man flyttar produktionen utomlands. Man kan också helt lägga ner produktionen och istället köpa produkten från en annan producent i Sverige eller i utlandet.
Järnvägens produkter, dvs. systemtåg, vagnslast, kombi och
malmtrafik förändras i detta alternativ dramatiskt genom att vagnslasten helt försvinner omkring år 2050. Att ange exakt vid vilken tidpunkt all vagnslasttrafik är avvecklad är i det närmaste omöjligt. Det blir dock med största sannolikhet ett abrupt slut. Orsaken till att vagnslasten försvinner är att man inte kan uppnå den kritiska massa som behövs för att kunna driva verksamheten som omfattar trafikering, rangering mm.
Ytterligare en stor förändring i detta alternativ är att den totala nivån minskar samtidigt som malmtrafiken kvarstår på samma nivå som i basalternativet. Minskningarna för de övriga produkterna blir därmed relativt omfattande och går att relatera till det ovan beskrivna förändringar av förutsättningarna för trafikeringen i detta alternativ.
Det totala transportarbetet för malmflödena uppgick år 2014 till 4,8 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 5,5 och år 2050 till 6,8 miljarder tonkm. Nivåerna för prognosåren är således identiska med de som redovisades för basalternativet. Liksom för basalternativet ingår i detta alternativ förutom MTABs malmflöden även MTABs olivin- och koltransporter samt Green Cargos malmtransporter.
Det totala transportarbetet för kombitransporterna uppgick år 2014 till 4,4 miljarder tonkm och förväntas år 2030 liksom år 2050 uppgå till 8,1 miljarder tonkm. Nivån blir dock något högre år 2050 än år 2030. Vid jämförelser med år 2014 förväntas kombitrafikens andel av järnvägens transportarbete såväl år 2030 som år 2050 öka med 11 procentenheter. Den relativt ogynnsamma utvecklingen mellan åren 2030 och 2050 förklaras av att de avsevärt tyngre och
Bilaga 14 SOU 2015:110
490
länge lastbilarna framför allt förväntas konkurrera ut järnvägens kombiflöden.
En uppdelning på inrikes och utrikes kombitrafik är utifrån prognosresultaten svår att genomföra, men man kan dock konstatera att ökningen troligtvis blir större för inrikes än för utrikes kombi. Skytteltrafiken till Göteborgs hamn förväntas fortsätta dominera kombitrafiken i Sverige såväl år 2030 som år 2050.
Det totala transportarbetet för systemtågen uppgick år 2014 till 5,0 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 7,8 och år 2050 till 10,4 miljarder tonkm. Systemtågens andel av järnvägens transportarbete förväntas år 2030 öka med sju procentenheter och år 2050 med 17 procentenheter vid en jämförelse med år 2014. Den stora ökningen mellan åren 2030 och 2050 beror bl.a. på att en del systemtågsflöden förväntas genereras i samband med avvecklingen av vagnslasttrafiken.
Det totala transportarbetet för vagnslasttrafiken uppgick år 2014 till 6,3 miljarder tonkm och förväntas år 2030 uppgå till 3,9 miljarder tonkm för att, som framgått ovan, år 2050 helt försvinna. Utvecklingen framgår av figurerna 5.22–5.26.
Bilaga 14
491
Bilaga 14 SOU 2015:110
492
Bilaga 14
493
Bilaga 14 SOU 2015:110
494
5.4 Jämförelse mellan alternativen
I detta avsnitt jämförs utvecklingen för de olika alternativen med varandra. Eftersom basalternativet utgör en förlängning av nuvarande utveckling ”business as usual” jämförs först kapacitetsalternativet och lågalternativet med detta. Därefter jämförs även kapacitetsalternativet med lågalternativet.
Till att börja med jämförs järnvägens marknadsandelar för de olika alternativen. Det bör framhållas att järnvägens marknadsandel i sig inte är ett självändamål, men att den är ett indirekt tecken på att man lyckats göra tåget attraktiv och ökat tillgängligheten. Om man tar marknadsandelar från färdmedel med högre relativ energiförbrukning och utsläpp är det också ett mått på att järnvägen bidrar till att uppnå klimatmålen. Därför redovisas också påverkan på andra transportmedel. En vidare diskussion om detta förs senare.
Av figur 5.27 framgår utvecklingen av järnvägens marknadsandel. Den var 22,5 procent av det totala transportarbetet år 2014. I basalternativet ökar andelen av det totala transportarbetet till 22,6 procent år 2030 och till 23,6 procent år 2050. Andelen har tidigare varit som högst nästan 26 procent år 1992. Även om nivån i prognosen inte kommer upp till denna nivå, kan man notera en ökning och då framför allt för perioden 2030–2050. Uppgången går därvid bl.a. att relatera till förbättringarna för godsflödena beroende på etablerandet av höghastighetsbanor. Om dessa inte tas med i beräkningarna, skulle nivån förbli relativt oförändrad vid en jämförelse med år 2014.
I kapacitetsalternativet ökar marknadsandelen till 25,2 procent till år 2030 och till 26,3 procent år 2050. Att skillnaden mellan basalternativet och detta alternativ blir så stor redan år 2030 beror bl.a. på att höghastighetsbanorna blir färdigställda tidigare i detta alternativ. Således ingår de först i prognosen för 2050 för basalternativet, men redan år 2030 i detta alternativ.
Skillnaderna mellan järnvägens andelar går dock huvudsakligen att relatera till de mycket omfattande åtgärder som genomförs i kapacitetsalternativet för att förbättra förutsättningarna för järnvägen. Som exempel kan nämnas förbättrade villkor för utrikestrafiken, höjning av högsta tillåtna axellast, utvidgning av största tillåtna lastprofil samt andra kapacitetshöjande åtgärder såsom för-
Bilaga 14
495
bättrade och förlängda mötesspår vid enkelspårssträckor och en utökning av antalet förbigångsstationer vid dubbelspårssträckor.
För lågalternativet minskar marknadsandelen till 19,8 procent år 2030 och till 16,2 procent år 2050. Att marknadsandelen minskar så mycket beror på att järnvägen inte prioriteras i något avseende. Som exempel kan nämnas att Rail Freight Corridors antas få en låg kapacitet och att industrispåren successivt kommer att avvecklas. Det bör dock noteras att man liksom för basalternativet kan tillgodoräkna de positiva effekterna för godsflödena av etablerandet av höghastighetsbanor.
De minskningar av trafik som ingår i lågalternativet kompenseras således av de ökningar som sker som en följd av förbättringar av infrastrukturen. Om så inte vore fallet skulle järnvägsandelen ha blivit ännu lägre.
Man kan också jämföra kapacitetsalternativet med lågalternativet som något förenklat skulle kunna sägas bästa möjliga jämfört med sämsta möjliga utveckling av järnvägen allt annat konstant. Det innebär enligt förutsättningarna för prognoserna att inga ekonomiska kriser uppstår eller att drastiska kostnadsförändringar sker för konkurrerande färdmedel.
Skillnaden mellan kapacitetsalternativet som år 2050 får en marknadsandel på 41 procent och lågalternativet där motsvarande nivå uppgår till 18 procent blir därvid ganska stor. Genomgående gäller att de största skillnaderna i de procentuella marknadsandelarna är för vagnslasttrafiken, som när det gäller andelen av järnvägens transporter varierar från 0 till 33 procent från låg- till kapacitetsalternativet.
Av figur 5.28 framgår skillnaden i transportarbete i tonkilometer mellan samtliga alternativ. De gröna staplarna visar skillnaderna mellan kapacitets- och basalternativet. Järnvägen ökar med 21,4 miljarder tonkilometer, långväga lastbilen minskar med cirka 16,9 miljarder och utrikes sjöfarten med 4,5 miljarder tonkilometer i kapacitets- jämfört med basalternativet år 2050. Det framgår också av figuren att utvecklingen för järnvägen kommer tidigare i kapacitetsalternativet, bl.a. beroende på att höghastighetsbanorna antas vara klara år 2030.
Skillnaden mellan låg- och basalternativet framgår av de röda staplarna. Järnvägen minskar med 11,5 miljarder tonkilometer, långväga lastbilen ökar med 9,4 miljarder och utrikes sjöfarten med
Bilaga 14 SOU 2015:110
496
2,1 miljarder tonkilometer i lågalternativet jämfört med basalternativet år 2050. Skillnaderna mellan alternativen ökar, liksom i den föregående jämförelsen, mer från år 2030 till år 2050.
Jämför man slutligen kapacitetsalternativet med lågalternativet blir skillnaderna stora och de ökar med tiden. Nivån för järnvägen blir cirka 32,9 miljarder tonkilometer högre och nivån för långväga lastbilen blir 26,3 miljarder lägre, medan nivån för utrikes sjöfarten blir 6,6 miljarder tonkilometer lägre i kapacitetsalternativet jämfört med lågalternativet år 2050, vilket bidrar till att uppfylla klimat- och miljömålen, Visserligen ökar även transporterna med lastbil och utrikes sjöfart, men eftersom energiförbrukningen och utsläppen per tonkilometer är så mycket lägre för järnvägen blir nettoresultatet positivt trots ökningar för övriga transportmedel.
På lång sikt kan skillnaderna bli ganska stora mellan en större satsning på järnvägen och en mindre satsning, oavsett vilka alternativ man jämför. Sannolikt kommer skillnaderna att förstärkas genom att en större satsning på järnvägen också påverkar lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser på lång sikt, vilket inte prognoserna tar hänsyn till.
Bilaga 14
497
6 Prognoser för persontransporter
6.1 Basalternativet
Avsikten är att basalternativet ska spegla en allmän tillväxt i transportmarknaden och dels de investeringar i infrastruktur som redan är beslutade eller planerade att genomföras. Detta alternativ är också definierat med utgångspunkt från dagens prisnivå och konkurrenssituation. Nuvarande organisationsmodell med en upphandlad regional trafik och en avreglerad fjärrtrafik förutsätts gälla.
Prognosen utgår från Trafikverkets åtgärdsplan 2014–2025 och dess tänkta förlängning fram till 2030. Trafiksystemet i basprognosen är i grunden det verkliga trafiksystemet år 2014 som kompletterats med utökad trafik på vissa sträckor, främst regional tågtrafik. Fjärrtrafiken antas i basprognosen i regel ha ett upplägg som i dag, men kompletterat med Ostlänken och med viss konkurrerande trafik på de största linjerna.
Den privata konsumtionen är den faktor som driver tillväxten av det totala transportarbetet mest, dels genom att man får mer
Bilaga 14 SOU 2015:110
498
pengar att resa för, dels för att det driver på bilinnehavet som i sin tur ökar resekonsumtionen.
Transportarbetet ökade snabbare än den privata konsumtionen nästan hela tiden fram till slutet av 1990-talet. Mycket tyder på att det skett ett trendbrott. Den snabba tillväxten i början av perioden beror framför allt på privatbilens expansion. Den procentuella tillväxten avtar successivt, samtidigt som det finns variationer över tiden. Sambandet mellan privatkonsumtion och transportarbete blir också svagare, dvs. elasticiteten sjunker.
Tillväxten för kortväga resor, långväga resor och utrikes resor har varierande utvecklingstakt. Utrikes flygresor är de som har ökat snabbast och därnäst kommer långväga inrikesresor. Tillväxten avtar även här successivt samtidigt som de långväga resorna är mer beroende av konjunkturvariationer än de kortväga resorna. Detta visar också på ett annat faktum, nämligen att nästan alla människor gör, och har länge gjort lokala resor nästan varje dag. Det kan gälla allt ifrån att gå ut till ladan och mjölka korna till att ta tunnelbanan till arbetet. Tåget, och därefter bilen har vidgat människornas horisont, så att man även börjat göra regionala och interregionala resor. Sedan kom flyget som möjliggjort internationella resor på ett helt annat sätt än tidigare. Ju snabbare transportmedel, desto längre reser man och ju mer pengar man har desto mer har man råd att resa snabbt.
Den privata konsumtionen förväntas öka med 2,5 procent per år perioden 2014–2030 och 2,0 procent per år perioden 2030–2050. Befolkningsökningen blir 0,5 procent per år och uppgår under hela perioden till 15 procent. Ökningen är högst i storstadsområdena.
Basalternativet innebär en tillväxt av det totala transportarbetet med 22 procent, dvs. 1,2 procent per år från år 2014 till år 2030 och med 16 procent eller 0,7 procent per år mellan åren 2030 och 2050. Det blir en i perioden 2014–2030 något högre tillväxt än under perioden 1990–2014 då den var 1,0 procent per år. Tillväxten blir dock lägre för perioden 2030–2050.
Utvecklingen av det totala transportarbetet framgår av figur 6.1. Utvecklingen av det totala transportarbetet med bil, järnväg, övrig kollektivtrafik och gång-cykel framgår av figur 6.2.
Bilaga 14
499
Utvecklingen 2014–2030
Trafiksystemet har förutsatts byggas ut enligt nu gällande planer och dess tänkta förlängning. För järnvägen innebär det att Citybanan i Stockholm liksom partiellt fyrspår på Mälarbanan tas i trafik, att Västkustbanan blir dubbelspårig i sin helhet och att Västlänken i Göteborg byggs och tas i trafik.
Ostlänken byggs som en första etapp av högastighetsnätet och färdigställs till år 2027. Ostlänken ökar kapaciteten och förutsätts trafikeras med tåg som möjliggör en restidsförkortning till Malmö år 2030. Göteborg–Bollebygd–Borås förutsätts initialt trafikeras med snabba regionaltåg.
Ett antal nya snabbtåg sätts i trafik av SJ eller nya operatörer för att öka kapaciteten på befintligt nät, men den största tillåtna hastigheten förblir till 200 km/h. Regionaltågstrafiken fortsätter att expandera i hela landet men särskilt där befolkningen ökar, dvs. i Skåne, Västsverige och Mälardalen.
Sammantaget får detta till följd att tågtrafiken ökar med cirka 50 procent fram till år 2030 och marknadsandelen ökar från 8 till 10 procent framför allt på bekostnad av bil och långväga buss. De viktigaste förklaringarna är infrastruktursatsningarna ovan som innebär ökad kapacitet och kortare restider samt fortsatt tillväxt.
Flyget ökar framför allt på de marknader där inte snabbtågskonkurrensen är så stark, men förblir konstant mellan Stockholm– Göteborg. Jämfört med utvecklingen sedan år 1990, då flyget minskade, innebär detta att flyget totalt sett kommer att öka med drygt 14 procent fram till år 2030. Den långväga busstrafiken minskar något. Bilresandet ökar med 19 procent fram till år 2030, dvs. med 1,1 procent per år. Den lokala och regionala kollektivtrafiken ökar. Gång- och cykeltrafiken i tätorterna ökar något.
Utvecklingen 2030–2050
Den viktigaste förändringen är att höghastighetsbanorna Götalandsbanan (Stockholm–Jönköping–Göteborg) och Europabanan (Stockholm–Jönköping–Malmö) byggs ut och trafikeras fullt ut med höghastighetståg i 320 km/h. En förutsättning är att detta medför att den kortaste restiden Stockholm-Göteborg blir 2 tim-
Bilaga 14 SOU 2015:110
500
mar och Stockholm–Malmö 2,5 timmar. Enligt nuvarande målsättning ska dessa nya banor vara färdigställda år 2035.
Dessutom byggs järnvägen Oslo–Göteborg ut för en största tillåten hastighet på 250 km/h. Dubbelspår byggs ut på Ostkustbanan mellan Gävle och Sundsvall, vilket möjliggör en restid på 2 timmar mellan Stockholm–Sundsvall. Norrbotniabanan byggs Umeå–Luleå och förbättringar sker också av banan mellan Sundsvall och Kramfors. I övrigt förutsätts kapacitetsåtgärder i infrastruktur och nya tåg som möjliggör något kortare restider på befintligt nät, vilket kan möta den ökade efterfrågan av både person- och godstrafik.
Färdigställandet av höghastighetsbanorna bidrar till att järnvägens transportarbete ökar kraftigt 2030–2050. Ökningen är 73 procent eller 2,8 procent per år och ökningen är större för långväga resor än för regionala resor. En stor del beror på höghastighetsbanorna, men även det faktum att kapaciteten ökar och restiderna minskar längs korridorerna Västkusten och Ostkusten har stor betydelse.
Utvecklingen innebär att järnvägens marknadsandel av det totala persontransportarbetet ökar från 8 procent år 2014 till 10 procent år 2030 och till 16 procent år 2050. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget, se tabell 6.4 och figur 6.5.
På den regionala marknaden har bilen stor betydelse och genererar många resor som är svåra att ersätta enbart med bättre tåg- eller kollektivtrafik. Tåget kan visserligen få en hög marknadsandel i de korridorer där det byggts ut men kan inte byggas ut överallt. I så fall krävs en annan samhällsstruktur och ett annat beteende.
Utvecklingen av höghastighetsnätet och snabbare förbindelser innebär att tåget tar marknadsandelar från främst inrikesflyget, där efterfrågan minskar med cirka 30 procent mellan åren 2030 och 2050. Det beror på att det blir snabbare eller lika snabbt att åka tåg som flyg i nästan hela södra och mellersta Sverige, mellan Stockholm och Köpenhamn och upp till Sundsvall-Härnösand.
Tåget tar också marknadsandelar från bilen, men bilresandet ökar trots detta med 10 procent mellan åren 2030–2050, vilket är en något lägre tillväxttakt än för åren 2014–2030. Marknadsandelen för bil minskar från 74 procent år 2014 till 72 procent år 2030 och
Bilaga 14
501
till 69 procent år 2050, vilket framför allt beror på det långväga resandet. Det totala bilresandet förblir på en relativt hög nivå. Det övriga resandet med kollektiva färdmedel ökar men andelen förblir konstant på 11 procent.
Tågtrafikens fördelning på produkter redovisas i figur 6.3. Av figuren framgår den stora ökningen som en följd av höghastighetsbanorna omkring år 2035. De ersätter delvis snabbtågen på de befintliga banorna. En ny produkt, snabbtåg i 250 km/h, börjar introduceras år 2035. Omkring år 2030 avvecklas de flesta InterCity och nattåg som körts med loktåg. Regional- och lokaltåg ökar successivt under hela perioden.
Bilaga 14 SOU 2015:110
502
Bilaga 14
503
Bilaga 14 SOU 2015:110
504
6.2 Kapacitetsalternativet
I kapacitetsalternativet ingår en ytterligare satsning på järnvägen jämfört med basalternativet som syftar till att öka tillgängligheten och bidra till att klimatmålen uppnås. Det sker genom att göra tågresorna attraktiva så att fler väljer att åka tåg istället för bil, eftersom tåget har lägre energiförbrukning och mindre utsläpp.
Kapacitetsalternativet innebär att Götalandsbanan och Europabanan färdigställs redan till 2030. I alternativet sker en ytterligare satsning på att öka kapaciteten, varvid järnvägen mellan Stockholm– Oslo byggs ut för 250 km/h. Det svenska höghastighetsnätet kopplas till det europeiska genom den fasta förbindelsen via Fehmarn Bält. Gods- och persontrafik blir delvis separerad.
I kapacitetsalternativet bedrivs interregional fjärrtrafik och trafik på höghastighetsnätet som koncessioner mot anbud. Där trafikunderlaget är stort kan det även finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma för kompletterande trafik. Det trafiksvaga nätet vidmakthålls och utvecklas främst med hänsyn till godskundernas behov.
Kapacitetsalternativet innebär i princip samma tillväxt som basalternativet av det totala transportarbetet som följd av den ekonomiska utvecklingen. Det totala transportarbetet blir dock något högre som en följd av att fler nya resor genereras genom kortare restider från nya tågförbindelser. Det totala transportarbetet ökar med 23 procent, dvs. 1,3 procent per år från år 2014 till år 2030 och med 15 procent eller 0,7 procent per år mellan åren 2030 och 2050. Det är i perioden 2014–2030 en något högre tillväxt än under perioden 1990–2014 då den var 1,0 procent per år, men en något lägre tillväxt vid en jämförelse med perioden 2030–2050.
Utvecklingen av det totala transportarbetet med tåg, flyg, järnväg, övrig kollektivtrafik, bil och gång-cykel framgår av tabell 6.7. Järnvägens marknadsandel av det långväga och kortväga transportarbetet och totalt framgår av figur 6.8.
Utvecklingen 2014–2030
Trafiksystemet har förutsatts byggas ut enligt nu gällande planer och dess tänkta förlängning, men dessutom färdigställs höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan till år 2030. Enligt
Bilaga 14
505
nuvarande målsättning ska dessa nya banor vara färdigställda år 2035. Precis som i basalternativet ingår Citybanan i Stockholm, partiellt fyrspår på Mälarbanan, att Västkustbanan blir dubbelspårig i sin helhet och Västlänken i Göteborg samt kapacitetsförstärkningar i Skåne.
Götalandsbanan Stockholm–Jönköping–Göteborg och Europabanan Stockholm–Jönköping–Malmö trafikeras fullt ut med höghastighetståg i 320 km/h så att den kortaste restiden Stockholm– Göteborg blir 2 timmar och Stockholm–Malmö 2,5 timmar. Höghastighetsbanorna trafikeras både av snabba direkttåg, tåg med uppehåll för mellanmarknaderna och med vissa direkttåg utan byte till större orter utanför höghastighetsbanorna såsom t.ex. Kalmar– Växjö.
Fjärrtrafiken på det övriga nätet trafikeras huvudsakligen med snabbtåg av SJ eller nya operatörer. Kapaciteten på det övriga nätet ökar bl.a. som en följd av höghastighetsbanorna, men den största tillåtna hastigheten förblir initialt 200 km/h. Regionaltågstrafiken fortsätter att expandera i hela landet, men särskilt där befolkningen ökar mest, dvs. i Skåne, Västsverige och Mälardalen.
Som framgått ovan förutsätts ett system med koncessioner mot anbud, vilket möjliggör att krav kan ställas på korta restider samtidigt som förbindelser mellan så många orter som möjligt upprätthålls.
Detta för att säkerställa att inte utbudet koncentreras enbart till vissa marknader med konkurrerande trafik som inte bidrar till ökad tillgänglighet. Där trafikunderlaget är stort kan det även finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma för kompletterande trafik. Målsättningen med ett sådant system är att utbudet ska få en mer samhällsekonomisk än företagsekonomisk inriktning för att säkerställa att de stora investeringarna utnyttjas på ett optimalt sätt.
Färdigställandet av höghastighetsbanorna bidrar till att järnvägens transportarbete ökar kraftigt till år 2030. Ökningen är nästan 100 procent eller 4,3 procent per år och är större på långväga än på regionala resor. Sammantaget får detta till följd att marknadsandelen ökar från 8 till 14 procent framför allt på bekostnad av flyg och bil. De viktigaste orsakerna är färdigställandet av höghastighetsnätet som innebär ökad kapacitet och kortare restider samt förbinder de områden där tillväxten är störst.
Bilaga 14 SOU 2015:110
506
Flyget minskar med 23 procent som en följd av höghastighetstågen, men har fortfarande en stark ställning till Norrland och givetvis i utrikestrafiken. Utvecklingen påminner om perioden 1990–2009 då flyget minskade med 17 procent bl.a. som en följd av att snabbtågstrafiken introducerades, varvid tågtrafiken ökade med 82 procent. Den långväga busstrafiken minskar något, medan den lokala och regionala kollektivtrafiken ökar. Gång- och cykeltrafiken i tätorterna ökar något.
Utvecklingen 2030–2050
De viktigaste förändringarna är liksom i basalternativet att järnvägen Oslo–Göteborg byggs ut för en största tillåten hastighet på 250 km/h. Dubbelspår byggs ut på Ostkustbanan mellan Gävle och Sundsvall, vilket möjliggör en restid på 2 timmar mellan Stockholm– Sundsvall. Norrbotniabanan byggs Umeå–Luleå och förbättringar sker också av banan mellan Sundsvall och Kramfors. I övrigt förutsätts kapacitetsåtgärder i infrastruktur och nya tåg som möjliggör något kortare restider på befintligt nät, vilket kan möta den ökade efterfrågan av både person- och godstrafik.
Dessutom byggs sträckan Stockholm-Oslo ut för 250 km/h, vilket möjliggör en restid under 3 timmar. Den byggs ut i en delvis ny sträckning Stockholm–Västerås/Eskilstuna–Örebro–Karlstad– Oslo genom att Nobelbanan Örebro–Kristinehamn och en genande länk mellan Arvika och Lilleström byggs ut. Det innebär att ett snabbtågsnät för 250 km/h etableras längs Västkusten mellan Oslo och Köpenhamn, längs Ostkusten mellan Stockholm och Umeå och mellan Stockholm och Oslo via Örebro.
Detta bidrar till att järnvägens transportarbete fortsätter öka kraftigt 2030–2050 från en redan hög nivå. Ökningen är 57 procent eller 2,3 procent per år och ökningen är större på långväga resor än på regionala resor. En stor del beror på kapaciteten ökar och restiderna minskar längs korridorerna Västkusten och Ostkusten samt Stockholm–Oslo samt en fortsatt tillväxt på höghastighetsbanorna.
Utvecklingen innebär att järnvägens marknadsandel av det totala persontransportarbetet ökar från 8 procent år 2014 till 14 procent år 2030 och till 18 procent år 2050. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande
Bilaga 14
507
utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget.
Utvecklingen av de snabbare förbindelserna i 250-nätet innebär att tåget tar marknadsandelar från främst inrikesflyget, där efterfrågan minskar med cirka 26 procent mellan 2030 och 2050. Det beror på att det blir snabbare eller lika snabbt att åka tåg som flyg i nästan hela södra och mellersta Sverige mellan Stockholm och Köpenhamn och Oslo samt upp till Umeå.
Tåget tar också marknadsandelar från bilen men bilresandet ökar med 8 procent åren 2030–2050. Marknadsandelen för bil minskar från 74 procent år 2014 till 71 procent år 2030 och 66 procent år 2050, framför allt beroende på det långväga resandet. Utvecklingen av bilresandet stagnerar därmed för långväga resor. Andelen för det övriga resandet med kollektiva färdmedel ökar från 11 till 12 procent.
Tågtrafikens fördelning på produkter redovisas i figur 6.6. Av figuren framgår den stora ökningen som en följd av höghastighetsbanorna omkring år 2030. De ersätter delvis snabbtågen på de befintliga banorna. En ny produkt snabbtåg i 250 km/h börjar introduceras år 2035 och ökar efter år 2040. Omkring år 2030 avvecklas de flesta InterCity- och nattåg som körts med loktåg. Regional- och lokaltåg ökar successivt under hela perioden.
Bilaga 14 SOU 2015:110
508
Bilaga 14
509
6.3 Lågalternativet
Lågalternativet innebär en mindre satsning på järnvägen än basalternativet, främst av ekonomiska skäl. Nu beslutade och planerade banor byggs, men därefter sker inte några större satsningar på nya länkar eller banor. Det innefattar också att viss olönsam trafik läggs ned.
Lågalternativet innebär att Ostlänken byggs ut som planerat till år 2030, men att den regionala trafiken får relativt stort utrymme. Höghastighetsbanorna Götalandsbanan och Europabanan byggs också ut till år 2050. Inga ytterligare satsningar görs på nya banor för snabba tåg. Fjärrtrafiken bedrivs på kommersiella villkor i högst 200 km/h. Regionaltågen koncentreras till och mellan de stora tätorterna. All olönsam interregional persontrafik läggs ned och de trafiksvagaste banorna antas vara nedlagda redan år 2030. En bidragande orsak till detta är också att godstrafiken på dessa banor minskar bl.a. som en följd av tyngre och längre lastbilar. Därmed blir den samhällsekonomiska nyttan av att bibehålla dessa banor mindre.
Bilaga 14 SOU 2015:110
510
Lågalternativet innebär i princip samma totala trafiktillväxt som basalternativet av det totala transportarbetet som en följd av den ekonomiska utvecklingen. Det totala transportarbetet blir dock något lägre, eftersom tågutbudet är något sämre blir det färre nya resor genereras. Det totala transportarbetet ökar med 22 procent, dvs. 1,2 procent per år, vilket är samma tillväxt som i basalternativet även om nivån är marginellt lägre och med 14 procent eller 0,7 procent per år mellan åren 2030 och 2050, vilket är något lägre än i basalternativet där det ökar med 16 procent. Det är i perioden 2014–2030 en något högre tillväxt än under perioden 1990–2014 då den var 1,0 procent per år, men en något lägre tillväxt än vid en jämförelse med perioden 2030–2050.
Utvecklingen av det totala transportarbetet framgår av tabell 6.10. Utvecklingen av det totala transportarbetet med bil, järnväg, övrig kollektivtrafik och gång-cykel framgår av figur 6.11.
Utvecklingen 2014–2030
Trafiksystemet har förutsatts byggas ut enligt nu gällande planer och dess tänkta förlängning. För järnvägen innebär det att Citybanan i Stockholm liksom partiellt fyrspår på Mälarbanan tas i trafik, att Västkustbanan blir dubbelspårig i sin helhet och att Västlänken i Göteborg byggs och tas i trafik.
Ostlänken byggs som en första etapp av höghastighetsnätet och färdigställs till år 2027. Ostlänken ökar kapaciteten, men förutsätts inte utnyttjas till sin fulla potential år 2030. Göteborg–Bollebygd– Borås förutsätts initialt trafikeras med snabba regionaltåg.
Ett antal nya snabbtåg sätts i trafik av SJ eller nya operatörer för att öka kapaciteten på befintligt nät, men den största tillåtna hastigheten förblir till 200 km/h. Regionaltågstrafiken fortsätter att öka, men i lägre takt och huvudsakligen där befolkningen ökar, dvs. i Skåne, Västsverige och Mälardalen.
Viss trafik läggs ned, för fjärtrafik gäller det generellt nattågen och för regionaltrafik trafiken på de flesta länsbanorna som inte redan i dag är upprustade eller som finns i plan. Staten köper ingen olönsam trafik, vilket är anledningen till att nattågen till Norrland försvinner. Trafiken på banor med litet trafikunderlag dras ner men läggs inte ner helt.
Bilaga 14
511
Sammantaget får detta till följd att tågtrafiken ökar med cirka 24 procent fram till år 2030 vilket är hälften så mycket som i basalternativet och marknadsandelen ökar från 8 till 9 procent framför allt på bekostnad av långväga buss. De viktigaste förklaringarna är infrastruktursatsningarna ovan som innebär ökad kapacitet och kortare restider, men som motverkas av vissa neddragningar av trafik samt en lägre tillväxt.
Flyget ökar framför allt på de marknader där inte snabbtågskonkurrensen är stark. Jämfört med utvecklingen sedan år 1990, då flyget minskade, innebär detta att flyget totalt sett kommer att öka med drygt 29 procent fram till år 2030. Den långväga busstrafiken minskar något. Bilresandet ökar med 22 procent fram till år 2030, dvs. med 1,3 procent per år. Den lokala och regionala kollektivtrafiken ökar. Gång- och cykeltrafiken i tätorterna ökar något.
Utvecklingen 2030–2050
Den viktigaste förändringen är att höghastighetsbanorna Götalandsbanan (Stockholm–Jönköping–Göteborg) och Europabanan (Stockholm–Jönköping–Malmö) byggs ut och trafikeras med höghastighetståg. Den regionala trafiken får relativt stort utrymme och även om det också går direkttåg mellan Stockholm–Göteborg på 2 timmar och Stockholm–Malmö på 2,5 timmar blir utbudet inte optimalt. Det blir en blandning av kommersiellt utbud med förhållandevis höga priser och ett samhällsstyrt utbud med längre restider.
I övrigt förutsätts kapacitetsåtgärder i infrastruktur och nya tåg som möjliggör något kortare restider på befintligt nät, vilket kan möta den ökade efterfrågan av både person- och godstrafik. Inga helt nya länkar byggs och den största tillåtna hastigheten förblir 200 km/h och inte som i basalternativets 250 km/h.
Färdigställandet av höghastighetsbanorna bidrar ändå till att järnvägens transportarbete ökar kraftigt åren 2030–2050. Ökningen är 54 procent eller 2,2 procent per år och ökningen är större för långväga resor än för regionala resor. Det beror huvudsakligen på höghastighetsbanorna.
Utvecklingen innebär att järnvägens marknadsandel av det totala persontransportarbetet ökar från 8 procent år 2014 till 9 procent år
Bilaga 14 SOU 2015:110
512
2030 och till 11 procent år 2050. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget.
Utvecklingen av höghastighetsnätet och innebär att tåget tar marknadsandelar från främst inrikesflyget, där efterfrågan minskar med cirka 22 procent mellan åren 2030 och 2050. Resandet med inrikesflyget blir därmed år 2050 på samma nivå som i dag dvs. 3,5 miljarder personkilometer men med en annan struktur. Det beror på att det med höghastighetsbanorna blir snabbare eller lika snabbt att åka tåg som flyg i nästan hela södra Sverige, men att flyget fortfarande är konkurrenskraftigt i norra Sverige.
Tåget tar också marknadsandelar från bilen på långväga resor, men inte på regionala resor där bilens marknadsandel förblir konstant på 76 procent under hela perioden. Bilresandet ökar med 12 procent mellan åren 2030–2050, vilket är en högre tillväxttakt än i basalternativet. Marknadsandelen för bil ökar från 74 procent år 2014 till 75 procent år 2030 och minskar därefter till 72 procent år 2050, vilket framför allt beror på det långväga resandet. Det totala bilresandet förblir på en relativt hög nivå. Det övriga resandet med kollektiva färdmedel ökar men andelen minskar från 11 till 10 procent år 2050.
Tågtrafikens fördelning på produkter redovisas i figur 6.9. Av figuren framgår ökningen som en följd av höghastighetsbanorna omkring åren 2035–2040. De ersätter delvis snabbtågen på de befintliga banorna. Snabbtåg i 250 km/h ingår inte i detta alternativ. InterCity- och nattåg som körts med loktåg avvecklas under 2020talet. Viss trafik med regionaltåg läggs ner successivt fram till år 2020 och turtätheten minskas på linjer med mindre trafikunderlag, varför ökningstakten blir lägre även efter år 2030. Lokaltåg ökar successivt under hela perioden, men i lägre takt än i basalternativet som en följd av sämre utbud.
Bilaga 14
513
Bilaga 14 SOU 2015:110
514
6.4 Jämförelse mellan alternativen
I detta avsnitt jämförs utvecklingen för de olika alternativen med varandra. Eftersom basalternativet utgör en förlängning av nuvarande utveckling ”business as usual” jämförs först kapacitetsalternativet och lågalternativet med detta. Därefter jämförs även kapacitetsalternativet med lågalternativet.
Till att börja med jämförs järnvägens marknadsandelar för de olika alternativen. Det bör framhållas att järnvägens markandsandel i sig inte är ett självändamål, men att den är ett indirekt tecken på att man lyckats göra tåget attraktivt och ökat tillgängligheten. Om man tar marknadsandelar från färdmedel med högre relativ energiförbrukning och utsläpp är det också ett mått på att järnvägen bidrar till att uppnå klimatmålen. Därför redovisas också påverkan på andra transportmedel. En vidare diskussion om detta förs senare.
Av figur 6.12 framgår utvecklingen av järnvägens marknadsandel. Den var 8 procent av det totala transportarbetet år 2014, där långväga resor står för 15 procent och regionala resor för 6 procent. I basalternativet ökar andelen av det totala transportarbetet till 10 procent år 2030 och till 16 procent år 2050. Det blir således en för-
Bilaga 14
515
dubblad marknadsandel på lång sikt. Den har tidigare varit som lägst drygt 5 procent år 1992 efter att moms på resor införts, men har under långa perioder legat på 6–7 procent. Att den blir så hög i prognosen beror till stor del på höghastighetsbanorna, men också på att biltrafiken inte ökar lika mycket som tidigare, vilket är en fortsättning på den nuvarande utvecklingen.
I kapacitetsalternativet ökar marknadsandelen från 8 procent år 2014 till 13 procent år 2030 och till 18 procent år 2050. Att ökningen blir högre 2030 än i basalternativet beror främst på att höghastighetsbanorna är färdigställda. De ingår först i prognosen för år 2050 för basalternativet, då skillnaden mellan alternativen inte är lika stor. Skillnaderna är störst för långväga resor.
För lågalternativet ökar marknadsandelen från 8 procent år 2014 till 9 procent år 2030 och till 11 procent år 2050. Att marknadsandelen ökar beror på att i princip samma infrastruktursatsningar ingår fram till år 2030, där de flesta redan är beslutade eller ligger i plan och att höghastighetsbanorna ingår år 2050. De minskningar av trafik som ingår i lågalternativet kompenseras således av de ökningar som sker som en följd av förbättringar av infrastrukturen och en hög tillväxt i de större relationerna.
Man kan också jämföra kapacitetsalternativet med lågalternativet, som något förenklat skulle kunna sägas vara bästa möjliga utveckling jämfört med sämsta möjliga utveckling av järnvägen allt annat konstant. Det innebär enligt förutsättningarna för prognoserna att inga ekonomiska kriser uppstår eller att drastiska kostnadsförändringar sker för konkurrerande färdmedel.
Skillnaden mellan kapacitetsalternativet som får en marknadsandel på 18 procent och lågalternativet med 11 procent blir då ganska stor. Genomgående gäller att de största skillnaderna i de procentuella marknadsandelar är på de långväga resorna som varierar mellan 16 och 25 procent från låg- till kapacitetsalternativet, medan de regionala resorna varierar mellan 5 och 10 procent. Ökningen är större för långväga resor än för regionala resor, eftersom tåget har ett mer heltäckande utbud på den långväga marknaden och också en högre marknadsandel i utgångsläget.
För regionala resor gäller att järnvägen kan ha en hög marknadsandel längs de stråk där den är utbyggd, men att den inte kan byggas ut överallt. En stor del av det regionala resandet är genererat av bilen i sig och kan inte ersättas med kollektiva resor. För att minska
Bilaga 14 SOU 2015:110
516
dessa resor krävs ett annat beteende och på lång sikt en annan samhällsstruktur, att man t.ex. handlar lokalt istället för att åka till stormarknader och att på lång sikt stormarknader inte byggs utan det satsas på lokal service.
Av figur 6.13 framgår skillnaden i transportarbete för de olika färdmedlen mellan samtliga alternativ. De gröna staplarna visar skillnaderna mellan kapacitets- och basalternativet. Tåg ökar med cirka 5 miljarder, bil minskar med cirka 4 miljarder, flyg minskar med 0,7 miljarder och övrig kollektivtrafik ökar med 0,7 miljarder personkilometer i kapacitets- jämfört med basalternativet år 2050. Man ser också att utvecklingen kommer tidigare i kapacitetsalternativet, eftersom höghastighetsbanorna är klara år 2030.
Skillnaden mellan lågalternativet och basalternativet framgår av de röda staplarna. Tåg minskar med cirka 8 miljarder, bil ökar med cirka 7 miljarder, flyg ökar med 1,5 miljarder och övrig kollektivtrafik minskar med 1,5 miljarder personkilometer i lågalternativet jämfört med basalternativet år 2050. Skillnaderna mellan alternativen ökar här också mer från 2030 till år 2050.
Jämför man slutligen kapacitetsalternativet med lågalternativet blir skillnaderna stora och de ökar med tiden. Tåg är cirka 14 miljarder personkilometer högre och bil är cirka 12 miljarder lägre, flyg är 1,5 miljarder lägre och övrig kollektivtrafik är cirka 2 miljarder personkilometer högre i kapacitetsalternativet jämfört med lågalternativet. Det innebär att bilresandet är 8 procent mindre och flygresandet drygt 40 procent mindre i kapacitets- än i lågalternativet, vilket bidrar till att uppfylla klimat- och miljömålen. Visserligen ökar tågresandet med 60 procent och det övriga kollektivresandet med 10 procent, men energiförbrukningen och utsläppen per personkilometer är så mycket lägre i tågtrafik och även i kollektivtrafik, varför nettoresultatet blir positivt.
På lång sikt kan skillnaderna bli ganska stora mellan en större satsning på järnvägen och en mindre satsning, oavsett vilka alternativ man jämför. Sannolikt kommer skillnaderna att förstärkas genom att en större satsning på järnvägen också gynnar kollektivtrafiken och påverkar lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser på lång sikt, vilket inte prognoserna tar hänsyn till.
Bilaga 14
517
Bilaga 14 SOU 2015:110
518
7 Kapacitetsutnyttjande i järnvägsnätet
7.1 Utvecklingen av utbudet i tågkilometer
Hittills har huvudsakligen utvecklingen av efterfrågan på järnvägstrafiken i form av antalet ton- och personkilometer beskrivits. För kapacitetsutnyttjandet samt för drift och underhåll har utbudet i tågkilometer och andra faktorer som hänger ihop med tågen stor betydelse. Det har inte varit möjligt att göra några prognoser för detta inom ramen för detta projekt, utan här beskrivs först den hittillsvarande utvecklingen och därefter i kommande avsnitt en möjlig utveckling i framtiden av belastningen på järnvägsnätet och kapacitetsutnyttjandet.
Den hittillsvarande utvecklingen för järnvägens trafikarbete i tågkilometer framgår av figurerna 7.1 och 7.2. Totalt har antalet tågkilometer ökat med 44 procent sedan år 1988. Utbudet av persontrafik i tågkilometer har ökat med 80 procent mellan åren 1988 och 2014, medan produktionen av godstågskm har minskat med 12 procent. Godstrafiken var dock större än någonsin tidigare toppåret 2008, medan det år 2014 var lägre än något år under den aktuella perioden. Det har således skett en förskjutning från gods- till persontrafik, varför persontrafikens andel har ökat från 60 till 76 procent.
Av tabell 7.3 framgår att antalet personkilometer har ökat med 82 procent och antalet tonkilometer med 18 procent samtidigt som antalet dragfordon minskat med 15 procent. Trafik med dieseldrift har minskat med 49 procent, medan trafik med eldrift ökat med 60 procent räknat i tågkilometer.
Av tabell 7.4 framgår att produktiviteten i antal ton per tåg i godstrafiken ökat med 33 procent till 574 ton per tåg, medan medelbeläggningen i persontågen legat ungefär konstant på 105 personer per tåg i persontrafiken. Produktiviteten för lok och motorvagnar (dragfordon) har ökat med 78 procent till 11 030 mil per dragfordon och år. De stora strukturförändringarna i järnvägstrafiken kan ställas i relation till järnvägsnätets utbyggnad.
Det svenska järnvägsnätet var år 2014 cirka 1 100 mil långt och har minskat 6 procent i banlängd sedan år 1988, se tabell 7.5. Det beror på att några banor lagts ned. Standarden på järnvägsnätet har dock ökat kraftigt sedan år 1988. Antalet kilometer dubbel- och flerspåriga banor har ökat med 63 procent och den elektrifierade
Bilaga 14
519
banlängden har ökat med 10 procent. År 2014 hade 18 procent dubbelspår eller fyrspår, medan 82 procent således var enkelspårigt. 76 procent av järnvägsnätet är elektrifierat och 95 procent av trafiken i tågkilometer sker med eldrift. 73 procent av järnvägsnätet är försett med automatisk tågkontroll (ATC) som förhindrar att tågen kör för fort eller krockar. Även detta har byggts ut under den aktuella perioden.
Vad som inte framgår av dessa siffror är att ett stort antal nya banor har byggts eller rustats upp så att de fått en hög standard, t.ex. Mälarbanan, Svelandsbanan, Arlandabanan, Öresundsbron, dubbelspår på västkustbanan, Botniabanan och hela snabbtågsutbyggnaden. Om inte denna utbyggnad skett hade kanske en del av dessa banor förr eller senare lagts ned eller fått kraftigt minskad trafik. Nu har i stället genomsnittshastigheten ökat med cirka 20 procent och turtätheten fördubblats, vilket framgått av kapitel 3.2.
Även för godstrafiken har många förbättringar skett, t.ex. i form av ökad axellast, större lastprofil och möjligheter att köra längre tåg på fler banor. Utvecklingen av godstrafiken har dock inte varit lika positiv. Den ökade produktiviten är en följd av strukturomvandlingen av godstrafiken som bl.a. beror på en ökad intermodal och intramodal konkurrens. Här finns också en negativ utveckling som visar sig i nedlagda industrispår och minskad vagnslasttrafik.
Av tabell 7.6 framgår att utnyttjandet av banorna har ökat med 53 procent från cirka 29 till 44 tåg per bankilometer och dag under perioden 1988–2014. Antalet passagerare har ökat med 93 procent till 3 481 per km bana och dag och antalet godston med 25 procent till 6 116 per bankm och dag. Man skulle kunna uttrycka som att det på en genomsnittlig svensk järnväg passerar 70 bussar med 50 passagerare och 150 fullastade lastbilar med 40 ton per dag. Nu är inte dessa jämt fördelade över nätet utan belastningen varierar, vilket framgår av nästa avsnitt.
Antalet bruttotonkilometer per km bana och dag har ökat med 38 procent mellan åren 1988 och 2014. Detta är ett grovt mått på belastningen av järnvägsnätet, vilket har betydelse för underhållet. Till detta kommer att även den största tillåtna hastigheten och axellasten ställer krav på underhållet samt att fordon med olika utformning av löpverken kan påverka slitaget.
Hur effektivt är järnvägen i Sverige utnyttjad i förhållande till andra länder? Av tabell 7.7 framgår nyckeltal för några länder och
Bilaga 14 SOU 2015:110
520
för EU totalt. Först befolkningstätheten som är 21 invånare per km2 i Sverige jämfört med t.ex. 229 i Tyskland och 115 i EU. Banlängden per invånare blir 1,2 meter i Sverige jämfört med 0,4 meter per invånare i Tyskland och EU27. Ett annat mått är banlängd i meter per km2 som är 25 meter i Sverige och 94 meter i Tyskland samt 49 meter i EU. Sverige har således ganska mycket järnväg per invånare, men inte lika mycket i förhållande till ytan. Det gäller också Finland och Norge som har en liknande struktur, medan Danmark är mer kontinentalt.
Mäter man sedan utnyttjandet av järnvägen ligger Sverige mycket högt jämfört med de flesta länder i Europa. Vi har ett godstransportarbete på 2 450 tonkm per invånare och år jämfört med Tyskland som har 1 400 och EU cirka 900. Även persontransportarbetet som uppgår till cirka 1 200 personkm per invånare och år ligger högre än Tyskland som ligger på 900. Högst ligger dock Schweiz med 2 300 personkm per invånare och år. Så även om vi har mycket järnvägar i förhållande till befolkningen så transporterar och reser vi också mycket med tåg.
Ytterligare ett mått är miljoner tonkilometer per km bana och år som uppgår till 2,1 i Sverige, något högre än genomsnittet på 1,8 i EU och 1,0 miljoner personkilometer per km bana och år jämfört med 0,7 i EU. Med dessa mått mätt ligger dock både Tyskland, Frankrike och Schweiz högre än Sverige.
Bilaga 14
521
Bilaga 14 SOU 2015:110
522
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH).
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH).
Bilaga 14
523
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH).
Anm. Räknat på 320 dagar/år.
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik (KTH)
.
Bilaga 14 SOU 2015:110
524
Källa: Bearbetning av SOS Bantrafik och Eurostat (KTH).
7.2 Belastningen på järnvägsnätet 2010–2030
I detta avsnitt redovisas belastningen på järnvägsnätet för person- och godståg år 2010 och för basprognosen år 2030. Resultatet redovisas även på kartor vilka framgår av figurerna 7.8–7.9.
En metod har utvecklats för att beräkna antalet godståg fördelade på järnvägsnätet i ett framtida läge. Utgångspunkten är därvid antalet godståg fördelade på järnvägsnätet för utgångsåret i detta fall 2010 och matriser för transportvolymerna i ton mellan länen för utgångsåret och prognosåret. Beräkningen av antalet godståg år 2030 står i proportion till godsvolymen och kan sägas vara efterfrågestyrd. Det går att reducera antalet godståg väsentligt genom att köra tyngre tåg, längre tåg, att tillämpa högre axellaster och större lastprofil.
Beräkningen av antalet persontåg är mer utbudsstyrd och beror i stor utsträckning på de planer som länstrafikhuvudmännen har, där regionförstoring med hjälp av regionaltåg med hög turtäthet utgör en viktig faktor. Någon avstämning mot efterfrågan har inte gjorts. Även om det för persontrafiken ibland går att lösa kapacitetsproblemen genom att köra längre, högre (tvåvåningståg) eller
Bilaga 14
525
bredare tåg (med 2+3-sittning i stället för 2+2-sittning) har turtätheten i sig en större betydelse än för godstransporter.
Godstransporter
Av kartorna för 2010 framgår tydligt de stora stråken med många tåg från Norrland ner mot Bergslagen och därifrån vidare ner mot Hallsberg och sedan mot Göteborg och Malmö. Efterfrågan på godstransporter med järnväg förväntas öka med cirka 40 procent i basprognosen. Ökningen är emellertid inte jämnt fördelad utan är störst på de banor som redan i dag har en hög belastning, södra stambanan, västra stambanan och banorna mot Norrland.
På södra stambanan förväntas efterfrågan öka med 55 procent främst beroende på snabbt ökande utrikestransporter, på västkustbanan med 50 procent, medan den på västra stambanan beräknas öka med 35 procent. Behovet av tåglägen och därmed kapacitet kan komma att öka mindre om godstågen blir tyngre. Å andra sidan kan behovet av tåglägen öka mer som en följd av avregleringen, vilket kan innebära fler och lättare tåg, t.ex. genom ökad kombitrafik. Tyngre tåg kan bli aktuella på södra stambanan och västkustbanan, medan fler och lättare tåg är en trolig utveckling på västra stambanan.
På västkustbanan förväntas antalet godståg öka med 50 procent, men efter att tunneln genom Hallandsås blir klar kan tågvikterna ökas varvid antalet tåg endast behöver öka hälften så mycket. Det kan också till en viss del ske en omfördelning av godstrafiken från Bergslagen till Göteborg väster om Vänern och vidare på västkustbanan till Skåne och kontinenten.
En omstrukturering kan ske av transporterna till/från Norrland som en följd av Botniabanan, eftersom trafiken kan fördelas mellan norra stambanan och ostkustbanan. Lämpligast är om tågen söderut, som är tyngst, huvudsakligen går längs kusten, eftersom stigningarna är mindre på den nya banan, medan tågen norrut, som har en högre andel tomvagnar och därmed är lättare, går i inlandet.
En omstrukturering kommer också att ske av godstransporterna till kontinenten efter att den fasta förbindelsen till Fehmarn Bält öppnas år 2024. Mer gods kommer då att gå via Öresundsbron i stället för med färjorna.
Bilaga 14 SOU 2015:110
526
Det finns redan i dag en tendens att efterfrågan på godstågslägen på västra och södra stambanorna ökar mest på dagen. Det beror på att operatörerna vill utnyttja resurserna jämnare över dygnet, att utrikestrafiken har en annan rytm än inrikestrafiken och att transporterna till och från Göteborgs hamn mest sker dagtid.
Nya transportbehov kan uppstå som en följd av nya gruvor och förändringar i energitransporterna genom att oljan kommer att fasas ut. Flera nya gruvor är planerade och brytningen i befintliga utökas men utvecklingen har för närvarande kommit av sig p.g.a. sjunkande världsmarknadspriser. Oljetransporterna kommer sannolikt att minska och delvis ersättas med transporter av biobränslen, där flödena är mer spridda över hela landet. Även transporter för återvinning av material med järnväg kan komma att öka.
Persontrafik
På kartan för år 2010 ser man hur den röda persontrafiken dominerar på stambanorna i södra Sverige och runt storstäderna och hur den gröna godstrafiken dominerar i Norrland. Efterfrågan på persontrafik med järnväg förväntas öka med cirka 50 procent i basalternativet. Ökningen är störst på de banor som redan i dag har hög belastning omkring storstäderna samt på södra stambanan, västra stambanan, ostkustbanan och västkustbanan.
Både längs södra stambanan och västra stambanan ökar efterfrågan med mer än 50 procent beroende på ökade behov av interregionala resor. På västkustbanan förväntas efterfrågan öka med 70 procent beroende på kortare restider och fler regionaltåg som följd av utbygganden av hela banan till dubbelspår.
På ostkustbanan förväntas trafiken öka som en följd av Botniabanan och marknadstillväxten. Botniabanan och en utbyggd Ostkustbana innebär både ökad regional och interregional trafik längs hela ostkusten.
Behovet av tåglägen i den interregionala trafiken behöver inte öka lika mycket eftersom man kan köra längre tåg. Å andra sidan innebär avregleringen av persontrafiken att efterfrågan på tåglägen sannolikt kommer att öka framför allt på stambanorna Stockholm-Göteborg/Malmö/Sundsvall.
Bilaga 14
527
Utbyggnaden av Fehmarn Bält har inte lika stor betydelse för persontrafiken som för godstrafiken då restiden Stockholm-Hamburg med tåg ändå inte blir konkurrenskraftig med flyg. Trafiken från södra Sverige till Tyskland kan dock komma att öka.
Den regionala tågtrafiken ökar mycket i Stockholmsregionen, Skåne, Västsverige och längs norrlandskusten samt längs med stambanorna, både som en följd av utbyggnaden av de regionala tågsystemen och befolkningsökningen. De regionala trafiksystemen får allt längre räckvidd och kompletteras ibland också av lokala trafiksystem, t.ex. i Skåne. Turtätheten och därmed antalet tåglägen förväntas också öka.
En utveckling av det interregionala trafiksystemet mot alltfler snabba direkttåg utan uppehåll innebär ett ökat kapacitetsbehov även om inte den största tillåtna hastigheten höjs. I kombination med ett utvidgat regionaltågsnät och nya lokala tågsystem innebär det en ökad hastighetsspridning som medför att kapacitetsbehovet ökar mer än antalet tåg.
Det sammanlagda kapacitetsbehovet för person- och godstrafik
Det totala kapacitetsbehovet för järnvägen kommer att öka kraftigt, dels beroende på ökad efterfrågan, dels beroende på ökat utbud. Kapacitetsbehovet ökar över hela nätet, men mest på stambanorna och omkring storstadsområdena.
Det sammanlagda behovet av tåglägen för person- och godstrafik är i dag störst längs södra och västra stambanan och omkring storstadsområdena och kommer även enligt prognoserna att öka mest på dessa banor. Gods- och persontågsflödena är inte lika stora på västkustbanan men kommer att växa. Längs ostkusten är persontrafiken redan i dag av stor betydelse och godstrafiken förväntas växa allteftersom fler lok får ERTMS och banan Söderhamn– Kilafors öppnas för godstrafik. Kapacitetsbehovet och störningskänsligheten ökar också som följd av ökade hastighetsskillnader.
Sträckan Hallsberg–Mjölby är kritisk för att godstrafiken ska kunna utvecklas på södra stambanan. Det finns också andra delar av nätet där kapacitetsbehovet är betydande främst beroende på att de är enkelspåriga. Det gäller ostkustbanan mellan Gävle och Sundsvall och godsstråket genom Bergslagen. Det gäller också på Värmlands-
Bilaga 14 SOU 2015:110
528
banan mellan Laxå och Kil, på Dalabanan mellan Uppsala och Borlänge och vidare till Falun samt på sträckan Nässjö–Jönköping– Falköping.
Denna analys sträcker sig fram till år 2030 med de förutsättningar som gäller i basprognosen, dvs. nu gällande planer och dess förlängning. Nya och kvarstående kapacitetsproblem kommer att lösas under perioden 2030–2050 i och med att höghastighetsbanorna förutsätts bli färdigställda då, men sannolikt kan inte alla kapacitetsproblem lösas med hjälp av investeringar i infrastruktur. Som framgår av nästa avsnitt finns även andra åtgärder för att lösa kapacitetsproblemen t.ex. genom att öka kapaciteten i tågen och styra trafiken i tiden och mellan banorna.
Bilaga 14
529
Bilaga 14 SOU 2015:110
530
Bilaga 14
531
7.3 Möjligheter att öka kapaciteten i järnvägsnätet
Kapacitet på en järnväg beror på flera faktorer: Infrastrukturen, signalsystemet, trafikstrukturen, tidtabellerna, tågen, beläggningsgraden och förseningarna är några av de viktigaste. Inom ramen för dessa finns i sin tur flera komponenter av betydelse.
Den viktigaste faktorn är om infrastrukturen är byggd som enkelspår, dubbelspår eller fyrspår. Lägst kapacitet har enkelspåret, eftersom tågen bara kan köra i en riktning i taget mellan mötesstationerna – jämför med en grusväg med mötesplatser. Eftersom tågen inte kan bromsa på siktsträckan måste alla tågmöten vara planerade.
En dubbelspårig linje har mycket högre kapacitet, eftersom tågen kan köra efter varandra i båda riktningarna. Ett snabbare tåg kan köra om ett långsammare bara om det finns ett sidospår som det långsammare tåget kan köra in på. Det motsvarar således en tvåfältsväg med en mittbarriär. På ett dubbelspår har därför blandningen av tåg i olika hastigheter stor betydelse. En bana med homogen trafik – där alla tåg går lika fort, har högst kapacitet.
Om blandningen av tåg i olika hastigheter är stor kan det behövas fyra spår. De långsamma tågen har då ett eget spårpar och de snabbare har ett spårpar. Detta kan jämföras med en motorväg med två filer i varje riktning, med den skillnaden att tågen inte kan byta fil hur som helst. Ett specialfall är särskilda höghastighetsbanor, där de snabbaste tågen har egna spår som är rakare så att man kan köra fortare medan de långsammare godstågen och regionaltågen, som ofta har ungefär samma medelhastighet, går på den gamla banan.
På dubbelspår har blandningen av tåg i olika hastigheter stor betydelse för kapaciteten. Om man blandar långsamma tåg som godståg eller regionaltåg med snabbtåg sjunker kapaciteten, eftersom tågen inte kan köra om varandra varsomhelst. Tågen kan vara långsamma antingen för att de stannar på många stationer som regionaltåg eller för att de har lägre topphastighet som godståg.
Kapaciteten på en bana med fjärrtåg ligger på omkring 20 tåg per timme, medan den kan bli högre i pendeltågsystemet med maximalt 30 tåg per timme under ideala förhållanden. Kapaciteten kan aldrig bli större än i den svagaste länken. Ofta blir stationer eller knutpunkter dimensionerande när tågen ska stanna eller bromsa in för att byta spår.
Bilaga 14 SOU 2015:110
532
Kapaciteten på ett enkelspår är starkt beroende av avståndet mellan mötesstationerna och hastigheten, se figur 7.10. Ju kortare det är mellan mötesstationerna ju högre blir kapaciteten och ju högre hastighet som tågen har desto fortare hinner de fram till mötesstationerna. Den kapacitet som kan utnyttjas beror också på förseningarna. Ett exempel är Getingmidjan mellan Stockholm C och Stockholm Södra. Den teoretiska kapaciteten har beräknats till 28 tåg per timme och riktning. Med den nivå på förseningarna som vi har i dag är den praktiska kapaciteten 22 tåg per timme och riktning. Med fler tåg finns det ingen möjlighet att köra in förseningarna.
Ska kapaciteten ökas på kort sikt utan stora investeringar måste man se järnvägen som ett system där inte bara antalet tåg per sträcka har betydelse utan också tidtabellens utformning och tågens kapacitet och utnyttjandegrad. Exempel på åtgärder som kan genomföras på kort och medellång sikt: Förbättrat underhåll av infrastruktur och fordon, investeringar i signalsystem, mötesplatser och förbigångsspår, trafikplaneringsåtgärder för bättre utnyttjande av tåglägen, bättre kapacitetsutnyttjande i tågen samt tåg med högre kapacitet och stimulera effektivare utnyttjande genom differentierade banavgifter.
Bättre signalsystem och trafikstyrning är andra möjligheter att öka kapaciteten. Införande av det paneuropeiska signalsystemet ERTMS ökar framför allt interoperabiliteten, men det kan inte ensamt ersätta utbyggnad av spåren. Tidtabellsläggning med hjälp av simulering och som stöd till operativ trafikledning är andra sätt att öka kapaciteten och därigenom göra järnvägsdriften mer flexibel.
På lång sikt är investeringar i nya spår och järnvägar det bästa sättet att öka kapaciteten. På enkelspår kan i ett första steg fler mötesstationer byggas. Därefter kan enkelspåren byggas ut till dubbelspår där efterfrågan är störst. Linjer med både omfattande person- och godstrafik bör på sikt byggas ut till dubbelspår i sin helhet. Kapaciteten är aldrig högre än den svagaste länken, varför flaskhalsar bör byggas bort. Ofta kan stationer och terminaler utgöra flaskhalsar och det gäller att se till att hela systemet har tillräcklig kapacitet.
Vid mycket hög efterfrågan och stora hastighetsskillnader bör man bygga fyrspår så att de långsamma tågen separeras från de snabba. Om det gäller på längre sträckor bör man bygga särskilda
Bilaga 14
533
höghastighetsbanor för snabb persontrafik över 300 km/h. Fördelen med att bygga ut två helt nya spår är att de kan ges en mycket rakare sträckning och därmed medge högre hastighet än om man bygger fyrspår längs befintlig bana. Då snabbtågen lyfts bort från de konventionella banorna ökar kapaciteten för godståg och regionaltåg, vilka har ungefär samma medelhastighet, se figurerna 7.11–7.12.
Av figur 7.13 framgår effekten av några olika åtgärder för att öka kapaciteten på en bana utan att bygga fler spår. För godståg gäller att man kan öka axellast, tågvikt och tåglängd. Effekterna av detta beskrivs också närmare i nästa avsnitt. En höjning av axellasten från 22,5 till 25 ton kan öka kapaciteten i ett tåg med 15 procent och en ökad tågvikt från 1 600 till 2 200 ton med 35 procent. Kapaciteten ökar också med tåglängden, men med längre tåg ökar också den tid som tåget befinner sig på en blocksträcka, vilket gör att linjekapaciteten sjunker något med ökad tåglängd. Av figur 7.13 framgår nettoresultatet: En ökning från 630 m till 750 m ger cirka 20 procent, till 835m cirka 30 procent och till 1 050 m cirka 60 procent.
Av figuren framgår också effekten av att installera signalsystemet ERTMS level 2 som man nu planerar att införa i större skala jämfört med det nuvarande svenska systemet ATC2. ERTMS 2 ger en kapacitetsvinst på cirka 4 procent på en dubbelspårig bana med tät trafik. Det går att få en kapacitetsökning på uppemot 40 procent, men då måste man också förkorta blocksträckorna vilket är relativt kostsamt. Med ERTMS level 3 löser man detta problem med det finns ännu inte att köpa på marknaden. ERTMS ger lägre investerings- och underhållskostnader för infrastrukturhållaren, vilket är en fördel när man bygger nya banor.
För operatörerna ger de en ökad kostnad genom att loken måste utrustas med ett nytt system. På lång sikt ökar interoperabiliteten och konkurrensen genom att loken kan användas över hela Europa, men på kort sikt minskar interoperabiliteten och konkurrensen genom att inte alla lok är utrustade men ERTMS. Ett exempel i Sverige är Botniabanan som försetts med det nya signalsystemet, men som trafikeras av ett mycket begränsat antal godståg, eftersom få operatörer hittills har ERTMS installerat på sina lok.
Bilaga 14 SOU 2015:110
534
Bilaga 14
535
Bilaga 14 SOU 2015:110
536
Bilaga 14
537
7.4 Möjligheter att öka kapaciteten i tågsystemet
Tyngre och längre godståg
Tyngre tåg är möjliga att köra om lokets dragkraft är tillräcklig och om tåglängden inte utgör en begränsning. Tyngre tåg är framför allt intressanta för den tunga industrins transporter av råvaror och basvaror, t.ex. malm, stål, timmer och pappersmassa. Längre tåg är intressanta för lättare gods som t.ex. kombitrafik. För att längre tåg ska vara attraktiva krävs en tillräcklig efterfrågan, så att inte frekvensen blir för låg.
Ett normalt tåg i Sverige har länge varit ett godståg som väger 1 650 ton och är 630 m långt. Det är dimensionerat efter Rc-loket och den tillgängliga infrastrukturen. En ny generation ellok har nu börjat introduceras, t.ex. TRAXX-loken. I Sverige räknar man med att de kan dra cirka 2 000 ton i 10 ‰ stigning. I Tyskland anger man att de kan dra upp till 2 600 ton i 10 ‰ stigning. Nya banor och spår i Sverige är dimensionerade för 750 m långa tåg.
Som framgår av figur 7.14 ökar lastkapaciteten i ton per tåg med 22 procent för ett tåg med 2 000 tons bruttovikt jämfört med 1 650 tons bruttovikt. Samtidigt minskar kostnaden per tonkilometer med cirka 9 procent. Om tågvikten kan ökas till 2 600 ton med ett lok ökar kapaciteten med 58 procent, medan kostnaden minskar med 19 procent. Vid 4 000 tons tågvikt behövs två lok, vilket gör att kostnadsminskningen bara blir 18 procent, medan kapacitetsökningen blir 144 procent. Om man kan köra tåg med 5 200 tons bruttovikt ökar kapaciteten med 219 procent medan kostnaden minskar med 25 procent.
När det gäller längre tåg ökar kapaciteten med 24 procent om man går från 630 till 750 m tåglängd samtidigt som transportkostnaden minskar med 9 procent. Ökar vi till 835 m, samma som i dag körs mellan Hamburg och Köpenhamn, ökar kapaciteten med 35 procent medan kostnaden minskar med 13 procent. Ökar vi tåglängden till 1 050 m som den tåglängd som kan köras med ett högeffektlok ökar kapaciteten med 76 procent, medan kostnaden minskar med 21 procent. Med 1 500 m långa tåg kan kapaciteten ökas med 147 procent varvid kostnaden minskar med 15 procent. Det behövs därvid två lok, men lösningen är inte optimal, eftersom två lok kan dra ett 2 000 m långt tåg.
Bilaga 14 SOU 2015:110
538
Högre axellast och metervikt
Högre axellast kan tillämpas på två sätt: Dels genom att lasta mer på varje vagn och köra kortare tåg med konstant tågvikt, dels genom att också köra fler vagnar i tåget och därmed öka tågvikten. Effekten blir givetvis större om man också fyller på till full tåglängd. En ökning från 22,5 till 25 ton ger 15 procent i kapacitetsökning och en kostnadsminskning med 10 procent.
En hög tillåten metervikt är viktig för gods med hög densitet och medger hög lastfaktor på kortare vagnar. Detta innebär i sin tur att tåglängden kan begränsas och att tyngre tåg kan köras på banor där mötesspår eller förbigångsspår är korta.
Snabbare godståg
Snabbare godståg är oftast inte av primärt intresse för godskunderna, däremot att godset levereras i tid. Ett vanligt logistikupplägg är att varorna produceras på dagen och transporteras på natten i ett tidsfönster mellan cirka 17:00 och 7:00. På normala avstånd inom Sverige är transporttiden kortare än så med dagens godståg, men en hel del tid går åt för rangering, matartransporter och distribution.
Det finns dock lägen då snabbare godståg ändå kan vara intressanta för godskunderna. Det gäller t.ex. om man kan vidga marknaden för övernattransporter så att företagen kan nå fler kunder. Det kan i sin tur innebära att produktion och lager kan koncentreras till färre ställen. Snabbare tåg kan också innebära att man kan öka produktiviteten och hinna med fler omlopp per dygn.
Snabbare godståg kan också öka kapaciteten genom att möjliggöra fler godståglägen på dagtid, när persontrafiken är dominerande. Simuleringar utförda vid KTH har visat att det går att få in ett godstågsläge till per timme under dagtid på södra stambanan om godstågshastigheten höjs från 100 till 120 km/h. Effekten är inte bara kortare gångtid utan också färre förbigångar.
Många moderna godsvagnar är i dag godkända för 120 km/h, om än med reducerad maxlast. De flesta lok som används i godstrafiken är godkända för 120 km/h eller mer. Att i ett första steg höja hastigheten från 100 till 120 km/h är således en åtgärd som skulle kunna införas relativt snabbt.
Bilaga 14
539
Större lastprofil
En väl tilltagen lastprofil är viktigt både för volymgods med låg densitet i vagnslasttrafiken och för kombitrafiken. För volymgods gäller att volymen blir dimensionerande i stället för vikten, varvid lastprofilen får större betydelse än axellast och metervikt. För kombitrafik är det ofta höjden som blir dimensionerande, eftersom man ställer en trailer eller en container på en järnvägsvagn.
Lastprofilen i Sverige har sedan länge varit större än i de flesta andra länder i Europa. Den normala lastprofilen A är 3,40 x 4,65 m (bredd x höjd) och den största, lastprofil C, som tillämpas vid nybyggnad är 3,60 x 4,85. Som exempel kan nämnas att lastkapaciteten på en vagnslast med trävirkespaket i Sverige kan öka med 50 procent om man lastar enligt lastprofil C på höjden och med 125 procent om man även lastar enligt lastprofil C på bredden.
Lastprofil P/C 450 innebär att lastprofilens bredd x höjd är 2,60 x 4,83 m och att lastprofilen är rektangulär, dvs. inte avsmalnar i de övre hörnen. Den möjliggör transport av trailers som kan vara 4,50 m höga, på en standard pocketvagn med golvet 0,33 m över rälsens övre kant. 4,50 m är normal höjd på lastbilar i Sverige, medan lastbilar på kontinenten är 4,0 m höga. Den lastprofil som är vanligast förekommande i dag på kontinenten är G2 som är 3,15 x 4,65 och medger därmed inte transport av trailers från Skandinavien på ett effektivt sätt.
I persontrafiken möjliggör bredden i lastprofil C persontåg med 3 + 2 stolar i bredd, vilket ger 20 procent högre kapacitet per tågmeter än 2 + 2 sittning i ett envåningståg.
Kombinationer av tåglängd, axellast och lastprofil för godstrafik
Av figur 7.15 framgår den sammanlagda effekten av tåglängd, axellast och lastprofil på transportkapaciteten för ett tåg med gods i ton och med volymgods i m3. Jämförelsen kommer från en analys av korridoren Oslo–Göteborg–Köpenhamn och utgår från de standarder som finns där.
Den visar att om man går från den lägsta standarden som fanns på sträckan Oslo–Göteborg, 580 m tåglängd, 22,5 tons axellast och lastprofil G2 till den högsta standarden som fanns på Öresunds-
Bilaga 14 SOU 2015:110
540
bron, kan man öka lastkapaciteten med 85 procent i ton och med 330 procent i m3 för ett vagnslasttåg.
Öresundsbron har en standard som redan i dag tillåter 25 tons axellast, 8,3 tons meterlast, lastprofil och 1 000 m långa tåg och 4 000 ton tunga tåg. Denna ”Öresunds-standard” är i flera avseenden den högsta i Europa. Även den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält planeras för denna standard. En relativt stor och ökande del av det svenska järnvägsnätet är upplåtet för lastprofil C, och en del av nätet och alla nya banor dimensioneras för 25 tons axellast.
Bilaga 14
541
Trafikplaneringsåtgärder för bättre utnyttjande av tåglägen
Möjligheter finns att köra fler tåg om trafiken kan göras mer ensartad vissa tider eller på vissa sträckor. Det är blandningen av snabba och långsamma tåg som gör att kapaciteten sjunker. Om fler snabba eller långsamma tåg körs efter varandra kan man köra fler tåg. Svårigheten ligger i att Trafikverket måste styra upp trafiken ganska hårt. Det är delvis motstridigt mot en alltmer avreglerad trafik. Tidtabellsläggning med hjälp av simulering och som stöd till operativ trafikledning är andra sätt att öka kapaciteten och möjligheter att göra järnvägsdriften mer flexibel.
En annan metod är att enkelrikta godstrafiken på två enkelspåriga banor åt varsitt håll så att man får ett tekniskt dubbelspår. Då kan kolonnkörning tillämpas vissa tider på dygnet, kanske även med längre tåg. Det kan kräva att persontrafiken måste prioriteras
Bilaga 14 SOU 2015:110
542
ned vissa tider, men den totala kapaciteten ökar samtidigt som gångtiderna minskar genom att de flesta tågmötena bortfaller. Ett exempel på sådant upplägg är att huvudsakligen köra godstågen söderut på Botniabanan och godstågen norrut på norra stambanan under natten.
Sådana åtgärder kan vara en möjlighet att få till stånd en ökad kapacitet utan stora investeringar.
Trafiksamordning
Det finns flera exempel på trafikupplägg med olika operatörer och kollektivtrafikmyndigheter som delvis överlappar varandra, men som ibland kräver mycket kapacitet i tidtabellen och som gör den mer störningskänslig. Genom att samordna trafiken kan ibland samma tåg utnyttjas för olika trafikuppgifter och kapaciteten kan utnyttjas på ett effektivare sätt.
Ett exempel är en snabbpendel mellan Stockholm och Västerås som stannar vid de större stationerna som ett komplement till lokaltågen som börjar närmare Stockholm och stannar på alla stationer. Samtidigt kan de mer långväga regionaltågen stanna på färre stationer och få kortare restid. Ett annat exempel är Gnestapendeln Södertälje–Gnesta och Sörmlandspilen Stockholm– Hallsberg som delvis kan täcka samma resbehov. En förutsättning är att samma taxa gäller till/från Gnesta. Nu har dessa tågsystem olika huvudmän och operatörer men är ändå till stor del skattefinansierade.
Möjligheten att samordna trafiken kan också finnas för godstrafiken. Genom att koppla ihop två korta godståg kan man spara tåglägen.
Tåglägen ska tilldelas på ett så långt möjligt samhällsekonomiskt effektivt sätt, men i dag finns inga incitament och rutiner för trafiksamordning.
Högre kapacitetsutnyttjande och kapacitet i tågen
Bättre tågfyllnad kan åstadkommas av operatörer och kunder delvis genom att använda priset. I SJ:s snabbtågstrafik har beläggningsgraden ökat från 55 till 70 procent genom mer differentierad pris-
Bilaga 14
543
sättning, s.k. yield management. Differentierad prissättning har i begränsad utsträckning provats i lokaltrafik. Det kan vara svårare att påverka efterfrågan i pendeltrafik, eftersom resenärerna där oftast är bundna av arbetstiderna.
Tågens kapacitet är också avgörande och kan ibland ökas genom längre tåg. När efterfrågan med det direkta snabbtåget från Göteborg till Stockholm med avgång 6:00 blev fullbelagt ökades kapaciteten genom att multipelkoppla två tåg så att man fick dubbla kapaciteten på ett tågläge. Plattformarna är emellertid inte tillräckligt långa för att köra tre sammankopplade tåg så när två tåg var fulla valde man att köra ytterligare ett tåg 5 minuter före det ordinarie tåget. Detta är inte alltid möjligt men innebär att minimal bankapacitet tas i anspråk för att köra många passagerare, i detta fall också med kortast möjliga restid.
Samma problem finns också i lokaltrafiken. I Skåne och Göteborg har man också valt att köra längre tåg, eftersom det inte finns kapacitet att köra fler tåg. Trafikverket har förlängt plattformarna för att kunna hantera längre tåg.
När tågen har maximal längd kan kapaciteten ökas ytterligare genom att anskaffa kapacitetsstarka tåg. Det finns i dag tåg på marknaden, tvåvåningståg och breda tåg, som har 30–40 procent högre kapacitet än konventionella tåg.
Högre kapacitetsutnyttjande genom differentierade banavgifter
Det går i viss mån att styra kapacitetsutnyttjandet på banan i tid och rum genom differentierade banavgifter. På lång sikt kan man också styra mot längre tåg och kapacitetsstarkare tåg. Exempel på detta beskrivs i nästa avsnitt.
7.5 Utvecklingen av banavgifterna
De svenska banavgifterna ska enligt de trafikpolitiska besluten sättas på samhällsekonomisk grund och har därför länge varit relativt låga. Banavgifterna började dock höjas år 2010 och målsättningen är att intäkterna av avgifterna under planperioden 2010–2021 ska bli 15,6 Miljarder kr i 2009 års prisnivå. Avgifternas struktur har därför blivit viktigare och de har blivit alltmer differentierade.
Bilaga 14 SOU 2015:110
544
Beräkningar har gjorts av genomsnittliga banavgifter för några typtåg åren 2001–2017 med utgångspunkt från de nu föreslagna banavgifterna för år 2017 (se figur 7.16). De visar att mellan åren 2009 och 2017 ökar avgifterna med 127 procent för persontåget och med cirka 178 procent för godståget. Det är framför allt kapacitetsavgifterna som svarar för höjningarna. Det som är anmärkningsvärt är att avgifterna för godstågen har ökat mer än för persontågen. Problemet är att betalningsviljan för godstrafiken är låg genom att konkurrensen är hög samtidigt som operatörerna har dålig lönsamhet.
När det gäller intäkterna från banavgifterna finns det både en priseffekt och en volymeffekt. Intäkterna från banavgifterna har ökat från en nivå på cirka 500 Mkr år 2009 innan de började höjas till 1 323 Mkr år 2014. År 2017 beräknas de uppgå till cirka 1 750 Mkr. Intäkterna från banavgifterna har således mer än fördubblats under perioden 2009–2014 och kommer sannolikt att med något ökat trafikarbete vara tre gånger så stora år 2017 som år 2009. En prognos ger vid handen att t.o.m. år 2017 kommer intäkterna från banavgifterna att uppgå till cirka 10 Mdr sek i löpande priser och att det sammanlagda beloppet t.o.m. år 2020 kommer att överstiga 15,6 Mdr även i 2009 års prisnivå, eftersom inflationen hittills varit låg.
Det bästa sättet att styra trafiken i högt belastade avsnitt är att differentiera tågkilometeravgiften i tid och rum. Då styr man både mot kapacitetsstarka tåg samt mot att tåglägena kan förskjutas i tiden och i vissa fall ta andra vägar. På kort sikt kan operatörerna i vissa fall köra längre tåg i stället för flera korta tåg. På lång sikt kan en sådan utveckling styra mot ökad kapacitet per vagn och tåg (t.ex. breda tåg, tvåvåningståg).
Alternativa scenarier för banavgifterna har analyserats i en tidigare rapport. Banavgifterna har då föreslagits att differentierats med hänsyn till vilka krav på kapacitet som ställs. En princip har därvid varit att storleken på avgiften för godstrafiken ska vara hälften av nivån för persontrafiken. Det finns flera anledningar till detta:
1. Godstrafiken får ofta stå tillbaka för persontrafiken både i tidtabellsplaneringen och i den operativa driften.
Bilaga 14
545
2. Om vi enbart hade haft godstrafik i Sverige skulle anspråken på kapacitet vara mindre. Det skulle vara möjligt att köra färre och längre tåg på enkelspåriga linjer.
3. Betalningsförmågan i godstrafiken är lägre än i persontrafiken genom hårdare intermodal konkurrens och dålig lönsamhet.
Ett exempel på hur banavgifterna skulle kunna utformas framgår av tabell 7.17. En analys har gjorts av belastningen på järnvägsnätet fördelat över tiden. Den ligger till grund för en tidsdifferentiering i högtrafik, normaltrafik och lågtrafik. Som högtrafik har definierats kl. 7–9 och 16–18 under vardagar. Perioden bör inte vara för lång, för att ge möjlighet att flytta tåg en timme. Lågtrafik har definierats som natten mellan kl. 22–06. Under natten är inte heller hastighetsskillnaderna så stora, vilket gör att kapacitetsproblemen blir mindre. Normaltrafik är övrig tid.
Det är viktigt att spåravgiften styr mot lägre banunderhållskostnader och högre kvalitet. I dag finns stora problem med eftersatt underhåll på järnvägsnätet. Genom att differentiera banavgifterna efter hur mycket tågen sliter på spåren kan slitaget och kostnaderna för underhåll på lång sikt minskas. I dag lönar det sig sällan för operatörerna att skaffa tåg med t.ex. spårvänliga boggier, eftersom dessa är något dyrare. En indelning av järnvägsnätet i banklasser redovisas i figur 7.18.
Dieselavgiften bör inte sättas för hög, då det vid tidigare analyser visat att en hög dieselavgift medför att den totala energiförbrukningen och utsläppen ökar genom att gods överförs från järnväg till lastbil.
Det blir också en ändrad fördelning mellan person- och godstrafik med de alternativa banavgifterna. Godstrafiken får en lägre andel av de totala intäkterna, medan persontrafiken får en högre andel. Det beror på de förändrade kapacitetsavgifter som tar större hänsyn till vad som driver kapacitet och till de differentierade spåravgifterna som tar större hänsyn till hur mycket fordonen sliter på banan.
Bilaga 14 SOU 2015:110
546
Bilaga 14
547
Bilaga 14 SOU 2015:110
548
8 Sammanfattning av resultaten
8.1 Vad har uppnåtts med de hittillsvarande satsningarna på järnvägen?
Denna rapport innehåller en analys av den svenska järnvägsmarknadens hittillsvarande utveckling. Tidsserier finns lång tillbaka i tiden, ibland ända sedan år 1950, men många noggrannare analyser utgår från åren 1988 eller 1990 och fram t.o.m. år 2014. Den trafikpolitiska reformen år 1988 utgör fortfarande grunden för Sveriges trafikpolitik även om kompletterande beslut tagits därefter. På så sätt kan man säga att detta avsnitt också utgör en utvärdering av 1988 års trafikpolitiska beslut, även om inte allt som hänt inom transportmarknaden och järnvägen beror på trafikpolitiken.
Ett sätt att mäta utvecklingen är att analysera ökningen av transportarbetet och järnvägens marknadsandelar. Det bör framhållas, vilket också framgått tidigare, att järnvägens marknadsandel inte är ett självändamål, men att den är ett indirekt tecken på att man lyckats göra tåget attraktivt och ökat tillgängligheten. Om man tar marknadsandelar från färdmedel med högre relativ energiförbrukning och utsläpp är det också ett mått på att järnvägen bidrar till att minska den relativa energiförbrukningen och uppnå klimatmålen.
Persontrafiken har utvecklats mycket positivt och resandet har ökat med 82 procent fram till år 2014. Det beror framför allt på satsningen på nya banor och nya tåg som möjliggjort kortare restider och ökad turtäthet. Det regionala resandet har ökat med 212 procent och marknadsandelen för den regionala trafiken har ökat från 2 procent år 1990 till 6 procent år 2014. Det är en mycket stor ökning och beror inte bara på en allmän tillväxt utan också på att nya tågsystem etablerats som täcker en allt större del av marknaden. Tåget har blivit en avgörande faktor för utvecklingen av gemensamma arbetsmarknader i många regioner och utgör alltmer stommen i kollektivtrafiken, även utanför storstadsområdena. Det finns nu ett relativt heltäckande utbud i hela Sverige och den regionala trafiken har fått allt större räckvidd genom ökad medelhastighet. Utvecklingen av den regionala tågtrafiken har således klart bidragit till en ökad tillgänglighet.
På den långväga marknaden har resandet med tåg ökat med 30 procent och marknadsandelen har ökat från 15 till 16 procent. Ut-
Bilaga 14
549
vecklingen är mindre än för regionaltrafiken, men med hänsyn till att järnvägen hade ett relativt helatäckande utbud över hela landet i ett tidigt skede och att marknadsandelen minskade från 20 till 14 procent under 1980-talet är det ett trendbrott. Snabbtåget har blivit ett alternativ till flyget i många stora relationer upp till 60 mil och har blivit marknadsledande upp till 50 mil. Inrikesflygets nivå, som expanderade snabbt under 1970- och 1980-talet, har i stort sett varit konstant sedan år 1990. Som en följd av bättre banor och tåg har medelhastigheten i järnvägens fjärrtrafik ökat med 22 procent och turtätheten mer än fördubblats. Även den interregionala tågtrafiken har bidragit till en ökad tillgänglighet på medellånga avstånd, där den är snabbare än bilen och flyget.
Godstrafiken har ökat med 10 procent mellan 1988 och 2014, men marknadsandelen har minskat från 28 procent till 24 procent. Även om 2014 års transportarbete påverkas av det ekonomiska läget indikerar marknadsandelen att utvecklingen inte är positiv, vilket motsäger målsättningen med trafikpolitiken. Visserligen har investeringar gjorts i infrastruktur som gynnat godstrafiken och operatörerna har blivit effektivare och ökat produktiviteten som en följd av konkurrensen och avregleringen, men i den internationella trafiken har järnvägen svårt att hävda sig mot lastbilstrafiken trots stora volymer och långa avstånd.
Järnvägens utrikestrafik har minskat även i absoluta tal, medan lastbilstrafiken ökat snabbt och tagit marknadsandelar även från sjöfarten. I inrikestrafiken har utvecklingen varit mer positiv bortsett från 1990-talet då bruttovikten för lastbilar ökade från 51,4 till 60 ton. För järnvägen har vagnslasttrafiken minskat med 13 procent, medan kombitrafiken har fördubblats under perioden 1988– 2014. När det gäller kombitrafiken har trafiken till/från Göteborgs hamn utvecklats snabbt, medan en stor del av den övriga inrikes kombitrafiken lagts ned, varför utvecklingen inte heller är entydig här.
De kvalitetsproblem som uppstod i samband med vintrarna 2009/2010 och 2010/2011 och eftersatt underhåll i kombination med ökad trafik har satt sina spår i utvecklingen. Både regionala och interregionala tågresor hade en stark tillväxt fram till år 2009 och marknadsandelarna ökade. Därefter har de långväga resorna minskat i både absoluta tal och i marknadsandel fram till år 2014. De regionala resorna har dock fortsatt att öka om än i något lång-
Bilaga 14 SOU 2015:110
550
sammare takt. Godstransportvolymerna med järnväg var som högst år 2008 beroende på den ekonomiska utvecklingen och har därefter minskat och marknadsandelen har varit relativt konstant med en ökning för inrikes- och en fortsatt minskning för utrikestrafiken.
Utvecklingen av utrikestrafiken måste även ses i ett internationellt perspektiv. Som framgår av kapitel 2.2. genomfördes avregleringen av lastbilstrafiken i Europa fullt ut 1995, då tillståndskravet slopades helt och 1998 då kravet på tillstånd för utländska åkare för cabotage i inrikestrafik slopades. Därefter har konkurrenssituationen skärpts ytterligare genom etablering av lågprisåkerier, vilket även drabbat den svenska åkerinäringen. För järnvägen började avregleringen av järnvägen att genomföras ungefär samtidigt med lastbilstrafiken, men har inte genomförts fullt ut i alla länder, se tabell 8.1 och figur 8.2.
Av tabell 8.1. framgår utvecklingen av järnvägens marknadsandel i ett antal länder i Europa 1995–2011. Observera att i denna EUstatistik används ett annat mått än vad som normalt används i denna rapport då bl.a. sjöfarten inte ingår. Av den vänstra figuren framgår länder med hög eller ökande marknadsandel för järnväg. Till länder med högst marknadsandel hör Schweiz, Österrike och Sverige som ligger på cirka 40 procent eller mer av den sammanlagda marknaden för järnväg, lastbil och kanalsjöfart. Finland ligger också högt med 25 procent och både i Sverige och Finland har marknadsandelen varit stabil. Tyskland ligger på 23 procent och där har marknadsandelen ökat sedan år 1995 vilket är ett trendbrott. Även i Danmark, England och Holland har marknadsandelen ökat, men från en mycket låg nivå i utgångsläget.
Den högra figuren visar utvecklingen i några länder med sjunkande marknadsandelar. Från en någorlunda hög nivå har marknadsandelarna minskat i Norge och Frankrike. Även i Spanien har marknadsandelen minskat. Då Frankrike och Spanien har mycket stora transportvolymer har detta stor betydelse för Sverige. Även utvecklingen i Norge har stor betydelse för Sverige, eftersom det är stora transportvolymer mellan länderna. Till detta kommer att i nästan alla länder i Östeuropa har järnvägens marknadsandel sjunkit snabbt, delvis beroende på att järnvägens monopol tagits bort men också på grund av bristande underhåll och investeringar.
Jämför man länder med positiv eller stabil utveckling av järnvägens marknadsandelar är det länder med en mer avreglerad järn-
Bilaga 14
551
väg såsom Sverige, England, Tyskland och Österrike. Vissa av länderna har också har lastbilsavgifter såsom Tyskland, Österrike och Schweiz. Motsatsen gäller för t.ex. Frankrike och Spanien där de statliga monopolen fortfarande har en stark ställning i politiken, men en svag ställning på transportmarknaden.
Situationen i Sverige har således påverkats av den internationella utvecklingen, men man kan inte bortse ifrån att höjda banavgifter i kombination med lägre lastbilspriser och bristande kontroll av lastbilstrafiken har bidragit till den negativa utvecklingen av utrikestrafiken.
Bilaga 14 SOU 2015:110
552
Källa: Bearbetning av Eurostat (KTH).
8.2 Effekter av basalternativet
Utvecklingen av järnvägens transportarbete och marknadsandelar för gods- och persontransporter i prognosen för basalternativet redovisas i tabell 8.3. Som framgår av tabellen ökar persontransportarbetet snabbare än godstransportarbetet, särskilt mellan åren 2030 och 2050. Det beror på att höghastighetsbanorna förväntas bli klara år 2035, vilket särskilt påverkar de långväga resorna med tåg.
Under perioden 2014–2030 kommer först det eftersatta underhållet att tas igen varför tågtrafiken sannolikt inte kommer att öka så snabbt under den första delen av perioden fram till år 2020. En del stora infrastrukturinvesteringar, tunneln genom Hallandsås och Citybanan, kommer att färdigställas tidigt i perioden och senare dubbelspår på hela västkustbanan och Västlänken. Kapacitetsförstärkningar kommer också att ske på Ostkustbanan. Dubbelspåret Uppsala–Gävle färdigställs liksom Hallberg-Mjölby och hamnbanan i Göteborg. I slutet av perioden färdigställs Ostlänken som också frigör kapacitet på västra stambanan.
Den fasta förbindelsen över Fehmarn Bält färdigställs år 2024, men höghastighetsbanorna blir i sin helhet klara först år 2035. Då frigörs också kapacitet för en ökad godstrafik på södra och västra stambanorna. Fram till år 2050 förutsätts förutom höghastighetsbanorna även att Norrbotniabanan och Oslo–Göteborg byggs.
Bilaga 14
553
När det gäller godstransporter ökar dessa i takt med den ekonomiska utvecklingen och järnvägen ökar också sin marknadsandel något från 24 till 26 procent. Som en följd av etableringen av Rail Freight Corridors, ett successivt genomförande av avregleringen på kontinenten och ökad kapacitet i Sverige kommer utrikestransporterna öka snabbare än inrikestransporterna.
För persontrafiken fortsätter den positiva utvecklingen av den regionala trafiken både i volym och i marknadsandel, dels som följd av befolkningstillväxten, dels som följd av en fortsatt utbyggnad av regionaltrafiken. Marknadsandelen för regionala resor ökar från 6 procent till 9 procent under perioden 2014–2050.
Den största ökningen blir dock i den långväga trafiken som en följd av höghastighetsbanorna och de övriga förbättringar som sker av västkustbanan och ostkustbanan ända upp till Luleå. Marknadsandelen för långväga resor fördubblas från 15 procent år 2014 till 32 procent år 2050. Även avregleringen beräknas ge ett positivt bidrag i och med att det blir en prispress för de långväga resorna.
Sammanfattningsvis visar basalternativet på en fortsatt positiv utveckling av persontrafiken med ett transportarbete som ökar snabbare än marknadstillväxten och en ökad marknadsandel som totalt sett ökar från 8 till 16 procent. För godstransporterna är utvecklingen långsammare men i takt med den ekonomiska utvecklingen och järnvägen ökar sin marknadsandel från 24 till 26 procent av det långväga transportarbetet, vilket dominerar godstransportmarknaden.
Bilaga 14 SOU 2015:110
554
8.3 Effekter av kapacitetsalternativet
Utvecklingen av järnvägens transportarbete och marknadsandelar för gods- och persontransporter i prognosen för kapacitetsalternativet framgår av tabell 8.4. Den största skillnaden jämfört med basalternativet blir för godstransporterna.
Som framgår av tabellen ökar godstransportarbetet lika snabbt som persontransportarbetet mellan åren 2030 och 2050. Det beror på flera orsaker: Höghastighetsbanorna förväntas vara klara år 2030, vilket frigör kapacitet på för godstrafik på stambanorna, avregleringen av godstrafiken kommer att ha genomförts fullt ut på kontineten och Rail Freight Corridors kommer att få hög kapacitet. Det innebär att det kommer att gå lika snabbt och säkert att transportera gods till Europa med järnväg som med lastbil och att det ofta blir billigast. Allt detta innebär att järnvägens marknadsandel för utrikestransporter ökar radikalt, men från en låg nivå i utgångsläget.
Utvecklingen fortsätter också under perioden 2030–2050, då förutom Norrbotniabanan och Oslo–Göteborg som ingår i basalternativet även järnvägen Stockholm–Oslo byggs ut med genande länkar och dubbelspår. Förutom sådana stora satsningar förutsätts
Bilaga 14
555
också åtgärder för att säkerställa godstrafiken på det trafiksvaga nätet och att den har tillgång till industrispår.
Kombitrafiken förbättras genom att ett linjetågsystem etableras med flera små terminaler mellan ändpunkterna. Det är kompakta terminaler som ligger på ett sidospår, där tågen gör ett kort uppehåll. Omlastning sker med horisontell överföring av containers under kontaktledningen. På detta sätt utvidgas kombitrafikens marknad till fler relationer och kortare avstånd.
För persontrafiken har det också betydelse att färdigställandet av höghastighetbanorna sker tidigare, eftersom det blir en större ökning fram till år 2030. I perioden fram till år 2050 påverkas också persontrafiken av de snabbare förbindelserna Stockholm–Oslo via Västerås/Eskilstuna–Örebro, vilket också skapar nya regionala marknader. Persontrafiken påverkas också av relationen Oslo– Göteborg, vilken ökar tillgängligheten längs västkusten.
Kapacitetsalternativet förutsätter också att den interregionala fjärrtrafiken och höghastighetsbanorna bedrivs som koncessioner mot anbud. Detta för att säkerställa ett bra utbud och hög tillgänglighet för höghastighetsbanorna med både direkta tåg på ändpunktsmarknaden, uppehållståg som stannar på alla större stationer och tåg som går direkt till större orter utanför höghastighetsbanorna t.ex. Kalmar och Halmstad. Där trafikunderlaget är stort kan det finnas parallella koncessioner och konkurrens kan förekomma med kompletterande trafik.
Även regionaltrafiken utvecklas snabbare i detta alternativ än i basalternativet främst på grund av de nya banorna men också beroende på större regionala satsningar. Sammantaget ökar järnvägens marknadsandel för persontrafik från 8 procent år 2014 till 18 procent år 2050. Godstrafiken ökar sin marknadsandel från 24 procent år 2014 till 41 procent år 2050. Något förenklat kan man säga att kapacitetsalternativet innebär ett systemskifte för godstransporterna och en tidigareläggning av investeringar för persontrafik, se tabell 8.5.
Bilaga 14 SOU 2015:110
556
Bilaga 14
557
8.4 Effekter av lågalternativet
Utvecklingen av järnvägens transportarbete och marknadsandelar för gods- och persontransporter i prognosen för lågalternativet framgår av tabell 8.6. Den största skillnaden jämfört med basalternativet blir för godstransporterna som får en mycket sämre utveckling i lågalternativet.
Godstrafiken ökar med 23 procent fram till år 2030 men står därefter stilla mellan åren 2030 och 2050, varför marknadsandelen för långväga transporter minskar från 24 procent år 2014 till 18 procent år 2050. Det beror bl.a. på att Rail Freight Corridors får begränsad kapacitet och att avregleringen genomförs långsamt på kontinenten, varför inga stora förbättringar sker i utrikestrafiken. I inrikestrafiken införs lastbilar med 74 tons bruttovikt till år 2030 och med 90 tons bruttovikt och 34 meters längd till år 2050. Bruttovikten påverkar vagnslast- och systemtågens konkurrensförmåga negativt och längden påverkar kombitrafiken. Detta medverkar till att de trafiksvagaste banorna läggs ned liksom stora delar av det kapillära nätet. Vagnslasttrafiken får en så liten volym att den avvecklas.
För persontrafiken blir utvecklingen dock positiv, eftersom i stort sett samma investeringar som i basalternativet ingår fram till år 2030. Höghastighetsbanorna ingår även i detta alternativ för perioden 2030–2050. Marknadsandelen för långväga resor ökar från 15 procent år 2014 till 25 procent år 2050. Regionala resor ökar i takt med marknadstillväxten och som en följd av höghastighetsbanorna, men marknadsandelen blir 6 procent och densamma år 2014 som år 2050.
Utvecklingen av persontrafiken påverkas negativt av att de trafiksvagaste banorna läggs ned och att utbudet minskas på linjer med begränsat trafikunderlag. All nattågstrafik läggs ner. Den totala effekten blir att persontrafikens marknadsandel ökar från 8 procent år 2014 till 11 procent år 2050, vilket kan jämföras med basalternativets 16 procent. Framför allt minskar tillgängligheten i de glesare delarna av Sverige.
Trots detta är nog de negativa effekterna större för godstransporterna, eftersom näringslivet inte får tillgång till lika konkurrenskraftiga transporter längre och utbudet blir begränsat till systemtåg i stora relationer och kombitransporter till kontinenten.
Bilaga 14 SOU 2015:110
558
8.5 Jämförelse mellan alternativen
Prognosalternativen skiljer sig beroende på förutsättningarna, vilka också ger skillnader över tiden. Skillnaderna tenderar att bli större ju längre fram i tiden man går, eftersom förutsättningarna är mer likartade under den första prognosperioden. Nedan analyseras främst det långväga transportarbetet, eftersom det är där skillnaderna är störst.
Utvecklingen för de långväga godstransporterna, dels 1950– 2014 och dels för de olika prognosalternativen 2014–2030–2050 framgår av figur 8.7. Sjöfarten dominerade som transpormedel i början av perioden, medan lastbilen hade en marginell andel av det långväga transportarbetet. Lastbilstrafiken växte snabbt och blev lika stor som järnvägen år 1980 och lika stor som sjöfarten år 2000. Lägger man till den kortväga lastbilen förändras inte bilden nämnvärt, eftersom den endast står för en liten andel av det totala transportarbetet.
I basalternativet ökar järnvägens transportarbete i ganska jämn takt under hela prognosperioden 2014–2050 och något mer än det totala transportarbetet, varför marknadsandelen ökar. Lastbilen kommer fortfarande att vara det största transportmedlet år 2050, medan sjöfarten och järnvägen förblir i samma storleksordning. I
Bilaga 14
559
kapacitetsalternativet ökar järnvägen så att den blir ungefär lika stor som lastbilen och sjöfarten år 2030 och ännu större än dessa år 2050. Utvecklingen går här i riktning mot målsättningen i EU:s vitbok från år 2011. I lågalternativet ökar järnvägen fram till år 2030, men ligger kvar på samma nivå till år 2050. Sjöfarten ligger kvar på en relativt hög nivå och lastbilen svarar för nästan hälften av transportarbetet.
Med en utbyggnad av höghastighetsbanor frigörs kapacitet så att det tillsamman med avregleringen av den internationella järnvägstrafiken möjliggör en väsentligt högre marknadsandel för järnvägen. Då dessa antas färdigställas redan år 2030 i kapacitetsalternativet ökar järnvägens godstransportarbete tidigare, medan denna ökning i basalternativet ligger i perioden 2030–2050. Till skillnad från persontrafiken blir det inte någon ”språngeffekt” av höghastighetsbanorna, visserligen ökar kapaciteten direkt, men det tar lång tid att ändra godskundernas transportupplägg. Här ligger också den största osäkerheten i kapacitetsalternativet, eftersom den största ökningen ligger i utrikestransporterna där vi är beroende av utvecklingen av transportsystemet i övriga Europa.
Bilaga 14 SOU 2015:110
560
Utvecklingen för de långväga persontransporterna redovisas i figur 8.8. Av figuren framgår att tåget hade en dominerande ställning på den långväga marknaden under 1950-talet, men att bilen expanderande och från 1960-talet började dominera marknaden, senare tillsammans med flyget.
Investeringar i höghastighetsbanor gör att järnvägen ökar kraftigt omkring år 2035 i basalternativet, medan denna ökning kommer redan år 2030 i kapacitetsalternativet. För persontrafiken blir det en ”språngeffekt”, då restiderna förkortats, varefter det blir en fortsatt tillväxt, eftersom systemet är konkurrenskraftigt mellan områden med snabb befolkningstillväxt. Nivån blir högre i kapacitetsalternativet, eftersom systemet med koncessioner förväntas ge ett bättre utbud. Dessutom ingår i detta alternativ även snabbtåg i 250 km/h i de största korridorerna utanför höghastighetsbanorna.
I lågalternativet blir det generellt sett lägre resande än i basalternativet, eftersom det också ingår minskad trafik i detta alternativ, Detta påverkar även det regionala resandet, som dock får ungefär samma utveckling som det långväga resandet, trots att höghastighetsbanorna inte påverkar utvecklingen lika mycket här. Järnvägens regionala resande har en lägre andel av det totala resandet, varför skillnaderna inte blir lika synliga. De kan dock bli stora om man analyserar resandet i enskilda regioner.
Bilaga 14
561
Av tabell 8.9 framgår det gods som överförts till och från järnvägen för kapacitets- och lågalternativet vid jämförelser med basalternativet för åren 2030 och 2050. Redovisningen är något förenklad, men åskådliggör skillnaderna mellan alternativen och hur olika faktorer påverkar såväl inrikes- som utrikestransporterna. Malmen särredovisas då den förutsatts inte påverkas av utbudsförändringarna i alternativen.
Variabeln ”kostnad och tid” speglar effekterna av lägre transportkostnad och kortare transporttider. De största effekterna finns där för utrikestrafiken i kapacitetsalternativet som en följd av ökad kapacitet och lägre kostnad såväl i Sverige som i de europeiska godskorridorerna. I lågalternativet förklaras större delen av inrikestrafikens nedgångar av effekterna av ökad bruttovikt och längd på lastbilarna i Sverige, medan större delen av utrikestrafikens minskning beror på högre kostnad och längre transporttider till Europa.
Variabeln ”orter” speglar förändringarna av det kapillära nätet och industrispåren. Dessa utökas i kapacitetsalternativet, medan de reduceras i lågalternativet. När det gäller orter påverkas kapacitetsalternativet också av införandet av lättkombi, som är ett linjetågsystem med snabb omlastning vid många små terminaler under vägen. Lättkombin fungerar också som matartrafik till den utrikes kombitrafiken. Nedläggningen av vagnslasttrafiken i lågalternativet särredovisas, eftersom den är ett resultat av ett antal olika faktorer.
Av tabell 8.10 framgår för persontrafiken skillnaderna mellan prognosalternativen för åren 2030 och 2050 som förorsakas av större utbudsförändringar. Kapacitetsalternativet har ett bättre utbud än basalternativet, varför transportarbetet för järnvägen ökar. Hela höghastighetsnätet antas vara utbyggt år 2030 i kapacitetsalternativet, men endast Ostlänken i basalternativet. Det innebär att den högre efterfrågan som höghastighetstågen genererar kommer tidigare, varför skillnaden inte blir lika stor år 2050. Den skillnad som då kvarstår beror på att höghastighetsbanorna liksom all fjärrtrafik är upphandlad med koncessioner, vilka ska säkerställa ett bra utbud. Att det är mindre resande med snabbtåg i kapacitetsalternativet år 2030 beror på att de är ersatta med höghastighetståg. Det är också ett större utbud av lokal- och regionaltåg i kapacitetsalternativet.
Bilaga 14 SOU 2015:110
562
Lågalternativet antas få ett sämre utbud än basalternativet, varför transportarbetet för järnvägen minskar. År 2030 skiljer det inte mycket mellan höghastighetsbanorna för dessa alternativ, eftersom endast ostlänken är byggd. Det antas bli färre resande med snabbtågen på de övriga linjerna på grund av ett sämre utbud. Nattågen är nedlagda och staten köper ingen interregional trafik längre. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna köper inte lika mycket trafik som i basalternativet och skillnaden blir ganska stor ju längre fram i tiden man kommer, eftersom ett sämre utbud ger en lägre tillväxt. Den stora skillnaden i snabbtågstrafiken mellan alternativen år 2050 beror på att Norrbotniabanan, Göteborg–Oslo och Stockholm–Oslo inte är utbyggda och att det inte finns några snabbtåg för 250 km/h i lågalternativet.
Bilaga 14
563
Miljarder tonkm 2014 Prognos 2030 Prognos 2050 Marknad Faktor Bas Kapacitet Låg Bas Kapacitet Låg
Inrikes Bas
11,5 13,3 13,3 13,3
15,8 15,8 15,8
Kostnad+tid
1,6 -1,2
2,2 -3,5
Orter
1,1 -0,7
1,5 -2,3
Lättkombi
1,2 0,0
2,7 0,0
Summa
11,5 13,3 17,2 11,4
15,8 22,2 10,0
Utrikes Bas
4,2 9,8 9,8 9,8
13,5 13,5 13,5
Kostnad+tid
6,1 -1,1
11,9 -3,3
Orter
1,1 -0,6
1,5 -2,0
Lättkombi
0,3 0,0
0,8 0,0
Summa
4,2 9,8 17,3 8,1
13,5 27,7 8,2
Inrikes+utrikes
15,7 23,1 34,5 19,5
29,3 49,9 18,2
Transit
0,0 0,3 0,3 0,3
0,7 0,7 0,3
Malm
4,8 5,5 5,5 5,5
6,8 6,8 6,8
Nedläggning vagnslast
-3,1
Totalt med järnväg
20,5 28,9 40,3 25,3
36,8 57,4 25,3
Bilaga 14 SOU 2015:110
564
8.6 Strukturförändringar på längre sikt
Prognosmodeller kan vara utvecklade för att återspegla förändringar med olika tidshorisont och med olika steg i sambandet mellan transporter och samhällsutveckling. I detta avsnitt behandlas långsiktiga effekter eller systemförändringar. Med detta avses effekter som inte uppkommer omedelbart efter en utbudsförändring utan först uppstår efter ett par år och t.o.m. efter flera decennier, se figur 8.11. Med långsiktiga effekter avses:
Dynamiska utbudseffekter på konkurrerande utbud
Effekter på lokalisering av boende och verksamheter
Påverkan på resbehov som en följd av annan lokalisering
Påverkan på bilinnehav som följd av ändrat kollektivtrafikutbud och ändrad lokalisering
Dynamiska utbudseffekter
Härmed avses att ett bättre utbud av ett transportmedel innebär sådana förändringar av marknadsandelarna att det påverkar utbudet av ett annat transportmedel. När det gäller höghastighetståg blir det tydligt att detta påverkar flygutbudet. Är tåget tillräckligt snabbt kan det helt ersätta flyget. Många gånger sker sådana förändringar successivt och leder kanske först efter ett par år till att flyget marginaliseras eller helt läggs ned. Dessa effekter har delvis implementerats i prognoserna.
På samma sätt har flyget tidigare successivt ökat utbudet, vilket medfört att tåget tvingats dra ned på sitt utbud ända tills man började satsa på snabba tåg på vissa sträckor. Denna förändring har skett successivt och är därför svår att härleda. Likaså har privatbilen successivt ökat sin marknadsandel, vilket inneburit att kollektivtrafiken tvingats att minska sitt utbud successivt. Detta blir mest uppenbart när en järnväg till slut läggs ned. Det finns också dynamiska utbudseffekter där befintliga transportmedel får en ny roll med nya affärsidéer såsom lågprisflyget. Sådana företeelser är mycket svåra att förutse i prognoser.
Bilaga 14
565
Samband mellan transporter och lokalisering av boende och verksamheter
För lokaliseringsanalys finns särskilda modeller utvecklade. De brukar inte vara integrerade med transportprognosmodellerna, men kan hämta indata från dessa om inte något transportnätverk finns inbyggt i modellen. En stor del av lokaliseringen är planeringsstyrd, men även planeringen påverkas av marknaden. Lokaliseringen är trögrörlig och alla förändringar sker på marginalen – kanske 90 procent av invånarna i Sverige om 20 år kommer att bo på samma orter som i dag.
På riktigt lång sikt kan ändå förändringarna bli stora om man t.ex. jämför bilsamhället i USA i dag med hur det var för 50 år sedan. Då fanns en mycket bra kollektivtrafik, nu finns inte mycket kvar av detta utom i de allra största städerna. Skillnaderna blir uppenbara om man jämför USA med Europa i dag.
Om man omvänt vill ha fram effekterna av en ändrad lokalisering på transportsystemet kan man köra transportprognosmodellen igen, men med nya indata från lokaliseringsanalysen. Ett sätt att lösa detta är att göra en scenariobaserad prognosmodell där man kan styra indata på ett strukturerat sätt utan att göra detaljerade prognoser för varje område.
Bilaga 14 SOU 2015:110
566
Påverkan på bilinnehav som följd av ändrat kollektivtrafikutbud eller lokalisering
Bilinnehavet påverkas av tillgängligheten och utbudet av kollektivtrafik. Det kan man inse lätt genom att jämföra bilinnehavet i Stockholms innerstad och Norrlands inland. Ålder, ekonomi och sysselsättning brukar vara de grundläggande variablerna i bilinnehavsmodeller.
KTHs Järnvägsgrupp har tillsammans med WSP tagit fram en modell som tar hänsyn till den regionala strukturen och kollektivtrafikutbudet, där även utbudet av tågtrafik ingår som en variabel.
Bilaga 14
567
Slutsatser
Dynamiska utbudseffekter kan hanteras inom ramen för de flesta transportprognosmodeller, men kräver en iterativ process och en god kännedom om marknadsmekanismerna. I praktiken kan detta bara göras vid stora utbudsförändringar, där man kan säkerställa att effekterna uppstår. Ett sådant är konkurrensen mellan tåg och flyg, där det finns mycket entydiga internationella erfarenheter.
Bilinnehavsmodeller finns som kan ta hänsyn till kollektivtrafikutbudet och tillgängligheten förutom de traditionella socioekonomiska faktorerna. De är möjliga att implementera och utgör ett viktigt bidrag, eftersom bilinnehavet styr en så stor del av resandet.
Påverkan på lokalisering och tillbaka igen på resgenerering låter sig göras, men kräver att flera komplicerade modeller körs konsekutivt. Lokaliseringsmodeller kan förutse vissa marknadsmekanismer, men det faktum att en stor del av lokaliseringen är planstyrd går inte att bortse från. Ett sätt att lösa detta är att arbeta med scenarier för olika regionala strukturer och en scenariobaserad prognosmodell.
8.7 Osäkerheter i den framtida utvecklingen
Godstransporter
Basalternativet innebär ”business as usual” dvs. den utgår från tillgängliga ekonomiska prognoser, planer och andra kända förändringar som påverkar transportmarknaden. Något förenklat kan man säga att detta innebär att transportmedlens marknadsandelar förblir relativt oförändrade. Förbättringar sker av järnvägssystemet, men förbättringar sker också inom vägtransporter och sjöfart, varför konkurrenssituationen totalt sätt blir relativt oförändrad, även om förändringar kan ske på olika delmarkander och relationer.
Även om järnvägens transportarbete och marknadsandel varit relativt stabil de senaste 20 åren bortsett från konjunkturvariationer, har framför allt lastbilstrafiken ökat på järnvägens och sjöfartens bekostnad. Detta har inneburit ökad energiförbrukning och ökade utsläpp samt ökad belastning och slitage på vägnätet, vilket inte är långsiktigt hållbart. För att lösa klimatkrisen har ett antal
Bilaga 14 SOU 2015:110
568
analyser och forskningsrapporter visat att det inte räcker med tekniska förändringar inom vägtransporterna, utan att järnväg och sjöfart måste utnyttjas mer om klimatmålen ska kunna bemästras och rörligheten samtidigt upprätthållas.
EU-kommissionen publicerade 2011 ett White paper “Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system”. Några av de viktigaste punkterna som berör järnvägen var att:
30 procent av vägtransporterna på mer än 300 km bör fram till år 2030 flyttas över till andra transportmedel, exempelvis järnväg eller sjötransporter, och mer än 50 procent fram till år 2050 med hjälp av effektiva och miljövänliga godskorridorer. För att uppnå detta mål måste lämplig infrastruktur tas fram.
fram till år 2050 färdigställa det europeiska nätet för höghastighetståg och till 2030 tredubbla den nuvarande sträckningen av nätet för höghastighetståg och upprätthålla ett tätt järnvägsnät i alla medlemsstater. År 2050 bör flertalet av passagerartransporterna på medellånga sträckor ske med tåg.
När det gäller persontransporter pågår och planeras höghastighetsbanor i många länder i Europa. Även om utbyggnaden av höghastighetsbanor kan stöta på problem har utvecklingen i andra länder gått snabbare än vad som kunde förutses för några år sedan. En sammanställning av nu tillgängliga planer för höghastighetsbanor i Europa visar att målen för höghastighetsbanorna åtminstone totalt sett kan komma att uppfyllas. Byggandet av höghastighetsbanor påverkar också godstrafiken, eftersom kapacitet frigörs för godståg och regionaltåg på det konventionella nätet.
När det gäller godstransporter finns däremot ännu inga tecken på att utvecklingen bidrar till att målen kommer att uppfyllas. Visserligen har järnvägens marknadsandel ökat i vissa länder och relationer som en följd av avregleringen och andra satsningar, men den har å andra sidan minskat i många länder. Detsamma gäller sjöfarten. Inte många politiska beslut har tagits som verkar i den riktning som EUs White paper förespråkar. Det enda land i Europa som i någon mån har genomfört EUs trafikpolitik är Schweiz, som har högst marknadsandel för järnväg i Europa men som inte är med i EU.
Bilaga 14
569
Det finns många beslut i EU som är avsedda att bidra till en positiv utveckling av järnvägen, t.ex. avregleringen av järnvägen, teknisk kompatibilitet, införande av Rail Freight Corridors, Europeiska Transportnätet TEN och bidrag till investeringar i detta och internaliseringen av externa effekter, men problemet är att dessa inte genomförs eller inte genomförs tillräckligt snabbt på nationell nivå.
När det gäller persontrafik är det ganska enkelt. Bygger man bra banor och kör tillräckligt snabba tåg med någorlunda kvalitet kommer också resenärerna att utnyttja dessa. På så sätt är det lätt att påverka utvecklingen för persontrafiken med investeringar. När det gäller godstransporter är det inte lika enkelt, eftersom det också måste finnas operatörer som på ett effektivt sätt kan ta hand om kundens hela transportkedja. Godstransportsystemet är också betjänt av investeringar i kapacitet, men det måste också finnas effektiva operatörer och en fungerande transportmarknad.
I figur 8.12 framgår några faktorer som är positiva för utvecklingen av järnvägen och några som är negativa. Dessa är väl kända och någon närmare redogörelse görs inte här. Just nu kan man säga att dessa väger jämt, men skulle EUs White paper genomföras skulle de positiva faktorerna väga över.
Bilaga 14 SOU 2015:110
570
Persontrafik
Vad som kan hända, och det visar den hittillsvarande utvecklingen, är att tillväxten av transportarbetet bromsas upp p.g.a. ekonomiska faktorer såsom drastiska höjningar av drivmedelspriser, minskade inkomster eller framtvingade regleringar som en följd av internationella kriser. Det är vad som inträffade år 1974, då det både blev höjda drivmedelspriser och ransonering av drivmedel under en kort period och år 1991, då det blev moms på resor samtidigt som realinkomsterna för första gången sjönk sedan andra världskriget. Dessa händelser syntes som tydliga brott på tillväxten av transportarbetet.
En liknande, och kanske mer permanent situation, kan komma att uppstå i framtiden, dels som en följd av ökande drivmedelspriser, dels som en följd av klimatkrisen som kan leda till att ekonomiska eller andra former av styrmedel måste sättas in för att klara krisen. I båda fallen leder detta sannolikt till att det totala transportarbetet stagnerar eller minskar och kanske detta sker på ett mer bestående sätt än under hittillsvarande kriser.
Det finns ett antal variabler som inte låter sig speglas med hjälp av matematiska modeller, men som ändå kan förväntas skapa osäkerheter beträffande transporternas omfattning och struktur. Det gäller t.ex. hur klimatfrågan och energiförsörjningen påverkar våra framtida resvanor och valet av transportmedel samt hur informationsteknologin påverkar vårt framtida beteende.
Utvecklingen av informationsteknologin kan påverka både sättet att arbeta och möjligheterna att utbyta information snabbt utan att mötas fysiskt. Möjligheterna att ha tele- och videokonferenser har funnits länge, dock utan att ha ersatt de personliga mötena i någon betydande omfattning. Man kan fråga sig om de tekniska hjälpmedlen ännu inte är tillräckligt utvecklade eller om det är människan som inte är beredd att avstå från personliga möten annat än i undantagsfall.
Arbetet blir alltmer flexibelt och i många kontorsjobb är man inte lika beroende av fasta arbetsplatser som tidigare. En del av arbetet kan göras hemifrån. Samtidigt som det minskar resandet blir också företagens geografiska organisation inte lika betydelsefull. Det innebär att man kan bo ganska långt från arbetsplatsen och bara åka dit när det behövs, t.ex. för möten. Kanske är dessa
Bilaga 14
571
motstridiga utvecklingstendenser orsaken till att man hittills inte kunnat se någon minskning i resandet annat än det som beror på konjunkturvariationer.
Klimatfrågan kan dock innebära att vi i större utsträckning får ompröva vårt resande och valet av färdmedel i framtiden. Forskningen visar att vi både måste byta färdmedel, effektivisera energianvändningen för varje färdmedel och ändra resvanorna om vi ska klara klimatkrisen. I detta läge har järnvägen en stor potential, eftersom tåget både är det energisnålaste transportmedlet och kan drivas med elektricitet som går att producera på ett klimatneutralt sätt.
Bilen kan naturligtvis förbättras ur klimathänseende med effektivare motorer, biobränslen och olika grader av eldrift. Det finns dock endast ett fåtal helt eldrivna bilar på marknaden och utvecklingen av batterier är en kritisk fråga såväl när det gäller kapaciteten som kostnaden. Problemet är också att bilismen växer snabbt i tillväxtekonomierna samtidigt som oljan är en ändlig resurs, där det redan inom en relativt snar framtid kan förväntas uppstå en bristsituation. Det är tekniskt möjligt att producera klimatneutrala bilar, men frågan är om det går att få fram tillräckligt med klimatneutral elektricitet för världens sammanlagda behov.
Flyget är det transportmedel där det är svårast att ersätta de fossila bränslena. Samtidigt ökar det internationella flyget snabbt som en följd av globaliseringen. Tåget kan ersätta flyget för många inrikesresor men inte för den interkontinentala trafiken. Tåget kan också ersätta bilen för medellånga och korta distanser där tåget är tillgängligt. Flyget behövs dock för de längre resorna och bilen för de kortare resorna i glesbygden. Man kan således konstatera att alla transportmedel måste samverka för att tillfredsställa de framtida resbehoven på ett hållbart sätt.
8.8 Strategiska frågor
Långsiktig infrastrukturplanering
Bristen på långsiktig strategi kan omöjliggöra att järnvägen skulle kunna tillgodose en ökad efter-frågan på vissa marknader. Här finns en konflikt mellan planeringsstyrd- och efterfrågestyrd trafik. Kollektivtrafikmyndigheternas lokal- och regionaltåg är i stor ut-
Bilaga 14 SOU 2015:110
572
sträckning planeringsstyrda, medan den kommersiella långväga persontrafiken är en kombination av planerings- och efterfrågestyrd. Godstrafiken är i huvudsak efterfrågestyrd och dessutom mycket beroende av konjunkturvariationer.
Redan i den kortsiktiga tidtabellsplaneringen kan den framtida efterfrågan påverkas genom prioriteringen av tåglägen. Blir sedan infrastrukturen överbelastad ligger det till grund för infrastrukturplaneringen. I den långsiktiga åtgärdsplaneringen kommer detta sedan in tillsammans med en del övergripande analyser och förslag från regionala intressenter. Även här kan det bli så att de objekt som förs fram först kommer in i planerna, men sedan görs det en prioritering med hjälp av prognoser och samhällsekonomiska kalkyler.
I vissa fall blir det tydligt att infrastrukturplaneringen är nationell. Det gäller t.ex. förbindelserna mot Norge, där Sverige planerar fram till gränsen och där planeringen i Norge sker på samma sätt. Vid gränsen finns inga stora samhällen, varför det inte blir några större investeringar på dessa länkar, t.ex. mellan Öxnered och Halden eller Arvika och Lilleström. Detsamma gäller den fasta förbindelsen Fehmarn Bält, som ligger helt utanför Sverige, men som kanske har större betydelse för svenskt näringsliv än många objekt inom Sverige.
Sveriges allt större beroende av omvärlden och de brister som ibland finns i de internationella förbindelserna pekar på behovet av en gränsöverskridande infrastrukturplanering. Det pekar också på behovet av en planering som lyfter fram brister i infrastrukturen och då även på banor där det inte går så många tåg i dag och som inte är överbelastade. Potentialen kan vara stor, men järnvägens marknadsandel kan var låg just på grund av bristerna. Det gäller inte minst godstransporterna.
Samtidigt måste man vara medveten om att alla problem inte går att lösa med infrastrukturinvesteringar. Här skiljer sig gods- från persontransporterna. Bygger man en ny järnväg och kör tåg som ger kort restid med bra turtäthet, kommer resenärerna att åka och det blir en språngvis ökning oavsett om det är regional- eller fjärrtrafik. För godsflödena är transportkostnaderna avgörande och finns det inte operatörer som kan erbjuda kunderna en lägre transportkostnad än med konkurrerande transportmedel uteblir kunderna. För godstransporterna är det också viktigt att hela trans-
Bilaga 14
573
portkedjan fungerar, även industrispår och terminaler har således stor betydelse, vilket kräver en helhetssyn.
Helhetssyn på godstransportsystemet
När det gäller godstransportsystemet har det tekniskt sett hela tiden haft en inkrementell utveckling. Prestanda har förbättrats successivt ända från de första ångloken till i dag, men ofta har just dragkraften – loken – bestämt vilken standard tågen och infrastrukturen ska ha, se figurerna 8.13 och 8.14. En viktig fråga att ta ställning till är därför hur framtidens godstransportsystem ska dimensioneras i Sverige. Vi har haft en ny standard ungefär vart 50:e år enligt följande:
1925 kom D-loket och järnvägarna började elektrifieras. Godstågen vägde 900 ton, och var 500 m långa, axellasten var 18 ton, hastigheten 70 km/h och rälsvikten 43 kg/m.
1967 kom Rc-loket. Godstågen vägde 1 600 ton och var 630 m långa, axellasten var 20 ton, hastigheten 90 km/h och rälsvikten 50 kg/m.
2010 kom TRAXX-loken till Sverige. Godstågen kan väga 2 200 ton och vara 630 m långa, hastigheten 100 km/h, axellasten är 22,5 ton och rälsvikten 60 kg/m.
Den standard man ska ha åren 2030–2050 bestäms nu, eftersom det tar cirka 40–50 år att nå en ny standard. Därför måste vi fråga oss om de prestanda vi har i dag är de som är optimala i framtiden. Sverige har varit föregångare med 25 tons axellast och lastprofil C, men detta är inte utnyttjat fullt ut ännu. Är nästa steg längre och tyngre tåg och ännu högre axellaster? Behövs då tyngre räler och bättre banmatning? Hur ska underhållskostnaderna minimeras i framtiden genom incitament för spårvänliga löpverk? För att svara på dessa frågor krävs ett systemperspektiv på järnvägen där teknik och ekonomi går hand i hand.
Bilaga 14 SOU 2015:110
574
Långsiktig strategi för persontrafiken
När det gäller persontrafik är kort restid av avgörande betydelse både för valet av transportmedel och för möjligheten att göra längre resor. Därför har hastigheten stor betydelse. För regionaltrafik är också turtätheten avgörande men där är även kapaciteten viktig.
Den största tillåtna hastigheten för persontåg har höjts i takt med att banorna har blivit bättre och fordonens prestanda ökat.
Bilaga 14
575
Redan omkring sekelskiftet kunde man köra 90 km/h med ånglok och med elloken ökade hastigheten på 1920-talet till 100 km/h. Elloken tillät också en högre medelhastighet, eftersom de lättare kunde övervinna stigningar. Omkring år 1950 höjdes den största tillåtna hastigheten till 130 km/h. Sedan dröjde det till år 1990, då hastigheten höjdes till 200 km/h när snabbtågen introducerades. Denna hastighet gäller än i dag på stambanorna, dock med den skillnaden att också många regionaltåg kör 200 km/h.
Det har således skett två systemskiften under 1900-talet, dels när elloken kom på 1920-talet, dels när snabbtågen kom på 1990talet. På 100 år höjdes hastigheten från 100 till 200 km/h. Nästa stora systemskifte som kan förutses är introduktionen av höghastighetsbanorna för snabba persontåg i 320 km/h omkring år 2030. Det blir också första gången man bygger särskilda järnvägar enbart för persontåg, eftersom hela det nuvarande järnvägsnätet är anpassat för både person- och godstrafik.
De flesta nya banor och utbyggnader av dubbelspår som byggts sedan år 1990 är dock dimensionerade för 250 km/h och både för person- och godstrafik. Det innebär att banans linjeföring och kontaktledning är anpassad för 250 km/h, medan signalsystemet oftast inte är det. För att köra i 250 km/h måste också banan vara utrustad med det nya Europeiska signalsystemet ERTMS. Den enda bana som är byggd för 250 km/h och som är försedd med ERTMS är Botniabanan. Det är egentligen inte ett tekniskt krav utan ett lagkrav. För närvarande finns inga tåg som kan köra 250 km/h i Sverige, men sådana finns att tillgå på marknaden.
Andra banor som är byggda för 250 km/h, men som saknar ERTMS, är stora delar av Mälarbanan Stockholm–Västerås–Örebro, Svealandsbanan Stockholm–Eskilstuna–Örebro, delar av västkustbanan, från Öxnered ner till Malmö samt ostkustbanan Stockholm– Gävle. När dubbelspår byggs på ostkustbanan, vilket sannolikt kommer att ske fram till år 2050, kan dessa byggas för 250 km/h liksom Norrbotniabanan, varvid man på lång sikt kan få ett stråk ända från Stockholm till Luleå.
Likaså kan en ny järnväg mellan Öxnered och Halden byggas för minst 250 km/h, varvid det kan bli möjligt att utnyttja denna från Oslo till Hamburg. Förbindelsen genom Danmark till Fehmarn Bält är nämligen delvis byggd för 250 km/h, varför denna
Bilaga 14 SOU 2015:110
576
hastighet kan komma att tillämpas på delar av sträckan i Tyskland, men här är inga beslut ännu fattade.
Ytterligare en möjlighet att tillämpa denna standard är en ny bana mellan Stockholm–Oslo, varvid man kan utnyttja de redan byggda Mälar- och Svealandsbanorna Stockholm–Örebro och sedan fortsätta med en ny länk på Nobelbanan Örebro– Kristinehamn, gå vidare till Karlstad och Arvika och därefter på en ny genande länk mellan Arvika och Lilleström. Med ett tåg för 250 km/h skulle man på denna bana kunna förkorta restiden Stockholm-Oslo från dagens 4:45 till 2:40 med få uppehåll och cirka 3 timmar med uppehåll i de större orterna. Det skulle således både bli snabba ändpunktsförbindelser och många nya regionala kopplingar.
Det finns således en potential för ett ”grönt” 250-nät i Sverige, se figur 8.15, som innefattar de största korridorerna utanför höghastighetsbanorna. Dessa banor har en potential för både person- och godstrafik, men trafiken är ändå inte så omfattande att den motiverar separata höghastighetsbanor. För att åstadkomma ett 250-nät krävs en medveten strategi och det måste planeras i tid så att operatörerrna kan anskaffa tåg och det är en fördel om det kan ske i ett läge när snabbtågsflottan i Sverige måste förnyas.
Bilaga 14
577
Bilaga 14 SOU 2015:110
578
Litteraturlista
Ett urval av tidigare rapporter med marknadsanalys och prognoser från KTH Järnvägsgrupp. Godstransporter 2014–2030–2050 – Analys av godsflöden, järn-
vägens produkter och produktionssystem. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman (Trafikverket). KTH rapport 2015 TRITA-TSC RR 15-003. Utvecklingen av rangerbangårdarna i Sverige – Hittillsvarande ut-
veckling, samhällsekonomiska kalkyler för rangerbangårdar och prognoser för järnvägens produkter. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman (Trafikverket). KTH rapport 2014 TRITA-TSC RR 14-010. Godstransportprognos för åren 2015–2018 och utvärdering av
tidigare prognoser. Jakob Wajsman (Trafikverket) och Bo-Lennart Nelldal. KTH rapport 2014 TRITA-TSC RR 14-009. Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990–
2015 och Utvärdering av avreglering och konkurrens samt analys av regional utveckling. Bo-Lennart Nelldal, Josef Andersson och Oskar Fröidh, rapport 2015 TRITA-TSC-RR 15-004. Järnvägens marknad och banavgifterna – Utvecklingen av järnvägs-
sektorn och scenarier för framtida banavgifter. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman. KTH rapport 2014 TRITA-TSC-RR 14-005. Effektiva matartransporter till järnväg – Utvecklingen av vagns-
lasttrafiken och möjligheter att vidareutveckla matartransporterna. Bo-Lennart Nelldal, KTH rapport 2014. TRITA-TSC-RR 14-004. Höghastighetståg i korridoren Oslo–Göteborg–Köpenhamn –
Marknad och prognoser, för COINCO 8MC. Bo-Lennart Nelldal, KTH rapport 2014, TRITA-TSC-RR 14-002 Gränsöverskridande godstransporter på järnväg Oslo–Göteborg–
Köpenhamn–Hamburg – Utmaningar och möjligheter, för COINCO II. Bo-Lennart Nelldal och Hans Boysen, KTH rapport 2014 TRITA-TSC RR 14-001.
Bilaga 14
579
Marknadsanalys av godstransporterna och persontrafiken för år
2014. Jakob Wajsman. Trafikverket. Godstransporter i Östra mellansverige 2010–2030–2050 – En vision med prognoser för ett utvecklat transportsystem med järnväg. Jakob Wajsman (Trafikverket) och Bo-Lennart Nelldal. KTH rapport 2013 TRITA-TEC-RR 13-007. Effektiva gröna godståg – Åtgärder för ökad kvalitet, kapacitet och minskad kostnad. B-L Nelldal, KTH Järnvägsgrupp rapport 2013, TRITA-TSC-RR 13-004. Persontrafik och godstransporter 2010–2030 och kapacitetsanalys för järnväg. Jakob Wajsman (Trafikverket) och Bo-Lennart Nelldal. KTH rapport 2012 TRITA-TSC-RR 12-003. Höghastighetsbanor i Sverige, Trafikprognoser och samhällsekonomiska kalkyler med Samvips-metoden för utbyggda stambanor och separata höghastighetsbanor. Bo-Lennart Nelldal, Kjell Jansson och Chris Halldin 2010. KTH rapport TRITA-TEC-RR 10-005. Stockholm Central 2050 – Prognoser över efterfrågan och kapacitetsbehov. Bo-Lennart Nelldal, Oskar Fröidh och Olov Lindfeldt 2009. KTH rapport TRITA-TEC-RR 10-006. Framtida Järnvägstrafik – Prognoser för Banverkets Framtidsplan och olika organisationsmodeller. Bo-Lennart Nelldal och Jakob Wajsman (Banverket), Järnvägsgruppen KTH, Stockholm 2003-11-06. Underlagsrapport till Järnvägsutredningens huvudbetänkande SOU 2003:104.
Bilaga 15
581
Godstransportmarknaden på järnväg
Inge Vierth
Utredningsledare, M.Sc. (Economics)
Magnus Landergren
Forskningsassistent, M.Sc. (Economics)
Statens väg- och transportforskningsinstitut
Bilaga 15
583
Innehållsförteckning
Referat ........................................................................... 585
Förord ............................................................................. 587
Kvalitetsgranskning .......................................................... 589
Sammanfattning .............................................................. 591
Summary ........................................................................ 593
1. Inledning ................................................................ 595
1.1. Bakgrund ............................................................................... 595 1.2. Syfte ....................................................................................... 596 1.3. Arbetssätt .............................................................................. 597
2. Avregleringen av godstrafiken på järnväg .................... 598
2.1. Järnvägsföretagen .................................................................. 598 2.1.1. Fyra grupper av järnvägsföretag som genomför godstransporter .................................... 599 2.2. Marknaden för godstransporter på järnväg ......................... 602 2.2.1. Intermodal och intramodal konkurrens ............... 602 2.2.2. Internationella godstransporter ............................ 605 2.3. Koncentration ....................................................................... 602 2.3.1. Tonkm .................................................................... 606 2.3.2. Nettoomsättning ................................................... 608 2.3.3. Anställda ................................................................ 609 2.3.4. Green Cargos andelar på marknaden exkl. LKAB ............................................................ 610 2.3.5. Herfindahl-Hirschman index (tonkm) ................ 611 2.4. Rörelseresultat ....................................................................... 612 2.5. Effektivitet............................................................................. 613 2.5.1. Nettoomsättning per anställd ............................... 613 2.5.2. Tonkm per anställd ................................................ 614
Bilaga 15 SOU 2015:110
584
2.6. Priser och kvalitet ................................................................. 615 2.6.1. Prisutveckling per grupp ....................................... 616 2.6.2. Prisutveckling jämfört med väg- och sjötransporter ........................................................ 617 2.6.3. Kvalitet på transporttjänster ................................. 618
3. Hinder på marknaden för godstransporter på järnväg ... 619
3.1. Tillgång till marknaden ........................................................ 619 3.2. Tillgång till gemensamma faciliteter och tjänster ............... 620 3.3. Tillgång till rullande materiel ............................................... 622 3.4. Administrativa bördor .......................................................... 624
4. Järnvägsgodsets konkurrenter .................................... 625
4.1. Konkurrens mellan person- och godstransporter på järnväg ................................................................................... 625 4.2. Konkurrens mellan trafikslagen på godstransportmarknaden ............................................................................. 629
5. Problem och lösningar för järnvägstransporter ............. 632
5.1. Tillgång till infrastrukturen ................................................. 632 5.1.1. Brist på kapacitet ................................................... 632 5.1.2. Tilldelning av tåglägen - regelverk ....................... 632 5.1.3. Bättre utnyttjande av kapaciteten ........................ 636 5.1.4. Utbyggnad av infrastruktur .................................. 638 5.2. Bristande tillförlitlighet ........................................................ 639 5.3. Tillgång till lokförare ............................................................ 641
6. Slutsatser ............................................................... 642
7. Referenser .............................................................. 646
Bilaga 15
585
Referat
Denna rapport syftar till att beskriva hur den svenska godstransportmarknaden fungerar på järnväg och ge en bild av hur den kan fortsätta att utvecklas. Den är skriven som ett underlag till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Rapporten följer upp och utvecklar de frågeställningar och den statistik som presenterades i VTI-rapport 741 (Vierth, 2012) men är i allt väsentligt nyskriven.
Det är 20 år sedan marknaden för godstransporter på järnväg avreglerades. Rapporten hävdar att det finns en huvudsakligen fungerande konkurrens på godstransportmarknaden på järnväg, men att vissa hinder återstår. Green Cargo är fortfarande den dominerande aktören men dess marknadsandelar minskar stadigt. Kapaciteten i järnvägssystemet bedöms vara ett betydande hinder om trafiken ska öka. Att banavgifterna börjat användas som styrmedel är positivt och den utvecklingen bör fortsätta. Banavgifterna bör höjas, speciellt på bandelar där det saknas tillräcklig kapacitet. Processen kring ansökningar om tåglägen är tidskrävande och byråkratisk. En modern tåglägestilldelning skulle kunna öka kapaciteten och göra järnvägen mer flexibel. Tillförlitligheten i järnvägssystemet är låg, speciellt för godstrafiken. En högre tillförlitlighet skulle förbättra järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de andra trafikslagen.
Bilaga 15
587
Förord
År 1996 avreglerades den svenska marknaden för godstransporter på järnväg och år 2007 skedde motsvarande i EU. VTI-rapport 741 (2012) följde upp utvecklingen i form av hur antal järnvägsföretag, kostnadseffektiviseringar och innovationer med mera utvecklades till och med 2010. Denna rapport följer upp med utvecklingen fram till år 2014. Ytterligare en målsättning är att svara på frågan hur godstransporterna på järnväg kan förväntas utvecklas och vilken typ av åtgärder som kan behövas för att stärka utvecklingen.
Magnus Landergren och Inge Vierth har tagit fram rapporten på uppdrag av Utredningen om järnvägens organisation (N2013:02). Arbetet genomfördes under andra halvåret 2014 och första halvåret 2015.
Ett stort tack till Grete Berntsen, Anders Broberg och Lars Sjöberg på Trafikverket, Anders Ullvén på Transportstyrelsen och Ulrika Dietrichson på VTI som har varit behjälpliga att ta fram dataunderlag. Vi vill även tacka deltagarna i utredningens projektgrupp för godstransporter för deras kommentarer och synpunkter på tidigare versioner av rapporten.
Stockholm, oktober 2015
Inge Vierth Projektledare
Bilaga 15
589
Kvalitetsgranskning
Intern peer review har genomförts 10 september 2015 av Professor Jan-Eric Nilsson. Författarna har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Forskningschef Mattias Haraldsson har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 24 september 2015. De slutsatser och rekommendationer som uttrycks är författarnas egna och speglar inte nödvändigtvis myndigheten VTI:s uppfattning.
Bilaga 15
591
Sammanfattning
Denna rapport syftar till att beskriva hur den svenska godstransportmarknaden fungerar på järnväg och ge en bild av hur den kan fortsätta att utvecklas. Den är skriven som ett underlag till Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02). Rapporten följer upp och utvecklar de frågeställningar och den statistik som presenterades i VTI-rapport 741 (Vierth, 2012) men är i allt väsentligt nyskriven.
Det är snart två decennier sedan marknaden för godstransporter på järnväg avreglerades. Den statligt ägda tidigare monopolisten Green Cargo är fortfarande den dominerande aktören, men sedan avregleringen har ett dussin järnvägsföretag tagit sig in på marknaden och kontinuerligt tagit marknadsandelar. Sedan marknaden avreglerades har effektiviteten ökat, men lönsamheten har varit låg för järnvägsföretagen, speciellt på senare år. Det totala transportarbetet på järnväg och järnvägens andel av det totala transportarbetet ligger i dag ungefär på samma nivå som innan avregleringen.
Vi bedömer att det finns en i stort fungerande konkurrens på godstransportmarknaden men att det kvarstår fortfarande hinder som begränsar marknadens funktionssätt. I dagsläget är flera järnvägsföretag beroende av Green Cargo för sidotjänster som rangering och växling. Förutsättningarna för konkurrensneutrala sidotjänster bör förbättras och göras mer transparenta.
Godsmarknaden på järnväg konkurrerar med väg och sjöfart om godset och med persontåg om kapacitet på spåren. När förutsättningarna för gods på järnväg diskuteras är det viktigt att beakta konfliktytan med persontågen. Brist på kapacitet på några viktiga linjedelar bedöms vara det största hindret för järnvägsgodsets fortsatta utveckling. Den snabba ökningen av regional kollektivtrafik och långväga persontåg har tagit mycket kapacitet i anspråk, en utveckling som väntas fortsätta. Med mer differentierade banavgifter skulle den begränsade kapaciteten kunna användas på ett mer effektivt sätt. Att höja banavgifterna bedöms vara motiverat, speciellt på sträckor med kapacitetsbrist. Spåren skulle till exempel kunna användas mer effektivt om infrastrukturen och regelverken anpassades till längre tåg. Sverige har i dag kortare maxlängd för tåg än vad Danmark och Tyskland har.
Bilaga 15 SOU 2015:110
592
Godstransporter har ett större behov av flexibilitet än persontransporter. De långa ansökningsperioderna för tåglägen är dåligt anpassade för näringslivet vars produktion kan skifta med kort varsel. Det är få företag förunnat att veta sin produktion och därmed sin transportefterfrågan mer än ett år i förväg. Tågplanen är i dag allt för stelbent. Med en effektivare planering och successiv justering av tågplanen under årets gång skulle ytterligare kapacitet kunna skapas.
Den låga tillförlitligheten utgör ett problem för godsmarknaden på järnväg, bara 80 procent av alla godståg ankommer i tid. Mindre förseningar är ofta inget problem men längre förseningar riskerar att förstöra de omlopp godstågen går i. På grund av den låga tillförlitligheten går inte tidskänsligt gods på järnväg.
Bilaga 15
593
Summary
This report aims to describe how the Swedish rail freight market works and how it might develop in the future. It is written as background material for the Committee Reviewing the Organisation of the Railway Sector. This report follows up on the questions and statistics presented in VTI-rapport 741 (Vierth, 2012), but it is in all relevant aspects newly written.
It has almost been two decades since the rail freight market was deregulated. The state owned former monopolist Green Cargo is still the dominant player, but since the deregulation a dozen firms have entered the market and continuously taken market shares. Since the deregulation the efficiency of the market has increased but the profitability has been low, especially during the last years. The transport performance on rail and the railway’s share of the total transport performance is roughly on the same level as before the deregulation.
We conclude that there is competition in rail freight market, but that there are still some obstacles which limit the functionality of the market. Several firms are dependent on Green Cargo for ancillary services such as marshalling and shunting. The prerequisites for neutral ancillary services should be improved and made more transparent.
The rail freight market competes with trucks and ships for the cargo and with passenger trains for railway capacity. When discussing the rail freight market it is important to remember the conflict of interest with passenger trains. Insufficient capacity on a few important lines in the railway system is considered to be the main obstacle for increasing rail freight. The rapid increase of intercity and long-distance passenger trains has taken considerable rail capacity; this trend is expected to continue. With more differentiation of the track fees the scarce capacity can be utilized more efficiently. An increase of the track fees is warranted, especially on lines with insufficient capacity. The tracks could be used more efficiently if the infrastructure and regulations were altered in order to allow for longer trains. Sweden has a shorter maximum length for its trains than both Denmark and Germany.
Freight transports need more flexibility than passenger transports. The slow process for handling applications for train
Bilaga 15 SOU 2015:110
594
slots is ill-suited for needs of the industry whose production can change with short notice. Not many firms know their production and consequently their transport demand a year in advance. The allocation of train slots is too rigid. With a more efficient allocation and on-going adjustments more capacity could be created.
The low reliability is a problem for the rail freight market, only 80 percent of all freight trains arrive on time. Small delays seldom constitute a problem but as delays grow longer the risk of breaking the daily circulation schedule increases. Due to the low reliability time sensitive goods are generally not transported on rail.
Bilaga 15
595
1. Inledning
1.1. Bakgrund
EU:s direktiv 91/440 EEC om utvecklingen av gemenskapens järnvägar syftade till att underlätta anpassningen av EU:s järnvägar till marknadens behov; öka dess effektivitet genom att säkerställa förvaltningsmässigt oberoende för järnvägsföretagen; skilja förvaltningen av järnvägsdriften och infrastrukturen från transportverksamheten; förbättra den ekonomiska strukturen hos företagen i järnvägssektorn och säkerställa företagens tillgång till medlemsstaternas järnvägsnät. Genomförandet sker genom införandet av rättsakterna i de fyra järnvägspaketen från 2001, 2004, 2007 och 2013.1 År 2012 antogs direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway
Area – SERA), som reviderar det första järnvägspaketet.
I Sverige separerades 1988, tre år före EU-direktivet 91/440, SJ från infrastrukturhållaren Banverket (sedan 2010 Trafikverket). År 2001 delades SJ:s operativa del upp i självständiga aktiebolag bl.a. SJ AB, Green Cargo och Jernhusen. 1996 avreglerades den inhemska godstransportmarknaden och mellan 2004 och 2007 öppnades även den internationella godstransportmarknaden för konkurrens. 2010 öppnades också den svenska persontransportmarknaden. 2004 trädde den nya järnvägslagen (2004:519) i kraft som syftar till att öka effektiviteten i järnvägssystemet och järnvägens konkurrenskraft. Järnvägsinspektionen (sedan 2009 Transportstyrelsen) inrättades som ny tillsynsmyndighet i samband med avregleringen 1988. Effektivitetsaspekter inom järnvägen har behandlats i ett flertal propositioner, utredningar och forskningsprojekt. De utredningar som genomfördes mellan 1992 och 2011 sammanfattas i VTI-rapport 741 (Vierth, 2012).
1 Genom införandet av rättsakterna i första järnvägspaketet 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg liberaliserades järnvägsmarknaden för internationella godstransporter på det transeuropeiska järnvägsnätet. Ytterligare öppningar av EU:s järnvägar skedde med införandet av det andra järnvägspaketet 2004 som avser driftskompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet och en fullständigt öppen marknad för godstransporter på järnväg från 2007. Tredje järnvägspaket från 2007 avser framför allt persontransporter. År 2013 presenterade kommissionen ett fjärde järnvägspaket som fortfarande är under förhandling. Det syftar till att förbättra säkerhet och driftskompabilitet; underlätta transporter över gränser; samt förtydliga rollfördelningen mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen.
Bilaga 15 SOU 2015:110
596
1.2. Syfte
Vi ställer oss i denna rapport frågan hur avregleringen av marknaden för godstransporter på järnväg i Sverige och inom EU har påverkat de svenska transporterna sett ur ett effektivitets-perspektiv. Vierth (2012) följer utvecklingen till 2010. Denna rapport tar avstamp i Vierth (2012) och förlänger många av dess tidsserier till 2014 men tar sig även an nya frågeställningar och analyser. Slutsatserna uppdateras så att de ska ”kunna bidra till de behov som Utredningen av järnvägens organisation (N2013:02) har och kunna svara på frågor som hur godstransporterna på järnväg i Sverige (och internationellt) kan förväntas utvecklas i framtiden och vilken typ av åtgärder som kan behövas för att stärka denna utveckling”.2
Konkreta frågeställningar är:
vilka effekter avregleringen av marknaden för godstransporter på järnväg har haft i termer av antal och typ av järnvägsföretag
hur avregleringen har påverkat kostnadseffektiviteten, tjänsternas utformning, kvalitet och priser
hur järnvägsföretagens finansiella resultat har utvecklats
hur avregleringen har påverkat efterfrågan på järnvägstransporter
om konkurrensen mellan järnvägsföretagen som transporterar gods fungerar tillfredställande eller om det återstår hinder och i så fall vilka dessa är
hur omfattningen av godstransporter på järnväg förväntas utvecklas på kort och medellång sikt
vilka andra faktorer som påverkar järnvägstransporter generellt på kort och medellång sikt
Till skillnad från VTI-rapport 741 (Vierth, 2012) fokuserar föreliggande rapport inte på internationella jämförelser.
2 Utredningen om järnvägens organisation (N 2013:02), Uppdragsbeskrivning Inge Vierth, 2014-09-22.
Bilaga 15
597
1.3. Arbetssätt
Frågeställningarna besvaras med stöd av material som har tagits fram av myndigheter, forskare och järnvägsföretag m.m. Årsredovisningar från de svenskregistrerade järnvägsföretagen samt statistiska uppgifter från Trafikverket och Trafikanalys fram till år 2014, som är det mest aktuella helår som vi har uppgifter för, analyseras. Dessutom genomförs intervjuer med några centrala aktörer.
Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 analyseras företagen som agerar på järnvägsgodsmarknaden och grundläggande statistik om godstransportmarknaden. I kapitel 3 diskuteras om det finns återstående hinder på denna marknad som begränsar konkurrensen och effektiviteten. I kapitel 4 diskuteras konkurrensen mellan person- och godstransporterna på järnväg i Sverige och hur godstransporterna på järnväg i, till och från Sverige förväntas utvecklas, både i förhållande till persontransporterna på järnväg och i förhållande till godstransporterna på väg och till sjöss. I kapitel 5 diskuteras tillgången till infrastrukturen och lokförare samt tillförlitligheten för järnvägstransporter generellt. I kapitel 6 dras några övergripande slutsatser.
Bilaga 15 SOU 2015:110
598
2. Avregleringen av godstrafiken på järnväg
2.1. Järnvägsföretagen
Sedan 1991, fem år före avregleringen av den inhemska marknaden för godstransporter på järnväg 1996, blev det möjligt för matarbanor att träffa samarbetsavtal med SJ. 1991/1992 beviljades det statliga gruvföretaget LKAB egen trafikeringsrätt för godstrafik på Malmbanan. År 1996 bildades dotterbolaget Malmtrafik i Kiruna AB (MTAB). Sedan år 2012 heter företaget LKAB Malmtrafik AB, men kommer här kallas LKAB.
Källa: Transportstyrelsen. Data för antalet företag 2014 fanns inte tillgängligt när rapporten skrevs.
Sedan 1996 har 28 företag fått tillstånd att befordra gods på järnväg och lika många har lämnat marknaden. 2013 fanns 13 järnvägsföretag registrerade med tillstånd att befordra gods, vilket var två färre än under perioden 2009–2012.
Sedan 1 januari 2011 är TGOJ Trafik AB3 – som har bedrivit godstransporter på järnväg och hyrt ut samt underhållit järnvägsfordon för godstransport – en integrerad del av Green Cargo AB. Mot slutet av 2010 sålde Green Cargo sin andel i CargoNet till NSB.4 Sedan dess ägs CargoNet AS till 100 procent av NSB och är
3 Trafikaktiebolaget Grängesberg-Oxelösunds Järnvägar. 4 CargoNets kärnverksamhet är kombinerade transporter. CargoNet AS ägdes under åren 2004–2010 till 45 procent av Green Cargo och till 55 procent av den statliga norska järnvägen NSB. CargoNet AB är den svenska verksamheten av CargoNet AS. CargoNet AB
Bilaga 15
599
konkurrent till Green Cargo, vilket gör att företaget övergick till den kategorin med fristående aktörer på den svenska marknaden, se Figur 2. Detta innebär att de traditionella järnvägsföretagen (Green Cargo-koncernen) sedan 2011 enbart innehåller Green Cargo AB och DB Schenker Rail Scandinavia AS. DB Schenker Rail samägs sedan 2008 av Green Cargo (49 procent) och DB (51 procent) och tillhandahåller godstransporter mellan Sverige, Danmark och Tyskland.
År 2012 gick Peterson Rail i konkurs. Peterson Rail AB var ett dotterbolag till Peterson Rail AS i Norge. Bolaget transporterade timmer och massa för produktion av papper och wellpapp i Norge. Under 2011 köpte Peterson Rail Stena Recycling. Samma år lämnade Stena Recycling godstransportmarknaden.5 RushRail AB bildades hösten 2010. Företaget kör bl.a. virkestransporter och kombitransporter till och från Göteborgs Hamn. I december 2013 ansökte RushRail om företagsrekonstruktion vilken beviljades. Sedan 2014 är Scandinavian Trainpartners AB majoritetsägare.
2.1.1. Fyra grupper av järnvägsföretag som genomför godstransporter
För att visa utvecklingen i stora drag på marknaden för godstransporter på järnväg 2010, har vi delat upp järnvägsföretagen i fyra grupper:
1. LKAB Malmtrafik AB (blå).
2. De traditionella järnvägsföretagen dvs. det statliga järnvägsföretaget Green Cargo och företag som är knutna till Green Cargo (grön). Hänvisas också till som Green Cargo-koncernen. I den internationella litteraturen kallas dessa företag incumbents.
3. Fristående järnvägsföretag med fler än 20 anställda (röd).
4. Fristående järnvägsföretag med färre än 20 anställda (grå).
anger t.ex. att man avvecklar sin intermodala verksamhet i Sverige från 2012 pga. dålig punktlighet, sviktande resultat och en terminalregim som inte fungerar som avsett för att upprätthålla den kvalitet och effektivitet kunderna kräver (CargoNet, 2011). 5 Stena Recycling AB ingår i den del av Stena Metallkoncernen som bedriver återvinningsverksamhet. År 2014 tecknade Stena ett fyraårigt avtal med Green Cargo som nu kör deras transporter.
Bilaga 15 SOU 2015:110
600
Den schematiska bilden i figur 2 visar att flera avknoppningar, fusioner, konkurser, nystarter och namnbyten har förekommit över tiden. I Tabell 1 ges en översikt över ägandet (statligt/privat/svenskt/utländskt) av företagen.
Källa: Trafikverket, Branschföreningen Tågoperatörerna, årsredovisningar.
I gruppen större fristående järnvägsföretag (fler än 20 anställda) ingår utöver CargoNet AS och Rush Rail, som nämns ovan, även:
Tågåkeriet i Bergslagen AB (TÅGAB) började sin verksamhet 1994 på entreprenad åt SJ. Bolaget bedriver godstransporter och persontrafik samt underhåll och service av järnvägsfordon. Sedan 2003 kör TÅGAB egna godstransporter i Sverige och till och från Norge. Tågåkeriet i Bergslagen AB bör ej förväxlas med regionaltågsystemet Tåg i Bergslagen AB.
Hector Rail AB bedriver sedan 2004 godstransporter och persontransporter samt därmed förenlig verksamhet främst i Sverige, Norge, Danmark och Tyskland. Företaget ägdes huvudsakligen av den norska familjen Hoegh, en stor internationell
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
LKAB MTAB (LKAB)
LKAB
SJ
Green Cargo
TGOJ
DB Schenker Rail
CargoNet AS / CargoNet AB CargoNet AS
TÅGAB
Hector Rail
TX Logistik
Peterson Rail
Rush Rail
Inlandsbana
Inlandståget
BK TÅG
MidCargo
CFL Cargo
Shortline Väst FalköpingsTerminal
Tågfrakt Produktion i Sverige
Skånetåg VV Produktion Stena Recycling
Real Rail
Railcare tåg
Railcare Logistik
TM Rail
Figur 1. Schematisk bild över järnvägsföretag som genomför godstransporter i Sverige sedan 1991. Källa:
Bilaga 15
601
aktör inom rederinäringen fram till 2014 då EQT Infrastructure II gick in som majoritetsägare.
TX Logistik AB är ett helägt dotterbolag till TX Logistik AG som grundades år 2004 och har sitt säte i Tyskland. Den italienska staten ägde delar av TX-Logistik men har sålt av sin andel till ett tyskt logistikföretag. Transportstyrelsen drog 5 oktober 2015 in TX Logistiks säkerhetstillstånd och företaget får därmed inte fortsätta sin verksamhet. Kammarrätten upphävde tillfälligt Transportstyrelsens beslut men gick sedan på Transportstyrelsens linje att tillståndet ska återkallas (Transportstyrelsen, 2015). Hur situationen kommer att utvecklas är oklart när denna rapport skrivs.
I gruppen fristående mindre järnvägsföretag (färre än 20 anställda) ingår
Inlandsbanan AB ägs av de 15 kommunerna efter inlandsbanan, från Mora till Gällivare, och ska utveckla och förvalta spåranläggningar, fördela rättigheter samt tillhandahålla den basservice på och längs banan som järnvägstransportföretagen behöver. Med bildandet av dotterbolaget Inlandståget AB får företaget en tydlig skiljelinje mellan infrastrukturförvaltning och tågdragning. Inlandståget AB ska bedriva tågtrafik med såväl godståg som persontåg samt därmed förenlig verksamhet.
CFL Cargo Sverige (tidigare Midcargo, BK TÅG AB och BSM Järnvägar AB) var 1994 ett av de första privatägda järnvägsföretagen som fick tillstånd att köra i privat regi. Företaget utförde spårbundna transporter och landsvägstransporter av personer och gods, bedrev konsultverksamhet, uthyrning av transportmedel och därmed förenlig verksamhet. I dag kör CFL Cargo enbart godstransporter.
Railcare Logistik AB (tidigare RailCare AB). Railcare-koncernen genomför upprustningar och underhåll av järnväg samt godstransporter.
Tågfrakt AB (tidigare Falköpings terminal och Shortline Väst) ingår i koncernen Tågfrakt Holding AB. Shortline Väst startade sin verksamhet 1994 som matarbolag och bytte namn till Falköpings terminal 2000 och sedan till Tågfrakt 2004. Bolaget
Bilaga 15 SOU 2015:110
602
bedriver terminalhantering, godstransporter med lastbil och därmed förenlig verksamhet.
TM Rail är sedan 2014 en aktör på marknaden. Företaget kör bland annat en hamnpendel mellan Örebro och Göteborg.
Real Rail driver CargoNets intermodala verksamhet. Företaget ägs av Sandahlsbolagen och CargoNet.
Källa: Årsredovisningar, Allabolag.se, företagens hemsidor.
2.2. Marknaden för godstransporter på järnväg
2.2.1. Intermodal och intramodal konkurrens
Detta kapitel behandlar huvudsakligen godstransportmarknaden på järnväg, men inledningsvis jämförs järnvägen med de andra trafikslagen. Trafikslagen är både konkurrerande och kompletterade till varandra. Som Figur 3 visar har fördelningen mellan väg-, järnväg- och sjötransporter mätt i tonkilometer6 varit stabil under mätperioden. Järnvägens marknadsandel är 24 procent (2014), vägtransporterna och sjötransporterna har knappt 40 procent vardera.
6 Nettotonkilometer avses. Nettoton är lastens vikt. Bruttoton är lastens, lokens och vagnarnas vikt. Approximativt är nettovikten halva bruttovikten.
Bilaga 15
603
Anm. Staplar: Andel för trafikslagen på vänstra axeln. Linjer: totalt transportarbete i miljarder nettotonkm på högra axeln.
Källa: Trafikanalys.
Figuren visar också det totala transportarbetet för alla trafikslag och för järnvägen. Det samlade godstransportarbetet på järnväg i Sverige ökade med cirka tio procent under perioden 1997–2014. Godsmarknaden på järnväg ökade till och med finanskrisen 2008, därefter har trenden varit nedåtgående. Sedan 2010 har det totala transportarbetet minskat med 12 procent. Dessa förändringar är i linje med hur industriproduktionen utvecklats under perioden.
Uppgifterna i Figur 3 baseras på den officiella statistiken som tas fram av Trafikanalys. Regeringen har gett Trafikanalys i uppdrag att bl.a. redovisa ett samlat kunskapsunderlag om godstransporterna i Sverige och att lämna förslag till hur godstransportstatistiken kan säkerställas (N2015/5047/TS, 2015). Det finns kritik mot den officiella statistiken inom industrin. En ofta uppmärksammad fråga är om den utländska lastbilstrafikens omfattning. Med den befintliga statistiken är det svårt att bekräfta eller förkasta påståendet om att den utländska lastbilstrafiken har ökat på järnvägens bekostnad. Vi förhåller oss till den officiella statistiken och bilden den förmedlar; diskussion kring hur statistiken kan förbättras bör ske i ett annat forum.
Järnvägsmarknaden kan delas in i olika segment som är vedertagna på den svenska marknaden men inte väldefinierade. Grundstommen är transporter som kombinerar olika trafikslag (kombi) och vagnslasttransporter. Dessa kan i sin tur ingå i
Bilaga 15 SOU 2015:110
604
kategorin systemtransporter (ursprungligen tåg som gick från en fabrik till en annan där alla vagnar tillhör samma varuägare). Malmtransporter på malmbanan är systemtransporter men särredovisas på grund av sin omfattning. På grund av hur källmaterialet ser ut har vi valt att presentera vagnslast, kombi och malm. Systemtåg ingår inte i uppdelningen av andelar eftersom systemtåg är en övergripande kategori som innehåller delar av de tre övriga segmenten. Vi är medvetna om att uppdelningen inte är ändamålsenlig men tyvärr är det så statistiken är utformad.
Under mätperioden har vagnslast minskat med 11 procentenheter till 55 procent och kombigods har ökat med 11 procentenheter till 24 procent (Figur 4). Statistiken bygger huvudsakligen på självrapportering från järnvägsföretagen vilket öppnar för olika tolkningar av kategorierna. Med nya transportupplägg har också definitionerna blivit mindre relevanta, till exempel har många systemtåg blivit mer lika vagnslast i och med att de allt oftare omlastas och konsolideras med andra tåg. Därmed bör uppgifterna för segmenten tolkas med försiktighet.
Anm. Staplar: Marknadsandelar av transportarbete (%) på vänstra axeln.
Linjer: totalt transportarbete mätt i miljarder nettotonkm (heldragen linje och på högra axeln) samt systemtåg exklusive malmbanan mätt i miljarder nettotonkm (streckat linje och på högra axeln).
Källa: Trafikanalys.
Vagnslastsystemet kräver i motsats till kombi- och systemtransporter nätverk av tågbildningspunkter och rangerbangårdar för att
Bilaga 15
605
kunna genomföra transporter till/från ett större antal avsändare och mottagare. Enskilda vagnar eller vagnsgrupper från olika avsändare i en region samlas ihop, konsolideras och transporteras till rangerbangården i den mottagande regionen och fördelas på samma sätt som i den avsändande regionen till mottagarna. Systemet är förenat med ett större risktagande eftersom kunderna inte har en jämn produktion mot olika regioner vilket försvårar ambitionen att nå en hög fyllnadsgrad.
Tretton företag hade tillstånd att köra vagnslasttransporter 2013, men det är bara Green Cargo som har ett fullt utbyggt nätverk. Vagnslastsystemet kan inte upprätthållas av flera mindre järnvägsföretag och naturliga monopol är oundvikliga i vagnslastsystemet enligt Crozet et al (2014). I vagnslastsystemet kan det dock vara möjligt att mindre aktörer driver matartransporter åt Green Cargo. Ett potentiellt hot med avregleringen är att de skalfördelar vagnslastsystemet medför går förlorade när allt fler företag konkurrerar om enskilda linjer. Problemet kan bli att järnvägen optimeras för enskilda linjer men suboptimeras som helhet. Megersa Abate på VTI undersöker denna problematik i en pågående studie.
2.2.2. Internationella godstransporter
Antalet svenska företag med gränsöverskridande verksamhet ökade successivt efter millennieskiftet. År 2000 fanns två företag – Green Cargo och MTAB (nuvarande LKAB) – 2001 följde DB-Schenker Rail och 2002 IKEA Rail. År 2004 tillkom Hector Rail och Tågåkeriet i Bergslagen som internationella järnvägsföretag medan IKEA Rail upphörde. År 2005 tillkom CargoNet AS och TX Logistik, år 2006 Ofotbanan (som upphörde 2009) och år 2008 Peterson Rail (som upphörde 2012). År 2013 fanns sju företag på den internationella marknaden. De flesta företag genomför nationella och internationella godstransporter, undantag är DB-Schenker Rail Scandinavia och CargoNet AS som enbart genomför internationella transporter mot kontinenten respektive Norge. En skillnad mellan de traditionella företagen och de nya företagen är att de nya som t.ex. Hector Rail kör sin internationella trafik i egen regi
Bilaga 15 SOU 2015:110
606
medan de statliga företagen samarbetar med de statliga företagen i andra länder.
2.3. Koncentration
Olika nyckeltal kan användas för att följa marknadskoncentrationen över tid. Vi mäter koncentrationen med hjälp av företagsgruppernas andel av det samlade godstransportarbetet i Sverige; den samlade nettoomsättningen och det totala antalet anställda. Mot bakgrund av de speciella förutsättningarna för LKAB Malmtrafik AB beräknar vi som alternativ Green Cargo AB:s marknadsandelar exkl. LKAB. Slutligen visar vi Herfindahl-Hirschmanindexet (HHI) för transportarbete.
2.3.1. Tonkm
De olika järnvägsföretagens andelar av godstransportarbetet har uppskattats med hjälp av Trafikverkets och Inlandsbanans uppgifter7 om betalda spåravgifter. Spåravgifter betalas per bruttotonkm, vilket resulterar i att datainsamlingen håller god kvalité. Tonkm-uppgifterna baseras på fraktavtalen mot kund (inte avtal mellan järnvägsföretag). Järnvägsföretagen köper inte transporttjänster av varandra i någon i sammanhanget betydande omfattning (Sjöberg, 2015). De utlandsägda företagen och Stena Recycling som vi inte har årsredovisningar för är inte tillräckligt stora för att kunna påverka utfallet. Sammantaget saknas fyra procent av det samlade transportarbetet, varav tre procentenheter är från DB Schenker Rail Scandinavia och en procentenhet på Stena Recycling.
7 Inlandsbanans tonkm inkluderas till och med 2010 men inte för 2011–2013. Med totalt 80 miljoner bruttotonkm 2013 utgör Inlandsbanan ungefär 0,2 procent av det totala transportarbetet. Skillnaden är därmed försumbar.
Bilaga 15
607
Anm. Staplar: Gruppernas marknadsandelar (vänstra axeln). Linje: Totalt transportarbete i miljarder bruttotonkm (högra axeln).
Källa: Trafikverket och Trafikanalys.
Sammanställningen visar tydligt att de övriga större företagen successivt har tagit marknadsandelar från Green Cargo-koncernen (Figur 5). De större fristående järnvägsföretagens marknadsandel mätt i tonkm ökade från tre procent (2005) till 26 procent (2014). TÅGAB finns sedan 1994 på marknaden, Hector Rail och TX Logistik etablerade sig 2004 respektive 2005 och RushRail i slutet på 2010. Peterson Rail fanns mellan 2008 och 2012 på den svenska marknaden.
Mellan 2010 och 2011 ökade de större fristående företagen sin marknadsandel med tio procentenheter, det kan till stor del förklaras med att CargoNet lämnade Green Cargo-koncernen och blev det då största fristående järnvägsföretaget. Hector Rail tog 2013 över rollen som största fristående företag med knappt 40 procent av sammanlagt drygt elva miljarder tonkm i denna grupp. De mindre företagen hade genomgående en andel på cirka en procent, med undantag för 2014 då TM Rail och Real Rail ökade andelen till sex procent. LKAB:s andel är konjunkturkänslig och fluktuerade mellan 19 procent (1997) och 13 procent (2009). Green Cargos marknadsandel har minskat från 81 procent 1997 till 54 procent 2013.
Bilaga 15 SOU 2015:110
608
2.3.2. Nettoomsättning
År 2014 var järnvägsföretagens sammanlagda nettoomsättning8mätt i fasta priser på samma nivå som 1997. Under samma period har det skett en ökning av transportarbetet med elva procent, vilket tyder på en produktivitetsökning. Omräkningen till fasta priser har gjorts med KPI. Även mätt i andel av nettoomsättningen ökar de övriga större järnvägsföretagen sin marknadsandel på bekostnad av de traditionella företagen från en mycket låg nivå 1997 till 21 procent 2014 (Figur 6). Green Cargo-koncernens andel av den totala nettoomsättningen minskade successivt från 92 procent (1997) till 59 procent (2014). De övriga mindre företagen (med färre än 20 anställda) hade en marknadsandel på cirka en procent, undantaget för 2014 då andelen var fem procent. LKAB:s andel var länge relativt konstant mellan sex och sju procent, men har stigit de senaste åren och låg 2013 på knappt 16 procent vilket ungefär motsvarar LKAB:s andel av det totala transportarbetet.
8 Nettoomsättning är ett företags intäkter efter att moms och andra eventuella försäljningsskatter dragits av.
Bilaga 15
609
Anm. Staplar: Marknadsandel mätt i nettoomsättning (% – vänstra axeln). Linje: total nettoomsättning (2014 års penningvärde i miljarder kronor högra axeln).
Källa: Årsredovisningar.
2.3.3. Anställda
Antalet anställda i de betraktade järnvägsföretagen minskade med 32 procent mellan 1997 och 2014.9 Som förväntat har gruppen övriga större järnvägsföretag ökat sin andel av de anställda på bekostnad av de traditionella järnvägsföretagen (Figur 7). De övriga större företagens andel ligger 2014 på 17 procent. Andelen för de övriga mindre företagen ligger på cirka en procent bortsett från åren 2001–2003 och 2014. LKAB:s andel har legat relativt konstant kring fem procent. I jämförelsen av företagens andelar mätt i antal anställda nedan beaktas inte att vissa företag har outsourcat personal, att de kan ha sidoverksamheter, annorlunda affärsmodeller eller verka på olika marknadssegment vilket påverkar personalintensiteten. Statistiken bör därför tolkas med försiktighet.
9 Den presenterade statistiken bygger på företagens årsredovisningar. Några företag med betydande verksamhet utanför järnvägsgodssektorn, exempelvis DB Schenker, har exkluderats. Uppgifterna om antalet anställda i årsredovisningarna överensstämmer inte helt med uppgifterna från Trafikanalys. Enligt Trafikanalys var 2 484 personer anställda inom godstrafiken 2013 (Trafikanalys, 2013) jämfört med 2 734 enligt årsredovisningar.
Bilaga 15 SOU 2015:110
610
Anm: Marknadskoncentrationen mätt i andelen anställda på vänstra axeln. Linje: totalt antal anställda på högra axeln.
Källa: Årsredovisningar.
2.3.4. Green Cargos andelar på marknaden exkl. LKAB
Om man betraktar den svenska marknaden för godstransporter på järnväg och bortser från LKAB – eftersom malmtransporterna går på en egen särskild bana – blir det tydligt att Green Cargo-koncernen fortfarande är den dominerande aktören men med snabbt fallande marknadsandel.
Figur 8 visar att Green Cargo år 2014 hade 80 procent av all personal inom järnvägsgodssektorn men bara genomförde 62 procent av det totala transportarbetet. Det betyder att varje anställd på Green Cargo producerar i genomsnitt mindre än hälften så mycket transportarbete som en anställd på de konkurrerande bolagen. För att uppnå samma transportarbete per anställd som branschen i övrigt skulle Green Cargo behöva minska personalstyrkan med 1 156 personer givet ett bibehållet transportarbete, alternativt öka transportarbetet med 137 procent med dagens personalstyrka. Mätt i nettoomsättning ser det inte riktigt lika illa ut för Green Cargo, med 70 procent av marknaden behövs 862 färre anställda och bibehållen nettoomsättning – alternativt 76 procent högre nettoomsättning med bibehållen personalstyrka – för att bolaget ska nå samma produktivitet som de fristående företagen. Det faktum att Green Cargo-koncernens andel av antalet anställda inom sektorn minskat långsammare än andelen av transportarbetet och nettoom-
Bilaga 15
611
sättning tyder på att den tidigare monopolisten har svårt att anpassa sig till en allt mer konkurrensutsatt marknad. Som det nämns ovan behöver statistiken som använder antalet anställda tolkas med försiktighet.
Som beskrivits tidigare tappar Green Cargo marknadsandelar, effektiviteten är låg och resultatet har varit kraftigt negativt under flera år. Hösten 2013 aviserades ett sparpaket vars mål var att verksamheten skulle kunna bedrivas med 100 färre lok och 600 färre medarbetare. Verksamhetens mål inkluderar en avkastning på operativt kapital på tio procent och en nettoskuldsättningsgrad under 0,9. Enligt årsredovisningen för 2014 var avkastningen negativ och nettoskuldsättningen 1,3. Det är inte uppenbart varför Green Cargo ska vara statligt ägt. Företaget agerar på en konkurrensutsatt marknad och fyller ingen särskild samhällsfunktion som inte också de privata aktörerna fyller. Ett möjligt undantag skulle vara vagnlastsystemet men om det inte klarar konkurrens är det inte effektivt system som är värt att bevara.
Källa: Årsredovisningar och Trafikverket.
2.3.5. Herfindahl-Hirschman index (tonkm)
Herfindahl-Hirschman-indexet (HHI) uppskattar koncentrationsgraden på en marknad. HHI definieras som summan av kvadraterna av marknadsandelarna för varje enskilt företag. Herfindahl-Hirschman-indexet ligger mellan 0 och 1, från en mycket stor mängd
Bilaga 15 SOU 2015:110
612
mycket små företag till en monopolist. Vi beräknar Herfindahl-Hirschman-indexet baserat på andelen tonkm på den svenska marknaden för godstransporter på järnväg mellan 1997 och 2014. Resultatet i Figur 9 visar att koncentrationen på den svenska marknaden för godstransporter på järnväg har minskat över tiden – vilket tyder på en successiv ökning av konkurrensen. Detta gäller både när Green Cargo-koncernen behandlas som en enhet och när alla företag behandlas separat. Vi anser att Herfindahl-Hirschmanindexet beräknat på Green Cargo-koncernen som en enhet är mer relevant eftersom TGOJ, CargoNet och DB Schenker Rail var knutna till Green Cargo AB t.o.m. 2010. Från 2011 ingår TGOJ i Green Cargo AB och CargoNet ägs av NSB, därmed är skillnaden mellan de två måtten obetydlig under de senaste åren.
Källa: Trafikverket.
2.4. Rörelseresultat
Beskrivningarna nedan bygger på uppgifter i de svenskregistrerade företagens årsredovisningar. Utlandsregistrerade bolag som CargoNet AS och DB Schenker Rail är inte inkluderade. Förekomsten av diverse bokföringstekniska åtgärder kan påverka utfallet.
Figur 10 visar företagsgruppernas rörelseresultat sedan 1997. Green Cargo-koncernens positiva resultat mellan 2003 och 2008 (topp 2007: cirka 300 miljoner kr) följdes av flera år med förluster (- 270 miljoner kr 2009 och - 380 miljoner 2013 är de mest uppse-
Bilaga 15
613
endeväckande). Även 2014 blev det röda siffror för Green Cargo med ett rörelseresultat på minus 121 miljoner kr.
De övriga större järnvägsföretagen har huvudsakligen haft positiva resultat bortsett från 2004 då Hector Rail etablerade sig på den svenska marknaden och 2011 då CargoNet AB lämnade Green Cargo-koncernen. De mindre företagen har sammantaget gjort vinst hälften av åren. Uppgifterna för den sistnämnda kategorin redovisas för fullständighetens skull, resultaten måste dock tolkas med stor försiktighet på grund av bristande avgränsning mot andra verksamhetsområden.
Källa: Årsredovisningar.
2.5. Effektivitet
En målsättning med att konkurrensutsätta marknaden för godstransporter på järnväg är att öka kostnadseffektiviteten inom sektorn. Denna sektion försöker undersöka om det skett en effektivisering.
2.5.1. Nettoomsättning per anställd
Kombinationen av den 25-procentiga minskningen av antalet anställda och den oförändrade nettoomsättningen (i reala priser) innebär att den genomsnittliga nettoomsättningen per anställd (nettoomsättning dividerad med antal anställda) har ökat med 46 procent mellan
Bilaga 15 SOU 2015:110
614
1997 (cirka 1,7 miljoner kr per anställd) och 2014 (cirka 2,5 miljoner kr per anställd) – se Figur 11. Man bör komma ihåg att måttet nettoomsättning per anställd är lämpligt för att se hur ett företags produktivitet utvecklas över tiden, dock inte för att jämföra olika företag med olika kapitalintensitet. Även antalet anställda kan variera beroende på användandet av konsulter och andra inhyrda tjänster vilket kan snedvrida siffrorna.
Ökningen av nettoomsättningen per anställd har varit lägre för Green Cargo-koncernen (17 procent) än för de nyetablerade järnvägsföretagen. De större företagen fyrdubblade sin nettoomsättning per anställd under samma period, dock från en låg nivå 1997. LKAB:s nettoomsättning per anställd ökade med 221 procent ifrån en redan hög nivå 1997.
Källa: Årsredovisningar och SCB.
2.5.2. Tonkm per anställd
Ett ytterligare produktivitetsmått är transportarbete i Sverige per anställd (visas i Figur 12). Den genomsnittliga ökningen mellan 1997 och 2014 var 44 procent, betydligt högre än för Green Cargokoncernen (17 procent). Produktiviteten för LKAB minskade med elva procent.
Bilaga 15
615
Källa: Årsredovisningar och Trafikanalys.
En förklaring till de höga effektivitetstalen (nettoomsättning per anställd respektive tonkm per anställd) för LKAB och de större järnvägsföretagen är den höga utnyttjandegraden i systemtågen som dessa järnvägsföretag kör. Exempelvis går så gott som allt som Hector Rail kör på fasta linjer med långa avtal på tre till tio år. För LKAB och de mindre företagen bör det, som nämns ovan, tas hänsyn till att personal outsourcas. Till exempel har LKAB till och med 2014 hyrt in lokförare från Green Cargo, vilket snedvrider jämförelsen. Det har förekommit klagomål från transportköparna att den lägre personaltätheten resulterat i sämre kundservice, den aspekten finns inte med i detta effektivitetsmått. Exempel på konkreta kostnadsbesparingar ges i (Vierth, 2012).
2.6. Priser och kvalitet
En central fråga i samband med avregleringen är hur priserna, tjänsternas utbud och kvalitet utvecklats. Priser bestäms av flera olika faktorer: produktionskostnader, skatter och avgifter, service- och kvalitetsnivå, konkurrens mellan järnvägsföretagen, konkurrens mellan trafikslag, parternas förhandlingsstyrka m.m. Prisuppgifter är känsliga; av sekretesskäl redovisar SCB tjänsteprisindex för
Bilaga 15 SOU 2015:110
616
väg- och sjötransporter10 men inte för järnvägstransporter, eftersom det finns för få företag (SCB, 2011). Vi beräknar prisutvecklingen per ägarsegment och för hela järnvägssektorn genom att dela nettoomsättningen med genomförda bruttotonkm. Metoden för att uppskatta priset är inte perfekt; förekomsten av sidoverksamheter; skillnader i andelen tomvagnar och bokföringstekniska åtgärder skapar osäkerhet, men i avsaknad av direkt information från aktörerna är bättre mått svåra att skapa.
2.6.1. Prisutveckling per grupp
Figur 14 visar som väntat att LKAB:s priser för malmtransporter historiskt har varit mycket lägre än de genomsnittliga priserna. Green Cargo-koncernens priser och de genomsnittliga priserna har följt varandra på grund av koncernens dominans. Prisökningen för Green Cargo-koncernen och LKAB var störst mellan 2008 och 2009 då nettoomsättningen inte minskade i samma takt som tonkm. Under de senaste åren är det tre saker som kan observeras. Priserna förefaller blivit mindre volatila och har konvergerat mellan de olika järnvägsföretagsgrupperna. Vilket teoretiskt, givet en välfungerande konkurrensutsatt marknad, är ett förväntat utfall. De nya större järnvägsföretagen har, med undantag för de första åren på marknaden, kunnat hålla en prisnivå som är lägre än genomsnittet och Green Cargos prisnivå. Godstransportköparna bekräftar att de kan få lägre transportkostnader tack vare att de kan använda de nya järnvägsföretagen för att sätta press på Green Cargo-koncernen (Ehrling, 2015). Den genomsnittliga prisnivån ligger på ungefär samma nivå nu som vid periodens start. Att LKAB:s beräknade priser närmar sig de övriga grupperna kan till viss del förklaras av att företaget gjort stora investeringar i rullande materiel, bland annat i fyra nya lok, för att skapa kapacitet som i dagsläget inte är fullt utnyttjad, enligt företagets controller.
10 SPIN (Standard för svensk produktindelning efter näringsgren) 2007 49.41 Tjänster avseende vägtransporter av gods och SPIN 2007 50.2 Tjänster avseende havs- och kustsjöfart, godstrafik.
Bilaga 15
617
Källa: Årsredovisningar och Trafikverket.
2.6.2. Prisutveckling jämfört med väg- och sjötransporter
I nästa steg jämförs prisindexet för de genomsnittliga järnvägstransporterna med SCB:s prisindex för väg- och sjötransporter. Figur 14 visar att priserna för järnvägstransporter minskat med en procent och vägtransporter ökat med 27 procent, mellan 2004 (då SCB:s indexserie börjar) och 2014. Priser för vägtransporter ökade under de senaste åren trots att godstransportarbetet på väg minskade något. Priserna för vägtransporter i Figur 14 är dock sannolikt överskattade då SCB:s statistik enbart inkluderar hemmamarknaden, dvs. vägtransporter utförda av svenska företag till svenska företag. I segmentet fjärrtrafik (som konkurrerar med järnvägstrafiken) är utländska åkerier av betydelse. Många aktörer inom järnvägssektorn bestrider uppgiften att lastbilstransporternas priser ökat och menar att de tvärtom minskat på grund av utländska förare. Vi anser att den rimliga hållningen är att utgå från den officiella statistiken stämmer tills den blivit motbevisad.
En skillnad är att vägtransportpriserna ökade successivt och var relativt konstanta under konjunkturupp- och nedgången 2008– 2010 medan järnvägstransportpriserna har varit relativt konstanta under perioden 2004–2007 och ökade kraftigt i konjunkturnedgången åren 2008/2009, minskade sedan till och med 2012 och ökade något år 2013 och 2014. Vi anser att en möjlig förklaring är
Bilaga 15 SOU 2015:110
618
att transportköpare och järnvägsföretag ingår långa avtal och att transportköparna ofta får ta risken om tågen inte blir fyllda. I händelse av en nedgång är det alltså i första hand inte järnvägsföretaget som drabbas, transportköparen får ofta betala för halvfulla tåg som om de vore fullastade. Järnvägspriser och sjöfartspriser förefaller vara mer volatila än vägpriser. Vägpriser inkluderar alla vägtransporter i Sverige genomförda av svenska åkerier, det vill säga inte enbart långväga transporter, där konkurrensytan mellan trafikslagen är störst.
Anm. Index 2004 = 100). Använder samma metod för att räkna fram järnvägspriser som i föregående figur.
Källa: SCB, årsredovisningar och Trafikverket.
2.6.3. Kvalitet på transporttjänster
Den bild som järnvägsföretagen ger är att transportkvaliteten har förbättrats till följd av konkurrenstrycket från andra järnvägsföretag och från vägsidan. Nyetablerade järnvägsföretag har tagit över transporter från Green Cargo och tagit över transporter som gick på väg tidigare. I Vierth (2012) konstaterades, baserat på intervjuer med olika transportköpare, att avregleringen har lett till smartare upplägg; moderna och mer ändamålsenliga lok samt större teknisk mångfald. Det gav järnvägsföretagen incitament att investera i nya lok för att i anbudsgivningen kunna svara upp till transportköparnas krav på ett jämnt flöde med kapacitets-, miljö- och energimässigt effektiva lok. Denna utveckling har fortsatt. Trafikverket konstaterar t.ex. att
Bilaga 15
619
järnvägsföretag som genomför godstransporter har varit mycket aktiva att få energimätare installerade (Ållebrand, 2015).
3. Hinder på marknaden för godstransporter på järnväg
Trots den övergripande bilden att den verkliga och hotande konkurrensen har bidragit till effektiviseringar och en ökad efterfråga på järnvägstransporter, återstår vissa hinder på marknaden för godstransporter på järnväg. Dessa beskrivs nedan.
3.1. Tillgång till marknaden
Konkurrensverket har sedan öppningen av den svenska marknaden för godstransporter på järnväg 1996 hanterat mycket få ärenden enligt konkurrenslagen (SFS 2008:579) där godstransportföretag varit inblandade. Nya järnvägsföretag har dock muntligt framfört till Konkurrensverket att de känner sig motarbetade av de traditionella järnvägsföretagen. Nya aktörer har också kritiserat Green Cargo för att vägra sälja eller försvåra köp av utrangerat rullande materiel Ankner (2015). I Vierth (2012) dras dock slutsatsen att de före detta monopolföretagen utnyttjar sin dominans i allt mindre grad och att de olika aktörerna hittar sina roller. Denna utveckling verkar i stort sett ha fortsatt.
Transportstyrelsen konstaterar i tidigare marknadsövervakningar ”att det inte är någon effektiv konkurrens vare sig på gods- eller persontransportmarknaden” (Transportstyrelsen, 2010, 2011). I den senaste rapporten görs en mer positiv bedömning: ”Järnvägsmarknaden domineras fortfarande av operatörer som har sitt ursprung från affärsverket Statens Järnvägar. Trots detta tycks hotande och befintlig konkurrens från nya aktörer (och andra trafikslag) haft en positiv inverkan på marknadsutvecklingen.”, (Transportstyrelsen, 2013a). Vi har en mer positiv syn på marknadens funktionssätt än Transportstyrelsen11, det finns förvisso fortfarande hinder kvar för nya aktörer men dessa är inte av
11 Se även Vierth (2012).
Bilaga 15 SOU 2015:110
620
en sådan omfattning att de omöjliggör konkurrens. Det faktum att Green Cargo har tappat marknadsandelar är en indikation på att det finns konkurrens. Vi vill också rikta kritik mot Transportstyrelsen för att de i sin marknadsövervakning ofta inte gör tydligt vilka slutsatser som gäller godstransportmarknaden och vilka som gäller persontransportmarknaden. Intrycket vi får är att slutsatser från personmarknaden ofta får representera hela marknaden även om situationen på godsmarknaden är en annan.
För att få utföra järnvägstrafik krävs tillstånd vilket innebär att verksamheten måste uppfylla de krav som framgår av järnvägslagen (SFS 2004:519). Enligt Transportstyrelsen (2013c) är handläggningstiderna för tillstånden sex till tolv månader och kostar 300 000 kronor för en mindre verksamhet. En ny aktör kan räkna med att det tar två år innan tillstånd, godkännande och kapacitetstilldelning erhållits (Transportstyrelsen, 2013). Målet är att kunna minska handläggningstiderna till fyra månader. Därtill tillkommer en tillsynsavgift, försäkringar och andra kostnader som summerar till över en miljon kronor som måste betalas innan verksamheten kan startas. Att minska ledtider och inträdeskostnader är önskvärt men det är oklart om det har någon utestängande effekt i dagsläget.
3.2. Tillgång till gemensamma faciliteter och tjänster
Enligt (Prop. 2008/9:35, 2008) bör Jernhusen på affärsmässig grund aktivt medverka till utvecklingen av kombitrafiken genom att tillhandahålla terminaltjänster. Jernhusen har statens uppdrag att medverka till att godsterminaler och underhållsdepåer utvecklas och ställs till användares förfogande på konkurrensneutrala villkor. Jernhusen utvecklar därför affärsmodeller, kringtjänster och marknadsför kombiterminaler till varuägare, speditörer och transportörer. Konkurrensverket har fått in en anmälan av CargoNet mot Jernhusen som påstås utnyttja sin dominerande ställning för att ta över CargoNets terminalverksamhet och offerera oskäliga villkor. Konkurrensverket fann dock inte tillräcklig grund för att driva ärendet vidare (Ankner, 2015).
Jernhusen upphandlar även driften av kombiterminaloperatörer i konkurrens. År 2015 äger och förvaltar Jernhusen 13 av de sammanlagt över 30 kombiterminalerna i Sverige. Jernhusen har ett av-
Bilaga 15
621
kastningskrav från staten på tolv procent av eget kapital per år över en konjunkturcykel, vilket ungefär motsvarar en vinstmarginal på 50 procent med dagens nivå av eget kapital. I Vierth (2012) citerades att priserna för hanterings- och växlingstjänster i Jernhusens kombiterminaler hade minskat med cirka 40 procent mellan 2008 och 2010. Sedan dess har utvecklingen varit den motsatta. Enligt Branschföreningen Tågoperatörerna (Fritzson, 2013) kommer Jernhusen att öka sina priser med 23 procent 2014, 41 procent 2015 och 19 procent 2016. Jernhusen hade 2014 en vinstmarginal på knappt 60 procent vilket skulle kunna tyda på att bolaget utnyttjar sin monopolställning, men eftersom huvuddelen av företagets intäkter kommer från stationsfastigheter (som inte påverkar godstrafiken) är det svårt att särskilja hur rimlig prissättningen på kombiterminalerna är.
Jernhusen äger och förvaltar även 21 underhållsdepåer vilket är knappt hälften av alla depåer i Sverige. Tillgången till verkstäder har inte bedömts vara ett större konkurrensproblem, varken i Vierth (2012) eller av branschen (Ehrling, 2015).
I många fall anlitar de övriga godstransportföretagen Green Cargo till växlings- och rangeringstjänster. De är således beroende av den största aktören och konkurrenten på marknaden, vilket är problematiskt. Sedan 2009/2010 finns det – som vi uppfattat situationen – inga avtal på rangerbangården i Hallsberg. Järnvägsföretagen kan de jure rangera själva, men de facto sköts rangeringen av Green Cargo. Problemen härrör från hur man delade infrastruktur, drift och gemensamma funktioner mellan de statliga bolagen och myndigheterna i samband med avregleringen. Det är t.ex. oklart var ansvaret för datasystemet som behövs för rangering och säkerhetsarbetet (bl.a. i samband med farligt gods) ligger.
Transportköpare klagar bl.a. över stora kostnadsökningar för rangertjänster (cirka 80 procent på fyra år) medan Green Cargo anser att prisökningen berodde på att Banverket beställde en alldeles för stor kapacitet. Godstransportkunderna klagar även på att kortare öppettider av rangerbangården (delvis en följd av Green Cargos besparingar) leder till att det inte är möjligt att utnyttja de tåglägen som man har blivit tilldelade och därmed uppstår stora förseningar. Green Cargo har på senare år tagit bort den stationära bemanningen på många orter. I dag sker Green Cargos växling allt oftare med ordinarie lokförare och radioväxling, det finns därmed
Bilaga 15 SOU 2015:110
622
inte någon personal att hyra ut till mindre aktörer. Green Cargo medger att det innebär att problemen med växling och rangering för mindre aktörer kommer att tillta.
Problemen med växlings- och rangeringstjänster tas också upp i den första uppföljningsrapporten (Vierth, 2012). Transportstyrelsen nämner i sin marknadsövervakningsrapport (2013a) att ”ett potentiellt problem vid en avmonopolisering är den roll som den tidigare monopolisten har som ägare av till exempel anläggningar, gemensamma ytor och faciliteter i terminaler och på rangerbangårdar”. Transportstyrelsen håller sig huvudsakligen till principiella frågeställningar, en deskriptiv översyn av hur rangeringen faktiskt fungerar saknas. I en annan rapport samma år, framhåller Transportstyrelsen (2013b) att det krävs att vissa järnvägsföretag ”köper växlingstjänster av den tidigare monopolisten, eftersom de saknar diesellok12 på plats och spåren inte är elektrifierade” (t.ex. i anslutning till hamnar).
Avregleringen av järnvägsmarknaden var en omfattande reform och det är förståeligt att sidoverksamheter som rangering och växling initialt verkar fallit mellan stolarna. Det är dock anmärkningsvärt att problemen fortfarande efter två decennier inte bara verkar vara olösta utan att den ansvariga myndigheten (Trafikverket) och tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) knappt tillstår att problemen finns. Informationen som finns tillgänglig är knapphändig och allmänt hållen. Olika järnvägsföretag och transportköpare ger ibland diametralt skilda beskrivningar hur situationen ser ut, vilket ökar behovet av att myndigheter bidrar med objektiv och utförlig information.
3.3. Tillgång till rullande materiel
Vi anser att tillgången till rullande materiel generellt inte är ett problem på marknaden för gods-transporter på järnväg då det finns fungerande andrahands- och uthyrningsmarknader.13 Transportstyrelsen (2014b) har en annan syn på saken: ”Tillgången och priset
12 Uthyrningsmarknaden för diesellok bör förbättrats sedan Green Cargo sålt 40 lok för detta ändamål. 13 Se dock avsnitt 3.1. ovan. Nya aktörer har också kritiserat Green Cargo för att vägra sälja eller försvåra köp av utrangerat rullande materiel (Ankner (2015).
Bilaga 15
623
på fordon inom järnvägsbranschen är ett problem för främst nya och mindre företag som vill etablera sig på marknaden, men även för företag som vill utvidga sin verksamhet. Att beställa nya vagnar utgör en stor investering och innebär i realiteten också ett betydande risktagande eftersom den tid som det tar att betala tillbaka investeringen ofta är lång och marknadsförutsättningarna kan förändras”. Det är svårt att utläsa om Transportstyrelsen åsyftar personmarknaden, godsmarknaden eller bägge två. Transportstyrelsen verkar inte ha tagit uthyrningsmarknaden i åtanke.
År 2014 var cirka 900 lok registrerade i Sverige, 60 procent ägdes av staten (Green Cargo och LKAB) och av de resterande 40 procenten ägdes hälften av fristående järnvägsföretag och hälften av uthyrningsföretag och varuägare. Av de drygt 10 000 svenskregistrerade godsvagnarna ägdes 57 procent av staten och 41 procent av uthyrningsföretag och varuägare och bara två procent av fristående järnvägsföretag. Källan för uppgifterna är fordonsregistret som Transportstyrelsen håller (Nelldal, 2015).14 Det finns en problematik kring hur vagnar och lok i internationell och svensk trafik registreras, vilket Transportstyrelsen bör ta hänsyn till när registret kvalitetssäkras. Andelen privatregistrerade vagnar ökade från cirka 27 procent 1988, till 35 procent 2001 till 48 procent 2014.
I konjunkturtoppar kan det vara svårt att få tillgång till rullande materiel; i synnerhet kan det vara problematiskt att få tag i specialutrustade lok, t.ex. flerströmslok som klarar olika styrnings- och signalsystem, vilket krävs för att trafikera Öresundsbron. År 2015 kör tre järnvägsföretag godståg över Öresundsbron. Olika tekniska standarder utgör ett problem för alla järnvägsföretag men de små aktörerna är särskilt drabbade då de inte har kapaciteten att anpassa sig.
Införandet av det europeiska trafikstyrningssystemet ERTMS15som syftar till att underlätta gränsöverskridande tågtrafik innebär förenklat att signalsystemen flyttas från infrastrukturen till for-
14 För att kunna följa implementeringen av nya tekniska standarder inom järnväg ska Transportstyrelsen även fortsatt bevaka utvecklingen av teknisk utrustning på fordon. Transportstyrelsen avser därför att årligen samla in och publicera statistik över aktörernas fordon och den totala fordonsflottan, i relation till antalet avställda fordon och fordonens tekniska egenskaper (Transportstyrelsen, 2013c). 15European Rail Traffic Management System, europeiskt trafikstyrningssystem bestående av radiokommunikation och ETCS, European Train Control System, europeiskt tågskyddssystem.
Bilaga 15 SOU 2015:110
624
donen och kostnaderna från infrastrukturhållarna till järnvägsföretagen. Detta indikerar att anskaffandet av lok blir dyrare. Dessutom leder olika ERTMS-versioner i olika länder till (onödigt) höga lokkostnader för internationella godstransporter, samt att hela grundtanken med en gemensam europeisk standard riskerar att gå förlorad. Problemet är inte av lika stor betydelse för persontransporter då de i mindre utsträckning är internationella. Transportstyrelsen tar upp problemet med långa installationstider och stora kostnader för ETCS-ombordutrustning som behövs för att kunna trafikera de med ERTMS-utrustade bansträckorna som ett möjligt inträdeshinder (Transportstyrelsen, 2013a). Branschföreningen Tågoperatörerna (Westerberg och Sandberg, 2015) uppskattar att införandet av ERTMS kommer kosta tre till fem miljarder kronor för järnvägsföretagen, därtill kommer Trafikverkets kostnad för att anpassa infrastrukturen. Detta tillsammans med driftsstörningsproblem med markutrustningen kan göra situationen särskilt för mindre järnvägsföretag problematisk då det kan skapa en osäkerhet kring möjligheten att planera trafiken. Transportstyrelsen föreslår att Trafikverket, som är ERTMSsamordnare, skulle kunna ta ett större ansvar för införandet för att minimera problematiken. Det stegvisa införandet av systemet får också till konsekvens att problem kan uppstå vid t.ex. omledning av trafik. Problem kan uppstå då en del fordon endast är godkända för äldre system (ATC) samtidigt som banorna endast delvis är utbyggda med ERTMS (Transportstyrelsen, 2014a). Den rent tekniska kritik som finns mot ERTMS tar vi inte ställning till men den bör undersökas närmare.
3.4. Administrativa bördor
En otydlig ansvarsfördelning för regelverk som berör järnvägsföretagen riskerar att leda till ökade administrativa kostnader för järnvägsföretagen. Ansvaret för utformning av regler om lastsäkring och järnvägens trafikföreskrifter är exempel där otydlighet kring ansvaret kan medföra ökade kostnader för järnvägsföretagen. Det är inte alltid klart vilken roll olika myndigheter, statliga bolag och privata bolag har.
Bilaga 15
625
4. Järnvägsgodsets konkurrenter
4.1. Konkurrens mellan person- och godstransporter på järnväg
Enligt Trafikverkets Prognos 2030 (Trafikverket, 2015b) kommer godstrafiken på järnväg att öka med 36 procent från 2010 till 2030 och persontrafiken väntas öka med 50 procent från 2010 till 2030 (Trafikverket, 2015a) – se Figur 15. Den största delen av ökningen av järnvägsgodstransporter väntas malmtrafiken stå för.
Sjöfarts- och vägtransporter förväntas öka mer vilket innebär att järnvägens andel av det totala transportarbetet i Sverige förväntas minska från 23 procent (2006) till 20 procent (2030). Det är flaskhalsar i det svenska järnvägsnätet som Trafikverket bedömer vara den största begränsande faktorn för godstransporter på järnväg till kontinenten. VTI har inlett ett projekt för att utvärdera godstransportprognoser för alla trafikslag sedan 1975; preliminärt kan det konstateras att prognoserna systematiskt har överskattat utvecklingen av godstransportarbetet på järnväg.
Anm. Basår 1996 för index och 2010 för prognoserna. Godstrafik på järnväg mätt i tonkm och persontrafik i personkm.
Källa: Trafikverket (prognos) och Trafikanalys (statistik).
Kapaciteten på järnvägen mätt som spårlängd har varit stabil under många år; samtidigt har framför allt persontrafiken ökat. Ska man tro prognoserna och de politiska målsättningarna ska person- och godstrafiken på järnväg öka betydlig i framtiden. Med allt högre
Bilaga 15 SOU 2015:110
626
kapacitetsutnyttjande blir kampen om tåglägen allt hårdare. Allt fler pendeltåg, fjärrtåg, snabbtåg, godståg och banarbetare ska få plats på spåren. Om inte tilldelningsprocessen av tåglägen blir mer marknadsanpassad genom prismekanismer kommer ett betydande ransoneringsarbete att krävas för att bestämma hur den knappa resursen spårkapacitet ska fördelas. Även med en marknadsanpassning kommer godstrafiken och den kommersiella persontrafiken vara förfördelad, eftersom den regionala kollektivtrafiken och viss regionalpolitiskt motiverad långväga persontrafik är subventionerad.
I dagsläget finns det klagomål om att Trafikverkets samhällsekonomiska bedömning i tilldelningsprocessen konsekvent gynnar persontrafiken på godstrafikens bekostnad (Näringslivets Transportråd, 2012). Processen i den ordinarie tilldelningen är långdragen men själva besluten kan komma mycket sent, speciellt om det uppkommit en intressekonflikt, vilket gör det svårt för företagen att med säkerhet planera sin verksamhet (Transportstyrelsen, 2013c). Detta är speciellt ett problem för mindre företag som inte har resurser att hålla koll på och delta i Trafikverkets tilldelningsprocess. I praktiken söker tågföretagen oftast samma tåglägen varje år eftersom risken att bli utan då är låg (Transportstyrelsen, 2013). Med kortare framförhållning (minst fem arbetsdagar) är det möjligt att söka ad hoc-tåglägen, vilket utnyttjas av godsföretagen som generellt har en mer fluktuerande efterfråga. En vanligare lösning är dock att godsföretagen bokar fler tåglägen än de kommer använda och sedan avbokar de som inte behövs. År 2012 ställdes 32,1 procent av alla godstågsavgångar in (Björklund och Nilsson, 2014), en stor del kan antas bero på en sviktande efterfråga. Detta låser upp mycket kapacitet som delvis kunde användas om det fanns en annan avgiftsstruktur och ett mer flexibelt tågledningssystem (se även avsnitt 5.1.3.).
VTI har analyserat Trafikverkets dokumentation av järnvägsföretagens ansökningar om tåglägen för tågplanearbetet 2013 och motsvarande dokumentation av beslutade tåglägen och finner att totalt tilldelade tåglägen för SJ AB utgör 99 procent av sökta och för Green Cargo 97 procent (Pyddoke et al. (2014)). Detta utgör i sig inte en indikation på knapphet. Man bör dock komma ihåg att intresserade i viss omfattning avstår ifrån att söka tåglägen om de räknar med avslag. Studien undersöker enbart SJ AB och Green
Bilaga 15
627
Cargo, det är oklart om resultaten gäller även för mindre operatörer. Sett till justeringar i tidtabellen är SJ AB betydligt mindre drabbade än Green Cargo. Av SJ AB:s avgångar sker 81 procent utan justeringar i tidtabellen, motsvarande siffra för Green Cargo är 37 procent. Green Cargos justeringar är också längre än SJ AB:s. En genomsnittlig justering för en avgång för Green Cargo är 20 minuter jämfört med en minut för SJ AB (Pyddoke, 2014). Ett projekt för att titta på fler operatörer än SJ AB och Green Cargo planeras inom VTI.
Järnvägsföretagen som genomför godstransporter rapporterar att det har blivit svårare för dem att få de tåglägen som de önskar. En förklaring är den ökade persontrafiken. Green Cargo har gett exempel på en situation där man begärt att få en lite senare avgångstid i kapacitetstilldelningen från Södertälje eftersom det var för ont om tid för lastningen. I stället för att få en senare tid har företaget blivit tilldelad en tid som var ännu tidigare än den ursprungliga avgångstiden.16 Detta kafkaartade exempel är givetvis inte representativt men det visar hur beroende järnvägsföretagen är av beslut som ur deras synvinkel kan uppfattas som godtyckliga.
Hector Rail bekräftar att det har blivit svårare för godstransportföretagen att få de önskade tåglägena. Problemen med kapacitetsbrist och tilldelning av tåglägen tas också upp i den första uppföljningsrapporten (Vierth, 2012). Södra stambanan, Västra stambanan, Vänern-/Norgebanan och tidvis godsstråket genom Bergslagen är de mest problematiska banorna.17 Hector Rail har gett två exempel som avser Stora Enso och Tågplanen 2015:
1. Hector Rail ansökte om ett tågläge Kongsvinger-Skoghall sju dagar i veckan med en önskad ankomst till Skoghall 18:40. Lördagar och söndagar fick man ett läge som uppfyllde önskemålen men måndag till fredag fick man ankomsten 19:37. Orsaken är möten med regionaltåg som gör att godståget får tre långa uppehåll på sträckan Charlottenberg–Karlstad. Detta lyckades man inte lösa och en tvist skulle enligt Trafikverkets beräkningsmodell inte utfallit till Hector Rails fördel eftersom flera regionaltåg hade behövt flyttas i tid. Konsekvensen blev att Hector Rail accepterade tågläget trots för kort tid för lossning vilket medför
16 Pelle Andersson, Green Cargo, 2014-11-12. 17 Hans-Åke Gustavsson, Hector Rail, 2014-11-17.
Bilaga 15 SOU 2015:110
628
risk för förseningar på avgående tomtåg och spridningseffekter till kommande omlopp.
2. Hector Rail beställde ett tågläge Kongsvinger–Grums sex dagar i veckan. Inför fastställelsen prioriterades på fredagar (en av de beställda dagar) ett regionaltåg från Charlottenberg till Karlstad vilket skulle lett till en så pass mycket senare ankomsttid för Hector Rails tåg att det fanns risk för att upplägget med ett omlopp per dygn skulle spricka. Man lyckades inte lösa detta under mötena med Trafikverket utan fick begära tvistlösning, vilken utföll till Hector Rails fördel. Stora Enso upplevde osäkerheten inför tvistlösningen som mycket frustrerande.
En snabbare, öppnare och mer flexibel tilldelning av tåglägen i både långtidstilldelningen och ad hoc-processen är angeläget, speciellt för godstrafiken vars efterfrågan snabbt kan variera med utvecklingen på marknaden. Godstransportföretagen har större behov av att kunna sätta in och ställa in tåg med kort varsel än persontrafiken och det nuvarande systemet är dåligt anpassat för att hantera det. För persontrafik och pendeltrafik i synnerhet är problemet det motsatta, där efterfrågas långsiktigt stabila lösningar så att kollektivtrafiksbolagen och resenärer vet vad som gäller. Avvägningen mellan flexibilitet och långsiktighet är komplicerad, men en bättre balans med mer möjlighet till att få tåglägen med kort varsel bör vara möjlig.
Enligt Trafikverkets prognoser förväntas som sagt persontrafiken på järnväg öka med 50 procent mellan 2010 och 2030 och godstrafiken med 36 procent. Om prognosen är korrekt kommer konflikten mellan person- och godstrafik på järnvägen bli betydligt svårare att lösa. Joborn (2015) har gjort simuleringar av hur den planerade järnvägskapaciteten vid 2030 skulle klara trafikökningen som prognosen för 2030 förutspår. Även med en konstant persontrafik skulle ökningen av godstrafiken innebära en belastning över kapacitetstaket på centrala stambanor, som är viktiga för godstrafiken.
Bilaga 15
629
4.2. Konkurrens mellan trafikslagen på godstransportmarknaden
Enligt EU:s Vitbok om transporter, (COM(2011)144 final, 2011), är målsättningen att flytta över 30 procent av lastbilstrafiken över 300 km till järnväg eller vattenburna transporter till 2030. Svenska staten har inte explicit antagit detta mål.
Järnvägen kan inte ses som ett slutet system, dess förutsättning är nära knutet till utvecklingen för de konkurrerande och kompletterande trafikslagen. Banavgifterna18 har en direkt påverkan på järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de övriga trafikslagen. Sedan 2010 har det skett ett antal förändringar både av banavgifternas nivå och typ (Trafikverket, 2014b). Spåravgiften, som betalas per bruttotonkm, har höjts från 0,0033 kronor (2010) till 0,0050 kronor (2015) för godståg. Driftsavgiften och olycksavgiften avskaffades 2015. Tåglägesavgiften, som betalas per tåg-km, är sedan 2011 differentierad i tre steg baserat på infrastrukturens kapacitetsutnyttjande och har också kontinuerligt höjts. En passageavgift infördes 2011 för att åka igenom en storstad i rusningstrafik.
Banavgifterna beräknas täcka 75 procent av den kortsiktiga marginalkostnaden för infrastrukturen 2013 (Trafikverket, 2014a). Om även andra externaliteter (buller, olyckor och emissioner) inkluderas i analysen vilket bland annat gjorts av Trafikanalys (2014) blir internaliseringsgraden bara 25–35 procent. Internaliseringsgraden för lastbilstrafiken har uppskattats ligga mellan 15 och 65 procent, förenklat gäller den lägre siffran i stadsmiljö och den högre på landsbygd. I jämförelse med järnvägstrafiken är det internaliseringsgraden på landsbygden (65 procent) som är relevant. Det finns alltså samhällsekonomiska skäl att höja banavgifterna ytterligare, i första hand där kapacitetsbristen är som störst, vilket även Transportstyrelsen (2013) påpekat.
Det kan påpekas att kapacitetsbrist i sig självt är en externalitet. Så länge det finns fler tåg som vill åka än vad det finns kapacitet för är det samhällsekonomiskt motiverat att öka banavgiften på de överbelastade bandelarna. De svenska banavgifterna är låga jämfört med många grannländer; Hylén och Wikberg (2013) har räknat
18 Banavgift används här som en samlingsterm för de många olika avgifter som måste betalas för att få nyttja spåren. Det finns fem typer av aktiva banavgifter 2015: spåravgift, tåglägesavgift, passageavgift storstad, emissionsavgift och passageavgift Öresund.
Bilaga 15 SOU 2015:110
630
fram banavgifterna i åtta europeiska länder för ett referenståg år 2012. Den svenska banavgiften var 0,72 €/tågkm jämfört med 3,1 €/tågkm som var det genomsnittliga värdet. Hylén och Wikbergs resultat är i linje med tidigare forskning såsom OECD/ITF, 2008. Intäkterna från banavgifterna förväntas att dubbleras från 2014 till 2025 (Trafikverket, 2011). Därmed täcks de kortsiktiga kostnaderna för drift, underhåll och reinvesteringar och SERA-direktivets19 krav på kostnadstäckning uppfylls (Trafikverket, 2014a).
År 2014 analyserade Trafikverket effekterna av de beslutade banavgiftshöjningarna under perioden 2010–2016 och kom fram till att de skulle leda till en minskning av den förväntade tillväxten av godsvolymen med en procentenhet (Trafikverket, 2014). Den använda prognosen är gjord med analysverktyget Bangods och skiljer sig därmed från den officiella prognosen (Trafikverket, 2015).
En slutsats i en tidigare rapport från Trafikverket (2011) är att ”godstransportbranschen är positiv till differentierade avgifter, men anger att höjda banavgifter kommer att försämra svensk industris konkurrenskraft.” Överflyttningar till främst vägtransporter anses som trolig och behovet av kompletterande åtgärder på vägsidan diskuteras.
Förutsättningen för godstransporter på järnväg skulle förändras om det infördes en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar. Regeringen har tillsatt en utredning (Dir 2015:47). Med högre kostnader för vägtransporter blir järnvägstransporter relativt mer konkurrenskraftiga. Det är dock många transporter där järnväg inte är ett realistiskt alternativ, det kan bero på att sträckan är för kort, kvantiteten för låg, tidskänsligheten för hög eller att det inte finns något spår att tillgå. Det gods som transporteras på järnväg är huvudsakligen malm, skogsprodukter, papper och metall, fördelningen har varit relativt stabil över tid. Det tyder på att vissa typer av varor är lämpade för järnväg och andra för lastbil vilket gör att den faktiska konkurrensen mellan trafikslagen är begränsad. Vi anser att det är nödvändigt att dela upp marknaden med hänsyn till delmarknader eller varugrupper för att analysera konkurrensytan
19 År 2012 antogs direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway Area – SERA), som reviderar det första järnvägspaketet.
Bilaga 15
631
mellan trafikslagen. Kombitransporter konkurrerar t.ex. ofta direkt med lastbilstransporter.
Införande av svaveldirektivet i januari 2015 skulle kunna tänkas ha en liknande effekt som införandet av en vägslitageavgift, med dyrare sjötransporter blir järnvägen ett mer tilltalande alternativ. Den kraftiga minskningen av oljepriset som skedde mot slutet av 2014 har dock (delvis) kompenserat för den effekt svaveldirektivet skulle kunna ha haft. Det bör även påpekas att i och med att svaveldirektivet införts och vägslitageavgift aviserats finns det en unik möjlighet att höja banavgiften utan att försämra järnvägens konkurrenskraft i förhållande till de andra transportslagen, vilket även Transportstyrelsen (2015) antyder.
De maximalt tillåtna fordonsdimensionerna påverkar också konkurrensen mellan trafikslagen. Den svenska regeringen har beslutat om en ändring i trafikförordningen av maxvikten på lastbilar från 60 till 64 tons bruttovikt (Regeringen, 2015a) från 1 juni 2015 och gett Trafikverket i uppdrag att utreda möjligheter att köra längre och/eller tyngre godståg (Trafikverket, 2015)20 samt att utreda 74 tons lastbilar (Regeringen, 2015c). För närvarande har Sverige längre lastbilar och kortare tåg än de flesta grannländerna, däremot är vagnarnas lastprofil större än i många andra länder. Den största tillåtna axellasten är också högre än i de flesta länderna, metervikten är dock lägre. Fartygens genomsnittliga storlek ökar också över tiden, se exempelvis (Vierth, et al., 2014).
Även om Trafikverket konstaterar att järnvägsföretag som genomför godstransporter har varit snabbare med att installera elmätare än järnvägsföretag som genomför persontransporter ligger järnvägssektorn efter de andra trafikslagen när det gäller energieffektivisering, se t.ex. Vierth, et al. (2015).
20 Uppdraget är avslutat och rapporterat till regeringen, (Trafikverket, 2015).
Bilaga 15 SOU 2015:110
632
5. Problem och lösningar för järnvägstransporter
5.1. Tillgång till infrastrukturen
5.1.1. Brist på kapacitet
Järnvägsnätets kapacitet begränsar järnvägens möjlighet att konkurrera med andra trafikslag och att växa. Det finns ett ransoneringsproblem vars omfattning är svår att bedöma eftersom processen kring tåglägestilldelningen inte är helt transparent. Problemet ökar tentativt med ökande person- och godstransportvolym (se prognoserna i avsnitt 4.1). Vi har inte fått den bilden som Transportstyrelsen har att begränsad tillgänglighet till spåren på områden som har ett högt kapacitetsutnyttjande i dag utgör ett inträdeshinder för nya järnvägsföretag (Transportstyrelsen, 2010), däremot är det ett hinder för järnvägsmarknaden som en helhet.
Enligt Trafikverkets rapport (2015) om kapaciteten på järnvägen framgår det att det är kring storstäderna kapacitetsbristen är som värst men det är på de större stråken, där mycket av godstrafiken går, den största ökningen av antalet mycket högt utnyttjade linjedelar skett. Sedan 2012 har antalet mycket högt utnyttjade linjedelar ökat från fyra till nio på de större stråken. Här åsyftar mycket högt utnyttjade kapacitetsutnyttjandet över hela dygnet, ser man istället på rusningstid finns det många fler mycket högt utnyttjade linjedelar men dessa bör i alla fall till viss del kunna undvikas av godstågen om banavgifterna speglar kapacitetsbristen. Antalet passager som gjorts på landets 990 bandelar ökade med 21 procent mellan 2006 och 2014. Persontågens passager ökade med 36 procent, tjänstetågen ökade med 21 procent och godstågen minskade med 20 procent (Trafikverket, 2015).
5.1.2. Tilldelning av tåglägen – regelverk
Enligt Järnvägslagen (SFS2004:519) ska tilldelningen av infrastrukturkapacitet ske på ett konkurrensneutralt och icke diskriminerande sätt mot avgift. Om ansökningarna om kapacitet inte kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Sedan 2004
Bilaga 15
633
kan järnvägsföretag eller infrastrukturförvaltare skjuta tvister avseende kapacitetstilldelning, tillhandahållande av tjänster och uttag av banavgifter för prövning till Järnvägsstyrelsen (Transportstyrelsen sedan 2009).
Trafikverkets rumsliga och tidsmässigt differentierade banavgift (Trafikverket, 2011a), (Trafikverket, 2014a) ska bidra till ett effektivare utnyttjande av spårkapaciteten och därmed minska alternativt lösa ransoneringsproblemet. Eftersom det fortfarande finns ett knapphetsproblem är det tydligt att differentieringen inte är tillräckligt omfattande.
Det är positivt att Trafikverket börjat differentiera banavgifterna, det arbetet bör fortsätta och utvecklas vidare. Att tåglägesavgiften betalas på tåg-km är klokt då det ger incitament till att använda tyngre och längre tåg vilket är effektivt ur kapacitetssynvinkel.
Järnvägsföretagen uttrycker också ett visst missnöje med att de inte får de tåglägen som de önskar i förhandlingarna om tidtabellen med Trafikverket och att banarbeten inrapporteras sent (Hultén, 2011). Trafikverket har börjat arbeta med servicefönster för att göra underhållsarbetet mer förutsägbart, men det finns problem även med det. Delbetänkandet Koll på anläggningen, (SOU 2015:42, 2015) har en mer utförlig diskussion om behovet av tid i spåret för underhållsarbete i relation till den reguljära trafikens behov. Vi anser att detta inte är hinder för konkurrensen mellan järnvägsföretagen, däremot en konkurrensnackdel i förhållande till väg- och sjötransporter.
Enligt (Transportstyrelsen, 2010) upplever järnvägsföretagen generellt att processen kring kapacitetsdelningen har förbättrats genom att Järnvägslagen från 2004 har tydligare regler avseende tilldelningen och kräver att infrastrukturförvaltarna beskriver järnvägsnäten. Vi ser två alternativa lösningar på tilldelningsproblematiken: att auktionera ut tåglägen till högstbjudande företag eller höja banavgiften på överbelastade bandelar och tider tills efterfrågan är i nivå med infrastrukturkapaciteten.
Bilaga 15 SOU 2015:110
634
Gränsöverskridande godstransporter
Också i andra länder nämns den begränsade spårkapaciteten som ett centralt problem för godstransporter på järnväg (London Economics och PwC, 2013). Som ytterligare problem tas upp hinder för gränsöverskridande transporter till följd av olika spårbredd, energi- och signalsystem som leder till extrakostnader, illojal konkurrens från forna monopolister, otillräcklig personal på rangerbangårdar (särskilt nattetid) och ofullständig implementering av EU-direktiven. Informationen bör dock tolkas försiktigt eftersom den bygger på enbart 14 intervjuer med aktörer i Österrike, Tyskland, Nederländerna, Tjeckien, Rumänien, Frankrike, Storbritannien och Sverige.
År 2012 antogs direktiv 2012/34/EU om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Single European Railway
Area – SERA), som reviderar det första järnvägspaketet. Utöver förenkling och ökad öppenhet är det påstådda syftet med SERAdirektivet en ändamålsenlig finansiering och avgiftsuppbörd för järnvägsinfrastrukturer, effektiva icke-diskriminerande konkurrensvillkor på järnvägsmarknaden och nödvändiga organisatoriska reformer för att säkerställa en lämplig marknadstillsyn. EU:s regelverk avseende allokering av spårkapacitet och implementering av ramavtal diskuteras för närvarande i en SERA-undergrupp.
I förordningen om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik, godskorridorförordningen (EU 913/2010) fastställs regler för inrättande och organisation av internationella järnvägskorridorer för konkurrenskraftig godstrafik i syfte att utveckla ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik. En översyn av godskorridorförordningen är planerad.
Förordningen EU 1315/2013 innehåller riktlinjer för utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). Samtliga trafikslag ingår och det skiljs mellan ett core network som ska vara färdigställt år 2030 och ett comprehensive network som ska vara klart år 2050. Core network måste uppfylla vissa infrastrukturstandarder, t.ex. möjliggöra en hastighet på 100 km/h, en största tillåten axellast på 22,5 ton och användningen av 750 m långa tåg. Förordningen EU 1316/2013 avser inrättandet av en fond för ett sammanlänkat Europa. Korridorerna används för att främja samarbetet mellan regeringar, infrastrukturhållare och företag t.ex. för
Bilaga 15
635
att synkronisera investeringar i olika länder, dock inte för att reglera flöden i infrastrukturen.
När denna rapport skrivs är det inte uppenbart hur de ovan nämnda direktiven kommer att påverka godstransportföretagens möjligheter att få tillgång till de tåglägen som de önskar. Olika EUmedlemsstater har olika förutsättningar. Sverige är beroende av spårkapacitet i ScanMed-korridoren som går mellan Stockholm och Palermo21 och näringslivet uttrycker oro för att flexibiliteten och tillgången till kapacitet riskerar att försämras om kapaciteten ska fördelas med ramavtal (Näringslivets Transportråd, 2012). I Danmark utgörs godstransporter på järnväg i första hand av transittransporter och det finns enligt danska Trafikstyrelsen tillräckligt med kapacitet för dessa transporter (Selsmark, 2015).
Sex stycken core network corridors går igenom Tyskland där 25 procent av tågen är godståg. Enligt Rüdiger Weiss, ansvarig för tågplaner på infrastrukturhållaren DB Netz, slöts cirka 70 000 avtal avseende tåglägen inför tågplanen 2015 (Weiss, 2015):
I cirka 12 500 fall löstes konflikter i godo (en del konflikter uppstår eftersom enbart järnvägsföretag får söka tåglägen).
I 19 fall bestämde DB Netz efter följande prioriteringsregler: 1) Taktfahrplan 2) gränsöverskridande transporter, 3) godstransporters prioritering baseras delvis på ramavtal som ger vissa tidsfönster. I dag finns cirka 23 000 ramavtal för persontransporter och 68 för godstransporter. Om lika, prioriteras tågläget som ger mest banavgiftsintäkter.
Auktioner användes inte.
Rüdiger Weiss, DB Netz, betonar att han helst ville optimera trafiken i hela järnvägsnätet och att korridorer kan vara ett störande inslag (Weiss, 2015). Han nämner också att enbart omkring åtta procent av tågen på Rhine Alpine korridoren går hela sträckan mellan Rotterdam och Genua.
21 För mer information om Scandinavian-Mediterranean Corridor (ScanMed) se (European Commission, 2014), för mer information om ScanMed Rail Freight Corridor se http://uk.bane.dk/visArtikel_eng.asp?artikelID=19862
Bilaga 15 SOU 2015:110
636
5.1.3. Bättre utnyttjande av kapaciteten
Ett problem som leder till ett underutnyttjande av spårkapaciteten är möten med så kallade spöktåg, tåg som fått tåglägen men inte utnyttjar dessa. Spöktågen gör att andra tåg får vänta i onödan vid mötesplatser på spöktåg som aldrig kommer. En undersökning (Joborn, 2014) visar att mellan 25–35 procent av stoppen i Norrland kan klassas som tidtabellagda onödiga stopp. Längre söderut med en högre andel dubbelspår är problemen mindre. Med en annan avgiftsstruktur och/eller mer flexibel trafikledning kunde dessa onödiga stopp undvikas och viss kapacitet frigöras på banan. I dag betalas en del av tåglägesavgiften vid avbokningar. Vid mindre än 24 timmars varsel betalas hela tåglägesavgiften, med 1 till 14 dygns varsel betalas 20 procent, med 15 till 59 dygns varsel betalas 10 procent och vid mer än 60 dagar inget alls. Andelen av tåglägesavgiften som betalas vid avbokningar är dubbelt så hög för persontåg som för godståg. Antalet spöktåg bör kunna reduceras om incitamenten att avboka avgångar i tid stärks och om tågledningen blir mer flexibla i sitt arbete. Om möjligheten till ad hoctåglägen förbättrades är det möjligt att avbokningarna blir färre, eftersom företagen då inte behöver ansöka om ett normalt tågläge när behovet är osäkert utan istället kan förlita sig på att de får ett ad hoc-tågläge vid behov.
Det finns klagomål inom branschen om att Trafikverkets tågplan inte lyckas utnyttja den existerande kapaciteten till fullo på grund av allt för stelbenta planeringsregler. Med mer datorstöd och optimering skulle planen kunna tas fram snabbare och vara effektivare. Flera parter, inklusive Trafikverket, har lyft fram behovet av en successiv uppdatering av tågplanen för att kunna ta till vara på tåglägen som avbokas. Med en effektivare tågplan skulle kapaciteten i järnvägsnätet kunna öka till nästan ingen kostnad. Simuleringar av järnvägstrafiken visar ofta att kolonnkörning med godståg förbättrar kapaciteten. Det är en möjlighet som bör undersökas på de större stråken.
Historiskt har banavgifter huvudsakligen betalats per bruttotonkm, vilket gett begränsade incitament för att köra med tyngre eller längre tåg. Ur kapacitetssynvinkel är det bättre att ta betalt per tågkm. Moderna lok kan dra betydligt tyngre tåg än de 30–40 år
Bilaga 15
637
gamla lok som dominerar den svenska vagnparken22 och i många fall är infrastrukturen den begränsande faktorn. För att internalisera det slitage på banan varje tåg medför är det däremot bättre att ta betalt per bruttotonkm. Dagens banavgifter tas både ut per bruttotonkm och tågkm vilket är klokt. Om fördelningen mellan bruttotonkm och tågkm motsvarar de respektive externaliteterna bör klargöras och vid behov uppdateras.
Med en utbyggnad av mötesplatserna bör spårkapaciteten kunna ökas till en relativt låg kostnad. Den nuvarande ökningen från 630 meter till 750 meter tillåter ytterligare cirka sex godsvagnar per tåg. 750 meter är minimilängden som förordningen EU 1315/2013 föreskriver i core network från 2030. Se avsnitt 5.1.2. En förbättring av bromstalen är också en förutsättning för längre tåg (Banverket, 2004). Dåvarande Banverket har beräknat positiva samhällsekonomiska effekter för investeringar som möjliggör användningen av tyngre, längre och bredare godståg (Banverket, 2008). Beräkningarna tar inte hänsyn till att mer gods kan transporteras med de befintliga tågen. Kostnadsbesparingarna som varuägarna och hela samhället realiserar utanför Sverige om flaskhalsar i Sverige upplösas inkluderas inte heller. VTI ser ett behov att ta fram mellan trafikslagen likformiga och välgrundade riktlinjer för nyttor kopplade till gränsöverskridande transporter. I dag inkluderas nyttor som uppstår för varuägarna och hela samhället utanför Sverige för sjö- och flygtransporter dock inte för väg- och järnvägstransporter (Vierth et al., 2015).
Det nyligen färdigställda regeringsuppdraget (Trafikverket, 2015) om möjligheten att köra längre och tyngre tåg innehåller endast en rudimentär genomgång av de möjliga nyttorna. För att kunna ta ställning till förslagen om längre tåg behövs bättre underlag för olika åtgärder både i avseende på kostnader och på nyttor. Vi ser ett behov att mer utförligt undersöka kostnadseffektiviteten i att bygga ut infrastrukturen för olika tåglängder. Den nuvarande utbyggnaden från 630 m till 750 m bör jämföras med en utbyggnad till 835 m vilket är standard i Danmark. Fröidh (2013) utvecklar att dagens svenska standard med upp till 750 m tåglängd sannolikt är kortare än optimal och skulle omprovas till förmån för tåg på 1 000
22 TRAXX-lok kan dra 20 procent tyngre tåg (Nelldal, 2013).
Bilaga 15 SOU 2015:110
638
m och 2 000 m. Inom ramen för EU-projektet MARATHON23genomfördes framgångsrika test med multipla godståg. Det är viktigt att den svenska järnvägen är kompatibel med internationell standard för att undvika onödiga och kostnadsdrivande omlastningar.
I ELVIS – demonstrationsprojektet för längre och tyngre tåg – föreslås som en temporär lösning att utnyttja infrastrukturen effektivare. Lösningen innebär användning av dedikerade kanaler för längre godståg i specifika korridorer som t.ex. Gävle–Malmö, där vissa investeringar i 750 meter långa mötesspår redan är gjorda (Carlsson et al, 2014). Tilldelningen av tåglägen i dessa kanaler kan ske under den ordinarie tilldelningsprocessen men det skulle krävas ett åtagande av Trafikverket att fördela tåglägen effektivt.
5.1.4. Utbyggnad av infrastruktur
Även om den befintliga infrastrukturen utnyttjas optimalt finns, med hänsyn till den prognostiserade tillväxten av järnvägstrafiken åtminstone på längre sikt behov att bygga ut infrastrukturen. Byggandet av den fasta Fehmarn Bält förbindelsen fram till början på 2020-talet innebär förkortade avstånd till kontinenten och införandet av delvis nya standarder som möjliggör högre lastkapaciteter och hastigheter för godstransporter på järnväg mellan Skandinavien och Tyskland. Här är det viktigt att man kommer överens om ur ett internationellt perspektiv optimala standarder avseende tågens dimensioner, bromsregler mm.24
I Sverige planeras en utbyggnad av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö och ökad tillgänglighet i storstäderna fram till mitten på 2030-talet (Regeringen, 2014). De nya stambanorna ska avlasta Västra och Södra stambanan och öka tillgängligheten i järnvägssystemet till nytta för den järnvägsburna gods- och regionaltrafiken. Vi har inte information om hur stora förbättringarna för godstrafiken antas vara. Eventuella nya stambanors kostnadseffektivitet bör jämföras med kostnaden för att bygga ut kapaciteten på de linjedelar som faktiskt saknar
23 http://www.marathon-project.eu 24 För detaljer se (Boysen, 2012).
Bilaga 15
639
kapacitet. Stora delar av sträckorna Stockholm-Göteborg/Malmö är inte överbelastade enligt Trafikverkets rapport om järnvägens kapacitet (2015). Det förefaller vara svårt att ekonomiskt motivera varför nya stambanor ska byggas på de sträckningar där det redan finns ledig kapacitet.
Ett problem har varit att mindre projekt som efterfrågats från näringslivet inte blivit byggda eller tagit mycket lång tid att genomföra. Dessa projekt anses ofta ha en hög samhällsekonomisk lönsamhet. Trafikverket har skapat potter för att kunna finansiera dessa mindre projekt men medfinansierade storprojekt har förskjutit de små projekten till slutet av åtgärdsplanen (Riksrevisionen, 2012).
5.2. Bristande tillförlitlighet
Att det finns problem med tillförlitligheten i tågtrafiken kan knappast någon ha undgått. I tidningarna skrivs det mest om passagerare strandsatta på perronger, men tillförlitligheten är betydligt lägre för godståg än för persontåg. För persontågen var 91,2 procent av tågen mindre än fem minuter sena till sin slutstation under 2013, motsvarande siffra för godståg var 80 procent (Trafikverket 2014). I förseningsstatistiken ingick tills nyligen inte inställda tåg eller tåg som tagit en annan rutt än den planerade. Enligt Transportstyrelsen (2013) var det 2012 15 procent av den totala tågtrafiken som inte nådde sin slutdestination, vilket kan bero på att tågen tvingats ställas in men också på att järnvägsföretagen valt att ställa in avgången på grund av bristande efterfråga.
Tillförlitligheten är ett stort problem för varuägarna men det är huvudsakligen de riktigt stora förseningarna som skapar problem. Förseningar under en timma utgör sällan något problem. Gods som är tidskänsligt transporteras generellt med lastbil. Kunskapsläget om vilka faktorer och åtgärder som påverkar sannolikheter för förseningar och vilka kostnader som uppstår i de fallen där gods som fraktas helt eller delvis på järnväg är dåligt. Det nuvarande kalkylvärdet för förseningar i ASEK:s rekommendationer25 är så pass lågt
25 ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet, se http://www.trafikverket.se/Foretag/Planera-och-utreda/Planerings-och-analysmetoder/Samhallsekonomisk-analys-och-trafikanalys/ASEK---arbetsgruppenfor-samhallsekonomiska-kalkyl--och-analysmetoder-inom-transportomradet/
Bilaga 15 SOU 2015:110
640
att Trafikverket sällan ens inkluderar det i sina kalkyler.26 Det finns kritik från bl.a. Näringslivets Transportråd att de samhällsekonomiska kalkylerna som ligger till grund vid tvistlösningar med avseende på tåglägen och vid prioriteringen av infrastrukturprojekt, inte inkluderar alternativt undervärderar de för godstransporter relevanta nyttorna (Vierth och Nyström, 2013). Då passagerare gynnas i större grad av snabbare transporter (tidsvinster) än varuägare är en förbättrad tillförlitlighet relativt sett viktigare för varuägare. Dess värdering är dock komplicerad med hänsyn till godstransporternas heterogenitet och att större förseningar och inställda tåg med stora konsekvenser förekommer relativt sällan. Ytterligare en aspekt som tas upp är att enbart tåg med last ingår i de samhällsekonomiska kalkylerna. Tomvagnar prioriteras också lågt av trafikledningen. Detta kan medföra att lastningen kan fördröjas på grund av brist på vagnar, vilket i sin tur leder till förseningar eller produktionsproblem för varuägaren eller mottagaren.
Ett problem var tills nyligen att banarbeten inplanerades med kort varsel och därmed drastiskt minskade kapaciteten på järnvägen. Trots att järnvägsföretagen långt i förväg sökt och fått ett tågläge tilldelat kunde det ibland inte utnyttjas. Denna problematik har ändrats i och med införandet av servicefönster under 2015. Det finns en oro för att underhåll tar restkapacitet i anspråk och inkräktar på godstågens möjlighet att få ad hoc-tåglägen. I delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) påtalades behovet av att utvärdera servicefönster och att se till att underhållet i första hand faktiskt sker på de angivna tiderna. Detta ska inte tolkas som att det är fel att genomföra underhåll, men det är viktigt att minimera den direkta störning underhållet medför och göra störningen så förutsägbar som möjligt.
Ett lovande initiativ är kvalitetsavgifter, principen att den som orsakar ett stopp ska betala för de kostnader som uppstår för andra aktörer. Kvalitetsavgifterna infördes 2012 (Trafikverket, 2014a). Under 2014 omsatte kvalitetsavgiftssystemet bara 94 miljoner kronor, Trafikverket ansågs vara den vållande parten för två tredjedelar av beloppet (Trafikverket, 2014). Kvalitetsavgifter har potentialen att rätta till skeva incitamentsstrukturer men systemet behöver
26 En möjlig lösning för att förbättra tillförlitligheten är att skjuta till mer pengar till underhåll och reinvesteringar, vilket regeringen gjorde i vårbudgeten 2015
Bilaga 15
641
utvecklas innan det kan förväntas ha någon betydelsefull påverkan, bland annat behöver orsakskodning förbättras (Transportstyrelsen, 2014). I dagsläget bedöms kvalitetsavgifter inte ha någon styrande effekt.
VTI har på uppdrag av Järnvägstrafikutredningen (Ju 2013:13) studerat olika aspekter av att införa regress27 i järnvägssektorn (Nilsson, et al., 2015). VTI konstaterar att om parterna i branschen skulle ges möjlighet att ställa regresskrav måste ramförutsättningarna vara sådana att detta kan göras till lägsta möjliga systemkostnad. Detta förutsätter ett väl fungerande system för att registrera störningar och dess orsaker; i frånvaro av kvalitetssäkrad information av denna art finns en risk att regresskrav skapar tvister som i förlängningen kan avgöras i domstol. Därför behöver kvaliteten förbättras på Trafikverkets registrering av orsaker till att tåg är sena, ställs in eller leds andra vägar än vad som ursprungligen planerats. VTI:s samlade bedömningar är att Trafikverkets system med information om förseningar och dess orsaker kan ge en grund för att implementera system för regress, men orsakskodningen behöver även här förbättras.
5.3. Tillgång till lokförare
Tillgång till personal riskerar att bli ett problem för järnvägsföretagen. För få lokförare utbildas varje år för att klara den ökande trafiken. Enligt Branschföreningen Tågoperatörernas uppskattning utbildas ungefär hälften så många lokförare som krävs för att ersätta pensionsavgångarna. Därtill krävs det fler lokförare för att klara trafikökningen. Ett bidragande problem som uppmärksammats medialt i samband med en facklig konflikt är att lokförarnas avtal omöjliggör en beläggning i närheten av en normal heltidsanställning. Till skillnad från lastbilschaufförer måste lokförare på grund av säkerhetsföreskrifter vara svenskspråkiga vilket försvårar rekrytering från utlandet. Eftersom arbetslösheten bland lokförare är obefintlig måste företagen ofta ”beställa” lokförare från Yrkeshögskolorna, vilket tar minst 2,5 år från beställning till jobbstart.
27 Regress innebär att den som drabbas ekonomiskt av förseningar som förorsakas av någon annan ges möjlighet att kräva ersättning för sina kostnader från den som förorsakat störningen.
Bilaga 15 SOU 2015:110
642
Både ur ett branschperspektiv och ur ett nationellt arbetslöshetsperspektiv är det angeläget att utbilda fler lokförare.
6. Slutsatser
När denna rapport skrivs är det 19 år sedan den svenska marknaden för godstransporter på järnväg öppnades för konkurrens. På de fyra år som gått sedan denna rapports föregångare (Vierth, 2012) skrevs har mycket hänt på marknaden. Green Cargos-koncernens marknadsandel har minskat med 19 procentenheter, räknat på det totala transportarbetet på järnväg. Huvudförklaringen är att CargoNet AS lämnat Green Cargo-koncernen och agerade som ett fristående företag på den svenska marknaden. RushRail har tillkommit och Peterson Rail har gått i konkurs. Många indikatorer pekar på att marknaden har blivit mer lik en typisk konkurrensutsatt marknad. Green Cargo är fortfarande det klart största järnvägsföretaget men dess marknadsmakt begränsas till stor del av den allt hårdare konkurrensen.
Det finns en stor samstämmighet bland aktörerna inom hela järnvägssektorn kring några punkter. Avregleringen har huvudsakligen haft en positiv inverkan, med lägre priser och effektivare transportlösningar. Järnvägsföretagens lönsamhet är generellt låg. Järnvägstransporternas potential begränsas i första hand av bristande kapacitet på viktiga stambanor samt av den låga tillförlitligheten.
Samstämmigheten är inte lika stor när det gäller de återstående hindren på marknaden för godstransporter på järnväg. Här har det i vissa fall varit svårt för oss att få grepp om vilka problem som finns och om dessa utgör ett hinder för utvecklingen av godstransporterna på järnväg. Det finns problem att lösa med tillgången till gemensamma faciliteter och funktioner som rangering och växling. Systemet kring rangering befinner sig i ett juridiskt och organisatoriskt vakuum. Trafikverket bör snarast skapa en lösning i samråd med branschen som kan garantera säker och konkurrensneutral rangering. Om detta bör ske i egen regi av Trafikverket; av en upphandlad aktör eller av en gemensam branschorganisation tar denna rapport inte ställning till. Andra gemensamma tjänster som bör ordnas är t.ex. lastsäkringen, trafikföreskrifter och det inter-
Bilaga 15
643
nationella arbetet inom UIC. Det är av stor vikt att det är tydligt vilken roll olika myndigheter, statliga bolag och privata bolag har.
Sedan finanskrisen har Green Cargos årsredovisningar präglats av röda siffror. Kombinationen av hårdare konkurrens och en minskande marknad har krävt ett omvandlingstempo som företaget inte kunnat leva upp till. Green Cargos effektivitet per anställd har varit nästan konstant sedan avregleringen, samtidigt som de nya järnvägsföretagen och LKAB radikalt förbättrat sin effektivitet. Om inte Green Cargo lyckas anpassa sig till de nya förutsättningarna kan det krävas att bolaget omstruktureras, eftersom ett kapitaltillskott från staten inte är förenligt med en fungerande konkurrens.
Järnvägsföretagen konkurrerar inte bara med varandra, ofta utgör lastbilstrafiken den hårdaste konkurrenten. Rapportförfattarna vill understryka att det är viktigt att de olika trafikslagen behandlas lika. Järnvägens externa kostnader är inte fullt internaliserade, därmed finns det utrymme för höjda banavgifter, vilket också planeras. Det bör dock påpekas att inte heller väg- och sjötrafiken bär sina kostnader. Om höjda banavgifter samordnas med t.ex. införandet av en vägslitageavgift skulle internaliseringen kunna ske på ett sätt som inte snedvrider den intermodala konkurrensen i Sverige. Prissättningen är en del av internaliseringen av trafikens externa effekter, vilket är en av de tre pelarna inom den svenska och europeiska transport-politiken.28
Järnvägstransporternas bristande tillförlitlighet är ett problem för transportföretagen och varuägarna. För godstransporter som är tidskänsliga väljs järnväg ofta bort som ett alternativ. Kunskapsläget om a) vad som påverkar sannolikheter för förseningar, b) hur olika typer av åtgärder påverkar risken för förseningar och c) vilka kostnader som uppstår på grund av förseningar, är dåligt och behöver förbättras. Ett steg i rätt riktning är de nyligen införda kvalitetsavgifterna. Grundprincipen att den som orsakar ett stopp ska betala för de kostnader som uppstår för andra aktörer är klok. Kvalitetsavgifter har potentialen att rätta till skeva incitamentsstrukturer men systemet behöver utvecklas innan det kan förväntas ha någon betydelsefull påverkan, bland annat behöver registrer-
28 De andra två pelarna är en avvägd investeringspolitik och vidtagandet av förutsättningsskapande åtgärder till exempel med avseende på konkurrens.
Bilaga 15 SOU 2015:110
644
ingen av orsakerna till att tåg är sena, ställs in eller leds andra vägar än vad ursprungliga planerats förbättras. Detta är också en förutsättning för att ge partnerna en möjlighet att ställa regresskrav.
Järnvägens kapacitet och därmed tillgången till tåglägen begränsar järnvägens potential. Den snabbt ökande persontrafiken, speciellt den subventionerade regionala kollektivtrafiken, har tagit allt mer kapacitet i anspråk och den utvecklingen förväntas fortsätta. Vi gör ingen värdering av detta, vi konstaterar bara att så länge persontrafiken fortsätter att öka, kapaciteten i stort hålls oförändrad och Trafikverket fortsätter att generellt prioritera persontrafiken, har godstrafiken svårt att öka. Att Trafikverket börjat differentiera banavgifterna baserat på banornas kapacitetsutnyttjande är positivt. Den differentieringen bör fortsätta för att underlätta en effektiv allokering av tåglägen. Som komplement eller alternativ kan en auktionsmodell införas för att fördela tåglägen. Med banavgifterna går det att skapa incitament för att använda längre och tyngre tåg genom att ta betalt per tågkilometer i stället för per tonkilometer. Simuleringar av järnvägstrafiken visar ofta att kolonnkörning med godståg förbättrar kapaciteten, det är en möjlighet som bör undersökas på de större stråken.
Att öka kapaciteten genom att bygga nytt kan vara den enklaste men inte nödvändigtvis den mest kostnadseffektiva lösningen. Åtgärder som syftar till att utnyttja den befintliga infrastrukturen (förhindring av spöktåg m.m.) och fler mindre investeringar som t.ex. att bygga ut mötesplatser för längre tåg är i många fall effektivare.
Marknaden för godstransporter på järnväg är mer internationell än persontransportmarknaden. Mycket gods transporteras landvägen till grannländerna eller via Öresundsbron och hamnarna till kontinenten eller ut i världen och vice versa. Gränsöverskridande trafik ställer högre krav på regelverkens, fordonens och infrastrukturens interoperabilitet. Det finns flera välmenande reformer på gång vars konsekvenser riskerar bli sämre än sin intention. Tanken bakom ERTMS, ett gemensamt signalsystem i EU, är mycket lovvärd men oklarheter kring de praktiska detaljerna och de ekonomiska förutsättningarna riskerar att stjälpa projektet.
Även internationellt kännetecknas järnvägssektorn av en bristande infrastrukturkapacitet, ett problem som förväntas öka. När denna rapport skrivs är det inte uppenbart hur skapandet av inter-
Bilaga 15
645
nationella godskorridorer å ena sidan och en möjlig utökad användning av ramavtal vid fördelningen av tåglägen kommer att påverka framkomligheten för godstransporter på järnväg i och utanför Sverige.
Många aktörer beskriver en frustration över samarbetet med ansvariga myndigheter, främst Trafikverket men också Transportstyrelsen. Det är svårt att hitta rätt kontaktpersoner och förståelsen för hur Trafikverket är organiserat är bristfällig. Det förekommer otaliga anekdoter om hur förslag på smärre investeringar kan ta årtionden att genomföra.
En sista övergripande slutsats är att tillgången och kvaliteten på data och information är bristfällig. Detta gäller bland annat avsaknaden av:
en fullständig beskrivning av godstransportmarknadens funktionssätt i Transportstyrelsens marknadsövervakning
moderna definitioner av godstransportmarknadens segment
tydlighet beträffande vilken av Trafikverkets två icke-samstämmiga prognoser för godstransporter på järnväg som gäller
tillförlitlig information om de utländska lastbilstransporternas omfattning
transparens i Trafikverkets tåglägestilldelning
lättillgänglig information om tågens punktlighet och samhällets kostnad på grund av försenade och inställda godståg
Följden av den undermåliga informationen är att det är svårt att utvärdera godstransportmarknadens funktionssätt. Mer alarmerande tyder det också på att myndigheterna inte har skaffat sig tillräckligt underlag för att kunna utvärdera sina egna verksamheter.
Bilaga 15 SOU 2015:110
646
7. Referenser
Ankner, S.-A., 2015. [Intervju] (29 6 2015). Banverket, 2004. Förstudie om möjligheter till förbättringar för gods-
tåg i dagens trafikstyrningssystem., u.o.: u.n.
Banverket, 2008. Tunga. långa och breda godståg, Utredning inför
åtgärdsplaneringen , u.o.: Banverket (Rapport 2008-12-16) .
Björklund, G. och Nilsson, J.-E., 2014. En granskning av
information över tågförseningar år 2012, Linköping: VTI.
Boysen, H. E., 2012. The Oresund and Fehmarnbelt Rails Link
Engineering Standards (Presentation 2012-12-12). u.o.:u.n.
Carlsson, A; Törnquist Kraseman, J; Vierth, I, 2014. Nuvarande
förutsättningar och försök med längre godståg mellan Gävle och Malmö, u.o.: VTI (VTI rapport 828/2014).
COM(2011)144 final, 2011. White Paper, Roadmap to a Single
European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system. u.o.:European Commission.
Crozet, Y; Haucap, J; Pagel, B; Musso, A; Vandervoorde, E;
Vanelslander, T; Woodburn, A, 2014. Development of rail freight in Europe: What regulation can and cannot do, Brussels: Centre on Regulation in Europe (CERRE). Dir 91/440 EEC, 1991. Council Directive 91/440/EEC of 29 July
1991 on the development of the Community's railways. Brussels:
The Council of the European Communities. Ehrling, G., 2015. [Intervju] (30 5 2015). EU nr 913/2010, 2010. Europaparlamentets och rådets förordning
(EU) nr 913/2010 av den 22 september 2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik. u.o.:u.n.
European Comission, 2014. TEN-T Network Corridors: Scandinavian
Mediterenian Corridor (Draft Final Report, Status 07.11.2014) , u.o.: u.n.
Fritzson, C., 2013. Jernhusens avgiftsjusteringar för sin järnvägs-
infrastruktur. Stockholm: Tågoperatörerna.
Bilaga 15
647
Fröidh, O., 2013. Godstrafik på järnväg – åtgärder för ökad kapacitet
på järnväg, Underlagsrapport till statens offentliga utredning om fossilfri fordonstrafik, Stockholm: KTH Architektur och samhällsbyggnad .
Hylén, B. och Wikberg, Å., 2013. Banavgifter i ett urval av EU-
länder och Schweiz, u.o.: VTI (2013-05-16).
Joborn, M., 2014. Oplanerade stopp och potential för målpunkt-
styrande system, u.o.: u.n.
Joborn, M., Aronsson, M. och Danielsson, P., 2015. Tågplan 2030:
Går det att uppfylla transportprognoserna och miljömålen. u.o., u.n.
Kuligowska, I., 2015. Regulatory Bodies in Rail Freight Corridors
Analysis of and report o current topics in developing rail freight corridors (Presenation 10th Rail Forum, Florence 18 May 2015). u.o.:u.n.
London Economics och PwC, 2013. Study on "The cost of non-
Europe: the untapped potential of the European Singel Market", u.o.: u.n.
N2015/5047/TS, 2015. Uppdrag att redovisa ett samlat kunskaps-
underlag och en nulägesanalys om transporter av gods. u.o.:
Regeringen. Nelldal, B-L, 2013. Effektiva gröna godståg – Åtgärder för ökad
kvalitet, kapacitet och minskad kostnad, Stockholm: KTH.
Nelldal, B.-L., 2015. Fordon vid Sveriges järnvägar 2014, u.o.: Bilaga
13 i SOU 2015:110. Nilsson, J.-E., Björklund, G., Pyddoke, R. och Vierth, I., 2015.
Regress – en god idé i järnvägssektorn?, u.o.: VTI (VTI rapport 850).
Näringslivets Transportråd, 2012. Remissyttrande: Införande av
ramavtal. TRV 2012/48987, u.o.: u.n.
Pyddoke, R. J. O. M.-R. Y. R. K., 2014. Trängsel och knapphet på
väg, järnväg och i kollektivtrafik: delstudie inom SAMKOST, u.o.: u.n.
Regeringen, 2014. Dir 2014:106, Utbyggnad av nya stambanor samt
åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. u.o.:
Regeringen. Regeringen, 2015a. Två beslut för längre och tyngre fordon. [Online]
Available at: http://www.regeringen.se/sb/d/19809/a/257678
Bilaga 15 SOU 2015:110
648
Regeringen, 2015b. Uppdrag att utreda möjligheter att köra längre
och/eller tyngre godståg (N2015/3436/TIF). u.o.: Regeringen.
Regeringen, 2015c. Regeringsuppdrag till Trafikverket för tyngre
lastbilar på vägnätet. [Online] Available at: http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/05/regerings uppdrag-till-trafikverket-for-tyngre-lastbilar-pa-vagnatet/
Riksrevisionen, 2012. Citybanans regionala medfinansiering, u.o.: u.n. SCB, 2011. Priser och konsumtion, Producentprisindex för tjänster
(TPI) efter produktgrupp SPIN 2007. År 1995–2010. [Online]
Available at: http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/ START__PR__PR0801/TPI2005Ar07/?rxid=d0b84a6d- 95d1-4f0b-95e0-ff6d7a0a0931 Selsmark, N., 2015. Trafikstyrelsen [Intervju] (6 5 2015). Sjöberg, L., 2015. [Intervju] (11 5 2015). SOU 2015:42, 2015. Koll på anläggningen, u.o.: u.n. Trafikanalys, 2014. Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader
– rapport 2014:4, u.o.: u.n.
Trafikverket, 2011. Höjda banavgifter och deras effekter i ett trafik-
slagsövergripande perspektiv, u.o.: Trafikverket (Rapport 2011:080).
Trafikverket, 2014a. Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta –
Slutredovisning 2014-05-16, u.o.: Trafikverket.
Trafikverket, 2014. Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta –
Slutredovisning 2015-05-16, u.o.: Trafikverket.
Trafikverket, 2014. Underlagsrapport PM Effektbeskrivningar av
förslag till nya avgifter för T16, u.o.: u.n.
Trafikverket, 2014. Utfall för kvalitetsavgifter 2014. [Online]
Available at: http://www.trafikverket.se/Foretag/Trafikera-ochtransportera/Trafikera-jarnvag/Fakturering-av-avgifter-enligtjarnvagsnatsbeskrivningen/Kvalitetsavgifter/utfall-forkvalitetsavgifter-2015/Utfall-for-kvalitetsavgifter-2014/ Trafikverket, 2015a. Prognos för persontransporter 2030 – Trafik-
verkets basprognos 2015, u.o.: Trafikverket.
Trafikverket, 2015. Järnvägens kapacitet 2014, u.o.: u.n. Trafikverket, 2015. Möjligheter att köra längre och/eller tyngre gods-
tåg, u.o.: u.n.
Bilaga 15
649
Trafikverket, 2015. Prognos för godstransporter 2030 – Trafikverkets
basprognos 2015, u.o.: u.n.
Trafikverket, 2015. Tågantal per bandel. u.o.:u.n. Trafikverket, u.d. Höjda banavgifter och deras effekter i ett trafik-
slagsövergripande perspektiv, u.o.: Trafikverket.
Transportstyrelsen, 2010. Branschanalys av järnvägsföretag 2008–
2009 (PJ 10 002), Borlänge: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2011. Nyckeltalsanalys av järnvägsföretag 2009
(PVJ11 010), Borlänge: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2013a. Transportstyrelsens marknadsövervak-
ning 2013, u.o.: Transportstyrelsen (https://www.transportstyrelsen.se/globalassets/global/ nyhetsarkiv/alla_trafikslag/ts_marknadsovervakning_2013_01_00. pdf).
Transportstyrelsen, 2013b. Etablering av verksamhet på den svenska
marknaden för järnvägstransporter – En översikt, u.o.: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2013b. Etablering av verksamhet på den svenska
marknaden för järnvägstransporter – En översikt, u.o.: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen, 2013c. Tillgång och rörlighet av järnvägsfordon,
Etablering på järnvägsmarknaden, u.o.: u.n.
Transportstyrelsen, 2013. Etablering av verksamhet på den svenska
marknaden för järnvägstransporter, u.o.: u.n.
Transportstyrelsen, 2014a. Transportmarknaderna, u.o.: Transport-
styrelsen (https://www.transportstyrelsen.se/sv/Omtransportstyrelsen/Projekt/Marknadsovervakning). Transportstyrelsen, 2014b. Transportmarknaderna, Transport-
styrelsens samlade bedömningar och planerade åtgärder T2 2014, u.o.: Transportstyrelsen (https://www.transportstyrelsen.se/sv/
Om-transportstyrelsen/Projekt/Marknadsovervakning). Transportstyrelsen, 2014. Uppdrag om avgifter som syftar till att
minska störningar i järnvägssystemet – Transportstyrelsens tillsyn av, u.o.: u.n.
Bilaga 15 SOU 2015:110
650
Transportstyrelsen, 2015. Transportmarknaderna – Transportstyrelsens
årsrapport 2014, u.o.: u.n.
Transportstyrelsen, 2015. Uppdaterad: Transportstyrelsen återkallar
tillståndet för TX Logistik. [Online]
Available at: https://www.transportstyrelsen.se/sv/Nyhetsarkiv/ transportstyrelsen-aterkallar-tillstandet-for-tx-logistik/ [Använd 27 10 2015]. Weiss, R., 2015. Vereinfachte Darstellung Zuweisungsverfahren
Netzfahrplan und Grundsätze Rahmenverträge [Intervju] (27 5 2015).
Westerberg, B. och Sandberg, L., 2015. [Intervju] (27 5 2015). Vierth, I., 2012. Uppföljning av avregleringen av godstrafiken på
järnväg, Linköping: VTI (VTI-apport 741/2012).
Vierth, I. o.a., 2015. Elanvändning för längre och tyngre tåg: sam-
manfattning av resultat, erfarenheter och lärdomar från ELVISdemonstrationsprojekt, u.o.: VTI.
Vierth, I., Jussila-Hammes, J. och Sowa, V., 2014. Översiktlig
strukturanalys för sjötransporter, u.o.: VTI (VTI.rRapport 840/2014).
Vierth, I. och Nyström, J., 2013. Godstransporter och samhällseko-
nomiska kalkyler, Stockholm: VTI (VTI Notat 2013-13).
Vierth, I., Swahn, H., Caspersen, E. och Hovi, I. B., 2015.
Samhällsekonomiska kalkyler för, u.o.: VTI (VTI-rapport 846/2015).
Ållebrand, B., 2015. [Intervju] (4 5 2015).