SOU 2015:110
En annan tågordning – bortom järnvägsknuten
En annan tågordning
– bortom järnvägsknuten
Slutbetänkande av Utredningen om järnvägens organisation
Stockholm 2015
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Omslagsidé: Gunnar Alexandersson. Omslagsbilder: Sangsun Bae. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.
ISBN 978-91-38-24396-1 ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Johansson
Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation, i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Till särskild utredare förordnades samma dag ekonomie doktor Gunnar Alexandersson.
Till sakkunniga förordnades från och med den 4 juli 2013 kansliråden Ulf Andersson och Christer Pettersson, och till experter konkurrensråd Stig-Arne Ankner, transportdirektör Karolina Boholm, rådgivare Åke Hallman, docent Staffan Hultén, jurist Susanne Karlsson, styrelseledamot Ole Kjörrefjord, direktör Catherine Kotake, direktör Ulf Lundin, handläggare Cecilia Mårtensson, ansvarig för järnvägsfrågor Conny Strand, styrelseordförande Karin Svensson Smith, t.f. forskningschef Inge Vierth samt direktör Christel Wiman. Catherine Kotake entledigades på egen begäran från och med den 16 augusti 2014 och ersattes av strateg Lena Eriksson. Christel Wiman entledigades på egen begäran från och med den 1 september 2015 och ersattes av verkställande direktör Björn Westerberg. Karin Svensson Smith entledigades från och med den 1 september 2015 och ersattes av styrelseordförande Christina Axelsson. Ombudsman Karolina Celinska förordnades som expert från och med den 1 september 2015.
Till huvudsekreterare förordnades Åsa Tysklind från och med den 5 augusti 2013. Till sekreterare förordnades Lars Hellsvik från och med den 1 juli 2013 (entledigad på egen begäran från och med den 1 juli 2015), Helena Andersson från och med den 15 september 2014, Kristina Andersson från och med den 15 juni 2015, Ellen Rova från och med den 1 augusti 2015 och Anders Lundström från och med den 1 september 2015.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om järnvägens
organisation.
I ett första steg skulle utredningen göra en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlades i delbetänkandet
En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den
2 december 2013.
I utredningens andra steg, som preciserades av regeringen i tillläggsdirektiv beslutat den 3 april 2014, ska förslag lämnas till förbättringar av järnvägssystemets organisation inom områdena järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
Regeringen beslutade genom ytterligare tilläggsdirektiv den 19 december 2014 att förlänga utredningstiden från 30 juni 2015 till 23 december 2015, samt att utredaren dessförinnan skulle delredovisa vissa frågor om byggande och underhåll av infrastrukturen. Detta skedde genom delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.
Med hänsyn till det omfattande uppdraget och en reviderad bedömning av utredningsläget, begärde utredningen den 19 maj 2015 ytterligare förlängd tid. Den 12 juni 2015 kom besked om att inget initiativ om ett sådant beslut skulle tas. I och med detta har utredningen fått fokusera sitt avslutande arbete till några högt prioriterade frågor. I andra frågor kommer det i flera fall att finnas behov av kompletterade utredningsarbete.
Härmed överlämnar jag slutbetänkandet En annan tågordning –
bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110). I detta redovisar jag mina
förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation.
Stockholm i december 2015
Gunnar Alexandersson
/Åsa Tysklind Helena Andersson Kristina Andersson Ellen Rova Anders Lundström
5
Innehåll
Sammanfattning ......................................................... 13
1 Författningsförslag ............................................... 33
1.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).........33 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ....................................................................34 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik...........................................40 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen ..........41
2 Inledning ........................................................... 43
2.1 Uppdraget .........................................................................43 2.2 Bakgrund och utgångspunkter ...........................................44 2.3 Arbetssätt ..........................................................................46 2.4 Samråd och internationellt utbyte ......................................47 2.5 Avgränsningar och särskilda förutsättningar.......................48 2.6 Betänkandets disposition ...................................................50
3 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor ...................................................... 51
3.1 Inledning ...........................................................................52 3.1.1 Övergripande om framtida utveckling, prognoser och scenarier .......................................52
Innehåll SOU 2015:110
6
3.1.2 Bristande statistik och uppgifter ..........................54
3.2 Utvecklingen hittills i Sverige i korthet ..............................55 3.2.1 Inledning .............................................................55 3.2.2 En översikt över reformerna och marknaden........55 3.2.3 Transportarbetets utveckling ...............................57 3.2.4 Några särskilt utpekade frågor .............................58 3.3 Aktuellt läge i några andra länder samt EU.........................60 3.3.1 Norge och Danmark ............................................60 3.3.2 Storbritannien......................................................61 3.3.3 Schweiz ...............................................................65 3.3.4 Italien och Österrike ...........................................67 3.3.5 EU ......................................................................68 3.4 Prognoser och scenarioanalys.............................................69 3.4.1 Trafikverkets prognoser.......................................70 3.4.2 KTH:s prognoser ................................................71 3.4.3 En närmare jämförelse mellan Trafikverkets och KTH:s prognoser ..........................................75 3.4.4 Ytterligare tankar kring scenarier .........................79 3.5 Digitaliseringen och den ”modulära revolutionen” .............80 3.6 Vägval för framtiden ..........................................................82 3.6.1 Järnvägens användning och roll i transportsystemet ................................................83 3.6.2 Modellen för marknadstillträde ............................88 3.6.3 Förhandlingar om medfinansiering och relaterade principer ............................................102 3.6.4 Det offentliga åtagandet och de statligt ägda bolagens roll ......................................................105
4 Styrning, ansvarsfördelning och roller ...................... 111
4.1 Inledning .........................................................................112 4.2 Organisation av det statliga åtagandet i järnvägssektorn ...114 4.2.1 Principer för styrning ........................................114 4.2.2 Principer för organisationsform .........................115 4.2.3 Strategisk styrning i järnvägssektorn ..................118 4.2.4 Trafikverkets uppgifter och organisation ...........121
Innehåll
7
4.2.5 Transportstyrelsens uppgifter och organisation .......................................................124
4.3 Reglering på EU-nivå .......................................................135 4.3.1 Det ordinarie lagstiftningsförfarandet ................137 4.3.2 Kommittéförfarandet - genomförandeakter .......140 4.3.3 Delegationsförfarandet – delegerade akter .........142 4.3.4 Regelutvecklingsarbetets faser ...........................142 4.4 Metoder och arbetssätt för EU-arbetet ............................154 4.4.1 Inriktning och strategi .......................................154 4.4.2 Svenskt deltagande i EU-arbetet ........................158 4.4.3 Att fånga upp synpunkter ..................................163 4.4.4 Information om EU:s rättsakter och deras innebörd ............................................................166 4.5 Utmaningar i regelutvecklingsarbetet i EU.......................169 4.5.1 Deltagande vid förhandlingar om rättsakter i EU ....................................................................171 4.5.2 Riktlinjer för arbetet ..........................................172 4.5.3 Reglering med betydande påverkan ....................176 4.6 Svensk reglering – järnvägslagstiftningen..........................178 4.7 Kompetensförsörjning inom järnvägssektorn ...................183
5 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .....185
5.1 Inledning .........................................................................186 5.1.1 Olika former av persontrafik på järnväg .............186 5.1.2 Avgränsningar ...................................................189 5.2 Gällande rätt ....................................................................190 5.2.1 Järnvägslagen (2004:519) ...................................190 5.2.2 EU:s kollektivtrafikförordning ..........................192 5.2.3 Lag (2010:1065) om kollektivtrafik ....................193 5.2.4 Konkurrenslagen (2008:579)..............................200 5.3 Marknaden för persontrafik på järnväg .............................203 5.3.1 Utvecklingen över tiden.....................................203 5.3.2 Marknaden i dag ................................................209 5.3.3 Marknadsförskjutning .......................................214 5.3.4 Fördubblingsmålet av kollektivtrafik .................223
Innehåll SOU 2015:110
8
5.3.5 Kostnadsutveckling i den samhällsorganiserade kollektivtrafiken ...............224
5.4 Tidigare synpunkter .........................................................226 5.4.1 Kollektivtrafiklagens målkonflikter....................226 5.4.2 Trafikförsörjningsprogram ................................228 5.4.3 Beslut om allmän trafikplikt...............................232 5.4.4 Storregional trafik och trafikförsörjningsprogram .................................233 5.4.5 Brist på information...........................................234 5.4.6 21-dagarsregeln..................................................235 5.4.7 Avtal om inköp och tillköp av trafik ..................236 5.5 Är förutsättningarna för en långsiktig kommersiell trafik tillfredsställande?....................................................238 5.5.1 Tiden fram till trafikstart på höghastighetsbanor............................................238 5.5.2 Tiden efter trafikstart på höghastighetsbanor.....242 5.5.3 En sammanfattande bedömning av förutsättningarna för kommersiell persontrafik .......................................................243 5.6 Förslag på åtgärder för att stärka förutsättningarna för kommersiell trafik............................................................244 5.6.1 Inledning ...........................................................244 5.6.2 Trafikförsörjningsprogram ................................244 5.6.3 Beslut om allmän trafikplikt ska väga in befintlig kommersiell trafik................................252 5.6.4 Trafikårsbokslut med särredovisning av enskilda linjer ....................................................253 5.6.5 21-dagarsregeln..................................................258 5.6.6 Inköp och tillköp av trafik .................................259
6 Anläggningar för tjänster ...................................... 261
6.1 Inledning .........................................................................262 6.2 Bakgrund och problembild...............................................264 6.3 Organisationsförändringar inom staten avseende anläggningar för tjänster ..................................................268
Innehåll
9
6.4 Aktörer på tjänsteleverantörsmarknaden ..........................271 6.4.1 Anläggningar för tjänster ...................................272 6.4.2 Tjänsteleverantörer ............................................273 6.5 Regelverk och begrepp .....................................................273 6.5.1 Järnvägslagen och anläggningar för tjänster och tillhandahållande av tjänster ........................275 6.5.2 Järnvägslagen eller hyreslagen? ..........................278 6.5.3 Marknadslagstiftning .........................................281 6.5.4 Säkerhet.............................................................283 6.6 Trafikverket .....................................................................285 6.6.1 Ansvaret för anläggningar för tjänster? ..............285 6.6.2 Lokalisering och anslutningar ............................293 6.6.3 Upplåtelse och överlåtelse..................................295 6.7 Jernhusen AB...................................................................296 6.8 Konkurrens med och inom staten på anläggningar för tjänster? ...........................................................................298 6.8.1 Två statliga aktörer med olika förutsättningar ....299 6.8.2 Vad ska drivas kommersiellt respektive ickekommersiellt? ....................................................301 6.9 Konkurrensneutral tillgång till rangering..........................304 6.10 Järnvägsändamål i den fysiska planeringen........................306 6.10.1 Riksintresse i den kommunala planeringen.........306 6.10.2 Hur bör järnvägens intressen stärkas i
planeringen? ......................................................306
6.11 Stationsförvaltning och tillgänglighet ...............................309
7 Säkerhet, reglering och tillsyn................................311
7.1 Inledning .........................................................................311 7.2 Trafiksäkerhet..................................................................312 7.2.1 Trafiksäkerhetens utveckling .............................312 7.2.2 EU:s gemensamma säkerhetsmål .......................315 7.2.3 Europeiska järnvägsbyråns utvärdering av Sverige ...............................................................318 7.2.4 Min bedömning .................................................320
Innehåll SOU 2015:110
10
7.3 Transportstyrelsens föreskrifter .......................................321 7.3.1 Trafiksäkerhetsföreskrifter ................................321 7.3.2 Järnvägsstyrelsens trafikföreskrifter – JTF .........323 7.3.3 Trafiksäkerhetsregler i andra EU-länder.............330 7.3.4 Trafikregler för luftfart ......................................332 7.3.5 Regler om lastsäkring.........................................333 7.4 Tillståndsprövning och tillsyn ..........................................337 7.4.1 Transportstyrelsens tillståndsprövning ..............337 7.4.2 Transportstyrelsens säkerhetstillsyn ..................343 7.4.3 Min bedömning .................................................349 7.5 Transportstyrelsen och Trafikverket ................................352 7.5.1 Ledande roll i säkerhetsarbetet? .........................352 7.5.2 Transportstyrelsens organisation .......................355
8 Ikraftträdande.................................................... 359
9 Konsekvensanalyser ............................................ 361
9.1 Inledning .........................................................................361 9.2 Problembild och uppdrag .................................................361 9.3 Förslagen och dess konsekvenser .....................................362 9.3.1 Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor......................................................362 9.3.2 Styrning, ansvarsfördelning och roller................367 9.3.3 Kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik .......................................................370 9.3.4 Anläggningar för tjänster ...................................379 9.3.5 Säkerhet, reglering och tillsyn ............................384
10 Författningskommentar ........................................ 387
10.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).......387 10.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ..................................................................387
Referenser................................................................ 393
Innehåll
11
Särskilda yttranden .....................................................407
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:46 ........................................419
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2013:88 ........................................429
Bilaga 3 Kommittédirektiv 2014:52 ........................................431
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2014:160 ......................................445
Bilaga 5 Sammanfattning av SOU 2013:83 .............................451
Bilaga 6 Sammanfattning av SOU 2015:42 .............................459
13
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningens uppdrag är att göra en översyn av järnvägens organisation. Den har delats upp i två steg. I det första steget gjorde jag en nulägesbeskrivning och en inventering av problem- och förbättringsområden, med förslag på inriktning för det fortsatta utredningsarbetet. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83) som överlämnades den 2 december 2013.
I utredningens andra steg ska jag lämna förslag till förbättringar av järnvägssystemets organisation. Baserat på delbetänkandet och de synpunkter som lämnats på detta, preciserade regeringen denna del av uppdraget genom att den 3 april 2014 besluta om ett tilläggsdirektiv där sju områden pekades ut för fortsatt analys: järnvägens framtida utveckling, rollfördelning och samordning, transporttjänster av god kvalitet på en öppen marknad, användning och tilldelning av kapacitet, byggande och underhåll av infrastrukturen, tillgång till tjänster samt reglering, tillsyn och uppföljning.
I ett nytt tilläggsdirektiv, beslutat den 19 december 2014, pekade regeringen ut byggande och underhåll av infrastrukturen som ett särskilt angeläget område för en tidigarelagd delredovisning avseende vissa frågor och kompletterade också uppdraget med ett par nya frågor. Den delen av uppdraget behandlade jag i delbetänkandet Koll på anläggningen (SOU 2015:42) som överlämnades den 16 april 2015.
I arbetet med slutbetänkandet har jag haft kvar att utreda ett mycket stort antal frågor, med stor spridning i karaktär. Flera frågor har också visat sig vara väsentligt mer tidskrävande att hantera än vad som kunnat förutses från början. Med hänsyn till det omfattande uppdraget och utredningens tidsramar har det varit
Sammanfattning SOU 2015:110
14
nödvändigt att göra hårda prioriteringar mellan olika delar av uppdraget. I detta slutbetänkande lämnar jag i flera fall därför endast förslag på en inriktning för fortsatt hantering av frågorna, liksom förslag på fortsatt utredning av vissa frågor i särskild ordning.
Arbetssätt
I tillägg till den expertgrupp som bistått utredningen har jag kompletterat utredningen med nio projektgrupper med adjungerade personer för att få en bred representation och kompetens i alla sakfrågor. Sammantaget har detta inneburit att ett 80-tal personer på ett eller annat sätt engagerats i utredningen.
Varje arbetsgrupp har haft upp till fem möten där frågeställningar och förslag till lösningar kopplade till de aktuella utredningspunkterna har diskuterats. Grupperna har också använts för att initiera och samordna insamling av relevant underlagsmaterial. Sammanlagt nio olika underlagsrapporter har tagits fram åt utredningen under arbetet med slutbetänkandet.
Jag har också haft ett stort antal bilaterala möten med specialister och personer från organisationer med eller utan representation i expertgruppen eller i arbetsgrupperna.
I syfte att ta hänsyn till relevant forskning och utvecklingsarbete har tidigare utredningar och forskningsrapporter samlats in. Utredningen har också deltagit vid flera konferenser där aktuell svensk och internationell forskning och praktik presenterats. Vidare har studiebesök gjorts i Belgien, Nederländerna, Storbritannien, Schweiz och Japan.
Slutbetänkandets innehåll och struktur
Slutbetänkandet består av fem huvudsakliga kapitel för behandling av olika områden. I det första av dessa redogör jag för järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor, inte minst mot bakgrund av den planerade satsningen på nya stambanor för höghastighetståg. Det är i flera avseende ett nyckelkapitel, eftersom det presenterar förutsättningarna för hanteringen av flera andra frågor på såväl kortare som längre sikt. En del av dessa förutsättningar återkommer jag därför till i senare kapitel.
SOU 2015:110 Sammanfattning
15
Det andra området handlar om övergripande frågor när det gäller ansvarsfördelning, styrning och roller i järnvägssektorn, inklusive den internationella och nationella regelgivningen. Jag berör även Trafikverkets och Transportstyrelsens organisation.
Det tredje området utgör en fördjupning kring samverkan och konkurrens (och relaterade gränssnitt) mellan kommersiell och samhällsorganiserad persontrafik.
Det fjärde området handlar om anläggningar för tjänster, eller det som ibland kallas järnvägens sidosystem. Kapitlet hanterar också ett antal utpekade frågeställningar rörande verksamheten i Jernhusen AB.
Det femte och sista området handlar om säkerhet, reglering och tillsyn. Här gör jag en närmare genomgång av Transportstyrelsens relaterade uppgifter, mandat och organisation.
I de fem kapitlen presenteras förslag som bygger på de bedömningar och överväganden jag gjort under utredningsarbetet. Dessa sammanfattas i tur och ordning nedan.
Betänkandet avslutas med konsekvensbeskrivningar av förslagen, samt författningskommentarer.
Järnvägens framtida utveckling och viktiga vägvalsfrågor
Förslag: Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till
vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider på dygnet. Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort.
Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg. En sådan utredning bör fokusera på att utreda förutsättningar för och genomförande av en modell där tillträdet för den interregionala persontrafiken regleras genom upphandling i konkurrens.
Staten bör inte påbörja förhandlingar med kommuner och regioner om medfinansiering av höghastighetsjärnvägar och anslutande infrastruktur förrän det finns ett tydligt ställnings-
Sammanfattning SOU 2015:110
16
tagande om vad de framtida nya stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Regeringen bör ta initiativ till kraftfulla förbättringsåtgärder när det gäller insamling och sammanställning av statistik och andra uppgifter.
Regeringen bör närmare utreda lämpligheten i att långsiktigt behålla det statliga ägandet i SJ AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB och Infranord AB. En sådan utredning bör samordnas med en utredning om en förändrad marknadstillträdesmodell och omfatta förutom ett konkurrensperspektiv även ett beredskapsperspektiv.
Skälen till mina förslag
De senaste 25 åren har transportarbetet på järnväg ökat kraftigt i Sverige, men tillväxten är mycket ojämnt fördelad mellan olika typer av trafik. Den största ökningen, nästan 200 procent, har skett i den regionala persontrafik som i huvudsak är samhällsorganiserad genom kollektivtrafikmyndigheterna (tidigare trafikhuvudmännen). Persontrafiken med fjärrtåg har ökat cirka 34 procent men har planat ut de senaste åren. Godstransportarbetet har ökat med sammanlagt cirka 11 procent, även om trenden efter 2010 har varit fallande.
De flesta prognoser om den framtida utvecklingen pekar på att järnvägens transportarbete kan fortsätta att växa, både i absoluta tal och jämfört med andra trafikslag. Utvecklingen för olika marknadssegment är dock beroende av hur olika förutsättningar utvecklas, inte minst vad gäller infrastrukturen, liksom konkurrensytorna med andra trafikslag.
Järnvägssektorn lider sedan länge av att tillgången till officiell statistik och andra uppgifter ofta är bristfällig och därmed av begränsat värde som underlag för viktiga beslut. För att komma till rätta med detta krävs en kraftsamling.
Även om järnvägsinfrastrukturen på många sätt är styrande för såväl vilken typ av trafik som går att köra och i vilken omfattning, har staten i regel inte tagit ställning till om någon trafik ska prioriteras och vad det statliga järnvägsnätet därmed i första hand ska
SOU 2015:110 Sammanfattning
17
användas till. I brist på sådana tydliga prioriteringar från statens sida, och med rådande modell för tillträde till spåren, blir det Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess som styr hur det statliga järnvägsnätet används.
Kapacitetstilldelningsprocessen är kritiserad både vad gäller bakomliggande regelverk och tillämpning. Som ett sätt att lösa konflikter mellan olika ansökningar tillämpas samhällsekonomiska prioriteringskriterier. I praktiken har dessa visat sig vara mycket svåra att använda för att få en effektiv tilldelningsprocess.
Enligt min bedömning är det rimligt att regeringen närmare överväger och tar ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. I ett flertal andra EU-länder tillämpas sådana prioriteringsbeslut. För svensk del förutsätter detta en ändring i järnvägslagen till att bättre överensstämma med gällande EUdirektiv, genom att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort ur lagens regler om prioritering av trafik.
De problem vi ser i dag i tillämpningen av dagens blandande modell för marknadstillträde och organisering av trafik (konkurrens
om spåren och konkurrens på spåren) handlar till viss del om
otydliga gränssnitt (eller tillämpningen av dessa) mellan samhällsorganiserad persontrafik och kommersiell trafik, bristande kapacitet (ibland i termer av flaskhalsar), otillräckliga incitament till ett effektivt kapacitetsutnyttjande och en ineffektiv hantering av kapacitetstilldelningsprocessen.
Det finns potential till förbättringar på alla dessa områden, men min övergripande bedömning är att de effekter som kan uppnås bara kommer att bidra till en bättre fungerande järnvägssektor i ett relativt kortsiktigt perspektiv.
Det innebär inte att sådana förbättringsåtgärder inte bör göras, men i längden menar jag att det krävs större förändringar i själva modellen för marknadstillträde och det statliga åtagandet i järnvägssektorn, för att hantera framtidens förändrade förutsättningar och därmed också kraven på en effektiv järnvägssektor.
Planerna på att investera i nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö, sätter fokus på den framtida problematiken med dagens marknadstillträdesmodell.
Ett huvudproblem är att en trafik med höghastighetståg som lever upp till de samlade önskemålen är svår att få på plats. För det
Sammanfattning SOU 2015:110
18
första finns det inneboende motsättningar mellan snabba (och kanske även täta) förbindelser mellan storstäderna om tågen också ska stanna på flera ställen längs med linjerna och dessutom ska samsas med snabba regionaltåg. För det andra finns det inga som helst garantier för att trafiken med höghastighetstågen kommer att etableras på strikt kommersiella grunder genom det öppna marknadstillträdet, p.g.a. de stora osäkerheter och risker som föreligger.
Med nuvarande modell för marknadstillträde är det högst tänkbart att regionerna planerar för och kommer att vara redo med en regional snabbtågstrafik som skulle ta en stor del av den tillgängliga kapaciteten på de nya stambanorna i anspråk. De företag som förväntas etablera en trafik med höghastighetståg kommer däremot att ha jämförelsevis svaga incitament att få denna på plats i tid. I värsta fall kan de kommersiella förutsättningarna för en sådan långsiktig satsning saknas helt och hållet. Då riskerar en mycket viktig del av avsikten med de nya stambanorna att gå om intet.
Min sammanfattande bedömning är att de kommande höghastighetsbanorna innebär en så stor förändring i förutsättningarna för järnvägstrafiken jämfört med i dag, att det blir nödvändigt att fundera närmare på hur modellen för marknadstillträde ska se ut i framtiden, och att ha den på plats senast från den tidpunkt när dessa banor bedöms vara färdigställda. Jag menar också att en speciallösning för höghastighetsbanorna inte är lämplig, eftersom de inte kommer att utgöra ett tillräckligt isolerat trafiksystem.
Jag föreslår därför att en utredning tillsätts om en förändrad modell för marknadstillträde och förespråkar att den inriktas på att undersöka förutsättningarna för en modell med upphandling i konkurrens även för nationell kommersiell persontrafik på järnväg, liknande den modell som tillämpas i Storbritannien och som nu planeras även i Norge.
Modellen gör förutsättningarna för den kommersiella långväga trafiken mer lika dem som tillämpas i den regionalt upphandlade trafiken och kan därmed skapa en bättre balans mellan dessa marknadssegment. Det skulle också kunna leda till en ökad tillväxt i fjärrtrafikens transportarbete, så som skett i Storbritannien.
Även om ordet upphandling används för att beskriva denna modell, är det viktigt att förtydliga att den inte i första hand innebär att staten ska trygga företagsekonomiskt olönsamma interregionala linjer från nedläggning. Snarare är det frågan om att till-
SOU 2015:110 Sammanfattning
19
ämpa en reglerad konkurrens om rätten att få tillgång till tåglägen som gör det möjligt att under avtalsperioden köra och utveckla en trafik som i grunden kan vara företagsekonomiskt lönsam. Denna rätt kan också knytas till vissa minimikrav på trafiken. Modellen ska inte heller misstolkas som en tillbakagång till ett läge utan konkurrens eller en situation där SJ AB skulle kunna direkttilldelas ett nationellt kontrakt för all trafik, knutet till någon form av utökat samhällsuppdrag. En sådan förändring menar jag inte heller är förenlig med gällande regelverk.
Förutsättningar och konsekvenser för en förändrad marknadstillträdesmodell måste utredas noggrant, inte minst mot bakgrund av de inskränkningar som en förändring skulle kunna innebära för dagens tågoperatörer, med hänsyn till de ramar som ges av EU:s regelverk och med beaktande av konkurrerande trafikslag. I betänkandet pekar jag på en rad tänkbara konsekvenser och hänsynstaganden som behöver hanteras.
Sverigeförhandlingen planerar att inom kort, helt i enlighet med sitt uppdrag, påbörja förhandlingar med regioner och kommuner om bl.a. medfinansiering av nya stambanor för höghastighetståg och anslutande infrastruktur, trots att förutsättningarna för den framtida trafikeringen av höghastighetsbanorna är högst oklara. Det kan skapa låsningar inför t.ex. en framtida upphandling av trafiken. Min bedömning är också att intresset för medfinansiering från kommuner och regioner är starkt beroende av vilka möjligheter som ges att påverka höghastighetstågens trafikmönster (inte minst vad gäller vilka orter som trafikeras) samt möjligheterna att kunna köra kompletterande snabba regionaltåg på banorna. Som regelverket ser ut i dag vad gäller marknadstillträde och tilldelning av kapacitet m.m. finns det egentligen inga möjligheter för staten att ingå överenskommelser som inkluderar något av detta.
Jag skulle starkt rekommendera att man först och så snabbt som möjligt reder ut förutsättningarna för trafikeringen och föreslår därför att staten inte påbörjar några förhandlingar om medfinansiering förrän det finns ett tydligt ställningstagande om vad de framtida stambanorna ska användas till, samt vilken marknadstillträdesmodell som ska tillämpas på dessa banor och på det nationella nätet i övrigt.
Ju mer öppen järnvägsmarknaden har blivit, desto mer kan det statliga ägandet av operativa bolag som t.ex. SJ AB och Green
Sammanfattning SOU 2015:110
20