Byråkratin i backspegeln : femtio år av förändring på sex förvaltningsområden : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Byråkratin

i

backspegeln

Femtio år av

förändring

på sex gsømråden

fdrvaltnin

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

,

mama

0a Sajt G3

m

Statens offentliga utredningar mm 1997:7 w Finansdepartementet

i

Byråkratin backspegeln

Femtio år av

förändring på sex förvaltningsområden

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor

Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

Omslag: SusanNilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20490-8 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera

nuvarande former för organisation och styrning statlig om av

förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna

syn-

punkter hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att

utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras

som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet

/ april. Avsikten härmed är att tillfälle till debatt mars ge som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

I denna rapport analyseras organisatoriska och politiska förändringar sex förvaltningsområden under efterkrigstiden. För-

fattarna har valts ut för att kunna ett inifrånperspektiv

ge historien, och de har alla gedigen erfarenhet arbete inom det

av område de beskriver. Richard Murray, sekreterare i kommissionen, står för ett inle-

dande kapitel där några övergripande iakttagelser sammanfattas.

Författarna själva för innehållet i sina avsnitt.

ansvarar

Stockholm i januari 1997

Siten Wickbom Ordförande i kommissionen

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning 4

Några iakttagelser från sex förvaltningsområden Richard Murray

Samhällsplanering och bostadspolitik 29

Lennart Holm

Universitets- och 49

högskoleväsendet

Håkan Westling, Göran Angsmark, Göran Blomqvist

Arbetsmiljö och 115 arbetarskydd

Ingemar Källberg

U-landsbiståndet från SIDA till Sida 191 Sten Johansson

Lantmäteriväsendet 235 Sture Norberg

Civilförsvaret och 313

freds-

räddningstjänsten

Key Hedström, Carl-Axel Hermansson, Åke Lindström, Roland Nilsson, Per-Olof Wikström, Gun Zachrisson

Inledning

Några iakttagelser från

sex förvaltningsomrâden

Förvaltningspolitiska kommissionen författare eller

gav sex

författare med förstahandskännedom sitt grupper av om var

förvaltningsområde i uppdrag att skriva sin monografi över

var

utvecklingen organisation och styrning inom området.

av

Politiken står inte i fokus utan tjänar bara flera

som en av

tänkbara förklaringar till hur den statliga förvaltningen inom

området utformats. I fokus står däremot just organisation och

styrning. Kommissionens syfte med monografierna har varit att söka belysa och skilda drag i den organisatoriska

gemensamma utvecklingen för bättre förstå principer bakom och bevekel-

att

segrunder till förvaltningens nuvarande utformning. En sådan

förståelse är nödvändig vill föreslå generell förvalt-

om man en ningspolitik för framtiden.

Resultatet har blivit ganska olika berättelser. Gemensamt

sex är att de sträcker sig tillbaka till 1945 ibland med några tillba-

kablickar ännu längre. Gemensamt är också att förfat-

som

givits möjlighet att skriva personligt, utan alltför strikta tarna krav belägg. Tillsammans utgör monografierna rik källa

en

att ösa när det gäller iakttagelser rörande statsförvaltningens

ur

utveckling under efterkrigstiden. Inledningsvis skall här några

sådana iakttagelser lyftas fram. Det finns att hämta i de

mer sex

monografierna och iakttagelserna bör jämföras med andra Översikter av förvaltningsutvecklingen.

Det finns skäl att betona att också denna inledning är personligt hållen och snarare skall ses som en "aptitretare" än som

vetenskaplig analys. Förhoppningsvis skall den stimulera

en läsaren söka sig vidare i de monografierna och att därvid

att sex

pröva de inledningsvis gjorda iakttagelserna mot erfaren-

egna heter.

Reformbehoven lade grunden

Flera monografierna vittnar att uppdämda reformbehov

av om vällde fram efter kriget och krävde organisation. Av de sex

en

förvaltningsområdena gäller detta främst bostadspolitiken, arbetarskyddet, räddningstjänsten och den högre utbildningen.

SOU 199727 5

Lantmäteriet berördes indirekt reformpolitiken dels

av genom

behovet att bilda fastigheter i samband med bostadsbyggandet, dels behovet att medverka i jordbrukets rationalisering.

genom U-landshjälpen, den hette 50-talet, växte fram ur en

som internationell tendens att bistå fattiga länder, inspirerad av

Marshall-hjälpen efter kriget. Håkan Westling, Göran Angsmark och Göran Blomqvist har gjort en intressant sammanställning över viktigare utredningar

och beslut universitets- och högskoleområdet från 1852 fram till i dag. Detta kalendarium visar med all önskvärd tydlighet med vilken frenesi reformverksamheten drogs igång efter

andra världskriget. Den glesa förteckningen från tiden 1852-

1945 har måhända luckor. Även med denna reservation

några

är intrycket bedövande. Redan i juni 1945 månad efter den

- en

tyska kapitulationen tillsätts universitetsutredning. Under

- en de följande decennierna kommer utredningarna i allt snab-

en bare takt.

Lennart Holm berättar hur en organisation för att bygga

om bostäder successivt skapades. Till slut tog denna organisation

hand alla olika delprocesser i bostadsproduktionen. Lån-

om givningen till bostadsbyggandet stod i centrum. En särskild

myndighet Bostadsstyrelsen tillskapades för att förmedla de

- -

förmånliga statliga lånen. Men de statliga lånen ändå bara

var en del den totala finansieringen. Därför krävdes det överlägg-

av

ningar med andra kreditgivare, främst bankerna. Kreditregleringen utnyttjades för att prioritera bankernas innehav bo-

av

stadsobligationer. Staten engagerade sig också i själva byggan-

det, dels att såväl Bostadsstyrelsen den dåvarande

genom som

Byggnadsstyrelsen intresserade sig för den byggnadstekniska utvecklingen och förmedlade kunskap området till bygg-

branschen, 50-talet bestod många små byggföretag,

som av dels att staten bildade både ett särskilt forskningsråd

genom och ett institut för byggnadsfrågor och dels att staten

genom inrättade särskild fond för lån till byggnadsindustrins basin-

en vesteringar i maskiner och utrustning. För att till stånd tillräckligt stora och rationella byggnadsprojekt inrättades en särskild statlig delegation med uppgift att befordra samverkan

mellan byggherrar.

När byggandet började ta fart upptäcktes andra flaskhalsar.

En sådan var den fysiska planeringen. Byggandet förutsatte stadsplaner och byggnadsplaner. Följaktligen reformerades planväsendet i flera steg. Kulmen tillskapandet sär-

var av en

skild myndighet för den fysiska planeringen, Planverket, som tillkom två år efter lanseringen programmet för bygga av att en miljon bostäder i Sverige tio år. Planeringen krävde i sin tur

fastighetsbildning, som i stor utsträckning hade skötts

av en privat kår lantmätare ända till år 1948. Dessa förstatligades av

detta år och gick i Lantmäteristyrelsen.

upp En annan flaskhals var byggarbetskraften. Samverkan mellan staten, kommunerna och parterna den lokala byggarbetsmarknaden organiserades i länsbostadsnämnderna. Arbets-

marknadspolitjken drogs också i bostadspolitiken. Igångsättningen av bostadsbyggen och annat byggande styrdes med hän-

syn till den lokala byggarbetsmarknaden och för att prioritera

bostadsbyggandet.

Kommunerna ett huvudansvar för genomförandet gavs av den ambitiösa bostadspolitiken. Antalet kommuner i början var 50-talet 2500 och många små. Därför det osäkert av var var om de alla gånger kunde axla det stora ansvaret, krävde både som

finansiella och kompetens. Kommunsammanläggning-

resurser arna under S0-, 60- och 70-talen skall i detta ljus. På mark ses

som ägdes kommuner gick planering och fastighetsbildning

av mycket snabbare. För att underlätta för kommunerna att planeför bostäder och tillhörande gator, vägar, skolor ra m.m. gavs kommunerna från 1965 förmånliga lån till markförvärv. Kommunerna även andra instrument för att kunna genomföra gavs

bostadspolitiken, såsom förstärkt expropriationslagstiftning.

en Denna historia visar med all önskvärd tydlighet att genomförandet av bostadspolitiken kom att beröra många delar av samhället, att den fick konsekvenser för kreditmarknad, fastighets-

lagstiftning och kommunindelning. Flera statliga myndigheter

bildades. Historien visar också att politiken och organisationen för att genomföra den inte uttänkt från början. Den växte fram var successivt i takt med erfarenheter gjordes. En styrande att nya princip förefaller dock ha funnits med från början därtill kan- ske inspirerad av krigsekonomins erfarenheter. Politiken just

detta område vittnar ett mycket tydligt planekonomiskt

om tänkande: alla delar bostadsbyggnadsprocessen skulle styras. av Vad som är märkvärdigt är att hela denna organisation växte fram och verkade utan någon stark samordnande organisation. Flera olika, självständiga myndigheter med olika funktioner skulle samverka, alltifrån Statens institut för byggnadsforskning till Riksbanken som skötte diskussionerna med bankerna. Flera

departement skulle samverka: bl.a. inrikesdepartementet,

som hade huvudansvaret för bostadspolitiken, arbetsmarknadsde-

partementet, justitiedepartementet och finansdepartementet.

Stat och kommun skulle samverka. Varken inom regeringen

eller mellan departementen bildades någon särskild organisation för samordning eller genomförande politiken. De enda

av ex-

emplen samordningsorgan är delegation för byggherresam-

verkan inrättades "mellan bostadsstyrelsen och departesom mentet" och de regionala länsbostadsnämnderna. Ett bostads-

departement bildades först efter det att miljonprogrammet

var

genomfört Hur gick samordningen då till Man tycks ha pratat sig

samman. Självklart bör ett starkt sammansvetsat socialdemokratiskt

ledarskikt inom såväl. myndighetsledningar departement ha

som

underlättat samordningen. I verksförordningen stod

att "myndighetema skola räcka varandra handen". Och det tycks ha gjort. Att hade ett överordnat, starkt man man gemensamt,

prioriterat och tydligt mål 1 miljon bostäder 10 år tycks

- ha räckt för att alla aktörer att dra åt håll. Kanske kan samma

man se bostadspolitiken som ett lyckat exempel mål- och resultatstyrning innan dessa begrepp uppfunna. Analo-

ens var giema med krigsekonomin är starka: då gällde det försvarsmate-

riel: stridsvagnar, flygplan, båtar... Efter kriget gällde det bostä-

der.

En enhetlig förvaltning

Strävan efter enhetlig, statlig förvaltning och enhetlig

en en lagstiftning var mycket stark och igen flera områden. På

lagstiftningsområdet nämns i de sex monografierna enhetliga bygg- och fastighetslagar, enhetlig civilförsvarslag och

en en

enhetlig högskolelag.

Inom universitets- och högskoleområdet kom strävan bit en

1960-talet att mycket markant inriktning enhetlig-

en mot het. De nya universitetsstatutema 1964 innefattade utöver universiteten i Lund, Uppsala, Stockholm och Göteborg även Ka-

rolinska institutet, de tekniska högskolorna, Handelshögskolan i

Göteborg och Farmaceutiska institutet, dvs. all akademisk ut-

bildning utom Handelshögskolan i Stockholm och jordbrukets högskolor. 1969 lades studieorganisation fast med fasta

en ny

studiegångar linjer. Och 1977 togs den stora högskolerefor-

men som likställde all eftergymnasial utbildning och inrättade

centra antagning. Strävan efter likforrnighet inom den högre utbildningen fanns vid denna tid i många andra länder, däribland USA.

Skapandet SIDA och dess föregångare NIB i början av

av 1960-talet innebar att ett mycket stort antal olika biståndsverksamheter inom olika myndigheter i två steg lades in i enda

en

Upphovet till u-landshjälpen ett omfattande

organisation. var

ideellt Det främst kyrkor men också andra

engagemang. var

ideella organisationer såsom konsumentkooperationen, som bedrev insamlingar och hjälpverksamhet. skapandet av en stat- Centralorganisation innebar samtidigt att vad tidigare

som varit ideella verksamheter över staten. Syftet med den

togs av

centralorganisationen skapa rationell admistatliga var att en

nistration och samordna alltför splittrad verksamhet. När

att en verksamheten sedan under 60- och 70-talen, med statliga medel, expanderade mycket kraftigt, kunde detta ske samordnat.

Arbetarskyddsstyrelsen skapades 1948 som en centralmyn-

dighet för vad då kallades arbetarskyddet och som utöva-

som des antal Även efter viss

av ett separata yrkesinspektioner. en

sammanläggning fanns vid denna tidpunkt förutom den allmänna yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen, som

lydde under yrkesinspektionen, några specialinspektioner. Nästa

1973 då specialinspektioner inordnades i den allsteg togs tre männa yrkesinspektionen. Ett viktigt steg togs 1987 då den kommunala tillsynen förstatligades. Andra steg vågen hade

också varit vidga tillämpningen arbetsmiljölagen till att

att av omfatta även offentliganställda 1963 och att successivt ge

starkare roll gentemot yrkesinspektionen; 1985 fick

styrelsen en styrelsen möjlighet att fördela medel mellan yrkesinspektioner-

erhålla enda anslag för styrelsen och inspekna genom att ett tionerna och 1992 betonade regeringen vikten att styrelsen

av

skulle fungera chefsmyndighet för yrkesinspektionen. Det

som år intressant att det alltså tagit hela tiden från andra

att notera

världskriget till idag att skapa sammanhållen organisation för

en

arbetarskyddet. Varför Darom ger Ingemar Kallberg inga svar,

kan inte undgå spekulera i ett intresse från men man att arbetsmarknadens parter att behålla ett starkt lokalt inflytande. Att det, långvarig kritik den kommunala tillsynen, dröj-

trots av de innan denna förstatligades kanske får tillskrivas vaktslåendet

den kommunala självstyrelsen. Idag, just som den sammanom

hållna organisationen skapats, kan man skönja en ny organisa-

sektorsansvar. Den innebär att varje sektor skall ta

tionsprincip:

ansvar för arbetsmiljön. En tillämpning den nya organisa-

av

tionsprincipen är att tillsynen över vägtrafikens arbetsmiljö

bröts ut och överfördes till Vägverket år 1986. Sektor-

sansvarsprincipen tillämpas ifråga om andra miljöfrågor, som

hanteras genom att ge varje sektor ansvar för dessa, medan

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och andra miljömyn-

digheter har ett samordnande ansvar. En utveckling system-

av

tillsynen ifråga arbetarskyddet kan leda vidare i denna rikt-

om

ning.

1948 "förstatligades" lantrnätarna. Med undantag för

en central administration var lantmätarna tidigare inte fast anställda. De arbetade uppdrag av staten och villkor som staten fastställde, däribland lantmäteritaxan. De avlönades med intjänade taxeinkomster. "Distriktslantmätaren arbetade i princip

företagare med ekonomiskt för de anställda som egen ansvar vid distriktet", skriver Sture Norberg. Denna modell, för

som en nutida betraktare förefaller mycket modern, var mycket gammal och gick tillbaka systemet med s.k. sportler. Av flera skäl fungerade det inte, främst att staten inte höjde lant-

p.g.a. mäteritaxan. Långvarig kritik lantmäteriets bristande kapaci-

av tet att motsvara behoven vad gällde jordbrukets rationalisering ledde till krav sammanhållen statlig organisation. Det

en var detta som genomfördes 1948. Men trots ambitionerna att skapa en slagkraftig och sammanhållen organisation för lantmäteriet innefattades kommunernas mämingsväsende bara delvis. Främst de större kommunerna slog vakt sin rätt att sköta

om

fastighetsbildningen inom sitt område. Denna dragkamp mellan

Lantmäteriverket och kommunerna har sedan böljat fram och tillbaka utan att nå något avgörande. Det senaste beslutet 1996 lämnar de kommuner så önskar och uppfyller

som som vissa villkor frihet att inrätta kommunala lantmäterimyndighe-

ter. Den kommunala självstyrelsen har påverkat organisations-

utvecklingen även detta område.

Politik och förvaltning

Bostadspoliüken vittnar om politikens starka grepp om förvalt-

ningen. Initiativen till den organisatoriska uppbyggnaden kom i

strid ström från riksdag och regering. Det är också den bild en man får från de andra politikområdena. Erfarenheterna från

andra världskriget lägger grunden till de politiska besluten för

civilförsvarets uppbyggnad. I takt med att den militärstrategiska

situationen förändras fattas, inom för försvarsutredning-

ramen arna, politiska beslut om en förändrad organisation.

Utvecklingsbiståndet, som u-hjälpen numera heter, har genomgått tre organisatoriska faser, år helt och hållet poli-

som

tiskt styrda. Från början biståndet enhetlig organisation,

gavs en därefter splittrades det fem olika organisationer

upp för att

slutligen åter föras i organisation.

samman en

Organisationsförändringarna kan uttryck för stats-

ses som makternas ambition att styra verksamheten. När den

samman-

hållna biståndsorganisationen SIDA hade vuxit till mycket

en omfattande verksamhet fann statsmakterna det i stor politisk

-

enighet nödvändigt att dela upp organisationen i fem mindre

för att kunna styra verksamheten.

Utbrytningen av Arbetsmiljöinstitutet är ett annat intressant exempel ett politiskt ingripande i förvaltningen. Diskussio-

nerna, som ledde fram till utbrytningen, hade att döma

- av

Ingemar Källbergs beskrivning förts departementet med

- av

personal Arbetarskyddsstyrelsen utan verksledningens vet-

skap. Något sådant otänkbart idag med det stora

vore ansvar och de befogenheter är lagda Verkschef.

som en

De stora organisatoriska förändringarna inom lantmäteriet har

också varit politiskt dirigerade. Men Sture Norberg berättar också att Lantrnäteristyrelsen under långa perioder lämna-

om des att reda sina problem själv. Under 1950-talet ställdes

upp

den nybildade Lantmäteristyrelsen, nämnts, inför

som ovan stora uppgifter. Balanserna växte och myndigheten äskade flera

tjänster. I avsaknad utvecklade Lantmäteristyrelsen

gensvar sin organisation för att fungera flexibelt. För dåtida för-

mer hållanden detta närmast unikt. Myndigheter väntade

var normalt att riksdag och regering skulle låta utreda förhållandena och därefter fatta beslut innan förändringar i organisationen

kunde vidtas. Lantmäteristyrelsen tidigt med axla vad

var ute att

som idag anses vara en myndighets självklara ansvar. Inget våra exempel dock tydligare bild politikens

av ger en av

starkt styrande inverkan förvaltningens organisation än hög-

skoleväsendet. Dels är det uppenbart att det är politikerna

som bestämt hur universitet och högskolor skall organiseras ofta i

skarp konflikt med professorerna. Därtill har universitet och

högskolor organiserats ett sådant sätt att den politiska styr-

ningen skall underlättas. Dels är sambandet mellan utbildnings-

politiken och organisationsförändringarna uppenbart.

Det ovan nämnda planekonomiska tänkandet gjorde sig gäl-

lande inom högskolan inrättandet s.k. fasta studiegenom av gångar 1969. Liksom i så många andra länder eftersträvade man av såväl ideologiska rättviseskäl önskan tillvarata som av en att

begåvningsreserven att vidga tillträdet till högre utbildning och att jämställa olika eftergymnasiala utbildningar. 1977 genomför-

de borgerlig regering vad socialdemokratisk för-

en en regering

berett: sammanhållen högskola. en Från 1964 och framåt gjordes organisatoriska reformer ägna-

de att ge politiken makt över vad tidigare varit sektor som en "stått under Kungl. Majzts Universiteten har

som beskydd".

från den tiden genomgått revolutionerande från

en förändring:

att ha varit självstyrande vad gäller utseende dekaner, konav sistorium och rektor till likställda med andra

att vara statliga myndigheter, vilket innebär att regeringen styrelse och

utser rektor. Genom inrättandet institutionsstyrelser med studeav

randerepresentaüon, linjenämnder, utbildningssektorer, regi-

onstyrelser med representanter för olika allmänintressen och en överordnad central myndighet, Universitetskanslersärnbetet UKÄ, den traditionella sattes organisationen i institutioner, fakulteter och universitet eller mindre spel under tid. mer ur en Syftet var att göra universiteten samhällstillvända. mer Man kan säga att detta lyckades över förväntan, inte om nu universitets och högskolors intensiva samverkan med samhället

idag externfinansierad forskning, uppdragsutbildning, kon-

-

sultbolag, utvecklingsbolag tillsammans med kommuner och

företag m.m. bara ska frukten allmän - ses som av en samhällsutveckling. Under slutet 80-talet och början 90-talet av av

avvecklades 70-talets organisatoriska påbyggnad

i akt och mening att värna om den akademiska friheten. Idag finns det paradoxalt strömningar samhällstillvändheten nog som menar att

gått får långt och vill använda den statliga styrningen för

som

att Värna universitets och högskolors kärnuppgifter: om grundläggande högre utbildning och grundforskning.

Styra mer och styra mindre

Under parollen "styra och mindre" framlade Verksmer styra

ledningskommittén sina förslag till förvaltningspolitik år

1985. Med detta avsåg dels att politikerna skulle verkman styra samheten mer ifråga mål och inriktning och mindre

om ifråga

om själva genomförandet. Som ovan framgått hade strävan att

redan då lång tradition att bygga på. Det hade styra mer en

varit ledstjärnoma i förvaltningsutvecklingen flera om-

en av råden. Men också strävan att styra genomförandet mindre hade verkat under längre tid.

en

Universitet och högskolor fick redan i samband med högskolereformen 1977 rätt att inrätta och tillsätta flertalet tjänster

utom professurer och att själva bestämma institutionsindelning.

Tidigare hade regeringen bestämt detta.

På andra områden denna långsammare. Ända

gick utveckling riksdagen ställning till varje tjänst och dess in-

till 1980 tog ny

riktning Arbetarskyddsstyrelsen. Verket fick med undantag

för vissa extra tjänster och arvodestjänster fortfarande i slutet

-

80-talet inte inrätta tjänster utöver dem som regeringen av nya inrättat.

Den s.k. programbudgeteringen medförde i början av 70-talet att antalet anslag och antalet anslagsposter minskade kraftigt. Inom u-landsbiståndet styrde anslagen till och med budgetåret 1970/ 71 de enskilda biståndsprojekten. Därefter har riksdagen beslutat för hela mottagarländer, med stor frihet för

om ramar SIDA att påverka innehållet, dvs. att välja och utforma projekt.

1995 när det sammanslagna Sida bildades hade man fun-

nya nit andra vägar att styra verksamheten. Genom tydliga prioriteringar och länderstrategier, utarbetade inom UD, samt en omfattande uppföljning resultaten tycker man sig nu kunna

av styra den omfattande verksamheten. Fortfarande ska dock åt-

skilliga Sida-beslut underställas regeringens prövning, t.ex.

samtliga beslut insatser överstiger 35 miljoner kr. Att

om som styrningen ändrat karaktär vittnar också avveckling av uavdelningen UD Kort efter bildandet av det nya sam-

om. manslagna Sida avvecklades denna avdelning i samband med en

omorganisation UD. Avdelningen hade sedan 1970 i prakti-

av

ken fungerat slags överprövningsinstans ända ned

som en

projektnivå. Denna detaljstyming anser sig regeringen numera

inte behöva.

VLK byggde alltså vidare stark tendens hade en

en som ganska lång historia. Vad VLK lade till ett nytt sätt att styra,

var

den s.k. mål- och resultatstyrningen. Tidigare hade riksdag och

regering styrt myndigheterna att styra insatserna. Riks-

genom dag och regering inrättade och tillsatte tjänster, bestämde

organisation ända ned avdelningsnivå, anslog medel för löner för sig, för lokaler, för och för olika slag expenser var för

resor av

sig och prövade varje investering, hur liten den än kunde

synas.

Visst statsmakterna samtidigt mål och prioriteringar.

angav Men de var många gånger ganska allmänt hållna.

Inom arbetarskyddet hade statsmakterna i många år försökt

förmå yrkesinspektionen att prioritera de återkommande inspektionema de farligaste arbetsställena utan att lyckas. För-

av utom att uttala detta mål klart och tydligt styrde Arbe-

man

tarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen mycket detaljerat.

Först i början 90-talet, när man lämnat detaljstymingen och

av

givit Arbetarskyddsstyrelsen två övergripande mål och sju verk-

samhetsmål samt utrustat Arbetarskyddsstyrelsens chef med

större befogenheter över yrkesinspektionen, lyckades detta. Arbetarskyddsstyrelsen hade då i samförstånd med departe-

mentet infört ett system som helt enkelt gick ut att följa upp antalet inspektioner och kräva ett visst antal förelägganden i förhållande till antalet inspektioner.

Även i mål- och hade det funnits

fråga om resultatstyming föregångare. Ett exempel har nämnts miljon bostäder

ovan - en

tio år, från 1965 till 1975. Universiteten fick redan från 1958 anslagi förhållande till det antal studieplatser som de inrättade, den s.k. automatiken. Idag har universitet och högskolor en

mycket långtgående form resultatstyming: anslagen till

av grundutbildning erhålls grundval dels av antalet närvarande studerande, dels av antalet helårsprestationer. Försvarets plane-

rings- och ekonomisystem, som började utvecklas i slutet 60-

av

talet var också mycket tidigt ute med mål- och resultatstyming.

Sättet att styra myndigheterna har således förändrats i

grunden under efterkrigstiden. Därmed inte sagt att alla problem är lösta. Räddningsverkets skribenter talar om att målstyming och

uppföljning passar det civila försvarets och räddningstjänstens

Verksamheter sämre än det militära försvarets. Universitets- och högskoleväsendets författare risker med alltför kvantitativ

ser

styrning. Balansen mellan resultatstyming och detaljstyrning

skiftar redan idag mellan olika områden och kommer i framtiden säkert också att göra det, liksom balansen kommer att skifta över tiden. Men den mycket omfattande avreglering som skett kan knappast tas tillbaka igen.

Vad ska höra ihop

En återkommande fråga har varit vilka verksamheter som skall

organiseras ihop och vilka skall organiseras för sig.

som var

Olika principer har tillämpats.

Olika verksamheter hör till eller politik-

som samma program

område kan inrymmas i och organisation i syfte att

en samma

samordnas. Ett exempel år arbetsmiljöforskning inryms i

som

samma organisation som skall sköta tillsynen av arbetsmiljön.

Verksamheter med likartade funktioner hör till olika

som pro-

gram eller politikområden kan också inrymmas i samma organi-

sation, men då för att utvinna skalfördelar eller synergieffekter i

produktionen. Ett exempel år arbetsmiljöforskning som samorganiseras med forskning rörande arbetslivet. Frågan år

annan vilken princip som skall våga tyngst: samordningen inom ett program eller inom en funktion

Samordningen kan ske andra samorganise-

sätt än genom

ring. Samordning mellan arbetsmiljöforskning och arbetsmiljö-

tillsyn, som bedrivs i två separata organisationer, kan skötas av

en överordnad myndighet eller av ett departement. Myndighe-

ter kan ibland också lämnas att samordna sig med varandra av egen kraft.

En särorganisering dvs. att verksamheterna bedrivs i

- separata organisationer kan att föredra eftersom stora organi-

- vara sationer lätt blir byråkratiska. Inom stora organisationer år det lätt att dölja kostnader genom s.k. korssubventionering. Det gör det svårt att se vad verksamheterna egentligen kostar. En

fördel med sårorganisering år att den lilla, specialiserade

annan organisationen får större frihet och motivation att utveckla sin

kompetens.

Ytterligare en fördel år att den lilla specialorganisationen kan

samverka med många andra organisationer, vilket blir viktigt

när samhällets komplexitet ökar. Den lilla enheten kan samtidigt ges i uppgift att konkurrera med vissa andra enheter. Exempel sådana små, relativt fristående och högt specialiserade

enheter med mångfald samarbetspartners och konkurrenter

en

år universitetsinstitutionen och forskningsinstitutet. Särorgani-

seringen har senare tid ofta betecknats "renodling". Detta

begrepp understryker specialisering och förtydligande orga-

av nisationens roll. Man har önskat skilja bl.a. rådgivande

en

roll och en tillsynsroll, myndighetsutövning och service,

konsultverksamhet och att utföra regeringens uppdrag, kommersiell verksamhet och myndighetsuppgifter, beställar-

och producentroller. Renodlingen innebär också att organisa-

tionen bara inrymmer eller ett fåtal likartade funktioner.

en

Klassificeringen de organisationsförändringar som kan

av iaktta på våra myndighetsområden följer nedanstående

sex schema.

Samorganisering Samorganisering Särorganisering

programsam- funktionellt renodling - - band samband

sammanslagning sammanslagning Uppdelning av

olika funktio- likartade funk- organisation i av av en ner för ett och tioner för olika olika funktioner samma program program

Slopande av en

viss roll och

därmed sam-

manhängande uppgift

Etablering av or- Etablering av organisation med ganisation med

olika funktioner enstaka funktion för ett och samma för ett eller flera program program

Låt oss nu se hur organiseringen skett de olika politikområ-

dena.

Samhällsplanering och bostadspolitik

Semorgenisering Samorganisering Sirorganisering programsamband funktionellt samband renodling - - -

Före1.960

OStatensbyggnadslânebyrå1933 OStatensegnahemsstyrelseSD-talet ostatenskommitté sedemeranämndför byggnadsforskning1942

oBostadsstyrelsenbildas genomsammanslagningav Byggnadslånebyrån Eg-och nahemsstyrelsen1947

7.960och70-talet:

OStatensnämndför bygg

nadsforskningdelasuppi

Statensrådför byggnads-

forskningochStatensin-

stitut förbyggnadsforsk-

ning1960

oPlanverketbildasgenom tKulturbyrånbrytsut ur utbrytningurByggnadssty- Byggnadsstyrelsenochförs relsen1967 till Rksantiwarieämbetet 1967

olänsarkitekterförstill länsstyrelsen1971

I 980-oe/I.90-te/en

ostatensbostads-

finansieringsbolagSPAB

bildasgenomutbrytningur

Bostadsstyrelsen1985

oBoverketbildasgenom sammanslagningPlanver-av ket ochBostadsstyrelsen 1988

Detta område samhällsplanering och bostadspolitik präglas i

- -

hög grad inrättandet specialiserade myndigheter och fort-

av av

skridande renodling ända fram till bildandet Boverket. Sam-

av organiseringen tar i huvudsak hand funktionella samband

om -

bostadslånegivningen förs samman i en organisation. Två mindre undantag år Byggnadsstyrelsens "kulturbyrå"

som bryts ut och läggs samman med Riksantikvarieämbetet och lansarkitektema som förs till länsstyrelserna. Båda dessa organi-

sationsföråndringar år exempel samorganisering för att sam-

ordna olika funktioner under ett gemensamt kultur-

program -

minnesvården respektive den regionala utvecklingen. Den

pro-

grammåssiga samordningen fick myndigheterna i stor utsträck-

ning sköta egen hand. Lennart Holm beskriver hur myndigheterna under "rekordåren" arbetade med olika arbetsgrupper, delegationer och flexibel organisation för att klara detta. Först

när bostadsbyggandet avtagit och samhällsplanerarambitionema avklingat kom en organiserad samordning till stånd genom in-

rättandet av Boverket.

Universitet och högskolor

Före7.960

oForskningsrådsorga-

nisationen1942

I 960-øclr70-te/en Ouniversitetskanslersämbetet,UKÃ1964

Oüniversitets-ochhöysko- Ollegionstyrelser1977 leämlietet,UHÃ1977

1980 och90-talet:

ollegionstyrelsemaläggs

ned1987

-uHÄ läggsned,istället

skapas

Kamlersimhetet1992,

Verketför högskoleservice

1992 ochÖverklagande-

nämndenför högskolan oHögskolevedietbildasoch 1992 övertarKanslersimbetet1995

Universitets- och högskoleväsendet har alltid varit starkt

en decentraliserad organisation. Från tid till har statsmak-

annan terna sökt styra verksamheten starkare och har då samorganiserat centrala funktioner dimensionering antal studieplat-

som av

ser, utformning av studievägar, antagning, resursfördelning,

1964 inrättades UKÄ och 1977 förstärktes samordningen m.m.

utökade befogenheter till det nyinrättade UHÄ. 1992 genom lades emellertid UHÄ ned och myndigheter med

tre separata specialiserade funktioner inrättades Kanslersämbetet för ut-

-

värdering, Verket för högskoleservice förantagning och

m.m.

Överklagandenämnden.

Denna organisationsförändring ingick i strävan att uni-

en ge versitet och högskolor ökat svängrum. När pendeln sedan svängde tillbaka och Högskoleverket inrättades bibehölls emellertid både Verket för högskoleservice och Överklagandenämnden. Dessa två myndigheter är således exempel

en renodling som stått sig när verksamheten i övrigt samordnats. Särorganiseringen avser dels en stödverksamhet, dels en myndighetsutövning dömande karaktär.

av

Regionstyrelsema samlade under tio år all universitets- och

högskoleutbildning i sex regioner en samordning av en funk-

-

tion. Regionstyrelsema lades sedan särorganisering.

ner - en

En intressant iakttagelse är när UHÄ lades ned utvecklades

att den akademiska rektorskonferensen för att ta hand den

om

samordning UHÄ tidigare skött exempel

som - ett gott

myndigheternas förmåga att hand lösa samordnings-

egen

problem.

Arbetarskydd

Samorganisering Semorganisering Sirorganisering -programsamhand funktionellt samband -renorlling

-

Föra7.960 oArbatarskyddetorganiserasiSocialstyrelsen 1913

oArbetsrådet1919 OArbetarskyrldetorganiserasiRksförsäkringsenstalten1938

oArbetarskyddsstyrelsen,

ASS,inrättas,1948

7.960-øc/rmulen

oArlsetsmodicinsktinstitut

bildasgenomsammanslag-

ning fleremindre,litartadeav

verksamheter1966

oArhatsmedicinskainstitutet infogasi ASS1972

19m- ochgata/an

-Vägtrafirinspektionenbryts

ut ochförstill Vägverket

oArbatsrniljöinstitutethil-

dasgenomuthrytningur

ASS1987 osammanslegning Ar-av lietsmiliöinstitutet,Institutet för arbetslivsforskningoch Arlaetsmiljöfondentill Arbetslivsinstitutet1995

Tillsynen arbetarskyddet, dvs. yrkesinspektjonerna,

av av organiserades först inom Kommerskollegium, sedan inom Social-

styrelsen och därefter inom Riksförsäkringsanstalten, allti syfte

att ta vara olika programmässiga samband. Vikten de oli-

av ka programmässiga sambanden växlade över tiden att döma

av

organisationsförändringama först näringslivsutveckling, sedan

-

socialpolitik och därefter rehabilitering.

När den yrkesmässiga rehabiliteringen 1980-talet växte mycket starkt samorganiserades den inom Försäkringskassan,

vilket kan återgång till tänkandet år 1938.

ses som en av

1948 bröts arbetarskyddet ut och gavs en egen organisation. Trots att arbetarskyddet innehöll såväl tillsyn som rådgivning

sammanslagning med Arbetsrådet mindre verkoch en - en

samhet sysslade med arbetsüdsfrågor ägde motive-

som - rum

utbrytningen ur Riksförsåkringsanstalten beteckningen sär-

rar

organisering. Därefter har organisationsförändringarna mest handlat om

den arbetsmedicinska forskningen. Ett arbetsmedicinskt institut bildades först sammanslagning några mindre enheter

genom av samorganisering för att tillvarata ett funktionellt samband. Därefter integrerades den arbetsmedicinska forskningen i Ar-

betarskyddsstyrelsen samorganisering för att tillvarata ett programmässigt samband, varpå den bröts ut särorganisering för att skilja forskning från myndighetsutövning. Slutligen samorganiserades denna och arbetslivsforskning

annan samorganisering för att ta tillvara funktionella samband.

Tillsynen vägtrafikens arbetsplatser bröts ut, vilket innebar

av att det funktionella sambandet fick vika för ett annat funktionellt samband.

Utvecklingsbistånd

Föra7.960

ocentrakommitténför svensktbistånd1952

7.960och70te/en

ONämndenför inter- OUppbyggnad andraav nationelltbistånd1962 bistånds-ochsamarbets-

fomer Exportkreditnåmn-

den,Finansdepartementet,

UDm.tl.

oNordiskaAirkainstitutet

1962 OStyrelsenför internationell utveckling,SIDA,bildasgenomsammanläggningNIBav ochandrabiståndsverksamheter1965 oBtåndsutbildnings-

nämnden,sedermeraSandö

U-centrum1971

olmportkontoretför u-

Iandsproddtter1975

oBeredningensedermera

styrelsenlör u-

landsforskning1975

oütbildningsbaredningen

sedermeraBeredningenför

internationelltteknisktbi-

stånd,BITS,1975

oFlyktingberedningen

1975, sedermeraBered-

ningenför humanitärtbi-

stånd

oswedfund1978 Isaa oc/IHate/en

OSvvedecorpbildasgenom

sammanslagning|MPODav

ochdelavSIDA1991

oNyaSidatillförsBITS, oExpertgruppen ut-fiir Swedecorp,SAREC,Sandö vecklingsfrågor1 995 Ucentrum1995

Organisationsutvecklingen detta område karaktäriseras att

av

nya specialiserade funktioner uppstår och särorganiseras till en

början. Efter tid sker konsolidering varvid de olika funk-

en en

tionerna samorganiseras grundval det programmässiga

av sambandet utvecklingspolitik. Se skedde när Centralkommit-

tén bildades 1952, när NIB bildades 1962, när SIDA bildades 1965 och när det nya Sida konsoliderades 1995.

Mot slutet perioden är således huvuddelen bistånds-

av av verksamheten sarnorganiserad i Sida. Några mindre funktioner

är särorganiserade, Nordiska afrikainstiutet kunskapsorgani-

en

sation, Swedfund finansiering joint ventures och Expert-

av

för utvecklingsfrågor utvärdering. Denna särorgani-

gruppen sering är uttryck för strävan att renodla, t.ex. utvärderingen, från verksamheten.

När, vad Sten johansson kallar, "svamparna" bildades inrättade UD en särskild U-avdelning 1970. Denna avdelning var

uttryck för behovet att samordna de specialiserade myndighe-

tema. Genom Sten Johanssons text lyser det fram att myndigheterna detta område inte verkade särskilt duktiga att

vara samordna sig egen kraft utan ofta konkurrerade inom sam-

av

mottagarland. När det konsoliderade Sida bildats 1995 lades ma

denna avdelning ned.

Konsolideringen 1995 sammanfaller i detta fall liksom om-

rådet planväsende och bostadspolitik med en neddragning av

verksamheten.

Lantmäteriet

FöraI 9617 oöverinseendetöverstädernasmätning:verksamhetförstill Lantmäteristyrelsen1936

oFörstatligande lantmä-av tama1948

7.960-ac/r70ta/en

ocentralnâmndenför fasoöverlantmätamaochfas- tighetsdata,CFD1968 tighetsregistreringplaceras oBegränsatförstatligande länsstyrelsen1971 avkommunalafastighetsbildningsmyndigheter 1972

OSammanIäggningav LantmäterietochRitets allmännakartverk1974

1.980øc/I.MM/en oLantmäterietköperolika OBiIdande Swedsurveyav företaginomkarterings- ABsomdotterbolag till verksamheten Lantmäteriet1993

OBiIdande Svenskfas-av

tighetsvärderingAB

SVEFAgenomuthrytning

urLantmäteriet1995

OBiIdandeavMetria,upp- 0CFDintegrerasiLantmä- dragsdivisioninomLantmäteriet 1 996 teriet1996

Oöverlantmätare,Fastighetsregistrerings-ochFastighetshildningsmyndighetersammanföra till enLantmäterimyndighet perlän1996

Lantmäteri är en produktionsverksamhet med betydande teknikstöd. Därför är det inte konstigt att samorganiseringen präglats av att ta till vara funktionella samband. Så har varit fallet när den halvprivata kåren lantmätare förstatligades

av 1948, när kommunernas mätningsverksamhet inordnades under Lantmäteriet, när Kartverket lades ihop med Lantmäteriet, när CFD integrerades i Lantmäteriet och slutligen när Överlant-

mätare, Fastighetsregistrerings- och fastighetsbildnmgsmyndig-

heter lades samman till en Lantmäterimyndighet län.

per

Exemplen samorganisering för att lösa samordningsproblem inom ett politikområde är inte många. 1970-talets mycket starka betoning av regionalpolitiken medförde en över-

föring Överlantmätarna till länsstyrelserna länsar-

av liksom av

kitekterna. Men det funktionella sambandet har 1996 tagit över

detta programmässiga samband.

Särorganiseringen är två slag. När CFD inrättas är det

av som

ett projekt, för att genomföra dataregistrering alla fastig-

en av

hetsuppgifter. Var särorganiseringen uttryck för en misstro mot

att Lantmäteriet skulle i land med uppgiften Särorganiseringen 1990-talet har syftat till att avskilja kommersiella verksamheter renodling kommersiell roll från myndig-

- av en en hetsroll.

Räddningstjänst

Samorganisoring Samoranisoring Sirorganisaring -programsamhand funktionellt samband -ronodling - Föra1.960 OStatansIuftskyddsinspektion1937 oUtrymningskommsionon 1940

sammanslagningav Luftskyddsinspektiononoch Utrymningskommissionontill Civilförsvarsstyralsan 1944 oFörstatligande kommu-av mmascivilförsvarsverksamhet1948 Ocivilförsvarssoktionerinrättas Iänsstyralsama 1959

7960-ocli 70ta/an OStatonshrandinspektion 1962 osammanslagning Sta-av tenshrandskolaochStatens hrandinspoktiontill Statens Brandnämnd1974

1.980ac/rgata/an oKommunalisaringcivil-av försvarsuppgiftar1982 OsammanslagningavCivilförsvamtyrolsonochStatensBrandnämndtill Riddningsvorkot1985

Organisationsförändringama är med några undantag lätta att

klassificera. Inom såväl den militära den civila räddningstjänsten skasom

pas först specialiserade organisationer. Därefter slås dessa

samman de militära oavsett funktion och de civila oavsett funktion allt i syfte att stärka den programmässiga samord- ningen inom respektive Detta liknar i hög grad utprogram.

vecklingen inom biståndsförvalmingen.

Förstatligandet av det kommunala civilförsvaret alldeles efter kriget avsåg att samla alla funktioner under hatt Civilfören -

svarsstyrelsen.

Inrättandet civilförsvarssektioner inom länsstyrelserna inav nebar att andra funktioner inom länsstyrelsen såsom tillsyn av

brandväsende, polis m.m. samordnades med civilförsvarsuppgiften en programmässig samordning olika funktioner.

- av

Bildandet Statens räddningsverk utgjorde integration

av en av flera för sig likartade civila och militära funktioner i syfte var att dessa att samverka i räddningstjänst, oavsett denna skulle om äga i krig eller i fred. Tanken att ta till samordrum var vara ningsvinster inom respektive funktion. En motsvarande sammanläggning av civila och militära funktioner ägde samtidigt rum andra områden. Kommunaliseringen civilförsvaret av

föregick denna sammanläggning och syftade också till att ut-

nyttja civila verksamheter för räddningstjänst i krig och omvänt.

fammaryättning

Från detta urval förvaltningsområden det onekligen

av ser ut som om den funktionella samordningen och renodlingen do-

minerar över den programmässiga samordningen här

även om också finns exempel den sortens organisationsförsenare

ändringar. Samorganisering för att ta tillvara programmässiga

samband förekommer både under 60- och 70-talen och under 1980- och 90-talen, exempelvis bildandet SIDA 1965 och av av Sida 1995. Det är ändå påtagligt i vilken stor utsträckning områdena organiserats genom ett flertal fristående myndigheter. I andra länder ligger myndigheterna inom ministerier, där ministern har direkt befälsrätt över alla tjänstemän. Där är det lätt att föreställa sig hur samordningen kan till. Men hur sköts samord-

ningen i den svenska statsförvaltningen, där myndigheterna är i hög grad självständiga I fallet biståndsförvalmingen komplicerades samordningen att flera myndigheter periodvis låg

av under olika departement. I detta fall vi: stark u-avdelning vet en UD skötte samordningen. I andra fall, inom bostadst.ex.

politikens område, vet inte mer än att betydande del

en av

samordningen lämnades myndigheterna själva klara

att ut.

Samverkan med samhället

1945 var förvaltningsorganisationen inom de sex politikområ-

dena väsentligt mindre än den är idag. Det var också myndigheternas kontakter med samhället. Och det har inte bara att göra med myndigheternas storlek och antal utan med att det idag krävs omfattande samverkan med andra organisationer,

en

myndigheter, kommuner, företag, intresseorganisationer m.fl. för att fullgöra uppgiften. Detta framgår också mycket tydligt de myndighetsmonografiema.

av sex

Den ökade samverkan med samhället har yttrat sig i

att myndigheterna har fått många fler roller än de tidigare hade. En

myndighet tidigare fungerade enbart "domstol" har

som som med tiden fått uppgiften att samtidigt råd, ha viktiga

ge pro-

duktionsuppgifter, bedriva eller stödja forskning, lämna viktig

service, konkurrera med andra myndigheter och med företag m.m.

Här finner möjligen anledningen till att myndigheterna i allt

högre grad tycks organiseras efter funktionella och tekniska samband och efter olika renodlade roller. Dels år samverkan

med andra organisationer så mångfaldig, växlande och komplicerad att den sker bäst utifrån specialiserade organisationer. Dels år det viktigt att myndigheterna uppträder i tydliga roller

när samverkan år så komplicerad och skiftande.

pass

m

19:25

A-:::i%:;

zgagasrázââáexága

:s: J {

§;g§vséêétft.i .måga

Samhällsplanering

och

bostadspolitik

Lennart Holm

född 1926, chef för Statens institut för byggnadsforskning 1960-69, generaldirektör vid Statens planverk 1969-88. Därefter

professor vid KTH till pensioneringen. Holm är i dag aktiv debattör i plan- och bostadspolitik samt

pressen om om myn-

digheternas relation till regering och riksdag.

INNEHÅLL

Bakgrund

Krigsslutet 1945 innebar att beredskapspolitiken kunde lämnas

och att krafterna kunde inriktas fredlig förkovran lan-

en av det. Krigsåren hade dämt stora behov förnyelse och

upp av expansion av välfärd, omsorg och materiell standard. Men åren hade också kunnat användas som en "skapande paus" för ut-

redningsarbete och politisk förberedelse för expansiv

en

fredsperiod.

Även landet förskonats från deti

om ödeläggelse var stort

behov återuppbyggnad. Trettiotalets ekonomiska kris,

av som lättade först mot slutet decenniet, och krigsårens ställe-

av stånd hade lämnat ett byggnadsbestånd och teknisk in-

en frastruktur både otillräckliga och fellokaliserade. De

som var bostadssociala initiativen under trettiotalets hälft nådde

senare bara de allra sämst ställda. Samhällsbyggandet i stort hade inte mer än anat den omvandling och folkvandring industriali-

som

sering och urbanisering skulle medföra. Som förgrening de befolkningspolitiska övervägandena

en av

"kris i befolkningsfrågan" tillsatte regeringen 1933 Bostads-

- sociala utredningen. Dess tidiga betänkanden ledde bl.a. till offentliga insatser för barnrika familjer och till stöd för byggandet landsbygden. Verksamheterna administrerades den

av för ändamålet inrättade Staten: êyggnaøirlânelyrå.På den lades också ansvaret för förvaltningen det offentliga lånestödet till

av

bostadsbyggande infördes 1942 i syfte att igång den

som

totalhavererade bostadsproduktionen. Byggnadslånebyrån utvecklade även kvalitetsregler för de projekt som genomfördes

med de offentliga lånen.

Bostadssociala utredningens huvudbetänkanden redovisades 1945 och 1947. De föreslog ett generellt kommunalt för

ansvar

bostadsförsörjningen. Ur statsbudgeten skulle medel ställas till förfogande för toppbelåningen nyproducerade bostadshus.

av Genom att samhället härmed tog den yttersta finansiella risken kunde de underliggande lånen från den ordinarie kreditmarknaden garanteras till låg, bunden ränta. De statliga tertiärlånen skulle ha förmånliga ränte- och amorteringsvillkor. Till lånen skulle knytas krav god planering tillkommande bostads-

av bebyggelse och god kvalitet i bostädernas utformning och

utrustning. Den generella statliga toppfinansieringen skulle ga-

rantera rimlig hyresnivå denna skulle hållas under kontroll

en -

hyresreglering. Nytillkomna bostäder skulle fördelas

genom en till de bostadssökande genom kommunala bostadsförmedlingar. För hushåll ändå hade svårt att klara utgifterna för en rim-

som

bostad skulle finnas ett selektivt stöd till barnfamiljer: famil-

jebostadsbidrag.

Parallellt med den bostadssociala utredningen och med viss personkoppling till denna arbetade man med en revidering av

1931 års plan- och byggnadslagstifming. Denna utredning ville

kommunerna stärkta befogenheter att styra markanvändge ningen och bebyggelsens tillkomst i och tid. För ändamålet

rum

föreslog laginstitut för kommunal och regional översikts-

man planering med statlig fastställelse kunde rättslig verkan

som

fastighetsbildning och expropriationsrätt. Regeringen förelade riksdagen propositioner i enlighet med

utredningarnas förslag och de antogs av riksdagarna 1945 -48.

Förvaltningen den nya byggnadslagen och byggnadsstadgan

av 1947 ställde krav kommunerna att hålla byggnadsnämnder med teknisk och arkitektonisk kompetens och politiskt ansvar. Statens uppdrag kunde, som hittills, bäras av Kunglzggalgggmzdrsgl- 721m: och den organisation länsarkitektkontor under

av som var

uppbyggnad. Förvaltningen den bostadspolitiken krävde betydligt

av nya större resurser än Statens byggnadslånebyrå förfogade över. Ett nytt ämbetsverk bildades 1948 med byggnadslånebyrån

som stomme Kung/aggkalkning/mitten. Det centrala verket skulle ha

en regional organisation, länsbostadsnämnder, och en kommu-

nal kontaktyta i förmedlingsorgan, i allmänhet de kommunala

drätselkontoren.

I de följande avsnitten ska i stora drag tecknas hur dessa två förvaltningsgrenar förändrades under tiden från det de nya uppgifterna beslutades till dess de sammanfördes i ett gemensamt organ, Boverket, 1988. Därvid ska de förändringar i upp-

gifternas innehåll och omfattning som betingades av samhällsutveckling och politiska beslut de "exogena krafterna

- -

ställas mot de "endogena" förutsättningar hade i

som organen direktiv, anslag och personal; det inre strategiska resursutnyttjandet är en viktig faktor inom de stela ramar som under denna period kännetecknade statliga verk.

SOU 199727 33

till bostäder

Pengar

Drivkraften i byggandet och den fysiska samhållsförandringen under de första efterkrigsåren naturligtvis den kapitaltillgång

var som skapades genom de bostadspolitiska besluten 1945-48.

Kung/egt:boxtadrsg/mlren,som inrättades 1948, fick en nyckelroll

och under tiden för lånsbostadsnämndernas uppbyggnad

- ett intensivt och nåra samarbete med de expansiva kommuner-

na.

Styrelsen övertog helt byggnadslånebyråns uppgifter och per-

sonal. Den övertog också det administrativa för bosta-

ansvar

der landsbygden tidigare legat statens egnahemssty-

som relse.

Bostadsstyrelsen organiserades i fyra byråer: kanslibyrån, planeringsbyrån, tekniska byrån och lånebyrån. Till detta kom en

social sektion som handlade de selektiva bidragen till hushåll.

Inom verkets organisation uppstod tveksamhet hur den

om

sjålvpåtagna "offensiva rollen med rådgivning och utvecklings-

arbete skulle förhålla sig till den i lag givna rollen av handläggning lån- och bidragsärenden. Verket hade samlat skara

av en experter tekniker och arkitekter som såg stora utvecklings-

av möjligheter i verkets nära kontakter med byggandet. Det fanns också intresse från fältet att ta vara dessa erfarenheter.

Byggnadsbranschen var vid denna tid starkt splittrad i många

och små företag med i huvudsak lokal verksamhet. Något utrymme för långsiktigt utvecklingsarbete fanns inte i dessa företag, inte heller för grundligt internt erfarenhetsutbyte. Inom

bostadsstyrelsen fann att rådgivning och ibland ganska

man långtgående medverkan i faktiska projekt knappast kunde administreras del årendeprövningen. Redan efter tre år,

som en av 1951, bröt ut sådana funktioner till särskild byrå för

man en teknisk-ekonomiska utredningar. Det kan nog inte uteslutas att

även yrkesmässiga skiljaktigheter mellan administrativ personal

och tekniker, och mellan tekniker och arkitekter, bidrog till att

ledningen valde denna organisationsföråndring alla kategori-

erna hade starka personliga företrädare med behov av egna

spelplaner.

Under detta uppbyggnadsskede hade verket nåra kontakt med

regeringen och Socialdepartementet under vilket det sorterade

bostadspolitiken ett de stora sociala reforrnområdena.

var av

Vidare samverkan med arbetsmarknadsmyndighetema nöd-

var

våndig. Bygektorn i alla dess led är stor del i den totala

en sysselsättningen som nu, med det finansiella beroende

som

skapats, kunde statsmakterna. Med de årliga riksdags-

styras av bevillningarna till låneverksamhetens totala omfattning och till medlens kvotering regioner fick ett starkt centralt sty-

man

rinstrument bostadspolitiken blev sysselsattningspolitikens

-

"dragspel.

Till verkets arbetsmiljö hörde givetvis också den svenska kreditmarknaden vars förtroende för den statliga terüärlåneverksamheten måste hållas orubbad och kapacitet att kunna

vars

för måste

svara bottenbeläningen av bostadsfastigheter följas

och ibland förstärkas.

I byggnadstekniska frågor hade verket behov samverkan

av

med byggnadsstyrelsens tekniska expertis och den normering

tekniska utföranden där hade ansvaret för. Under av som man

perioden förstärktes också den svenska byggnadsforskningen.

Staten; /eonzrnilléfär byggnaøiforiéning hade bildats 1942. Med hänvisning till den splittrade byggnadsbranschens behov

av gemensamt utvecklingsarbete ombildades kommittén till Statens nämnd

för byggnaøiforiêning 1954 i styrelse såväl byggnadsstyrelsen

vars som bostadsstyrelsen var representerade. Nämnden ombildades åter 1960 då dess ekonomi förstärktes punktskatt

genom en

byggnadsarbete. Den delades då också i ett anslagsbeviljande forskningsråd Stateny râdför lpggnaøijhryéning och ett forsk-

- -

ningsinstitut Stateni inititutför byggnadaforxkning. örstärkningenF

-

byggforskningens ekonomi och administration ledde till av

ökad omfattning högskoleforskning och till företagsinternt

av

utvecklingsarbete. Det avlastade därigenom byggnads- och bostadstyrelserna från utvecklingsansvaret.

Under perioden skedde successiv uppbyggnad bostads-

en av

styrelsens regionala organisation med länsbostadsnämnder.

Varje nämnd bestod företrädare för länets kommuner, för

av

länsstyrelse och landsting samt för den lokala byggarbetsmark-

nadens parter. Nämndens kansli leddes länsbostadsdi-

av en rektör. Nämnden hade att följa och rapportera bostadsbyggnadsbehovet i länet, att granska och bedöma låneansökningar och, så småningom, att inom länets lånekvot bevilja lån mot

erforderliga säkerheter.

Planera framtiden

Den lagstiftningen i 1947 års byggnadslag och byggnads-

nya

stadga fick utan organisatoriska förändringar Kungliga lyggrzadrgl- Miten som tillsynsmyndighet. Byggnadsstyrelsens huvuduppgift

att planera, bygga och förvalta statens byggnader men var egna också att ha hand tillsynen det allmänna plan- och bygg-

om av nadsväsendet. Styrelsen hade för detta ändamål stadsplane-

en

byrå granskade och yttrade sig över kommunala detaljpla-

som

skulle fastställas Kungl. Majzt Byrån kunde också ner som av

. utfärda råd och anvisningar. Vidare fanns kulturhistorisk

en byrå vakade över statens byggnadsminnen och engagera-

som

des i prövningen och ombyggnader av kyrkor. Tillsynen

av ny-

byggnadsväsendet skedde inom byggnadsbyrå parallellt

av en

med ledningen statens byggnadsverksamhet; här utfär-

av egen

dades bl.a. normalförslag till lokala tekniska byggnadsordningar. Under mellankrigsåren hade påbörjats en uppbyggnad av

länsarkitektlçontor under byggnadsstyrelsen. Denna organisation täckte samtliga län och hade uppgifter såväl inom

nu ver-

kets byggande och fastighetsförvaltande verksamhet som inom

dess tillsyn gentemot kommunerna. Kommunerna vid

var denna tid många och små 2400 vilket genom en reform

ca

1952 minskades till 800 och lånsarkitekterna fick i hög grad

ca tjänstgöra kommunernas konsulter i planläggningsfrågor.

som

Den lagen lade vidgade uppgifter verket och dess läns-

nya arkitektkontor. Framför allt gällde det att stimulera kommuner-

att ta fram generalplaner och föra dem vidare till antagande i na kommunen och fastställelse hos Kungl. Majzt det ute-

- senare blev nästan helt då i kommunerna oroade sig för de lås-

man ningar långsiktigt bindande plan kunde innebära. Vidare

som en

uppmanade till användning det nya regionplaneinstitu-

man av tet för samordning de många små kommunernas mar-

en av

kanvändnings- och infrastrukturproblem. Här kunde man locka med statsbidrag. Byggnadsstyrelsens roll myndighet för plan- och bygg-

som nadsväsendet ökade, och blev tydligare skild från dess byggande

och fastighetsförvaltande uppgifter, under femtiotalet. Frågan

verkets organisation och en eventuell utbrytning av mynom dighetsuppgifterna aktualiserades och ledde till att en offentlig utredning tillsattes 1960. I dess direktiv förutsattes dock att styrelsen alltjämt skulle det centrala organet för planväsen-

vara

det. Omorganisationen genomfördes 1962 och innebar för myndighetsdelen att planbyrå fick ett samlat för den

en ansvar

kommunala planeringens alla nivåer, och att byggnadsväsendets

tekniska frågor skildes från den byggande verksamheten och lades en teknisk byrå. På denna kom uppgiften att utfärda

riksgiltiga anvisningar till den byggnadsstadga utfärdats

som 1959 och tagit bort de lokala byggnadsordningarna. Ge-

som

de statliga byggnadsbestämmelsema fick utvecklingsarbe-

nom tet inom svensk byggnadsforskning snabb och effektiv väg

en

ut till byggnadsbranschens alla parter. Inom plan-och byggnadsväsendet hade den centrala myndigheten inga Verkställande befogenheter remissorgan till

utan var regeringen och överprövande domstolar. Fastställande instan-

i planfrågor länsstyrelse och Kungl. Maj:t. Byggnadssty-

ser var relsen skulle framför allt verka råd och anvisningar; des-

genom sa kunde fastställelse förordnings juridiska status.

genom

Miljonprogrammet

det stora språnget

-

Trots den höga takten i bostadsbyggandet under femtiotalet ökade bostadsbristen, och trångboddheten ville inte vika.

ge

Regeringen tillsatte utredningar för att uppskatta det långsiktiga bostadsbyggnadsbehovet och för att studera byggbranschens rationaliseringsmöjligheter. Dessa utredningar svarade mot ett ökande politiskt tryck för ökad bostadsproduktjon. Detta tryck,

inte minst från de väljarnas sida, ledde till riksdagens be-

unga slut 1965 att under tio år framåt försöka hålla produktions-

en

nivå 100 000 lägenheter år det s.k. miljonpro-

om ca per grammet.

Finansieringsmöjligheter för denna satsning hade skapats

genom AP-fondema säkerheter i bostadsfastigheter ansågs be-

-

tryggande för denna skuld till arbetstagarna. Det vidgade bostadsbyggnadsprogrammet sågs inte från början ett eget

som projekt, endast förstärkning den redan förda bo-

som en av

stadspolitiken. Någon särskild organisation krävde

inte pro-

grammet. Dess genomförande sköttes inrikesdepartementet

av

och bostadsstyrelsen vilka ansågs väl rustade för uppgiften. Sedan bostadsstyrelsens låne- och bidragsverksamhet helt ha-

de överförts till länsbostadsnämnderna kunde det centrala

ver-

ket få organisation. En sådan hade beslutats av riksdagen en ny 1962. enhet låne- och bidragsbyrån svarade för ledningen En ny - dessa verksamheter i juridiskt och administrativt avseende, av inte minst handläggningen besvär över länsbostadsgenom av nämndernas beslut. Härifrån leddes också förändringen 1967 av

det bostadspoliüska systemet då de generella subventionerna till

bostadsproduktionen ersattes s.k. paritetslån. En annan en-

av het över det för verksamheterna vikti-

värderingsbyrån tog

arbetet med byggnadskostnadsindex och driftskosmadsunga

dersökningar samt med markvärderingsfrågor. Indexarbetet

överfördes till SCB. senare

Kanslibyrån, planeringsbyrån och den tekniska byrån berör-

des i mindre omfattning konsekvenserna låne- och biav av

dragsverksamheternas decentralisering. Styrelsens engagemangi det tekniska utvecklingsarbetet

som

framför allt fick formen monteringsbyggeri med förtillverkaav de blev omfattande. Elementfabriker startades i

stomelement

de städerna och arbetade med tillverknings- och montestora tekniska konsekvenser okända. En om-

ringssystem vars var

granskning måste ske innan systemen kunde accepte-

sorgsfull för den offentliga långivningen. Stora belopp utgick från

ras s.k.maskinlånefond inrättad redan 1952 för grund-

styrelsens finansieringen dessa fabriker och för maskinutrusming

av Hos styrelsen samlades erfarenheter kunde

byggplatsema. som användas i byggföretagens tekniska rationalisering.

forcerade arbetstakt kom snart att ställa

Miljonprogrammets

krav både arbetsmarknad och finansmarknad. För att styra

bostadsbyggandet till sammanhållna och långsiktiga projekt

om

minst 1000 lägenheter med utrymme för produktivitetshöjning serietillverkning bildades "mellan" regeringen och bo-

genom särskild delegation "ad hoc". Den hade till

stadsstyrelsen en

förhandla med de större byggherrarna och de all-

uppgift att

männa kreditinstituten sådana projekt och lämna förhandsom besked projektens plats och företräde -inom de årliga om lånekvotema. Gruppens verksamhet flyttades 1972, sedan mil-

jonprogrammet fullföljts, i verket en "konsulentgrupp"

som

med främja byggherresamverkan, rationalisering och uppgift att

effektiv upphandling. Arbetet utfördes i samverkan med läns-

bostadsnämnderna.

Brådskans

planering

Den höga takten i bostadsbyggandet satte den kommunala planeringskapaciteten prov. Stora markförvärv måste göras för dem kunde bostadsstyrelsen från 1965 bistå med mark- förvärvslån och marken måste planläggas för

- bebyggelse. Vägar, vatten och avlopp måste anläggas innan husbyggandet

kunde ta sin början. De traditionella

stadsplaneringsprocesserna

tidskrävande och inte den flexibilitet krävdes för var gav som upphandlingen av stora projekt och deras anpassning till alternativa tekniska system. I den planlagstifmingen saknades nya en mellanplan" som kunde styra denna stadsdelsvisa utbyggnad. Kommunerna fick själva utveckla och informellt följa "dispositionsplaner för dessa ändamål och göra dem "flexibla så långt den rättsliga säkerheten kunde

medge. Påfrestningarna plansystemet föranledde regeringen att tillsätta utredning

en för revision av plan- och bygglagen från 1947/ 59 återsamt att

igen överväga om planväsendet kunde inom

rymmas samma

förvaltning den statliga lokalförsörjningen.

som

Till frågan den statliga och kommunala planeringens ställ-

om ning kom också alltmer tydliga konflikter mellan å sidan ena samhällenas och näringslivets expansion och å andra sidan

skyddet av naturmiljön en våg av ekologisk medvetenhet

växte upp i västvärlden i början sextiotalet. I vårt land aktuaav liserades dessa konflikter intresse för

av omlokaliseringar av

våra basindustrier till västkusten och i sökandet för

av lägen petroleum- och kärnkrafthantering till stora

"vattenrecipienter". Behovet kraftfull administration av en av

naturskydd och miljövård ledde till sammanläggning tidi-

en av gare organ till ett nytt Naturvårdsverk 1967 och, som en mot-

svarighet till detta bebyggelsesidan, ett nytt Staterzsp/anøer/ê

samma år. Behovet ett nära samarbete mellan dessa av nya or-

betonades i riksdagsbehandlingen. Samtidigt startades inom

gan

regeringskansliet förstudier till nationell planläggning till

en

skydd av unika geografiska tillgångar havskust, älvar, sko-

som

gar och odlingsmark, zonering" markanvändningen efter

en av mönster från Danmark.

Till det planverket fördes från byggnadsstyrelsen nya planby-

rån och den tekniska byrån medan kulturbyrån

"preliminärt"

fördes till riksantikvarieämbetet. Verket fick också utvecken

lingsbyrå främsta uppgifter skulle aktiv

vars vara en rådgivning

till kommunerna i översikts- och detaljplanläggning. Konkret

såg man framför sig motsvarighet till bostadsstyrelsens

en manual God bostad. Till det Verket fördes också de tjugofynya lansarkitektlçontoren tidigare befattning med den ra deras stat-

liga lokalförsörjningen samlades i regional organisation

en ny

inom byggnadsstyrelsen.

Planverkets arbete och inre organisation präglades under de

första åren de ansträngningar miljonprogrammets pla-

av som

nering och byggande innebar någon aktiv styrande roll för

programmets genomförande hade dock inte det verket. I nya avvaktan en ny planlagstiftning sökte via lånsarkitektorman ganisationen och i samråd med de aktiva kommunerna finna former för den områdesvisa styrande planläggningen jungav frulig mark. Inom den tekniska byrån utvecklades på grunderna

av byggnadsstyrelsens anvisningar till byggnadsstadgan den riksgiltiga Svensk Byggnorm, SBN. Till stöd för byggmaterialtillverkningen infördes också riksgiltiga typgodkännanden

som utfärdades verket samarbete med bl.a. provningsanav statens stalt. Ett nära samarbete upprätthölls också med bostadsstyrel-

sen. De ambitioner som fött planverket det stora bostadspro- grammet och den samhällsplanering detta krävde klingsom ade hastigt redan några år efter verkets tillkomst. Några djuav pare spår i denna produktion hann verket knappast sätta. Inte

heller hann lagrevisionen med att skapa planinstrument för

nya

kommunala storexploateringar. Utredningens arbete fick starta

nytt och identifiera nya problem, i hög grad knutna till nu

förvaltning, vård och förnyelse bebyggelse samt till hushåll-

av

ningen med naturens och bebyggelsemiljöns Ökad

resurser.

medborgarinsyn ett starkt krav borde gehör i

var som en ny lag. Planverket råd sådana arbetsformer i den kommugav om nala planeringen. På begäran fick verket också lekmanegen en

nastyrelse 1970.

som Överblick och

Planering samordning

Under sextiotalet genomgick begreppet "planering" betydel-

en sefull förändring. Det politiskt kontroversiella innebörden av plan som en färdig ritning för framtiden ersattes innebörden av beredskap och insikt att förändringar kommer att ske. Plaom

nering handlade om att studera möjliga handlingsalternativ

nu

och gällande restriktioner bl.a. i markanvändningen.

Den ekonomiska tillväxten bröts i början sjuttiotalet, i flera kommuner försvann verksamheter och sysselsättning. Länsstyrelsemas uppgift blev att bevaka sådana förändringar och att

hjälpa kommunerna att parera de svårigheter som uppstod.

Planering i denna bemärkelse blev huvuduppgift i läns-

nya en styrelserna, så småningom för de länsråd som inrättades som

befattning närmast landshövdingen. Till denna verksamhet en drogs länsarkitektema 1971 skildes från planverket och

som inordnades i länsstyrelserna, bl.a. tillsammans med naturvårdsenheterna och de länsantikvarietjänsterna. Lantmäteriverk-

nya

samhetema infogades delvis i länsstyrelsernas planeringsavdel-

ningar bibehöll delvis självständig ställning. Läns-

men en bostadsnämnderna hade lokal politisk styrning och

som egen ett eget ekonomiskt lämnades utanför länsstyrelserefor-

ansvar

Deras medverkan i den översiktliga och kommunala plamen. neringen fick ske samråd. Därvid kunde de stödja sig

genom det centrala verket tillsammans med SCB utvecklade for-

som

för kommunernas ekonomiska långtidsplanering, KELP, mer

och för planeringen bostadsbyggandet, KBP.

av

Den ekonomiska återgång bl.a. avspeglade sigi

som "energikrisen" 1973-74 och definitivt satte stopp för mil-

som jonprogrammet och andra stora investeringar inte den enda

var

orsaken till sjuttiotalets paradigmskifte i samhällsplaneringen.

Oron för konsumtionssamhällets återverkan mark, luft och vatten och valet mellan två onda ting olja eller kärnkraft

- fick politisk aktualitet. Ansvaret för den gurka ri/esp/arzeringsom

kommunikationsdepartementet startat försök i mitten av

sextiotalet och fick sitt första offentliga uttryck i betän-

som kandet "Hushållning med mark och vatten" 1971 överfördes i

stor omfattning planverket. Denna planering utvecklades till

dialog mellan staten, länsstyrelserna och kommunerna. en "Riksplaneormen" blev ett stort och krävande informations-

projekt i vilket fackmyndigheternas, länsstyrelsemas och kom-

roller kom att definieras. Underlagen för denna diamunernas log togs fram i nära samarbete mellan naturvårdsverk, riksantikvarieämbete, vägverk, militären och myndigheterna för jordoch skogsbruk, fiske och sjöfart, samt efter enkäter och samråd

med näringslivets organisationer. Planverket samordnade allt

detta och svarade för redovisningen i text och kartor, samt utvecklade formerna för länsstyrelsernas och kommunernas

redovisningar. Planeringsdialogen och fick efter några sådana

rundor sitt uttryck i s.k.kommunöversikter. I dessa redovisade kommunerna på vilka sätt och i vilken omfattning ville

man säkerställa "riksintressen" och hur detta skulle förenas med kommunens egna intentioner för markanvändningen. Kommunemas handlingskraft hade ökats andra

genom en kommunreform 1974 då antalet minskades från 800 till 284

ca

kommuner. Den självfinansierade uppdragsverksamhet som planverket

enligt sin första instruktion hade rått att bedriva inom den översiktliga planeringen avvecklades, då den kunde komma i

konflikt med samordningsansvaret.

1975 års statsverksproposition gav uttryck för det nya läget i bostadsförsörjning och planering. Ett särskilt bostadsdeparte-

ment hade bildats för att samla krafterna och samordna

uppgifterna inom lantmäteri-, bostads-, plan- och byggmyndighe-

tema. Byggnadskostnaderna skenade når de stora projekten

försvann regeringen blev tvungen att återinföra räntesubven-

-

tioner. Hyresregleringen ersattes ett bmksvårdessystem som

av hanterades hyresmarknadens parter. Hyresgästerna fick ett

av

reglerat inflytande vid ombyggnad bostäder. Miljöförbätt-

av ringslån kunde till torftiga bostadsområden. 1975 också

ges var internationellt byggnadsvårdsår, vilket ytterligare riktade uppmärksamheten på det befintliga bostadsbeståndet.

Sverige fárdigbyggt

Regeringsskiftet 1976 innebar början till en avveckling av den sociala bostadspolitik det borgerliga blocket länge

som opponerat mot. Men akuta problem tog över, det administrativa

reformarbetet fick dröja. Behovet att minska landets beroende

av

energiimport samt att minska luft- och vattenföroreningar ledde till intensiva kampanjer för energisparande. Då 40procent

ca

av landets totala energiförbrukning avsåg byggnadsuppvärmning blev det angelägna uppgifter för planverk, bostadsstyrelse och byggforskning att främja energisparandet i bebyggelsen genom skärpta nybyggnadsnormer och genom krav och bidrag till energisparåtgärder i den befintliga bebyggelsen. Verkens sakkunniga personal engagerades hårt i den stora mängd av offentliga utredningar som bearbetade energihushållningens problem. I utkanten av energiproblematiken, vilken

bl.a. ledde till krav bättre isolering och minskad luftomsättning för ventilation, blev tidigare förbisedda miljöfrågor akuta: radon, asbest, färg, och spackel m.m. allt krävde nya insatser

-

verken och gjorde samarbete med andra sakkunniga av myn-

digheter och organ nödvändigt. På sätt engagerades

samma

verken för politisk strävan att öka tillgängligheten i offentlig

en

och privat miljö för de handikappade.

Turbulensen efter rekordåren i problem, problemformuleringar och politiska initiativ kom alltså att beröra de båda verken och de myndigheter de samarbetade med. Några "stora"

frågor och ålades myndigheterna i statsverksproposi-

togs upp

tioner och regleringsbrev, andra förväntades myndigheterna

själva reagera på. I allmänhet gällde det inte lagändringar eller

beslutsuppgifter för myndigheterna utan utredningsupp-

nya

drag med samråd och rådgivningsverksamhet myndighets-

som

uttryck "avreglering" blev ett ledmoüv när den offentliga

-

ekonomin ställde krav budgetnedskärningar. Samtidigt kräv-

de byggbranschen, hårt ansatt av kritiken mot de stegrande

byggnadskostnaderna, att den nya regeringen skulle avreglera

större delen kvalitetskraven bostäder och byggnader för

av

att möjliggöra kosmadssänkningar. Det ledde till att regeringen medgav ett antal "fribyggen inom bostadsfinansieringens

ex-

perimentkvot. Ett särskilt kapitel utgjorde internationaliseringen. Båda myn-

digheterna hade fasta förbindelser med sina motsvarigheter i de nordiska länderna. För planverkets del behövdes två nordiska forum eftersom plan- och byggverksamheterna hade skilda organ i några av länderna. Samarbetet om byggnormer hade särskild status: här var målet att harmonisera bestämmelserna så

att de möjliggjorde nordisk byggmarknad. I dessa

en gemensam tekniska harmoniseringsfrågor i syfte att reducera handelshinder kunde den nordiska samordningen fungera med samlad styrka när ECE och sedermera EG och GATT vidgade harmoniseringens omfattning därmed de nordiska länderna

- var väl rustade för det handfasta arbetet i EU:s tekniska kom-

mer missioner.

Till det internationella engagemanget hörde det av statsmak-

terna uppmuntrade initiativen att "sälja tjänster grundade den långa svenska förvaltningstraditionen och den höga tekniska nivån i myndigheternas kompetens. Både bostadsstyrelsen och planverket organiserade sig för tjänsteexport, framför allt

till utvecklingsländer. De samarbetade inbördes, med SIDA

och BITS och med andra verks motsvarigheter, t.ex. lantmäteriverkets. Verksamheterna siktade till självfinansiering och måste därför organiseras i från verket i övrigt klart avgränsade enheter köpte tjänster" från de ordinarie verksamhets-

som grenarna.

De många och varierande uppgifterna, i sig speglade

som

de många omprövningar i den offentliga sektorn sjuttio-

som och åttiotalen innebar, tog sigi båda verken utryck i flexibla

organisationsförändringar inom för den fasta struktur

ramarna

verksinstmktionerna Man bildade sektioner, delegasom gav.

tioner och arbetsgrupper med väldefinierade arbetsuppgifter

och ofta med externa samrådsskyldigheter. De saknade dock sådan beständighet att de kunde underlag för stabila befatt-

ge

ningsbeskrivningar och genomgripande löneförändringar. För verksledningarna blev denna rörlighet, med behov att optimalt utnyttja de personella och personalens kompetens,

resurserna

ett angeläget och insatskrävande avvägningsproblem. I båda

verken inrättades därför verkssekretariaf med uppgift att hålla

verkets mångfaldiga delar och ledningen råd

samman nu ge om

bästa möjliga personal- och resursfördelning uppgifter som

bl.a. fordrade god personkännedom och goda kontakter med

de fackliga organisationerna.

Verkssekretariaten hade också till uppgift att förbereda och

protokollföra styrelsernas sammanträden -i båda verken

var verkschefen styrelseordförande. Sekretariaten skulle också följa

och bevaka utredningsväsendet, riksdagens propositioner och

motioner, debatter och beslut samt "det offentliga samtalet inom och kring myndighetens verksamhetsfält.

Nedrustning och sammanläggning

Bostadsstyrelsen och planverket fick lo-

1982 gemensamma

kaler i ämbetsbyggnaden vid Västerbroplan. Av många uppfat-

tades detta början till sammanslagning de båda ver-

som en av ken; sådana planer hade redovisats och stod inför förverkligande före regeringsskiftet 1976. Under åttiotalet tog tankarna åter form. Likheter i arbetsuppgifter den rådgivande och normerande sidan ett skäl, behovet återkoppling ekonomisk

var av av erfarenhet från bostadsbyggandet ett annat, ratio-

administrativ

nalisering ett tredje. Bakom beslutet låg naturligtvis också det faktum att landets bostadsförsörjning väl tillgodosedd

nu var

och inte längre utgjorde ett akut politiskt problem nu gällde

de snarast att ett för hushållen och finansmarknaden skonsamt sätt befria staten från dess ekonomiska i bo-

ansvar

År 1985 bildades SBAB, bostadsfinansie-

stadskapitalet. statens

ringsaktiebolag, för att finansiera de statliga bostadslånen. Dessa avskaffades definitivt 1992, varför sBABzs uppgift nu är att förvalta de äldre lånen samt att marknadens villkor fungera som bostadskreditinstitut. Det Boverkets uppgift är att

nya successivt besluta den räntenivå vilken räntebidragen ska

om

grundas.

På plan- och byggsidan ställdes krav avregleringar enligt

europakontexten och med ett fördjupat ansvar för kommunerna och byggherrarna. Efter tjugo års utredande, med successiv anpassning till förändrade politiska verkligheter, antog riksda-

1987 plan- och bygglagi denna anda den kom därgen en ny efter snart att revideras med ytterligare överföring av kvali-

tetsansvaret byggherrarna. Vid sammanläggningen hade båda verken, efter omorganisa-

tioner under åttiotalets början, åter stabiliserat sina strukturer. Den flexibla organisationen varken nödvändig eller lätt-

var

hanterlig. Mot organisation "platt" struktur med självsty-

en av rande enheter direkt under verksledningen ställdes nu inifrån krav en väldefinierad beslutsordning och en tjänstestruktur som kunde grund för differentierad lönesätt-

ge en

ning. Den politiska kampanjen för avreglering och "frihet"

hade starkt rubbat det gamla förtroendet för statstjänstemän-

status och trygghet. Skulle verken kunna behålla sina mest nens kompetenta krafter och rekrytera nya blev det nu lönerna och

pensionsvillkoren som gällde. En organisation med klara chefs-

befattningar utrymme för en löneskala någorlunda

gav som var

konkurrenskraftig mot yttervärlden och visade möjlig

som en

karriär inom myndigheten.

Vid övergången till den myndigheten Boverket hade bo-

nya

stadsstyrelsen fyra byråer indelade i sektioner boendebyrån, byggnadsekonomibyrån, rättsbyrån och administrativa byrån

samt därutöver ett personalkontor, ett verkssekretariat och en

informationsenhet. Planverket hade sedan 1979 två avdelningar plan- respektive bygg-frågor, indelade i tillsammans i sju by-

råer, en administrativ byrå och ett verkssekretariat.. I båda verkenhade tidigare arbetsgrupper m.m.inordnats i dessa fasta-

organisationer. Kvar fanns några väletablerade råd för re nu

överläggningar med kommuner, organisationer och näringsliv.

Råden leddes av verkschefema.

Under bostadsstyrelsen sorterade fortfarande länsbostads-

nämnder chefer hade regelbundna överläggningar med det

vars centrala verket. Länsarkitektema i länsstyrelserna hade mot-

svarande sätt regelbundna möten med planverket planbyrån.

De nordiska samarbetsorganen kvarstod. Samarbetet med and-

myndigheter hade informella former fast etablerat. ra men var

Boverket

Sammanslagningen Bostadsstyrelsen och Planverket besluta-

av des ske den 1 juli 1988 då den dåvarande planverkschefens

tredje sexårsperiod slutade. I riksdagsbeslutet om sammanlägg-

ningen intogs också beslutet att det nya verket skulle lokaliseras till Karlskrona. Flyttningen skulle ske 1989.

Flyttningsbeskedet innebar att flertalet anställda under hösten 1987 och våren 1988 sökte andra anställningar i Stockholmsområdet -i myndigheter, hos länsstyrelse och kommuner eller i byggnadsföretag och konsultbyråer. Några kunde ta förtidspension med hyggliga villkor. Sannolikt var det lättare för

planverkets tekniska personal att finna nya anställningar då

byggbranschen delvis hade återhämtat sig och utrymme för

gav nyanställningar. De fick svårast att finna nya arbetsmark-

som

nader var den personal bostadsstyrelsen som var specialiserad lån- och bidragsadministration. Medflyttare till Karls-

krona blev också betydligt fler från bostadstyrelsen än från planverket från det senare flyttade bara ett tiotal av de ca 170

anställda.

Det Boverket, inte ska skildras här, övertog själv-

nya som av

klara sakskäl mycket de tidigare verkens organisationsstruk-

av

tur Samtidigt var angelägen om att tillgodogöra sig de

man

.

rationaliseringsvinster sammanslagningen likartade

som av verksamheter från de två verken medgav. Boverket är orga-

nu

niserat i fem avdelningar:

boendeavdelningen för administrationen statens bostads- - av stöd

byggavdelningen för samhällets krav byggnader och bo- städer

planavdelningen för tillsynen plan- och bygglagen

- av

samt naturresurslagen

stadsmiljöavdelningen för detaljplane- och stadsmiljöfrågor

administrativa avdelningen för ekonomi och personaladmi- nistration

Till dessa avdelningar kommer ett verkssekretariat och ett rättssekretariat. I Swedeplan har de tidigare verkens tjänsteexport samlats. Ett stadsmiljöråd tillsätts regeringen adsom av ministreras Boverket. Länsbostadsnämnderna, uppgifter av vars övertagits av SBAB, har avvecklats. Boverkets myndighetsuppgifter är administration stanu av

tens ränte- och bostadsbidrag, tillsyn byggnadsväsendet med

av

bestämmelser och typgodkännanden remissorgan

samt att vara

vid överprövning detaljplaner och lovärenden. I övrigt är det

av

utvecklingsarbete, kunskapsinsamling och information som är

de dominerande uppgifterna. Därmed kan säga att den man

förändring från styrning till rådgivning påbörjades efter de

som

ansträngda rekordåren har fullföljts i det sammanslagna

nya verket.

En

summering

Sett i efterhand och i stora drag kan säga att bostads-, man

plan- och byggmyndigheterna skapats för att tillgodose akuta

behov och genomföra uppgifter varit reformkaraktär. som av Sedan reformerna fullföljts, framför allt målet att förse landet med goda bostäder, har behovet statlig styrning och stödav jande ingrepp minskat. Kommunerna, blivit färre och som mer kompetenta, har kunnat anförtros ansvaret för samhällets medverkan; för övrigt har ansvaret för kvalitet och fördelning i hög grad överlämnats åt marknadskrafterna.

Myndigheternas inre organisation har, under de femtio

år som här behandlas, av regeringen givits ganska enkla strukturer som

medgivit en viss flexibilitet inom givna personalramar. Organi-

sationerna har kunnat till förändringar fältet och till anpassas

förändringar i de politiska prioriteringarna. Behovet sådana

av inre förändringar har verken fått avläsa själva för att successivt genomföra, ibland efter samråd med sitt departement. Statskontoret och RRV har gjort punktvisa studier som snarast visat resursbrister i verkens anvisade budgetår. Vid några tillfällen har den organisatoriska utvecklingen stabiliserats ge-

beslut i statsverkspropositjoner och riksdag reviderad

nom om

organisation. För verksledningarna har det i hög grad gällt att

väl utnyttja de personella resurser man förfogar över och att

noga överväga sina nyrekryteringar. Detta har krävt omsorgs-

fulla överläggningar med de fackliga organisationerna inom verken och uppmärksam hantering lönefrågorna.

en av

På grund den ekonomiska restriktiviteten för den offentliga

av sektorn under sjuttio- och åttiotalen har risken varit liten för att myndigheter fått överleva sig själva". Verken har årligen fått argumentera för att bibehålla sina och deras ledningar

resurser, har omfattande chefskurser manats till lojalitet med en ny syn service och avreglering. I de här behandlade myndigheterna har de verkställande och beslutande uppgifterna

succes-

sivt minskat och tyngdpunktema förskjutits mot rådgivning och

information Boverket försöker t.o.m. sig själv lansera

- om

begreppet "kunskapsverket". Hur länge statsbudgeten kan

rymma sådana mjuka program är väl osäkert, men Boverket torde ha viss trygghet i att som utlokaliserad myndighet mot-

sysselsåtmingspolitjska ambitioner. Dock föreslår den svara bostadspolitiska utredningen 1996 att den bostadsfinansiella

organisationen ska ses över.

Källor

Som källor för denna uppsats har framför allt använts redo-

en görelse utarbetad för Boverket f.d. byråchefen vid bostads-

av styrelsen Magnus Elison med rubriken

Bostadsstyrelsen, organisation och arbetsuppgifter

samt skrift utgavs i samband med sammanslagningen av

en som verken 1988 under redaktion dåvarande byråchefen vid

av planverket Tomas Lindencrona

Vision och perspektiv en bok om Planverket och Len- nart Holm.

En Överblick den svenska samhällsplaneringens utveckling

av

och organisation fram till 1985 Eva Rudbergi

ges av Från mönsterplan till kommunöversikt. Den fysiska över-

siktsplaneringens framväxt i Sverige. Statens råd för byggnadsforskning G7:1985

l 2213446

§64 .z33t§$ffåx..zi:;{I-.3

s

mi gif; n;

i xçggikiz"

3;;§§§:: sån

r ;

iår áêáätfåfáfiuâftâzüff

a såå-Rñanøçz

Universitet och

högskolor

Håkan Westling

född 1928, professor emeritus, ordförande i Stiftelsen för in-

ternationalisering högre utbildning och forskning samt i

av Lunds universitetshistoriska sällskap. Tidigare professor i klinisk fysiologi i Lund 1967-1993, dekanus vid medicinska fakulteten 1977-82, rektor för Lunds universitet 1983-92. Westling har även varit i UHÄ och ordförande i 1989 års

styrelseledamot högskoleutredning.

Göran Angsmark

född 1932, fillic. i statistik, akademisekreterare vid Lunds universitet. Tidigare lärare vid Statistiska institutionen i Lund och ett flertal administrativa tjänster vid Lunds universitet. Angsmark har haft ett flertal utredningsuppdrag inom utbildningsvasendet för UHÄ och Lunds universitet.

Göran Blomqvist

född 1951, fil.dr. och forskarassistent i historia vid Lunds universitet. Blomqvist har forskat relationerna mellan univerom siteten och staten under 1800- och 1900talen, och arbetar för närvarande med en komparativ studie kring universiteten i de nordiska länderna under efterkrigstiden.

INNEHÅLL

Högskolan i dag 53

- 7 procent av den vuxna befolkningen

Grundläggande utbildning

Universitet och högskolor år 1945 54

tid 55 En ny

det övriga samhället

Högskolan och näringslivet 99

Samverkan med andra organisationer, 101 främst landsting och kommuner

Värderingar och förslag 103 Högskolornas offentligrättsliga ställning 103 och den politiska styrningen bör ändras

Lärarnas arbetssituation måste förbättras 106

och beslut

i 7% av den vuxna

Högskolan dag -

befolkningen

Den högskolesektom består tio universitet och hög-

statliga av

skolor med fasta forskningsresurser. Därtill kommer sju fristående högskolor 16 andra mindre och medel-

konstnärliga samt stora högskoleenheter. Vidare finns tre privata högskolor:

Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola

och Högskolan ijönköping. Bland vårdhögskoloma år 26

och enskilda. Ett begränsat antal and-

landstingskommunala tre

inrättningar har också viss examensrätt. ra Det finns ungefär 270 000 studenter vid svenska universitet och Under de åren har intresset ökat för

högskolor. senaste högre utbildning. Antalet nybörjare under ett läsår ligger kring

63 000. Läsåret 1994/95 andelen ungdomar före 21 års var som

ålder hade påbörjat högskolestudier 24procent, vilket innebär

andelen nästan fördubblats fem år. Trots att utbildatt under 90-talet har ökat med 50 procent, räck-

ningskapaciteten

inte till för alla söker; räknar med

er studieplatsema som man

tredjedel dem inte Till de 270 000 studenterna att en av antas. kommer 18 000 svenskar studerar utomlands samt 16 ca som 000 doktorander. 1994/ 95 avlades 33 500 examina i grundutbildningen, 1 520 doktorsexamina och 725 licentiatexamina. Dessa tal Ökar, antalet doktorsexamina med nästan 70 procent under de senaste tio

aren. De anställda inom högskolesektom gjorde 1994/ 95 43 000 ca årsverken. Av dessa svarade lärarna och forskarna för 20 000, medan innehavarna doktorandtjånster gjorde 6 000 årsverav ken. Det är oklart hur många människor som sammanlagt är anställda, eftersom många arbetar deltid, har timanställmen omfattar personalen åtminstone 55 000 Det ning etc, personer. innebär att 3 60 000 människorpå olika .rätt är verksamma m1 urzluenrloø/Jboggskolor;du: mm 7procent .Yz/erzgeybefolkning z åldern 18-65 tel av ar.

Statens totala utgifter för högskolesektorn uppskattas till 31,5

kronor för budgetåret 1994/ 95. Då är kostnaderna

miljarder

för studiestödet till de studerande inräknat. Sektom är den tredje i storlek statliga verksamheter. Forskningen och forsav

karutbildningen erhöll sammanlagt 13,9 miljarder kronor, varav

direkt till lärosätena i form statliga fakul- 55 procent gick av

tetsanslag och andra statliga FoU-anslag. Återstoden kom från forskningsråd, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting, företag 0.s.v.

Ett intensivt arbete pågår med att utveckla för kvalisystem

tetskontroll för grundutbildningen. Utformningen dessa

av system varierar mellan olika lärosäten, vilket mångsidiga och ger intressanta erfarenheter för det fortsatta kvalitetsarbetet. Effektiviteten i grundutbildningen är sådan än 80 att mer procent av studenterna gör godtagbar helårsinsats. en Internationella utvärderingar visar att svensk forskning i allmänhet har hög kvalitet och produktivitet. Svenska forskares vetenskapliga publicering har ökat under det senaste decenniet.

Forskningens kvalitet kontrolleras vid doktorsdisputationerna, i

de särskilda nationella utvärderingarna, när arbe-

vetenskapliga

ten publiceras i internationella tidskrifter, också när men svenska forskare i internationella Kvalitets-

engageras samprojekt.

kontrollen utförs oberoende ämnesspecialister och med av en kontinuerlig och öppen diskussion kriterierna. Något mindre av än 2 procent alla vetenskapliga artiklar i världen kommer av från Sverige. I publicerade artiklar invånare

per miljon ligger

Sverige tvåa efter Schweiz och med god marginal före Danmark, Kanada och England. Dagens svenska högskolesystem är således stor, expandeen rande och framtidsinriktad del den offentliga sektorn, med av en omfattande och ständigt pågående kvalitets- och produktivitetskontroll.

Grundläggande utbildning

Universitet och högskolor år 1945

Vid andra världskrigets slut antalet närvarande studerande var vid universitet och högskolor i Sverige knappt 14 000. Av dessa deltog 9 300 i traditionell akademisk utbildning univer-

ca vid

siteten i Uppsala och Lund, Stockholms och Göteborgs

hög-

skolor samt Karolinska institutet. Ca 4 600 läste vid

fackhög-

skolor, bl.a. handelshögskolor och tekniska Antalet

högskolor.

nyinskrivna höstterminen 1946 knappt 2 600, vilket var utgjorde 2-3 procent av motsvarade ärskull. Studenterna vid universiteten och högskolorna utgjorde ett

strängt begränsat urval, elit så vill. Majoriteten

en om man av

dem tillhörde samhällets högre klasser i social och ekonomisk

mening. Den avgörande formella behörighetsgrunden

var avlagd studentexamen. Tillträdet var fritt till de filosofiska, juridiska och teologiska fakulteterna med undantag för några labora-

tiva ämnen. Vid fackhögskolorna och för medicinsk utbildning fanns antagningsbegränsning. Den i egentlig mening akademiska utbildningen ägde in-

rum om de fyra traditionella fakultetema, den filosofiska, den teologiska, den juridiska och den medicinska. De tekniska högsko-

lorna, handelshögskolorna och övriga fackhögskolor hade tillkommit för att tillgodose utbildningsbehov specificerat

av mera

Även vid de juridiska och medi-

slag. utbildningen teologiska,

cinska fakulteterna kännetecknades en uttalad yrkesinrikt-

av ning. Det förbises ofta att detsamma i betydande utsträckning också gällde utbildningen vid de filosofiska fakultetema, till

som stor del avsedd att förse realskolor och läroverk med lärare

var och därutöver -liksom utbildningen vid övriga fakulteter

skulle för nyrekryteringen akademiska lärare och fors-

svara av kare.

Den akademiska världen sluten och avgränsad. Även

var om

högre utbildning och forskning hade strategisk betydelse

en inom många samhällsområden, de flesta människor föga

var informerade vad hände inom dessa verksamheter och

om som opåverkade av dem i sina dagliga liv, såväl arbetsmarknaden

fritiden. Studentexamenskompetens ovanlig för

som var personer i arbetslivet och akademisk utbildning hade endast ett fåtal. Så hade det varit under lång tid.

En ny tid

Andra världskriget utgör den stora vattendelaren, inom den

högre utbildningen liksom inom samhället övrigt. Sveriges

ställning i världen förändrades, ett nytt och växande internationellt beroende och samarbete kom till stånd. Den industriella

utvecklingen tog fart och näringslivet kom efter hand

att expandera i en takt som få initierade förutsåg under de första

efterkrigsåren. Samtidigt påbörjades ett omfattande inre om-

vandlingsarbete. Folkhemstanken hade sitt ursprung i erfarenheterna från 1920- och 1930-talen och från krigsåren och utvecklades till vad kom att kallas den svenska modellen.

som

Inte minst inom utbildningsområdet korn utvecklingen att

präglas av begrepp som social förändring, välfärdsutveckling och jämlikhet.

Efter krigets slut tillsatte Kungl. Majzt 1945 års universitetsberedning. Det den första i strid ström utredningar,

var en av

beredningar, arbetsgrupper, expertgrupper, enmansutredningar

haft i uppgift att beskriva, analysera, värdera och lägga etc. som

förslag den högre utbildningen och forskningen i Sverige.

om Utbildningsområdet har väl i dessa avseenden inte avvikit från övriga samhällssektorer i landet, är måhända ett särskilt

men

gott exempel det svenska utredningssystemet med dess grundlighet, allsidighet, noggrannhet och ofta långsamhet.

- -

Samtidigt är det uppenbart att svensk utbildningspolitik efter andra världskriget kom att präglas av starka ideologiska synsätt

och ambitioner. Detta förhållande mindre påtagligt under

var den första tiden, förstärktes efter hand. De omfattande

men utredningarna med sina breda kartläggningar och statistiska dokumentationer har fått motivera och rättfärdiggöra den fast-

lagda inriktningen och haft direkt betydelse väsentligen i fråga

utformningen de planerade reformema. Detta behöver om av

inte innebära att utredningsmaterialet ett otillbörligt sätt

pressats statsmakterna, det politiska perspektivet har

av men varit överordnat och styrande för beslutens övergripande inne-

håll. De utbildningspolitiska ställningstagandena har inte alltid

varit självklara konsekvenser förvärvade erfarenheter och av

av

de utredningar som gjorts.

Några huvuddrag i svensk utbildningspolitik

Låt först några huvuddragen i högskoleutbild-

oss ange av

ningens utveckling efter andra världskriget och därefter mera kronologiskt kommentera de viktigaste utredningarna och re-

forrnbesluten.

Utbyggnaden gymnasiet har varit styrande för det växande

av antalet studenter vid universiteten och högskolorna. Genomgående har det dessutom funnits strävan att i övrigt vidga till-

en träder till högre studier. Ursprungligen krävdes studentexamen från allmänt läroverk. Tekniskt gymnasium och handelsgymnasium dock tillträde till vissa utbildningar. Dispenser, där

gav

bortsåg från vissa krav eller byggde studentbetyg i ett

man begränsat antal ämnen, började införas. Folkskollärare fick

under SO-talet möjlighet att komplettera med akademiska betyg i vissa ämnen för att kunna öka sin kompetens och bli behöriga

för lärartjänster i realskolan. Under år har utvidgningen senare

den behörighetsgivande utbildningen till att omfatta flertalet

av gymnasieskolans linjer lett till ett växande antal sökande till av högre studier.

Motiven för uppluckringen de tidigare behörighetskraven

av både arbetsmarknadsmässiga och sociala, liksom de var var

präglade ett ideologiskt rättvise- och jämlikhetstänkande.

av Begreppet "begåvningsreserv" blev från slutet 1950-talet ett av

nytt inslag i utbildningsdebatten, så det tidigare varit i dis-

som

kussionen kring gymnasiets utbyggnad.

Från många håll framfördes uppfattningen att universiteten måste demokratiseras, förändras från elitinstitutioner till utbild-

ningsanstalter för hela folket. Ensidigt teoretisk skolning måste

kompletteras med det praktiska livets erfarenheter, menade kritikerna. En våg att hävda att den allmänna behörighet var bör krävas för universitets- och högskolestudier skulle som kunna erhållas och kanske väl så bra genom yrkeslivserfa- - renhet och den mognad följer högre ålder. Så tillkom som av kriteriet att den är 25 år och har 5 års yrkeslivserfarenhet som utan närmare specifikation är behörig för högre studier. Från att från början ha varit försöksverksamhet inom vissa uten

bildningsområden blev denna behörighetsgrund så småningom allmän inom den högskolan yrkeslivskravet sänkt till 4

nya med

Allmän, Ospecificerad arbetslivserfarenhet blev vidare ett urvalskriterium vid antagning till utbildning med fler sökande än antalet platser. Begreppet "återkommande utbildning" kom från 1970-talet

att spela viktig roll. Att varva studier och yrkesverksamhet

en blir naturligt då den snabba kunskapsmässiga, industriella och

samhälleliga utvecklingen gör tidigare utbildning föråldrad. Fort- och vidareutbildning blir angelägna uppgifter för det allmänna utbildningsväsendet och inte endast för yrkeslivets

organisationer. Dessa förändringar får konsekvenser för studieor-

ganisationen och utbildningsinnehållet.

Under 1970-talet fördes allvarliga diskussioner att göra arom betslivserfarenhet till ett krav för att påbörja universitetsoch högskolestudier. Motivet härför skulle vara att studenterna behövde insyn i det praktiska arbetslivets villkor som grund för sina teoretiska studier och att detta också väsentligt ur allvar

män demokratisk och social synvinkel. För några utbildningar

gjordes försök med krav obligatorisk arbetslivserfarenhet, det hela taget föll förslagen härom. Det kan noteras att men

när arbetslivserfarenhet kommit att tillgodoräknas har det nära

nog undantagsvis varit Ospecificerad sådan och inte gällt

yrkeskunnande med direkt relevans för de avsedda studierna.

För det vidgade tillträdet till högre utbildning har geografisk spridning och inrättandet högskolor varit viktigt. När-

av nya

heten till utbildningsorten har erfarenhetsmässigt stor betydelse för presumtiva studenter. Den geografiska utbyggnaden

av

högskoleväsendet avgörs inte uteslutande utbildningspolitiska premisser. Övergripande politiska motiv skilda slag spelar

av stor roll. Det pågår ständig diskussion det från rent ut-

en om

bildningspolitisk synpunkt är motiverat med utbyggnaden

av universitet och högskolor. Det gäller att väga fördelarna

av en koncentration intellektuella och materiella vilket

av resurser, ger högre effektivitet och slagkraft, mot önskemålen mångfald,

om som ger upphov till fler impulser, skapar ett större kontaktnät utanför högskolan och fler Spridningen

engagerar personer. av forskningsresurser och sambandet mellan utbildning och forsk-

ning är viktiga faktorer i dessa överväganden.

De formella möjligheterna att påbörja högre studier utnyttjas inte lika alla Även det

av medborgare. om åtgärder av slag som

angetts ovan är betydelsefulla är valet att läsa universitet eller högskola för många människor ett svårt beslut. De ekonomiska konsekvenserna är en viktig faktor. Det gäller både bortfallet

av inkomster från alternativ sysselsättning och de direkta levnads-

och utbildningskostnader, är förknippade med studierna

som

även om själva utbildningen kostnadsfri. Studiefinansieringen

har varit och viktig och livligt diskuterad fråga. Olika

är en modeller har tillämpats och statens utgifter har vuxit kraftigt under

efterkrigstiden. Särskilda, har

mera gynnsamma arrangemang prövats för vissa kategorier studerande, vilka gör uppehåll i

av

sin yrkesverksamhet.

En acceptabel studiefinansiering nödvändig inte

är en men alltid tillräcklig förutsättning för studier universitet eller högskola. Detta är en riskabel investering, ungdomar från hem

som utan studietradition ofta inte vågar göra. Det innebär också ett slags klassöverskridande många inte är psykologiskt förbe-

som

redda för. Snedméglleringentill bogska/extudferär ett z/âáêäntyürbâl-

lande. På det hela taget har de åtgärder vidtagits för att

som komma till rätta med den kommit skam. Efter minskning

en fram till mitten 1970-talet har någon ytterligare social utjäm-

av ning inte inträffat: utjämningen tycks sammanfalla med

en ex-

pansion inom den högre utbildningen möjligen sker ut-

en

jämning också under 90-talet. En bidragande faktor är sannolikt att det ekonomiska värdet slutförda högskolestudier är

av mindre påtagligt till följd den svenska löne- och skattepo-

av litiken. Personer, för vilka högre studier inte är naturligt eller självklart, är mindre benägna för det risktagande som dessa innebär.

Parallellt med vidgningen tillträdet till den högre utbild-

av

ningen och integrerat i denna har under efterkrigstiden

process bedrivits aktiv politik för likställighet mellan olika former

en en

av eftergymnasial utbildning. Det avgörande steget härvidlag

togs genom 1977 års högskolereform, då all sådan utbildning sammanfördes i begreppet högskolanoch fick en gemensam reglering. De akademiska kvaliteterna och den allmänna bildningssynen sköts i bakgrunden i avsikt att arbetsmarknadsanpassa högskoleutbildningen. Reformen innebar emellertid också att all högre utbildning enligt den nya definitionen skulle vila vetenskaplig grund eller det ofta kom att kallas vara

- som -

forskningsanknuten. Det är uppenbart att för många av med-

lemmarna i den vidgade högskolefamiljen blev detta till

- en

början programförklaring eller uppfordrande ambi-

- mera en

tion än en verklighet. Vi sammanfattar efterkrigstidens tillväxt av grundutbildningen

med några siffror.

Tabell. Antal rtudemfer 7945-7995

var skolereformen 1977. Politikerna valde att ut/øka/ixera högre utbildning geografiskt för att ta emot de växande skarorna inom de filosofiska fakultetema. I övrigt expanderade de etablerade

lärosätena fritt. Antalet studenter än tredubblades under

mer

1960-talet, sedan följde avmattning. Upp-gången mel-

men en lan 1975 och 1980 beror att det högskolebegrepp träd-

som de i kraft 1977 även omfattade en rad utbildningar

som var kortare än tre år.

Under 80- och 90-talen har den svenska politiken förenat fö-

reställningen ett massuniversitet med antagningsbe-

om en gränsning. Under 1980-talet ökade antalet sökande till akademiska studier. Antalet utbildningsplatser steg dock inte i

samma takt, så systemet blev mera selektivt än tidigare, dvs. den enskildes möjlighet att få studera minskade statistiskt sett. Staten har dock ökat antalet platser under 90-talet. Antalet studenter 1994/95 är praktiskt taget 20 gånger så stort 50 år tidigare.

som Sedan 80-talets mitt är ökningen 50 procent.

Utbildningsreformer under det gångna halvseklet

I det följande gör kronologisk genomgång viktigare

en av förslag och beslut grundutbildningens område under senaste femtio åren. Det blir därvid även tillfälle att belysa reaktionerna inom universiteten och högskolorna och beslutens konsekvenser för arbetet inom dessa.

Tillströmningen till högre studier ingen central fråga för

var 1945 års universitetsberedning. Tanken spärr till högre studier uppmärksammades, avvisades. Antalet elever i real-

men skolor och gymnasier kunde förväntas öka följd 1940-

som av talets växande födelsekullar och efter hand större benägen-

en het att fortsätta med gymnasiestudier. Detta krävde insatser

inom lärarutbildningarna. Bland de åtgärder vidtogs att

som var på vissa villkor nya grupper folkskollärare, läroverksingen-

ge -

jörer, med partiell gymnasieutbildning tillträde till

personer universitet och högskolor. Det kunde goda grunder antas att många som tillhörde dessa grupper var väl lämpade för högre studier. Detta viktiga och välmotiverade vidgningar till-

var av trädet till akademisk utbildning kunde genomföras utan

som

egentliga förändringar den högre utbildningens innehåll och

av

organisation. Efterkrigstidens Sverige kom att präglas av en snabb utveck-

ling alla samhällslivets områden. Produktionen och handeln växte och landets befolkning kunde glädjas ett kraftigt ekonomiskt uppsving. Optimismen inför framtiden stor. Sam-

var

tidigt fanns många brister, inte minst infrastrukturellt slag.

av

Bl.a. framstod utbildningskapaciteten i landet som otillräcklig.

Utbildning jâr det starka samhället

En framtida lyckosam utveckling krävde allmän höjning

en av

kunskapsnivån hos befolkningen: detta förutsättning-

var en av

för det starka samhälle ville bygga i Sverige. Industarna som rin och förvaltningen behövde i ökad utsträckning akademiskt utbildad personal, både grundutbildade och forskarutbildade. Med det ökade välståndet kunde berättigade krav en mera

allmän bildningshöjning tillgodoses. Utbyggnaden det all-

av männa skolväsendet förutsatte ett ökat antal lärare på olika nivåer. Till detta kom den kraftiga ökningen av antalet gymna-

sister och presumtiva universitets- och högskolestuderande

skulle bli följden 1940-talets stora födelsekullar. som av

Med denna verklighetsbild bakgrund tillsattes 1955 år:

som

uniuersitetmtmdniøzg.Dess uppdrag omfattande. Med den

var re-

formering den högre utbildningen och forskningen som

av

förutsågs fullständig översyn densamma angelägen.

var en av Utredningen överlämnade sitt första betänkande 1957 och sitt sjunde och sista 1963. Beslut med anledning utredningens

av förslag fattades successivt av riksdagen.

Till de viktiga frågorna för universitetsutredningen hörde

grundutbildningens tillväxt och finansiering samt dess bedrivande. Därvidlag stod de filosofiska fakulteterna i centrum.

Flera de yrkesinriktade akademiska utbildningarna hade

av mera varit föremål för särskilda utredningar. Som ett exempel hur svårt det är att i skeden av stora förändringar göra tillförlitliga

kan citeras följande utredningens direktiv: "Mot prognoser ur bakgrunden det siffermaterial, föreligger, samt med

av som beaktande de ökande ungdomskullarna, väntad fortsatt

av en

expansion skolans område och olika rekryteringsfrämjande

åtgärder torde på 1960-talet kunna räkna med ett student-

man

antal minst 30.000 omkring 1965 förmodligen betydligt

högre." Det faktiska antalet närvarande studerande vid universitet och högskolor kom att bli drygt 37 000 höstterminen 1960 och drygt 68 000 höstterminen 1965.

Bland utredningens förslag och dessa grundade beslut vill

nämna följande. Trots prognoserna om en kraftig ökning av

antal behöriga sökande avvisade regeringen och riksdagen

liksom utredningen tankarna generell spärr till de filo-

- en

sofiska fakulteterna flera naturvetenskapliga ämnen hade dock

sedan tidigare antagningsbegränsning grund sin laborativa

av karaktär. Behovet människor med kvalificerad utbildning

av ökade, "det växande intresset för utbildning har även

men en

rent allmänmänsklig bakgrund, det hette i regeringens

som proposition år 1960 i frågan, där det också slogs fast: "Det framstår något självklart att alla människor utan hänsyn till

som skiftande ekonomiska förutsättningar ska ha rätt och

samma samma yttre möjligheter till utbildning." För att möta de

re-

sursmässiga konsekvenserna detta ställningstagande infördes

av vid de filosofiska fakulteterna från och med 1958 den s.k. automati/aen, ett system enligt vilket tilldelningen medel till insti-

av tutionerna styrdes det faktiska antalet studenter.

av

Automatiken medförde förändring det administrativa

en av arbetet vid institutionerna och i kontakterna mellan dessa och den centrala universitetsadministrationen. Man kan kanske säga att den innebar ett avgörande steg den institutionernas byråkratisering efter hand blivit allt omfattande. Utan att

som mer närmare in den tekniska utformningen kan

sägas att au-

tomatiken under sin tillvaro genomgick en väsentlig förenkling,

genom vilken ett komplicerat samspel med universitetskanslersämbetet ersattes ett decentraliserat system med lokala

av mera

beslutsbefogenheter. Automatiken var en utmärkt lösning

ett stort problem; tilldelningen av resurser skedde åtminstone

-

sedan systemet genomgått förenklingar smidigt och antag-

-

ningsbegränsningar kunde undvikas. En rimlig bedömning är

vidare att de tilldelade medlen det hela taget kunde till-

anses räckliga för ändamålen.

Ett allvarligt problem som var följden av det fria tillträder

och automatiken länge bristen kompetenta lärare i de

- var ämnen, under andra hälften 1960-talet och under 1970-

som av talet fick ta emot de stora mängdema studenter. På förslag

av av 1955 års universitetsutredning inrättades från 1958 ordinarie tjänster som universitetslektor med för den grundläg-

ansvar

gande utbildningen, samtidigt som professorerna inom de be-

rörda fakulteterna i huvudsak frigjordes för forskning och forskarutbildning. Konsekvenserna denna tudelning har diskute-

av rats alltsedan dess, även dess karaktär efter hand förändrats.

om Tillsammans med anslagssystemets utformning har den inneburit en gränsdragning mellan universitetets och högskolornas två

huvuduppgifter, har motsvarigheter i den internationella

som akademiska världen. Men för grundutbildningen innebar uni-

versitetslektoraten en kvalitetsgaranti, även verkligheten

om inte alltid kunde leva upp till ambitionerna.

Förekomsten tjänster garanterade inte alltid kompetenta

av sökande. De nya universitetslektoraten fick ofta tillsättas med icke förordnanden. Även

behöriga personer tidsbegränsade andra provisoriska lösningar fick tillgripasNär undervisningslä-

get var som mest pressat kunde det inträffa att studenter

som läste eller just klarat två betyg undervisade ettbetygsstudenter

av och att trebetygsstudenter motsvarande sätt undervisade tvåbetygare, medan de just börjat sina forskarstudier

som gav

kurser trebetygsnivån. Föreläsningar anordnades i biografer och samlingslokaler. På något sätt fungerade det, entusiasmen

bland studenter och lärare ofta stor och de

yngre var ogynn-

samma förutsättningarna inspirerade till stordåd. Det sätt

vilket universiteten och högskolorna klarade den väldiga studentexpansionen 1960- och 1970-talen är ett gott exempel på den flexibilitet och kompetens de besitter.

som

Det är intressant att notera att när utbildningsministem 1963 i en proposition återkom till utbildningen vid de filosofiska fakulteterna avvisades ånyo tanken spärr till dessa. Trots

en den oro som den kraftiga tillströmningen kunde medföra

underströks värdet valfrihet för den enskilde i välfärdssamhäl-

av let. Samma år tillsattes ytterligare utredning, 1963 års univer-

en

sitets- och högskolekommitté U 63 med uppgift att lägga förslag till det fortsatta utbyggnadsprogrammet inom utbildnings-

området. Dess arbete ledde till inrättandet medicinsk och

av

teknisk utbildning och forskning i Linköping samt till fyra uni-

versitetsfilialer i Örebro, Växjö, Karlstad och Linköping, knutna till universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm

respektive. Härigenom tillskapades ytterligare kapacitet för ut-

bildning vid de filosofiska fakulteterna, samtidigt den

som geografiska spridningen reellt innebar ett vidgat tillträde för

nya

studentgrupper.

Besluten med anledning förslagen från U 63 innebar att in-

av förande spärr till de filosofiska fakulteterna ännu gång

av en kunde undvikas. Däremot diskuterades i kommittén olika åtgärder för att effektivisera utbildningen och öka genomströmningen. Till dessa hörde införande treterminssystem och

av

skiftutbildning, skärpning av reglerna för deltagande i undervis-

ning och examination samt införande spärregel vid otill-

av en räckliga studieresultat eller maximal tidsgräns för avläggande

en

av examen. Departementschefen togi propositionen fasta

tankarna om en fastare organisation av den grundläggande utbildningen inom de filosofiska fakultetema. Hur detta skulle genomföras överlämnades till universitetskanslersämbetet, som våren 1966 tillsatte arbetsgrupp UKAS, Univer-

en sitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar.

UKAS tjänstemannaberedning, arbete till en bör-

var en vars jan skedde under begränsad kontakt med universiteten och

högskolorna. För den detaljerade utformningen av studieplaner

och undervisningsplaner engagerades efter någon tid ett 70-tal

ämnesexperter. Arbetsgruppens förslag, som presenterades i

februari 1968 med avsikt att förverkligas nästföljande hösttermin, innebar i korthet följande.

Utbildningen vid de filosofiska fakulteterna skulle organiseras i 35 olika utbildningslinjer, och bestående två avdel-

var en av ningar, normalt omfattande fyra respektive två terminers studi-

Varje utbildningslinje skulle innehålla studiekurser inom er. minst två ämnesområden. Den första avdelningen föreslogs

för alla studerande linjen, medan den andra vara gemensam avdelningen skulle möjlighet till valfrihet. Den studerande

ge skulle följa linjens olika delar i en fast studiegång. Den som avslutat sin linje skulle kunna tillstånd att läsa ytterligare en

ges eller flera kurser. Ett komplicerat system föreslogs för att garantera att den påbörjade studiekurs hade klarat av

som en ny större delen tidigare påbörjade studier. Vidare skulle stu-

av denter med otillfredsställande studieresultat kunna avstångas från studierna. Universitetskanslersämbetet skulle fastställa ut-

bildningsplaner för alla linjer och studieplaner för alla studie-

kurser i de föreliggande ämnena. Dessa planer skulle sålunda

för alla berörda universitet och högskolor. vara gemensamma

Reaktionen mot förslagen från UKAS blev kraftfull inom universitet och högskolor, bland lärare och studenter. Ersättandet

de tidigare fria studierna vid de filosofiska fakulteterna med av

långtgående detaljreglering samt formerna för förslagens

en

presenterande innebar ett uppseendeväckande avsteg från det

traditionella sättet att bedriva reformarbete den högre utbildningens område. Institutioner och lärare fick kännedom

om planerna först då ämnesexpertema presenterade de färdiga förslagen. Skulle dessa avsett genomföras till läsåret 1968/69

som

liten tid till diskussion. gavs

UKAS förslag kom i tiden att sammanfalla med studentrevolten. Det blev idealisk måltavla för attackerna mot sam-

en

hällets styrning och byråkratisering utbildningen. Den våld-

av

SOU 199727 65

debatten ledde till att genomförandet sköts ett år samma upp

och att utformningen systemet med fasta studiegångar sågs

av

över under tiden. Den studieorganisation som genomfördes

från läsåret 1969 korn att informellt kallas PUKAS P i

som

Palme.

1969 års studieorganisation vid de filosofiska fakulteterna föll i

tillbaka förslagen från UKAS. Regleringen blev dock

mycket

mindre långtgående och större lokalt inflytande utbild-

ett

ningens innehåll möjliggjordes. Antalet utbildningslinjer be-

gränsades till 18 och uppbyggnaden dem blev mindre fast.

av Efter ansökan från enskild student kunde s.k. särskild ut-

en bildningslinje med visst fastställt innehåll inrättas. Ett uttryck för nationell nivå UKÄ fast-

utbildningsplaneringen var att

ställde s.k. normalstudieplaner för alla studiekurser inom filosofiska fakulteternas ämnen. De tidigare betygsnivåema avskaffades och ett poängsystem infördes, innebärande att ett läsårs heltidsstudier motsvarade 40 poäng. Ett kontrollsystem för att motverka studenter med rester från tidigare studiekurser

att

studiekurser inrättades tröskelregler, liksom en

påbörjade nya

skyldighet för utbildningsnämnden att pröva rätten till fortsatt

för studenter med otillfredsställande studieresul-

undervisning

tat.

Nya tjänster utbildningsledare och studievägledare inrät-

som

tades med uppgift att planera och kontrollera utbildningen,

studieresultat, bistå och studenter Ämnesfölja upp rådge etc. konferenser anordnades i UKÄ för garantera den

regi av att

nationella samordningen när normalstudieplanerna fastställdes. Universitetens utbildningsnämnder, förvaltningar och institu-

tioner, för inte tala studenterna, pålades ett enormt ad-

att om ministrativt arbete i samband med kontrollen att tröskel-

av

och avstängningsreglernas följdes. En omfattande byråkratisk apparat byggdes för infordrande av handlingar, granskning

upp

studieresultat, prövning dispensansökningar m.m., vilket

av av krävde ständiga sammanträden i för ändamålet tillskapade utskott. Till detta korn inrättandet särskilda utbildningslinjer

av och kontrollen de följdes. Det är ingen överdrift att säga

av att

allt detta arbete hade föga värde och att resultaten inte stod i att

någon rimlig proportion till insatsen. De uppföljningar som

lokalt UKÄ Visade att få studenter blev

gjordes och genom avstängda tröskelreglema i praktiken hade begränsad

och att Den ökade studiedisciplin måhända åstadkoms

betydelse. som

kunde ha stimulerats annat sätt och bestämmelsernas för-

budskaraktär rimmade dåligt med det samtidiga understrykan-

det av studievägledningens betydelse.

U niumileten i det kollektiva ram/Jä//et

Ungefär samtidigt som UKAS lade fram sina förslag och den våldsamma utbildningsdebatten började tillsatte chefen för rasa

utbildningsdepartementet 1968 års utbildningsutredning U 68.

Tillströmningen av studenter till universiteten hade fortsatt att växa under 1960-talet. Det blev svårare attislå vakt princiom att det skulle finnas stor sektor med fritt tillträde. Men pen en det var väsentligen andra motiv kom att styra den som ut-

bildningspolitik som nu tog form.

Under 1960- och 1970-talen ökade politikens betydelse och

samhällets makt. Frarnstegsoptimismen också

var stor, men

tron möjligheterna att genom långsiktig planering skapa den

framtid människorna förutsattes eftersträva. Samhällets som institutioner och de stora organisationerna skulle gemensamt se till att medborgarnas ambitioner och ideal förverkligades. De-

mokratisering, välfärdsutveckling och verklig jämställdhet skulle

garanteras. Detta kunde endast åstadkommas lösningar, genom som var politiskt beslutade och planmässigt genomförda. Det blev de stora systemens tid.

Utbildningspolitiken blev ett viktigt instrument i omdaningen samhället. Den kunde påverka utvecklingen för lång tid

av framåt och sågs ett medel för aktiv förändring. U 68:5 som

uppdrag var att göra en allsidig utredning det eftergymnasiala

av utbildningssystemet. Direktiven omfattande. Värt att notera var

år att uppdraget avsåg den grundläggande utbildningen i dess

helhet, medan forskning och forskarutbildning inte skulle behandlas. Som ledamöter utsågs fyra högre statstjänstemän,

nämligen statssekreteraren i utbildningsdepartementet

och tre generaldirektören Vidare tillsattes tre referensgrupper, varar en med företrädare för utbildningsväsendet. Formen för utred-

ningsarbetet innebar ett brott mot tidigare praxis. Detta

var uppseendeväckande och väckte stark kritik från många håll, inte minst från universiteten och högskolorna, från lärare och studenter. U 68:5 huvudbetänkande i januari 1973. Under arbetets avgavs

gång hade publicerats ett antal delutredningar och debattskrif-

ter, och en del utredningen initierade försöksverksamheter av

hade satts i gång. Efter remissbehandlingen sågs ärendet över

av en ny utredning, U 68-beredningen. Regeringen lade en

principproposition i frågan våren 1975, varefter organisa-

en tionskommitté fick i uppdrag att konkretisera rad frågor och

en

skriva förslag till författningstexter.

Den slutliga propositionen i frågan lades fram i februari 1977.

Då hade ett regeringsskifte ägt En borgerlig utbildnings-

rum. minister fick uppgiften att signera det dokument för den fram-

tida utbildningsplaneringen, i så hög grad präglades

som av

socialdemokratisk ideologi och grundsyn. Men den partipolitis-

ka debatten hade inte varit särskilt hård, det fanns

även om en betydande olust inom stora delar borgerligheten. Den starka

av kritiken kom från den akademiska världen.

Vi här sammanfattning huvuddragen i 1977 års hög-

ger en av skolereform. All eftergymnasial utbildning likställdes i formell mening och inordnades under ett gemensamt begrepp, Hägyøéø/an.Beslutet byggde önskemålet att kunna utforma och kontrollera ett nationellt system för högre utbildning, att åstadkomma ett slags intellektuell pärmar/räkning. Detta system omfat-

tade utbildningsstrukturen, arbetsformema, utbildningarnas innehåll, antagningen men även kvalitetsbegreppet, vilket i stor

utsträckning definierades samhällsrelevans. Utbildningspo-

som litikens ställning underströks att riksdagen stiftade

genom en högskolelag, bl. rad allmänna samhällsmål för

som a. angav en verksamheten. En lång rad högskolor enbart för grundläg-

nya gande utbildning inrättades; bl.a. blev de tidigare universitetsfi-

lialerna självständiga högskolor. I princip skulle all grundläggande högskoleutbildning yrkesinriktas och utbildningen ske utbildningslinjer, tillhörande någon fem yrkesutbildnings-

av sektorer, vilket blev den indelningsprincipen. Fakultets-

nya

anknytningen försvann, vilket ytterligare försvagade sambandet mellan utbildning och forskning.

Allmän antagningsbegränsning infördes till högre studier med centrala detaljerade beslut antagningstal för olika orter och

om utbildningar. Sverige fick en nära nog unik kombination

av massuniversitet och antagningsbegränsning. Studenternas

medelålder ökade, och för vissa gymnasiets årskullar minskade

av möjligheterna att studera vidare. Det ett avsteg från

senare var den tidigare centrala principen att chanserna till högre utbild-

ning över tid ska lika. Nya och vidgade antagnings- och

vara urvalsregler infördes dessa frågor hade utretts i särskild 0rdning parallellt med arbetet i U 68. Den institutionella organisationen förändrades i grunden. För linje eller linjer

en grupp av

inrättades planerings- och ledningsorgan kallade linjenämnder

med representation för lärare, studenter och yrkeslivet. Fakulteterna och deras fick endast för forskning och

organ ansvar

forskarutbildning. I högskolestyrelserna ingick bl.a.

representanter för kommuner och landsting. Landet indelades i

sex

högskoleregioner, ledda av regionstyrelser, i vilka företrädarna

för s.k. allmänna intressen var ungefär två tredjedelar.

Vi har konstaterat att reformen trots allt tillkom under jämförelsevis bred politisk enighet. Det missnöje fanns kanalise-

som

rades inte i högljudd opinion. Kritiken tydligast bland

en var lärare och studenter, men inte heller bland dessa var bilden

entydig. Reformens jämställdhetsprofil kunde tänkas appellera

till revolutionärt sinnade studenter, dessa såg den

mera men främst ett uttryck för det korporativa samhällets

som sammansmältning av maktintressen för att effektivt kunna styra massorna. Studenterna i allmänhet vände sig mot tvånget i studieuppläggningen och mot att tillträdet till de filosofiska fakulteterna inte längre var fritt. För många professorer kunde det

lockande att helt kunna ägna sig åt forskningen och slippa vara ansvaret för den allt kaotiska grundutbildningen. Universi-

mer tetslektorer och studierektorer för grundutbildningen kunde höja sin status genom att de fick ett ökat inflytande utbildningen. Genom att de kunde hävda sina och sina institutioners intressen växte deras och förändrades måhända

engagemang deras allmänna inställning till reformen. Stämningarna universiteten under de första åren av 1980-talet präglades i överraskande grad av acceptans eller anpassning, och endast delvis

av uppgivenhet.

Reaktiørz oc omm/ning

Den livligast diskuterade frågan -inte minst bland studenterna

kanske utbildningens organisation i utbildningslinjer samt

- var

dessas yrkesinrikming och dimensionering. Det var därvid ut-

bildningen inom de tidigare filosofiska Fakulteternas område

avsågs. Inom övriga fakulteter, liksom inom tidigare ickesom

akademiska utbildningar, yrkeskaraktären eller mindre

var mer

självklar. En uppluckring kom så småningom till stånd genom

att lokala linjer inrättades och genom att studenterna i större

utsträckning komponerade utbildningar kombina-

egna genom tioner s.k. fristående kurser. De formella förutsättningarna

av för en mera flexibel studieorganisation förbättrades efter hand.

Stor väckte artikel den socialdemokra-

uppmärksamhet en av tiske idédebattören och Uppsaladocenten i statsvetenskap

Sverker Gustavsson i tidskriften Tiden 1982. Han talade om

"den avintellektualisering av grundutbildningen som fortgår" och vände "vägledande för arbetet med högskoleut-

sig mot att bildningens innehåll inom humanistisk, natur- och samhällsvefakultet har under är varit att sikt utrota de

tenskaplig senare

internationellt etablerade ämnena och ersätta dem med inen delning grundad samhälleliga behov." När Sverker Gustavs-

blev statssekreterare i utbildningsdepartementet

son senare fanns anledning förvänta snabb översyn den rådande att en av denna blev försiktig och läng-

studieorganisationen, men mera

Dock äterinrättades filosofie kandidatexamen år 1986 och sam. i 1990 års budgetproposition framhölls behovet av förbättringi även detta bedömdes i huvudsak

ar linjesystemet, om som

ändamålsenligt. Därefter gick det snabbt. Nästa är beslöts bl.a. linjesystemet skulle upphöra den 1 juli 1993 och att en ny att

examensordning skulle inrättas. Yrkesutbildningssektorerna

skulle försvinna och gemensamt anslag för all grundläggande ett tilldelas de enskilda universiteten och högskolorna,

utbildning vilka därtill skulle ett vidgat för utbildningsplanering-

ansvar

en.

1977 hade det varit nytillträdd borgerlig regering fick

en som sjösätta socialdemokratisk grund utformad högskolereen form. Efter 1991 års val fick borgerlig regering ta över och en

fortsätta förändringsarbete de politiska motståndarna

ett som inlett, även det i mycket i konflikt med tidigare socialom var demokratisk Arbetet bedrevs i huvudsak inom

uppfattning.

och eller mindre formella kontakter

departementet genom mer

med högskolevärlden. En departementspromemoria, "Fria uni-

versitet och presenterades i januari 1992, remissbe-

högskolor,

handlades och låg till grund för propositionen "Universitet och frihet för kvalitet" i juni 1992. Därmed grun-

högskolor var

- -

den lagd för 1993 års högskolereform.

Några avslutande bedömningar

Vi har sett hur utvecklingen inom den högre utbildningen under samhällsutvecklingen i stort. Under efterkrigstiden speglat

1950- och 1960-talen skedde snabb tillväxt inom i allt en en oförändrad organisatorisk Nya enheter tillkom

väsentligt ram.

och byggdes allt skedde inom i stort sett

befintliga ut, men

samma regelverk, som det kom till uttryck i gällande universi-

tetsstatuter och examensstadgor. Satsningen högre utbildning och forskning viktig förutsättning för landets

var en tillväxt och med ökningen antalet fick

av utbildningsplatser nya

grupper av kompetenta ungdomar tillträde till gymnasium och

högskola. Inom det politiska livet talade det starka man om samhället, skulle lika möjligheter för

som ge medborgarna att

inom för sin sina ambitioner.

ramen förmåga förverkliga

1977 års högskolereforrn och utredningsarbetet som föregick

denna är, sett, ett uttryck för i samhäll-

som förskjutningar

svärderingama åren före 1970 och under det följande årtiondet.

Det starka samhället övergick till, så vill, det kollektiva om man samhället.

Vid bedömning 1977 års högskolereforrn är det en av viktigt

att hålla isär dess olika delar. Många utbildningar utanför det

akademiska området har sedan 1977

genomgått en väsentlig

kvalitativ förnyelse. Kontakterna mellan olika

utbildningsområden har ökat. Begreppet forskningsanknytning har etable-

rats och även det ofta stått för ganska diffusa tankar har det om så småningom i många fall kunnat med konkret inne-

fyllas ett

håll. Ett fördjupat samarbete har kommit till stånd mellan

hög-

skolan och närings- och samhällslivet. En

väsentlig komponent är det vidgade studentinflytandet med

representation för stu-

denterna i högskolans Genom de till-

organ. nya högskolornas komst har utbildningsmöjligheterna till spritts nya medborgar-

grupper. Fort- och vidareutbildning har stimulerats. Det är uppenbart att det vid mellan 60- och 70-

övergången

talen fanns ett behov bred översyn den utbildav en av högre ningens innehåll och organisation i framtiden. Om detta råder

ingen oenighet. Men kunde inte detta arbete ha åstadkommits

med flexibla och differentierade medel i stället för i form av en total, allt omfattande omdaning De rådande förhål-

politiska

landena tillät måhända ingen våg. Den traditionella uniannan versitets- och högskolevärlden akademisk och

utbildning

forskning, om man så vill skulle tvingas i "demokratisk" - en

organisation, präglad av likrikming. Regionstyrelserna kan-

var ske i många avseende ett stöd vid de

uppbyggnaden av nya högskolorna, men när deras uppgift att planera och

var samordna den grundläggande inom hela

högskoleutbildningen högskoleregionen, alltså även för det i regionen befintliga universi-

tet som svarade för den helt dominerande delen, blev konsek-

venserna parodiska, såväl innehållsmässigt med tanke

som

den sanslösa byråkrati byggdes för ändamålet. Ett

som upp annat exempel är avskaffandet de traditionella examensbe-

av greppen inom de filosofiska fakulteterna. Filosofie kandidatex-

ersattes sålunda med uppsjö examina typen arnen en av av

högskoleexamen x-linjen". Benämningen universitet för

var

Över huvud kan bristen förståelse för

många suspekt. taget

de traditionellt akademiska utbildningarnas särdrag och för de skador de åsamkades i efterhand förvånande.

som synas

Högskolereformen 1977 innebar att svensk högre utbildning,

med ett regleringssystem unikt, avlägsnade sig från

som var flertalet andra västländers. Paradoxalt fanns utomlands

nog bland många akademiska lärare och andra ansvariga nästan

en avundsjuka mot den svenska förmågan att genomföra och

tolerera ett totalreglerat system, vilket åtminstone vid första

-

påseendet verkade ändamålsenligt.

Avregleringen inom högskolan under de senaste tio åren

var

återigen ett led i en pågående samhällsförändring. Det har vuxit

fram misstro mot de stora systemen och mot de allomfat-

en

tande lösningarna. Mångfald har blivit ett nyckelord. Samhällets utveckling anses bäst främjas genom att stödja kompetens och initiativförmåga med differentierade åtgärder. Decentralisering

och lokal beslutanderätt är därvid viktiga medel.

1993 års reform genomfördes under betydande politisk enighet. Det finns inslag i dagens utbildningspolitik där det råder

starka motsättningar, och det finns efter det regerings-

nya skiftet tecken återgång till tidigare centralistiska synsätt

en liksom inom andra delar politiken. De nuvarande principer-

av

för grundutbildningen ligger dock förhoppningsvis fast.

na

Forskarutbildningen

Relationen mellan staten och forskarsarnhället har förändrats från grunden sedan 1945. Man brukar säga samhället har

att

förvetenskapligats, och vetenskapen församhålleligats. Antalet publicerade forskningsresultat har vuxit exponentiellt, och näs-

tan lika starkt har antalet forskare ökat. Forskningen har kommit att betraktas som den dynamiska faktorn i samhällsföränd-

ringarna. I och med att forskningen blev ett viktigt politiskt område, blev också forskarutbildningen och forskarkarriären

ett område där staten för utformning och finansie-

tog ansvar ring.

En kort tillbakablick Under me//ankrzggstidenvar inte tzttgåøggentill,

eller brirten på, førykan: enpaüttt/efåga. Den "forskarutbildning"

fanns informell och en personlig angelägenhet för som var

professorn; ett mästare-lärlingsförhâllande rådde. Det var inte

aktuellt att skapa formell forskarutbildning med kurser,

en

handledning och ett "övervakat avhandlingsarbete. Den ut-

bildning forskare fanns skulle förse universiteten med

av som nya lärare, därnäst förse bestämda yrkesområden

läroverkslektorer, överläkare med kvalificerad arbetskraft.

Statens aktiva intresse kom till uttryck i besluten att inrätta professurer, förhållandevis många inom det humanistiska området. Førténing tppfattadex t :tor utsträckning som en kulturell aktivitet, knuten till professorernas verksamhet.

Forskning samhällsförändrande faktor

som

Nedslag ett förändrat synsätt möter i 1945 års univer-

av oss

sitetsberedning, talade att professorerna borde få

som om mera tid för att handleda sina doktorander. Debattläget förändrades:

föreställningarna det vetenskapsbaserade samhället blev

om utomordentligt starka. Ett citat från 1955 års universitetsutred-

ning belyser stämningsläget:

Om vi får leva i fred, lovar teknikens män ett

oss nästan nytt samhälle inom loppet av några decennier. Nationalekonomerna räknar samtidigt med att i detta

samhälle standarden mycket väl kan bli dubbelt nya så hög den vi har.

som nu

Hixtørzlréfort/eniøzg om detta .r/eedevisar att uniz/erritetemforykamjiø/e bett .rambä/ÅrøgápgzflfenDet inte längre tillräckligt att hålla

igya var den internationella nivån i något vagt kulturellt syfte.

uppe Forskarna hade för att produktionen kunskap blev

ansvar av ny

förändringsfaktor, inte enbart åstadkom ett rikare, utan en som ett lyckligare samhälle. Genom att öka andelen forskarutbildade skulle Sverige kunna hävda sig i den internationella konkurren-

sen.

Eftersom svensk forskning ansågs ha halkat efter intemationellt sett blev universitetens kapacitet kärnfråga: hur kunde

en

rekrytera forskarbegåvningarna Eftersom antalet studen-

man ter ökade, minskade professoremas möjligheter att forska. 1955

års universitetsutredning föreslog att professorerna skulle kon-

sin undervisning till de högre stadierna, förändring

centrera en utredningen räknade med skulle stärka forskarutbildsom

Rekryteringsbasen skulle vidgas förbättrade ningen. genom

assistent- och amanuenstjånster samt licentiand- och dokto-

randstipendier.

U niuerxiteten tog defärxta stegenpå ungenmot kalle/etiz/aforyøênings-

znifäer. 1964 års universitetsstadga för första gången

gav "institutionen" formell ställning samlingsplats för lärare en som och doktorander.

I början 60-talet började forskarutbildningens innehåll att

av

behandlas politisk fråga och ett samhällsproblem. Att

som en

granska forskarutbildningen och forskarkarriären blev huvuduppgiften för 1963 års forskarutredning. Frågorna hade

debatterats flitigt, och också vid universiteten fanns stark en opinion för ny, förkortad och enhetligt utformad forskaruten bildning. Avsikten att effektivisera forskarutbildningen var ett sådant sätt att den inte enbart tillgodosåg universitetens

behov lärare, utan också producerade vetenskapliga ex-

av nya problemlösare, redo att ta itu med olika konperter, som var kreta uppgifter i samhället.

De problem utredningen beband/ade, 00/2sornfraøn/Jällri depolitis-

Joni ka bexluten 7969, uargenanøstrürnnáng05/2çjiaktivátet. Liksom inom

grundutbildningen räknade med att genom organisatoriska

man

åtgärder kunna bemästra problemen: handledning och lagarbete nyckelorden utbildningen. Birgitta Odéns under-

var i den nya

sökningar visar statsmakterna frångick utredningen två

att

båda delvis eftergifter åt opinionen i remissväsentliga punkter,

Forskarutbildningen dimensionerades inte, utan institusvaren. tionerna fick fortsätta fritt doktorander. Inte heller att antaga

byggdes aspirantstadiet i form tjänster forskar-

av som assistenter ut. Utuärderingarna visar att nfonnznålen 7969 inte bar nåm.

flera av

Studietiderna är fortsatt långa inom flertalet fakulteter, och examensåldern i slutet 80-talet högre än 15 år tidigare. I av var reformbeslutet 1969 fastslogs att de kvantitativa fordringarna doktorsexamen skulle minska: avhandlingarna skulle vara en inte mästarprov. Det synsättet in i

gesällarbeten, nya grep ve-

och har haft svårigheter att vinna gehör. En kon-

tenskapen

sekvens aspirantstadiet inte har byggts ut är att avhandav att kvalitet forskarens utsikter inom den akademiska

lingens avgör

karriären. Forskarutbildningen har också förändrats till följd av den i åtskilliga ämnen inte enbart rekryterar studenter att som

nyligen avlagt grundexamen, utan också redan är personer som inne eller har avslutat, yrkeskarriär. en

Forskarutbildningens omfattning blir en politisk fråga

Dimensioneringen har fortsatt att intressera de politiska be-

slutsfattarna. Forskarutbildningsutredningen FUN, 1977 hade

i uppdrag att utarbeta ett system för total Man

dimen-sionering. oroade sig för överbefolkning inom forskarutbildningen.

en Antalet doktorander hade nämligen ökat "under 60-talet från 3 200 till 12 400. FUN trodde intellektuell

att en planhushållning var möjlig, en dimensionering som skulle skapa balans mellan

tillgången forskarutbildade, arbetsmarknadens behov samt de studerandes önskemål Förhål-

att igenom utbildningen.

landena ändrades emellertid snabbt. I den första

forskningspo-

litiska propositionen 1979 fruktade för framtida

regeringen en

brist forskarutbildade. Under 70-talet hade det dessutom blivit alltmera uppenbart att doktoranderna svarade för been tydande del svensk forskning, och de hade central av att en

uppgift för att förnya forskningen.

Dimensioneringsresonemangen återkommer under 90-talet,

i samband med statsmakternas beslut fördubbla examinu att nationen till år 2000. Föreskrifterna antagningsbegräns-ning om ändrades 1988. Tidigare hade antalet fått det

begränsas om var "oundgängligen nödvändigt, från 1988 får endast så

men många antas som "kan erbjudas godtagbara villkor i fråga om

handledning och studievillkor i övrigt."

Våren 7996färw/0g rvgeringenxutredare attpo/rtixka

ber/nt ;ka azgäm

den lata/a dirnenrioneringen forskarutbildning, ett uäsent/zgl z av inr/ag en

mera femønpø/ilzlê på nniuerrrtetxørnrâdet. Tidigare under 90-talet hade även möjligheten att använda ekonomisk diskute-

styrning

rats, t.ex. i form aktivitetsrelaterade Politi-

av fakultetsanslag.

kerna avstår dock fortfarande från

att styra forskarutbildningen

till vissa institutioner. 1993 års beslut försöksverksamhet om med forskarskolor är dock bunden ett exempel en mera

forskarutbildning.

Finansiering av högre utbildning och forskning

Statsmakterna styr högre utbildning och forskning många sätt: genom lagar, förordningar, propositioner och regleringsbrev samt resurstilldelning. Det är tilldelningen

genom av resur-

den statliga styrningen får sin mest konkreta utformser som ning. Det är också här som de mest dramatiska förändringarna skett under de senaste 50 åren för forskningens del så drama-

tiska att den politiska styrningen delvis satts ur spel.

Mindre uppmärksammat är att villkoren för universitet och

högskolor också påverkas kraftigt generella regler för

genom

statsförvaltningen, dess personalpolitik och ekonomiska redo-

visningssystem. Ofta har dessa generella regler haft större inverkan förhållandena inom universitetet än de för högskolan specifika föreskrifterna. Inte minst gäller detta reglerna

arbetsmarknaden. Hänsyn har inte tagits till att undervisning och forskning ställer annorlunda krav än övriga delar statsför-

av

valtningen. Styrsvårigheterna inom denna del statsförvaltningen har

av alltid varit stora att forskning, liksom i någon mån hög-

genom

re utbildning, vägleds helt andra än de politiskt-

av normer administrativa. Såväl vad kvalitetskriterier etiska och

avser som andra spelregler är det internationella och inomprofessionella normer som styr. Forskningen är i detta avseende besläktad med konstnärlig eller idrottslig verksamhet. Svenska staten kan

bidra till förutsättningarna, det är de personliga prestatio-

men nerna och hur de accepteras den globala avgör

scenen som

graden av framgång.

Statsliggama för 1944/45 och 1994/95

Ett samlat mått förändringarna fås jämförelse

genom en av

statsliggarna vid början och slutet SO-årsperioden. Vi väljer

av för enkelhetens skull beskrivningen Lunds universitet.

av

1944/45

Det sista krigsårets Lundauniversitet hade ungefär

2 500 studenter och 52 professorer i 4 fakulteter. 1940-talets universitet

styrdes genom noga specificerad tilldelning av lönegrads-

placerade tjänster, förtecknade arvoden, omkostnadsänslag

institutioner fördelade Även vikariats-

samt materielanslag. besättning lägre tjänster prövades högre myndighet. Nå-

av av gon redovisning av produktionen i form av avlagda examina förekom inte utöver att universitetet själv publicerade en årsberättelse.

1994/95

50 år har Lunds universitet 37 000 studenter, 400

senare professorer i 8 fakulteter och därtill en lärarhögskola, samt tre hög-

skolor för konstnärlig utbildning.

1994/95 års statsliggare inleder med att tala universitetets

om

åtagande i grundutbildningen under en treårsperiod. Minst 8

400 examina ska avläggas, minst 1 520 st ska civilin-

varav avse genjörsexarnen, minst 500 läkarexamen Universitetet ska

0.s.v. även redovisa studenternas resultat uttryckt i helårsprestationer. Ekonomisk ersättning erhålles för antal närvarande studenter

samt för redovisade helårsprestationer. För forskning och forskarutbildning finns särskilda anslags-

poster för och de 8 fakulteterna. Någon särskild

var en av prestationsnivå inte här, utöver att antalet doktors-

anges examina ska öka.

I stort sett står det universitetet fritt att disponera tilldelade resurser sätt som främjar verksamheten i riktning mot de angivna målen. Universitetet kan inrätta eller dra alla tjänster

inklusive professorer, och även för tillsättningen. Dock

svarar utses rektor regeringen liksom flertalet ledamöter i universi-

av

tets styrelse.

Gmw räknat bar universitetet blivit 70 gånger :töms på 50 år- men .rtatyâggamnxaz/xnnft Luna bar däremot minxéat till 7/3. Det är

om

minskad detaáxg/rning

Utvecklingen under 50 år

Utvecklingen har gått stegvis. Till början huvuddelen

en var av

inte uppdelade utbildning och forskning; den

resurserna dominerande lärartjänsten, professorn, förutsattes syssla med bådadera. Mindre och öronmärkta anslag disponerades för sär-

skilda undervisningsmoment.

Efter hand ökade den separata medelstilldelningen för undervisning, både fler särskilda lärartjänster och genom

genom

kursanslag avsedda för timarvodering och materiel.

Som nämnts tidigare fick denna medelstilldelning en särskild utformning, "automatiken". Enligt denna erhöll institutioner

inom humanistiska, samhällsvetenskapliga och naturvetenskap-

liga fakulteterna en resursförstärkning som grundade sig an-

talet studenter registrerade. Automatikanslaget den

som var gav ekonomiska grunden för ett stort antal lektorstjänster.

Efter 1977 års reform separerades universitetens anslagi tre delar vilka fick separat styrning. Det faknltetsanslag, sektorxan-

var :lag och LIE-anrlageljör lokala och individuella liryer samt enxtaka kurser. De gamla fakulteterna, sitt sätt hade varit en

som

garanti sammanhållen verksamhet, gjordes impotenta.

för en De fakultetsnämndema hanterade fakultetsanslaget, avsett

nya

för forskning och forskarutbildning. Linjenämnderna hade det

övergripande ansvaret för utbildningsplaneringen och utövade stort inflytande fördelningen av utbildningsresursema, även

förhållandena varierade mellan lärosäten och utbildningsom

områden. De största anslagen för utbildning, sektorsanslagen, avsåg fem utbildningxsektorer: Som särskild parentetisk in-

en

inrättades regionsgmelrerna.Dessa hade över utbildstans ansvar

ningen vid alla högskolor inom region, och till del

en var en överordnade universiteten. Regionstyrelsema hade inget infly-

tande över fakultetsanslagen fördelade LIE-anslagen mel-

men

lan regionens högskolor. Den organisationen innebar en konstlad uppdelning av

nya universitetens inre verksamhet, eftersom utbildnings-sektorema

kongruenta med fakulteterna. inte var

Den organisatoriska och ekonomiska skilsmässan mellan ut-

bildning och forskning det lokala planet fick en motsvarighet inom utbildningsdepartementet. Snart kom en separat forskningsproposition, ibland vid tidpunkt än den ordi-

annan

narie statsverkspropositionen innehöll grundutbildnings-

som

delen utbildningsdepartementets budgetförslag. Det ministe-

av

riella ansvaret för forskningen togs från fackdeparte-mentet

och lades vice statsministern, och under flera år företräddes utbildning och forskning två statssekreterare.

av

Denna indelning au ansvaret utbildning oc/Jforxkning koppladesparadaxalt med stark plâderingfär førrkningyankrgztning an

nøg .rar/zman en all bágnzutbildning. Ejêkten ,kan något Jtilixeral .vägar lya blivit att

- -

nndervirningenj/"ännadesfrån forskningen vid uniuenitet 00/7bogykølor

xøm bade erzjñttfmkningyøganfiøtiørø, .ramtidzggt den vid de mindre

:om

/Jágrkø/een/Jetema:kulle fzraüêningrarzkqytax

Under de kommande åren utvecklades högskoleanslagen mer och mer mot ramanslag, från vilka den ansvariga instansen inom högskolan kunde bestrida olika utgifter. Begreppet ramanslag innebär anslagi form klumpsumma från vilken i av en princip alla utgifter ska bestridas. I dessa anslag bakades efter-

hand in tidigare separata anslagsposter; de viktigaste gällde förvaltning och bibliotek. Den gamla rätten till tjänstepost drogs

in; även portokosmader skulle bestridas inom ramanslag. Det sista steget i ombildningen till ramanslag att även lokalkostvar nader i form hyra bakades in. av Under 1980-talet markerades högskolestyrelsernas samlade ekonomiska för utbildning och forskning. Motsvarande ansvar skedde mellannivå möjligheten inrätta s.k. utbildgenom att

nings- och forskningsnämnder fördelade för

som resurserna

både undervisning och forskning.

1993 års reform slutligen innebar att högskolorna inte längre

fick sina utbildningsanslag efter antalet studieplatser; fordra-

nu des att studenterna skulle närvarande l, dvs. registrerade. vara Därtill kom del anslaget dimensionerades efter antalet att en av

helårsprestationer. Högskolan fick därtill åta sig att över

en treårsperiod examinera ett visst antal studenter. 1993 års reform

innebar revolutionerande förändring budgeteringen; hög-

en av skolesystemet har ännu inte anpassat sig.

En fördel med det prestationsbaserade anslagssystemet

är att det tvingar fram kontroll kvaliteten i utbildning och en av examination. En kvalitetssäkring är ännu inte fullt i

genomförd

svensk högskola goda ansatser finns många ställen. men

Extern finansiering av forskningen

En mycket stor ekonomisk förändring under 50-årsperioden är den tilltagande externa finansieringen forskningen, dvs. till-

av komst utanför de tidigare nämnda anslagen av resurser som från regering och riksdag ställs till universitetens förfogande. Tyvärr är det svårt att skildra den löpande utvecklingen eftersom statistiken för olika år inte är jämförbar. Vi ska därför koncentrera dagens situation. oss Men även under första delen SO-årsperioden finns goda av

exempel att extern finansiering förekom och ansågs

vara av värde. I den rektor avgivna Årsberättelsen för Lunds univerav

sitet år 1944/45 redogörs sålunda med glädje och tacksamhet

för finansieringen det elektronmikroskop universitetet

av som satts i stånd att köpa tack frikostiga donationer och ett

vare anslag av statsmedel. Donatorerna var Wallenbergska stiftelsen

60 000 kr Helsingborgs gummifabriks AB 10 000 kr, AB

, Åkerlund och Rausing 6 000 kr, AB Ferrosan 5 000

kr

, Reymersholms Gamla Industri AB 5 000 kr och Svenska Sockerfabriksab 5 000 kr. Därtill kom ett statsanslag 7 000

om kronor. Denna typ av blandfinansiering år karakteristisk även

för dagens universitet; i dag hade förmodligen antalet företag

varit mindre och i gengäld hade forskningsråd och andra stiftel-

varit inblandade. ser

De externa källorna till början väsentligen en del pri-

var en vata stiftelser. Knut och Alice Wallenbergs stiftelse och del

en stiftelser med medicinsk inriktning de viktigaste. Under ett

var par decennier var Wallenbergsstiftelsen dominerande. Många framstående forskargrupper fick också stöd från den amerikanska Rockefeller Foundation.

Under åren 1942-1947 kom den första utbyggnaden

av en

forskningsrådsorganisation, senast kompletterad vid 80-talets slut. Forskningsrådens till början blygsamma,

resurser var en men de växte i storlek och betydelse. Att forskningsråden innebar förändrad maktbalans blev tidigt uppenbart: många

en professorer protesterade över att makten försköts från fakulteterna till råden.

Utvecklingen statliga externa resurser accentuerades

av 1960-talet. Nästan alla sektorer inom statsförvaltningen skulle

ha sina forskningsresurser. Så fick t.ex. byggforskning, teknisk utveckling, energi- och miljöforskning mycket stora resurser. Man slog fast att högskolan var "samhällets forskningsinsti-

tut" och i de flesta fallen blev det också universitet och högskolor fick utföra forskningen "på kontrakt".

som

En bra översikt över den externa finansieringen i SOU

ges 1996:29 "Forskning och Pengar", tabell nedan. Den samlade

se effekten för ett blandat universitet Lunds typ är att univer-

av sitetets totala kan beskrivas 1 3/ grundutbildnings-

resurser som

anslag, 1 3/ fakultetsanslag för forskning och 1 3/ extemfinansi-

erad forskning. Det innebär att forskningen till 50 procent år

ca extemfinansierad. Utvecklingen mot denna nivå har skett

successivt. Den externa finansieringen fortsätter att öka, framför allt tillkomst två stora ñnansieringskällor, Euro-

genom av nya

peiska Unionen och de s.k. löntagarfondsstiftelsema.

Tabell. Pmcentue//Jñrde/nángaufon/eniøzgxanx/ag7992/ 93

Den som tycker att 50 procent inte är anmärkningsvärd

en siffra bör minnas att detta är medelvärdet för alla fakultetsområden. Variationema år stora, bland de största fakultetema från 30 procent för humanister till 63 procent för tekniker.

Till detta kommer att variationerna mellan de olika institutio-

inom fakultet år stora. Det innebär att vissa ämnen nerna en inom t.ex. teknisk, medicinsk och matematisk-naturvetenskaplig fakultet kan ha 70-80 procent av sina resurser utifrån.

Tillkomsten rikliga externa år naturligtvis utomor-

av resurser

dentligt tacknåmlig utan dem hade svensk forskning varit säm-

både kvantitativt och kvalitativt. Kvaliteten garanteras att re av de externa anslagen, särskilt från råden och vissa stiftelser,

erhålles i hård konkurrens där varje sökandes åskanden vägs mot

andrai en sakkunnigbedömning.

Men alltför rikliga externa också del problem

resurser ger en

och svårförutsågbara effekter. Den principiellt viktigaste frågan gäller forskningens styrning. En riklig extemfinansiering från

många källor gör att den konventionella statliga styrningen

av forskning genom fakultetsanslag blir illusorisk. Likaså har fakultetsnåmndema mindre att säga till om det blir i själva ver-

ket den enskilde forskaren eller rättare forskningsgruppsledaren styr forskningen, inte bara innehållsligt utan också

som ekonomiskt-administrativt. Det blir sade inlednings-

- som vis de enskilda forskarnas prestationer den nationella och

internationella vådjobanan avgör.

som

Men de anslagen till viss institution får effekter externa en även utanför denna. Externa finansiärer kan kräva "motfinandvs. anslagsmottagaren ställer till försiering" att egna resurser fogande för projektet. Likaså fördelar ofta fakultetsnämndema sina anslag till institutionerna så att externa anslagsmottagare Dessa mekanismer kan leda till "anti-Robin-

premieras. en

Hood-effekt" dvs. tas från fattiga institutioner och att resurser

till dem får stora anslag. Motiveringen är naturligtvis

ges som

anslag betyder hög kvalitet forskningen. Nack-

att externa delen med detta institutioner, kanske tillsystem är att genom falligheter, kan råka in i skadlig cirkel, till nackdel för ämnet. en En ämnesinstitution kan ha stor betydelse inom fakultet, en både för och forskarutbildning, dess läragrund- även om /forskare för tillfället inte erhåller stora externa anslag. re En lätt nackdel med externa anslag är att de

förutsägbar stora

ställer krav infrastrukturen inom universitetet det gäller bibliotek, data-och telefonnät, städning Därtill kommer o.s.v.

gällande regler ålagts arbetsgivaransvar för att högskolan enligt

all även sådan är externt finansierad. Detta gene-

personal, som

kostnader, framför allt knutna till anställningstrygghet. De rerar

ökande anslagens utnyttjande universitetets

externa av infrastruktuf framtvingade 80-talet att också de måste

bidra kostnaderna. till de gemensamma

Man får räkna med att problemen med externfinansiering

kommer öka, dels tillkomsten de källorna i att genom av nya EU och löntagarfondsstiftelser, dels och kanske framför allt - bristande ökning eller rent minskning fakultetsangenom av av

slagen.

I "Forskning och SOU 1996:29 stude-

utredningen pengar

rades tidsåtgången för hanteringen externa medel. Den av ojämförligt största tiden går för forskare att söka pengar; en enkät 5-9 procent normalarbetstiden till

tyder att av

detta. inte detta orimlig siffra. Fors-

Utredningen anser vara en kartid även för granskningen i anslagsbeviljande organ,

främst dä Även denna tidsåtgång bedöms

forskningsråden. som

utredningen. Men det måste framhållas att siffrorna är

rimlig av

medelvärden; det innebär belastningen aktiva forskare att inom del områden blir avsevärd. Särskilt bör noteras att det en ofta är de bästa forskarna belastas ytterligare genom saksom för forskningsrådens och andra fmansiärers

kunniguppdrag

räkning. Det Jføzmegfamabedömare som menar att extemyânansieringen

nu är så bagatt den :praktiken allvarligt beskär de bästaforykamax

ar-

betsmálág/Jetøn

Högskolans ekonomiadministration

Ovan skildrade förhållanden med totalt decentraliserad en

hantering av en klumpsumma pengar rambudget och en stor extern finansiering med redovisningsansvar till alla finansiärer har tvingat fram komplicerad ekonomisk förvaltning alla

en nivåer i högskolan. Den reella beslutsnivån har förskjutits till

institutionerna, där nödvändigt och aktuellt beslutsunderlag

alltid måste finnas. Trots detta förhållande har inte centralt sammanhållna besluts- och kontrollfunktioner kunnat undvikas. Inom de större högskoleenhetema blir de datoriserade

ekonomisystemen med nödvändighet komplicerade.

Av statsfinansiella och ekonomiadministrativa skäl har dessutom högskolans ekonomiadministration och regelverk knutits

samman med övrig statsförvaltnings. Detta inte högsko-

passar lans verksamhet. Det reella, ansvaret för ekonomin ska av många skäl ligga institutionerna. Detta kräver ökad admien

nistrativ kompetens där. Samtidigt är det oacceptabelt med så

svårgenomskådliga ekonomiadministrativa system att institutio-

nerna parallellt tvingas ha lätthanterlig bokföring.

en egen,

Styrning och organisation

Maktstrukturen är osedvanligt komplicerad

Vi behandlar tre komplex delvis överlappar varandra som men

som ger olika aspekter den osedvanligt komplicerade makt-

struktur gäller för universiteten: som

universitetens och högskolornas relation till statsmakterna -

regering och riksdag och till statsförvaltningen ifråga styr-

om

ning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll

det centrala ämbetsverkets förändrade roller -

den lokala beslutsorganisationen och förvaltningen vid uni-

versiteten

handlingsfrihet och självbestämmande för den enskilde uni-

versitetsläraren.

Den första och andra punkten handlar naturligtvis om centralisering och decentralisering, också om hur universitetens

men ställning myndigheter förenas med viss suveränitet eller

som en autonomi för dem. Den tredje punkten gäller hur makten fördelas inom lärosätena, och den fjärde handlar om sådant som brukar räknas till den akademiska friheten, dvs. möjlig-heterna för den enskilde universitetsläraren att forska och undervisa

utan yttre inblandning.

Bakgrund

7900-talelyfärsla 50 ;labila

år var

Under 1900-talets första 50 år expanderade det högre utbild-

ningssystemet i Sverige successivt och utan att följa någon plan.

Några de existerande högskolorna integrerades i den aka-

av

demiska världen och förstatligades. Regelverket var mycket

stabilt: 1916 års universitetsstatuter gällde ända till 1956. Då gjorde regeringen vissa smärre förändringar universitetens

av lokala beslutsorganisation, bl. så att studenterna fick rätt att

a.

i undervisningsnämnderna. Ännu

utse representanter mera långlivad 1907 års examensstadga för filosofisk fakultet,

var

också förändrades 1956. som

Sedan ökade förändringstakten och regeringen ersatte redan

1964 universitetsstatuterna med stadga. Fortfarande

en ny fanns många de gamla bestämmelserna kvar, men en viktig

av

nyhet att universitetens lokala förvaltning fullständigt om-

var

organiserades i enlighet med föreskrifter regeringen hade

som utfärdat. "Den idylliska tiden vid universiteten är slut, konstaterade prorektom i Lund. På sätt och vis får man ge honom rätt. Som ett resultat studenttillströmningen universite-

av var ten inte längre små och billiga institutioner utbildade yr-

som keskårer vilka tillhörde samhällets elit.

Uniuerráteten: formel/a yäløbestämmanderätt begränsad Men de

var hade stort inflytande över sina inre angelägenheter genom an-

slagsframställningar, utredningar, remisser och personliga kontakter inom statsförvaltningen. Staten oftast regeringen, mera

-

sällan riksdagen styrde genom direktiv, förordningar o.dyl.

- Innehållet i besluten var mestadels resultatet av förhandlingar

och omsorgsfulla kompromisser mellan statsmakter och

professorer. Verksamheten hade och diffusa mål, men de handlade att universiteten skulle bedriva vetenskap för dess egen

om

skull. Staten skulle skydda Verksamheter relativt

som var svaga men angelägna för hela samhället. Tanken att de successiva

var

framsteg som universiteten gjorde skulle förnya den grundval

av kunskaper som samhället behövde för sin utveckling.

Trefaxeri utvecklingenefter1945

Genom att bestämma huvuddragen i utvecklingen från 40-tal

till 90-tal får indikationer på /Jurjñrva/tningspo/itiken bur förändrats.

Under 1940-talet börjar forskningen motor i det

man se som

moderna samhällets utveckling och spjutspets

som en mot framtiden. I konsekvens därmed börjar staten betrakta högre utbildning mera som en inueitering än som en allmänkulturell kostnad, det synsätt hade dominerat dittills. Under 1950-

som talet förstärks föreställningen universiteten instrument

om som för samhället: de ska tillgodose arbetsmarknadens behov

av akademiker, särskilt inom den växande offentliga sektorn.

1960-talet kännetecknas stark tilltro till storskalig utbildning:-

av

oøbarbetxmarknadplanering utförs experter, till politikens

som av

möjligheter att styra och till att likformighet är ett viktig mål.

1970-talet är de :tara politiska tid då dels den allom-

prvgrammens

fattande Högskolan skapas, dels forskningspolitisk doktrin

en

utformas. Samhällsperspektzivet dominerar.

1980- och -90-talen: Partiella den decentralisering

reformen som

inletts under 70-talet fortsätter, grundutbildningens villkor hamnar i centrum och utrymmet för olikheter inom systemet växer. Tankar om att universiteten inte enbart är statliga

myndigheter utan också aktörer fri marknad gör sig gällande.

en

Antalet utredningar bar tillrattr decennium sedan 40-talet

.rom mye ger

ett ,gmut mått på :åuäZprvb/emenjör högreutbildning øtbforxkning

som

på politikernas ambitionen Kalendariet i kapitel god

8 ger en uppfattning om den strida strömmen åren.

genom

Möjligheterna för universiteten och högskolorna att påverka

det egentliga utredningsarbetet har varierat. 1945 års universi-

tetsberedning leddes professor Georg Andrén och hade

av en god förankringi den akademiska världen. Motsvarande gällde

1955 års universitetsberedning.

Motsatsen fallet för 1960- och 1970-talens stora utred-

var ningskomplex, den s.k. U 68, där ledamöterna utgjordes fyra

av

högre statstjänstemän vidare 11-12. Det sin tid mycket

se s.

uppmärksammade UKAS-betänkandet arbets-

avgavs av en grupp inom dåvarande universitetskanslersämbetet enbart

som

bestod tjänstemän. Förändringen under 60-talet innebar att av

studenter, och andra intresseorganisationer fick fackföreningar

ökad liksom politiker och statsförvaltning. Bak-

representation, förändringen låg anspråk insyn och medinflytande.

om Dessutom är det inget tvivel misstron vid den tiden om att växte den akademiska republiken "vänder taggarna mot som

utåt" Olof Palme.

sammansättning bild var statsmak-

Utredningarnas ger en av

ansåg sig kunna finna sådan kunskap och förmåga som terna skulle resultera i kreativitet och förnyelse. Förvaltningsinom universitetsområdet förändrades således med

politiken

den betoningen demokratisk kontroll och organisatorisk nya av effektivitet. En för den senaste tiden är att antalet departementsut-

nyhet

redningar ökar, vilket är ett tecken att politikerna vill

DsU

förenkla beslutsgången och höja förändringstempot.

Förändringen på bogneutbildning oc/Jjêørxkningåterspegla:z de

z g/nen 00/2andra /ñgfattningar bar reglerat ueréxanzbeten. 1916 års ytatnter :an: universitetsstatuter för Uppsala och Lund ersattes 1956 - med Majzts universitetsstatuter, gällande Uppsala, Lund

Kungl.

och Göteborg. Till sin principiella utformning var de två dokumenten tämligen lika. De reglerade universitetens inre liv.

Uppgiften "vetenskaplig forskning och undervisning

sades vara examination". Förhållandet till samhället i övrigt berördes samt inte. Målen för verksamheten förutsattes så självklara att de var inte behövde explicit. Filosofiska fakulteten delades i

uttryckas

humanistisk matematisk naturvetenskaplig fakultet, en och en och den förra delades i sin tur i två sektioner historisk-filoso-

fiska och språkvetenskapliga.

Den förändringen beträffande ansvarsområdet i

viktigaste

1964 års universitetsstadga att denna utöver universiteten var även skulle gälla för Karolinska institutet, de tekniska högskolorna, handelshögskolan i Göteborg och farmaceutiska institu- Detta innebar samordning all akademisk utbildning tet. en av

Handelshögskolan i Stockholm och jordbrukets hög-

utom

skolor. Samhällsvetenskapliga fakulteter avskildes från de humanistiska. Det större akademiska konsistoriet, med samtliga dekaner, blev universitetens lokala styrelser samtidigt som en rad äldre avskaffades. organ 1977 års innebar radikal förändring. Sveri-

högskolereform en

fick Hágyéole/ag med övergripande föreskrifter för den nya ge en

och Högskoleförordning med

gemensamma högskolan en reg-

ler för all högre utbildning och forskning, såväl statlig som

kommunal liksom tidigare med i Stockholm

Handelshögskolan

och lantbruksuniversitetet undantagna. inne-

Högskolelagen

höll rad allmänna och politiska mål: kontakt med arbets- och en samhällsliv, de studerandes personliga utveckling, förståelse för andra länder och internationella förhållanden,

forskningens

frihet samt betydelsen sprida kännedom

av att om forskning och utvecklingsarbete. alla Högskoleförordningen ersatte tidigare examensstadgor respektive utbildningskungörelser.

De förändringar genomfördes 1991 innebar de som

punkter som här uppmärksammas inga större principiella förändringar. Vi har fortfarande övergripande högskolelag med

en bl.a. allmänna målbeskrivningar och

en högskoleför-ordning

med gemensamma bestämmelser för organisationen utbildav ning och forskning. Bland de allmänna målen anges att ställdhet mellan kvinnor och män ska iakttas. 1991 års reform innebar däremot fortsatt decentralisering och mindre en ett

detaljerat regelsystem. Organisationsförändringarna var under lång tid ett

mera resultat de snabba kvantitativa ökningarna i studenter

av fråga om

än av en sammanhållen politik. Detta förhållande förstärktes av att en hävdvunnen princip fortfarande gällde: universiteten skulle växa och förändras utan övergripande politisk en styrning. Högskolereformen 1977 avvek radikalt från denna tradi-

tion och sammankopplade universitetens utbildning

och organisation med rad olika politiska mål.

en Universitetsfrågorna fick inte längre avgöras regering och statsförvalming,

av utan för första gången stiftade riksdagen

en Högskolelag.

Relationen mellan statsmakter och universitet

Detta komplex behandlas med hjälp tre konkreta illustratioav ner: A uppföljningen under 60-talet massiva ekonomiska av statens

satsningar

B de stora politiska under 70-talet programmen

C decentraliseringspolitiken under 80- och 90-talen.

A Uppföljningen under 60-talet massiva ekonomiska av statens

satsningar

Under 50-talet rådde enig/Jet den

om :farliga finansieringen: över/äger:-

bet. Akademiska lärare och politiker samarbetade flera

om prin-

cipiellt viktiga beslut för att klara ytterligare studenttill-

av

strömning. Det viktigaste resultatet typ anslag,

var en ny av aulømalzlêen, som infördes inom de filosofiska fakulteterna. Principiellt sett gav automatiken universiteten unik position i

en

statsförvaltningen, där i övrigt alla anslag prövades i

nya en

omsorgsfull petitaprocess. Politikerna avstod från möjligheten

att kontrollera universitetens anslagsvolym, ett faktum

som illustrerar deras starka samhällsposition. Detta emellertid

var en

temporär framgång för uppfattningen att statens inblandning i

första hand skulle stödjande. Universiteten bidrog för-

vara

modligen till att politikernas attityder successivt förändrades,

bl.a. att negligera att stor del studen-terna aldrig

genom en av avlade någon examen. Detta hade varit ett litet problem så länge studenterna få, det växte med studenttill-

var men strömningen och riktade uppmärksamheten mot studiekursernas omfång och lärarnas krav.

Med itatens växande ugzfterföáde under 60-talet ökade /êraupå ggffekláz/itet 00/1/eontm/Z. Staten krävde en modern och rationell arbets-

fördelning, ett besked att den akademii/ea yä/zyüma/lningen

om

inte längre ansågs fungera. Enligt 1956 års stadga utgjorde rek-

tor, den akademiska församlingen, det större konsistoriet, det mindre konsistoriet och drätselnämnden de styrande

organen vid universitetet. Här rensade 1964 års statuter radikalt i

en struktur som delvis hade sina rötter i universitetens äldsta historia: konsistoriet blev det styrande organet Dessutom skulle ett rektorsämbete RÅ, finnas. omorganise-

se nedan Riksdagen

rade och byggde ut universitetens lokala administration. Uni-

versitetens nyskapade centrala förvaltningar fick rad viktiga

en uppgifter. Den indelades i byråer och sektioner efter ett fastställt schema. Universiteten hade motsatt sig att politikerna detta sätt ville skapa fristående centralförvaltningar vid varje universitet. Förvaltningschefen blev nämligen rektors närmaste medarbetare, och han självskriven ledamot konsis-

var som av toriet där tidigare enbart professorerna hade varit representerade.

lagar oøbjâmrdniøzgarbeskriver inte uerk/zgbeten, de attacker 01/-

men

jeinriklningen box .rtatxma/êzema. Riksdagen gav förvaltningschefen

en stark formell position, med omfattande förvaltnings- och

verkställighetsuppgifter. Förvaltningschefen ingick i rektors-

ärnbetet, i stadgan övertog flertalet de uppgifter

som av som rektor tidigare hade haft. RÄ skulle "förestås" rektor,

ensam av som fattade besluti förvaltningschefens närvaro. Fort-farande

betraktades rektor universitetets främste företrädare.

som Rektors ansvarsområde skulle ligga i de rent akademiska angelägenhetema. Inåt skulle han medlande och för-

snarare vara medlande än styrande, kvarleva från äldre tid då rektor var

en den främste bland likar.

Bextämmelrema 795 6 och 7964 aktier åtpåflera andra wlêtzga punkter. Portalparagrafen 1956 fastslog att universitetens upp-

gifter vetenskaplig forskning, undervisning samt examina-

var tion. l paragrafernas hierarki flyttades den bestämmelsen ner 1964. Vidare: paragraf 2 i 1956 års statuter fastslog att universiteten stod under Kungl. Maj:ts beskydd och att de skulle "åtnjuta oförkränkt den egendom samt de inkomster, rättigheter, förmåner och friheter lagligen tillkomma dem." Den

som bestämmelsen strök regeringen 1964, ett uttryck för att universiteten inte skulle ha någon särställning utan likställas med and-

ra statliga myndigheter.

Politiker och administratörer inriktade sig under 60-talet att çjâêtiøisera det Jz/enréa maisuniøerxitetet, särskilt att förkorta studietidema. Utbildningarna skulle likformiga över landet, vilket

vara Universitetskanslersämbetet styrde att fast-ställa

genom norrnalstudieplaner för varje ämne. Nu togs de första stegen

mot de fasta yrkesinriktade utbildningslinjer domi-nerade

som utbildningspolitiken från 60-talet. Detta var emellertid inte nog. En tendens att började förneka att universiteten skilde

var man sig från andra samhällsinstitutioner, att de hade egenart och

en ett särskilt berättigande. Redan under 50-talet liknades universiteten i stället vid den rationella utbildningsfabriken. Då blev det konsekvent att efter hand införa produktionsmått som

liknade industrins: årsstudieplatser produktionsapparatens

storlek, normalstudietid, genomströmning antalet studenter som blir klara under en bestämd tidsrymd, poäng mått studentens arbete under vecka. I Sverige har industrimeta-

en foriken haft säregen styrka, och den nådde höjdpunkt

en en under 60-talet.

De centralförvaltningarna hade organisation för år/zg

nya en kvantitativ kantin studieresultat och studietider. Från 1964

av och 20 år framåt ökade universitetens administrativa personal starkt. I början rekryterades förhållandevis många yngre lärare och forskare, ett förhållande inte självklart resulterade i

som goda relationer mellan institutioner och förvaltning.

Förändringarna kan placeras in i ett större sammanhang som innebar .rkärptjämaltningipø/itik. De traditionella styrfor-

en

avvecklades. Utvecklingen gick från självskrivenhet till merna val och representativitet, t.ex. i statuterna 1956 bestämde

som

fakulteterna skulle väva sina dekaner. Det blev viktigt med att kontinuitet i uppdragen och sådan egenskap administ-

en som rativ kompetens hos dem valdes. De administrativa ar-

som

betsuppgifterna prestigefull sidokarriär till den tradi-

blev en tionellt akademiska, vilket har resulterat i att likställdheten inom

professorskåren nedtonades.

Det finns således rad exempel politiska beslut i mitten

en

60-talet visar att universitetet; sarnbâllpøsitiøn hade förändav som rats. Professorema förlorade t.ex. också det inflytande över

gymnasieutbildningen censorsinstitutet hade givit dem.

som

B De stora politiska under 70-talet

programmen

Riksdagensbeslut 7977 att för första gången i Sverigestifta en högsko-

lelag gang illustration till att /Jágreutbildning bade blivit ett viktigt

var en politiskt sakornråde, inte längre kunde överlåtas åt departementocb

som

statjörvaltning. Under 60-talet utgjorde svensk högre utbildning

inget system, utan den historiskt fram-vuxen och mycket

var

heterogen. Främst studentökningen hade påverkat utformningen, i andra hand den geografiska lokaliseringspolitiken.

På sätt och vis den nya politiken en följd av att universiteten

var badeförlorat sin självklara legitimitet, och att det under 60- och 70talen fanns utbredd misstro mot vetenskap och expertis.

en

Högskolereforrnen byggde föreställningar om att valet av organisatorisk form och utformningen av en policy var viktiga-

ån frågor universitetens funktionssätt. En tydlig illustrare om tion till att förvalmingspolitiken förändrades är att de traditionella kollegiala beslutgñrrnerna fortsatte att minska i betydelse. En

representativ princip institutionaliserade medinflytandet för stu-

denter och andra anställda än ordinarie lärare. De akademiska lärarna förlorade sin gamla välja rektor. Istället

rätt att ensamma

skulle valförsamling förbereda universitetsstyrelsens förslag

en till regeringen, utnämnde rektor. Styrelsen skulle bestå

som av

representanter för olika korporationer och intressegrupper,

lärarna Den stora nyheten de externa revarav var en. var

presentantema, 1987 fick majoritet i styrel-sema samtidigt

som

de regionstyrelserna avskaffades.

som sex

Förändringen högskolestyrelsernas sammansättning -lik-

av

tillkomsten regionstyrelsemas sammankopplades med

som av -

begränsaddecentralisering bestärnrnanderatten till respektive unien av

versitet. Regeringen och centrala myndigheter hade tidigare

fattat flertalet väsentliga beslut, inklusive alla lärarumämningar. Efter 1977 ökade den institutionella autonomin i betydelsen att universiteten fick rätt att fatta beslut i fler frågor än tidigare, bl.a. att inrätta flertalet tjänster och att bestämma över institutionsindelning. De externa represen-tantema i nämnder och styrelser skulle garantera att det fanns överensstämmelse

en mellan universitetens verksamhet och vad samhället ville. Ett

nytt budgetsystem med reservations-anslag högskolorna

gav

större möjligheter att bestämma hur de utnyttjade anslagen.

5 talen bade hittat formerför att genomföra :in roll, där den

rg/a 73:a :om

/Juvnøjinansáärbade kvar det vzlêtzgaxterglrinstrumentet. Bakom de-

centraliseringen, som var en generell företeelse inom den statliga förvaltningen, låg således ingen misstro mot centrums förmåga att fatta riktiga beslut, utan den ett utslag önskan

var av att förenkla beslutsfattandet. Bilden 70- och 80-talen är

av emellertid mycket oklar: i nuvarande forskningsläge

kan man

ifrågasätta om staten verkligen utnyttjade sin makt eller det

om snarare blev så att särintressen inom politik, förvaltning, före-

tag, fackföreningar, studentorganisationer och kommuner

övertog en del av statens makt.

Remltaten av detentraliseringenär dock annorlunda oe/Jlångt port-

mer tiva än vad xtatxmakternajörutyåg z Jina ävervaganden.Det finns flera

framgångsrika lokalt initierade utbildningslinjer. Antalet lokalt

inrättade professurer har ökat starkt. Lokala initiativ har varit helt avgörande för tillkomsten forskningscentra, liksom för

av samverkan med näringslivet från 80-talets början.

Den omfattandeutvärdering 7977 ån bogskolertjorm gjorda

av som genom UH/lxjörsog vixar att depolitiska målen bade zzppnâttxz mycket olika utxträc/ening.Försöken att prognostisera arbetsmarknadens

behov utbildningar misslyckades: det visade sig planerar-

av att na hade byggt gårdagens erfarenheter.

Det fnnx rad illuxtrationer till att .rtatiförvaltningenxrelationer till

en universiteten förändrades. 1984 ökade universitetens inflytande över

hur de utformade sin lokala beslutsorganisation. Riksdagen

omstrukturerade 1984-86 de akademiska låtar-tjänsterna. Anta-

let statliga regler minskade ytterligare, och det blev möjligt

att lokalt inrätta och tillsätta alla tjänster utom ordinarie professurer. Regionstyrelsema avskaffades efter långvarig kritik mot

onödig byråkrati.

Under 7980-talet blev olikbeterna inom systemet oe/Jg/dlzgare,

fler utan

att detta var ett politiskt mål Olika faktorer drev denna utveck-

ling riktning mot ökad differentiering. Forskningens prestige

och den externa forskningsfinansieringen gynnade universite-

ten. Utbildningssystemet blev selektivt till följd att det

mera av tidvis fanns många fler sökande än utbildningsplatser. Det finns

tydliga tecken att studenterna rangordnade utbildningarna,

främst att antagningspoängen vid universiteten låg högre än vid

högskolorna. Sverige är således inget undantag från regeln att

skillnaderna i anseende mellan olika utbildningar

ökar i massuniversitetet, detta oberoende politikens mål.

av

C Decentraliseringspolitiken under 80- och 90-talen

Reformerna under 1980-talet partiella, och politikerna slog

var fortfarande vakt det enhetliga systemet. Institu-tionerna

om var

i många fall obenägna att utnyttja sitt handlingsutrymme. Dessutom satte den arbetsrättsliga lagstiftningen gränser för möjlig-

heterna att förändra högskolan vidare 19.

se s

Under 7990-talet beg/derdiuerxüering 00/2konkurrent frärnrt

mera, som medel att långsiktigt stärka utbildningarna: kvalitet. Ett nytt re-

surstilldelningssystem för grundutbildningen med enhetliga

prislappar har resulterat i att regionala skillnader i anslagens storlek inom samma utbildningsområde kunnat elimineras. De formella relationerna mellan stat och högskola har förändrats ytterligare. Högskolorna får inrätta och tillsätta alla tjänster,

nu

inklusive professurer. Det yrkesinriktade linjesystemet har

avvecklats till förmån för grundexamina med stor valfrihet, och antalet regler för verksamheten har minskat.

H ágskolørnaerhåller enligt 7993433" ytudieordning ett ttlbpdrag ett

kontrakt rned .rtaten att utbilda ett bestämt antal studenter. De

- nya,

treåriga budgetperiodema, med färre och större anslagsposter,

är en del av decentraliseringen. Staten ska enbart dimensionera

den högre utbildningen. Varje högskola bestämmer hur utbildningen ska organiseras, och den har ansvar för antag-ningen.

Dittills hade de fått anslag i direkt proportion till antalet inrät-

tade studieplatser. Den anslagsmodellen är selektiv:

nya mera anslagen beror antalet registrerade studenter och vad de presterat.

Regeringoeb riksdag övergav degamla kontrollrnekaniynzerna. "Frihet

är normen. Varje reglering kräver sin motivering." Prop.

egen

1992/ 93:1 Den relationen bygger förhandlingar

nya om ett kontrakt och att performance indicators" prestations-

finns. Universiteten får själva fastställa strategiska pla-

kriterier

ner för sin verksamhet, en ersättning för 60-talets makroplaner. Det förs diskussion huruvida förändringarna

en om ger

lärarna verkligt inflytande eller innebär former administ-

nya av rativa kontroller. Risken finns dessutom att lärarna tvingas sänka sina kursfordringar för att inte försämra institutionens finan-

Samtidigt högskolan enligt 1993 års reform skulle byg-

ser. som

nerifrån, införde politikerna ordning för att styra den gas en ny från Studenterna beskrivs kompetens-konsumenter.

ovan. som Universitetslärarna blir följaktligen producenter, med

en press att öka produktiviteten eller i varje fall att hålla oförändrad nivå, minskar inkomsterna.

annars

Har .råledex stegvisutveckling innebär att högskolor oeb

finner en :om

univerritet blir betraktade som, 00/2,det är viktigt, betraktar galna,

rfänföretag. Omvärlden år den jungfruliga marknaden. Uni- :om versiteten, fakultetema och institutionerna använder marknadsföring och lobbying för att del de externa pengarna:

av

marknadsinrikmingen har genererat byråkrati inom uni-

en ny versiteten.

Sammantagetbar nniveriiteten blivit experimentomrâdefören ry gp av

statlig oganisation växer när gränsen mellan ojentlzg oo/J

;om fram nu,

privat går bållerpâ att födéittay. Mål- och resultatstyming har

redan fått viss tradition inom den högre utbildningen. Svårig-

en heten är att bryta de övergripande målen till konkreta an-

ner visningar för det vill åstadkomma, förutsättning för

man en arbetet med utvärdering. Om enbart arbetar med målsätt-

man ningar blir alltför generell och därmed ointressant. Alltför

man stor konkretion å andra sidan leder till inblandning i det löpande arbetet. Utomlands växer universitetens "kvalitetsbyrålcrati i omfång. Här hemma finns tendens: kvalitet och utvär-

samma dering är modeord. Problemet har visat sig vara att kvalitet

nya i samband med utbildning och forskning är svår att standardisera, eftersom den hör nära samman med undervisningens och forskningens stoff. Hår finns risker för framtida kollisioner

mellan olika organisationskulturer.

Utvärdering revision oeb kontroll i olika former äkari omfångoc är förmodligen mera omfattandeän inom någon annan g/fentlzgverksam/Jet. I

exempelvis USA är utvärdering fortlöpande inomakademisk

en

process, som har föga att göra med byråkratiskt eller politiskt formulerade performance indicators prestationskriterier. Utvärderingens uppgift är inte att förbättra den politiska styrning-

att befrämja innovationskraften och höja den intellek-

en, utan

tuella nivån. Så länge former för kvalitativ utvärdering inte till

fullo har genomförts i Sverige, kan den nya sammankopplingen genomströmning och anslag resultera i att akademiska

av

studier ånyo betraktas i kvantitativa termer. Då återvänder till

läge i slutet 1960-talet, då enbart institutionernas samma som av produktivitet intressant. Risken i ett system med skärpt

var konkurrens och studenter år att opportunismen

om pengar tilltar.

B föád äuegångenfrån regel-till ;nål øe/Jreiultatsg/ming är att

n au statmzakterna under 90-talet bar ä/éatfordringarna på revixionen, den interna såväl RRl/zs. Budgetpropositionen 1993 / 94 diskute-

.ro/n rade utförligt behovet förstärkt intern kontroll och rådgiv-

av ning: det är nödvändigt universiteten förfogar över tillräck-

att

liga instrument för samlad planering och uppföljning

en av både verksamhet och ekonomi." Revisionen ska dock enligt propositionen inte enbart kontrollera årlig revision utan vara inriktad effektiviteten: "påtagligt medverka till att stärka led-

ningen och förbättra dess möjligheter att styra organisationen och att genomföra förändringar." Regeringen betonar att den

ska "arbeta direkt åt styrelsen." Till saken hör att RRV hade framhållit "brister i kopplingen mellan befogenhet,

ansvar, kompetens och kontroll. Detta är ett exempel att universitetens relation till andra statliga myndigheter har förändrats. I andra fall fortlever gamla förhållanden opåverkade av utveck-

lingen: trots att SAV Statens Arbetsgivarverk numera år en

uppdragsmyndighet förefaller maktrelationen till universiteten

oförändrad. vara

Relationen mellan itat 00/7universitet illurtrerar bur igápfezttningamaom politiken: znájdg/Jeterbarjörändratx under de renaste 3 0 åren. Debatten under 90-talet handlar utbildningsresultat, kvalitet och in-

om ternationella perspektiv, inte den högre utbildningens soci-

om ala funktioner. Visionerna har vandrat från den stora Reformens möjligheter till lösningar som ska kunna hantera successiva, snabba förändringar. Politikerna ville "ersätta tron värdet detaljerad central planering med ett klart erkän-

av en nande att universitet och högskolor bäst utvecklas i ett sys-

av

dem inre frihet." Prop. 1992/ 93:1 tem som garanterar stor

Det är inte säkert att detta ynrâtt blir bestående. Vi just nu flera

ser tecken återgång till äldre tids förhållanden, innebäran-

en en de att universitetens frihet och självbestämmanderätt beskärs:

Högskolornas möjligheter att påverka antagningen av stu-

-

den-ter har begränsats

Det år 1995 inrättade Högskoleverket ska kontrollera ut- -

formningen examina

av

Politikerna har återinträtt i universitetsstyrelserna -

Regeringen och riksdagen inrättar åter professurer

-

-I fråga om lokalplaneringen ska Statens lokalförsörjningsverk godkänna kontrakt större omfattning

av -I betänkandet den högsta utbildningen, forskarutbildom ningen, fastslår utredaren att forskarutbildningens dimensione-

ring år en fråga för utbildningspolitik och -planering Den frå-

gan har hittills ansetts ligga utanför den politiska domänen.

Tendenserna till detaljstyming mycket tydliga. Uni-

anses vara versitet och högskolor tvingas således 1996 att arbeta utifrån två delvis motstridiga synsätt. Det innebär tungrodd och en otydlig situation som sikt är demoraliserande. De nämnda

exemplen en skärpt maktutövning från politikernas sida kan

dessutom komma att mycket allvarliga konsekvenser i ett system där kan utkrävas rektorerna såsom myndigansvar av hetschefer.

Det centrala ämbetsverkets förändrade roller

Först under 1930-talet blev kanxlemjör riket: avlöuniversitet ett nat ämbete; dessförinnan hade det haft karaktären heav dersuppdrag för en ekonomiskt oberoende och högt ansedd person. Personalen hos kanslem fåtalig, och kanslerns var per-

sonliga styrka och avgjorde myndighetens infly-

engagemang tande över verksamheten. 1964 skapades Uniz/erxitetx/eanrlerzrâmbetet den högsom sta administrativa myndigheten för universiteten. Men politikerna avsåg något än ett traditionellt åmbetsverk: UKÄ mera skulle för "rullande framtidsplanering" och svara en vara en

"permanent universitetsutredning". För sin tid var strävan ut-

talat modern i ett ämbetsverks uppgifter: UKÄ skulle synen initiera, utreda, planera, kontrollera och informera. Universiteten förlorade sitt hävdvunna inflytande över valet universiav

tetskansler. Riksdagen fråntog honom ställningen univer-

som sitetens förtroendeman och likställde universitetskanslem med

övriga statliga verkschefer.

I samband med högskolereforrnen 1977 ombildades UKÄ till U niuerxitets- 00/7bággrkoleämbetetU och fick utvidgat ansvar

som central myndighet för all statlig högskoleutbildning med

undantag för UHÄ funktioner

jordbrukets högskolor. övertog från flera andra statliga myndigheter. Till de uppgifterna

nya

hörde den samordnande planeringen utbildningen och

av an-

tagningen studenter. Liksom föregångaren UHÄ petita

av avgav

för hela högskoleområdet och yttrade sig i eller avgjorde be-

svärsärenden. UHÄ blev under 70-talet uttrycket för den byrå-

kratiserade centralismen.

Ett betydelsefullt resultat den utveckling under 80-talet

av

har diskuterats UHÃzs ställning förändsom tidigare var att rades, följd dels kritiken mot de många besluts-

som en av nivåerna, dels visionerna fria universitet. UHÄ förlorade

om

övergripande kontrolluppgifter, och utvärdering framhölls

som

viktigare uppgift än centralplanering. Det blev allt svårare

en för de överordnade myndigheterna att hävda att de besatt tillräcklig kunskap de interna förhållandena inom utbildning-

om

Samma sak gällde arbetsmarknadens behov utbildade. arna. av

E ty/Jet under det Jenaxle decenniet är de immella maøêtxtmkluremay växande När UHÄ försvagades, fyllde den akademiska

begzdelre.

rektorskonferensen, utan att ha formell auktorisation, del

en av det vakuum uppstod. Sedan några år finns Sveriges univer-

som

sitets- och högskoleförbund, intressesammansluming för

en landets universitet och högskolor. Universiteten har vid sidan

styrelserna inrättat direktioner eller dekanmöten, som samav råder med rektor inför viktigare beslut. Det ännu inte att avgöra beslutsfattandet har blivit eller mindre öppet

om mera

än tidigare. Ytterligare synpunkt: det formella förfaringssät-

en tet, att tjänstevägen, har successivt minskat i betydelse till förmån för uppvaktningar, lobbying eller aktioner tillsammans

med lokala politiker och näringsliv.

1992 avskaffades UHÄ, och dess funktioner uppdelades ett

utvårderingssekreteriat kanslersämbetet, en överklagandemyndighet verket för högskoleservice. Tre år åter-

samt senare kom ett nytt centralt ämbetsverk, Högskoleverket, samtidigt

kanslersämbetet avskaffades. Verket för högskoleservice som

omvandlades renodlad uppdragsmyndighet med uppgift

till en att biträda universitet och högskolor med bl.a. antagningen av studenter med juridisk rådgivning och service. Vissa andra

samt

berördes förändringarna under dessa år. Det är ännu organ av

för tidigt att uttala sig bestämt den organisationens

om nya arbetssätt och uppgifter, men det är redan uppenbart att Högskoleverket har ålagts att för del den styrning och

svara en av kontroll UHÄ utövade i slutet 70-talet.

som av

Lokal beslutsorganisation

Fram till bägkm 50-talet urzluerxrteterzsmå orgartzlratlorzer.Ledarav var skap varken efterfrågades eller premierades, utan den individu-

ella och professionella insatsen avgörande för vetenskaps-

var mannens status. Den akademiska professionen saknade traditioner att leda organisationer. Mål och medel svåra att av var bestämma, och den kollegiala organisationen inriktade sig att fatta konsensusbeslut. Enligt 1964 års universitetsstadga svarade fakulteter och sektioner för det vetenskapliga samarbetet och för organisationen av utbildning och examination. Inom varje fakultet och sektion inom filosofisk fakultet fanns utbildningsnämnd en som var fakultetens särskilda för utbildningsfrågor. I samband organ

med utbildningsreformen 1969 PUKAS erhöll utbildnings-

nämnderna vidgade uppgifter och förändrad sammansätten ning, bl. med fler studenter. Inom universiteten hade stua. denterna under 60-talet ifrågasatt de rådande maktförhållandena. Den svenska studentrörelsen lyckades vinna ett betydande gehör hos statsmakterna, som i slutet 60-talet av gav

studenterna säte och stämma i institutionsstyrelse, utbildnings-

nämnd och konsistorium. Fortfarande dock systemet i huvar vudsak intakt. Under 7970-talet Lêqfade staten ett ttarzétgrqbp den lo/eala beom

.rlut.r0garzzratz0rrerr.Den kollegiala principen förlorade i betydelse

till förmån både för byråkratisk princip experter styr med en stöd i krav legal och rationell effektivitet och en represen-

tativ styrning medverkan motstridiga intressen. I

genom av

fråga om universitetsstyrelsens sammansättning hämtade

reformatorerna sina intryck från USA. Den styrelsen blev nya dock inte den samhälleligt förankrade skyddsmur de som arnerikanska motsvarigheterna utgör, utan ledamöterna agerade som representanter för skilda intressen.

Det kollegiala perspektivet bar emellertid visat ltz/xkrzftzgt.

vara Efter 1993 finns det anledning att tala professorernas återom komst till makten. De senaste årens lagstiftning stöd för att ger utse i första hand dem till prefekter, institutionschefer. Profes-

har dessutom avgörande inflytande över fördelningen

sorema fakulteternas forskningsresurser till lektorema, liksom över av besluten i forskningsråd och andra fonder. . 1993 år: reformbalanserar dock detprofessionella irybtarzdet mot ett

marzagemertttärzkarzde:om ger rektor oeb :girelre all lag/tg beslutrkørrpe-

tens. Avsikten är att göra universiteten effektivare i kontakterna

med omgivningen, med uppdragsgivare, kunder och konkur-

Rektor är lokal chef än akademisk ledare och utrenter. mera nämnd regeringen. Till skillnad från tidigare avgör varje uniav versitet det vill ha tjänst som förvaltningschef. En betyom en delsefull nyhet är att styrelsen avgör basenheter, institutioom ska inrättas och hur de ska organiseras. Till skillnad från ner, har inte institutionerna längre juridiskt säker ställ-

tidigare en Universitetsledningen hari stället ning som självständiga organ.

full frihet delegationer överföra beslutanderätt till att genom nämnder, institutioner och prefekter. Vilka följder i praktiken

förändringarna får är för tidigt att säga.

Frågan den verkliga makten barjâ/trat nedåt, inte enbart arbete är an:

oeb Decentraliseringen innebär att en ökande mängd

ansvar. beslut har flyttats närmare lärare och forskare. Många upp-lever förändringen illusorisk eller att det administrativa som som arbetet växer. Decentraliseringen kan visa sig ett bekvämt vara

sätt för staten att slippa besluta obehagliga ned-skärningar,

om

lägga politiska beslut professionens medlemmar.

att Genom aztfdregnpapø/jtikenx beslut :ätter universiteten den öuegnpande spel Högskolorna utan permanent forsk-

bqgykølezbo/átikenur

ning verkar de mest har utnyttjat de möjligheter som vara som

decentraliseringen De inrättar professurer, deras lärare

ger.

söker forskningsmedel och de får tillgång till nyskapade lokala forskningsstiftelser. Som nämnts tycks differentiering mellan

en olika enheter i fråga och arbetsfördelning oundom status vara

viklig när forskning elit- och massutbildning ska i

samt samsas

nationella Det integrerade, enhetliga svenska

samma system. har här punkt, snart kan leda till

högskolesystemet en svag som

dess upplösning i många typer enheter, och en med sin av var

profil. En sådan utveckling har redan påbörjats, och den är

många avseenden bra.

Den enskilda universitetsläraren

Professorerna har tradition haft vidsträckt handlingsfriav en

het, trots att de är statliga ämbetsmän. Fullmaktsumämningen

sågs länge garantin för detta. Den föll i och med att unisom versiteten sedan år sina Även

några själv utnämner professorer.

svenska universitet inte har legalt autonoma ställom samma ning engelska eller amerikanska, så har staten garanterat som dem viss frihet. Sz/enxka akademiker barföfaktlzgen betraktat en

:tat/ggn reglersom .rkydd Inøtgødgleke. Här kan de senaste årens

förvaltningspolitik betydande återverkningar. En sida universitetsledningens ställning är den

av nya att ett annat sätt än tidigare kan komma att krävas Uniansvar. verxlteten: .yälubertänzønandekan z Jåfallgå nt över de enLéilda lärarna

fri/yet. Enligt traditionell svensk förvaltningsrätt

har den som söker tjänst bestämda rättigheter, bland sina en annat att meriter prövade ett visst sätt och överklaga beslutet, i att sista hand till regeringen. Dessa rättigheter har de åren senaste minskat i betydelse till förmån för renodlade arbetsgivaraspekter, innebär att inte enbart de sökandes skicklighet som som forskare och lärare ska prövas, deras lämplighet i vidare utan mening. I sammanhanget bör också nämnas att många innehavare av professurer numera i realiteten handplockas" genom att tjänsterna inrättas inom snävt avgränsade ämnesområden. Här finns intreimnt ,êønzplákatiøn är resultatet nypa/fliken en .torn nnder 90-talet: den enJ/eildes rätt kan komma z éorylákt med universitetet; bandlingifribet. Universiteten har varit individuella organisationer, där målen utvecklats successivt. Förhållandena blir helt annorlunda när universiteten är integrerade organi-sationer, med tydlig ledning och med verksamhetsidé kan en en som ut över pluralismen, det kollegiala samarbetet och diskussionen institutionerna.

De otillräckliga befordringsmöjlighetema och den låga rörlig-

heten är två strukturella problem. Den låga rörligheten är delvis en

folk avforxénlngipølátt/een. Permanenta tjänster som ledig-kungörs

i öppen konkurrens lockar sökande från andra lärosäten. Under 1980-talet har dock de externa forskningsanslagen expanderar relativt sett, och de söks naturligt dem redan finns nog av som en institution. Rörligheten minskas också till följd av att staten inte längre garanterar forskningens meritvärde inom vissa karriärer utanför högskolesystemet

främst gymnasiesko-

lan, och att den svenska arbetsmarknaden totalt efterav sett frågar forskare. Fribetygradenjär enskilda nniuerxitetslärare otbfonéagnqâper bar ökat tillfdád au expansionenför de externa anslagen.Forskarna har fått

inflytande över intäkterna, till priset mycket stor arbetsin-

av en sats för att söka Externfinansieringen gör universiteten pengar. svåra att styra både från den politiska nivån och för universi-

tetsledningen. Statsmakternas enda möjlighet att påverka in-

täktssidan är att efter bokslutet dra in överskott, vilket får till

följd att forskare och institutioner tappar lusten att söka pengar och att planera för längre tid.

Samverkan mellan högskolan och det

samhället

övriga

Högskolan och näringslivet

I Lunds universitets ärsredogörelse för 1944/45 står följande

att läsa angående inköp ett elektronmikroskop:

av

"Förvärvandet av detta dyrbara, men för forskningen

utomordentligt viktiga mikroskop utgör ett vackert

exempel ett fruktbärande ekonomiskt samarbete mellan det allmänna å sidan och enskilda perso-

ena ner och företag å den andra, till den vetenskapliga forskningens fromma. Mikroskopet skall få sin plats

den histologiska institutionen, men kommer att användas flitigt av fackmän även vid en rad andra medicinska och naturvetenskapliga inrättningar. De bolag som tillskjutit medel, ha till donationema knutit det villkoret att det skola få ha tillgång till instrumentet för sina undersökningar. Universitetet gläder sig detta nya samband mellan universitet och industri och hoppas en allt starkare utveckling av relationerna dem emellan.

De goda, närmast platonska relationerna mellan universitet och näringsliv fortsatte helt säkert under ett par årtionden. Mot slutet 1960- och början 70-talet skärskädades sambanden av av mellan universitet och näringsliv ett nytt och brutalt sätt. I vänsterrörelsen kom samarbete med industrin att betraktas

som kapitalistisk utsugning och man försökte alla sätt misstänkliggöra de forskare och institutioner som bedrev forskning i näringslivets tjänst. l Lund fick kontakt-konferens mellan

en företrädare för forskning och näringsliv avbrytas under dramatiska former 1969. Utredning universitetsforskares samröre med näringsliv

av och universitet Visade inga anmärkningsvärda missförhållanden och de revolutionära tendenserna hade ytterst konkreta effekter. Däremot de stor halo-effekt att under

gav en genom än ett decennium förgifta samarbetsklimatet mellan forskamer

och näringsliv. De tvehågsna forskarna skrämdes bort från re samverkan med näringslivet och förblev rädda för industriella kontakter. Näringslivets företrädare hade också långt minne, vilket märktes när klimatet inom universitetet ändrades.

Klimatväxlingen började 1980-talet. Nu skulle närings-

livskontakterna förbättras. 1978 tillsätts Forsérzingmamverøêaøirkommittén FOX/JM. Som resultat dess arbete bildades av enheter vid universiteten med specifik uppgift stimulera att samverkan med näringslivet och andra organisationer i universitetens omvärld. Inom näringslivet hade redan 50-talet haft klart för sig man att intima kontakter med universitetsvärlden värde. var av stort Ett talande exempel är Astra-koncernen från sitt huvudsom

kontor i Södertälje planterade ut självständiga forskningsinten-

siva enheter i nära anslutning till universiteten i Göteborg AB Hässle, Lund AB Draco och Umeå AB Tika, numera upp-

hört.

Under 1980-talets början utvecklades också det kallades som

avknoppningsföretag från universiteten. Baserade specifik

en

uppfinning eller unik forskarkompetens kunde dessa företag

en blomstra i den intellektuellt miljön nära stor gynnsamma en

högskola, exempelvis Chalmers i Göteborg. Därtill utvecklades olika sätt, med eller utan statligt, landstingskommunalt eller

kommunalt stöd, s.k. forskningsbyar parks, vilka

research

erbjöd en effektiv infrastruktur för de små företagen eller för

utvecklingsavknoppningar från större företag. Det mest kända

exemplet är Ideon i Lund. På några ställen har den fortsatta utvecklingen skett helt vid sidan universitetet, utan ekonomiskt sarnröre, med uniav men versitetets goda minne. På andra ställen har universitetet direkt eller indirekt engagerat sig kraftfullt och kanaliserat ekonomiska resurser i utvecklingsbolag. Utvecklingen har förstärkts de sista åren bildande statligt finansierade holdingbolag, genom av där universitet direkt påtar sig för exploatering ett ansvar av forskningens rön. De svenska universiteten och högskolorna börjar i detta avseende alltmer påminna de nordamerikansom ka. Utvecklingen är gott och ont. Av godo är i första hand att högskolans folk får direkta kontakter med näringslivet, till gagn

för utbildningens ändamålsenlighet. Naturligtvis är det också

av stort värde att rön snabbt kanaliseras ut i näringslivet till nya

för sysselsättning och välfärd, för den lokala regionen gagn för landet i sin helhet. såväl som De nackdelarna med det intima samarbetet mellan

potentiella och näringsliv många olika slag. I första hand högskola är av

bör nämnas de är relaterade till den enskilde forskaren. som Det industriella engagemanget har karaktären av en bisyssla, en emellertid lätt kan överhand. Regler för detta

syssla som ta

finns är svåra att kontrollera i ett system måste bygga men som

förtroende. Bisysslorna kan skadliga olika anledning;

vara av det enklaste problemet är kvantjtativt. Vederbörande måste

kunna ägna tillräckligt med tid sin huvudsyssla inom högsko-

lan. Bekymmersammare är bisysslor kan skada förtroendet som för forskaren, hans institutionen eller högskola. En forskare

är i exploateringen upp-fmning, kan-

som engagerad av en egen ske i honom närstående företag, måste givetvis betraktas ett jävig andra företag inom branschen. Likaledes kan ett som av intimt samarbete mellan viss industri och en högskoleinstien tution innebära andra företag säger bekantskapen med att upp institutionen. Problemen med den enskilde forskarens bisysslor kan till stor del undvikas anmälningsplikt. Svårare är att undvika den genom målkonflikt kan drabba universitetet självt, när det försom vandlas från långsiktig kunskapssökare till marknadsorien en enterad särskilt det får ekonomiska in-

organisation, om egna

i företag En amerikansk universitetsrektor har tressen o.dyl. poängterar universiteten egentligen bara är bra underatt och forskning han för universitet som

visning varnar

business makers.

Samverkan med andra organisationer, främst landsting

och kommuner

Efterkrigstidens universitet hade inte några formaliserade kon-

takter med andra samhälleliga organisationer, undantar

om man

de landsting och kommuner som var sjukvårds-huvudmän.

Med dessa hade de medicinska fakulteterna ett formaliserat samarbete, bland annat förutsatte att fakul-tetema hade att som ledamöter i direküoner motsvarande för de sjukhus

utse eller

kunde utnyttjas för läkarutbildning.

som universitet och kännetecknas rikt

Dagens högskolor av ett

nätverk kontakter med omvärlden i sina närregioner. De av intimaste kontakterna torde fortfarande gälla sjukvårds-

huvudmännen. Ett centralt avtal med föreskriver forstaten merna för samverkan när det gäller medicinsk utbildning och forskning. De båda parterna fakultet och sjukvårdshuvudman -

har det lokala planet ofta gått mycket längre,

- t.ex. genom att sjukvårdshuvudmannen direkt bekostar professurer vid fakulteten. Det centralavtalet föreskriver också sam-verkan i nya

fördelningen den statliga "hyran för den fakultets-ledda

av verksamheten inom sjukhusets lokaler. Denna sam-verkan har lett till ökad ömsesidig förståelse mellan Sannolikt har parterna. den för Sverige unika symbiosen mellan medi-cinsk

utbildning,

forskning och sjukvård också bidragit till vårt land att ge en framstående ställning inom biomedicinsk och läke-

forskning

medelsindustri. Även kommuner har olika

åtagit sig typer av forskningsfinan-

siering och i samverkan med universiteten stimulerat t.ex. kommunalekonomisk forskning. Kring de mindre

högskolorna

har det lokala nätverket med kommunerna blivit särskilt starkt. Gemensamma stiftelser och bolagsbildningar har förbättrat

förutsättningarna för högskolans verksamhet samtidigt

som klimatet för nyföretagande i dess närområde förbättrats. Samverkan har naturligt också varit intim med kommunalt eller nog

landstingskommunalt drivna utbildningsanstalter. Samhällsutvecklingen sker snabbast i regioner ligger nära

som ett stort universitet eller högskola. Särskilt tydlig har effekten varit i Norrland, där Umeå universitet och Högskolan i Luleå

visat sig framgångsrika regionalpolitiska Detvara satsningar.

samma torde gälla andra delar Sverige, sistone har av ut-

vecklingen i Karlskrona-Ronneby-området väckt störst

uppmärksamhet. För Göteborgsregionens del har visat att de man summan av arbetstillfällen skapas från Chal-

som av avknoppningsföretag

mers Tekniska Högskola är i paritet med de

som skapas av

Volvo med sina underleverantörer, och de i tal ersätatt grova ter de arbetstillfällen försvunnit i och med

som nedläggningen

av varvsindustrin. I nordvästra Kanada har

gjorts högskolesatsningar av samma

karaktär i Norrland. Men i Kanada har inte som man sett samma goda effekt samhällsutvecklingen i Norrland. Som som förklaring har anförts att den kanadensiska utbyggnaden enbart gällde högre utbildning, och inte kombinerad med fast var en

forskningsorganisation som i Norrland. Om detta är riktigt är

det ett starkt skäl för att ett större antal högskolor i Sverige ska

få fasta forskningsresurser.

Värderingar och förslag

Under den 50-årsperiod har studerat kan urskilja

som man

tydliga faser i en utveckling som utgår från ett universitetssystem med stort kollegialt inflytande över undervisning, examination och forskning, samtidigt den statliga regleringen i och

som för sig omfattande och detaljerad inte interventionis-

var men tisk.

Nästa fas kännetecknades beslutsorganisation med olika

av en

samhälleliga intressegrupper, däribland lärare och studenter,

samt omfattande politisk styrning. I den följande fasen be-

en tonades frihet och incitament för utveckling och kvalitet, samt

nödvändigheten fasta och entydiga regler för relationerna

av mellan staten och universiteten och högskolorna. I linje härmed

öppnades möjligheten till icke-statligt huvudmannaskap. Vår genomgång universitets- och högskolepolitiken leder

av fram till några reflexioner och förslag, vilka här framför i fyra

punkter.

Högskolomas offentligrättsliga ställning och formerna för den politiska styrningen bör ändras

Historiskt sett är svenska universitet inordnade i statsförvaltningen och det regelverk gäller där. fall har statli-

som I ett par

högskolor omstöpts till stiftelser. I 90-talets debatter och ga beslut universiteten än statliga myndigheter, än som

ses som aktörer fri marknad. Det har blivit vanligare att prefekter

en känner sig företagare. Diskussionen "fria universitet"

som om är påverkad den ställning som framstående amerikanska uni-

av versitet har, kanske också att de äldsta europeiska universi-

av teten har ett förflutet relativt fristående korporationer.

som Friheten diskuteras endast i relation till staten, inte till andra aktörer, t.ex. marknaden. Otydligheten i universitetens offent-

ligrättsliga ställning har lyfts fram RUT exemplifierar

av 93, som med att universiteten betraktar sig och blir betraktade

- - som självständiga motparter mera än som delar av staten. Part-

nerskapet blir tydligast i de lokala och regionala sammanhangen.

Det finn: radför/Jå//anden mom/erat" att utreder den emmz-

en J07 nian ággrättx/zggartällningen. Sedan gammalt verksamheten från

pressas två håll: från universitetslärare begär frihetszon och

som en

från samhället kräver insyn i den generella färdriktningen

som och att verksamheten visar sitt värde. Innehållet i forskningen och utbildningen styrs inte. Forskningen och forskarna har t.0.m. lagstadgat skydd att fritt välja problem och redovisa

resultat, vilket knappast gäller statlig verksamhet.

annan

Numera påverkas relationen mellan universitet

och stat av en

rad omständigheter:

nya

Som ,éunréapyoganisatiøner avviker universiteten väsentliga punkter från andra myndigheter och näringslivet. Vid jämförel-

med dessa överbetonar gärna den organisatoriska forser man

bekostnad innehållet och funktionen. Styrelsen för men av ett universitet kan bara delvis göra anspråk att företräda de åsikter och stämningar finns inom verksamhetens olika

som

Verksamheten är starkt heterogen och uppdelad grenar. en rad i många avseenden fristående områden. Ett universitet består sätt och vis ett antal "småföretag" med ekono-

av egen mi.

Den finansiella bilden är komplex, och en b/anøyfnansimng har ersatt den äldre anslagstilldelningen. Universiteten marknadsorienteras i den meningen att de konkurrerar anslag och

om själva genererar en del sina det senaste inslaget är

av resurser; EU-fmansierade projekt. Universiteten har blivit zgränsarganzl xationer balanserar mellan marknadsorientering och of-

som

fentligt ägarintresse.

Universiteten är utpräglat personberoende och inriktade

yânrtqâmduktiøn. De bygger värdeskalor, och regler

normer

är resultaten ständigt pågående omprövning, och

som av en som i stor utsträckning gäller över statsgränser: de ingår i ett

internationellt kommunikationryxtenø. I forskningsprojekten, och

även inom utbildningen, finns klar tendens att grännumera en ser mellan ämnen, institutioner och länder upplöses. Detta innebär att den enskilda forskargruppen kommer i centrum mera än myndigheten universitetet.

-

Tidipenpektiz/en är annorlunda än för myndigheter och företag: värdet pågående utbildning och forskning är svårberäkneligt

av och kan i stor utsträckning inte bestämmas förrän efter lång tid.

Universiteten bidrar med allmängiltigt, obundet, kvalificerat vetande. Till sin karaktär måste forskningen och undervisningen delvis vara självgående. Universiteten har till skillnad från

myndigheter och företag ett institutionalzterat anszøarfårkritik. Det råder bred enighet att alla universitetslärare har rätt och om

skyldighet med utgångspunkt i sitt expertkunnande utan risk

att för sanktioner kritiskt pröva etablerade sanningar och rådande samhällsförhållanden. De har rätt att fritt skapa och förmedla

kunskaper, värderingar och attityder.

De förändrade förhållandena för universiteten kräver en ge-

nomlysning deras offentligrättsliga ställning. Relationen till

av statsmakterna måste utformas långsiktigt och bygga dialog,

förhandlingar och kontrakt ömsesidiga rättigheter och skyl-

om

digheter. Enligt vår mening kan de nödvändiga förändringarna

inte åstadkommas inom för den nuvarande myndighetsramen strukturen. ställning för universitet och högskolor ska En ny innebära att de får frihet att skapa fruktbärande symbioser nya

likartat slag de med sjukvårdshuvudmännen se kapitlet

av som "Samverkan mellan högskolan och det övriga samhället". Det finns andra exempel symbioser: intim sarnvergynnsamma

kan mellan svensk växtförädlingsindustri och genetiska institu-

tionen vid Lunds universitet hade under många år stor nationell betydelse. Samma goda effekter borde kunna komma fram ge-

associationer med statliga myndigheter domstolar,

nom nya

vägverk, försvar, företagsgrupperingar eller kommuner. Samarbetet mellan högskoleenheter och andra organisationer bör

vår mening bedrivas under mottot "samverkan över defi-

enligt nierade gränser än att högskoleenhetema blir företag.

snarare

Hur bör då den politiska styrningen högskolan utövas För

av att undvika missförstånd vill understryka att högskolan självklart ska del samhället, även vid förändring den vara en av en av

offentligrättsliga ställningen. Att ge högskolan en särställning

till den bättre möjligheter att fullgöra sina samhäl-

syftar att ge

leliga funktioner, inte att undandra den från politisk styrning.

Planeringen utbildningssystemet, både i dess kvantitativa och

av kvalitativa dimensioner, bör ske i dialog mellan högskolan och de politiska instanserna. Styrningen kan t.o.m. bli effektivare

den koncentreras till väsentliga frågor och den generella,

om "automatiska", statliga myndighetsstyrningen för-svinner. Regelsystemet är så omfattande att ingen har överblick numera och kan bedöma de samlade konsekvenserna de beslut av som fattas. Den politiska styrningen måste dock utformas med vissa hän- För det första krävs långsiktighet, därnäst tydlighet och syn.

konsekvens. Snabba förändringar skapar problem för högsko-

lan, där utbildningar och forskningsprogram har minst 3-5-åriga planeringsperioder. Den politiska styrningen måste än i

mera dag utgå i från verksamhetens speciella förutsättningar. Princi-

pen bör "målstyrning med dialog.

vara

Enligt vår uppfattning börjar nuvarande anslagssystem

för utbildningen, med efter presterade resultat, fungera bra. resurser Högskolan bör uppmuntras till att bli lyhörd för kommera mande behov kunskap och kompetens i samhället. av

Lärarnas arbetssituation måste förbättras

Den väldiga expansionen grundutbildning och forskning de

av senaste åren har inte följts av en motsvarande ökning lärarav stabernas storlek och kompetens. Antalet helårsstudenter har mellan 1987/88 och 1994/95 ökat med nästan 70 procent. Antalet lärare adjunkter, lektorer och professorer - w har endast ökat med 33 procent under period. Det betyder samma att antalet studenter lärare har ökat från 12 till 16 eller med 33 per procent. Alltför många tjänster de mindre enheterna

uppehålls av lärare utan forskarutbildning, samtidigt kraven forsk-

som

ningsanknyming av utbildningen kvarstår. Antalet professurer har inte ökat i takt med forskarutbildningens omfattning, vilket är anmärkningsvärt med tanke planerna på utökning och effektivisering av denna.

Vi kan heller inte underlåta understryka de ökade krav att som ställs lärarnas kompetens och arbetsinsats. Därtill kommer

nya engagemang i utvärdering utbildningen. Inom av grundutbildningen finns skärpta krav pedagogisk kompetens och

förnyelse. Det anses också självklart att lärarna ska ta hand om ett växande antal utländska studenter med mycket skiftande

bakgrund och studieförutsätmingar. Detta innebär under-

visning och examination främmande språk. Kraven ökar insatser inom forskningsinformation och samverkan med näringsliv och andra

myndigheter, samtidigt den tidigare nämnda multifinansieringen som av forskning tar

allt tid i anspråk. mer Inom de flesta högskolor söker premiera goda lärare man

med pedagogiska priser. Detta är långt ifrån ex. tillräckligt.

Oroande är att lärarkårens lojalitet kan svikta från

om politiken

regering och riksdag är ryckig och innehåller ele-

motstridiga

ment.

Högskolans ekonomiadministrativa system

måste ändras

Högskolan är inpassad i ett för statsförvaltningen gemensamt

ekonomiadministrativt Även främmande begrepp och

system. tänkesätt har tvingats högskolan. Framför allt tre förhållanden gör systemet mindre lämpligt för högskolan:

Decentraliseringen av ekonomiskt ansvar och ekonomihan- tering till institutioner

Multifinansieringen av forskningen

-

Forskningsprojekt finansieras och drivs alltmer över alla gränser, såväl mellan institutioner, högskoleenheter och företag som mellan länder.

En högskola består i dag ett antal eller mindre själv-

av mer ständiga enheter, institutioner, var och en med sin ekonomi. Stora delar av forskningen dessa institutioner finansieras från många olika håll institution kan erhålla flera hundra

- en anslag. De statliga ekonomiadministrativa systemen är inte konstruerade för sådan verksamhet. Många anpassningar har

en gjorts men systemet är och förblir svårt att genomskåda och

otillräckligt anpassat till högskolan. Det är därigenom oratio-

nellt och blir belastning än ett stöd för verksamhe-

en snarare ten. Det finns många symtom på detta. Ett är svårigheten för en högskoleenhet att balansera sina anslag och utgifter. Genom att man institutionerna inte kan en säker upp-fattning om hur mycket har att röra sig med, och inte heller

pengar man långsiktigt kan överblicka finansieringen, tenderar att hellre

man spara till ett litet överskott än att riskera ett underskott. Detta

är en viktig förklaring till att hela högskoleenheter tenderar att

visa stora överskott.

Skälen att tvinga in högskolan i ett enhetligt system är uniformitetskrav samt önskan att ha bättre kontroll över ekonomin. Man kan ifrågasätta behovet härav med tanke

det omfattande revisionsarbete bedrivs inom högskolan. De

som sammanlagda kostnaderna i tid och arbete måste också beaktas.

Den beskrivna utvecklingen talar starkt för att högskolans ekonomiadministration måste ändras, oavsett offent-

om en ny

ligrättslig ställning införs eller inte. Principen bör ett till

vara basenheterna, institutionerna, distribuerat och flexibelt ekono-

misystem, med obligatorisk rapportering vissa uppgifter,

av

kopplat till regelbunden revision.

Planhushållning passar inte i högskolan

Prognoser för antalet studerande har fortlöpande gjorts, både

totalt och för olika studieinriktningar. Vi har återgett några siffror för 1960-talets expansion, där uppskattningarna slog kraftigt

fel trots att tillväxten väsentligen berodde stats-maktemas

beslut utbyggnad gymnasieskolan. Det finns många ex-

om av empel slagit fel. Ironiskt har detta också

prognoser som nog

gällt utbildningar för skola och barnomsorg, kan tycka

där man att ett gott underlag skulle finnas. 1977 års reform innebar,

som

framhållit, höjdpunkten tilltron till utbildningsplanering Framskrivningar avseende arbets-

genom prognoser. marknadens tillväxt och förändringar blev utslagsgivande för

antalet utbildningsplatser olika linjer och orter.

Totalspärren från 1977 slog mycket hårt. I slutet 1960-talet

av

låg Sverige i topp vad gäller övergången till högskolestudier i

västerlandet, i mitten 1980-talet hade landet till följd

men av av

antagningsbegränsningen och reglemas utformning sjunkit till

en bottenplacering. Den förda politiken ledde således dels till felslagna prognoser, dels till allvarliga resursförluster genom att

flera ungdomskullar erbjöds otillräckliga möjligheter till högskoleutbildning.

Efter hand växte insikten att ett system 1977 års slag

om av

inte fungerar i vår snabbt föränderliga tid. Inom utbildnings-

planeringen betonas alltmer allmänna teori- och metod-

kunskaper, kommunikationsförrnåga och träning i kritiskt tän-

kande. Bredd och flexibilitet har ersatt specifika kunskaper för

tänkt framtida yrkesstruktur. Ånyo satsas de ungdoms-

en studerande, samtidigt som behoven av återkommande utbild-

ning fortsatt beaktas. Det planerings- och anslagssystem som gäller för grundutbildningen är bättre anpassat till dagens

nu

verklighet.

Det sagda hindrar inte att en planering måste ske, nationellt och lokalt. Därvid är de totala tillgängliga resurserna en avgö-

rande utgångspunkt, tillgången personella och materi-

men ella vissa slag kan också utgöra begränsningar. Sam-

resurser av hället måste vidare tillgodose behov kvalificerad personal

av inom vissa bestämda områden.

Det här sagts grundutbildningen gäller i än högre

som om

grad om forskarutbildningen. De yttre förutsättningarna utgörs den vetenskapliga utvecklingen och de problem och be-

av av hov som finns i samhället och som måste lösas genom veten-

skapligt arbete. En begränsande faktor är de skilda

resurser av slag universiteten kan erbjuda. Studenterna fattar sina be-

som slut utifrån personliga intressen och engagemang kombinerat med bedömningar värdet eller nyttan forskarstudier. Det

av av finns tendenser att göra forskarutbildningen alltmer

nu "skolifierad. Risken gör misstag inom denna

är att man samma

under 60-och 80-talet gjorde inom olika utbildningssom man sektorer, dvs. att kvantitativt dimensionera forskarskolor inom olika ämnesområden efter samhällets beräknade behov av forskarutbildade 3-5 år framåt i tiden. Det finns också anledning att erinra tidigare misslyckanden att göra för fors-

om prognoser

karutbildningen.

Val utbildning tillhör livets viktigare beslut och de bör för-

av behållas den enskilde individen, kommer att ta konsek-

som

I samhällen med stark styrning människornas venserna. av handlande tar beslutsfattarna sig ett stort som emel-

ansvar, lertid aldrig utkräves.

Slutsatsen är att planhushâllning inte fungerar inom högre ut-

bildning och forskning.

Kalendarium över och

viktigare utredningar

beslut

1852 Universiteten fick de första

gemensamma

statutema 1876 Universitetens statuter förnyades.

Filosofiska fakulteten delades i humanistisk

en

och naturvetenskaplig sektion

en 1907 Examensstadga för filosofisk fakultet 1908 Universitetsstatutema reviderades 1916

1942- Forskningsrådsorganisationen tog form

1945 juni 1945 års universitetsberedning tillsattes U 45

1952 september Folke Schmidts rapport villkoren för till-

om

träde till högre utbildning SOU 1952:29

överlämnades

1955 juni 1955 års universitetsutredning tillsattes U 55 1956 april Nya universitetsstatuter

Filosofiska fakulteten delades i humanistisk

en

och matemaüsk-naturvetenskaplig fakultet

en 1957 juni U 55:s betänkande "Den akademiska under-

visningen. Forskarrekryteringen" SOU

1957:24 överlämnades 1958 juli De första universitetslektoraten inrättades

Ett nytt anslagssystem, automatiken, infördes inom de filosofiska fakulteterna

1959 december U 55:s betänkande VI Universitet och hög-

skolori 1960-talets samhälle" överlämnades

SOU 1959:45

1960 juni 1960 års gymnasieutredning tillsattes

1962 november Ecklesiastikdepartementets och pla-

prognos-

neringsgrupp P- gruppen presenterade

"Tendensema akademikernas arbetsmark-

nad fram till mitten 1970-talet SOU

av

1962:55

1963 januari U 55:s betänkande VII. Universitetens och

högskolornas organisation och förvaltning

överlämnades SOU 1963:9

maj 1963 års universitets- och högskolekommitté tillsattes U 63

Gymnasieutredningens huvudbetänkande Ett juli

SOU 1963:42 överlämna-

nytt gymnasium"

des Studiesociala utredningen tre betänkan-

september- avgav

november den SOU 1963:44, 53 och 74 oktober 1963:172 med förslag till riktlinjer

Proposition

för fortsatt utbyggnad universitet och högav skolor

1964 juni Ny universitetsstadga Samhällsvetenskapliga fakulteter bildades Universitetens centralförvalmingar omorgani-

serades och byggdes ut 1964 Universitets- och kanslersämbetet in-

juli

rättades 1965 februari U 63:s huvudbetänkande "Utbyggnaden av

universitet och högskolor. Lokalisering och

kostnader" SOU 1965:11-12 överlämnades

oktober Kompetensutredningen tillsattes

1966 februari Universitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar, UKAS tillsattes m.m. 1968 februari UKAS huvudbetänkande Utbildningslinjer vid filosofisk fakultet"överlämnades

1968 års utbildningsutredning U 68 tillsattes april

1969 hösten 1969 års forskarutbildningsreform genomför-

des efter förslag från 1963 års forskarutbild-

ningsutredning SOU 1966:67-68

hösten PUKAS-reformen avseende utbildning vid de filosofiska fakulteterna genomfördes

1970 / Kompetensutredningens huvudbetänkande juni augusti

"Vägar till högre utbildning" SOU 1970:21

och 1970:55 överlämnades

1972 maj F orskningsrådsutredningen tillsattes juni Kompetenskommittén tillsattes

1973 januari U 68:s huvudbetänkande Högskolan" SOU 1973:2 överlämnades 1974 U 68-beredningen tillsattes mars

Forskarutbildningsutredningen tillsatapril

tes augusti U 68-beredningen överlämnade sin promemo-

ria "Högskolereform"

september Kompetenskommitténs betänkande "Om behörighet och antagning till högskolan" SOU 1974:71 överlämnades 1975 februari Regeringens principproposition 1975:9 "Reformering av högskoleutbildningen" avgavs våren Den centrala organisationskommittén för högskolereformen H 75 tillsattes december H 75:5 förslag till högskolelag och andra författningar för högskolan överlämnades 1976 oktober UKÄ Universitets- och omorganiserades som högskoleämbetet 1977 februari Regeringens proposition "Om och utbildning forskning inom högskolan m.m. avgavs mars Forskningsrådsreformen SFS 1977:34 hösten 1977 års högskolereform genomfördes augusti Forskningsrådsutredningens betänkande "Forskningspolitik" SOU 1977:52 överlämnades oktober FUN:s betänkande "Fortsatt högskoleutbildning" SOU 1977:63 överlämnades 1978 februari Forskningssamverkanskommittén FOSAM tillsattes 1979 Den första Forskningspolitiska propositionen 1978/79:119 1980 oktober FOSAMzs huvudbetänkande Högskolan i FoU-samverkan" SOU 1980:46 överlämnades 1981 Utredningen forskningens och forskarutom bildningens situation publicerade betänkandena Forskningens framtid" SOU 1981:29 och "Forskarutbildningens metitvärde" SOU 1981:30 1982 hösten Sverker Gustavsson publicerade artikeln "1985 års forskningsproposition i tidskriften Tiden 1983 september Tillträdesuüedningen tillsattes 1984 januari-feb- Högskolelagen och högskoleförordningen ruari reviderades SFS 1984:13 och 100 1985 hösten Lärartjänstrefonnen genomfördes SFS 1985:702 november Tillträdesuüedningens betänkande "Tillträde till högskolan" SOU 1985:57 överlämnades

1986 Fil kand-examen återinfördes prop

1985/86:100

1989 februari Högskoleutredningen tillsattes

1990 våren Principproposition formerna för anslags-

om

och linjesystemets avskafframställningar om fande 90/91:150

prop

Teknikvetenskapliga forskningsrådet inrättades

december proposition 1991 / 92:76 vissa

1991 Regeringens om

förändringar myndighetsstrukturen inom

av högskole- och studiestödsområdena, m.m. "Fria universitet

1992 januari Departementspromemorian

och högskolor presenterades

februari Högskoleutredningens huvudbetänkande

Frihet Ansvar Kompetens" SOU 1992:1

överlämnades

Högskoleutredningens betänkande "Resurser

maj

för högskolans grundutbildning" SOU

1992:44 överlämnades proposition "Universitet och

juni Regeringens

frihet för kvalitet" 1 992/ 93:1

högskolor

avgavs UI-LÄ avskaffades och ersattes ett Kansler-

juli av

sämbete och Verket för Högskoleservice 1993 hösten 1993 års universitets- och högskolerefonn

genomfördes SFS 1993:100 Linjesystemet avskaffades i stor utsträckning Forskningsrådsorganisatzionen reviderades

december RUT -93 tillsattes februari Kommittén för förberedelser för inrättande 1995 av ett högskoleverk tillsattes m.m. Tilläggsdirektiv till RUT -93 lämnades mars

Högskoleverket inrättades SFS 1995:945 juni

februari RUT -93 överlämnade sitt slutbetänkande 1996

Reform och förändring"

Forskningsñnansieringsutredningen överläm-

1996 mars nade sitt slutbetänkande "Forskning och

pengar" SOU 1996:29

och

Arbetsmiljö arbetarskydd

Ingemar Källberg

född 1934, är Överdirektör i Arbetarskyddsstyrelsen, där han tidigare under många år varit administrativ chef Han har arbe-

tat i central statsförvaltning och departement sedan 1960talet, exempelvis som departementssekreterare i-Inrikesdepar-

tementet 1963-69 och som huvudsekreterare i Invandrarpolidska kommittén.

INNEHÅLL

yrkesinspektionen

-

proposition följde 1956

effektivitet

ställning

tillämpningsområde

omorga-

nisation yrkesinspektionen

av

Detaljstymingen

1981, 146

Budgetpropositionen

dess för- och efterspel Riksrevisionsverket lämnade 146

en rapport

ASSÖ 148

Översynen av Arbetarskyddsstyrelsen

tioner samt med Statskontoret

Budgetåren 1982/83 1988/89 155

-

Budgetfrågor Regelarbetet 156 Tillsynen enligt vägtrañklagens regler 157

om arbetstid

Företagshälsovården 157

Verksamhetsinriktad budgetering 158

Arbetsmiljöinstitutet Några andra organisationsfrågor 161

Den kommunala tillsynen 162

Inriktningen tillsynen 164

av m.m.

rehabilitering m.m.

behandlade tidsperioden Från regelstyrning med inriktning teknik 177 till mål/ resultatstyming med helhetssyn Yrkesinspektionens kontrollerande uppgift 180 Organisatorisk och styrning 181

annan Många och långa utredningar under 184 efterkrigstiden Ett styrningsproblem 186 Myndigheter och arbetsmiljö finns det något 187

gemensamt organisationstänkande

Arbetarskyddsverket och dess uppgifter

Det finns betydande antal myndigheter verksamhet har

ett vars inverkan arbetsmiljön det inte är deras huvudupp-

även om gift. Här kan t.ex. nämnas Statens strålskyddsinstitut, Statens

kärnkraftsinspektion, Elsäkerhetsverket och Sprängämnesin-

spektionen. I första hand siktar nämnda myndigheters verksamhet till att förhindra skador människor och egendom i allmänhet. Detta kommer naturligtvis även de anställda till del, t.ex. vid arbetet i ett kärnkraftverk.

Ett enda verk har uppgiften att bevaka alla anställdas arbets-

miljö. Det är Arbetarskyddsverket, består Arbetar-

som av

skyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Arbetarskyddsstyrelsen år den centrala förvaltningsmyndigheten för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och chefsmyndighet för yrkesinspek-donen. I Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter ingår förutom ledning, sam-

ordning och information bl.a. ut föreskrifter och allmän-

att ge

råd innebär krav arbets-givarna i deras för att na som ansvar

arbetsmiljön för de anställda är säker. Yrkes-inspektionen, som

är indelad i elva distrikt, har till huvud-uppgift att kontrollera efterlevnaden arbetsmiljölagstift-ningen och de föreskrifter

av

som Arbetarskyddsstyrelsen ger ut. jag har tolkat uppdraget så att utvecklingen av Arbetarskydds-

verkets organisation och orsakerna härtill är de centrala frågorna.

Källor och arbetssätt

Framställningen gäller alltså i huvudsak Arbetarskyddsverkets

organisatoriska utveckling i förhållande till de faktorer som

i uppdraget. jag har gjort genomgång statsverks-

anges en av /budgetpropositioner sedan 1950 samt därutöver de flesta pro-

positioner handlar arbetsmiljöpolitiken och alla sedan

som om 1948 handlar verkets organisation. Därtill har jag gått

som om igenom ett antal regleringsbrev. Därutöver har jag studerat dokument inom verket jag bedömt kunna ge ledning, t.ex.

som interna utredningar verkets organisation och annat utveck-

om

lingsarbete samt styrelsens planeringsanvisningar m.m.

Genomgången materialet har lett till fokusering styr-

av en ningsfrågor och berör därför i hög grad förhållandet mellan

riksdagen, regeringen, Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesin-

spektionen. Hur den inre organisationen utvecklats upptar också ett betydande utrymme. Förhållandet till Vissa andra myndigheter och organisationer berörs. Den särskilda informationsverksamhet styrelsen bedriver och är helt som som av-

giftsfinansierad har jag inte tagit med i redovisningen. Den omorganisation gjordes 1995 behandlas mycket

som kortfattat. När jag redovisar förslagi proposition utan riksdaatt ange

gens ställningstagande har förslaget bifallits.

tiden före 1949

Bakgrund -

Arbetarskyddslagstiftningen och yrkesinspektionen

Den 1 juli 1890 trädde den första mera allmängiltiga författ-

ningen arbetarskyddets område i kraft. Det 1889 års lag

var

angående skydd mot yrkesfara. Samtidigt började den nyinrät-

tade yrkesinspektionen sin verksamhet. Den bestod tre diav

strikt med yrkesinspektör i varje distrikt.

en Den nämnda lagen och lag år 1900 minderårigas och en om kvinnors användande till arbete i industriellt yrke ersattes 1912 med samlad lag arbetarskydd. Lagen förändrades sedan en om successivt och yrkesinspektionen byggdes ut. Bl.a. inrättades en särskild yrkesinspektion avsåg kvinnors arbete och som som

leddes yrkesinspektris. Vidare infördes specialinspek-

av en tioner, t.ex. det elektriska området och avseende skogs- och flotmingsarbete. Antalet distrikt vid utgången 1948 elva. var av Innan jag in utvecklingen efter 1945, kan det vara lämpligt att kort redogöra för hur den dittillsvarande centrala

ledningen av yrkesinspektionen utvecklats.

Yrkesinspektionen ställdes till början under "inseende av" en

Kommerskollegium, närmare bestämt under dess industribyrå. Kommerskollegium hade dock inte befogenhet att meddela

bindande föreskrifter för yrkesinspektionen. Den kommitté

som avgav förslag till 1912 års arbetarskyddslag fann att tillsynen över skyddslagstiftningens efterlevnad bristfällig och att

var detta bl.a. berodde att yrkesinspektionen saknade verklig en chefsmyndighet. Från och med 1913 flyttades överinseendet

och ledningen yrkesinspektionen samt handläggningen

av av

arbetarskyddsärenden över till den nyinrättade Socialstyrelsen.

Som skäl för denna organisatoriska lösning i 1912 års angavs

proposition inrättande Socialstyrelsen att arbetarskydds-

om av ärendena inte borde tillhöra näringsförvalmingen utan hade sin riktiga plats tillsammans med övriga arbetarfrågor i ett förvaltningsorgan för de sociala ärendena.

År 1938 ledningen yrkesinspektionen över till flyttades av Förslaget överflyttning avstyrktes i Riksförsäkringsanstalten. om

flera motioner vid 1937 års riksdag. Enligt det betänkande som

till grund för omorganisationen skälen till förslaget i låg var

huvudsak följande. Den utomordentliga utveckling skett

som det sociala området de senaste årtiondena hade medfört att flertal ämbetsverk social natur hade tillkommit. Societt nya av alstyrelsen framstod därför inte det enda ämbetsverket som med uppgift tillvarata sociala intressen. Ett önskemål att att var

Socialstyrelsens verksamhet begränsades skilde

genom att man sådant inte hade samband med styrelsens övriga uppav som

gifter. Dit hörde arbetarskyddsärendena.

Kommentar till bakgrund

tiden före 1949

-

Organisationsändringen 1913 hänger ihop med det ökade in-

tresset för de sociala förhållandena som 1912 års lagstiftning innebar. Man hade konstaterat att det behövdes starkare en

central myndighet för frågorna. Den myndighet hanterade

som

andra "arbetarfrågor" befanns då lämpad för uppgiften.

Annorlunda det 1937. Att flyttade frågorna från Sovar man

cialstyrelsen i första hand för att begränsa styrelsens upp-

var gifter område för att bereda plats frågor, i det här ett nya fallet fattigvårds- och barnavårdsärenden. Det framgår av proäven samband mellan arbetarskyddet och

positionen, om an-

staltens verksamhet nämndes. En likhet mellan förändringen av

huvudmannaskapet 1912 och 1937 emellertid att socialpoli-

var tiska motiv anfördes för hur ledningen centralt för yrkesin-

spektionen skulle organiseras.

Organisations- och 1949

regelförändringar

Ny arbetarskyddslag

En omfattande förändring skedde både i fråga regler och om organisation 1949. Redan 1938 hade utredning tillsätts för en

att göra en allmän översyn arbetarskyddslagstiftzningen. I

av

slutet 1939 beslutade regeringen i utredningsar-

av om en paus betet kom till i början 1942. År 1946 avlämnade som att vara av kommittén ett betänkande med förslag till lag skydd om mot ohälsa och olycksfall i arbete SOU 1946:60 och bem.m. ett tänkande med förslag till organisation för tillsyn arbetarav

skyddslagstiftningen SOU 1946:88. Förslaget till arbetarskyddslag innehöll bl.a. utökad

ny en ex-

emplifiering skyddsåtgärder i enlighet med den teknik

av som

använts i 1912 års lag. I huvudsak accepterade departements-

chefen Gustav Möller i Prop. 1948:298 inriktningen förslaav gen. Däremot borde endast grunderna för arbetarskyddets ut-

formning i lagtexten och exemplifieringen ske

tas upp genom

administrativa tillämpningsföreskrifter. Den lagtekniska bear-

betning som måste ske i departementet medförde att propositionen lag inte kunde läggas fram förrän hösten 1948. om ny

Förslaget om en ny förvaltningsmyndighet lämnades redan under vårriksdagen år.

samma

Arbetarskyddsstyrelsen inrättas

I propositionen inrättande Arbetarskyddsstyrelsen,

om av Prop. 1948:184, uttalade departementschefen att han i likhet med kommittén fann de växande uppgifterna området motivera ett särskilt ämbetsverk. Han erinrade han redan om att

vid överflyttningen arbetarskyddsbyrån till Riksförsäkrings-

av anstalten 1937 hade uttalat i riksdagen att det fanns tillräckliga motiv för att göra byrån till ett särskilt ämbetsverk. Kommittén hade i sitt förslag uttalat att de fördelar Rikssom

försäkringsanstalten möjligen vunnit att chefsmyndighet

av vara

för yrkesinspektionen inte uppvägdes den arbetsbelastning

av anstalten fått vidkännas. Yrkesinspektionen hade inte haft någon uppenbar fördel att underställd ett ämbetsverk av vara vars huvuduppgift var att handlägga ärenden rörande den efter-

hjälpande verksamheten grund inträffade sjukdoms- och

av

olycksfall i arbete".

Grundstommen i den myndigheten det 1919 inrättade

nya var Arbetsrådet, som handlade arbetstidsärenden, samt Riksförsäk-

ringsanstaltens arbetarskyddsbyrå. Tre byråer inrättades, en arbetstidsbyrå, teknisk byrå och kanslibyrå. Därtill inrät-

en en

tades tre fristående avdelningar, nämligen social avdelning,

en

en skogsavdelning och en trafikavdelning. Skogsavdelningen fick en dubbel funktion. Den skulle dels handlägga ärenden i styrelsen gällde skog och flottning,

som

dels inspektionsorgan specialinspektion -i ett de två

vara - av distrikt denna inspektion delades in

som

Genom inrättandet trafikavdelningen tillfördes den cent-

av

rala myndigheten uppgift tidigare främst hade legat

en ny som

på järnvägsstyrelsen. Det gällde tillsynen över ban-, maskin-,

säkerhets- och trafiktjänsten vid järnvägarna. Den kallades specialinspektionen för landtrafiken.

Arbetarskyddsstyrelsen organiserades kollegialt, dvs. dess sty-

relse bestod av generaldirektören och cheferna för de tre byråer som var kärnan i myndigheten. Utöver tidigare nämnda tre fristående avdelningar fanns tjänster Överläkare och biträ-

som dande läkare, vilka timanställda. Cheferna för avdelningarna

var

samt överläkaren adjungerades till verksstyrelsen vid handläggning ärende tillhörde avdelningen respektive hänskjutits

av som till överläkaren. I handläggningen av framför allt arbetstidsä-

renden även t.ex. skyddstekniska, yrkeshygieniska,

men av yrkesmedicinska och sociala ärenden av principiell betydelse eller större vikt samt ärenden om utfärdande, ändring eller upphävande föreskrifter skulle ledamöter också delta partsre-

av som presentanter, i huvudsak efter modell hade gällt vid

en som Arbetsrådet. I rådet hade funnits, förutom tre opartiska leda-

möter, maximalt två arbetstagar- och två arbetsgivar-

representanter. De opartiska ledamöterna generaldirektören

var i rådet, ordförande, och två andra tjänstemän.

Yrkesinspektionen omorganiseras

Den kvinnliga yrkesinspeküonens fristående ställning upphör-

de. Denna inspektion skulle framdeles fullgöras att

genom man

varje yrkesinspektionsdistrikt stationerade tjänsteman för

en

de uppgifter som legat på den kvinnliga inspektionen. Befattningen kallades socialinspektör.

Åtta tjänster socialinspektör inrättades och dist-

nya som tre

riktsinspektristjänster omvandlades till socialinspektörstjänster.

Verksamheten ställdes grund sin speciella karaktär under

av

ledning den nyinrättade sociala avdelningen i styrelsen. Soci-

av

alinspektörernas uppgifter vidgades till tillsyn också från

en

allmänt social synpunkt, fortfarande kvinnors mera även om och minderårigas arbetsmiljöer stod i fokus. Vidare skulle befattningen som socialinspektör inte förbehållas kvinnor såsom

varit fallet inom den kvinnliga yrkesinspektionen. Departe-

mentschefen ansåg dock att det "syntes ett önskemål att

vara ha åtminstone kvinna bland den inspekterande personalen.

en

Det kan tilläggas att någon man aldrig utsågs till socialinspektör. Vid sidan den allmänna yrkesinspektionen, uppdelad i elva

av distrikt, den kommunala tillsynen, lydde under yrkesin-

som

spektionen, och nämnda två specialinspektioner fanns vid utgången av 1949 ytterligare ett antal specialinspektioner. Det var bergmästarna, som hade tillsynen över gruvor, Specialinspektionen för luftfartstjänsten, Sprängämnesinspektjonen, Specialinspektionen för elektriska starkströmsanläggningar Elinspektionen och Specialinspektionen för stuveriarbete. I fråga om tillsyn enligt arbetarskyddslagstjftningen lydde specialinspektjonerna under chefsmyndigheten för yrkesinspektiodvs. från 1949 Arbetarskyddsstyrelsen, medan de i övrigt

nen, lydde under eller hörde till andra myndigheter. Den kommunala tilllsyn som fanns behölls vid 1949 års reform.

jag återkommer till frågorna om specialinspektioner och den kommunala tillsynen. Frågan att inrätta styrelser för yrkesinspektionsdistrikten

om med partsrepresentation aktualiserades motioner i riks-

genom dagen. Riksdagen beslöt i enlighet med statsutskottets utlåtande att argumenten i motionen var värda beaktande och att frågan

skulle utredas. Dock gällde det enligt riksdagen inte styrelser i vedertagen mening utan ett rådgivande chefen för

organ som distriktet kunde rådgöra med i större frågor och i ärenden

av

principiell innebörd.

Kommentar till organisations- och regelför-

ändringar

Först ska nämnas något motiven för att tillsätta 1938 års

om

utredning. I departementschefens Gustav Möller direktiv

nämndes först behovet modernisering, bl.a. därför att

av en Sverige nödgats underlåta att ratificera "icke mindre än vid

sex de internationella arbetskonferenserna antagna konventionsför-

slag som gällde frågor som reglerades i arbetarskyddslagen. De

gällde i fem fall kvinnors och barns arbete.

Vidare borde övervägas det fanns värdefulla anvisningar i

om rekommendationer från nämnda arbetskonferenser. Den första nämnda arbetskonferensen hade hållits 1919. Därefter räknades ett antal frågor olika slag i direktiven.

av upp

Direktiven tyder alltså att det fanns eftersläpning inter-

en

nationellt sett i arbetarskyddslagstiftningen. Utredningen torde

bortser från den internationella aspekten få även om man ses som ett led i det sociala reformarbete som igångsattes under 1930-talets andra hälft.

Arbetarskyddslagen inte en ramlagi den betydelse

1949 var begreppet nu har, dvs. en lag som i likhet med 1977 års ar-

betsmiljölag för den reglering det ankom

gav en ram som Arbetarskyddsstyrelsen att utforma. Karakteristiskt för 1949 års lag var visserligen att den bara tog upp grunderna för arbe-

tarskyddets utformning, medan exemplifieringen skyddsåt-

av gärder ankom Kungl. Maj:t att utforma i administrativ väg.

Lagen och den kungörelse med exemplifiering utfärdades

som

var sedan utgångspunkt för den anvisningsverksamhet från Arbetarskyddsstyrelsen som växte fram under lagens giltighets-

tid.

Att centralmyndigheten inrättades kan del

ses som en av en

reform arbetarskyddet, där dock den ändrade lagstiftningen

av

det primära. Det kan noteras att Arbetarskyddsstyrelsen

var inrättades och den allmänna yrkesinspektionen förstärktes och

omorganiserades innan lagförslaget lades fram för riksdagen.

Departementschefen nämnde särskilt önskvärd ökad effek-

en

tivitet hos tillsynsorganen i propositionen motiv för denna

som

tågordning. När propositionen om den nya myndigheten lades

fram lagförslaget klart för remiss till lagrådet. Departe-

var mentschefen såg det fördel att särskild centralmyn-

som en en dighet inrättades innan lagen trädde i kraft. Man kan hålla i

minnet att samma statsråd nio år tidigare i riksdagen hade uttalat att det redan då funnits motiv att inrätta en centralmyndighet. Skälen för att inrätta myndigheten alltså i sig starka.

var

I motionerna om att inrätta styrelser i distrikten låg ett konstaterande 21 motionärer i andra kammaren av riksda-

av

och 6 i första kammaren att förtroende för yrkesinspektiogen nen saknades i vidsträckta kretsar. Genom partssammansatta styrelser skulle förtroende skapas. jag återkommer till frågan i nästa avsnitt.

Budgetåren 1949/50 1961/62

-

En parlamentarisk utredning tillsattes proposition följde 1956

-

Hur upplevdes den organisationen intressenterna Re-

nya av dan 1953 tillkallades parlamentarisk utredning för att under-

en

söka Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens organisation och Verksamhet. I bakgrunden finns en interpellationsde-

batt där interpellanterna herrar Gustafsson i Stockholm och

s

Gustafsson i Skellefteå fp gick hårt åt både styrelsen och inspektionen. Vidare hade stark kritik förts fram från LO-sidan. I interpellationssvaret utlovade socialministern Gunnar Sträng

översyn. Han sade att frågan hade sedan länge varit aktuell i en departementet samt att översynen i första hand skulle gälla den

praktiska tillämpningen arbetarskyddslagen.Nedan anges vad

av

kritiken i interpellationerna främst gick ut på.

Herr Gustafsson i Stockholm sade bl.a. del yrkesin-

att en

spektörer chef för yrkesinspektionen i dag hyste

motsvarar

en närmast panisk förskräckelse " mot att tillämpa befogenhe-

terna enligt lagen att ålägga tredskande arbetsgivare att utföra skyddsanordningar. Samarbetet mellan styrelsen och befatt-

ningshavarna fältet inte tillfredsställande. Inom arbe-

var

tarskyddet verksamma hade ifrågasatt inte det

personer om var ett skälen till de dåliga förhållandena. Vidare påtalades av-

av saknaden direkt inflytande från parterna arbetsmarknaden

av

i yrkesinspektionsdistrikten.

Herr Gustafsson i Skellefteå redovisade bl.a. synpunkter från

LO-konferens där det gjordes gällande att yrkesinspektionen

en

släpphänt och att inledda ärenden inte fullföljdes, vilket var medförde att det förtroende krävs för framgång riskera-

som

des. Frågan hade gång gång tagits i dagspressen och i

upp fackförbundens utan att märkt någon reaktion från

organ man

styrelsens sida. Klagomål mot styrelsen gällde bl.a. långsam handläggning ärenden och ett ifrågasättande om de parts-

av av representanter fanns i styrelsen fick tillfälle att i praktiken

som

behandla viktiga problem principiell räckvidd. Olycksfallens

av antal hade ökat från 200 000 till 300 000 sedan 1940-talets bör-

jan. Är styrelsens År

organisation ändamålsenlig resurserna

tillräckligt för verksamheten ska bli effektiv Är

stora att samarbetet mellan styrelsen och yrkesinspektionen å ena sidan och arbetstagarnas organ å den andra tillfredsställande Det var

några frågor interpellanten ställde.

som

Det kan tilläggas att Arbetarskyddsstyrelsen i yttrande till

so-

cialdepartementet medgett att lagens bestämmelse tvångs-

om

åtgärder inte utnyttjats särskilt mycket. Anledningen till att för-

bud och förelägganden inte utfärdats i större omfattning sam-

manhängde enligt yttrandet med den allmänna inställningen att "övertygelsens väg" den riktiga i yrkesinspektionens verk-

var samhet. Därtill kom att det ringa bötesbelopp som kunde utdömas gjorde ett föreläggande eller förbud mindre effektivt och inte lämpligt att använda. Styrelsen pekade också resursbrist

förklaring. Detta ett par de punkter statsråsom en var av som

det redovisade i interpellationssvaret. De tvångsåtgärder fanns föreläggande att vidta viss

som var åtgärd eller förbud att bedriva visst arbete. Förbudsinstitutet infördes redan i 1912 års lag medan föreläggandeinstimtet infördes 1949. Underlåtelse att efterkomma föreläggande eller

förbud var straffbelagt. Den vanliga åtgärden vid inspektionsbesök var att lämna anvisningar och råd muntligt eller skriftligt i ett inspektionsmeddelande. Följande siffror ur verksamhetsbe-

rättelser för den allmänna yrkesinspektionen visar antalet

ar-

betsställebesök, skriftliga inspektionsmeddelanden samt före-

lägganden och förbud 1953 och 1960.

Den utredning som tillsattes, arbetarskyddsutredningen, lämna-

de sina förslagi november 1955 i betänkandet Arbetarskydds-

styrelsen och yrkesinspektionen SOU 1955:41. Efter remiss-

behandling lades förslag till riksdagen i Prop. 1956:98. I propositionen behandlades först frågan tjllsynsverksam-

om hetens inriktning och sättet för dess bedrivande. Den skulle i högre grad inriktas arbetsställen med större yrkesskaderisker. Rutininspektioner kunde dock "inte helt undvaras". Vikten

av

samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare är ett genomgående tema i propositionen lika väl i utredningsförslaget.

som Departementschefen nämnde därvid bl.a. att i den mån som detta samarbete utvecklades kunde tillsynsorganens rent kontrollerande verksamhet minskas till förmån för kon-

en mera sulterande expertverksamhet. Å andra sidan nämnde

departe-

mentschefen också att de befogenheter i form tvångsmedel

av

som fanns i arbetarskyddslagen "verkligen bör" tillgripas när

rättelse inte kan erhållas annat sätt. Det sades också

att yrkesinspektionen måste kontrollera att meddelade anvisningar,

förelägganden och förbud verkligen iakttogs.

Vidare behandlades frågor om kontakten mellan yrkesinspektionens tjänstemän och skyddsombuden och tillsättande

om av

regionala skyddsombud. Gränsdragningen mellan de statliga

och kommunala tillsynsorganens verksamhet föreslogs oförändrad. Den kommunala tillsynen redovisas i avsnitt.

ett senare Inom vart och de elva distrikten föreslogs inrättande

ett av av ett förtroenderåd med företrädare för arbetsmarknadens partsorganisationer och kommunerna samt en läkare.

I övrigt innehåller propositionen relativt detaljerad

en genomgång av personalorganisationen i verket. En avsevärd förstärk-

ning yrkesinspektionen och styrelsen föreslogs. Syftet med

av att förstärka yrkesinspektionen bl.a. att åstadkomma

var en förbättring av samarbetet mellan de statliga och kommunala

tillsynsorganen och av tillsynen över byggnadsverksamheten samt att knyta vissa specialister till yrkesinspektionen. Det

nämns särskilt att utredningen inte penetrerat frågor rörande

arbetsrutiner vid inspektionen sådan genomgång

utan att en

skulle styrelsen. Detta enligt departementschefen

göras av var

en viktig angelägenhet. Vid riksdagsbehandlingen bifölls förslagen, dock

med ett un-

dantag som gällde en mera positiv skrivning men ändå avslag

motion att dela den tekniska byrån i styrelsen i två en om upp

byråer.

Frågan om partsorgan knutna till distrikten hade redan tidigare utretts utan att leda till beslut.

Styrelsen och samtliga 11 yrkesinspektörer hade ställt sig avvi-

sande till ett utredningsförslag 1950 att inrätta sådana om partsorgan.

Arbetarskyddsverkets organisationsutredning

Det stod inte förrän nästa utredning tillsattes, riksdagsbeslut 1961. I juni 1956 tillkallades tre utredningsmän för att inom

Socialdepartementet biträda med utredning om vissa organi-

en

sationsfrågor rörande Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen. Ordförande i utredningen generaldirektören i styrel-

var

Övriga ledamöter tjänsteman från departementet

sen. var en

och från statens organisationsnämnd. Utredningen antog

en

Arbetarskyddsverkets organisationsutredning. Utred-

namnet ningen resulterade i två betänkanden, Lokala skyddstjänstemän

Arbetarskyddsstyrelsens organisation SOU 1959:9 och

samt

Allmänna yrkesinspektionen SOU 1960:20.

I direktiven finns bl.a. hänvisning till propositionen 1956 i en

riktlinjerna för det statliga tillsynsarbetets bedrivande fråga om

dels i fråga uppdelning arbetsstållena efter inspekom av tionsbehovet, dels fördelning arbetsuppgifterna efter om av den inspekterande personalens kvalifikationer. Resursema borde sättas in där faran för de anställda kunde bedömas vara

störst. Vad utredningen ledde till kan utläsa i riksdagshandlingman

för 1961. Departementschefen Torsten Nilsson inledde

arna sina förslag i budgetpropositionen med att de tekniska resurhos styrelsen måste förstärkas. Detta föreslogs ske både serna ett tillskott teknisk personal och genom delning av genom av den tekniska byrån i två byråer, det sistnämnda något som

Statskontoret avstyrkt. Ytterligare personaltillskott föreslogs. bl.a. ytterligare skedde att två specialister det

Något som var kemiska området som hade anställts inom yrkesinspektionen 1956 med hela landet arbetsfält föreslogs flytta till styrelsom

för att i huvudsak syssla med anvisningsarbete. Härigenom

sen uppkom kemi/ teknisk avdelning inom de tekniska en en av

byråerna. I fråga yrkesinspektionens tillsynsverksamhet anslöt sig

om

departementschefen till utredningens uppfattning att den även i

borde organiserad efter i huvudsak

fortsättningen vara en geografisk indelning med möjligheter till specialisering i vissa

men fall.

Departementschefen hade heller "inga väsentliga invändning-

ar mot utredningens synpunkter verksamhetens inriktning",

men underströk samtidigt vikten att verksamheten av anpassades efter de aktuella kraven. I fråga verksamhetens inriktom

ning redovisades i propositionen bl.a. utredningens uttalande om att rutininspektioner var nödvändiga och borde betraktas som yrkesinspektionens huvuduppgift. Detta betydde dock inte att vare sig specialbesök eller propagandaverksarnhet i form

av

ex. föreläsningar skulle utgå från yrkesinspektionens

program.

Det var enligt utredningen önskvärt att inspektionsintervallet,

som låg mellan två och tre år, kunde förkortas, dvs. att antalet

inspektionsbesök ökades. Möjligheten att göra detta utan förstärkning var enligt utredningen i praktiken beroende om de

av

inspekterandes expeditionsarbete kunde minskas, reseplane-

ringen förbättras och fler förstagångsbesök ske bekostnad av s.k. specialbesök. Utredningen hade också föreslagit vissa för-

enklingar av expeditionsarbetet samt utarbetat normer för beräkningen av inspektionsintervall. Det ankom enligt departe-

mentschefen Arbetarskyddsstyrelsen att överväga dessa för-

slag.

Kommentar till budgetåren

1949/50 1961/62

-

Samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden

Något som kännetecknar både arbetarskyddsutredningen och

statsmakternas ställningstagande 1956 är att vikten av samverkan med parterna arbetsmarknaden underströks. Det skedde ett mycket tydligare sätt än tidigare och gällde samverkan både centralt, regionalt och lokalt. Centralt hade då sedan länge en samverkan skett mellan SAF och LO. De träffade överenskommelse regler för 1942 en om lokal skyddsverksamhet och tillsatte ett gemensamt kontaktor-

gan för arbetarskyddsfrågor fick namnet Arbetarskydds-

som nämnden. I samband med att den nya arbetarskyddslagen trädde i kraft ingick dessa huvudorganisationer överenskomen ny melse samverkan det lokala planet inom arbetarskyddet. om

Arbetsmarknadsparterna utgick då från att möjligheten att genom enbart lagstiftning uppnå effektivisering det lokala

en av

skyddsarbetet begränsad och att del frågor bättre lämpa-

var en de sig för frivilliga överenskommelser.

Som framgått har LO varit pådrivande kraft när det gällde

en att i gång den utredning ledde till 1956 års beslut i arsom

betarskyddsfrågan. Ordförande i utredningen landshöv-

var

dingen Ragnar Casparsson, som tidigare varit pressombudsman

i LO.

I efterhand är det lätt att beklaga att tillsynsorganisationen

inte särskilt lyhörd för hur i den största arbetstagarorvar man

ganisationen såg dess verksamhet. En positiv markering

hade kunnat visa omgivningen beredd att ytterligare att man var öppna den slutna ämbetsmannavärld som tillsynsorganisationen

troligen uppfattades vara.

Budgetstymingen

Ytterligare reflektion över arbetarskyddsutredningens betän-

en kande 1955 samt propositionen 1956. En redovisning av den

allmänna yrkesinspektionen och specialinspektionerna samt Arbetarskyddsstyrelsen gjordes med resultat att fördelningen

mellan de olika aktörerna vari stort sett rationell. Smärre justeringar förutsattes ske i samförstånd mellan berörda. Genomgången vidare till en mycket stor del ut att granska om

människor och i detalj var tillräckliga.

resurserna - expenser -

Utredningen fann att de inte tillräckliga och lade förslag

var

fler tjänster och ökade anslag. Departementschefen gick i

om

detalj igenom förslaget och prutade tjänster, lönegrader och Genom att följa tjänstetillskotten kan man i grova drag

pengar. följa prioriteringen olika områden. Så systemet den av var tiden.

Också i statsverkspropositionen 1961 innehöll departe-

mentschefens förslag till stor del en detaljerad genomgång av

den förstärkning styrelsen förslaget främst innebar. När

av som

det gällde inriktningen inspektionsverksamheten hade de-

av

partementschefen redan framgått "inga väsentliga erin-

som

ringar mot utredningens synpunkter .". I själva verket redovisade han ingen invändning alls. För att förstå inriktningens innebörd får läsa den redovisning utredningsförslaget som

man av finns i propositionen. Men letar förgäves efter ordet inman

rikmingi den del av förslaget som redovisas i propositionen.

Vad finns är i huvudsak det angelägna att minska inspeksom

tionsintervall och prioritera rutininspektioner.

Syftet med förstärkningen yrkesinspektionen 1956 sades

av vara bl.a. att förbättra samarbetet mellan de statliga och kommunala tillsynsorganen. Det är ett talande exempel att de flesta problem enligt den tidens tänkande skulle kunna lösas

genom en personalförstärkning. Den synnerligen detaljerade budgetstyming som gällde från regerings och riksdags sida

var fokuserad tjänster och lönegrader och styrning till organisa-

torisk enhet, åtminstone i styrelsen. Effektivitetshöjande åtgär-

der och omprioriteringsaspekter omnämndes inte i samband

med budgettilldelningen. uppgift eller ökad efterfrågan

En ny

myndighetens tjänster medförde önskemål om personalförstärkning. Utgångspunkten tycks många gånger ha varit att all

efterfrågan inom verksamhetsområdet måste tillgodoses.

Kännetecknande för utvecklingen organisationen under

av hela den redovisade perioden att den tekniska byrån fick

var

förstärkning.

Inriktningen av verksamheten,

tvângsmedlens effektivitet

Både i den sår-proposition riksdagsbehandlades 1956 och i

som direktiven till den utredningen hade pekats att

nya resurserna borde sättas in där faran störst. Utredningen hade

var som svarat detta med att rutininspektioner skulle prioriteras och

med att lägga fram förslag till normvärden för inspektionsinter-

vall inom olika näringsgrenar, baserat den officiella yrkes-

skadestatistikens svårighetstal för respektive näringsgrenar. sistnämnda fråga överlämnade departementschefen till styrel-

sen att överväga.

Man kan fråga sig om en policyändring avsedd i och med

var

att departementschefen inte erinrade att riksdagsbeslutet

om 1956 att insatserna skulle ske där faran störst. Det kan-

var som

ske kan bero att utredningens principiella synpunkt hu-

att

vuduppgiften skulle vara rutininspektioner i allmänhet tillstyrkts

eller lämnats utan erinran remissinstanserna. Det kan också

av

vara olika språkbruk, där rutininspektioner 1961 nämndes i motsats till specialinspektioner, vilka skedde när yrkesskada

en eller ett tillbud hade hänt eller när yrkesinspektionens närvaro

av något annat skäl var efterfrågad. I 1956 års proposition

synes rutininspektion ha nämnts motsats till inspektion inriktad

som

arbetsställen där faran bedömdes störst. Inom Arbe-

vara

tarskyddsverket har begreppet rutininspektion stått för inspek-

tion i planerade intervall. Och avsikten både i propositionema 1956 och 1961 med största sannolikhet skulle var att man arbetsställena i intervall efter inspektionsbehov. gruppera Om inriktning verkligen skedde mot arbetsställen där faran en bedömdes störst har jag inte kunnat utläsa. Man redovisavara

de under lång tidsperiod besöksfrekvensen i genomsnittsin-

en tervall för arbetsställen. Av de sifferuppgifter avseende

samtliga

frekvensen tvångsmedel jag redovisat för åren 1953, då av som den första tillsattes och 1960 när den andra utred-

utredningen

redovisade sina förslag, framgår att det låga antalet be-

ningen

1953, sammanlagt 59, hade minskat till 33

slut om tvångsmedel

år 1960. Siffrorna skulle kunna betyda antingen att man i hög

grad rättade sig efter de anvisningar som yrkesinspektionen beslutade eller att uppföljningen av anvisningarna fungera-

om de mindre bra. Systemet skulle alltså fungera så att om en an-

visning åtgärder inte följdes av arbetsgivaren ägde yrkesin-

om

spektionen rått att ta till tvångsmedel. Det finns dock förklaring till att yrkesinspektionen

en annan

till tvångsmedel och i stället tillämpade övertygelsens

sällan tog väg. jag har redan den och fått den bekräftad sekantytt nu av

reteraren i Arbetarskyddsverkets organisationsutredning, sedermera kanslibyråchefen i styrelsen, Veronika Nissen. Enligt henne möjligheterna dåliga att ett förbud åtlytt av en

var tredskande arbetsgivare. Vägen till ett straff lång och opålitvar

och föga respekt. Tiden från polisanmälan till dom var ingav

när kom så långt till domstol. Sedan var det

lång, frågan som

överklaga och låta åren Under tiden såg arbetsgivarbara att

hur föga makt yrkesinspektionen hade. Om arbetsgivaren

na slutligt fälldes blev det låga böter. I praktiken kunde det vara

bättre yrkesinspektionen varnade tredskande arbetsgivare

att en

för de skadeståndsanspråk kunde olycka i

som resas om en framtiden skulle ske hade kunnat undvikas genom som

skyddsåtgärder. Det kan tilläggas att styrelsens inställning enligt Nissen var att

efterfrågestyrda besök skulle minskas till förmån för planerade

besök rutininspektioner.

Misstro mot verket

En slutsats i fall kan dra är det redovisade är att det man vart av i början 1950-talet fanns utbredd misstro mot yrkesinav en På sätt kan inte förklara uttalandena i

spektionen. annat man

riksdagen. Även fick sleven i

styrelsen en släng av interpella-

tionssvaret 1953. Fyra år efter styrelsens inrättande och arbe-

tarskyddslagens tillkomst sade alltså departementschefen att det

länge varit aktuellt i departementet att göra Översyn och en att den i första hand skulle gälla den praktiska tillämpningen av

lagen.

Man kan i efterhand fråga sig varför inte styrelsen fick ta ett fullt eget ansvar för att arbeta vidare med utvecklingen tillav

synsverksamheten basis 1956 års riksdagsbeslut. Den

av sannolika förklaringen är enligt Nissen den enklaste

att vägen

att se över en organisation 1950-talet var att tillsätta uten

redning. Något notabelt avslutningen riksdagsdebatten 1956 där

var av

fröken Elmén, tjänstledig socialinspektör från i Göteborgs yrkesinspektionsdistrikt och riksdagsledamot, uttalade att det

var sorgligt med den misstänksamhet hade vuxit som upp mot yrkesinspektionen. Kunde man genom översyn och en omorganisation förstärka kontaktmöjligheterna och bort misstänksamheten kolossalt mycket vunnet för att större förvar ett

troende för arbetat-skyddet.

Budgetåren 1962/63 1969/70

-

Riksdagsbeslut om bl.a. oüentliganställdas ställning

En betydelsefull utvidgning arbetarskyddslagens tillämp-

av

ningsområde skedde riksdagsbeslut 1963 grundval

genom av

Prop. 1963:126. Härigenom blev lagen tillämplig i princip all

verksamhet där arbetstagare användes till arbete för arbetsen

givares räkning. Dittills hade tillämpningsområdet varit begrän-

sat till rörelse.

Lagändringen betydde i huvudsak att offentliganställda kom att omfattas. Den föranledde ingen organisationsförändring.

Påföljande år fick yrkesinspektionen, i avvaktan erfarenheter

det vidgade tillämpningsområdet, förstärkning med

av ett par

tjänster. Förslaget om utvidgning av tillämpningsområdet hade arbetarskyddsstyrelsen lagt fram uppdrag regeringen. Initiati-

av vet hade emellertid kommit från riksdagen, 1958 hade som hemställt förslag till ändring i den

om av arbetarskyddslagen

angivna riktningen.

Några andra reformer

En aktuell fråga under 1963 var en ändring av arbe-

annan tarskyddslagen med sikte att söka förhindra uppkomsten

av

silikos. Lagändringen föranledde bl.a. förstärkning med någ-

en

tjänster hos Arbetarskyddsstyrelsen. Frågan hade aktualise-

ra

motioner vid 1962 års riksdag, resulterade i att rats genom som riksdagen förordade en närmare utredning av frågan.

Nästa organisatoriska förändring beslutades statsmakterna

av

1966. Då bröts skogssektionens tidigare skogsavdelningen ut

styrelsen och förlades i ett särskilt distrikt. Härigenom kom ur

denna inspektionsverksamhet att bedrivas i två från styrelsen

fristående distrikt fortfarande underställda styrelsen. Samtidigt

förstärktes skogsyrkesinspektionen. En skogssektion för bl.a. samordnande uppgifter behölls styrelsen. Förslaget denna utbyggnad skogsyrkesinspektionen la-

om av des fram i 1966 års statsverksproposition. Det baserades

en

utredning Arbetarskyddsstyrelsen lagt fram uppdrag

som av

regeringen. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att mekaniseringen skogs- och flottningsarbetet syntes ha lett till att ar-

av betsskadomas svårighetsgrad invaliditet och dödsfall ökat "icke ovåsentligt". Detta motiverade ökade insatser i förebyg-

gande syfte från skogsyrkesinspektionens sida. Det gällde också

att tillförsäkra skogs- och flottningsarbetarna tillfreds-ställande personalbodar och raststugor.

statsmakterna beslutade år 1966 vidare att ett arbetsmedicinskt institut skulle inrättas. Det innebar väsentligen att dåva-

rande inom arbetshygien, arbetsfysiologi och yrkesme-

resurser dicin i Stockholmsområdet samordnades genom att yrkeshygieniska avdelningen vid dåvarande Folkhälsoinstitutet, vissa delar

yrkesmedicinska och yrkesdermatologiska enheterna vid

av

Karolinska sjukhuset och det privat drivna Arbetsfysiologiska

institutet i Stockholm fördes i ett statligt institut.

samman

1962 / 63

Kommentar till budgetåren

-

1969/70

Vidgning av arbetarskyddslagens tillämpningsområde

Man kan fråga sig varför det dröjde till 1963 innan arbe-

tarskyddslagen kom att gälla annat än rörelse. Frågan om lagen

skulle gälla generellt i arbetslivet emellertid redan i var uppe samband med 1912 års lag. Efter uttalanden i utlåtande lagav rådet lades ett sådant tänkt förslag inte fram för Riksdagen. Motivet att vidgning lagens område angavs vara en av var att utanför gränsen för ett verkligt och påvisbart behov. Den statliga och kommunala verksamheten nämndes därvid som exempel verksamhet som saknade behov särskilda av skyddsföreskrifter. Vid tillkomsten 1949 års lag avvisades av en utvidgning med i stort sett samma motivering 1912. som För att förstå detta får hålla i minnet att arbetarskyddslaman i likhet med den tidigare lagen yrkesfara tillkommit för gen om att inom "industriella och andra rörelser, vari arbetstagare användes ull arbete för arbetsgivarens räkning skydda de anställda. Vad är särskilt intressant är emellertid att frågan som om

arbetarskyddslagens tillämpningsområde kom att beröras

av lagrådet 1912. Bl.a. så här uttalade sig de tre justitieråden i lag-

rådet i frågan:

Visserligen böra stadgandena i lag af förevaranen de art blifva tillämpliga, då staten drifver rörelse, ändå att den idkas såsom näring, eller uppträder såsom utöfvare af särskildt arbetsföretag, detta ord taget i dess vanliga betydelse af företag, däri användes hufvudsakligen kroppsarbetare. Men annorlunda ställer det sig, då fråga om sådan statens verksamhet, som utöfvas för uppfyllandet af statens ändamål, dvs. den egentliga tjänstemannaverksamheten. Vid denna verksamhet lära i regel icke förekomma missförhållanden af den art hvarå förslaget har afseende, särskildt icke beträffande minderårigas och kvinnors användande i arbete; och i allt fall bör uppenbarligen behofvet af skydd till förekommande af tänkbara sådana missförhållanden, t.ex. ohälsa till följd af arbetslokalers osundhet, tillgodoses i helt andra former än genom kontrollforeskrifter i en författning av allmän civillags natur".

När vidgningen lagens tillämpningsområde väl föreslogs i

av

tidigare nämnda proposition framstod den självklar, enligt

som

de uttalanden departementschefen gjorde.

som

Några andra reflexioner

En viktig arbetsmiljöfråga i ett vidare perspektiv var att ett ar-

betsmedicinskt forskningsinstitut inrättades. jag återkommer till detta, eftersom den arbetsmedicinska verksamheten infogades i

Arbetarskyddsstyrelsen särskild avdelning 1972 och att

som en den åter bröts styrelsen 1987 samt slogs ihop med Instiut ur

för arbetslivsforskning och del Arbetsmiljöfonden

tutet en av 1995.

I riksdagen slog vakt arbetarskyddet och man låg,

man om 1950-talet, steget före i flera viktiga frågor. Ett exempel som inte nämnts motioner 1969 ledde till beslut rikssom är att av dagen hos regeringen beställa allmän översyn av arbeatt en

tarskyddslagstifmingen. Mer dettai nästa avsnitt.

om

Karakteristiskt i övrigt för utvecklingen av Arbetarskyddssty-

relsen och yrkesinspeküonen under 1960-talet stabil var en

ökning nästan varje år med några tjänster. Inspektionens per-

sonalstat ökade från 162 år 1961 till 217 år 1969. Styrelsens personalstat ökade från 76 är 1960 till 94 år 1969. Fortfarande skedde relativt genomgång varje är tjänster för

en detaljerad om

olika ändamål och med angivande olika sätt lönenivåer. av Inrikmingsfrågor berördes inte annat sätt än att tjänster inrättades för vissa ändamål. Tillskotten tjänster gäller för av styrelsens del också detta decennium nästan genomgående tjänster till de tekniska byråerna.

1970/71 1980/ 81

Budgetåren -

Arbetsmiljöutredningen

I statsverkspropositionen 1970 angav departementschefen att

utredning skulle tillsättas för att göra en genomgripande en

översyn av arbetsmiljölagstifmingen.

Som bakgrund anförde han bl.a. att den gällande arbe-

tarskyddslagen främst syftade till teknisk riskbekämpning av

en och vissa Även successiv för-

olycksfall yrkessjukdomar. om en nyelse skett i lagstiftningen återspeglade lagen alltjämt de produktions- och arbetsmiljöförhållaxiden rådde när lagen

som kom till. Den snabba tekniska utvecklingen, väsentliga struktur-

förändringar och ökad rationaliseringstakt inom näringslivet

en hade sedan dess skapat förändrad risksituation. Arbeen

tarskyddet skulle i ökad utsträckning arbetskraftens hälsoavse situation i vidsträckt mening och arbetsmiljöns en mera anpassning till människans förutsättningar. Detta skedde i kombi-

nation med kraftigt ökade för Arbetarskyddsverket.

resurser I februari 1970 tillsattes arbetsmiljöutredningen. Den leddes av dåvarande rättschefen i Socialdepartementet Gunnar Danielblev den första generaldirektören i den

son, som sammanslagna myndigheten från och med den 1 juli 1972. I utredningen in-

gick vidare representanter för arbetsmarknadens och den parter dåvarande generaldirektören Otto Westling. Också Danielsons kommande efterträdare Sivert Andersson i

satt utredningen.

Utredningen lade fram ett delbetänkande i december 1972;

Bättre Arbetsmiljö SOU 1972:86. Det innehöll förslagi några prioriterade frågor. Det gällde ett antal ändringar i arbetarskyddslagen och en förstärkt organisation för arbetarskyddet.

Bl.a. föreslogs att ett vitesförfarande skulle införas för råda att

bot det tvångsmedelssystem gällde, i bästa

svaga som som fall innebar låga böter efter läng tid föreläggande när ett om

åtgärder inte följdes arbetsgivare. I betänkandet fanns

av en

även förslag att tillföra Arbetarskyddsverket ett betydande antal tjänster. En framskjuten plats fick partsmedverkan i arbetarskyddsverksamheten lokalt, regionalt och centralt.

Ny organisation för styrelsen

Arbetsmedicinska institutet integrerades i styrelsen 1972. Bak-

grunden till sammanslagningen det samordnings-

angavs vara behov påvisats i Prop. 1971:29

som angående omlokalisering av

viss statlig verksamhet.

Den kraftiga satsningen arbetsmiljöfrågorna och integra-

tionen den arbetsmedicinska forskningen medförde enligt av

departementschefen också att ledningen verksamheten

av

måste förstärkas. Den kollegiala verksstyrelsen i Arbetarskydds-

styrelsen samt Arbetsmedicinska institutets styrelse ersattes med styrelse där arbetsmarknaden en ny gemensam parterna

var representerade. I ledningen skulle förutom generaldirektö-

ren finnas överdirektör. Institutet bildade avdelning en en egen

i styrelsen. Ytterligare två avdelningar inrättades, för verkets

varav en an-

visnings- och granskningsarbete tillsynsavdelningen

och en administrativ avdelning omfattade den med personal från som

institutet utökade kanslibyrån, arbetstidsbyrån samt utbildnings-

och informationsfunktioner.

I nyssnämnda proposition 1971:29 hade lagts fram förslag om

utlokalisering ett antal myndigheter och institutioner i stock-

av holmsområdet till ett antal orter ute i landet. Förslagen basera-

des förslag 1969 års lokaliseringsutredning. Enligt försla-

av get skulle arbetsmedicinska institutet utlokaliseras till Umeå. Efter kraftig remissopinion gick ut att det fanns ett

en som starkt intresse att samordna verksamheterna i institutet med

av

dem i Arbetarskyddsstyrelsen frångick regeringen utlokaliseringsförslaget. Principbeslut fattades emellertid att inrätta

om

arbetsmedicinsk filial i Umeå. en

För s.k. partsärenden arbetstid inrättades en partssam-

om

mansatt arbetstidsnämnd, där generaldirektören i praktiken

överdirektören ordförande och chefen för arbetstidsbyrån

var

och ytterligare tjänsteman i styrelsen ingick som ledamöter.

en Nämnden tillkom för att verksstyrelsen inte skulle tyngas av ett stort antal ärenden.

Förstärkning av verket 1973

I statsverkspropositionen 1973 kom vissa ställningstaganden till arbetsmiljöutredningens förslag. Vad som bl.a. hände var att

verket fick ett stort antal tjänster, styrelsen fler tjänster än man

hade begärt och yrkesinspektionen fick tjänster utan att några begärts. Utredningen hade lagt förslag betydande för-

om en

stärkning.

Vidare fick styrelsen organisation inom ramen för de

en ny

tre avdelningarna. Tillsynsavdelningen organiserades i en allmän byrå, maskinbyrå, byggnadsbyrå, kemibyrå och

en en en en enhet för sociala och medicinska frågor. Den administrativa

avdelningen byggdes ut med en lagbyrå och en planeringsenhet.

För utbildning och information inrättades sektioner.

Arbetsmiljöutredningens betänkande hade nätt och jämnt

hunnit ut remiss när 1973 års statsverksproposition med

de redovisade förslagen till förstärkning lades fram i januari

nu

1973. Departementschefen Sven Aspling anförde att han

skulle återkomma till en väsentliga punkter reformerad ar-

betarskyddslagstifming, närmare behandla vissa frågor yr-

om

kesinspektionens organisation samt en höjning av arbetarskyddsavgiften för att tillföra Arbetarskyddsfonden ytterliga-

medel för utbildning skyddsombud. Han uttalade vidare re av

bl.a. att anslagsberäkningen borde göras så att det fanns möjlighet att inom ramen för anslaget genomföra distriktsor-

en ny

ganisation i huvudsak enligt utredningens förslag, innebar

som en ökning från elva till 18 distrikt. Han föreslog vidare bl.a. att

den del Bergsstatens bergmästarnas verksamhet avsåg

av som arbetarskydd skulle föras över till den allmänna yrkesinspektio-

nen. Motsvarande gällde för skogsyrkesinspektionen och den

särskilda inspektionen för landtrafiken.

Ändringar i arbetarskyddslagen

och omorganisation av yrkesinspektionen

I Prop. 1973:130 om åtgärder för bättre arbetsmiljö

en som lades efter remissförfarandet ligger tonvikten förstärkning

en

av skyddsombudens ställning och utökad utbildning skydds-

av

ombud m.fl. skärpta regler förhandsprövning lokaler

om av och effektivare påföljdsbestämmelser. Det sistnämnda innebar att systemet med vite genomfördes. Därmed kunde yrkesinspektionen i samband med ett föreläggande och/ eller förbud utsatta ett vitesbelopp som var anpassat till vad som behövdes för att åtgärderna skulle vidtas. Vidare uttrycktes grundval

av

en enig uppfattning hos arbetsgivar- och arbetstagarorganisa-

tionerna bl.a. att kostnaderna för arbetsmiljöförbättrande åt-

gärder var en del företagens produktionskostnad.

av

I propositionen lades väntat också fram förslag ök-

som om

ning antalet yrkesinspektionsdistrikt. Antalet distrikt ökade

av till 19, dvs. ett distrikt än utredningen hade föreslagit. De-

mer partementschefen fann att det fanns övertygande skäl i remiss-

för att Uppsala län skulle bilda ett eget distrikt i stället svaren för att tillsammans med Gävleborgs län bilda distrikt.

ett

Vidare omvandlades det partssammansatta rådgivande

organ som fanns i distrikten, förtroenderådet, till beslutande

en nämnd, yrkesinspektionsnämnden. Nämnden fick beslutsfunk-

tioner när det gällde tillämpning arbetarskyddslagstiftningens

av

sanktionssystem. juristtjänster inrättades vid varje distrikt.

Ny lag arbetsmiljölagen

-

Förslaget till lag basis arbetsmiljöutredningen lades efter

av

valet 1976 fram den tidigare oppositionen, då i regerings-

av ställning. Det skedde i maj 1977 med Per Ahlmark depar-

som

tementschef och föredragande statsråd med 1976/ 772149

prop

om arbetsmiljölag m.m.

Förslaget till lag överensstämde det stora hela taget med

utredningens lagförslag. Det innebar i väsentliga delar helt

en

reglering i förhållande till vad gällde. Några grunddragi

ny som

sammanfattning är följande.

En utgångspunkt och är fortfarande, att lagen skulle vara

var,

allmängiltig. Bl.a. blev skyddsföreskrifter tekniska anord-

om

ningar och farliga ämnen tillämpliga ensamföretagare. Lagen

fick starkare inriktning kemiska hälsorisker än tidigare lag.

en

Även den psykiska sidan arbetsmiljön skulle uppmärksam-

av

Strävan skulle bl.a. att anordna arbetet så att den enmas. vara skilde själv kunde påverka sin arbetssituation. Alla åtgärder som behövdes för att förebygga ohälsa eller olycksfall skulle vidtas. Lagen utgick från att det arbetsgivaren hade ett huvud-

var som

för arbetsmiljön. Skyddsregler för en del kategorier

ansvar skärptes, t.ex. avseende arbetstid för minderåriga.

Lagen karakteriserades som en ramlag. Arbetarskyddsstyrel-

uppgift utarbeta föreskrifter komplement till sens blev att som lagens allmänt hållna regler. Styrelsen skulle kunna utfärda även straffsanktionerade föreskrifter. All tillsyn enligt arbetsmiljöla-

skulle utövas yrkesinspektionen. Det innebar att kvarvagen av

rande specialinspektioner upphörde. Skyddskommittéemas och skyddsombudens ställning stärktes ytterligare. Lagen trädde i

kraft den 1 juli 1978 och fick namnet arbetsmiljölagen.

Arbetsmiljölagen blev övergripande i fråga om skyddet mot

ohälsa och olycksfall i arbetet och täckte även områden där det

fanns särskild säkerhetslagstiftning. All löpande arbetsmiljötillsamlades hos yrkesinspektionen och återstående specialin-

syn

spektioner upphörde. Sprängämnes- och Elinspektionema upphörde därmed specialinspektioner enligt arbetsmil-

att vara jölagen. De skulle dock även i fortsättningen beakta säkerhets-

frågor arbetsplatserna inom ramen för sin särskilda lagstiftning, något yrkesinspektionen borde kunna utgå från. Nå-

som

större förändring i myndigheternas tzillsynsuppgifter inne-

gon

bar denna ändring inte enligt föredragande statsrådet.

Några andra förändringar

År 1971 infördes och inrättades

en arbetarskyddsavgift en ar-

betarskyddsfond inrättades, för att bidra till kostnaderna för Arbetarskyddsverket och Arbetsmedicinska institutet samt för

att öka insatserna i fråga forskning, utbildning och inforom mation på arbetsmiljöområdet. Generaldirektören i Arbetarskyddsstyrelsen kom att sitta i fondens styrelse där parterna arbetsmarknaden hade dominerande ställning. en Under samtliga år under 1970-talet lade regeringen fram för-

slag om kraftiga förstärkningar både avseende styrelsen, inte

minst den arbetsmedicinska filialen i Umeå, och yrkesinspektionen. Ökningen från 1949 till 1980 redovisas i ett kommande avsnitt.

Kommentar till budgetåren

1970/71 1980/ 81

-

Stora tjänstetillskott legitimt

Sambandet mellan år 1970 tänkt omarbetning arbeen av

tarskyddslagen samt förstärkningen och omorganisationen de

följande åren är klart. Man kan den redovisning jag gjort

av av utbyggnaden från och med 1970 dra slutsatsen att när regeringen begäran av riksdagen va bestämt sig att tillsätta utreden

ning för översyn arbetarskyddslagen det legitimt att

av var successivt starta en mycket stor utbyggnad den statliga arbeav

tarskyddsorganisationen och att göra omorganisation, låt

en vara provisorisk, i samband med att Arbetsmedicinska institutet inlemmades i styrelsen. Man vari regeringen fast besluten att dessa åtgärder rusta och utveckla tillsynen över genom upp

arbetsmiljön. Som framgått hade arbetarskyddsfrågoma ett mycket starkt

stöd i riksdagen också under 1970-talet. Ett exempel detta år

att departementschefen kunde lägga fram förslag 1972 hur

om

ledningen av Arbetarskyddsstyrelsen skulle se ut utan föregående utredning samt förslag viss omorganisation och mycket

om

kraftig personalförstärkning i januari 1973 cirka månad efter

en

det att arbetsmiljöutredningen lagt fram förslag. Remissomgång

behövdes inte. Departementschefen kunde säker att vara han hade gehör i riksdagen. Och han fast besluten att var re-

formera arbetsmiljöområdet.

Genom 1973 års reformer blev parternas möjlighet till aktiv

medverkan alla arbetarskyddsnivåer arbetsplatsen, yrkesin-

-

speküonen och Arbetarskyddsstyrelsen tryggade lag-

- genom

stiftning. I arbetsmiljöutredningen var t.ex. partsrepresentanterna vikten att förstärka Arbetarskyddsverket. ense om av

I Arbetarskyddsstyrelsens kollegiala styrelse skulle ingå repre-

sentanter för arbetsmarknadens parter i ärenden som avsåg

bl.a. rättstillämpning s.k. partsärenden. Den nya verksstyrel-

bestod generaldirektören, överdirektören och nio andra sen av ledamöter, alla två representanter för parterna arbetsutom

marknaden. Tre styrelseledamöterna redan framgått

av var som

också ledamöter i arbetsmiljöutredningen. Partsdeltagande i centrala verks lekmannastyrelser åt-

var minstone alltsedan 1960-talet vanligt i ett antal centrala myn-

digheter t.ex. Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen.

som

I Arbetsmarknadsstyrelsens fall gällde det för övrig redan enligt

dess första instruktion 1948. Partsinslagi centrala myndigheters

sägs i Verksledningskommitténs betänkande Regeringstyrelser myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1985:40

en, ha i första hand myndigheter där det ansågs värdefullt eller

gällt

nödvändigt berörda intressen gemensamt med t.o.m. att var och delade ansvaret för utvecklingen inom sektorn. År 1978 lämnade regeringen allmänna anvisningar för verkens innebar skulle ett huvudalternativ

petitaarbete som att man som redovisa besparing schablonmässigt två procent, om man

en

inte kunde precisera besparing. Enligt särskilda anvisningar

en skulle därutöver redovisa både ett minimialternativ

styrelsen och för tillsynsavdelningen anslagsnivå motsvarande 90 pro-

en

anslaget 1978/79. I anslagsframställningen fann styrel-

cent av

bakgrund särskild genomgång av tillsynsavdel-

sen mot av en ningen sistnämnda två alternativ vara meningslösa. När förslag

lades i 1979 års statsverksproposition innebar det som tidigare under 1970-talet en stor förstärkning av Arbetarskyddsverket. Förstärkning blev det också påföljande år, trots det enligt föredragande statsrådet utomordentligt svåra budgetläget. Fortfarande verket prioriterat.

var Ledamöterna i utredningen utgjorde stark kraft i arbetsen En avgående, tillträdande och kommande

miljöarbetet. en en

generaldirektör fanns där: Otto Westling, Gunnar Danielson och Sivert Andersson, den sistnämnde riksdagsledamot från 1973 och ombudsman i Metallindustriarbetarförbundet. Att verket tillfördes ett stort antal tjänster utan att ha yrkat några har ibland framställts brist initiativförmåga hos som

ledningen i Arbetarskyddsverket. Det må dock erinras

den nya

att ordföranden i arbetsmiljöutredningen som begärt en

om

kraftig förstärkning identisk med den generaldirektören

var nya och de övriga ledamöterna två från

att tre av sex arbetsgivarsi-

dan och från arbetstagarsidan satt den Arbe-

en nybildade tarskyddsstyrelsens styrelse när anslagsframställningen gjordes

hösten 1972.

Ett par slutsatser man kan dra det anförda är att berörda av

departementschefer var handlingskraftiga och att den

nye generaldirektören och samtidigt ordföranden i

arbetsmiljökommit-

tén tidigare rättschef hos socialminister

- Aspling åtnjöt ett

stort förtroende i kanslihuset när omorganisationen skedde.

Några organisatoriska aspekter

Genom att en kemibyrå inrättades och många de tjänster av som tillfördes särskilt styrelsen även inspektionen gäll- - men de kemisidan kunde verksamheten in bekämpa kestyra att miska hälsorisker i mycket större omfattning än

en tidigare.

Vikten bekämpningen kemiska risker bekräftades i den av av nya lagen och dess förarbeten. Under andra hälften 1970av talet nära tredubblades den kemitekniska tolv

nog personal om

personer fanns de två kemisektioner jämte som som ett par andra sektioner kom att ingå i kemibyrån när den inrättades

1973. Inrättandet lagbyrå i kombination med

av en en förstärkning

av yrkesinspektionen med jurister skedde i mitten 1970som av talet låg väl i linje med den höll

nya typ av arbetsmiljölag som

att utarbetas. Den innebar att styrelsen skulle utfärda före-

skrifter, en del t.o.m. straffsanktionerade, komplement till

som

lagens allmänt hållna regler. Yrkesinspektionen bedömdes be-

höva åtminstone jurist i varje distrikt för bistå med tillen att

lämpningen av reglerna.

En lika intressant ovanlig grund för omorganisation som en var när Arbetsmedicinska institutet hotades utlokalisering till av

Umeå. Efter remissomgången fann departementschefen

Gunnar Sträng efter samråd med socialministern

Sven

Aspling att sambandet mellan Arbetarskyddsstyrelsen och in-

stitutet så starkt att integrering institutet i

var en av styrelsen

borde ske. Tilläggsuppdrag lades till

samma dag arbetsmiljöut-

redningen att lägga fram förslag de närmare formerna för om

integreringen. Departementschefen avvaktade dock inte något förslag utan fann redan i 1972 års statsverksproposition

att starka skäl talade för att snarast möjligt till stånd förstärkt en

för de statliga arbetarskyddsorganen och att

gemensam ledning det borde led i den pågående översynen arbeses som ett av

organisation. Som redan framgått kunde departetarskyddets

mentschefen därefter i statsverkspropositionen 1973 ta ställning till det förslag lades fram i december 1972 om hur som

styrelsen skulle organiseras.

Det fort och nämnvärd utredarmöda att

gick verkligen utan slå ihop dessa myndigheter. Lika fort och utredningsfritt gick budgetåret 1986/87. jag det att splittra upp myndigheterna igen

återkommer till det.

Detaljstymingen och dess konsekvenser

För förstärkningarna under perioden 1970 -1980 gäller något mindre detaljstyrde i

än tidigare att departementschefen var

skulle hamna. I del

styrelsens organisation förstärkningen en

fall ett så grovt mått som avdelning som mottagare av angavs I flertalet fall preciseras dock till byrå. Ofta

den nya tjänsten.

också inriktningen för den tjänsten, ibland övergri-

angavs nya så här detaljerat: "en förste forsk-

pande men någon gång t.ex.

ningsingenjör för att förstärka tekniska enhetens kapacitet när det eliminaüonsarbetet rörande buller och vibrationer".

gäller

Styrelsen hade dock förtroendet att fördela yrkesinspektionens tjänster distrikten. nya Detta fortfarande det traditionella i statsförvaltsystem var

ningen. Regeringen inrättade efter riksdagsbeslut tjänster som

destinerade till arbetsenheter olika dignitet i de centrala var av Sedan tjänsterna inrättats kan man fråga sig

myndigheterna.

vilken frihet hade omdispositioner utan att anmäla man att göra det till i sin skulle underställa riksdagen frå-

regeringen som tur

gan.

Inte förrän i 1981 års statsverksproposition tas frågan om att

statsrådet. Även

disponera om resurser upp av föredragande hårda prioriteringar nämns då för första gången. Men styrelsens

fortfarande reglerad i instruktionen och det

organisation var

fanns åtminstone till 1980-talets slut restriktioner för

generellt ha ytterligare tjänster utöver dem regeringen myndigheterna att

inrättat. Viss fanns dock inrätta extra tjänster och

möjlighet att arvodestjänster.

Denna innebar tröghet när önskade

detaljreglering en man

skulle då anmäla i anslags-

prioritera om. Man egentligen frågan för den prövad regering och riksdag. I framställningen att av

stället kunde enligt min erfarenhet välja hålla man egen att en

tjänst som man ansåg mindre viktig eller obehövlig

vara rent av vakant och i stället inrätta tjänst eller

en extra arvodestjänst, om det uppkom brådskande behov förstärkning

av något annat håll i myndigheten. Frågan underställdes inte alltid

regeringen.

Alternativt underställdes den regeringen och det kunde bli

nej

till fast tjänst. Detta ledde till hade

en att många myndigheter ett betydande antal icke fasta tjänster. Arbetarskyddsstyrelsen var därvidlag inget undantag. Några högre tjänster gällde detta

dock inte.

Att detaljregleringen bidrog till konservera organisationen i

att Arbetarskyddsstyrelsen anser jag ställt utom allt tvivel. Jag ska ge ett exempel. Under 1970-talet ökade antalet sektioner i tillsynsavdelningen avsevärt. De uppgick 1980 till 21. Bakom detta

låg att styrelsen inte ansåg sig kunna med framgång begära

avdelningsdirektörstjänster om man inte inrättade sektion. en

Åtskilliga av sektionerna hade i storleksordningen 3-5 handläg-

gare. Dugliga handläggare som man önskade behålla inom ver-

ket blev sektionschefer, inte generellt grund visade chefs-

av egenskaper eller för att det behövdes chef för till fem en tre personer utan därför att det ett sätt att höja lönen syfte var att förhindra övergång till verksamhet. annan

Budgetpropositionen 1981,

dess för- och

efterspel

Riksrevisionsverket RRV lämnade en rapport

RRV lämnade 1978 revisionsrapport verksamheten vid en om yrkesinspektionen Dnr 1976:1209. Revisionen hade bedrivits parallellt med en utredning inom verket benämnd Yrkesinspekdonens arbetsformer Y AF, i februari 1977 hade som lämnat en rapport.

RRV uttalade inledningsvis i sin sammanfattning

bl.a. att antalet inspektionsbesök förblivit i huvudsak oförändrad en nivå trots att antalet tjänster ökat väsentligt. I stället hade råd-

givnings-, informations- och förhandsgranskningsverksamheten

ökat kraftigt. RRV ansåg detta det

positivt samtidigt som enligt

RRV fanns krav flera håll att inspektionsverksamheten skulle öka. För att möta dessa och andra krav det nödvänvar

digt att utveckla befintliga arbetsrutiner inom yrkesinspektio-

nen.

Styrelsen hade gjort uttalanden avvägningen mellan

om yrkesinspektionens olika sätt att arbeta information för-

- -

handsgranskning företagsbesök konsultation etc". Detta

- hade lett till stor frihet för distrikten. Handlingsfriheten ekonomiskt däremot begränsad. Endast mindre del

var en av yrkesinspektionens totala anslag fördelades ut i form ramar för

av distrikten. Den enskilde inspektören hade stor frihet att utföra

inspektionen enligt sin bedömning. Varje arbetsställe hade

egen

en ansvarig inspektör.

RRV berörde vidare frågor om planering och uppföljning, yr-

kesinspektjonsnämndemas funktion, uppläggningen av inspek-

tionsverksamheten, förhandsgranskning, informations- och

rådgivningsverksamhet samt samordningen den kommunala

av

tillsynen. Förbättringar efterlystes i samtliga nämnda frågor.

Om dialogen mellan styrelsen och distrikten anfördes att den dittills varit envägskaraktär. Styrelsen hade samlat in omfat-

av tande material och responsen detta material hade huvudsak-

ligen varit uttalanden i verkets anslagsframställning. I sitt yttrande över revisionsrapporten i november 1978

anförde styrelsen att frågan om en översyn av verkets arbetsformer hade aktualiserats inom styrelsen. Sedan Statskontoret inte längre kunde delta i översyn det planerat, avsåg

en som var styrelsen att arbeta vidare med genomgång arbetsformer-

en av

inom för det löpande rationaliseringsarbetet. Yttran-

na ramen

det begränsades i övrigt i huvudsak till redovisning vid-

en av

tagna åtgärder. I fråga om rapporten avseende yrkesinspektio-

nen uttalade styrelsen bl.a. att den kunde till stora delar ansluta sig till vad RRV anfört om behovet vissa förändringar, även

av

om det för tidigt att ta ställning i rad detaljfrågor. Pro-

var en blemet snarast i vilken takt förändringarna skulle ske. Vida-

var

det angeläget att så stor enighet möjligt lämp-

re var som om

liga framkomstvägar. Bl.a. nämndes några tjänsteföreskrifter

som styrelsen gett ut.

En av dessa gällde inspektionsverksamheten och ut 1978.

gavs Olika typer inspektion strukturerades. Det gällde områdes-

av

bransch- och specialinspektion. Inriktningen att göra så

var många arbetsställebesök som möjligt. Fältverksamheten skulle prioriteras så långt det var möjligt i förhållande till annan verksamhet i syfte att nå följande intervallmål. Flertalet arbetsställen borde normalt besökas minst vart annat år och arbetsställen

inom uttalade riskbranscher eller med speciella problem i övrigt varje år. Inget arbetsställe borde än fem år mellan besömer ken. Dessa riktlinjer ersattes 1981 med detaljerade riktlinmera jer om inspektionsintervall för olika branscher. I en kommentar till styrelsens den 22 januari 1979 uttalasvar de RRV att styrelsen enligt RRV:s uppfattning instämde i allt

väsentligt i de påpekanden och förslag till åtgärder RRV

som fört fram i revisionen. Det dock svårt att få uppfattning var en

vad styrelsen avsåg att göra i fråga avvägningen

om om t.ex. mellan resurser för olika arbetsuppgifter. RRV ansåg det angeläget att styrelsen såg över de delar inte berördes det som av

pågående utvecklingsarbetet.

Översynen Arbetarskyddsstyrelsen ASSÖ

av

Jag återgår nu till skeendet inom styrelsen efter YAFutredningen och redovisar kort ASSÖ-utredningens tillkomst. Kort efter det att YAF-studien hade redovisats togs under våren 1977 initiativ inom styrelsen till systematisk översyn en av

Arbetarskyddsstyrelsens organisation. Styrelsen fick i enlighet

med löfte från Statskontoret konsultstöd därifrån.

Utredningsarbetet resulterade i januari 1978 i förstudierap-

en port med förslag till ett antal utvecklingsprojekt berörde som merparten av styrelsens verksamhet och inte minst dess administration. Utredare från Statskontoret deltog livligt i arbetet med förstudien i hög grad baserades intervjuer som som utredarna från Statskontoret genomförde med chefer och an-

nan personal i styrelsen.

I en PM i april 1978 finns generaldirektörens det fortsyn satta utredningsarbetet i form preliminära direktiv till fortsatt av

utredningsarbete. Enligt hans uppfattning var styrelsens organi-

sation väl lämpad för sin uppgift. Däremot fanns det anledning

att vidare med ett utvecklingsarbete rörde planering,

som arbetsmetoder, administrativa system och rutiner som var av avgörande betydelse för verkets effektivitet.

Utredningsarbetet korn emellertid inte igång planerat

som under 1978, bl.a. beroende att formerna för Statskontorets medverkan oklara. Enligt PM från Statskontoret lade var en verksledningen där stor vikt vid att formerna för dess medver-

kan i projektarbete inom myndighet klart Det

annan angavs. var angeläget att Statskontorets roll preciserades så att det som

myndighet med för effektivitet i statsförvaltningen kun-

ansvar

de utöva sin myndighetsroll. Efter Sammanträffande mellan ett de båda chefer, där jagi egenskap administ-

myndigheternas av

rativ chef deltog, blev det klart att Statskontoret inte skulle komma medverka i fortsatt utredning. Det fick därmed anatt stå att vidare med översynen. Därefter skedde uppvaktning från TCO och det lokala STen facket i Arbetarskyddsverket hos arbetsmarknadsministern med krav regeringen skulle besluta översyn. I juni 1979 att om en

fick Arbetarskyddsstyrelsen ett regeringsuppdrag. Arbetet skulle

bedrivas i samarbete med Statskontoret och berörda personalorganisationer. Översynen skulle tills vidare inte omfatta den

direkta verksamhetsutövningen. Det viktigt sades det i rege-

var

ringsbeslutet att pågående utvecklingsarbete ett smidigt sätt

inordnades i den förordade översynen.

Budgetpropositionen 1981

Styrelsen redovisade i augusti 1980 regeringsuppdraget att i

samarbete med Statskontoret och berörda personalorganisatioöver verkets administrativa funktioner; Översyn av Arner se administrativa funktioner ASSÖ. Resulta-

betarskyddsverkets tjugotal projekt föreslogs bli genomförda

tet var bl.a. att ett kortare och längre sikt.

De mera långsiktiga projekten avsåg verksamhetsplanering, författningsarbete, administration och ledning inom yrkesinspektionen, chefsutveckling, personalutveckling, regional utbildning samt registrators- och arkivfrågor Vidare före-

m.m. slogs omorganisation i huvudsak inom den administrativa en avdelningen bl.a. innebar att antalet tjänster kunde minskas som med ett tiotal. Samtidigt föreslogs att ett 40-tal extra tjänster sig nödsakad att inrätta skulle bli fasta.

som styrelsen ansett

Föredragande statsrådet Ingemar Eliasson redovisade Statskontorets samrådsyttrande hade två alternativa samsom rådslinjer enligt följande. I första hand förordade Statskontoret

totalöversyn Arbetarskyddsverket, framför allt med hän-

en av

till de och ändrade arbetsuppgifter styrelsen fått

syn nya som eller skulle komma att samt med hänsyn till att styrelsen ställdes inför i väsentligt större omfattning ta ADB-tekniken att i En översyn borde enligt Statskontoret behandla föl-

anspråk. jande frågor.

I Tillsynsavdelningens arbetsformer, i första hand författ-

ningsarbetet. I Yrkesinspektionens faltverksamhet. I Arbetarskyddsstyrelsens roll chefsmyndighet åt yrkesin-

som

spektionen.

I Den arbetsmedicinska forskningens organisation.

Som alternativ hade Statskontoret ett förslag syftade till som ett

samlat planeringssystem, bl.a. programbudgetering och

genom

ökad delegering.

Vidare uttalade Statskontoret ändrad inriktning borde att en ske så att verksamhetsinriktade frågor fördes över till tillsynsav-

delningen. Det gällde lagbyrån och arbetstidsbyrån. Vidare

underströk Statskontoret vikten de olika enheterna inom av att verket svarade för planeringen den verksamheten av egna samt

att planeringsbyrån borde avskaffas och planeringssektion

en inrättas inom för kanslibyrån. Det fördes också fram ramen

några ytterligare synpunkter, bl.a. att värdet översynen

av var begränsat eftersom den skedde med utgångspunkt i de administrativa funktionerna. Normalt vid

organisationsöversyner

togs utgångspunkten i de operativa funktionerna. Styrelsen yrkade, i likhet med vad den gjort sedan 1973, i sin

anslagsframställning inför budgetåret 1981/82 ett stort antal tjänster, nämligen 60 till styrelsen och ett tjugotal till yrkesinspektionen. Föredragande statsrådet inledde avsnittet Arbetarskydds-

om

styrelsen i budgetpropositionen 1981 med tabell inne-

en som

höll bl.a. följande personalstatens utveckling sedan 1949.

om

varav

avdelningen inkl. central

administration

1974 360 385

1980 566 229 arbetsmedicinska 617

varav

avdelningen och extern-

utbildningen,

exkl. central administration

Den kraftiga utbyggnaden syftat till att tillgodose den

som

ökade efterfrågan verkets tjänster enligt propositionen

var

tillgodosedd med den utveckling personalstaten sålunda

av som

skett. En ytterligare utbyggnad visserligen försvarbar, men

var

även Arbetarskyddsverket måste genomföra besparingar och

omprioriteringar uttalade föredragande statsrådet. Han anförde, sammanfattat här, ytterligare bl.a. följande.

Hårda prioriteringar verksamheten och omdisponeringar

av

nödvändiga för att möta och ökad efterfråav resurser var ny gan insatser från verket. Både styrelsens översynsrapport och Statskontorets yttrande pekade behovet av en förbätt-

rad verksamhetsplanering. Under en period då inga eller mycket små resursförstärkningar att vänta måste det vara synnerli-

var

angeläget att myndigheterna avväger hur befintliga

gen noga

ska användas mest ändamålsenliga sätt. En verkresurser samhetsinriktad budgetering borde införas och kunna tillämpas från och med budgetåret 1983/84. Ett uppdrag skulle läggas ut

styrelsen att komma in med förslagi frågan.

Huvudansvaret för administrationen måste läggas ut i linjen och den centrala administrationens roll ändras i riktning mot

samordning och expertkunnande. Den pågående utvecklingen i

den riktningen positiv måste påskyndas. ADB-

var men verksamheten skulle byggas ut. Med hänsyn till det ansträngda

budgetläget kunde del kostnaderna för ADB-utbygg-

en av naden bestridas från fonden för arbetsmiljöförbättringar.

Regeringen tog inte ställning till organisationsförslaget

avseende administrativa avdelningen. Med stöd ett särskilt beav

myndigande från regeringen kunde det ändå genomföras provi-

soriskt. Det skedde också.

I anslutning till det utvecklingsarbete skulle ske inom sty-

som

relsen det enligt departementschefen angeläget ägna

var att stor

uppmärksamhet åt policyfrågor och riktlinjer för

gemensamma yrkesinspektionen, som Riksrevisionsverket hade fram-

hållit i revisionsrapporten 1978.

Översynens resultat

Översynen resulterade framgått i att 20 projekt skulle som genomföras. Det projekt låg sist avslutades 1984. Arbetet som resulterade bl.a. i ett antal föreskrifter och riktlinjer rörande

yrkesinspektionen. Det gällde distriktsledning, yrkesinspektionens organisation, arbetsformer/ arbetsfördelning, administratifunktioner och hjälprutiner.

va

Ett projekt vid sidan de 20 projekten uppdrag

av var ett att se över den administrativa avdelningen hade fått provisosom en risk organisation fr.o.m. den 1 juli 1981. Uppdraget resulterade i

förslag i samband med anslagsframställningen

1984 att om-

vandla personalenheten till personalbyrå med byrå-

en en

chefstjänst samt att omvandla ADB-samordnartjänst

en som

styrelsen inrättat till en arvodestjänsti högre lönegrad. I

en övrigt var organisationsfrågan beträffande administrationen fortfarande föremål för överväganden. ledde

Framställningen inte till något regeringsbeslut.

Kommentar till budgetpropositionen 1981,

dess för- och efterspel

Regeringens ställningstagande

Den hastigt återhållsamheten mot verket får mot

påkomna ses bl.a. proposition besparingar i statsverkbakgrund av en om

samheten lades fram hösten 1980 och riksdagen då som som ställning till. Det år ett trendbrott inte bara för att personaltog förstärkningar uteblev också att hård prioriteutan genom en

och omdisposition ansågs nödvändiga för att

ring av resurser möta efterfrågan insatser. ny Detta hade inte sagts förut, åtminstone inte i så klara ordalag. Beskedet verket inte skulle fortsatt förstärkning fick näsatt chockverkan inom verket. jag tror att utvecklingen under tan

1970-talet hade gjort Arbetarskyddsverket fartblint. i budgetpropositionen innebar i huvudsak Ställningstagandet

statsrådet sin tillit till Verksamhetsin-

att föredragande satte en riktad budgetering styrmedel. Styrelsen skulle till upp-

som föreslå sådan. Det innebar vidare att den administdrag att en

rativa skulle provisorisk organisation och avdelningen en

vidareutredas.

I innebär skrivningarna i budgetpropositionen baövrigt en

mellan Statskontorets radikala förstahandsalternativ

lansgång

med totalöversyn och styrelsens egna planer att genomen

föra ett antal projekt följd ASSÖ-utredningen. Sty-

som en av relsen värjde sig i det längsta och med framgång mot att se över verksamheten med utgångspunkt i sakverksamheten, något

Ett betydande utvecklingsarbete bedrevs dock många beklagat.

både före ASSÖ-utredningen och vid sidan den, som framav

gått i det föregående.

Kontakterna med verkets personalorganisationer

samt med Statskontoret

Kännetecknande för ASSÖ-tiden motsättning mellan var en

ledningen och de lokala fackliga organisationerna om hur orga-

nisationen skulle och verksamheten bedrivas. I rapporten se ut 1980 finns det ett stort antal särskrivningar från personalorganisationema PO kan sågas den avvikande uppsom summera fattning de hade under den aktuella perioden.

En väsentlig fråga gällde ledningen verket. PO önskade bli

av

representerade i de ledningsmöten generaldirektören,

som överdirektören och de tre avdelningschefema hade Varje vecka.

En av särskrivningarna gällde detta.

Vidare skulle representanter för yrkesinspektionen delta i mötena enligt former distriktschefema besom gemensamt stämde. Mötena skulle enligt PO hållas i formella former mera som direktionsmöten och dokumenteras med beslutsprotokoll

samt diskussionsprotokoll eller minnesanteckningar, vilka skulle

spridas i verket.

Särskrivningar finns på de flesta förslag har med organi-

som sation, ledning verksamheten och göra. Viss

av delegering att föreslagen delegering genomfördes så småningom. Totalt sett

vittnar PO:s inställning ett mycket seriöst i hur om engagemang verket skulle organiseras och drivas. Jag det samti-

uppfattar att digt rörde sig kraftig övertolkning PO:s befogenheter

om en av även med beaktande andan i den då relativt medbeav nya

stämmandelagen. Det framgår inte tydligt redovisningen i det föregående,

av som är tagen från budgetpropositionen, att Statskontoret fullkomligt sablade ned verkets organisation och då särskilfstyrel-

sens ledningi sitt samrådsyttrande hösten 1980. Planerings-

systemet outvecklat, verket toppstyrt, organisationen kring föreskriftsarbetet hade stora brister, oklar ansvarsfördelning den administrativa avdelningen, rad problem avseende en yrkesinspektionen, bl.a. bristande delegering administrativa av

frågor. Det är ett axplock yttrandet.

ur Förhållandet mellan de två myndigheterna verkligen inte var gott, om man ser till de skrivna orden. Det kan belysas med bl.a. följande. Genom ett beslut i verksstyrelsen i oktober 1980 begärde styrelsen att få yttra sig över Statskontorets yttrande. Arbetet skulle enligt uppdraget bedrivas i samråd med Statskontoret. Det hade dock inte skett något formellt samråd om

den slutliga skrivningen. Så här står det i styrelsens nyssnämnda

skrivelse till regeringen: "Tyvärr kunde samråd

något slutligt

med Statskontoret inte komma till stånd innan styrelsen redovi-

sat sina uppdrag." I en föredragningspromemoria inför nämnda verksstyrelse-

möte står det i slutvinjett att styrelsen vid underhandsöveren läggningar med Statskontoret fått ett bestämt intryck att av enighet rådde i de mest väsentliga avseendena. Det står också:

Hur många timmar som t.ex. gått åt för att diskutera former för utredningsarbetet och andra procedurfrågor i stället för sakfrågor vet ingen. Statskontoristema har drivit fram en tung och byråkratiserad arbetsmetod, där utredningsteorier i stället för praktiska behov varit styrande."

Enligt min mening var det ohållbart med Statskontorets

dubbla roll i den meningen att utredarna där avsågs samtidigt

både myndighetsutövande och konsulter. Under förstudivara

1977 1978 konsultrollen den gällde. Därefter doen - var som

minerade i förhållande till styrelsen myndighetsrollen.

ASSÖ-arbetet och de det ledde till varade från våren

projekt

1977 till någon gång under 1984. Dessförinnan hade YAFutredningen bedrivits inom verket under ett år. Projekten

ca

valbemannade. Man kan fråga sig det rimligt att var om var

satsa så betydande gjordes dessa utredningar.

resurser som

Ett tillmötesgående direkt 1978 från verksledningens sida i frå-

ga om en total översyn med egna krafter och konsulthjålp hade kanske kunnat vara både sparbefråmjande och ett bidrag till arbetsro.

Sammanfattningsvis år det uppenbart att både Statskontoret

och de fackliga organisationerna särskilt ST-facket i verket

- ansåg att ledningen inte klarade att möta de krav den

av som

nya lagen medförde, medan regeringen i budgetpropositionen

1981 förlitade sig det pågående utvecklingsarbetet inom

verket samt form budgetering. Vad det sistnämnda

en ny av gav av styrning ska jag kommentera efter nästa avsnitt.

Budgetåren 1982/83 1988/89

-

Budgetfrågor

Under perioden 1982/83 1988/ 89 gällde det s.k. huvudalter-

-

nativet för Arbetarskyddsverkets del i budgetpropositionerna.

Det innebar i regel minskning anslaget med två procent-

en av om året men för den avslutande treårsperioden minskning

en med totalt fem procent.

Nästan samtliga år yrkesinspektionens bemanning,

värmas om

antingen genom påbud om omprioritering eller genom "åter-

lägg av ett belopp som destinerades till i första hand yrkesin-

spektionen. Som framgått styrdes inte prioritering av olika områden ge-

nom inrättande av nya tjänster fr.o.m. 1981 års budgetproposition. I stället nämndes områden viktiga. Kvinnors

som var arbetsmiljö nämndes i 1983 års budgetproposition och då särskilt tekniska åtgärder för att underlätta tunga lyft. Bättre kunskaper

de hälsorisker är förenade med arbete vid bildskärm om som

efterlystes i 1987 års budgetproposition. En åtgärd för att möta

kvinnors därvid att medge rätt till omplacering i

oro var sam-

band med graviditet.

Vidare nämndes det året att det var av största vikt att de er-

gonomiska kraven baserade forskningsresultat och

som var beprövad erfarenhet inte fick stå tillbaka. Det kan nämnas att ett projekt för att motverka belastningsskador startades i verket

1987. Vidare poängterades arbetsgivaransvaret i slutet 1980-

av talet.

Regelarbetet

I budgetpropositionen 1984 tog föredragande statsrådet upp frågan takten i regelarbetet enligt den ordningen. Minst

om nya lika viktigt som att reglera nya områden var det att se över äldre författningar och dessa till de förhållanden som

anpassa nya följde bl.a. den tekniska utvecklingen. Föråldrade och onö-

av

digt detaljerade eller komplicerade regler borde tas bort i syfte

att underlätta tillämpningen ute i arbetslivet och förbättra möj-

ligheterna för de arbetsmiljöansvariga att styra insatserna mot de allvarligare problemen.

Arbetet beräknades i budgetpropositionen kunna avslutat

vara inom tre år, dvs. vid utgången 1986. Det angeläget enligt

av var

statsrådet att tidplanen kunde hållas. I budgetpropositionen

1987 konstaterade statsrådet att tids-planen för omarbetning inte höll. Hon uttalade att det var angeläget att äldre regler omarbetades snarast möjligt så att ytterligare resurser kunde sättas in angelägna områden.

I följande års budgetproposition berördes inte frågan och den hade heller inte nämnts i styrelsens anslagsframställning. Däri

uttalades bl.a. att föreskriftsarbetet måste avvägas med hänsyn till rad olika intressen, ställde allt större krav regel-

en som systemets utformning. Formuleringen kommenterades inte i

budgetpropositionen.

Tillsynen enligt Vägtrañklagens regler

om arbetstid

Denna tillsyn togs över av vägverket från och med den 1 juli 1986. Det innebar bl.a. att fjorton vägtrafikinspektörer från sju

yrkesinspektionsdistrikt fördes över till vägverket. Bakgrunden

var följande.

Arbetarskyddsstyrelsen hade 1968 fått uppgiften att utöva tillenligt vägtrafiklagstiftningen. Tanken att tillsynen skulle

syn var

ske företagen ett led i yrkesinspektionens allmänna

som verksamhet och integreras i denna. Kontrollen skulle alltså göras när en transport väg avslutats.

I praktiken blev det inte så. Kontrollen sköttes särskilda

av

vägtrafikinspektörer. Bestämmelserna i vägarbetstidslagstift-

ningen syftar främst till att öka trafiksäkerheten genom att man

till att förare inte kör uttröttade. Denna tillsyn bedömdes ha ser nära samband med det trafiksäkerhetsarbete som bedrevs

av trafiksäkerhetsverket och polisen. Trafiksäkerhetsverkets inspektörer eller särskilt förordnade poliser svarade för kontroll

fordons beskaffenhet och utrustning. Genom överföringen av av ansvaret för arbetstidskontrollen till Trafiksäkerhetsverket avsåg man att uppnå en samtidig kontroll av fordonen, viktbestämmelsema och arbetstiden.

Några reformer och andra policyfrågor arbetsmiljöområdet

under den aktuella perioden korn att inverka Arbe-

som

tarskyddsverkets arbetsuppgifter och organisation berörs i det

följande.

Företagshälsovården

Företagshälsovården reformerades. Regler om ersättning till

arbetsgivare för företagshälsovård har funnits inom för

ramen lagen om allmän sjukförsäkring sedan 1953. Föreskrifter om tillämpningen reglerna utfärdades 1955. Dessa styrde fortfa-

av

rande tillämpningen reglerna när 1976 års företagshälso-

av

vårdsutredning lade fram betänkandet Företagshälsovård för alla SOU 1983:32.

Utredningen ansåg reglerna föråldrade och administrativt om-

ständliga. Sedan en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdeparte-

mentet tillsätts för att se över formerna för och finansieringen

samhällets stöd till företagshälsovården kunde förslag läggas i

av

proposition 1984/85 företagshälsovård och arbetsanpass-

om

ning. Det gällde riktlinjer för företagshälsovårdens framtida inriktning och utbyggnad samt ett nytt ersättningssystem.

För yrkesinspektionens del innebar reformen att deras styrel-

yrkesinspektionsnämnderna, fick uppgiften att pröva att

ser,

bidragsvillkoren uppfylldes. Beslut överklagades lades

som

Arbetarskyddsstyrelsens styrelse att avgöra. Bl.a. skulle prövas

om villkoren i förekommande avtal mellan parterna var uppfyllda. För styrelsens del kom detta t.ex. att innebära en ökning

av antalet ärenden i verksstyrelsen som i början var betydande.

År 1989 23 56 bidrag till före-

gällde av överklagningsärenden

tagshälsovård. Stödet togs bort fr.0.m. 1993.

Verksamhetsinriktad budgetering

varit aktuell sedan ASSÖ-tiden och

Ytterligare en styrfråga som fick teknisk lösningi budgetpropositionen 1985 gällde

som en verksamhetsinriktad budgetering. Sedan styrelsen redovisat ett uppdrag att lägga fram ett förslag till lösning hösten 1983 arbe-

tade en arbetsgrupp inom Arbetsmarknadsdepartementet fram

ett förslag till verksamhetsstruktur, anslagskonstruktion och

ny

inkomstredovisning för Arbetarskyddsverket samt förslag till ny

konstruktion för Arbetarskyddsfondens bidragsgivning till Ar-

betarskyddsstyrelsen. Jag tar här bara den förstnämnda

upp

frågan. I budgetpropositionen anslöt sig föredragande statsrådet till förslaget, som i sammandrag innebar följande i den fråga

tagit Verksamheten indelades i två Tillsyn re-

upp. program,

spektive Forskning och utbildning. Till programmet Tillsyn

hänfördes all verksamhet vid styrelsens tillsynsavdelning och

yrkesinspektionen samt lagbyrån och arbetstidsbyrån inom den

administrativa avdelningen. Programmet Forskning och utbild-

ning omfattade all forsknings- och utbildningsverksamhet inom styrelsens forskningsavdelning inklusive avdelningens medverkan i företagshälsovårdsutbildningen, utbildning inom högskolan, forskarutbildning och extern utbildning. Det omfattade även tillsynsavdelningens och den administrativa avdelningens medverkan i företagshälsovårdsutbildningen samt utbildningsadministrationen vid utbildningssektionen inom den ad-

ministrativa avdelningen. De administrativa funktionerna i övrigt administrativa avdelningen samt informationsverksamheten sågs som stödfunktioner vilkas kostnader skulle fördelas

respektive program.

Sammanfattningsvis innebar förslaget till ny verksarnhets-

struktur, enligt föredragande statsrådet, att Arbetarskyddsver-

kets två huvuduppgifter blev tydligare markerade och att en klarare åtskillnad uppnåddes mellan verkets myndighetsutövande funktion och dess övriga uppgifter.

Vidare föreslogs i budgetpropositionen att medel skulle anvi-

i form ett enda anslag i stället för dittills ett för stysas av som relsen och ett för yrkesinspektionen. För att underlätta prioriteringen resurser mellan programmen avsåg regeringen att

av fastställa ekonomisk plan för Arbetarskyddsverket med ut-

en gifter/ kostnader för respektive program samt de samlade me-

del, anslag, intäkter och bidrag från Arbetsmiljöfonden som beräknades kunna tas i anspråk för finansieringen. En minskad detaljreglering medelanvandningen i kombina-

av tion med ökade krav resursanvändningen skulle eftersträvas. Det fick ankomma regeringen att närmare föreskriva hur medlen skulle få användas. I regleringsbrevet för 1985/86 fullföljde regeringen intentionerna med ekonomisk plan och

en krav redovisning utgifter fördelade både och

av program delprogram, organisatoriska enheter och den interna administrationen.

Arbetsmiliöinstitutet

Nar budgetpropositionen vanligt behandlades i Socialut-

som skottet i februari/ 1987 lades forskningsproposition

mars en riksdagens bord. Det brukar ske vart tredje år.

I propositionen föreslogs att Arbetarskyddsstyrelsens forsk-

ningsavdelning samt dess övriga verksamhet inom ramen för programmet Forskning och utbildning skulle brytas ut till en

myndighet. Dit hörde också styrelsens bibliotek med egen nationellt ansvar för vetenskaplig och teknisk informations-

försörjning i arbetsmiljöfrågor. Frågan om att bryta ut forskningen hade inte berörts i budgetpropositionen i januari. I forskningspropositionen erinrade föredragande statsrådet att anslagskonstruktion för Arbetarskyddsverket in-

om en ny förts som innebar att verket tilldelades anslag i programterrner bl.a. för att åstadkomma en klarare åtskillnad mellan verkets

myndighetsutövande funktion och övrig verksamhet. Tiden att ytterligare markera forskningens fria

var nu mogen ställning. Forskarna skulle bedriva sitt arbete under eget ansvar. När de dragit slutsatser och publicerat resultaten upphörde

deras kompetens och ansvarsområde. Det utomordentligt var

betydelsefullt att ansvarsfördelningen mellan myndighetsfunk-

tionen och forskningen framstod klar för omgivningen. som Missförstånd i den frågan hade uppkommit. Forskarnas integ-

ritet kunde ifrågasättas rollfördelningen inte klar. Det

om var var t.ex. väsentligt att forskarna kunde utföra undersökningar arbetsplatserna utan att uppfattas som företrädare för till-

synsmyndigheten. Förslaget att bryta ut Forskning och utbildning fick

m.m. en-

ligt föredragande statsrådet mot bakgrund överläggningar

ses av

mellan Arbetsmarknadsdepartementet och arbetsmarknadens

parter. I den styrelse för det institutet skulle tillsättas nya som

fr.o.m. den 1 juli 1987 skulle Arbetarskyddsstyrelsen

vara representerad. Aven arbetsmarknadens skulle ingå. parter

Arbetarskyddsstyrelsens styrelse hade kommit att ägna forsk-

ningsfrågoma alltför liten tid i relation till tillsyns- och föreskriftsfrågoma. Vidare betonades vikten ett fortsatt nära av samarbete och informationsutbyte mellan institutet och Arbe-

tarskyddsverket. Institutsbildningen, inrättande chefsbefattning samt

av en or-

ganisationsförändringar med anledning härav borde kunna

genomföras inom för de beräknades för Arramen resurser som betarskyddsverket för 1987/ 88. Särskilda bestämmelser om fördelningen skulle komma att lämnas. Fr.o.m. 1988/89 skulle institutet ett eget anslag. Administrativ samverkan förutsattes mellan institutet och Arbetarskyddsstyrelsen beroende att myndigheterna var samlokaliserade. Ett uppdrag lades ut till styrelsen i 1987 att utreda dels mars vissa organisatoriska och administrativa frågor i samband med

bildandet forskningsinstitutet, dels Arbetarskyddsstyrelsens

av organisation sedan institutet bildats. Uppdraget redovisades i april år i vad anslagstekniska och administrativa samma avser samverkansfrågor i samband med institutsbildandet. I regleringsbrevet för 1987/ 88 bestämdes sedan hur anslaget

skulle disponeras de två myndigheterna. Det ankom Ar-

av

betarskyddsstyrelsen att göra ett för de två myndigheterna

gemensamt årsbokslut för det året, medan de fick lämna sin var verksamhetsberättelse. Institutets organisation vid starten i bilaga till ett deanges en partementsprotokoll i maj 1987. Av detta framgår att institutet skulle tillföras fyra tjänster för administration och information,

två assistenttjänster. Merparten tjänster den administ-

varav

rativa sidan skulle tillhandahållas styrelsen. Det gällde enligt av nämnda PM lokaler inklusive drift och underhåll, ekonot.ex.

mi- och personaladministration, kontorsdrift, produktion av

informationsmaterial. Efter tids intensiva och livliga detaljdiskussioner mellan inen stitutet och styrelsen konsekvenserna av utbrytningen gav om i 1988 Statskontoret i uppdrag att utreda admi-

regeringen april

nistrationen vid institutet. Successivt har institutet kunnat bygga personal-, ekonomi-, ADB- och informations-

upp fullständiga

funktioner.

Några andra organisationsfrågor

Ett övervägande aktuellt under

organisationsteoretiskt som var

perioden hur verken skulle styras. Sedan verksledningsvar kommittén lagt fram förslag de centrala verkens styrelseom lade fram förslag baserat härpå i

sammansättning regeringen proposition 1986/ 87:99.

En huvudprinciperna att partsrepresentanter inte skulle av var

sitta i I vissa speciella undantagsfall, där det låg stostyrelserna.

fördelar intresseavvägningar och samförstånd kunde ra i att myndighetsnivån, fanns det emellertid enligt propo-

uppnås

sitionstexten skäl sätta styrelserna så att intressena att samman

balanserade. Detta gällde bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, som därigenom kunde behålla den ordning som gällde. styrfråga i nämnda proposition gällde myndigheter-

En annan

inre organisation. Fortfarande gällde enligt Arbetarskydds-

nas instruktion den reglerade vilka enheter/ byråer

styrelsens att

fick och även att det fick finnas informations-

som finnas en

utbildningssektion. Genom propositionen och riks-

och en i blev det möjligt att låta regeringen besluta

dagsbeslut frågan grundstruktur och att överlämna till myndigheterna att

om en

inom den själva besluta om organisationen.

ramen till styrelsen i 1987 redovisades i den del som

Uppdraget mars Arbetarskyddsstyrelsens organisation till Arbetsmarkgällde i september 1987. Av redovisningen framnadsdepartementet gick att styrelsen startat ett mera långsiktigt översynsarbete än uppdraget gällde. Vad redovisades till regeringen var etapp

som

1 gällde ledningen verket nivån av översynsarbetet som av under verksstyrelsen, styrelsens ledning av yrkesinspektionens verksamhet samt instruktionsändringar.

Resultatet den första utredningsetappen blev verksav att en ledning direktionsform inrättades. Detta möjliggjordes av en

instruktionsändring 1988 varvid avdelningarna avskaffades.

Ledningen kom att bestå generaldirektören, överdirektören av

och nyinrättad tjänst tillsynschef med samordnings-

en som

och utvecklingsansvar för tillsynsverksamheten. I övrigt fick styrelsen bestämma organisationen.

Det resulterade i tillsynsenheter rapporterade till tillsex som synschefen, fyra allmänna enheter, rätts- och informavarav tionsenhetema samt internationella sekretariatet rapporterade i sakfrågor till generaldirektören och i administrativa frågor till överdirektören. Den fjärde allmänna enheten, hanterade som informationssystemet om arbetsskador, samt de administrativa enheterna rapporterade till överdirektören. En

beslutsordning

infördes innebar att tyngdpunkten när det gällde beslut som skulle ligga enhetschefsnivå.

Ett av syftena med ledningsorganisationen i praktiken att

var

avlasta generaldirektören verksledningsnivå. Ställningstagan-

den på den nivån skulle i många fall komma att göras överdiav rektören och tillsynschefen inom deras respektive områden. Tanken att de tre i verksledningen i princip skulle vara var en beslutsnivå. Till stöd för verksledningen och för att tillgodose behovet av sakkunskap från olika områden förstärktes beslut genom av

generaldirektören en verksledningsgrupp för ett internt

samrådsförfarande redan fanns. Den hade dittills bestått som av

verksledningen samt cheferna för verksledningssekretariatet

och informationsenheten. Gruppen skulle i fortsättningen få

sin tyngdpunkt i tillsynsverksamheten. Gruppen utökades där-

för med tre chefer inom tillsynsenhetema och med disten riktschef.

Den kommunala tillsynen

Från och med 1987 tog yrkesinspektionen över den kommunala tillsynen över vissa arbetsställen. Det medförde tillskott ett av medel och av tjänster övertogs från kommunerna efter som

riksdagsbeslut med anledning Prop 1985/ 86:40 samlad

av om

tillsyn över arbetsmiljön.

Bestämmelser om skyldighet för kommunerna att medverka

vid tillsynen arbetsmiljön fanns redan i 1881 års förordning

av om minderårigas användande i arbete vid fabrik Däri m.m. an-

skyldighet för hälsovårds- eller kommunalnämnd att gavs en övervaka förordningens efterlevnad. Regler den kommunala tillsynen fanns när den upphörde i om arbetsmiljölagen, i instruktionen för yrkesinspektionen och i

Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter för kommunala tillsynsmän

utfärdade år 1980. Reglerna hade förts över från tidigare lagstiftning och hade i stort sett varit oförändrade sedan 1912.

Enligt instruktionen för yrkesinspektionen biträddes yrkesin-

spektionen inom varje kommun eller flera enligt arbetsav en miljölagen utsedda kommunala tillsynsmän vid tillsyn arbete av bedrevs utan användande maskinella hjälpmedel eller som av ångpannor, kokare eller andra tryckkärl och i vilket i regel användes mindre än tio arbetstagare. Yrkesinspektionen kunde med stöd instruktionen ingripa av mot kommunal tillsynsman inte ett tillfredsställande som

sätt fullgjorde sina åligganden. Däremot hade yrkesinspektionen

inte några sanktionsmedel mot kommun inte fullgjorde sin som

tillsynsskyldighet.

Grunden för fördelningen arbetsställen mellan yrkesinav spektionen och den kommunala tillsynen den skillnad som var ansetts råda mellan olika arbetsställen vad gäller risken för arbetsskador. Den kommunala tillsynen tilldelades därvid arbetsställen där det bedömts föreligga liten risk för traditionella en

arbetsskador. Den vidgning arbetsmiljöbegreppet har

av som skett års lagstiftning har inte kommit att beaktas genom senare

vid fördelningen tillsynsansvaret mellan yrkesinspektionen

av och den kommunala tillsynen. Det fanns när propositionen lades fram 800 kommunala tillsynsmän i landet. Flertalet eller drygt 700 hade kommunal till-

deluppgift kombinerad med annan tillsynsverksamhet

syn som

inom främst miljö- och hälsoskyddsområdet eller byggnads-

verksamheten. Kostnaderna för den kommunala tillsynsverksamheten bestreds kommunerna själva. av

Frågan förstatligande den kommunala tillsynen har be-

om av rörts i flertalet de arbetarskyddsutredningar redovisats i av som det föregående och förslag har lagts att inlemma verksamom heten i yrkesinspektionen. Frågan har också diskuterats i riks-

dagen ett antal gånger.

Genomgående för diskussionen den kommunala tillsynen om är kritik över dess bristande effektivitet. Samtliga utredningar hade ifrågasatt inte den kommunala tillsynen borde om av-

vecklas och tillsynen flyttas över till yrkesinspektionen men

hade likväl kommit fram till att tillsynen borde bestå förmen bättras. Efter det att riksdagen 1981 uttalat att tillsynen borde föras

över till yrkesinspektionen och gjort uttalanden i den riktningen

även 1982 och 1983 tillsattes 1983 utredningssommaren en

man, kallad YKT-utredningen, med uppgift över både

att se

yrkesinspektionen och huvudmannaskapsfrågan. Med hänsyn

till det samhällsekonomiska läget ansåg föredragande statsrådet

det inte riktigt att genomföra så genomgripande reform

en utan att den belysts inom för översyn den totala tillramen en av

synsverksamheten.

Förslag lämnades i februari 1985 i betänkandet Samlad tillsyn

av arbetsmiljön Ds A 1985:1 och förslag lades nämnts i

som Prop. 1985/ 86:40. Föredragande statsrådet uttalade utredatt

ningen på ett övertygande sätt visat att ett grundläggande

problem i tillsynen arbetsställen just det dubbla huvudmanvar

naskapet. Uppdelningen mellan statlig och kommunal tillsyn byggde vi-

dare föråldrade förutsättningar, nämligen risken för ohälatt sa och olycksfall mindre små än stora arbetsställen. var Den snabba tekniska utvecklingen samt den ökade användningen av t.ex. maskinella hjälpmedel och kemiska produkter hade medfört att företagsstorleken inte avgörande för riskbilden. var Skaderiskerna skilde sig inte mellan små och arbetsplatser stora i bransch. samma Beslutet innebar att antalet arbetsställen inspektera föratt dubblades. Antalet anställda i företag

som yrkesinspektionen

därmed fick tillsynsansvaret för ökade dock bara med tio pro-

cent. Ett 40-tal arbetstagare med tzillsynsuppgifter hos kommunerna övertogs av yrkesinspektionen och ytterligare ett mindre

antal kunde anställas med anlitande medel tillfördes av som verket.

Inriktningen av tillsynen m.m.

I budgetpropositionen 1987 slutbehandlades YKT-utred-

ningens betänkande den samlade tillsynen. Föredragande

om statsrådet inledde med att konstatera att de förslag från utredningen som kvarstod obehandlade inte krävde något beslut av

riksdagen. De flesta frågorna kunde genomföras tillsyns-

av

myndigheterna själva. Ett utredningsarbete i linje med

det son

föreslogs i betänkandet pågick inom Arbetarskyddsstyrelsen

Bland de statsrådet ska först nämnas förslag som togs upp av

systemtillsyn. Kort beskrivet innebar den tillsynsmodellen att

i högre grad än dittills inriktade sitt ar-

tillsynsmyndigheterna bete kontrollera att arbetsgivaren hade den organisation,

att de och det uppföljningssystem fordrades för att resurser som

företagen skulle kunna leva till arbetsmiljölagstiftningens

upp

krav. helhetsbedömning arbetsmiljön in-

Betydelsen av en av

riktad hela betonades. Besöken hos företag med

företaget

väl utvecklad kunde minska och besök vid

skyddsverksamhet

med utvecklad skyddsverksamhet, t.ex. de som

företag svagt

saknade företagshälsovård, kunde öka. Helt kunde systemtillsyn

dock inte ersätta den traditionella inspektionsverksammer

heten i de mest välorganiserade företagen.

ens och också i 1987 års bud-

Stymings- ledningsforrner togs upp styrning yrkesinspektionen borde getproposition. Styrelsens av

utvecklas till målinriktad styrning. Styrelsen borde en mer rede mest angelägna insatsområdena. Uppfölj-

gelbundet peka ut

måste samtidigt inriktas att finna former för en mera

ningen

kvalitativ värdering av tillsynsverksamheten.

Det också distrikten fick disponera sina re-

var angeläget att

fritt. Instruktionerna för styrelsen och yrkesinsurser mera skulle i bl.a. den riktningen. T.ex. skulle

spektionen ses över

överlämna distriktschef att tillsätta

Arbetarskyddsstyrelsen tjänster den begränsning till då gällde.

utan som

Kommentar till budgetåren

1982/83 1988/89

-

Allmänt

klarade verket förhållandevis väl under den

Resursmässigt sig

aktuella fredades i viss utsträck-

perioden. Yrkesinspektionen

och verket fick medel för bl.a. upprustning med tekning extra

niska hjälpmedel. Som framgått ökade friheten för centralmyn-

bestämma sin organisation. Den öppning för omp-

digheten att

kom i 1981 års budgetproposition utvecklades

rioriteringar som till självklarhet i det strama budgetläge som gällde.

en

i anslagsframställningen hösten 1987 före- Skrivningen om

skriftsarbetets med hänsyn till rad olika intressen

avvägning en omarbetningen gamla regler inte

var ett sätt att uttrycka att av vidare avvägning med hänutan var högprioriterad, utan att en

syn till skyddsintresset skulle göras. Att föredragande statsrådet inte tog omarbemingsfrågan torde ha inneburit till upp accept detta. Vad sades i statsrådets överväganden väl funsom var att en

gerande tillsynsverksamhet hade utomordentligt stor betydelse

och att tillsynen i högre grad än dittills skulle sikte arbetsta

givarnas ansvar för att upprätthålla god arbetsmiljö. Jag åter-

en kommer till frågan regelstrukturen i det sista avsnittet. om Grundtanken att tillsynen över vägtrafiken skulle i

integreras yrkesinspektionens verksamhet kom inte att fullföljas. I stället

sköttes tillsynen ute vägarna med

polisutbildade personer som anställts yrkesinspektörer. Byråchefen arbetstids-

som

byrån den i praktiken ledde vägtrafiktillsynen och han

var som styrde verksamheten nämnda spår i början 1970-talet. av

Utbrytningen av forskningsfrågoma

Man hade länge inom Arbetarskyddsstyrelsen och särskilt inom

forskningsavdelningen i informella sammanhang ifrågasatt

om

forskningen skulle ligga kvar inom styrelsen. Frågan i

togs upp

Arbetsmarknadsdepartementet någon gång under det andra

halvåret 1986. Generaldirektören Gunnar Danielson, skulle med

som avgå

pension vid årsskiftet, erfor någon gång senhösten

1986 att

ett möte i frågan skulle hållas i Arbetsmarknadsdepartementet med deltagande från styrelsen enbart från forskningsavdelning-

en. Generaldirektören tog kontakt med departementet och det bestämdes att administrativ chef och tillsynschefen som skulle delta i mötet. Ett antal arbetssammantråden hölls sedan i

departementet med deltagande från alla tre avdelningarna i

styrelsen.

Utgångspunkten när jag kom i bilden var att en separering

av forskningen skulle ske. Under hand klarades konsekvenserna ut i drag. I efterhand har erfarit flera hade grova jag att möten hållits mellan företrädare för i

forskningsavdelningen styrelsen

och departementet före det möte nämnde i det

som jag föregå-

ende och att propåer då förts fram till

departementet om en utbrytning av forskningen.

Den utnämnde generaldirektören Sivert Andersson informerades departementet i frågan innan han tillträdde tjänsten av den 1 januari 1987. Han

gjorde inga invändningar.

Min uppfattning är att en bidragande orsak till utbrytningen,

utöver de redovisades i propositionen, bl.a. vikten av

som

forskningens fria ställning, att ledningen forskningsavdel-

var ningen tidigare inte varit nöjd med hur anslaget fördelades mellan den centrala tillsynen och forskningen. I vart fall hade

från avdelningen tagit den frågan under hand i deman upp partementet.

Tiden med ett gemensamt anslag för de två myndigheterna, dvs. under budgetåret 1987/88, medförde en hel del problem när det gällde ekonomiska och administrativa samverkansfrå-

t.ex. "bodelningen" merai detalj och vilken service styrelgor,

skulle institutet och villkoren för denna service. Mot sen ge bl.a. den bakgrunden får uppdraget 1988 att utreda ad-

man se ministrationen vid institutet.

Sivert Andersson uttryckte i efterhand att om han anat hur krånglig uppdelningen skulle bli så hade han begärt att en organisationskommitté tillsattes.

En erfarenhet styrelsen fått är att det är förenat med stora

svårigheter att två så stora myndigheter som det gällde har ge-

informations-, ekonomi- och personalfunktioner. mensamma Avsikten vid sammanslagningen att det skulle vara så. Det

var

år ofrånkomligt att varje enskild myndighet utvecklar

en egen kultur. Det därför rationellt att institutet fick bygga

var upp

funktioner nämnda viktiga områden, trots att det från egna

början inte ingick i förutsättningama. Någon administrativ vinst

blev det knappast som slutresultat. Men det år givet att man inte kunde ha administrativ chef utan egen personal en

en myndighet institutets storlek.

av

Vad uppnåddes med uppdelningen i de två programmen

som var i första hand att uppdelningen av resurser mellan Arbetarskyddsverket och institutet underlättades både 1987/88, när

hade ett gemensamt anslag, och 1988/ 89, när anslagen man

separerades. I regleringsbrevet för 1988/ för Arbe-

89 var man

tarskyddsverkets del tillbaka igen till de tre anslagsposter

som

gällde före programuppdelningen, nämligen förvaltningskost-

nader, lokalkostnader och avgiftsbelagd verksamhet. Någon styrning tillsynsarbetet ledde alltså den verksamhetsinriktade

av

budgeteringen inte till.

Budgetåren 1989/90 1995/96

-

Inriktningen av tillsynsverksamheten

Arbetsgivaransvaret för arbetsmiljön betonades i budgetpropo-

sitionerna både 1989 och 1990. Detsamma gällde också att tillsynen skulle koncentreras till de arbetsställen hade många

som arbetsskador eller andra skäl bedömdes ha dåliga arbetsför-

av hållanden.

Genom 1989 års kompletteringsproposition tillfördes styrel-

sen medel för ökade kostnader för standardiseringsarbete i

an-

slutning till EG-direkdven. Vikten standardiseringsarbete

av nämns i 1990 års budgetproposition liksom att EFTA-EGsamarbetet skulle komma att ställa ökade krav uppföljning av tidigare meddelade regler och bevakningen direktivarbetet

av inom EG.

I budgetpropositionen 1990 uttalade föredragande statsrådet

att brister iakttogs vid inspektionsbesök alltid måste leda

som

till skriftliga krav i inspektionsmeddelanden samt att uppfölj-

ningen att kraven uppfylldes måste bli effektiva. Vidare

av mera skulle den psykiska belastningen i arbetet, arbetsinnehållet och

arbetsorganisatoriska frågor beaktas och påverka tillsynens in-

riktning. Det sades att det framstod alltmer uppenbart att

som det fanns ett starkt samband mellan dåligt arbetsinnehåll och

risk för belasmingsskador och att arbetsorganisatoriska insatser

i syfte att skapa ett bättre arbetsinnehåll och ökat handlingsutrymme för de anställda kunde i många fall minska denna risk. Vidare nämndes stress, isolering, utbrändhet, hot och våld

som

viktiga att bekämpa. I styrelsens planeringsdirektiv för yrkesinspektionen för

1989/ 90 hänvisades till regeringens uttalande att koncentrera insatserna till de mest utsatta områdena:

Besök bör i större utsträckning göras sådana arbetsställen där det finns anledning att ställa krav arbetsmiljöförbättringar och där besöken således do-

kumenteras i skriftliga inspektionsmeddelanden.

Med andra ord: Andelen besök som enbart motiveras av ett allmänt "kontaktbehov" eller avser konsultation bör begränsas. För närvarande leder mindre

än en fjärdedel av alla inspektionsbesök till ett

skriftligt inspektionsmeddelande. Det alltför

är en låg andel"

En nyhet följd uttalandena i budgetpropositionen

som en av

1990 gällde styrningen Arbetarskyddsverkets verksamhet. I

av

regleringsbrevet för 1990/91 riktlinjer i huvudsak

angavs som överensstämde med redovisade uttalanden i nämnda budovan I huvudsak motsvarande riktlinjer upprepades i

getproposition. regleringsbrevet för 1991 / 92. I planeringsdirektiv till yrkesinspektionen för styrelsens

1990/ 91 skärptes kravet kontroll och skriftliga krav. Vidare anfördes yrkesinspektionens inte i onödan skulle tas att resurser

i anspråk för upprepade anmaningar till frivillig rättelse när andra åtgärder krävdes för att åtgärderna skulle bli genomförda. Tvångsmedel i form förelägganden och förbud måste an-

av vändas.

Proposition arbetsmiljö och rehabilitering m.m.

om

Under slutet 1980-talet tillsattes ett antal utredningar arav

betsmiljöns område och bl.a. arbetsmiljökommission. Det

en resulterade bl.a. i 1990/91:140 arbetsmiljö och rehabiprop om

litering. Lagenförstärktes i ett antal hänseenden.

I det här ska nämnas att frågan samverkan

sammanhanget om mellan arbetsgivare behandlades och att arbetsgivaransvaret

särskilt underströks. Arbetsgivaren skulle planera, leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet. Bestämmelsen innefattade krav fortlöpande undersöka riskerna i verksam-

arbetsgivaren att heten och genomföra de åtgärder behövdes. Arbetsmiljö-

som frågorna skulle integreras med övriga frågor rörande verksam-

heten i dess helhet. Skyddskommittéernas och skyddsombu-

dens uppgifter skulle renodlas. Som en följd av att arbetsgivahuvudansvar utvecklades skulle skyddskommittéema ha till rens

delta i planeringen arbetsmiljö- och rehabiliteuppgift att av

ringsarbetet samt bevaka och följa detta arbete. Begreppet upp "Det goda arbetet" kom i fokus. Med denna proposition lades grunden till kungörelse med närmare bestämmelser om att en arbetsgivarens kunde utfärdas styrelsen 1992, Internansvar av

kontrollkungörelsen. Arbetsmiljökommissionen hade uttalat att den problemlösan-

de "konsultrollen" hade tagit för stor del och att av resurserna

starka skäl talade för att den borde stå tillbaka för renoden

lad inspektionsverksamhet.

I en revisionsrapport i november 1990 redovisade RRV en

granskning av yrkesinspektionens besöksverksamhet. I

rappor-

ten föreslogs att inspektionsverksamheten skulle renodlas till

en kontrollerande verksamhet, organisations- och arbetsatt nya

modeller skulle prövas och Arbetarskyddsstyrelsens roll

som chefsmyndighet skulle utvecklas. Föredragande statsrådet konstaterade i Prop. 1990/ 912140 att

RRV:s uppfattning låg i linje med de i regleringsbrevet för 1990/91 lämnade riktlinjerna för tillsynsverksamheten. Riktlinjerna innebar enligt statsrådet att inspektionsverksamheten

måste renodlas till kontrollerande verksamhet en mer och att rådgivning inte fick ett alternativ till tydliga och uppföljbavara krav samt beslut tvångsmedel eller

ra om annat utnyttjande av sanktionssystemet. Råd och upplysningar skulle dock kunna

lämnas i enskilda fall när det skedde i samband med och som ett stöd till den kontrollerande uppgiften. Företagshälsovården borde i ökad utsträckning den kunde bidra vara resurs som med tekniska lösningar i enskilda fall. Den kontrollerande rollen skulle också på ett tydligare sätt framgå instruktionen. av I budgetpropositionen 1991 att den inledda offensiven anges

för förnyelse arbetslivet och mot de dåliga arbetsmiljöema

av skulle fortsätta. Ökade skulle tillföras

resurser arbetar-skyddsmyndighetema. Vid budgetprövningen tillfördes yrkesinspektionen 50 nya yrkesinspektörstjänster. Arbetsmiljökommissio-

hade föreslagit 350 tjänster för att kunna fördubbla besöksnen frekvensen. De insatsområden särskilt nämndes i 1991 års budgetsom proposition är bl.a. biologiska risker till följd bioteknikutav

veckling och smittspridning, den mycket oroande utvecklingen av belastningsskador och skador som hänger med

samman

organisatoriska, sociala och psykologiska faktorer samt ställdhetsaspekter detta områden. Den växande tjänstesek-

torn med alltmer automatiserad produktion samt utbyggnaden

av sjukvården och äldreomsorgen i hemmen är exempel

förändringar i samhället medfört delvis arbetsmilsom nya

jöproblem.

Styrelsen hade beslutat ett tillsynsprogram för tiden 1989/90 - 1991 / 92. Mot bakgrund att verksamheten inom yrkesinav spektionen skulle inriktas kontroll ändrades programmet i

planeringsdirektiven för 1991/92 så inte längre skulle

att man

hålla avsevärda för efterfrågestyrd verksamhet. Besö-

resurser ken skulle koncentreras till arbetsställen/ branscher med stora risker. Risken för belastningsskador skulle beaktas och småfö-

retagen tas i den samlade prioriteringen. Helhetsperspektivet

betonades och kraven uppföljning och dokumentation samt

vid behov tvångsmedel skärptes.

Utvecklingen av den offentliga sektorn

I budgetpropositionen 1991 tog regeringen bl.a. frågan

upp om utveckling den offentliga sektorn. Reformarbetet skulle gälla

av

omprövning verksamhet, nya finansieringsformer, ökad

av konkurrens, minskad byråkrati och ökad valfrihet för medbor-

Målen för verksamheterna skulle preciseras och uppföljgarna.

nings- och utvärderingssystem utvecklas. De innebar att byrå-

kratin kunde minska, administrationen skäras ned, beslutsvä-

kortas och antalet styrande regler minskas. gama

En konklusion var att den statliga administrationen skulle reduceras med tio procent under en treårsperiod. Detta gällde

också för Arbetarskyddsverkets del. Nedskärningen gällde alltså

inte sakverksamheten.

Vid årsskiftet 1991/92 lämnade SAF verksstyrelsen och

yr-

kesinspektionsnämnderna. Motivet var att den korporativism

ansåg att partssammansatt styrelse innebar suddasom man en

de ut rågången mellan det politiska systemet och organisatio- Utträdet myndighetsstyrelser gällde generellt. Utträdet

nerna. ur kom att leda till att en lekmannastyrelse tillsattes fr.o.m. hösten 1992. Denna typ styrelse, med inslag representanter för

av av

politiska partier, har överlevt den förvaltningspolitiska reform

beslutades riksdagen 1995. Inför varje styrelsemöte sker som av samråd med parterna arbetsmarknaden. I yrkesinspektionsnämnderna sitter nu ledamöter som styrelsen har utsett för-

slag av tillsynsdirektören. del den förvaltningspolitiska reformen 1995

En annan av var att verkschefema i regel skulle bestämma organisation och

samtliga övriga tjänster jämte tillsättning av dessa i centralmyndigheterna och även bestämma organisation och tjänster/ tjänstetillsättningar i länsomfattande regionalmyndigheter med undantag för chefstjänstema. Dessa principer effektuerades för Arbetarskyddsverkets del genom instruktionsändring

våren 1995.

Arbetarskyddsstyrelsens organisation

Det utredningsarbete avseende styrelsens organisation som

betecknades som etapp 2 avslutades under budgetåret 1990/91. Arbetet bedrevs separat för tillsynssidan respektive administrationen och delarna fogades i rapport i december

samman en 1990 som betecknades preliminär.

som

Beslut den organisationen fattades i juni 1991

om nya grundval den preliminära rapporten. Bara mindre avvikel-

av en

se gjordes. I den nya organisationen fanns det på tillsynssidan tre avdelningar för respektive teknik, yrkeshygien vari ingick förutom kemifrågor bl.a. fysikaliska faktorer i arbetsmiljön

samt medicinska och sociala frågor och enhet för utredning

en och planering. På de tre avdelningarna fanns 11 enheter. Tidigare fanns enheter med 18 sektioner.

sex

Beträffande enheter rapporterade till generaldirektören

som och överdirektören skedde endast den ändringen att internationella sekretariatet överfördes till tillsynschefens kansli.

Verksledningsgruppen behölls med oförändrad sammansätt-

ning.

Varför skulle omorganisation ske Om detta stod bl.a. följan-

de i den preliminära rapporten över etapp Styrelsens organi-

sation hade varit praktiskt taget oförändrad under många år.

Genom förändringar i omfattning och inriktning insatser

av

olika områden har organisationens uppbyggnad inte

ett optimalt sätt tagit till de totala stod till buds.

vara resurser som Exempel härpå var att det fanns ett antal sektioner tillsynsenhetema bestående av endast några personer och att överlappande eller mycket närbesläktade sakfrågor behandlades

på mer än ett ställe i organisationen. Som grund för omorganisationen nämndes bl.a. platt

en 0r-

ganisation och långtgående delegering önskvärd. Kopplat

som till frågan antalet beslutsnivåer nämns det s.k. kontroll-

om spannet, dvs. hur många direkt underställda en chef lämpligen har. I en kvalificerad verksamhet den aktuella tillsyn-

som

sområdet idealet ligga kring sju handläggare inte

angavs men fler än tio. Vidare avfärdades tanken matrisorganisation,

en

bl.a. grund erfarenheter inom Arbetarskyddsverket att

av av projekt styrs utanför linjeorganisationen lätt får så stark

som

ställning att annan verksamhet, speciellt icke projektplanerad,

blir lidande.

Om de centraladministrativa enheterna kom under över-

synsarbetet fram synpunkter gick ut att i någon form

som införa chefsnivå för de centraladministrativa funktionerna

en mellan enhetschefer och verksledning. Det har också kommit

fram förslag att föra ihop personalenheten och organisa-

om tionsenheten. I rapporten kom fram till att det inte fanns

man anledning att införa ytterligare ett beslutsled. Vidare att erfor-

derlig samordning av t.ex. personalförsörjning, personalutveckling och budgetarbete borde även fortsättningsvis ske

genom överdirektören.

Övergripande mål och Verksamhetsmål m.m.

Budgetprocessen för Arbetarskyddsverket lades om fr.o.m. budgetåret 1992/ 93 enligt riktlinjer i Prop. 1986/ 87:99 och

Prop. 1987/88:150. Det innebar bl.a. fördjupad prövning

att en

verksamheten skulle ske vart tredje år. Regeringen hade gett av

styrelsen särskilda direktiv inför anslagsframställningen för

1992/ 93 1994/95 där särskilda krav analys och redovisning

-

verksamheten ställdes. av

I budgetpropositionen 1992 gjorde regeringen en fördjupad

prövning och nämnde i sina slutsatser vikten att styrelsen var

av

chefsmyndighet för yrkesinspektionen och bl.a. såg till att kon-

troll och krav gällde samt pekade kravet att arbetsgivarna

organisation för arbetsanpassning och rehabilitering,

hade en kravet dokumentation, helhetsperspektivet, den kontrolle-

rande rollen och prioriteringen tillsyn i de sämsta miljöerna.

av För att öka möjligheterna att utvärdera verksamheten måste system och metoder utvecklas vidare. Någon ytterligare fördjupad prövning har inte varit aktuell.

Under treårsperioden 1992/ 93 1994/ 95 förde regeringen ut

till verket de riktlinjer som lämnats i de senaste budgetpropositionema i form än under de föregående åren. Det sked-

annan

de i regleringsbrevet i form två övergripande mål och sju

av Verksamhetsmål. De övergripande målen och är att

var - riskerna för ohälsa och olycksfall i arbetslivet ska minska och att arbetslivet i sin helhet ska förbättras, dvs. från såväl fysisk,

psykisk social och arbetsorganisatorisk synpunkt.

som

Exempel Verksamhetsmål är att verket ska stärka den kontrollerande rollen och till att brister blir åtgärdade så fort

se

möjligt samt prioritera tillsynen de arbetsställen som

som från hälso- och olycksfallssynpunkt är mest belastade. Vidare

t.ex. att Arbetarskyddsverket ska till att arbetsmiljöarbetet

se arbetsställena ökad inriktning mot frågor arbetsor-

ges en om ganisation, arbetets innehåll samt den fysiska och psykiska belastningen i arbetet samt att kvinnors arbetsmiljö särskilt

uppmärksammas. Samma mål för 1992/ 93 gäller med

som - undantag för ett Verksamhetsmål till och med utgången 1996.

- av

Ett nytt tillsynsprogram fastställdes av styrelsen för tiden 1992/93 1994/95. Det har förlängts och gäller till och med

utgången 1996. Programmet är indelat i tre huvudavsnitt:

av

Övergripande inriktning tillsynen, Central tillsyn och Regio-

av nal tillsyn. sistnämnda avsnitt innehåller följande rubriker: Till-

mål, Prioritering, Arbetssätt och Yrkesinspektionens

synens

utveckling.

Uppläggningen med verksarnhetsmål får ses i kombination med form av årsredovisning infördes i statsförvalt-

att en ny

ningen. Utöver bokslutshandlingar ingår i denna resultatre-

en dovisning. Där ska redovisas bl.a. hur långt verksamhetsmålen uppfyllts och kostnaderna för prestationerna. Sedan RRV granskat årsredovisningen och därvid bedömt resultatredovisningen har regeringen att bedöma hur verket levt till

upp statsmakternas krav. För att kunna följa yrkesinspektionens

upp måluppfyllelse införde styrelsen vissa resultatindikatorer. Mera om detta nämns i den avslutande kommentaren.

Några andra frågor

Personalutvecklingsinsatserna har under år varit

senare omfattande. Här ska nämnas ett projekt Modern tillsyn", ett ut-

vecklingsprogram styrelsen fick extra medel till fr.o.m.

som 1989/90. Det har slutförts och kompetensen i organisatio-

nu nen har höjts avsevärt. Det gäller områdena systemtillsyn, ris-

kanalys, belastningsergonomi, organisatoriska och psykologiska tillsynsfrågor, chefsutveckling och datorisering.

Projektet har bl.a. möjliggjort utbildning sakansvariga i dist-

av

rikten för frågor som gäller psykiska och sociala aspekter arbetsmiljön. Sakansvariga för ergonomi i distrikten har funnits

sedan 1983, följd att föreskrift arbetsställ-

som en av en om ningar och arbetsrörelser utkom samma år.

Yrkesinspektionernas tjllsynsdirektörer har successivt fått

ökade befogenheter den administrativa sidan. Nu tillsätter

tillsynsdirektörema samtliga tjänster distrikten och har ett

större både personaladministrativt i övrigt och ekono-

ansvar

miskt handlingsutrymme än tidigare.

Arbetarskyddsstyrelsen fick avsevärda medelstillskott också

genom 1989 och 1990 års budgetpropositionen

Under treårsperioden 1992/ 93 1994/95 hade verket ett

sparbeting fem procent samt skulle därutöver spara 5 milj kr

administrationen i enlighet med riksdagsbeslutet 1991. Spar-

betinget fem procent i verkligheten lägre, beroende

var att medel återfördes till förmån för yrkesinspektionen och att medel dessutom lades in i den ordinarie budgeten för att be-

kosta deltagande i det europeiska standardiseringsarbetet. Det generella statsbidraget till företagshälsovården avveckla-

des fr.o.m. 1993. Det kom att innebära stor minskning

en av

företagshälsovårdsorganisaüonen och ett minskat antal ärenden hos yrkesinspektionen och styrelsen.

Budgetprövningen 1995 och dess konsekvenser

En arbetslivsorganisation föreslogs inrättad i Prop.

ny 1994/95:158. Däri föreslogs att de verksamhetsutförande de-

larna Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning

av och Arbetsmiljöfonden skulle samorganiseras i en ny forsk-

nings- och utvecklingsmyndighet Arbetslivsinstitutet och

- -

att Arbetsmiljöfondens medelsbeviljande funktion skulle föras

över till ett råd för forskning och utveckling.

I det nybildade Arbetslivsinstitutets styrelse finns ingen representant från Arbetarskyddsverket, till skillnad mot vad som

gällde i Arbetsmiljöinstitutet, t.o.m. juni 1995. I dess styrelse var

Arbetarskyddsstyrelsens generaldirektör och tillsynschef leda-

möter från institutets start, sedermera enbart generaldirektören.

I propositionen behandlades också budgeten för 18-

månadersperioden 1995/ 96 för Arbetarskyddsverket.

I proposiüonen konstaterades bl.a. hög måluppfyllelse och att verkets insatser för att förebygga och minska riskerna för ohälsa och

olycksfall och förbättra arbetsmiljön utifrån ett helhetsperspek-

tiv varit omfattande. Vid medelsberälmingen anförde föredragande statsrådet att verket omfattades det generella sparkrav

av som gällde 11 procent t.o.m. 1998.

I praktiken gäller ett ytterligare sparbeting fem procent,

om beroende att täckning av merkostnader för löneavtal skett

med bara tre procentandelar åtta. Besparingskravet ställde

av

krav ett omfattande förändringsarbete, något regering-

som

inhämtat hade startats inom verket och innebar att en som organisationen och dess struktur sågs över.

Sedan generaldirektören Sivert Andersson avlidit i april 1994 tillsattes i oktober samma år generaldirektör, Bo Bylund.

en ny I februari 1995 lade generaldirektören ut 13 uppdrag avseende verkets organisation och arbetsformer bl.a. gällde yrkesin-

som

spektionens organisation och såg själv över styrelsens organisation. Bakgrunden till organisationsöversynema sparbetinget

var

11 procent.

I maj 1995 fanns efter omfattande rernissomgång underlag

en

för att fatta beslut yrkesinspektionens organisation. De 19

om distrikt fanns blev sammanslagningar elva den

som genom per 1 juli 1995. Sparbetinget motsvarade 66 årsarbetskrafter 606.

av Neddragningen gällde helt chefer, jurister och kanslier. Genom att ett antal yrkesinspektörer inte önskade omlokaliseras och

därmed utlöste gällande trygghetsavtal kom uppsägningarna att galla ca 100 tjänstemän, varav ca 30 inspektörer. Inspektörs-

tjänsterna har återbesatts eller håller att återbesättas. Antalet chefer olika nivåer minskades från 57 till 30.

Styrelsen omorganiserades den 1 oktober 1995. Den

per organiserades i avdelningar, och ett GD-sekretariat direkt

sex under generaldirektören samt ett råttssekretariat under ledning

av en chefsjurist som rapporter till generaldirektören. Systemet

med en verksledning bestående de tre högsta cheferna för-

av

svann dårmed. En ledningsgrupp bestående avdelningsche-

av ferna och överdirektör ingår i GD-sekretariatet inrät-

- som -

tades. Styrelsens anslagsfinansierade personalram minskar

genom omorganisationen med ett trettiotal årsarbetskrafter,

varav

åtta chefstjänster. Det innebär minskning med drygt 12

en procent.

Övriga uppdrag redovisades under 1995. De har resulterat i

principiella ställningstaganden i en del fall och i utvecklings-

projekt, med utgångspunkt bl.a. i vision det goda arbetet

en om

som generaldirektören håller att förankra i organisationen. Ett dessa projekt gäller översyn den regelmassa sty-

av av som relsen utfardat. Däri ingår fortfarande ett antal anvisningar och meddelanden utfärdades innan arbetsmiljölagen började

som gälla den 1 juli 1978. Efter förstudie har ett projekt startats

en

ut att förenkla och minska regelmassan. Frågan som diskuteras bred bas i verket. En diskussion förs bl.a.

nu om

når det är prioriteringsmåssigt lämpligt att upphäva de gamla reglerna.

Ett uppdragen har resulterat i diskussion om formerna av en

för styrningen tillsynsverksamheten. Grunden för styrelsens

av

yrkesinspektionen är i dag det i princip treåriga tillstyrning av

synsprogrammet. Därtill kommer enligt diskussionspromemo-

rians redovisning årliga planeringsdirektiv, möten med tillsyns-

direktörema, arbetskonferenser centralt med olika grupper av

metodhandledningar och tjänsteföreskrifter, viss inspektörer,

central centralt samordnande tillsynsprojekt och

utbildning,

kampanjer, besök distrikten för att följa verksamheten, upp

prestationsdata, tidsenkäter, årsrapporter från granskning av yrkesinspektionen och återkopplingsbrev, överklagningsärenden, författningar utfärdade styrelsen samt chefspolicy.

av

Sammanfattande kommentar för hela den

behandlade tidsperioden

Först kan konstateras tiden 1989/ 90 -1995/ 96 präglas en att av

yrkesinspektionens verksamhet till konomställning av en mer

trollerande och kravställande verksamhet baserad helen

hetssyn och att arbetsgivarna har ansvaret för arbetsmiljön.

Tiden präglas också omorganisationer särskilt för yrav som

kesinspektionen varit synnerligen genomgripande.

Från regelstyming med inriktning på teknik till

mâl/resultatstyming med helhetssyn

Faktorer tidigare haft stor inverkan vilken typ av arsom

betsmiljörisker som kom att bekämpas var styrelsens organisa-

tion enligt instruktionen med angivande vilka enheter som av ska finnas och kompetensområdet för de tjänster tilldelasom

des styrelsen.

Tjänsterna styrdes framgått till de olika enheterna och som

sektionerna några gånger till avdelning genom riksdagsbe-

- slut och detsamma gällde tjänsteinnehållet och under lång tid till och med lönen. Indirekt bör detta ha inverkat också yrkesinspektionens verksamhet, eftersom den centrala tillsynspersonalens ämnesinriktning och kompetens måste ha haft en viss inverkan inriktningen utfärdade anvisningar/ meddelanav den, från 1978 föreskrifter och allmänna råd. Det har redovisats planer för vilket regelarbete skulle som

i anslagsframställningarna, planerna har inte prioriteras men

förrän under andra hälften 1980-talet grundats

av på en priori-

tering från statsmakterna över vilka arbetsmiljörisker skulle som

bekämpas. Riktlinjerna kom dessförinnan att ligga i den

typ av

tjänstetillskott som budgetbehandlingen i departement och

riksdag resulterade Ända till 1980, det året senaste som styrelsen tilldelades tjänster, tog riksdagen i de flesta fall

ställning

tjänst för tjänst utan att några särskilda riktlinjer först hade

lagts

fram. Fr.0.m. 1981 gällde det för myndigheten omprioritera

att om ytterligare insatser skulle ske något område. En slutsats det anförda är att så länge organisationens inav

riktning styrdes genom tillskott tjänster kan knappast

av man

särskilja frågan om politikens inriktning från hur organisationen byggdes upp. Ett exempel utvecklingen inrättande

genom av tjänster är bekämpningen av de kemiska hälsoriskerna. Regelarbeteti styrelsen fram till i början 1970-talet

var av väsentligen

inriktat teknik i vidsträckt betydelse. En kemibyrå inrättades 1973 och bestod då ett antal sektioner från de tekniska

av byrå-

erna, varav två kemisektioner. Den första hade tillkommit 1961 och hade vid starten två handläggare, den andra kom 1972. Kemisektionernas handläggande personal bestod vid byråstarten 1973 av 12 personer. Den personalen än fördubblades mer

under 1970-talet. Regelproduktionen ökade också väsentligt.

Upprustningen startade utan att det fanns särskilda direktiv om insatser. Det helt styrde innan arbetsmiljölagen trädde i som kraft 1978 att styrelsen begärde och fick tjänster. Kemifråvar gor låg i tiden.

Ett annat exempel utvecklingen organisationen gäller

av den sociala sektionen. Sedan 1985 har antalet tjänster för

handläggare fördubblats. I bakgrunden finns policyuttalanden i

budgetpropositioner i slutet 1980-talet och i början 1990av av talet i frågor t.ex. kvinnors arbetsmiljö, ergonomiska om problem, stress, isolering, utbrändhet, hot och våld. Det

var frågor

som hörde till den sociala sektionen. Vidare poängterades helhetssynen som en grund mer än tidigare när verket fick övergripande mål och verksamhetsmål 1992. Det ledde till ökade krav den sociala sektionen, 1991 blivit enhet för som en psykologiska och sociala frågor. Ett antal aktiviteter kom

igång, till stor del utbildning yrkesinspektionspersonal

av samt produktion föreskrifter och allmänna råd. av Här styrde en av statsmakterna uttalad inriktning politiken av

den sociala sektionen / byråns utveckling och arbetsuppgifter.

Det kan tilläggas att verket har lyckats att styra över inspektionsverksamheten från de traditionella områdena teknik och yrkeshygien, helt dominerade i mitten 1980-talet, till

som av en

balanserad situation där "nya områden ägnas lika mycket mera intresse de traditionella. De "nya områdena rör främst

som

psykosociala frågor, belastningsergonomi, arbetsorganisation

och internkonüoll arbetsmiljön. Resultatet leder i riktning

av mot det övergripande målet att arbetsmiljön förbättras sedd

ur

ett helhetsperspektiv. Förändringen beror inte bara att uppdraget till yrkesinspektionen blivit tydligare. Resultatet får i hög

grad också tillskrivas de stora insatser metod- och kompe-

tensutvecklingsområdet som kunnat ske.

Naturligtvis har intresse eller brist intresse hos ansvariga

politiker ytterst styrt när arbetsmiljöpolitiken skulle prioriteras

eller inte prioriteras. Man kan konstatera att det särskilt 1970-talet, i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet var

högkonjunktur för arbetsmiljöpolitiken. En generös tid

var också 1960-talet.

Naturligtvis har förändringar i samhället, t.ex. den tekniska

utvecklingen och forskningsresultat haft stort inflytande den

redovisade utvecklingen, inverkan bl.a. riksdag, de-

genom

partement och verkets ledning. Intresseorganisationernas in-

flytande måste också nämnas.

En styrande faktor jag snuddat vid i ett tidigare avsnitt är

som

det system för fördelning inspektionsarbetet tradi-

av som av tion gällt och fortfarande gäller ett antal distrikt. Systemet innebär att varje inspektör har "ansvaret för ett visst antal närmare preciserade arbetsställen. Det har åtminstone tidigare inneburit att varje inspektör i hög grad har kunnat sätta sin prägel hur tillsynen skulle utövas.

En utveckling pågår i riktning mot att slopa denna arbetsstäl-

leanknytning eller i vart fall ändra den till att mera innebära ett

bevakningsansvar. Man har tradition inom yrkesinspektio-

av

känt sig "äga" sitt arbetsställe och talat "mitt arbetsnen om ställe". Det har naturligtvis haft positiv betydelse att

en man känt ett särskilt har också lett till ett revirtänkande

ansvar men som varit negativt. Något av sistnämnda effekt finns fortfarande kvar.

Yrkesinspektionens kontrollerande uppgift

En grundläggande inställning till yrkesinspektionens verksam-

het har under hela tidsperioden från och med 1949 års lag varit att besöken skulle efter inspektionsbehovet. Det utanpassas trycktes t.ex. i direktiven till 1953 års utredning att tillsynen skulle inriktas arbetsställen med större yrkesskaderisker. Sedermera tillkom regler inspektionsintervall för olika branom scher gällde till slutet 1980-talet. Dessa regler som av var statsmakterna tillskyndare till uttalanden i 1961 års genom stats-

verkspropositáon. I början 1980-talet korn prioriteringen till uttryck i budget-

av

propositionema, t.ex. i 1984 års budgetproposition där det ut-

talades att det angeläget att yrkesinspektionens insatser var koncentrerades till områden där behovet arbetsmiljöförbättav rande åtgärder störst. Sedan har detta varit ett genomgåenvar de tema i uttalanden föredragande statsrådet. Under slutet av av 1980-talet började specifika områden nämnas prioriterade. som Detta ledde 1992 till att statsmakternas uppdrag till Arbe-

tarskyddsverket uttrycktes i övergripande mål och verksam-

hetsmål kom att gälla under ett antal år och där helhetssyn som och inriktning kontroll arbetsställen med stora hälsorisker av och kravställande mot arbetsgivaren varit och fortfarande är

grundläggande.

Hur har statsmakternas riktlinjer prioritering arbetsom av ställen med stora hälsorisker effektuerats Styrelsen har under större delen 1980-talet pekat prioriteringen av av de mest utsatta områdena men först i planeringsanvisningarna 1989/90 står att läsa att besöken i högre utsträckning borde göras arbetsställen där det fanns anledning att ställa krav. Man får se uttalandet mot bakgrund att kravfrekvensen kontinuerav var

ligt låg trots att prioriteringsregeln länge hade gällt. En till-

ny synschef hade tillträtt i slutet 1988 och det rådde av en sam-

stämmighet mellan generaldirektören och den tillsynsche-

nya fen att det kontrollinjen skulle gälla. Stöd för denna var som

uppfattning kom i RRV:s revisionsrapport 1990.

Kontroll har så länge lagstiftningen funnits varit central en

uppgift för yrkesinspektionen. Men styrelsen uttalade

som redan i remissvaret över 1953 års utredning har det i grad

hög varit övertygelsens väg gällt. En förklaring till detta har

som jag redovisat i ett tidigare avsnitt. Den gick ut att tvångsåtgärderna före 1974 inte särskilt kraftfulla. Man får också var

hålla i minnet RRV år 1977 hade ansett att det var positivt att

rådgivnings-, informations och förhandsgranskningen

att ökat, låt det samtidigt enligt RRV fanns krav att invara att skulle ökas. Inga klara bud den gången

spektionsverksamheten

alltså. Det fanns vidare utbredd motvilja inom yrkesinspektionen en ofta det, fungera polis i stället mot att, som man uttryckte som för komma Motviljan hade sannolikt delvis

att som rådgivare.

sin grund i erfarenheter från de före 1974 gällande reglerna om

tvångsmedel. Genom riksdagsbeslut med anledning av tidigare

redovisade Prop. 1990/912140 slogs emellertid fast att inspektionsverksamheten måste renodlas till kontrollerande en mer verksamhet. räckte inte med riksdagsbeslut och ett effektuerande i Det styrning gentemot alla chefer inom yrkesin-

regleringsbrev som

Det blev bl.a. därför nödvändigt att justera verkets

spektionen.

instruktion. Det tillades i 31 § yrkesinspektionen i sin inatt skulle meddela förelägganden och förbud

spektionsverksamhet enligt vad stadgas i arbetsmiljölagen, något som egentligen

som

var självklart.

förrän efter generaldirektörens rundresa i distrikten 1992, Inte han träffade all kan säga att de flesta in-

när personal, man

den kontrollerande myndighetsrol-

spektörerna insåg att mera

len måste allvar. En lösning tillkom för att följa upp att tas kontroll skedde prioriterade arbetsställen. Lösningen var en resultatindikatorer innebörd viss procentandel beav att en av söken skulle resultera i krav samt att uppföljning skedde genom bl.a. stickprovskontroll kraven riktades mot svår arbetsatt en Stickprov har bl.a. skett i samband med besök från sty-

miljö.

relsen distrikten i följa distriktens verksamhet. syfte att upp Nämnda resultatindikator väckte starka känslor. Många uppfattade den i första hand kvantitetsmått. Den har dock som ett tillika med indikatorer bidragit till att styra mot de resul-

övriga

tatmål verket haft sedan budgetåret 1992/ 93. Fortfarande som

finns det emellertid yrkesinspektörer har svårigheter att

som till den kontrollerande rollen. helt ta sig

Organisatorisk och annan styrning

En vidtogs inom yrkesinspektionen i organisatorisk åtgärd som

slutet 1980-talet och i början 1990-talet att Öka dess av av var chefstäthet. I storstadsdistrikten med 40-50 inspektörer fanns

det utöver tillsynsdirektören först två biträdande chefer i ledningen, så småningom bara och i distrikt biträ-

en, övriga en

dande chef. I slutet 1980-talet ändrades i storstadsdist-

av organisationen

rikten att ett gruppchefssystem infördes. Med de genom skärpta krav styrning verksamheten utvecklats beav som dömdes det för tungt verksamheten med vara att styra en traditionell ledning två kom

om personer. Gruppchefssystem att

inrättas också mindre distrikt, med minne eller

styrelsens goda tillskyndan av styrelsen. I ett distrikt med 12 inspektörer

kunde det därmed i extremfallet finnas chef och två en gruppchefer. Denna chefstäthet, tänktes temporär,

som vara syftade

alltså till styrelsens intentioner

att ge genomslagskraft. jag anser att gruppchefsorganisationen hade berättigande

som styrmedel sin tid. Som framgått den avsedd bivar som ett drag till att den kontrollerande rollen slå bland

att igenom yrkesinspektörema. Någon gång rörde det sig också i

om en

och för sig nödvändig förstärkning På de av distriktsledningen.

större distrikten behövdes fler än två chefer för över huvud att taget leda verksamheten.

En radikal förändring yrkesinspektionens skedde av ledning vid omorganisationen 1995. Av 19 tillsynsdirektörer och 38

biträdande chefer eller gruppchefer blev det 11

tillsynsdirektö-

och 19 biträdande chefer. Den generaldirektören rer nye ansåg tiden både för och mogen ett tydligare chefskap ett större per-

sonligt ansvarstagande i inspektörskåren.

Med tillämpning fr.o.m. 1997 har fram

nu tagits ett plane-

ringssystem som ersätter den ordning infördes 1989/90 som medstreårsprogram och som vidareutvecklades 1992/93. Det har följande beståndsdelar: för

ett treårigt verksamhetsprogram

hela verket där vissa områden prioriteras och

operativa mål

sätts, ett förslag till årsprogram fram inom varje avdelsom tas ning och distrikt samt verksamhetsöverenskommelser för det

kommande budgetåret mellan generaldirektören och

respektive avdelnings- och distriktschef basis det framtagna årspro-

av grammet. Jag bedömer att det finns utbredd inom nu en acceptans yr-

kesinspektionen att dess huvuduppgift är kontrollerande. Mot

bakgrund bl.a. härav och med den skett

personalutveckling som

under år har den ledningen bedömt det finns senare nya att förutsättningar för att det mindre antalet chefer ska numera kunna leda verksamheten i avsedd

riktning.

Omorganisationen av styrelsen 1991, som främst gällde dess tillsynsorganisation, berodde i första hand att den gamla

organisationen otidsenlig med ett stort antal ofta små sek-

var tioner, inom för enheter. Den organisationen

ramen sex nya 1991 med tre avdelningar som innehöll elva enheter samt en fristående enhet för utredning och planering kom till förslag

den avgående tillsynschefen. Det konstellation som

av var en dåvarande generaldirektör ansåg starkare och mera tidsen-

vara

lig. Tillsynschefen korn med organisationsåndringen att ha fyra rapporterade till honom mot tidigare

personer som sex.

Verksledningen ansågs enda beslutsnivå i den meningen

vara en

att man kan såga att gereraldirektören i betydande grad styrde

tillsynschefen och överdirektören. genom

Annorlunda är det styrsystem som gäller sedan hösten 1995. I

den organisationen rapporterar i linjen avdelningsche-

nya sex

fer och elva tillsynsdirektörer direkt till generaldirektören. Dar-

till kommer chefsjurist och ett sekretariat ca tio personer.

en

Det betyder att generaldirektören har ett direkt personalansvar

för 28 Den förre generaldirektören hade motsvaran-

personer. de för 19 tillsynsdirektörer, överdirektören och tillsyn-

ansvar schefen. Å andra sidan 17 chefer i linjen till

rapporterar nuvarande verkschef mot 21 till den föregående.

Det finns ledningsgrupp består generaldirektör,

en som av överdirektör och avdelningschefer. Den behandlar viktiga stra-

tegiska frågor olika områden. Den verksledningsgrupp som

tidigare fanns dog sotdöden grund bristande intresse att

av

ta viktiga frågor i

upp gruppen.

En skillnad mellan den omorganisation av styrelsen som skedde i olika etapper mellan 1987 och 1991 och den

som genomfördes 1995 att den generaldirektören själv utredde

var nye hur han önskade att styrelsens organisation skulle ut och

se därmed direkt kunde styra in den väg han ansåg opti-

som mal. Omorganisationen kom så sätt mycket fort till stånd med god acceptans. Genom tidigare utredningar framför allt

av tillsynsorganisationen centralt och förberedelser till dimensionering och översyn de dåvarande administrativa funktioner-

av

fanns redan hel del underlag när generaldirektören startana en

de sin utredning.

Den organisationen verket med bl.a. minskad chefståt-

nya av

het hänger lika litet 1991 års organisation ihop med några

som

förändringar arbetsmiljöpolitiken. Den år ett uttryck för att

av generaldirektören såg det effektivast att inte ha något mel-

som

lanled till linjechefema i styrelsen och att man inom yrkesin-

spektionens kunde ha riktmärket 15 inspektörer chef. En

per förutsättning för minskningen antalet chefer alla nivåer

av och systemet med direktkontakt med ett stort antal linjechefer

är att alla målstyrning stor självständighet i sitt

genom avses arbete.

Många och långa utredningar under efterkrigstiden

Om till tidsperioden från 1945 har det under stora

man ser delar den tiden pågått utredningar, både regeringen be-

av av slutade och egeninitierade, verket och dess verksamhet. Två

om av utredningsperiodema, först under 1940-talet till 1946 och sedan tiden 1970 till 1976, har gällt översyn både arbetar-

av

skyddslagstifmingen och organisationen. Utredningarna

av var

regeringstillsatta. Genom regerings- och riksdagsbesluten med

anledning av dessa utredningar gavs avsevärt förbättrade förut-

sättningar för att bygga vidare arbetsmiljöområdet.

Därutöver har del likaså regeringstillsatta utredningar, någ-

en

ra gånger initiativ av styrelsen, lagt fram förslag till kom-

plettering av arbetsmiljölagen. De har i regel och särskilt under senare år snabbt lett till lagstiftning. De reformer som skett

av

reglerna om arbetsmiljön har ofta varit efterlängtade av verks-

ledning och berörd personal. De har inte inneburit andra på-

frestningar för organisationen under utredningsarbetet än att

resurser har fått sättas in från verkets sida för att ta fram

un-

derlag. Samstämmighet i sakpolitiken mellan regering och verk har genomgående präglat verksamheten. Det rör sig alltså två genomgripande och sammanhängan-

om

de förändringar politik och organisation under 50-

av en årsperiod. Däremellan har successiva förstärkningar arbets-

av

miljölagen och en successiv Stabilisering organisationen

av skett. Verket fick under lång tid mycket stora personaltillskott för att sedan, under ekonomiskt svåra år, ofta fredas från alltför

stora nedskärningar i ordinarie budget. När styrelsen inte längre

tillfördes medel till nya tjänster förde det med sig nytänkande

och omprioriteringar. Detta välbehövligt. Vidare har ut-

var

vecklingen organisationen både i fråga sakkompetens,

av om ADB-teknik, teknisk utrustning och administrativa system i mycket hög grad underlättats av de stora tillskott verket fått

från fonden för arbetsmiljöförbättringar under delen

senare av 1980-talet och början av 1990-talet. Det finns exempel utredningar åtminstone i efterhand som kan uppfattas ett mindre positivt sätt. Det har gällt såväl

tillämpningen regelsystemet organisatoriska frågor och

av som arbetsformer. Under år 1950-talet arbetade tidigare sex som redovisats två sådana utredningar. När tillbaka frågar man ser sig de resultat redovisades var värda insatsen, man om som med beaktande också den störning ett långvarigt utredav som ningsarbete inriktning och arbetsformer medför. Man om måste fråga sig vilka fel ett verk har det måste utredas så om mycket. Även den s.k. ASSÖ-utredningen i slutet 1970-talet av och dess fortsättningi början 1980-talet tog mycken tid och av kraft. Perioden 1977 1984 det kom att totalt gälla inklu - som sive den förstudie styrelsen initierat medförde som jag minns -

det en stor utredningströtthet. jag har tidigare framgått ställt några frågor till sekretera-

som i 1956 års organisationsutredning. Hon att den utredren anser ningen ledde till stor, med tidens mått, rationalisering som en

innebar att inom yrkesinspektionen tvingades mer ut

man fältet och mindre att arbeta med olika granskningsfrågor kontoret. Utredningen skedde till stor del i form genomen av gångar distrikten och dem deltog från styrelsen gav som kontakter och kunskaper de hade stor glädje av många som sätt. Nämnda sekreterare i egenskap byråchef också som av ASSÖ-arbetet 20 år instämmer däremot min

deltog senare slutsats just den utredningsperioden.

om Den organisationsöversyn skedde mellan 1987 -1991, som första fas initierad regeringen, blev olika orsaker vars var av av också utdragen historia. Bl.a. fanns delade meningar om en

inriktningen utredningsarbetet mellan ledningen och den

av först fick uppdraget att ta fram förslag. grupp som Sedan resultatet från gruppen förkastats av generaldirektören

1988 lade generaldirektören 1990 utredningsuppdraget avseende tillsynsorganisationen den tillsynschef hade tillträtt

som på hösten 1988. Uppdraget genomfördes under 1990 och om-

organisationen kunde genomföras den 1 juli 1991, alltså relativt

snabbt från det att uppdraget lades ut. Det berodde bl.a. att

tillsynschefens uppfattning om lämplig organisation överens-

stämde med generaldirektörens. Men hela hade likväl processen i olika turer pågått sedan 1987.

Min slutsats grundval både det genomgångna materialet av och eget deltagande i skeendena sedan 1976, med visst ett avbrott, år att en långdragen översyn organisation,

av inriktning,

arbetsmetoder och samverkan till varje pris måste undvikas. Kan inte komma mål inom rimlig tid med organiman en en sationsöversyn är det tecken något grundfel i första som hand måste klaras ut. Vikten förståelsefull relation mellan av en myndighet och departement alla relevanta nivåer kan i det sammanhanget inte överskattas. I kontrast till dessa tidigare

omorganisationer av styrelsen kan nämnas den senaste

som

genomfördes mycket snabbt och med god i

en acceptans organisationen.

Ett stymingsproblem

Ett generellt problem sett över tiden har varit verkatt styra en samhet med sådana uttalanden i propositioner efter rikssom dagsbeslut inte effektueras i form författning eller särskilda av

riktlinjer från regeringen. Genom årens lopp har framgått i

som

det föregående åtskilliga uttalanden gjorts av föredragande

statsråd, t.ex. att prioritera inspektionsbesök arbetsstälom len där risken för ohälsa år störst. Det har åren genom uttryckts olika sätt. Erfarenheterna visar styrelsen måste direktiv för att ge att ut-

talanden i propositioner ska bli verklighet. Även när styrelsen

genom planeringsdirektiv har gett riktlinjer har det varit svårt att få genomslagskraft för dem. I studie 1988 gjordes en som av två anställda i styrelsen, Eva Maria och Bertil Larsson,

Forsberg

som baserades intervjuer distrikt kom bl.a. följande sex fram. Direktiven till yrkesinspektionen hade blivit

visserligen tydli-

gare men upplevdes fortfarande oklara, vilket gjorde det som svårt för distrikten att formulera operativa mål. i

Tolkningen

distrikten blev därför skiftande. Därtill kom från

att signaler

branschkonferenser i styrelsens regi inte alltid överensstämde med direktiven. Distrikten önskade

sammanfattningsvis att styrelsens förväntningar var resurserna skulle läggas i tillsynsarbetet skulle komma till ett tydligare uttryck i planeringsanvisningarna. Begreppet "dubbelt budskap" användes både

före och efter den nämnda studien frekvent inom

yrkesinspek-

tionen när från styrelsens sida hade med budman gått ut ett

skap och i distrikten uppfattat att tjänstemän i styrelsen

man sagt något motstridande i ett annat sammanhang.

Under 1990-talet har styrelsen successivt trappat kraven

upp

prioritering och kontroll. Min slutsats av denna utveckling är

att mål- / resultatstyrning med prioriteringar samt uppfölj-

en ning med hjälp av någon form resultatindikato-

av rer/ resultatmått krävs för att Arbetarskyddsstyrelsen ska kunna

styra yrkesinspektionen i avsedd riktning.

Myndigheter och arbetsmiljö finns det något

-

gemensamt organisationstänkande

Frågor som diskuterats inom den förvaltningspolitiska kommis-

sionen är organisationstänkandet rört sig från betoning

om av

samordning och tillvaratagande synergieffekter i stora

av ge-

mensamma organisationer till en betoning renodling och

av konkurrens mellan separata organisationer och myndighe-

om

ter tidigt kompletterat sin myndighetsroll med rådgivning,

men sedermera betonat kontrollfunktionen.

Viktiga statliga aktörer inom arbetsmiljöområdet var tidigare, förutom den allmänna yrkesinspektionen och Arbetarskydds-

styrelsen, ett antal specialinspektioner, de sista försvann i

varav och med 1978 års lag samt kommunala inspektörer, funk-

vars tion togs över av yrkesinspektionen 1987.

År 1966 inrättades det Arbetsmedicinska institutet, 1972

som

inlemmades i Arbetarskyddsstyrelsen forskningsavdel-

som en

ning och bröts ut 1987 till ett självständigt Arbetsmiljöinstitut,

vilket i sin tur 1995 slogs med del den 1971 in-

samman en av

rättade Arbetsmiljöfonden då Arbetarskyddsfonden och In-

stitutet för arbetslivsforskning. Samtidigt bildades 1995 ett råd

för arbetslivsforskning tog. över Arbetsmiljöfondens

som upp-

gift att bevilja anslag till forskning och utveckling arbets-

livsområdet.

Arbetsmiljöinstitutets uppgift var forskning inom de klassiska arbetsmiljöfrågorna, allt från yrkesmedicin till belastningsskador. Institutet för arbetslivsforskning, tidigare hette Ar-

som betslivscentrum, forskade kring frågor arbetsrätt, medin-

om

flytande och arbetsorganisation Arbetsmiljöfondens

m.m. upp-

gifter var, utöver fördelning forskningsmedel, bl.a. finansie-

av

ring av de regionala skyddsombuden och kunskapsspridning.

De nu uppräknade arbetsområdena utgör stommen i det

nya

institutet för arbetslivsforskning.

Utvecklingen Arbetarskyddsverket har inneburit att verk-

av samheten renodlats till tillsynsverksarnhet, alltmer inriktats

som

kontroll och därmed myndighetsutövning. Under många

år hade rådgivning utvecklats till ett stort inslag i tillsynsarbetet,

ursprungligen beroende att arbetarskydds-lagen tillhandahöll

maktmedel och sedermera grund tradition från den svaga av tiden. Det har varit ett tungt arbete att lägga kursen. Verk-

om samhet som inte gäller tillsyn av arbetsmiljön har förts bort

från styrelsen. Det gäller främst forskning arbetsmiljöområ-

det.

All kontroll arbetsmiljön har successivt förts till yrkesin-

av

spektionen.

Det har framgått att ett betydande antal myndigheter har uppgifter berör arbetsmiljön. Arbetarskyddsstyrelsen och

som

yrkesinspektionen är emellertid de enda myndigheter har

som

en myndighetsfunktion som rör hela arbetsmiljöområdet. Sty-

relsens inställning har under de senaste tio åren varit att det är den unika befogenheten och kompetensen att kontrollera

arbetsmiljön som är grunden för verkets existens. I fråga

om rådgivning däremot finns det många aktörer. Samtidigt är det givet att goda råd också kan inom för den kontrol-

ges ramen lerande rollen.

När det gäller frågan synergieffekter får hålla i min-

om man net att forskningen fördes över från ett självständigt institut till

styrelsen för att rädda institutet från utlokalisering. Tror någon

att sammanslagningen 1972 hade skett om institutet inte varit hotat av omlokalisering När det sedan gäller det nya samman-

slagna forskningsinstitutet är det ett exempel att man 1995 önskade en synergieffekt, samtidigt önskade

som man ren-

odla fördelningen forskningsmedel till myndighet.

av en

Något generellt giltigt organisationstänkande som innebär renodling av verksamhet kan jag inte "sei fråga utvecklingen

om

av arbetsmiljömyndighetema. Snarast verkar sarnmanslag-

en

ning tillsynsmyndigheter finnas i regeringens tankebanor.

av

Det kan belysas med följande.

I 1994/95:158 nämns att det finns typ till-

prop en av

synsmyndigheter som ska förebygga skada både och

person

egendom och att utvecklingen för myndigheterna under

rege-

ringen gått i riktning mot att göra rationaliseringar, omstruktureringar eller sammanslagningar. Avsnittet avslutas

med att regeringen avser att ta initiativ till en översyn organisationen

av för den offentliga tillsynen inom det aktuella området.

Detta uttalande är kryptiskt. Elinspektionen och sprängämne-

myndigheter det nämnda slaget. Nå-

sinspektionen är t.ex. av myndighet utpekas dock inte i propositionen. Den översyn

gon

annonserades har ännu inte satts igång november 1996. som

U-landsbiståndet

från SIDA

till Sida

Sten Johansson

född 1953, under många år verksam utredare, handläggare som och sakkunnig i regeringskansliet, bl. vid UD:s biståndsavdela. ning åren 1992-95. Johansson sekreterare i Biståndsförvaltvar

ningsutredningen SOU 1994:19 och är för närvarande experti Miljövårdsberedningen.

INNEHÅLL

organisatoriska omgivning

Ytterligare Biståndsförvalmingens kapacitetsproblem 208

1970-talet och utredningarnas årtionde 210

svamparnas

- Lärdomar de första åren 212

av

Pubertet och ungdomstid åren 1979-1995 214

-

i korthet 214

Biståndspolitiken

1978 års biståndspolitiska beslut 214

215 "Svamparna permanentas

styrformer

- "maktkampen mellan UD och SIDA

debatt vid 1990-talets början 223

Biståndspolitisk

och interna organisation Andra förändringar 231

av biståndsmyndigheternas instruktioner

Några sammanfattande kommentarer 231

SOU 199727 195

Inledning

Introduktion och några utgångspunkter

1 Vo-målet, Bai Bang och SIDA är tre begrepp vilka mer än några andra förknippas med svenskt u-landsbistånd, eller internationellt utvecklingssamarbete vilken är dess officiella

numer

benämning. Ingen tidningsartikel, debatt, utredning eller riksdagsbeslut med anknytning till ämnet undgår begreppen eller

det de representerar.

I mening har begreppen blivit egendom.

en annan var mans Sannolikt alla medborgare känner till dem och har

vuxna en

eller mindre uttalad uppfattning deras innebörd. Själv mer om

är jag fascinerad av begreppens närmast reklamkampanjlika genomslag och i dem nyckelfrågoma för all offentlig verk-

ser samhet; Målen, resultaten och vägen dit.

1 °/o-målet har sedan början 1960-talet varit det mest kärn-

av fulla uttrycket för den grundläggande solidaritet vilken bi-

ståndspolitiken och det internationella utvecklingssamarbetet

vilar. Som politiskt mål och ambition fungerar 1 Va-målet utmärkt, grund för styrning förvaltningen är det med

men som av sin avsaknad krav verksamhetens inriktning, kvalitet eller

av

resultat omöjligt att tillämpa. Målet har mot den bakgrunden

kritiserats för att ett utbetalningsmål.

vara

Uppförandet pappersbruket Bai Bang i provinsen Vinh

av Phu i Vietnam är i svenskt folkmedvetande u-lands-

norra biståndets största misstag. I efterhand må det hur det vill

vara med den saken. Här hemma blev Bai Bang symbol, både för

en u-landsbiståndets kritiker och för de krav resultat vilka måste ställas de med bistånd finansierade insatserna. I Vietnam minns pappersbruket för att det blev möjligt att framställa

man och barnen skolböcker.

ge

SIDA, Styrelsen för internationell utveckling, är för många svenskar lika med svenskt u-landsbistånd och svensk bistånds-

politik. Att SIDA under 30 år den statliga myndighet som

var hade till uppgift att omvandla anslagsmiljardema till effektiva insatser och även hade tongivande roll inom verksarnhets-

en området är klart, politiken har, liksom inom andra sam-

men hällsområden, styrts riksdag och regering. Den statliga bi-

av

ståndsförvaltningens framträdande och politikbärande roll är

trots detta biståndets kännetecken. Betecknande är där-

ett av

för att 1995 års genomgripande förändring biståndsförvalt-

av ningens struktur inte förmådde rubba benämningen SIDA

an-

nat än marginellt. Den nybildade myndighetens namn är Styrel-

för internationellt utvecklingssamarbete, förkortat Sida. sen

Uppsatsens syfte, avgränsningar och disposition

Denna uppsats ska behandla den statliga biståndsförvaltningens

organisatoriska historia och utveckling. Utgångspunkt för studi-

en är den förvaltningsstruktur statsmakterna formerat för

som att förvalta den biståndspolitik beslutat Politiken,

man om. som den kommer till uttryck beslut mål, inriktning och

genom om resurser, är den grund från vilken jag försöker förklara förvalt-

ningens framväxt och utveckling. Min ansats är därmed förvaltningspolitisk, inte biståndspolitisk. jag gör ingen analys biståndspolitiken sådan, jag

av som redovisar ett antal biståndspolitiska beslut och låter citat

ur

riksdagstryck och Stockholms morgontidningar tala. jag har

heller inte trängt närmare in i formerna för den biståndspolitis-

ka idéutvecklingen. Den läsare söker ingående bi-

som mer

ståndspolitiska utgångspunkter bör därför söka sig andra källor,

t.ex. Lennart Wohlgemuths båda antologier, Bistånd motta-

villkor 1974 och Bistånd utvecklingens villkor garens

1994.

Med risk för att underskatta mitt ämnes komplexitet vill jag

ändå påstå att biståndspolitikens och -förvaltningens historia är

förhållandevis överblickbar. De organisatoriska strukturerna

och tidsmässiga avgränsningarna är tydliga. Min analys behöver

därför inte bli eller kännas särskilt sofistikerad.

Tillgången till källor, främst i form riksdagstryck, vilka bely-

av ser verksamheten och besluten biståndspoliüken och dess

om förvaltning är god. Något samlat arbete behandlar hela

som ämnet för denna uppsats finns dock veterligt inte. En utförlig redovisning den tidiga historien finns dock i betänkandet

av

SOU 1978:61 Biståndets organisation.

Biståndsförvaltningens tre åldrar

Redan detta stadium i uppsatsen vill jag översiktligt redovisa det jag skulle vilja kalla biståndsförvalmingens tre åldrar", vilka också bildar yttre för min fortsatta redovisning.

en ram

De båda första åldrarna har sina utgångspunkter i riksdagsbe-

sluten år 1962 och 1978 biståndspolitikens inriktning och

om

ett antal därpå följande beslut om biståndsförvaltningens orga-

nisation. 1995 års sammanslagning fem biståndsmyndigheter

av

jag inledningen till biståndsförvaltningens tredje och

ser som nuvarande ålder.

Den statliga biståndsförvaltningens "födelse" daterar jag till

den 1 juli 1965 då Styrelsen för internationell utveckling SIDA inledde sin verksamhet. Med viss rätt skulle tillkomsten av Nämnden för internationellt bistånd N IB tre och ett halvt år tidigare också kunna sägas vara den officiella födelsedagen. Skälet för mitt val den förra tidpunkten är att NIB:s verkav samhetsområde avsevärt snävare än det SIDA kom att tillvar delas. NIB under sin tid bara flera statliga myndighevar en av ter med uppgifter biståndsområdet.

Biståndsförvaltningens övergång från barndom till ungdom,

puberteten", ägde år 1979. Verksamheten hade vid denna rum tid nått sådan omfattning och spände över så många en pass olika verksamhetsfält att statsmakterna ansåg det nödvändigt att den bedrevs i flera olika organisatoriska former. Antalet myndigheter därefter konstant fram till år 1995. var Inträdet i medelåldem" ägde 1995, när fem rum sommaren statliga myndigheter sammanfördes i det "konsoliderade" nya biståndsverket Sida. Tidpunkten sammanfaller även med vårt lands inträde i den Europeiska gemenskapen och beslutet om

betydande minskning biståndets volym.

en av Med viss förenkling kan således de stora förändringarna av en

biståndets förvaltningsstruktur med ungefär 15

sägas äga rum års mellanrum.

Biståndsförvaltningens ständiga organisationsproblem

Två principiella organisationsfrågor har följt biståndsförvalt-

ningen dess 30-åriga historia, utan att ha något direkt genom samband med de tre åldrarna. Den första gäller om mottagarländer eller sektorer ska styrande kriterium vid utformvara

myndigheternas interna organisation. Den andra ningen av gäller fördelningen uppgifter och befogenheter mellan

av av

hemmamyndigheter och fältrepresentatzion. Biståndsförvaltningens barndom präglades uttalat sekto-

av och stark hemmamyndighet. Motsatsen, dvs. ransvar en en

stark s.k. landlinje och betydande delegering till faltrepre-

en

sentationen, har princip gällt sedan är 1986. I det Sidazs nya organisation förefaller sektorernas ställning åter ha stärkts, me-

dan fältrepresentationen behållit sin roll. Min bedömning är att biståndsförvaltningens tillämpningar

av de båda principerna är universell karaktär än hänförsnarare av bara till statsmakternas beslut biståndspolitikens inriktning om och utformning. För detta talar särskilt intematio-

att samtliga

nella biständsaktörer givarländer och internationella

organisa-

tioner frän tid till annan omprövar sina organisationer med

avseende dessa båda principer.

Biståndsmyndighetema en översikt

-

De statliga myndigheter vilka behandlas i är följande

uppsatsen med angivande av den tid under vilken de bedrivit sin verk-

samhet:

Nämnden för internationellt bistånd, NIB 1 januari 1962 30 -

juni 1965.

Nordiska afrikainstitutet, NAI 1962/1 juli 1964

Styrelsen för internationell utveckling, SIDA 1 juli 1965 30 -

juni 1995.

Biståndsutbildningsnämnden, BUN 1 juli 1971 30 juni 1981,

- Nämnden för u-landsutbildning 1 juli 1981 30 juni 1987 och - Styrelsen för u-landsutbildningi Sandö, Sandö U-centrum

1 juli 1987 30 juni 1995.

-

Importkontoret för u-landsprodukter, IMPOD 1 januari 1975

30 juni 1991.

-

Utbildningsberedningen 1975/1 november 1979 25 maj

- 1981, Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, BITS

26 maj 1981 22 januari 1985 och Beredningen för interna- tionellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, BITS 23 januari 1985 -

30 juni 1995.

Styrelsen för u-landsforskning, SAREC 1975/1 november

1979 30 juni 1995.

-

Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd, SWEDECORP

1 juli 1991 30 juni 1995.

-

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida från

den 1 juli 1995.

Till myndigheternas skara bör även räknas Utrikesdepartemen-

tets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete

mer

känd U-avdelningen. Avdelningen bildades år 1970 och

som

upplöstes i samband med UD:s omorganisation den 1 juli 1996.

Även stiftelsen Swedfund 1978-1991 respektive bolaget Swedfund International AB 1991- har haft uppgifter vilka varit

näraliggande dem som legat myndigheterna. Organens roller i och betydelse för biståndspolitiken är mycket

varierande. SIDA intar självklar särställning sin 30-

en genom åriga existens, verksamhetens stora omfattning och det mycket breda uppgiftsområdet. NAI:s och Sandö U-centrums verk-

samheter med inriktning forskning, utbildning och dokumentation i ett biståndspolitiskt perspektiv den

representerar andra ytterligheten. jag ska inte här närmare in de olika

myndigheternas uppgifter, utan kommer i texten att

senare redovisa dessa.

Biståndsförvaltningen och dess

organisatoriska omgivning