SOU 1997:7
Byråkratin i backspegeln : femtio år av förändring på sex förvaltningsområden : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen
I ckspegel”
tio år avförändring ........ :. ex fb'walmingyområden
Byrå/emma i backspegeln
Femtio år av förändring på sex fo'walmingsområden
_l'll
I .:H . ::F:
., s. . "t- ll1 -å155f _ #1 =.: ru*-m.m.w'n -
.__I
'! F
frin Statens offentliga utredningar ww 1997:7 & Finansdepartementet
Byråkratin i backspegeln
Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden
Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen Stockholm 1997
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25
Omslag: Susan Nilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20490-8 Tryck: Gotab, Stockholm 1997 ISSN 0375-250X
Förord
Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna syn- punkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. (Dir: 199593)
Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal delfrågor.
Uppdragen redovisas i rapporter som i vissa fall publiceras se- parat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/april. Avsikten härmed är att ge tillfälle till debatt som kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.
I denna rapport analyseras organisatoriska och politiska föränd— ringar på sex förvaltningsområden under efterkrigstiden. För- fattarna har valts ut för att kunna ge ett inifrånperspektiv på historien, och de har alla gedigen erfarenhet av arbete inom det område de beskriver. Richard Murray, sekreterare i kommissionen, står för ett inle— dande kapitel där några övergripande iakttagelser sammanfattas. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina avsnitt.
Stockholm i januari 1997
Sten Wickbom Ordförande i kommissionen
' '*.r finna-"” - - . !np l..-.iin'
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Inledning 4
Några iakttagelser från sex förvaltningsområden Richard Murray
Samhällsplanering och bostadspolitik 29
Lennart Holm
Universitets- och högskoleväsendet 49 Håkan Westling, Göran Angsmark, Göran Blomqvist
Arbetsmiljö och arbetarskydd 115 Ingemar Kallberg
U—landsbiståndet från SIDA till Sida 191 Sten johansson
Lantmäteriväsendet 235 Sture Norberg
Civilförsvaret och freds- 313 räddningstjänsten Key Hedström, Carl—Axel Hermansson, Åke Lindström, Roland Nilsson, Per-Olof Wikström, Gun Zachrisson
Inledning
Några iakttagelser från sex förvaltningsområden
Förvaltningspolitiska kommissionen gav sex författare eller grupper av författare med förstahandskännedom om var sitt förvaltningsområde i uppdrag att skriva var sin monografi över utvecklingen av organisation och styrning inom området.
Politiken står inte i fokus utan tjänar bara som en av flera tänkbara förklaringar till hur den statliga förvaltningen inom området utformats. I fokus står däremot just organisation och styrning. Kommissionens syfte med monografierna har varit att söka belysa gemensamma och skilda drag i den organisatoriska utvecklingen för att bättre förstå principer bakom och bevekel— segrunder till förvaltningens nuvarande utformning. En sådan förståelse är nödvändig om man vill föreslå en generell förvalt- ningspolitik för framtiden.
Resultatet har blivit sex ganska olika berättelser. Gemensamt är att de sträcker sig tillbaka till 1945 - ibland med några tillba- kablickar som går ännu längre. Gemensamt år också att förfat— tarna givits möjlighet att skriva personligt, utan alltför strikta krav på belägg. Tillsammans utgör monografierna en rik källa att ösa ur när det gäller iakttagelser rörande statsförvaltningens utveckling under efterkrigstiden. Inledningsvis skall här några sådana iakttagelser lyftas fram. Det finns mer att hämta i de sex monografierna och iakttagelserna bör jämföras med andra översikter av förvaltningsutvecklingen.
Det finns skäl att betona att också denna inledning är per— sonligt hållen och snarare skall ses som en "aptitretare" än som en vetenskaplig analys. Förhoppningsvis skall den stimulera läsaren att söka sig vidare i de sex monografierna och att därvid pröva de inledningsvis gjorda iakttagelserna mot egna erfaren- heter.
Reformbehoven lade grunden
Flera av monografierna vittnar om att uppdämda reformbehov vällde fram efter kriget och krävde en organisation. Av de sex förvaltningsområdena gäller detta främst bostadspolitiken, ar— betarskyddet, räddningstjänsten och den högre utbildningen.
Lantmäteriet berördes indirekt av reformpolitiken dels genom behovet att bilda fastigheter i samband med bostadsbyggandet, dels genom behovet att medverka i jordbrukets rationalisering. U-landshjälpen, som den hette på 50-talet, växte fram ur en internationell tendens att bistå fattiga länder, inspirerad av Marshall-hjälpen efter kriget.
Håkan Westling, Göran Angsmark och Göran Blomqvist har gjort en intressant sammanställning över viktigare utredningar och beslut på universitets- och högskoleområdet från 1852 fram till i dag. Detta kalendarium visar med all önskvärd tydlig- het med vilken frenesi reforrnverksamheten drogs igång efter andra världskriget. Den glesa förteckningen från tiden 1852— 1945 har måhända några luckor. Även med denna reservation är intrycket bedövande. Redan i juni 1945 — en månad efter den tyska kapitulationen - tillsätts en universitetsutredning. Under de följande decennierna kommer utredningarna i en allt snab— bare takt.
Lennart Holm berättar om hur en organisation för att bygga bostäder successivt skapades. Till slut tog denna organisation hand om alla olika delprocesser i bostadsproduktionen. Lån- givningen till bostadsbyggandet stod i centrum. En särskild myndighet - Bostadsstyrelsen - tillskapades för att förmedla de förmånliga statliga lånen. Men de statliga lånen var ändå bara en del av den totala finansieringen. Därför krävdes det överlägg- ningar med andra kreditgivare, främst bankerna. Kreditregle- ringen utnyttjades för att prioritera bankernas innehav av bo— stadsobligationer. Staten engagerade sig också i själva byggan— det, dels genom att såväl Bostadsstyrelsen som den dåvarande Byggnadsstyrelsen intresserade sig för den byggnadstekniska utvecklingen och förmedlade kunskap på området till bygg- branschen, som på 50-talet bestod av många små byggföretag, dels genom att staten bildade både ett särskilt forskningsråd och ett institut för byggnadsfrågor och dels genom att staten inrättade en särskild fond för lån till byggnadsindustrins basin- vesteringar i maskiner och utrustning. För att få till stånd till- räckligt stora och rationella byggnadsprojekt inrättades en sär- skild statlig delegation med uppgift att befordra samverkan mellan byggherrar.
När byggandet började ta fart upptäcktes andra flaskhalsar. En sådan var den fysiska planeringen. Byggandet förutsatte stadsplaner och byggnadsplaner. Följaktligen reformerades planväsendet i flera steg. Kulmen var tillskapandet av en sär—
skild myndighet för den fysiska planeringen, Planverket, som tillkom två år efter lanseringen av programmet för att bygga en miljon bostäder i Sverige på tio år. Planeringen krävde i sin tur fastighetsbildning, som i stor utsträckning hade skötts av en privat kår av lantmätare ända till år 1948. Dessa förstatligades detta år och gick upp i Lantmäteristyrelsen.
En annan flaskhals var byggarbetskraften. Samverkan mellan staten, kommunerna och parterna på den lokala byggarbets— marknaden organiserades i länsbostadsnämndema. Arbets— marknadspolitiken drogs också in i bostadspolitiken. Igångsätt- ningen av bostadsbyggen och annat byggande styrdes med hän- syn till den lokala byggarbetsmarknaden och för att prioritera bostadsbyggandet.
Kommunerna gavs ett huvudansvar för genomförandet av den ambitiösa bostadspolitiken. Antalet kommuner var i början av 50-talet 2500 och många var små. Därför var det osäkert om de alla gånger kunde axla det stora ansvaret, som krävde både finansiella resurser och kompetens. Kommunsammanläggning— arna under 50-, 60— och 70—talen skall ses i detta ljus. På mark som ägdes av kommuner gick planering och fastighetsbildning mycket snabbare. För att underlätta för kommunerna att plane— ra för bostäder och tillhörande gator, vägar, skolor m.m. gavs kommunerna från 1965 förmånliga lån till markförvärv. Kom— munerna gavs även andra instrument för att kunna genomföra bostadspolitiken, såsom en förstärkt expropriationslagstiftning.
Denna historia visar med all önskvärd tydlighet att genomfö— randet av bostadspolitiken kom att beröra många delar av sam- hället, att den fick konsekvenser för kreditrnarknad, fastighets— lagstiftning och kommunindelning. Flera statliga myndigheter bildades.
Historien visar också att politiken och organisationen för att genomföra den inte var uttänkt från början. Den växte fram successivt i takt med att nya erfarenheter gjordes. En styrande princip förefaller dock ha funnits med från början - därtill kan— ske inspirerad av krigsekonomins erfarenheter. Politiken på just detta område vittnar om ett mycket tydligt planekonomiskt tänkande: alla delar av bostadsbyggnadsprocessen skulle styras.
Vad som är märkvärdigt är att hela denna organisation växte fram och verkade utan någon stark samordnande organisation. Flera olika, självständiga myndigheter med olika funktioner skulle samverka, alltifrån Statens institut för byggnadsforskning till Riksbanken som skötte diskussionerna med bankerna. Flera
departement skulle samverka: bl.a. inrikesdepartementet, som hade huvudansvaret för bostadspolitiken, arbetsmarknadsde— partementet, justitiedepartementet och finansdepartementet. Stat och kommun skulle samverka. Varken inom regeringen eller mellan departementen bildades någon särskild organisation för samordning eller genomförande av politiken. De enda ex— emplen på samordningsorgan är delegation för byggherresam- verkan som inrättades "mellan bostadsstyrelsen och departe- mentet" och de regionala länsbostadsnämndema. Ett bostads— departement bildades först efter det att miljonprogrammet var genomfört!
Hur gick samordningen då till? Man tycks ha pratat sig sam- man. Självklart bör ett starkt sammansvetsat socialdemokratiskt ledarskikt inom såväl. myndighetsledningar som departement ha underlättat samordningen. I verksförordningen stod att "myndigheterna skola räcka varandra handen". Och det tycks man ha gjort. Att man hade ett gemensamt, överordnat, starkt prioriterat och tydligt mål — 1 miljon bostäder på 10 år - tycks ha räckt för att få alla aktörer att dra åt samma håll. Kanske kan man se bostadspolitiken som ett lyckat exempel på mål— och resultatstyming innan dessa begrepp ens var uppfunna. Analo— gierna med krigsekonomin är starka: då gällde det försvarsmate— riel: stridsvagnar, flygplan, båtar... Efter kriget gällde det bostä— der.
En enhetlig förvaltning
Strävan efter en enhetlig, statlig förvaltning och en enhetlig lagstiftning var mycket stark och går igen på flera områden. På lagstiftningsområdet nämns i de sex monografierna enhetliga bygg- och fastighetslagar, en enhetlig civilförsvarslag och en enhetlig högskolelag. Inom universitets- och högskoleområdet kom strävan en bit in på 1960—talet att få en mycket markant inriktning mot enhetlig- het. De nya universitetsstatuterna 1964 innefattade utöver uni— versiteten i Lund, Uppsala, Stockholm och Göteborg även Ka- rolinska institutet, de tekniska högskolorna, Handelshögskolan i Göteborg och Farmaceutiska institutet, dvs. all akademisk ut- bildning utom Handelshögskolan i Stockholm och jordbrukets högskolor. 1969 lades en ny studieorganisation fast med fasta studiegångar (linjer). Och 1977 togs den stora högskolerefor— men som likställde all eftergymnasial utbildning och inrättade
central antagning. Strävan efter likformighet inom den högre utbildningen fanns vid denna tid i många andra länder, däri- bland USA.
Skapandet av SIDA och dess föregångare NIB i början av 1960—talet innebar att ett mycket stort antal olika biståndsverk- samheter inom olika myndigheter i två steg lades in i en enda organisation. Upphovet till u—landshjälpen var ett omfattande ideellt engagemang. Det var främst kyrkor men också andra ideella organisationer såsom konsumentkooperationen, som bedrev insamlingar och hjälpverksamhet. Skapandet av en stat— lig centralorganisation innebar samtidigt att vad som tidigare varit ideella verksamheter togs över av staten. Syftet med den statliga centralorganisationen var att skapa en rationell admi- nistration och att samordna en alltför splittrad verksamhet. När verksamheten sedan under 60— och 70—talen, med statliga me— del, expanderade mycket kraftigt, kunde detta ske samordnat.
Arbetarskyddsstyrelsen skapades 1948 som en centralmyn— dighet för vad som då kallades arbetarskyddet och som utöva— des av ett antal separata yrkesinspektioner. Även efter en viss sammanläggning fanns vid denna tidpunkt förutom den all- männa yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen, som lydde under yrkesinspektionen, några specialinspektioner. Nästa steg togs 1973 då tre specialinspektioner inordnades i den all- männa yrkesinspektionen. Ett viktigt steg togs 1987 då den kommunala tillsynen förstatligades. Andra steg på vägen hade också varit att vidga tillämpningen av arbetsmiljölagen till att omfatta även offentliganställda (1963) och att successivt ge styrelsen en starkare roll gentemot yrkesinspektionen; 1985 fick styrelsen möjlighet att fördela medel mellan yrkesinspektioner- na genom att erhålla ett enda anslag för styrelsen och inspek— tionema och 1992 betonade regeringen vikten av att styrelsen skulle fungera som chefsmyndighet för yrkesinspektionen. Det är intressant att notera att det alltså tagit hela tiden från andra världskriget till idag att skapa en sammanhållen organisation för arbetarskyddet. Varför? Därom ger Ingemar Källberg inga svar, men man kan inte undgå att spekulera i ett intresse från ar— betsmarknadens parter att behålla ett starkt lokalt inflytande. Att det, trots långvarig kritik av den kommunala tillsynen, dröj— de innan denna förstatligades kanske får tillskrivas vaktslåendet om den kommunala självstyrelsen. Idag, just som den samman— hållna organisationen skapats, kan man skönja en ny organisa- tionsprincip: sektorsansvar. Den innebär att varje sektor skall ta
ansvar för arbetsmiljön. En tillämpning av den nya organisa- tionsprincipen är att tillsynen över vägtrafikens arbetsmiljö bröts ut och överfördes till Vägverket år 1986. Sektor- sansvarsprincipen tillämpas ifråga om andra miljöfrågor, som hanteras genom att ge varje sektor ansvar för dessa, medan Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och andra miljömyn- digheter har ett samordnande ansvar. En utveckling av system— tillsynen ifråga om arbetarskyddet kan leda vidare i denna rikt- ning.
1948 "förstatligades" lantmätarna. Med undantag för en cen— tral administration var lantrnätarna tidigare inte fast anställda. De arbetade på uppdrag av staten och på villkor som staten fastställde, däribland lantmäteritaxan. De avlönades med intjä- nade taxeinkomster. "Distriktslantmätaren arbetade i princip som egen företagare med ekonomiskt ansvar för de anställda vid distriktet", skriver Sture Norberg. Denna modell, som för en nutida betraktare förefaller mycket modern, var mycket gammal och gick tillbaka på systemet med s.k. sportler. Av flera skäl fungerade det inte, främst p.g.a. att staten inte höjde lant— mäteritaxan. Långvarig kritik av lantmäteriets bristande kapaci— tet att motsvara behoven vad gällde jordbrukets rationalisering ledde till krav på en sammanhållen statlig organisation. Det var detta som genomfördes 1948. Men trots ambitionerna att skapa en slagkraftig och sammanhållen organisation för lantmäteriet innefattades kommunernas mätningsväsende bara delvis. Främst de större kommunerna slog vakt om sin rätt att sköta fastighetsbildningen inom sitt område. Denna dragkamp mellan Lantmäteriverket och kommunerna har sedan böljat fram och tillbaka utan att nå något avgörande. Det senaste beslutet (1996) lämnar de kommuner som så önskar och som uppfyller vissa villkor frihet att inrätta kommunala lantmäterimyndighe- ter. Den kommunala självstyrelsen har påverkat organisations— utvecklingen även på detta område.
Politik och förvaltning
Bostadspolitiken vittnar om politikens starka grepp om förvalt— ningen. Initiativen till den organisatoriska uppbyggnaden kom i en strid ström från riksdag och regering. Det är också den bild man får från de andra politikområdena. Erfarenheterna från andra världskriget lägger grunden till de politiska besluten för civilförsvarets uppbyggnad. I takt med att den militärstrategiska
situationen förändras fattas, inom ramen för försvarsutredning- arna, politiska beslut om en förändrad organisation.
Utvecklingsbiståndet, som u—hjälpen numera heter, har ge— nomgått tre organisatoriska faser, som är helt och hållet poli- tiskt styrda. Från början gavs biståndet en enhetlig organisation, därefter splittrades det upp på fem olika organisationer för att slutligen åter föras samman i en organisation.
Organisationsförändringarna kan ses som uttryck för stats— makternas ambition att styra verksamheten. När den samman- hållna biståndsorganisationen SIDA hade vuxit till en mycket omfattande verksamhet fann statsmakterna det — i stor politisk enighet - nödvändigt att dela upp organisationen i fem mindre för att kunna styra verksamheten.
Utbrytningen av Arbetsmiljöinstitutet är ett annat intressant exempel på ett politiskt ingripande i förvaltningen. Diskussio- nerna, som ledde fram till utbrytningen, hade — att döma av Ingemar Källbergs beskrivning — förts av departementet med personal på Arbetarskyddsstyrelsen utan verksledningens vet— skap. Något sådant vore otänkbart idag med det stora ansvar och de befogenheter som är lagda på en verkschef.
De stora organisatoriska förändringarna inom lantmäteriet har också varit politiskt dirigerade. Men Sture Norberg berättar också om att Lantmäteristyrelsen under långa perioder lämna— des att reda upp sina problem själv. Under 1950—talet ställdes den nybildade Lantmäteristyrelsen, som ovan nämnts, inför stora uppgifter. Balanserna växte och myndigheten äskade flera tjänster. I avsaknad på gensvar utvecklade Lantmäteristyrelsen sin organisation för att fungera mer flexibelt. För dåtida för- hållanden var detta närmast unikt. Myndigheter väntade nor— malt på att riksdag och regering skulle låta utreda förhållandena och därefter fatta beslut innan förändringar i organisationen kunde vidtas. Lantmäteristyrelsen var tidigt ute med att axla vad som idag anses vara en myndighets självklara ansvar.
Inget av våra exempel ger dock en tydligare bild av politikens starkt styrande inverkan på förvaltningens organisation än hög- skoleväsendet. Dels är det uppenbart att det är politikerna som bestämt hur universitet och högskolor skall organiseras - ofta i skarp konflikt med professorerna. Därtill har universitet och högskolor organiserats på ett sådant sätt att den politiska styr— ningen skall underlättas. Dels är sambandet mellan utbildnings— politiken och organisationsförändringama uppenbart.
Det ovan nämnda planekonomiska tänkandet gjorde sig gäl- lande inom högskolan genom inrättandet av s.k. fasta studie- gångar 1969. Liksom i så många andra länder eftersträvade man av såväl ideologiska rättviseskäl som av en önskan att tillvarata begåvningsreserven att vidga tillträdet till högre utbildning och att jämställa olika eftergymnasiala utbildningar. 1977 genomför— de en borgerlig regering vad en socialdemokratisk regering för— berett: en sammanhållen högskola.
Från 1964 och framåt gjordes organisatoriska reformer ägna— de att ge politiken makt över vad som tidigare varit en sektor som "stått under Kungl. Maj:ts beskydd". Universiteten har från den tiden genomgått en revolutionerande förändring: från att ha varit självstyrande vad gäller utseende av dekaner, kon— sistorium och rektor till att vara likställda med andra statliga myndigheter, vilket innebär att regeringen utser styrelse och rektor. Genom inrättandet av institutionsstyrelser med stude- randerepresentation, linjenämnder, utbildningssektorer, regi- onstyrelser med representanter för olika allmänintressen och en överordnad central myndighet, Universitetskanslersämbetet (UKÄ), sattes den traditionella organisationen i institutioner, fakulteter och universitet mer eller mindre ur spel under en tid. Syftet var att göra universiteten mer samhällstillvända.
Man kan säga att detta lyckades över förväntan, om nu inte universitets och högskolors intensiva samverkan med samhället idag - extemftnansierad forskning, uppdragsutbildning, kon— sultbolag, utvecklingsbolag tillsammans med kommuner och företag m.m. - bara ska ses som frukten av en allmän sam— hällsutveckling. Under slutet av 80-talet och början av 90-talet avvecklades 70—talets organisatoriska påbyggnad i akt och me- ning att värna om den akademiska friheten. Idag finns det pa- radoxalt nog strömningar som menar att samhällstillvändheten gått får långt och som vill använda den statliga styrningen för att värna om universitets och högskolors kärnuppgifter: grund- läggande högre utbildning och grundforskning.
Styra mer och styra mindre
Under parollen "styra mer och styra mindre" framlade Verks- ledningskommittén (VLK) sina förslag till förvaltningspolitik år 1985. Med detta avsåg man dels att politikerna skulle styra verk- samheten mer ifråga om mål och inriktning och mindre ifråga om själva genomförandet. Som ovan framgått hade strävan att
styra mer redan då en lång tradition att bygga på. Det hade varit en av ledstjärnorna i förvaltningsutvecklingen på flera om- råden. Men också strävan att styra genomförandet mindre hade verkat under en längre tid.
Universitet och högskolor fick redan i samband med hög- skolereformen 1977 rätt att inrätta och tillsätta flertalet tjänster utom professurer och att själva bestämma institutionsindelning. Tidigare hade regeringen bestämt detta.
På andra områden gick denna utveckling långsammare. Ända till 1980 tog riksdagen ställning till varje ny tjänst och dess in- riktning på Arbetarskyddsstyrelsen. Verket fick — med undantag för vissa extra tjänster och arvodestjänster — fortfarande i slutet av 80—talet inte inrätta nya tjänster utöver dem som regeringen inrättat.
Den s.k. programbudgeteringen medförde i början av 70—talet att antalet anslag och antalet anslagsposter minskade kraftigt. Inom u—landsbiståndet styrde anslagen till och med budgetåret 1970/ 71 de enskilda biståndsprojekten. Därefter har riksdagen beslutat om ramar för hela mottagarländer, med stor frihet för SIDA att påverka innehållet, dvs. att välja och utforma projekt.
1995 när det nya sammanslagna Sida bildades hade man fun— nit andra vägar att styra verksamheten. Genom tydliga priorite— ringar och länderstrategier, utarbetade inom UD, samt en om— fattande uppföljning av resultaten tycker man sig nu kunna styra den omfattande verksamheten. Fortfarande ska dock åt- skilliga Sida—beslut underställas regeringens prövning, t.ex. samtliga beslut om insatser som överstiger 35 miljoner kr. Att styrningen ändrat karaktär vittnar också avveckling av u- avdelningen på UD om. Kort efter bildandet av det nya sam- manslagna Sida avvecklades denna avdelning i samband med en omorganisation av UD. Avdelningen hade sedan 1970 i prakti— ken fungerat som en slags överprövningsinstans ända ned på projektnivå. Denna detaljstyrning anser sig regeringen numera inte behöva.
VLK byggde alltså vidare på en stark tendens som hade en ganska lång historia. Vad VLK lade till var ett nytt sätt att styra, den s.k. mål— och resultatstymingen. Tidigare hade riksdag och regering styrt myndigheterna genom att styra insatserna. Riks- dag och regering inrättade och tillsatte tjänster, bestämde orga— nisation ända ned på avdelningsnivå, anslog medel för löner för sig, för lokaler, för resor och för olika slag av expenser var för sig och prövade varje investering, hur liten den än kunde Synas.
Visst angav statsmakterna samtidigt mål och prioriteringar. Men de var många gånger ganska allmänt hållna.
Inom arbetarskyddet hade statsmakterna i många år försökt förmå yrkesinspektionen att prioritera de återkommande in- spektionema av de farligaste arbetsställena utan att lyckas. För— utom att uttala detta mål klart och tydligt styrde man Arbe- tarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen mycket detaljerat. Först i början av 90-talet, när man lämnat detaljstyrningen och givit Arbetarskyddsstyrelsen två övergripande mål och sju verk- samhetsmål samt utrustat Arbetarskyddsstyrelsens chef med större befogenheter över yrkesinspektionen, lyckades detta. Arbetarskyddsstyrelsen hade då i samförstånd med departe- mentet infört ett system som helt enkelt gick ut på att följa upp antalet inspektioner och kräva ett visst antal förelägganden i förhållande till antalet inspektioner.
Även i fråga om mål- och resultatstyming hade det funnits föregångare. Ett exempel har nämnts ovan - en miljon bostäder på tio år, från 1965 till 1975. Universiteten fick redan från 1958 anslagi förhållande till det antal studieplatser som de inrättade, den s.k. automatiken. Idag har universitet och högskolor en mycket långtgående form av resultatstyming: anslagen till grundutbildning erhålls på grundval dels av antalet närvarande studerande, dels av antalet helårsprestationer. Försvarets plane- rings- och ekonomisystem, som började utvecklas i slutet av 60- talet var också mycket tidigt ute med mål— och resultatstyming.
Sättet att styra myndigheterna har således förändrats i grun- den under efterkrigstiden. Därmed inte sagt att alla problem är lösta. Räddningsverkets skribenter talar om att målstyming och uppföljning passar det civila försvarets och räddningstjänstens verksamheter sämre än det militära försvarets. Universitets- och högskoleväsendets författare ser risker med alltför kvantitativ styrning. Balansen mellan resultatstyming och detaljstyrning skiftar redan idag mellan olika områden och kommeri framti- den säkert också att göra det, liksom balansen kommer att skifta över tiden. Men den mycket omfattande avreglering som skett kan knappast tas tillbaka igen.
Vad ska höra ihop?
En återkommande fråga har varit vilka verksamheter som skall organiseras ihop och vilka som skall organiseras var för sig. Olika principer har tillämpats.
Olika verksamheter som hör till samma program eller politik- område kan inrymmas i en och samma organisation i syfte att samordnas. Ett exempel är arbetsmiljöforskning som inryms i samma organisation som skall sköta tillsynen av arbetsmiljön. Verksamheter med likartade funktioner som hör till olika pro- gram eller politikområden kan också inrymmas i samma organi— sation, men då för att utvinna skalfördelar eller synergieffekter i produktionen. Ett exempel är arbetsmiljöforskning som sam- organiseras med annan forskning rörande arbetslivet. Frågan är vilken princip som skall väga tyngst: samordningen inom ett program eller inom en funktion?
Samordningen kan ske på andra sätt än genom samorganise— ring. Samordning mellan arbetsmiljöforskning och arbetsmiljö- tillsyn, som bedrivs i två separata organisationer, kan skötas av en överordnad myndighet eller av ett departement. Myndighe- ter kan ibland också lämnas att samordna sig med varandra av egen kraft.
En särorganisering — dvs. att verksamheterna bedrivs i sepa- rata organisationer - kan vara att föredra eftersom stora organi- sationer lätt blir byråkratiska. Inom stora organisationer är det lätt att dölja kostnader genom s.k. korssubventionering. Det gör det svårt att se vad verksamheterna egentligen kostar. En annan fördel med särorganisering är att den lilla, specialiserade organisationen får större frihet och motivation att utveckla sin kompetens.
Ytterligare en fördel är att den lilla specialorganisationen kan samverka med många andra organisationer, vilket blir viktigt när samhällets komplexitet ökar. Den lilla enheten kan samti— digt ges i uppgift att konkurrera med vissa andra enheter. Ex- empel på sådana små, relativt fristående och högt specialiserade enheter med en mångfald samarbetspartners och konkurrenter är universitetsinstitutionen och forskningsinstitutet. Särorgani— seringen har på senare tid ofta betecknats ”renodling”. Detta begrepp understryker specialisering och förtydligande av orga- nisationens roll. Man har önskat skilja! på bl.a. en rådgivande roll och en tillsynsroll, på myndighetsutövning och service, på konsultverksamhet och att utföra regeringens uppdrag, på kommersiell verksamhet och myndighetsuppgifter, på beställar- och producentroller. Renodlingen innebär också att organisa- tionen bara inrymmer en eller ett fåtal likartade funktioner.
Klassificeringen av de organisationsförändringar som vi kan iaktta på våra sex myndighetsområden följer nedanstående schema.
Samorganisering - programsam- band
Sammanslagning av & funktio- ner för ett och
samma program
Etablering av or— ganisation med olika Sanktioner för ett och samma
program
Samorganisering - funktionellt samband
Sammanslagning av likart_ade funk- tioner för & program
Särorganisering - renodling
Uppdelning av en organisation i olika funktioner
Slopande av en viss roll och därmed sam- manhängande
uppgift
Etablering av or- ganisation med enstaka funktion för ett eller flera
program
Låt oss nu se hur organiseringen skett på de olika politikområ- dena.
Samhällsplanering och bostadspolitik
Samorganisering - programsamband
Före 1980
1960- och 70-ta/an
OKulturbyrån bryts ut ur Byggnadsstyrelsen och förs till Rirsantitvarieämbetet (1967)
'Länsarkitekter förs till länsstyrelsen (1971)
7980 och gåta/en
OBoverket bildas genom sammanslagning av Planver- kat och Bostadsstyrelsen (1988)
Samorganisering - funktionellt samband
OBostadsstyrelsen bildas genom sammanslagning av Byggnadslånebyrån och Eg— nahemsstyrelsan (1947)
Sirorganiaering - renodling
OStatens byggnads- lånebyrå 1933 OStatens egnahems- styrelse (SO-talet) OStatens kommitté (sedemera nämnd) för byggnadsforskning (1942)
OStatens nämnd för bygg- nadsforskning delas upp i Statens råd för byggnads- forskning och Statens in- stitut för byggnadsforsk- ning (1960)
.Planverket bildas genom utbrytning ur Byggnadssty- relsen (1 967)
OStatens bostads- finansieringsbolag (SPAB) bildas genom utbrytning ur Bostadsstyrelsen (1985)
Detta område - sarnhällsplanering och bostadspolitik — präglas i hög grad av inrättandet av specialiserade myndigheter och fort-
skridande renodling ända fram till bildandet av Boverket. Sam— organiseringen tar i huvudsak hand om funktionella samband - bostadslånegivningen förs samman i en organisation.
Två mindre undantag är Byggnadsstyrelsens "kulturbyrå" som bryts ut och läggs samman med Riksantikvarieämbetet och länsarkitekterna som förs till länsstyrelserna. Båda dessa organi- sationsförändringar är exempel på samorganisering för att sam- ordna olika funktioner under ett gemensamt program - kultur- minnesvården respektive den regionala utvecklingen. Den pro- grammässiga samordningen fick myndigheterna i stor utsträck- ning sköta på egen hand. Lennart Holm beskriver hur myndig- heterna under ”rekordåren” arbetade med olika arbetsgrupper, delegationer och flexibel organisation för att klara detta. Först när bostadsbyggandet avtagit och samhällsplanerararnbitionerna avklingat kom en organiserad samordning till stånd genom in- rättandet av Boverket.
Universitet och högskolor
Samorganisering Samorganisering Särorganisering - programsamband - funktionellt samband - renodling Före 1960 OForskningsrådsorga- nisationen (1942) 1960 och 70ta/en 'Universitetskanslers- ämbetet, UKÄ (1964)
'Univarsitets— och bögsko- 'Regionstyrelser (1977) leömbetet, UHÄ (1977)
7.980 och .90ta/en 'Regionstyrelsema läggs ned (1987) OUHÄ läggs ned, istället skapas Karlslersömbetet (1992), Verket för bögskoleservice (1992) och Överklagande- nömnden för högskolan 'Högskoleverket bildas och (1992) övertar Kanslersömbe- tet(1995)
Universitets— och högskoleväsendet har alltid varit en starkt decentraliserad organisation. Från tid till annan har statsmak- terna sökt styra verksamheten starkare och har då samorganise- rat centrala funktioner som dimensionering av antal studieplat- ser, utformning av studievägar, antagning, resursfördelning, m.m. 1964 inrättades UKÄ och 1977 förstärktes samordningen genom utökade befogenheter till det nyinrättade UHÄ. 1992 lades emellertid UHÄ ned och tre separata myndigheter med specialiserade funktioner inrättades - Kanslersämbetet för ut— värdering, Verket för högskoleservice för'antagning m.m. och Överklagandenämnden.
Denna organisationsförändring ingick i en strävan att ge uni- versitet och högskolor ökat svängrum. När pendeln sedan svängde tillbaka och Högskoleverket inrättades bibehölls emel- lertid både Verket för högskoleservice och Överklagande— nämnden. Dessa två myndigheter är således exempel på en renodling som stått sig när verksamheten i övrigt samordnats. Särorganiseringen avser dels en stödverksamhet, dels en myn— dighetsutövning av dömande karaktär.
Regionstyrelsema samlade under tio är all universitets— och högskoleutbildningi sex regioner - en samordning av en funk- tion. Regionstyrelsema lades sedan ner - en särorganisering.
En intressant iakttagelse är att när UHÄ lades ned utvecklades den akademiska rektorskonferensen för att ta hand om den samordning som UHÄ tidigare skött - ett gott exempel på myndigheternas förmåga att på egen hand lösa samordnings— problem.
Samorganisering -programsemband
Före 7960 OArbetarskyddet or- ganiseras ( Socialstyrelsen (1 91 3)
OArbetarskyddet or- ganiseras i Riksförsäk- ringsanstalten (1938)
1960 och 70ta/en
'Arbetsmedlcinska institu- tet infogas i ASS (1972)
1980 och 90te/e/l
Arbetarskydd
Samorganisering - funktionellt samband
'Arbetsmedicinskt institut bildas genom sammanslag- ning av flera mindre, Iirartade verksamheter (1966)
'Vögtrafirinspektionen bryts ut och förs till Vägverket (1986)
'Sammanslagning av Ar- betsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden till Arbets- livsinstitutet (1995)
Sörorganisering -renodling
OArbetsrådet (1919)
OArbetarskyddsstyrelsen, ASS, inrättas, (1946)
Arbetsmiljöinstitutet bil-
das genom utbrytning ur ASS (1987)
Tillsynen av arbetarskyddet, dvs. av yrkesinspektionerna, orga— niserades först inom Kommerskollegium, sedan inom Social- styrelsen och därefter inom Riksförsäkringsanstalten, allt i syfte att ta vara på olika programmässiga samband. Vikten av de oli— ka prograrnmässiga sambanden växlade över tiden att döma av organisationsförändringama - först näringslivsutveckling, sedan socialpolitik och därefter rehabilitering.
När den yrkesmässiga rehabiliteringen på 1980—talet växte mycket starkt samorganiserades den inom Försäkringskassan, vilket kan ses som en återgång till tänkandet av år 1938.
1948 bröts arbetarskyddet ut och gavs en egen organisation. Trots att arbetarskyddet innehöll såväl tillsyn som rådgivning (och en sammanslagning med Arbetsrådet — en mindre verk— samhet som sysslade med arbetstidsfrågor — ägde rum) motive- rar utbrytningen ur Riksförsäkringsanstalten beteckningen sär- organisering.
Därefter har organisationsförändringarna mest handlat om den arbetsmedicinska forskningen. Ett arbetsmedicinskt institut bildades först genom sammanslagning av några mindre enheter (samorganisering för att tillvarata ett funktionellt samband). Därefter integrerades den arbetsmedicinska forskningen i Ar— betarskyddsstyrelsen (samorganisering för att tillvarata ett pro- grammässigt samband), varpå den bröts ut (särorganisering för att skilja forskning från myndighetsutövning). Slutligen samor— ganiserades denna och annan arbetslivsforskning (samorganisering för att ta tillvara funktionella samband).
Tillsynen av vägtrafikens arbetsplatser bröts ut, vilket innebar att det funktionella sambandet fick vika för ett annat funktio— nellt samband.
Samorganisering - programsamband Före 7960
OCentrakommitten för svenskt bistånd (1952)
7960- ot:/; läte/elr
.Nämnden för inter- nationellt bistånd (1962)
OStyrelsen för internationell utveckling, SIDA, bildas ge- nom sammanläggning av NIB och andra bistånds- verksamheter (1965)
7.980 ot:/l SJU-talen
ONya Sida tillförs BITS, Swedecorp, SAREC, Sandö Ueentrum (1995)
Utvecklingsbistånd
Samorganisering - funktionellt samband
'Swedecorp bildas genom sammanslagning av IMPOD och delav SIDA (1991)
Sirorganieering - renodling
OUppbyggnad av andra bistånds— och samarbets- former (Exportkreditnämn— den, Finansdepartementet, UD m.fl.) 'Nordiske Afritainstitutet (1962)
OBiståndsutbildnings- nämnden, sedemera Sandö U-centrum (1971) Olmportkontoret för u- Iandsprodtkter (1975) OBeredningen (sedemera styrelsen) för u- landsforskning (1975) 'Utbildningsberedningen (sedermera Beredningen för internationellt tekniskt bi- stånd, BITS, (1975) 'Flyktingberedningen (1975, sedemera Bered- ningen för humanitärt bi- stånd) OSwedfund (1978)
OExpertgruppen för ut- vecklingsfrägor (1 995)
Organisationsutvecklingen på detta område karaktäriseras av att nya specialiserade funktioner uppstår och särorganiseras till en början. Efter en tid sker en konsolidering varvid de olika funk— tionerna samorganiseras på grundval av det programmässiga sambandet — utvecklingspolitik. Se skedde när Centralkommit- tén bildades 1952, när NIB bildades 1962, när SIDA bildades 1965 och när det nya Sida konsoliderades 1995.
Mot slutet av perioden är således huvuddelen av bistånds- verksamheten samorganiserad i Sida. Några mindre funktioner är särorganiserade, Nordiska afrikainstiutet (en kunskapsorgani— sation), Swedfund (finansiering av joint ventures) och Expert- gruppen för utvecklingsfrågor (utvärdering). Denna särorgani- sering är uttryck för strävan att renodla, t.ex. utvärderingen, från verksamheten.
När, vad Sten johansson kallar, ”svamparna” bildades inrät— tade UD en särskild U—avdelning (1970). Denna avdelning var uttryck för behovet att samordna de specialiserade myndighe— terna. Genom Sten johanssons text lyser det fram att myndig— heterna på detta område inte verkade vara särskilt duktiga på att samordna sig av egen kraft utan ofta konkurrerade inom sam- ma mottagarland. När det konsoliderade Sida bildats 1995 lades denna avdelning ned.
Konsolideringen 1995 sammanfaller i detta fall liksom på om— rådet planväsende och bostadspolitik med en neddragning av verksamheten.
Samorganisering - programsemband
Före 7.960
7.960- ot:/l mrs/en
'Övarlantmätama och fas- tighetsregistrering placeras på länsstyrelsen (1971)
7.980- 06/7 gata/elr
Lantmäteriet
Samorganisering - funktionellt samband
'Överinseendet över stä- dernas mätnings- verksamhet förs till Lant- mäteristyrelsen (1936)
'Förstatligande av lantmä- tama ( 1 948)
OBegränsat förstatligande av kommunala fastighets- bildningsmyndigheter (1972)
OSammanIäggning av Lantmäteriet och Ritets allmänna kartverk (1974)
OLantmäteriet köper olika företag inom karterings- verksamheten
0 CFD integreras i Lantmä- teriet (1 996)
OÖverlantmätare, Fastig- hetsregistrerings- och Fas- tighetsbildnings- myndigheter sammanförs till en Lantmäterimyndighet per län (1996)
Särorganisering - renodling
OCentralnämnden för fas- tighetsdata, CFD (1968)
OBiIdande av Swedsurvey AB som 'dotterbolag' till Lantmäteriet (1993)
OBildande av Svensk fas- tighetsvärdering AB (SVEFA) genom utbrytning ur Lantmäteriet (1995)
OBiIdande av Metria, upp- dragsdivision inom Lantmä— teriet (1996)
Lantmäteri är en produktionsverksamhet med betydande tek- nikstöd. Därför är det inte konstigt att samorganiseringen präglats av att ta till vara funktionella samband. Så har varit fallet när den halvprivata kåren av lantmätare förstatligades 1948, när kommunernas mätningsverksamhet inordnades under Lantmäteriet, när Kartverket lades ihop med Lantmäteriet, när CFD integrerades i Lantmäteriet och slutligen när Overlant— mätare, Fastighetsregistrerings— och fastighetsbildningsmyndig- heter lades samman till en Lantmäterimyndighet per län.
Exemplen på samorganisering för att lösa samordnings— problem inom ett politikområde är inte många. 1970—talets mycket starka betoning av regionalpolitiken medförde en över— föring av Överlantmätarna till länsstyrelserna (liksom av länsar— kitekterna). Men det funktionella sambandet har 1996 tagit över detta programmässiga samband.
Särorganiseringen är av två slag. När CFD inrättas är det som ett projekt, för att genomföra en dataregistrering av alla fastig— hetsuppgifter. Var särorganiseringen uttryck för en misstro mot att Lantmäteriet skulle gå i land med uppgiften? Särorganise- ringen på 1990—talet har syftat till att avskilja kommersiella verk- samheter — renodling av en kommersiell roll från en myndig- hetsroll.
Samorganisering -progremsamband Före 7960
'Sammenslagning av Luftskyddsinspektionen och Utrymningskommissionen till Civilförsvarsstyrelsen (1944) 'Förstatligande av kommu- nernas civilförsvars- verksamhet (1948) OCivilförsvarssektioner in— rättas på länsstyrelserna (1959)
7960— oclr 70telen 'Sammanslagning av Sta- tens brandskola och Statens brandinspektion till Statens Brandnämnd (1974)
7990 och 90-ta/en
Räddningstjänst
Samorganisering - funktionellt samband
'Kommunalisering av civil-
försvarsuppgifter (1982) OSammanslagning av Civil- försvarsstyrelsen och Sta-
tens Brandnämnd till Rädd-
ningsverket (1985)
Särorganisering -renodling
OStatens luftskydds- inspektion (1937) OUtrymningskommissionen (1940)
OStatens brandinspektion (1962)
Organisationsförändringarna är med några undantag lätta att klassificera.
Inom såväl den militära som den civila räddningstjänsten ska- pas först specialiserade organisationer. Därefter slås dessa samman — de militära oavsett funktion och de civila oavsett funktion — allt i syfte att stärka den programmässiga samord— ningen inom respektive program. Detta liknar i hög grad ut- vecklingen inom biståndsförvalmingen.
Förstatligandet av det kommunala civilförsvaret alldeles efter kriget avsåg att samla alla funktioner under en hatt - Civilför- svarsstyrelsen.
Inrättandet av civilförsvarssektioner inom länsstyrelserna in- nebar att andra funktioner inom länsstyrelsen såsom tillsyn av brandväsende, polis m.m. samordnades med civilförsvarsupp- giften — en programmässig samordning av olika funktioner.
Bildandet av Statens räddningsverk utgjorde en integration av flera var för sig likartade civila och militära funktioner i syfte att få dessa att samverka i räddningstjänst, oavsett om denna skulle äga rum i krig eller i fred. Tanken var att ta till vara samord- ningsvinster inom respektive funktion. En motsvarande sam— manläggning av civila och militära funktioner ägde samtidigt rum på andra områden. Kommunaliseringen av civilförsvaret föregick denna sammanläggning och syftade också till att ut- nyttja civila verksamheter för räddningstjänst i krig och om- vänt.
Sammaryäzttning
Från detta urval av förvaltningsområden ser det onekligen ut som om den funktionella samordningen och renodlingen do— minerar över den programmässiga samordningen även om här också finns exempel på den senare sortens organisationsför- ändringar. Samorganisering för att ta tillvara programmässiga samband förekommer både under 60— och 70-talen och under 1980— och 90-talen, exempelvis bildandet av SIDA 1965 och av Sida 1995.
Det är ändå påtagligt i vilken stor utsträckning områdena or— ganiserats genom ett flertal fristående myndigheter. I andra länder ligger myndigheterna inom ministerier, där ministern har direkt befälsrätt över alla tjänstemän. Där är det lätt att före- ställa sig hur samordningen kan gå till. Men hur sköts samord— ningen i den svenska statsförvalmingen, där myndigheterna är i hög grad självständiga? I fallet biståndsförvaltningen komplice— rades samordningen av att flera myndigheter periodvis låg un— der olika departement. I detta fall vet vi: en stark u-avdelning på UD skötte samordningen. I andra fall, t.ex. inom bostads— politikens område, vet vi inte mer än att en betydande del av samordningen lämnades åt myndigheterna själva att klara ut.
Samverkan med samhället
1945 var förvalmingsorganisationen inom de sex politikområ- dena väsentligt mindre än den är idag. Det var också myndig— heternas kontakter med samhället. Och det har inte bara att göra med myndigheternas storlek och antal utan med att det idag krävs en omfattande samverkan med andra organisationer, myndigheter, kommuner, företag, intresseorganisationer m.fl. för att hillgöra uppgiften. Detta framgår också mycket tydligt av de sex myndighetsmonografierna.
Den ökade samverkan med samhället har yttrat sig i att myn— digheterna har fått många fler roller än de tidigare hade. En myndighet som tidigare fungerade enbart som ”domstol” har med tiden fått uppgiften att samtidigt ge råd, ha viktiga pro— duktionsuppgifter, bedriva eller stödja forskning, lämna viktig service, konkurrera med andra myndigheter och med företag m.m.
Här finner vi möjligen anledningen till att myndigheterna i allt högre grad tycks organiseras efter funktionella och tekniska samband och efter olika renodlade roller. Dels är samverkan med andra organisationer så mångfaldig, växlande och kompli- cerad att den sker bäst utifrån specialiserade organisationer. Dels är det viktigt att myndigheterna uppträder i tydliga roller när samverkan är så pass komplicerad och skiftande.
) .J: |'L|;'_'|"|.|_'_ WWE.. .-|. . .l'|"1 _. _-r' _'..'.._..J'_ .J'_, |.|.|'k .'|.'|..rl) . |'|_|| |_' '.'.. -:1ull"lr'tHLlHl|'-'|nfi :=): m- _mi ||: nuDonimqmq-imhmdi anv Eld?) iqd'uwrudf |) nämnt)] .gahlu mk WWW”! Fal-brunn): w .l| -- -r Climat). en" debatt".) -..Hlll.f.m.|-g.l.|mluu-|.|1.uf|'|-i) amma.) m...... [to hhi'dmtu ..)an clue. dalla" anti-mrbjdliq'n frun.!nc- _. now-Fniwmvhnklnp' |||-hmm dimon-' Jm.) m orm) nu)-' innan.-muwumn). Qom mmm...-...). WMbngm :) Wim nalen." aerial-War).) linet] Wu” möguut m- *- l' _ . -- _.'._ .- _*,'QHW'I)WE$”1IAHÖIII|'ULHE oba ärbrnrl't-iwme w) White).)numimm| skämma || npnäuåbriw Milla!-'na %&'an ger). amdmlgrh Mwai-lm an......mmwwmnqu _ " n... mmm awméa Rm' mä salta !r'm l'- anda som!) Mig)!» '»åmmsu-ÄL'V .. quem) lm dmwuänäm hom m.m.).... acw—tv till' J". '11
Tilll : sm ni'i-rlgibrrym ru. llrt maninte-Jm right.”) |.) 'learn') "le) Historias ria-u Allans)? was-gta. ed.- of! F...-rg ':- 3451.) Wm.! "J: zla'G nallen ur- 4151 a.alilu 'rar'ta flin brudar 531quer Mail:-' W&WaMm W, hom ..- r. .wmuni'rugnrwbape'ailw uiginu sär). WWE). )' man .. nu"? aaill r'i WEW #rmhnmm me'-(' Haha-r— elof ' .ub.eellui||.d£rp.l1m.p|lq m..) Inurl I.).|'-,|' is, [haihai (mr-a "bh,!
.ll ). "1-' __ =) .||., . , .1' .'.'. "'_|j,' '#'" l.. ""1"'l-|.'.'|' HH. i.u)" ||l".|.. ":l " | ' ."||' '| .E' --r|.'. ' ll'li' '!I" '1'1.|'.' .""|"'. ; ||. . lJ.I' | ' .' :||:).1I' ' ' L =.. _ r"' , | ') J ' !)l' ',__ £" ' "'.i' .' |' ' Ii' |'1-' '. ', '.|||' ") '|'." "'|_| '. ' l'|'-—'"L'"" 'F' nr'1','|'| i' |||1'" |,u .! ,.. . ,_-'| -'|'._r . '- (..'..Z". .T'l" '='. .) :|) . '- rr.- . -"1|;r|:t ,, |-- .? ' —. :,ill'åj' ! " _' ."_.,.|....'|., full-"|." | . '|-| " ,||,|' - _.,. r ,.v.||—|I|| |. .. .|_'l'_i L'-IF |. ' l-Hl""1.')'.”|."'1' ' . .r 1." Lif" 'IHI' ' il,- " 111' i ll-IlrEJ 5: ' U"") " _'"'s'"'."l."l'|1'lr" _'_1u.1 "':' 'i']' | "!'5 '.:l ' _: '!”le ' | '| ":'I'EP ) Is'lc: l.'l.,.lll ') | "||l "FI ||.” url- __ITZL'IÄ | ulr' ".E ""l.|, ' " . .' "l' | |'".1'|.'_.'"_1F1f1:'.'_'."."|"l1_ E:. ' ... "ic” ..-=|-r- | "- -.. iir-" = |__-: "",ijä' 'Hl'... "I-l,". ..',a... .._.i_'- . .- ET '.|.l'1"'Jl*l'r HCl-' ' | Jl 1'|F1'1l,1 ii H||r.1'||i"- Lä ,) _ _ | ' '-|"q'i'1fi' |'.:f..-|'|--1.||.—|Ir. [_|'.E|,'|_. 'E'L'li— ' . hn 'ul'l hill)" ';," |. ' | |||.'l|:. 1 [T'-.; .,_. l'_l_ _TL'_ |.|..|_.._ F. F._ 'J. | | .-.-l' .
Samhällsplanering och bostadspolitik
Lennart Holm
född 1926, chef för Statens institut för byggnadsforskning 1960—69, generaldirektör vid Statens planverk 1969-88. Därefter professor vid KTH till pensioneringen. Holm är i dag aktiv debattör i pressen om plan— och bostadspolitik samt om myn— digheternas relation till regering och riksdag.
INNEHÅLL
Bakgrund
Pengar till bostäder
Planera framtiden
Miljonprogrammet — det stora språnget Brådskans planering
Planering som överblick och samordning Sverige färdigbyggt?
N edrustning och sammanläggning Boverket
En summering
Källförteckning
31
33
35
36
38
39
41
43
45
46
47
Bakgrund
Krigsslutet 1945 innebar att beredskapspolitiken kunde lämnas och att krafterna kunde inriktas på en fredlig förkovran av lan- det. Krigsåren hade dämt upp stora behov av förnyelse och expansion av välfärd, omsorg och materiell standard. Men åren hade också kunnat användas som en ”skapande paus” för ut- redningsarbete och politisk förberedelse för en expansiv fredsperiod.
Även om landet förskonats från ödeläggelse var deti stort behov av ”återuppbyggnad”. Trettiotalets ekonomiska kris, som lättade först mot slutet av decenniet, och krigsårens stille— stånd hade lämnat ett byggnadsbestånd och en teknisk in- frastruktur som både var otillräckliga och fellokaliserade. De bostadssociala initiativen under trettiotalets senare hälft nådde bara de allra sämst ställda. Samhällsbyggandet i stort hade inte mer än anat den omvandling och folkvandring som industriali— sering och urbanisering skulle medföra.
Som en förgrening av de befolkningspolitiska övervägandena — ”kris i befolkningsfrågan” — tillsatte regeringen 1933 Bostads— sociala utredningen. Dess tidiga betänkanden ledde bl.a. till offentliga insatser för barnrika familjer och till stöd för byggan— det på landsbygden. Verksamheterna administrerades av den för ändamålet inrättade Statem byggnadrlånelyrå. På den lades också ansvaret för förvaltningen av det offentliga lånestödet till bostadsbyggande som infördes 1942 i syfte att få igång den totalhavererade bostadsproduktionen. Byggnadslånebyrån ut— vecklade även kvalitetsregler för de projekt som genomfördes med de offentliga lånen.
Bostadssociala utredningens huvudbetänkanden redovisades 1945 och 1947. De föreslog ett generellt kommunalt ansvar för bostadsförsörjningen. Ur statsbudgeten skulle medel ställas till förfogande för toppbelåningen av nyproducerade bostadshus. Genom att samhället härmed tog den yttersta finansiella risken kunde de underliggande lånen från den ordinarie kreditmarkna— den garanteras till låg, bunden ränta. De statliga tertiärlånen skulle ha förmånliga ränte— och amorteringsvillkor. Till lånen skulle knytas krav på god planering av tillkommande bostads- bebyggelse och på god kvalitet i bostädernas utformning och utrustning. Den generella statliga toppftnansieringen skulle ga— rantera en rimlig hyresnivå — denna skulle hållas under kontroll
genom en hyresreglering. Nytillkomna bostäder skulle fördelas till de bostadssökande genom kommunala bostadsförmedlingar. För hushåll som ändå hade svårt att klara utgifterna för en rim- lig bostad skulle finnas ett selektivt stöd till barnfamiljer: famil— jebostadsbidrag.
Parallellt med den bostadssociala utredningen och med viss personkoppling till denna arbetade man med en revidering av 1931 års plan— och byggnadslagstiftning. Denna utredning ville ge kommunerna stärkta befogenheter att styra markanvänd— ningen och bebyggelsens tillkomst i rum och tid. För ändamålet föreslog man laginstitut för kommunal och regional översikts— planering som med statlig fastställelse kunde få rättslig verkan på fastighetsbildning och expropriationsrätt.
Regeringen förelade riksdagen propositioner i enlighet med utredningarnas förslag och de antogs av riksdagarna 1945 —48. Förvaltningen av den nya byggnadslagen och byggnadsstadgan (1947) ställde krav på kommunerna att hålla byggnadsnämnder med teknisk och arkitektonisk kompetens och politiskt ansvar. Statens uppdrag kunde, som hittills, bäras av Kungliga byggnadrrgl- nelren och den organisation av länsarkitektkontor som var under uppbyggnad.
Förvaltningen av den nya bostadspolitiken krävde betydligt större resurser än Statens byggnadslånebyrå förfogade över. Ett nytt ämbetsverk bildades 1948 med byggnadslånebyrån som stomme — Kung/lga bartadrrynelren. Det centrala verket skulle ha en regional organisation, länsbostadsnämnder, och en kommu— nal kontaktyta i förmedlingsorgan, i allmänhet de kommunala drätselkontoren.
I de följande avsnitten ska i stora drag tecknas hur dessa två förvaltningsgrenar förändrades under tiden från det de nya uppgifterna beslutades till dess de sammanfördes i ett gemen— samt organ, Boverket, 1988. Därvid ska de förändringar i upp— gifternas innehåll och omfattning som betingades av sam- hällsutveckling och politiska beslut — de ”exogena” krafterna — ställas mot de ”endogena” förutsättningar som organen hade i direktiv, anslag och personal; det inre strategiska resursutnytt- jandet är en viktig faktor inom de stela ramar som under denna period kännetecknade statliga verk.
Pengar till bostäder
Drivkraften i byggandet och den fysiska samhällsförändringen under de första efterkrigsåren var naturligtvis den kapitaltillgång som skapades genom de bostadspolitiska besluten 1945—48. Kung/lga kortning/mkr”, som inrättades 1948, fick en nyckelroll och — under tiden för länsbostadsnämndernas uppbyggnad — ett intensivt och nära samarbete med de expansiva kommuner- na.
Styrelsen övertog helt byggnadslånebyråns uppgifter och per- sonal. Den övertog också det administrativa ansvar för bostä- der på landsbygden som tidigare legat på statens egnahemssty- relse.
Bostadsstyrelsen organiserades i fyra byråer: kanslibyrån, pla- neringsbyrån, tekniska byrån och lånebyrån. Till detta kom en social sektion som handlade de selektiva bidragen till hushåll.
Inom verkets organisation uppstod tveksamhet om hur den självpåtagna ”offensiva rollen” med rådgivning och utvecklings- arbete skulle förhålla sig till den i lag givna rollen av handlägg— ning av lån- och bidragsärenden. Verket hade samlat en skara experter av tekniker och arkitekter som såg stora utvecklings— möjligheter i verkets nära kontakter med byggandet. Det fanns också intresse från fältet att ta vara på dessa erfarenheter. Byggnadsbranschen var vid denna tid starkt splittrad i många och små företag med i huvudsak lokal verksamhet. Något ut— rymme för långsiktigt utvecklingsarbete fanns inte i dessa före— tag, inte heller för grundligt internt erfarenhetsutbyte. Inom bostadsstyrelsen fann man att rådgivning och ibland ganska långtgående medverkan i faktiska projekt knappast kunde ad— ministreras som en del av ärendeprövningen. Redan efter tre år, 1951, bröt man ut sådana funktioner till en särskild byrå för teknisk—ekonomiska utredningar. Det kan nog inte uteslutas att även yrkesmässiga skiljaktigheter mellan administrativ personal och tekniker, och mellan tekniker och arkitekter, bidrog till att ledningen valde denna organisationsförändring — alla kategori- erna hade starka personliga företrädare med behov av egna spelplaner.
Under detta uppbyggnadsskede hade verket nära kontakt med regeringen och socialdepartementet under vilket det sorterade — bostadspolitiken var ju ett av de stora sociala reformområdena. Vidare var samverkan med arbetsmarknadsmyndighetema nöd—
vändig. Byggsektom i alla dess led är ju en stor del i den totala sysselsättningen som nu, med det finansiella beroende som skapats, kunde styras av statsmakterna. Med de årliga riksdags- bevillningarna till låneverksamhetens totala omfattning och till medlens kvotering på regioner fick man ett starkt centralt sty- rinstrument — bostadspolitiken blev sysselsättningspolitikens ”dragspel”.
Till verkets arbetsmiljö hörde givetvis också den svenska kre— ditmarknaden vars förtroende för den statliga tertiärlåneverk- samheten måste hållas orubbad och vars kapacitet att kunna svara för bottenbelåningen av bostadsfastigheter måste följas och ibland förstärkas.
I byggnadstekniska frågor hade verket behov av samverkan med byggnadsstyrelsens tekniska expertis och den normering av tekniska utföranden som man där hade ansvaret för. Under perioden förstärktes också den svenska byggnadsforskningen. Statem kommitléför [giggnadrjhrrkm'ng hade bildats 1942. Med hän— visning till den splittrade byggnadsbranschens behov av gemen- samt utvecklingsarbete ombildades kommittén till Statem nämnd för [äggnudrforrkm'ng 1954 i vars styrelse såväl byggnadsstyrelsen som bostadsstyrelsen var representerade. Nämnden ombildades åter 1960 då dess ekonomi förstärktes genom en punktskatt på byggnadsarbete. Den delades då också i ett anslagsbeviljande forskningsråd — Staten! rådför IÖ/ggnadrfarrém'ng — och ett forsk— ningsinstitut — Slatem z'mtz'tutfär Iyggnaåfarrkm'ng. F örstärkningen av byggforskningens ekonomi och administration ledde till ökad omfattning av högskoleforskning och till företagsintemt utvecklingsarbete. Det avlastade därigenom byggnads- och bo- stadstyrelserna från utvecklingsansvaret.
Under perioden skedde en successiv uppbyggnad av bostads— styrelsens regionala organisation med länsbostadsnärnnder. Varje nämnd bestod av företrädare för länets kommuner, för länsstyrelse och landsting samt för den lokala byggarbetsmark— nadens parter. Nämndens kansli leddes av en länsbostadsdi- rektör. Nämnden hade att följa och rapportera bostadsbygg- nadsbehovet i länet, att granska och bedöma låneansökningar och, så småningom, att inom länets lånekvot bevilja lån mot erforderliga säkerheter.
Planera framtiden
Den nya lagstiftningen i 1947 års byggnadslag och byggnads- stadga fick utan organisatoriska förändringar Kungliga 13/37:an- nelren som tillsynsmyndighet. Byggnadsstyrelsens huvuduppgift var att planera, bygga och förvalta statens egna byggnader men också att ha hand om tillsynen av det allmänna plan- och bygg— nadsväsendet. Styrelsen hade för detta ändamål en stadsplane— byrå som granskade och yttrade sig över kommunala detaljpla- ner som skulle fastställas av Kungl. Maj:t . Byrån kunde också utfärda råd och anvisningar. Vidare fanns en kulturhistorisk byrå som vakade över statens byggnadsminnen och engagera- des i prövningen av ny- och ombyggnader av kyrkor. Tillsynen av byggnadsväsendet skedde inom en byggnadsbyrå parallellt med ledningen av statens egen byggnadsverksamhet; här utfär— dades bl.a. normalförslag till lokala tekniska byggnadsordningar.
Under mellankrigsåren hade påbörjats en uppbyggnad av länsarkitektkontor under byggnadsstyrelsen. Denna organisa— tion täckte nu samtliga län och hade uppgifter såväl inom ver- kets byggande och fastighetsförvaltande verksamhet som inom dess tillsyn gentemot kommunerna. Kommunerna var ju vid denna tid många och små (ca 2400 vilket genom en reform 1952 minskades till ca 800) och länsarkitekterna fick i hög grad tjänstgöra som kommunernas konsulter i planläggningsfrågor.
Den nya lagen lade vidgade uppgifter på verket och dess läns- arkitektkontor. Framför allt gällde det att stimulera kommuner— na att ta fram generalplaner och föra dem vidare till antagande i kommunen och fastställelse hos Kungl. Maj:t — det senare ute- blev nästan helt då man i kommunerna oroade sig för de lås- ningar som en långsiktigt bindande plan kunde innebära. Vidare uppmanade man till användning av det nya regionplaneinstitu— tet för en samordning av de många små kommunernas mar- kanvändnings- och infrastrukturproblem. Här kunde man locka med statsbidrag.
Byggnadsstyrelsens roll som myndighet för plan- och bygg- nadsväsendet ökade, och blev tydligare skild från dess byggande och fastighetsförvaltande uppgifter, under femtiotalet. Frågan om verkets organisation och en eventuell utbrytning av myn- dighetsuppgifterna aktualiserades och ledde till att en offentlig utredning tillsattes 1960. I dess direktiv förutsattes dock att styrelsen alltjämt skulle vara det centrala organet för planväsen-
det. Omorganisationen genomfördes 1962 och innebar för myndighetsdelen att en planbyrå fick ett samlat ansvar för den kommunala planeringens alla nivåer, och att byggnadsväsendets tekniska frågor skildes från den byggande verksamheten och lades på en teknisk byrå. På denna kom uppgiften att utfärda riksgiltiga anvisningar till den byggnadsstadga som utfärdats 1959 och som tagit bort de lokala byggnadsordningarna. Ge— nom de statliga byggnadsbestämmelserna fick utvecklingsarbe— tet inom svensk byggnadsforskning en snabb och effektiv väg ut till byggnadsbranschens alla parter.
Inom plan—och byggnadsväsendet hade den centrala myndig— heten inga verkställande befogenheter utan var remissorgan till regeringen och överprövande domstolar. Fastställande instan— ser i planfrågor var länsstyrelse och Kungl. Maj:t. Byggnadssty— relsen skulle framför allt verka genom råd och anvisningar; des- sa kunde genom fastställelse få förordnings juridiska status.
Miljonprogrammet — det stora språnget
Trots den höga takten i bostadsbyggandet under femtiotalet ökade bostadsbristen, och trångboddheten ville inte ge vika. Regeringen tillsatte utredningar för att uppskatta det långsiktiga bostadsbyggnadsbehovet och för att studera byggbranschens rationaliseringsmöjligheter. Dessa utredningar svarade mot ett ökande politiskt tryck för ökad bostadsproduktion. Detta tryck, inte minst från de unga väljarnas sida, ledde till riksdagens be- slut 1965 att under tio år framåt försöka hålla en produktions— nivå om ca 100 000 lägenheter per år — det s.k. miljonpro- grammet.
Finansieringsmöjligheter för denna satsning hade skapats ge— nom AP-fonderna — säkerheter i bostadsfastigheter ansågs be- tryggande för denna skuld till arbetstagarna. Det vidgade bo— stadsbyggnadsprogrammet sågs inte från början som ett eget projekt, endast som en förstärkning av den redan förda bo- stadspolitiken. Någon särskild organisation krävde inte pro- grammet. Dess genomförande sköttes av inrikesdepartementet och bostadsstyrelsen vilka ansågs väl rustade för uppgiften.
Sedan bostadsstyrelsens låne— och bidragsverksamhet helt ha- de överförts till länsbostadsnämnderna kunde det centrala ver—
ket få en ny organisation. En sådan hade beslutats av riksdagen 1962.
En ny enhet — låne— och bidragsbyrån — svarade för ledningen av dessa verksamheter i juridiskt och administrativt avseende, inte minst genom handläggningen av besvär över länsbostads— nämndernas beslut. Härifrån leddes också förändringen 1967 av det bostadspolitiska systemet då de generella subventionerna till bostadsproduktionen ersattes av s.k. paritetslån. En annan en- het — värderingsbyrån — tog över det för verksamheterna vikti- ga arbetet med byggnadskostnadsindex och driftskostnadsun— dersökningar samt med markvärderingsfrågor. Indexarbetet överfördes senare till SCB.
Kanslibyrån, planeringsbyrån och den tekniska byrån berör- des i mindre omfattning av konsekvenserna av låne- och bi- dragsverksamheternas decentralisering.
Styrelsens engagemang i det tekniska utvecklingsarbetet (som framför allt fick formen av monteringsbyggeri med förtillverka- de stomelement) blev omfattande. Elementfabriker startades i de stora städerna och arbetade med tillverknings- och monte- ringssystem vars tekniska konsekvenser var okända. En om- sorgsfull granskning måste ske innan systemen kunde accepte- ras för den offentliga långivningen. Stora belopp utgick från styrelsens s.k.maskinlånefond (inrättad redan 1952) för grund- finansieringen av dessa fabriker och för maskinutrustning på byggplatserna. Hos styrelsen samlades erfarenheter som kunde användas i byggföretagens tekniska rationalisering.
Miljonprogrammets forcerade arbetstakt kom snart att ställa krav på både arbetsmarknad och finansmarknad. För att styra bostadsbyggandet till sammanhållna och långsiktiga projekt (om minst 1000 lägenheter) med utrymme för produktivitetshöjning genom serietillverkning bildades ”mellan” regeringen och bo- stadsstyrelsen en särskild delegation ”ad hoc”. Den hade till uppgift att förhandla med de större byggherrarna och de all- männa kreditinstituten om sådana projekt och lämna förhands- besked om projektens plats — och företräde — inom de årliga lånekvoterna. Gruppens verksamhet flyttades 1972, sedan mil- jonprogrammet fullföljts, in i verket som en ”konsulentgrupp” med uppgift att främja byggherresamverkan, rationalisering och effektiv upphandling. Arbetet utfördes i samverkan med läns- bostadsnämndema.
Brådskans planering
Den höga takten i bostadsbyggandet satte den kommunala planeringskapaciteten på prov. Stora markförvärv måste göras — för dem kunde bostadsstyrelsen från 1965 bistå med mark— förvärvslån — och marken måste planläggas för bebyggelse. Vägar, vatten och avlopp måste anläggas innan husbyggandet kunde ta sin början. De traditionella stadsplaneringsprocesserna var tidskrävande och gav inte den flexibilitet som krävdes för upphandlingen av stora projekt och deras anpassning till alter— nativa tekniska system. I den nya planlagstiftningen saknades en ”mellanplan” som kunde styra denna Stadsdelsvisa utbyggnad. Kommunerna fick själva utveckla och informellt följa ”dispositionsplaner” för dessa ändamål och göra dem ”flexibla” så långt den rättsliga säkerheten kunde medge. Påfrestningarna på plansystemet föranledde regeringen att tillsätta en utredning för revision av plan- och bygglagen från 1947/ 59 samt att åter— igen överväga om planväsendet kunde rymmas inom samma förvaltning som den statliga lokalförsörjningen.
Till frågan om den statliga och kommunala planeringens ställ— ning kom också alltmer tydliga konflikter mellan å ena sidan samhällenas och näringslivets expansion och å andra sidan skyddet av naturmiljön — en våg av ekologisk medvetenhet växte upp i västvärlden i början av sextiotalet. I vårt land aktua- liserades dessa konflikter av intresse för omlokaliseringar av våra basindustrier till västkusten och i sökandet av lägen för petroleum- och kärnkrafthantering till stora ”vattenrecipienter”. Behovet av en kraftfull administration av naturskydd och miljövård ledde till en sammanläggning av tidi- gare organ till ett nytt Naturvårdsverk 1967 och, som en mot— svarighet till detta på bebyggelsesidan, ett nytt Statemp/anyené samma år. Behovet av ett nära samarbete mellan dessa nya or— gan betonades i riksdagsbehandlingen. Samtidigt startades inom regeringskansliet förstudier till en nationell planläggning till skydd av unika geografiska tillgångar som havskust, älvar, sko— gar och odlingsmark, en ”zonering” av markanvändningen efter mönster från Danmark.
Till det nya planverket fördes från byggnadsstyrelsen planby- rån och den tekniska byrån medan kulturbyrån ”preliminärt” fördes till riksantikvarieämbetet. Verket fick också en utveck— lingsbyrå vars främsta uppgifter skulle vara en aktiv rådgivning
till kommunerna i översikts— och detaljplanläggning. Konkret såg man framför sig en motsvarighet till bostadsstyrelsens ma— nual ”God bostad”. Till det nya verket fördes också de tjugofy- ra länsarkitektkontoren (deras tidigare befattning med den stat— liga lokalförsörjningen samlades i en ny regional organisation inom byggnadsstyrelsen).
Planverkets arbete och inre organisation präglades under de första åren av de ansträngningar som miljonprogrammets pla- nering och byggande innebar — någon aktiv styrande roll för programmets genomförande hade dock inte det nya verket. I avvaktan på en ny planlagstiftning sökte man via länsarkitektor- ganisationen och i samråd med de aktiva kommunerna finna former för den områdesvisa styrande planläggningen av jung- frulig mark. Inom den tekniska byrån utvecklades på grunderna av byggnadsstyrelsens anvisningar till byggnadsstadgan den riksgiltiga Svensk Byggnorrn, SBN. Till stöd för byggrnaterial- tillverkningen infördes också riksgiltiga typgodkännanden som utfärdades av verket i samarbete med bl.a. statens provningsan— stalt. Ett nära samarbete upprätthölls också med bostadsstyrel— sen.
De ambitioner som fött planverket — det stora bostadspro— grammet och den samhällsplanering som detta krävde — kling— ade hastigt av redan några år efter verkets tillkomst. Några dju- pare spår i denna produktion hann verket knappast sätta. Inte heller hann lagrevisionen med att skapa nya planinstrument för kommunala storexploateringar. Utredningens arbete fick starta på nytt och identifiera nya problem, nu i hög grad knutna till förvaltning, vård och förnyelse av bebyggelse samt till hushåll— ningen med naturens och bebyggelsemiljöns resurser. Ökad medborgarinsyn var ett starkt krav som borde få gehör i en ny lag. Planverket gav råd om sådana arbetsformer i den kommu- nala planeringen. På egen begäran fick verket också en lekman— nastyrelse 1970.
Planering som överblick och samordning
Under sextiotalet genomgick begreppet ”planering” en betydel— sefull förändring. Det politiskt kontroversiella innebörden av plan som en färdig ritning för framtiden ersattes av innebörden beredskap och insikt om att förändringar kommer att ske. Pla—
nering handlade nu om att studera möjliga handlingsaltemativ och gällande restriktioner bl.a. i markanvändningen.
Den ekonomiska tillväxten bröts i början på sjuttiotalet, i flera kommuner försvann verksamheter och sysselsättning. Länssty- relsernas uppgift blev att bevaka sådana förändringar och att hjälpa kommunerna att parera de svårigheter som uppstod. Planering i denna nya bemärkelse blev en huvuduppgift i läns- styrelserna, så småningom för de länsråd som inrättades som en befattning närmast landshövdingen. Till denna verksamhet drogs länsarkitekterna som 1971 skildes från planverket och inordnades i länsstyrelserna, bl.a. tillsammans med naturvård- senheterna och de nya länsantikvarietjänstema. Lantrnäteriverk- samheterna infogades delvis i länsstyrelsernas planeringsavdel— ningar men bibehöll delvis en självständig ställning. Läns— bostadsnämndema som hade egen lokal politisk styrning och ett eget ekonomiskt ansvar lämnades utanför länsstyrelserefor- men. Deras medverkan i den översiktliga och kommunala pla- neringen fick ske genom samråd. Därvid kunde de stödja sig på det centrala verket som tillsammans med SCB utvecklade for— mer för kommunernas ekonomiska långtidsplanering, KELP, och för planeringen av bostadsbyggandet, KBP.
Den ekonomiska återgång som bl.a. avspeglade sigi ”energikrisen” 1973-74 och som definitivt satte stopp för mil- jonprograrnmet och andra stora investeringar var inte den enda orsaken till sjuttiotalets paradigmskifte i samhällsplaneringen. Oron för konsumtionssamhällets återverkan på mark, luft och vatten och valet mellan två onda ting —— olja eller kärnkraft — fick politisk aktualitet. Ansvaret för den gurka riksplanen'ng som kommunikationsdepartementet startat på försök i mitten av sextiotalet och som fick sitt första offentliga uttryck i betän— kandet ”Hushållning med mark och vatten” 1971 överfördes i stor omfattning på planverket. Denna planering utvecklades till en dialog mellan staten, länsstyrelserna och kommunerna. ”Riksplaneorrnen” blev ett stort och krävande informations— projekt i vilket fackmyndighetemas, länsstyrelsernas och kom- munernas roller kom att definieras. Underlagen för denna dia- log togs fram i nära samarbete mellan naturvårdsverk, riksan— tikvarieämbete, vägverk, militären och myndigheterna för jord- och skogsbruk, fiske och sjöfart, samt efter enkäter och samråd med näringslivets organisationer. Planverket samordnade allt detta och svarade för redovisningen i text och kartor, samt utvecklade formerna för länsstyrelsernas och kommunernas
redovisningar. Planeringsdialogen och fick efter några sådana rundor sitt uttryck i s.k.kommunöversikter. I dessa redovisade kommunerna på vilka sätt och i vilken omfattning man ville säkerställa ”riksintressen” och hur detta skulle förenas med kommunens egna intentioner för markanvändningen. (Kommunernas handlingskraft hade ökats genom en andra kommunreform 1974 då antalet minskades från ca 800 till 284 kommuner.)
Den självfinansierade uppdragsverksamhet som planverket enligt sin första instruktion hade rätt att bedriva inom den översiktliga planeringen avvecklades, då den kunde kommai konflikt med samordningsansvaret.
1975 års statsverksproposition gav uttryck för det nya läget i bostadsförsörjning och planering. Ett särskilt bostadsdeparte— ment hade bildats för att samla krafterna och samordna upp- gifterna inom lantmäteri-, bostads-, plan— och byggmyndighe— terna. Byggnadskostnadema skenade när de stora projekten försvann — regeringen blev tvungen att återinföra räntesubven- tioner. Hyresregleringen ersattes av ett bruksvärdessystem som hanterades av hyresmarknadens parter. Hyresgästerna fick ett reglerat inflytande vid ombyggnad av bostäder. Miljöförbätt— ringslån kunde ges till torftiga bostadsområden. 1975 var också internationellt byggnadsvårdsår, vilket ytterligare riktade upp- märksamheten på det befintliga bostadsbeståndet.
Sverige färdigbyggt?
Regeringsskiftet 1976 innebar början till en avveckling av den sociala bostadspolitik som det borgerliga blocket länge oppone— rat mot. Men akuta problem tog över, det administrativa re— formarbetet fick dröja. Behovet att minska landets beroende av energiimport samt att minska luft— och vattenföroreningar led— de till intensiva kampanjer för energisparande. Då ca 40procent av landets totala energiförbrukning avsåg byggnadsuppvärm- ning blev det angelägna uppgifter för planverk, bostadsstyrelse och byggforskning att främja energisparandet i bebyggelsen genom skärpta nybyggnadsnormer och genom krav och bidrag till energisparåtgärderi den befintliga bebyggelsen.
Verkens sakkunniga personal engagerades hårti den stora mängd av offentliga utredningar som bearbetade energihushåll- ningens problem. I utkanten av energiproblematiken, vilken
bl.a. ledde till krav på bättre isolering och minskad luftomsätt— ning för ventilation, blev tidigare förbisedda miljöfrågor akuta: radon, asbest, färg, och spackel m.m. — allt krävde nya insatser av verken och gjorde samarbete med andra sakkunniga myn- digheter och organ nödvändigt. På samma sätt engagerades verken för en politisk strävan att öka tillgängligheten i offentlig och privat miljö för de handikappade.
Turbulensen efter rekordåren i problem, problemformule— ringar och politiska initiativ kom alltså att beröra de båda ver— ken och de myndigheter de samarbetade med. Några ”stora” frågor togs upp och ålades myndigheterna i statsverksproposi- tioner och regleringsbrev, andra förväntades myndigheterna själva reagera på. I allmänhet gällde det inte lagändringar eller nya beslutsuppgifter för myndigheterna utan utredningsupp- drag med samråd och rådgivningsverksamhet som myndighets- uttryck — ”avreglering” blev ju ett ledmotiv när den offentliga ekonomin ställde krav på budgetnedskärningar. Samtidigt kräv- de byggbranschen, hårt ansatt av kritiken mot de stegrande byggnadskostnaderna, att den nya regeringen skulle avreglera större delen av kvalitetskraven på bostäder och byggnader för att möjliggöra kostnadssänkningar. Det ledde till att regeringen medgav ett antal ”fribyggen” inom bostadsfmansieringens ex— perimentkvot.
Ett särskilt kapitel utgjorde intemationaliseringen. Båda myn- digheterna hade fasta förbindelser med sina motsvarigheter i de nordiska länderna. För planverkets del behövdes två nordiska forum eftersom plan- och byggverksamheterna hade skilda organ i några av länderna. Samarbetet om byggnormer hade särskild status: här var målet att harmonisera bestämmelserna så att de möjliggjorde en gemensam nordisk byggmarknad. I dessa tekniska harmoniseringsfrågor i syfte att reducera handelshin- der kunde den nordiska samordningen fungera med samlad styrka när ECE och sedermera EG och GATT vidgade har- moniseringens omfattning — därmed var de nordiska länderna väl rustade för det mer handfasta arbetet i EU:s tekniska kom— missioner.
Till det internationella engagemanget hörde det av statsmak— terna uppmuntrade initiativen att ”sälja tjänster” grundade på den långa svenska förvaltningstraditionen och den höga teknis— ka nivån i myndigheternas kompetens. Både bostadsstyrelsen och planverket organiserade sig för tjänsteexport, framför allt till utvecklingsländer. De samarbetade inbördes, med SIDA
och BITS och med andra verks motsvarigheter, t.ex. lantmäte- riverkets. Verksamheterna siktade till självfinansiering och måste därför organiseras i från verket i övrigt klart avgränsade enheter som ”köpte tjänster” från de ordinarie verksamhets— grenarna.
De många och varierande uppgifterna, som ju i sig speglade de många omprövningar i den offentliga sektorn som sjuttio- och åttiotalen innebar, tog sigi båda verken utryck i flexibla organisationsförändringar inom ramarna för den fasta struktur som verksinstruktionerna gav. Man bildade sektioner, delega- tioner och arbetsgrupper med väldefinierade arbetsuppgifter och ofta med externa samrådsskyldigheter. De saknade dock sådan beständighet att de kunde ge underlag för stabila befatt- ningsbeskrivningar och genomgripande löneförändringar. För verksledningarna blev denna rörlighet, med behov att optimalt utnyttja de personella resurserna och personalens kompetens, ett angeläget och insatskrävande avvägningsproblem. I båda verken inrättades därför ”verkssekretariat” med uppgift att hålla samman verkets nu mångfaldiga delar och ge ledningen råd om bästa möjliga personal- och resursfördelning — uppgifter som bl.a. fordrade god personkännedom och goda kontakter med de fackliga organisationerna.
Verkssekretariaten hade också till uppgift att förbereda och protokollföra styrelsemas sammanträden — i båda verken var verkschefen styrelseordförande. Sekretariaten skulle också följa och bevaka utredningsväsendet, riksdagens propositioner och motioner, debatter och beslut samt ”det offentliga samtalet” inom och kring myndighetens verksamhetsfält.
Nedrustning och sammanläggning
Bostadsstyrelsen och planverket fick 1982 gemensamma lo- kaler i ämbetsbyggnaden vid Västerbroplan. Av många uppfat— tades detta som början till en sammanslagning av de båda ver— ken; sådana planer hade redovisats och stod inför förverkligan- de före regeringsskiftet 1976. Under åttiotalet tog tankarna åter form. Likheter i arbetsuppgifter på den rådgivande och norme- rande sidan var ett skäl, behovet av återkoppling av ekonomisk erfarenhet från bostadsbyggandet ett annat, administrativ ratio— nalisering ett tredje. Bakom beslutet låg naturligtvis också det faktum att landets bostadsförsörjning nu var väl tillgodosedd
och inte längre utgjorde ett akut politiskt problem — nu gällde de snarast att på ett för hushållen och finansmarknaden skon- samt sätt befria staten från dess ekonomiska ansvar i bo- stadskapitalet. År 1985 bildades SBAB, statens bostadsfinansie- ringsaktiebolag, för att finansiera de statliga bostadslänen. (Dessa avskaffades definitivt 1992, varför SBAB:s uppgift nu är att förvalta de äldre lånen samt att på marknadens villkor fun- gera som bostadskreditinstitut. Det nya Boverkets uppgift är att successivt besluta om den räntenivå på vilken räntebidragen ska grundas.)
På plan— och byggsidan ställdes krav på avregleringar enligt europakontexten och med ett fördjupat ansvar för kommuner- na och byggherrarna. Efter tjugo års utredande, med successiv anpassning till förändrade politiska verkligheter, antog riksda— gen 1987 en ny plan- och bygglagi denna anda (den kom där- efter snart att revideras med ytterligare överföring av kvali- tetsansvaret på byggherrarna).
Vid sammanläggningen hade båda verken, efter omorganisa- tioner under åttiotalets början, åter stabiliserat sina strukturer. Den flexibla organisationen var varken nödvändig eller lätt— hanterlig. Mot en organisation av ”platt” struktur med självsty— rande enheter direkt under verksledningen ställdes nu inifrån krav på en väldefinierad beslutsordning och på en tjäns— testruktur som kunde ge grund för en differentierad lönesätt— ning. Den politiska kampanjen för avreglering och ”frihet” hade starkt rubbat det gamla förtroendet för statstjänstemän— nens status och trygghet. Skulle verken kunna behålla sina mest kompetenta krafter och rekrytera nya blev det nu lönerna och pensionsvillkoren som gällde. En organisation med klara chefs- befattningar gav utrymme för en löneskala som var någorlunda konkurrenskraftig mot yttervärlden och som visade en möjlig karriär inom myndigheten.
Vid övergången till den nya myndigheten Boverket hade bo— stadsstyrelsen fyra byråer indelade i sektioner (boendebyrån, byggnadsekonomibyrån, rättsbyrån och administrativa byrån samt därutöver ett personalkontor, ett verkssekretariat och en informationsenhet). Planverket hade sedan 1979 två avdelning- ar (plan- respektive byggfrågor, indelade i tillsammans i sju by— råer), en administrativ byrå och ett verkssekretariat. I båda verkenhade tidigare arbetsgrupper m.m.inordnats i dessa fasta— re organisationer. Kvar fanns några nu väletablerade råd för
överläggningar med kommuner, organisationer och näringsliv. Råden leddes av verkscheferna.
Under bostadsstyrelsen sorterade fortfarande länsbostads— nämnder vars chefer hade regelbundna överläggningar med det centrala verket. Länsarkitekterna i länsstyrelserna hade på mot- svarande sätt regelbundna möten med planverket (planbyrån). De nordiska samarbetsorganen kvarstod. Samarbetet med and— ra myndigheter hade informella former men var fast etablerat.
Boverket
Sammanslagningen av Bostadsstyrelsen och Planverket besluta- des ske den 1 juli 1988 då den dåvarande planverkschefens tredje sexårsperiod slutade. I riksdagsbeslutet om sammanlägg— ningen intogs också beslutet att det nya verket skulle lokaliseras till Karlskrona. Flyttningen skulle ske 1989.
Flyttningsbeskedet innebar att flertalet anställda under hösten 1987 och våren 1988 sökte andra anställningar i Stock— holmsområdet —i myndigheter, hos länsstyrelse och kommuner eller i byggnadsföretag och konsultbyråer. Några kunde ta för— tidspension med hyggliga villkor. Sannolikt var det lättare för planverkets tekniska personal att finna nya anställningar då byggbranschen delvis hade återhämtat sig och gav utrymme för nyanställningar. De som fick svårast att finna nya arbetsmark— nader var den personal på bostadsstyrelsen som var specialise- rad på lån— och bidragsadministration. Medflyttare till Karls- krona blev också betydligt fler från bostadstyrelsen än från planverket — från det senare flyttade bara ett tiotal av de ca 170 anställda.
Det nya Boverket, som inte ska skildras här, övertog av själv— klara sakskäl mycket av de tidigare verkens organisationsstruk— tur . Samtidigt var man angelägen om att tillgodogöra sig de rationaliseringsvinster som sammanslagningen av likartade verksamheter från de två verken medgav. Boverket är nu orga— niserat i fem avdelningar:
— boendeavdelningen för administrationen av statens bostads— stöd
— byggavdelningen för samhällets krav på byggnader och bo— städer
— planavdelningen för tillsynen av plan— och bygglagen
samt naturresurslagen
— stadsmiljöavdelningen för detaljplane— och stadsmiljöfrågor — administrativa avdelningen för ekonomi och personaladmi— nistration
Till dessa avdelningar kommer ett verkssekretariat och ett rättssekretariat. I Swedeplan har de tidigare verkens tjänsteex- port samlats. Ett stadsmiljöråd som tillsätts av regeringen ad- ministreras av Boverket. Länsbostadsnämnderna, vars uppgifter övertagits av SBAB, har avvecklats.
Boverkets myndighetsuppgifter är nu administration av sta- tens ränte— och bostadsbidrag, tillsyn av byggnadsväsendet med bestämmelser och typgodkännanden samt att vara remissorgan vid överprövning av detaljplaner och lovärenden. I övrigt är det utvecklingsarbete, kunskapsinsamling och information som är de dominerande uppgifterna. Därmed kan man säga att den förändring från styrning till rådgivning som påbörjades efter de ansträngda ”rekordåren” har fullföljts i det nya sammanslagna verket.
En summering
Sett i efterhand och i stora drag kan man säga att bostads—, plan— och byggmyndigheterna skapats för att tillgodose akuta behov och genomföra uppgifter som varit av reformkaraktär. Sedan reformerna fullföljts, framför allt målet att förse landet med goda bostäder, har behovet av statlig styrning och stöd- jande ingrepp minskat. Kommunerna, som blivit färre och mer kompetenta, har kunnat anförtros ansvaret för samhällets med— verkan; för övrigt har ansvaret för kvalitet och fördelning i hög grad överlämnats åt marknadskrafterna.
Myndigheternas inre organisation har, under de femtio år som här behandlas, av regeringen givits ganska enkla strukturer som medgivit en viss flexibilitet inom givna personalramar. Organi— sationerna har kunnat anpassas till förändringar på fältet och till förändringar i de politiska prioriteringarna. Behovet av sådana inre förändringar har verken fått avläsa själva för att successivt genomföra, ibland efter samråd med sitt departement. Statskontoret och RRV har gjort punktvisa studier som snarast visat på resursbrister i verkens anvisade budgetar. Vid några tillfällen har den organisatoriska utvecklingen stabiliserats ge— nom beslut i statsverkspropositioner och riksdag om reviderad
organisation. För verksledningarna har det i hög grad gällt att väl utnyttja de personella resurser man förfogar över och att noga överväga sina nyrekryteringar. Detta har krävt omsorgs- fulla överläggningar med de fackliga organisationerna inom verken och en uppmärksam hantering av lönefrågorna.
På grund av den ekonomiska restriktiviteten för den offentliga sektorn under sjuttio— och åttiotalen har risken varit liten för att myndigheter fått ”överleva sig själva”. Verken har årligen fått argumentera för att bibehålla sina resurser, och deras ledningar har på omfattande chefskurser manats till lojalitet med en ny syn på service och avreglering. I de här behandlade myndighe- terna har de verkställande och beslutande uppgifterna succes— sivt minskat och tyngdpunktema förskjutits mot rådgivning och information — Boverket försöker t.o.m. om sig själv lansera begreppet ”kunskapsverket”. Hur länge statsbudgeten kan rymma sådana mjuka program är väl osäkert, men Boverket torde ha viss trygghet i att som utlokaliserad myndighet mot— svara sysselsättningspolitiska ambitioner. Dock föreslår den bostadspolitiska utredningen 1996 att den bostadsfinansiella organisationen ska ses över.
Källor
Som källor för denna uppsats har framför allt använts en redo— görelse utarbetad för Boverket av f.d. byråchefen vid bostads- styrelsen Magnus Elison med rubriken
Bostadsstyrelsen, organisation och arbetsuppgifter
samt en skrift som utgavs i samband med sammanslagningen av verken 1988 under redaktion av dåvarande byråchefen vid planverket Tomas Lindencrona Vision och perspektiv — en bok om Planverket och Len- nart Holm.
En överblick av den svenska samhällsplaneringens utveckling och organisation fram till 1985 ges av Eva Rudbergi
Från mönsterplan till kommunöversikt. Den fysiska över- siktsplaneringens framväxt i Sverige. (Statens råd för
byggnadsforskning G7:1985)
rju |",ij bli'lngi [ .'_|]'_'| 'It-'i' Ramanlrili'jlhdh _'_' 'JF_."i ."JliRE',lli.[-.Tj.'u Tli- iii'é '"'Ihij" Lag-:[!" '.'.I"Iu1ni' t..-ni.. _.1 _l" 'r:. i..'.i &. |:t"1"1._t_'|i.' _'iT -ggq,igr|1q PF.-'i ! ji rim-letu =wm_ 'i' ..]!f.'_m.le_..'"li"l_1.'l.u'.lfm mm:: r.rl m-mRMiQfm E_hihbd' '. lii'tii. iir-. nit iii—Py .Er'lui åratal.-1. "if ällllDJI-J "ni rill-'ii'rFHT. '.' .|:' .in Fi'J'. Llii'DV EElll'l'li'lF' "' ll' 't-h nu] ”'if-#if:! In.".it'i m |'-'l' al:.» .|'.-l" 'i. him,; ,'_"l it..., hfl Hilti ?i'uii-1til'm1EFJ-rit5-Jlmrl'll i'm . vincit! ii. Gatu 'l'lb'l (Martin. malnii'lia'l' LMMP' it'" |.. ""3.i':'.ril- Ii... "Juifl'>lli4il.tl'i* www-il u:.w ri'Zir: .» 'Jue. ' '.i'iihl' ',lill..'.i."il ".l '-i.'|i1"'-.l._.- _r'.— wii'ulitmni 'I .iiiiitll litt,.'i..-u.iit. . '-l'.'1 +.". alu-| ": '!v'l'll I-j'iLui .ilå'l'_.l11n '.tålhiicr'nl .: 'i'-lil q."! "lll:- v': .")f. -".H-i i:, ..... I—uzmt: mimi-lip; %uvät-é-dounhrlhiijh». I'm 'rh unrl i.. . .. " .tläu ghimiultåtiim'fåi'lw 'Un'umhu'm l iri- i.uimiri. .'. ' lm,-md '.'!ffulgirrnct'mn -'l intil- 'måi Huh?-ni.): — mi.-. -'.'|.'.' ' ' 'i'iii wish: law;-artig: 'tilil. ".' IJ" :'E.i:|t'i'.'l'.tw-"1r|ii'a5-gi ! ..'i'.i.i1..vit-..JT'lZin".fil.'tlt'niqliilli"|| 'inmngiulq Miu -! ”ul. i». . irut'i ,:titm latinil-lirrthIlHH-lm m "t- iijrllgm lim .rui ahh”: nah Elinat'l :h'ilCl .'.'=.1 - dimili. iiaiulowmrrl'taisazi' i-1. '.'? ni!:ulV-IWYIi'JEbHFrIDf'l' rut it.-. will ivag-ridbana nål.-riloq-Ll ' 'n'”. 'n'-n'. .:." zulu fifi-"f-l"...5m-d'1
man: . . '
- utb-ri ms ur...—i.u til.. mmm ii.-' ni...—.qua'mab mu tilitmcå ämm-xi itl- ”flm. |'. .': ...g hhcu 'rätt'-.|. ÖM'EFHI'JH IMTN—Jä
" 'Mina-.nu Bauman IIII'IRJJ'II nothing; _ mqmmwawä . ”_ . _| ' r,... '-'i£ mimmi-omm!” bum Wmiutyu marianna-iii- Phi-L". ..::-i'm www.hniamumm i..: -.i ...i... - - ' -' fömu until 15415 _ mWMMm-memu-é -' M.": '.' hihi!-- - - . u.:- I '
Universitet och'högskolor
Håkan Westling
född 1928, professor emeritus, ordförande i Stiftelsen för in- temationalisering av högre utbildning och forskning samt i Lunds universitetshistoriska sällskap. Tidigare pro'fessori klinisk fysiologi i Lund 1967—1993, dekanus vid medicinska fakulteten 1977—82, rektor för Lunds universitet 1983-92. Westling har även varit styrelseledamot i UHÄ och ordförande i 1989 års högskoleutredning.
Göran Angsmark
född 1932, fil.lic. i statistik, akademisekreterare vid Lunds uni— versitet. Tidigare lärare vid Statistiska institutionen i Lund och ett flertal administrativa tjänster vid Lunds universitet. Angs- mark har haft ett flertal utredningsuppdrag inom utbildningsvä— sendet för UHÄ och Lunds universitet.
Göran Blomqvist
född 1951, fil.dr. och forskarassistent i historia vid Lunds uni- versitet. Blomqvist har forskat om relationerna mellan univer- siteten och staten under 1800- och 1900talen, och arbetar för närvarande med en komparativ studie kring universiteten i de nordiska länderna under efterkrigstiden.
INNEHÅLL
Högskolan i dag — 7 procent av den vuxna befolkningen
Grundläggande utbildning
Universitet och högskolor år 1945 En ny tid Några huvuddrag i svensk utbildningspolitik Utbildningsreformer under det gångna halvseklet Några avslutande bedömningar
Forskarutbildning Forskning som samhällsförändrande faktor Forskarutbildningens omfattning blir en politisk fråga
Finansiering av högre utbildning och forskning Statsliggarna för 1944/ 95 och 1994/ 95 Utvecklingen under 50 år Extern finansiering av forskningen Högskolomas ekonomiadministration
Styming och organisation Maktstrukturen är osedvanligt komplicerad Bakgrund
Relationen mellan statsmakter och universitet Det centrala ämbetsverkets förändrade roller Lokal beslutsorganisation Den enskilda universitetsläraren
Samverkan mellan högskolan och det övriga samhället Högskolan och näringslivet Samverkan med andra organisationer, — främst landsting och kommuner
Värderingar och förslag Högskolornas offentligrättsliga ställning och den politiska styrningen bör ändras Lärarnas arbetssituation måste förbättras
53
54 55 56 60 69
71 72 74
75 75 76 78 82
82 82 83 86 94 96 97
99
99 101
' 103
103
106
Ekonomi- och redovisningssystemen måste ändras 107 Planhushållning passar inte i högskolan 108
Kalendarium över viktigare utredningar 110 och beslut
Högskolan i dag — 7% av den vuxna befolkningen
Den statliga högskolesektorn består av tio universitet och hög- skolor med fasta forskningsresurser. Därtill kommer sju fristå- ende konstnärliga högskolor samt 16 andra mindre och medel— stora högskoleenheter. Vidare finns tre privata högskolor: Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola och Högskolan ijönköping. Bland vårdhögskolorna är 26 landstingskommunala och tre enskilda. Ett begränsat antal and- ra inrättningar har också viss examensrätt.
Det finns ungefär 270 000 studenter vid svenska universitet och högskolor. Under de senaste åren har intresset ökat för högre utbildning. Antalet nybörjare under ett läsår ligger kring 63 000. Läsåret 1994/ 95 var andelen ungdomar som före 21 års ålder hade påbörjat högskolestudier 24procent, vilket innebär att andelen nästan fördubblats på fem år. Trots att utbild- ningskapaciteten under 90—talet har ökat med 50 procent, räck— er inte studieplatserna till för alla som söker; man räknar med att en tredjedel av dem inte antas. Till de 270 000 studenterna kommer ca 18 000 svenskar som studerar utomlands samt 16 000 doktorander.
1994/ 95 avlades 33 500 examina i grundutbildningen, 1 520 doktorsexamina och 725 licentiatexamina. Dessa tal ökar, anta- let doktorsexamina med nästan 70 procent under de senaste tio aren.
De anställda inom högskolesektorn gjorde 1994/ 95 ca 43 000 årsverken. Av dessa svarade lärarna och forskarna för 20 000, medan innehavarna av doktorandtjänster gjorde 6 000 årsver- ken. Det är oklart hur många människor som sammanlagt är anställda, men eftersom många arbetar deltid, har timanställ— ning etc, omfattar personalen åtminstone 55 000 personer. Det innebär att 3 60 000 männiikzorpå olika rätt är oer/emrnma Lid universi- tet och högskolor, dw runt 7 procent av Sverige; befolkning i åldern 18 —65 ar. Statens totala utgifter för högskolesektorn uppskattas till 31,5 miljarder kronor för budgetåret 1994/ 95. Då är kostnaderna för studiestödet till de studerande inräknat. Sektom är den tredje i storlek av statliga verksamheter. Forskningen och fors- karutbildningen erhöll sammanlagt 13,9 miljarder kronor, varav 55 procent gick direkt till lärosätena i form av statliga fakul—
tetsanslag och andra statliga FoU-anslag. Återstoden kom från forskningsråd, andra statliga myndigheter, kommuner, lands- ting, företag o.s.v.
Ett intensivt arbete pågår med att utveckla system för kvali- tetskontroll för grundutbildningen. Utformningen av dessa system varierar mellan olika lärosäten, vilket ger mångsidiga och intressanta erfarenheter för det fortsatta kvalitetsarbetet. Ef- fektiviteten i grundutbildningen är sådan att mer än 80 procent av studenterna gör en godtagbar helårsinsats.
Internationella utvärderingar visar att svensk forskning i all'— mänhet har hög kvalitet och produktivitet. Svenska forskares vetenskapliga publicering har ökat under det senaste decenniet. Forskningens kvalitet kontrolleras vid doktorsdisputationerna, i de särskilda nationella utvärderingarna, när vetenskapliga arbe— ten publiceras i internationella tidskrifter, men också när svens- ka forskare engageras i internationella samprojekt. Kvalitets- kontrollen utförs av oberoende ämnesspecialister och med en kontinuerlig och öppen diskussion av kriterierna. Något mindre än 2 procent av alla vetenskapliga artiklar i världen kommer från Sverige. I publicerade artiklar per miljon invånare ligger Sverige tvåa efter Schweiz och med god marginal före Dan- mark, Kanada och England.
Dagens svenska högskolesystem är således en stor, expande— rande och framtidsinriktad del av den offentliga sektorn, med en omfattande och ständigt pågående kvalitets- och produkti— vitetskontroll.
Grundläggande utbildning
Universitet och högskolor år 1945
Vid andra världskrigets slut var antalet närvarande studerande vid universitet och högskolor i Sverige knappt 14 000. Av dessa deltog ca 9 300 i traditionell akademisk utbildning (vid univer— siteten i Uppsala och Lund, Stockholms och Göteborgs hög- skolor sarnt Karolinska institutet). Ca 4 600 läste vid fackhög— skolor, bl.a. handelshögskolor och tekniska högskolor. Antalet nyinskrivna höstterminen 1946 var knappt 2 600, vilket ut- gjorde 2-3 procent av motsvarade årskull.
Studenterna vid universiteten och högskolorna utgjorde ett strängt begränsat urval, en elit om man så vill. Majoriteten av
dem tillhörde samhällets högre klasser i social och ekonomisk mening. Den avgörande formella behörighetsgrunden var av- lagd studentexamen. Tillträdet var fritt till de filosofiska, juridis- ka och teologiska fakulteterna (med undantag för några labora- tiva ämnen). Vid fackhögskolorna och för medicinsk utbildning fanns antagningsbegränsning.
Den i egentlig mening akademiska utbildningen ägde rum in- om de fyra traditionella fakulteterna, den filosofiska, den teolo- giska, den juridiska och den medicinska. De tekniska högsko- lorna, handelshögskolorna och övriga fackhögskolor hade till- kommit för att tillgodose utbildningsbehov av mera specificerat slag. Även utbildningen vid de teologiska, juridiska och medi- cinska fakulteterna kännetecknades av en uttalad yrkesinrikt— ning. Det förbises ofta att detsamma i betydande utsträckning också gällde utbildningen vid de filosofiska fakulteterna, som till stor del var avsedd att förse realskolor och läroverk med lärare och därutöver — liksom utbildningen vid övriga fakulteter — skulle svara för nyrekryteringen av akademiska lärare och fors— kare.
Den akademiska världen var sluten och avgränsad. Även om högre utbildning och forskning hade en strategisk betydelse inom många samhällsområden, var de flesta människor föga informerade om vad som hände inom dessa verksamheter och opåverkade av dem i sina dagliga liv, såväl på arbetsmarknaden som på fritiden. Studentexamenskompetens var ovanlig för personer i arbetslivet och akademisk utbildning hade endast ett fåtal. Så hade det varit under lång tid.
En ny tid
Andra världskriget utgör den stora vattendelaren, inom den högre utbildningen liksom inom samhälleti övrigt. Sveriges ställning i världen förändrades, ett nytt och växande internatio— nellt beroende och sarnarbete kom till stånd. Den industriella utvecklingen tog fart och näringslivet kom efter hand att ex- pandera i en takt som få initierade förutsåg under de första efterkrigsåren. Samtidigt påbörjades ett omfattande inte om— vandlingsarbete. Folkhemstanken hade sitt ursprung i erfaren— heterna från 1920- och 1930—talen och från krigsåren och ut— vecklades till vad som kom att kallas den svenska modellen. Inte minst inom utbildningsområdet kom utvecklingen att
präglas av begrepp som social förändring, välfärdsutveckling och jämlikhet.
Efter krigets slut tillsatte Kungl. Maj:t 1945 års universitetsbe- redning. Det var den förstai en strid ström av utredningar, beredningar, arbetsgrupper, expertgrupper, enmansutredningar etc. som haft i uppgift att beskriva, analysera, värdera och lägga förslag om den högre utbildningen och forskningen i Sverige. Utbildningsområdet har väl i dessa avseenden inte avvikit från övriga samhällssektorer i landet, men är måhända ett särskilt gott exempel på det svenska utredningssystemet med dess grundlighet, allsidighet, noggrannhet och — ofta — långsamhet.
Samtidigt är det uppenbart att svensk utbildningspolitik efter andra världskriget kom att präglas av starka ideologiska synsätt och ambitioner. Detta förhållande var mindre påtagligt under den första tiden, men förstärktes efter hand. De omfattande utredningarna med sina breda kartläggningar och statistiska dokumentationer har fått motivera och rättfärdiggöra den fast— lagda inriktningen och haft direkt betydelse väsentligen i fråga om utformningen av de planerade reformerna. Detta behöver inte innebära att utredningsmaterialet på ett otillbörligt sätt pressats av statsmakterna, men det politiska perspektivet har varit överordnat och styrande för beslutens övergripande inne— håll. De utbildningspolitiska ställningstagandena har inte alltid varit självklara konsekvenser av förvärvade erfarenheter och av de utredningar som gjorts.
Några huvuddrag i svensk utbildningspolitik
Låt oss först ange några av huvuddragen i högskoleutbild— ningens. utveckling efter andra världskriget och därefter mera kronologiskt kommentera de viktigaste utredningarna och re— formbesluten.
Utbyggnaden av gymnasiet har varit styrande för det växande antalet studenter vid universiteten och högskolorna. Genomgå— ende har det dessutom funnits en strävan att i övrigt vidga till— trädet till högre studier. Ursprungligen krävdes studentexamen från allmänt läroverk. Tekniskt gymnasium och handelsgymna— sium gav dock tillträde till vissa utbildningar. Dispenser, där man bortsåg från vissa krav eller byggde på studentbetyg i ett begränsat antal ämnen, började införas. Folkskollärare fick un— der 50-talet möjlighet att komplettera med akademiska betyg i vissa ämnen för att kunna öka sin kompetens och bli behöriga
för lärartjänster i realskolan. Under senare år har utvidgningen av den behörighetsgivande utbildningen till att omfatta flertalet av gymnasieskolans linjer lett till ett växande antal sökande till högre studier.
Motiven för uppluckringen av de tidigare behörighetskraven var både arbetsmarknadsmässiga och sociala, liksom de var präglade av ett ideologiskt rättvise- och jämlikhetstänkande. Begreppet ”begåvningsreserv” blev från slutet av 1950-talet ett nytt inslag i utbildningsdebatten, så som det tidigare varit i dis— kussionen kring gymnasiets utbyggnad.
Från många håll framfördes uppfattningen att universiteten måste demokratiseras, förändras från elitinstitutioner till utbild— ningsanstalter för hela folket. Ensidigt teoretisk skolning måste kompletteras med det praktiska livets erfarenheter, menade kritikerna. En väg var att hävda att den allmänna behörighet som bör krävas för universitets- och högskolestudier skulle kunna erhållas — och kanske väl så bra - genom yrkeslivserfa- renhet och den mognad som följer av högre ålder. Så tillkom kriteriet att den som är 25 år och har 5 års yrkeslivserfarenhet — utan närmare specifikation — är behörig för högre studier. Från att från början ha varit en försöksverksamhet inom vissa ut- bildningsområden blev denna behörighetsgrund så småningom allmän inom den nya högskolan (med yrkeslivskravet sänkt till 4 år). Allmän, ospecificerad arbetslivserfarenhet blev vidare ett urvalskriterium vid antagning till utbildning med fler sökande än antalet platser.
Begreppet ”återkommande utbildning” kom från 1970—talet att spela en viktig roll. Att varva studier och yrkesverksamhet blir naturligt då den snabba kunskapsmässiga, industriella och samhälleliga utvecklingen gör tidigare utbildning föråldrad. Fort- och vidareutbildning blir angelägna uppgifter för det all— männa utbildningsväsendet och inte endast för yrkeslivets or— ganisationer. Dessa förändringar får konsekvenser för studieor— ganisationen och utbildningsinnehållet.
Under 1970—talet fördes allvarliga diskussioner om att göra ar- betslivserfarenhet till ett krav för att få påbörja universitets- och högskolestudier. Motivet härför skulle vara att studenterna behövde insyn i det praktiska arbetslivets villkor som grund för sina teoretiska studier och att detta också var väsentligt ur all- män demokratisk och social synvinkel. För några utbildningar gjordes försök med krav på obligatorisk arbetslivserfarenhet, men på det hela taget föll förslagen härom. Det kan noteras att
när arbetslivserfarenhet kommit att tillgodoräknas har det nära nog undantagsvis varit ospecificerad sådan och inte gällt yr- keskunnande med direkt relevans för de avsedda studierna.
För det vidgade tillträdet till högre utbildning har geografisk spridning och inrättandet av nya högskolor varit viktigt. När- heten till utbildningsorten har erfarenhetsmässigt stor betydelse för presumtiva studenter. Den geografiska utbyggnaden av högskoleväsendet avgörs inte uteslutande på utbildningspolitis- ka premisser. Övergripande politiska motiv av skilda slag spelar stor roll. Det pågår en ständig diskussion om det från rent ut— bildningspolitisk synpunkt är motiverat med utbyggnaden av universitet och högskolor. Det gäller att väga fördelarna av en koncentration av intellektuella och materiella resurser, vilket ger högre effektivitet och slagkraft, mot önskemålen om mångfald, som ger upphov till fler impulser, skapar ett större kontaktnät utanför högskolan och engagerar fler personer. Spridningen av forskningsresurser och sambandet mellan utbildning och forsk- ning är viktiga faktorer i dessa överväganden.
De formella möjligheterna att påbörja högre studier utnyttjas inte lika av alla medborgare. Även om åtgärder av det slag som angetts ovan är betydelsefulla är valet att läsa på universitet eller högskola för många människor ett svårt beslut. De ekonomiska konsekvenserna är en viktig faktor. Det gäller både bortfallet av inkomster från alternativ sysselsättning och de direkta levnads- och utbildningskostnader, som är förknippade med studierna (även om själva utbildningen kostnadsfri). Studiefinansieringen har varit och är en viktig och livligt diskuterad fråga. Olika mo- deller har tillämpats och statens utgifter har vuxit kraftigt under efterkrigstiden. Särskilda, mera gynnsamma arrangemang har prövats för vissa kategorier av studerande, vilka gör uppehåll i sin yrkesverksamhet.
En acceptabel studiefinansiering är en nödvändig men inte alltid tillräcklig förutsättning för studier på universitet eller hög— skola. Detta är en riskabel investering, som ungdomar från hem utan studietradition ofta inte vågar göra. Det innebär också ett slags klassöverskridande som många inte är psykologiskt förbe- redda för. Snedm/eglterz'ngen till bog.",éoleitndz'er är ett nälkäntfo'rbål- lande. På det hela taget har de åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med den kommit på skam. Efter en minskning fram till mitten av 1970-talet har någon ytterligare social utjäm- ning inte inträffat: utjämningen tycks sammanfalla med en ex- pansion inom den högre utbildningen (möjligen sker en ut-
jämning också under 90—talet). En bidragande faktor är sanno— likt att det ekonomiska värdet av slutförda högskolestudier är mindre påtagligt till följd av den svenska löne- och skattepo— litiken. Personer, för Vilka högre studier inte är naturligt eller självklart, är mindre benägna för det risktagande som dessa innebär.
Parallellt med vidgningen av tillträdet till den högre utbild- ningen och integrerat i denna process har under efterkrigstiden bedrivits en aktiv politik för en likställighet mellan olika former av eftergymnasial utbildning. Det avgörande steget härvidlag togs genom 1977 års högskolereform, då all sådan utbildning sammanfördes i begreppet bogaéolan och fick en gemensam reglering. De akademiska kvaliteterna och den allmänna bild- ningssynen sköts i bakgrunden i avsikt att arbetsmarknadsan- passa högskoleutbildningen. Reformen innebar emellertid också att all högre utbildning enligt den nya definitionen skulle vila på vetenskaplig grund eller — som det ofta kom att kallas — vara forskningsanknuten. Det är uppenbart att för många av med- lemmarna i den vidgade högskolefamiljen blev detta — till en början — mera en programförklaring eller uppfordrande ambi— tion än en verklighet.
Vi sammanfattar efterkrigstidens tillväxt av grundutbildningen med några siffror.
Tabell Antal iladenler 1945-7995
År Antal 1945 13 800 1950 16 400 1960 37 000 1965 68 700 1970 120 000 1975 110 000 1980 158 000 1985/86 185 000 1990/91 203 000 1994/ 95 270 000
Till flertalet utbildningar var antagningen inte spärrad före hög— skolereformen 1977. Politikerna valde att utlo/ealz'rera högre ut- bildning geografiskt för att ta emot de växande skarorna inom de filosofiska fakulteterna. I övrigt expanderade de etablerade
lärosätena fritt. Antalet studenter mer än tredubblades under 1960—talet, men sedan följde en avmattning. Upp—gången mel- lan 1975 och 1980 beror på att det högskolebegrepp som träd— de i kraft 1977' även omfattade en rad utbildningar som var kortare än tre år.
Under 80— och 90-talen har den svenska politiken förenat fö- reställningen om ett massuniversitet med en antagningsbe- gränsning. Under 1980-talet ökade antalet sökande till akade- miska studier. Antalet utbildningsplatser steg dock inte i samma takt, så systemet blev mera selektivt än tidigare, dvs. den enskil— des möjlighet att få studera minskade statistiskt sett. Staten har dock ökat antalet platser under 90-talet. Antalet studenter 1994/95 är praktiskt taget 20 gånger så stort som 50 år tidigare. Sedan 80-talets mitt är ökningen 50 procent.
Utbildningsreformer under det gångna halvseklet
I det följande gör vi en kronologisk genomgång av viktigare förslag och beslut på grundutbildningens område under senaste femtio åren. Det blir därvid även tillfälle att belysa reaktionerna inom universiteten och högskolorna och beslutens konsekven- ser för arbetet inom dessa.
Tillströmningen till högre studier var ingen central fråga för 1945 års universitetsberedning. Tanken på spärr till högre stu— dier uppmärksammades, men avvisades. Antalet elever i real- skolor och gymnasier kunde förväntas öka som följd av 1940- talets växande födelsekullar och en efter hand större benägen— het att fortsätta med gymnasiestudier. Detta krävde insatser inom lärarutbildningarna. Bland de åtgärder som vidtogs var att på vissa villkor ge nya grupper — folkskollärare, läroverksingen- jörer, personer med partiell gymnasieutbildning — tillträde till universitet och högskolor. Det kunde på goda grunder antas att många som tillhörde dessa grupper var väl lämpade för högre studier. Detta var viktiga och välmotiverade vidgningar av till- trädet till akademisk utbildning som kunde genomföras utan egentliga förändringar av den högre utbildningens innehåll och organisation.
Efterkrigstidens Sverige kom att präglas av en snabb utveck- ling på alla samhällslivets områden. Produktionen och handeln växte och landets befolkning kunde glädjas åt ett kraftigt eko- nomiskt uppsving. Optimismen inför framtiden var stor. Sam-
tidigt fanns många brister, inte minst av infrastrukturellt slag. Bl.a. framstod utbildningskapaciteten i landet som otillräcklig.
Utblldnlngfär det ilanéa ram/Jalle!
En framtida lyckosam utveckling krävde en allmän höjning av kunskapsnivån hos befolkningen: detta var en av förutsättning- arna för det starka samhälle som vi ville bygga i Sverige. Indust— rin och förvaltningen behövde i ökad utsträckning akademiskt utbildad personal, både grundutbildade och forskarutbildade. Med det ökade välståndet kunde berättigade krav på en mera allmän bildningshöjning tillgodoses. Utbyggnaden av det all- männa skolväsendet förutsatte ett ökat antal lärare på olika nivåer. Till detta kom den kraftiga ökningen av antalet gymna- sister och presumtiva universitets- och högskolestuderande som skulle bli följden av 1940-talets stora födelsekullar.
Med denna verklighetsbild som bakgrund tillsattes 1955 år.” unioeriz'tetmtmdnlng. Dess uppdrag var omfattande. Med den re- formering av den högre utbildningen och forskningen som förutsågs var en fullständig översyn av densamma angelägen. Utredningen överlämnade sitt första betänkande 1957 och sitt sjunde och sista 1963. Beslut med anledning av utredningens förslag fattades successivt av riksdagen.
Till de viktiga frågorna för universitetsutredningen hörde grundutbildningens tillväxt och finansiering samt dess bedri— vande. Därvidlag stod de filosofiska fakulteterna i centrum. Flera av de mera yrkesinriktade akademiska utbildningarna hade varit föremål för särskilda utredningar. Som ett exempel på hur svårt det är att i skeden av stora förändringar göra tillförlitliga prognoser kan citeras följande ur utredningens direktiv: ”Mot bakgrunden av det siffermaterial, som föreligger, samt med beaktande av de ökande ungdomskullarna, en väntad fortsatt expansion på skolans område och olika rekryteringsfrämjande åtgärder torde man på 1960—talet kunna räkna med ett student- antal på minst 30.000 —- omkring 1965 förmodligen betydligt högre.” Det faktiska antalet närvarande studerande vid univer— sitet och högskolor kom att bli drygt 37 000 höstterminen 1960 och drygt 68 000 höstterminen 1965.
Bland utredningens förslag och på dessa grundade beslut vill vi nämna följande. Trots prognoserna om' en kraftig ökning av antal behöriga sökande avvisade regeringen och riksdagen — liksom utredningen — tankarna på en generell spärr till de filo-
sofiska fakulteterna (flera naturvetenskapliga ämnen hade dock sedan tidigare antagningsbegränsning på grund av sin laborativa karaktär). Behovet av människor med kvalificerad utbildning ökade, men ”det växande intresset för utbildning har även en rent allmänmänsklig bakgrund”, som det hette i regeringens proposition år 1960 i frågan, där det också slogs fast: ”Det framstår som något självklart att alla människor utan hänsyn till skiftande ekonomiska förutsättningar ska ha samma rätt och samma yttre möjligheter till utbildning.” För att möta de re— sursmässiga konsekvenserna av detta ställningstagande infördes vid de filosofiska fakulteterna från och med 1958 den s.k. auto- matiken, ett system enligt vilket tilldelningen av medel till insti— tutionerna styrdes av det faktiska antalet studenter.
Automatiken medförde en förändring av det administrativa arbetet vid institutionerna och i kontakterna mellan dessa och den centrala universitetsadministrationen. Man kan kanske säga att den innebar ett avgörande stegi den institutionernas byrå— kratisering som efter hand blivit allt mer omfattande. Utan att närmare gå in på den tekniska utformningen kan sägas att au- tomatiken under sin tillvaro genomgick en väsentlig förenkling, genom vilken ett komplicerat samspel med universitetskansler- sämbetet ersattes av ett mera decentraliserat system med lokala beslutsbefogenheter. Automatiken var en utmärkt lösning på ett stort problem; tilldelningen av resurser skedde — åtminstone sedan systemet genomgått förenklingar — smidigt och antag- ningsbegränsningar kunde undvikas. En rimlig bedömning är vidare att de tilldelade medlen på det hela taget kunde anses till- räckliga för ändamålen.
Ett allvarligt problem — som var följden av det fria tillträdet och automatiken — var länge bristen på kompetenta lärare i de ämnen, som under andra hälften av 1960—talet och under 1970— talet fick ta emot de stora mängderna av studenter. På förslag av 1955 års universitetsutredning inrättades från 1958 ordinarie tjänster som universitetslektor med ansvar för den grundläg- gande utbildningen, samtidigt som professorerna inom de be- rörda fakulteterna i huvudsak frigjordes för forskning och fors- karutbildning. Konsekvenserna av denna tudelning har diskute— rats alltsedan dess, även om dess karaktär efter hand förändrats. Tillsammans med anslagssystemets utformning har den innebu- rit en gränsdragning mellan universitetets och högskolornas två huvuduppgifter, som har få motsvarigheter i den internationella akademiska världen. Men för grundutbildningen innebar uni—
versitetslektoraten en kvalitetsgaranti, även om verkligheten inte alltid kunde leva upp till ambitionerna.
Förekomsten av tjänster garanterade inte alltid kompetenta sökande. De nya universitetslektoraten fick ofta tillsättas med icke behöriga personer på tidsbegränsade förordnanden. Även andra provisoriska lösningar fick tillgripas.,När undervisningslä- get var som mest pressat kunde det inträffa att studenter som läste eller just klarat av två betyg undervisade ettbetygsstudenter och att trebetygsstudenter på motsvarande sätt undervisade tvåbetygare, medan de som just börjat sina forskarstudier gav kurser på trebetygsnivån. Föreläsningar anordnades i biografer och samlingslokaler. På något sätt fungerade det, entusiasmen bland studenter och yngre lärare var ofta stor och de ogynn— samma förutsättningarna inspirerade till stordåd. Det sätt på vilket universiteten och högskolorna klarade den väldiga stu— dentexpansionen på 1960— och 1970-talen är ett gott exempel på den flexibilitet och kompetens som de besitter.
Det är intressant att notera att när utbildningsministem 1963 i en proposition återkom till utbildningen vid de filosofiska fa- kulteterna avvisades ånyo tanken på en spärr till dessa. Trots den oro som den kraftiga tillströmningen kunde medföra un— derströks värdet av valfrihet för den enskilde i välfärdssamhäl— let. Samma år tillsattes ytterligare en utredning, 1963 års univer- sitets— och högskolekommitté (U 63) med uppgift att lägga för- slag till det fortsatta utbyggnadsprogrammet inom utbildnings— området. Dess arbete ledde till inrättandet av medicinsk och teknisk utbildning och forskning i Linköping samt till fyra uni— versitetsfilialer i Örebro, Växjö, Karlstad och Linköping, knut- na till universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm respektive. Härigenom tillskapades ytterligare kapacitet för ut— bildning vid de filosofiska fakulteterna, samtidigt som den geo— grafiska spridningen reellt innebar ett vidgat tillträde för nya studentgrupper.
Besluten med anledning av förslagen från U 63 innebar att in- förande av spärr till de filosofiska fakulteterna ännu en gång kunde undvikas. Däremot diskuterades i kommittén olika åt- gärder för att effektivisera utbildningen och öka genomström- ningen. Till dessa hörde införande av treterminssystem och skiftutbildning, skärpning av reglerna för deltagande i undervis- ning och examination samt införande av en spärregel vid otill— räckliga studieresultat eller en maximal tidsgräns för avläggande av examen. Departementschefen togi propositionen fasta på
tankarna om en fastare organisation av den grundläggande ut— bildningen inom de filosofiska fakulteterna. Hur detta skulle genomföras överlämnades till universitetskanslersärnbetet, som våren 1966 tillsatte en arbetsgrupp UKAS, Univer— sitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar.
UKAS var en tjänstemannaberedning, vars arbete till en bör- jan skedde under begränsad kontakt med universiteten och högskolorna. För den detaljerade utformningen av studieplaner och undervisningsplaner engagerades efter någon tid ett 70-tal ämnesexperter. Arbetsgruppens förslag, som presenterades i februari 1968 med avsikt att förverkligas nästföljande höstter- min, innebar i korthet följande.
Utbildningen vid de filosofiska fakulteterna skulle organiseras i 35 olika utbildningslinjer, var och en bestående av två avdel— ningar, normalt omfattande fyra respektive två terminers studi- er. Varje utbildningslinje skulle innehålla studiekurser inom minst två ämnesområden. Den första avdelningen föreslogs vara gemensam för alla studerande på linjen, medan den andra avdelningen skulle ge möjlighet till valfrihet. Den studerande skulle följa linjens olika delar i en fast studiegång. Den som avslutat sin linje skulle kunna ges tillstånd att läsa ytterligare en eller flera kurser. Ett komplicerat system föreslogs för att ga— rantera att den som påbörjade en ny studiekurs hade klarat av större delen av tidigare påbörjade studier. Vidare skulle stu— denter med otillfredsställande studieresultat kunna avstängas från studierna. Universitetskanslersämbetet skulle fastställa ut— bildningsplaner för alla linjer och studieplaner för alla studie- kurser i de föreliggande ämnena. Dessa planer skulle sålunda vara gemensamma för alla berörda universitet och högskolor.
Reaktionen mot förslagen från UKAS blev kraftfull inom uni- versitet och högskolor, bland lärare och studenter. Ersättandet av de tidigare fria studierna vid de filosofiska fakulteterna med en långtgående detaljreglering samt formerna för förslagens presenterande innebar ett uppseendeväckande avsteg från det traditionella sättet att bedriva reformarbete på den högre ut- bildningens område. Institutioner och lärare fick kännedom om planerna först då ämnesexpertema presenterade de färdiga för- slagen. Skulle dessa som avsett genomföras till läsåret 1968/ 69 gavs liten tid till diskussion.
UKAS förslag kom i tiden att sammanfalla med studentte- volten. Det blev en idealisk måltavla för attackerna mot sam- hällets styrning och byråkratisering av utbildningen. Den våld-
samma debatten ledde till att genomförandet sköts upp ett år och att utformningen av systemet med fasta studiegångar sågs över under tiden. Den studieorganisation som genomfördes från läsåret 1969 kom att informellt kallas PUKAS (P som i Palme).
1969 års studieorganisation vid de filosofiska fakulteterna föll i mycket tillbaka på förslagen från UKAS. Regleringen blev dock mindre långtgående och ett större lokalt inflytande på utbild- ningens innehåll möjliggjordes. Antalet utbildningslinjer be- gränsades till 18 och uppbyggnaden av dem blev mindre fast. Efter ansökan från en enskild student kunde s.k. särskild ut— bildningslinje med visst fastställt innehåll inrättas. Ett uttryck för utbildningsplaneringen på nationell nivå var att UKÄ fast— ställde s.k. normalstudieplaner för alla studiekurser inom filoso- fiska fakultetemas ämnen. De tidigare betygsnivåema avskaffa- des och ett poängsystem infördes, innebärande att ett läsårs heltidsstudier motsvarade 40 poäng. Ett kontrollsystem för att motverka att studenter med rester från tidigare studiekurser påbörjade nya studiekurser inrättades (tröskelregler), liksom en skyldighet för utbildningsnärnnden att pröva rätten till fortsatt undervisning för studenter med otillfredsställande studieresul— tat.
Nya tjänster som utbildningsledare och studievägledare inrät— tades med uppgift att planera och kontrollera utbildningen, följa upp studieresultat, bistå och rådge studenter etc. Ämnes— konferenser anordnades i regi av UKÄ för att garantera den nationella samordningen när normalstudieplanema fastställdes.
Universitetens utbildningsnämnder, förvaltningar och institu— tioner, för att inte tala om studenterna, pålades ett enormt ad— ministrativt arbete i samband med kontrollen av att tröskel- och avstängningsreglernas följdes. En omfattande byråkratisk apparat byggdes upp för infordrande av handlingar, granskning av studieresultat, prövning av dispensansökningar m.m., vilket krävde ständiga sammanträden i för ändamålet tillskapade ut- skott. Till detta kom inrättandet av särskilda utbildningslinjer och kontrollen av att de följdes. Det är ingen överdrift att säga att allt detta arbete hade föga värde och att resultaten inte stod i någon rimlig proportion till insatsen. De uppföljningar som gjordes lokalt och genom UKÄ Visade att få studenter blev avstängda och att tröskelreglema i praktiken hade begränsad betydelse. Den ökade studiedisciplin som måhända åstadkoms kunde ha stimulerats på annat sätt och bestämmelsernas för—
budskaraktär rimmade dåligt med det samtidiga understrykan- det av studievägledningens betydelse.
U nioerrz'leten i det kollektiva lambå/let
Ungefär samtidigt som UKAS lade fram sina förslag och den våldsamma utbildningsdebatten började rasa tillsatte chefen för utbildningsdepartementet 1968 års utbildningsutredning (U 68). Tillströmningen av studenter till universiteten hade fortsatt att växa under 1960-talet. Det blev svårare att'slå vakt om princi— pen att det skulle finnas en stor sektor med fritt tillnäde. Men det var väsentligen andra motiv som kom att styra den ut- bildningspolitik som nu tog form.
Under 1960— och 1970-talen ökade politikens betydelse och samhällets makt. Framstegsoptimismen var stor, men också tron på möjligheterna att genom långsiktig planering skapa den framtid som människorna förutsattes eftersträva. Samhällets institutioner och de stora organisationerna skulle gemensamt se till att medborgarnas ambitioner och ideal förverkligades. De- mokratisering, välfärdsutveckling och verklig jämställdhet skulle garanteras. Detta kunde endast åstadkommas genom lösningar, som var politiskt beslutade och planmässigt genomförda. Det blev de stora systemens tid.
Utbildningspolitiken blev ett viktigt instrument i omdaningen av samhället. Den kunde påverka utvecklingen för lång tid framåt och sågs som ett medel för aktiv förändring. U 68:s uppdrag var att göra en allsidig utredning av det eftergymnasiala utbildningssystemet. Direktiven var omfattande. Värt att notera är att uppdraget avsåg den grundläggande utbildningen i dess helhet, medan forskning och forskarutbildning inte skulle be— handlas. Som ledamöter utsågs fyra högre statstjänstemän, nämligen statssekreteraren i utbildningsdepartementet och tre generaldirektörer. Vidare tillsattes tre referensgrupper, varar en med företrädare för utbildningsväsendet. Formen för utred— ningsarbetet innebar ett brott mot tidigare praxis. Detta var uppseendeväckande och väckte stark kritik från många håll, inte minst från universiteten och högskolorna, från lärare och stu— denter.
U 68:s huvudbetänkande avgavs i januari 1973. Under arbetets gång hade publicerats ett antal delutredningar och debattskrif- ter, och en del av utredningen initierade försöksverksamheter hade satts i gång. Efter remissbehandlingen sågs ärendet över
av en ny utredning, U 68—beredningen. Regeringen lade en principproposition i frågan våren 1975, varefter en organisa- tionskommitté fick i uppdrag att konkretisera en rad frågor och skriva förslag till författningstexter.
Den slutliga propositionen i frågan lades fram i februari 1977. Då hade ett regeringsskifte ägt rum. En borgerlig utbildnings— minister fick uppgiften att signera det dokument för den fram- tida utbildningsplaneringen, som i så hög grad präglades av socialdemokratisk ideologi och grundsyn. Men den partipolitis- ka debatten hade inte varit särskilt hård, även om det fanns en betydande olust inom stora delar av borgerligheten. Den starka kritiken kom från den akademiska världen.
Vi ger här en sammanfattning av huvuddragen i 1977 års hög- skolereform. All eftergymnasial utbildning likställdes i formel] mening och inordnades under ett gemensamt begrepp, Hog- fkolan. Beslutet byggde på önskemålet att kunna utforma och kontrollera ett nationellt system för högre utbildning, att åstad- komma ett slags intellektuell planbnibållnz'ng. Detta system omfat- tade utbildningsstrukturen, arbetsformema, utbildningamas innehåll, antagningen men även kvalitetsbegreppet, vilket i stor utsträckning definierades som samhällsrelevans. Utbildningspo- litikens ställning underströks genom att riksdagen stiftade en högskolelag, som bl. a. angav en rad allmänna samhällsmål för verksamheten. En lång rad nya högskolor enbart för grundläg- gande utbildning inrättades; bl.a. blev de tidigare universitetsfi— lialema självständiga högskolor. I princip skulle all grundläggan- de högskoleutbildning yrkesinriktas och utbildningen ske på utbildningslinjer, tillhörande någon av fem yrkesutbildnings— sektorer, vilket blev den nya indelningsprincipen. Fakultets- anknytningen försvann, vilket ytterligare försvagade sambandet mellan utbildning och forskning.
Allmän antagningsbegränsning infördes till högre studier med centrala detaljerade beslut om antagningstal för olika orter och utbildningar. Sverige fick en nära nog unik kombination av massuniversitet och antagningsbegränsning. Studenternas me- delålder ökade, och för vissa av gymnasiets årskullar minskade möjligheterna att studera vidare. Det senare var ett avsteg från den tidigare centrala principen att chanserna till högre utbild— ning över tid ska vara lika. Nya och vidgade antagnings- och urvalsregler infördes (dessa frågor hade utretts i särskild ord- ning parallellt med arbetet i U 68). Den institutionella organisa- tionen förändrades i grunden. För en linje eller grupp av linjer
inrättades planerings- och ledningsorgan kallade linjenämnder med representation för lärare, studenter och yrkeslivet. Fakul- tetema och deras organ fick ansvar endast för forskning och forskarutbildning. I högskolestyrelserna ingick bl.a. represen- tanter för kommuner och landsting. Landet indelades i sex högskoleregioner, ledda av regionstyrelser, i vilka företrädarna för s.k. allmänna intressen var ungefär två tredjedelar.
Vi har konstaterat att reformen trots allt tillkom under jämfö- relsevis bred politisk enighet. Det missnöje som fanns kanalise- rades inte i en högljudd opinion. Kritiken var tydligast bland lärare och studenter, men inte heller bland dessa var bilden entydig. Reforrnens jämställdhetsprofil kunde tänkas appellera till mera revolutionärt sinnade studenter, men dessa såg den främst som ett uttryck för det korporativa samhällets samman- smältning av maktintressen för att effektivt kunna styra mas- sorna. Studenterna i allmänhet vände sig mot tvånget i studie— uppläggningen och mot att tillträdet till de filosofiska fakul- teterna inte längre var fritt. För många professorer kunde det vara lockande att helt kunna ägna sig åt forskningen och slippa ansvaret för den allt mer kaotiska grundutbildningen. Universi— tetslektorer och studierektorer för grundutbildningen kunde höja sin status genom att de fick ett ökat inflytande på utbild- ningen. Genom att de kunde hävda sina och sina institutioners intressen växte deras engagemang och förändrades måhända deras allmänna inställning till reformen. Stämningarna på uni— versiteten under de första åren av 1980-talet präglades i över- raskande grad av acceptans eller anpassning, och endast delvis av uppgivenhet.
Reaktion ocb omprövning
Den livligast diskuterade frågan — inte minst bland studenterna — var kanske utbildningens organisation i utbildningslinjer samt dessas yrkesinriktning och dimensionering. Det var därvid ut- bildningen inom de tidigare filosofiska fakulteternas område som avsågs. Inom övriga fakulteter, liksom inom tidigare icke- akademiska utbildningar, var yrkeskaraktären mer eller mindre självklar. En uppluckring kom så småningom till stånd genom att lokala linjer inrättades och genom att studenterna i större utsträckning komponerade egna utbildningar genom kombina- tioner av s.k. fristående kurser. De formella förutsättningarna för en mera flexibel studieorganisation förbättrades efter hand.
Stor uppmärksamhet väckte en artikel av den socialdemokra- tiske idédebattören och Uppsaladocenten i statsvetenskap Sverker Gustavsson i tidskriften Tiden 1982. Han talade om ”den avintellektualisering av grundutbildningen som fortgår” och vände sig mot att ”vägledande för arbetet med högskoleut— bildningens innehåll inom humanistisk, natur— och samhällsve- tenskaplig fakultet har under senare år varit att på sikt utrota de internationellt etablerade ämnena och ersätta dem med en in- delning grundad på samhälleliga behov.” När Sverker Gustavs- son senare blev statssekreterare i utbildningsdepartementet fanns anledning att förvänta en snabb översyn av den rådande studieorganisationen, men denna blev mera försiktig och lång- sam. Dock återinrättades filosofie kandidatexamen år 1986 och i 1990 års budgetproposition framhölls behovet av förbättring- ar i linjesystemet, även om detta bedömdes som i huvudsak ändamålsenligt. Därefter gick det snabbt. Nästa år beslöts bl.a. att linjesystemet skulle upphöra den 1 juli 1993 och att en ny exarnensordning skulle inrättas. Yrkesutbildningssektorema skulle försvinna och ett gemensamt anslag för all grundläggande utbildning tilldelas de enskilda universiteten och högskolorna, vilka därtill skulle få ett vidgat ansvar för utbildningsplanering- en.
1977 hade det varit en nytillträdd borgerlig regering som fick sjösätta en på socialdemokratisk grund utformad högskolere- form. Efter 1991 års val fick en borgerlig regering ta över och fortsätta ett förändringsarbete som de politiska motståndarna inlett, även om det i mycket var i konflikt med tidigare social- demokratisk uppfattning. Arbetet bedrevs i huvudsak inom departementet och genom mer eller mindre formella kontakter med högskolevärlden. En departementspromemoria, ”Fria uni- versitet och högskolor”, presenterades i januari 1992, remissbe— handlades och låg till grund för propositionen ”Universitet och högskolor — frihet — för kvalitet” i juni 1992. Därmed var grun- den lagd för 1993 års högskolereform.
Några avslutande bedömningar
Vi har sett hur utvecklingen inom den högre utbildningen un— der efterkrigstiden speglat samhällsutvecklingen i stort. Under 1950- och 1960-talen skedde en snabb tillväxt inom en i allt väsentligt oförändrad organisatorisk ram. Nya enheter tillkom och befintliga byggdes ut, men allt skedde inom i stort sett
samma regelverk, som det kom till uttryck i gällande universi- tetsstatuter och examensstadgor. Satsningen på högre ut— bildning och forskning var en viktig förutsättning för landets tillväxt och med ökningen av antalet utbildningsplatser fick nya grupper av kompetenta ungdomar tillträde till gymnasium och högskola. Inom det politiska livet talade man om det starka samhället, som skulle ge lika möjligheter för medborgarna att inom ramen för sin förmåga förverkliga sina ambitioner.
1977 års högskolereform och utredningsarbetet som föregick denna är, som vi sett, ett uttryck för förskjutningar i samhäll— svärderingarna åren före 1970 och under det följande årtiondet. Det starka samhället övergick till, om man så vill, det kollektiva samhället.
Vid en bedömning av 1977 års högskolereform är det viktigt att hålla isär dess olika delar. Många utbildningar utanför det akademiska området har sedan 1977 genomgått en väsentlig kvalitativ förnyelse. Kontakterna mellan olika utbildnings- områden har ökat. Begreppet forskningsanknytning har etable- rats och även om det ofta stått för ganska diffusa tankar har det så småningom i många fall kunnat fyllas med ett konkret inne- håll. Ett fördjupat samarbete har kommit till stånd mellan hög— skolan och närings- och samhällslivet. En väsentlig komponent är det vidgade studentinflytandet med representation för stu— denterna i högskolans organ. Genom de nya högskolornas till— komst har utbildningsmöjligheterna spritts till nya medborgar- grupper. Fort— och vidareutbildning har stimulerats.
Det är uppenbart att det vid övergången mellan 60- och. 70- talen fanns ett behov av en bred översyn av den högre utbild— ningens innehåll och organisation i framtiden. Om detta råder ingen oenighet. Men kunde inte detta arbete ha åstadkommits med flexibla och differentierade medel i stället för i form av en total, allt omfattande omdaning? De rådande politiska förhål— landena tillät måhända ingen annan väg. Den traditionella uni- versitets— och högskolevärlden — akademisk utbildning och forskning, om man så vill — skulle tvingas in i en ”demokratisk” organisation, präglad av likriktning. Regionstyrelsema var kan— ske i många avseende ett stöd vid uppbyggnaden av de nya högskolorna, men när deras uppgift var att planera och sam- ordna den grundläggande högskoleutbildningen inom hela hög- skoleregionen, alltså även för det i regionen befintliga universi— tet som svarade för den helt dominerande delen, blev konsek— venserna parodiska, såväl innehållsmässigt som med tanke på
den sanslösa byråkrati som byggdes upp för ändamålet. Ett annat exempel är avskaffandet av de traditionella examensbe- greppen inom de filosofiska fakulteterna. Filosofie kandidatex— amen ersattes sålunda med en uppsjö av examina av typen ”högskoleexamen på x-linjen”. Benämningen universitet var för många suspekt. Över huvud taget kan bristen på förståelse för de traditionellt akademiska utbildningarnas särdrag och för de skador som de åsamkades i efterhand synas förvånande.
Högskolereformen 1977 innebar att svensk högre utbildning, med ett regleringssystem som var unikt, avlägsnade sig från flertalet andra västländers. Paradoxalt nog fanns utomlands bland många akademiska lärare och andra ansvariga nästan en avundsjuka mot den svenska förmågan att genomföra — och tolerera — ett totalreglerat system, vilket åtminstone vid första påseendet verkade ändamålsenligt.
Avregleringen inom högskolan under de senaste tio åren var återigen ett led i en pågående samhällsförändring. Det har vuxit fram en misstro mot de stora systemen och mot de allomfat— tande lösningarna. Mångfald har blivit ett nyckelord. Samhällets utveckling anses bäst främjas genom att stödja kompetens och initiativförmåga med differentierade åtgärder. Decentralisering och lokal beslutanderätt är därvid viktiga medel.
1993 års reform genomfördes under betydande politisk enig— het. Det finns inslag i dagens utbildningspolitik där det råder starka motsättningar, och det finns efter det nya regerings- skiftet tecken på en återgång till tidigare centralistiska synsätt liksom inom andra delar av politiken. De nuvarande principer- na för grundutbildningen ligger dock förhoppningsvis fast.
Forskarutbildningen
Relationen mellan staten och forskarsamhället har förändrats från grunden sedan 1945. Man brukar säga att samhället har förvetenskapligats, och vetenskapen församhälleligats. Antalet publicerade forskningsresultat har vuxit exponentiellt, och näs— tan lika starkt har antalet forskare ökat. Forskningen har kom- mit att betraktas som den dynamiska faktorn i samhällsföränd— ringarna. I och med att forskningen blev ett viktigt politiskt område, blev också forskarutbildningen (och forskarkarriären) ett område där staten tog ansvar för utformning och finansie- ring.
En kort tillbakablick! Under mellankrzgrtz'den var inte tillgången till, eller britten på, forikare en pob'tz'ikpåga. Den ”forskarutbildning” som fanns var informell och en personlig angelägenhet för professorn; ett mästare-lärlingsförhållande rådde. Det var inte aktuellt att skapa en formell forskarutbildning med kurser, handledning och ett ”övervakat” avhandlingsarbete. Den ut- bildning av forskare som fanns skulle förse universiteten med nya lärare, därnäst förse bestämda yrkesområden (läroverkslektorer, överläkare) med kvalificerad arbetskraft. Statens aktiva intresse kom till uttryck i besluten att inrätta pro- fessurer, förhållandevis många inom det humanistiska området. Forrknz'ng zppjbttader l ytor utrtraeknz'ng 5077! en kulturell aktz'w'let, knuten till professorernas verksamhet.
Forskning som samhällsförändrande faktor
Nedslag av ett förändrat synsätt möter oss i 1945 års univer— sitetsberedning, som talade om att professorerna borde få mera tid för att handleda sina doktorander. Debattläget förändrades: föreställningama om det vetenskapsbaserade samhället blev utomordentligt starka. Ett citat från 1955 års universitetsutred— ning belyser stärnningsläget:
”Om vi får leva i fred, lovar oss teknikens män ett nästan nytt samhälle inom loppet av några decennier. Nationalekonomerna räknar samtidigt med att i detta nya samhälle standarden mycket väl kan bli dubbelt så hög som den vi nu har.”
Hz'rtorz'fkjbrrknlng om detta .rkede pirar att unloerilteteniforykarejiek bell mia mmbällrngpgfer. Det var inte längre tillräckligt att hålla den internationella nivån uppe i något vagt kulturellt syfte. Forskarna hade ansvar för att produktionen av ny kunskap blev en förändringsfaktor, som inte enbart åstadkom ett rikare, utan ett lyckligare samhälle. Genom att öka andelen forskarutbildade skulle Sverige kunna hävda sigi den internationella konkurren— sen.
Eftersom svensk forskning ansågs ha halkat efter internatio- nellt sett blev universitetens kapacitet en kärnfråga: hur kunde man rekrytera forskarbegåvningama? Eftersom antalet studen— ter ökade, minskade professoremas möjligheter att forska. 1955 års universitetsutredning föreslog att professorerna skulle kon—
centrera sin undervisning till de högre stadierna, en förändring som utredningen räknade med skulle stärka forskarutbild- ningen. Rekryteringsbasen skulle vidgas genom förbättrade assistent- och amanuenstjänster samt licentiand— och dokto- randstipendier.
U nluerrz'teten tog de förita stegen på nagon mot kollektloajbrrknlngi- mlb'o'er. 1964 års universitetsstadga gav för första gången ”institutionen” en formell ställning som samlingsplats för lärare och doktorander.
I början av 60-talet började forskarutbildningens innehåll att behandlas som en politisk fråga och ett samhällsproblem. Att granska forskarutbildningen och forskarkarriären blev hu— vuduppgiften för 1963 års forskarutredning. Frågorna hade debatterats flitigt, och också vid universiteten fanns en stark opinion för en ny, förkortad och enhetligt utformad forskarut- bildning. Avsikten var att effektivisera forskarutbildningen på ett sådant sätt att den inte enbart iillgodosåg universitetens behov av nya lärare, utan också producerade vetenskapliga ex- perter, problemlösare, som var redo att ta itu med olika kon— kreta uppgifter i samhället.
De problem ion; utredningen behandlade, oeb Jomfrarnbo'lli i de politi!- ka bei/uten 1969, uargenofnitromning oeb efektz'ultet. Liksom inom grundutbildningen räknade man med att genom organisatoriska åtgärder kunna bemästra problemen: handledning och lagarbete var nyckelorden i den nya utbildningen. Birgitta Odéns under- sökningar visar att statsmakterna frångick utredningen på två väsentliga punkter, båda delvis eftergifter åt opinionen i remiss- svaren. Forskarutbildningen dimensionerades inte, utan institu— tionerna fick fortsätta att fritt antaga doktorander. Inte heller byggdes aspirantstadiet i form av tjänster som forskar- assistenter ut.
Utvärderingarna bitar altflera au refonnmålen 7 969 inte bar nåtti. Studietiderna är fortsatt långa inom flertalet fakulteter, och examensåldern i slutet av 80—talet var högre än 15 år tidigare. I reformbeslutet 1969 fastslogs att de kvantitativa fordringarna på en doktorsexamen skulle minska: avhandlingarna skulle vara gesällarbeten, inte mästarprov. Det nya synsättet grep in i ve- tenskapen och har haft svårigheter att vinna gehör. En kon— sekvens av att aspirantstadiet inte har byggts ut är att avhand— lingens kvalitet avgör forskarens utsikter inom den akademiska karriären. Forskarutbildningen har också förändrats till följd av att den i åtskilliga ämnen inte enbart rekryterar studenter som
nyligen avlagt grundexamen, utan också personer som redan är inne i, eller har avslutat, en yrkeskarriär.
Forskarutbildningens omfattning blir en politisk fråga
Dimensioneringen har fortsatt att intressera de politiska be- slutsfattarna. Forskarutbildningsutredningen (FUN, 1977) hade i uppdrag att utarbeta ett system för total dimen—sionering. Man oroade sig för en överbefolkning inom forskarutbildningen. Antalet doktorander hade nämligen ökat-under 60-talet från 3 200 till 12 400. FUN trodde att en intellektuell planhushållning var möjlig, en dimensionering som skulle skapa balans mellan tillgången på forskarutbildade, arbetsmarknadens behov samt de studerandes önskemål att få gå igenom utbildningen. Förhål- landena ändrades emellertid snabbt. I den första forskningspo— litiska propositionen (1979) fruktade regeringen för en framtida brist på forskarutbildade. Under 70—talet hade det dessutom blivit alltmera uppenbart att doktoranderna svarade för en be— tydande del av svensk forskning, och att de hade en central uppgift för att förnya forskningen.
Dimensioneringsresonemangen återkommer under 90—talet, nu i samband med statsmakternas beslut att fördubbla exami- nationen till år 2000. Föreskrifterna om antagningsbegräns—ning ändrades 1988. Tidigare hade antalet fått begränsas om det var ”oundgängligen nödvändigt”, men från 1988 får endast så många antas som ”kan erbjudas godtagbara villkor i fråga om handledning och studievillkor i övrigt.”
Våren 7996fo'reilog regeringenr utredare atlpolltzlrka berlul ika angora den totala dz'menrlonerz'ngen aujbrikarutbz'ldnz'ng, ett parent/egt lnrlag i en mera oj'eniz'upolltz'k på uniuerrz'letmmrådet. Tidigare under 90—talet hade även möjligheten att använda ekonomisk styrning diskute— rats, t.ex. i form av aktivitetsrelaterade fakultetsanslag. Politi— kerna avstår dock fortfarande från att styra forskarutbildningen till vissa institutioner. 1993 års beslut om försöksverksarnhet med forskarskolor är dock ett exempel på en mera bunden forskarutbildning.
Finansiering av högre utbildning och forskning
Statsmakterna styr högre utbildning och forskning på många sätt: genom lagar, förordningar, propositioner och reglerings- brev samt resurstilldelning. Det är genom tilldelningen av resur— ser som den statliga styrningen får sin mest konkreta utform— ning. Det är också här som de mest dramatiska förändringarna skett under de senaste 50 åren — för forskningens del så drama— tiska att den politiska styrningen delvis satts ur spel.
Mindre uppmärksammat är att villkoren för universitet och högskolor också påverkas kraftigt genom generella regler för statsförvaltningen, dess personalpolitik och ekonomiska redo— visningssystem. Ofta har dessa generella regler haft större in- verkan på förhållandena inom universitetet än de för högskolan specifika föreskrifterna. Inte minst gäller detta reglerna på ar- betsmarknaden. Hänsyn har inte tagits till att undervisning och forskning ställer annorlunda krav än övriga delar av statsför— valtningen.
Styrsvårigheterna inom denna del av statsförvaltningen har alltid varit stora genom att forskning, liksom i någon mån hög— re utbildning, vägleds av helt andra normer än de politiskt- administrativa. Såväl vad avser kvalitetskriterier som etiska och andra spelregler är det internationella och inomprofessionella normer som styr. Forskningen är i detta avseende besläktad med konstnärlig eller idrottslig verksamhet. Svenska staten kan bidra till förutsättningarna, men det är de personliga prestatio— nerna och hur de accepteras på den globala scenen som avgör graden av framgång. Statsliggama för 1944/ 45 och 1994/ 95
Ett samlat mått på förändringarna fås genom en jämförelse av statsliggama vid början och slutet av SO-årsperioden. Vi väljer för enkelhetens skull beskrivningen av Lunds universitet.
1944/45
Det sista krigsårets Lundauniversitet hade ungefär 2 500 stu- denter och 52 professorer i 4 fakulteter. 1940—talets universitet styrdes genom noga specificerad tilldelning av lönegrads—
placerade tjänster, förtecknade arvoden, omkostnadsanslag samt på institutioner fördelade materielanslag. Även Vikariats- besättning av lägre tjänster prövades av högre myndighet. Nå- gon redovisning av produktionen i form av avlagda examina förekom inte utöver att universitetet själv publicerade en årsbe— rättelse.
1994/95
50 år senare har Lunds universitet 37 000 studenter, 400 pro— fessorer i 8 fakulteter och därtill en lärarhögskola, samt tre hög— skolor för konstnärlig utbildning.
1994/ 95 års statsliggare inleder med att tala om universitetets åtagande i grundutbildningen under en treårsperiod. Minst 8 400 examina ska avläggas, varav minst 1 520 st ska avse civilin— genjörsexamen, minst 500 läkarexamen o.s.v. Universitetet ska även redovisa studenternas resultat uttryckt i helårsprestationer. Ekonomisk ersättning erhålles för antal närvarande studenter samt för redovisade helårsprestationer.
För forskning och forskarutbildning finns särskilda anslags- poster för var och en av de 8 fakulteterna. Någon särskild prestationsnivå anges inte här, utöver att antalet doktors— examina ska öka.
I stort sett står det universitetet fritt att disponera tilldelade resurser på sätt som främjar verksamheten i riktning mot de angivna målen. Universitetet kan inrätta eller dra in alla tjänster inklusive professorer, och svarar även för tillsättningen. Dock utses rektor av regeringen liksom flertalet ledamöter i universi— tets styrelse.
Grant räknat bar uniuem'tetet blivit 10 gånger Ifö"?! på 50 år— men markägaren! awnz'tt om land har däremot minrkat till 7 / 3. Det är minskad detaåryrnz'ng!
Utvecklingen under 50 år
Utvecklingen har gått stegvis. Till en början var huvuddelen av resurserna inte uppdelade på utbildning och forskning; den dominerande lärartjänsten, professorn, förutsattes syssla med bådadera. Mindre och öronmärkta anslag disponerades för sär— skilda undervisningsmoment.
Efter hand ökade den separata medelstilldelningen för under- visning, både genom fler särskilda lärartjänster och genom kursanslag avsedda för timarvodering och materiel.
Som nämnts tidigare fick denna medelstilldelning en särskild utformning, ”automatiken”. Enligt denna erhöll institutioner inom humanistiska, samhällsvetenskapliga och naturvetenskap- liga fakulteterna en resursförstärkning som grundade sig på an— talet studenter som var registrerade. Automatikanslaget gav den ekonomiska grunden för ett stort antal lektorstjänster.
Efter 1977 års reform separerades universitetens anslagi tre delar vilka fick separat styrning. Det var fakultetranslag, .rektortan- flag och LIE-anrlagetför lokala och individuella linjer sar/rt enstaka kurrer. De gamla fakulteterna, som på sitt sätt hade varit en garanti för en sammanhållen verksamhet, gjordes impotenta. De nya fakultetsnämnderna hanterade fakultetsanslaget, avsett för forskning och forskarutbildning. Linjenämnderna hade det övergripande ansvaret för utbildningsplaneringen och utövade stort inflytande på fördelningen av utbildningsresursema, även om förhållandena varierade mellan lärosäten och utbildnings— områden. De största anslagen för utbildning, sektorsanslagen, avsåg fem utbildningrrektorer. Som en särskild (parentetisk) in— stans inrättades regionrgzrelrerna. Dessa hade ansvar över utbild— ningen vid alla högskolor inom en region, och var till en del överordnade universiteten. Regionstyrelsema hade inget infly— tande över fakultetsanslagen men fördelade LIE-anslagen mel- lan regionens högskolor.
Den nya organisationen innebar en konstlad uppdelning av universitetens inre verksamhet, eftersom utbildnings-sektorerna inte var kongruenta med fakulteterna.
Den organisatoriska och ekonomiska skilsmässan mellan ut— bildning och forskning på det lokala planet fick en motsvarig- het inom utbildningsdepartementet. Snart kom en separat forskningsproposition, ibland vid annan tidpunkt än den ordi— narie statsverkspropositionen som innehöll grundutbildnings- delen av utbildningsdepartementets budgetförslag. Det ministe— riella ansvaret för forskningen togs från fackdeparte—mentet och lades på vice statsministern, och under flera år företräddes utbildning och forskning av två statssekreterare.
Denna tudelning ao anroaretfo'r utbildning oobforrkning koppladeypa- radoxalt nog ramman med en rtark plädenngjårjbrskningiankryttning ao all högre utbildning. EjEkten kan — något .rtiliyerat — Jagar ha blivit att undervirningen jåmader från forskningen vid de uniomitet och bogrkolor
.rom bade enfartjmkningrorganiration, ramticugt rom den vid de mindre bogrkoleenbeterna rkulle 'forrkningrankrytar ”.
Under de kommande åren utvecklades högskoleanslagen mer och mer mot ramanslag, från vilka den ansvariga instansen in- om högskolan kunde bestrida olika utgifter. Begreppet raman— slag innebär anslag i form av en klumpsumma från vilken i princip alla utgifter ska bestridas. I dessa anslag bakades efter— hand in tidigare separata anslagsposter; de viktigaste gällde för- valtning och bibliotek. Den gamla rätten till tjänstepost drogs in; även portokostnader skulle bestridas inom ramanslag. Det sista steget i ombildningen till ramanslag var att även lokalkost— nader i form av hyra bakades in.
Under 1980—talet markerades högskolestyrelsemas samlade ekonomiska ansvar för utbildning och forskning. Motsvarande skedde på mellannivå genom möjligheten att inrätta s.k. utbild— nings— och forskningsnämnder som fördelade resurserna för både undervisning och forskning.
1993 års reform slutligen innebar att högskolorna inte längre fick sina utbildningsanslag efter antalet studieplatser; nu fordra- des att studenterna skulle vara närvarande (!), dvs. registrerade. Därtill kom att en del av anslaget dimensionerades efter antalet helårsprestationer. Högskolan fick därtill åta sig att över en treårsperiod examinera ett visst antal studenter. 1993 års reform innebar en revolutionerande förändring av budgeteringen; hög- skolesystemet har ännu inte anpassat sig.
En fördel med det prestationsbaserade anslagssystemet är att det tvingar fram en kontroll av kvaliteten i utbildning och exa- mination. En kvalitetssäkring är ännu inte fullt genomförd i svensk högskola men goda ansatser finns på många ställen.
Extern finansiering av forskningen
En mycket stor ekonomisk förändring under SO—årsperioden är den tilltagande externa finansieringen av forskningen, dvs. till— komst av resurser utanför de tidigare nämnda anslagen som från regering och riksdag ställs till universitetens förfogande. Tyvärr är det svårt att skildra den löpande utvecklingen efter- som statistiken för olika år inte är jämförbar. Vi ska därför koncentrera oss på dagens situation.
Men även under första delen av SO—årsperioden finns goda exempel på att extern finansiering förekom och ansågs vara av värde. I den av rektor avgivna Årsberättelsen för Lunds univer-
sitet år 1944/ 45 redogörs sålunda med glädje och tacksamhet för finansieringen av det elektronmikroskop som universitetet satts i stånd att köpa tack vare frikostiga donationer och ett anslag av statsmedel. Donatorerna var Wallenbergska stiftelsen (60 000 kr) , Helsingborgs gummifabriks AB (10 000 kr), AB Åkerlund och Rausing (6 000 kr), AB Ferrosan (5 000 kr) , Reymersholms Gamla Industri AB (5 000 kr) och Svenska Sockerfabriksab (5 000 kr). Därtill kom ett statsanslag om 7 000 kronor. Denna typ av blandfinansiering är karakteristisk även för dagens universitet; i dag hade förmodligen antalet företag varit mindre och i gengäld hade forskningsråd och andra stiftel- ser varit inblandade.
De externa källorna var till en början väsentligen en del pri- vata stiftelser. Knut och Alice Wallenbergs stiftelse och en del stiftelser med medicinsk inriktning var de viktigaste. Under ett par decennier var Wallenbergsstiftelsen dominerande. Många framstående forskargrupper fick också stöd från den ameri— kanska Rockefeller Foundation.
Under åren 1942-1947 kom den första utbyggnaden av en forskningsrådsorganisation, senast kompletterad vid 80-talets slut. Forskningsrådens resurser var till en början blygsamma, men de växte i storlek och betydelse. Att forskningsråden in— nebar en förändrad maktbalans blev tidigt uppenbart: många professorer protesterade över att makten försköts från fakul- teterna till råden.
Utvecklingen av statliga externa resurser accentuerades på 1960—talet. Nästan alla sektorer inom statsförvaltningen skulle ha sina forskningsresurser. Så fick t.ex. byggforskning, teknisk utveckling, energi— och miljöforskning mycket stora resurser.
Man slog fast att högskolan var ”samhällets forskningsinsti- tut” och i de flesta fallen blev det också universitet och hög— skolor som fick utföra forskningen ”på kontrakt”.
En bra översikt över den externa finansieringen ges i SOU 1996:29 ”Forskning och Pengar”, se tabell nedan. Den samlade effekten för ett blandat universitet av Lunds typ är att univer- sitetets totala resurser kan beskrivas som 1 / 3 grundutbildnings— anslag, 1 / 3 fakultetsanslag för forskning och 1 /3 externfinansi— erad forskning. Det innebär att forskningen till ca 50 procent är externfinansierad. Utvecklingen mot denna nivå har skett suc- cessivt. Den externa finansieringen fortsätter att öka, framför allt genom tillkomst av två nya stora finansieringskällor, Euro- peiska Unionen och de s.k. löntagarfondsstiftelserna.
Tabell Proeentuellfo'rdelning aoforrkningranrlag 7992 / 93
Fakultet F ak.-anslag Rådsanslag Sektorsanslag Icke— statliga Humanistisk 70 1 0 1 4 6 Teologisk 76 1 8 5 1 Juridisk 59 7 4 30 Samhällsvet. 48 12 28 1 2 Medicinsk 41 1 5 1 0 34 Odontolog. 67 5 5 22 Farmaceut. 6 1 1 2 9 1 7 Mat.-nat.vet. 52 21 16 11 Teknisk 37 1 2 31 1 9
Den som tycker att 50 procent inte är en anmärkningsvärd siffra bör minnas att detta är medelvärdet för alla fakultetsom- råden. Variationerna är stora, bland de största fakulteterna från 30 procent för humanister till 63 procent för tekniker.
Till detta kommer att variationerna mellan de olika institutio— nerna inom en fakultet är stora. Det innebär att vissa ämnen inom t.ex. teknisk, medicinsk och matematisk-naturveten— skaplig fakultet kan ha 70—80 procent av sina resurser utifrån.
Tillkomsten av rikliga externa resurser är naturligtvis utomor— dentligt tacknämlig, utan dem hade svensk forskning varit säm- re både kvantitativt och kvalitativt. Kvaliteten garanteras av att de externa anslagen, särskilt från råden och vissa stiftelser, er- hålles i hård konkurrens där varje sökandes äskanden vägs mot andrai en sakkunnigbedömning.
Men alltför rikliga externa resurser ger också en del problem och svårförutsägbara effekter. Den principiellt viktigaste frågan gäller forskningens styrning. En riklig externfinansiering från många källor gör att den konventionella statliga styrningen av forskning genom fakultetsanslag blir illusorisk. Likaså har fa- kultetsnämndema mindre att säga till om — det blir i själva ver— ket den enskilde forskaren eller rättare forskningsgrupps— ledaren som styr forskningen, inte bara innehållsligt utan också ekonomiskt—administrativt. Det blir — som vi sade inlednings— vis — de enskilda forskarnas prestationer på den nationella och internationella vädjobanan som avgör.
Men de externa anslagen till en viss institution får effekter även utanför denna. Externa finansiärer kan kräva ”motfinan— siering” dvs. att anslagsmottagaren ställer egna resurser till för— fogande för projektet. Likaså fördelar ofta fakultetsnämndema sina anslag till institutionerna så att externa anslagsmottagare premieras. Dessa mekanismer kan leda till en ”anti-Robin— Hood-effekt” dvs. att resurser tas från fattiga institutioner och ges till dem som får stora anslag. Motiveringen är naturligtvis att externa anslag betyder hög kvalitet på forskningen. Nack- delen med detta system är att institutioner, kanske genom till— fälligheter, kan råka in i en skadlig cirkel, till nackdel för ämnet. En ämnesinstitution kan ha stor betydelse inom en fakultet, både för grund- och forskarutbildning, även om dess lära— re / forskare för tillfället inte erhåller stora externa anslag.
En lätt förutsägbar nackdel med stora externa anslag är att de ställer krav på infrastrukturen inom universitetet — det gäller bibliotek, data—och telefonnät, städning o.s.v. Därtill kommer att högskolan enligt gällande regler ålagts arbetsgivaransvar för all personal, även sådan som är externt finansierad. Detta gene— rerar kostnader, framför allt knutna till anställningstrygghet. De ökande externa anslagens utnyttjande av universitetets ”infrastruktur” framtvingade på 80—talet att också de måste bidra till de gemensamma kostnaderna.
Man får räkna med att problemen med externfinansiering kommer att öka, dels genom tillkomsten av de nya källorna i EU och löntagarfondsstiftelser, dels — och kanske framför allt — genom bristande ökning eller rent av minskning av fakultetsan— slagen.
I utredningen ”Forskning och pengar” (SOU 1996:29) stude- rades tidsåtgången för hanteringen av externa medel. Den ojämförligt största tiden går åt för forskare att söka pengar; en enkät tyder på att 5—9 procent av normalarbetstiden går åt till detta. Utredningen anser inte detta vara en orimlig siffra. Fors— kartid går även åt för granskningen i anslagsbeviljande organ, främst då forskningsråden. Även denna tidsåtgång bedöms som rimlig av utredningen. Men det måste framhållas att siffrorna är medelvärden; det innebär att belastningen på aktiva forskare inom en del områden blir avsevärd. Särskilt bör noteras att det ofta är de bästa forskarna som belastas ytterligare genom sak— kunniguppdrag för forskningsrådens och andra finansiärers räkning. Det ]?nnr erfarna bedömare iom menar att extemjinansieringen
nu är rå bog att den i praktiken allvarligt beskar de baitaforikarnai ar- betimojlngeter.
Högskolans ekonomiadministration
Ovan skildrade förhållanden med en totalt decentraliserad hantering av en klumpsumma pengar (rambudget) och en stor extern finansiering med redovisningsansvar till alla finansiärer har tvingat fram en komplicerad ekonomisk förvaltning på alla nivåer i högskolan. Den reella beslutsnivån har förskjutits till institutionerna, där nödvändigt och aktuellt beslutsunderlag alltid måste finnas. Trots detta förhållande har inte centralt sammanhållna besluts— och kontrollfunktioner kunnat und- vikas. Inom de större högskoleenhetema blir de datoriserade ekonomisystemen med nödvändighet komplicerade.
Av statsfinansiella och ekonomiadministrativa skäl har dess— utom högskolans ekonomiadministration och regelverk knutits samman med övrig statsförvaltnings. Detta passar inte högsko- lans verksamhet. Det reella ansvaret för ekonomin ska av många skäl ligga på institutionerna. Detta kräver en ökad admi— nistrativ kompetens där. Samtidigt är det oacceptabelt med så svårgenomskådliga ekonomiadministrativa system att institutio- nerna parallellt tvingas ha en egen, lätthanterlig bokföring.
Styrning och organisation Maktstrukturen är osedvanligt komplicerad
Vi behandlar tre komplex som delvis överlappar varandra men som ger olika aspekter på den osedvanligt komplicerade makt— struktur som gäller för universiteten:
— universitetens och högskolornas relation till statsmakterna (regering och riksdag) och till statsförvaltningen ifråga om styr— ning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll
— det centrala ämbetsverkets förändrade roller — den lokala beslutsorganisationen och förvaltningen vid uni- versiteten
— handlingsfrihet och självbestämmande för den enskilde uni- versitetsläraren.
Den första och andra punkten handlar naturligtvis om centra— lisering och decentralisering, men också om hur universitetens ställning som myndigheter förenas med en viss suveränitet eller autonomi för dem. Den tredje punkten gäller hur makten för— delas inom lärosätena, och den fjärde handlar om sådant som brukar räknas till den akademiska friheten, dvs. möjlig-heterna för den enskilde universitetsläraren att forska och undervisa utan yttre inblandning.
Bakgrund 1900-talets första 50 år var stabila
Under 1900—talets första 50 år expanderade det högre utbild— ningssystemet i Sverige successivt och utan att följa någon plan. Några av de existerande högskolorna integrerades i den aka— demiska världen och förstatligades. Regelverket var mycket stabilt: 1916 års universitetsstatuter gällde ända till 1956. Då gjorde regeringen vissa smärre förändringar av universitetens lokala beslutsorganisation, bl. a. så att studenterna fick rätt att utse representanter i undervisningsnämnderna. Ännu mera långlivad var 1907 års examensstadga för filosofisk fakultet, som också förändrades 1956.
Sedan ökade förändringstakten och regeringen ersatte redan 1964 universitetsstatuterna med en ny stadga. Fortfarande fanns många av de gamla bestämmelserna kvar, men en viktig nyhet var att universitetens lokala förvaltning fullständigt om— organiserades i enlighet med föreskrifter som regeringen hade utfärdat. ”Den idylliska tiden vid universiteten är slut”, konsta- terade prorektom i Lund. På sätt och vis får man ge honom rätt. Som ett resultat av studenttillströmningen var universite— ten inte längre små och billiga institutioner som utbildade yr- keskårer vilka tillhörde samhällets elit.
U nioersitetens formella sjålobeståmmanderått uar begränsad. Men de hade stort inflytande över sina inre angelägenheter genom an— slagsframställningar, utredningar, remisser och personliga kon- takter inom statsförvaltningen. Staten — oftast regeringen, mera sällan riksdagen — styrde genom direktiv, förordningar o.dyl. Innehållet i besluten var mestadels resultatet av förhandlingar och omsorgsfulla kompromisser mellan statsmakter och pro— fessorer. Verksamheten hade få och diffusa mål, men de hand— lade om att universiteten skulle bedriva vetenskap för dess egen
skull. Staten skulle skydda verksamheter som var relativt svaga men angelägna för hela samhället. Tanken var att de successiva framsteg som universiteten gjorde skulle förnya den grundval av kunskaper som samhället behövde för sin utveckling.
Tre faseri utvecklingen ryter 7945
Genom att bestämma huvuddragen i utvecklingen från 40-tal till 90—tal får vi indikationer på bur fo'rvaltningipoåtiken bar förändrats. Under 1940—talet börjar man se forskningen som motor i det moderna samhällets utveckling och som en spjutspets mot framtiden. I konsekvens därmed börjar staten betrakta högre utbildning mera som en investering än som en allmänkulturell kostnad, det synsätt som hade dominerat dittills. Under 1950— talet förstärks föreställningen om universiteten som instrument för samhället: de ska tillgodose arbetsmarknadens behov av akademiker, särskilt inom den växande offentliga sektorn.
1960—talet kännetecknas av stark tilltro till storrkalzg utbildnings- oeb arbetsmarknadiplanering som utförs av experter, till politikens möjligheter att styra och till att likformighet är ett viktig mål. 1970—talet är de stora pob'tiska programmens tid då dels den allom— fattande Högskolan skapas, dels en forskningspolitisk doktrin utformas. Samhällsperspektivet dominerar.
1980- och -90—talen: Partiella rejfirmer: den decentralisering som inletts under 70—talet fortsätter, grundutbildningens villkor hamnar i centrum och utrymmet för olikheter inom systemet växer. Tankar om att universiteten inte enbart är statliga myn- digheter utan också aktörer på en fri marknad gör sig gällande.
Antalet utredningar som bar tilliatts vag'e decennium sedan 40-talet ger ett grovt mått på såväl problemen för bogre utbildning och forskning som på politikernas ambitioner. Kalendariet i kapitel 8 ger en god upp- fattning om den strida strömmen genom åren.
Möjligheterna för universiteten och högskolorna att påverka det egentliga utredningsarbetet har varierat. 1945 års universi— tetsberedning leddes av professor Georg Andrén och hade en god förankringi den akademiska världen. Motsvarande gällde 1955 års universitetsberedning.
Motsatsen var fallet för 1960— och 1970-talens stora utred— ningskomplex, den s.k. U 68, där ledamöterna utgjordes av fyra högre statstjänstemän (se vidare 5. 11-12). Det på sin tid mycket uppmärksammade UKAS—betänkandet avgavs av en arbets— grupp inom dåvarande universitetskanslersämbetet som enbart
bestod av tjänstemän. Förändringen under 60—talet innebar att studenter, fackföreningar och andra intresseorganisationer fick ökad representation, liksom politiker och statsförvaltning. Bak— om förändringen låg anspråk på insyn och medinflytande. Dessutom är det inget tvivel om att misstron vid den tiden växte mot den akademiska republiken som ”vänder taggarna utåt” (Olof Palme).
Utredningarnas sammansättning ger en bild av var statsmak- terna ansåg sig kunna finna sådan kunskap och förmåga som skulle resulterai kreativitet och förnyelse. Förvaltnings- politiken inom universitetsområdet förändrades således med den nya betoningen av demokratisk kontroll och organisatorisk effektivitet.
En nyhet för den senaste tiden är att antalet departementsut— redningar (DsU) ökar, vilket är ett tecken på att politikerna vill förenkla beslutsgången och höja förändringstempot.
Förändringen i gwen på bogre utbildning och forskning återspeglar i de statuter oeb andra fög'attningar som bar reglerat verksamheten. 1916 års universitetsstatuter — för Uppsala och Lund — ersattes 1956 med Kungl. Maj:ts universitetsstatuter, gällande Uppsala, Lund och Göteborg. Till sin principiella utformning var de två do- kumenten tämligen lika. De reglerade universitetens inre liv. Uppgiften sades vara ”vetenskaplig forskning och undervisning samt examination”. Förhållandet till samhället i övrigt berördes inte. Målen för verksamheten förutsattes var så självklara att de inte behövde uttryckas explicit. Filosofiska fakulteten delades i en humanistisk och en matematisk naturvetenskaplig fakultet, och den förra delades i sin tur i två sektioner (historisk-filoso— fiska och språkvetenskapliga).
Den viktigaste förändringen beträffande ansvarsområdet i 1964 års universitetsstadga var att denna utöver universiteten även skulle gälla för Karolinska institutet, de tekniska högsko— lorna, handelshögskolan i Göteborg och farmaceutiska institu- tet. Detta innebar en samordning av all akademisk utbildning (utom Handelshögskolan i Stockholm och jordbrukets hög- skolor). Samhällsvetenskapliga fakulteter avskildes från de hu— manistiska. Det större akademiska konsistoriet, med samtliga dekaner, blev universitetens lokala styrelser samtidigt som en rad äldre organ avskaffades.
1977 års högskolereform innebar en radikal förändring. Sveri— ge fick en Högskolelag med övergripande föreskrifter för den nya gemensamma högskolan och en Högskoleförordning med reg—
ler för all högre utbildning och forskning, såväl statlig som kommunal (liksom tidigare med Handelshögskolan i Stockholm och lantbruksuniversitetet undantagna). Högskolelagen inne— höll en rad allmänna och politiska mål: kontakt med arbets- och samhällsliv, de studerandes personliga utveckling, förståelse för andra länder och internationella förhållanden, forskningens frihet samt betydelsen av att sprida kännedom om forskning och utvecklingsarbete. Högskoleförordningen ersatte alla tidiga— re examensstadgor respektive utbildningskungörelser.
De förändringar som genomfördes 1991 innebar på de punkter som här uppmärksammas inga större principiella för— ändringar. Vi har fortfarande en övergripande högskolelag med bl.a. allmänna målbeskrivningar och en högskoleför-ordning med gemensamma bestämmelser för organisationen av utbild— ning och forskning. Bland de allmänna målen anges att järn— ställdhet mellan kvinnor och män ska iakttas. 1991 års reform innebar däremot en fortsatt decentralisering och ett mindre detaljerat regelsystem.
Organisationsförändringama var under lång tid mera ett re— sultat av de snabba kvantitativa ökningarna i fråga om studenter än av en sammanhållen politik. Detta förhållande förstärktes av att en hävdvunnen princip fortfarande gällde: universiteten skulle växa och förändras utan en övergripande politisk styr- ning. Högskolereformen 1977 avvek radikalt från denna tradi— tion och sammankopplade universitetens utbildning och orga- nisation med en rad olika politiska mål. Universitetsfrågoma fick inte längre avgöras av regering och statsförvaltning, utan för första gången stiftade riksdagen en Högskolelag.
Relationen mellan statsmakter och universitet
Detta komplex behandlas med hjälp av tre konkreta illustratio- ner: A) uppföljningen under 60—talet av statens massiva ekonomiska
satsningar B) de stora politiska programmen under 70—talet C) decentraliseringspolitiken under 80- och 90—talen.
A) Uppföljningen under 60-talet av statens massiva ekonomiska satsningar
Under 50-talet rådde enig/Jet om den statliga jinansieringens överlägsen- bet. Akademiska lärare och politiker samarbetade om flera prin-
cipiellt viktiga beslut för att klara av ytterligare studenttill- strömning. Det viktigaste resultatet var en ny typ av anslag, automatiken, som infördes inom de filosofiska fakulteterna. Principiellt sett gav automatiken universiteten en unik position i statsförvaltningen, där i övrigt alla nya anslag prövades i en omsorgsfull petitaprocess. Politikerna avstod från möjligheten att kontrollera universitetens anslagsvolym, ett faktum som illustrerar deras starka samhällsposition. Detta var emellertid en temporär framgång för uppfattningen att statens inblandning i första hand skulle vara stödjande. Universiteten bidrog för- modligen till att politikernas attityder successivt förändrades, bl.a. genom att negligera att en stor del av studen—terna aldrig avlade någon examen. Detta hade varit ett litet problem så länge studenterna var få, men det växte med studenttill— strömningen och riktade uppmärksamheten mot studiekurser- nas omfång och lärarnas krav.
Med statens växande utgifter föb'de under 60-talet ökade krav på efek— tivitet oeb kontroll Staten krävde en modern och rationell arbets- fördelning, ett besked om att den akademiska iy'äluförvaltningen inte längre ansågs fungera. Enligt 1956 års stadga utgjorde rek- tor, den akademiska församlingen, det större konsistoriet, det mindre konsistoriet och drätselnämnden de styrande organen vid universitetet. Här rensade 1964 års statuter radikalt i en struktur som delvis hade sina rötter i universitetens äldsta histo- ria: konsistoriet blev det styrande organet! Dessutom skulle ett rektorsämbete (RA, se nedan) finnas. Riksdagen omorganise- rade och byggde ut universitetens lokala administration. Uni— versitetens nyskapade centrala förvaltningar fick en rad viktiga uppgifter. Den indelades i byråer och sektioner efter ett fast- ställt schema. Universiteten hade motsatt sig att politikerna på detta sätt ville skapa fristående centralförvaltningar vid varje universitet. Förvaltningschefen blev nämligen rektors närmaste medarbetare, och han var självskriven som ledamot av konsis— toriet där tidigare enbart professorerna hade varit represente- rade.
Lagar och förordningar beskriver inte verklig/felen, men de uttyeker vil- jeinriktningen bos statsmakterna. Riksdagen gav förvaltningschefen en stark formell position, med omfattande förvaltnings— och verkställighetsuppgifter. F örvaltningschefen ingick i rektors- ämbetet, som i stadgan övertog flertalet av de uppgifter som rektor ensam tidigare hade haft. RÄ skulle ”förestås” av rektor, som fattade besluti förvaltningschefens närvaro. Fort—farande
betraktades rektor som universitetets främste företrädare. Rektors ansvarsområde skulle ligga i de rent akademiska angelä- genheterna. Inåt skulle han snarare vara medlande och för- medlande än styrande, en kvarleva från äldre tid då rektor var den främste bland likar.
Bestämmelserna 795 6 oeb 1 964 skib'er sig åt på jlera andra viktiga punkter. Portalparagrafen 1956 fastslog att universitetens upp- gifter var vetenskaplig forskning, undervisning samt examina— tion. I paragrafemas hierarki flyttades den bestämmelsen ner 1964. Vidare: paragraf 2 i 1956 års statuter fastslog att universi- teten stod under Kungl. Maj:ts beskydd och att de skulle ”åtnjuta oförkränkt den egendom samt de inkomster, rättighe- ter, förmåner och friheter som lagligen tillkomma dem.” Den bestämmelsen strök regeringen 1964, ett uttryck för att univer- siteten inte skulle ha någon särställning utan likställas med and- ra statliga myndigheter.
Politiker och administratörer inriktade sig under 60—talet på att effektivisera det svenska massuniversitetet, särskilt att förkorta studie- tiderna. Utbildningarna skulle vara likformiga över landet, vilket Universitetskanslersärnbetet (UKÄ) styrde genom att fast-ställa normalstudieplaner för varje ämne. Nu togs de första stegen mot de fasta yrkesinriktade utbildningslinjer som domi—nerade utbildningspolitiken från 60-talet. Detta var emellertid inte nog. En tendens var att man började förneka att universiteten skilde sig från andra samhällsinstitutioner, att de hade en egenart och ett särskilt berättigande. Redan under 50—talet liknades uni— versiteten i stället vid den rationella utbildningsfabriken. Då blev det konsekvent att efter hand införa produktionsmått som liknade industrins: årsstudieplatser (produktionsapparatens storlek), normalstudietid, genomströmning (antalet studenter som blir klara under en bestämd tidsrymd), poäng (mått på studentens arbete under en vecka). I Sverige har industrimeta— foriken haft en säregen styrka, och den nådde en höjdpunkt under 60—talet.
De nya centralförvaltningarna hade en organisation för årlig kvantitativ kontroll av studieresultat och studietider. Från 1964 och 20 år framåt ökade universitetens administrativa personal starkt. I början rekryterades förhållandevis många yngre lärare och forskare, ett förhållande som inte självklart resulterade i goda relationer mellan institutioner och förvaltning.
Förändringarna kan placeras in i ett större sammanhang som innebar en skärpt förvaltninggäolitik. De traditionella styrfor-
merna avvecklades. Utvecklingen gick från självskrivenhet till val och representativitet, t.ex. i statuterna 1956 som bestämde att fakulteterna skulle väb'a sina dekaner. Det blev viktigt med kontinuitet i uppdragen och en sådan egenskap som administ— rativ kompetens hos dem som valdes. De administrativa ar- betsuppgifterna blev en prestigefull sidokarriär till den tradi— tionellt akademiska, vilket har resulterat i att likställdheten inom professorskåren nedtonades.
Det finns således en rad exempel på politiska beslut i mitten av 60—talet som visar att universitetets sambälliposition hade föränd— rats. Professorema förlorade t.ex. också det inflytande över gymnasieutbildningen som censorsinstitutet hade givit dem.
B) De stora politiska programmen under 70-talet
Riksdagens beslut 197 7 att för första gången i Sverige stifta en högsko- lelag var en tydlig illustration till att högre utbildning bade blivit ett viktigt politiskt sakområde, som inte längre kunde överätas åt departement oeb statyörvaltning. Under 60-talet utgjorde svensk högre utbildning inget system, utan den var historiskt fram-vuxen och mycket heterogen. Främst studentökningen hade påverkat utformning- en, i andra hand den geografiska lokaliseringspolitiken.
På sätt och vis var den nya politiken en följd av att universiteten bade förlorat sin .y'älvklara legitimitet, och att det under 60- och 70- talen fanns en utbredd misstro mot vetenskap och expertis. Högskolereformen byggde på föreställningar om att valet av organisatorisk form och utformningen av en policy var viktiga- re än frågor om universitetens funktionssätt. En tydlig illustra— tion till att förvaltningspolitiken förändrades är att de traditio- nella kollegiala beslutg'ormerna fortsatte att minska i betydelse. En representativ princip institutionaliserade medinflytandet för stu— denter och andra anställda än ordinarie lärare. De akademiska lärarna förlorade sin gamla rätt att ensamma välja rektor. Istället skulle en valförsamling förbereda universitetsstyrelsens förslag till regeringen, som utnämnde rektor. Styrelsen skulle bestå av representanter för olika korporationer och intressegrupper, varav lärarna var en. Den stora nyheten var de externa re— presentanterna, som 1987 fick majoritet i styrel—serna (samtidigt som de sex regionstyrelserna avskaffades).
Förändringen av högskolestyrelsemas sammansättning — lik- som tillkomsten av regionstyrelsernas — sarnmankopplades med en begränsad decentralisering av bestämmanderätten till respektive uni— versitet. Regeringen och centrala myndigheter hade tidigare
fattat flertalet väsentliga beslut, inklusive alla lärarutnämningar. Efter 1977 ökade den institutionella autonomin i betydelsen att universiteten fick rätt att fatta beslut i fler frågor än tidigare, bl.a. att inrätta flertalet tjänster och att bestämma över institu- tionsindelning. De externa represen—tanterna i nämnder och styrelser skulle garantera att det fanns en överensstämmelse mellan universitetens verksamhet och vad samhället ville. Ett nytt budgetsystem med reservations—anslag gav högskolorna större möjligheter att bestämma hur de utnyttjade anslagen.
Staten bade bittat ry/a former för att genomföra sin nya roll, där den som buvuay'?nansiär bade kvar det viktigaste spirinstrumentet. Bakom de- centraliseringen, som var en generell företeelse inom den statli- ga förvaltningen, låg således ingen misstro mot centrums för- måga att fatta riktiga beslut, utan den var ett utslag av önskan att förenkla beslutsfattandet. Bilden av 70— och 80-talen är emellertid mycket oklar: i nuvarande forskningsläge kan man ifrågasätta om staten verkligen utnyttjade sin makt eller om det snarare blev så att särintressen inom politik, förvaltning, före- tag, fackföreningar, studentorganisationer och kommuner övertog en del av statens makt.
Resultaten av decentraliseringen är dock annorlunda och långt mer posi— tiva än vad statsmakterna jörutsåg i sina överväganden. Det finns flera framgångsrika lokalt initierade utbildningslinjer. Antalet lokalt inrättade professurer har ökat starkt. Lokala initiativ har varit helt avgörande för tillkomsten av forskningscentra, liksom för samverkan med näringslivet från 80—talets början.
Den omfattande utvärdering av 7 977 års bogskolereform som gjordes genom UHÄJförsoQ visar att de politiska målen bade ippnåtts i mycket olika utsträckning. Försöken att prognostisera arbetsmarknadens behov av utbildningar misslyckades: det visade sig att planerar- na hade byggt på gårdagens erfarenheter.
Det jinns en rad illustrationer till att statsförvaltningens relationer till universiteten förändrades. 1984 ökade universitetens inflytande över hur de utformade sin lokala beslutsorganisation. Riksdagen omstrukturerade 1984-86 de akademiska lärar-tjänsterna. Anta- let statliga regler minskade ytterligare, och det blev möjligt att lokalt inrätta och tillsätta alla tjänster utom ordinarie professup rer. Regionstyrelsema avskaffades efter långvarig kritik mot onödig byråkrati.
Under 7 980—talet blev olikbeterna inom ystemetjler ocb ydbgare, utan att detta var ett politiskt mål Olika faktorer drev på denna utveck— ling i riktning mot ökad differentiering. Forskningens prestige
och den externa forskningsfinansieringen gynnade universite- ten. Utbildningssystemet blev mera selektivt till följd av att det tidvis fanns många fler sökande än utbildningsplatser. Det finns tydliga tecken på att studenterna rangordnade utbildningarna, främst att antagningspoängen vid universiteten låg högre än vid högskolorna. Sverige är således inget undantag från regeln att skillnaderna i anseende mellan olika utbildningar ökar i massu- niversitetet, detta oberoende av politikens mål.
C) Decentraliseringspolitiken under 80— och 90—talen
Reformerna under 1980-talet var partiella, och politikerna slog fortfarande vakt om det enhetliga systemet. Institu—tionerna var i många fall obenägna att utnyttja sitt handlingsutrymme. Dess— utom satte den arbetsrättsliga lagstiftningen gränser för möjlig- heterna att förändra högskolan (se vidare 5 19).
Under 7 990-talet beg/der diversäering och konkurrens mera, främst som medel att långsiktigt stärka utbildningarnas kvalitet. Ett nytt re— surstilldelningssystem för grundutbildningen med enhetliga prislappar har resulterat i att regionala skillnader i anslagens storlek inom samma utbildningsområde kunnat elimineras. De formella relationerna mellan stat och högskola har förändrats ytterligare. Högskolorna får nu inrätta och tillsätta alla tjänster, inklusive professurer. Det yrkesinriktade linjesystemet har av— vecklats till förmån för grundexarnina med stor valfrihet, och antalet regler för verksamheten har minskat.
Högskolorna erbåller enligt 7993-års studieordning ett ippdrag — ett kontrakt med staten — att utbilda ett bestämt antal studenter. De nya, treåriga budgetperioderna, med färre och större anslagsposter, är en del av decentraliseringen. Staten ska enbart dimensionera den högre utbildningen. Varje högskola bestämmer hur utbild— ningen ska organiseras, och den har ansvar för antag—ningen. Dittills hade de fått anslag i direkt proportion till antalet inrät- tade studieplatser. Den nya anslagsmodellen är mera selektiv: anslagen beror på antalet registrerade studenter och vad de presterat.
Regering ocb riksdag övergav de gamla kontrellmekanismerna. ”Frihet är normen. Varje reglering kräver sin egen motivering.” (Prop. 1992/93:1) Den nya relationen bygger på förhandlingar om ett kontrakt och på att ”performance indicators” (prestations— kriterier) finns. Universiteten får själva fastställa strategiska pla— ner för sin verksamhet, en ersättning för 60—talets makro— planer. Det förs en diskussion om huruvida förändringarna ger
lärarna verkligt inflytande eller innebär nya former av administ- rativa kontroller. Risken finns dessutom att lärarna tvingas sän- ka sina kursfordringar för att inte försämra institutionens finan- ser. Samtidigt som högskolan enligt 1993 års reform skulle byg- gas nerifrån, införde politikerna en ny ordning för att styra den från ovan. Studenterna beskrivs som kompetens—konsumenter. Universitetslärarna blir följaktligen producenter, med en press att öka produktiviteten (eller i varje fall att hålla oförändrad nivå), annars minskar inkomsterna.
H är inner vi således en stegvis utveckling som innebär att bögskolor ocb universitet blir betraktade som, och, det är viktigt, betraktar sig själva, som gjärsföretag. Omvärlden är den jungfruliga marknaden. Uni— versiteten, fakulteterna och institutionerna använder marknads— föring och lobbying för att få del av de externa pengarna: marknadsinriktningen har genererat en ny byråkrati inom uni— versiteten.
Sammantaget bar universiteten blivit experimentområde för en 791 gp av statlig organisation som växer fram nu, när gränsen mellan anning ocb privat sfär båller på att författas. Mål- och resultatstyming har re— dan fått en viss tradition inom den högre utbildningen. Svårig— heten är att bryta ner de övergripande målen till konkreta an— visningar för det man vill åstadkomma, en förutsättning för arbetet med utvärdering. Om man enbart arbetar med målsätt— ningar blir man alltför generell och därmed ointressant. Alltför stor konkretion å andra sidan leder till inblandning i det löpan- de arbetet. Utomlands växer universitetens ”kvalitetsbyråkrati” i omfång. Här hemma finns samma tendens: kvalitet och utvär- dering är nya modeord. Problemet har visat sig vara att kvalitet i samband med utbildning och forskning är svår att standar- disera, eftersom den hör nära samman med undervisningens och forskningens stoff. Här finns risker för framtida kollisioner mellan olika organisationskulturer.
Utvärdering, revision ocb kontroll i olika former ökari omfång och är förmodligen mera omfattande än inom någon annan went/ig verksambet. I exempelvis USA är utvärdering en fortlöpande inomakademisk process, som har föga att göra med byråkratiskt eller politiskt formulerade performance indicators (prestationskriterier). Ut— värderingens uppgift är inte att förbättra den politiska styrning— en, utan att befrämja innova'donskraften och höja den intellek- tuella nivån. Sålänge former för kvalitativ utvärdering inte till fullo har genomförts i Sverige, kan den nya sammankopp- lingen av genomströmning och anslag resultera i att akademiska
studier ånyo betraktas i kvantitativa termer. Då återvänder vi till samma läge som i slutet av 1960—talet, då enbart institutionernas produktivitet var intressant. Risken i ett system med skärpt konkurrens om pengar och studenter är att opportunismen tilltar.
E n föb'd av övegången från regel- till mål och resultatsglrning är att statsmakterna under 90-talet bar ökat fordringarna på revisionen, den interna såväl som REV:s. Budgetpropositionen 1993 / 94 diskute- rade utförligt behovet av förstärkt intern kontroll och rådgiv— ning det är nödvändigt att universiteten ”förfogar över tillräck— liga instrument för en samlad planering och uppföljning av både verksamhet och ekonomi.” Revisionen ska dock enligt propositionen inte enbart kontrollera (årlig revision) utan vara inriktad på effektiviteten: ”påtagligt medverka till att stärka led- ningen och förbättra dess möjligheter att styra organisationen och att genomföra förändringar.” Regeringen betonar att den ska ”arbeta direkt åt styrelsen." Till saken hör att RRV hade framhållit ”brister i kopplingen mellan ansvar, befogenhet, kompetens och kontroll.” Detta är ett exempel på att univer- sitetens relation till andra statliga myndigheter har förändrats. I andra fall fortlever gamla förhållanden opåverkade av utveck— lingen: trots att SAV (Statens Arbetsgivarverk) numera är en uppdragsmyndighet förefaller maktrelationen till universiteten vara oförändrad.
Relationen mellan stat och universitet illustrerar bur uppfattningarna om politikens möjlngeter har förändrats under de senaste 30 åren. Debatten under 90—talet handlar om utbildningsresultat, kvalitet och in— ternationella perspektiv, inte om den högre utbildningens soci- ala funktioner. Visionema har vandrat från den stora Re- forrnens möjligheter till lösningar som ska kunna hantera suc- cessiva, snabba förändringar. Politikerna ville ”ersätta tron på värdet av en detaljerad central planering med ett klart erkän- nande av att universitet och högskolor bäst utvecklas i ett sys- tem som garanterar dem stor inre frihet.” (Prop. 1992/93:1)
Det ärinte säkert att detta synsätt blir bestående. Vi ser just nu flera tecken på en återgång till en äldre tids förhållanden, innebäran— de att universitetens frihet och självbestämmanderätt beskärs:
— Högskolornas möjligheter att påverka antagningen av stu- den-ter har begränsats
— Det är 1995 inrättade Högskoleverket ska kontrollera ut— formningen av examina
— Politikerna har återinträtt i universitetsstyrelserna
— Regeringen och riksdagen inrättar åter professurer — I fråga om lokalplaneringen ska Statens lokalförsörjningsverk godkänna kontrakt av större omfattning —I betänkandet om den högsta utbildningen, forskarutbild— ningen, fastslår utredaren att forskarutbildningens dimensione— ring är en fråga för utbildningspolitik och —planering. Den frå— gan har hittills ansetts ligga utanför den politiska domänen. Tendenserna till detaljstyrning anses vara mycket tydliga. Uni- versitet och högskolor tvingas således 1996 att arbeta utifrån två delvis motstridiga synsätt. Det innebär en tungrodd och otydlig situation som på sikt är demoraliserande. De nämnda exemplen på en skärpt maktutövning från politikernas sida kan dessutom komma att få mycket allvarliga konsekvenser i ett system där ansvar kan utkrävas av rektorerna såsom myndig— hetschefer.
Det centrala ämbetsverkets förändrade roller
Först under 1930-talet blev kanslern för rikets universitet ett avlö- nat ämbete; dessförinnan hade det haft karaktären av he- dersuppdrag för en ekonomiskt oberoende och högt ansedd person. Personalen hos kanslern var fåtalig, och kanslems per— sonliga styrka och engagemang avgjorde myndighetens infly- tande över verksamheten.
1964 skapades Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som den hög- sta administrativa myndigheten för universiteten. Men politi- kerna avsåg något mera än ett traditionellt ämbetsverk: UKÄ skulle svara för en ”rullande framtidsplanering” och vara en ”permanent universitetsutredning”. För sin tid var strävan ut- talat modern i synen på ett ämbetsverks uppgifter: UKÄ skulle initiera, utreda, planera, kontrollera och informera. Universite- ten förlorade sitt hävdvunna inflytande över valet av universi— tetskansler. Riksdagen fråntog honom ställningen som univer— sitetens förtroendeman och likställde universitetskanslem med övriga statliga verkschefer.
I samband med högskolereformen 1977 ombildades UKÄ till Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och fick utvidgat ansvar som central myndighet för all statlig högskoleutbildning med undantag för jordbrukets högskolor. UHÄ övertog funktioner från flera andra statliga myndigheter. Till de nya uppgifterna hörde den samordnande planeringen av utbildningen och an— tagningen av studenter. Liksom föregångaren avgav UHÄ petita
för hela högskoleområdet och yttrade sig i eller avgjorde be- svärsärenden. UHÄ blev under 70-talet uttrycket för den byrå— kratiserade centralismen.
Ett betydelsefullt resultat av den utveckling under 80—talet som har diskuterats tidigare var att UHÄ:s ställning föränd— rades, som en följd av dels kritiken mot de många besluts— nivåerna, dels visionerna om fria universitet. UHÄ förlorade övergripande kontrolluppgifter, och utvärdering framhölls som en viktigare uppgift än centralplanering. Det blev allt svårare för de överordnade myndigheterna att hävda att de besatt till— räcklig kunskap om de interna förhållandena inom utbildning- arna. Samma sak gällde arbetsmarknadens behov av utbildade.
En nyhet under det senaste decenniet är de irformella maktstrukturer/ras växande beg/delse. När UHÄ försvagades, fyllde den akademiska rektorskonferensen, utan att ha formell auktorisation, en del av det vakuum som uppstod. Sedan några år finns Sveriges univer- sitets— och högskoleförbund, en intressesammanslutning för landets universitet och högskolor. Universiteten har vid sidan av styrelserna inrättat direktioner eller dekanmöten, som sam— råder med rektor inför viktigare beslut. Det går ännu inte att avgöra om beslutsfattandet har blivit mera eller mindre öppet än tidigare. Ytterligare en synpunkt: det formella förfaringssät- tet, att gå tjänstevägen, har successivt minskat i betydelse till förmån för uppvaktningar, lobbying eller aktioner tillsammans med lokala politiker och näringsliv.
1992 avskaffades UHÄ, och dess funktioner uppdelades på ett utvärderingssekreteriat (kanslersämbetet), en överklagande- myndighet samt verket för högskoleservice. Tre år senare åter- kom ett nytt centralt ämbetsverk, Högskoleverket, samtidigt som kanslersämbetet avskaffades. Verket för högskoleservice omvandlades till en renodlad uppdragsmyndighet med uppgift att biträda universitet och högskolor med bl.a. antagningen av studenter samt med juridisk rådgivning och service. Vissa andra organ berördes av förändringarna under dessa år. Det är ännu för tidigt att uttala sig bestämt om den nya organisationens arbetssätt och uppgifter, men det är redan uppenbart att Hög— skoleverket har ålagts att svara för en del av den styrning och kontroll som UHÄ utövade i slutet av 70—talet.
Lokal beslutsorganisation
Fram till början av 5 O-talet var universiteten små oganisationer. Ledar— skap varken efterfrågades eller premierades, utan den individu— ella och professionella insatsen var avgörande för vetenskaps— mannens status. Den akademiska professionen saknade tradi- tioner av att leda organisationer. Mål och medel var svåra att bestämma, och den kollegiala organisationen inriktade sig på att fatta konsensusbeslut.
Enligt 1964 års universitetsstadga svarade fakulteter och sek- tioner för det vetenskapliga samarbetet och för organisationen av utbildning och examination. Inom varje fakultet (och sektion inom filosofisk fakultet) fanns en utbildningsnämnd som var fakultetens särskilda organ för utbildningsfrågor. I samband med utbildningsreformen 1969 (PUKAS) erhöll utbildnings— nämnderna vidgade uppgifter och en förändrad sammansätt— ning, bl. a. med fler studenter. Inom universiteten hade stu- denterna under 60-talet ifrågasatt de rådande makt— förhållandena. Den svenska studentrörelsen lyckades vinna ett betydande gehör hos statsmakterna, som i slutet av 60—talet gav studenterna säte och stämma i institutionsstyrelse, utbildnings- nämnd och konsistorium. Fortfarande var dock systemet i hu- vudsak intakt.
Under 797 0—talet skejäde staten sig ett starkt grepp om den lokala be- slutsoganisationen. Den kollegiala principen förlorade i betydelse till förmån både för en byråkratisk princip (experter styr med stöd i krav på legal och rationell effektivitet) och en represen— tativ (styrning genom medverkan av motstridiga intressen). I fråga om universitetsstyrelsens sarnmansättning hämtade re— formatorerna sina intryck från USA. Den nya styrelsen blev dock inte den samhälleligt förankrade skyddsmur som de ame— rikanska motsvarigheterna utgör, utan ledamöterna agerade som representanter för skilda intressen.
Det kollegiala perspektivet har emellertid visat sig vara livskrg'tzgt. Efter 1993 finns det anledning att tala om professoremas åter— komst iill makten. De senaste årens lagstiftning ger stöd för att utse i första hand dem till prefekter, institutionschefer. Profes- sorema har dessutom avgörande inflytande över fördelningen av fakultetemas forskningsresurser till lektorerna, liksom över besluten i forskningsråd och andra fonder.
7 993 års reform balanserar dock det proffessionella injåltandet mot ett managementtänkande som ger rektor och spirelse all laglig beslutskongbe-
tens. Avsikten är att göra universiteten effektivare i kontakterna med omgivningen, med uppdragsgivare, kunder och konkur- renter. Rektor är lokal chef mera än akademisk ledare och ut- nämnd av regeringen. Till skillnad från tidigare avgör varje uni— versitet om det vill ha en tjänst som förvaltningschef. En bety- delsefull nyhet är att styrelsen avgör om basenheter, institutio— ner, ska inrättas och hur de ska organiseras. Till skillnad från tidigare har inte institutionerna längre en juridiskt säker ställ— ning som självständiga organ. Universitetsledningen hari stället full frihet att genom delegationer överföra beslutanderätt till nämnder, institutioner och prefekter. Vilka följder i praktiken förändringarna får är för tidigt att säga.
Frågan är om den verkliga makten harfblttat nedåt, inte enbart arbete och ansvar. Decentraliseringen innebär att en ökande mängd beslut har flyttats närmare lärare och forskare. Många upp—lever förändringen som illusorisk eller som att det administrativa arbetet växer. Decentraliseringen kan visa sig vara ett bekvämt sätt för staten att slippa besluta om obehagliga ned—skärningar, att lägga politiska beslut på professionens medlemmar.
Genom att föregripa politikens beslut sätter universiteten den övegripan- de högskolepolitiken ur spel Högskolorna utan permanent forsk— ning verkar vara de som mest har utnyttjat de möjligheter som decentraliseringen ger. De inrättar professurer, deras lärare söker forskningsmedel och de får tillgång till nyskapade lokala forskningsstiftelser. Som nämnts tycks en differentiering mellan olika enheter i fråga om status och arbetsfördelning vara ound— viklig när forskning samt elit- och massutbildning ska samsas i samma nationella system. Det integrerade, enhetliga svenska högskolesystemet har här en svag punkt, som snart kan leda till dess upplösning i många typer av enheter, var och en med sin profil. En sådan utveckling har redan påbörjats, och den är många avseenden bra.
Den enskilda universitetsläraren
Professorema har av tradition haft en vidsträckt handlingsfri— het, trots att de är statliga ämbetsmän. Fullmaktsutnämningen sågs länge som garantin för detta. Den föll i och med att uni- versiteten sedan några år själv utnämner sina professorer. Även om svenska universitet inte har samma legalt autonoma ställ— ning som engelska eller amerikanska, så har staten garanterat dem en viss frihet. Svenska akademiker har föliaktligen betraktat
statliga regler som skydd mot godgcke. Här kan de senaste årens förvaltningspolitik få betydande återverkningar.
En sida av universitetsledningens nya ställning är att den på ett annat sätt än tidigare kan komma att krävas på ansvar. Uni- versitetens självbestämmande kan i så fall gå ut över de enskilda lärarnas
frihet. Enligt traditionell svensk förvaltningsrätt har den som söker en tjänst bestämda rättigheter, bland annat att få sina meriter prövade på ett visst sätt och att överklaga beslutet, i sista hand till regeringen. Dessa rättigheter har de senaste åren minskat i betydelse till förmån för renodlade arbetsgivaraspek— ter, som innebär att inte enbart de sökandes skicklighet som forskare och lärare ska prövas, utan deras lämplighet i vidare mening. I sammanhanget bör också nämnas att många inneha- vare av professurer numera i realiteten ”handplockas” genom att tjänsterna inrättas inom snävt avgränsade ämnesområden.
Härjinns en intressant komplikation som är resultatet av politiken un- der 90-talet: den enskildes rätt kan komma i korylikt med universitetets handlinggfrihet. Universiteten har varit individuella organi— sationer, där målen utvecklats successivt. Förhållandena blir helt annorlunda när universiteten är integrerade organi-sationer, med en tydlig ledning och med en verksamhetsidé som kan gå ut över pluralismen, det kollegiala samarbetet och diskussionen på institutionerna.
De otillräckliga befordringsmöjligheterna och den låga rörlig— heten är två strukturella problem. Den låga rörligheten är delvis en
föhd av jbrskningspolitiken. Permanenta tjänster som ledig—kungörs i öppen konkurrens lockar sökande från andra lärosäten. Under 1980-talet har dock de externa forskningsanslagen expanderat relativt sett, och de söks naturligt nog av dem som redan finns på en institution. Rörligheten minskas också till följd av att staten inte längre garanterar forskningens meritvärde inom vissa karriärer utanför högskolesystemet (främst gymnasiesko— lan), och av att den svenska arbetsmarknaden totalt sett efter— frågar få forskare.
Frihetsgraden för enskilda universitetslärare och forskargrzdiper har ökat till föhd av expansionen för de externa anslagen. Forskarna har fått inflytande över intäkterna, till priset av en mycket stor arbetsin- sats för att söka pengar. Externfinansieringen gör universiteten svåra att styra både från den politiska nivån och för universi- tetsledningen. Statsmaktemas enda möjlighet att påverka in— täktssidan är att efter bokslutet dra in överskott, vilket får till
följd att forskare och institutioner tappar lusten att söka pengar och att planera för längre tid.
Samverkan mellan högskolan och det övriga samhället
Högskolan och näringslivet
I Lunds universitets årsredogörelse för 1944/ 45 står följande att läsa angående inköp av ett elektronmikroskop:
”Förvärvandet av detta dyrbara, men för forskningen utomordentligt viktiga mikroskop utgör ett vackert exempel på ett fruktbärande ekonomiskt samarbete mellan det allmänna å ena sidan och enskilda perso— ner och företag å den andra, till den vetenskapliga forskningens fromma. Mikroskopet skall få sin plats på den histologiska institutionen, men kommer att användas flitigt av fackmän även vid en rad andra medicinska och naturvetenskapliga inrättningar. De bolag som tillskjutit medel, ha till donationema knu- tit det villkoret att det skola få ha tillgång till instru- mentet för sina undersökningar. Universitetet gläder sig åt detta nya samband mellan universitet och in- dustri och hoppas på en allt starkare utveckling av relationerna dem emellan.”
De goda, närmast platonska relationerna mellan universitet och näringsliv fortsatte helt säkert under ett par årtionden. Mot slutet av 1960— och början av 70—talet skärskådades sambanden mellan universitet och näringsliv på ett nytt och brutalt sätt. I vänsterrörelsen kom samarbete med industrin att betraktas som kapitalistisk utsugning och man försökte på alla sätt misstänk— liggöra de forskare och institutioner som bedrev forskning ”i näringslivets tjänst”. I Lund fick en kontakt—konferens mellan företrädare för forskning och näringsliv avbrytas under drama- tiska forrner 1969.
Utredning av universitetsforskares samröre med näringsliv och universitet visade inga anmärkningsvärda missförhållanden och de revolutionära tendenserna hade ytterst få konkreta ef- fekter. Däremot gav de en stor halo—effekt genom att under mer än ett decennium förgifta sarnarbetsklimatet mellan forska—
re och näringsliv. De tvehågsna forskarna skrämdes bort från samverkan med näringslivet och förblev rädda för industriella kontakter. Näringslivets företrädare hade också långt minne, vilket märktes när klimatet inom universitetet ändrades.
Klimatväxlingen började på 1980-talet. Nu skulle närings- livskontakterna förbättras. 1978 tillsätts Forskningssamverkans- kommittén (FOSAM ) Som resultat av dess arbete bildades en— heter vid universiteten med specifik uppgift att stimulera sam— verkan med näringslivet och andra organisationer i universite— tens omvärld.
Inom näringslivet hade man redan på 50-talet haft klart för sig att intima kontakter med universitetsvärlden var av stort värde. Ett talande exempel är Astra-koncernen som från sitt huvud- kontor i Södertälje planterade ut självständiga forskningsinten- siva enheter i nära anslutning till universiteten i Göteborg (AB Hässle), Lund (AB Draco) och Umeå (AB Tika, numera upp— hört).
Under 1980-talets början utvecklades också det som kallades avknoppningsföretag från universiteten. Baserade på en specifik uppfinning eller en unik forskarkompetens kunde dessa företag blomstra i den intellektuellt gynnsamma miljön nära en stor högskola, exempelvis Chalmers i Göteborg. Därtill utvecklades på olika sätt, med eller utan statligt, landstingskommunalt eller kommunalt stöd, s.k. forskningsbyar (research parks), vilka erbjöd en effektiv infrastruktur för de små företagen eller för utvecklingsavknoppningar från större företag. Det mest kända exemplet är Ideon i Lund.
På några ställen har den fortsatta utvecklingen skett helt vid sidan av universitetet, utan ekonomiskt samröre, men med uni- versitetets goda minne. På andra ställen har universitetet direkt eller indirekt engagerat sig kraftfullt och kanaliserat ekonomiska resurser in i utvecklingsbolag. Utvecklingen har förstärkts de sista åren genom bildande av statligt finansierade holdingbolag, där universitet direkt påtar sig ett ansvar för exploatering av forskningens rön. De svenska universiteten och högskolorna börjar i detta avseende alltmer påminna om de nordamerikans— ka.
Utvecklingen är på gott och ont. Av godo är i första hand att högskolans folk får direkta kontakter med näringslivet, till gagn för utbildningens ändamålsenlighet. Naturligtvis är det också av stort värde att nya rön snabbt kanaliseras ut i näringslivet till
gagn för sysselsättning och välfärd, för den lokala regionen såväl som för landet i sin helhet.
De potentiella nackdelarna med det intima samarbetet mellan högskola och näringsliv är av många olika slag. I första hand bör nämnas de som är relaterade till den enskilde forskaren. Det industriella engagemanget har karaktären av en bisyssla, en syssla som emellertid lätt kan ta överhand. Regler för detta finns men är svåra att kontrollera i ett system som måste bygga på förtroende. Bisysslorna kan vara skadliga av olika anledning; det enklaste problemet är kvantitativt. Vederbörande måste kunna ägna tillräckligt med tid åt sin huvudsyssla inom högsko- lan. Bekymmersammare är bisysslor som kan skada förtroendet för forskaren, hans institutionen eller högskola. En forskare som är engagerad i exploateringen av en egen upp-finning, kan— ske i ett honom närstående företag, måste givetvis betraktas som jävig av andra företag inom branschen. Likaledes kan ett intimt samarbete mellan en viss industri och en högskoleinsti- tution innebära att andra företag säger upp bekantskapen med institutionen.
Problemen med den enskilde forskarens bisysslor kan till stor del undvikas genom anmälningsplikt. Svårare är att undvika den målkonflikt som kan drabba universitetet självt, när det för- vandlas från en långsiktig kunskapssökare till en marknadsori- enterad organisation, särskilt om det får egna ekonomiska in— tressen i företag o.dyl. En amerikansk universitetsrektor har poängterat att universiteten egentligen bara är bra på under- visning och forskning — han varnar för universitet som ”business makers”.
Samverkan med andra organisationer, främst landsting och kommuner
Efterkrigstidens universitet hade inte några formaliserade kon- takter med andra samhälleliga organisationer, om man undantar de landsting och kommuner som var sjukvårds-huvudmän. Med dessa hade de medicinska fakulteterna ett formaliserat samarbete, som bland annat förutsatte att fakul-teterna hade att utse ledamöter i direktioner (eller motsvarande) för de sjukhus som kunde utnyttjas för läkarutbildning.
Dagens universitet och högskolor kännetecknas av ett rikt nätverk av kontakter med omvärlden i sina närregioner. De intimaste kontakterna torde fortfarande gälla sjukvårds—
huvudmännen. Ett centralt avtal med staten föreskriver for— merna för samverkan när det gäller medicinsk utbildning och forskning. De båda parterna — fakultet och sjukvårdshuvudman — har på det lokala planet ofta gått mycket längre, t.ex. genom att sjukvårdshuvudmannen direkt bekostar professurer vid fa- kulteten. Det nya centralavtalet föreskriver också sam-verkan i fördelningen av den statliga ”hyran” för den fakultets—ledda verksamheten inom sjukhusets lokaler. Denna sam-verkan har lett till ökad ömsesidig förståelse mellan parterna. Sannolikt har den för Sverige unika symbiosen mellan medi-cinsk utbildning, forskning och sjukvård också bidragit till att ge vårt land en framstående ställning inom biomedicinsk forskning och läke— medelsindusui.
Även kommuner har åtagit sig olika typer av forskningsfinan- siering och i samverkan med universiteten stimulerat t.ex. kommunalekonomisk forskning. Kring de mindre högskolorna har det lokala nätverket med kommunerna blivit särskilt starkt. Gemensamma stiftelser och bolagsbildningar har förbättrat förutsättningarna för högskolans verksamhet samtidigt som klimatet för nyföretagande i dess närområde förbättrats. Sam- verkan har naturligt nog också varit intim med kommunalt eller landstingskommunalt drivna utbildningsanstalter.
Sarnhällsutvecklingen sker snabbast i regioner som ligger nära ett stort universitet eller högskola. Särskilt tydlig har effekten varit i Norrland, där Umeå universitet och Högskolan i Luleå visat sig vara framgångsrika regionalpolitiska satsningar. Det— samma torde gälla andra delar av Sverige, på sistone har ut- vecklingen i Karlskrona-Ronneby—området väckt störst upp— märksamhet.
För Göteborgsregionens del har man visat att summan av de arbetstillfällen som skapas av avknoppningsföretag från Chal— mers Tekniska Högskola är i paritet med de som skapas av Volvo med sina underleverantörer, och att de i grova tal ersät— ter de arbetstillfällen som försvunnit i och med nedläggningen av varvsindusn'in.
I nordvästra Kanada har gjorts högskolesatsningar av samma karaktär som i Norrland. Men i Kanada har man inte sett sam— ma goda effekt på samhällsutvecklingen som i Norrland. Som förklaring har anförts att den kanadensiska utbyggnaden enbart gällde högre utbildning, och inte var kombinerad med en fast forskningsorganisation som i Norrland. Om detta är riktigt är
det ett starkt skäl för att ett större antal högskolor i Sverige ska få fasta forskningsresurser.
Värderingar och förslag
Under den 50-årsperiod som vi har studerat kan man urskilja tydliga faser i en utveckling som utgår från ett universitetssys- tem med stort kollegialt inflytande över undervisning, examina- tion och forskning, samtidigt som den statliga regleringen i och för sig var omfattande och detaljerad men inte interventionis- tisk.
Nästa fas kännetecknades av en beslutsorganisation med olika samhälleliga intressegrupper, däribland lärare och studenter, samt en omfattande politisk styrning. I den följande fasen be- tonades frihet och incitament för utveckling och kvalitet, samt nödvändigheten av fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och universiteten och högskolorna. I linje härmed öppnades möjligheten till icke-statligt huvudmannaskap.
Vår genomgång av universitets- och högskolepolitiken leder fram till några reflexioner och förslag, vilka vi här framför i fyra punkter.
Högskolomas offentligrättsliga ställning och formerna för den politiska styrningen bör ändras
Historiskt sett är svenska universitet inordnade i statsförvalt— ningen och det regelverk som gäller där. I ett par fall har statli- ga högskolor omstöpts till stiftelser. I 90—talets debatter och beslut ses universiteten än som statliga myndigheter, än som aktörer på en fri marknad. Det har blivit vanligare att prefekter känner sig som företagare. Diskussionen om ”fria universitet” är påverkad av den ställning som framstående amerikanska uni- versitet har, kanske också av att de äldsta europeiska universi- teten har ett förflutet som relativt fristående korporationer. Friheten diskuteras endast i relation till staten, inte till andra aktörer, t.ex. marknaden. Otydligheten i universitetens offent- ligrättsliga ställning har lyfts fram av RUT 93, som exemplifierar med att universiteten betraktar sig — och blir betraktade — som självständiga motparter mera än som delar av staten. Part— nerskapet blir tydligast i de lokala och regionala sam- manhangen.
Det finns en rad förhållanden som motiverar att man utreder den oernt- ligrättsliga ställningen. Sedan gammalt pressas verksamheten från två håll: från universitetslärare som begår en frihetszon och från samhället som kräver insyn i den generella färdriktningen och att verksamheten visar sitt värde. Innehållet i forskningen och utbildningen styrs inte. Forskningen och forskarna har t.o.m. lagstadgat skydd att fritt välja problem och redovisa re- sultat, vilket knappast gäller annan statlig verksamhet.
Numera påverkas relationen mellan universitet och stat av en rad nya omständigheter:
Som kunskapsoganisationer avviker universiteten på väsentliga punkter från andra myndigheter och näringslivet. Vid jämförel- ser med dessa överbetonar man gärna den organisatoriska for- men på bekostnad av innehållet och funktionen. Styrelsen för ett universitet kan bara delvis göra anspråk på att företräda de åsikter och stämningar som finns inom verksamhetens olika grenar. Verksamheten är starkt heterogen och uppdelad på en rad i många avseenden fristående områden. Ett universitet be— står på sätt och vis av ett antal ”småföretag” med egen ekono- nu.
Den finansiella bilden är komplex, och en blandinansiering har ersatt den äldre anslagstilldelningen. Universiteten marknadso- rienteras i den meningen att de konkurrerar om anslag och själva genererar en del av sina resurser; det senaste inslaget är EU—finansierade projekt. Universiteten har blivit ”gränsorgani— sationer” som balanserar mellan marknadsorientering och of- fentligt ägarintresse.
Universiteten är utpräglat personberoende och inriktade på tjänstqbroduktion. De bygger på värdeskalor, normer och regler som är resultaten av en ständigt pågående omprövning, och som i stor utsträckning gäller över statsgränser: de ingår i ett internationellt kommunikationsystem. I forskningsprojekten, och numera även inom utbildningen, finns en klar tendens att grän- ser mellan ämnen, institutioner och länder upplöses. Detta in- nebär att den enskilda forskargruppen kommer i centrum mera än myndigheten — universitetet.
Tidsperspektiven är annorlunda än för myndigheter och företag: Värdet av pågående utbildning och forskning är svårberäkneligt och kan i stor utsträckning inte bestämmas förrän efter lång tid.
Universiteten bidrar med allmängiltigt, obundet, kvalificerat vetande. Till sin karaktär måste forskningen och undervisning- en delvis få vara självgående. Universiteten har till skillnad från
myndigheter och företag ett inttitutionalitemt anst/anför kritik. Det råder bred enighet om att alla universitetslärare har rätt och skyldighet att med utgångspunkt i sitt expertkunnande utan risk för sanktioner kritiskt pröva etablerade sanningar och rådande samhällsförhållanden. De har rätt att fritt skapa och förmedla kunskaper, värderingar och attityder.
De förändrade förhållandena för universiteten kräver en ge— nomlysning av deras offentligrättsliga ställning. Relationen till statsmakterna måste utformas långsiktigt och bygga på dialog, förhandlingar och kontrakt om ömsesidiga rättigheter och skyl— digheter. Enligt vår mening kan de nödvändiga förändringarna inte åstadkommas inom ramen för den nuvarande myndighets- strukturen. En ny ställning för universitet och högskolor ska innebära att de får frihet att skapa nya fruktbärande symbioser av likartat slag som de med sjukvårdshuvudmännen (se kapitlet ”Samverkan mellan högskolan och det övriga samhället”). Det finns andra exempel på gynnsamma symbioser: intim samver— kan mellan svensk växtförädlingsindustii och genetiska institu— tionen vid Lunds universitet hade under många är stor nationell betydelse. Samma goda effekter borde kunna komma fram ge— nom nya associationer med statliga myndigheter (domstolar, vägverk, försvar), företagsgrupperingar eller kommuner. Sam- arbetet mellan högskoleenheter och andra organisationer bör enligt vår mening bedrivas under mottot ”samverkan över defi— nierade gränser” snarare än att högskoleenhetema blir företag.
Hur bör då den politiska styrningen av högskolan utövas? För att undvika missförstånd vill vi understryka att högskolan själv— klart ska vara en del av samhället, även vid en förändring av den offentligrättsliga ställningen. Att ge högskolan en särställning syftar till att ge den bättre möjligheter att fullgöra sina samhäl- leliga funktioner, inte att undandra den från politisk styrning. Planeringen av utbildningssystemet, både i dess kvantitativa och kvalitativa dimensioner, bör ske i dialog mellan högskolan och de politiska instanserna. Styrningen kan t.o.m. bli effektivare om den koncentreras till väsentliga frågor och den generella, ”automatiska”, statliga myndighetsstyrningen för—svinner. Re— gelsystemet är numera så omfattande att ingen har överblick och kan bedöma de samlade konsekvenserna av de beslut som fattas.
Den politiska styrningen måste dock utformas med vissa hän- syn. För det första krävs långsiktighet, därnäst tydlighet och konsekvens. Snabba förändringar skapar problem för högsko—
lan, där utbildningar och forskningsprogram har minst 3—5—åriga planeringsperioder. Den politiska styrningen måste mera än i dag utgå i från verksamhetens speciella förutsättningar. Princi— pen bör vara ”målstyrning med dialog”.
Enligt vår uppfattning börjar nuvarande anslagssystem för ut- bildningen, med resurser efter presterade resultat, fungera bra. Högskolan bör uppmuntras till att bli mera lyhörd för kom- mande behov av kunskap och kompetens i samhället.
Lärarnas arbetssituation måste förbättras
Den väldiga expansionen av grundutbildning och forskning de senaste åren har inte följts av en motsvarande ökning av lärar- stabernas storlek och kompetens. Antalet helårsstudenter har mellan 1987/ 88 och 1994/ 95 ökat med nästan 70 procent. Antalet lärare — adjunkter, lektorer och professorer — har en— dast ökat med 33 procent under samma period. Det betyder att antalet studenter per lärare har ökat från 12 till 16 eller med 33 procent.
Alltför många tjänster på de mindre enheterna uppehålls av lärare utan forskarutbildning, samtidigt som kraven på forsk— ningsanknytning av utbildningen kvarstår. Antalet professurer har inte ökat i takt med forskarutbildningens omfattning, vilket är anmärkningsvärt med tanke på planerna på utökning och effektivisering av denna.
Vi kan heller inte underlåta att understryka de ökade krav som ställs på lärarnas kompetens och arbetsinsats. Därtill kommer nya engagemang i utvärdering av utbildningen. Inom grundut— bildningen finns skärpta krav på pedagogisk kompetens och förnyelse. Det anses också självklart att lärarna ska ta hand om ett växande antal utländska studenter med mycket skiftande bakgrund och studieförutsätmingar. Detta innebär under— visning och examination på främmande språk.
Kraven ökar på insatser inom forskningsinformation och samverkan med näringsliv och andra myndigheter, samtidigt som den tidigare nämnda multifinansieringen av forskning tar allt mer tid i anspråk.
Inom de flesta högskolor söker man premiera goda lärare t. ex. med pedagogiska priser. Detta är långt ifrån tillräckligt. Oroande är att lärarkårens lojalitet kan svikta om politiken från regering och riksdag är ryckig och innehåller motstridiga ele—
ment.
Högskolans ekonomiadministrativa system måste ändras
Högskolan är inpassad i ett för statsförvaltningen gemensamt ekonomiadministrativt system. Även främmande begrepp och tänkesätt har tvingats på högskolan. Framför allt tre förhållan- den gör systemet mindre lämpligt för högskolan:
— Decentraliseringen av ekonomiskt ansvar och ekonomihan— tering till institutioner
— Multifinansieringen av forskningen — Forskningsprojekt finansieras och drivs alltmer över ”alla gränser”, såväl mellan institutioner, högskoleenheter och före— tag som mellan länder.
En högskola består i dag av ett antal mer eller mindre själv— ständiga enheter, institutioner, var och en med sin ekonomi. Stora delar av forskningen på dessa institutioner finansieras från många olika håll — en institution kan erhålla flera hundra anslag. De statliga ekonomiadministrativa systemen är inte kon— struerade för en sådan verksamhet. Många anpassningar har gjorts men systemet är och förblir svårt att genomskåda och otillräckligt anpassat till högskolan. Det är därigenom oratio— nellt och blir en belastning snarare än ett stöd för verksamhe- ten. Det finns många symtom på detta. Ett är svårigheten för en högskoleenhet att balansera sina anslag och utgifter. Genom att man på institutionerna inte kan få en säker upp—fattning om hur mycket pengar man har att röra sig med, och inte heller långsiktigt kan överblicka finansieringen, tenderar man att hellre spara till ett litet överskott än att riskera ett underskott. Detta är en viktig förklaring till att hela högskoleenheter tenderar att visa stora överskott.
Skälen att tvinga in högskolan i ett enhetligt system är uni— formitetskrav samt önskan att ha bättre kontroll över ekono— min. Man kan ifrågasätta behovet härav med tanke på det om— fattande revisionsarbete som bedrivs inom högskolan. De sammanlagda kostnaderna i tid och arbete måste också beaktas.
Den beskrivna utvecklingen talar starkt för att högskolans ekonomiadministration måste ändras, oavsett om en ny offent— ligrättslig ställning införs eller inte. Principen bör vara ett till basenheterna, institutionerna, distribuerat och flexibelt ekono— misystem, med obligatorisk rapportering av vissa uppgifter, kopplat till regelbunden revision.
Planhushållning passar inte i högskolan
Prognoser för antalet studerande har fortlöpande gjorts, både totalt och för olika studieinriktningar. Vi har återgett några siff— ror för 1960_talets expansion, där uppskattningarna slog kraftigt fel trots att tillväxten väsentligen berodde på stats-makternas beslut om utbyggnad av gymnasieskolan. Det finns många ex- empel på prognoser som slagit fel. Ironiskt nog har detta också gällt utbildningar för skola och barnomsorg, där man kan tycka att ett gott underlag skulle finnas. 1977 års reform innebar, som vi framhållit, höjdpunkten på tilltron till utbildningsplanering genom prognoser. Framskrivningar avseende arbets— marknadens tillväxt och förändringar blev utslagsgivande för antalet utbildningsplatser på olika linjer och orter.
Totalspärren från 1977 slog mycket hårt. I slutet av 1960—talet låg Sverige i topp vad gäller övergången till högskolestudier i västerlandet, men i mitten av 1980—talet hade landet till följd av antagningsbegränsningen och reglernas utformning sjunkit till en bottenplacering. Den förda politiken ledde således dels till felslagna prognoser, dels till allvarliga resursförluster genom att flera ungdomskullar erbjöds otillräckliga möjligheter till hög— skoleutbildning.
Efter hand växte insikten om att ett system av 1977 års slag inte fungerar i vår snabbt föränderliga tid. Inom utbildnings- planeringen betonas alltmer allmänna teori— och metod— kunskaper, kommunikationsförmåga och träning i kritiskt tän- kande. Bredd och flexibilitet har ersatt specifika kunskaper för en tänkt framtida yrkesstruktur. Ånyo satsas på de ungdoms— studerande, samtidigt som behoven av återkommande utbild— ning fortsatt beaktas. Det planerings- och anslagssystem som nu gäller för grundutbildningen är bättre anpassat till dagens verklighet.
Det sagda hindrar inte att en planering måste ske, nationellt och lokalt. Därvid är de totala tillgängliga resurserna en avgö— rande utgångspunkt, men tillgången på personella och materi— ella resurser av vissa slag kan också utgöra begränsningar. Sam— hället måste vidare tillgodose behov av kvalificerad personal inom vissa bestämda områden.
Det som här sagts om grundutbildningen gäller i än högre grad om forskarutbildningen. De yttre förutsättningarna utgörs av den vetenskapliga utvecklingen och av de problem och be— hov som finns i samhället och som måste lösas genom veten-
skapligt arbete. En begränsande faktor är de resurser av skilda slag som universiteten kan erbjuda. Studenterna fattar sina be— slut utifrån personliga intressen och engagemang kombinerat med bedömningar av värdet eller nyttan av forskarstudier. Det finns nu tendenser att göra forskarutbildningen alltmer ”skolifierad”. Risken är att man gör samma misstag inom denna som man under 60—och 80—talet gjorde inom olika utbildnings— sektorer, dvs. att kvantitativt dimensionera forskarskolor inom olika ämnesområden efter samhällets beräknade behov av fors- karutbildade 3—5 år framåt i tiden. Det finns också anledning att erinra om tidigare misslyckanden att göra prognoser för fors- karutbildningen.
Val av utbildning tillhör livets viktigare beslut och de bör för— behållas den enskilde individen, som kommer att få ta konsek— venserna. I samhällen med stark styrning av människornas handlande tar beslutsfattarna på sig ett stort ansvar, som emel— lertid aldrig utkräves.
Slutsatsen är att planhushållning inte fungerar inom högre ut— bildning och forskning.
Kalendarium över viktigare utredningar och
1852 1876 1907 1908 1916 1942- 47 1945 1952
1955 1956
1957
1958
1959
1960 1962
1963
juni september
juni april
juni
juli
december
juni
november
januari
beslut
Universiteten fick de första gemensamma statuterna Universitetens statuter förnyades. Filosofiska fakulteten delades i en humanistisk och en naturvetenskaplig sektion Examensstadga för filosofisk fakultet Universitetsstatutema reviderades
Forskningsrådsorganisationen tog form
1945 års universitetsberedning tillsattes (U 45) Folke Schmidts rapport om villkoren för till- träde till högre utbildning (SOU 1952:29) överlämnades 1955 års universitetsutredning tillsattes (U 55) Nya universitetsstatuter
Filosofiska fakulteten delades i en humanistisk och en matematisk-naturvetenskaplig fakultet U SS:s betänkande I. ”Den akademiska under— visningen. Forskarrekryteringen” (SOU 1957:24) överlämnades De första universitetslektoraten inrättades
Ett nytt anslagssystem, automatiken, infördes inom de filosofiska fakulteterna U SS:s betänkande VI ”Universitet och hög- skolor i 1960-talets samhälle” överlämnades (SOU 1959:45) 1960 års gymnasieutredning tillsattes Ecklesiastikdepartementets prognos— och pla- neringsgrupp (P- gruppen) presenterade ”Tendensema på akademikernas arbetsmark— nad fram till mitten av 1970—talet” (SOU 1962:55) U SS:s betänkande VII. ”Universitetens och högskolornas organisation och förvaltning” överlämnades (SOU 1963:9)
1964
1964
1965
1966
1968
1969
1970
1 972
1973
1974
maj juli september—
november oktober
juni
juli februari oktober februari februari april hösten hösten juni / augusti maj juni januari
mars
april
augusti
1963 års universitets- och högskolekommitté tillsattes (U 63) Gymnasieutredningens huvudbetänkande ”Ett nytt gymnasium” (SOU 1963:42) överlämna- des Studiesociala utredningen avgav tre betänkan- den (SOU 1963:44, 53 och 74) Proposition 1963zl72 med förslag till riktlinjer för fortsatt utbyggnad av universitet och hög- skolor
Ny universitetsstadga
Samhällsvetenskapliga fakulteter bildades Universitetens centralförvaltningar omorgani- serades och byggdes ut Universitets- och kanslersämbetet (UKÄ) in- rättades U 63:s huvudbetänkande ”Utbyggnaden av universitet och högskolor. Lokalisering och kostnader” (SOU 1965:11-12) överlämnades Kompetensutredningen tillsattes Universitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar, m.m. (UKAS) tillsattes UKAS huvudbetänkande ”Utbildningslinjer vid filosofisk fakultet”överlämnades 1968 års utbildningsutredning (U 68) tillsattes 1969 års forskarutbildningsreform genomför— des efter förslag från 1963 års forskarutbild— ningsutredning (SOU 1966z67-68) PUKAS-reformen avseende utbildning vid de filosofiska fakulteterna genomfördes Kompetensutredningens huvudbetänkande ”Vägar till högre utbildning” (SOU 1970:21 och 1970:55) överlämnades F orskningsrådsutredningen tillsattes Kompetenskommittén tillsattes U 68:s huvudbetänkande ”Högskolan” (SOU 1973:2) överlämnades U 68-beredningen tillsattes Forskarutbildningsutredningen (FUN) tillsat- tes U 68-beredningen överlämnade sin promemo— ria ”Högskolereform”
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983 1984
1985
september
februari
våren december oktober februari mars hösten augusti oktober
februari
oktober
hösten
september januari-feb— ruari hösten
november
Kompetenskommitténs betänkande ”Om behörighet och antagning till högskolan” (SOU 1974:71) överlämnades
Regeringens principproposition 1975:9 ”Reformering av högskoleutbildningen” av- gavs
Den centrala organisationskommittén för högskolereformen (H 75) tillsattes H 75:s förslag till högskolelag och andra för- fattningar för högskolan överlämnades UKÄ omorganiserades som Universitets- och högskoleämbetet Regeringens proposition ”Om utbildning och forskning inom högskolan m.m.” avgavs Forskningsrådsreformen (SFS 1977:34) 1977 års högskolereform genomfördes Forskningsrådsutredningens betänkande ”Forskningspolitik” (SOU 1977:52) överläm- nades FUN:s betänkande ”Fortsatt högskoleutbild— ning” (SOU 1977:63) överlämnades Forskningssamverkanskommittén (FOSAM) tillsattes Den första forskningspolitiska propositionen (1978/79:119) FOSAM:s huvudbetänkande ”Högskolan i FoU-samverkan” (SOU 1980:46) överlämna- des Utredningen om forskningens och forskarut- bildningens situation publicerade betänkande— na ”Forskningens framtid” (SOU 1981:29) och ”Forskarutbildningens meritvärde” (SOU 1981:30) Sverker Gustavsson publicerade artikeln ”1985 års forskningsproposition” i tidskriften Tiden Tillträdesutredningen tillsattes
Högskolelagen och högskoleförordningen reviderades (SFS 1984:13 och 100) Lärartjänstreformen genomfördes (SFS 1985:702) Tillträdesutredningens betänkande ”Tillträde till högskolan” (SOU 1985:57) överlämnades
1986
1989 1990
1991
1992
1993
1995
1996
1996
februari våren
december
januari
februari
maj
juni
juli
hösten
december februari
mars juni
februari
mars
Fil kand-examen återinfördes (prop 1985/86:100) Högskoleutredningen tillsattes Principproposition om formerna för anslags- framställningar och om linjesystemets avskaf- fande (prop 90/91:150)
Teknikvetenskapliga forskningsrådet inrättades Regeringens proposition 1991 / 92:76 om vissa förändringar av myndighetsstrukturen inom högskole- och studiestödsområdena, m.m. Departementspromemorian ”Fria universitet och högskolor” presenterades Högskoleutredningens huvudbetänkande ”Frihet Ansvar Kompetens” (SOU 1992:1) överlämnades Högskoleutredningens betänkande ”Resurser för högskolans grundutbildning” (SOU 1992:44) överlämnades Regeringens proposition ”Universitet och högskolor — frihet för kvalitet” (1992/ 93:1) avgavs
UHÄ avskaffades och ersattes av ett Kansler- sämbete och Verket för Högskoleservice 1993 års universitets- och högskolereform genomfördes (SFS 1993:100)
Linjesystemet avskaffades i stor utsträckning Forskningsrådsorganisationen reviderades RUT -93 tillsattes
Kommittén för förberedelser för inrättande av ett högskoleverk m.m. tillsattes Tilläggsdirektiv till RUT -93 lämnades Högskoleverket inrättades (SFS 1995:945) RUT -93 överlämnade sitt slutbetänkande ”Reform och förändring” Forskningsfinansieringsutredningen överläm- nade sitt slutbetänkande ”Forskning och pengar” (SOU 1996:29)
...i-.. uni..- 21.15. tåg-r. l'F-'"'|l'. '"" "lll-
._r-|F . "'|'- T="'|' ”värn-' !i'tlu' . "åh-tl
' '.lläuh. L' ||.' || .. ...i-"'Phi" . . 'a', '".11':le' "W" " "jfn. '.'l'w' ' :.ru J..]:J. ':'-"'"'t'b-llllw'ia .-Ll'_.!J."'
l'.l.|'.i|"-"'.i.'i..|.:|ir!,|1. 'i.- ".|.. ”ihf- WWE-rä"! u friår-Erfi'i't ':'n'l åådh" 'qm "I-"FJ.?" -_I'1'|.. ”|' ”.11' 1.|l|- ' ""].HHEI' :|!"- "M"
Ma..-..... -"- ... inl.-:wu- Hig-m
_'.ii. "11" ml.... IWF. m #I .- week...... man ..
dl'å'l'yliu' ""I-""'" iii 'lh- ""'"
..'h' '|-l_l!'|";'i'i-_ ”5.531..qu _ . "',-. .. "| . .. ' ' """" .ul'l' ' "' Zia-""' .. "igår-bmi dim.?!- uvwl www-H.., - '
.biz-m Fh ali!- 1— ut' | nwh ugn-' m "llulim ...å. .
-t||l"3'.j.'35:'"l'"”1' 1 att _ '. .:å'
..?.an "; nuv.-w .|..... rå'plw». '.': "E' i".- '". .-"'_'»-'-'l1l.'i'l.-'11-'.l'.'.r ann...-
WWW-|:" "Ja” wii-ur -mm£ flint
'lll "" rl... ni:—|
.. :wa'w. ... ::hrJ ' l ' .' _ din.-HW " 'i'-"tnml' ' . '- _
" 31%_'..=a"'3..r.q.ymw.q ”I;
Arbetsmiljö och arbetarskydd
Ingemar Källberg
född 1934, är överdirektör i Arbetarskyddsstyrelsen, där han tidigare under många år varit administrativ chef. Han har arbe- tat i central statsförvaltning och på departement sedan 1960- talet, exempelvis som departementssekreterare i'Inrikesdepar- tementet 1963—69 och som huvudsekreterare i Invandrarpolitis- ka kommittén.
INNEHÅLL
Arbetarskyddsverket och dess uppgifter Källor och arbetssätt
Bakgrund - tiden före 1949 Arbetarskyddslagstiftningen och yrkesinspektionen
Kommentar
Organisations- och regelförändringar 1949 Ny arbetarskyddslag Arbetarskyddsstyrelsen inrättas Yrkesinspektionen omorganiseras
Kommentar
Budgetåren 1949/50 — 1961/ 62 En parlamentarisk utredning tillsattes - proposition följde 1956 Arbetarskyddsverkets organisationsutredning
Kommentar Samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden Budgetstymingen Inriktningen av verksamheten, tvångsmedlens effektivitet
Misstro mot verket
Budgetåren 1962/ 63 - 1969/ 70 Riksdagsbeslut om bl.a. offentliganställdas ställning
Några andra reformer
Kommentar Vidgning av arbetarskyddslagens tillämpningsområde
119
119
120 120
121
122 122 122 123
125 126 126 129 130 130 131 132 133
134 1 34
135
135 135
Några andra reflexioner
Budgetåren 1970/ 71 - 1980/ 81 Arbetsmiljöutredningen
Ny organisation för styrelsen
Förstärkning av verket 1973
Ändringar i arbetarskyddslagen och omorga- nisation av yrkesinspektionen
Ny lag — arbetsmiljölagen
Några andra förändringar
Kommentar
Stora tjänstetillskott legitimt Några organisatoriska aspekter. Detaljstyrningen och dess konsekvenser
Budgetpropositionen 1981,
dess för- och efterspel Riksrevisionsverket (RRV) lämnade en rapport
Översynen av Arbetarskyddsstyrelsen (ASSÖ) Budgetpropositionen 1981 Översynens resultat
Kommentar
Regeringens ställningstagande
Kontakterna med verkets personalorganisa- tioner samt med Statskontoret
Budgetåren 1982/ 83 - 1988/ 89 Budgerfrågor
Regelarbetet Tillsynen enligt vägtrafiklagens regler om arbetstid Företagshälsovården Verksamhetsinriktad budgetering Arbetsmiljöinstitutet Några andra organisationsfrägor Den kommunala tillsynen Inriktningen av tillsynen m.m.
137
137 137 138 139 140
140 141
142 142 144 145
146
146
148 149 1 52
153 153 153
155 1 55 1 56 1 57
157 158 159 161 162 164
Kommentar Allmänt Utbrytningen av forskningsfrågorna
Budgetåren 1989/ 90 - 1995/ 96
Inriktningen av tillsynsverksamheten Proposition om arbetsmiljö och rehabilitering m.m. Utvecklingen av den offentliga sektorn Arbetarskyddsstyrelsens organisation Övergripande mål och verksamhetsmål m.m. Några andra frågor Budgetprövningen 1995 och dess konsekvenser
Sammanfattande kommentar för hela den behandlade tidsperioden
Från regelstyming med inriktning på teknik till mål/resultatstyming med helhetssyn Yrkesinspektionens kontrollerande uppgift Organisatorisk och annan styrning Många och långa utredningar under efterkrigstiden Ett styrningsproblem
Myndigheter och arbetsmiljö — finns det något gemensamt organisationstänkande?
165 165 166
168 168 169
171 172 173 174 175
177 177 180 181 184
186 187
Arbetarskyddsverket och dess uppgifter
Det finns ett betydande antal myndigheter vars verksamhet har inverkan på arbetsmiljön även om det inte är deras huvudupp— gift. Här kan t.ex. nämnas Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftsinspektion, Elsäkerhetsverket och Sprängämnesin- spektionen. I första hand siktar nämnda myndigheters verk- samhet till att förhindra skador på människor och egendom i allmänhet. Detta kommer naturligtvis även de anställda till del, t.ex. vid arbetet i ett kärnkraftverk.
Ett enda verk har uppgiften att bevaka alla anställdas arbets- miljö. Det är Arbetarskyddsverket, som består av Arbetar- skyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen. Arbetarskyddsstyrelsen är den centrala förvaltningsmyndigheten för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och chefsmyndighet för yrkesinspek-tionen. I Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter ingår förutom ledning, sam- ordning och information bl.a. att ge ut föreskrifter och allmän- na råd som innebär krav på arbets-givama i deras ansvar för att arbetsmiljön för de anställda är säker. Yrkes-inspektionen, som är indelad i elva distrikt, har till huvud-uppgift att kontrollera efterlevnaden av arbetsmiljölagstift-ningen och de föreskrifter som Arbetarskyddsstyrelsen ger ut.
jag har tolkat uppdraget så att utvecklingen av Arbetarskydds— verkets organisation och orsakerna härtill är de centrala frågor- na.
Källor och arbetssätt
Framställningen gäller alltså i huvudsak Arbetarskyddsverkets organisatoriska utvecklingi förhållande till de faktorer som anges i uppdraget. jag har gjort en genomgång av statsverks— /budgetpropositioner sedan 1950 samt därutöver de flesta pro- positioner som handlar om arbetsmiljöpolitiken och alla sedan 1948 som handlar om verkets organisation. Därtill har jag gått igenom ett antal regleringsbrev. Därutöver har jag studerat do— kument inom verket som jag bedömt kunna ge ledning, t.ex. interna utredningar om verkets organisation och annat utveck— lingsarbete samt styrelsens planeringsanvisningar m.m. Genomgången av materialet har lett till en fokusering på styr- ningsfrågor och berör därför i hög grad förhållandet mellan
riksdagen, regeringen, Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesin- spektionen. Hur den inre organisationen utvecklats upptar ock- så ett betydande utrymme. Förhållandet till vissa andra myn- digheter och organisationer berörs. Den särskilda informa- tionsverksamhet som styrelsen bedriver och som är helt av- giftsfinansierad har jag inte tagit med i redovisningen.
Den omorganisation som gjordes 1995 behandlas mycket kortfattat.
När jag redovisar förslagi proposition utan att ange riksda- gens ställningstagande har förslaget bifallits.
Bakgrund - tiden före 1949
Arbetarskyddslagstiftningen och yrkesinspektionen
Den 1 juli 1890 trädde den första mera allmängiltiga författ- ningen på arbetarskyddets område i kraft. Det var 1889 års lag angående skydd mot yrkesfara. Samtidigt började den nyinrät— tade yrkesinspektionen sin verksamhet. Den bestod av tre di- strikt med en yrkesinspektör i varje distrikt.
Den nämnda lagen och en lag år 1900 om minderårigas och kvinnors användande till arbete i industriellt yrke” ersattes 1912 med en samlad lag om arbetarskydd. Lagen förändrades sedan successivt och yrkesinspektionen byggdes ut. Bl.a. inrättades en särskild yrkesinspektion som avsåg kvinnors arbete och som leddes av en yrkesinspektn's. Vidare infördes specialinspek- tioner, t.ex. på det elektriska området och avseende skogs- och flottningsarbete. Antalet distrikt var vid utgången av 1948 elva.
Innan jag går in på utvecklingen efter 1945, kan det vara lämpligt att kort redogöra för hur den dittillsvarande centrala ledningen av yrkesinspektionen utvecklats.
Yrkesinspektionen ställdes till en början under ”inseende av” Kommerskollegium, närmare bestämt under dess industribyrå. Kommerskollegium hade dock inte befogenhet att meddela bindande föreskrifter för yrkesinspektionen. Den kommitté som avgav förslag till 1912 års arbetarskyddslag fann att tillsy— nen över skyddslagstiftningens efterlevnad var bristfällig och att detta bl.a. berodde på att yrkesinspektionen saknade en verklig chefsmyndighet. Från och med 1913 flyttades överins'eendet och ledningen av yrkesinspektionen samt handläggningen av arbetarskyddsärenden över till den nyinrättade Socialstyrelsen.
Som skäl för denna organisatoriska lösning angavs i 1912 års proposition om inrättande av Socialstyrelsen att arbetarskydds- ärendena inte borde tillhöra näringsförvaltningen utan hade sin riktiga plats tillsammans med övriga arbetarfrågor i ett förvalt— ningsorgan för de sociala ärendena.
År 1938 flyttades ledningen av yrkesinspektionen över till Riksförsäkringsanstalten. Förslaget om överflyttning avstyrktes i flera motioner vid 1937 års riksdag. Enligt det betänkande som låg till grund för omorganisationen var skälen till förslaget i huvudsak följande. Den utomordentliga utveckling som skett på det sociala området de senaste årtiondena hade medfört att ett flertal nya ämbetsverk av social natur hade tillkommit. Soci- alstyrelsen framstod därför inte som det enda ämbetsverket med uppgift att tillvarata sociala intressen. Ett önskemål var att Socialstyrelsens verksamhet begränsades genom att man skilde av sådant som inte hade samband med styrelsens övriga upp- gifter. Dit hörde arbetarskyddsärendena.
Kommentar till bakgrund - tiden före 1949
Organisationsändringen 1913 hänger ihop med det ökade in- tresset för de sociala förhållandena som 1912 års lagstiftning innebar. Man hade konstaterat att det behövdes en starkare central myndighet för frågorna. Den myndighet som hanterade andra ”arbetarfrågor” befanns då lämpad för uppgiften.
Annorlunda var det 1937. Att man flyttade frågorna från So- cialstyrelsen var i första hand för att begränsa styrelsens upp- gifter på ett område för att bereda plats åt nya frågor, i det här fallet fattigvårds— och bamavårdsärenden. Det framgår av pro- positionen, även om samband mellan arbetarskyddet och an- staltens verksamhet nämndes. En likhet mellan förändringen av huvudmannaskapet 1912 och 1937 var emellertid att socialpoli- tiska motiv anfördes för hur ledningen centralt för yrkesin- spektionen skulle organiseras.
Organisations- och regelförändringar 1949
Ny arbetarskyddslag
En omfattande förändring skedde både i fråga om regler och organisation 1949. Redan 1938 hade en utredning tillsatts för att göra en allmän översyn av arbetarskyddslagstifmingen. I slutet av 1939 beslutade regeringen om en paus i utredningsar- betet som kom att vara till i början av 1942. År 1946 avlämnade kommittén ett betänkande med förslag till lag om skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete m.m. (SOU 1946:60) och ett be- tänkande med förslag till organisation för tillsyn av arbetar- skyddslagstiftningen (SOU 1946:88).
Förslaget till ny arbetarskyddslag innehöll bl.a. en utökad ex- emplifiering av skyddsåtgärder i enlighet med den teknik som använts i 1912 års lag. I huvudsak accepterade departements- chefen (Gustav Möller) i Prop. 1948z298 inriktningen av försla- gen. Däremot borde endast grunderna för arbetarskyddets ut- formning tas upp i lagtexten och exemplifieringen ske genom administrativa tillämpningsföreskrifter. Den lagtekniska bear- betning som måste ske i departementet medförde att proposi- tionen om ny lag inte kunde läggas fram förrän på hösten 1948. Förslaget om en ny förvaltningsmyndighet lämnades redan under vårriksdagen samma år.
Arbetarskyddsstyrelsen inrättas
I propositionen om inrättande av Arbetarskyddsstyrelsen, Prop. 1948:184, uttalade departementschefen att han i likhet med kommittén fann de växande uppgifterna på området mo- tivera ett särskilt ämbetsverk. Han erinrade om att han redan vid överflyttningen av arbetarskyddsbyrån till Riksförsäkrings— anstalten 1937 hade uttalat i riksdagen att det fanns tillräckliga motiv för att göra byrån till ett särskilt ämbetsverk.
Kommittén hade i sitt förslag uttalat att de fördelar som Riks- försäkringsanstalten möjligen vunnit av att vara chefsmyndighet för yrkesinspektionen inte uppvägdes av den arbetsbelastning anstalten fått vidkännas. Yrkesinspektionen hade inte haft nå— gon uppenbar fördel av att vara underställd ett ämbetsverk vars huvuduppgift var att handlägga ”ärenden rörande den efter—
hjälpande verksamheten på grund av inträffade sjukdoms- och olycksfall i arbete”.
Grundstommen i den nya myndigheten var det 1919 inrättade Arbetsrådet, som handlade arbetstidsärenden, samt Riksförsäk— ringsanstaltens arbetarskyddsbyrå. Tre byråer inrättades, en arbetstidsbyrå, en teknisk byrå och en kanslibyrå. Därtill inrät- tades tre fristående avdelningar, nämligen en social avdelning, en skogsavdelning och en trafikavdelning.
Skogsavdelningen fick en dubbel funktion. Den skulle dels handlägga ärenden i styrelsen som gällde skog och flottning, dels vara inspektionsorgan — specialinspektion —i ett av de två distrikt som denna inspektion delades in i.
Genom inrättandet av trafikavdelningen tillfördes den cent- rala myndigheten en ny uppgift som tidigare främst hade legat på järnvägsstyrelsen. Det gällde tillsynen över ban-, maskin-, säkerhets- och trafiktjänsten vid järnvägarna. Den kallades spe- cialinspektionen för landtrafiken.
Arbetarskyddsstyrelsen organiserades kollegialt, dvs. dess sty- relse bestod av generaldirektören och cheferna för de tre byråer som var kärnan i myndigheten. Utöver tidigare nämnda tre fristående avdelningar fanns tjänster som överläkare och biträ- dande läkare, vilka var timanställda. Cheferna för avdelningarna samt överläkaren adjungerades till verksstyrelsen vid handlägg- ning av ärende som tillhörde avdelningen respektive hänskjutits till överläkaren. I handläggningen av framför allt arbetstidsä— renden men även av t.ex. skyddstekniska, yrkeshygieniska, yr- kesmedicinska och sociala ärenden av principiell betydelse eller större vikt samt ärenden om utfärdande, ändring eller upphä- vande av föreskrifter skulle som ledamöter också delta partsre— presentanter, i huvudsak efter en modell som hade gällt vid Arbetsrådet. I rådet hade funnits, förutom tre opartiska leda- möter, maximalt två arbetstagar- och två arbetsgivar- representanter. De opartiska ledamöterna var generaldirektören i rådet, ordförande, och två andra tjänstemän.
Yrkesinspektionen omorganiseras
Den kvinnliga yrkesinspektionens fristående ställning upphör— de. Denna inspektion skulle framdeles fullgöras genom att man på varje yrkesinspektionsdistrikt stationerade en tjänsteman för de uppgifter som legat på den kvinnliga inspektionen. Befatt- ningen kallades socialinspektör.
Åtta nya tjänster som socialinspektör inrättades och tre dist- riktsinspektristjänster omvandlades till socialinspektörstjänster. Verksamheten ställdes på grund av sin speciella karaktär under ledning av den nyinrättade sociala avdelningen i styrelsen. Soci- alinspektörernas uppgifter vidgades till en tillsyn också från mera allmänt social synpunkt, även om fortfarande kvinnors och minderårigas arbetsmiljöer stod i fokus. Vidare skulle be- fattningen som socialinspektör inte förbehållas kvinnor såsom varit fallet inom den kvinnliga yrkesinspektionen. Departe- mentschefen ansåg dock att det ”syntes vara ett önskemål” att ha åtminstone en kvinna bland den inspekterande personalen. Det kan tilläggas att någon man aldrig utsågs till socialinspektör.
Vid sidan av den allmänna yrkesinspektionen, uppdelad i elva diStrikt, den kommunala tillsynen, som lydde under yrkesin- spektionen, och nämnda två specialinspektioner fanns vid ut- gången av 1949 ytterligare ett antal specialinspektioner. Det var bergmästarna, som hade tillsynen över gruvor, Specialinspek- tionen för luftfartstjänsten, Sprängämnesinspektionen, Speci— alinspektionen för elektriska starkströmsanläggningar (Elinspektionen) och Specialinspektionen för stuveriarbete.
I fråga om tillsyn enligt arbetarskyddslagstiftningen lydde spe- cialinspektionerna under chefsmyndigheten för yrkesinspektio- nen, dvs. från 1949 Arbetarskyddsstyrelsen, medan de i övrigt lydde under eller hörde till andra myndigheter. Den kommu- nala tilllsyn som fanns behölls vid 1949 års reform.
jag återkommer till frågorna om specialinspektioner och den kommunala tillsynen.
Frågan om att inrätta styrelser för yrkesinspektionsdistrikten med partsrepresentation aktualiserades genom motioner i riks- dagen. Riksdagen beslöt i enlighet med statsutskottets utlåtande att argumenten i motionen var värda beaktande och att frågan skulle utredas. Dock gällde det enligt riksdagen inte styrelser i vedertagen mening utan ett rådgivande organ som chefen för distriktet kunde rådgöra med i större frågor och i ärenden av principiell innebörd.
Kommentar till organisations- och regelför— ändringar 1949
Först ska nämnas något om motiven för att tillsätta 1938 års utredning. I departementschefens (Gustav Möller) direktiv nämndes först behovet av en modernisering, bl.a. därför att Sverige nödgats underlåta att ratificera ”icke mindre än sex vid de internationella arbetskonferenserna antagna konventionsför- slag” som gällde frågor som reglerades i arbetarskyddslagen. De gällde i fem fall kvinnors och barns arbete.
Vidare borde övervägas om det fanns värdefulla anvisningar i rekommendationer från nämnda arbetskonferenser. Den första nämnda arbetskonferensen hade hållits 1919. Därefter räknades ett antal frågor av olika slag upp i direktiven.
Direktiven tyder alltså på att det fanns en eftersläpning inter- nationellt sett i arbetarskyddslagstiftningen. Utredningen torde även om man bortser från den internationella aspekten få ses som ett led i det sociala reformarbete som igångsattes under 1930-talets andra hälft.
Arbetarskyddslagen 1949 var inte en ramlagi den betydelse begreppet nu har, dvs. en lag som i likhet med 1977 års ar- betsmiljölag gav en ram för den reglering som det ankom på Arbetarskyddsstyrelsen att utforma. Karakteristiskt för 1949 års lag var visserligen att den bara tog upp grunderna för arbe— tarskyddets utformning, medan exemplifieringen av skyddsåt- gärder ankom på Kungl. Maj:t att utforma i administrativ väg. Lagen och den kungörelse med exemplifiering som utfärdades var sedan utgångspunkt för den anvisningsverksamhet från Arbetarskyddsstyrelsen som växte fram under lagens giltighets— tid.
Att centralmyndigheten inrättades kan ses som en del av en reform av arbetarskyddet, där dock den ändrade lagstiftningen var det primära. Det kan noteras att Arbetarskyddsstyrelsen inrättades och den allmänna yrkesinspektionen förstärktes och omorganiserades innan lagförslaget lades fram för riksdagen. Departementschefen nämnde särskilt en önskvärd ökad effek— tivitet hos tillsynsorganen i propositionen som motiv för denna tågordning. När propositionen om den nya myndigheten lades fram var lagförslaget klart för remiss till lagrådet. Departe- mentschefen såg det som en fördel att en särskild centralmyn- dighet inrättades innan lagen trädde i kraft. Man kan hålla i
minnet att samma statsråd nio år tidigare i riksdagen hade utta- lat att det redan då funnits motiv att inrätta en centralmyndig- het. Skälen för att inrätta myndigheten var alltså i sig starka.
I motionerna om att inrätta styrelser i distrikten låg ett ”konstaterande” av 21 motionärer i andra kammaren av riksda- gen och 6 i första kammaren att förtroende för yrkesinspektio— nen saknades i vidsträckta kretsar. Genom partssammansatta styrelser skulle förtroende skapas. jag återkommer till frågan i nästa avsnitt.
Budgetåren 1949 / 50 - 1961 / 62
En parlamentarisk utredning tillsattes — proposition följde 1956
Hur upplevdes den nya organisationen av intressenterna? Re- dan 1953 tillkallades en parlamentarisk utredning för att under- söka Arbetarskyddsstyrelsens och yrkesinspektionens organisa- tion och verksamhet. I bakgrunden finns en interpellationsde- batt där interpellantema herrar Gustafsson i Stockholm (5) och Gustafsson i Skellefteå (fp) gick hårt åt både styrelsen och in- spektionen. Vidare hade stark kritik förts fram från LO-sidan. I interpellationssvaret utlovade socialministem (Gunnar Sträng) en översyn. Han sade att frågan hade sedan länge varit aktuell i departementet samt att översynen i första hand skulle gälla den praktiska tillämpningen av arbetarskyddslagen.Nedan anges vad kritiken i interpellationerna främst gick ut på.
Herr Gustafsson i Stockholm sade bl.a. att en del yrkesin- spektörer (motsvarar chef för yrkesinspektionen i dag) hyste ”en närmast panisk förskräckelse ” mot att tillämpa befogenhe- terna enligt lagen att ålägga tredskande arbetsgivare att utföra skyddsanordningar. Samarbetet mellan styrelsen och befatt- ningshavarna på fältet var inte tillfredsställande. Inom arbe- tarskyddet verksamma personer hade ifrågasatt om inte det var ett av skälen till de dåliga förhållandena. Vidare påtalades av- saknaden av direkt inflytande från parterna på arbetsmarknaden i yrkesinspektionsdistrikten.
Herr Gustafsson i Skellefteå redovisade bl.a. synpunkter från en LO-konferens där det gjordes gällande att yrkesinspektionen var släpphänt och att inledda ärenden inte fullföljdes, vilket medförde att det förtroende som krävs för framgång riskera-
des. Frågan hade gång på gång tagits upp i dagspressen och i fackförbundens organ utan att man märkt någon reaktion från styrelsens sida. Klagomål mot styrelsen gällde bl.a. långsam handläggning av ärenden och ett ifrågasättande av om de parts- representanter som fanns i styrelsen fick tillfälle att i praktiken behandla viktiga problem av principiell räckvidd. Olycksfallens antal hade ökat från 200 000 till 300 000 sedan 1940- talets bör- jan. Är styrelsens organisation ändamålsenlig? Är resurserna tillräckligt stora för att verksamheten ska bli effektiv? Är sam— arbetet mellan styrelsen och yrkesinspektionen å ena sidan och arbetstagarnas organ å den andra tillfredsställande? Det var några frågor som interpellanten ställde.
Det kan tilläggas att Arbetarskyddsstyrelsen i yttrande till so- cialdepartementet medgett att lagens bestämmelse om tvångs- åtgärder inte utnyttjats särskilt mycket. Anledningen till att för- bud och förelägganden inte utfärdats i större omfattning sam- manhängde enligt yttrandet med den allmänna inställningen att ”övertygelsens väg” var den riktiga i yrkesinspektionens verk- samhet. Därtill kom att det ringa bötesbelopp som kunde ut- dömas gjorde ett föreläggande eller förbud mindre effektivt och inte lämpligt att använda. Styrelsen pekade också på resursbrist som en förklaring. Detta var ett par av de punkter som statsrå- det redovisade i interpellationssvaret.
De tvångsåtgärder som fanns var föreläggande att vidta viss åtgärd eller förbud att bedriva visst arbete. Förbudsinstitutet infördes redan i 1912 års lag medan föreläggandeinstitutet in- fördes 1949. Underlåtelse att efterkomma föreläggande eller förbud var straffbelagt. Den vanliga åtgärden vid inspektions— besök var att lämna anvisningar och råd muntligt eller skriftligt i ett inspektionsmeddelande. Följande siffror ur verksamhetsbe— rättelser för den allmänna yrkesinspektionen visar antalet ar— betsställebesök, skriftliga inspektionsmeddelanden samt före— lägganden och förbud 1953 och 1960.
År Besök Skriftl. medd Förelägganden Förbud
1953 42 056 12 032 26 33 1960 41 894 8 597 14 19
Den utredning som tillsattes, arbetarskyddsutredningen, lämna- de sina förslag i november 1955 i betänkandet Arbetarskydds-
styrelsen och yrkesinspektionen (SOU 1955:41). Efter remiss- behandling lades förslag till riksdagen i Prop. 195698.
I propositionen behandlades först frågan om tillsynsverksam- hetens inriktning och sättet för dess bedrivande. Den skulle i högre grad inriktas på arbetsställen med större yrkesskaderisker. Rutininspektioner kunde dock ”inte helt undvaras”. Vikten av samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare är ett genomgå- ende tema i propositionen lika väl som i utredningsförslaget. Departementschefen nämnde därvid bl.a. att i den mån som detta samarbete utvecklades kunde tillsynsorganens rent kon- trollerande verksamhet minskas till förmån för en mera kon- sulterande expertverksamhet. Å andra sidan nämnde departe- mentschefen också att de befogenheter i form av tvångsmedel som fanns i arbetarskyddslagen ”verkligen bör” tillgripas när rättelse inte kan erhållas på annat sätt. Det sades också att yr- kesinspektionen måste kontrollera att meddelade anvisningar, förelägganden och förbud verkligen iakttogs.
Vidare behandlades frågor om kontakten mellan yrkesinspek- tionens tjänstemän och skyddsombuden och om tillsättande av regionala skyddsombud. Gränsdragningen mellan de statliga och kommunala tillsynsorganens verksamhet föreslogs oför- ändrad. Den kommunala tillsynen redovisas i ett senare avsnitt. Inom vart och ett av de elva distrikten föreslogs inrättande av ett förtroenderåd med företrädare för arbetsmarknadens partsorganisationer och kommunerna samt en läkare.
I övrigt innehåller propositionen en relativt detaljerad genom- gång av personalorganisationen i verket. En avsevärd förstärk— ning av yrkesinspektionen och styrelsen föreslogs. Syftet med att förstärka yrkesinspektionen var bl.a. att åstadkomma en förbättring av samarbetet mellan de statliga och kommunala tillsynsorganen och av tillsynen över byggnadsverksamheten samt att knyta vissa specialister till yrkesinspektionen. Det nämns särskilt att utredningen inte penetrerat frågor rörande arbetsrutiner vid inspektionen utan att en sådan genomgång skulle göras av styrelsen. Detta var enligt departementschefen en viktig angelägenhet.
Vid riksdagsbehandlingen bifölls förslagen, dock med ett un- dantag som gällde en mera positiv skrivning men ändå avslag på en motion om att dela upp den tekniska byrån i styrelsen i två byråer.
Frågan om partsorgan knutna till distrikten hade redan tidiga— re utretts utan att leda till beslut.
Styrelsen och samtliga 11 yrkesinspektörer hade ställt sig avvi- sande till ett utredningsförslag 1950 om att inrätta sådana partsorgan.
Arbetarskyddsverkets organisationsutredning
Det stod inte på förrän nästa utredning tillsattes, riksdagsbeslut 1961. I juni 1956 tillkallades tre utredningsmän för att inom socialdepartementet biträda med en utredning om vissa organi— sationsfrågor rörande Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspek- tionen. Ordförande i utredningen var generaldirektören i styrel- sen. Ovriga ledamöter var en tjänsteman från departementet och en från statens organisationsnärnnd. Utredningen antog namnet Arbetarskyddsverkets organisationsutredning. Utred— ningen resulterade i två betänkanden, Lokala skyddstjänstemän samt Arbetarskyddsstyrelsens organisation (SOU 1959:9) och Allmänna yrkesinspektionen (SOU 196020).
I direktiven finns bl.a. en hänvisning till propositionen 1956 i fråga om riktlinjerna för det statliga tillsynsarbetets bedrivande dels i fråga om uppdelning av arbetsställena efter inspek— tionsbehovet, dels om fördelning av arbetsuppgiftema efter den inspekterande personalens kvalifikationer. Resurserna bor- de sättas in där faran för de anställda kunde bedömas vara störst.
Vad utredningen ledde till kan man utläsa i riksdagshandling— arna för 1961. Departementschefen (Torsten Nilsson) inledde sina förslag i budgetpropositionen med att de tekniska resur- serna hos styrelsen måste förstärkas. Detta föreslogs ske både genom ett tillskott av teknisk personal och genom delning av den tekniska byrån i två byråer, det sistnämnda något som Statskontoret avstyrkt. Ytterligare personaltillskott föreslogs. Något som bl.a. ytterligare skedde var att två specialister på det kemiska området som hade anställts inom yrkesinspektionen 1956 med hela landet som arbetsfält föreslogs flytta till styrel- sen för atti huvudsak syssla med anvisningsarbete. Härigenom uppkom en kemi/ teknisk avdelning inom en av de tekniska byråerna.
I fråga om yrkesinspektionens tillsynsverksamhet anslöt sig departementschefen till utredningens uppfattning att den även i fortsättningen borde vara organiserad efter en i huvudsak geo- grafisk indelning men med möjligheter till specialisering i vissa fall.
Departementschefen hade heller ”inga väsentliga invändning- ar mot utredningens synpunkter på verksamhetens inriktning”, men underströk samtidigt vikten av att verksamheten anpassa- des efter de aktuella kraven. I fråga om verksamhetens inrikt— ning redovisades i propositionen bl.a. utredningens uttalande om att rutininspektioner var nödvändiga och borde betraktas som yrkesinspektionens huvuduppgift. Detta betydde dock inte att vare sig specialbesök eller propagandaverksamhet i form av ex. föreläsningar skulle utgå från yrkesinspektionens program.
Det var enligt utredningen önskvärt att inspektionsintervallet, som låg mellan två och tre år, kunde förkortas, dvs. att antalet inspektionsbesök ökades. Möjligheten att göra detta utan för- stärkning var enligt utredningen i praktiken beroende av om de inspekterandes expeditionsarbete kunde minskas, reseplane- ringen förbättras och fler förstagångsbesök ske på bekostnad av s.k. specialbesök. Utredningen hade också föreslagit vissa för— enklingar av expeditionsarbetet samt utarbetat normer för be- räkningen av inspektionsintervall. Det ankom enligt departe— mentschefen på Arbetarskyddsstyrelsen att överväga dessa för-
slag.
Kommentar till budgetåren 1949 / 50 - 1961 / 62
Samverkan mellan parterna på arbetsmarknaden
Något som kännetecknar både arbetarskyddsutredningen och statsmakternas ställningstagande 1956 är att vikten av samver- kan med parterna på arbetsmarknaden underströks. Det skedde på ett mycket tydligare sätt än tidigare och gällde samverkan både centralt, regionalt och lokalt.
Centralt hade då sedan länge en samverkan skett mellan SAF och LO. De träffade 1942 en överenskommelse om regler för lokal skyddsverksamhet och tillsatte ett gemensamt kontaktor- gan för arbetarskyddsfrågor som fick namnet Arbetarskydds— nämnden. I samband med att den nya arbetarskyddslagen träd— de i kraft ingick dessa huvudorganisationer en ny överenskom- melse om samverkan på det lokala planet inom arbetarskyddet. Arbetsmarknadsparterna utgick då från att möjligheten att ge— nom enbart lagstiftning uppnå en effektivisering av det lokala
skyddsarbetet var begränsad och att en del frågor bättre lämpa— de sig för frivilliga överenskommelser.
Som framgått har LO varit en pådrivande kraft när det gällde att få i gång den utredning som ledde till 1956 års beslut i ar— betarskyddsfrågan. Ordförande i utredningen var landshöv- dingen Ragnar Casparsson, som tidigare varit pressombudsman i LO.
I efterhand är det lätt att beklaga att tillsynsorganisatjonen inte var särskilt lyhörd för hur man i den största arbetstagaror— ganisationen såg på dess verksamhet. En positiv markering hade kunnat visa omgivningen att man var beredd att ytterligare öppna den slutna ämbetsmannavärld som tillsynsorganisationen troligen uppfattades vara.
Budgetstyrningen
Ytterligare en reflektion över arbetarskyddsutredningens betän— kande 1955 samt propositionen 1956. En redovisning av den allmänna yrkesinspektionen och specialinspektionerna samt Arbetarskyddsstyrelsen gjordes med resultat att fördelningen mellan de olika aktörerna var i stort sett rationell. Smärre juste— ringar förutsattes ske i samförstånd mellan berörda. Genom— gången går vidare till en mycket stor del ut på att granska om resurserna — människor och expenser i detalj — var tillräckliga.
Utredningen fann att de inte var tillräckliga och lade förslag om fler tjänster och ökade anslag. Departementschefen gick i detalj igenom förslaget och prutade på tjänster, lönegrader och pengar. Genom att följa tjänstetillskotten kan man i grova drag följa prioriteringen av olika områden. Så var systemet på den tiden.
Också i statsverkspropositionen 1961 innehöll departe— mentschefens förslag till stor del en detaljerad genomgång av den förstärkning av styrelsen som förslaget främst innebar. När det gällde inriktningen av inspektionsverksamheten hade de- partementschefen som redan framgått ”inga väsentliga erin- ringar mot utredningens synpunkter .”. I själva verket redovisa— de han ingen invändning alls. För att förstå inriktningens inne- börd får man läsa den redovisning av utredningsförslaget som finns i propositionen. Men man letar förgäves efter ordet in- riktningi den del av förslaget som redovisas i propositionen. Vad som finns är i huvudsak det angelägna att minska inspek— tionsintervall och prioritera rutininspektioner.
Syftet med förstärkningen av yrkesinspektionen 1956 sades vara bl.a. att förbättra samarbetet mellan de statliga och kom— munala tillsynsorganen. Det är ett talande exempel på att de flesta problem enligt den tidens tänkande skulle kunna lösas genom en personalförstärkning. Den synnerligen detaljerade budgetstyming som gällde från regerings och riksdags sida var fokuserad på tjänster och lönegrader och styrning till organisa- torisk enhet, åtminstone i styrelsen. Effektivitetshöjande åtgår- der och omprioriteringsaspekter omnämndes inte i samband med budgettilldelningen. En ny uppgift eller ökad efterfrågan på myndighetens tjänster medförde önskemål om personalför— stärkning. Utgångspunkten tycks många gånger ha varit att all efterfrågan inom verksamhetsområdet måste tillgodoses.
Kännetecknande för utvecklingen av organisationen under hela den redovisade perioden var att den tekniska byrån fick förstärkning.
Inriktningen av verksamheten, tvångsmedlens effektivitet
Både i den särproposition som riksdagsbehandlades 1956 och i direktiven till den nya utredningen hade pekats på att resurser- na borde sättas in där faran var som störst. Utredningen hade svarat på detta med att rutininspektioner skulle prioriteras och med att lägga fram förslag till norrnvärden för inspektionsinter— vall inom olika näringsgrenar, baserat på den officiella yrkes— skadestatistikens svårighetstal för respektive näringsgrenar. Sistnämnda fråga överlämnade departementschefen till styrel- sen att överväga.
Man kan fråga sig om en policyändring var avsedd i och med att departementschefen inte erinrade om att riksdagsbeslutet 1956 att insatserna skulle ske där faran var som störst. Det kan— ske kan bero på att utredningens principiella synpunkt att hu- vuduppgiften skulle vara rutininspektioner i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissinstanserna. Det kan också vara olika språkbruk, där rutininspektioner 1961 nämndes i motsats till specialinspektioner, vilka skedde när en yrkesskada eller ett tillbud hade hänt eller när yrkesinspektionens närvaro av något annat skäl var efterfrågad. I 1956 års proposition synes rutininspektion ha nämnts som motsats till inspektion inriktad på arbetsställen där faran bedömdes vara störst. Inom Arbe— tarskyddsverket har begreppet rutininspektion stått för inspek—
tion i planerade intervall. Och avsikten både i propositionerna 1956 och 1961 var med största sannolikhet att man skulle gruppera arbetsställena i intervall efter inspektionsbehov.
Om en inriktning verkligen skedde mot arbetsställen där faran bedömdes vara störst har jag inte kunnat utläsa. Man redovisa— de under en lång tidsperiod besöksfrekvensen i genomsnittsin— tervall för samtliga arbetsställen. Av de sifferuppgifter avseende frekvensen av tvångsmedel som jag redovisat för åren 1953, då den första utredningen tillsattes och 1960 när den andra utred- ningen redovisade sina förslag, framgår att det låga antalet be- slut om tvångsmedel 1953, sammanlagt 59, hade minskat till 33 år 1960. Siffrorna skulle kunna betyda antingen att man i hög grad rättade sig efter de anvisningar som yrkesinspektionen beslutade om eller att uppföljningen av anvisningarna fungera— de mindre bra. Systemet skulle alltså fungera så att om en an- visning om åtgärder inte följdes av arbetsgivaren ägde yrkesin— spektionen rätt att ta till tvångsmedel.
Det finns dock en annan förklaring till att yrkesinspektionen sällan tog till tvångsmedel och i stället tillämpade övertygelsens väg. jag har redan antytt den och nu fått den bekräftad av sek— reteraren i Arbetarskyddsverkets organisationsutredning, se- dermera kanslibyråchefen i styrelsen, Veronika Nissen. Enligt henne var möjligheterna dåliga att få ett förbud åtlytt av en tredskande arbetsgivare. Vägen till ett straff var lång och opålit— lig och ingav föga respekt. Tiden från polisanmälan till dom var lång, när frågan kom så långt som till domstol. Sedan var det bara att överklaga och låta åren gå. Under tiden såg arbetsgivar- na hur föga makt yrkesinspektionen hade. Om arbetsgivaren slutligt fälldes blev det låga böter. I praktiken kunde det vara bättre att yrkesinspektionen varnade en tredskande arbetsgivare för de skadeståndsanspråk som kunde resas om en olyckai framtiden skulle ske som hade kunnat undvikas genom skyddsåtgärder.
Det kan tilläggas att styrelsens inställning enligt Nissen var att efterfrågestyrda besök skulle minskas till förmån för planerade besök (rutininspektioner).
Misstro mot verket En slutsats man i vart fall kan dra är av det redovisade är att det i början av 1950—talet fanns en utbredd misstro mot yrkesin— spektionen. På annat sätt kan man inte förklara uttalandena i
riksdagen. Även styrelsen fick en släng av sleven i interpella— tionssvaret 1953. Fyra år efter styrelsens inrättande och arbe— tarskyddslagens tillkomst sade alltså departementschefen att det länge varit aktuellt i departementet att göra en översyn och att den i första hand skulle gälla den praktiska tillämpningen av lagen.
Man kan i efterhand fråga sig varför inte styrelsen fick ta ett fullt eget ansvar för att arbeta vidare med utvecklingen av till— synsverksamheten på basis av 1956 års riksdagsbeslut. Den sannolika förklaringen är enligt Nissen att den enklaste vägen att se över en organisation på 1950-talet var att tillsätta en ut- redning.
Något notabelt var avslutningen av riksdagsdebatten 1956 där fröken Elmén, tjänstledig socialinspektör från i Göteborgs yr— kesinspektionsdistn'kt och riksdagsledamot, uttalade att det var sorgligt med den misstänksamhet som hade vuxit upp mot yrkesinspektionen. Kunde man genom en översyn och omor— ganisation förstärka kontaktmöjligheterna och få bort misstänk— samheten var kolossalt mycket vunnet för att få ett större för— troende för arbetarskyddet.
Budgetåren 1962 / 63 - 1969 / 70
Riksdagsbeslut om bl.a. offentliganställdas ställning
En betydelsefull utvidgning av arbetarskyddslagens tillämp— ningsområde skedde genom riksdagsbeslut 1963 på grundval av Prop. 1963:126. Härigenom blev lagen tillämplig på i princip all verksamhet där arbetstagare användes till arbete för en arbets— givares räkning. Dittills hade tillämpningsområdet varit begrän— sat till rörelse.
Lagändringen betydde i huvudsak att offentliganställda kom att omfattas. Den föranledde ingen organisationsförändring. Påföljande år fick yrkesinspektionen, i avvaktan på erfarenheter av det vidgade tillämpningsområdet, förstärkning med ett par tjänster.
Förslaget om utvidgning av tillämpningsområdet hade arbe— tarskyddsstyrelsen lagt fram på uppdrag av regeringen. Initiati— vet hade emellertid kommit från riksdagen, som 1958 hade hemställt om förslag till ändring av arbetarskyddslagen i den angivna riktningen.
Några andra reformer
En annan aktuell fråga under 1963 var en ändring av arbe— tarskyddslagen med sikte på att söka förhindra uppkomsten av silikos. Lagändringen föranledde bl.a. en förstärkning med någ- ra tjänster hos Arbetarskyddsstyrelsen. Frågan hade aktualise- rats genom motioner vid 1962 års riksdag, som resulterade i att riksdagen förordade en närmare utredning av frågan.
Nästa organisatoriska förändring beslutades av statsmakterna 1966. Då bröts skogssektionens (tidigare skogsavdelningen) ut ur styrelsen och förlades i ett särskilt distrikt. Härigenom kom denna inspektionsverksamhet att bedrivas i två från styrelsen fristående distrikt fortfarande underställda styrelsen. Samtidigt förstärktes skogsyrkesinspektionen. En skogssektion för bl.a. samordnande uppgifter behölls på styrelsen.
Förslaget om denna utbyggnad av skogsyrkesinspektionen la— des fram i 1966 års statsverksproposition. Det baserades på en utredning som Arbetarskyddsstyrelsen lagt fram på uppdrag av regeringen. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att mekanise— ringen av skogs— och flottningsarbetet syntes ha lett till att ar- betsskadomas svårighetsgrad (invaliditet och dödsfall) ökat ”icke oväsentligt”. Detta motiverade ökade insatser i förebyg- gande syfte från skogsyrkesinspektionens sida. Det gällde också att tillförsäkra skogs- och flottningsarbetarna tillfreds-ställande personalbodar och raststugor.
Statsmaktema beslutade år 1966 vidare att ett arbetsmedi- cinskt institut skulle inrättas. Det innebar väsentligen att dåva— rande resurser inom arbetshygien, arbetsfysiologi och yrkesme— dicin i Stockholmsområdet samordnades genom att yrkeshygi- eniska avdelningen vid dåvarande Folkhälsoinstitutet, vissa delar av yrkesmedicinska och yrkesdermatologiska enheterna vid Karolinska sjukhuset och det privat drivna Arbetsfysiologiska institutet i Stockholm fördes samman i ett statligt institut.
Kommentar till budgetåren 1962 / 63 - 1969 / 70
Vidgning av arbetarskyddslagens tillämpningsområde
Man kan fråga sig varför det dröjde till 1963 innan arbe- tarskyddslagen kom att gälla annat än rörelse. Frågan om lagen
skulle gälla generellt i arbetslivet var emellertid uppe redan i samband med 1912 års lag. Efter uttalanden i utlåtande av lag- rådet lades ett sådant tänkt förslag inte fram för Riksdagen.
Motivet angavs vara att en vidgning av lagens område var att gå utanför gränsen för ett verkligt och påvisbart behov. Den statliga och kommunala verksamheten nämndes därvid som exempel på verksamhet som saknade behov av särskilda skyddsföreskrifter. Vid tillkomsten av 1949 års lag avvisades en utvidgning med i stort sett samma motivering som 1912.
För att förstå detta får man hålla i minnet att arbetarskyddsla— gen i likhet med den tidigare lagen om yrkesfara tillkommit för att inom "industriella och andra rörelser, vari arbetstagare an— vändes till arbete för arbetsgivarens räkning” skydda de anställ- da. Vad som är särskilt intressant är emellertid att frågan om arbetarskyddslagens tillämpningsområde kom att beröras av lagrådet 1912. Bl.a. så här uttalade sig de tre justitieråden i lag— rådet i frågan:
”Visserligen böra stadgandena i en lag af förevaran- de art blifva tillämpliga, då staten drifver rörelse, än- då att den idkas såsom näring, eller uppträder såsom utöfvare af särskildt arbetsföretag, detta ord taget i dess vanliga betydelse af företag, däri användes hufvudsakligen kroppsarbetare. Men annorlunda ställer det sig, då fråga om sådan statens verksamhet, som utöfvas för uppfyllandet af statens ändamål, dvs. den egentliga tjänstemannaverksamheten. Vid denna verksamhet lära i regel icke förekomma miss- förhållanden af den att hvarå förslaget har afseende, särskildt icke beträffande minderårigas och kvinnors användande i arbete; och i allt fall bör uppenbarligen behofvet af skydd till förekommande af tänkbara så- dana missförhållanden, t.ex. ohälsa till följd af ar- betslokalers osundhet, tillgodoses i helt andra former än genom kontrollföreskrifter i en författning av allmän civillags natur”.
När vidgningen av lagens tillämpningsområde väl föreslogs i tidigare nämnda proposition framstod den som självklar, enligt de uttalanden som departementschefen gjorde.
Några andra reflexioner
En viktig arbetsmiljöfråga i ett vidare perspektiv var att ett ar— betsmedicinskt forskningsinstitut inrättades. jag återkommer till detta, eftersom den arbetsmedicinska verksamheten infogades i Arbetarskyddsstyrelsen som en särskild avdelning 1972 och att den åter bröts ut ur styrelsen 1987 samt slogs ihop med Insti- tutet för arbetslivsforskning och en del av Arbetsmiljöfonden 1995.
I riksdagen slog man vakt om arbetarskyddet och man låg, som på 1950-talet, steget före i flera viktiga frågor. Ett exempel som inte nämnts är att motioner 1969 ledde till beslut av riks- dagen att hos regeringen beställa en allmän översyn av arbe— tarskyddslagstiftningen. Mer om detta i nästa avsnitt.
Karakteristiskt i övrigt för utvecklingen av Arbetarskyddssty- relsen och yrkesinspektionen under 1960—talet var en stabil ökning nästan varje år med några tjänster. Inspektionens per— sonalstat ökade från 162 år 1961 till 217 år 1969. Styrelsens personalstat ökade från 76 år 1960 till 94 år 1969. Fortfarande skedde en relativt detaljerad genomgång varje år om tjänster för olika ändamål och med angivande på olika sätt av lönenivåer. Inriktningsfrågor berördes inte på annat sätt än att tjänster inrättades för vissa ändamål. Tillskotten av tjänster gäller för styrelsens del också detta decennium nästan genomgående tjänster till de tekniska byråerna.
Budgetåren 1970 / 71 - 1980/ 81
Arbetsmiliöutredm'ngen
I statsverkspropositionen 1970 angav departementschefen att en utredning skulle tillsättas för att göra en genomgripande översyn av arbetsmiljölagstiftningen.
Som bakgrund anförde han bl.a. att den gällande arbe- tarskyddslagen främst syftade till en teknisk riskbekämpning av olycksfall och vissa yrkessjukdomar. Även om en successiv för- nyelse skett i lagstiftningen återspeglade lagen alltjämt de pro— duktions- och arbetsmiljöförhållanden som rådde när lagen kom till. Den snabba tekniska utvecklingen, väsentliga struktur— förändringar och en ökad rationaliseringstakt inom näringslivet hade sedan dess skapat en förändrad risksituation. Arbe—
tarskyddet skulle i ökad utsträckning avse arbetskraftens hälso— situation i en mera vidsträckt mening och arbetsmiljöns an— passning till människans förutsättningar. Detta skedde i kombi— nation med kraftigt ökade resurser för Arbetarskyddsverket.
I februari 1970 tillsattes arbetsmiljöutredningen. Den leddes av dåvarande rättschefen i socialdepartementet Gunnar Daniel— son, som blev den första generaldirektören i den sammanslagna myndigheten från och med den 1 juli 1972. I utredningen in- gick vidare representanter för arbetsmarknadens parter och den dåvarande generaldirektören Otto Westling. Också Danielsons kommande efterträdare Sivert Andersson satt i utredningen.
Utredningen lade fram ett delbetänkande i december 1972; Bättre Arbetsmiljö (SOU 197286). Det innehöll förslagi några prioriterade frågor. Det gällde ett antal ändringar i arbe— tarskyddslagen och en förstärkt organisation för arbetarskyddet. Bl.a. föreslogs att ett vitesförfarande skulle införas för att råda bot på det svaga tvångsmedelssystem som gällde, som i bästa fall innebar låga böter efter lång tid när ett föreläggande om åtgärder inte följdes av en arbetsgivare. I betänkandet fanns även förslag att tillföra Arbetarskyddsverket ett betydande antal tjänster. En framskjuten plats fick partsmedverkan i arbe— tarskyddsverksamheten lokalt, regionalt och centralt.
Ny organisation för styrelsen
Arbetsmedicinska institutet integrerades i styrelsen 1972. Bak— grunden till sammanslagningen angavs vara det samordnings— behov som påvisats i Prop. 1971:29 angående omlokalisering av Viss statlig verksamhet.
Den kraftiga satsningen på arbetsmiljöfrågorna och integra— tionen av den arbetsmedicinska forskningen medförde enligt departementschefen också att ledningen av verksamheten måste förstärkas. Den kollegiala verksstyrelsen i Arbetarskydds— styrelsen samt Arbetsmedicinska institutets styrelse ersattes med en ny gemensam styrelse där parterna på arbetsmarknaden var representerade. I ledningen skulle förutom generaldirektö— ren finnas en överdirektör. Institutet bildade en egen avdelning i styrelsen.
Ytterligare två avdelningar inrättades, varav en för verkets an— visnings— och granskningsarbete (tillsynsavdelningen) och en administrativ avdelning som omfattade den med personal från
institutet utökade kanslibyrån, arbetstidsbyrån samt utbildnings- och informationsfunktioner.
I nyssnämnda proposition 1971:29 hade lagts fram förslag om utlokalisering av ett antal myndigheter och institutioner i stock— holmsområdet till ett antal orter ute i landet. Förslagen basera- des på förslag av 1969 års lokaliseringsutredning. Enligt försla- get skulle arbetsmedicinska institutet utlokaliseras till Umeå. Efter en kraftig remissopinion som gick ut på att det fanns ett starkt intresse av att samordna verksamheterna i institutet med dem i Arbetarskyddsstyrelsen frångick regeringen utlokalise— ringsförslaget. Principbeslut fattades emellertid om att inrätta en arbetsmedicinsk filial i Umeå.
För s.k. partsärenden om arbetstid inrättades en partssam- mansatt arbetstidsnämnd, där generaldirektören (i praktiken överdirektören) var ordförande och chefen för arbetstidsbyrån och ytterligare en tjänsteman i styrelsen ingick som ledamöter. Nämnden tillkom för att verksstyrelsen inte skulle tyngas av ett stort antal ärenden.
Förstärkning av verket 1973
I statsverkspropositionen 1973 kom vissa ställningstaganden till arbetsmiljöutredningens förslag. Vad som bl.a. hände var att verket fick ett stort antal tjänster, styrelsen fler tjänster än man hade begärt och yrkesinspektionen fick tjänster utan att några begärts. Utredningen hade lagt förslag om en betydande för— stärkning.
Vidare fick styrelsen en ny organisation inom ramen för de tre avdelningarna. Tillsynsavdelningen organiserades i en allmän byrå, en maskinbyrå, en byggnadsbyrå, en kemibyrå och en enhet för sociala och medicinska frågor. Den administrativa avdelningen byggdes ut med en lagbyrå och en planeringsenhet. För utbildning och information inrättades sektioner.
Arbetsmiljöutredningens betänkande hade nätt och jämnt hunnit gå ut på remiss när 1973 års statsverksproposition med de nu redovisade förslagen till förstärkning lades fram i januari 1973. Departementschefen (Sven Aspling) anförde att han skulle återkomma till en på väsentliga punkter reformerad ar- betarskyddslagstiftning, närmare behandla vissa frågor om yr— kesinspektionens organisation samt en höjning av arbe— tarskyddsavgiften för att tillföra Arbetarskydds fonden ytterliga— re medel för utbildning av skyddsombud. Han uttalade vidare
bl.a. att anslagsberäkningen borde göras så att det fanns möj- lighet att inom ramen för anslaget genomföra en ny distriktsor- ganisation i huvudsak enligt utredningens förslag, som innebar en ökning från elva till 18 distrikt. Han föreslog vidare bl.a. att den del av Bergsstatens (bergmästarnas) verksamhet som avsåg arbetarskydd skulle föras över till den allmänna yrkesinspektio- nen. Motsvarande gällde för skogsyrkesinspektionen och den särskilda inspektionen för landtrafiken.
Ändringar i arbetarskyddslagen och omorganisation av yrkesinspektionen
I Prop. 1973:130 om åtgärder för en bättre arbetsmiljö som lades efter remissförfarandet ligger tonvikten på en förstärkning av skyddsombudens ställning och utökad utbildning av skydds- ombud m.fl. skärpta regler om förhandsprövning av lokaler och effektivare påföljdsbestämmelser. Det sistnämnda innebar att systemet med vite genomfördes. Därmed kunde yrkesin- - spektionen i samband med ett föreläggande och/eller förbud utsatta ett vitesbelopp som var anpassat till vad som behövdes för att åtgärderna skulle vidtas. Vidare uttrycktes på grundval av en enig uppfattning hos arbetsgivar— och arbetstagarorganisa— tionerna bl.a. att kostnaderna för arbetsmiljöförbättrande åt— gärder var en del av företagens produktionskostnad.
I propositionen lades som väntat också fram förslag om ök— ning av antalet yrkesinspektionsdistrikt. Antalet distrikt ökade till 19, dvs. ett distrikt mer än utredningen hade föreslagit. De— partementschefen fann att det fanns övertygande skäl i remiss— svaren för att Uppsala län skulle bilda ett eget distrikt i stället för att tillsammans med Gävleborgs län bilda ett distrikt.
Vidare omvandlades det partssammansatta rådgivande organ som fanns i distrikten, förtroenderådet, till en beslutande nämnd, yrkesinspektionsnärnnden. Nämnden fick beslutsfunk- tioner när det gällde tillämpning av arbetarskyddslagstiftningens sanktionssystem. juristtjänster inrättades vid varje distrikt.
Ny lag — arbetsmiljölagen Förslaget till lag på basis av arbetsmiljöutredningen lades efter valet 1976 fram av den tidigare oppositionen, då i regerings— ställning. Det skedde i maj 1977 med Per Ahlmark som depar-
tementschef och föredragande statsråd med prop 1976/77:149 om arbetsmiljölag m.m.
Förslaget till lag överensstämde på det stora hela taget med utredningens lagförslag. Det innebar i väsentliga delar en helt ny reglering i förhållande till vad som gällde. Några grunddragi sammanfattning är följande.
En utgångspunkt var, och är fortfarande, att lagen skulle vara allmängiltig. Bl.a. blev skyddsföreskrifter om tekniska anord- ningar och farliga ämnen tillämpliga på ensamföretagare. Lagen fick en starkare inriktning på kemiska hälsorisker än tidigare lag. Även den psykiska sidan av arbetsmiljön skulle uppmärksam- mas. Strävan skulle bl.a. vara att anordna arbetet så att den en- skilde själv kunde påverka sin arbetssituation. Alla åtgärder som behövdes för att förebygga ohälsa eller olycksfall skulle vidtas. Lagen utgick från att det var arbetsgivaren som hade ett huvud— ansvar för arbetsmiljön. Skyddsregler för en del kategorier skärptes, t.ex. avseende arbetstid för minderåriga.
Lagen karakteriserades som en ramlag. Arbetarskyddsstyrel- sens uppgift blev att utarbeta föreskrifter som komplement till lagens allmänt hållna regler. Styrelsen skulle kunna utfärda även straffsanktionerade föreskrifter. All tillsyn enligt arbetsmiljöla— gen skulle utövas av yrkesinspektionen. Det innebar att kvarva— rande specialinspektioner upphörde. Skyddskommittéernas och skyddsombudens ställning stärktes ytterligare. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1978 och fick namnet arbetsmiljölagen.
Arbetsmiljölagen blev övergripande i fråga om skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetet och täckte även områden där det fanns särskild säkerhetslagstiftning. All löpande arbetsmiljötill- syn samlades hos yrkesinspektionen och återstående specialin— spektioner upphörde. Sprängämnes- och Elinspektionerna upphörde därmed att vara specialinspektioner enligt arbetsmil- jölagen. De skulle dock även i fortsättningen beakta säkerhets- frågor på arbetsplatserna inom ramen för sin särskilda lagstift- ning, något som yrkesinspektionen borde kunna utgå från. Nå- gon större förändringi myndigheternas tillsynsuppgifter inne— bar denna ändring inte enligt föredragande statsrådet.
Några andra förändringar År 1971 infördes en arbetarskyddsavgift och inrättades en ar- betarskyddsfond inrättades, för att bidra till kostnaderna för Arbetarskyddsverket och Arbetsmedicinska institutet samt för
att öka insatserna i fråga om forskning, utbildning och infor- mation på arbetsmiljöområdet. Generaldirektören i Arbe— tarskyddsstyrelsen kom att sitta i fondens styrelse där parterna på arbetsmarknaden hade en dominerande ställning.
Under samtliga år under 1970—talet lade regeringen fram för— slag om kraftiga förstärkningar både avseende styrelsen, inte minst den arbetsmedicinska filialen i Umeå, och yrkesinspektio- nen. Okningen från 1949 till 1980 redovisas i ett kommande avsnitt.
Kommentar till budgetåren 1970/71 - 1980/81
Stora tjänstetillskott legitimt
Sambandet mellan en år 1970 tänkt omarbetning av arbe- tarskyddslagen samt förstärkningen och omorganisationen de följande åren är klart. Man kan av den redovisning jag gjort av utbyggnaden från och med 1970 dra slutsatsen att när regering- en på begäran av riksdagen väl bestämt sig att tillsätta en utred— ning för översyn av arbetarskyddslagen var det legitimt att suc— cessivt starta en mycket stor utbyggnad av den statliga arbe— tarskyddsorganisationen och att göra en omorganisation, låt vara provisorisk, i samband med att Arbetsmedicinska institutet inlemmades i styrelsen. Man var i regeringen fast besluten att genom dessa åtgärder rusta upp och utveckla tillsynen över arbetsmiljön.
Som framgått hade arbetarskyddsfrågoma ett mycket starkt stöd i riksdagen också under 1970-talet. Ett exempel på detta är att departementschefen kunde lägga fram förslag 1972 om hur ledningen av Arbetarskyddsstyrelsen skulle se ut utan föregåen— de utredning samt förslag om viss omorganisation och mycket kraftig personalförstärkning i januari 1973 cirka en månad efter det att arbetsmiljöutredningen lagt fram förslag. Remissomgång behövdes inte. Departementschefen kunde vara säker på att han hade gehör i riksdagen. Och han var fast besluten att re— formera arbetsmiljöområdet.
Genom 1973 års reformer blev parternas möjlighet till aktiv medverkan på alla arbetarskyddsnivåer — arbetsplatsen, yrkesin— spektionen och Arbetarskyddsstyrelsen — tryggade genom lag-
stiftning. I arbetsmiljöutredningen var t.ex. partsrepresentan- terna ense om vikten av att förstärka Arbetarskyddsverket.
I Arbetarskyddsstyrelsens kollegiala styrelse skulle ingå repre- sentanter för arbetsmarknadens parter i ärenden som avsåg bl.a. rättstillämpning — s.k. partsärenden. Den nya verksstyrel- sen bestod av generaldirektören, överdirektören och nio andra ledamöter, alla utom två representanter för parterna på arbets— marknaden. Tre av styrelseledamötema var som redan framgått också ledamöter i arbetsmiljöutredningen.
Partsdeltagande i centrala verks lekmannastyrelser var åt— minstone alltsedan 1960—talet vanligt i ett antal centrala myn— digheter som t.ex. Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen. I Arbetsmarknadsstyrelsens fall gällde det för övrig redan enligt dess första instruktion 1948. Partsinslagi centrala myndigheters styrelser sägs i Verksledningskommitténs betänkande Regering— en, myndigheterna och myndigheternas ledning (SOU 1985240) ha gällt i första hand myndigheter där det ansågs värdefullt eller t.o.m. nödvändigt att berörda intressen gemensamt var med och delade ansvaret för utvecklingen inom sektorn.
År 1978 lämnade regeringen allmänna anvisningar för verkens petitaarbete som innebar att man skulle som ett huvudalternativ redovisa en besparing på schablonmässigt två procent, om man inte kunde precisera en besparing. Enligt särskilda anvisningar skulle styrelsen därutöver redovisa både ett minimialternativ och för tillsynsavdelningen en anslagsnivå motsvarande 90 pro— cent av anslaget 1978 / 79. I anslagsframställningen fann styrel— sen mot bakgrund av en särskild genomgång av tillsynsavdel- ningen sistnämnda två alternativ vara meningslösa. När förslag lades i 1979 års statsverksproposition innebar det som tidigare under 1970—talet en stor förstärkning av Arbetarskyddsverket. Förstärkning blev det också påföljande år, trots det enligt före- dragande statsrådet utomordentligt svåra budgetläget. Fortfa— rande var verket prioriterat.
Ledamöterna i utredningen utgjorde en stark kraft i arbets— miljöarbetet. En avgående, en tillträdande och en kommande generaldirektör fanns där: Otto Westling, Gunnar Danielson och Sivert Andersson, den sistnämnde riksdagsledamot från 1973 och ombudsman i Metallindustriarbetarförbundet.
Att verket tillfördes ett stort antal tjänster utan att ha yrkat några har ibland framställts som brist på initiativförmåga hos den nya ledningen i Arbetarskyddsverket. Det må dock erinras om att ordföranden i arbetsmiljöutredningen som begärt en
kraftig förstärkning var identisk med den nya generaldirektören och att tre av de sex övriga ledamöterna två från arbetsgivarsi— dan och en från arbetstagarsidan satt i den nybildade Arbe— tarskyddsstyrelsens styrelse när anslagsframställningen gjordes på hösten 1972.
Ett par slutsatser man kan dra av det anförda är att berörda departementschefer var handlingskraftiga och att den nye gene- raldirektören och samtidigt ordföranden i arbetsmiljökommit- tén — tidigare rättschef hos socialminister Aspling — åtnjöt ett stort förtroende i kanslihuset när omorganisationen skedde.
Några organisatoriska aspekter
Genom att en kemibyrå inrättades och många av de tjänster som tillfördes särskilt styrelsen — men även inspektionen — gäll— de kemisidan kunde verksamheten styra in på att bekämpa ke- miska hälsorisker i en mycket större omfattning än tidigare. Vikten av bekämpningen av kemiska risker bekräftades i den nya lagen och dess förarbeten. Under andra hälften av 1970— talet nära nog tredubblades den kemitekniska personal om tolv personer som fanns på de två kemisektioner som jämte ett par andra sektioner kom att ingå i kemibyrån när den inrättades 1973.
Inrättandet av en lagbyrå i kombination med en förstärkning av yrkesinspektionen med jurister som skedde i mitten av 1970— talet låg väl i linje med den nya typ av arbetsmiljölag som höll på att utarbetas. Den innebar att styrelsen skulle utfärda före— skrifter, en del t.o.m. straffsanktionerade, som komplement till lagens allmänt hållna regler. Yrkesinspektionen bedömdes be— höva åtminstone en jurist i varje distrikt för att bistå med till- lämpningen av reglerna.
En lika intressant som ovanlig grund för en omorganisation var när Arbetsmedicinska institutet hotades av utlokalisering till Umeå. Efter remissomgången fann departementschefen (Gunnar Sträng) efter samråd med socialministem (Sven Aspling) att sambandet mellan Arbetarskyddsstyrelsen och in- stitutet var så starkt att en integrering av institutet i styrelsen borde ske. Tilläggsuppdrag lades samma dag till arbetsmiljöut— redningen att lägga fram förslag om de närmare formerna för integreringen. Departementschefen avvaktade dock inte något förslag utan fann redan i 1972 års statsverksproposition att starka skäl talade för att snarast möjligt få till stånd en förstärkt
gemensam ledning för de statliga arbetarskyddsorganen och att det borde ses som ett led i den pågående översynen av arbe- tarskyddets organisation. Som redan framgått kunde departe- mentschefen därefter i statsverkspropositionen 1973 ta ställ— ning till det förslag som lades fram i december 1972 om hur styrelsen skulle organiseras.
Det gick verkligen fort och utan nämnvärd utredarmöda att slå ihop dessa myndigheter. Lika fort och utredningsfritt gick det att splittra upp myndigheterna igen budgetåret 1986 / 87. jag återkommer till det.
Detaljstymingen och dess konsekvenser
För förstärkningarna under perioden 1970 -1980 gäller något mindre än tidigare att departementschefen detaljstyrde var i styrelsens organisation förstärkningen skulle hamna. I en del fall angavs ett så grovt mått som avdelning som mottagare av den nya tjänsten. I flertalet fall preciseras dock till byrå. Ofta angavs också inriktningen för den nya tjänsten, ibland övergri- pande men någon gång t.ex. så här detaljerat: ”en förste forsk- ningsingenjör för att förstärka tekniska enhetens kapacitet när det gäller eliminationsarbetet rörande buller och vibrationer”. Styrelsen hade dock förtroendet att fördela yrkesinspektionens nya tjänster på distrikten.
Detta system var fortfarande det traditionella i statsförvalt— ningen. Regeringen inrättade efter riksdagsbeslut tjänster som var destinerade till arbetsenheter av olika dignitet i de centrala myndigheterna. Sedan tjänsterna inrättats kan man fråga sig vilken frihet man hade att göra omdispositioner utan att anmäla det till regeringen som i sin tur skulle underställa riksdagen frå— gan.
Inte förrän i 1981 års statsverksproposition tas frågan om att disponera om resurser upp av föredragande statsrådet. Även hårda prioriteringar nämns då för första gången. Men styrelsens organisation var fortfarande reglerad i instruktionen och det fanns generellt åtminstone till 1980—talets slut restriktioner för myndigheterna att ha ytterligare tjänster utöver dem regeringen inrättat. Viss möjlighet fanns dock att inrätta extra tjänster och arvodestjänster.
Denna detaljreglering innebar en tröghet när man önskade prioritera om. Man skulle då egentligen anmäla frågan i anslags— framställningen för att få den prövad av regering och riksdag. I
stället kunde man enligt min egen erfarenhet välja att hålla en tjänst som man ansåg vara mindre viktig eller rent av obehövlig vakant och i stället inrätta en extra tjänst eller arvodestjänst, om det uppkom brådskande behov av förstärkning på något annat håll i myndigheten. Frågan underställdes inte alltid regeringen. Alternativt underställdes den regeringen och det kunde bli nej till en fast tjänst. Detta ledde till att många myndigheter hade ett betydande antal icke fasta tjänster. Arbetarskyddsstyrelsen var därvidlag inget undantag. Några högre tjänster gällde detta dock inte.
Att detaljregleringen bidrog till att konservera organisationen i Arbetarskyddsstyrelsen anser jag ställt utom allt tvivel. jag ska ge ett exempel. Under 1970-talet ökade antalet sektioner i till— synsavdelningen avsevärt. De uppgick 1980 till 21. Bakom detta låg att styrelsen inte ansåg sig kunna med framgång begära av- delningsdirektörstjänster om man inte inrättade en sektion. Åtskilliga av sektionerna hade i storleksordningen 3-5 handläg— gare. Dugliga handläggare som man önskade behålla inom ver— ket blev sektionschefer, inte generellt på grund av visade chefs- egenskaper eller för att det behövdes en chef för tre till fem personer utan därför att det var ett sätt att höja lönen .i syfte att förhindra övergång till annan verksamhet.
Budgetpropositionen 1981, dess för- och efterspel
Riksrevisionsverket (RRV) lämnade en rapport
RRV lämnade 1978 en revisionsrapport om verksamheten vid yrkesinspektionen (Dnr 1976:1209). Revisionen hade bedrivits parallellt med en utredning inom verket benämnd Yrkesin— spektionens arbetsformer (Y AF), som i februari 1977 hade lämnat en rapport.
RRV uttalade inledningsvis i sin sammanfattning bl.a. att an- talet inspektionsbesök förblivit på en i huvudsak oförändrad nivå trots att antalet tjänster ökat väsentligt. I stället hade råd— givnings—, informations— och förhandsgranskningsverksamheten ökat kraftigt. RRV ansåg detta positivt samtidigt som det enligt RRV fanns krav på flera håll på att inspektionsverksamheten skulle öka. För att möta dessa och andra krav var det nödvän—
digt att utveckla befintliga arbetsrutiner inom yrkesinspektio- nen.
Styrelsen hade gjort få uttalanden om avvägningen mellan yr— kesinspektionens olika sätt att arbeta — information — för— handsgranskning — företagsbesök — konsultation etc”. Detta hade lett till stor frihet för distrikten. Handlingsfriheten eko- nomiskt var däremot begränsad. Endast en mindre del av yr- kesinspektionens totala anslag fördelades ut i form av ramar för distrikten. Den enskilde inspektören hade stor frihet att utföra inspektionen enligt sin egen bedömning. Varje arbetsställe hade en ansvarig inspektör.
RRV berörde vidare frågor om planering och uppföljning, yr— kesinspektionsnämndemas funktion, uppläggningen av inspek— tionsverksamheten, förhandsgranskning, informations- och rådgivningsverksamhet samt samordningen av den kommunala tillsynen. Förbättringar efterlystes i samtliga nämnda frågor. Om dialogen mellan styrelsen och distrikten anfördes att den dittills varit av envägskaraktär. Styrelsen hade samlat in omfat- tande material och responsen på detta material hade huvudsak- ligen varit uttalanden i verkets anslagsframställning.
I sitt yttrande över revisionsrapporten i november 1978 an— förde styrelsen att frågan om en översyn av verkets arbetsfor— mer hade aktualiserats inom styrelsen. Sedan Statskontoret inte längre kunde delta i en översyn som det var planerat, avsåg styrelsen att arbeta vidare med en genomgång av arbetsformer- na inom ramen för det löpande rationaliseringsarbetet. Yttran- det begränsades i övrigt i huvudsak till en redovisning av vid— tagna åtgärder. I fråga om rapporten avseende yrkesinspektio- nen uttalade styrelsen bl.a. att den kunde till stora delar ansluta sig till vad RRV anfört om behovet av vissa förändringar, även om det var för tidigt att ta ställning i en rad detaljfrågor. Pro— blemet var snarast i vilken takt förändringarna skulle ske. Vida— re var det angeläget att få så stor enighet som möjligt om lämp- liga framkomstvägar. Bl.a. nämndes några tjänsteföreskrifter som styrelsen gett ut.
En av dessa gällde inspektionsverksamheten och gavs ut 1978. Olika typer av inspektion strukturerades. Det gällde områdes- bransch— och specialinspektion. Inriktningen var att göra så många arbetsställebesök som möjligt. Fältverksamheten skulle prioriteras så långt det var möjligt i förhållande till annan verk- samhet i syfte att nå följande intervallmål. Flertalet arbetsställen borde normalt besökas minst vart annat år och arbetsställen
inom uttalade riskbranscher eller med speciella problem i övrigt varje år. Inget arbetsställe borde få mer än fem år mellan besö- ken. Dessa riktlinjer ersattes 1981 med mera detaljerade riktlin— jer om inspektionsintervall för olika branscher.
I en kommentar till styrelsens svar den 22 januari 1979 uttala— de RRV att styrelsen enligt RRst uppfattning instämde i allt väsentligt i de påpekanden och förslag till åtgärder som RRV fört fram i revisionen. Det var dock svårt att få en uppfattning om vad styrelsen avsåg att görai fråga om t.ex. avvägningen mellan resurser för olika arbetsuppgifter. RRV ansåg det ange— läget att styrelsen såg över de delar som inte berördes av det pågående utvecklingsarbetet.
Översynen av Arbetarskyddsstyrelsen (ASSÖ)
jag återgår nu till skeendet inom styrelsen efter YAF- utredningen och redovisar kort ASSÖ-utredningens tillkomst. Kort efter det att YAF-studien hade redovisats togs under vå- ren 1977 initiativ inom styrelsen till en systematisk översyn av Arbetarskyddsstyrelsens organisation. Styrelsen fick i enlighet med löfte från Statskontoret konsultstöd därifrån.
Utredningsarbetet resulterade i januari 1978 i en förstudierap- port med förslag till ett antal utvecklingsprojekt som berörde merparten av styrelsens verksamhet och inte minst dess admi— nistration. Utredare från Statskontoret deltog livligt i arbetet med förstudien som i hög grad baserades på intervjuer som utredarna från Statskontoret genomförde med chefer och an- nan personal i styrelsen.
I en PM i april 1978 finns generaldirektörens syn på det fort- satta utredningsarbetet i form av preliminära direktiv till fortsatt utredningsarbete. Enligt hans uppfattning var styrelsens organi— sation väl lämpad för sin uppgift. Däremot fanns det anledning att gå vidare med ett utvecklingsarbete som rörde planering, arbetsmetoder, administrativa system och rutiner som var av avgörande betydelse för verkets effektivitet.
Utredningsarbetet kom emellertid inte igång som planerat un— der 1978, bl.a. beroende på att formerna för Statskontorets medverkan var oklara. Enligt en PM från Statskontoret lade verksledningen där stor vikt vid att formerna för dess medver- kan i projektarbete inom annan myndighet klart angavs. Det var angeläget att Statskontorets roll preciserades så att det som myndighet med ansvar för effektivitet i statsförvaltningen kun-
de utöva sin myndighetsroll. Efter ett sammanträffande mellan de båda myndigheternas chefer, där jagi egenskap av administ- rativ chef deltog, blev det klart att Statskontoret inte skulle komma att medverka i fortsatt utredning. Det fick därmed an— stå att gå vidare med översynen.
Därefter skedde en uppvakming från TCO och det lokala ST— facket i Arbetarskyddsverket hos arbetsmarknadsministem med krav på att regeringen skulle besluta om en översyn. I juni 1979 fick Arbetarskyddsstyrelsen ett regeringsuppdrag. Arbetet skulle bedrivas i samarbete med Statskontoret och berörda personal- organisationer. Översynen skulle tills vidare inte omfatta den direkta verksarnhetsutövningen. Det var viktigt sades det i rege- ringsbeslutet att pågående utvecklingsarbete på ett smidigt sätt inordnades i den förordade översynen.
Budgetpropositionen 1981
Styrelsen redovisade i augusti 1980 regeringsuppdraget att i samarbete med Statskontoret och berörda personalorganisatio- ner se över verkets administrativa funktioner; Översyn av Ar- betarskyddsverkets administrativa funktioner (ASSÖ). Resulta- tet var bl.a. att ett tjugotal projekt föreslogs bli genomförda på kortare och längre sikt.
De mera långsiktiga projekten avsåg verksamhetsplanering, författningsarbete, administration och ledning inom yrkesin— spektionen, chefsutveckling, personalutveckling, regional ut— bildning samt registrators— och arkivfrågor m.m. Vidare före— slogs en omorganisation i huvudsak inom den administrativa avdelningen som bl.a. innebar att antalet tjänster kunde minskas med ett tiotal. Samtidigt föreslogs att ett 40-tal extra tjänster som styrelsen ansett sig nödsakad att inrätta skulle bli fasta.
Föredragande statsrådet (Ingemar Eliasson) redovisade Statskontorets samrådsyttrande som hade två alternativa sam— rådslinjer enligt följande. I första hand förordade Statskontoret en totalöversyn av Arbetarskyddsverket, framför allt med hän- syn till de nya och ändrade arbetsuppgifter som styrelsen fått eller skulle komma att få samt med hänsyn till att styrelsen ställdes inför att i väsentligt större omfattning ta ADB—tekniken i anspråk. En översyn borde enligt Statskontoret behandla föl- jande frågor.
' Tillsynsavdelningens arbetsformer, i första hand författ— ningsarbetet. ' Yrkesinspektionens fältverksamhet. ' Arbetarskyddsstyrelsens roll som chefsmyndighet åt yrkesin— spektionen. ' Den arbetsmedicinska forskningens organisation.
Som alternativ hade Statskontoret ett förslag som syftade till ett samlat planeringssystem, bl.a. genom programbudgetering och ökad delegering.
Vidare uttalade Statskontoret att en ändrad inriktning borde ske så att verksamhetsinriktade frågor fördes över till tillsynsav- delningen. Det gällde lagbyrån och arbetstidsbyrån. Vidare un- derströk Statskontoret vikten av att de olika enheterna inom verket svarade för planeringen av den egna verksamheten samt att planeringsbyrån borde avskaffas och en planeringssektion inrättas inom ramen för kanslibyrån. Det fördes också fram några ytterligare synpunkter, bl.a. att värdet av översynen var begränsat eftersom den skedde med utgångspunkt i de admi— nistrativa funktionerna. Normalt vid organisationsöversyner togs utgångspunkten i de operativa funktionerna.
Styrelsen yrkade, i likhet med vad den gjort sedan 1973, i sin anslagsframställning inför budgetåret 1981/82 ett stort antal tjänster, nämligen 60 till styrelsen och ett tjugotal till yrkesin- spektionen.
Föredragande statsrådet inledde avsnittet om Arbetarskydds— styrelsen i budgetpropositionen 1981 med en tabell som inne— höll bl.a. följande om personalstatens utveckling sedan 1949.
Tjänster enligt stat Tjänster enligt stat Arbetarsk ddss relsen rkesins-ektionen
278 (varav 146 arbetsmedicinska avdelningen inkl. central
566 (varav 229 arbetsmedicinska avdelningen och extern— utbildningen, exkl. central administration
Den kraftiga utbyggnaden som syftat till att tillgodose den ökade efterfrågan på verkets tjänster var enligt propositionen tillgodosedd med den utveckling av personalstaten som sålunda skett. En ytterligare utbyggnad var visserligen försvarbar, men även Arbetarskyddsverket måste genomföra besparingar och omprioriteringar uttalade föredragande statsrådet. Han anförde, sammanfattat här, ytterligare bl.a. följande.
Hårda prioriteringar av verksamheten och omdisponeringar av resurser var nödvändiga för att möta ny och ökad efterfrå— gan på insatser från verket. Både styrelsens översynsrapport och Statskontorets yttrande pekade på behovet av en förbätt— rad verksamhetsplanering. Under en period då inga eller mycket små resursförstärkningar var att vänta måste det vara synnerli- gen angeläget att myndigheterna noga avväger hur befintliga resurser ska användas på mest ändamålsenliga sätt. En verk— samhetsinriktad budgetering borde införas och kunna tillämpas från och med budgetåret 1983/ 84. Ett uppdrag skulle läggas ut på styrelsen att komma in med förslagi frågan.
Huvudansvaret för administrationen måste läggas ut i linjen och den centrala administrationens roll ändras i riktning mot
samordning och expertkunnande. Den pågående utvecklingen i den riktningen var positiv men måste påskyndas. ADB- verksamheten skulle byggas ut. Med hänsyn till det ansträngda budgetläget kunde en del av kostnaderna för ADB-utbygg— naden bestridas från fonden för arbetsmiljöförbättringar.
Regeringen tog inte ställning till organisationsförslaget avse- ende administrativa avdelningen. Med stöd av ett särskilt be— myndigande från regeringen kunde det ändå genomföras provi— soriskt. Det skedde också.
I anslutning till det utvecklingsarbete som skulle ske inom sty- relsen var det enligt departementschefen angeläget att ägna stor uppmärksamhet åt policyfrågor och gemensamma riktlinjer för yrkesinspektionen, som Riksrevisionsverket (RRV) hade fram— hållit i revisionsrapporten 1978.
Översynens resultat
Översynen resulterade som framgått i att 20 projekt skulle ge- nomföras. Det projekt som låg sist avslutades 1984. Arbetet resulterade bl.a. i ett antal föreskrifter och riktlinjer rörande yrkesinspektionen. Det gällde distriktsledning, yrkesinspektio- nens organisation, arbetsformer/ arbetsfördelning, administrati- va funktioner och hjälprutiner.
Ett projekt vid sidan av de 20 projekten var ett uppdrag att se över den administrativa avdelningen som hade fått en proviso- risk organisation fr.o.m. den 1 juli 1981. Uppdraget resulterade i förslag i samband med anslagsframställningen 1984 att om— vandla personalenheten till en personalbyrå med en byrå— chefstjänst samt att omvandla en ADB—samordnartjänst som styrelsen inrättat till en arvodestjänsti en högre lönegrad. I övrigt var organisationsfrågan beträffande administrationen fortfarande föremål för överväganden. Framställningen ledde inte till något regeringsbeslut.
Kommentar till budgetpropositionen 1981, dess för- och efterspel
Regeringens ställningstagande
Den hastigt påkomna återhållsamheten mot verket får ses mot bakgrund bl.a. av en proposition om besparingar i statsverk- samheten som lades fram hösten 1980 och som riksdagen då tog ställning till. Det är ett trendbrott inte bara för att personal— förstärkningar uteblev utan också genom att en hård priorite- ring och omdisposition av resurser ansågs nödvändiga för att möta ny efterfrågan på insatser.
Detta hade inte sagts förut, åtminstone inte i så klara ordalag. Beskedet att verket inte skulle få fortsatt förstärkning fick näs- tan chockverkan inom verket. jag tror att utvecklingen under 1970-talet hade gjort Arbetarskyddsverket fartblint.
Ställningstagandet i budgetpropositionen innebari huvudsak att föredragande statsrådet satte sin tillit till en verksamhetsin— riktad budgetering som styrmedel. Styrelsen skulle få till upp- drag att föreslå en sådan. Det innebar vidare att den administ— rativa avdelningen skulle få en provisorisk organisation och vidareutredas.
I övrigt innebär skrivningarna i budgetpropositionen en ba— lansgång mellan Statskontorets radikala förstahandsalternativ med en totalöversyn och styrelsens egna planer på att genom— föra ett antal projekt som en följd av ASSÖ-utredningen. Sty— relsen värjde sig i det längsta och med framgång mot att se över verksamheten med utgångspunkt i sakverksamheten, något många beklagat. Ett betydande utvecklingsarbete bedrevs dock både före ASSÖ-utredningen och vid sidan av den, som fram- gått i det föregående.
Kontakterna med verkets personalorganisationer samt med Statskontoret
Kännetecknande för ASSÖ-tiden var en motsättning mellan ledningen och de lokala fackliga organisationerna om hur orga- nisationen skulle se ut och verksamheten bedrivas. I rapporten 1980 finns det ett stort antal särskrivningar från personalorga— nisationema (P0) som kan sägas summera den avvikande upp— fattning de hade" under den aktuella perioden.
En väsentlig fråga gällde ledningen av verket. PO önskade bli representerade i de ledningsmöten som generaldirektören, överdirektören och de tre avdelningschefema hade varje vecka. En av särskrivningarna gällde detta.
Vidare skulle representanter för yrkesinspektionen delta i mötena enligt former som distriktscheferna gemensamt be— stämde. Mötena skulle enligt PO hållas i mera formella former som direktionsmöten och dokumenteras med beslutsprotokoll samt diskussionsprotokoll eller minnesanteckningar, vilka skulle spridas i verket.
Särskrivningar finns på de flesta förslag som har med organi- sation, ledning av verksamheten och delegering att göra. Viss föreslagen delegering genomfördes så småningom. Totalt sett vittnar PO:s inställning om ett mycket seriöst engagemang i hur verket skulle organiseras och drivas. jag uppfattar att det samti- digt rörde sig om en kraftig övertolkning av PO:s befogenheter även med beaktande av andan i den då relativt nya medbe- stämmandelagen.
Det framgår inte tydligt av redovisningen i det föregående, som är tagen från budgetpropositionen, att Statskontoret full- komligt sablade ned verkets organisation och då särskilt'styrel- sens ledningi sitt samrådsyttrande på hösten 1980. Planerings- systemet outvecklat, verket toppstyrt, organisationen kring fö— reskriftsarbetet hade stora brister, oklar ansvarsfördelning på den administrativa avdelningen, en rad problem avseende yr— kesinspektionen, bl.a. bristande delegering av administrativa frågor. Det är ett axplock ur yttrandet.
Förhållandet mellan de två myndigheterna var verkligen inte gott, om man ser till de skrivna orden. Det kan belysas med bl.a. följande. Genom ett beslut i verksstyrelsen i oktober 1980 begärde styrelsen att få yttra sig över Statskontorets yttrande. Arbetet skulle enligt uppdraget bedrivas i samråd med Stats- kontoret. Det hade dock inte skett något formellt samråd om den slutliga skrivningen. Så här står det i styrelsens nyssnämnda skrivelse till regeringen: ”Tyvärr kunde något slutligt samråd med Statskontoret inte komma till stånd innan styrelsen redovi- sat sina uppdrag.”
I en föredragningspromemoria inför nämnda verksstyrelse— möte står det i en slutvinjett att styrelsen vid underhandsöver- läggningar med Statskontoret fått ett bestämt intryck av att enighet rådde i de mest väsentliga avseendena. Det står också:
” Hur många timmar som t.ex. gått åt för att disku- tera former för utredningsarbetet och andra proce— durfrågor i stället för sakfrågor vet ingen. Statskon- toristerna har drivit fram en tung och byråkratiserad arbetsmetod, där utredningsteorier i stället för prak- tiska behov varit styrande.”
Enligt min mening var det ohållbart med Statskontorets dubbla roll i den meningen att utredarna där avsågs samtidigt vara både myndighetsutövande och konsulter. Under förstudi— en 1977 — 1978 var konsultrollen den som gällde. Därefter do- minerade i förhållande till styrelsen myndighetsrollen.
ASSÖ—arbetet och de projekt det ledde till varade från våren 1977 till någon gång under 1984. Dessförinnan hade YAF— utredningen bedrivits inom verket under ca ett år. Projekten var välbemannade. Man kan fråga sig om det var rimligt att satsa så betydande resurser som gjordes på dessa utredningar. Ett tillmötesgående direkt 1978 från verksledningens sida i frå— ga om en total översyn med egna krafter och konsulthjälp hade kanske kunnat "vara både sparbefrämjande och ett bidrag till arbetsro.
Sammanfattningsvis är det uppenbart att både Statskontoret och de fackliga organisationerna — särskilt ST-facket i verket — ansåg att ledningen inte klarade av att möta de krav som den nya lagen medförde, medan regeringen i budgetpropositionen 1981 förlitade sig på det pågående utvecklingsarbetet inom ver- ket samt en ny form av budgetering. Vad det sistnämnda gav av styrning ska jag kommentera efter nästa avsnitt.
Budgetåren 1982 / 83 - 1988/ 89
Budgetfrågor
Under perioden 1982/ 83 — 1988/ 89 gällde det s.k. huvudalter- nativet för Arbetarskyddsverkets del i budgetpropositionerna. Det innebar i regel en minskning av anslaget med två procent. om året men för den avslutande treårsperioden en minskning med totalt fem procent.
Nästan samtliga är värnas om yrkesinspektionens bemanning, antingen genom påbud om omprioritering eller genom ”åter-
lägg” av ett belopp som destinerades till i första hand yrkesin— spektionen.
Som framgått styrdes inte prioritering av olika områden ge— nom inrättande av nya tjänster fr.o.m. 1981 års budgetproposi- tion. I stället nämndes områden som var viktiga. Kvinnors ar- betsmiljö nämndes i 1983 års budgetproposition och då särskilt tekniska åtgärder för att underlätta tunga lyft. Bättre kunskaper om de hälsorisker som är förenade med arbete vid bildskärm efterlystes i 1987 års budgetproposition. En åtgärd för att möta kvinnors oro var därvid att medge rätt till omplacering i sam- band med graviditet.
Vidare nämndes det året att det var av största vikt att de er— gonomiska kraven som var baserade på forskningsresultat och beprövad erfarenhet inte fick stå tillbaka. Det kan nämnas att ett projekt för att motverka belastningsskador startades i verket 1987. Vidare poängterades arbetsgivaransvaret i slutet av 1980- talet.
Regelarbetet
I budgetpropositionen 1984 tog föredragande statsrådet upp frågan om takten i regelarbetet enligt den nya ordningen. Minst lika viktigt som att reglera nya områden var det att se över äldre författningar och anpassa dessa till de nya förhållanden som följde av bl.a. den tekniska utvecklingen. Föråldrade och onö— digt detaljerade eller komplicerade regler borde tas bort i syfte att underlätta tillämpningen ute i arbetslivet och förbättra möj— ligheterna för de arbetsmiljöansvariga att styra insatserna mot de allvarligare problemen.
Arbetet beräknades i budgetpropositionen kunna vara avslutat inom tre år, dvs. vid utgången av 1986. Det var angeläget enligt statsrådet att tidplanen kunde hållas. I budgetpropositionen 1987 konstaterade statsrådet att tids-planen för omarbetning inte höll. Hon uttalade att det var angeläget att äldre regler om— arbetades snarast möjligt så att ytterligare resurser kunde sättas in på angelägna områden.
I följande års budgetproposition berördes inte frågan och den hade heller inte nämnts i styrelsens anslagsframställning. Däri uttalades bl.a. att föreskriftsarbetet måste avvägas med hänsyn till en rad olika intressen, som ställde allt större krav på regel- systemets utformning. Formuleringen kommenterades inte i budgetpropositionen.
Tillsynen enligt vägtrafiklagens regler om arbetstid
Denna tillsyn togs över av vägverket från och med den 1 juli 1986. Det innebar bl.a. att fjorton vägtrafikinspektörer från sju yrkesinspektionsdistrikt fördes över till vägverket. Bakgrunden var följande.
Arbetarskyddsstyrelsen hade 1968 fått uppgiften att utöva till— syn enligt vägtrafiklagstiftningen. Tanken var att tillsynen skulle ske på företagen som ett led i yrkesinspektionens allmänna verksamhet och integreras i denna. Kontrollen skulle alltså gö- ras när en transport på väg avslutats.
I praktiken blev det inte så. Kontrollen sköttes av särskilda vägtrafikinspektörer. Bestämmelserna i vägarbetstidslagstift— ningen syftar främst till att öka trafiksäkerheten genom att man ser till att förare inte kör uttröttade. Denna tillsyn bedömdes ha nära samband med det trafiksäkerhetsarbete som bedrevs av trafiksäkerhetsverket och polisen. Trafiksäkerhetsverkets in- spektörer eller särskilt förordnade poliser svarade för kontroll av fordons beskaffenhet och utrustning. Genom överföringen av ansvaret för arbetstidskontrollen till Trafiksäkerhetsverket avsåg man att uppnå en samtidig kontroll av fordonen, viktbes— tämmelserna och arbetstiden.
Några reformer och andra policyfrågor på arbetsmiljöområdet under den aktuella perioden som kom att inverka på Arbe- tarskyddsverkets arbetsuppgifter och organisation berörs i det följande.
Företagshälsovården
Företagshälsovården reformerades. Regler om ersättning till arbetsgivare för företagshälsovård har funnits inom ramen för lagen om allmän sjukförsäkring sedan 1953. Föreskrifter om tillämpningen av reglerna utfärdades 1955. Dessa styrde fortfa— rande tillämpningen av reglerna när 1976 års företagshälso- vårdsutredning lade fram betänkandet Företagshälsovård för alla (SOU 1983:32).
Utredningen ansåg reglerna föråldrade och administrativt om- ständliga. Sedan en arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdeparte- mentet tillsatts för att se över formerna för och finansieringen av samhällets stöd till företagshälsovården kunde förslag läggas i proposition 1984/ 85 om företagshälsovård och arbetsanpass-
ning. Det gällde riktlinjer för företagshälsovårdens framtida inriktning och utbyggnad samt ett nytt ersättningssystem.
För yrkesinspektionens del innebar reformen att deras styrel- ser, yrkesinspektionsnämndema, fick uppgiften att pröva att bidragsvillkoren uppfylldes. Beslut som överklagades lades på Arbetarskyddsstyrelsens styrelse att avgöra. Bl.a. skulle prövas om villkoren i förekommande avtal mellan parterna var upp— fyllda. För styrelsens del kom detta t.ex. att innebära en ökning av antalet ärenden i verksstyrelsen som i början var betydande. År 1989 gällde 23 av 56 överklagningsärenden bidrag till före— tagshälsovård. Stödet togs bort fr.o.m. 1993.
Verksamhetsinriktad budgetering
Ytterligare en styrfråga som varit aktuell sedan ASSÖ-tiden och som fick en teknisk lösningi budgetpropositionen 1985 gällde verksamhetsinriktad budgetering. Sedan styrelsen redovisat ett uppdrag att lägga fram ett förslag till lösning hösten 1983 arbe- tade en arbetsgrupp inom Arbetsmarknadsdepartementet fram ett förslag till ny verksamhetsstruktur, anslagskonstruktion och inkomstredovisning för Arbetarskyddsverket samt förslag till ny konstruktion för Arbetarskyddsfondens bidragsgivning till Ar— betarskyddsstyrelsen. jag tar här bara upp den förstnämnda frågan.
I budgetpropositionen anslöt sig föredragande statsrådet till förslaget, som i sammandrag innebar följande i den fråga jag tagit upp. Verksamheten indelades i två program, Tillsyn re— spektive Forskning och utbildning. Till programmet Tillsyn hänfördes all verksamhet vid styrelsens tillsynsavdelning och yrkesinspektionen samt lagbyrån och arbetstidsbyrån inom den administrativa avdelningen. Programmet Forskning och utbild— ning omfattade all forsknings— och utbildningsverksarnhet inom styrelsens forskningsavdelning inklusive avdelningens medver— kan i företagshälsovårdsutbildningen, utbildning inom högsko— lan, forskarutbildning och extern utbildning. Det omfattade även tillsynsavdelningens och den administrativa avdelningens medverkan i företagshälsovårdsutbildningen samt utbild— ningsadministrationen vid utbildningssektionen inom den ad- ministrativa avdelningen. De administrativa funktionerna i öv- rigt på administrativa avdelningen samt informationsverksam- heten sågs som stödfunktioner vilkas kostnader skulle fördelas på respektive program.
Sammanfattningsvis innebar förslaget till ny verksamhets- struktur, enligt föredragande statsrådet, att Arbetarskyddsver- kets två huvuduppgifter blev tydligare markerade och att en klarare åtskillnad uppnåddes mellan verkets myndighetsutövan- de funktion och dess övriga uppgifter.
Vidare föreslogs i budgetpropositionen att medel skulle anvi- sas i form av ett enda anslag i stället för som dittills ett för sty- relsen och ett för yrkesinspektionen. För att underlätta priorite- ringen av resurser mellan programmen avsåg regeringen att fastställa en ekonomisk plan för Arbetarskyddsverket med ut— gifter/ kostnader för respektive program samt de samlade me- del, anslag, intäkter och bidrag från Arbetsmiljöfonden som beräknades kunna tas i anspråk för finansieringen.
En minskad detaljreglering av medelanvändningen i kombina— tion med ökade krav på resursanvändningen skulle eftersträvas. Det fick ankomma på regeringen att närmare föreskriva hur medlen skulle få användas. I regleringsbrevet för 1985/ 86 full- följde regeringen intentionerna med en ekonomisk plan och krav på redovisning av utgifter fördelade både på program och delprogram, organisatoriska enheter och den interna administ- rationen.
Arbetsmiljöinstitutet
När budgetpropositionen som vanligt behandlades i Socialut- skottet i februari/ mars 1987 lades en forskningsproposition på riksdagens bord. Det brukar ske vart tredje år.
I propositionen föreslogs att Arbetarskyddsstyrelsens forsk- ningsavdelning samt dess övriga verksamhet inom ramen för programmet Forskning och utbildning skulle brytas ut till en egen myndighet. Dit hörde också styrelsens bibliotek med na- tionellt ansvar för vetenskaplig och teknisk informations- försörjning i arbetsmiljöfrågor. Frågan om att bryta ut forsk- ningen hade inte berörts i budgetpropositionen i januari.
1 forskningspropositionen erinrade föredragande statsrådet om att en ny anslagskonstruktion för Arbetarskyddsverket in- förts som innebar att verket tilldelades anslag i programtermer bl.a. för att åstadkomma en klarare åtskillnad mellan verkets myndighetsutövande funktion och övrig verksamhet.
Tiden var nu mogen att ytterligare markera forskningens fria ställning. Forskarna skulle bedriva sitt arbete under eget ansvar. När de dragit slutsatser och publicerat resultaten upphörde
deras kompetens och ansvarsområde. Det var utomordentligt betydelsefullt att ansvarsfördelningen mellan myndighetsfunk- tionen och forskningen framstod som klar för omgivningen. Missförstånd i den frågan hade uppkommit. Forskarnas integ— ritet kunde ifrågasättas om rollfördelningen inte var klar. Det var t.ex. väsentligt att forskarna kunde utföra undersökningar på arbetsplatserna utan att uppfattas som företrädare för till- synsmyndigheten.
Förslaget att bryta ut Forskning och utbildning m.m. fick en- ligt föredragande statsrådet ses mot bakgrund av överläggningar mellan Arbetsmarknadsdepartementet och arbetsmarknadens parter. I den styrelse för det nya institutet som skulle tillsättas fr.o.m. den 1 juli 1987 skulle Arbetarskyddsstyrelsen vara repre- senterad. Även arbetsmarknadens parter skulle ingå.
Arbetarskyddsstyrelsens styrelse hade kommit att ägna forsk— ningsfrågorna alltför liten tid i relation till tillsyns- och före- skriftsfrågoma. Vidare betonades vikten av ett fortsatt nära samarbete och informationsutbyte mellan institutet och Arbe- tarskyddsverket.
Institutsbildningen, inrättande av en chefsbefattning samt or- ganisationsförändringar med anledning härav borde kunna ge— nomföras inom ramen för de resurser som beräknades för Ar- betarskyddsverket för 1987/ 88. Särskilda bestämmelser om fördelningen skulle komma att lämnas. Fr.o.m. 1988/ 89 skulle institutet få ett eget anslag. Administrativ samverkan förutsattes mellan institutet och Arbetarskyddsstyrelsen beroende på att myndigheterna var samlokaliserade.
Ett uppdrag lades ut till styrelsen i mars 1987 att utreda dels vissa organisatoriska och administrativa frågor i samband med bildandet av forskningsinstitutet, dels Arbetarskyddsstyrelsens organisation sedan institutet bildats. Uppdraget redovisades i april samma år i vad avser anslagstekniska och administrativa samverkansfrågor i samband med institutsbildandet.
I regleringsbrevet för 1987/ 88 bestämdes sedan hur anslaget skulle disponeras av de två myndigheterna. Det ankom på Ar— betarskyddsstyrelsen att göra ett för de två myndigheterna ge- mensamt årsbokslut för det året, medan de fick lämna var sin verksamhetsberättelse.
Institutets organisation vid starten anges i en bilaga till ett de- partementsprotokoll i maj 1987. Av detta framgår att institutet skulle tillföras fyra tjänster för administration och information, varav två assistenttjänster. Merparten tjänster på den administ—
rativa sidan skulle tillhandahållas av styrelsen. Det gällde enligt nämnda PM t.ex. lokaler inklusive drift och underhåll, ekono- mi— och personaladministration, kontorsdrift, produktion av informationsmateiial.
Efter en tids intensiva och livliga detaljdiskussioner mellan in— stitutet och styrelsen om konsekvenserna av utbrytningen gav regeringen i april 1988 Statskontoret i uppdrag att utreda admi- nistrationen vid institutet. Successivt har institutet kunnat bygga upp fullständiga personal-, ekonomi-, ADB— och informations- funktioner.
Några andra organisationsfrågor
Ett organisationsteoretiskt övervägande som var aktuellt under perioden var hur verken skulle styras. Sedan verkslednings— kommittén lagt fram förslag om de centrala verkens styrelse- sammansättning lade regeringen fram förslag baserat härpå i proposition 1986/ 87:99.
En av huvudprinciperna var att partsrepresentanter inte skulle sitta i styrelserna. I vissa speciella undantagsfall, där det låg sto- ra fördelar i att intresseavvägningar och samförstånd kunde uppnås på myndighetsnivån, fanns det emellertid enligt propo- sitionstexten skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanserade. Detta gällde bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen, som därigenom kunde behålla den ordning som gällde.
En annan styrfrågai nämnda proposition gällde myndigheter- nas inre organisation. Fortfarande gällde enligt Arbetarskydds- styrelsens instruktion att den reglerade vilka enheter/ byråer som fick finnas och även att det fick finnas en informations— och en utbildningssektion. Genom propositionen och riks- dagsbeslut i frågan blev det möjligt att låta regeringen besluta om en grundstruktur och att överlämna till myndigheterna att inom den ramen själva besluta om organisationen.
Uppdraget till styrelsen i mars 1987 redovisades i den del som gällde Arbetarskyddsstyrelsens organisation till Arbetsmark- nadsdepartementet i september 1987. Av redovisningen fram- gick att styrelsen startat ett mera långsiktigt översynsarbete än uppdraget gällde. Vad som redovisades till regeringen var etapp 1 av översynsarbetet som gällde ledningen av verket på nivån under verksstyrelsen, styrelsens ledning av yrkesinspektionens verksamhet samt instruktionsändringar.
Resultatet av den första utredningsetappen blev att en verks- ledningi direktionsform inrättades. Detta möjliggjordes av en instruktionsändring 1988 varvid avdelningarna avskaffades. Ledningen kom att bestå av generaldirektören, överdirektören och en nyinrättad tjänst som tillsynschef med samordnings- och utvecklingsansvar för tillsynsverksamheten. I övrigt fick styrelsen bestämma organisationen.
Det resulterade i sex tillsynsenheter som rapporterade till till- synschefen, fyra allmänna enheter, varav rätts- och informa— tionsenhetema samt internationella sekretariatet rapporterade i sakfrågor till generaldirektören och i administrativa frågor till överdirektören. Den fjärde allmänna enheten, som hanterade informationssystemet om arbetsskador, samt de administrativa enheterna rapporterade till överdirektören. En beslutsordning infördes som innebar att tyngdpunkten när det gällde beslut skulle ligga på enhetschefsnivå.
Ett av syftena med ledningsorganisationen var i praktiken att avlasta generaldirektören på verksledningsnivå. Ställningstagan- den på den nivån skulle i många fall komma att göras av överdi— rektören och tillsynschefen inom deras respektive områden. Tanken var att de tre i verksledningen i princip skulle vara en beslutsnivå.
Till stöd för verksledningen och för att tillgodose behovet av sakkunskap från olika områden förstärktes genom beslut av generaldirektören en verksledningsgrupp för ett internt sam- rådsförfarande som redan fanns. Den hade dittills bestått av verksledningen samt cheferna för verksledningssekretariatet och informationsenheten. Gruppen skulle i fortsättningen få sin tyngdpunkt i tillsynsverksamheten. Gruppen utökades där— för med tre chefer inom tillsynsenhetema och med en dist- riktschef.
Den kommunala tillsynen
Från och med 1987 tog yrkesinspektionen över den kommu— nala tillsynen över vissa arbetsställen. Det medförde ett tillskott av medel och av tjänster som övertogs från kommunerna efter riksdagsbeslut med anledning av Prop 1985/ 86:40 om samlad tillsyn över arbetsmiljön.
Bestämmelser om skyldighet för kommunerna att medverka vid tillsynen av arbetsmiljön fanns redan i 1881 års förordning om minderårigas användande i arbete vid fabrik m.m. Däri an-
gavs en skyldighet för hälsovårds— eller kommunalnämnd att övervaka förordningens efterlevnad.
Regler om den kommunala tillsynen fanns när den upphörde i arbetsmiljölagen, i instruktionen för yrkesinspektionen och i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter för kommunala tillsynsmän utfärdade år 1980. Reglerna hade förts över från tidigare lag- stiftning och hade i stort sett varit oförändrade sedan 1912.
Enligt instruktionen för yrkesinspektionen biträddes yrkesin- spektionen inom varje kommun av en eller flera enligt arbets— miljölagen utsedda kommunala tillsynsmän vid tillsyn av arbete som bedrevs utan användande av maskinella hjälpmedel eller ångpannor, kokare eller andra tryckkärl och i vilket i regel an- vändes mindre än tio arbetstagare.
Yrkesinspektionen kunde med stöd av instruktionen ingripa mot kommunal tillsynsman som inte på ett tillfredsställande sätt fullgjorde sina åligganden. Däremot hade yrkesinspektionen inte några sanktionsmedel mot kommun som inte fullgjorde sin tillsynsskyldighet.
Grunden för fördelningen av arbetsställen mellan yrkesin- spektionen och den kommunala tillsynen var den skillnad som ansetts råda mellan olika arbetsställen vad gäller risken för ar- betsskador. Den kommunala tillsynen tilldelades därvid arbets- ställen där det bedömts föreligga en liten risk för traditionella arbetsskador. Den vidgning av arbetsmiljöbegreppet som har skett genom senare års lagstiftning har inte kommit att beaktas vid fördelningen av tillsynsansvaret mellan yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen.
Det fanns när propositionen lades fram 800 kommunala till— synsmän i landet. Flertalet eller drygt 700 hade kommunal till- syn som deluppgift kombinerad med annan tillsynsverksamhet inom främst miljö- och hälsoskyddsområdet eller byggnads- verksamheten. Kostnaderna för den kommunala tillsynsverk- samheten bestreds av kommunerna själva.
Frågan om förstatligande av den kommunala tillsynen har be- rörts i flertalet av de arbetarskyddsutredningar som redovisats i det föregående och förslag har lagts om att inlemma verksam- heten i yrkesinspektionen. Frågan har också diskuterats i riks— dagen ett antal gånger.
Genomgående för diskussionen om den kommunala tillsynen är kritik över dess bristande effektivitet. Samtliga utredningar hade ifrågasatt om inte den kommunala tillsynen borde av— vecklas och tillsynen flyttas över till yrkesinspektionen men
hade likväl kommit fram till att tillsynen borde bestå men för- bättras.
Efter det att riksdagen 1981 uttalat att tillsynen borde föras över till yrkesinspektionen och gjort uttalanden i den riktningen även 1982 och 1983 tillsattes sommaren 1983 en utrednings- man, kallad YKT—utredningen, med uppgift att se över både yrkesinspektionen och huvudmannaskapsfrågan. Med hänsyn till det sarnhällsekonomiska läget ansåg föredragande statsrådet det inte riktigt att genomföra en så genomgripande reform utan att den belysts inom ramen för en översyn av den totala till- synsverksamheten.
Förslag lämnades i februari 1985 1 betänkandet Samlad tillsyn av arbetsmiljön (Ds A 1985: 1) och förslag lades som nämnts i Prop. 1985/ 86 40. Föredragande statsrådet uttalade att utred— ningen på ett övertygande sätt visat att ett grundläggande pro- blem i tillsynen på arbetsställen var just det dubbla huvudman— naskapet.
Uppdelningen mellan statlig och kommunal tillsyn byggde vi- dare på föråldrade förutsättningar, nämligen att risken för ohäl- sa och olycksfall var mindre på små än på stora arbetsställen. Den snabba tekniska utvecklingen samt den ökade användning— en av t.ex. maskinella hjälpmedel och kemiska produkter hade medfört att företagsstorleken inte var avgörande för riskbilden. Skaderiskerna skilde sig inte mellan små och stora arbetsplatser i samma bransch.
Beslutet innebar att antalet arbetsställen att inspektera för— dubblades. Antalet anställda i företag som yrkesinspektionen därmed fick tillsynsansvaret för ökade dock bara med tio pro- cent. Ett 40—tal arbetstagare med tillsynsuppgifter hos kommu- nerna övertogs av yrkesinspektionen och ytterligare ett mindre antal kunde anställas med anlitande av medel som tillfördes verket.
Inriktningen av tillsynen m.m.
I budgetpropositionen 1987 slutbehandlades YKT-utred— ningens betänkande om den samlade tillsynen. Föredragande statsrådet inledde med att konstatera att de förslag från utred- ningen som kvarstod obehandlade inte krävde något beslut av riksdagen. De flesta frågorna kunde genomföras av tillsyns- myndighetema själva. Ett utredningsarbete i linje med det so n föreslogs i betänkandet pågick inom Arbetarskyddsstyrelsen
Bland de förslag som togs upp av statsrådet ska först nämnas systemtillsyn. Kort beskrivet innebar den tillsynsmodellen att tillsynsmyndigheterna i högre grad än dittills inriktade sitt ar- bete på att kontrollera att arbetsgivaren hade den organisation, de resurser och det uppföljningssystem som fordrades för att företagen skulle kunna leva upp till arbetsmiljölagstiftningens krav. Betydelsen av en helhetsbedömning av arbetsmiljön in— riktad på hela företaget betonades. Besöken hos företag med väl utvecklad skyddsverksamhet kunde minska och besök vid företag med svagt utvecklad skyddsverksamhet, t.ex. de som saknade företagshälsovård, kunde öka. Helt kunde systemtillsyn dock inte ersätta den mer traditionella inspektionsverksam- heten ens i de mest välorganiserade företagen.
Stymings— och ledningsformer togs också upp i 1987 års bud- getproposition. Styrelsens styrning av yrkesinspektionen borde utvecklas till en mer målinriktad styrning. Styrelsen borde re- gelbundet peka ut de mest angelägna insatsområdena. Uppfölj- ningen måste samtidigt inriktas på att finna former för en mera kvalitativ värdering av tillsynsverksamheten.
Det var också angeläget att distrikten fick disponera sina re- surser mera fritt. Instruktionerna för styrelsen och yrkesin- spektionen skulle ses över i bl.a. den riktningen. T.ex. skulle Arbetarskyddsstyrelsen få överlämna åt distriktschef att tillsätta tjänster utan den begränsning till som då gällde.
Kommentar till budgetåren 1982/ 83 - 1988 / 89
Allmänt
Resursmässigt klarade sig verket förhållandevis väl under den aktuella perioden. Yrkesinspektionen fredades i viss utsträck— ning och verket fick extra medel för bl.a. upprustning med tek- niska hjälpmedel. Som framgått ökade friheten för centralmyn— digheten att bestämma sin organisation. Den öppning för omp- rioriteringar som kom i 1981 års budgetproposition utvecklades till en självklarhet i det strama budgetläge som gällde. Skrivningen i anslagsframställningen hösten 1987 om före- skriftsarbetets avvägning med hänsyn till en rad olika intressen var ett sätt att uttrycka att omarbetningen av gamla regler inte utan vidare var högprioriterad, utan att en avvägning med hän-
syn till skyddsintresset skulle göras. Att föredragande statsrådet inte tog upp omarbetningsfrågan torde ha inneburit accept till detta.
Vad som sades i statsrådets överväganden var att en väl fun- gerande tillsynsverksamhet hade utomordentligt stor betydelse och att tillsynen i högre grad än dittills skulle ta sikte på arbets- givarnas ansvar för att upprätthålla en god arbetsmiljö. jag åter- kommer till frågan om regelstrukturen i det sista avsnittet.
Grundtanken att tillsynen över vägtrafiken skulle integreras i yrkesinspektionens verksamhet kom inte att fullföljas. I stället sköttes tillsynen ute på vägarna med polisutbildade personer som anställts som yrkesinspektörer. Byråchefen på arbetstids- byrån var den som i praktiken ledde vägtrafiktillsynen och han styrde in verksamheten på nämnda spår i början av 1970-talet.
Utbrytningen av forskningsfrågoma
Man hade länge inom Arbetarskyddsstyrelsen och särskilt inom forskningsavdelningen i informella sammanhang ifrågasatt om forskningen skulle ligga kvar inom styrelsen. Frågan togs upp i Arbetsmarknadsdepartementet någon gång under det andra halvåret 1986.
Generaldirektören Gunnar Danielson, som skulle avgå med pension vid årsskiftet, erfor någon gång på senhösten 1986 att ett möte i frågan skulle hållas i Arbetsmarknadsdepartementet med deltagande från styrelsen enbart från forskningsavdelning— en. Generaldirektören tog kontakt med departementet och det bestämdes att jag som administrativ chef och tillsynschefen skulle delta i mötet. Ett antal arbetssammanträden hölls sedan i departementet med deltagande från alla tre avdelningarna i sty- relsen.
Utgångspunkten var när jag kom in i bilden att en separering av forskningen skulle ske. Under hand klarades konsekvenserna ut i grova drag. I efterhand har jag erfarit att flera möten hade hållits mellan företrädare för forskningsavdelningen i styrelsen och departementet före det möte som jag nämnde i det föregå- ende och att propåer då förts fram till departementet om en utbrytning av forskningen.
Den utnämnde generaldirektören Sivert Andersson informe- rades av departementet i frågan innan han'tillträdde tjänsten den 1 januari 1987. Han gjorde inga invändningar.
Min uppfattning är att en bidragande orsak till utbrytningen, utöver de som redovisades i propositionen, bl.a. vikten av forskningens fria ställning, var att ledningen på forskningsavdel- ningen tidigare inte varit nöjd med hur anslaget fördelades mellan den centrala tillsynen och forskningen. I vart fall hade man från avdelningen tagit upp den frågan under hand i de— partementet.
Tiden med ett gemensamt anslag för de två myndigheterna, dvs. under budgetåret 1987/ 88, medförde en hel del problem när det gällde ekonomiska och administrativa samverkansfrå- gor, t.ex. ”bodelningen” merai detalj och vilken service styrel- sen skulle ge institutet och villkoren för denna service. Mot bl.a. den bakgrunden får man se uppdraget 1988 att utreda ad- ministrationen vid institutet.
Sivert Andersson uttryckte i efterhand att om han anat hur krånglig uppdelningen skulle bli så hade han begärt att en orga- nisationskommitté tillsattes.
En erfarenhet styrelsen fått är att det är förenat med stora svårigheter att två så stora myndigheter som det gällde har ge- mensamma informations-, ekonomi— och personalfunktioner. Avsikten vid sammanslagningen var att det skulle vara så. Det är ofrånkomligt att varje enskild myndighet utvecklar en egen kultur. Det var därför rationellt att institutet fick bygga upp egna funktioner på nämnda viktiga områden, trots att det från början inte ingick i förutsättningarna. Någon administrativ vinst blev det knappast som slutresultat. Men det är givet att man inte kunde ha en administrativ chef utan egen personal på en myndighet av institutets storlek.
Vad som uppnåddes med uppdelningen i de två programmen var i första hand att uppdelningen av resurser mellan Arbe- tarskyddsverket och institutet underlättades både 1987/ 88, när man hade ett gemensamt anslag, och 1988/ 89, när anslagen separerades. I regleringsbrevet för 1988/ 89 var man för Arbe- tarskyddsverkets del tillbaka igen till de tre anslagsposter som gällde före programuppdelningen, nämligen förvaltningskost— nader, lokalkostnader och avgiftsbelagd verksamhet. Någon styrning av tillsynsarbetet ledde alltså den verksamhetsinriktade budgeteringen inte till.
Budgetåren 1989 / 90 - 1995 / 96
Inriktningen av tillsynsverksamheten
Arbetsgivaransvaret för arbetsmiljön betonades i budgetpropo— sitionerna både 1989 och 1990. Detsamma gällde också att till- synen skulle koncentreras till de arbetsställen som hade många arbetsskador eller av andra skäl bedömdes ha dåliga arbetsför— hållanden.
Genom 1989 års kompletteringsproposition tillfördes styrel- sen medel för ökade kostnader för standardiseringsarbete i an— slutning till EG-direktiven. Vikten av standardiseringsarbete nämns i 1990 års budgetproposition liksom att EFTA—EG- samarbetet skulle komma att ställa ökade krav på uppföljning av tidigare meddelade regler och bevakningen av direktivarbetet inom EG.
I budgetpropositionen 1990 uttalade föredragande statsrådet att brister som iakttogs vid inspektionsbesök alltid måste leda till skriftliga krav i inspektionsmeddelanden samt att uppfölj- ningen av att kraven uppfylldes måste bli mera effektiva. Vidare skulle den psykiska belastningen i arbetet, arbetsinnehållet och arbetsorganisatoriska frågor beaktas och påverka tillsynens in- riktning. Det sades att det framstod som alltmer uppenbart att det fanns ett starkt samband mellan dåligt arbetsinnehåll och risk för belastningsskador och att arbetsorganisatoriska insatser i syfte att skapa ett bättre arbetsinnehåll och ökat handlingsut— rymme för de anställda kunde i många fall minska denna risk. Vidare nämndes stress, isolering, utbrändhet, hot och våld som viktiga att bekämpa.
I styrelsens planeringsdirektiv för yrkesinspektionen för 1989/ 90 hänvisades till regeringens uttalande att koncentrera insatserna till de mest utsatta områdena:
”Besök bör i större utsträckning göras på sådana ar— betsställen där det finns anledning att ställa krav på arbetsmiljöförbättringar och där besöken således do- kumenteras i skriftliga inspektionsmeddelanden. Med andra ord: Andelen besök som enbart motive- ras av ett allmänt ”kontaktbehov” eller avser kon— sultation bör begränsas. För närvarande leder mindre än en fjärdedel av alla inspektionsbesök till ett
skriftligt inspektionsmeddelande. Det är en alltför låg andel”
En nyhet som en följd av uttalandena i budgetpropositionen 1990 gällde styrningen av Arbetarskyddsverkets verksamhet. I regleringsbrevet för 1990 / 91 angavs riktlinjer som i huvudsak överensstämde med ovan redovisade uttalanden i nämnda bud- getproposition. I huvudsak motsvarande riktlinjer upprepades i regleringsbrevet för 1991 / 92.
I styrelsens planeringsdirektiv till yrkesinspektionen för 1990 / 91 skärptes kravet på kontroll och skriftliga krav. Vidare anfördes att yrkesinspektionens resurser inte i onödan skulle tas i anspråk för upprepade anmaningar till frivillig rättelse när andra åtgärder krävdes för att åtgärderna skulle bli genomförda. Tvångsmedel i form av förelägganden och förbud måste an— vändas.
Proposition om arbetsmiljö och rehabilitering m.m.
Under slutet av 1980—talet tillsattes ett antal utredningar på ar— betsmiljöns område och bl.a. en arbetsmiljökommission. Det resulterade bl.a. i prop 1990/91:140 om arbetsmiljö och rehabi— litering. Lagen'förstärktes i ett antal hänseenden.
I det här sammanhanget ska nämnas att frågan om samverkan mellan arbetsgivare behandlades och att arbetsgivaransvaret särskilt underströks. Arbetsgivaren skulle planera, leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet. Bestämmelsen innefattade krav på arbetsgivaren att fortlöpande undersöka riskerna i verksam— heten och genomföra de åtgärder som behövdes. Arbetsmiljö— frågorna skulle integreras med övriga frågor rörande verksam— heten i dess helhet. Skyddskommittéernas och skyddsombu- dens uppgifter skulle renodlas. Som en följd av att arbetsgiva- rens huvudansvar utvecklades skulle skyddskommittéerna ha till uppgift att delta i planeringen av arbetsmiljö— och rehabilite— ringsarbetet samt bevaka och följa upp detta arbete. Begreppet ”Det goda arbetet” kom i fokus. Med denna proposition lades grunden till att en kungörelse med närmare bestämmelser om arbetsgivarens ansvar kunde utfärdas av styrelsen 1992, Intem- kontrollkungörelsen.
Arbetsmiljökommissionen hade uttalat att den problemlösan— de ”konsultrollen” hade tagit för stor del av resurserna och att
starka skäl talade för att den borde få stå tillbaka för en renod— lad inspektionsverksamhet.
I en revisionsrapport i n0vember 1990 redovisade RRV en granskning av yrkesinspektionens besöksverksamhet. I rappor- ten föreslogs att inspektionsverksamheten skulle renodlas till en kontrollerande verksamhet, att nya organisations— och arbets— modeller skulle prövas och Arbetarskyddsstyrelsens roll som chefsmyndighet skulle utvecklas.
Föredragande statsrådet konstaterade i Prop. 1990/91:140 att RRst uppfattning låg i linje med de i regleringsbrevet för 1990/ 91 lämnade riktlinjerna för tillsynsverksamheten. Riktlin— jerna innebar enligt statsrådet att inspektionsverksamheten måste renodlas till en mer kontrollerande verksamhet och att rådgivning inte fick vara ett alternativ till tydliga och uppföljba- ra krav samt beslut om tvångsmedel eller annat utnyttjande av sanktionssystemet. Råd och upplysningar skulle dock kunna lämnas i enskilda fall när det skedde i samband med och som ett stöd till den kontrollerande uppgiften. Företagshälsovården borde i ökad utsträckning vara den resurs som kunde bidra med tekniska lösningari enskilda fall. Den kontrollerande rol- len skulle också på ett tydligare sätt framgå av instruktionen.
I budgetpropositionen 1991 anges att den inledda offensiven för förnyelse av arbetslivet och mot de dåliga arbetsmiljöerna skulle fortsätta. Ökade resurser skulle tillföras arbetarskydds- myndighetema. Vid budgetprövningen tillfördes yrkesinspek- tionen 50 nya yrkesinspektörstjänster. Arbetsmiljökommissio— nen hade föreslagit 350 tjänster för att kunna fördubbla besöks- frekvensen.
De insatsområden som särskilt nämndes i 1991 års budget— proposition är bl.a. biologiska risker till följd av bioteknikut- veckling och smittspridning, den mycket oroande utvecklingen av belastningsskador och skador som hänger samman med organisatoriska, sociala och psykologiska faktorer samt jäm— ställdhetsaspekter på detta områden. Den växande tjänstesek— torn med alltmer automatiserad produktion samt utbyggnaden av sjukvården och äldreomsorgen i hemmen är exempel på förändringar i samhället som medfört delvis nya arbetsmil- jöproblem.
Styrelsen hade beslutat ett tillsynsprogram för tiden 1989/ 90 — 1991 / 92. Mot bakgrund av att verksamheten inom yrkesin- spektionen skulle inriktas på kontroll ändrades programmet i planeringsdirektiven för 1991 / 92 så att man inte längre skulle
hålla avsevärda resurser för efterfrågestyrd verksamhet. Besö- ken skulle koncentreras till arbetsställen/ branscher med stora risker. Risken för belastningsskador skulle beaktas och småfö— retagen tas in i den samlade prioriteringen. Helhetsperspektivet betonades och kraven på uppföljning och dokumentation samt vid behov tvångsmedel skärptes.
Utvecklingen av den offentliga sektorn
I budgetpropositionen 1991 tog regeringen bl.a. upp frågan om utveckling av den offentliga sektorn. Reformarbetet skulle gälla omprövning av verksamhet, nya finansieringsformer, ökad konkurrens, minskad byråkrati och ökad valfrihet för medbor- garna. Målen för verksamheterna skulle preciseras och uppfölj— nings— och utvärderingssystem utvecklas. De innebar att byrå- kratin kunde minska, administrationen skäras ned, beslutsvä— gama kortas och antalet styrande regler minskas.
En konklusion var att den statliga administrationen skulle re- duceras med tio procent under en treårsperiod. Detta gällde också för Arbetarskyddsverkets del. Nedskärningen gällde alltså inte sakverksamheten.
Vid årsskiftet 1991 / 92 lämnade SAF verksstyrelsen och yr- kesinspektionsnämnderna. Motivet var att den korporativism som man ansåg att en partssammansatt styrelse innebar sudda- de ut rågången mellan det politiska systemet och organisatio— nerna. Utträdet ur myndighetsstyrelser gällde generellt. Utträdet kom att leda till att en lekmannastyrelse tillsattes fr.o.m. hösten 1992. Denna typ av styrelse, med inslag av representanter för politiska partier, har överlevt den förvaltningspolitiska reform som beslutades av riksdagen 1995. Inför varje styrelsemöte sker samråd med parterna på arbetsmarknaden. I yrkesinspektions- nämnderna sitter nu ledamöter som styrelsen har utsett på för- slag av tillsynsdirektören.
En annan del av den förvaltningspolitiska reformen 1995 var att verkschefema i regel skulle bestämma organisation och samtliga övriga tjänster jämte tillsättning av dessa i centralmyn— digheterna och även bestämma organisation och tjäns— ter/tjänstetillsättningar i länsomfattande regionalmyndigheter med undantag för chefstjänstema. Dessa principer effektuera—
des för Arbetarskyddsverkets del genom instruktionsändring våren 1995.
Arbetarskyddsstyrelsens organisation
Det utredningsarbete avseende styrelsens organisation som betecknades som etapp 2 avslutades under budgetåret 1990/ 91. Arbetet bedrevs separat för tillsynssidan respektive administra- tionen och delama fogades samman i en rapport i december 1990 som betecknades som preliminär.
Beslut om den nya organisationen fattades i juni 1991 på grundval av den preliminära rapporten. Bara en mindre avvikel— se gjordes. I den nya organisationen fanns det på tillsynssidan tre avdelningar för respektive teknik, yrkeshygien (vari ingick förutom kemifrågor bl.a. fysikaliska faktorer i arbetsmiljön) samt medicinska och sociala frågor och en enhet för utredning och planering. På de tre avdelningarna fanns 11 enheter. Tidi— gare fanns sex enheter med 18 sektioner.
Beträffande enheter som rapporterade till generaldirektören och överdirektören skedde endast den ändringen att intema— tionella sekretariatet överfördes till tillsynschefens kansli.
Verksledningsgruppen behölls med oförändrad sammansätt- ning.
Varför skulle omorganisation ske? Om detta stod bl.a. följan— de i den preliminära rapporten över etapp 2. Styrelsens organi— sation hade varit praktiskt taget oförändrad under många år. Genom förändringar i omfattning och inriktning av insatser på olika områden har organisationens uppbyggnad inte på ett op— timalt sätt tagit till vara de totala resurser som stod till buds. Exempel härpå var att det fanns ett antal sektioner på tillsyn- senhetema bestående av endast några få personer och att överlappande eller mycket närbesläktade sakfrågor behandlades på mer än ett ställe i organisationen.
Som grund för omorganisationen nämndes bl.a. en platt or— ganisation och långtgående delegering som önskvärd. Kopplat till frågan om antalet beslutsnivåer nämns det s.k. kontroll- spannet, dvs. hur många direkt underställda en chef lämpligen har. I en kvalificerad verksamhet som den aktuella på tillsyn— sområdet angavs idealet ligga kring sju handläggare men inte fler än tio. Vidare avfärdades tanken på en matrisorganisation, bl.a. på grund av erfarenheter inom Arbetarskyddsverket av att projekt som styrs utanför linjeorganisationen lätt får så stark ställning att annan verksamhet, speciellt icke projektplanerad, blir lidande.
Om de centraladministrativa enheterna kom under över- synsarbetet fram synpunkter som gick ut på att i någon form införa en chefsnivå för de centraladministrativa funktionerna mellan enhetschefer och verksledning. Det har också kommit fram förslag om att föra ihop personalenheten och organisa- tionsenheten. I rapporten kom man fram till att det inte fanns anledning att införa ytterligare ett beslutsled. Vidare att erfor- derlig samordning av t.ex. personalförsörjning, personalutveck— ling och budgetarbete borde även fortsättningsvis ske genom överdirektören.
Övergripande mål och verksamhetsmål m.m.
Budgetprocessen för Arbetarskyddsverket lades om fr.o.m. budgetåret 1992/ 93 enligt riktlinjer i Prop. 1986/ 87:99 och Prop. 1987/88:150. Det innebar bl.a. att en fördjupad prövning av verksamheten skulle ske vart tredje år. Regeringen hade gett styrelsen särskilda direktiv inför anslagsframställningen för 1992/93 - 1994/ 95 där särskilda krav på analys och redovisning av verksamheten ställdes. I budgetpropositionen 1992 gjorde regeringen en fördjupad prövning och nämnde i sina slutsatser vikten av att styrelsen var chefsmyndighet för yrkesinspektionen och bl.a. såg till att kon— troll och krav gällde samt pekade på kravet att arbetsgivarna hade en organisation för arbetsanpassning och rehabilitering, kravet på dokumentation, helhetsperspektivet, den kontrolle- rande rollen och prioriteringen av tillsyn i de sämsta miljöerna. För att öka möjligheterna att utvärdera verksamheten måste system och metoder utvecklas vidare. Någon ytterligare fördju— pad prövning har inte varit aktuell.
Under treårsperioden 1992/ 93 — 1994/ 95 förde regeringen ut till verket de riktlinjer som lämnats i de senaste budgetproposi- tionema i annan form än under de föregående åren. Det sked- de i regleringsbrevet i form av två övergripande mål och sju verksamhetsmål. De övergripande målen var — och är — att riskerna för ohälsa och olycksfall i arbetslivet ska minska och att arbetslivet i sin helhet ska förbättras, dvs. från såväl fysisk, psykisk som social och arbetsorganisatorisk synpunkt.
Exempel på verksamhetsmål är att verket ska stärka den kon— trollerande rollen och se till att brister blir åtgärdade så fort som möjligt samt prioritera tillsynen på de arbetsställen som från hälso— och olycksfallssynpunkt är mest belastade. Vidare
t.ex. att Arbetarskyddsverket ska se till att arbetsmiljöarbetet på arbetsställena ges en ökad inriktning mot frågor om arbetsor- ganisation, arbetets innehåll samt den fysiska och psykiska be- lastningen i arbetet samt att kvinnors arbetsmiljö särskilt upp— märksammas. Samma mål som för 1992/93 gäller — med un- dantag för ett verksamhetsmål — till och med utgången av 1996.
Ett nytt tillsynsprogram fastställdes av styrelsen för tiden 1992/93 — 1994/95. Det har förlängts och gäller till och med utgången av 1996. Programmet är indelat i tre huvudavsnitt: Övergripande inriktning av tillsynen, Central tillsyn och Regio- nal tillsyn. Sistnämnda avsnitt innehåller följande rubriker: Till— synens mål, Prioritering, Arbetssätt och Yrkesinspektionens utveckling.
Uppläggningen med verksamhetsmål får ses i kombination med att en ny form av årsredovisning infördes i statsförvalt— ningen. Utöver bokslutshandlingar ingår i denna en resultatre- dovisning. Där ska redovisas bl.a. hur långt verksamhetsmålen uppfyllts och kostnadema för prestationerna. Sedan RRV granskat årsredovisningen och därvid bedömt resultatredovis— ningen har regeringen att bedöma hur verket levt upp till statsmakternas krav. För att kunna följa upp yrkesinspektionens måluppfyllelse införde styrelsen vissa resultatindikatorer. Mera om detta nämns i den avslutande kommentaren.
Några andra frågor
Personalutvecklingsinsatserna har under senare år varit om- fattande. Här ska nämnas ett projekt ”Modern tillsyn”, ett ut- vecklingsprogram som styrelsen fick extra medel till fr.o.m. 1989/ 90. Det har nu slutförts och kompetensen i organisatio— nen har höjts avsevärt. Det gäller områdena systemtillsyn, ris— kanalys, belasmingsergonomi, organisatoriska och psykologiska tillsynsfrågor, chefsutveckling och datorisering.
Projektet har bl.a. möjliggjort utbildning av sakansvariga i dist— rikten för frågor som gäller psykiska och sociala aspekter på arbetsmiljön. Sakansvariga för ergonomi i distrikten har funnits sedan 1983, som en följd av att en föreskrift om arbetsställ— ningar och arbetsrörelser utkom samma år.
Yrkesinspektionernas tillsynsdirektörer har successivt fått ökade befogenheter på den administrativa sidan. Nu tillsätter tillsynsdirektörema samtliga tjänster på distrikten och har ett
större både personaladministrativt ansvar i övrigt och ekono- miskt handlingsutrymme än tidigare.
Arbetarskyddsstyrelsen fick avsevärda medelstillskott också genom 1989 och 1990 års budgetpropositioner.
Under treårsperioden 1992/93 - 1994/ 95 hade verket ett sparbeting på fem procent samt skulle därutöver spara 5 milj kr på administrationen i enlighet med riksdagsbeslutet 1991. Spar- betinget på fem procent var i verkligheten lägre, beroende på att medel återfördes till förmån för yrkesinspektionen och att medel dessutom lades in i den ordinarie budgeten för att be- kosta deltagande i det europeiska standardiseringsarbetet.
Det generella statsbidraget till företagshälsovården avveckla- des fr.o.m. 1993. Det kom att innebära en stor minskning av företagshälsovårdsorganisationen och ett minskat antal ärenden hos yrkesinspektionen och styrelsen.
Budgetprövningen 1995 och dess konsekvenser
En ny arbetslivsorganisation föreslogs inrättad i Prop. 1994/95:158. Däri föreslogs att de verksamhetsutförande de— larna av Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden skulle samorganiseras i en ny forsk- nings- och utvecklingsmyndighet — Arbetslivsinstitutet —— och att Arbetsmiljöfondens medelsbeviljande funktion skulle föras över till ett råd för forskning och utveckling.
I det nybildade Arbetslivsinstitutets styrelse finns ingen repre- sentant från Arbetarskyddsverket, till skillnad mot vad som gällde i Arbetsmiljöinstitutet, t.o.m. juni 1995. I dess styrelse var Arbetarskyddsstyrelsens generaldirektör och tillsynschef leda— möter från institutets start, sedermera enbart generaldirektören.
I propositionen behandlades också budgeten för 18- månadersperioden 1995/ 96 för Arbetarskyddsverket. I propo- sitionen konstaterades bl.a. hög måluppfyllelse och att verkets insatser för att förebygga och minska riskerna för ohälsa och olycksfall och förbättra arbetsmiljön utifrån ett helhetsperspek— tiv varit omfattande. Vid medelsberäkningen anförde föredra- gande statsrådet att verket omfattades av det generella sparkrav som gällde på 11 procent t.o.m. 1998.
I praktiken gäller ett ytterligare sparbeting om fem procent, beroende på att täckning av merkostnader för löneavtal skett med bara tre procentandelar av åtta. Besparingskravet ställde krav på ett omfattande förändringsarbete, något som regering—
en inhämtat hade startats inom verket och som innebar att organisationen och dess struktur sågs över.
Sedan generaldirektören Sivert Andersson avlidit i april 1994 tillsattes i oktober samma år en ny generaldirektör, Bo Bylund. I februari 1995 lade generaldirektören ut 13 uppdrag avseende verkets organisation och arbetsformer som bl.a. gällde yrkesin- spektionens organisation och såg själv över styrelsens organisa— tion. Bakgrunden till organisationsöversynema var sparbetinget på 11 procent.
I maj 1995 fanns efter en omfattande remissomgång underlag för att fatta beslut om yrkesinspektionens organisation. De 19 distrikt som fanns blev genom sammanslagningar elva per den 1 juli 1995. Sparbetinget motsvarade 66 årsarbetskrafter av 606. Neddragningen gällde helt chefer, jurister och kanslier. Genom att ett antal yrkesinspektörer inte önskade omlokaliseras och därmed utlöste gällande trygghetsavtal kom uppsägningarna att gälla ca 100 tjänstemän, varav ca 30 inspektörer. Inspektörs- tjänsterna har återbesatts eller håller på att återbesättas. Antalet chefer på olika nivåer minskades från 57 till 30.
Styrelsen omorganiserades per den 1 oktober 1995. Den or- ganiserades i sex avdelningar, och ett GD-sekretariat direkt under generaldirektören samt ett rättssekretariat under ledning av en chefsjurist som rapporter till generaldirektören. Systemet med en verksledning bestående av de tre högsta cheferna för— svann därmed. En ledningsgrupp bestående av avdelningsche- ferna och överdirektör — som ingår i GD—sekretariatet — inrät— tades. Styrelsens anslagsfmansierade personalram minskar ge— nom omorganisationen med ett trettiotal årsarbetskrafter, varav åtta chefstjänster. Det innebär en minskning med drygt 12 pro- cent.
Ovriga uppdrag redovisades under 1995. De har resulterat i principiella ställningstaganden i en del fall och i utvecklings— projekt, med utgångspunkt bl.a. i en vision om det goda arbetet som generaldirektören håller på att förankra i organisationen. Ett av dessa projekt gäller översyn av den regelmassa som sty— relsen utfärdat. Däri ingår fortfarande ett antal anvisningar och meddelanden som utfärdades innan arbetsmiljölagen började gälla den 1 juli 1978. Efter en förstudie har ett projekt startats som går ut på att förenkla och minska regelmassan. Frågan diskuteras nu på bred bas i verket. En diskussion förs bl.a. om när det är prioriteringsmässigt lämpligt att upphäva de gamla reglerna.
Ett av uppdragen har resulterat i en diskussion om formerna för styrningen av tillsynsverksamheten. Grunden för styrelsens styrning av yrkesinspektionen är i dag det i princip treåriga till— synsprogrammet. Därtill kommer enligt diskussionspromemo— rians redovisning årliga planeringsdirektiv, möten med tillsyns— direktörema, arbetskonferenser centralt med olika grupper av inspektörer, metodhandledningar och tjänsteföreskrifter, viss central utbildning, centralt samordnande tillsynsprojekt och kampanjer, besök på distrikten för att följa upp verksamheten, granskning av prestationsdata, tidsenkäter, årsrapporter från yrkesinspektionen och återkopplingsbrev, överklagningsären- den, författningar utfärdade av styrelsen samt chefspolicy.
Sammanfattande kommentar för hela den behandlade tidsperioden
Först kan konstateras att tiden 1989/ 90 —1995/ 96 präglas av en omställning av yrkesinspektionens verksamhet till en mer kon- trollerande och kravställande verksamhet baserad på en hel- hetssyn och på att arbetsgivarna har ansvaret för arbetsmiljön. Tiden präglas också av omorganisationer som särskilt för yr- kesinspektionen varit synnerligen genomgripande.
Från regelstyrning med inriktning på teknik till mål/resultatstyming med helhetssyn
Faktorer som tidigare haft stor inverkan på vilken typ av ar— betsmiljörisker som kom att bekämpas var styrelsens organisa— tion enligt instruktionen med angivande av vilka enheter som ska finnas och kompetensområdet för de tjänster som tilldela— des styrelsen.
Tjänsterna styrdes som framgått till de olika enheterna och sektionerna — några gånger till avdelning — genom riksdagsbe- slut och detsamma gällde tjänsteinnehållet och under lång tid till och med lönen. Indirekt bör detta ha inverkat också på yr- kesinspektionens verksamhet, eftersom den centrala tillsynsper— sonalens ämnesinriktning och kompetens måste ha haft en viss inverkan på inriktningen av utfärdade anvisningar/meddelan- den, från 1978 föreskrifter och allmänna råd.
Det har redovisats planer för vilket regelarbete som skulle prioriteras i anslagsfrarnställningama, men planerna har inte
förrän under andra hälften av 1980-talet grundats på en priori- tering från statsmakterna över vilka arbetsmiljörisker som skulle bekämpas. Riktlinjerna kom dessförinnan att liggai den typ av tjänstetillskott som budgetbehandlingen i departement och riksdag resulterade i. Ända till 1980, det senaste året som styrel— sen tilldelades tjänster, tog riksdagen i de flesta fall ställning tjänst för tjänst utan att några särskilda riktlinjer först hade lagts fram. Fr.o.m. 1981 gällde det för myndigheten att omprioritera om ytterligare insatser skulle ske på något område.
En slutsats av det anförda är att så länge organisationens in— riktning styrdes genom tillskott av tjänster kan man knappast särskilja frågan om politikens inriktning från hur organisationen byggdes upp. Ett exempel på utvecklingen genom inrättande av tjänster är bekämpningen av de kemiska hälsoriskerna. Regelar— betet i styrelsen var fram till i början av 1970—talet väsentligen inriktat på teknik i vidsträckt betydelse. En kemibyrå inrättades 1973 och bestod då av ett antal sektioner från de tekniska byrå- ema, varav två kemisektioner. Den första hade tillkommit 1961 och hade vid starten två handläggare, den andra kom 1972. Kemisektionernas handläggande personal bestod vid byråstar— ten 1973 av 12 personer. Den personalen mer än fördubblades under 1970-talet. Regelproduktionen ökade också väsentligt. Upprustningen startade utan att det fanns särskilda direktiv om insatser. Det som helt styrde innan arbetsmiljölagen trädde i kraft 1978 var att styrelsen begärde och fick tjänster. Kemifrå— gor låg i tiden.
Ett annat exempel på utvecklingen av organisationen gäller den sociala sektionen. Sedan 1985 har antalet tjänster för handläggare fördubblats. I bakgrunden finns policyuttalanden i budgetpropositioner i slutet av 1980—talet och i början av 1990— talet i frågor om t.ex. kvinnors arbetsmiljö, ergonomiska pro- blem, stress, isolering, utbrändhet, hot och våld. Det var frågor som hörde till den sociala sektionen. Vidare poängterades hel— hetssynen som en grund mer än tidigare när verket fick över— gripande mål och verksamhetsmål 1992. Det ledde till ökade krav på den sociala sektionen, som 1991 blivit en enhet för psykologiska och sociala frågor. Ett antal aktiviteter kom igång, till stor del utbildning av yrkesinspektionspersonal samt pro- duktion av föreskrifter och allmänna råd.
Här styrde en av statsmakterna uttalad inriktning av politiken den sociala sektionen / byråns utveckling och arbetsuppgifter.
Det kan tilläggas att verket har lyckats att styra över inspek- tionsverksamheten från de traditionella områdena teknik och yrkeshygien, som helt dominerade i mitten av 1980—talet, till en mera balanserad situation där ”nya” områden ägnas lika mycket intresse som de traditionella. De ”nya” områdena rör främst psykosociala frågor, belasmingsergonomi, arbetsorganisation och internkontroll av arbetsmiljön. Resultatet leder i riktning mot det övergripande målet att arbetsmiljön förbättras sedd ur ett helhetsperspektiv. Förändringen beror inte bara på att upp- draget till yrkesinspektionen blivit tydligare. Resultatet får i hög grad också tillskrivas de stora insatser på metod— och kompe— tensutvecklingsområdet som kunnat ske.
Naturligtvis har intresse eller brist på intresse hos ansvariga politiker ytterst styrt när arbetsmiljöpolitiken skulle prioriteras eller inte prioriteras. Man kan konstatera att det särskilt på 1970-talet, i slutet av 1980-talet och början av 1990—talet var högkonjunktur för arbetsmiljöpolitiken. En generös tid var också 1960—talet.
Naturligtvis har förändringar i samhället, t.ex. den tekniska utvecklingen och forskningsresultat haft stort inflytande på den redovisade utvecklingen, genom inverkan på bl.a. riksdag, de- partement och verkets ledning. Intresseorganisationernas in- flytande måste också nämnas.
En styrande faktor som jag snuddat vid i ett tidigare avsnitt är det system för fördelning av inspektionsarbetet som av tradi— tion gällt och fortfarande gäller på ett antal distrikt. Systemet innebär att varje inspektör har ”ansvaret” för ett visst antal närmare preciserade arbetsställen. Det har åtminstone tidigare inneburit att varje inspektör i hög grad har kunnat sätta sin prägel på hur tillsynen skulle utövas.
En utveckling pågår i riktning mot att slopa denna arbetsstäl— leanknytning eller i vart fall ändra den till att mera innebära ett bevakningsansvar. Man har av tradition inom yrkesinspektio— nen känt sig ”äga” sitt arbetsställe och talat om ”mitt arbets— ställe”. Det har naturligtvis haft en positiv betydelse att man känt ett särskilt ansvar men har också lett till ett revirtänkande som varit negativt. Något av sistnämnda effekt finns fortfaran- de kvar.
Yrkesinspektionens kontrollerande uppgift
En grundläggande inställning till yrkesinspektionens verksam- het har under hela tidsperioden från och med 1949 års lag varit att besöken skulle anpassas efter inspektionsbehovet. Det ut— trycktes t.ex. i direktiven till 1953 års utredning att tillsynen skulle inriktas på arbetsställen med större yrkesskaderisker. Se- dermera tillkom regler om inspektionsintervall för olika bran— scher som gällde till slutet av 1980-talet. Dessa regler var stats— makterna tillskyndare till genom uttalanden i 1961 års stats— verksproposition.
I början av 1980-talet kom prioriteringen till uttryck i budget— propositionema, t.ex. i 1984 års budgetproposition där det ut- talades att det var angeläget att yrkesinspektionens insatser koncentrerades till områden där behovet av arbetsmiljöförbätt- rande åtgärder var störst. Sedan har detta varit ett genomgåen- de tema i uttalanden av föredragande statsrådet. Under slutet av 1980—talet började specifika områden nämnas som prioriterade. Detta ledde 1992 till att statsmakternas uppdrag till Arbe— tarskyddsverket uttrycktes i övergripande mål och verksam- hetsmål som kom att gälla under ett antal år och där helhetssyn och inriktning på kontroll av arbetsställen med stora hälsorisker och kravställande mot arbetsgivaren varit och fortfarande är grundläggande.
Hur har statsmakternas riktlinjer om prioritering av arbets— ställen med stora hälsorisker effektuerats? Styrelsen har under större delen av 1980—talet pekat på prioriteringen av de mest utsatta områdena men först i planeringsanvisningarna 1989/ 90 står att läsa att besöken i högre utsträckning borde göras på arbetsställen där det fanns anledning att ställa krav. Man får se uttalandet mot bakgrund av att kravfrekvensen var kontinuer— ligt låg trots att prioriteringsregeln länge hade gällt. En ny till— synschef hade tillträtt i slutet av 1988 och det rådde en sam- stämmighet mellan generaldirektören och den nya tillsynsche- fen att det var kontrollinjen som skulle gälla. Stöd för denna uppfattning kom i RRst revisionsrapport 1990.
Kontroll har så länge lagstiftningen fimnits varit en central uppgift för yrkesinspektionen. Men som styrelsen uttalade re- dan i remissvaret över 1953 års utredning har det i hög grad varit ”övertygelsens väg” som gällt. En förklaring till detta har jag redovisat i ett tidigare avsnitt. Den gick ut på att tvångsåt— gärdema före 1974 inte var särskilt kraftfulla. Man får också
hålla i minnet att RRV år 1977 hade ansett att det var positivt att rådgivnings-, informations - och förhandsgranskningen ökat, låt vara att det samtidigt enligt RRV fanns krav på att in- spektionsverksamheten skulle ökas. Inga klara bud den gången alltså.
Det fanns vidare en utbredd motvilja inom yrkesinspektionen mot att, som man ofta uttryckte det, fungera som polis i stället för att komma som rådgivare. Motviljan hade sannolikt delvis sin grund i erfarenheter från de före 1974 gällande reglerna om tvångsmedel. Genom riksdagsbeslut med anledning av tidigare redovisade Prop. 1990/91:140 slogs emellertid fast att inspek— tionsverksamheten måste renodlas till en mer kontrollerande verksamhet.
Det räckte inte med riksdagsbeslut och ett effektuerande i regleringsbrev som styrning gentemot alla chefer inom yrkesin— spektionen. Det blev bl.a. därför nödvändigt att justera verkets instruktion. Det tillades i 31 5 att yrkesinspektionen i sin in— spektionsverksamhet skulle meddela förelägganden och förbud enligt vad som stadgas i arbetsmiljölagen, något som egentligen var självklart.
Inte förrän efter generaldirektörens rundresa i distrikten 1992, när han träffade all personal, kan man säga att de flesta in- spektörerna insåg att den mera kontrollerande myndighetsrol- len måste tas på allvar. En lösning tillkom för att följa upp att kontroll skedde på prioriterade arbetsställen. Lösningen var en resultatindikatorer av innebörd att en viss procentandel av be- söken skulle resultera i krav samt att uppföljning skedde genom bl.a. stickprovskontroll att kraven riktades mot en svår arbets— miljö. Stickprov har bl.a. skett i samband med besök från sty- relsen på distrikten i syfte att följa upp distriktens verksamhet. Nämnda resultatindikator väckte starka känslor. Många upp— fattade den som i första hand ett kvantitetsmått. Den har dock tillika med övriga indikatorer bidragit till att styra mot de resul— tatmål som verket haft sedan budgetåret 1992/ 93. Fortfarande finns det emellertid yrkesinspektörer som har svårigheter att helt ta till sig den kontrollerande rollen.
Organisatorisk och annan styrning En organisatorisk åtgärd som vidtogs inom yrkesinspektionen i
slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet var att öka dess chefstäthet. I storstadsdistrikten med 40-50 inspektörer fanns
det utöver tillsynsdirektören först två biträdande chefer i led— ningen, så småningom bara en, och i övriga distrikt en biträ- dande chef.
I slutet av 1980—talet ändrades organisationen i storstadsdist- rikten genom att ett gruppchefssystem infördes. Med de skärpta krav på styrning av verksamheten som utvecklats be— dömdes det vara för tungt att styra verksamheten med en tra— ditionell ledning om två personer. Gruppchefssystem kom att inrättas också i mindre distrikt, med styrelsens goda minne eller på tillskyndan av styrelsen. I ett distrikt med 12 inspektörer kunde det därmed i extremfallet finnas en chef och två grupp- chefer. Denna chefstäthet, som tänktes vara temporär, syftade alltså till att ge styrelsens intentioner genomslagskraft.
jag anser att gruppchefsorganisationen hade berättigande som styrmedel på sin tid. Som framgått var den avsedd som ett bi- drag till att få den kontrollerande rollen att slå igenom bland yrkesinspektörema. Någon gång rörde det sig också om en i och för sig nödvändig förstärkning av distriktsledningen. På de större distrikten behövdes fler än två chefer för att över huvud taget leda verksamheten.
En radikal förändring av yrkesinspektionens ledning skedde vid omorganisationen 1995. Av 19 tillsynsdirektörer och 38 biträdande chefer eller gruppchefer blev det 11 tillsynsdirektö- rer och 19 biträdande chefer. Den nye generaldirektören ansåg tiden mogen både för ett tydligare Chefskap och ett större per— sonligt ansvarstagande i inspektörskåren.
Med tillämpning fr.o.m. 1997 har nu tagits fram ett plane— ringssystem som ersätter den ordning som infördes 1989/ 90 med treårsprogram och som vidareutvecklades 1992/ 93. Det har följande beståndsdelar: ett treårigt verksamhetsprogram för hela verket där vissa områden prioriteras och operativa mål sätts, ett förslag till årsprogram som tas fram inom varje avdel- ning och distrikt samt verksamhetsöverenskommelser för det kommande budgetåret mellan generaldirektören och respektive avdelnings- och distriktschef på basis av det framtagna årspro— grammet.
jag bedömer att det nu finns en utbredd acceptans inom yr- kesinspektionen att dess huvuduppgift är kontrollerande. Mot bakgrund bl.a. härav och med den personalutveckling som skett under senare år har den nya ledningen bedömt att det finns förutsättningar för att det numera mindre antalet chefer ska kunna leda verksamheten i avsedd riktning.
Omorganisationen av styrelsen 1991, som främst gällde dess tillsynsorganisation, berodde i första hand på att den gamla organisationen var otidsenlig med ett stort antal ofta små sek— tioner, inom ramen för sex enheter. Den nya organisationen 1991 med tre avdelningar som innehöll elva enheter samt en fristående enhet för utredning och planering kom till på förslag av den avgående tillsynschefen. Det var en konstellation som dåvarande generaldirektör ansåg vara starkare och mera tidsen— lig. Tillsynschefen kom med organisationsändringen att ha fyra personer som rapporterade till honom mot tidigare sex. Verksledningen ansågs vara en enda beslutsnivå i den meningen att man kan säga att gereraldirektören i betydande grad styrde genom tillsynschefen och överdirektören.
Annorlunda är det styrsystem som gäller sedan hösten 1995. I den nya organisationen rapporterar i linjen sex avdelningsche- fer och elva tillsynsdirektörer direkt till generaldirektören. Där— till kommer en chefsjurist och ett sekretariat på ca tio personer. Det betyder att generaldirektören har ett direkt personalansvar för 28 personer. Den förre generaldirektören hade motsvaran— de ansvar för 19 tillsynsdirektörer, överdirektören och tillsyn- schefen. Å andra sidan rapporterar 17 chefer i linjen till nuva- rande verkschef mot 21 till den föregående.
Det finns en ledningsgrupp som består av generaldirektör, överdirektör och avdelningschefer. Den behandlar viktiga stra— tegiska frågor på olika områden. Den verksledningsgrupp som tidigare fanns dog sotdöden på grund av bristande intresse att ta upp viktiga frågor i gruppen.
En skillnad mellan den omorganisation av styrelsen som skedde i olika etapper mellan 1987 och 1991 och den som ge— nomfördes 1995 var att den nye generaldirektören själv utredde hur han önskade att styrelsens organisation skulle se ut och därmed direkt kunde styra in på den väg som han ansåg opti— mal. Omorganisationen kom på så sätt mycket fort till stånd med god acceptans. Genom tidigare utredningar av framför allt tillsynsorganisationen centralt och förberedelser till dimensio— nering och översyn av de dåvarande administrativa funktioner— na fanns redan en hel del underlag när generaldirektören starta— de sin utredning.
Den nya organisationen av verket med bl.a. minskad chefstät— het hänger lika litet som 1991 års organisation ihop med några förändringar av arbetsmiljöpolitiken. Den är ett uttryck för att generaldirektören såg det som effektivast att inte ha något mel-
lanled till linjecheferna i styrelsen och att man inom yrkesin— spektionens kunde ha riktmärket 15 inspektörer per chef. En förutsättning för minskningen av antalet chefer på alla nivåer och systemet med direktkontakt med ett stort antal linjechefer är att alla genom målstyrning avses få stor självständighet i sitt arbete.
Många och långa utredningar under efterkrigstiden
Om man ser till tidsperioden från 1945 har det under stora delar av den tiden pågått utredningar, både av regeringen be— slutade och egeninitierade, om verket och dess verksamhet. Två av utredningsperioderna, först under 1940—talet till 1946 och sedan tiden 1970 till 1976, har gällt översyn av både arbetar- skyddslagstiftningen och av organisationen. Utredningarna var regeringstillsatta. Genom regerings— och riksdagsbesluten med anledning av dessa utredningar gavs avsevärt förbättrade förut- sättningar för att bygga vidare på arbetsmiljöområdet.
Därutöver har en del likaså regeringstillsatta utredningar, någ— ra gånger på initiativ av styrelsen, lagt fram förslag till kom— plettering av arbetsmiljölagen. De har i regel och särskilt under senare är snabbt lett till lagstiftning. De reformer som skett av reglerna om arbetsmiljön har ofta varit efterlängtade av verks- ledning och berörd personal. De har inte inneburit andra på- frestningar för organisationen under utredningsarbetet än att resurser har fått sättas in från verkets sida för att ta fram un- derlag. Samstämmighet i sakpolitiken mellan regering och verk har genomgående präglat verksamheten.
Det rör sig alltså om två genomgripande och sammanhängan— de förändringar av politik och organisation under en 50- årsperiod. Däremellan har successiva förstärkningar av arbets— miljölagen och en successiv stabilisering av organisationen skett. Verket fick under lång tid mycket stora personaltillskott för att sedan, under ekonomiskt svåra är, ofta fredas från alltför stora nedskärningar i ordinarie budget. När styrelsen inte längre tillfördes medel till nya tjänster förde det med sig nytänkande och omprioriteringar. Detta var välbehövligt. Vidare har ut- vecklingen av organisationen både i fråga om sakkompetens, ADB—teknik, teknisk utrustning och administrativa system i mycket hög grad underlättats av de stora tillskott verket fått
från fonden för arbetsmiljöförbättringar under senare delen av 1980—talet och början av 1990-talet.
Det finns exempel på utredningar som åtminstone i efterhand kan uppfattas på ett mindre positivt sätt. Det har gällt såväl tillämpningen av regelsystemet som organisatoriska frågor och arbetsformer. Under sex år på 1950-talet arbetade som tidigare redovisats två sådana utredningar. När man ser tillbaka frågar man sig om de resultat som redovisades var värda insatsen, med beaktande också av den störning som ett långvarigt utred- ningsarbete om inriktning och arbetsformer medför. Man måste ju fråga sig vilka fel ett verk har om det måste utredas så mycket. Även den s.k. ASSÖ-utredningen i slutet av 1970—talet och dess fortsättningi början av 1980—talet tog mycken tid och kraft. Perioden 1977 - 1984 som det kom att totalt gälla — inklu— sive den förstudie styrelsen initierat — medförde som jag minns det en stor utredningströtthet.
jag har som tidigare framgått ställt några frågor till sekretera— ren i 1956 års organisationsutredning. Hon anser att den utred- ningen ledde till en stor, med tidens mått, rationalisering som innebar att man inom yrkesinspektionen tvingades mer ut på fältet och mindre att arbeta med olika granskningsfrågor på kontoret. Utredningen skedde till en stor del i form av genom— gångar på distrikten och gav dem som deltog från styrelsen kontakter och kunskaper som de hade stor glädje av på många sätt. Nämnda sekreterare som i egenskap av byråchef också deltog i ASSÖ—arbetet 20 år senare instämmer däremot i min slutsats om just den utredningsperioden.
Den organisationsöversyn som skedde mellan 1987 -1991, vars första fas var initierad av regeringen, blev av olika orsaker också en utdragen historia. Bl.a. fanns delade meningar om inriktningen av utredningsarbetet mellan ledningen och den grupp som först fick uppdraget att ta fram förslag.
Sedan resultatet från gruppen förkastats av generaldirektören 1988 lade generaldirektören 1990 utredningsuppdraget avseen— de tillsynsorganisationen på den tillsynschef som hade tillträtt på hösten 1988. Uppdraget genomfördes under 1990 och om— organisationen kunde genomföras den 1 juli 1991, alltså relativt snabbt från det att uppdraget lades ut. Det berodde bl.a. på att tillsynschefens uppfattning om lämplig organisation överens— stämde med generaldirektörens. Men hela processen hade likväl i olika turer pågått sedan 1987.
Min slutsats på grundval både av det genomgångna materialet och eget deltagande i skeendena sedan 1976, med ett visst av— brott, är att en långdragen översyn av organisation, inriktning, arbetsmetoder och samverkan till varje pris måste undvikas. Kan man inte komma i mål inom en rimlig tid med en organi- sationsöversyn är det tecken på något grundfel som i första hand måste klaras ut. Vikten av en förståelsefull relation mellan myndighet och departement på alla relevanta nivåer kan i det sammanhanget inte överskattas. I kontrast till dessa tidigare omorganisationer av styrelsen kan nämnas den senaste som genomfördes mycket snabbt och med en god acceptans i orga— nisationen.
Ett styrningsproblem
Ett generellt problem sett över tiden har varit att styra en verk- samhet med sådana uttalanden i propositioner som efter riks— dagsbeslut inte effektueras i form av författning eller särskilda riktlinjer från regeringen. Genom årens lopp har som frarngåtti det föregående åtskilliga uttalanden gjorts av föredragande statsråd, t.ex. om att prioritera inspektionsbesök på arbetsstäl— len där risken för ohälsa är störst. Det har genom åren ut— tryckts på olika sätt.
Erfarenheterna visar att styrelsen måste ge direktiv för att ut- talanden i propositioner ska bli verklighet. Även när styrelsen genom planeringsdirektiv har gett riktlinjer har det varit svårt att få genomslagskraft för dem. I en studie 1988 som gjordes av två anställda i styrelsen, Eva Maria Forsberg och Bertil Larsson, som baserades på intervjuer på sex distrikt kom bl.a. följande fram.
Direktiven till yrkesinspektionen hade visserligen blivit tydli— gare men upplevdes fortfarande som oklara, vilket gjorde det svårt för distrikten att formulera operativa mål. Tolkningen i distrikten blev därför skiftande. Därtill kom att signaler från branschkonferenser i styrelsens regi inte alltid överensstämde med direktiven. Distrikten önskade sammanfattningsvis att styrelsens förväntningar på var resurserna skulle läggas i till— synsarbetet skulle komma till ett tydligare uttryck i planerings— anvisningarna. Begreppet ”dubbelt budskap” användes både före och efter den nämnda studien frekvent inom yrkesinspek- tionen när man från styrelsens sida hade gått ut med ett bud—
skap och man i distrikten uppfattat att tjänstemän i styrelsen sagt något motstridande i ett annat sammanhang.
Under 1990-talet har styrelsen successivt trappat upp kraven på prioritering och kontroll. Min slutsats av denna utveckling är att en mål- / resultatstyming med prioriteringar samt uppfölj— ning med hjälp av någon form av resultatindikato- rer/ resultatmått krävs för att Arbetarskyddsstyrelsen ska kunna styra yrkesinspektionen i avsedd riktning.
Myndigheter och arbetsmiljö — finns det något gemensamt organisationstänkande?
Frågor som diskuterats inom den förvaltningspolitiska kommis- sionen är om organisationstänkandet rört sig från betoning av samordning och tillvaratagande av synergieffekter i stora ge- mensamma organisationer till en betoning av renodling och konkurrens mellan separata organisationer och om myndighe— ter tidigt kompletterat sin myndighetsroll med rådgivning, men sedermera betonat kontrollfunktionen.
Viktiga statliga aktörer inom arbetsmiljöområdet var tidigare, förutom den allmänna yrkesinspektionen och Arbetarskydds- styrelsen, ett antal specialinspektioner, varav de sista försvann i och med 1978 års lag samt kommunala inspektörer, vars funk- tion togs över av yrkesinspektionen 1987.
År 1966 inrättades det Arbetsmedicinska institutet, som 1972 inlemmades i Arbetarskyddsstyrelsen som en forskningsavdel- ning och bröts ut 1987 till ett självständigt Arbetsmiljöinstitut, vilket i sin tur 1995 slogs samman med en del av den 1971 in- rättade Arbetsmiljöfonden (då Arbetarskyddsfonden) och In— stitutet för arbetslivsforskning. Samtidigt bildades 1995 ett råd för arbetslivsforskning som tog. över Arbetsmiljöfondens upp- gift att bevilja anslag till forskning och utveckling på arbets- livsområdet.
Arbetsmiljöinstitutets uppgift var forskning inom de klassiska arbetsmiljöfrågorna, allt från yrkesmedicin till belastningsska- dor. Institutet för arbetslivsforskning, som tidigare hette Ar— betslivscentrum, forskade kring frågor om arbetsrätt, medin— flytande och arbetsorganisation m.m. Arbetsmiljöfondens upp- gifter var, utöver fördelning av forskningsmedel, bl.a. finansie— ring av de regionala skyddsombuden och kunskapsspridning. De nu uppräknade arbetsområdena utgör stommen i det nya institutet för arbetslivsforskning.
Utvecklingen av Arbetarskyddsverket har inneburit att verk- samheten renodlats till tillsynsverksamhet, som alltmer inriktats på kontroll och därmed på myndighetsutövning. Under många år hade rådgivning utvecklats till ett stort inslag i tillsynsarbetet, ursprungligen beroende på att arbetarskydds-lagen tillhandahöll svaga maktmedel och sedermera på grund av tradition från den tiden. Det har varit ett tungt arbete att lägga om kursen. Verk— samhet som inte gäller tillsyn av arbetsmiljön har förts bort från styrelsen. Det gäller främst forskning på arbetsmiljöområ- det.
All kontroll av arbetsmiljön har successivt förts till yrkesin- spektionen.
Det har framgått att ett betydande antal myndigheter har uppgifter som berör arbetsmiljön. Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen är emellertid de enda myndigheter som har en myndighetsfunktion som rör hela arbetsmiljöområdet. Sty— relsens inställning har under de senaste tio åren varit att det är den unika befogenheten och kompetensen att kontrollera ar— betsmiljön som är grunden för verkets existens. I fråga om rådgivning däremot finns det många aktörer. Samtidigt är det givet att goda råd också kan ges inom ramen för den kontrol— lerande rollen.
När det gäller frågan om synergieffekter får man hålla i min— net att forskningen fördes över från ett självständigt institut till styrelsen för att rädda institutet från utlokalisering. Tror någon att sammanslagningen 1972 hade skett om institutet inte varit hotat av omlokalisering? När det sedan gäller det nya samman- slagna forskningsinstitutet är det ett exempel på att man 1995 önskade få en synergieffekt, samtidigt som man önskade ren- odla fördelningen av forskningsmedel till en myndighet.
Något generellt giltigt organisationstänkande som innebär renodling av verksamhet kan jag inte "se i fråga om utvecklingen av arbetsmiljömyndighetema. Snarast verkar en sammanslag— ning av tillsynsmyndigheter finnas i regeringens tankebanor. Det kan belysas med följande.
I prop 1994/95:158 nämns att det finns en typ av till— synsmyndigheter som ska förebygga skada på både person och egendom och att utvecklingen för myndigheterna under rege— ringen gått i riktning mot att göra rationaliseringar, omstruktu- reringar eller sammanslagningar. Avsnittet avslutas med att re- geringen avser att ta initiativ till en översyn av organisationen för den offentliga tillsynen inom det aktuella området.
Detta uttalande är kryptiskt. Elinspektionen och Sprängämne— sinspektionen är t.ex. myndigheter av det nämnda slaget. Nå— gon myndighet utpekas dock inte i propositionen. Den översyn som annonserades har ännu inte satts igång (november 1996).
U-landsbiståndet från SIDA till Sida
Sten Johansson
född 1953, under många är verksam som utredare, handläggare och sakkunnigi regeringskansliet, bl. a. vid UD:s biståndsavdel- ning åren 1992—95. Johansson var sekreterare i Biståndsförvalt- ningsutredningen (SOU 1994:19) och är för närvarande experti Miljövårdsberedningen.
INNEHÅLL
Inledning Introduktion och några utgångspunkter Uppsatsens syfte, avgränsning och disposition Biståndsförvaltningens tre åldrar Biståndsförvaltningens ständiga organisationsproblem Biståndsmyndighetema — en översikt Biståndsförvaltningen och dess organisatoriska omgivning
Den organisatoriska förhistorien - åren 1952-1965 Centralkommittén 1952-61
En statlig biståndsförvaltning tar form Nämnden för intemationth bistånd (NIB) 1962—65 NIB-affären Biståndet får en politisk plattform — ”biståndsbibeln”
Födelsen och barndomen - åren 1965-1979 Biståndspolitiken i korthet
NIB blir SIDA
Ytterligare biståndspolitiska steg Biståndsförvaltningens kapacitetsproblem
1970-talet — ”svamparnas” och utredningarnas årtionde Lärdomar av de första åren
Pubertet och ungdomstid - åren 1979-1995 Biståndspolitiken i korthet 1978 års biståndspolitiska beslut ”Svamparna” permanentas Försök att hitta kanaler vid sidan av staten Från bredare samarbete till brett bistånd Östeuropa Diskussion om EU-medlemskap Myndighetsspecifik eller gemensam fältrepresentation? Stymingsfrågor Kriterier för bistånd Nya styrformer — ”maktkampen” mellan UD och SIDA Biståndspolitisk debatt vid 1990-talets början
195 195 196 196 197 198 199
200 200 201 202 202 204
205 205 205 207 208 210 212
214 214 214 215 216 217 217 218 219 219 222 222
223
Medelåldern - den korta tiden efter den 1 juli 1995 Biståndspolitiken i korthet SIDA och fyra andra myndigheter blir Sida
Några särskilda förvaltningspolitiska frågor Biståndsmyndigheternas styrelser Nordiska afrikainstitutets särskilda ledningsform Biståndsmyndigheternas ledning och interna organisation Andra förändringar av biståndsmyndigheternas instruktioner
Några—sammanfattande kommentarer
225 225 225
2.28 228— 229 230
231 ,
, 2315
Inledning Introduktion och några utgångspunkter
1 0/o—målet, Bai Bang och SIDA är tre begrepp vilka mer än några andra förknippas med svenskt u—landsbistånd, eller inter— nationellt utvecklingssamarbete vilken numer är dess officiella benämning. Ingen tidningsartikel, debatt, utredning eller riks— dagsbeslut med anknytning till ämnet undgår begreppen eller det de representerar.
I en annan mening har begreppen blivit var mans egendom. Sannolikt alla vuxna medborgare känner till dem och har en mer eller mindre uttalad uppfattning om deras innebörd. Själv är jag fascinerad av begreppens närmast reklamkampanjlika genomslag och ser i dem nyckelfrågorna för all offentlig verk- samhet; Målen, resultaten och vägen dit.
1 o/o-målet har sedan början av 1960—talet varit det mest kärn- fulla uttrycket för den grundläggande solidaritet på vilken bi- ståndspolitiken och det internationella utvecklingssarnarbetet vilar. Som politiskt mål och ambition fungerar 1 o/o-målet ut— märkt, men som grund för styrning av förvaltningen är det med sin avsaknad av krav på verksamhetens inriktning, kvalitet eller resultat omöjligt att tillämpa. Målet har mot den bakgrunden kritiserats för att vara ett utbetalningsmål.
Uppförandet av pappersbruket Bai Bang i provinsen Vinh Phu i norra Vietnam är i svenskt folkmedvetande u—lands— biståndets största misstag. I efterhand må det vara hur det vill med den saken. Här hemma blev Bai Bang en symbol, både för u—landsbiståndets kritiker och för de krav på resultat vilka måste ställas på de med bistånd finansierade insatserna. I Vietnam minns man pappersbruket för att det blev möjligt att framställa och ge barnen skolböcker.
SIDA, Styrelsen för internationell utveckling, är för många svenskar lika med svenskt u—landsbistånd och svensk bistånds— politik. Att SIDA under 30 år var den statliga myndighet som hade till uppgift att omvandla anslagsmiljardema till effektiva insatser och även hade en tongivande roll inom verksamhets- området är klart, men politiken har, liksom inom andra sam- hällsområden, styrts av riksdag och regering. Den statliga bi— ståndsförvaltningens framträdande och politikbärande roll är trots detta ett av biståndets kännetecken. Betecknande är där-
för att 1995 års genomgripande förändring av biståndsförvalt- ningens struktur inte förmådde rubba benämningen SIDA an- nat än marginellt. Den nybildade myndighetens namn är Styrel- sen för internationellt utvecklingssamarbete, förkortat Sida.
Uppsatsens syfte, avgränsningar och disposition
Denna uppsats ska behandla den statliga biståndsförvaltningens organisatoriska historia och utveckling. Utgångspunkt för studi— en är den förvaltningsstruktur som statsmakterna formerat för att förvalta den biståndspolitik man beslutat om. Politiken, som den kommer till uttryck genom beslut om mål, inriktning och resurser, är den grund från vilken jag försöker förklara förvalt— ningens framväxt och utveckling.
Min ansats är därmed förvaltningspolitisk, inte biståndspoli— tisk. jag gör ingen analys av biståndspolitiken som sådan, jag redovisar ett antal biståndspolitiska beslut och låter citat ur riksdagstryck och Stockholms morgontidningar tala. jag har heller inte trängt närmare in i formerna för den biståndspolitis— ka idéutvecklingen. Den läsare som söker mer ingående bi— ståndspolitiska utgångspunkter bör därför söka sig andra källor, t.ex. Lennart Wohlgemuths båda antologier, Bistånd på motta- garens villkor (1974) och Bistånd på utvecklingens villkor (1994).
Med risk för att underskatta mitt ämnes komplexitet vill jag ändå påstå att biståndspolitikens och -förvaltningens historia är förhållandevis överblickbar. De organisatoriska strukturerna och tidsmässiga avgränsningarna är tydliga. Min analys behöver därför inte bli eller kännas särskilt sofistikerad.
Tillgången till källor, främst i form av riksdagstryck, vilka bely- ser verksamheten och besluten om biståndspolitiken och dess förvaltning är god. Något samlat arbete som behandlar hela ämnet för denna uppsats finns dock veterligt inte. En utförlig redovisning av den tidiga historien finns dock i betänkandet (SOU 1978:61) Biståndets organisation.
Biståndsförvaltningens tre åldrar Redan på detta stadium i uppsatsen vill jag översiktligt redovisa
det jag skulle vilja kalla ”biståndsförvaltningens tre åldrar”, vilka också bildar en yttre ram för min fortsatta redovisning.
De båda första åldrarna har sina utgångspunkter i riksdagsbe— sluten år 1962 och 1978 om biståndspolitikens inriktning och ett antal därpå följande beslut om biståndsförvaltningens orga— nisation. 1995 års sammanslagning av fem biståndsmyndigheter ser jag som inledningen till biståndsförvaltningens tredje och nuvarande ålder.
Den statliga biståndsförvaltningens ”födelse” daterar jag till den 1 juli 1965 då Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) inledde sin verksamhet. Med viss rätt skulle tillkomsten av Nämnden för internationellt bistånd (N IB) tre och ett halvt år tidigare också kunna sägas vara den officiella födelsedagen. Skälet för mitt val av den förra tidpunkten är att NIB:s verk— samhetsområde var avsevärt snävare än det SIDA kom att till— delas. NIB var under sin tid bara en av flera statliga myndighe— ter med uppgifter på biståndsområdet.
Biståndsförvaltningens övergång från barndom till ungdom, ”puberteten”, ägde rum är 1979. Verksamheten hade vid denna tid nått en sådan omfattning och spände över så pass många olika verksamhetsfält att statsmakterna ansåg det nödvändigt att den bedrevs i flera olika organisatoriska former. Antalet myn- digheter var därefter konstant fram till år 1995.
Inträdet i ”medelåldern” ägde rum sommaren 1995, när fem statliga myndigheter sammanfördes i det nya ”konsoliderade” biståndsverket Sida. Tidpunkten sammanfaller även med vårt lands inträde i den Europeiska gemenskapen och beslutet om en betydande minskning av biståndets volym.
Med en viss förenkling kan således de stora förändringarna av biståndets förvaltningsstruktur sägas äga rum med ungefär 15 års mellanrum.
Biståndsförvaltningens ständiga organisationsproblem
Två principiella organisationsfrågor har följt biståndsförvalt— ningen genom dess 30-åriga historia, utan att ha något direkt samband med de tre åldrarna. Den första gäller om mottagar- länder eller sektorer ska vara styrande kriterium vid utform— ningen av myndigheternas interna organisation. Den andra gäller av fördelningen av uppgifter och befogenheter mellan hemmarnyndigheter och faltrepresentation. Biståndsförvaltningens barndom präglades av uttalat sekto— ransvar och en stark hemmamyndighet. Motsatsen, dvs. en stark s.k. landlinje och en betydande delegering till fältrepre—
sentationen, har i princip gällt sedan år 1986. I det nya Sidazs organisation förefaller sektorernas ställning åter ha stärkts, me— dan fältrepresentationen behållit sin roll.
Min bedömning är att biståndsförvaltningens tillämpningar av de båda principerna snarare är av universell karaktär än hänför— bara till statsmakternas beslut om biståndspolitikens inriktning och utformning. För detta talar särskilt att samtliga intematio— nella biståndsaktörer (givarländer och internationella organisa- tioner) från tid till annan omprövar sina organisationer med avseende på dessa båda principer.
Biståndsmyndighetema — en översikt
De statliga myndigheter vilka behandlas i uppsatsen är följande (med angivande av den tid under vilken de bedrivit sin verk— samhet):
Nämnden för internationellt bistånd, NIB (1 januari 1962 — 30 juni 1965).
Nordiska afrikainstitutet, NAI (1962/ 1 juli 1964 —).
Styrelsen för internationell utveckling, SIDA (1 juli 1965 - 30 juni 1995).
Biståndsutbildningsnämnden, BUN (1 juli 1971 — 30 juni 1981), Nämnden för u-landsutbildning (1 juli 1981 — 30 juni 1987) och Styrelsen för u-landsutbildning i Sandö, Sandö U-centrum (1 juli 1987 — 30 juni 1995).
Importkontoret för u-landsprodukter, IMPOD (1 januari 1975 - 30 juni 1991).
Utbildningsberedningen (1975/1 november 1979 - 25 maj 1981), Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, BITS (26 maj 1981 — 22 januari 1985) och Beredningen för interna- tionellt tekniskt—ekonomiskt samarbete, BITS (23 januari 1985 — 30 juni 1995).
Styrelsen för u-landsforskning, SAREC (1975/1 november 1979 — 30 juni 1995).
Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd, SWEDECORP (1 juli 1991 - 30 juni 1995).
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida (från den 1 juli 1995).
Till myndigheternas skara bör även räknas Utrikesdepartemen— tets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete (mer känd som U- havdelningen) Avdelningen bildades år 1970 och upplöstes 1 samband med UD:s omorganisation den 1 juli 1996. Även stiftelsen Swedfund (1978— 1991) respektive bolaget Swed— fund International AB (1991 -) har haft uppgifter vilka varit näraliggande dem som legat på myndigheterna. Organens roller i och betydelse för biståndspolitiken är mycket varierande. SIDA intar en självklar särställning genom sin 30- åriga existens, verksamhetens stora omfattning och det mycket breda uppgiftsområdet. NAI:s och Sandö U—centrums verk— samheter med inriktning på forskning, utbildning och doku- mentation representerar i ett biståndspolitiskt perspektiv den andra ytterligheten. jag ska inte här gå närmare in på de olika myndigheternas uppgifter, utan kommer senare i texten att redovisa dessa.
Biståndsförvaltningen och dess organisatoriska omgivning
U-landsbiståndet och dess statliga förvaltning kan inte beskri- vas, och jag börjar inse att de heller inte kan förstås, utan att ett antal andra organisationer nämns.
Kyrkornas yttre mission och hjälpverksamhet, representerad av den Svenska såväl som andra trossamfund, var kanske den viktigaste basen för framväxten av den statliga biståndspolitiken och förvaltningen under 1950— och 1960—talen. Även andra delar av Folkrörelsesverige visade ett tidigt internationellt enga— gemang och deltog i den tidiga biståndspolitiska debatten.
Kyrkor och övriga ideella organisationer (N GO:s — Non Go- vernmental Organisations) har genom åren behållit sin framträ— dande plats. De har gjort det i debatten, vilket inte minst visat sig när statsmakterna under senare tid beslutat om minskade anslag, genom information och opinionsbildning samt i genom- förande av biståndsinsatser.
Ideella organisationer svarar med statligt stöd i dag för en betydande del av biståndsverksamheten i fält. Inom vissa verk— samhetsområden svarar organisationerna för merparten av verksamheten. Det är kanske tydligast i samband med katastro- fer och andra humanitära insatser, där organisationer som Röda Korset och Rädda Barnen ofta är de som är först på plats. Även i fråga om insatser stöd till en demokratisk samhällsut- veckling i olika u-länder har bl.a. fackliga organisationer och politiska partier tilldelats viktiga uppgifter.
Svenskt näringsliv och svenska företag har genomgående spelat en mer tillbakadragen roll i biståndet. Biståndsmyndig— heterna har från tid till annan kritiserats för att inte ta tillräcklig hänsyn till näringslivets exportintressen och svenska företags möjligheter att föra över sitt kunnande till u—landsföretag.
Statliga myndigheter och andra offentliga institutioner har se- dan 1980-talet i allt större omfattning involverats i kunskaps— överföring genom tekniskt och institutionellt samarbete (s.k. resursbasutveckling). Ett flertal statliga myndigheter, bl.a. Fiske— riverket, Riksrevisionsverket och Sveriges lantbruksuniversitet (som var först ut på området) har i dag enheter för bistånds— verksarnhet. Från andra myndigheter och affärsverk har det gjorts ”avknoppningar”, de s.k. Swed-bolagen, för tjänsteex- port. Dessa konkurrerar med privata konsultföretag om bl.a. statligt finansierade u—landsuppdrag.
Den organisatoriska förhistorien — åren 1952-1965
Centralkommittén 1952-61
Centralkommittén för svenskt bistånd (CK), vilken bildades år 1952, representerade 44 organisationer och var ett halvstatligt organ för samordning av biståndsinsatser. Svenska institutets (SI) avdelning för tekniskt bistånd utgjorde CK:s sekretariat. Verksamheten finansierades både med statliga och andra medel, bl.a. den stora insamlingen Sverige Hjälper.
Pakistan och Etiopien var i slutet av 1950-talet CK:s främsta mottagarländer. Verksamhetens tonvikt låg på insatser inom hälso-, jordbruks— och livsmedelsområdena. I början av 1960— talet föreslog CK en utvidgning inom områdena praktisk yrkes- utbildning, teknisk skolning och farniljeplanering. Så skedde
också och insatser inom de nämnda områdena blev den verk- samhetsmässiga kärnan i den första statliga biståndsförvaltning— en.
En statlig biståndsförvaltning tar form
I maj 1960 tillsatte Kungl. Maj:t den s.k. Administrationsutred— ningen med uppdrag att granska administrationen av Sveriges insatser i det tekniska biståndet och föreslå rationaliseringar av denna. Uppdraget byggde på förutsättningarna om en avsevärt ökad omfattning av biståndsverksamheten och att detta skulle ske främst genom statlig finansiering. I Danmark och Norge, liksom i Storbritannien, USA och Västtyskland, tillsattes utred- ningar med likartade uppdrag vid samma tid.
Administrationsutredningen redovisade sina överväganden i två betänkanden, SOU 1961:22 om biståndets förvaltning och SOU 1961:50 om rekrytering av svenska fackmän och motta- gandet av stipendiater. Utredningens uppfattning var att verk— samheten och administrationen, genom att den i huvudsak återspeglade FN:s olika fackorgan, var allt för splittrad. Ett stort antal svenska myndigheter och organisationer var inblan- dade. Utredningen identifierade 16, vad man kallade, ”dörrar” genom vilka experter slussades från Sverige till u—länder och 22 ”dörrar” genom vilka u-landsstipendiater kom in.
Utredningen fann att den löpande handläggning som var för— enad med expertrekrytering och stipendier var mycket tidskrä— vande, vilket gjorde att planeringen blev lidande. Ett annat problem var att det bilaterala samarbetet på fältet visat sig ta en avsevärd tid, med hänsyn till ”förvaltningsmässiga olikheter” i berörda länder.
Administrationsutredningen föreslog inrättandet av en nytt statligt organ, Svenska utvecklingshjälpen (SU). Administra- tionskostnaderna borde enligt utredningen begränsas till 5—6 procent av hjälpvolymen.
I Kungl. Maj:ts proposition 1961:174 (angående organisatio— nen för handläggning av frågor om tekniskt bistånd till under— utvecklade länder) föreslogs inrättandet av ”ett statligt central— organ för det officiella tekniska biståndet till u—länderna”. Or— ganet borde enligt föredragande statsråd ha en ställning jäm- förbar med statliga myndigheter med representativ styrelse, dvs. vara ett centralt ämbetsverk. Även statsrådet ansåg att admi- nistrationskostnadernas andel av hjälpvolymen (5-6 procent)
var en rimlig tumregel, även om ingen formell bindning gjor— des, varken då eller i något senare sammanhang.
Nämnden för internationellt bistånd (NIB) 1962-65
Den nya myndigheten, Nämnden för internationellt bistånd (NIB), inledde sin verksamhet den 1 januari 1962. NIB övertog CK:s och Svenska institutets uppgifter inom det bilaterala tek— niska samarbetet och i fråga om rekrytering av experter samt placeringi Sverige av FN—stipendiater.
NIB:s organisation utgjordes av en styrelse, ett råd bestående av de 44 ”CK—organisationerna”, en generalsekreterare och ett sekretariat. Sekretariatet hade fyra (senare fem) byråer; för pla- nering och budgetering, expertrekrytering, stipendiatsfrågor och information. Antalet anställda var från början ett 30-tal personer. Tre år senare hade antalet ökat till drygt 100.
Vid sidan om NIB skedde en uppbyggnad av andra bistånds- och samarbetsformer, även om de olika verksamheternas om- fattning ännu var mycket begränsade. Frågor om kommersiellt bistånd handlades av Handelsdepartementet och Exportkredit— nämnden (EKN), bilateralt finansiellt bistånd av Finansdepar— tementet och multilateralt finansiellt bistånd genom Världsban— ken / IDA av Finansdepartementet och Riksbanken. Inom Utri— kesdepartementet (UD) handlades frågor om FN—bidrag, ge— mensamt nordiskt bistånd, katastrof- och flyktinghjälp samt stöd till de enskilda organisationemas biståndsverksamheter.
NIB-affären
NIB:s verksamhet och ledning utsattes under hösten 1963 för kraftig kritik, vilken resulterade i den s.k. NIB—affären. Klippet ur Svenska Dagbladets årsbok för 1963 belyser skeendet, vilket för övrigt i tiden direkt sammanföll med den s.k. Wenner- ström-affären.
KRITIKEN MOT NIB
;: n av de statliga, mer eller mindre tillfälliga l.; institutionerna blev under året föremål för en rätt ingående kritik från olika håll. Saken gällde Institutionen för internationellt bistånd, i förkortning kallad Nib. Den har haft till upp- gift att hjälpa de underutvecklade länderna, icke i första hand genom kontanta bidrag — hithörande frågor behandlade regeringen själv —— utan genom organisatoriskt bistånd på skil- da sätt. Kritiken gällde det sätt på vilket Nib utförde sina uppdrag.
En av anmärkningarna avsåg Nibs förhål- lande till offentlighetsprincipen. En tillfällig föreståndare för en av Nib inrättad mönster- gård i Algeriet hade i ett utförligt brev klagat över läget och begärde ökad hjälp hemifrån. En liten notis, uppenbart missvisande, sändes ut, och när från tidningshåll utförligare uppgifter bevärdcs, förklarades det från Nibs sida, att rapporten var hemligstämplad. Nibs general- sekreterare, Arne Björnberg, vidhöll påståen— det om hemligstämplingen, och ordföranden i Nib, landshövding Valter Åman, vidarebeford— rade upplysningen om sekretessbeslutet. I själ— va verket fick en sådan handling icke hemlig- stämplas, och den blev sedermera offentlig- gjord med undantag för några få rader, som gällde förhållandet till en främmande makt. Kvar stod emellertid att handlingen lagstridigt hade hemiigsiämplats.
Även handläggningen av en rad andra ären- den blev föremål för kritik. I en del fall gällde det företag utomlands. Men även administratio- nen här hemma påtalades. Det hade sålunda
Ernst Michanek.
Arne Björnberg.
hänt att beslut hade ändrats, att handlingar kommit bort m.m. Även statsrådet Ulla Lind- ströms ingripanden påtalades. I ett fall hade Nib avslagit en stipendieframställning från en marockan men statsrådet Lindström lät över- sända en promemoria, vilken ledde till att sti- pendiet förlängdes. Enligt uppgift hade då det första beslutet helt enkelt förkommit!
Kritiken ledde till att interpellationer fram- ställdes i riksdagen, dels av hrr Palm (h), Fäll— din (cp) och Hermansson (k), dels också i gan- ska prononcerad form av fru Sjövall (5). Hon var mycket kritisk mot planeringen av u-hjäl- pen och angav ett. par olyckliga projekt som exempel. Hon kritiserade också att general- sekreteraren hade lovat en expert 92 000 kr. i lön utan att först ha tagit kontakt med styrel- sen men väl med statsrådet Lindström. Debat- ten varade i fyra timmar, och svar avgavs av såväl statsrådet Lindström som av statsminis— tern.
Genom Statskontorets försorg påbörjades sedemera en utredning om Nibs organisation. Hr Arne Björnberg begärde vid årsskiftet. att bli entledigad från befattningen som Nibs gene- ralsekreterare. Hans efterträdare blir statssekre- terare Ernst Michanek, och hr Björnberg har utsetts till svenskt sändebud i Guatemala. Tidi- gare, när han fick avgå från posten som chef för partiförlaget Tiden, skickades han ut som FN:s expert till Bolivia, Tunisien och Colom- bia. Hans vistelse där har betecknats som "sex år i exil", och nu får han tydligen fortsätta!
Biståndet får en politisk plattform — ”biståndsbibeln”
I ett historiskt perspektiv framstår åren 1960—62 som en syn- nerligen aktiv period på det biståndspolitiska området. Den internationella u-lands— och biståndsdebatten satte tydliga spår. Ett viktigt bidrag var FN:s generalförsamlings beslut hösten 1960 om att göra 1960-talet till FN:s utvecklingsårtionde. I be- slutet ingick det s.k. 1 0/o—målet för i—ländernas bistånd och må- let om en 5 procentig årlig tillväxt i u—ländema.
Den 10 februari 1961 tillsatte Kungl. Maj:t den s.k. U— beredningen under statsministerns ordförandeskap. Ytterligare tre statsråd och representanter för näringslivet, folkrörelser, missionen m.fl. deltog i arbetet, vilket var mycket intensivt. Beredningen hade ett särskilt sekretariat (vilket leddes av Olof Palme) och den 23 februari 1962 presenterades resultatet av arbetet, den proposition (1962:100) vilken kommit att kallas biståndspolitikens ”bibel”.
I propositionen föreslogs ett övergripande mål för bistånds— politiken (”att höja de fattiga folkens levnadsnivå”), fyra delmål (resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning ekonomiskt och politiskt oberoende samt demokratisk samhällsutveckling) och inriktning för de olika då aktuella biståndsformema (handelspolitiskt, kommersiellt, tekniskt, finansiellt, multilateralt och bilateralt bistånd). Yrkesutbildning och familjeplanering angavs som särskilt angelägna verksamheter.
Riksdagens beslut med anledning av ”biståndsbibeln” kom att bli en grund för betydande ökningar av de finansiella resurser- na, framför allt avseende det finansiella, humanitära och multi— laterala biståndet.
Ett organisatoriskt resultat av ”biståndsbibeln” var bildandet av Nordiska afrikainstitutet (NAI) år 1962. NAI:s uppgifter, vilka i stort sett varit oförändrade sedan bildandet, är att främja och driva forskning, att vara ett dokumentationscentrum och att sprida information om Afrika och aktuella afrikanska för— hållanden. Fram till år 1988 ingick även undervisning med an- knytning till forskningen och att stödja utbildning av personal inför u-landsuppdrag i Afrika. Institutets bibliotek är Nordens största inom sitt område och man bedriver även publika— tionsverksarnhet.
Födelsen och barndomen — åren 1965-1979
Biståndspolitiken i korthet
1962 års biståndspolitiska beslut innebar både en mycket snabb biståndspolitisk utveckling och att biståndet i allt väsentligt blev en statlig angelägenhet, finansiellt och organisatoriskt.
Biståndet var vid denna tid främst inriktat på insatser inom hälso-, jordbruks— och livsmedelsområdena. Från mitten av 1960—talet tillkom yrkesutbildning och familjeplanering som viktiga delar i nybildade den statliga biståndsförvaltningens verksamhet.
År 1968 beslutade riksdagen att anta det s.k. 1 0/o-rnålet, vilket gjorde att biståndets omfattning ökade mycket snabbt. Volym- expansionen gjorde att förvaltningen och dess arbetsformer ställdes inför stora krav. Under början och mitten av 1970-talet genomfördes ett stort antal utredningar om införandet av nya biståndsformer.
NIB blir SIDA
”Biståndsbibelns” plattform i förening med NIB— erfarenheterna gjorde tiden politiskt mogen för en mer samlad och kraftfull statlig organisation. Något organisatoriskt alterna— tiv till den redan inslagna vägen med ett centralt ämbetsverk tycks inte ha övervägts. Vid denna tid ny- eller ombildades även ett flertal andra statliga ”profilverk”, t.ex. Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen.
Statskontoret hade som ett resultat av NIB—affären fått rege- ringens uppdrag att se över NIB:s inre organisation och dess relationer till övriga biståndsformer. Statskontoret kritiserade bl.a. NIB:s centraliserade administration av faltprojekten och förordade ”en långt driven decentralisering av projektadminist— rationen till fältet”. Detta skulle enligt Statskontoret medge en bättre organisatorisk anpassning till mottagarländernas förvalt- ning. Statskontoret föreslog också att myndigheten borde ut- kontraktera planering och administration till andra organ, bl.a. fackmyndigheter och institutioner, med ”särskilda förutsätt—
ningar”.
I propositionen (1965:63) om det statliga utvecklingsbistån— dets administration gick regeringen ett steg längre än vad Statskontoret föreslagit och föreslog inrättandet av ett helt nytt ämbetsverk, Styrelsen för internationell utveckling (SIDA), med ett samlat biståndsadministrativt ansvar. Det föredragande statsrådet anförde bl.a. följande:
”Upprättandet av NIB var första etappen på vägen mot en total samordning av den svenska bistånd— sadministrationen. Därigenom skapades ett centralt organ för i första hand det bilaterala tekniska bistån- det. Denna samordning föreslås nu ytterligare ut— byggd. Främst sker detta genom att den bilaterala fi- nansiella biståndsgivningen överförs till bistånds— myndigheten. Härtill kommer tidigare nämnda tek— niska och humanitära biståndstyper som för närva- rande administreras i annan ordning. Därmed sam- manförs praktiskt taget all biståndsadministration till en enda myndighet.”
Statsutskottet diskuterade i sitt betänkande (1965:125) om namnet Swedish Authority for International Development, med förkortningen SAID, borde vara att föredra, men stanna— de slutligen vid regeringens förslag. Riksdagens beslutade den 25 juni 1965 i enlighet med propositionen och SIDA inledde sin verksamhet sex dagar senare.
SIDA:s organisation bestod av en styrelse med nio ledamöter, en generaldirektör som även var styrelsens ordförande och tre avdelningar. Avdelningarna svarade för tekniskt och humanitärt bistånd, finansiellt bistånd respektive ekonomi, personal, in— formation och stipendier. Uppgifter och personal tillfördes huvudsakligen från NIB, men även från andra organ, bl.a. Fi— nansdepartementet.
SIDA fick från starten omkring 150 anställda, ett 40—tal fler än NIB hade haft. Antalet ökade därefter snabbt och uppgick budgetåret 1971 / 72 till drygt 400 personer (inkl. biståndskonto— ren). Ökningen fortsatte, i långsammare takt än biståndsansla- gen, och var omkring år 1990 knappt 600 personer. Fram till år 1995 minskade antalet med ca. 100 personer. (Siffrorna ut- trycker relationer snarare än exakta tal.)
Biståndsverksarnhetens omfattning och bredd ökade också snabbt. År 1966 var SIDA:s verksamhet geografiskt koncentre- rad till sex s.k. huvudmottagarländer (Tunisien, Kenya, Tanza-
nia, Etiopien, Pakistan och Indien) och ärnnesmässigt inriktad på lärar- och yrkesutbildning, livsmedelsförsörjning, ”community development”, hälsovård och familjeplanering. Under den följande tioårsperioden tillkom i genomsnitt ett nytt s.k. programland per år.
I 1967 års statsverksproposition (Prop. 1967zl bil. 5) lyfte re— geringen för första gången ett varningens finger inför verksam- hetens snabba expansion. Av i anslagsframställningen begärda 164 miljoner kronor för s.k. faltverksamhet tilldelades SIDA 99 miljoner kronor. Föredragande statsråd sade bl.a. ”. en sovring och prioritering blir nödvändig. Familjeplaneringsbiståndet bör i första hand prioriteras” (s. 41). Trots den tydliga prioritering- en gjorde SIDA budgetåret 1967/ 68 sitt troligen största relativa överskridande någonsin av löne- / förvaltningsanslaget.
I samma proposition nämns även för första gången begreppet resultatbedömningi samband med bistånd. SIDA sägs under det gångna året ha inlett ”evaluering” av konkreta biståndspro— jekt.
Ytterligare biståndspolitiska steg
Det utan tvekan viktigaste biståndspolitiska steget under ”barndomen” var regeringens förslag (Prop. 1968:101) år 1968 om en betydande höjning av ambitionsnivån i u—landsbiståndet, eller som det uttrycks i propositionen:
”Förutsättningar synes nu föreligga för att Sverige skall kunna öka sin medverkan i de internationella ansträngningarna till förmån för u—länderna, såväl inom ramen för FN:s verksamhet som i olika former av direkt samarbete med dessa länder” (s. 15).
Förslaget innebar en anslutning till FN:s 1 O/o-mål och en plan för hur målet skulle uppnås fram till budgetåret 1974/ 75. Detta ställde enligt regeringens bedömningar krav på 25 procentiga anslagshöjningar under den kommande sjuårsperioden. Riksda- gen biföll regeringens förslag.
Riksdagen hade år 1967 begärt en översyn syftande till en an— slagsteknisk samordning på biståndsområdet. Även om SIDA vid denna tid disponerade större delen av anslagen så redovisa— des de ännu under ett flera olika huvudtitlar. Föredragande statsråd säger i Prop. 1968:101 bl.a.:
”På samma sätt som anslagstekniken anpassats till biståndsgivningens erfarenheter och behov har bi— ståndsförvaltningen successivt rationaliserats. Denna process är inte avslutad, och organisationen bör även framgent vara så flexibel, att den med ett minimum av svårigheter kan anpassas till utvecklingens krav” (s. 106).
Fr.o.m. budgetåret 1970/ 71 redovisades samtliga biståndsanslag under tredje huvudtiteln (Utrikesdepartementet).
Ett i mina ögon underskattat stegi såväl den biståndspolitiska som biståndsadministrativa utvecklingen är medlemskapet i OECD:s biståndskommitté (DAC). Det svenska medlemskapet dröjde, trots flera riksdagsmotioner, till år 1965. DAC— samarbetet har successivt utvecklats och gäller i dag bl.a. villkor för u—krediter, riktlinjer för bra bistånd och utvärdering, statis- tik samt viss kompetensutveckling. I historisk belysning måste DAG-medlemskapet och det deltagande i den internationella biståndspolitiska dialogen ses som ett av de viktigaste bidragen till förnyelsen av den svenska biståndets innehåll och arbets- former.
Biståndsförvaltningens kapacitetsproblem
De snabba ökningarna av biståndets volym och verksamhets— mässiga omfattning under åren omkring 1970 gjorde att kraven och arbetsbelastningen på SIDA ökade mycket kraftigt. En åtgärd för att möta detta var regeringens beslut i januari 1970 att tillsätta Ledningsgruppen för översyn av SIDA:s organisa— tion (LÖSO) med representanter för Utrikes- och Finansde— partementen, SIDA och Statskontoret. En annan var inrättan— det av den s.k. U—avdelningen inom UD. En tredje var införan- det av ett nytt planerings— och styrsystem, den s.k. landpro- grammeringen.
År 1971, innan regeringen tagit ställning till LÖSOzs förslag, beslutade SIDA:s generaldirektör om en omorganisation av myndigheten i enlighet med förslaget. Beslutet om den nya organisationen, den s.k. Frälsarkransen, innebar att de tre av- delningarna ersattes av tio byråer (för länder, lantbruk, industri, undervisning, befolkning, utredningar, ekonomi, rekrytering och utbildning, personaladministration samt information), di— rekt underställda generaldirektören.
Organisationsförändringen manifesterades senare av regering- en i en ny instruktion (SFS 1973:687). Den byråbaserade orga- nisationen stod sig, med vissa justeringar i sektorbyråindelning— en, fram till år 1986 då en återgång till avdelningsorganisation genomfördes.
Regeringens överväganden med anledning av LOSO, vilka re- dovisades i budgetpropositionema ar 1972 och 1973, var att de nya formerna för planering, i förening med en större betoning av prograrnbiståndets roll, borde göra att SIDA:s personalvo- lym fortsättningsvis skulle komma att öka väsentligt långsam— mare än biståndsanslagen.
Bildandet av avdelningen för internationellt utvecklings- samarbete (U-avdelningen) inom UD innebar att det departe- mentala ansvaret för biståndsfrågorna samlades. Avsikten var att rollfördelningen mellan departement och förvaltningsmyn— dighet skulle ”bli principiellt densamma som tidigare” (Prop. 1970z44). I realiteten kom emellertid U-avdelningen att svara för vissa uppgifter, främst rörande de internationella organisa— tionerna, vilka då eller senare med fördel skulle ha kunnat läg- gas på en lämplig myndighet, i första hand SIDA.
Utvecklingen och införandet av landprogrammeringsmodellen från år 1970 hade sannolikt flera utgångspunkter, även om den mest akuta var kravet på SIDA att klara av den snabbt ökande verksamheten. Vid denna tid pågick inom flera andra statliga myndigheter försök med programbudgetering, något som ock- så bidrog. Även i ett internationellt biståndsperspektiv pågick, både på givar— och mottagarsidan, utveckling av förvaltningar— nas planerings- och styrsystem. Utveckling ansågs i mycket vara en planeringsfräga. Sist, men inte minst, passade landprogram— meringen väl in i det vid denna tid förhärskande synsättet ”bistånd på mottagarnas villkor” vilket bl.a. framkommer i ned- anstående citat.
Landprogrammeringen definieras i olika dokument (bl.a. SOU 1977:13 och Prop. 1977/78:135) som
”. en metod för att planera utvecklingsbistånd som utgår ifrån dels en given finansiell ram, dels det en— skilda u-landets behov och prioriteringar. Genom landprogrammeringen får mottagarländerna ett avgö- rande inflytande över biståndets inriktning och inne- håll. Målsättningen är bl.a. att göra möjligt för mot-
tagarlandet att inordna det svenska biståndet i lan— dets totala utvecklingsplanering.”
Fram till och med budgetåret 1970/ 71 var all styrning och re— dovisning byggd på de enskilda biståndsprojekten. Landpro- grammeringen medförde en övergång till en indelning efter mottagarländer. ”Landram” användes för att beteckna den ekonomiska ram som riksdagen årligen fastställde för biståndet till de s.k. programländerna. Principerna för att bestämma vilka länder som skulle ingå i kretsen lades fast år 1970. De första landprogrammen utarbetades av SIDA under budgetåret 1971 / 72.
Under 1970-talet innefattade landramarna det totala biståndet till de aktuella länderna, med undantag för bidragen till de en— skilda organisationemas insatser. Framväxten från mitten av 1970—talet av nya biståndsformer och -myndigheter samt ett ökande antal insatser i länder utanför programlandskretsen gjorde att landramarna allt mer förlorade sin betydelse som riksdagens främsta styrinstrument. Trots detta har landpro- grammeringskonceptet fortlevt, främst i SIDA:s samarbete med programländerna.
1970-talet — ”svamparnas” och utredningarnas årtionde
Under 1970-talets början tillsatte regeringen ett flertal utred- ningar om biståndets inriktning och arbetsformer. Viktigast av dessa var den i 1972 års budgetproposition aviserade och i de- cember 1972 tillsatta parlamentariska utredningen om bistånds- politikens inriktning m.m. Den kallade sig Biståndspolitiska utredningen (BPU) och dess arbete pågick under en handfull år. Utredningens överväganden och förslag ledde fram till det and— ra principiellt viktiga riksdagsbeslutet om biståndspolitiken och biståndsförvaltningens struktur är 1978.
År 1971 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att ”utreda frågor rörande inriktning och organisation av forskning med anknytning till u—landsproblem”. Behovet att öronmärka resurser för stöd till u—ländemas forskningsinstitutioner hade blivit uppenbart, bl.a. genom begreppet ”brain-drain”. Proble— men var även betingade av synsättet ”bistånd på mottagarens villkor”, vilket gav u-ländemas regeringar ansvaret för fördel- ningen av de internationella biståndsresursema.
I avvaktan på BPU:s överväganden inrättade regeringen Be- redningen för u—landsforskning (allmänt kallad SAREC). Denna hade under åren 1975-79 en ”rådgivande och initierande ställ- ning” och var ”av administrativa skäl och för att kravet om u- landscentrering av forskningen lättare skulle kunna uppfyllas” knuten till SIDA.
År 1975 inrättades dessutom Importkontoret för u-lands- produkter (IMPOD) under Handelsdepartementet. Verksam- heten, vilken inleddes på försöksbasis, syftade till att hjälpa u- länderna att öka sin export till Sverige. Detta skulle bl.a. ske genom förmedling av kontakter med svenska företag och olika marknadsföringsinsatser.
Under år 1975 inleddes även en försöksverksamhet med ut— bildningssamarbete och annat s.k. bredare samarbete med vissa u—länder. För ändamålet inrättades den s.k. Utbildningsbered- ningen, en kommitté knuten till Utbildningsdepartementet.
De tre försöksvis inrättade organen SAREC, IMPOD och Utbildningsberedningen var biståndsförvaltningens första ”svampar”. Fyra år senare gavs de permanent myndighetsställ— ning. Gemensamt för dem var att verksamheterna till stor del möjliggjordes genom tillgången på ”friska” resurser, utredningar om nya biståndsformer och att SIDA inte ansågs vara frågor- nas lämpligaste organisatoriska hemvist.
Även ett par andra organ av halvpermanent karaktär inrätta— des vid denna tid. Ett av dessa var Flyktingberedningen, vilken är 1978 ombildades till Beredningen för humanitärt bistånd. Beredningen hade bl.a. i uppgift att föreslå fördelning av medel för flyktingar och befrielserörelser i södra Afrika. Beredningen fortsatte sin allt mer minskande verksamhet till i början av 1990—talet.
Två utredningar om industribistånd tillsattes av regeringen under 1970—talet. Den första (SOU 1972:90) ledde inte till några organisatoriska förändringar. Den andra utredningen föreslog (SOU 1977:77) inrättandet av en fond för industriellt samarbe— te. Förslaget ledde frarn till bildandet av stiftelsen Swedfund i december 1978.
Lärdomar av de första åren
Förvånansvärt tidigt framstod några av de styrningsproblem vilka följt biståndsverksamheten ända fram till våra dagar. Des— sa kan belysas med några citat ur 1966 års statsverksproposition (Prop. 1966zl bil. 5, s. 55).
”Kravet på omsorgsfull planering av biståndsinsat- sema och effektivitet i biståndsarbetet medför, att mottagarländemas behov och möjligheter att tillgo- dogöra sig hjälpen måste utrönas, innan en bi- ståndsinsats initieras, med åtföljande varsamhet i in- ledningsskedet. Detta återspeglas i sin tur på an- slagssidan, där medel inte tas i anspråk i den takt som har förutsatts. Ansenliga reservationer på u- hjälpsanslagen är också en vanlig företeelse i andra biståndsadministrationer med samma ambition som den svenska, nämligen att biståndet skall vara effek- ttVt.”
”Dess (SIDA:s) strävan till en större geografisk kon- centration av biståndet överensstämmer med riksda— gens uttalande 1964 att 'våra biståndsinsatser inte bör splittras på alltför många länder och ämnesom— råden, och att 'riktpunkten om en viss koncentration” bör fasthållas. . Koncentration är vidare betingad av det praktiska önskemålet att göra den centrala bi- ståndsadministrationen så enkel som möjligt.”
Flera försök har genom åren gjorts att analysera varför det gick som det gick under dessa år; dvs. varför den snabba utveckling— en i u-ländema uteblev trots de stora resursinsatsema.
Några menar att bristerna i det tidiga u—landsbiståndet var att man hämtade sin modell från efterkrigstidens Marshall—hjälp. Framgången i denna massiva resursöverföring till det sönder- slagna Europa byggde på att mottagarländerna var mycket väl- organiserade och att de därför kunde ta hand om hjälpen. Att motsvarande framgångar uteblev i det stora flertalet u-länder (eller ”mjuka länder” som Gunnar Myrdal kallade dem) berod- de på att denna grundläggande faktor inte förelåg.
Carl Tham (SIDA:s generaldirektör år 1985-94) gjorde ett in— lägg i denna fråga i Svenska Dagbladet den 11 juli 1994.
”Den svenska Afrika- och biståndspolitiken som den utformades redan under 60—talet vägrade att anpassa sig efter det kalla krigets mönster och utgick främst från olika FN-principer för biståndet. Det fanns också från början en stark länk till kyr- korna och de frivilliga rörelserna. Därför stödde Sve- rige i decennier det feodalt styrda Etiopien under Haile Selassie — trots vissa protester från vänster — och fortsatte med stödet efter revolutionen 1974, trots vissa protester från höger. Det svenska och nordiska engagemanget i t.ex. Tanzania kan förstås mot den bakgrunden. Nyerere var kristen och socia- list och hade brett stöd i alla svenska partier, kyrkor och andra grupperingar, liksom för övrigt också in- temationellt (t.ex. Världsbanken). Det är lätt att med facit i hand se både hans och de många biståndsgivarnas misstag, men då — under 60- och 70-talen — rådde det en bred internationell enig— het om att Tanzania förde en ambitiös och i huvud- sak riktig utvecklingspolitik bl.a. på undervisningens område. Det var först i början av 80-talet som det stod klart att politiken inte höll. De nordiska länderna förkla- rade gemensamt 1984 att en förändring måste ske. När Nyerere avgick som president hade han lyckats skapa en nation i fred men inte ekonomisk utveck- ling.”
Anledningen att jag tar upp frågorna är att en av RRst fåtaliga förvaltningsrevisioner av u—landsbiståndet just behandlar detta ämne. I den i mitt tycke utmärkta rapporten Lär sig SIDA? (1988) analyseras SIDA som lärande organisation. RRst slut- satser är mycket kritiska, bl.a. framhålls det s.k. utbetalnings— målet som ett inofficiellt men ändå överordnat mål för myn- dighetens verksamhet.
Pubertet och ungdomstid — åren 1979-1995
Biståndspolitiken i korthet
Från mitten av 1970—talet och omkring tio år framåt pågick, med en relativt stor optimism, diskussionen om Ny ekonomisk världsordning och den s.k. Nord—syd—dialogen. Vid mitten av 1980—talet skedde en grundläggande omprövning av det inter- nationella utvecklingssamarbetet. Biståndets effektivitet och kvalitet ställdes i centrum. Synen på förhållandena mellan de olika aktörerna i biståndsprocessen, liksom den ditintills kritiska inställningen till de internationella finansieringsinstitutionerna, omprövades.
Från slutet av 1980-talet präglades biståndsdebatten av frågor om miljö och utveckling, betydelsen av demokrati och mänskli— ga rättigheter samt u-landskvinnornas villkor.
I Sverige konsoliderades biståndet på nivån 1 procent av BNP (sedermera BNI) och med 1978 års riksdagsbeslut som grund vad gällde dess inriktning. Biståndet utvecklades inom nya sek— torer (bl.a. offentlig förvaltning, miljö, demokrati och privat näringsliv) och i nya samarbetsländer. Tydligast kom detta till uttryck i det omfattande samarbete som från år 1990 inleddes med de nya demokratiema på andra sidan Östersjön.
Riksdagen beslutade år 1988 om ett femte mål för bistånds- politiken (”framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön”), år 1989 om riktlinjer för det svenska afrikabistån- det och år 1991 om biståndet till Latinamerika.
1978 års biståndspolitiska beslut
BPU:s huvudbetänkande (SOU 1977:13) Sveriges samarbete med u—ländema överlämnades våren 1977. Betänkandet låg, efter en sedvanligt mycket omfattande remissbehandling, till grund för regeringens proposition (1977/78:135) om riktlinjer för internationellt utvecklingssamarbete m.m. vilken överläm- nades till riksdagen i mars 1978.
I denna proposition lades inga organisatoriska förslag utan re— geringen hänvisade till BPU:s fortsatta arbete. Detta resulterade iytterligare två betänkanden, (SOU 1977:73) U—landsinfor— mation och internationell solidaritet samt (SOU 1978:61) Bi—
ståndets organisation. Det senare fick särskild betydelse för den fortsatta utformningen av biståndsförvaltningens struktur.
”Svamparna” permanentas
De främsta resultaten i organisatoriskt hänseende av proposi- tionen (1978/79:113) om riktlinjer för u-landsinformation och biståndets organisation m.m. i mars 1979 var föreslagen om permanentande av Utbildningsberedningen, SAREC och IMPOD. Statsrådet sade bl.a. följande:
”jag delar utredningens bedömning att det nu, på det hela taget, existerar en lämplig rollfördelning mellan de i utvecklingssamarbetet medverkande departe- menten och myndigheterna. Samtidigt delar jag upp- fattningen att arbetsfördelningen och samordningen mellan berörda organ bör göras till föremål för en fortlöpande diskussion och översyn. Inte minst gäller detta i fråga om nya institutionella arrangemang och nya arbetsuppgifter.
Tillkomsten av nya organ under de senaste åren — SAREC för forskning, IMPOD för u-landsimport, SWEDFUND för industrisamarbete samt organ för tjänsteförsäljning och bredare samarbete — har för- bättrat våra möjligheter till samarbete med u- ländema. jag finner det sannolikt att det under de närmaste åren inte skall behöva inrättas några nya institutioner. Det gäller nu i första hand att utveckla och förstärka dem vi har så att de i samverkan kan
genomföra den u-landspolitik som statsmakterna fastställer.” (s. 30—31)
I fråga om arbetsfördelningen mellan UD och SIDA sägs i propositionen att det inte finns anledning till omprövning. De nya styrningsfrågor och ytterligare samordningsbehov som de nybildade myndigheterna skulle kunna medföra för regeringen uppmärksammades inte alls i detta sammanhang. Tio år senare, omkring år 1990, framstod dessa frågor som några av de främsta biståndsorganisatoriska problemen.
Försök att hitta kanaler vid sidan av staten
En insikt som successivt väcktes var att svårigheterna i u- ländemas sociala och ekonomiska utveckling var intimt för- knippade med statens problem. Statsapparatens funktionssätt eller brist på sådant konstaterades i sig utgöra ett utvecklings— hinder. Biståndsgivarna har sökt möta detta problem på två olika sätt — biståndsinsatser inriktade på utveckling av förvalt- ningen å ena sidan, samarbetsformer vid sidan av mottagarlän- demas officiella institutioner å den andra.
Organisatoriskt tog sig det förra bl.a. i uttryck genom bildan- det av en förvaltningsbiståndsbyrå inom SIDA år 1982. Inrikt- ningen var tidigt att stödja uppbyggandet av finansministerier, statistikmyndigheter och institutioner för personalutbildning. Idémässigt kom dessa verksamheter att från omkring år 1990 tillsammans vid insatser till stöd för utveckling av olika rättsin— stitutioner att sammanfattas under rubriken ”good gover- nance”.
Samarbete med icke-statliga institutioner och organ har en gammal tradition. Svensk mission och olika folkrörelser har länge arbetat på detta sätt i många u—länder. Det statliga stödet till denna verksamhet ökade under olika perioder mycket kraf- tigt. Biståndsförvaltningen försökte också hitta andra samarbet- spartners än mottagarländemas myndigheter. Sist, men inte minst, utvecklades stödet och formerna för näringslivsutveck- ling. Från att ha varit inriktat på industristöd inriktades det från slutet av 1980-talet allt mer på utveckling av den konkurrensut— satta sektorn i vid mening. Bildandet av SWEDECORP år 1991 kan med fördel ses som ett organisatoriskt uttryck för detta.
De förändrade synsätten kom också till andra uttryck. Med Rollutredningen (1988-89) och den åtföljande debatten bidrog SIDA till att klargöra relationerna mellan givare, mottagare och genomförare. I Staten, marknaden och biståndet (1994) klar- gjordes, som framgår av namnet, det ömsesidiga beroendet i u— ländemas utvecklingsprocess mellan statens och marknadens institutioner. För en utanförstående kan det kanske tyckas märkligt att det bara är två år sedan som SIDA första gången insåg betydelsen av två århundradens ekonomiska teorier.
Från bredare samarbete till brett bistånd
Utbildningsberedningens, sedermera BITS, första uppgift blev att svara för det s.k. bredare samarbetet. Det innebar i ett första skede ansvar för det tekniska samarbete som återstod när SIDA:s långsiktiga samarbete med vissa programländer (bl.a. Tunisien och Pakistan) avslutades vid mitten av 1970-talet.
Successivt kom bredare samarbete allt mer att stå för det som SIDA inte gjorde, dvs. insatser utanför landprogrammen. Skill— naderna i styrning och roller gjorde att BITS och SIDA med tiden i allt större omfattning kom att verka i samma länder, i vissa fall t.o.m. inom samma sektorer. Dessa förhållanden, som redan tidigare på många håll väckt undran, redovisas i betän— kandet (SOU 1993:1) Stymings— och samarbetsformer i bistån- det.
Östeuropa
Öst— och Centraleuropas utveckling mot oberoende och demo— krati, vilken så plötsligt inleddes år 1989 möttes redan i decem- ber samma år av ett treårigt bistånds”paket” omfattande en miljard kronor. Tidigt framstod även att detta bistånd ställde helt andra krav på samarbetsformer än de som tillämpats i det traditionella u—landsbiståndet. En stor del av miljarden kom därför att kanaliseras genom multilaterala kanaler.
Daniel Tarschys (vid denna tid ordförande i riksdagens utri— kesutskott) beskrev i Dagens Nyheter den 23 december 1992 kraven på insatser i Östeuropa på följande sätt:
”En gång var bistånd enbart en fråga om solidaritet. Nu upptäcker vi alltmer hur också våra nationella egenintressen driver fram insatser långt utanför våra gränser. Att lägga ner eller få ordning på de pysande kärnkraftverken i Ryssland och Baltikum är ett svenskt förstarangsintresse. Vill vi ha renare miljö här hemma kan det också vara bättre att sätta in första filtret i några polska fabriksskorstenar än femte filtret i några svenska.”
Det var således tidigt uppenbart att östsamarbetet var annor— lunda det som under årtionden bedrivits i Afrika och Asien. Här fanns nationella egenintressen, inte bara vad gällde miljö
utan även inom säkerhetspolitiken och ifråga om flyktingmot- tagning och organiserad brottslighet. Bara för att nämna några områden.
Bildandet av SWEDECORP sammanföll i tiden, vilket gjorde att denna myndighet redan från början fick en viktig roll, främst i samarbetet med de baltiska staterna. Även BITS fick tidigt i uppdrag att söka sig österut, vilket bl.a. kom till uttryck i 1992 ars nya instruktion för myndigheten. SIDA fick i uppdrag att stödja enskilda organisationers insatseri Östeuropa och på Balkan. SAREC kom dock att hållas helt utanför det svenska östsamarbetet.
Biståndsmyndighetemas nya uppgifter till trots var det utmär- kande draget i förvaltningen av samarbetet med Öst- och Cent— raleuropa den starka operativa roll som låg i regeringskansliet. Inom UD byggdes det s.k. Osteuropasekretariatet (ÖSEK) upp för samordning av insatserna. Även inom andra departement bildades olika funktioner för samarbetet med Östeuropa.
Sammantaget ledde detta till principiella och verksamhetsmäs- siga oklarheter beträffande departementens respektive myndig- heternas roller. Det fanns t. ex. ingen samordning mellan ”OSEK-styrningen” och övrig regeringsstyming av bistånds- myndigheterna. Olika berednings- och redovisningsformer användes.
En utredningsmän tillkallades med uppgift att de över inrikt- ningen och samordningen av utvecklingssarnarbetet med Öst— och Centraleuropa. Utredarens förslag (Ds 1993:79) föranledde dock inga åtgärder.
Från år 1994 har uppgifterna allt mer delegerats till myndig— heterna. De uppgifter vilka legat på BITS, SWEDECORP och SIDA överfördes den 1 juli 1995 till det nybildade Sida, där en särskild avdelning för Östeuropa organiserades.
Diskussion om EU-medlemskap
De bistånds— och u-landspolitiska konsekvenserna av det svenska EU-medlemskapet var knappast av något förstarang— sintresse inför 1994 års folkomröstning. Visserligen nämndes effekter på banan— och tekoimport, liksom EU:s fördjupade utrikespolitiska samarbete. Mycket litet diskuterades dock om de omprioriteringar vilka föranleddes av att ca. 10 procent av biståndsbudgeten överfördes till EU:s bistånd eller att svenska företag fick möjlighet att konkurrera med företag i övriga EU—
länder om biståndsuppdrag och —leveranser. Ännu mindre dis— kuterades om vilket anseende vårt land skulle komma att få bland u-länderna när vi blev ett av 15 eller att vi numera står bakom den största biståndsgivaren och handelspartnern till länder som Togo och Surinam.
Myndighetsspecifik eller gemensam fältrepresentation?
Biståndsmyndigheternas behov av representation på det s.k. fältet har alltid varit uppenbart, vilket redan Statskontorets på— pekade i sin översyn av NIB. Kort efter SIDA:s bildande år 1965 inrättades s.k. administrativa samordningskontor. Benäm- ningen ändrades år 1968 till biståndskontor och kontoren blev organisatoriska enheter inom SIDA. SIDA svarade för konto- rens styrning och bemanning. I förhållande till värdländerna skulle kontoren formellt utgöra en enhet inom den svenska ambassaden.
I praktiken var dock den dubbla svenska representationen otydlig. År 1973 fastställdes principen att ”biståndskontoren skulle bli enheter inom beskickningarna även gentemot svenska myndigheter” och ställas under beskickningschefens ledning. Detta beslut kom under de följande 20 åren i realiteten aldrig att genomföras. SIDA fick behålla sin instruktionsrätt och upp- giften att bemanna biståndskontoren. Först år 1993 inleddes en formell och praktisk integration, i mycket framtvingad ur kra— ven på kostnadsbesparingar i UD:s och SIDA:s förvaltning. USA var därefter det enda land som upprätthöll en tvåhövdad u—landsrepresentation.
Stymingsfrågor
U-landsbistånd är troligen en av de offentliga verksamheter vilka är mest utvärderade. Utvärderingar och andra granskning- ar på projekt— och insatsnivå har systematiskt genomförts sedan 30 år. Samtidigt har det varit svårt att få en samlad bild av bi— ståndets utvecklingseffekter. Ett betydande steg i denna rikt- ning gjordes av R Cassen m.fl. i studien Does Aid Work? (1986), vilken fick ett stort internationellt genomslag.
Mellan åren 1989 och 1994 bedrevs i biståndsförvaltningen ett brett upplagt effektivitetsarbete under U—avdelningens ledning. Arbetet bestod av flera delar och bedrevs i olika former
(kommittéer, departementsgrupper och uppdrag till myndig- heter).
En utgångspunkt för effektivitetsarbetet var självfallet de brister och problem i det internationella utvecklingssamarbetet vilka börjat uppmärksammats vid mitten av 1980—talet. Förenk— lat kan man säga att insatserna inriktades mot tre olika nivåer. Den första var att finna nya vägar att stödja en hållfast utveck- ling i u—länderna. Detta skedde bl.a. genom stöd i syfte att ut- veckla marknadens roll och funktion. Den andra var att ut- veckla nya metoder och instrument för att analysera u—länder- nas utveckling och biståndets roll i denna. Den tredje var att utveckla regeringens styrning av och arbetsformema inom bi- ståndsförvaltningen. Bl.a. gjordes försök att närmare koppla regeringens verksamhetsstyming av biståndsförvaltningen till budgetprocessen.
Ett inslagi effektivitetsarbetet var tillsättandeti februari 1989 av Biståndsorganisationsutredningen (för övrigt den andra med samma namn). Dess uppdrag var att utreda organisation och arbetsformer i det bilaterala biståndet, med huvudsaklig inrikt— ning på stödet till icke programländer.
Utredningens betänkande (SOU 1990:17) innehöll bl.a. förslag om bildandet av ett bolag (SITCÖ, Swedish Industrial and Tra- de Development Corporation) med uppgift att främja det kon- kurrensutsatta näringslivets utvecklingi u-länderna. Bolaget skulle enligt förslaget bestå av Swedfund, IMPOD, SIDA:s industribyrå och vissa näraliggande BITS—funktioner. SIDA borde enligt utredningen fortsatt svara för det djupa och lång— siktiga samarbetet, stöd genom enskilda organisationer, ka— tastrofbistånd etc.
I 1991 års budgetproposition (1990/91:100 bil. 5) föreslog re— geringen att en ny myndighet, Styrelsen för internationellt nä- ringslivsbistånd (SWEDECORP), skulle bildas. Arbetet med näringslivets utveckling skulle, som det sägs i propositionen, bedrivas i ett ”nerifrån och upp”-perspektiv och verksamheten skulle bestå av utbildningsinsatser och managementstöd. SWEDECORP övertog den 1 juli 1991 IMPODzs och SIDA:s industribyrås uppgifter samt fick ett 50-tal anställda. Stiftelsen Swedfund ombildades vid samma tid till Swedhind Internatio- nal AB och fick bl.a. i uppgift att utöva ägarfunktionema i s.k. joint venture-företag.
Departementspromemorian (Ds 1990:63) Bra Beslut — om ef— fektivitet och utvärdering i biståndet, var ett annat inslagi U—
avdelningens effektivitetsarbete. Förslagen i denna PM låg till grund för inrättandet av Kommittén för analys av utvecklings- samarbete (KAU), vilken tillsammans med sitt sekretariat (SAU) under åren 1993-95 genomförde ett stort antal analyser med inriktning på effektivitet i och effekter av det svenska ut- vecklingssamarbetet.
Av flera skäl blev inte KAU/SAUzs arbete riktigt vad som förväntats av det. Kommittéformen, som inspirerats av Ex— pertgruppen för studier om offentlig ekonomi (ESÖ), den ve— tenskapliga profilen och arbetets tillfälliga karaktär gjorde att arbetsformer och resultat ifrågasattes, inte minst från bistånds- förvaltningen.
Regeringen, som under tiden i opposition tillhört kritikerna av KAU/SAU, inrättade 1995 i stället Expertgruppen för utveck- lingsfrågor (EGDI). Denna grupp gavs ett annorlunda mandat än KAUzs, ambitionsnivån ifråga om delstudiernas antal sattes lägre och gruppen fick en internationell sammansättning.
Ett ytterligare steg i effektivitetsarbetet var den s.k. Eng- blom—ska utredningen (efter utredaren ambassadör Göran Engblom). Dess betänkande (SOU 1993:1) Stymings- och sam— arbetsformer i biståndet resulterade i en proposition (1992/93:244) våren 1993 vilken bl.a. föreslog införande av s.k. landstrategier som regeringens viktigaste instrument i styrning- en av det bilaterala utvecklingssamarbetet. Ett mycket tydligt ställningstagande för tillämpning av resultatstyming är annars, i mitt tycke, propositionens viktigaste bidrag.
Landstrategiema föreslogs bli en brygga mellan riksdagens be- slut om biståndets inriktning på region—/landnivå, regeringens politik i övrigt när det gällde området och styrningen av myn- digheternas verksamhet. Landstrategiema avsågs spänna över en tidsperiod på tre till fem år och få formen av regeringsupp- drag till berörda myndigheter. De första landstrategierna börja- de, med stöd från berörda myndigheter, att utarbetas inom UD under hösten 1993.
Relationen mellan regeringen och riksdagen nämndes i pro- positionen men föreslogs bli föremål för fortsatta övervägan- den. En ”knäckfråga” i detta sammanhang var vilken på vilken anslags- och redovisningsmässig ledd skärningen borde göras; regioner/ länder eller ändamål / sektorer. Från riksdagens sida skiftar önskemålen.
Engblomska utredningens och den följande propositionens förslag utgjorde också en grund för regeringens uppdrag till
Biståndsförvaltningsutredningen (BIFU), vilket bl.a. innebar krav på fortsatt utveckling av regeringens resultatstyming av biståndet. BIFU:s förslag redovisades i betänkandet (SOU 1994:19) Rena roller i biståndet.
Kriterier för bistånd
Den borgerliga fyrpartiregeringen 1991—94 försökte också på olika sätt tydliggöra och profilera sin biståndspolitik. Detta skedde bl.a. genom fastställandet av fem s.k. kriterier, för främst det bilaterala biståndet. Något större genomslag i styr- ningen av biståndsmyndigheterna fick kriterierna knappast. Veterligt var det dock första gången en regering valde att ge uttryck för en precisering av de av riksdagens fastställda målen för biståndspolitiken.
Nya styrformer — ”maktkampen” mellan UD och SIDA
Biståndsförvaltningens struktur och regeringens styrning av dess verksamhet har genom åren varit frågor omkring vilka det i allt väsentligt förelegat en politisk enighet. Visserligen har det mellan regeringskansliet och främst SIDA under olika perioder rått ett spänt förhållande, men detta har inte varit betingat av parti- eller biståndspolitiska motsättningar. Betydande skiljak- tigheter i synen på biståndsförvaltningen och dess förhållande till regeringen framkom dock under åren 1993-94. Uppfattning- arna redovisades i stor utsträckning på morgontidningama cle- battsidor.
En ”tändandegnista” var den Engblomska utredningens be— tänkande, vilket Dagens Nyheter i en ledare den 9 februari 1993 kommenterade på följande sätt.
”Mer än om ett kuvande av SIDA handlar det om tydligare rollfördelning. Regering och riksdag ska lägga med större möda på att formulera mål och rikt— linjer, mindre på detaljfrågor. SIDA och andra myn- digheter ska liksom tidigare ha ansvaret för verk— ställandet. Utredningen pläderar för att riksdagen måste få en bättre och mer överskådlig information, såväl om själva biståndet som om situationen i mot- tagarländema. Det behövs. Indirekt kan det också
leda till att SIDA:s manöverutrymme begränsas och att riksdagen får en bättre kontroll över verksarnhe- ten.”
Gruppen av före detta och dåvarande SIDA-generaldirektörer (Ernst Michanek, Anders Forsse och Carl Tham) gjorde följan- de inlägg i Dagens Nyheter den 22 februari 1993.
”En klar boskillnad behövs mellan beslut av princi- piell, "politisk, innebörd och sådana ställningstagan- den och åtgärder som har att göra med genomföran- det av statsmakternas intentioner. Man kan gott säga att samarbetet mellan vederbörande enhet inom de— partementet, den s.k. u—avdelningen, och SIDA inte i alla avseenden kännetecknas av en sådan klar bo- skillnad. För SIDA:s del är en tydlig rollfördelningi förhål- lande till regeringen/ departementet angelägen, bland annat för att ministerstyre — eller styre av de- partementstjänstemän — ska kunna förebyggas i frå- gor för vilka ämbetsverket fått ansvaret.”
Biståndspolitisk debatt vid 1990-talets början
Under ett antal månader 1992-93 pågick en intensiv bistånds- politisk mediedebatt. Denna hade dels sin grund i den s.k. Engblomska utredningens överväganden, dels i ett antal på— stådda missförhållanden vilka presenterats i kvällstidningen Expressen. Debatterna, vilka hos vissa debattörer gjordes till en, hade båda sitt fokus på SIDA:s verksamhet. Av denna an— ledning fanns inom SIDA en utbredd känsla av att myndighe- ten var dubbelt trängd. Politiska och personliga orsaker var säkert inblandade, likaväl som en historiskt och formellt oklar ansvars- och uppgiftsför- elning mellan departement och myndighet. Flera debattörer kände sig manade att vädra sina åsikter om biståndet. En av dessa, Ingrid Björkman, skrev i Svenska Dag- bladet den 15 december 1992:
”Frågan om riksdagens och regeringens styrning och kontroll av biståndsförvaltningens verksamhet var således en aspekt i debatten. Anledningen till att den tog sig uttryck i en öppen och ömsesidig misstro
mellan UD:s och SIDA:s ledningar är sannolikt fler- faldig. ”Det statliga bilaterala utvecklingsbiståndet är i själ— va verket ett gigantiskt slöseri, som i mottagarlän- dema bidrar till att hålla företrädesvis socialistiska diktaturregimer vid makten, gynnar korrumperade makthavare på olika nivåer samt permanentar och fördjupar de sociala klyftorna. I givarlandet försörjer det en dyr biståndsbyråkrati och en svällande mark— nad av konsultbolag. Att en ytterst ringa del av detta bistånd fungerar enligt planerna och kommer de fat- tiga och behövande till godo är ett tragiskt och väl- dokumenterat faktum.”
Alf T Samuelsson (vid denna tid statssekreterare i UD) svarade i Svenska Dagbladet den 29 januari 1993 bl.a. på denna kritik:
”Vi som engagerar oss i biståndsarbete — antingen vi gör det ideellt, politiskt eller rent yrkesmässigt — är väl medvetna om att bistånd i alla dess olika former inte alltid Eingerar optimalt. Bistånd ska fungera i skilda delar av världen, i olika traditioner, kulturer och miljöer. I den komplexitet görs naturligtvis misstag och fel, detta är ofrånkomligt.”
och Carl Tham i Dagens Nyheter den 26 mars 1993:
”Vi vet i dag hur ett bra och effektivt bistånd ska ut- formas. Det finns till exempel sammanfattat i OECD-ländemas egna riktlinjer för effektivt bi- stånd. Problemet är att givarna — också Sverige — av politiska eller kommersiella skäl ofta bryter mot de principer man själv i princip hyllar. Samtidigt som man således vill främja marknadsekonomi binds ofta bistånd på ett sätt som direkt snedvrider marknaden och gör det mindre effektivt. Givare älskar att tala om behovet av samordning, men i fält styrs biståndet inte sällan av nationella särintressen. Alla vet att bi- stånd för att vara framgångsrikt måste vara långsik- tigt och förutsägbart — men i praktiken blir det ofta dagspolitik i givarlandet som får styra.”
Jag har återgett dessa klipp inte för att de är speciellt uttöm- mande, utan mer för att de säger något om det tonläge och de
uppfattningar som gällde i fråga om biståndspolitiken vid 1990- talets början. Debatten var fragmentiserad och ståndpunkterna föreföll låsta.
Medelåldern — en korta tiden efter den 1 juli 1995
Biståndspolitiken i korthet
Det senaste årets biståndspolitik präglas, förutom av bildandet av den nya biståndsmyndigheten, av det svenska EU-medlem- skapet och, för första gången på 30 år, beslutet om en avsevärd minskning av biståndsanslagen (år 1992 hade beslut fattats om en frysning av nivån). Uppfyllandet av 1 (Yo-målet har för tillfäl- let skrinlagts. Omprövning av ett stort antal biståndsinsatser och -program har inletts. En biståndspolitisk debatt med dessa utgångspunkter kan väntas.
Riksdagen beslutade våren 1996 att bifalla regeringens förslag (Prop. 1995/95:153) om ett sjätte biståndspolitiskt mål (”biståndet skall utformas så att det främjar jämställdhet mellan kvinnor och män”).
SIDA och fyra andra myndigheter blir Sida
Utgångspunktema för en förändring av biståndsförvaltningens struktur framstod därmed är 1994 som tämligen givna. Socialdemokraterna hade i sin motion (1993/94zU212) med anledning av 1994 års budgetproposition klargjort sin ideolo- giska inställning (”säkerhets- och solidaritetspolitik handlar allt mer om samma frågor”) och kraftigt kritiserat den borgerliga regeringens förslag om förändrade formerna för styrning av biståndsförvaltningen. SIDA:s generaldirektör blev hösten 1994 utnämnd till statsråd i den nya socialdemokratiska regeringen. BIFU:s betänkande (SOU 1994:19) Rena roller i biståndet, vilket överlämnades i februari 1994, innehöll bl.a. förslag var en ombildning av biståndsförvaltningen i riktning mot två organ, en myndighet för långsiktigt bilateralt samarbete och ett annat organ för näringslivsutveckling och u-krediter. Remissbehand- lingen av betänkandet (sammanställd i Ds 1994:84) gav en blandad bild. Ett flertal myndigheter, bl.a. Riksrevisionsverket
och SIDA, menade att den biståndsförvaltningen borde sam— manföras i en enda myndighet.
Kort efter regeringsskiftet hösten 1994 aviserade regeringen sin avsikt att välja ”enmyndighetslinjen” som bärande struktur för biståndsförvaltningen. SIDA:s nytillträdde generaldirektör Bo Göransson gavs uppdrag att leda samordningen, eller ”konsolideringen” som den inledningsvis kallades. Göranssons förslag om den nya myndighetens uppgifter och principer för hur den borde organiseras, vilka delades av regeringen, redovi- sades i 1995 års budgetproposition (1994/ 951100 bilaga 4, s. 60— 62). Endast spridda invändningar och synpunkter restes av op- positionen och riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i maj 1995.
Invändningarna mot den nya biståndsmyndigheten var inför dess bildande den 1 juli 1995 över huvud taget sparsamma och egentligen ingen öppen kritik har heller redovisats efter dess bildande. En av de fåtaliga kritikerna i medierna, Rolf Rising, sade så här i Svenska Dagbladet den 4 januari 1995:
”De små kunskapsinriktade biståndsorganisationerna SwedeCorp, Sarec och Bits arbetar i dag med en så— dan inriktning (insatser byggda på Sveriges interna- tionella konkurrensbas, förf:s anm) och här finns er- farenheter att bygga vidare på. Nu ska dessa organi- sationer försvinna och uppgå i ett nytt Sida.
Hur ska vi tolka en sådan utveckling? Borde inte det näringslivsinriktade biståndet bli mer angeläget i en värld som nu är helt underkastad marknadsekono— min? Borde inte u—ländernas behov av avancerad kunskap öka i en värld där i-länderna redan har gått in i kunskapssamhället? Borde vi inte i första hand bistå u-länder med de kunskaper som vi har, snarare än med de pengar vi inte har?”
Sida gavs i instruktionen (SFS 1995:869) en organisation med en styrelse med elva ledamöter och ett samlat ansvar för verk— samheten, en forskningsnämnd, en samrådsgrupp för ka— tastrofbistånd, en generaldirektör och en eller flera överdirektö- rer.
Verket gavs rätten att själv besluta om den interna organisa— tionen. De 650 anställda fördelades på elva avdelningar och tre staber. Fyra av avdelningarna tilldelades ansvarsområden mot— svarande de SIDA:s regionavdelningar hade haft. En ny regio—
navdelning för Östeuropa inrättades och fem ämnesavdelningar övertog främst de uppgifter som tidigare åvilat SIDA:s sektor- byråer samt BITS, SAREC och SWEDECÖRP. Den administ— rativa avdelningen fick även ansvaret för verksamheten vid Sandö U-centrum. De tre staberna svarar bl.a. för utvärdering och internrevision samt information.
Några uppsägningar av de tidigare fem myndigheternas per- sonal skedde inte i samband med ombildandet, samtliga tidigare anställda erbjöds anställning i Sida. Till avdelningschefer utsågs i första hand de personer i de tidigare myndigheterna vilka inne— hade regeringstillsatta befattningar.
En viktig uppgift för den nya myndigheten är att anpassa verksamheten till minskande resurser och kraven på ämnesmäs— sig och geografisk koncentration. Myndigheten övertog ca. 2.000 insatser, ett antal som under de närmaste åren ska mins- kas med 25 procent. Kraven på prioriteringar har förstärkts ytterligare till följd av riksdagens beslut våren 1996 att minska u—landsbiståndet till en nivå motsvarande 0,7 procent av BNI. I budgetpropositionen hösten 1996 gav regeringen vissa riktlinjer för hur detta ska ske, men sade samtidigt att anslagsreservatio- nerna från tidigare år är så pass stora att minskningar och av- vecklingar kan ske successivt.
Att minska en verksamhet med i storleksordningen en tredje— del sker dock under inga förhållanden smärtfritt. Debatten om prioriteringar och hur Sida ska anpassa sin verksamhet har först nyligen inletts (bl.a. i DN den 10 oktober 1996 genom en arti- kel av Björn Ahrén). När detta skrivs pågår ännu riksdagens budgetpropositionsbehandling.
En aktuell och framåtblickande beskrivning av förändringarna är följande citat från en artikel av biståndsminister Pierre Schori i Svenska Dagbladet den 5 juli 1996:
”Komplexiteten i dagens värld kräver att vi i allt större utsträckning koordinerar våra ansträngningar. Bistånd, utrikespolitik, handels- och säkerhetspolitik måste samverka och förstärka varandra. Den social- demokratiska regeringen har påbörjat detta arbete genom sammanslagningen av våra biståndsmyndig- heter till ett enda verk, Sida, och genom omorgani- sationen av Utrikesdepartementet där bistånd och handelspolitik, utrikes— och säkerhetspolitik, asyl- och migrationspolitik på ett helt nytt sätt samverkar.
Vi arbetar för en liknande utveckling av den euro- peiska unionens biståndsinsatser.”
Vilka nya organisatoriska strukturer och styrformer månde detta leda till?
Några särskilda förvaltningspolitiska frågor
Biståndsmyndighetemas styrelser
Samtliga biståndsmyndigheter har letts av en styrelse. I några fall har myndigheterna under ett inledningsskede letts av en nämnd (IMPOD och BUN) eller beredning (Utbildnings- beredningen och SAREC). Styrelsemas sammansättning och beslutsmandat har dock varierat, mellan myndigheterna liksom över tiden. Generellt sett har de mindre myndigheternas styrel- ser sedan haft ett mer omfattande mandat än det SIDA:s sty— relse haft. SIDA:s styrelse var, framför allt under 1970-talets senare del, ett överordnat biståndspolitiskt forum (i förhållande till riksdagsutskottet och regeringen).
NIB:s styrelse bestod av representanter för myndigheter, nä- ringsliv, fackliga och ideella organisationer samt utbildningsin- stitutioner. Enligt myndighetens instruktion fick även repre— sentanter för övriga nordiska länder rätt att närvara vid styrel- sens sammanträden.
I SIDA:s styrelse har särskilt det parlamentariska inslaget varit tydligt. Där har alltid funnits representanter för partierna i riks- dagens utrikesutskott och ett flertal utskottsledamöter var också samtidigt styrelseledamöter. Övriga styrelseledamöter företräd- de olika folkrörelser (bl.a. frikyrkor och fackföreningsrörelse). Någon företrädare för regeringskansliet har dock aldrig ingått i styrelsen. Antalet ledamöter var från början nio och ökade se- dan successivt för att från år 1983 vara tolv. Generaldirektören har alltid varit styrelsens ordförande.
Departementstjänstemännens andel i BITS styrelse har alltid varit högre än i andra biståndsmyndigheter. Omkring en tredje— del av ledamöterna har företrätt olika departement.
Enligt SARECzs instruktion skulle styrelsen vara ”. samman- satt så att nära kontakt med forskningen säkerställs”. Av detta skäl har flertalet ledamöter varit forskare eller personer med
anknytning till forskningsinstitutioner. I styrelsen har alltid in- gått en företrädare för SIDA (från början dess generaldirektör senare annan tjänstemän), vanligen två företrädare för riks— dagspartiema och en UD—tjänsteman.
NAI, med dess speciella styrelseproblem vilka behandlats ovan, har alltid haft en nära koppling till övriga nordiska länder och till Uppsala universitet. Universitetets rektor var också un— der lång tid styrelsens ordförande. En företrädare för vardera UD och SIDA har också alltid ingått i styrelsen.
Styrelsema i IMPOD, Sandö U-centrum och SWEDECORP har haft en blandad sammansättning. Vanligen har en UD- tjänsteman ingått i var och en av styrelserna.
I ingen annan biståndsmyndighet än SIDA har myndighets- chefen även varit styrelsens ordförande. Däremot har han/hon alltid varit ledamot av ”sin” styrelse.
Nordiska afrikainstitutets särskilda ledningsform
Nordiska afrikainstitutet (NAI), biståndsförvaltningens i dag äldsta myndighet, hade under ett antal år ställning som gemen— sam nordisk institution inom ramen för Nordiska rådet. Detta gav de fem deltagande länderna insyn i och inflytande över verksamheten samt bidrog till att finansieringsansvaret var rela- tivt jämnt fördelat.
När NAI år 1981 ombildades till ”vanlig” svensk statlig myn— dighet visade sig frågan om ledningsforrnen inte vara utan komplikationer. Enligt regeringsformen (RF) får nämligen inga andra än svenska medborgare vara myndighetschefer eller sitta i statliga myndigheters styrelser. För NAI:s del löstes detta åren 1989—95 genom inrättandet av ett program— och forskningsråd, i vilket bl.a. de nordiska ländernas representanter ingick, vid si- dan av den förhållandevis lilla ”svenska” styrelsen. Rådet yttra— de sig bl.a. över forskningsverksamhetens inriktning och till— sättande av NAI:s forskartjänster.
I ett försök att hitta en styrform vilken tillgodosåg kraven på fördjupat nordiskt inflytande och borgade för fortsatt samnor— disk finansiering av forskningsverksamheten gav regeringen NAI år 1993 i uppdrag att föreslå en alternativ associations— forrn. NAI:s förslag om ombildande till stiftelse avvisades dock av med hänvisning till en allmänt restriktiv syn på statlig verk— samhet i stiftelseform. Fr.o.m. år 1996 har NAI inte längre nå- gon styrelse utan program— och forskningsrådet tjänar både
som insyns- och rådgivande organ, ger förord vid anställning av forskare och bereder andra viktiga frågor.
Biståndsmyndighetemas ledning och interna organisation
SIDA:s byråbaserade organisation från år 1971 stod sigi hu— vudsak fram till år 1986 då en ny avdelningsbaserad organisa— tion infördes. Förslagi denna riktning hade framförts av BPU, men avvisats i 1979 års proposition efter invändningar från SIDA.
1986 års SIDA—organisation innebar inrättandet av fem avdel— ningar — tre (fyra från år 1992) med regionansvar (Asien / Mellanöstern, Latinamerika, östra respektive södra Af- rika), en med ett varierande antal byråer med sektoransvar och en med intemadministrativa uppgifter. Organisationen byggde på förslaget (Ds UD 1984:1) från Biståndsorganisationsutred— ningen, vilken leddes av SIDA:s då nytillträdande generaldi— rektör.
Förändringarna av sektorbyråernas uppgifter avspeglar till- komsten av nya prioriterade verksamheter. Detta gäller insatser till stöd för bl.a. offentlig förvaltning, demokrati och mänskliga rättigheter samt kultur och massmedier. Andra biståndspolitiskt prioriterade frågor, som stöd för u-landskvinnornas situation och miljöaspekter, avspeglades inte främst i sektorbyråorgani— sationen utan genom inrättandet av särskilda stabsfunktioner.
I fråga om övriga biståndsmyndigheters interna organisation sade respektive instruktion endast att de hade ett sekretariat eller kansli under ledning av en chef. För BITS del angav in- struktionen under åren 1988—92 att myndigheten bestod av två enheter, en för tekniskt samarbete och en för u—krediter. Från år 1992 fick dock BITS själv bestämma sin organisation. Även SWEDECORP fick själv fastställa sin organisation, men enligt instruktionen skulle det finnas en särskild enhet för främjandet av import från u-länder (dvs. ett organisatoriskt skydd för den tidigare IMPOD-verksamheten).
Under åren 1988-95 angav SAREC:s instruktion att myndig- heten skulle bestå av en programavdelning och en administrativ avdelning, med en programchef respektive en kanslichef (från år 1993 administrativ chef) som chef. SAREC hade, som enda myndighet förutom SIDA, ett regionkontor, i Harare (Zimbabwe) under åren 1988—94 .
Myndighetschefema fick med tiden titeln direktör (IMPOD redan från starten år 1971, BITS år 1988 och NAI år 1993) eller rektor (Sandö U-centrum år 1987). SWEDECÖRst chef fick titeln generaldirektör redan vid myndighetens bildande år 1991, medan BITS och SAREC:s myndighetschefer ”uppgraderades” till generaldirektörer år 1992.
Andra förändringar av biståndsmyndighetemas instruktioner
Under år 1988 genomfördes en genomgång myndigheternas instruktioner. Genomgången gällde alla departementsområden och var föranledd av riksdagens s.k. verksledningsbeslut år 1987. Samtliga biståndsmyndigheter fick som följd härav nya instruktioner vilka trädde i kraft mellan den 1 juli 1988 och den 1 januari 1989.
För biståndsmyndighetemas del avsåg de sakliga förändring- arna i första hand styrelsemas uppgifter och formerna för ut- nämning av vissa chefer. Endast för NAI:s del genomfördes vissa mindre förändringar av myndighetens uppgifter.
Ett led i arbetet med denna studie har bestått av en samlad genomgång av biståndsmyndighetemas instruktioner. Denna visar bl.a. att någon genomgång av myndigheternas instruktio- ner liknande 1988 års inte gjorts. Endast ett fåtal förändringar av instruktionernas mål- och uppgiftsparagrafer har gjorts ge- nom åren.
Övriga styrinstrument och då i första hand regleringsbreven är sig påfallande lika genom åren. En modernisering vad gäller deras utformning har gjorts under senare är, innehållet har dock fortfarande kvar en hög detaljeringsgrad. Många Sida- beslut ska också underställas regeringens prövning, t.ex. samtli— ga beslut om insatser överstigande 35 miljoner kronor.
Några sammanfattande kommentarer
Det finns myndigheter och det finns andra myndigheter. Vissa statliga myndigheter framlever sitt liv genom årtiondena utan att utsättas för kritik eller ifrågasättande. Andra myndigheter förefaller att ständigt ligga under kritikens och omprövningens eld. I denna uppsats har jag redovisat drygt 30 års organisato-
risk utveckling inom ett politikområde vilket rymmer myndig- heter av båda dessa slag.
En studie av biståndsförvaltningens organisatoriska historia kan läggas upp och genomföras på flera olika sätt. Min ut- gångspunkt i den av riksdag och regering fastställda myndig- hetsstrukturen och dess kopplingar till den biståndspolitik samma organ beslutat om visar i mitt tycke att ”den ena han— den är medveten om vad den andra gör”. Det visar sig inte minst under den snabba volymexpansionen under början och mitten av 1970—talet samt under de båda senaste åren.
Statsmaktemas beslut om det s.k. 1 %-målet och utvecklandet av nya biståndsformer var kopplade till besluten att bilda nya biståndsmyndigheter. Samtidigt är det tydligt att besluten om volymökningama alltid föregick besluten om vad resurserna skulle användas till. Under denna tid etablerades det som tidiga- re i uppsatsen kallats biståndspolitikens ”utbetalningsmål”, i mycket framtvingat statsmakterna. ”Utbetalningsmålet” försatte myndigheterna i en svår sits, man kunde inte vägra ta emot nya resurser och man var samtidigt som professionella organisatio— ner tvungna att redovisa vad som var praktiskt möjligt att ge— nomföra. Effekten blev ökade anslagsreservationer alternativt extern kritik för resursslöseri och ineffektivitet.
Å andra sidan är beslutet att ”konsolidera” biståndsförvalt- ningen till det nya Sida år 1995, också intressant eftersom det i tiden så tydligt sammanfaller med beslutet att (tillfälligt) överge 1 o/o-målet. Här har statsmakterna uppenbarligen gjort bedöm- ningen att förutsättningarna för att minska resursutflödet ökar om man samtidigt minskar antalet kranar. Den svenska EU— anslutningen och den därav föranledda omallokeringen av bi- ståndsresurser var sannolikt ytterligare en faktor som spelade in.
En övergripande fråga för denna uppsats gäller den statliga förvaltningens styrbarhet. Frågan har dock flera innebörder. En, som varit det främsta föremålet för studien, är om bi— ståndsförvaltningens struktur återspeglar biståndspolitikens inriktning. En annan, som endast tangerats i det föregående, gäller om biståndsförvaltningen sett ur statsmakternas perspek— tiv gör rätt saker. En tredje fråga gäller biståndsförvaltningens förmåga att anpassa sig till förändringar i sin omvärld.
Den första frågan, om förvaltningsstrukturen, vill jag utan större reservationer besvara med att det råder en tydlig kopp—
ling mellan biståndspolitiken och utformningen av dess statliga myndighetsorganisation.
Den andra frågan, om förvaltningens förmåga att verkställa de politiska uppdragen, är mer komplex. Frågor på detta tema har inom biståndet återkommit med jämna mellanrum. Ett spänt förhållande har under olika perioder rått mellan departement och myndighet. Regeringen har konsekvent behållit ansvaret för vissa myndighetsliknande uppgifter (exempelvis inom multi- och katastrofbiståndsområdena). Sammantaget kan detta tolkas som en bristande tilltro till myndigheternas förutsättningar att utföra uppgifterna och/eller möjligheterna att styra förvaltning— ens verksarnhet. Samtidigt finns det inget som talar för att bi- ståndsförvaltningens tjänstemän skulle i något avseende skulle vara mindre lojala mot politiska signaler än tjänstemän inom andra samhällsområden.
Biståndsförvaltningens förmåga att följa och dra verksam- hetsmässiga konsekvenser av förändringar är sannolikt väl så stora eller större än inom andra sektorer. I denna del är min bedömning att inflödet till biståndsförvaltningen av syn— och arbetssätt huvudsakligen kommer från andra internationella biståndsorgan (bilaterala och multilaterala). Ett antal internatio- nella fora för erfarenhetsutbyte har också byggts upp. De svenska myndigheterna har också tillhört de mer aktiva i dessa sammanhang.
Om biståndsförvaltningen (och dåi första hand SIDA) kan kritiseras för något i detta sammanhang så är det för en över— driven försiktighet i fråga om formerna för verksamhetens be- drivande. Berednings— och beslutsformer har varit långdragna och har präglats av en mycket låg grad av risktagande. Rädslan för att göra fel och eventuellt utsättas för offentlig kritik har bland biståndsförvaltningens tjänstemän gjort att berednings- kunnande i stor utsträckning premierats framför sakmässig kompetens.
Stymings— och samarbetsfrågoma inom biståndet har under de senaste tio åren utretts och förändrats ett flertal gånger. Den förändring som år 1995 genomfördes av förvaltningsstrukturen innefattade endast mycket litet av förändrade styrformer i rela— tionerna mellan regering och myndighet. Regeringens gamla detaljstyrning kvarstår i väsentliga delar. Regeringens (UD:s) eget förvaltningsansvar för huvuddelen av det multilaterala samarbetet med FN och Världsbanksgruppen, kvarstår också i allt väsentligt.
En fråga jag ofta ställt mig är varför det är så svårt att diskute- ra och än mer genomföra förändringar av relationerna mellan departement och myndigheter på biståndsområdet. Ett skäl är troligen att UD:s traditionella roll är att förmedla och tolka av budskap vilka utväxlas mellan vårt lands och andra länders re- geringar. UD:s uppgift har aldrig varit att utöva politisk ledning inom landets gränser eller mot förvaltningsmyndigheter — utom inom biståndsområdet under en 30—årsperiod. UD är till stora delar, och ser sig självt i första hand som, en myndighet och inte som en del av regeringens kansli.
Den närmaste tidens arbete att inom Sida omprioritera och avveckla verksamheter till följd av den långsiktigt minskade tillgången på resurser blir ett viktigt ”test” på i vilken utsträck- ning de gångna årens investeringar i metod— och kompetensut— veckling använts rätt.
En sista fråga är i vilken utsträckning regeringar med olika partifärg haft olika ”biståndsförvaltningspolitik”. Några entydi- ga linjer i detta kan dock knappast skönjas.
De s.k. svamparnas försöksvisa tillkomst vid mitten av 1970— talet skedde under en socialdemokratisk regering. Deras per— manentande några år senare under en borgerlig. Såväl den bor— gerliga regeringen 1991-94 som den socialdemokratiska efter 1994 ville minska antalet myndigheter. Tillkomsten av både SIDA och Sida har dock tydlig socialdemokratisk prägel. Båda myndigheterna har, med vissa tydliga begränsningar, givits en självständig ställningi förhållande till regeringen.
Lantmäterivåsendet
Sture Norberg
född 1931, har arbetat inom lantmäteriet sedan 1963, bland annat som planeringsdirektör fr 1983, stf generaldirektör fr 1990 och generaldirektör fr 1993. Norberg har också varit an— ställd som sakkunnigi Miljödepartementet.
INNEHÅLL
Introduktion Bakgrund
Syftet med denna promemoria
Historien fram till 1974
1948 års omorganisation Åren efter 1948 1961 års omorganisation
Lantmäteriet och kommunerna Utredning om en ny organisation Genomförandet av 1971—72 års omorganisation
Omorganisationen av lantmäteriet och kartverket Bakgrund
Skäl för sammanslagningen Utlokaliseringen till Gävle
- en organisationsfråga av stor betydelse
Nya Lantmäteriet
Inledning
Integrering av den tekniska verksamheten PersonalPolitiskaProgrammet Uppdragsverksarnhetens utveckling 1974-1995 Fastighetsbildning och fastighetsregistrering 1980 års lantmäteritaxeutredning Lantmäteri på lokal nivå
Omorganisationer vid LMV
Kartpolitik Lednings- och stymingsfrågor
De senaste tjugo årens utveckling Lantmäteriet och kulturen De senaste tjugo årens regionalpolitiska satsningar
Ännu en sammanslagning Bakgrund till förändringsprocessen Lantmäteriverkets idépromemoria Lantmäteri- och inskrivningsutredningen Regeringens proposition Organisationsutredningen
239 240 241
241 241 245 248 250 256 259
263 263 265 268
269 269 270 272 272 276 279 280 282 282 285 292 294 298
302 302 303 304 306 307
Utredning om huvudmannaskapet för fastighetsbildning Proposition om finansiering Organisationsutredning i ny tappning Riksdagsbeslut om fastighetsbildningen
Avslutning
Källor
Introduktion
Denna promemoria gör inte anspråk på att vara en fullständig historisk belysning av lantrnäteriverksamheten under de senaste 50 åren, utan är mer en personlig förstahandserfarenhet av verksamheten inom myndigheten. Därför blir denna myndig- hetsmonografi inte en vetenskaplig uppsats — det har jag varken haft tid eller förutsättningar att utarbeta. Lantmäteriet är Sveriges näst äldsta myndighet. Den tillkom som en statlig organisation den 4 april 1628 efter beslut av Gustaf II Adolf innebärande att en instruktion meddelades för generalmatematikern Anders Bure att utbilda lantmätare samt göra en systematisk kartläggning av landet. Efter snart uppnåd- da 370 år så har naturligtvis lantmäteriet genomgått många sto— ra förändringar och dess roll i det svenska samhället har också varierat under tidernas lopp. Även en av dagens huvuduppgif- ter, nämligen att svara för försörjning med landskaps- och fas— tighetsinformation, lyftes fram i Gustaf II Adolfs instruktion till Anders Bure.
Utdrag ur instruktionen:
”le'l/e H : K: M:t glänta Mm een Jympa)", der Ulbz'nnan H: K' M:t alla Landtéapm 06/7 Städerr lägen/Jee! rngför Ögonen stella kunne, der JH: K' M:t redan derra bettre kan öfwerre, (Je/7 begrunda, Utbz' Hwad, och Hum Hn/art aeb ett riod/Je till att reparera och förbättra. Hefner H: K' M :! Fördenrknldb nåågartpålagdt 06/7 befalladt Andrea Burea, att ban detta iver/ee)! figbföretaga oebjb'rrätta ika. ”
(Utdrag av riksregistraturets koncept.)
I denna myndighetsmonografi ska jag försöka beskriva hur Lantmäteriet förändrats organisatoriskt under tidsperioden 1945-1995. I första hand kommer jag att beskriva utvecklingen inom lantmäteriet och analysera organisationsförändringar och politikförändringar och då speciellt titta på intressanta föränd— ringar i organisation och styrforrner samt särskilt försöka be— skriva varifrån initiativ till organisationsförändring uppkommit.
Bakgrund
Det statliga lantmäteriet var i stort behov av förändring och uppryckning åren efter andra världskrigets slut. Det var en stat- lig myndighetsorganisation som inte fungerade särskilt väl och många — både nyttjare av lantmäteriets tjänster och de som arbetade inom lantmäteriet — hade under lång tid framställt önskemål om ökade resurser och organisationsförändringar. Man kan nog säga att det svenska lantmäteriet var djupt ner— gånget och i stort behov av omorganisation.
Lantmäteriets organisation i mitten av 1940-talet grundades på ett riksdagsbeslut 1920. Ledningen utövades av lantmäte- ristyrelsen bestående av generaldirektören och cheferna för administrativa byrån, lantrnäteribyrån och utredningsbyrån. I varje län fanns ett länslantmäterikontor med en överlantrnätare som chef. Sverige var indelat i 210 lantrnäteridistrikt där för— rättningsverksamhet bedrevs med en distriktslantmätare som chef vars inkomst till ungefär lika delar skulle bestå av lön från staten och ersättningar enligt lantmäteritaxan. Övriga tjänstgö- rande vid distriktet skulle avlönas med intjänade taxeinkomster.
Man kan generellt säga att distriktslantrnätaren i princip arbe- tade som en egen företagare med ekonomiskt ansvar för de anställda vid distriktet. Distriktslantmätare och extra lantmätare hade att själva hålla sig med instrument och redskap, skriv— och ritmateriel samt arbetsrum på stationeringsorten. I regel avde- lades en del av distriktslantrnätarens bostad till arbetslokaler och expedition för honom och hans biträden. En vanlig före- teelse var att distriktets skrivarbete, kartritning och telefonpass— ning sköttes av familjemedlemmar.
Arbetsförhållandena inom lantmäteriet under perioden 1928 - 1948 var sett med nutidens ögon rätt förvånande. Tiden fram till 1948 års omorganisation kom att präglas av ett ständigt lap- pande med detaljer i det bestående systemet. Lantmätamas omkostnader i tjänsten steg, medan lantmäteritaxan, som skulle ge halva inkomsten, låg stilla på 1928 års nivå med bl.a. dagar- vodet tolv kronor och avstyckningsarvodet 35 kronor. Fram— ställningar om taxehöjning gjordes gång på gång utan resultat. Om man gör en jämförelse med dagens kostnad för en av— styckning som uppgår till ca 13000 kronor så förstår man bättre den situation som dåtidens lantinäteripersonal hade att jobba under.
Syftet med denna promemoria
En förändring av en myndighets organisation kan ibland härle- das från politikförändringar som gjort att man tillsatt en utred- ning för att arbeta fram förslag på organisationsförändringar. Förslag på organisationsförändringar kan också uppstå inom en myndighet som själv både arbetar fram förslag till förändringar och genomför dem. Ett tredje alternativ kan innebära att flera myndigheter verkar inom sånär samma sakområde och att man gemensamt kommit fram till att lösa samordningsproblemen, ibland med organisatoriska förändringar.
jag kommer i denna promemoria att försöka belysa såväl den yttre som den inre organisationen hos Lantmäteriet under den aktuella perioden. Syftet har varit att belysa uppgiftsfördelning— en mellan angränsande organisationer inom sakområdet, orga- nisatoriska uppdelningar på flera myndigheter och hur samord- ningen fungerat dem emellan. jag beskriver och analyserar sammanslagning av myndigheter, verksarnhetsforrner och den yttre styrningen av myndigheten. Exempel på inomorganisato- riska förhållanden som kommer att belysas är hur uppgifter fördelats inom lantmäteriet, vilken karaktär myndighetens or- ganisation haft, vilka interna styrformer som tillämpats, graden av delegering av beslutsfunktioner m.m.
Historien fram till 1974
1948 års omorganisation
Situationen inom det statliga lantmäteriet oroade många i det svenska samhället. I fastighetsbildningssakkunnigas betänkande den 1 september 1944, SOU 1944:46, påpekades att den jord- politiska kontrollen av fastighetsbildningen behövde skärpas och sättas in redan vid förrättningen, eller kanske t.o.m. dess— förinnan, och inte som i verkligheten ofta skedde först vid överlantrnätarens granskning av en redan fullbordad förrätt- ning. De sakkunniga hemställde att åt särskilda utredningsmän måtte uppdragas att utarbeta detaljerat förslag till ändringar i lantmäteriets organisation.
En stor utredning tillsattes genast — 1945 års lantmäteriutred- ning — som redan året därpå avgav sitt betänkande den 19 de- cember 1946, SOU 1947:7. Utredningen fann lantmäteriperso—
nalens anställnings— och avlöningsförhållanden föråldrade och otillfredsställande. Man hade i den svenska statsförvaltningen mer och mer lämnat sportlersystemet. Det var orättvist genom de stora variationer i inkomster det gav mellan olika lantmäteri— distrikt. Biträdespersonalen hade en otrygg anställning. Det var olämpligt, enär lantmätarna vid tillämpning av jorddelningsla- gen och dess jordpolitiska villkor borde vara oberoende av tax— einkomster från sakägare.
Utredningen förordade därför att distriktslantmätarna, liksom deras lantrnäteriutbildade tjänstemedhjälpare och övrig biträ— despersonal, skulle inordnas under avlöningsbestärnmelserna för statens befattningshavare i allmänhet och sålunda helt avlö- nas av statsmedel. Med andra ord förordade utredningen ett förstatligande av lantmäteriet. Man ville göra om en föråldrad halvprivat organisation till en professionell helstatlig organisa- tion.
Pa/z'tiika motiv till förändring
I Sverige hade folkökningen under senare delen av 1800-talet skapat stor jordhunger hos landsbygdsbefolkningen. Detta ha— de mötts av en liberal politik när det gällde rätten att stycka jord.
Man sökte dels underlätta för den icke jordägande lands- bygdsbefolkningen att anskaffa jord till egna hem, dels hindra de stora skogsbolagens förvärv av jordbruksegendomar, allt i syfte att åt landet bevara en självägande, jordbrukande samhäll— sklass. Den 1 januari 1948 inrättades lantbruksnämndernai Sverige som till sin huvuduppgift fick att handha jordbrukets rationalisering, prövningen av jordförvärven samt verka för att jordbrukspolitiken produktionsinriktades.
jordpolitiken fick därför en viss social inriktning med följd att den i stor omfattning kom till uttryck i egnahemsrörelsen, jord— förvärvslagstiftningen och ensittarlagstifmingen.
Planpolitiken fick en ökad betydelse i det svenska samhället den 1 januari 1948 då vi fick en ny byggnadslag som även om— fattade byggnadsverksamheten på landsbygden.
Dessa politiska ambitioner kom att påverka fastighetsbild— ningslagstiftningen och berörde naturligtvis lantmäteriets verk— samhet i hög grad.
Frågan om förstatligande av lantmäteriet kom upp i riksdagen den 20 juni 1947 — samma dag som riktlinjerna för den framtida
jordbrukspolitiken debatterades — i Kungl. Maj:ts proposition — nr 210 till riksdagen angående lantrnäteripersonalens organisa- tion och avlöningsförhållanden m.m. Propositionen följde i allt väsentligt förslagen som lämnats av 1945 års lantmäteriutred- ning.
Den 1 januari 1948 förstatligades således lantmäteriet i Sveri— ge. Detta årtal utgör därför en av de viktigaste hörnstenarna i lantmäteriets historia.
Riktdagrbey/utetr genomyämnde
Förstatligandet av lantmäteriet medförde stora organisatoriska förändringar. Tillsättningen av de nya tjänsterna, slutspurten med avslutande av förrättningar och inventeringarna gjorde åren 1947 och 1948 till oroliga och arbetsamma år inom lant- mäteriet.
Såsom framgått ovan kan man nog säga att det fanns ett sam— ordnande intresse av att lantmäteriet omorganiserades. Det blev en av politiker styrd förändring som handlades på ett skickligt och konstruktivt sätt. När politikerna fann att man i Sverige behövde en ny jordpolitik och även en delvis ny plan- politik så var steget inte långt att även tänka på genomförandet av den nya politiken inom angivna områden.
Den politik som regeringen ville föra inom flera områden medförde ett behov av en
omorganisation av lantmäteriet. Man kan nog också ge rege— ringen rätt i Ställningstagandet att det var helt nödvändigt att lantmäteriet förstatligades vid denna tidpunkt. Det är svårt att föreställa sig hur lösningen skulle ha sett ut om inte lantmäteri- et hade förstatligats.
Arbetsbalansen för distriktsorganisationen hade från 1928 till 1945 fördubblats och blivit synnerligen besvärande. Den främsta orsaken var brist på personal och övriga resurser. Nu när lantmäteriet skulle förstatligas så var det nödvändigt att bygga upp en organisation som på ett bättre sätt kunde ge det svenska samhället den service som man hade rätt att kräva. Det gällde att få en storlek på lantmäteridistrikten som möjliggjorde en personalsammansättning så att personalens kvalifikationer utnyttjades på bästa sätt. De tidigare distriktsenhetema hade varit alltför små för att man skulle få en rationell arbetsfördel— ning mellan de olika personalkategoriema.
Med utgångspunkt från att ett distrikt inte borde innehålla mindre än två befattningshavare ur varje kategori, och inte borde vara större än att lantmätarna kunde skaffa sig en ingå- ende kännedom om fastighetsförhållandena inom distriktet och om bygdens näringsliv och andra faktorer av betydelse för fas- tighetsbildningens inrikming, stannade man för en indelningi så långt möjligt likvärdiga och naturligt avgränsade distrikt. Antalet distrikt minskades från 210 till 148 med ett personalbe- hov beräknat till sammanlagt 960 befattningshavare. Den nya indelningen i lantrnäteridistrikt fastställdes att gälla från och med år 1948.
Utbildningsbehovet var stort i det nya statliga lantmäteriet. Övergången till en ny organisation och ett nytt lönesystem krävde en översyn av kompetenskrav och utbildning. Lantrnä- tarna fick sin utbildning på Tekniska högskolan i Stockholm. Den mätningstekniska personalen hade fått sin utbildning ge- nom praktik hos lantmätare. Kontorspersonalen hade vanligen, förutom genom praktik, fått sin specialutbildning genom pri— vata kvällskurser vid lantmäterikontor. Kursverksamheten för den mätningstekniska personalen och kontorspersonalen måste byggas ut.
Lantmäteristyrelsen vari förhållande till den totala personal— styrkan i lantmäteriet påtagligt liten och personalknapp. För att ta hand om lantmäteriets hela taxeuppbörd och distriktsperso— nalens reseräkningar förstärktes styrelsens kassakontor och ombildades till kamrerarkontor från och med den 1 januari 1948.
Överlantmätaren fick den 1 januari 1948 delvis nya arbets— uppgifter. När lantbruksnämndsorganisationen tillskapades förutsattes det att länslantmäterikontoren skulle ge önskvärd service i arbetet med den yttre rationaliseringen. En tredjedel av överlantmätarens tid beräknades åtgå till denna service åt lant- bruksnämnden.
Genom riksdagsbeslutet om omorganisation av lantmäteriet kom både kompetensen och tekniken att förbättras inom lant- mäteriet. Samhället kunde på ett bättre sätt tillgodogöra sig det kunnande som fanns inom lantmäteriet. Eftersom lantmäteriet hade rollen som genomförandeorgan så var det ju viktigt att få till stånd ett omorganiserat lantmäteri som kunde ta hand om genomförandefrågorna och ge samhället en fullgod service.
Slutligen kan konstateras att den genomförda förändringen av lantmäteriet stöddes av lantmäteristyrelsen och av lantmäteriets
personal som fick igenom många av de önskemål man tidigare hade framfört.
Åren efter 1948
Åren efter 1948 kännetecknades av att det omorganiserade lantmäteriet hade en hel del svårigheter i starten. Det gällde ju nu att få en tidigare nästan privat utförd verksamhet att börja fungera som en helstatlig myndighetsverksamhet.
Lantmäteristyrelsen hade svårigheter att fylla personalramarna med kvalificerad personal. I riksdagsrevisorernas berättelse för år 1948 fann de att den redan tidigare stora arbetsbalansen yt- terligare hade ökat och den 1 oktober 1948 kommit upp till ca 1000 arbetsår. Med tanke på att 1948 års omorganisation inne— bar att samhället hade förväntningar på ökade insatser från lantmäteriets sida inom jordbruks- och byggnadssektom så måste man nog säga att situationen kunde betecknas som lite kritisk. Lantmäteristyrelsen kände sitt ansvar och förklarade att orsaken till den stora arbetsbalansen, förutom omställningen till en ny organisation, främst var att finna i den föråldrade fastig- hetsbildningslagstiftningen.
Man pekade på att frågor som handlades inom en lantrnäteri- förrättning även prövades inom flera andra myndigheter och instanser, t.ex. av överlantmätare, länsarkitekter, länsstyrelser och ägodelningsrätter. Man kan konstatera att förrättnings— lantmätaren, som tidigare i de flesta fall ensam kunde besluta om lokalisering och utformning av t.ex. en ny byggnadstomt, numera skulle inhämta andra berörda myndigheters synpunkter innan han kunde fatta sitt avgörande tillståndsbeslut. Förrätt- ningslantrnätaren blev mer och mer samordnare av olika myn- digheters synpunkter. LMS — Lantmäteristyrelsen — föreslog att lättnader borde kunna införas i handläggningen utan men för rättssäkerheten.
LMS arbetade ihärdigt under 1950-talet med att få ytterligare medel för att öka personalstyrkan satnt motverka avgång från lantmäteriet — allt i syfte att därmed få ner den besvärande ar— betsbalansen. Man fick ofta stöd för dessa tankar genom riks— dagsmotioner utifrån landet där man påtalade de långa vänteti— derna för att få en lantmäteriförrättning gjord.
I anslagsäskandena för budgetåret 1956/ 57 framhöll LMS att synnerligen kraftiga åtgärder måste vidtas för att förbättra ar— betskraftsläget i distriktsorganisationen. Man föreslog inrättan—
de av fem nya lantrnäteridistrikt, sju nya förfogandeorganisatio— ner samt en ökad rekrytering av ytterligare arbetskraft.
LMS hade en begränsad framgångi sina äskanden, vilket bl.a. berodde på att bristen på lantmätare inte gjorde det lönt att inrätta nya tjänster för lantmätare. Man fick försöka lösa pro- blemen genom omflyttningar av personalen mellan de olika organisationsenhetema.
M yndngemQ/rd förändring av oganz'ratz'onen
LMS fick under 1950—talet inget större stöd från politiker och regering, så man fick själv se till att råda bot på de problem som fanns. Ett flertal organisationsförändringar inom lantmäte- riet initierades och genomfördes av lantmäteriets ledning under denna tid. Detta är exempel på organisationsförändringar som inte föregåtts av någon parlamentarisk utredning eller någon ändring i politiken.
Man kan konstatera att detta kan vara en indikation på att or- ganisationsfrågor ibland kan leva ett liv oberoende av politikens innehåll. Organisationsförändringar genomdrivs internt på grund av att samhället ställer nya krav eller när myndigheten själv ser rationaliseringsmöjligheter av verksamheten.
Lantmäteristyrelsens insatser kom i hög grad under 1950- och 1960-talen att fokuseras på rollen som medverkande vid ge— nomförandet av den nya jordbrukspolitiken. Man ville verkligen visa att man kunde ge lantbruksnämnderna den service som de förväntade från lantmäteriet. Det fanns bakom denna attityd en farhåga att lantmäteriet kunde tappa genomförandefrågorna till lantbruksnämndema om man inte levde upp till jordbruksnä- ringens förväntningar..
Ett annat område som under de två aktuella decennierna be— rörde lantmäteriet mer och mer var samhällsplaneringen. Plane- ring blev högsta mode. Vi fick en omfattande riksplanering som också efterföljdes av översiktliga kommunala planer. Sats- ningen på nybyggnation av bostäder krävde även stora insatser från lantmäteriets sida. I den situationen krävdes det från lant- mäteriets ledning att organisationen var flexibel och kunde an— passas till samhällets krav.
LMS ägde rätt att inom ett län eller i visst eller vissa distrikt ställa lantmätare till överlantmätarens förfogande för handlägg- ning av förrättningar och uppdrag som ej hanns med av dist— riktspersonalen inom rimlig tid. Sådan lantmätare benämndes
förfogandelantmätare. Personalen på förfogandeenheter ingick i distriktsorganisationen men hade en självständig organisato- risk ställning.
Den 1 juli 1959 hade det inrättats hela 29 enheter under för- fogandelantmätare. Av dessa enheter var fem avsedda för skif- tesverksamhet, åtta för annan fastighetsregleringsverksamhet, tre huvudsakligen för planeringsuppgifter, en väsentligen för grundkarteuppdrag samt fyra för vägförrättningar och därmed sammanhängande uppgifter- Endast åtta var avsedda för allmän verksamhet.
Man kan konstatera att LMS genom dessa organisationsför— ändringar på ett bra sätt försökt ge samhället den service som förväntades från lantmäteriet. Man gick alltmer mot en speciali- sering av verksamheten inom lantmäteriet och dessa förfogan— delantmätare var ofta yngre duktiga lantmätare som gärna gav sig i kast med nya svåra problem. Detta uppmärksammades och förfogandeenhetema rönte stor uppskattning.
En annan intern organisationsförändring var tillkomsten av ”distriktsorganisationens centralkontor”. Vid detta kontor, som var beläget i Stockholm, bistod man lantmäteridistrikten med mera kvalificerade beräknings— och karteringsarbeten. Centrali— sering av sådana uppgifter till specialister var rationell och be- räknades spara kostnader. År 1959 uppgick arbetsstyrkan vid detta kontor till 25 befattningshavare.
Ute i länen försökte man också samordna länslantmäterikon- torens och distriktsorganisationens arbeten. En fråga man ar- betade med var att länslantmäterikontoren skulle ge kvalificerad arkivservice till förrättningsmännen, så att de slapp åka till länslantmäterikontoret och bedriva arkivforskning i gamla lantmäteriakter.
Ovan redovisade organisationsförändringar är goda exempel på vad en myndighet kan företa sig utan styrning från regering och riksdag. Myndigheten har fått en övergripande uppgift i det svenska samhället. Sedan gäller det att inom lagens ramar ge— nomföra uppdraget så snabbt och kostnadseffektivt som möj— ligt. I dagens samhälle betecknas detta som en ren självklarhet, men under 1950—talet fanns det utan tvekan myndigheter som ej utan regeringens godkännande genomförde några större in- terna organisationsförändringar.
1961 års omorganisation
Det blev alltmer klart under 1950-talet att den lantmäteriorgani- sation som skapades 1948 inte till alla delar kunde uppfylla de mål som man hade ställt upp för det nya statliga lantmäteriet. Det gällde särskilt de insatser som man förväntat från lantmäte— riets sida inom jordpolitikens, planpolitikens och bostadspoliti— kens områden.
Det visade sig att de lantmäteridistrikt som bildades 1948 blev för små och sårbara. Man kunde ej åta sig större uppgifter i fråga om jordbruksrationalisering, laga skiften, planeringsupp— drag, plangenomförande mm. Detta var ju också skälet till att LMS tillskapade de s.k. förfogandeenhetema.
Den 29 juni 1956 tillkallades därför sakkunniga —- 1956 års lantmäterikommitté — för utredning rörande organisationen av den verksamhet som bedrevs av lantmäteriväsendet och kart— verket. Den ökade satsningen på en ny ekonomisk karta över riket, där lantmäteriet hade att tillhandahålla uppgifterna om fastighetsindelningen, hade nämligen dragit in lantmäteriet i kartverkets verksamhet.
Man kan här se att när det gäller samordning av olika myn- digheters verksamhet så blir det nästan en nödvändighet att frågan förs till en statlig utredning där sakkunniga kan lyssna till representanter från de båda myndigheterna och därefter kom— ma med förslag på hur viss delvis gemensam verksamhet bör organiseras i framtiden.
Kommittén avlämnade 1959 betänkandet ”Lantmäteriväsen— dets och kartverkets organisation”. Det som var intressant i senare tids perspektiv var att kommittén hade funnit att en sammanslagning av de båda verken endast skulle ge obetydliga organisatoriska fördelar. Fördelarna skulle uppstå bara på cen- tral administrativ nivå och inom den fotogrammetn'sk— geode— tiska verksamheten. Mot en sammanslagning talade verkens olika målsättningar. Därför föreslog kommittén inte någon sammanslagning.
När det gällde lantmäteriet så föreslog man egentligen inte någon större ändring av organisationen utan underströk vikten av den påbörjade integreringen mellan länslantmäterikontoren och förrättningsorganisationen. Däremot tog man upp gräns- dragningen mellan tjänsteåligganden och icke obligatoriska ålig- ganden. Man framhöll att planuppdrag åt enskilda samt teknis— ka uppdrag såsom upprättande av grundkartor, mätnings— och
utstakningsarbeten m.m. syntes vara lämpade för privat verk- samhet. Det intressanta med detta förslag var att man försökte få ner lantmäteriets balans av ej avslutade ärenden genom att överlåta vissa arbetsuppgifter till den privata sektorn.
Antalet lantmäteridistrikt föreslogs minskas till 110, medan förfogandeenhetema borde avvecklas. I stället skulle högst 35 s.k. specialenheter inrättas för särskilda arbetsuppgifter.
Lantmäterikommitténs förslag togs i stort sett välvilligt emot av remissinstansema. Riksdagen fattade beslut om den nya or— ganisationen den 4 maj 1960 för att gälla fr.o.m. 1 januari 1961. I beslutet fanns också en uppmaning att länslantmäterikonto— rens resurser för arkivservice kraftigt skulle förstärkas, och att arbetsuppgifter i rationaliseringssyfte borde delegeras — från lantmätare till mätningstekniker och från mätningstekniker till annan biträdespersonal. Dessutom skulle distriktsorganisatio— nens centralkontor införlivas med lantrnäteristyrelsen för att där utgöra en fristående avdelning benämnd mätningstekniska avdelningen.
Man kan nog säga att politikerna i 1956 års lantmäterikom- mitté ställde särskilda krav på lantmäteriet att med befintliga resurser rationalisera verksamheten. Genom förslagen som sedan riksdagen tog så uppdrogs åt LMS att göra lantmäteriets organisation smidigare och mera effektiv. Eftersom man fann att det inte var lämpligt med någon större omorganisation in- nebärande sammanslagning av lantmäteriet och kartverket, gav man myndigheten själv i uppdrag att genomföra önskvärd om— organisation. Detta kunde man göra eftersom LMS sedan 1948 på egna initiativ, vilket ovan har redovisats, vid olika tillfällen hade genomfört omorganisation av verksamheten inom vissa områden.
Detta är en intressant iakttagelse. Vid 1948 års omorganisa— tion hade politikerna genom regering och riksdag agerat kraft- fullt. Här överlåter man nu med förtroende till myndigheten att själv genomföra de organisationsförändringar som är nödvän— diga.
Denna skyldighet för LMS att kontinuerligt se till att lantmä- teriet har en rationell organisation framkom också i den nya lantmäteriinstruktionen av de 28 oktober 1960 att gälla fr.o.m. 1 januari 1961. SFS nr 596—598 /1960.
I 3 5 infördes bl.a. dessa nyheter:
”I utövandet av sin ämbetsbefattnmg har lantmäte— ristyrelsen bland annat att fortlöpande tillse att lantmäteriverksamhetens or- ganisation är rationell;
att för tjänstemän inom styrelsens förvaltningsområ- de utfärda sådana allmänna eller för särskilt fall gällande föreskrifter, anvisningar och råd som erfordras för en riktig och såvitt möjligt enhetlig utövning av dem åliggande göromål samt i övrigt för en effektivt bedriven verksamhet”
Lantmäteristyrelsen utgjordes av en generaldirektör och chef samt såsom ledamöter fyra byråchefer. Byråcheferna förestod var sin byrå, nämligen admim'rtratz'ua ly/rån, landrbgdrhrån, stadda- rån 06/1 utndningråyrån.
Genom riksdagsbeslut samt en ny lantmäteriinstruktion hade man nu gett lantmäteristyrelsen förutsättningar att styra och leda lantmäteriet på ett mera operativt sätt än tidigare. Jag ar- betade själv vid LMS administrativa byrå i början och i mitten av 1960-talet, och kan därför intyga att det var en engagerad och kunnig ledning av lantmäteriet som försökte förverkliga de mål som angivits för lantmäteriet 'i samband med 1961 års om— organisation.
Lantmäteriet och kommunerna
Det finns nog ingen fråga som indirekt har påverkat lantmäteri- ets organisation så mycket som relationen mellan lantmäteriet och städerna/ kommunerna. Under nära 100 år har det funnits en kamp mellan staten och de större städema/ kommunerna om vem som ska styra och sköta lantmäteriverksamheten i stå— derna. Huvudmannaskapsfrågan —- som den under de senaste 30 åren har kallats — har varit under ständig utredning och diskus- sion. Nu senast hösten 1995 beslutade riksdagen om en lag om kommunal lantmäterimyndighet som troligen kommer att få mycket stora organisatoriska konsekvenser för lantmäteriet
Bakgrund
Historiskt har man brukat benämna lantmäteriverksamheten i städerna som ”Städemas mätningsväsende”. Denna verksamhet var mycket nära lierad med byggnadsverksamheten i städerna. Genom 1874 års byggnadsstadga ställdes stads mätningsväsen- de under byggnadsnämndens tillsyn. Mätningsverksamheten sköttes i regel av en stadsingenjör som var anställd av bygg- nadsnämnden. Någon särskild kompetens för mätningsmanna— befattningen fanns inte inskriven i byggnadsstadgan. De fria formerna för städernas lantmäteri medförde brister i fastighets— redovisningen, vilka uppmärksammades i samband med att lantmäteriet byggde upp jordregistret i riket i övrigt.
Efter ett långvarigt utredningsarbete tillkom 1917 års lag om fastighetsbildning i stad med tillhörande bestämmelser om fas— tighetsregister för stad. Genom att den nya lagen även kom att gälla köpingar och municipalsamhällen utsträcktes städernas speciella lantmäteri till områden på landet. Där förordnades i regel en lantmätare, oftast distriktslantmätaren, till förrätt— ningsman för tomtmätning och avstyckning. Han blev där un- derställd byggnadsnämnden.
Man kan säga att det nu blev en uppdelning av lantmäteri— verksamheten i Sverige på stat och stad beroende på en stads eller köpings storlek och ekonomi. Stora städer hade både råd till och intresse av att ha en egen stadsingenjör, medan mindre städer och köpingar anlitade lantmäteriet för att sköta mät— ningsmannajobbet. Oftast var jobbet som stadsingenjör i större städer inte ett heltidsjobb utan en bisyssla för t.ex. byggnads- chefen i staden.
Tilly/nen över Jtädemay mätningwärende
Vid 1920 års riksdag framlades en proposition enligt vilken tillsynen över städernas mätningsväsende skulle utövas av lant— mäteristyrelsen. Efter kraftiga reaktioner mot förslaget kom riksdagen till annan mening, som innebar att lantmäteristyrel— sens tillsynsroll blev mycket ringa.
Under hela 1920-talet debatterades tillsynsfrågan häftigt. Frå- gan var hur tillsynen av städernas mätnings— och fastighetsre— gisterväsende skulle organiseras. Flera organisationsförslag fö— rekom, nämligen:
— inordning under byggnadsstyrelsen — inordning under lantmäteristyrelsen — inordning under avdelning inom justitiedepartementet — inordning under avdelning inom kammarkollegiet
— inrättande av särskild myndighet
1934 presenterades ett förslag att inrätta ett särskilt ämbetsverk för ändamålet, rikets jorddelningsverk, som skulle bildas genom en sammanslagning av lantmäteristyrelsen och fastighetsregis— terkommissionen. Flertalet av rikets byggnadsnämnder av— styrkte dock förslaget. Man föredrog i stället byggnadsstyrelsen som tillsynsmyndighet.
Byggnadsstyrelsen hade tidigare starkt hävdat att fastighets— bildning och mätningsväsende intimt hörde samman med stadsplaneväsendet, och därför borde höra till samma centrala myndighet. Nu framhöll byggnadsstyrelsen dock att förhållan— dena hade ändrats genom den nya byggnadslagstiftningen och den beslutade utvidgade länsarkitektorganisationen. Man fram— höll att tiden nu var inne att äntligen avfärda talet om fastig- hetsbildnings— och mätningsväsendets oupplösliga samband med stadsplaneväsendet.
(Detta är ett mycket intressant ställningstagande, eftersom detta samband också har varit lite av grunden för den kommu- nala synen på huvudmannaskapsfrågan under de senaste 30 åren.)
År 1936 avgjordes sedan den stora och långa striden. I en proposition den 6 mars föreslogs att överinseendet över stä- dernas och de stadsliknande samhällenas mätnings—, jorddel— nings- och fastighetsregisterväsende skulle förläggas till lant— mäteristyrelsen, medan överinseendet över stadsplaneväsendet bibehölls under byggnadsstyrelsen.
Detta fick också till följd att byråindelningen vid LMS föränd— rades. Antalet byråer utökades till fyra genom att lantmäteriby- rån ersattes av en landsbyrå och en stadsbyrå.
I riksdagsdebatten framhöll jordbruksministern att denna or- ganisationsfråga hade varit synnerligen svår. Under en mansål- der hade frågan utretts och debatterats utan att man kommit till något beslut. Hela sex gånger hade frågan underställts riksda— gens prövning, och varje gång hade riksdagen avslagit förslaget till omorganisation. Motståndarna framhöll även denna gång energiskt sambandet mellan stadsplanerande och fastighetsbild- ning. Man menade att fastighetsbildningen i stad tjänade helt
andra ändamål än på landet och därför måste bedömas ur syn- punkter för vilka en lantmätare i stort sett stod främmande.
Riksdagens beslut blev sedan bifall till propositionen. Den 1 juli 1936 trädde kungörelsen med vissa föreskrifter om mät— ningsväsendet och fastighetsregisterväsendet i rikets städer i kraft. LMS nybildade stadsbyrå hade sedan i uppdrag att ge rikets städer service och rådgivning.
Mätningwärendet [ de went/én kommunerna
Grunden för det kommunala mätningsväsendet i de svenska städerna var som tidigare framförts 1917 års lag om fastighets- bildning i stad (FBLS). Oftast var det en i kommunens tjänst anställd mätningsman som utförde förrättningar enligt FBLS, som inte bara skulle tillämpas i de svenska städerna utan också i köpingar och vissa samhällen och områden med stadsmässig bebyggelse. I de medelstora och större städerna svarade stadsingenjörskontor under en stadsingenjör för det kommu— nala mätnings— och fastighetsregisterväsendet. Stadsingenjören var regelmässigt mätningsman och registerförare enligt FBLS. I övriga orter där FBLS skulle tillämpas var det lantmäteriet eller privata konsulter som svarade för behövlig förrättningsverk— samhet.
Lantmäteristyrelsen, som enligt 1936 års kungörelse hade överinseende över mätningsväsendet och fastighetsregistervä- sendet i rikets städer, fullgjorde denna uppgift huvudsakligen genom service- och rådgivningsverksamhet.
Under 1940— och 1950-talen var det vanligt att stadens mät- nings— och fastighetsregisterväsende sammanfördes med bygg— nadsväsendet till ett kombinerat kommunaltekniskt förvalt— ningsorgan under en civilingenjör — i regel väg- och vattenbyg- gare — som chef. Vid ett flertal tillfällen anförde lantmäteristy— relsen synpunkter på vikten av att en mätningsman i en stad hade en självständig och obunden ställning inom staden/kom- munen eftersom förrättningsverksamhet var myndighetsutöv- ning och kommunen ibland uppträdde som sakägare.
När byggnadsexplosionen kom under 1960— talet — det s.k. miljonprogrammet startade, dvs. man planerade att bygga 100.000 lägenheter per år under tio år — så kom detta i hög grad att påverka lantmäteriet och dess organisation. Lantmäteriet begärde ökade resurser för att bättre tillmötesgå de ökade kra— ven från samhället.
När nu politikerna ville satsa stora resurser på att under tio är få bort bostadsbristen i samhället var det naturligtvis utomor- dentligt nödvändigt att alla agerande hade erforderliga resurser i denna omdanande process. Lantmäteriets medverkan bestod i första hand av att framställa grund— och primärkartor, upprätta nybyggnadskartor och verkställa fastighetsbildningsförrättning— ar. Om detta inte fungerade så kunde hela byggnadsprocessen försenas. Om t.ex. den byggande inte fick lagfart tillräckligt snabbt på den tomt som inköpts, kunde det få till följd att bo- stadslånen inte kunde erhållas enligt den upprättade tidsplanen. Trots stora insatser från lantmäteriets personal kunde det upp— stå långa väntetider på lantmäteriets service.Därför ansåg sig lantmäteriets ledning inte kunna klara problemet genom intern omorganisation, utan statsmakterna måste ställa ytterligare re- surser till lantmäteriets förfogande.
Regering och riksdag gav dock inte lantmäteriet behövliga re— surser. Detta medförde att många kommuner byggde upp egna resurser för att klara servicen inom lantmäterisektorn. Man anställde oftast lantmätare som hade arbetat 5—6 år inom lant- mäteriet med uppgift att bygga upp ett stadsingenjörskontor inom kommunen. Denna åderlåtning av välutbildade och duk- tiga lantmätare gjorde lantmäteriet ytterst sårbart. Vidare börja- de konsulterande ingenjörsföretag, som anställt lantmätare med mätningsmannakompetens, låta dessa också ta tjänst som ”i kommunens tjänst anställd mätningsman”. Man kan säga att konsultföretaget i realiteten blev förrättningsorgan enligt FBLS.
Denna resursuppbyggnad inom den kommunala sektorn får ju ses som en nödvändighet, då inte lantmäteriet kunde skaffa erforderliga resurser eller omorganisera sin verksamhet så att man klarade av vissa kommuners krav på snabb och god ser— vice. Lantrnäteristyrelsen och dess stadsbyrå hade också små resurser för att leda en uppbyggnad av lantmäteriverksamheten i de delar av Sverige där den största byggnadsverksamheten ägde rum. Lantmäteriet satsade som tidigare nämnts stor kraft på att leva upp till de krav som den agrara sektorn ställde. Lantbruksnämndernas behov av service ökade hela tiden, och det fanns nog i lantrnäteristyrelsens ledning en farhåga att lant— bruksnämnderna själva skulle ta hand om genomförandefrå— gorna om inte lantmäteriet klarade av servicen inom jord— och skogsbrukssektorn. Detta betecknades som ett stort hot mot det verksamhetsområde som historiskt sett hade varit en av lantmäteriets kärnverksamheter. Denna prioritering medförde
dock att lantmäteriets roll i många kommuner kom att föränd- ras. Man tappade helt enkelt både förtroende och arbetsupp— gifter i de kommuner som hade blivit tvungna att bygga upp eller utöka verksamheter inom lantmäteriområdet. Man satsade på landsbygden och tappade tätortsutvecklingen.
Åter till kommunfrågorna. De två stora kommunindelningsre— formerna 1952 och 1962 drev också på utvecklingen mot att förstora det kommunala mätningsväsendets verksamhetsområ- den. Kommunerna stod vid mitten av 1900-talet inför en mängd svårbemästrade frågor. Många små kommuner hade ett för ringa invånarantal och ett för obetydligt skatteunderlag för att kunna bära upp en egen förvaltning som svarade mot tidens fordringar. Vid 1952 års kommunreform minskade antalet kommuner i Sverige därför från 2498 till 1037.
Detta blev dock inte tillräckligt. 1962 kom ett nytt förslag som innebar att antalet kommuner skulle minskas ytterligare. Sam— manslagningar skedde gradvis så att vi i mitten av 1970-talet hade 277 kommuner. En sammanläggning av en landskommun med en stad eller köping betecknades i praxis som en ökning av staden eller köpingen (inkorporering). Stora ytor kom därför att bli överförda från landsbygd till stad eller stadssamhälle i och med att de nya stora kommunerna bildades. Med tanke på att vi hade skilda lagar för fastighetsbildning i stad och på landsbygd fick detta stora och bland annat organisatoriska kon- sekvenser. Denna skillnad i lagtillämpning när det gällde fastig- hetsbildning ansåg de flesta var olämplig, varför en utredning tillsattes 1954 för att verkställa en total revision av fastighets- bildningslagstiftningen. Utredningen antog benämningen ”1954 års fastighetsbildningskommitté”.
I samband med kommunindelningsändringarna splittrades or- ganisationsbilden på så sätt att skilda delar av en kommun kun— de komma att höra under olika lagar för fastighetsbildning och olika förrättningsorgan. Därvid framträdde en ytterligare kom— plikation i det att kommunens mätningsman inte alltid hade bemyndigande att handlägga förrättningar för jordbruks— och skogsbruksändamål. Vidare förekom att lantmäteristyrelsen inte ansåg mätningsmannen ha tillräckliga kunskaper och erfarenhet att handlägga ägoutbyten och laga skiften enligt jorddelningsla— gen. Detta uppfattades ofta negativt av lantmätarna, som kan— ske tidigare hade tjänstgjort under flera år inom lantmäteriet utan att få sin kompetens ifrågasatt.
Den organisatoriska förbistringen beträffande lantmäteriorga- nen framträdde i ett dussintal olika kombinationer av statliga och kommunala lantrnäteriorgan. Helt klart var att den yttersta orsaken till denna situation var de olika regelsystemen för fas- tighetsbildning och fastighetsregistrering för städer och sam— hällen och för landsbygdsområden.
Beträfffande det kommunala mätningsväsendet under 1950- och 1960-talen så skapades på grund av kommunsammanslag— ningarna större förutsättningar för de nya stora kommunerna att bygga upp egna lantmäteriorgan. Lantmäteriet hade tidigare alltid varit lite av ”allround”-konsult åt de små kommunerna och rönt både uppskattning och tillit i sin serviceroll. När vi fick större kommuner låg det nära till hands att de nya kom- munalpolitikema även ville ha lantmäterifrågorna inom sitt fög— deri. När dessutom lantmäteriet i en situation av brist både på personella och ekonomiska resurser prioriterade servicen inom jord— och skogsbrukssektom var det rätt naturligt att de stora kommunerna mer och mer gled ifrån lantmäteriet. Såsom ovan har beskrivits kännetecknades denna period inom lantmäteriet av ständiga små organisatoriska förändringar som innebar att lantmäteriet fick släppa ifrån sig verksamhetsområden till de nya och större kommunerna. Man kan säga att organisations- förändringarna orsakades av andra förändringar i det svenska samhället — det blev en anpassning av lantmäteriverksamheten till en ny situation.
Utredning om en ny organisation
Det var inte bara inom det rena lantrnäteriområdet som det skedde förändringar utan även inom områden som hade viss anknytning till lantmäteriet. Från slutet av 1950—talet och in på 1960—talet pågick ett omfattande utredningsarbete om länssty— relseorganisationen och hela den regionala samhällsförvalming— en. Utredningen berörde även lantmäteriets ställningi länsför— valtningen. Man kom alltmer fram till att tiden var inne för en allmän översyn av rikets lantrnäteriväsen.
Regeringen beslöt den 3 januari 1966 att tillkalla sju sakkunni- ga under ledning av landshövding Hjalmar Nilsson, Härnösand, med uppgift att utreda fastighetsbildnings- och mätningsväsen- dets framtida organisation i Sverige. Nu startade en period av intensivt utredningsarbete, stort engagemang från de berörda både inom stat och kommun, samt efterföljande parlamentsbe-
handling och riksdagsbeslut, som nog kan betecknas som en av de viktigaste perioderna i lantmäteriets historia.
I direktiven för utredningen erinrades om att organisationen inom lantrnäteriområdet var starkt splittrad och om att en ut— jämning mellan land och stad i fråga om lagstiftning och för- valtning var på gång. En för hela riket gemensam fastighets- bildningslag (PBL) och ett enhetligt system för fastighetsregist- rering höll på att tas fram. Reformen av kommunindelningen skapade nya förutsättningar. Samtidigt kunde samhällsutveck- lingen väntas ställa ökade krav på kompetens i skilda hänseen- den, vilket borde mötas genom samverkan inom organisatio- nen.
De dåvarande arbetsenheterna — statliga liksom kommunala — var ofta för små för att personal och teknisk utrustning skulle kunna utnyttjas effektivt. Kommittén borde därför sträva efter en organisatorisk samordning av verksamheten i sin helhet, med möjligheter till rörlighet och omställning för att möta skil- da behov i olika delar av landet. Överväganden om statligt eller kommunalt huvudmannaskap eller en uppdelning mellan dessa måste därvid göras. Utredningsuppdraget omfattade hela lant- mäterisektom. Det berörde sålunda både fastighetsbildning, fastighetsregistrering och den härifrån principiellt fristående mätningstekniska verksamheten.
Efter drygt 3,5 år kunde utredningsgruppen i oktober 1969 överlämna sitt betänkande ”Nytt lantmäteri” till regeringen. Huvudmannaskapet för den lokala organisationen blev den helt dominerande frågan inom utredningen. Det skulle visa sig att motsättningarna inom kommittén i fråga om de principiella bedömningarna inte gick att förena eller överbrygga med en kompromiss. Vid den slutliga omröstningen inom kommittén så förordade majoriteten, fyra ledamöter inklusive ordföranden, det helstatliga alternativet, medan minoriteten, tre ledamöter, bl.a. förordade att en kommun skulle få rätt att organisera egen fastighetsbildningsmyndighet. Utredningen (=majoriteten) fö— reslog därför en statlig organisation för fastighetsbildning och fastighetsregistrering, och såg den från fastighetsbildningen fristående mätningsverksamheten som en kommunal uppgift med skyldighet för det statliga lantmäteriet att ge service inom sistnämnda område åt de kommuner som så önskade. Kom— munerna skulle ges möjlighet att medverka med tekniska inslag och annat förberedande arbete i förrättningar. För ledning av
arbetet inom länen skulle ett länsorgan inrättas. Hit skulle också fastighetsregistreringen förläggas.
Minoritetens förslag (reservationen) byggde på principen att staten har ansvaret för fastighetsbildningen på lokal nivå. En kommun skulle emellertid ha rätt att, själv eller i förening med annan kommun, organisera egen fastighetsbildningsmyndighet. Även fastighetsregistreringen skulle en kommun som kunde visa särskilda skäl härför ha möjlighet att ta hand om. Staten skulle då svara för uppgifterna inom de kommuner som sakna- de egen organisation.
Vidare hävdade de att deras förslag till lösning väl skulle till— godose de krav på opartiskhet, kompetens och erfarenhet som kunde ställas. Utredningen föreslog också att lantmäteristyrel— sen skulle få en styrelse med lekmannainslag, att riketskulle indelas i 88 lantrnäteriregioner, att regionkontoren skulle kompletteras med lokalkontor, att specialenheter för verksam- het med jord— och skogsbrukets rationalisering som hittills skulle inrättas nära knutna till länslantmäterikontoren och att genomförandet avsågs ske samtidigt med ikraftträdandet av den nya fastighetsbildningslagen den 1 januari 1972.
I propositionen den 30 oktober 1970 föreslogs riktlinjer för omorganisationen. Förslaget i princippropositionen utgick från vissa grundläggande teser:
Fastighetsbildningslagen skulle ställa ökade krav på samverkan med andra myndigheter,
på hög kompetens hos förrättningslantmätaren, på en opartisk ställning för fastighetsbildningsmyndigheten
och på förutsättningar för en enhetlig lagtillämpning hos denna. Lantmäteristyrelsen skulle ledas av en lekmannastyrelse.
För att tilltron till myndighetens opartiskhet inte skulle rubbas krävdes att förrättningslantmätaren var anställd i allmän tjänst och att myndigheten var organisatoriskt fristående.
På grund av kommunernas stora motstånd mot förstatligande av deras fastighetsbildningsväsende så kom i propositionen efter uppvaktning av ansvarigt statsråd och överläggningar ett kompromissförslag som delvis innebar ett tillmötesgående av de berörda kommunernas krav.
Mot denna bakgrund tecknades en statlig ”grundorganisation” med territoriellt avgränsade enheter, distriktsenheter, och som skulle täcka hela landet. Denna organisation skulle kompletteras
med enheter med fimktionellt avgränsade uppgifter. Sådana ”specialenheter” kunde inrättas såväl för verksamhet som hängde samman med jord- och skogsbrukets rationalisering och liknande som för insatser för bebyggelseutveckling m.m. inom tätorterna.
Frågan om huvudmannaskapet tonades därför ner i proposi— tionen. Om det var lämpligt att inrätta en specialenhet för tät— ortsförrättningar inom en kommun och kommunen önskade vara huvudman skulle detta emellertid medges. Däremot avvi- sades den framförda tanken att flera kommuner tillsammans skulle kunna svara för uppgiften. I den kommunala modellen förutsattes då att enheten skulle inordnas i den kommunala förvaltningen på ett sådant sätt att opartiskheten inte kunde sättas i fråga. Den kunde sålunda exempelvis inte underordnas kommunstyrelsen eller annat fastighetsförvaltande organ.
Eftersom denna proposition var en princippropositiön så skulle frågan om var dessa specialenheter skulle inrättas ytterli— gare utredas. Länsstyrelserna fick därför i uppdrag att i samråd med kommunerna och lantmäteristyrelsen göra upp detaljför- slag till lokala lantmäteriorgan.
För länsorganisationen innehöll propositionen den överras— kande nyheten att överlantrnätaren och länslantmäterikontoret inklusive fastighetsregistreringen — på samma sätt som länsar- kitekten och länsarkitektkontoret — skulle införlivas med sam- hällsplaneringsavdelningen i den nya omorganiserade länsstyrel- sen. Ledningen av lantmäteriets lokala organisation skulle dock ankomma på ett fristående organ under överlantmätarens led- ning.
Riksdagen följde i principbeslut den 10 december 1970 pro- positionens förslag.
Genomförandet av 1971-72 års omorganisation
Trots riksdagens principbeslut blev det fortsatta utredningsar— betet svårt. Det skulle bedrivas mycket snabbt. I Sverige fanns över 100 kommuner som hade egen fastighetsbildningsorgani- sation, och de yrkade alla på att få en motsvarande specialenhet under eget huvudmannaskap, oftast med hela kommunen som verksamhetsområde. Länsstyrelserna som hade fått i uppdrag att leda utredningsarbetet kom fram till att det totalt i landet borde tillskapas ett 40—tal specialenheter. Orsaken till att man prutade på antalet i förhållande till kommunernas önskemål var,
att om man skulle ha tillmötesgått de hundra kommunerna så skulle det statliga lantmäteriet ha fått en organisation som i stort skulle omfatta osammanhängande rester och som inte hade bildat funktionsdugliga enheter. Under utredningsarbetet blev debatten mycket från och präglad av i vilket läger kontra— henterna hörde hemma.
Kungl. Maj:t utfärdade den 26 februari 1971 en kungörelse om lantmäteridistrikt och specialenheter för fastighetsbildning m rn. Riket skulle fr.o.m. den 1 januari 1972 indelas i 87 lant- mäteridistrikt. Därtill kom 71 specialenheter, varav 29 för åren— den rörande jord— och skogsbruksrationalisering och 42 för fastighetsbildningsuppgifter rörande utvecklingen av tätbebyg— gelse — dvs enheter under kommunalt huvudmannaskap. 14 av dessa omfattade hela kommunen, medan resterande 28 kom- muner kom att få både en statlig och en kommunal fastighets— bildningsmyndighet.
Oftast skulle då den kommunala enheten ha hand om verk— samheten i kommunens huvudtätort, dvs. i de flesta fall en tidi- gare stad som hade haft ett stadsingenjörskontor , medan reste- rande del av kommunen skulle ligga under det statliga lantmäte- ridistriktet på orten. Denna uppdelning av verksamheten var dock inte tillräcklig. Om det förekom förrättningar avseende jord— och skogsbrukets rationalisering inom den kommunala specialenhetens område så skulle dessa förrättningar utföras av den statliga specialenhet som inrättats i länet för just jord- och skogsbrukets rationalisering.
En särskild lag utfärdades för de nya kommunala fastighets- bildnings— och fastighetsregistermyndigheterna att gälla fr.o.m. 1 januari 1972. I den lagen berördes också den ovan kommen- terade frågan om opartiskhet. I lagen underströks att specialen- heter under kommunalt huvudmannaskap måste inordnas i den kommunala förvaltningen på sådant sätt att deras opartiskhet inte kunde sättas i fråga. _
Med beaktande av tidigare beslutade riktlinjer föreslogs i pro- position den 5 mars 1971 att lantmäteristyrelsen skulle organi- seras på fem byråer: administrativ byrå, fastighetsbildningsbyrå, värderingsbyrå, registerbyrå, teknisk byrå, jämte en stabsenhet och en utvecklingsenhet.
På länsnivån inordnades överlantmätaren och länslantrnäteri- kontoret i länsstyrelsens planeringsavdelning. Denna omorgani- sation av lantmäteriets regionala organ och länsstyrelsen trädde i kraft den 1 juli 1971. Detta medförde stora organisatoriska
förändringar för lantmäteriets länskontor. Det blev en märklig förändring. Vi fick således på länsplanet två lantmäteriorgan, det ena benämnt lantmäterienheten och tillhörande länsstyrel— sens planeringsavdelning med överlantmätaren som chef , det andra benämnt ”Förrättningsorganisationens serviceenhet” sedermera ändrad till ”Överlantmätarmyndighet” med över— lantmätaren som chef och med arbetsuppgift att leda och ge service åt lantmäteriets lokala organisation inom länet.
Trots den sålunda genomförda klyvningen förblev lantmäteri— ets länskontor organisatoriskt sammanhållna enheter under överlantmätarens ledning. Personalen kunde oavsett placering ges arbetsuppgifter inom lantmäteriet eller inom länsstyrelsen. Denna omorganisation innebar att totalt 334 tjänstemän fördes över från lantmäteriets länskontor till länsstyrelsernas plane- ringsavdelningar.
Ett område återstod att omorganisera, nämligen den lokala lantrnäteriorganisationen. Ovan har redovisats att det totalt var ca 100 kommuner som bedrev egen fastighetsbildningsverk- samhet. Riksdagens beslut blev ju att 42 kommuner skulle få etablera egna kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Vad skulle hända med den förrättningsverksarnhet som bedrevs i de resterande 58 kommunerna? Riksdagsbeslutet innebar att sta— ten, dvs. lantmäteriet, skulle överta ansvaret för fastighetsbild- ningen i dessa kommuner. Detta krävde snabba och rätt så omfattande utredningar. Frågorna var hur mätningsverksam— heten skulle organiseras, t.ex. om det var lämpligt att inrätta lokalkontor för lantmäteriets distriktsorganisation hos de kommuner som blivit av med sin fastighetsbildningsmyndighet och inte fått någon motsvarande specialenhet. Dessa utred— ningar gjordes för det mesta av överlantrnätarna i respektive län. Huvudfrågan var ofta i vad mån de kommunala mätnings- organen skulle utföra tekniska arbeten och förbereda förrätt- ningar åt de statliga fastighetsbildningsmyndighetema.
Det rådde stor tidspress. Överlantmätarna bemyndigades den 14 december 1971 att träffa avtal mellan lantmäteriet och kommun om mätningsteknisk verksamhet och fastighetsbild— ning samt hur man skulle förfara med personalfrågor i anled- ning av omorganisationen. Det var ju bråttom eftersom den nya organisationen inom lantmäteriområdet i Sverige skulle börja gälla och fungera från och med årsskiftet 1971 / 72.
För tillsättningsfrågor i samband med omorganisationen hade inrättats en särskild nämnd, tillsättningsnämnden för lantmäte-
riet, i vilken ingick representanter för statliga och kommunala organ. Vidare ledigförklarades alla tjänster i den nya lantrnäteri- organisationen. Överföringen av fastighetsbildningsverksamhet, och i en del fall mätningsverksamhet, från kommunal till statlig huvudman i kommuner som fr.o.m. den 1 januari 1972 ej läng— re hade egen fastighetsbildningsmyndighet medförde att ett antal befattningshavare inom kommunala förvaltningsorgan måste överföras från kommunal till statlig tjänst. Tillsättningen gjordes i omgångar och pågick in på år 1972.
En av de mest genomgripande och även påfrestande omor— ganisationer av lantmäteriet var nu genomförd. Man kan nu efteråt konstatera att mycket var positivt med den genomförda omorganisationen. En annan viktig faktor var de stora lagänd— ringar inom fastighetsområdet och fastighetsbildningsområdet som också genomfördes den 1 januari 1972. De av ålder skilda regelsystemen för land och stad hade ersatts av en gemensam fastighetsbildningslag som gav större möjligheter och ansvar åt förrättningsmännen.
Genom en omfattande kursverksamhet och väl utarbetade anvisningar kunde nu tjänstemännen inom både statliga och kommunala fastighetsbildningsmyndigheter börja arbeta på ett mera enhetligt och kreativt sätt för att lösa samhällets krav på rationellt plangenomförande.
Omorganisationer är alltid jobbiga för personalen. Speciellt är de jobbiga om viss personal dessutom blir tvingade att byta huvudman, t.ex. att övergå från att arbeta i en kommun till att börja arbeta i en statlig myndighet. Vad som hände vid 1971/72 års omorganisationer var en bekräftelse på detta. Överflyttad personal hade ofta svårt att smälta in i den nya miljön. Samma konstaterande kunde göras efter de många förändringar som gjordes under 1960—talet, då kommunerna tog över viss perso— nal från lantmäterieti samband med der-organisationsföränd- ringar som följde på kommunsammanslagningama. Personalen som måste byta till annan huvudman får ofta den känslan att de är inte tillräckligt duktiga för att arbetsgivaren ska anstränga sig för behålla dem kvar.
Man kan nog säga att initiativet till denna stora omorganisa— tion kom från politikerhåll, och därmed från regering och riks— dag.
Politikerna kunde konstatera följande: man måste få en ratio— nellare lagstiftning på fastighetsbildningsområdet, lantmäteri- verksamheten borde integreras bättre med planeringsverksam-
heten inom ett län, och servicen från statens sida till kommu- nerna inom fastighetsbildningsområdet fungerade inte så väl. Om dessutom kommunernas uppbyggnad av egna organisatio— ner skulle fortsätta så skulle staten få det mycket svårt att ge behövlig service till resterande små kommuner som inte hade råd att bygga upp egen organisation. En annan sak som politi- kerna tydligt kunde konstatera var att det var nödvändigt att få kunniga och opartiska förrättningsmän som kunde handlägga allt svårare förrättningar i den komplicerade plangenomföran- deprocessen.
En annan bidragande faktor till att denna stora omorganisa— tion genomfördes var nog också den strid som hela tiden hade pågått mellan staten och kommunerna om ansvaret för lant— mäteriverksamheten i samhället. Det var egentligen inte någon ny strid, utan den hade, som jag tidigare redovisat ovan, pågått hela tiden alltsedan början av 1920-talet. Utöver politiker har aktörerna i denna strid ofta varit lantmätare som på olika grun- der kämpat för sin huvudmans intressen.
I betänkandet ”Nytt lantmäteri” trodde majoriteten av utre- darna att de funnit en lösning på problemet,då de föreslog att själva det juridiska förfarandet i en fastighetsbildningsförrätt- ning skulle handläggas av det statliga lantmäteriet, medan kommunerna om de så önskade skulle få ta ansvar för det mät- ningstekniska inslaget i förrättningen. Det gick ju inte kommu- nalpolitikema med på och vi fick den kompromisslösning som jag redovisat ovan. Detta medförde dock att omorganisationen 1971 / 72 inte löste alla problem, utan den gamla striden har fortsatt med följd att vi nu 1996 står inför en ny omorganisa- tion. Pendeln kommer nog den här gången mera att svänga åt kommunhållet. Mera därom i slutet på denna promemoria.
Omorganisationen av Lantmäteriet och Kartverket
Bakgrund
Tidigare i denna PM har redovisats innehållet i det betänkande som 1956 års lantmäterikommitté avlämnade år 1959 benämnt ”Lantrnäteriväsendets och kartverkets organisation”. Där be— handlade man bl.a. frågan om sammanslagning av de båda ver— ken. Man kom dock fram till att en sammanslagning av verken
skulle ge endast obetydliga organisatoriska fördelar, varför kommittén beslöt att inte föreslå någon sammanslagning. I början av 1970-talet kom dock den gamla frågan att åter bli aktuell.
Under senare delen av 1960-talet kom den statliga kartpoliti— ken att bli föremål för analyser i ett antal utredningar. 1965 tillsattes USAF — ”Utredningen om statens affärsmässigt be- drivna fotogrammetriska verksamhet” — med uppgift att under— söka förutsättningarna för en samordning av verksamheten. Ett mål skulle därvid vara att koncentrera ifrågavarande verksamhet hos RAK — rikets allmänna kartverk — och SRA — Svenska Re— produktions—AB — till ett organ.
1967 tillsattes kartprisutredningen för att se över prissättning- en på allmänna kartor och därmed sammanhängande frågor. Utredningen avlämnade ett delbetänkande hösten 1967 och slutbetänkande i oktober 1970.
1968 framlade RAK en långtidsplan som behandlades av statsmakterna. Efter remiss till många kartanvändare utarbeta— des sedan Perspektivplan 1970 med förslag på hur den långsik- tiga planeringen av den allmänna kartläggningen borde utfor- mas.
CFD — Centralnämnden för fastighetsdata — hade fått i upp— gift att såsom ett led i arbetet med att utveckla det nya fastig- hetsregistret även belysa hur den framtida registerkartan borde utformas och framställas.
Samtliga dessa utredningar remissbehandlades och en stor mängd myndigheter, organisationer och privata företag fick möjlighet att säga sin mening om förslagen i utredningarna. Remissutfallen blev i många avseenden mycket blandade, varför man inte kunde få fram någon enhetlig och samlande syn från remissinstansema på hur en långsiktig statlig kartpolitik borde utformas.
I syfte att främja effektiviteten inom lantmäteriet blev lant- mäteriet programbudgetmyndighet 1967. Detta innebar att verksamheten indelades i program som skulle ge uttryck för vilka uppgifter (mål) lantmäteriet har. De prestationer (tjänster) lantmäteriet tillhandahåller skulle preciseras och redovisas. Kostnadsredovisning infördes.
Inom civildepartementet började man år 1972 att bereda allt det material som framkommiti de fyra utredningarna och re— missutfallen. Beredningens huvudsyfte var att behandla frågor om den statliga kartverksamhetens inriktning på sikt och for—
merna för denna verksamhet. Möjligheterna att bättre samord— na skilda uppgifter i samband med den statliga kartproduktio— nen skulle därvid övervägas. En fråga som man särskilt skulle uppmärksamma var möjligheterna om en närmare samordning av kartverkets och lantmäteriets verksamhet.
I maj 1972 presenterades sedan promemorian ”Statlig kart- verksamhet” som utarbetats inom civildepartementet . I den redovisades vissa utgångspunkter för den statliga kartpolitiken. Man konstaterar att det primära ansvaret för den grundläggan- de kartläggningen i landet är delat mellan staten och kommu- nerna. Staten svarar för skalområdena 1:10.000 och mindre skalor, kommunerna för kartläggningen i större skalor än 1:10.000. Kommunerna har för bl.a. den översiktliga planering— en stora intressen i den allmänna kartläggningen, medan staten har intressen i den storskaliga kartläggningen för bl.a. fastig- hetsbildnings- och fastighetsregistreringsverksamhet.
Man konstaterar vidare att den allmänna kartläggningen nu alltmer går in i ett revideringsskede. Sammantaget så finner man att det inte finns anledning att nu föreslå någon ändring i ansvarsfördelningen i kartverksamheten mellan staten och kommunerna. Vidare framgår det av alla utredningar och re- misser att det finns ett nära samband mellan de kartverksam— heter som lantmäteriet och RAK bedriver, och att kraven på samordning av dessa verksamheter är stora.
Skäl för sammanslagning av lantmäteriet och rikets allmänna kartverk
I promemorian fann man att det statliga ansvaret för planering- en och samordningen av den grundläggande kartläggningen i huvudsak var delat mellan lantmäteriet och RAK. Därför var det lämpligt att all den planerande och samordnande verksam— heten i fråga om grundläggande kartläggning fördes in under en organisation. I remissvaren hade påtalats vikten av att kunna ha direktkontakter mellan kartavnämarna och kartproducenten. Detta skulle tala för att inte bara planeringen utan också den statliga produktionen av kartor förenades i en organisation.
Vid ett samgående skulle möjligheterna till ett rationellt ut- nyttjande av personal och utrustning öka. Den interna perso- nalutbildningen skulle kunna göras gemensam. Dubbelarbeten med utvecklande av metoder och arbetsteknik, dataprogram m.m. för kartfrarnställningen skulle kunna undvikas. För RAKzs
del skulle tillgång till regionala och lokala lantmäteriorgan un- derlätta verksamheten med den allmänna kartläggningen. Lo- kalorgan skulle också kunna utnyttjas för åjourföring av upp- gifter på redan framtagna kartor, särskilt beträffande sådana uppgifter om ändringar i fastighetsindelning, vägars sträckning, byggnadsbestånd m.m. som samlas på kartor eller annat sätt regionalt och lokalt. Vidare framfördes att lantmäteriet också skulle vinna fördelar genom att i sin kartverksamhet få utnyttja RAK:s större tekniska utrustning.
Promemorian behandlar ej lantmäteriets fastighetsbildnings- verksamhet. Ej heller finns någon analys av konsekvenserna för fastighetsbildningsverksamheten av en sammanslagning av lantmäteristyrelsen och kartverket.
Slutsatsen i promemorian är att skälen för en nära samord- ning av lantmäteriet och kartverket synes så starka att de båda verken bör föras samman till en organisation benämnd kart— myndigheten
Promemorian remissbehandlades. Den föreslagna samman- slagningen av lantmäteriet och kartverket godtogs av i det när- maste samtliga remissinstanser, bl.a. lantrnäteristyrelsen och kartverket.
I statsverkspropositionen 1973 hemställde chefen för civilde— partementet att Kungl. Maj:t skulle föreslå riksdagen att ”godkänna de i det föregående förordade riktlinjerna för omor- ganisation av kartverksamheten m.m.” 1973 års vårriksdag god- kände de föreslagna riktlinjerna för omorganisation och beslöt att den nya organisationen skulle träda i funktion den 1 juli 1974.
Det kan tyckas anmärkningsvärt att ordet lantmäteri ej före- kommeri departementschefens hemställan. Ärendet betrakta- des tydligen som en omorganisation av kartverksamheten. För— slag till detaljorganisation m.m. för centralorganet utarbetades under våren 1973 inom civildepartementet. I arbetsgruppen ingick företrädare för lantmäteristyrelsen och kartverket. Kon- sulter från Statskonsult AB biträdde utredningsgruppen.
Vägen fram till ett beslut om sammanslagning av lantmäteriet och kartverket kan sägas ha varit lite annorlunda än tidigare organisationsförändringar av lantmäteriet. Vid förändringen den 1 juli 1971, då större delen av länslantmäterikontoren över— flyttades till de nya planeringsavdelningarna inom länsstyrelser- na, föregicks riksdagsbeslutet av en utredning som remissbe- handlades och därefter bereddes i regeringen innan propositio-
nen presenterades. Tillvägagångssättet var likadant vid den stora organisationsförändringen den 1 januari 1972, då den lokala organisationen av lantmäteriverksamheten i Sverige delades upp på statligt och kommunalt huvudmannaskap. De senare beslu- ten omfattades, som jag tidigare har redovisat, av ett mycket stort engagemang av de inblandade parterna, men det blev till slut blev ett politiskt beslut — en kompromisslösning — som egentligen sedan legat fast fram till år 1995.
När det gäller beslutet om sammanslagning av lantmäteristy— relsen och kartverket kan man konstatera att tillvägagångssättet var lite annorlunda. Man hade under slutet av 1960—talet utrett vissa frågor inom kartområdet i fyra helt skilda utredningar, som jag ovan har gett en kort information om. Dessa utred— ningar hade sedan remissbehandlats var för sig.
Det pågick samtidigt en annan verksamhet när det gällde stat- liga myndigheter som fanns i Stockholm. År 1969 hade tillsatts en utredning, ”Delegationen för lokalisering av statlig verksam— het” som senare avlämnade ett förslagi betänkandet ”Decentralisering av statlig verksamhet — ett led i regionalpoli— tiken” innebärande att 27 centrala statliga myndigheter, däri— bland lantrnäteristyrelsen och rikets allmänna kartverk, skulle flyttas ut från stockholmsregionen och fördelas mellan nio olika orter ute i landet. Riksdagen beslöt den 26 maj 1971 att utflytt— ningama skulle ske enligt förslaget. Enligt beslutet skulle lant- mäteristyrelsen och rikets allmänna kartverk utlokaliseras till Gävle och där få gemensamma lokaler. Denna stora utflytt— ningsvåg av statliga myndigheter upprörde naturligtvis många anställdai de berörda myndigheterna, inte minst inom LMS och RAK.
Man kan således konstatera att situationen var följande inom lantrnäteriområdet i början av 1972:
— Lantmäteriet hade den 1 juli 1971 fått en ny regional orga- nisation, senare benämnd Overlantrnätarmyndigheten,
— Lantmäteriet hade den 1 januari 1972 fått en helt ny och omorganiserad lokal organisation
— Fastighetsbildningsmyndigheter samt nya lagar inom fastig- hetsområdet som förändrade arbetssätt och arbetsinnehåll hade tillkommit,
— Ett riksdagsbeslut förelåg som innebar att lantmäteristyrel- sen och rikets allmänna kartverk skulle utlokaliseras till Gävle för att där lokalmässigt samordna sin verksamhet,
— Fyra remissbehandlade utredningar som rörde statliga kart— frågor låg på civildepartementet för vidare åtgärder.
Med detta material samt nyligen fattade beslut som underlag fann sedan regeringen att man via en departementspromemoria kunde få de överväganden och förslag som behövdes för att senare i en proposition föra frågan om bl.a. lantmäteriets fram- tida organisation till riksdagen för beslut. Man kan nog säga att regeringen handlade mycket pragmatiskt. Det var praktiskt att slå ihop de två myndigheterna som båda skulle utlokaliseras till Gävle och som dessutom i ett tidigare riksdagsbeslut uppma— nats att samordna sina verksamheter.
Dessutom påbörjades redan våren 1973 utredningsarbetet med frågan om hur detaljorganisationen för centralorganet skulle utformas, samtidigt som frågan om sammanslagningen av de båda verken processades fram i riksdagen.
Man kan här se en klar och målinriktad linje från politikernas sida. De båda verken skulle utlokaliseras till Gävle. Det var lämpligt att direkt i detta sammanhang slå ihop verksamheterna och bilda en helt ny myndighet — Statens lantmäteriverk. Trots stort motstånd från personalens sida genomdrevs de fattade besluten. Nu, över 20 år efteråt, kan man nog konstatera att det var riktiga beslut som politikerna fattade, och den positiva ut- veckling som lantmäteriverksamheten i Sverige genomgick efter sammanslagningen ger ju belägg för detta påstående.
Utlokaliseringen till Gävle — en organisationsfråga av stor betydelse
Skälet till att så många statliga verk utlokaliserades från Stock— holm var ju att man ville dämpa tillväxten i huvudstaden, och i stället låta vissa andra områden i landet få en ökad expansion. Det låg regionalpolitiska tankar bakom besluten.
Lantmäteristyrelsen hade att överge ämbetslokaler vid Lant— mäteribacken där man hade residerat sedan år 1689, medan kartverket måste flytta från ett nybyggt hus i Hässelby som man bara tio år tidigare hade tagiti besittning. Gävle kommun gjor— de allt för att det nya utflyttade verket skulle få goda verksam— hetsvillkor och för att personalen skulle få bra möjligheter att ordna sina bostadsfrågor.
Även om planeringen av byggnaderna hade påbörjats med målet att de skulle inrymma två olika myndigheter, så kunde
man snart ändra inriktningen på lokalplaneringen för att bygg- naderna skulle passa den nya hopslagna myndigheten.
”Det första spadtaget” togs den 16 augusti 1973, och den 12 maj 1975 gick den första flyttbilen från Stockholm till Gävle. Hela den omfattande flyttningen var genomförd den 1 septem- ber 1975.
jag har tidigare nämnt att omlokaliseringen orsakade stor oro bland personalen. Många hade make/ maka som ej kunde följa med till Gävle eftersom de inte kunde få arbete där inom den bransch de tillhörde. Därför var det många som sökte annat arbete i Stockholm. Under perioden 1 juli 1974 -1 juli 1975 avgick hela 45 procent av arbetsstyrkan, mot vanligen 10 pro- cent per år. Detta fick naturligtvis stora konsekvenser för den nya myndigheten.
Den största avgången hade skett inom kategorierna ingenjörer och karttekniker. Därför blev det en stor uppgift att så snabbt som möjligt nyrekrytera nyutbildad personal till LMV i Gävle. Vidare blev det nödvändigt att starta utbildningsverksamhet i Gävle. Mycken kompetens hade förlorats på grund av omloka- liseringen, vilket även fick till följd att de erfarna medarbetarna som flyttat med från Stockholm fick beordras att arbeta på övertid i stor omfattning.
Första året i Gävle präglades därför av en produktionsned- gång och uppbyggnad av en ny organisation med stor mängd ny och oerfaren personal. Redan andra året i Gävle hade dock förhållandena blivit bättre, vilket visar att det går att snabbt bemanna en ny organisation om det finns utarbetade planer på hur den nya organisationen ska byggas upp.
Nya Lantmäteriet
Inledning
Den nya myndigheten Statens lantmäteriverk jämte dess regio- nala och lokala organisation kom under 20 år att få verka och utveckla sin organisation utan större förändringar i de politiskt beslutade grundförutsättningarna för verksamheten. Det blev två decennier med stark expansion av verksamheten och konti- nuerlig förnyelse av både den interna organisationen och synen på medinflytande och styrning av verksamheten. Vidare kom perioden att kännetecknas av att lantmäteriet fick en allt vikti-
gare roll i det informationssamhälle som var under uppbyggnad i Sverige.
När Statens lantmäteriverk bildades genom sammanslagning av LMS och RAK den 1 juli 1974 så var det två helt skilda kul— turer som skulle förenas och verka tillsammans. Det gällde att snabbt få till stånd en integrering av de olika verksamheterna så att man erhöll de förväntade positiva effekterna av samman—
slagningen. Integrering av den tekniska verksamheten
I propositionen som låg till grund för sammanslagningen fram- hölls att ett viktigt skäl för sammanslagningen av LMS och RAK var möjligheterna till samordning av de tekniska verk— samheterna inom de båda myndigheterna.
I praktiken berörde samordningen också i hög grad lantmäte— riets regionala och lokala verksamhet inom de mätnings- och karttekniska områdena, vilket var helt naturligt eftersom hu- vuddelen av lantmäteriets tekniska arbeten gällde förrättnings- och uppdragsverksamhet i landets alla delar. Genom en integre— ring — i viss mån också en förstärkning — av de tekniska resur- serna strävade man nu att nå bl.a. :
— förbättrad service, särskilt till kommunerna — ökad möjlighet för organisationens olika delar att åtaga sig tekniskt kvalificerade arbeten
— vidgat utnyttjande av de allmänna kartorna samt olika följd- produkter till dessa.
För att utreda hur denna integrering inom de tekniska verk- samheterna skulle genomföras tillsattes en projektgrupp den 2 juli 1974 — dvs. redan andra dagen som det nya verket formellt existerade. I gruppen, som kom att få benämningen Integre— ringsgruppen, ingick deltagare från såväl den centrala som de regionala och lokala delarna av organisationen.
Den 10 april 1975 lämnade Integreringsgruppen förslag till åt— gärder. I fråga om den lokala och regionala organisationen fö— reslog Integreringsgruppen att:
— för varje lantmäteridistrikt skulle utses en s.k. karthandlägga- re,
— inom varje överlantmätarmyndighet skulle finnas en teknisk sektion, med en teknisk länslantmätare som chef,
— landet geografiskt skulle indelas i sex s.k. sarnverkansområ- den för de tekniska sektionernas samarbete.
Vidare lämnade gruppen förslag på åtgärder inom LMV som skulle öka integreringen, liksom en investeringsplan för en kraftig upprustning av lantmäteriets instrument— och andra ut— rustningsresurser på regional och lokal nivå. Slutligen presente— rade gruppen ett omfattande utbildningsprogram.
Med Integreringsgruppens rapport som grund beslutade se— dan LMV i ett särskilt meddelande, 1975:6, att ange ”föreskrifter, anvisningar och upplysningar” för åtgärder för ökad samordning inom lantrnäteriorganisationens mätnings— och karttekniska verksamhet.
I oktober 1976 tillsattes en ny arbetsgrupp — nästan identisk med den tidigare Integreringsgruppen — som skulle följa upp integreringens utveckling inom den nya organisationen. Grup- pen framförde sina förslagi två rapporter, 1977.12.30 respekti- ve 1978.05.30. Den 1 december 1978 utgav LMV ett andra in- tegreringsmeddelande — 1978:4 — med titeln ”Samordning inom lantmäteriets tekniska verksamhet”. Meddelandet anslöt sig nära till arbetsgruppens förslag och innehöll bl.a. de föreslagna klarläggandena om vilka organisationsenheter som skulle ha ansvaret för att olika integreringsåtgärder genomfördes.
Man kan nog konstatera att den nya lantmäterimyndigheten genom egna initiativ organiserade om verksamheten och fick till stånd en ökad integrering och höjning av både kompetensen och resurserna inom den tekniska verksamheten. Detta var helt nödvändigt eftersom det i samhället fanns ett stort behov av kvalificerad teknisk service inom kartområdet. Nya Lantmäteri- et kunde nu efter interna organisationsförändringar stå till tjänst med önskad service. Detta är återigen ett exempel på att orga- nisationsförändringar kan ske inom en förvaltning när en verksledning anser sig ha befogenhet och skyldighet att besluta om förändringar, och trycket på förändringar från kunder- na/sakägarna dessutom motiverar att myndigheten blir mer kundanpassad.
PersonalPolitiskaProgrammet
Personalpolitiken vid lantmäteriet och kartverket präglades vid tiden för sammanslagningen av ett synnerligen auktoritärt le— darskap. Allting skulle komma uppifrån och något medinflytan— de från personalen fanns knappast. Därför fann den nya verksledningen snabbt att man måste försöka få till stånd en utveckling mot en mer modern personalpolitik där personalens inflytande stärktes. Personalutveckling och personalutbildning var andra frågor som måste tacklas på ett nytt sätt.
En attitydundersökning verkställdes på alla regionala och 10- kala myndigheter. Denna visade att det fanns ett stort missnöje med det införda tidredovisningssystemet samt att det fanns stora behov av förändringar inom områdena information och arbetsfördelning.
Våren 1975 startade arbetet med PersonalPolitiskaProgram— met — PPP — inom det nya Lantmäteriet. Följande sju områden skulle på samtliga arbetsplatser diskuteras och penetreras: In— formation, samverkan och medinflytande, personalplanering, fysisk arbetsmiljö, företagshälsovård samt tidredovisning.
Som en direkt följd av det personalpolitiska programmet samt den nya medbestämmandelagen utvecklades nya samarbetsavtal som inte minst stärkte de fackliga organisationemas och perso- nalens ställning.
Under åren 1975 — 1977 utvecklades förhållandet mellan ar— betsgivare och personal mot ett betydligt mognare och öppnare förhållande. Det auktoritära synsättet fick ge vika för dialogen, där det togs och gavs från båda sidor med bibehållen respekt för varandras bevekelsegrunder.
Man kan nog konstatera att den nya anda som rådde inom det omorganiserade lantmäteriet gav förutsättningar för införande av nya tankar inom det personalpolitiska området. På grund av sammanslagningen av LMS och RAK blev personalen och de nya yngre cheferna mer förändringsbenägna, vilket gjorde det möjligt att snabbare få in det nya MBL-tänkandet i organisatio— nen.
Uppdragsverksamhetens utveckling 1974 - 1995.
På grund av sammanslagningen av LMS och RAK samt de ökade satsningar som direkt gjordes inom det tekniska områ— det, som redovisats ovan, skapades helt nya förutsättningar att
utnyttja organisationens kunnande och utrustning för att göra uppdrag på beställning. Uppdragsverksamheten har därför un- der perioden 1974 — 1995 haft en mycket positiv och spännan— de utveckling.
Direkt efter sammanslagningen ökade omfattningen av upp— dragsverksamheten: Antalet årsarbetskrafter som arbetade med uppdrag ökade från 340 1973/ 74 till 420 1974/ 75. Huvudskälet till ökningen var den nya tekniska organisation som tillskapats vid överlantrnätarmyndigheterna och som ovan redogjorts för under avsnittet om ökad integrering inom det tekniska områ— det.
Den inledda ökningen fortsatte sedan i rask takt under i prin- cip hela perioden med några språng uppåt under de år som förberedelsearbeten för allmän fastighetstaxering gjordes på uppdrag av Riksskatteverket. Under slutet av 1970—talet kom uppdragsverksamheten att öka med ca 15 procent per år. An- talet årsarbetare fördubblades i relation till antalet 1974/ 75. Under första delen av 80-talet planade den tidigare snabba ök- ningen ut något, främst beroende på konjunktumedgången. Toppen nåddes under de första åren av nittiotalet. Därefter har bl.a. det kraftigt minskade byggandet inneburit en viss nedgång.
Omsättningen har ökat mycket kraftigt under perioden från cirka 40 mkr 1974/ 75 till ca 500 mkr 1994/ 95 mätt i löpande priser, eller, annorlunda uttryckt, 13 gånger utfallet budgetåret 1974/ 75.
Den kraftiga ökningen kan jämföras med att utfallet för för— rättningsverksamheten ökat 7 gånger under samma period. På motsvarande sätt har tilldelade anslag ökat 7 gånger. En annan jämförelse kan vara att konsumentprisindex ökat 4,6 gånger under samma period.
Den kraftiga expansionen bör ses mot bakgrund av stats— makternas allmänna styrning mot en effektivisering och större kostnadsmedvetenhet i statsförvaltningen. Inom lantmäteriet infördes en alltmer ”företagsliknande” kultur. Denna föränd- ring kommer jag längre fram i min promemoria att redogöra för.
De produkter som lantmäteriet hade i sin uppdragsverksam— het var till mycket stor del avsedda som underlag för den ”offentliga sektorns” planeringsverksamhet. De största kunder— na var kommuner, statliga myndigheter och affärsdrivande verk med planeringsansvar i någon form, som t.ex. Naturvårdsver- ket, Vägverket, Banverket, Vattenfall, Televerket och Riksskat-
teverket. Hit kan i en vid tolkning även inräknas den mycket betydelsefulla kunden Försvarsmakten. Större skogsbolag har också tillhört de viktiga kunderna. Totalt rörde det sig om cirka 1 500 återkommande kunder och därutöver ett stort antal en- gångskunder.
Fastighetsvärdering utvecklades under perioden från att ha en mycket ringa omfattning till att bli en mycket omfattande verk- samhet. Metodutvecklingi kombination med erfarenheter från den allmänna fastighetstaxeringen utgjorde en bra grund. Verk— samheten växte kontinuerligt. Man fann snart att det var nöd— vändigt att avskilja verksamheten p g a svårigheten att förena en omfattande fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet med en förstärkning av myndighetsprofilen. Verksamheten övergick därför till ett eget statsägt bolag, SVEFA, sommaren 1995. Då kom över 100 personer att lämna Lantmäteriet för att arbeta i det nya bolaget.
Totalt omfattade Lantmäteriets produktförteckning över 1000 olika produkter inom uppdragsverksamheten.
En övergång från ett produktionsinriktat till ett marknadsin- riktat synsätt inleddes på ett tidigt stadium. En ändring av den interna kulturen ledde till en något mer kundorienterad inställ- ning. Det vore dock fel att påstå att denna process helt lyckats. Även periodens sista del präglades mer av visst ”myndighets- tänkande” än av att tillgodose kundens behov i första hand, trots att bl.a. en särskild marknadsavdelning verkat under några år för att ändra attityder m.m.
Lantmäteriverket blev den utan jämförelse största konsulten inom sitt område totalt sett. Däremot dominerade Lantmäteriet inte marknaden mer än inom några få områden. Konkurrensen var — och är — hård på de enskilda delmarknaderna. För att utöka sitt utbud och skaffa än bättre kompetens förvärvade lantmäteriverket ett antal företag av lämplig karaktär.
Först i raden kom LIBER kartor. LIBER hade under många år haft monopol på att utföra följdproduktion från de allmänna kartorna i samband med att de också hade statens uppdrag att förlägga de allmänna kartorna. När monopolet upphörde visade det sig att LIBER—koncernen var villig att avyttra verksamhe— ten, bl.a. eftersom den inte gett tillräckligt ekonomiskt resultat. 1983 togs verksamheten över av lantmäteriverket. Kartförlaget med cirka 30 000 artiklar (olika kartor) flyttades till Gävle. Re- dan från början lyckades den nya ledningen och personalen (som delvis togs över från LIBER) driva verksamheten med
full kostnadstäckning. Därefter har resultatenheten, som nume- ra kallas KartCentrum, successivt ökat omfattningen av verk— samheten.
1987 inköptes Allmänna ingenjörsbyråns verksamhet Kart— teknik i Norrköping. Den omfattade dels flygfotografering och dels fotogrammetri.
Senare köptes också Gavelingruppen i Umeå. Den arbetade med fotogrammetri för storskaliga kartor men också med foto- grammetri för speciella ändamål inom gruvbranschen. Ave— nagruppen var ett annat mindre företag som togs över. De arbetade med storskaliga kartor framställda med mycket mo- dern teknologi.
I utvecklingen av uppdragsverksamheten har utlandsverksam— heten spelat en betydande roll, inte minst som väckarklocka och påtryckare i den svenska verksamheten. Från starten av Swedsurvey år 1979 utvecklades verksamheten så bra att den i slutet av perioden omorganiserades till ett bolag, Swedsurvey AB, för marknadsföring och försäljning av lantmäteriets tjäns- ter utomlands.
Från att ha haft en omsättning på ca 10 mkr/år i början av 80—talet hade bolaget vid periodens slut ökat omsättningen till ca 100 mkr/år. I första hand verkar bolaget i Östeuropa med den stora uppgiften att inom fastighetsområdet hjälpa till att bilda fastigheter samt bygga upp ett fungerande fastighetsre- gister. Bolaget har vidare alltsedan starten varit verksam i u- länder med bl.a. kartläggning.
Lantmäteriets satsningar på en ökad uppdragsverksamhet grundades på ett policydokument som redovisades till och god- kändes av regeringen 1982. I budgetpropositionen 1982/83:100, bil 13, konstaterar föredragande statsråd att
”Lantmäteriverkets förslag till riktlinjer för upp- dragsverksamheten inom landet innebär att de regler som statsmakterna har ställt upp för verksamheten förtydligas utan att ändras. Något särskilt ställnings- tagande från statsmakterna krävs således inte.”
Under senare år har verksamheten kritiserats från konkurrens- synpunkt, bl.a. i riksdagsmotioner. jag ser därför positivt på de förtydliganden som lantmäteriverket redovisar och som bl.a. innebär att ökade krav ställs på att organisationens olika delar var för sig ska uppnå ekonomisk balans i verksamheten.
Av redogörelsen ovan framgår att antalet årsarbetskrafter in— om uppdragssektorn fördubblats under perioden, medan om- sättningen i löpande priser ökat hela 13 gånger. Detta var en utveckling som ingen hade räknat med. I slutet av perioden omfattade lantmäteriets budget ca 1 500 mkr, fördelade i grova drag så att 1 / 3 föll på vardera avgiftsfinansierad myndighets- utövning (fastighetsbildning), uppdragsverksamhet och anslag. Detta gjorde det nödvändigt att ägna rollfrågan särskild upp— märksamhet. Resultatet blev att Lantmäteriet skulle värna om sin myndighetsroll men ha en aktiv inriktning mot kunderna. Man skulle utföra tjänster och ta betalt för dem som ett vanligt privat företag. Däremot styrdes verksamheten av de regler som gäller för en myndighet, bl.a. oväld, objektivitet, insyn i verk- samheten, noggrann kontroll av produkter m.m.
Fastighetsbildning och fastighetsregistrering
Lantmäteriet har under århundraden haft som en av sina hu— vuduppgifter att handha fastighetsbildningsverksamheten på landsbygden och i mindre tätorter och städer. Fastighetsbild- ning, fastighetsregistrering, inskrivningsverksamhet och fastig- hetsdatasystem är alla viktiga verksamheter för att kunna un— derhålla och utveckla fastighetsindelningen som en grund för dels samhällets redovisning av äganderätten till mark, dels sam— hällets styrning av markanvändningen. Att verksamheterna bedrivs rationellt och ändamålsenligt och med iakttagande av höga krav på rättssäkerhet och enhetlighet över landet är en förutsättning för att fastighetsindelningen ska fungera som en del av samhällets grundläggande infrastruktur. Verksamheten är därför av starkt statligt intresse.
Ett väl fungerande fastighetsindelningssystem är av grundläg- gande betydelse för många samhällsfunktioner. Som exempel kan nämnas fysisk planering, markanvändning, fastighetsom- sättning, kreditmarknaden med fastigheter som pant, fastig— hetstaxering och fastighetsbeskattning, folkbokföring och sta— tistik. De samlade kostnaderna för dessa verksamheter fördelas i dag främst på staten, kommunerna och fastighetsägarna.
Samhällets behov av mark för olika ändamål, bostäder, an— läggningar kan tillgodoses på tre olika sätt — genom avtal, ge— nom domstolsförfarande eller genom förrättningsförfarande. I många avseenden är förrättningsförfarandet det mest ända- målsenliga för hantering av markägarinformation, mark- och
rättighetsåtkomst, värdering, förhandling, medling och ersätt- ning. I praktiken väljer dock parterna i hög grad att lösa mar- kåtkomst— och ersättningsfrågorna själva genom avtal innan förrättning söks.
Ett effektivt förfarande för att lösa markåtkomst och ersätt— ningsfrågor kännetecknas inte enbart av enkelhet, snabbhet och låga kostnader. Det är också i väsentlig grad en fråga om rätts- säkerhet för och likabehandling av de enskilda markägarna. Dessa omständigheter ställer särskilda krav på förfarandet, vil- ket är beaktat i fastighetsbildningslagstiftningen.
Fastighetsbildningsförrättningar handläggs av fastighetsbild— ningsmyndigheten (FBM) enligt, i första hand, fastighetsbild- ningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Den prin- cipiella uppläggningen av förrättningar är densamma i de tre lagarna.
Förrättningsförfarandet bygger på att en förrättningslantmäta- re handhar ärendet efter ansökan från den som önskar få en åtgärd genomförd, t.ex. överföring av ett markområde från en fastighet till en annan eller uttag av ledningsrätt. Förrättnings- lantrnätaren har utredningsplikt och måste hålla överläggningar eller sammanträden med berörda sakägare under ärendets handläggning. När ärendet är färdigutrett prövar förrättnings— lantmätaren framställda yrkanden och eventuella överenskom— melser mot lagstiftningens materiella regler och fattar beslut. Förrättningslantmätaren beslutar om tillträdestidpunkt, ersätt- ningar m.m. Förrättningsbeslutet kan överklagas till fastighets— domstol och vidare till hovrätt och Högsta domstolen. Kom— munalt medgivande kan i vissa lägen krävas till förrättningsåt- gärden. Föreligger antagen detaljplan måste åtgärden överens- stämma med vad som anges i planen. Det medför att ett admi— nistrativt beslut utgör en förutsättning för förrättningen.
Fastighetsbildning är en åtgärd genom vilken fastighetsindel— ningen ändras eller servitut bildas, ändras eller upphävs. Fastig— hetsbildning sker såsom fastighetsreglering, om den avser om— bildning av fastigheter, och såsom avstyckning, klyvning eller sammanläggning, om den avser nybildning av fastighet. Genom fastighetsbestämning avgörs frågor om beskaffenheten av gäl- lande fastighetsindelning samt frågor rörande beståndet eller omfånget av ledningsrätt eller vissa servitut.
Fastighetsbildningsverksamheten omsatte ca 422 miljoner un— der budgetåret 1994/ 95. Statliga fastighetsbildningsmyndigheter (SFBM) svarade för 370 mkr och kommunala (KFBM) för om—
kring 52 mkr. Av omsättningen svarade sakägamas avgifter för 406 mkr. Återstoden, 16,2 mkr. tillfördes verksamheten i form av anslag för nedsättning av sakägarnas avgifter. Under budget— året 1994/ 95 avslutade SFBM ca 14 600 och KFBM 3 200 för- rättningsåtgärder.
Antalet sökta förrättningar minskade under perioden 1972— 1985 med ca 45 procent. Från budgetåret 1986/ 87 ökade anta— let sökta förrättningar. Under 90—talets första år minskade åter efterfrågan. Antalet nybildade fastigheter per år har minskat väsentligt under perioden. Under budgetåret 1972/ 73 nybilda- des ca 70 000 fastigheter. Motsvarande antal var budgetåret 1994/ 95 ca 12 800. Av dessa handlades ca 10 400 av SFBM och ca 2 400 av KFBM.
Samarbetmutal mel/an lantmäteriet och kommuner
Till lantmäteriverksamhet räknas bl.a. sådan kommunal mät— ning, beräkning och kartframställning (MBK-verksamhet) som utförs delvis utan samband med fastighetsbildningen. Många kommuner som inte har egen fastighetsbildningsmyndighet har särskilda mätningskontor som utför MBK—verksamheten. Un- gefär hälften av landets kommuner, främst de små och medel— stora, saknar dock helt egen mätningsorganisation.
På grund av det delade verksamhetsansvaret mellan stat och kommun och de faktiska skillnaderna mellan kommunerna vad avser lokal lantrnäteriverksamhet finns ofta ett behov av att reglera samarbetet mellan enskilda kommuner och det statliga lantmäteriet. Samarbetsavtal finns därför mellan det statliga lantmäteriet och kommuner enligt två olika huvudalternativ. Dessa benämns normalavtal A respektive C. Normalavtalen har utformats i samarbete mellan LMV och Svenska Kommunför— bundet.
A-avtal, som är den vanligast förekommande avtalstypen, in— nebär att det statliga lantmäteriet svarar för delar av eller hela den fristående mätningsverksamheten och oftast också annan fastighetsrättslig och fastighetsekonomisk service i kommunen. A—avtal tecknas i allmänhet med kommuner där kommunal mätningsorganisation saknas. Ca 120 kommuner i dag har A- avtal.
C—avtal innebär att den kommunala mätningsorganisationen medverkar med förrätmingsförberedelser, t.ex. mätningsteknis—
ka moment i den statliga förrättningsverksamheten. Ett sjut— tiotal kommuner har C-avtal.
Fastighetsregistreringen är en statlig angelägenhet med möj— lighet till kommunalt huvudmannaskap. Statliga fastighetsregis- termyndigheter(SFRM) ingick den 1 juli 1990 i det statliga lantmäteriets organisation. Registreringsverksamheten, som den 1 juli 1971 fördes över från lantmäteriet till länsstyrelsernas nybildade planeringsavdelningar, hade nu återvänt till lantmäte— riet. Verksamheten sköts sedan den 1 januari 1996 av en lant— mäterimyndighet i varje län.
Till fastighetsregistret hör en registerkarta som ska föras i omedelbar anslutning till registret. Denna karta förs för närva— rande i stor utsträckning fortfarande analogt. ADB-stöd vid produktion och äjourhållning blir dock mer och mer vanligt. Formell digital registerkarta förs för närvarande endasti ett fall efter särskilt medgivande från LMV.
Frågan om ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten i Sverige lade regeringen fram i en proposition den 12 oktober 1995. Förslagen innebar att detta ansvar liksom hittills i princip ska vila på staten. En kommun ska dock, efter särskild ansökan och om vissa krav är uppfyllda, kunna få tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet. Riksdagen beslutade enligt regeringens förslag. I slutet av denna promemoria redovisas mera i detalj hur denna stora omorganisationsfråga utretts, be- handlats sarnt beslutats.
1980 års lantmäteritaxeutredning
I inledningen av avsnittet ”Nya Lantmäteriet” skrev jag att Lantmäteriet efter sammanslagningen fick ”verka och utveckla sin organisation utan alltför stor påverkan från politiker”. Dock förekom i början av 1980-talet två av regeringen initierade ut— redningar som berörde Lantmäteriets verksamhet. Den ena berörde lantmäteritaxan och den andra lantmäteriverksamheten och dess lokala organisation. jag vill i detta sammanhang ge ett kort referat av de två utredningarna.
Genom beslut den 30 april 1980 bemyndigade regeringen statsrådet Danell att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lantmäteritaxan. Utredningsman blev generaldirektö- ren Carl Olof Ternryd. Utredningen antog namnet ”1980 års lantrnäteritaxeutredning”. I november 1982 överlämnade ut— redningen till regeringen sitt betänkande ”Ny lantmäteritaxa”.
Den då gällande taxan hade trätt i tillämpning den 1 januari 1972.
Bland grunderna för lantmäteritaxan märks att taxeintäktema i princip ska täcka statens kostnader för lantmäteriets förrätt- ningsverksamhet. Vidare ska avgifterna i möjligaste mån anpas- sas till berörda fastigheters nytta av åtgärderna (nytto— principen). Någon övervältring av kostnader mellan olika sekto- rer ska dock ej ske.
Kritik hade i olika sammanhang framförts mot lantmäteritax— an, bl.a. mot att den höjts mer än vad som motsvarar kost— nadsutvecklingen i samhället i övrigt, samt att den ansetts krånglig och svår att tillämpa.
Utredningen föreslog att regeringen borde överlåta till LMV och till kommun med kommunal FBM att, inom den ram grunderna medger, besluta om taxa och avgifter. Vidare före— slogs att tidersättningar borde förekomma mer än tidigare, samt att det skulle öppnas möjligheter att träffa överenskommelse mellan FBM och sökanden om ersättningen under bestämda förutsättningar. Slutligen föreslogs att möjligheterna för enskil- da sakägare med svag ekonomi att få statsbidrag till förrätt- ningskostnader borde upphöra.
Regeringen tog till sig förslagen, utom det som gällde att den skulle överlåta beslutanderätten om taxan på LMV och kom— mun med kommunal FBM. Man kan här se ett principiellt ställningstagande från regeringens sida att rätten för en myn- dighet att själv få besluta om avgifter för sin myndighetsutöv— ning inte kan accepteras.
Lantmäteri på lokal nivå
Såsom tidigare har redovisats fattade riksdagen år 1970 ett prin— cipbeslut om lantmäteriverksamhetens organisation. Beslutet innebar en kompromiss mellan staten och kommunerna när det gällde huvudmannaskapet för lantmäteriverksamheten. Den lokala lantmäteriorganisationen sattes vid flera tillfällen i fråga under den senare delen av 1970—talet. Det gällde i första hand fördelning av arbetsuppgifterna mellan staten och kommuner- na. Onskemål hade framförts från ett 20-tal kommuner att få inrätta eller utvidga fastighetsbildningsmyndighet under kom- munalt huvudmannaskap.
Samtidigt hade under 1970—talet medelstora och mindre kommuner i ökad utsträckning anlitat det statliga lantmäteriet
för uppgifter inom lantmäteriområdet. Avtal om sådant samar- bete fanns 1980 för ca 125 kommuner.
Efter det att regeringen erhållit ett flertal skrivelser från Kommunförbundet med krav på en översyn av den lokala lantmäteriverksamheten, samt sedan lantrnäteriverksamhetens organisation blivit föremål för viss behandlingi riksdagen vid tre tillfällen, beslöt regeringen 1980-04—30 att tillkalla en särskild utredare. Denne skulle ”kartlägga rådande förutsättningar för verksamheten i stort och att belysa vissa förändringar som kan förutses inträffa för den under 1980—talet”.
Lantmäteriutredningen, LU 80, publicerade två betänkanden: ”Den lokala lantmäteriorganisationen” (Ds Bo 198211) och ”Lantmäteriverksamheten och dess lokala organisation” (Ds Bo 19833).
LU 80 sammanställde under åtta punkter det resultat som ut- redningen kommit frarn till när det gällde de mera direkta erfa- renheterna av den organisationslösning som gällde vid tid- punkten för utredningens arbete. I det följande redovisas kort— fattat de punkter som fortfarande kan anses ha aktualitet.
— Det delade huvudmannaskapet för fastighetsbildningen fun- gerade inte fullt ut med den funktionella samverkan mellan statliga och kommunala enheter som var avsedd. Vidare prägla- des situationen av att intresset av att ordna verksamheten på ett sätt i en kommun vägdes mot möjligheterna att ordna verk- samheten på lämpligt sätt i omkringliggande kommuner.
— Liknande problem med intresseavvägningar och samverkans- förhållanden fanns i C-avtalskommunema.
— Satsning på MBK—verksamhet hade medfört en del nya frå- geställningar och accentuerat motsättningarna centralt mellan företrädarna för statligt och kommunalt lantmäteri.
— Vad avsåg fastighetsbildningsområdet betonade lantmäteri- verket i långt högre grad än kommunförbundet verksamhetens judiciella karaktär med krav bl.a. på relativt stort verksamhets— underlag för förrättningslantmätarna. Från den kommunala sidan ansåg man att möjligheterna att kunna integrera fastig- hetsbildningen i en kommunal organisation var en viktigare fråga.
— Regler om att fastighetsregistermyndigheten ska vara organi— satoriskt skild från fastighetsbildningsmyndigheten ansågs inte nödvändiga.
— Den statliga organisationen uppträdde dels som myndighet, dels som uppdragstagare. Detta var inte problemfritt. Särskild kritik riktades mot att organisationen i olika egenskaper kunde delta i hela kedjan av åtgärder, från programskrivning och an— budsinfordran till kontroll av arbeten, när det gällde mätnings— arbeten som upphandlades.
Omorganisationer vid LMV
1982 tog generaldirektören vid LMV initiativ till en utredning som skulle belysa LMV:s behov av resurser för strategisk plane- ring, externa kontakter, försäljningsverksamhet och viss teknisk utvecklingsverksamhet. Efter ett antal månaders utredning be— slöts att en intern omorganisation skulle verkställas. Därvid skapades en särskild stabsavdelning — Planeringssekretariatet — och Kartavdelningen och Produktionsavdelningen omorganise— rades. Denna omorganisation kan nog ses som en praktisk till— lämpning av hur en snabb ökning av verksamheten vid en myndighet även kräver förändring av organisationen. Vad man kan konstatera i detta fall var att myndigheten kraftfullt själv tog initiativ till analys av situationen samt därefter genomförde en omorganisation som även sanktionerades av det egna de- partementet.
Senare gjordes ytterligare smärre interna omorganisationer som innebar att administrativa avdelningen omorganiserades och att en marknadsavdelning bildades. Dessa förändringar hade svårt att erhålla regeringens stöd i form av en ändrad lanrmäteriinstruktion. Det är intressant att konstatera att av myndigheten själv initierade förändringar inte till alla delar alltid vann gehör hos vederbörande departement.
Kartpolitik
I de anslagsfrarnställningar LMV lämnade åren 1975 — 1979 förde verket en principiell diskussion om lantmäteriets befatt- ning med allmän landskapsinformation. Vissa förslag till fram— tida inriktning av lantmäteriets produktion lades också fram. En bakgrund till detta var att den mycket långsiktigt och konsek- vent planerade förstagångsframställningen av huvudprodukter— na — den ekonomiska kartan och den topografiska kartan — stod inför sitt slutförande. Till bakgrunden hörde även bildan- det av lantmäteriverket 1974 och en förestående uppordning av
ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan LMV och Liber Gra- fiska AB.
1978 tillsatte regeringen en särskild utredare som skulle stude- ra vilka åtgärder som kunde behövas för att effektivisera arbets- former och organisation för insamling och bearbetning av landskapsinformation. Direktiven för denna utredning, Linfo— utredningen, kom att ligga ganska väl i linje med vad LMV självt hade anfört om en framtida svensk kartpolitik.
Linfo—utredningens förslag redovisades i oktober 1981 i be— tänkandet ”Landskapsinformation under 1980—talet” (SOU 1981:73). Utredningen hade bland sina direktiv att förslag inte fick innebära ökade utgifter i statsbudgeten. Utredningen före- slog att samhället via LMV skulle svara för framställningen av vissa basprodukter (allmän landskapsinformation).
Utredningen föreslog att den allmänna landskapsinformatio- nen skulle kunna utnyttjas endera självständigt eller som un— derlag för följdproduktion. Utredningen tänkte sig ett system med permanenta följdprodukter, som skulle framställas genom avtal mellan LMV eller annat statligt producentorgan och en eller flera grupper av användare.
Remissyttranden (1982) över utredningen visade att stödet bland kartanvändare var stort för en fortsatt hög takt i allmän kartläggning. Förslagen om t.ex. en begränsning av verksam- heten till ett basutbud accepterades inte bland remissinstanser- na i allmänhet. Hösten 1982 lämnade LMV till regeringen en stomme till en långsiktig plan för arbetena med kartor och an— nan landskapsinformation. LMV begärde också att få i uppdrag att fullfölja arbetet med en långsiktig plan. Regeringen lämnade ett sådant uppdrag till LMV i februari 1983, och i juni lämnade LMV rapporten ”Kartpolitik 85, Lantrnäteriverkets förslag till verksamhet åren 1985 - 1994”.
Enligt uppdraget skulle alternativa ambitionsnivåer redovisas, och planeringen skulle ske i samråd med de myndigheter och organ som var företrädda i kartrådet.. LMV menade att man inte kunde grunda verksamheten på uppfattningen att kartför— sörjningen skulle bli godtagbar genom revideringar av de nyli— gen slutförda kartserierna. Åren 1979 —80 hade alla kartblad givits ut av den topografiska kartserien och översiktskartan, vilka därmed var rikstäckande. På samma vis hade 1978 den ekonomiska kartan uppnått den avsedda täckningen av landet. Under 1970—talet hade de statliga anslagen minskat i stort sett årligen.
”Kartpolitik 85” var en bred analys av kartläggningen, beho- ven av landskapsinforrnation inom olika sektorer och den tek— niska utvecklingen, och den gav förslag till inriktning för olika produktområden. En nyhet för tioårsperioden 1985 — 94 var att databaser och digitala kartor skulle komma in som produktom— råden. LMV hade påbörjat uppbyggnaden av en rikstäckande höjddatabas. En digital Sverigekarta och digitala länskartor be- hövdes t.ex. inom samhällsplaneringen.
Över huvud taget pågick i början av 1980-talet en omställning till nya produkter och nya tekniska förutsättningar. Ett bra ut— gångsmaterial för ”Kartpolitik 85” var även att LMV något år tidigare lagt om de allmänna kartorna till fyra huvudserier med nya namn.
Syftet med ”Kartpolitik 85” var att med en grundlig beskriv- ning av behov, teknik och ekonomiska förhållanden lägga grunden för en stabil verksamhet över en flerårsperiod. Lik— nande genomgångar hade skett tidigare. Bl.a. hade ekonomiska kartan framställts enligt ett långsiktsprogram, och tioåriga tids- horisonter hade också använts för verlmamheten på 1960— och 1970-talen.
Omräknat för en tioårsperiod innebar de år 1993 aktuella an— slagen ett belopp av drygt 1 miljard kronor. LMV lämnade ett huvudaltemativ ca 20 procent över denna nivå och ett utökat alternativ för ytterligare ca 15 procent.
LMV:s utredning 1983 innebar en betydande vändpunkt i sy- nen på engagemanget för landskapsinformation. I samrådet med kartrådskretsen framkom att nyttoeffektema av landskap— sinformation var mycket stora inom olika sektorer. Helt nya produktområden beslutades, som omdrevet från 13 200 meter, vegetationskarteringen och Blå kartan, samt de begynnande inslagen av digital teknik i form av bl.a. höjddatabas och digital Sverigekarta. Riksdagen godkände inriktningen och den avse-' värt höjda anslagsnivån enligt LMV:s huvudalternativ. Genom detta beslut fick verksamheten en av statsmakterna godkänd inriktning för 1980—talet, som därmed blev ett uppbyggnads— skede för dels det nya kartsortimentet, dels den nya datorstöd— da och digitala tekniken.
Detta riksdagsbeslut blev ett av de mest positiva beslut som fattades under den nu redovisade aktuella perioden. Beslutet fick klart positiva organisatoriska konsekvenser. LMV kunde för en tioårsperiod bygga upp en organisation för produktion
av landskapsinformation i enligt med riksdagens tioåriga be- ställning.
Lednings- och styrningsfrågor
Lantmäteriet genomgick under åren 1974 -95 stora förändring— ar. Det gällde bl.a. sättet att leda organisationen och dess rela- tion till marknaden.
Såsom tidigare har framförts i denna promemoria låg på 1960—talet ansvar och befogenheter koncentrerade högt upp i hierarkin. Detaljstyming skedde ofta genom direkt ordergivning till enskilda tjänstemän.
jag minns personligen hur det gick till när jag 1962 uppmana— des att flytta från min stationeringsort Norrtälje för att nästa vecka börja arbeta på lantmäteristyrelsen i Stockholm. All per— sonalhantering skedde i realiteten från LMS i Stockholm. Överlantmätarna hade egentligen ingen personalledande roll inom sitt län utan var mer av slutliga granskare av gjorda för- rättningar. Sedan dess har organisationen vuxit och förändrats.
Styrmekanismerna för denna större organisation förändrades. Från detaljstyrning övergick vi stegvis till mål— och resultatstyr- ning (1981) i kombination med långtgående delegering och decentralisering. Det innebar att hela organisationen arbetade med gemensamma mål i sikte. Vägen att ta sig dit bestämdes av varje resultatansvarig, dvs av de 24 överlantrnätama i respektive län samt av de fem avdelningschefema vid LMV i Gävle.
Resultatstyrningen innebar också att en viss verksamhet skulle leverera ett visst täckningsbidrag till den totala verksamheten. Den resultatansvarige skulle se till att resultatet nåddes men var fri att — med vissa begränsningar — forma verksamheten.
Må/ciirknm'on
Flyttningen till Gävle innebar en del påfrestningar, samtidigt som sammansmältningen av LMS och RAK skulle ske. Men här skapades också förutsättningarna för det nya Lantmäteriet, med det gamla lantmäteriets vitt förgrenade organisation och kartverkets högteknologiska verksamhet. Det visade sig vara en bra kombination som omfattade plangenomförande och land- skapsinformation. Samspelet mellan dessa delar ökade i sam— hället och vår lantrnäteriorganisation blev mycket väl lämpad att arbeta med aktuella problem i samhället.
För att få hela denna organisation att arbeta mot samma mål införde vi måldiskussioner inom hela lantmäteriorganisationen som en logisk följd av att mål- och resultatstymingen genom- förts. Diskussionerna genomfördes på hösten, fritt från vårens budgetarbete och den låsningi siffror som skedde där. I mål- diskussionen kunde verksledningen rikta uppmärksamheten på en del frågor som då diskuterades på alla nivåer. Naturligtvis diskuterades också andra frågor som sedan kunde föras vidare inom organisationen och nå verksledning, länsledning eller vem de berörde.
Genom måldiskussionen utvecklades policyn inom organisa— tionen löpande, efter beslut på enhets / avdelnings / länsnivå, i verksledning eller regering, beroende på frågans dignitet.
Reru/tatrglrm'ng
I budgetavstämningen på våren träffade verksledningen och de resultatansvariga i dialogform överenskommelse om vilka re- sultat som skulle uppnås, uttryckt på lite olika sätt beroende av verksamhetsgren. Generaldirektören arbetade normalt enbart mot de 29 resultatansvariga; avdelningschefema och de 24 överlantrnätama. På detta sätt styrdes det decentraliserade Lantmäteriet med kontor på cirka 120 platser i landet.
Befogenheter
Ett viktigt inslagi organisationen var ansvars- och befogenhets— fördelningen. De resultatansvariga fick alla de befogenheter som behövdes för att klara målen som satts upp i överens— kommelse med verksledningen. Uppgifterna i överenskommel- serna liksom resultatansvaret bröts sedan ner mellan olika nivå— er inom avdelningarna och länen.
Vissa undantag fanns i befogenheterna, vi kunde t.ex. inte sätta lantmäteritaxan själva som tidigare redogjorts för — det gjorde regeringen — vilket band oss till en del i vår verksamhet.
Aktiv myndig/yet
För att vår organisation, med dess delegerade ansvar och befo— genheter, skulle kunna fungera bra, var det viktigt att vi alla hade samma uppfattning om målen för verksamheten. Det gällde såväl alla chefer inbördes som i relationerna mellan che—
ferna och övrig personal. Det gällde att få med sig hela organi— sationen, vilket var särskilt viktigt, med vår allt mer marknadso- rienterade organisation.
När Lantmäteriet under 80—talet växlade från att ha en tradi— tionell myndighetsroll till att bli en kundorienterad uppdragsor— ganisation, så framfördes vissa negativa reaktioner. Betoningen på uppdrag blev stark samtidigt som stora delar av personalen inte ”hann med” i omställningen. Traditionen att förlita sig på att jobben droppade in genom brevlådan av sig själva satt djupt rotad. ja, även våra konkurrenter hade svårt att smälta Lant- mäteriets höjda effektivitet.
Det blev nödvändigt att ägna rollfrågan särskild uppmärk- samhet. Resultatet blev att Lantmäteriet skulle ha en myndig— hetsroll men med aktiv inriktning mot kunderna. Vi tog ett stort steg mot att få organisationens olika delar att fungera bra tillsammans när vi inledde ett ledningsutvecklingsarbete inom Lantmäteriet år 1983.
Ledningmtyetklz'ng
Det första steget i ledningsutvecklingen togs i januari 1983. Generaldirektören, avdelningschefema och överlantmätarna samlades under en hel vecka för att diskutera hur vi skulle kun— na få hela organisationen att arbeta med samma mål i sikte, hur vi skulle utveckla chefskapet och hur vi skulle förbättra samar— betet mellan de olika organisationsnivåerna.
Vid denna träff formades också de övriga stegen i ledningsut— vecklingsarbetet. Vi enades om att alla anställda skulle delta i detta arbete. Dessutom skulle alla anställda få tillfälle att delta i en s.k. servicekurs, allt i syfte att förbättra arbetet inom organi— sationen och bli mer medvetna om vår situation och kundernas behov.
Detaljerna i förändringsarbetet utarbetades i samråd mellan verksdirektionen och ett s.k.ledningsråd, bestående av fyra överlantmätare som på den tiden förstärkte direktionen vid behandling av viktiga frågor för lantmäteriet.
Tre rteg Inför det fortsatta ledningsutvecklingsarbetet togs ett antal
”budord” fram under namnet Visare. Syftet med dem var att med korta slagord peka på vad vi alla inom Lantmäteriet borde
göra för att förbättra vårt arbete, internt och externt. Under ledningsutvecklingens gång diskuterades sedan dessa Visare och omforrnades i viss män för att vara en levande idékälla.
Det andra steget av tre i utvecklingen inom Lantmäteriet in- nebar att samtliga chefer inom olika områden träffades och diskuterade sitt arbete, sina chefsroller, vilka möjligheter vi hade och vad vi behövde förbättra.
Skälen till att vi behövde förändra oss stod klart för de flesta — rekordbyggandets tid var över vilket gjorde att vi nu hade resurser att ge god service också inom delar av samhällsbyggan- det som vi tidigare inte orkat med. Men detta krävde att vi marknadsförde oss och att vi verkligen försökte se till kundens olika behov. Denna breddning av våra produkter och tjänster krävde att vi också breddade oss som individer, att vi lärde oss marknadsföring och att vi verkligen satte kunden i centrum.
Myndighetsrollen ställde också speciella krav på oss. Även när vi arbetade på uppdragsbasis, i konkurrens med andra, var det viktigt att vi använde de grundprinciper som gäller vid myndig— hetsutövning. Vi jobbade på den öppna marknaden, men vi gav oss själva begränsade ramar. Dessa krav som vi ställde på oss, var en viktig förutsättning för den roll som aktiv myndighet som vi ville spela. Självklart drog vi också en tydlig gräns mellan de icke konkurrensutsatta och de konkurrensutsatta delarna av vår verksamhet. Vi hade — som myndighet — också en stor öp- penhet som gjorde att vår verksamhet var lätt att granska, vilket vi såg som en styrka och gav kunderna ett gott förtroende för oss.
Vår situation, som beskrivits ovan, var viktig att förmedla till alla cheferna vid de olika chefskonferenserna. Men lika viktigt var att all personal fick bilden klar för sig. Detta gjordes i det tredje steget i ledningsutvecklingen.
Slagord
De tidigare nämnda ”budorden” Visare användes i det tredje steget som hjälpmedel när målen diskuterades. De innehöll också goda råd och tankeväckare hur vi skulle klara den om— ställning som framtiden krävde.
Dessa Visare diskuterades vid varje sammankomst, i alla län och distrikt såväl som vid centralmyndigheten. Begrepp som diskuterades och omsattes till den egna vardagen var t.ex. ”Sätt fart på organisationenl”, ”Var rädd om myndighetsrollenl”,
”Tänk ekonomiskt!” och ”Bjud på Dig själv!”. Visarna kom att fungera som tankeväckare och stimulans i vardagen.
Parton/eg utveckling
Vi prövade såväl de s.k. SAS-kursema som en annan typ av servicekurs för personalen. Efter utvärdering och anpassning till vårt område fick all lantrnäteripersonal aktivera sig i en ser- vicekurs.
Hela ledningsutvecklingsarbetet genomfördes under 1983 och 1984. Tiden därefter arbetade vi med uppföljningar för att så- kerställa att det verkligen skedde förändringar i organisationen. Utbudet inom personalutbildningen färgades av den ändrade inriktningen inom Lantmäteriet. Det skedde också framöver. T.ex. ledde generaldirektören under 1986 och 1987 en serie kurser ”Chef i Lantmäteriet”. Även andra idéer i detta viktiga arbete genomfördes, t.ex. genom att stimulera förslagsverk- samheten.
Strategiik planering
Varje organisations existens är beroende av dess förmåga att utveckla och anpassa sig så att den kan möta de växande krav som omvärlden ställer. För att klara dessa anpassningar med god framförhållning infördes under andra hälften av 80-talet en strategisk planering i Lantmäteriet på ett mer organiserat sätt än tidigare.
Vi fångade in och beskrev behoven av Lantmäteriets tjänster på lång sikt samt belyste utvecklingsmöjligheter, beskrev alter— nativa handlingsmöjligheter och konsekvenser av dessa. Vi fin— slipade vår verksamhetsidé så att den blev lättförståelig, logisk och kommunikationsvänlig med målet att alla i Lantmäteriet med ryggmärgen skulle känna till den grundläggande meningen med sina arbetsuppgifter och veta varför Lantmäteriet fanns till.
Izdningrorganz'mtz'onen
Sedan länge var länen i lantmäteriavseende helt fristående från varandra, låt vara att samarbete i ett eller annat projekt kunde förekomma. 1978 beslöt LMV, efter beredning av den s.k. In- tegreringsgruppen, att organisera en fastare och mer permanent
samverkan mellan län för den tekniska verksamheten. Länen grupperades i 8 samverkansområden. Inom dessa skulle de stödja varandra och dra nytta av varandras resurser i t.ex. ut— rustning och kompetens. Det skulle inte vara nödvändigt för alla län att bygga upp tillräckliga egna resurser. Inom samver— kansområdena skulle regelbundna överläggningar hållas mellan överlantmätarna och de tekniska länslantmätarna. Någon sam— mankallande eller på annat sätt särskilt ansvarig för att samver— kan kom till stånd utsågs inte. En sådan nominering bedömdes antagligen kunna bli alltför kontroversiell.
Man kan knappast säga att samverkansområdena gjorde succé. Varje län var fortfarande ett eget resultatområde och hade ett ganska måttligt intresse att släppa inkomstmöjligheter från det egna länet till ett annat. Det fanns f.ö. inte några bra modeller för att dela på kostnader och intäkter.
Men behovet av samverkan mellan län förstärktes undan för undan. Det gällde inte bara i fråga om tekniska verksamheter och förväntade stora investeringari ny teknik, utan även för t.ex. fastighetsvärdering och för förrättningar åt kunder med en länsövergripande organisation. Inom överlantrnätarkretsen väcktes därför 1985 frågan om en annan typ av organisation som bl.a. inbegrep resultatansvaret. LMV tillsatte till följd av överlantrnätarnas initiativ en arbetsgrupp för att se över organi— sationsstrategin. Gruppen framlade ett diskussionsunderlag som bl.a. innehöll tankar om indelning av landet i regioner, var och en omfattande flera län. Arbetet fortsatte i en projektgrupp med representanter bl.a. för länen och för facken.
En utgångspunkt för detta arbete var att en regionindelning borde genomföras. Men meningarna om hur detta skulle ske var delade. En ståndpunkt var att i stort sett bibehålla den gäl— lande organisationen, således med överlantmätarna som län- schefer. Den andra ståndpunkten, som bl.a. biträddes av fack— en, åsyftade en ”plattare” organisation i vilken enhetschefema, distriktslantmätama m.fl. skulle sortera direkt under regionche- fen, medan överlantmätarna enbart skulle svara för vissa be— stämda länsfunktioner och därvid fungera på samma nivå som enhetschefema. I båda alternativen skulle det finnas en region— chef med resultatansvar för regionen och med möjlighet att organisera gemensamma resurser.
De olika ståndpunkterna var naturligt nog kopplade till frågan om regionernas storlek. I stora regioner var det svårare att till- lämpa den platta organisationen eftersom antalet enhetschefer
där skulle bli stort. I grunden representerade de båda stånd- punkterna nog också olika syn på enhetschefemas betydelse för och roll i verksamheten.
Företrädarna för de båda ståndpunkterna var stridbara och det visade sig svårt för generaldirektören att ge någondera sidan ”rätt”. Resultatet blev därför att båda modellerna skulle tilläm— pas, allt efter de blivande regionchefernas eget val.
Regionindelningen blev slutligen följande: Region Nordsveri- ge W, X, Y, Z, AC och BD län, region Mellansverige E, T, U och S län, region Östsverige AB, C, D och I län, region Västsverige N, O, P och R län, region Sydsverige F, G, H, K, L och M län.
Den ”platta” organisationen kom att tillämpas i regionerna Mellan, Öst och Väst och den andra, den med överlantmätarna som länschefer, i de stora regionerna Nord och Syd.
Det visade sig svårt att få politiskt gensvar för den nya organi- sationen. Bl.a. motsatte sig flera landshövdingar detta. Det blev heller aldrig någon officiell sanktionering, t.ex. i lantrnäteriin- struktionen. För att i någon mån avdramatisera frågan bestäm— de sig generaldirektören för att döpa om regionerna till divisio- ner. Divisionschefer tillsattes, formellt som avdelningschefer hos LMV, från den 1 juli 1990.
Till divisionschefema delegerades i princip de befogenheter som erfordrades för att genomföra den verksamhetsplan som fastställts av GD, med ett fåtal närmare angivna undantag. Bland undantagen må nämnas beslut om anställning av över— lantmätare och enhetschefer samt inrättande av nya enheter.
Genom regionaliseringen minskades generaldirektörens ”kontrollspann” från 29 till 10, dvs. 5 avdelningschefer och 5 divisionschefer. Att detta innebar en avsevärd — och efterläng— tad — rationalisering för verksledningen är uppenbart. Divi— sionsindelningen gällde fram till 1995 års reformer.
lantmäteriet: oerkram/Jetiz'dé
Ovan har beskrivits utvecklingen av lednings— och styrningsfrå— gorna inom nya Lantmäteriet och hur policyn processats fram. Nedan vill jag i form av en sammanfattning redovisa den verk- samhetsidé som kom att gälla under senare hälften av nu aktuell period.
Lantmäteriet är en serviceinriktad myndighet med ansvar för kartproduktion och markfrågor. Vi arbetar med anslagsfmansie-
rad verksamhet och avgiftsfinansierad förrättnings- och upp- dragsverksamhet. När det gäller marknadsföring och ekono- misk redovisning görs dock en klar åtskillnad mellan de olika verksamhetsformerna.
Lantmäteriet arbetar i all sin verksamhet — oavsett finansie— ringsform — marknadsorienterat och samtidigt opartiskt. Lant- mäteriet har en decentraliserad och lokalt förankrad organisa— tion som genom samverkan kan förstärkas av den regionala eller centrala organisationen med tekniska och personella resur— ser. Organisationen är anpassningsbar och tillåter rörlighet. Lantmäteriet arbetar med en utvecklad mål— och resultatstyr— ning. Lantmäteriet har beredskap för att i samverkan med kun— derna eller, då så är lämpligt, med annan myndighet eller före- tag, utveckla systemlösningar som tillgodoser kundernas behov av service inom områden där de lantmäteritekniska uppgifterna utgör en väsentlig del i helhetslösningen.
De senaste tjugo årens utveckling
Inledning
Man kan dela in Lantmäteriets utvecklingsverksamhet i två hu- vudområden — landskapsinformationsområdet och fastighets- området. Omfattningen av denna verksamhet ökade kontinuer— ligt under den nu aktuella perioden, vilket fick till följd att in- terna omorganisationer behövde göras för att ta vara på de rationaliseringsmöjligheter som var möjliga på grund av de re— sultat utvecklingsverksamheten arbetat fram.
[andrqubriryformationmmrådet
Vid organiserandet av LMV inför sammanslagningen 1974 togs greppet att föra ansvaret för utvecklingen inom landskapsin- formationsområdet till verkets Kartavdelning. Grundtanken var att FoU-arbetet skulle kunna bedrivas mer effektivt om berörd personal var frikopplad från de ordinarie produktionsuppgif— tema. I ett inledande skede satsades förhållandevis blygsamma resurser på utvecklingen. Efter hand, särskilt i takt med att det framstod som möjligt att rationalisera åtskilliga arbetsmoment i den tekniska verksamheten genom olika typer av datorstöd, utvidgades emellertid insatserna. Sålunda satsades i början av
perioden drygt 50 årsarbetskrafter på teknisk FoU medan mot- svarande siffra för slutet av perioden var ca 100.
FoU—verksamheten styrdes genom årliga verksamhetsplaner, som utarbetades i nära samverkan med avnämama, särskilt ver— kets produktionsavdelning. Under den senare hälften av tidspe— rioden tillkom treåriga utvecklingsplaner. I styrningen ingick också under större delen av perioden ett speciellt utvecklings- råd, som dock småningom avvecklades. Utvecklingsarbetet genomfördes i stor utsträckning i projektform.
Resultaten från utvecklingsverksamheten gav Lantmäteriet både nya produkter och rationaliseringar av produktionen. Ett område som klart dominerat utvecklingsverksamheten är över— gången från analog till digital teknik. Exempel på resultat av verksamheten vid utvecklingsavdelningen är följande:
— 1986 tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att utreda sam— hällets behov av grundläggande geografisk information i digital form. Denna utredning fick stora organisatoriska konsekvenser på LMV vid produktion av allmän landskapsinformation.
— Digitala data började levereras på kompaktskiva, CD-ROM.
— Utvecklingen inom det fotogrammetriska området ledde till en produktionsmässig uppbyggnad av en rikstäckande höjdda- tabank liksom datorstyrd ortofotoframställning. Denna utveck- ling fick också organisatoriska konsekvenser.
— AutoKa—systemet för automatisk beräkning och kartfram— ställning har varit under kontinuerlig utveckling under hela den aktuella ZO-årsperioden. AutoKa—utvecklingen har varit det mest omfattande utvecklingsprojektet som bedrivits under pe— rioden, med en utvecklingsinsats som omfattat gott och väl 100 årsarbetskrafter. Utvecklingen i kombination med marknadsfö— ringsinsatsema ledde till att systemet kom att användas för praktiskt all mätning och kartläggning inom Lantmäteriet och också fick stor spridning till externa användare, särskilt bland kommunala myndigheter. Utvecklingen har även lett till att många arbetstillfällen tillkommit inom Lantmäteriet för mark- nadsföring, utbildning, underhåll och support.
— 1986 etablerades en kartutvecklingsgrupp i Kiruna med upp- gift att utveckla tekniken att producera tematiska kartor med hjälp av datorkartografi.
Fartlgbetrområdet
Utvecklingsverksamheten inom fastighetsområdet har under hela perioden bedrivits vid LMV:s fastighetsavdelning. Många utvecklingsprojekt har genomförts, ofta även med deltagare verksamma inom Lantmäteriets regionala och lokala organisa- tion.
Det gäller att föra ut nya rön och idéer om en rationellare hantering av fastighetsbildnings— och fastighetsregisterverksam- heten till alla 120 kontor ute i landet. Detta är inte alltid lätt, eftersom det tar sin tid att förankra nya teorier ute hos de praktiskt verksamma. Några större förändringar har inte skett inom fastighetsområdet sedan vi fick en ny jordabalk och fas- tighetsbildningslag den 1 januari 1972. Den modell för hante— ring av fastighetsbildningsverksarnheten som då infördes i Lantmäteriet har använts hela tiden och inte blivit föremål för några större förändringar. I slutet av perioden — 1995 —— påbör— jades ett projekt som om några är troligen kommer helt att förändra sättet och organisationen vid fastighetsbildning. Man tror att det kommer att vara möjligt att erhålla en 50-procentig rationalisering genom utnyttjande av information i uppbyggda databaser samt ny teknik.
Lantmäteriet och kulturen Nationalatlaipriy'ektet
Den första nationalatlasen över Sverige ”Atlas över Sverige” färdigställdes 1971 efter det att arbetet påbörjades 1953. Hösten 1984 tog LMV initiativ till ett möte där frågan ställdes om det inte var dags att utge en ny nationalatlas i Sverige.
Stort intresse visades för frågan. Man fann på ett tidigt stadi- um att det var lämpligt med tre huvudmän för ett nationalat— lasprojekt, nämligen LMV, som skulle tillhandahålla erforderligt underlag av baskartor, Statistiska Centralbyrån —SCB — som skulle kunna ansvara för det statistiska underlaget samt Svenska sällskapet för antropologi och geografi — SSAG — som var en
intresseorganisation för geografernai Sverige och som hade en mycket viktig roll vid framtagandet av en nationalatlas.
1985 påbörjades en förstudie med representanter från ovan— nämnda LMV, SCB, och SSAG samt länsstyrelsen i Norrbot- tens län. LMV:s Kartråd med företrädare för 13 myndigheter och organ följde utredningsarbetet.
Förstudien presenterades för regeringen som fattade intresse för frågan. Riksdagen beslöt att avsätta 600.000 kronor till en fördjupningsstudie för att få fram ytterligare underlag om fram- ställning av en ny atlas över Sverige.
Fördjupningsarbetet bedrevs under 1986 i projektform av LMV, SCB och SSAG i samarbete med en mängd övriga in- tressenter.
Den 20 augusti 1986 lämnades utredningen till regeringen med förslag att en ny svensk nationalatlas skulle framställas samt information om att LMV, SCB och SSAG hade förklarat sig villiga att gemensamt åta sig huvudmannaskapet för ett så— dant projekt.
I fördjupningsstudien hade projektet kostnadsberäknats till 75 mkr varav staten skulle svara för 40 mkr.
I 1987 års budgetproposition förklarade bostadsministem Hans Gustafsson: ”jag ställer mig positiv till det förslag till framställning av nationalatlas som har utarbetats”. Riksdagen beslöt den 29 april 1987 att bifalla regeringens förslag.
LMV, SCB och SSAG träffade sedan den 1 juni 1987 avtal om samverkan i ett projekt med målet att framställa en ny svensk nationalatlas. I avtalet konstaterades att LMV på grund— val av regeringsbeslutet hade ansvaret inför regeringen (prograrnansvar) för att projektet drevs inom givna ekonomiska och tidsmässiga ramar.
Projektet startade den 1 juli 1987 och avslutas nu under hös- ten 1996. Den fortsatta verksamheten kommer att övergå till att bli ett myndighetsansvar för LMV.
Man kan utan tvekan säga att projektet är ett bra exempel på en lyckad samordning mellan olika intressenter. Många myn— digheter, organisationer och kunniga personer har varit engage- rade i projektet med att framställa 17 band och en PC-version av atlasen. Totalt har över 300 personer arbetat inom projektet. I IT-propositionen våren 1996 uppmärksammades projektet.
Projektet innebar organisatoriska förändringar. I Stockholm tillskapade LMV en huvudredaktion med sex anställda, medan man i Kiruna byggde upp en produktionsenhet med ett 10—tal
anställda som med hjälp av datorkartografi producerade en av världens modernaste nationalatlaser.
Ur organisationssynpunkt är nationalatlasprojektet intressant. Via avtal gavs en myndighet eller en institution vid ett univer— sitet i uppdrag att vara temavärd för ett band. Förslag till tema- band togs därefter om hand av huvudredaktionen och produk— tionsenheten i Kiruna. Genom särskilt avtal svarade sedan Bra Böcker för tryckning, marknadsföring samt försäljning av böckerna.
Många samordningsprojekt inom det kulturella området har misslyckats. Projektet Sveriges nationalatlas blev ett lyckat stat- ligt projekt som kan vara av intresse för många att studera.
IQrteumybrty'ektet
I Sverige finns ett unikt material av historiska kartor, dvs. kartor framtagna före år 1900. Dessa kartor förvaras bl.a. iLantmäte— riets olika arkiv. Här kan man studera vilka förändringar som skett från 1600—talet fram till våra dagar. Kartorna utgör ett värdefullt kulturarv och är en outtömlig källa för forskning.
Lantmäteriverket kunde under slutet av 1970—talet konstatera att intresset för Lantmäteriets historiska kartor ökade kontinu- erligt. Sverige saknade dock ett centrum för historiska kartor och flygbilder som kunde stå till forskares och allmänhetens tjänst. I de tidigare omnämnda utredningarna ”Linfo- utredningen” och ”Kartpolitik 85” väcktes frågan om att skapa ett riksmuseum för landskapsinformation. Regeringen gav inga medel till ett förverkligande av idéerna.
LMV tillsatte i slutet av 1988 en arbetsgrupp som fick i upp- drag att ta fram en studie som skulle ligga till grund för en ny framställning till regeringen.
I denna arbetsgrupp fanns representanter från Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Statens institut för byggnadsforskning, Sveriges geologiska undersökning, Centralnämnden för fastighetsdata, Riksarkivet, Högskolan Gävle/ Sandviken, Länsmuseet i Gävle— borgs län, Projekt Gävle Samhällsbyggarstaden, Stockholms universitet, kulturgeografiska institutionen samt Gävle kom- mun.
Slutrapporten ”Karteum — ett fönster mot Sverige” presente— rades i början av år 1992. Karteum föreslogs bli ett centrum för svenska kartor. Verksamheten skulle enligt planen framför allt bygga på källmaterialet i LMV:s olika arkiv, som innehåller
300 000 äldre handritade kartor, tryckta kartblad, flygbilder och snedbilder.
Det är tänkt att flerdelad verksamhet ska kunna förekomma i Karteum. Museet ska i sig innefatta flera funktioner — ett stort arkiv, utställningsdel med modern multimediateknik, konfe— rensdel, forsknings- och undervisningsdel. Till Karteum är ock— så tänkt att läggas turistinformation och en geologisk park. I Karteum skulle delarna samverka; där skulle publika utställning- ar rymmas; där skulle den lägesbundna informationen utnyttjas i samhällsplaneringens tjänst. Inte minst skulle det kunna bli ett centrum där världsunik information finns tillgänglig på data för myndigheter, forskare och allmänhet. Karteum avses även fun- gera som ett arkiv för lagring av det omfattande kart- och flyg- bildmaterialet. Man skulle i Karteum kunna arkivera all produk— tion av kartor, data och flygbilder under de närmaste 75 åren.
En hemställan om medel för att förverkliga Karteum i Gävle översändes den 30 juni 1992 till statsrådet Birgit Friggebo, Kulturdepartementet, samt statsrådet Görel Thurdin, Miljö— och naturresursdepartementet. Vidare uppvaktades de två stats- råden för att ges ytterligare information om projektet samt tankarna bakom karteumidén. På grund av det statsfinansiella läget kunde regeringen inte ge stöd för projektet.
Karteumidén levde dock vidare. Ett etappmål var att digitali— sera äldre kartmaterial ur LMV:s arkiv. Man skulle därigenom kunna göra materialet lättare tillgängligt och reducera förslit- ningen. Genom medel i första hand från länsarbetsnämnden igångsattes ett arbete vid den s.k. Telestugan i Segersta, en mil från Bollnäs. Efter omfattande utbildning och utvecklingsinsat- ser samt investeringar i datorer och digitaliseringsutrustning korn verksamheten igång 1993.
Projektet sysselsätter ca 10 personeri Segersta, och det scan- nade materialet kommer att utan tvekan få en stor användning i ett framtida Karteum.
För att ge en liten vision om vad man skulle kunna uppleva i ett kommande Karteum tillskapade LMV 1995 ett ”Minikarteum” — litet lantrnäterimuseum — inom sina förvalt— ningslokaler — allt för att förankra karteumidén hos besökande allmänhet och beslutfattare.
De senaste tjugo årens regionalpolitiska satsningar Inledning
Lantmäteriet har under perioden 1974-1995 deltagit i regional- politiska satsningar på olika orter i Sverige. Eftersom Lantrnäte- riet är representerat på ca 120 orter i landet har det varit natur— ligt att politiker när de velat etablera viss verksamhet på en ort frågat Lantmäteriet om de haft några idéer på lämpliga projekt. Man kan nog säga att Lantmäteriet haft stor handlingsbered— skap för nya satsningar och har därför snabbt kunnat förse politiker med förslag. Eftersom det i samhället under perioden funnits stark tryck på ökad produktion av landskapsinformation har nya etableringar av produktionsställen på olika platser i landet även varit till stor nytta för Lantmäteriet.
Redan Lantmäteriets etablering på ett stort antal orter från starten 1974 har en regionalpolitisk bakgrund. Det bedömdes vara viktigt med en lokal representation så att olika frågor om fastigheter och kartor kunde hanteras nära källan. Därför kände lokala politiker väl till Lantmäteriet.
Nedan redovisas gjorda regionalpolitiska satsningar inom Lantmäteriet på olika orter i Sverige under perioden 1974—1995.
N ombotteny län
Inom Lantmäteriet har de största regionalpolitiska satsningarna skett i Norrbottens län. I syfte att stärka sysselsättningen i Norrbotten beslutade riksdagen 1983 att förlägga en produk— tionsenhet för ekonomiska kartan till Luleå. Samtidigt inrätta— des en enhet i Kiruna med uppgift att modernisera landets storskaliga registerkartor. Beslutet innehöll också resurstillskott till den redan då påbörjade vegetationskarteringen i Luleå.
Som motiv för regeringens proposition till riksdagen anförde departementschefen bl.a. följande:
” De åtgärder som jag lämnar förslag om har goda möjligheter att utvecklas vidare på sikt. De kan bidra till att göra Luleå och Kiruna till centra för sådan högteknologisk verksamhet som produktion av land- skapsinformation utgör. jag vill därvid särskilt peka på den möjlighet till samarbete ifråga om nya typer av kartprodukter m.m. mellan Lantmäteriet och det
nybildade företaget Satellitbild AB som mina förslag ger förutsättningar för ..... ”
Dessa regionalpolitiska ambitioner konfirmerades senare ge— nom riksdagens beslut 1986 att i Kiruna inrätta en utvecklings- enhet med inriktning mot datorstödd tematisk kartografi. En— heten avsågs bl.a. arbeta med framställning av den nya national- atlasen som riksdagen beslutade om 1987. Samlokaliserad med utvecklingsenheten inrättades samtidigt en utvecklings- och produktionsenhet för Centralnämnden för fastighetsdata, CFD.
Satsningarna i Norrbotten inom lantmäteri- och fastighetsda- taområdet ansågs vara så pass lyckosamma att regeringen se- dermera föreslog att lantmäteriverket skulle tillföras särskilda medel för att i Kiruna även etablera en enhet för produktion av Geografiska Sverige Data. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i juni 1988.
Lantmäteriet har alltsedan enheterna etablerats arbetat för att befästa och vidareutveckla verksamheterna. Idag ger de syssel— sättning åt ett 75-tal personer, varav nära 50 i Kiruna.
De regionalpolitiska besluten har förstärkt Norrbottens tek— niska resurser och kompetens inom lantrnäteriområdet. De har därigenom direkt och indirekt bidragit till att utveckla nya verk- samheter och ny kompetens såväl inom som utanför länets lantrnäteriorganisation. Besluten har möjliggjort en mängd nya utvecklingsinsatser:
Karlrkrona
1987 gjorde LMV en utvärdering av de regionalpolitiska sats- ningarna inom Norrbottens län. I denna rapport föreslogs att en närmare utredning borde göras av förutsättningarna för att i södra Sverige bygga upp ytterligare ett regionalt produktions— ställe. LMV tillsatte omedelbart en projektgrupp.
Gruppen presenterade hösten 1987 en utredning där man konstaterar att en etablering av en produktionsenhet i Karls— krona medför stora fördelar, dels för Karlskrona som lokalise- ringsort i och med att ett tjugofemtal arbetstillfällen skapasoch att en hög teknisk kompetens byggs upp vid enheten, dels för regionen som får ett kraftfullt resurstillskott för produktion av landskapsinformation och därmed bl.a. får ökade förutsättning- ar för att ytterligare utveckla samarbetet med kartanvändarna inom regionen. Men utredningen konstaterar också att etable-
ringen kan innebära vissa störningar i LMV:s nuvarande planer för genomförande av den långsiktiga planen för produktion av allmän landskapsinformation (”Kartpolitik 85” ).
En förutsättning för att en ny produktionsenhet ska kunna etableras är att regionalpolitiska medel av storleksordningen 28 mkr ställs till förfogande för investerings- och övriga uppbygg- nadskostnader vid enheten.
Utredningen förutsatte vidare att Lantmäteriet efter den före- slagna uppbyggnadsperioden tog över det totala ansvaret för finansieringen av verksamheten vid enheten.
Utredningen bedömde personalbehovet vid enheten till ca 25 personer efter uppbyggnadsskedet. Vidare gjorde Riksantikva- rieämbetet (RAÄ) bedömningen att ca 5 helårsanställda behöv- des för verksamheten med fornminnesdokumentationen.
Förslaget i utredningen vann gehör och regionalpolitiska me- del satsades för att i Karlskrona bygga upp en regional enhet — Kartproduktion Syd — för bl.a. produktion av ekonomiska kartor inom de sex sydligaste länen.
Ånge Kartuårdreentral
I Ånge etablerades i mitten av 80—talet en kartvårdscentral med hjälp av regionalpolitiska medel. Verksamheten är till 90 pro— cent inriktad på kvalificerad kartvård åt Lantmäteriets förrätt— ningsarkiv. Därutöver förekommer viss uppdragsverksamhet åt museer, riksantikvarieämbetet, kommuner m.fl.
Kartvårdscentralen är en betydande arbetsplats i Ånge, inte minst för kvinnor. Man har i dag 22 anställda, varav 4 är män. Man har i Ånge lyckats bygga upp en unik kompetens inom området och har i dag gott anseende inom konserverings- och arkivvärlden.
Underberg GS D
1988 etablerades, efter ett omfattande förberedelsearbete av överlantmätaren i Örebro län, en särskild enhet i Lindesberg. Syftet med satsningen var dels att påskynda uppbyggnaden av geografiska databaser dels att skapa ytterligare arbetstillfällen i Bergslagen.
Etableringen möjliggjordes av omfattande regionalpolitiska satsningar från ett antal olika intressenter, som totalt satsade 4,5 mkr fördelade enligt följande:
Industridepartementet 2 000 kkr Länsstyrelsen 1 200 kkr AMS 600 kkr Bergslagsdelegationen 500 kkr Lindesbergs kommun 200 kkr
Kontoret har för närvarande totalt sex anställda, fem karttekni— ker som i huvudsak utför digitaliseringsarbeten samt en kontor— schef.
Organisatoriskt har kontoret alltsedan starten legat inom Lantmäteriet i Örebro län. Kontorschefen är direkt underställd överlantmätaren och har eget ansvar för kontorets budget.
Lyekrele
Vid produktion av den ekonomiska kartan i Luleå över de två nordligaste länen fann man att det var lämpligt att inrätta en särskild arbetsenhet inom Västerbottens län. Särskilda regionalpolitiska pengar satsades därvid vid inrättandet av en arbetsfilial till Luleå i Lycksele. Cirka fem personer har under senare år arbetat med den ekonomiska kartläggningen vid arbetsenheten i Lycksele.
Segerrta
De regionalpolitiska satsningar i Segersta har ovan beskrivits under presentationen av Karteumprojektet.
Amlutande kommentar
Under perioden 1974—1995 har de regionalpolitiska satsningarna inom Lantmäteriets verksamhetsområde varit omfattande. Skälet till detta har varit att Lantmäteriet haft en god framför- hållning med mer eller mindre färdiga förslag på etableringar på orter där sysselsättningsbehov funnits. För Lantmäteriet har dessa regionalpolitiska satsningar haft mycket stor betydelse. Vi har snabbare kunnat ta till oss ny teknik och dessutom snabba- re kunnat förse samhället med önskvärda digitala produkter.
Ännu en sammanslagning Bakgrund till förändringsprocessen Uppdragwerkrambetenr utveckling
LanUnäteriets uppdragsverksamhet växte — såsom tidigare har redovisats — kraftigt under1980-talet. En anledning till detta var att den sammanslagning som skett 1974 av den dåvarande lantmäteriorganisationen och Rikets allmänna kartverk (RAK) efterhand visade sig ge betydande integrationsfördelar. De centrala resurserna för utveckling och produktion stärktes sam— tidigt som den verksamhet som tidigare bedrivits vid RAK fick en lokal och regional organisation för att känna av marknaden och föra ut produkter och tjänster. En annan anledning till att uppdragsverksamheten ökade var medvetna satsningar inom organisationen på att ersätta en vikande efterfrågan inom fas— tighetsbildningen med breddad uppdragsverksamhet. I dessa satsningar ingick även övertagande av verksamhet från vissa privata företag.
Vid 1990—talets början genomförde Riksrevisionsverket (RRV) utredningar om myndigheter med mer omfattande uppdrags- verksamhet. Lantmäteriet ingick i dessa studier. RRV presente- rade vissa bolagiseringsförslag, men även om inga verksamheter inom lantmäteriet vid detta tillfälle bedömdes lämpliga för bo- lagisering visade aktiviteterna från statsmakternas sida att den omfattande uppdragsverksamheten kunde ifrågasättas. Detta både utifrån intresset att värna om myndighetsrollen, dvs. und- vika risken för kritik mot att statliga myndigheter skulle blanda samman skilda roller, och utifrån intresset att garantera konkur- rensneutralitet i förhållande till andra aktörer. Till detta kom en politisk omorientering mot att koncentrera den statliga förvalt- ningsorganisationen till kärnverksamhet och att bolagisera och sälja ut annan verksamhet.
Farag/7etrreglrtrerz'ngenrfamtld
Fastighetsregistreringen fördes 1990 över från länsstyrelserna till lantmäteriorganisationen. Den bedrevs vid de länsvisa fas- tighetsregistreringsmyndigheterna (därutöver hade cirka 30 kommuner ansvar för fastighetsregisteringen inom sitt områ—
de), som organisatoriskt var kopplade till överlantmätarmyn— dighetema. Tanken på att effektivisera fastighetsregistreringen genom att föra över uppgiften till fastighetsbildningsmyndig- heterna började diskuteras. Detta ledde till att regeringen gav Lantmäteriverket i uppdrag att utreda frågan om fastighetsre- gistreringens framtid.
Uppbyggnaden av fastighetsdatasystemet började också att närma sig sitt slut (de sista delarna av landet sattes i drift i sep— tember 1995). Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) hade primärt inrättats för att medverka i genomförandet av fastig— hetsdatareformen och frågan om organisationens framtid efter reformens genomförande hade diskuterats från tid till annan. Samtidigt hade CFD utvecklat nya tjänster och tillförts nya uppgifter, bl.a. inom kreditrnarknadsområdet.
H unndmannarkapet jär järtngetibildnz'ng
Frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbildningen fick, som tidigare nämnts, en lösning i början av 1970-talet som in- nebar en statlig rikstäckande basorganisation kompletterad med specialenheter för tätortsutveckling i ett 40-tal kommuner. Denna gränsdragning kom dock att prövas vid flera tillfällen, både i 1980 års lantmäteriutredning och i ett stort antal ärenden där kommuner begärde utökning av sitt verksamhetsområde eller tillstånd att inrätta specialenhet. Det fanns således i vissa kommuner ett intresse att av att få ett ökat ansvar för fastig— hetsbildningen. Samtidigt fanns, främst från vissa intresseorga- nisationer, en ökande kritik mot att kommuner över huvud taget skulle få hantera fastighetsbildningsfrågor. Denna kritik grundade sig på uppfattningen att det är olämpligt ur rättssä- kerhetssynpunkt att en kommun kan uppträda i olika roller vid en förrättning, dvs. som markägare, som företrädare för plane— ringsintressena och som fastighetsbildare.
Lantmäteriverkets idépromemoria
Som svar på regeringens uppdrag om att utreda frågan om fas- tighetsregistreringens framtid presenterade Lantmäteriverket i april 1992 en idépromemoria, som innebar att ett större grepp togs på frågan än vad uppdraget avsåg. Förslagen berörde delar av den befintliga lantmäteriorganisationen, CFD, inskrivnings—
verksamheten vid tingsrätterna samt åsättandet av taxeringsvär— den vid skattemyndighetema.
I promemorian föreslogs att en helt ny och betydligt enklare myndighetsstruktur skulle införas. Genom att lägga samman de fastighetsanknutna uppgifterna till en centralmyndighet och en myndighet per län redovisade man möjligheter till betydande besparingar. Som skäl för förslaget fanns även ett ”helhets— kundstänkande”, som gick ut på att man skulle få avstyckning, lagfart och taxeringsvärde i en och samma myndighetskontakt. Dessutom led nu arbetet med att införa ett nytt fastighetsdata— system mot sitt slut, varför det ansågs lämpligt att föra samman CFD och Lantmäteriverket till en ny centralmyndighet och till denna även föra vissa utvecklings— och ledningsfunktioner för inskrivningsverksamheten (från Domstolsverket) och för arbe- tet med åsättande av taxeringsvärden (från Riksskatteverket).
ldépromemorian fick ett blandat mottagande. De organisa- tioner som berördes av förslagen var, inte helt oväntat, kritiska, medan användarna av tjänsterna oftast uttalade sig positivt om förslagen.
Lantmäteri- och inskrivningsutredningen
Regeringen, främst Miljö- och naturresursdepartementet, fun— derade en stund på idépromemorians innehåll, men i slutet av januari 1993 hade tanke— och förankringsarbetet gått så långt att regeringen kunde fatta beslut om direktiv till en utredning om översyn av lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverk- samhetema. Direktivtexten blev förhållandevis omfattande. Utredningen skulle hantera alla de frågeställningar som tagits upp i Lantmäteriverkets idépromemoria, utom frågorna om fastighetstaxeringens organisation. Därutöver skulle utredning— en undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverksamhetema.
I mars 1993 tillsattes Kjell Larsson som enmansutredare. Till sin hjälp fick han ett sekretariat på tre personer och ett stort antal experter. Enligt direktiven skulle utredaren först presente— ra ett principbetänkande med organisationsförslag och därefter arbeta med frågor om finansiering, samordning och författ— ningsreglering.
I oktober 1993 presenterade utredningen sitt första förslag, som var rätt omvälvande. I varje län skulle finnas en myndighet för att hantera fastighetsbildning och inskrivning samt samord—
ningsuppgifter vad avsåg hanteringen av landskaps— och fastig— hetsinformation. De nya myndigheterna föreslogs benämnas Myndigheten för kartor och fastigheter.
Till stöd för dessa myndigheter skulle en ny centralmyndighet inrättas, Kart— och fastighetsverket, med ansvar för de myndig- hetsuppgifter som hanterats av Lantmäteriverket, CFD och berörda delar inom Domstolsverket.
I ett särskilt bolag, som gavs arbetsnamnet Svenskt Lantmäte— ri AB — SLAB — skulle uppdragsverksamhet inrymmas. Denna uppdragsverksamhet skulle dels bestå av den typ av tjänster som lantmäteriet och CFD tidigare erbjudit till externa kunder, dels produktion av vissa förrätmingsförberedelser och allmänna kartor m.m. Den senare verksamheten skulle upphandlas, un— der konkurrens, av Kart- och fastighetsverket.
Myndigheten fick enligt förslaget inte bedriva uppdragsverk- samhet och skulle handla upp i storleksordningen 70 procent av produktionen av allmänna kartor m.m. Myndigheten skulle således koncentrera sig på de renodlade myndighetsuppgiftema. Samtidigt avsåg den föreslagna organisationen att tydliggöra rollerna och skapa förutsättningar för en effektivisering av pro- duktionsuppgifterna genom upphandling i konkurrens. Dess- utom byggde förslaget på att bolaget genom en kombination av traditionell uppdragsverksamhet och produktion av vissa för- rättningsförberedelser och uppgifter inom den allmänna kart— läggningen skulle skapa förutsättningar för att bibehålla en 10— kalt förankrad lantrnäteriservice.
I utredningen föreslogs vidare att de kommunala fastighets- bildningsmyndighetema skulle läggas ned, men att man samti- digt skulle införa ett administrath förfarande för det fastig- hetsrättsliga genomförandet inom detaljplan. Förslaget att in— rätta en helstatlig fastighetsbildningsorganisation motiverades med behovet av att på ett optimalt sätt kunna tillämpa gällande fastighetsbildningslagstifming på ett så rättsenligt, aktivt, opar— tiskt och effektivt sätt som möjligt.
Det administrativa förfarandet motiverades främst med att det skulle leda till förenklingar i det fastighetsrättsliga plange— nomförandet. Förfarandet skulle endast tillämpas inom detalj— plan och där berörda parter var överens. I tvistiga frågor skulle fastighetsbildningen hanteras av den statliga myndigheten, som också skulle ha ansvar för fastighetsregistrering och inskrivning i hela landet.. Verksamheten inom Swedsurvey AB föreslogs knytas till myndighetsorganisationen med motivet att verksam-
heten främst är inriktad på att sälja svenskt myndighetskunnan— de inom lantrnäteriområdet.
Betänkandet gick ut på en bred remiss. Intresset var mycket stort och betydligt fler än de som fanns på remisslistan yttrade sig (många kommuner redovisade dock helt identiska yttran- den). Synpunkterna gick åt många olika håll.
Samtidigt fortsatte utredningen att behandla finansierings- och samordningsfrågor samt förslag om den författningsregle— ring som erfordrades för att genomföra den nya organisationen och den föreslagna formen av administrativt förfarande vid fastighetsbildning. En viss osäkerhet fanns emellertid, då det ganska tidigt kom signaler om att regeringen inte tänkte följa utredningens principförslag, utan ta fasta på delar av den kritik som framförts av remissinstansema och i den politiska bered- ningen. Detta gällde främst frågan om överföringen av inskriv- ningsverksamheten, omfattningen av och takten i bolagisering— en samt det framtida huvudmannaskapet för fastighetsbildning— en.
Regeringens proposition
Regeringen lämnade sin proposition med förslag om den fram- tida organisationen i april 1994. Därvid föreslogs att de tidigare överlantrnätarmyndighetema, fastighetsregistermyndigheterna och fastighetsbildningsmyndighetema fr.o.m. den 1 juli 1995 skulle föras samman till lantmäterimyndigheter med en myn- dighet per län. Fastighetsregistreringen skulle integreras i fastig- hetsbildningen och myndigheterna skulle ges utökade uppgifter när det gällde samordning av landskaps— och fastighetsinforma— tion. Myndigheterna skulle även kunna fortsätta att bedriva viss uppdragsverksamhet, benämnd myndighetsservice, med nära anknytning till förrättningsverksamheten.
En ny centralmyndighet skulle bildas genom sammanslagning av det tidigare Lantmäteriverket och CFD. Den skulle benäm- nas Lantmäteriverket. De renodlade myndighetsuppgiftema skulle organiseras med tydlig åtskillnad från uppdragsverksam— heten.
Regeringen föreslog en betydligt mindre omfattande bolagise— ring än vad utredningen gjort. Först och främst föreslogs att den fastighetsekonomiska uppdragsverksamhet som bedrevs inom Lantmäteriet skulle avskiljas. Huvudmotivet för detta var att verksamheten kunde uppfattas som förtroendeskadlig för
myndighetsutövningen. Vidare föreslogs bolagisering av kart— förlagsverksamheten och den fristående kartografiska upp— dragsverksamheten.
Regeringens förslag väckte rätt stor opposition, både politiskt och från vissa grupper som berördes direkt eller indirekt av förslaget. Det var framför allt CFD och deras största användare — kreditinstituten — som ogillade förslaget och aktivt motarbe— tade det. Detta resulterade i att ett antal motioner väcktes, bl.a. om att inte fullfölja förslaget om sammanslagning av CFD och Lantmäteriverket.
Rätt länge, faktiskt ända fram till morgonen för Bostadsut- skottets slutjustering av sitt utlåtande, såg det ut som om rege— ringen till följd av en socialdemokratisk partimotion och en motion från Ny demokrati inte skulle få igenom sitt förslag.
Riksdagsman Bo jenevall från Ny demokrati hade dock innan justeringstillfallet sett anledning att bättre sätta sig in i sakfrå- gorna och bad bl.a. generaldirektörerna för Lantmäteriverket och CFD att redogöra för för- och nackdelarna med en sam— manslagning. Detta ledde till att partiet bytte åsikt och stödde regeringens förslag.
Riksdagen biföll därefter regeringens förslag i början av juni 1994. Strax därefter lämnade utredaren Kjell Larsson sitt slut— betänkande, som främst innehöll förslag rörande finansiering av verksamheten.
Nu inträdde sommarstiltje. Inte förrän strax före riksdagsvalet i september 1994 fattade regeringen ett beslut som följde upp riksdagens beslut från juni.
Organisationsutredningen
I september 1994 tillsattes en organisationsutredning med upp— drag att förbereda skapandet av den nya organisationen. Som utredare utsågs förre landshövdingen i Gävleborgs län Lars-Ivar Hising. Utredningen tog sig namnet Organisationsutredningen för lantmäteri— och fastighetsdataverksarnheten (OLOF- utredningen). Utredaren fick tre sekreterare till sin hjälp. Uppgiften var givetvis inte lätt, särskilt inte som riksdagsvalet innebar ett regeringsskifte och osäkerhet kunde råda om huru— vida den nya regeringen skulle ändra förutsättningarna för ar— betet. Socialdemokraterna hade ju gått emot den borgerliga regeringens förslag. Det framstod dock rätt snart att ledande socialdemokrater i riksdagen inte ville riva upp beslutet. Där—
emot ledde påtryckningarna på regeringen från CFD och kre- ditinstituten till att OLOF-utredningen fick tilläggsdirektiv som innebar att man även skulle titta på möjligheterna att bolagisera hela eller delar av fastighetsdataverksamheten.
Under vintern och våren 1995 lämnade organisationsutred- ningen tre betänkanden med mer detaljerade förslag om hur organisationen skulle utformas, hur övergången skulle gå till, hur verksamheten skulle finansieras m.m.
Utredning om huvudmannaskapet för fastighetsbildning
I januari 1995 tillsatte regeringen en särskild utredare med upp— drag att bereda frågan om huvudmannaskapet för fastighets— bildning och att lämna förslag till en på rättssäkerhet grundad, ändamålsenlig och väl fungerande organisation för fastighets- bildning och fastighetsregistrering. I direktiven lyftes särskilt fram att sambandet mellan fastighetsbildning och angränsande statlig och kommunal verksamhet ska uppmärksammas liksom sakägarnas behov av och tillgång till lokal service m.m.
Till utredare utsågs landshövdingen i Västmanlands län jan Rydh som till sin hjälp fick en sekreterare och ett stort antal sakkunniga (varav fyra riksdagsmän och fyra kommunalpoliti— ker ) samt experter.
Utredningen presenterade sitt förslag i maj 1995. Förslaget innebar att ansvaret för fastighetsbildningen åvilar staten via Lantmäteriverket, men med möjlighet att delegera uppgiften till kommun om vissa villkor är uppfyllda. De villkor som ställdes upp avsåg främst kompetenskrav, uttryckta dels i behörighets- krav på chef för kommunal lantmäterimyndighet, dels i erfor— derlig volym på verksamheten för att långsiktigt kunna upprätt— hålla kompetens inom området.
Vidare ställdes som villkor att verksamheten ska inordnas i den kommunala organisationen på sådant sätt att den inte ställs under en nämnd med ansvar för mark— och exploateringsfrågor och/eller inordnas i en förvaltning vars verksamheter har sådan karaktär. Ytterligare ett villkor som ska vara uppfyllt är att den kommunala myndighetens informationssystem ska ha en sådan teknisk standard som säkerställer det informationsutbyte mellan stat och kommun som behövs inom lantmäteriområdet.
Villkoret om myndighetens fristående ställning syftade till att så långt möjligt minska risken för jävssituationer eller misstan-
kar om partiskhet i myndighetsutövningen, särskilt i fall där kommun är sakägare i en förrättning. För att ytterligare minska dessa risker föreslogs rätt för sakägare att begära att förrätt— ningshandläggningen ska överlämnas från den kommunala till den statliga lantrnäterimyndigheten.
I förhållande till tidigare princip (från 1971 års omorganisa— tion) där vissa kommuner kunde erhålla rätt att inrätta fastig— hetsbildningsmyndighet i form av specialenhet för tätortsut— veckling föreslog utredningen att de kommunala lantmäte— rimyndigheterna ska verka över hela kommunens yta. De före- slogs således ta emot alla fastighetsbildningsärenden samt an— svara för förrättningsarkivet inom sitt verksarnhetsomräde.
Samtidigt ansåg utredningen att viss fastighetsbildning även i fortsättningen skulle hanteras av den statliga lantmäterimyndig- heten, även inom områden med delegerat ansvar för fastighets— bildningsverksamheten. Detta gäller främst förrättningar knut- na till infrastruktursatsningar, till jord— och skogsbruket samt vissa specialförrättningar som regelmässigt bör handläggas av statliga lantmäterimyndigheter. Ärendeuppdelningen i övrigt mellan statliga och kommunala myndigheter borde, enligt ut- redningen, grundas på samråd och informella överenskommel— ser.
Proposition om finansiering
I februari 1995 lämnade regeringen sin proposition om finansi- ering m.m. Därvid föreslogs bland annat att lantmäteritaxan helt skulle utformas som tidersättningstaxa, men med möjlighet för sakägare att begära uppgift om fast pris. Vidare föreslogs att principerna för finansiering och prissättning av landskaps— och fastighetsinformation skulle göras enhetliga, vilket innebar att ersättningen för att utnyttja information ur fastighetsdatasyste— met höjdes medan ersättningen för att utnyttja geografiska da- tabaser sänktes.
I propositionen föreslogs vidare att bolagiseringen av kart- verksamheten skulle skjutas på framtiden. I övrigt låg det tidiga— re beslutet fast med den skillnaden att den nya organisationens bildande sköts upp till den 1 januari 1996. Det fastighetseko— nomiska bolaget, som gavs namnet Svensk Fastighetsvärdering AB (SVEFA), skulle dock bildas redan den 1 juli 1995.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i pro- positionen.
310 SOU 1997:7 Organisationsutredning i ny tappning
I maj 1995 utsåg regeringen Gunilla Olofsson att ta över orga- nisationsutredningen. Hon erhöll därvid tilläggsdirektiv som gav de nödvändiga befogenheterna att tillsätta tjänster och vidta övriga åtgärder för att få en ny organisation på plats och i funktion den 1 januari 1996. Hon utsågs samtidigt till ny gene— raldirektör för både Lantmäteriverket och CFD med tillträde den 1 juli.
En fråga som tidigt behövde klaras ut gällde avgränsningen mot det fastighetsekonomiska bolaget som skulle bildas den 1 juli 1995. Regeringen utsåg styrelse för bolaget i maj, varefter styrelsen kort tid därefter utsåg VD. Bemanningen av bolaget följde principen att personer som till övervägande del arbetat med fastighetsekonomisk uppdragsverksamhet inom Lantmäte- riet erbjöds anställningi bolaget. Någon enstaka person avböj— de erbjudandet och valde att stanna kvar inom lantmäteriorga- nisationen. Bolaget kom vid sitt bildande att ha cirka 100 per— soner anställda och med etableringar på ett stort antal platser i landet. Huvudkontoret förlades till Stockholm.
Tiden för att hantera alla övriga förberedelser inför den nya organisationen var också knapp. Bland annat av det skälet val— des ett processinriktat arbetssätt som innebar att beslut först fattades om huvuddragen i organisationsstrukturen (i juni). Därefter tillsattes chefsnivån närmast under generaldirektören samt vissa andra nyckelpersoner på stabsbefattningar m.m. (i juli). Dessa chefer klarade ut gränsdragnings— och samordnings- frågor mellan sina ansvarsområden samt redovisade förslag till hur verksamheten mer i detalj skulle organiseras inom respekti— ve område. Efter generaldirektörens beslut om denna organisa- tionsstruktur utsågs nästa chefsnivå i september. Därefter följ- de ett intensivt arbete med dimensionering, lokalisering och bemanning under oktober och november. Därvid konstatera— des en övertalighet på cirka 130 personer. Besked om var per— sonalen inplacerats i den nya organisationen respektive varsel om uppsägning till de övertaliga lämnades i december.
Den nya organisationen kom från den 1 januari 1996 att vara uppbyggd utifrån tre verksamhetsområden — Fastighetsbild— ning, Landskaps— och fastighetsdata samt Metria — med vissa gemensamma resurser i en FoU-avdelning och en serviceavdel— ning. Vidare inrättades en stab under generaldirektören för arbete med övergripande och strategiska frågor, bl.a. ekonomi,
juridik, personal, omvärldsbevakning, uppföljning och infor- mation.
Riksdagsbeslut om fastighetsbildningen
Regeringen redovisade sin proposition om ansvaret för fastig— hetsbildningen i oktober 1995. Regeringen gick i huvudsak på utredningsmannen Rydhs förslag, vilket innebar att regeringen föreslog att ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten i princip ska vila på staten, men att en kommun, efter särskild ansökan och om vissa villkor är uppfyllda, ska kunna få tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet.
I propositionen redovisades vidare förslag om vissa författ- ningsändringar med anledning av omorganisationen av lant— mäteri- och fastighetsdataverksamheten.
Riksdagen beslutade den 14 december i enlighet med rege— ringens förslag.
Förutsättningarna för inrättande av kommunal lantmäte— rimyndighet regleras i en särskild lag, som trädde i kraft den 1 januari 1996. Övergångsbestämmelserna innebär att kommuner som tidigare har fastighetsbildningsmyndighet — specialenhet för tätortsutveckling — får fortsätta sin verksamhet till utgången av 1997. Om dessa uppfyller villkoren i lagen får de rätt att in- rätta lantrnäterimyndighet för hela kommunens område från den 1 januari 1998. Denna tidpunkt kan dock tidigareläggas ett år om Lantmäteriverket och kommunen är överens om detta.
Kommuner som inte redan har egen fastighetsbildningsmyn- dighet får inrätta en kommunal lantmäterimyndighet tidigast den 1 januari 1999, om inte Lantmäteriverket medger annat.
Avslutning
Trots den utdragna processen under tre år med ett flertal ut- redningar, propositioner och riksdagsbeslut, och det merarbete och de osäkerheter som därmed skapades för personalen, bör framhållas att verksamheten inom både det dåvarande Lant- mäteriet och CFD fungerade väl under perioden. Detta gällde såväl produktionsmässigt som ekonomiskt.
Vid slutet av 1995 — som också är slutet för denna myndig- hetsmonografi — omfattade det statliga lantmäteriet Statens lantmäteriverk, en överlantmätarmyndighet och en fastighetsre—
gistermyndighet i varje län samt 81 fastighetsbildningsmyndig- heter. Totalt sysselsattes den 1 juli 1995 ca 3000 personer, varav 900 vid LMV i Gävle och 2100 personer fördelade på det statli— ga lantmäteriet i övrigt
Verksamheten omsatte budgetåret 1994/ 95 totalt ca 1.300 mkr, varav 420 mkr i anslag och 880 mkr i fakturering och öv- rig finansiering. Av den avgiftsfinansierade delen omsatte fas- tighetsbildningsverksarnheten 370 mkr och uppdragsverksam- heten 470 mkr. I den sistnämnda summan ingår försäljning till Swedsurvey med 20 mkr och fastighetstaxeringsverksamheten med 40 mkr.
Källor
I promemorian omnämnda: officiella utredningar propositioner departementspromemorior
Lantmäteriets verksamhetsberättelser och årsredovisningar
Lantmäteriet och kartväsendet i samhällsbyggandet 1928 — 1978 — Kartverksminnen
Nordiska Museets minnesbok ”Mått och steg” — Verksamma inom lantmäterisektorn skriver sina minnen.
Arbetsmaterial till kommande minnesbok ”Lantmäteriet 1974—1995”.
Alfred Orback: Ett flertal minnesartiklar. Wolfgang Herting: ”Lantmätare modell äldre”. Åke Gustafsson: ”Riksgränshistoria & Gränsöversyner”.
Lantmäteriet i Norrbotten — minnesbok med anledning av Norrbottens Läns Lantrnätareförenings 120 års jubileum.
Civilförsvaret och
fredsräddningstjansten
Författare från Räddningsverket
Key Hedström Verksjurist
Carl-Axel Hermansson Planeringsdirektör
Åke Lindström Teknisk chef
Roland Nilsson Avdelningschef
Per-Olof Wikström Biträdande verksjurist
Gun Zachrisson Tidigare planeringsdirektör vid Räddningsverket, för närvarande försvarsdirektör vid Gotlands länsstyrelse
INNEHÅLL
Bakgrund Inledning Nuvarande organisation och verksamhetsstruktur
Hot, risker och systemutformning Allmänt Andra världskrigets erfarenheter
Efterkrigstidens kärnvapenfrågor
Det kalla krigets terrorbalans
Överraskningens tid
Hotkrympningens och doktrinsammanbrottens tid Olycksriskema i fred
Historik -
Förändringar i verksamhet och organisation Tiden före andra världskriget Utvecklingen under andra världskriget Utvecklingen fram till 1960 1960-talet
1970-talet - nya målsättningar och nya metoder 1980—talet - decentraliseringen påbörjas Utvecklingen fram till 1995 — ett sammansatt reformarbete Cirkeln är sluten
Förändringar i organisation och styrformer Förändringar i myndighetsorganisation Förändringamas kraftfält - poler och motpoler Styrformernas utveckling — några reflexioner Går utvecklingen i cirkel eller spiral?
315 315 315
316 316 317 318 319 320 321 322
323
323 324 325 327 328 330 331
335
336 336 338 341 344
Bakgrund
Inledning
I denna framställning har vi valt att behandla en hel samhälls— sektor, nämligen civilförsvaret och fredsräddningstjänsten. Detta har vi gjort eftersom det inte framstått som fruktbart att begränsa perspektivet till någon viss organisatorisk enhet inom dessa verksamheter.
Utvecklingen av civilförsvaret och fredsräddningstjänsten från andra världskriget och fram till i dag uppvisar en rad reformer som inneburit förändringar av såväl verksamheternas inriktning som organisation. Ett tema som kan följas genom hela utveck- lingen rör frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Ett annat angränsande tema gäller frågan om in— tegration eller separation mellan åtgärder för freds- respektive krigsförhållanden.
Den följande redovisningen består av olika avsnitt. Närmast redogörs nedan kortfattat för dagens verksamhetsstruktur och organisation inom den berörda sektorn. Nästföljande avsnitt innehåller en beskrivning av hur synen på säkerhetspolitiska hot samt fredstida riskbilder har påverkat systemutformning och systemförändringar alltifrån andra världskriget. Det därpå föl— jande avsnittet utgörs av en historisk beskrivning av de utred— ningar, lag— och organisationsförändringar som ryms inom ti- den från före andra världskriget fram till nu. Framställningen avslutas med ett avsnitt som försöker sammanfatta föränd— ringsprocessen och dra vissa slutsatser om framtiden.
Nuvarande organisation och verksamhetsstruktur
Räddningsverket tillhör F örsvarsdepartementets verksamhets- område och är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om räddningstjänst, olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt landtransporter av farligt gods. Verket är också s.k. funktionsansvarig myndighet för totalför- svarsfunktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst, en funktion som under beredskap och krig kan sägas motsvara det som tidigare kallats civilförsvar. Dessa uppgifter regleras i lagen om höjd beredskap och lagen om civilt försvar.
I normalfallet har Räddningsverket inte något operativt ansvar inom räddningstjänsten. Det åvilar andra statliga myndigheter samt kommunerna att planera och genomföra räddningsin— satser. Verket svarar däremot för såväl normgivning som tillsyn inom ölika delar av verksamhetsområdet. I förhållande till den kommunala räddningstjänsten är Räddningsverkets roll till stor del rådgivande och stödjande. Verket utbildar personalen för den kommunala räddningstjänsten i fred och i krig, dvs. anställd personal och totalförsvarspliktiga. Verket ska också genomföra metod- och teknikutveckling inom sitt område, inklusive mate- rielanskaffning för räddningstjänstens krigsorganisation.
Räddningsverket ska hålla en beredskap för att kunna genom— föra räddningsinsatser utomlands och genomför också på rege- ringens särskilda uppdrag olika former av hjälpinsatser i sam- band med katastrofer och krigshändelser i andra länder.
Räddningsverket samverkar särskilt med länsstyrelserna, som är regional tillsynsmyndighet inom räddningstjänstområdet, och med de andra statliga myndigheter som ansvarar för olika gre— nar av den statliga räddningstjänsten, dvs. Sjöfartsverket, Luft— fartsverket, Kustbevakningen och Polisen. En väsentlig del av Räddningsverkets ansvar är att samordna ett stort antal andra aktörers verksamhet. Detta sker bl.a. med hjälp av fem delega- tioner.
Organisationen består i huvudsak av en central förvaltningi Karlstad samt fyra räddningsskolor ute i landet.
Verksamheten vid Räddningsverket omsätter ca 1,5 miljarder kr. per år, varav 1,2 miljarder finansieras genom anslag över statsbudgeten (budgetåret 1994/ 95) och resten genom avgifter och intäkter.
Hot, risker och systemutformning
Allmänt
Synen på de säkerhetspolitiska hoten — aktuella såväl som framtida, tänkbara hot — är av naturliga skäl en av de viktigaste faktorerna som påverkar utformningen av totalförsvaret och därmed civilförsvaret. På samma sätt är synen på samhällets riskbild och förändringari denna en grundläggande faktor för förändringar i samhällets räddningstjänst och förebyggande arbete mot olyckor. Synen på freds— respektive krigsriskerna är
också ett uttryck för samhällets efterfrågan på tjänsterna inom sektorn.
Dessa bilder av krigsrisker och olycksrisker är en komplex blandning av upplevda sannolikheter för och konsekvenser av tänkbara händelser. För de mera frekventa olyckorna erhålls en successiv korrigering av bilden genom verkligheten, medan planerings- och beslutsunderlaget vad avser väpnade angrepp och stora olyckor måste bygga på hypoteser.
I det följande ges en mycket översiktlig beskrivning av hur främst synen på de säkerhetspolitiska hotbilderna har utvecklats under tiden efter det andra världskriget och hur förändringar i hot- och riskbildema har påverkat struktur och systemutform- ning för civilförsvaret och fredsräddningstjänsten.
Andra världskrigets erfarenheter
Världskriget medförde ett brutalt uppvaknande ur flera aspek- ter. Krigshotet blev realt genom närheten till krigsarenan. Ho- tets karaktär och innebörd förändrades radikalt. Den militär— tekniska och militärstrategiska utvecklingen innebar att kriget inte längre var en i huvudsak militär angelägenhet. Kriget hade blivit totalt i den meningen att hela samhället och inte minst civilbefolkningen berördes på ett annat sätt än tidigare. Flyg— bombning blev ett tungt inslag där även ytbombning av för- sörjningscentra och befolkningscentra i terrorsyfte kunde före— komma. Rörligheten i militära förband medförde att strider kunde drabba stora delar av landet.
Erfarenheterna och dessa nya hotbilder skapade ett behov av att från i stort sett ingenting bygga upp ett starkt civilförsvar som en grundsten i Sveriges totalförsvar. Det gällde system för såväl varning och skydd för befolkningen som undsättnings- styrkor och ledningi drabbade områden.
Inledningsvis fanns en naturlig strävan att utgå från samhällets ordinarie resurser, bl.a. brandväsendet, och samordna verksam- heten med dessa. Efterhand som utredningar genomfördes och uppbyggnaden av civilförsvarsresurser tog fart, drogs emellertid slutsatsen att storskaligheten i resursuppbyggnad och ledning i fred och krig förutsatte ett statligt ansvar. Civilförsvaret blev en statlig angelägenhet. Detta manifesterades slutligen i 1960 års civilförsvarslag som under hela den resterande uppbyggnadspe- rioden kom att styra verksamheten.
Efterkrigstidens kämvapenfrågor
Andra världskriget hade skapat bilden av massförstörelse och terror enbart genom utvecklingen av konventionella vapen och system för dessa. Därtill kom risken för och konsekvenserna av icke-konventionella vapen, huvudsakligen då kärnvapen men även kemiska stridsmedel.
Kapprustningen mellan stormakterna främst på kärnvapensi— dan tog fart på allvar under 50— och 60—talen. Risken för kärn— vapeninsats mot Sverige bedömdes som ett reellt hot i händelse av krig.
Man måste i detta sammanhang komma ihåg att det pågick en debatt inom Sverige huruvida vi skulle skaffa oss egna kämva- pen i vedergällnings- och avskräckningssyfte. Våra möjligheter att skydda befolkningen skulle i ett fall med egna kärnvapen få en ännu tydligare strategisk roll. Denna nationella diskussion om egna kärnvapen avslutades inte slutgiltigt förrän mot slutet av 60-talet.
Dessa föreställningar om hotbilderna kom att starkt påverka civilförsvarets utveckling från mitten av 50-talet fram till 60— talets slut. De 14 största städerna planlades för utrymning. In- neromrädena undantogs därför från produktion av normal— skyddsrum. Ett antal större s.k. befolkningsskyddsrum i berg byggdes i stället för den begränsade andel av befolkningen som skulle stanna kvar för att sköta vissa viktiga totalförsvarsverk- samheter.
Vidare organiserades och grupperades undsättningsorganisa— tionen med hänsyn till risken för kärnvapenangrepp i terror— syfte. Ledningen och undsättningsstyrkorna lokaliserades till områden utanför tätorterna. Särskilda regionala undsättningskå- rer byggdes upp som förstärkningsresurser för att kunna hante- ra masskadesituationer. En kraftliill organisation för ledning byggdes upp på flera nivåer, alltifrån distrikt(kommun), civilför- svarsområde(flera kommuner) till län. Även civilbefälhavaren tillkom som ledningsnivå i krig och krigsfara, vilket även det kan ses som ett utn'yck för behovet av storskalig ledning.
Den angivna utvecklingen medförde att civilförsvaret i flera avseenden kom att fjärma sig från i fredssamhället normalt förekommande funktioner. Förutsättningarna för verksamhe— ten var unika i förhållande till andra samhällsverksamheter. Detta medförde i sin tur att verksamheten blev allt mer centra- liserad och detaljreglerad. Verksamheten sköttes nästan uteslu—
tande av statliga organ som civilförsvarsstyrelsen, civilbefälha- varnas kansli och länsstyrelserna. Så småningom centraliserades också civilförsvarsutbildningen och förrådshanteringen till civil- försvarsstyrelsens skolor (motsvarande nuvarande räddnings— skolor).
Det kalla krigets terrorbalans
Sverige övergav i slutet av 60-talet tanken på egna kärnvapen. Om det var detta eller omvärldsutvecklingen som ledde till en ny försvarspolitisk doktrin är oklart.
Stormaktsblockens upprustning, både konventionellt i Europa och på kämvapenområdet, kom att leda till en makt— och ter- rorbalans som i sin abnormitet trots allt gav en säkerhetspoli— tisk kontinuitet och stabilitet. Parternas styrkor och kärnvapen tog på något sätt ut varandra. Endast smärre delar av resurserna ansågs vid en stormaktskonflikt i Europa kunna ”spilla över” och hota Sverige. Den s.k. marginaldoktrinen kom att prägla totalförsvarets planering. Risken för insats av ABC—vapen mot Sverige tonades ned. Vi skulle ha förmåga att hantera begränsa- de insatser av icke-konventionella vapen. Vidare skulle skydd kunna ges mot radioaktivt nedfall vid kärnvapenkrig i vår om- värld. Vi skulle också ha viss handlingsberedskap för att kunna möta hot om insats av kärnvapen i terrorsyfte.
Det konventionella krigets hotbild kom att dominera plane— ring och systemutformning. Ett krig mot Sverige bedömdes som ett led i en större stormaktskonflikt, där vi rimligen kunde få en god militär förvarning. Hotföreställningen var en omfat— tande land- och/eller sjöinvasion med stora styrkor, föregripen av en omfattande förbekämpning. Stora delar av landet kunde beröras av relativt långvariga strider. Den nya doktrinen kom bl.a. till uttryck i 1972 års försvarsbeslut.
För civilförsvarets del medförde doktrinändringen att bered— skapen mot kärnvapen och kemiska stridsmedel successivt ur- holkades, även om tidigare principer för bl.a. ledning och grup- pering levde kvar under lång tid. Ett omfattande förändringsar- bete startade i mitten av 70-talet som så småningom ledde till en ny undsättningsorganisation, Org 80. Denna var anpassad till den nya hotbilden, och bestod av mindre(ca 100 man), en- hetliga och rörliga undsättningsenheter. De regionala kårerna avskaffades.
Vidare förändrades synen på skydd och utrymning. Efter en tids utredande kom skyddsrumsproduktion i gång igen i de större städernas innerområden (tyvärr för sent eftersom mer- parten av stadskämorna var färdigbyggda) och synen på utrym- ningar förändrades mot ett mera flexibelt utnyttjande, bl.a. i syfte att kunna hålla samhället och dess produktion i gång för att stärka samhällets uthållighet i krigsansträngningarna. Bero— endet mellan civilförsvaret och andra samhällsfunktioner börja- de uppmärksarnmas allt mer.
Överraskningens tid
1970—talet fortskred utan några radikala yttre eller inte trend- brott. En förändring, som kom till uttryck i 1977 års försvars— beslut, kan dock ha fått ett avgörande inflytande på den efter- följande utvecklingen. Det gällde risken för ett överraskande inlett angrepp.
Bakgrunden var huvudsakligen den tekniska utvecklingen, sär— skilt vad avser luft- och sjötransporter, som medgav att en po— tentiell angripare, utan omfattande och röjande militära förbe— redelser kunde inleda ett militärt angrepp med begränsade styr- kor. Försvarsbeslutet framhöll betydelsen av beredskap mot denna angreppstyp. Detta kom att fokusera intresset på vårt mobiliseringssystem och vårt fredstida samhälles sårbarhet på ett annat sätt än tidigare. Totalförsvarstanken och samverkans- och samordningsfrågoma lyftes fram.
Den angivna utvecklingen medförde att den s.k. ansvarsprin- cipen blev central. Bakgrunden var förstås att den civila bered- skapen måste bygga på de fredstida resurserna i ökad grad och också utgå från de fredstida ledningsprinciperna för att undvika tidsödande omställningar och därmed bättre kunna möta över— raskande angrepp.
Under denna tid ökade civilförsvarets integration med sam- hållet i övrigt. Kommunerna fick en ökad roll vad avser skydds- rumsplanering och skyddsrumsproduktion. Diskussioner och studier tog fart om rollfördelningen, särskilt kommunernas roll, i förberedelserna och i ledningen av civilförsvaret. Kommunali— sering av civilförsvaret blev en framtidsbild. Ett bättre sambruk av resurserna inom civilförsvaret respektive den kommunala räddningstjänsten sågs som en bonus. Förslag till en s.k. yttäck- ande hemskyddsorganisation togs fram som komplement till övriga civilförsvarsresurser för att täcka behovet av en kontakt-
yta mellan myndigheterna och allmänheten under beredskap och krig.
1982 års försvarsbeslut konfirmerade den beskrivna utveck- lingen. Det militärt överraskande angreppet betonades i än högre grad. En tydlig inriktning gavs för arbetet med att lämna förberedelse— och ledningsansvar för civilförsvaret till kommu- nerna. En grund lades också för den kommande förändringen på central nivå, nämligen att civilförsvarsstyrelsen, statens brandnärnnd m.m. lades samman till Räddningsverket.
I övrigt innebar försvarsbeslutet 1982 ett förnyat hänsynsta— gande till ABC-vapen, särskilt kemiska stridsmedel. Politikerna frångick på denna punkt myndigheternas avvägningar och be- slutade att hela civilbefolkningen skulle förses med andnings- skydd.
Hotkryrnpningens och doktrinsammanbrottens tid
Från 1987 års försvarsbeslut över försvarsbeslutet 1992 och nu 1996 har utvecklingen gått mot minskade krigsrisker och militä- ra hot i vårt närområde. Av en händelse sammanfaller denna utveckling med drastiskt försämrade statsfinanser.
Inledningsvis var förändringsfaktorema hänförbara till den vapentekniska utvecklingen, där större precision i navigering och bombfällning förväntades ge mindre indirekta skador på samhälle och civilbefolkning än tidigare. Så småningom bidrog också nedrustningen i omvärlden att mindre styrkor kunde bedömas sättas in mot Sverige i en stormaktskonflikt och att därför bara delar av landet kunde beröras av krigshandlingar och att krigsförloppet blir relativt kortvarigt. Möjligheterna till militär överraskning kvarstod dock för en angripare och för— bättrades snarast av den tekniska utvecklingen.
För det civila försvaret innebar förändringarna kraftigt mins- kade ekonomiska resurser, särskilt för skyddsrumsbyggandet. Möjligheterna att göra prioriteringar mellan geografiska områ- den ansågs väsentligt förbättrade. En rikstäckande analys och kartläggning av totalförsvarsmål och risker för stridshandlingar utvecklades som grund för prioriteringar av åtgärder, inte minst skyddsrumsproduktionen.
Utvecklingen förstärkte betydelsen av den inriktning som lagts fast i form av kommunalt ansvar för förberedelser och ledning. Även produktionsansvaret för t.ex. personalförsörjning och materielhantering överfördes till kommunerna. Kommu-
nernas vidgade ansvar har slutligen reglerats i 1994 års lag om civilt försvar.
Sovjetunionens fall innebar också slutet på alla tidigare, mer eller mindre stabila försvarsdoktriner. I den säkerhetspolitiska röra som nu föreligger är det kanske för tidigt att uttala sig om vilken doktrin som ska gälla i framtiden.
I grova drag gäller för närvarande att totalförsvaret ska hålla en handlingsberedskap för framtiden, där resurserna kan vara begränsade i utgångsläget, men hålla en sådan kvalitet och för- måga att de kan anpassas till tänkbara hot i en framtid. Så långt möjligt ska resurserna utformas så att de kan utnyttjas vid fredstida påfrestningar och störningar i samhället liksom vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. De åtgärder som Räddningsverket vidtagit tidigare, och den plane— ring som gäller för framtiden, är väl anpassade till en sådan doktrin. I det senare fallet kan man lite tillspetsat fråga sig om doktrinen har resulterat i åtgärder, eller om det är åtgärderna som skapat doktrinen.
Olycksriskema i fred
Som tidigare nämnts ger de frekventa, vardagliga olyckorna successiva erfarenheter och möjligheter till anpassning. Dessa risker utgör också basen för samhällets olycksförebyggande arbete och räddningstjänst. Koncentration, storskaligheti transporter och produktion i förening med tekniskt komplexa system har emellertid ökat samhällets sårbarhet över tiden, och risken för stora olyckor med allvarliga konsekvenser har efter hand allt mer uppmärksammats.
Vi har i Sverige varit relativt sett förskonade från katastrofer. Men även katastrofer utomlands påverkar säväl opinioner och tänkande kring risker och säkerhet i samhället. Man törs nog påstå att frågor kring livskvalitet, innefattande sådana områden som miljö och säkerhet, fått en ökad betydelse i det allmänna medvetandet och därmed i den politiska processen.
Stora olyckor förekommer mycket sällan. Planeringen mot dem måste bygga på hypoteser. Det är därför inte onaturligt att inträffade storolyckor får en väldig uppmärksamhet och en mycket stark påverkan på åtgärder och systemutformning. De inträffade händelserna blir i någon mening fasta punkter i en i övrigt osäker riskbild. Självfallet finns här en risk för överreak- tioner och överfokusering på det inträffade.
Bland de nationella och internationella storolyckor som kan antas haft inflytande på verksamheten kan nämnas Tuve— skredet, Tjernobylkatastrofen, färjeolyckorna Scandinavian Star och Estonia, större oljeutsläpp som Exxon Valdez samt ett antal internationella storolyckor med transporter av farligt gods och hantering av kemikalier. Över huvud taget har utvecklingen lett till ökade krav på en samlad syn på riskanalyser och risk- hantering i samhället.
Man kan ana att denna utveckling har bidragit till den integre- ring av civilförsvaret respektive fredsräddningstjänsten som genomfördes under 80-talet och nu fullföljs. Nedtoningen av krigshotet och dess unika karaktär, kraven på beredskap mot överraskande angrepp samt uppmärksamheten på de storskaliga Olycksriskema samverkade till att skapa förutsättningar för ge- mensamma principer, organisation och resurser. I efterhand kan man konstatera att integrationen förbättrat samhällets be- redskap i alla väsentliga avseenden inom berörda ansvarsområ- den.
I detta sammanhang bör också nämnas det nya verksamhets— området internationella humanitära insatser som Räddningsver— ket engagerats i. Det började med en katastrofmsats vid jord— bävningen i Armenien 1988, och har därefter fortsatt med en rad räddnings- och hjälpinsatser, särskilt i samband med flyk- tingkatastrofer. Vi kan konstatera att även denna verksamhet har bidragit till en ökad integration i tänkande och resurser vad avser freds- och krigsrisker, samt genom erfarenheterna en ökad beredskap, kompetens och förmåga att hantera onormala situationer även inom landet.
Historik - förändringar i verksamhet och organisation
Tiden före andra världskriget
Genom 1923 års brandstadga, som gällde till utgången av 1944, meddelades för första gången bestämmelser om brandförsvar som gällde alla kommuner. För landskommunernas del gällde dock skyldigheten att hålla ett brandförsvar endast om länssty- relsen särskilt förordnade om detta.
Någon lagreglering av civila försvarsätgärder fanns inte förrän vid slutet av 1930-talet. Redan i mitten av decenniet vidtogs
emellertid på enskilt initiativ de första åtgärderna för att upp- rätta ett civilt försvar. Samtidigt som inbördeskriget i Spanien pågick, bildades luftförsvarsföreningar på olika håll i Sverige. Detta ledde till bildandet av ”Sveriges riksförbund för civilt luftskydd”, 1937 ombildat till Sveriges Civilförsvarsförbund.
Samma år trädde den första lagstiftningen om åtgärder till skydd för befolkningen i krigi kraft. 1937 års luftskyddslag åla— de kommunerna — som då var drygt 2 500 till antalet — ett om- fattande ansvar för verksamheten. Luftskyddets uppbyggnad baserades på kommunernas resurser och de gavs också det ekonomiska ansvaret för administration m.m. på lokal nivå. Staten utövade den centrala ledningen av verksamheten genom Luftskyddsinspektionen och tillsatte luftskyddschefema. I all- mänhet gavs uppdraget är polischeferna. Eftersom kommuner- na vid denna tid var huvudmän för polisväsendet, hade de därmed ett stort inflytande även över ledningen på lokal nivå.
Inom Luftskyddsinspektionen blev brandtjänsten redan från början en mycket tung verksamhetsgren.
Utvecklingen under andra världskriget
Under intrycket av andra världskriget tillmättes utrymningsfrå— goma stor betydelse. 1940 kompletterades därför den statliga ledningen av luftskyddet genom tillsättandet av Utrymnings— kommissionen. En utrymningslag utfärdades året därpå.
1940 tillkom också en lag om skyldighet för ägare av anlägg— ningar och byggnader att anordna skyddsrum.
Efter att 1941 års Hemortsförsvarssakkunniga lagt fram ett förslag om en gemensam organisation för militärt och civilt lokalförsvar, valde Kungl. Maj:t att tillsätta en ny utredning, 1943 års civilförsvarsutredning. Utredningens arbete låg till grund för 1944 års civilförsvarslag som bl.a. ersatte luftskydds— lagen, utrymningslagen och 1940 års lag om skyldighet för ägare av anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum m.m.
Genom 1944 års civilförsvarslag samordnades Luftskyddsin— spektionen och Utrymningskommissionen och Civilförsvarssty— relsen bildades. En regional ledningsnivå tillskapades hos läns- styrelserna, där en särskild försvarsavdelning inrättades. På lokal nivå bibehölls i allt väsentligt den dittillsvarande ansvarsfördel— ningen mellan stat och kommun. Den nya lagen innehöll bl.a. också nya bestämmelser om allmän civilförsvarsplikt.
1941 tillsattes en utredning om åtgärder för att stärka rikets brandförsvar. Utredningen motiverades främst av brandska- dornas storlek samt vikten av ett starkt brandförsvar med hän— syn till det moderna luftkrigets utveckling. Genom 1944 års brandlag och brandstadga ålades inte bara städer och därmed likställda samhällen utan även landskommunerna en ovillkorlig skyldighet att upprätthålla ett betryggande brandförsvar. I varje kommun skulle det finnas en brandchef och en brandstyrka. Kommunen blev skyldig att anskaffa materiel, byggnader och andra anordningar som behövdes för kommunens brandför- svar. För tillsynen över brandväsendet tillsattes en riksbrandin— spektör. Denne var också föredragande i krigsbrandsläcknings— frågor i Civilförsvarsstyrelsen.
Riksbrandinspektörens kansli kallades för Statens brandin— spektion, men ingick, både vad gällde krigsorganisation och medelsförvaltning, som en del av Civilförsvarsstyrelsen.
Av särskilt intresse är att det under andra världskriget byggdes upp en stor hemskyddsorganisation. Denna upphörde först 1960. Uppgifterna för organisationen motsvarade i stort de uppgifter som den nya hemskyddsorganisationen skulle lösa enligt 1982 års totalförsvarsbeslut.
Utvecklingen fram till 1960
Efter kriget tillsattes en civilförsvarsutredning som ledde till att en ny civilförsvarslag antogs redan 1948. Genom 1948 års civil- försvarslag övertog staten ansvaret från kommunerna för civil— försvarsverksamheten och kom därmed även att svara för kostnaderna för den lokala administrationen och materielen. Kommunernas medverkan behölls emellertid. Länsstyrelsernas försvarsavdelningar ändrades om till civilförsvarssektioner. 1948 års civilförsvarslag innebar att staten under 1950-talet kom att ansvara för planläggning, administration och personal- försörjning för civilförsvarsorganisationen. Det fredstida förbe— redelsearbetet genomfördes decentraliserat i 352 civilförsvar- sområden under ledning av civilförsvarschefer. Dessa chefer utgjorde lokala civilförsvarsmyndigheter som till sitt förfogande hade en civilförsvarsbyrå med administrativ personal, som ofta var deltidsanställd. Civilförsvarscheferna biträddes därutöver av civilförsvarsorganisationens krigsplacerade tjänstegrenschefer samt hemskydds- och verkskyddsinspektörer. Länsstyrelserna utövade tillsynsverksamhet genom civilförsvarssektionerna.
Mot bakgrund av den krigstekniska utvecklingen under andra världskriget tillkallades 1953 års civilförsvarsutredning med uppgift att bl.a. närmare se över civilförsvarets verksamhet och att upprätta en tids— och kostnadsplan för civilförsvarsorganisa- tionens uppbyggnad. Samma år tillkallades även en utbildnings- utredning för att se över planerna för obligatorisk civilför— svarsutbildning. Dessutom utredde Statens organisationsnämnd civilförsvarets organisation på alla nivåer.
1956 beslutade riksdagen om riktlinjer för utrymningsplan— läggningen och det fortsatta skyddsrumsbyggandet. Beslutet präglades av den då rådande kärnvapenstrategien. Detta inne- bar bl.a. att fastighetsägarna i de 14 största städernas innerom- råden undantogs från skyldigheten att anordna enskilda skydds- rum. I stället skulle staten och kommunerna svara för befolk- ningsskyddsrum i dessa städer. Beslutet innebar också krav på en omfattande planläggning för utrymning och inkvartering.
1953 års civilförsvarsutredning lämnade 1958 sitt huvudbetän— kande Civilförsvarets organisation. Förslaget behandlade om— fattningen och utformningen av civilförsvarsorganisationen i krig, Civilförsvarsstyrelsens organisation samt den fredstida civilförsvarsorganisationen i länen. Genom riksdagsbeslut 1959 fastställdes huvuddragen av civilförsvarsverksamheten i fråga om skadeförebyggande och skadeavhjälpande åtgärder. Samti— digt beslutades om utbildningens omfattning och ändringar i civilförsvarets krigsorganisation. På regional nivå erhöll länssty- relsernas civilförsvarssektioner en ny och förstärkt organisation.
Med anledning av de omfattande förändringar som beslutats föregående år förelades riksdagen 1960 ett förslag till en ny civilförsvarslag. 1960 års civilförsvarslag kom att gälla i 35 år. Under dessa år gjordes emellertid talrika och omfattande änd- ringar i lagen.
Den nya civilförsvarslagen innebar en centralisering av de fredstida beredskapsförberedelserna. Civilförsvarsbyråerna upphörde och ansvaret för planläggning, administration och personalförsörjning övergick till länsstyrelserna. Territoriellt indelades landet — fortfarande med drygt 1 000 kommuner _— i 124 civilförsvarsområden. Civilförsvaret var nu i princip en rent statlig angelägenhet.
1960-talet
Många kommuner ansåg att förhållandena under krigsåren hade kommit att överdriva kraven på brandförsvaret i fredstid. På begäran av riksdagen tillsattes därför 1954 en brandlagsrevi- sion för att se över brandlagstiftningen. Ett av syftena med revisionen var att minska kostnaderna för brandskyddet.
Översynen ledde till införandet av en ny brandlag och brandstadga 1962. jämfört med den tidigare regleringen innebar den nya brandlagen bl.a. att man införde gemensamma be- stämmelser för hela landet, man skilde således inte längre mel— lan städer och landsbygd. Vidare utrnönstrades begreppen bor- garbrandkår och yrkesbrandkår. Brandförsvaret fortsatte att vara en kommunal uppgift. Länsstyrelserna skulle fortsätta att utöva tillsyn över brandförsvaret. Statens brandinspektion blev ny central myndighet.
1960 års civilförsvarslag och 1962 års brandlag markerade den nu tydliga boskillnaden mellan brandförsvar och civilförsvar — eller med dagens terminologi — freds— respektive krigsrädd- ningstjänst.
Civilförsvaret var under hela 1960-talet inne i ett intensivt uppbyggnadsskede. Enligt 1959 års riksdagsbeslut skulle civil— försvarets undsättande organisation bestå av ett allmänt civil— försvar om 225 000 personer samt ca 65 000 personer som skulle ingå i verkskydd vid större företag och anläggningar. Till detta kom det regionala civilförsvaret med bl.a. 20 undsätt- ningskårer om ca 500 personer vardera. 1965 minskades antalet civilförsvarsområden till 100. Vid 1960-talets slut var den nya krigsorganisationen (organisation 60) uppbyggd till ca 75 pro- cent.
I mitten av 1960-talet omorganiserades Civilförsvarsstyrelsen, för att bättre kunna leda och fullfölja uppbyggnaden av den nya civilförsvarsorganisationen.
Den på 1959 års riksdagsbeslut grundade planeringen och den under 1960—talet uppbyggda civilförsvarsorganisationen utgick primärt från att befolkningen löpte risk att direkt bekämpas i terrorsyfte och att kärnvapen kunde komma att användas. Denna uppfattning ledde bl.a. till att utrymning i hög grad sat- tes i förgrunden bland de skadeförebyggande åtgärderna. Det ansågs inte möjligt att till rimliga kostnader åstadkomma ett till kärnvapenrisken anpassat skydd för befolkningen i de större städernas innerområden.
Under denna tid avtog det stora allmänna intresse för civilför— svaret som funnits alltsedan 1930-talet. Förstatligandet reduce— rade helt naturligt kommunernas engagemang i civilförsvarsfrå— gorna och måhända därmed också kommuninnevånarnas in- tresse för dessa.
1959 års beslut om civilförsvarets uppgifter innebar att vissa uppgifter överfördes från civilförsvaret till de ordinarie sam— hällsorganen. Detta innebar att kommunerna fick ansvaret för en rad uppgifter som de tidigare inte haft. 1959 tillkallades där- för en kommunalrättskommitté för att bl.a. undersöka behovet av författningsmässig reglering av kommunernas skyldigheter på detta område. Kommittén överlämnade i januari 1962 sitt betänkande Kommunal beredskap. På grundval av kommitténs förslag förelade regeringen riksdagen vissa författningsförslag. Riksdagen beslutade därefter lagen (1964:63) om kommunal beredskap. Samtidigt beslutades också lagen (1964:65) om skyl— dighet att upplåta inkvarteringsbostad i krig m.m. Dessa båda lagar kom att gälla ända till dess att den nya lagen om civilt för- svar trädde i kraft den 1 juli 1995.
Genom lagen om kommunal beredskap reglerades de upp- gifter inom totalförsvaret som skulle fullgöras av kommunerna och som inte fanns specialreglerade i särskild lagstiftning. Dit hänfördes omhändertagande i olika hänseenden av utrymd eller krigsdrabbad befolkning efter det att inkvartering genomförts av civilförsvaret. Kommunerna skulle också vara skyldiga att under civilförsvarsberedskap lämna varandra bistånd för att underlätta omhändertagandet av utrymd och inkvarterad be- folkning. Kommunerna blev skyldiga att redan i fredstid plan— lägga och på annat sätt förbereda verksamheten i krig eller vid krigsfara. Planläggningsskyldigheten gällde generellt och för alla verksamhetsområden av betydelse för totalförsvaret. Särskilda regler gavs också för den kommunala organisationen i krig eller vid krigsfara. 1970-talet — Nya målsättningar och nya metoder
Efter 1960-talets intensiva uppbyggnads- och utvecklingsarbete inom civilförsvaret inträdde under 1970-talet en fas av upp- bromsning men också stora förändringar. 1971 togs beslutet att Civilförsvarsstyrelsen skulle förläggas till Karlstad under 1978. Detta ledde till en generationsväxling då flertalet äldre tjänste- män vid myndigheten valde att stanna i Stockholm.
I slutet av 1960-talet hade staten börjat förbereda ett nytt pla- neringssystem med femåriga försvarsbeslut. Det första femåriga försvarsbeslutet i enlighet med det nya FPE-systemet (försvarets planerings- och ekonomisystem) togs 1972. Infö— randet av FPE-systemet skapade också behov av ny kompetens hos Civilförsvarsstyrelsens personal. Detta förstärkte de för— ändringar i fråga om sammansättningen av personalen — och därmed också myndighetens arbetssätt — som hängde samman med omlokaliseringen till Karlstad. 1975 efterträddes generaldi- rektör Åke Sundelin — efter 27 år som chef för Civilförsvarssty- relsen — av Gunnar Gustafsson. För denne var civilförsvars— verksamhetens folkliga förankring ett väsentligt mål.
1972 års försvarsbeslut innebar delvis en ny inriktning för ci— vilförsvaret. Grundläggande för planeringen var att befolkning- en i första hand skulle skyddas mot verkningarna av konventio— nella stridsmedel vid bekämpning av mål i samband med inva— sion och vid markstrider. Befolkningen som sådan skulle inte ses som ett primärt mål för en angripare. Planeringen inriktades mot att skydd i möjlig män skulle beredas befolkningen i skyddsrum och att utrymning skulle ses som en kompletterande åtgärd i skadeförebyggande syfte.
1970-talet ägnades åt att anpassa och bygga upp civilförsvaret mot de mål som angavs 1972 och som också bekräftades ge- nom 1977 års försvarsbeslut.
Under perioden tillkom bl.a.
en ny lednings- och undsättningsorganisation, som var mer enhetlig och rörlig än den föregående organisationen (Org 72),
ett nytt system för planering och produktion av skyddsrum, i vilket kommunerna fick en framträdande roll,
en ny organisation för Civilförsvarsstyrelsen med bl.a. fem utbildnings- och förrådsanläggningar (CUFA),
en ny organisation för länsstyrelsernas försvarsenheter i vilka ansvaret för all civil totalförsvarsverksamhet och för tillsynen över räddningstjänsten i fred på länsnivå samlades.
Antalet civilförsvarsområden reducerades också ytterligare. 1977 års försvarsbeslut innebar ett fullföljande och vidareut- vecklande av 1972 års beslut. Fredssamhällets roll för totalför- svaret började framhållas. För civilförsvarets del innebar beslu— tet att man skulle övergå till en mer enhetlig, rörlig och uthållig organisation, Org 80.
1974 trädde en ny brandlag i kraft. Genom den nya lagstift— ningen skapades en vidare och fastare ram omkring kommu—
nernas skyldighet att ingripa vid andra nödlägen än brand. Det moderna räddningstjänstbegreppet etablerades. I stället för att som tidigare ha varit skyldiga att ingripa endast vid brand, åla- des kommunerna nu att svara för all den räddningstjänst som inte reglerades av annan lagstiftning. I praktiken var inte för— ändringen så stor, eftersom många brandkårer även före 1974 ingrep vid andra nödlägen än brand. De nya obligatoriska upp— gifterna för de kommunala brandförsvaren ansågs inte heller föranleda något ändrat huvudmannaskap för verksamheten. Samtidigt med att den nya brandlagen trädde i kraft förenades också Statens brandskola och Statens brandinspektion till den nya myndigheten Statens brandnämnd. Brandnämnden skulle utöva den centrala tillsynen över kommunernas räddningstjänst och på den regionala nivån blev länsstyrelsen ansvarig för till- synen. Organisationen med länsbrandinspektörer avskaffades.
1980-talet — Decentraliseringen påbörjas
Mot slutet av 1970—talet började Civilförsvarsstyrelsen driva frågan om hur det lokala engagemanget för civilförsvarsfrågor skulle återuppväckas. Tankarna på ett kommunanknutet civil- försvar fick gehör hos 1978 års försvarskommitté som skulle förbereda 1982 års försvarsbeslut. Inom Civilförsvarsstyrelsen väcktes även tankar på att återinföra den hemskyddsorganisa- tion som funnits under andra världskriget och som då fungerat som en kontaktlänk mellan kommunen och allmänheten.
1982 års försvarsbeslut innebar stora förändringar för civilför- svarsverksamheten. Strävan skulle vara att åstadkomma en stark samhällsanknytning och att skapa förutsättningar för befolk- ningen att aktivt delta i civilförsvarsverksamheten. Riksdagen beslutade nu att kommunerna skulle ta över ansvaret för att leda civilförsvaret på lokal nivå i krig och svara för den plan- läggning i fred som detta krävde. Vidare skulle en hemskydds— organisation införas.
Huvudinriktningen för civilförsvaret skulle vara att ge befolk- ningen skydd mot verkningarna av konventionella stridsmedel men att samtidigt ökad uppmärksamhet måste ges åt skyddet mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Vidare skulle förmå- gan att möta verkningarna av ett överraskande angrepp ökas. Detta medförde ökade krav på civilförsvarsorganisationens beredskap.
För att genomföra riksdagens principbeslut från 1982 om det nya kommunala ansvaret för civilförsvarsverksamheten lade regeringen på hösten 1984 fram en proposition med förslag till de nödvändiga ändringarna i civilförsvarslagen. Till detta hörde också att reglera kommunernas rätt till ersättning av staten för sina nya uppgifter. I enlighet med riksdagens beslut samma höst trädde bestämmelserna om kommunernas ledningsansvar i kraft den 1 januari 1987. Bestämmelserna om kommunernas planläggning för civilförsvarsverksamheten och om deras rätt till ersättning för detta arbete skulle emellertid börja tillämpas redan den 1 januari 1985. Planerna skulle vara upprättade och antagna senast vid utgången av år 1986.
Den lagstiftning som beslutades 1984 innebar omfattande förändringar i civilförsvarslagen, varvid tämligen detaljerade bestämmelser om kommunernas nya skyldigheter infördes. Samtidigt definierades civilförsvarsverksamheten på ett nytt sätt. Kommunernas skyldighet att leda civilförsvarsverksarnhe- ten i krig kompletterades med en bestämmelse om att staten till varje kommuns förfogande skulle ställa en civilförsvarschef med en civilförsvarsstab och de övriga resurser som redovisa— des i en organisationsplan som länsstyrelsen fastställde för varje kommun.
Utvecklingen fram till 1995 — Ett sammansatt reformarbete
Redan i propositionen med förslaget till 1984 års lagstiftning noterades det att den lagtekniska lösning som valdes måste ses som en lösning övergångsvis i avvaktan på ställningstaganden till en rad olika utredningsförslag som nyligen framlagts och som berörde civilförsvarsverksamheten. Till dessa utrednings- förslag hörde räddningstjänstkommitténs under 1983 framlagda förslag till ny räddningstjänstlag samt CESAM-kommitténs förslag om tillskapandet av en ny central myndighet för den statliga ledningen av fredsräddningstjänsten och civilförsvars- verksamheten (Räddningsverket).
I början av 1985 tillkallade regeringen därför en särskild utre- dare för att göra en författningsteknisk översyn av civilför- svarslagen, lagen om kommunal beredskap samt de andra för- fattningar som'reglerade de frågor som behandlades i dessa lagar. I direktiven anfördes att den lagstiftning som berör civil- försvaret är splittrad på ett antal olika lagar. Brister rådde i
harmoniseringen mellan de olika lagarna. En av utredarens uppgifter borde därför vara att skapa ett regelsystem som bättre skulle hänga ihop systematiskt och begreppsmässigt. Utredaren fick fritt pröva huruvida civilförsvarsbestämmelsema skulle samlas i en eller flera lagar. Direktiven innefattade inte något uppdrag att ompröva den då beslutade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i fråga om civilförsvarsverk- samheten.
1979 — efter Tuve-skredet — hade en kommitté tillsatts för att utreda frågan om ersättning för skador på grund av naturkatast- rofer samt frågan om geotekniska undersökningar och förebyg- gande åtgärder mot jordskred. Riksdagen aktualiserade samma är två andra frågor som kommittén fick i uppdrag att utreda; dels förutsättningarna för inrättandet av en statlig kommission för undersökning av allvarliga olyckor, dels frågan om huvud- mannaskapet för en räddningstjänst ”med nuvarande och möj— liga nya uppgifter”. Nya uppdrag lades på kommittén efterhand, bl.a. att föreslå riktlinjer för dimensioneringen av den kommu- nala räddningstjänstens styrkor i beredskap m.m. Sammantaget innebar alla de uppgifter som lades på kommittén att den i princip fick i uppdrag att se över hela den statliga och kommu- nala räddningstjänsten. I sitt slutbetänkande 1983 föreslog Räddningstjänstkommittén en samlad lagstiftning om samhäl- lets räddningstjänst. I frågan om ett ändrat huvudmannaskap för räddningstjänsten utredde kommittén ett statligt och ett landstingskommunalt alternativ. Man fann dock att nackdelarna var större än fördelarna i båda fallen och förordade i stället en utökad kommunal samverkan.
1986 framlade regeringen sin proposition med förslag till ny räddningstjänstlag. Den nya lagen, som ersatte 1974 års brand- lag, beslutades av riksdagen senare samma år och trädde i kraft den 1 januari 1987. De två sista paragraferna i den nya lagen behandlade räddningstjänst under krig. Där föreskrevs att un- der krig eller annars när det råder civilförsvarsberedskap ska räddningsnämnden uppgifter övertas av kommunstyrelsen och räddningskårens uppgifter övertas av civilförsvarsorganisatio- nen i kommunen. Vidare delegerades det åt regeringen att i händelse av krig eller krigsfara meddela sådana från lagen avvi- kande föreskrifter som var av betydelse för totalförsvaret eller som annars behövdes för att nödvändig räddningstjänst skulle kunna genomföras.
1978 års försvarskommitté hade ansett att det borde bildas en ny central myndighet med ansvar för räddningstjänst och före- byggande åtgärder både i fred och i krig. Efter att riksdagen fattat sitt försvarsbeslut 1982 tillsattes därför CESAM— kommittén för att utreda frågan om samordning av den cent— rala ledningen av räddningstjänsten i fred och civilförsvarsverk— samheten. I tilläggsdirektiv fick kommittén även uppdraget att göra en översyn av utbildningen i allmän räddningstjänst. CE— SAM-kommittén avlämnade 1984 sitt betänkande ”Räddningsverket” .
I regeringens proposition samma år om ledningen av befolk- ningsskyddet och räddningstjänsten föreslogs att en ny central myndighet, Statens räddningsverk, med sin centrala del förlagd till Karlstad, skulle ersätta Civilförsvarsstyrelsen och Statens brandnämnd. Vidare föreslogs en ny utbildning för rädd- ningstjänst som skulle integrerad med civilförsvarsutbildningen och förläggas till Civilförsvarsstyrelsens dittillsvarande CUFA— anläggningar, i fortsättningen Räddningsverkets skolor. Deltids- anställda brandmän skulle skrivas in i civilförsvarsorganisatio- nen och utbildas med civilförsvarsplikt.
Samtidigt med denna proposition föreslog regeringen i en an- nan proposition om ledningen av de civila delarna av totalför- svaret att dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar skulle ombildas till Överstyrelsen för civil beredskap med vid- gade arbetsuppgifter. Hela den civila delen av totalförsvaret skulle indelas efter samhällssektorer i funktioner med en ansva- rig central myndighet för varje funktion.
Enligt riksdagens beslut började de nya myndigheterna Sta- tens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap sin verksamhet vid halvårsskiftet 1986. Sedan också den nya rädd- ningstjänstlagen trätt i kraft den 1 januari 1987 inträdde ett ske- de utan beslut om nya reformer och utan att några nya tunga utredningar tillsattes som berörde civilförsvarets eller freds- räddningstjänstens verksamhet eller organisation. Den sittande civilförsvarslagsutredningen fick 1987 tilläggsdirektiv som inne- har att utredningen skulle överväga och lämna förslag till en ny terminologi inom det som då benämndes civilförsvar, se över lagstiftningen om beredskapstillstånd samt överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser för total- försvarets civila del. Frågan om ansvars- och uppgiftsfördel- ningen mellan staten och kommunerna när det gällde civilför- svarsverksamheten berördes inte heller nu. Enligt riksdagens
beslut med anledning av propositionen om ledningen av de civila delarna av totalförsvaret skulle dock kommunstyrelsen vara högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå. Beslutet förenades emellertid inte med någon lagstiftning som precise- rade kommunstyrelsens befogenheter eller åligganden i detta sammanhang.
För att civilförsvarslagsutredningen skulle kunna lösa sitt uppdrag att föreslå en lagstiftning som bättre än den dåvarande hängde ihop systematiskt och begreppsmässigt blev det emel— lertid nödvändigt att även föreslå väsentliga sakliga förändring— ar. I det betänkande som utredningen lade fram 1989 föreslogs en ny lag om civilt försvar som bl.a. skulle ersätta civilför- svarslagen och lagen om kommunal beredskap. Lagförslaget innebar att civilförsvarsbegreppet utmönstrades. Motsvarande verksamhet i krig föreslogs nu benämnas befolkningsskydd och räddningstjänst.
Ansvaret för verksamheten skulle ligga på kommunerna och deras räddningskårer. Räddningskårernas personal förutsågs i krig bli utökad med personal som kallats in för tjänstgöring med plikt och som för detta ändamål genomgått pliktutbildning i fred. Detta väsentligt förändrade koncept för genomförandet av civilförsvarsverksamheten (numera räddningstjänsten under höjd beredskap) krävde emellertid att frågan om kommunernas ersättning från staten för de nya beredskapsuppgifterna kunde lösas. Utredningensförslag i den delen vann inte acceptans, varför beredningsarbetet i regeringskansliet stoppades upp.
I 1992 års försvarsproposition föreslog emellertid regeringen en överföring av uppgifter från staten till kommunerna för att uppnå ett samlat ansvar för genomförandet av befolknings— skyddet och räddningstjänsten hos kommunerna. Detta föran- ledde ett påpekande från riksdagen om att om staten vill ålägga kommunerna en ny arbetsuppgift så måste det ske genom lag- stiftning. I 8 kap. 5 $ regeringsformen föreskrivs nämligen att kommunernas befogenheter och åligganden ska regleras i lag. Eftersom propositionen inte innehöll något förslag till ändrad lagstiftning på området måste — som finansutskottet anförde — ett definitivt ställningstagande till regeringens förslag anstå till dess ett lagförslag förelagts riksdagen.
Först 1994 uppnåddes en formel för hur ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna för den dittillsvarande civilför- svarsverksamheten skulle utformas mera i detalj och för hur kommunerna skulle kompenseras av staten för sina samlade
uppgifter inom totalförsvaret. Lösningen uppnåddes efter det att regeringen uppdragit åt f.d. generaldirektören Gunnar Nordbeck att ta upp överläggningar med Svenska Kommun— förbundet om dessa frågor. Nordbeck träffade därefter en skriftlig överenskommelse med Kommunförbundet om ett detaljerat förslagi fråga om bl.a. kommunernas skyldigheter inom totalförsvaret och den ekonomiska ersättningen för des- sa.
I den nya lag om civilt försvar som riksdagen beslutade i slutet av 1994 har kommunernas skyldigheter beskrivits mycket över— gripande. För att uppkommande konkreta frågor om ansvaret för olika delar av den tidigare civilförsvarsverksamheten ska kunna besvaras får därför överenskommelsen mellan Nordbeck och Kommunförbundet ibland tjäna som underlag och kom- plement till lagstiftningen.
Den nya lagen om civilt försvar innebär i huvudsak att kom- munerna övertar ansvaret för den tidigare civilförsvarsverk- samheten och att denna blir en integrerad del av kommunens räddningstjänst. Redan innan denna förändring formellt trädde i kraft vid halvårsskiftet 1995 hade emellertid staten låtit kom- munerna överta en del av sin nya roll. Lokala civilförsvarsöv- ningar genomfördes under kommunal ledning i flera år utan lagstöd. Likaså påbörjades en överföring av ansvaret till kom- munerna för hanteringen av civilförsvarsmaterielen. Här träffa- des avtal mellan Räddningsverket och de enskilda kommunerna om detta.
Cirkeln är sluten
Vi har nu skildrat en samhällsverksamhet (civilförsvars- verksamheten) som först bedrivits mycket decentraliserat på det lokala planet, med utnyttjande av gemensamma lokala re- surser och med ett betydande stöd i form av enskilda initiativ. Denna verksamhet har därefter förstatligats och centraliserats, för att sedan återigen decentraliseras och överföras till kommu- nerna. Utvecklingen har också inneburit att den från början gemensamma resursbasen för civilförsvar och fredsrädd— ningstjänst först brutits upp för att nu återigen tillskapas på det lokala planet.
Man kan således ana att en cirkel har slutits. För framtiden kan man spekulera i om en ny liknande cirkelrörelse kommer att påbörjas.
Förändringar i organisation och styrformer
Förändringar i myndighetsorganisation
I föregående avsnitt har redovisats historik och faktorer som har påverkat utvecklingen. Vi kan konstatera att verksamheten har genomgått ett antal större förändringar. Förändringstakten synes också ha accelererat under senare år.
Den centrala myndighetens — dvs. Civilförsvarsstyrel- sens / Statens brandnärnnds och sedermera Räddningsverkets — organisationsstruktur och ledningsprinciper har efter hand för- ändrats och anpassats till de stegvis nya förutsättningarna. Ett noterbart och generellt drag i denna förändringsprocess är att de större förändringarna initierats genom studier och utred— ningar, de senare ofta som parlamentariskt sammansatta kom- mittéer, för att senare planeras och förberedas i särskilt tillsatta projektorganisationer som efter det inledande genomförandet förvandlas till en mera permanent organisationsförändring.
Exempel på sådana förändringar är införandet av nytt skydds— rumssystem i slutet av 1970-talet, övergången till kommunal ledning under mitten av 1980-talet, samt inte minst bildandet av Räddningsverket 1986. Samma process kan urskiljas när det gäller organisationsförändringar under senare år som avser nya prioriteringar av risk- och miljöfrågor samt internationell verk- samhet.
Den största och mest genomgripande förändringen hittills har varit bildandet av Räddningsverket för drygt 10 år sedan. I princip var förändringen en sammanslagning av verksamheter— na vid dåvarande Statens brandnämnd och Civilförsvarsstyrel— sen samt delar av Statens strålskyddsinstitut och Sjöfartsverket avseende kärnkraftsberedskapen respektive transporter av far- ligt gods. Grundtanken var i korthet att bättre samordna dels säkerhetsarbetet i fred avseende samhällets förebyggande arbete mot olyckor och räddningstjänst; dels åtgärderna för att skydda och rädda liv, egendom och miljö i både fred och krig och där- vid få till stånd en integrering och effektivare resursutnyttjande.
Den nya myndighetens första och största uppgift blev att vä- va samman två helt skilda myndighetskulturer. Detta var en förutsättning för att den tilltänkta integrationen skulle lyckas. Utbildningen vid verkets fyra räddningsskolor var härvid en
nyckelfaktor genom den stora kontaktyta denna verksamhet har gentemot svensk räddningstjänst.
Även om övergången till en sammanslagen och integrerad verksamhet inte varit helt problemfri, kan nog konstateras att de förväntade resultaten har uppnåtts. De nya synsätten och arbetsformema har relativt snabbt genomsyrat organisationen. Ett antal ”hearings” med verkets ”kunder”, dvs. kommuner och andra samverkande myndigheter och organisationer, har bidragit nu att sprida omvärldens förväntningar i verksamheten och höja kvalitetsmedvetandet inom myndigheten. Även de till verket knutna delegationerna för vissa samordningsfrågor har här betydelse för kontakter och ”feedback” från berörda ”kunder”.
Den organisationsform som valdes var av traditionellt slag, men hade en relativt platt ledningsstruktur. Redan från början var organisationen produktions- och resultatorienterad med små gemensamma stabsresurser för planering och intern sam- ordning. Det decentraliserade ansvaret har sedermera blivit än mer uttalat i den omorganisation som verket genomförde un— der 1994. I denna anpassades organisationen till nya krav på hanteringen av risk- och miljöfrågor m.m.
Även behovet av integration mellan det förebyggande arbetet och räddningstjänsten fick ett organisatoriskt uttryck. De ökan— de internationella uppgifterna i form av bl.a. EU-samverkan, internationella hjälpinsatser och tjänsteexport fördelades i linje- organisationen. En överdirektörstjänst inrättades för att bättre kunna möta de alltmer ökande kraven på externa kontakter, inte minst internationellt.
Principen ”ax- till limpa” infördes i så måtto att avdelningarna fått ansvaret för verksamheten inom sitt område allt från ut- veckling över planering och genomförande sarnt uppföljning. Den gemensamma planering och samordning som behövs ad- ministreras av en mindre stab som stöds av särskilt utsedda avdelningschefer som förutom sin produktionsledningsuppgift har som tillikauppgift att i planeringen inrikta och samordna verksamheten inom vissa avdelningsövergripande verksamhets- grenar. Organisationen kan således karakteriseras som produk- tions— och resultatorienterad där samordningsbehoven löses med matrisformad ansvarsfördelning.
Kompetensförsörjningen, främst inom fredsräddningstjänst— sidan, var inledningsvis ett problem vid verkets bildande. Pro- blemen har dock kunnat lösas på ett acceptabelt sätt. Utrymme
har efter hand kunnat skapas för nyrekrytering av brandingen- jörer m.m. Särskilda utbildningsprogram har genomförts för befintlig personal. Den rationalisering som genomförts av s.k. kontorspersonal, främst kvinnor, har genom särskild kompe- tensutveckling skapat personalresurser som kunnat fylla nytill- komna uppgifter.
På central myndighetsnivå har resurser och kompetens i stort kunnat anpassas till behoven över tiden, även om dessa behov ständigt förändras. På den regionala nivån, där länsstyrelserna är ansvarig för samordning och tillsyn inom sektorn, har där— emot större svårigheter förelegat inom kompetensförsörjning— en. Förändrade uppgifter och återkommande besparingar, i förening med varierande nedprioriteringar inom länsstyrelserna, har gjort att utrymmet för att rekrytera eller utveckla ny kom- petens för främst räddningstjänsten varit ytterst begränsat.
Utvecklingen har genom dels mindre anpassningar, dels större förändringar av organisationen lett fram till dagens organisa- tionsstruktur och arbetsformer. Till det yttre har organisationen en fast form av traditionellt snitt. Det bör dock noteras att mycket arbete även sker i projektform, där projekten sker med personal från olika avdelningar men också med personal från andra myndigheter och organisationer. Attitydundersökningar genom enkäter bland verkets personal visar på god vilja att ta sig an nya eller förändrade uppgifter. Arbetsformerna har efter hand utvecklats mot större flexibilitet.
Förändringamas kraftfält — poler och motpoler
Mot bakgrund av historiken och de beskrivna förändringarna kan man fråga sig vad eller vilka faktorer som påverkat utveck- lingsmönstret, och med detta som grund försöka dra slutsatser om den framtida utvecklingen. Som framgått av de tidigare beskrivningarna är det inte helt enkelt att dra entydiga slutsat- ser; det finns ett antal faktorer, aktörer och intressen som i ett komplicerat samspel driver fram förändringar. Kanske kan det hela ses som ett sammansatt kraftfält där olika kraft och mot- krafter påverkar rörelseriktningen. När ett flertal sådana krafter tids- och riktningsmässigt råkar sammanfalla kan större struktu- rella förändringar ske. Inom den berörda verksamheten kan några väsentliga sådana motsatspar av krafter urskiljas.
Statligt kontra kommunalt ann/ar är, som tidigare framgått, en huvudfråga för avvägningar inom fredsräddningstjänst och ci—
vilt försvar. Det är givetvis en fråga om lämplig och rationell fördelning av uppgifterna inom verksamheten, men också en maktpolitisk fråga i mer övergripande mening. Frågorna rör såväl inflytande som vem som ska betala.
Ansvarsfördelningen rymmer frågor om nationellt respektive lokalt perspektiv, nationell samordning inklusive likhets- och rättvisekrav kontra lokalt självbestämmande, samt inte minst frågan om statlig eller kommunal finansiering. Efter förstatli— gandet av civilförsvaret har rörelseriktningen sedan slutet på 70- talet varit mot ett ökat kommunalt ansvar där dock nuläget fortfarande är en komplicerad blandning av inte minst finansie— ringsansvaret för de olika uppgifterna inom verksamheten.
Centra/limng kontra deoentralz'rerz'ng är en fråga som givetvis har en stark koppling till ansvarsfördelningen stat—kommun. Histo- rien visar här på en rörelse från ett decentraliserat system under 40—talet till ett starkt centraliserat civilförsvar under 50-, 60- och 70-talen. Samtidigt separerades civilförsvaret och fredsrädd- ningstjänsten, där den senare bibehölls decentraliserat i kom- munerna.
Från och med slutet av 70-talet har utvecklingen i sin helhet gått mot decentralisering av uppgifter och ansvar till kommu- nerna. Denna sammanfaller med den allmänna decentralise- ringspolitik som då var rådande i samhället, och bl.a. fick till uttryck ett antal omlokaliseringar av statliga centrala myndig- heter, t.ex. Civilförsvarsstyrelsen till Karlstad. En faktor som möjliggjorde dessa decentraliseringar var de stegvisa kommun— reformema som under perioden 1952 till 1974 minskade antalet kommuner från ca 2 500 till 288. Rörelseriktningen är för när- varande en fortsatt decentralisering av uppgifter och ansvar, men samtidigt kan urskiljas tendenser till samordning och öns— kemål om en starkare styrning, inte minst genom kraven på tydliga nationella mål samt på uppföljning.
Reglering kontra avreglering kan ses som en följd av den förra frå- gan om decentralisering. En detaljerad reglering av det statliga civilförsvaret har följts av avreglering och övergång till ett sys- tem med målstyming. I samband med övergången från Civil- försvarsstyrelsen till Räddningsverket och den allmänna avreg- leringspolitik som bedrevs i mitten av 80- talet gjordes en kraft- full rensning i den regelflora som då fanns. Det kan nämnas att det i Civilförsvarsstyrelsens publikationsförteckning fanns flera tusen detaljreglerande dokument. I samband med den nya lagen om civilt försvar, som trädde i kraft 1995, har hela regelverket
från Civilförsvarsstyrelsens tid avvecklats. Utvecklingen synes för närvarande gå mot en fortsatt avreglering, möjligen beroen- de på de svaga statsfinanserna. De uttalade kraven på styrning genom tydliga mål och uppföljning från statsmakterna kan dock komma att medföra motkrafter som kräver någon form av reglering.
Topprglrning kontra gifewagerglmlng är mera en fråga om myn- dighetskultur, där olika intressenters behov och intressen måste avvägas. Sedan Räddningsverkets bildande har en märkbar för— ändring skett mot en ökad och breddad kundorientering. I frå— gorna ligger dock en inbyggd konflikt så till vida att uppdragsgi- vare och ”kunder” som riksdag och regering samt kommuner, näringsliv och enskilda i många frågor har delvis motstridiga intressen som måste balanseras i myndighetsarbetet. I botten på dessa frågeställningar ligger grundfrågan: ”För Vad och för Vem är vi egentligen till för?”
Planering kontra produktion rör frågor om myndighetsarb etets inriktning mot bakgrund av bl.a. synen på styrning och ansvars- fördelning. I Räddningsverket har skett en tydlig förändring mot ökad resultatorientering och därmed minskade plane— ringsinsatser. De kraftiga och oförutsägbara omvärldsföränd— ringar som skett kan också vara ett skäl till varför planeringen har reducerats till förmån för en ökad handlingsberedskap att möta oväntade händelser. Även om en grundplanering är nöd- vändig inom verksamheten är det måhända en del av rädd— ningstjänstens själ att vara reaktiv på det som inte är plane- ringsbart.
Militärt kontra doiltpmpektio är en annan aspekt på verksam- heten. Integreringen av civilförsvar och fredsräddningstjänsten innebar med nödvändighet en förskjutning till det civila pers- pektivet och de värderingar och ledningsprinciper som gäller inom fredsräddningstjänsten. Synen på hot- och riskbildema har också förändrats så att betoningen alltmer lagts på fredsris— kerna i förhållande till krigsriskerna. Även om fredsrädd- ningstjänsten utgör grunden i verksamheten måste dock bered- skapsfrågoma beaktas inom de system som gäller för totalför- svaret. Denna samordning av freds- och krigsaspekter med respektive skillnader i synsätt måste hanteras i verksamheten. Gränsdragningen mellan totalförsvarets uppgifter i fred i för- hållande till berörda sarnhällssektorers ansvar har diskuterats inför försvarsbeslutet 1996. Bl.a. har förslag tagits fram om en tydligare gränsdragning mellan samhällets säkerhetsarbete i fred
och de kompletteringsåtgärder som vidtas för säkerhetspolitiska kriser och krig.
Nationellt kontra internationellt perspektiv, där de internatio- nella frågorna fått ett starkt ökat utrymme under senare år. Detta gäller såväl internationell samordning och utveckling som beredskap för och genomförande av insatser vid katastrofer. Även tjänsteexporten och utvecklingsstöd till andra länder har ökat. Det vidgade perspektivet får konsekvenser också för styr— formema i det nationella samordningsarbetet och för samar— betet mellan stat och kommun.
Anslags— kontra avgiftsfinansiering, där en tendens fmns till ökade krav och utökat utrymme för att finansiera verksamheten på andra vägar än genom statliga anslag. Detta kan vara ett ut— slag av besparingskraven inom staten, men också vara ett teck— en på att myndighetsarbetet går mot en ökad efterfrågestyming. Det finns också en påbörjad diskussion om i framtiden de som svarar för riskkällorna, t.ex. industiin, i ökad utsträckning ska stå för kostnaderna inom samhällets räddningstjänst.
Styrformernas utveckling — några reflexioner
Räddningsverket tillhör, som tidigare nämnts, Försvarsdepar— tementets verksamhetsområde. Det innebär att den verksamhet som verket svarar för har hanterats inom det system för pla- nering och uppföljning som tillämpas för totalförsvaret, nämli- gen försvarets planerings— och ekonomisystem, tidigare kallat FPE-systemet. Systemet har, från det det infördes under slutet av 60—talet fram till början av 90—talet, tillämpats mycket ambi- tiöst. Planerings— och uppföljningsunderlag har varit strikt reg- lerat i en återkommande process, där ett av huvudsyftena varit att skapa en dialog mellan myndigheterna och statsmakterna, inte minst för att ge den politiska nivån ökad insyn och påver— kan. Syftet har också varit att få en ökad långsiktighet i underlag och beslut, bl.a. genom de femåriga försvarsbesluten.
Systemet för planering, styrning och uppföljning inom total- försvaret har varit en omfattande, formaliserad process, som haft den fördelen att strukturerat beslutsunderlag tagits fram som grund för en fördjupad dialog med de politiska instanser- na. Systemet, som bygger på idéer om målstyrning, decentrali— sering, uppdrag och uppföljning, är dock 1 första hand utvecklat för militära strukturer. Erfarenheterna har visat att det civila
försvarets och räddningstjänstens frågor passar sämre in i sys- temet, och att dessa frågor därför ofta blir marginaliserade i den politiska processen. På 90-talet har också planeringssystemet inom totalförsvarssektom mer eller mindre hamnat i kris, främst till följd av dynamiken och osäkerheten i omvärldsut- vecklingen.
Tiden före 70-talets slut var civilförsvaret en rent statlig orga— nisation, där försvarets styrprinciper var tillämpbara och också tillämpades. I och med kommunernas ökande roll, och så små— ningom också integrationen mellan freds- och krigsrädd- ningstjänst, blev förutsättningarna för styrningen starkt föränd— rade. Delegeringen av ansvar medför naturligen ett större ut- rymme för lokala lösningar och val av ambitioner.
Den uppdragsstyming som tillämpades på olika nivåer inom rent statliga totalförsvarsverksamheter kunde inte direkt över- sättas på umgänget mellan statliga myndigheter och kommunala verksamheter. I princip måste de uppgifter som staten ålägger kommunerna regleras lagstiftningsvägen. Förutsättningarna för ”styrningen” förändrades i grunden.
Styrningen blev mera komplex. Förändringar i verksamhet förutsätter många gånger ändringar i lagstiftning, med utred— ningar och trögheter som följd. Under senare år har en rad utredningar tillsatts, bland vilka kan nämnas LEMO- och CI— CU-utredningarna samt Hot— och riskutredningen. Även for— merna för räddningstjänst och sotning har utretts. Hittills har de mest konkreta följderna av utredningarna blivit direktiv för nya utredningar.
En grundtanke med bildandet av Räddningsverket var att bättre samordna verksamheterna; dels olika räddningstjänst— verksamheteri fred, dels verksamheterna för fred och krig. Samordningsuppgiften var och är ett genomgående tema i ver— kets instruktion. Betoningen av samordning har också ökat under de 10 år som Räddningsverket funnits. Även de intema— tionella frågorna kan betraktas i ett sådant samordningspers- pektiv.
Samordningsuppgifter kan många gånger vara diffusa och svå— ra att lösa. Befogenheterna och instrumenten är ofta få. För Räddningsverket gäller att befogenheterna i form av föreskrifts— rätt är begränsade till ett fåtal områden. Däremot kan ett antal, mer eller mindre direkta, instrument urskiljas av betydelse för samordningen. Bland dessa kan nämnas
— ansvaret och resurserna för yrkes- och pliktutbildningen inom sektorn,
— ansvar och resurser för metod- och materielutveckling samt den samordnade anskaffningen av materiel för höjd beredskap,
— resurser för viss forskning och kunskapsutveckling, erfaren— hetsåterföring och kunskapsförmedling,
— information, samt
— de fem delegationer som är inskrivna i Räddningsverkets instruktion för samordning av räddningstjänst, utbildning, be— redskap för kärnenergiolyckor, riskfrågor, samt transporter av farligt gods.
Det är alldeles uppenbart att styrningen under de senaste de— cennierna har förskjutits från regler och direktiv till information och kunskapsförmedling. Regelstymingen har blivit rådgivning och påverkan. Den formella styrningen har blivit mera av in- formation, utbildning och kontakter i dialog.
Denna förändring i styrningen har också inneburit en föränd- ring av arbetsformer och kompetens i den centrala förvaltning— en. Utbildningen av yrkespersonalen inom samhällets rädd- ningstjänst har fått ökad betydelse som samordningsinstru— ment. Informationsverksamheten har blivit central. Kontakt- ytoma har breddats och intensifierats. Projektarbeten med del- tagande från många aktörer har blivit en vanlig arbetsform. Det har också inneburit ökade krav på kompetens och självständigt agerande från verkets personal. I avsaknad av formella befo- genheter blir en samordningsuppgift starkt beroende av tilltron till och förtroendet för den kompetens som den centrala myn— digheten kan visa upp. Myndighetsledningens roll har därvid förändrats från regelutformning och ärendebeslut till att vara inriktande i mål— och principfrågor samt att prioritera och sam- ordna verksamheten. Myndigheten har utvecklats till en kun- skapsorganisation.
Sammanfattningsvis har en positiv utveckling skett vad avser samordningsarbetet mellan central och kommunal nivå inom räddningstjänsten. De produktionsuppgifter i form av utbild- ning, information, materielutveckling och -anskaffning som bibehållits på Räddningsverket har också bidragit till att skapa
kontaktvägar och nätverk i en sådan övergripande samordning. En annan bidragande faktor kan vara den medvetenhet om behovet av samordning och samverkan som har utvecklats inom samhällets räddningstjänstorgan.
Styrningen från riksdag och regering gentemot de centrala myndigheterna har under senare år eftersträvat en ökad grad av mål— och resultatstyming. Förutsättningarna är att målen kan göras tydliga och uppföljningsbara. En svårighet som då visat sig inom Räddningsverkets ansvarsområde är att den verksam- het som bedrivs, och de resultat som ska uppnås, är beroende också av andra aktörer än statliga, inte minst då kommunerna. De mål som anges i riksdagsbeslut och regleringsbrev är riktade mot myndigheternas statliga produktion, medan de resultat som är relevanta för verksamheten visar sig i ett sammansatt system av åtgärder med flera aktörer. En annan svårighet är att den lagstiftning som finns och som reglerar bl.a. kommunernas uppgifter inom sektorn endast i mycket begränsad utsträckning är uttryckt i målorienterade termer, vilket försvårar resultatupp— följning och utvärdering.
En viss grad av uppgivenhet kan just nu märkas i regeringsar— betet vad avser möjligheterna att formulera tydliga, nationella mål. Däremot är den aktuella trenden att lägga stor vikt vid återrapportering och resultatredovisning. För Räddningsverkets del kan en sådan resultatanalys uppdelas i två delar. En första del avser de prestationer som uppnås i den statliga produk— tionen, dvs. produktionsmått, vilka är relativt enkla att följa upp. Den andra delen, som är svårare och intressantare, avser de samhällseffekter i form av bl.a. minskat antal olyckor och minskade skadekostnader som olika åtgärder har resulterat i. Här pågår inom verket ett utvecklingsarbete avseende statistik— system och samhälleliga cost/benefit—analyser. IT-utvecklingen kan här bli ett viktigt hjälpmedel för uppföljning, liksom den har betydelse för kunskapsförmedling, bl.a. i form av den in— formationsbank för räddningstjänsten, RIB, som verket tillhan— dahåller.
Går utvecklingen i cirkel eller spiral?
Avslutningsvis kan frågan ställas varthän utvecklingen gåri framtiden. Historien för fredsräddningstjänsten och civilförsva- ret belyser ett antal utvecklingssteg där vissa mönster kan ur— skiljas. Vissa förändringar synes ha logiska grunder, bl.a. bero—
ende av samhällsbehoven uttryckta som säkerhetspolitiska hot samt som olycksrisker i samhället. Andra synes vara en följd av allmänna samhällsförändringar,'värderingar och trender. Några kan vara utslag av en inneboende strävan att åstadkomma po- tentiella förbättringar genom förändring, mera grundat på tro än vetande i verklighetens experimentverkstad. Varje försök till prognos i en sådan miljö blir med nödvändighet starkt spekula- t1v.
Frågan är således hur sarnhället i framtiden kommer att forma sin basala uppgift att skydda och rädda liv, egendom och miljö mot risker i fredstid och krigstid.
För närvarande pågår inom räddningstjänsten och civilt för- svar en fortsatt rörelse mot ökad decentralisering och avregle— ring samt därmed ökat kommunalt ansvar. Det finns sakskäl för detta, men även den finansiella situationen kan vara en drivande faktor. Man kan fråga sig om denna rörelse är en pendelrörelse och hur långt denna rörelse kommer att gå innan utvecklingen vänder eller rent av slår över i sin motsats.
Ty det finns tecken som antyder en annan framväxande framtidsbild. Besparingskrav och rationaliseringstryck i kom- munerna 1eder till effektiviseringar som förutsätter en samver— kan inom räddningstjänsten över kommungränsema — den kommunala räddningstjänsten regionaliseras. En alltmer resul— tatinriktad verksamhet kräver samlade lösningar med stordrifts— fördelar. Nationella mål att kunna hantera storskaliga olyckor kräver starkare nationell styrning. Allmänt kan nog påstås att en trend växer fram som innebär en återgång till ”ordning och reda” i samhällsinsatsema. Även de internationella samord- ningssträvandena, inte minst inom EU, kan komma att kräva en starkare nationell styrning. Vissa intressen och röster även på lokal nivå uttalar sig för en starkare statlig styrning och regle- ring i syfte att få enhetligare nivåer och att inte kortsiktiga bud- getfrågor får äventyra säkerheten och höja samhällets totala olyckskostnaden
Vart utvecklingen bär hän vet vi inte. Måhända ligger det i ut- vecklingens natur att olika alternativa lösningar måste prövas i verkligheten; att idéer och förändringar har ett egenvärde och att den inneboende kraften i dem leder till att de förr eller sena- re förverkligas.
Vad vi kan se är en utveckling där tecken finns på återgång till tidigare lösningar. Över en längre tidsperiod synes gamla strukturer återkomma, om än i delvis annan skepnad. En pro—
vocerande tanke kan därvid vara att utvecklingen går i cirkel — det är bara takten som varierar.
En mera realistisk tanke kan dock vara att utvecklingen är dy- namisk och hela tiden anpassar sig till nya förutsättningar. Vissa drag kan ha återkommande natur, medan andra innebär oåter— kalleliga förändringar. En filosofisk beskrivning av detta skulle kunna vara att utvecklingen rör sig i spiralforrn, men'trots allt framåt!
Statens offentliga utredningar 1997
Kronologisk förteckning
. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnkomstskattelag, del I-lll. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättrad miljöinfomation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. A. . Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrägor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. Fi.
MAI—»Nu—
xle
Statens offentliga utredningar 1997
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Fastighetsdataregister. [3]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1]
Finansdepartementet
lnkomstskattelag, del I-lIl. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7]
Kommunikationsdepartementet Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrägor. [6]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]
Miljödepartementet
Förbättrad miljöinfomation. [4]