En hållbar kemikaliepolitik betänkande

Till statsrådet och chefen för

Miljödepartementet

Genom beslut den 9 maj 1996 bemyndigade

regeringen

chefen för Miljödepartementet, statsrådet Lindh, att tillkalla

kommitté för att göra

en en översyn av kemikaliepolitiken.

I arbetet med med betänkandet har

som ledamöter deltagit

f.d kommunalrådet Kerstin Svenson s, kommitténs

ordförande, riksdagsledamoten Lennart Daléus c, filosofie

doktor Urban Wästljung fp, utvecklingschef Roger Rådström samt politiskt sakkunnige i Utrikesdepartementet

s

Lena Ag s.

Som sakkunnig har medverkat professor Arne Iernelöv.

De experter som har medverkat i kommitténs arbete redovisas i särskild förteckning i anslutning till detta förord.

Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren

Annika I-Ielker Lundström. Övriga sekreterare har varit

ekolog Helena Bergström, pol.mag. Johan Sandberg, utredningssekreteraren Bo Svärd, departementssekreteraren

Per Törnqvist, docent Bo Wahlström samt assistent Gunilla

Malmqvist.

Kommittén har antagit namnet Kemikommittén M 1996:02.

Till betänkandet fogas reservation Urban

en av Wästljung

samt särskilda yttranden Arne Jernelöv och Urban

av

Wästljung.

Vi överlämnar härmed vårt betänkande En hållbar kemikaliepolitik SOU 1997:84. Till betänkandet hör två separata

bilagedelar samt en separat engelsk sammanfattning.

Komrnittéarbetet är härmed slutfört.

Stockholm den 12 juni 1997

Kerstin Svenson Lena Ag Lennart Daléus

Roger Rådström Urban Wästljung

/ Annika Helker Lundström

Helena Bergström

Johan Sandberg

Bo Svärd

Per Törnqvist

Bo Wahlström

Gunilla Malmqvist

över medverkande i

Förteckning

Kemikommittén

Förordnad fr.o.m. Ordförande Kerstin Svenson, fd.k0mmunalråd s 1996-06-04 Övriga ledamöter

Sakkunnig Arne Iernelöv, professor 1996-06-04 Experter

Gunnar Granqvist, chef för säkerhet, hälsa och miljö 1996-09-20 Maria Gårding Wämberg,

Margareta Tullberg, handläggare av hälsofrågor 1996-09-20

sekretariat

Internationella referensgruppen Lena Ag, ordförande

Bo Wahlström, sekreterare

Särskild expertgrupp för EU-frågor Urban Wästljung, ordförande Bengt Bucht, expert Håkan Bjömdahl, expert Kirsten Mortensen, expert Gunnar Grankvist, expert Annika Otterstedt, expert Anita Ringström, expert Johan Sandberg, sekreterare Per Törnqvist, sekreterare

Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen Roger Rådström, ordförande Åke Bergman, expert Ingvar Brandt, expert Annika Hanberg, expert Ellika Hermansson, expert Ulrik Kvist, expert Per-Erik Olsson, expert Bo Wahlström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Särskild expertgrupp för riskpanoramat Lennart Daléus, ordförande Arne Jemelöv, sakkunnig Marie Vahter, expert Cynthia de Wit, expert Helena Bergström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Innehåll

Särskilt förord Arne Jemelöv 15 av . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 21

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 för arbetet 45

Utgångspunkter

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1¶Inledning 45

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Varför fick vi uppdraget 46 . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Kemikommitténs arbetsplan 47 . . . . . . . . . . . . .

1.4¶Utgångspunkt har varit Esbjergdeklarationen och riksdagens mål 48

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.5¶Arbetets uppläggning 50

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6 Betänkandets uppläggning 53 . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Särskilda överväganden 54 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8 56

Avgränsningar

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2¶Mål för kemikaliepolitiken 59

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 59

Inledning

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- . . . . . . . 2.2 Målen ska skapa drivkraft 60 . . . . . . . . . . . . . .

2.3¶Är 2002 innehållsdeklarerar företagen

68 varorna . . . . . . . . . . ., . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4¶Användningen av organiska långlivade

och bioackumulerbara ämnen som är

framställda människan avvecklas 71 av . . . . . . . 2.5 ämnen framställda människan

Utsläpp av av

med allvarliga eller kroniska effekter

avvecklas 77

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.6¶Användningen av kvicksilver, kadmium och

avvecklas 82

bly

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7 metaller reduceras 88

Utsläpp av

. . . . . . . . . . . .

3¶Därför behövs kemikaliepolitik 95

en ny

. . . . . . . . . .

3.1¶Den samlade risken från kemikalier är i dag

och svårbedömd

mer komplicerad

än 95

tidigare

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 En fortsatt användning av organiska långlivade,

bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot

10 Innehåll sou 1997:84

en hållbar utveckling 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Miljöarbetet behöver utvecklas och

förstärkas ytterligare 102 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för

begränsat och går för sakta 103 . . . . . . . . . . . . . .

4¶Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 107

. . . . . . .

4.1¶Försiktighetsprincipen ska användas 108

. . . . . . 4.2 Den omvända bevisbördan måste

tillämpas

oftare 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Företagen har ansvaret att Visa att varorna är säkra 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.4¶Lagstiftning lägger grunden 120

. . . . . . . . . . . . 4.5 Tillsynens roll bör öka 122 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Generellt angreppssätt ska användas 123 . . . . .

4.7¶Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts

mot varor 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8 Kemikaliekontroll och utsläpps- och

avfallsfrågor hör ihop 130

. . . . . . . . . . . . . . . . .

4.9¶Utveckling mot 132

rena Varor . . . . . . . . . . . . . 4.10 Samarbete bidrar till att upprätthålla en hög ambitionsnivå 135 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.11 Konsumenter och inköpare är viktiga i

kemikaliearbetet 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.12 Vidgad roll för de anställda i företagen 144 . . .

4.13¶Mjuka styrmedel i form kunskap

av och information 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.14 Ökad ekonomiska

användning av styrmedel 145

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.15¶Stöd och vägledning till småföretagen 147

. . . . 4.16 Gemensamma problem kräver

lösningar 148

gemensamma

. . . . . . . . . . . . . . .

4.17¶EU för lagstiftningsarbetet 150

en ny arena . . . . 4.18 Globala överenskommelser kemikalier om

allt viktigare 151

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.19 Handels- och kemikaliepolitik ska

stödja varandra 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Åtgärder på nationell nivå 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 11

5.1 Strategi för åtgärder på nationell nivå 160 . . . . .

5.2¶Regionalt nätverksskapande modell

- ny

för det moderna myndighetsarbetet 161

. . . . . . 5.3 Ökat och

forsknings- utredningsstöd till myndigheterna 169

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4¶Miljöövervakningen av kemikalier

förbättras 176 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Verktyg tas fram underlättar som det marknadsdrivna miljöarbetet 180 . . . . . . . . 5.6 En modell för hållbar kernikalieen

användning 187

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Konsumenter och inköpare ställer krav 189 . . . . 5.8 Ökad samverkan mellan myndigheter

och industrin 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.9¶Försiktighetsprincipen bör få en bredare

tolkning 196

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.10¶Okad användning av generellt

angreppssätt 199

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.11 Kriterier definieras för långlivade och

bioackumulerbara ämnen 201

. . . . . . . . . . . . . .

5.12¶Ökad produktinformationen 202 tillsyn av

. . . . 5.13 Rätten att veta ökad medborgar- -

information 205

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.14 Kosmetiska och hygieniska produkters miljö-

effekter ska bedömas och tillsynen

utvidgas 211

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.15¶Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas 213

. . 5.16 Kartläggning farliga ämnen i samhället 216 av . 5.17 Företagen innehållsdeklarerar 218 varor . . . . . . 5.18 Företagen redovisar hur de når

de kernikaliepolitiska målen 221

. . . . . . . . . . . . 5.19 År 2003 och

görs en översyn en utvärdering de kemikaliepolitiska målen och

av

styrmedlen 223

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.20¶Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna

till nationell lagstiftning och notifierar

nationella begränsningar 225

. . . . . . . . . . . . . . . 5.21 Svensk policy tas fram för det

internationella kemikaliearbetet 227 . . . . . . . . .

12 Innehåll sou 1997:84

6¶Åtgärder i EU 229

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Strategi för svenskt agerande i EU 230

. . . . . . . 6.2 Sverige arbetar för att de svenska målen

och hörnstenarna blir vägledande i

EU:s kemikaliepolitik 231

. . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3¶En kemikaliestrategi tas fram 233

. . . . . . . . . . .

6.4¶Sverige utnyttjar möjligheterna till nationell

lagstiftning och notifierar nationella

begränsningar 243

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Sverige bör föreslå EU att ännu

reglerade långlivade organiska miljögifter, s.k. POP:s, förbjuds 245

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.6¶Sverige driver frågan om EG-regler med krav

på innehållsdeklarationer för 247

varor

. . . . . . . 6.7 Sverige arbetar aktivt för att försiktighets-

principen inklusive principen

om den omvända bevisbördan ska få

bredare tillämpning 248

en

. . . . . . . . . . . . . . . .

6.8 arbetar för att utbytesprincipen Sverige tillämpas i EU 249

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.9 Sverige arbetar för att företagens

ansvar ökar 250

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.10 Sverige arbetar för att EU använder ett mer

generellt angreppssätt i kemikaliepolitiken 252

. 6.11 Sverige arbetar för att för

programmen

och existerande ämnen utvärderas

nya

och utvecklas bl.a. med rutiner

som

identifierar "Esbjergämnen" 254

. . . . . . . . . . . . . 6.12 tar initiativ till att förordningen

Sverige om rniljöstyrning och rniljörevision

utvecklas 258

. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.13 Sverige arbetar för att direktivet kosme-

om

tiska produkter ska innehålla miljökrav 260

. . . 6.14 Sverige arbetar för att kraven i kristalldirektivet

och andra produktdirektiv baseras på funktion

i stället för ämnesinnehåll 261

. . . . . . . . . . . . . .

7¶Åtgärder på internationell nivå 263

. . . . . . . . . . . . . . 7.1 Strategi för det internationella arbetet 263

. . . . .

Innehåll 13 sou 1997:84

7.2 mål ska styra det

Esbjergdeklarationens

kemikaliearbetet 265

globala

. . . . . . . . . . . . . . .

7.3 och försiktighetsprincipen Utbytesprincipen

inklusive principen den omvända

om

bevisbördan ska accepteras globalt 266 . . . . . . . 7.4 Fler och regionala överenskommelser

globala

kemikalier behövs 271

om . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i

det internationella kemikaliearbetet 276

. . . . . . 7.6 Stöd för särskilda aktiviteter under

21, kapitel 19 kemikalier 280

Agenda om

. . . . .

7.7¶Samordningen mellan Sveriges internationella kernikaliepolitik och det svenska miljöbiståndet förbättras 284

. . . . . . . . 7.8 Sverige stöder ökad samordning och en

arbetsfördelning mellan olika internationella

och organisationer 291

regionala

. . . . . . . . . . . . 7.9 Prioriteringar inom OECD-arbetet 297 . . . . . . . .

8 Särskilda 301

frågor

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1¶Rena plastmaterial och plastproduktion 301

ren

8.2 Hormonstörande ämnen 312 . . . . . . . . . . . . . . .

9 Konsekvenser Kemikommitténs förslag 329 av . . . . . .

Referenser 345

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer och särskilda yttranden 349 . . . . . . . . . . . Reservation ledamoten Urban Wästljung fp 349 av . Särskilt yttrande av ledamoten

Urban fp 353

Wästljung

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Särskilt Arne Iernelöv 354

yttrande av

. . . . . . . . . . . .

Kommittédirektiv

Förord av Arne Jemelöv

Utsläppen kvicksilver, bly och kadmium har minskat

av radikalt sedan 1970-talet. Innerstadsluften förbättras och lavarna återvänder till kyrkogårdarnas stenar och trädstam-

Förbud mot DDT och PCB för ett kvartssekel sedan mar.

att sillgrisslans och östersjösälars reproduktionsförmåga

gör

återställs. Kemisk exponering i arbetsmiljö en nu är numera ringa orsak till ohälsa.

Detta är komponenter i del bilden av kernikaliehante-

en av

och dess effekter i Sverige. Beståndsdelar i ringen en annan del är: Antalet kemiska substanser på marknaden ökar starkt. Produkters innehåll kemikalier likaså. Produkters

av innehåll kemikalier ökar allteftersom vi begär fler och

av

sofistikerade funktioner produkt. Ett hårmer av samma schampo ska inte bara tvätta håret rent, det ska också göra det glänsande, få det att "falla" rätt, hindra att topparna

splittras, motverka mjäll och lukta gott. Summaeffekten är

att vi människor liksom övriga organismer i ekosystemen

för ett mycket stort antal ämnen från oräkneliga

exponeras

källor de allra flesta i låga koncentrationer. Samtidigt ser

-

vi dramatiska biologiska effekter hos oss själva och i vår

omgivning vi inte Vet orsakerna till, men som vi

som misstänker är kernikalierelaterade. Lâgstadieelever i Våra skolor har stora och växande allergiproblem. Laxarna i Östersjön kan sig då förtvinar

knappt reproducera ynglen

när resorberas. Algarna främst i Alvsborgs län

gulesäcken -

blir och dör. Barrträd i Halland "gråter"

apatiska, magrar

-

när nettofotosyntesen blir kåda som rinner tjock efter

grenar

och stammar.

Har då situationen på kemikalieornrådet förbättrats eller

försämrats Ar hotbilden annorlunda än den för femton

var år sedan Ar det arbetssätt vi använder oss av på

som

16 Förord Arne ernelöv av

kemikalieområdet Dessa

ändamålsenligt är frågor som

Kemikommittén fått att fundera på.

Arbetet med utredningen har som huvudspår använt

expertgrupper, konsultrapporter, hearings m.m. Arbets-

gången härvid redovisas i Ambitionen har varit kapitel att arbeta med största försök möjliga öppenhet. I ett att skära den stora och igenom spretiga mängden information om individuella ämnen och har kommittén ämnesgrupper i sina diskussioner fört ett de resonemang om några av övergripande principfrågorna på sätt som redovisas nedan.

Bilden av kemikaliernas hot mot och hälsa förändras miljö från situation där enskilda eller från en fåtaliga ämnen urskiljbara källor i hög koncentration till ger upphov specifika effekter till situation där hotbilden för hälsa och en miljö av kemikalier förändras, såsom utmålar, till exemplen ett brett spektrum substanser och i av som var en låg koncentration sammantaget upphov till effekter och effekter ger ospecifika som inte lätt låter sig till kopplas någon specifik exponering.

Till förändringen i hotbilden hör också att exponering i arbetsmiljön eller efter utsläpp till relativt omgivningen sett minskar i betydelse medan ökar. varor som exponeringsväg Varors och produkters kemiska blir sammansättning samtidigt allt komplex att funktioner mer genom multipla och avancerade är materialegenskaper goda försäljningsargument.

Arbetet som Kemikalieinspektionen och

övriga myndigheter på området bedrivit har inriktats riskväsentligen på att bedöma och reglera ämnen eller relativt kemiska snäva ämnesgrupper på basis av specifik vetenskaplig dokumentation. Omfattande internationellt samarbete har etablerats

med arbetsdelning utifrån vad

en gemensam syn på som är

ett erforderligt beslutsunderlag.

Den mest grundläggande Kemikommittén har frågan som

SOU Förord Arne Iernelöv 17 1997:84 av

haft att ta till är arbetet hittills från såväl

ställning om

tillverkare och distributörer lett till att

myndigheter som

riskerna för skada och hälsa idag är mindre än de

på miljö

för ett decennium sedan eller om det stora antalet var kemikalier, tillkommit och snabbt marknadsförts som världen över och spritts via och produkter

därigenom varor

förutom skorstenar och avloppsrör, gör att den samlade risken idag är större.

Gör bedömningen att riskerna minskar är uppdraget man i till att föreslå ytterligare för-

fortsättningen begränsat

i ett redan bra system.

bättringar

Gör å andra sidan att riskerna ökar, så

man bedömningen

att måste ökas eller att

är en följdslutsats resurserna kraftigt

ett annorlunda arbetssätt erfordras.

i illustrerar att frågan om huruvida

Exemplen ingressen

riskerna för och hälsa samhällets kemikaliehante-

miljö av

ökat eller minskat inte är lättbesvarad. En bild som

ring

dock klart framtonar är att osäkerheten ökat. Med ett annat kan denna osäkerhet om nuvarande exponerings-

språkbruk

effekter och observerade effekters orsaker sägas

mönsters

vara en kunskapsrisk.

Bilden är således att med nuvarande arbetssätt, där ämnen utvärderas och enskilt eller i små av

regleras grupper

kemiskt närbesläktade substanser, går arbetet för

mycket

sakta. Den takt i vilken vi betar av "gamla" ämnen är än den i vilken "nya" substanser kommer ut

långsammare

marknaden och i miljön. Med mindre än att en synnerli-

på

kan åstadkommas, måste ett nytt

gen kraftig rersursökning

angreppssätt tillgripas.

stå till buds. Den första

Två principiella möjligheter synes

från den för läkeme-

utgår typ av regelverk som idag gäller

del och till dels för bekämpningsmedel. Grunden är att all

inte har fått tillstånd av behörig myndighet

försäljning som

är och att tillstånden avser specifika användnings-

förbjuden

18 Förord av Arne Iemelöv

områden indikationer. Tillverkaren måste således för få att

ämnet registrerat genomföra de tester

som myndigheten

anser sig behöva för att bedöma dess effektivitet och

biverkningar. Man kan säga att systemet är för

designat att

förverkliga försiktighetsprincipen sådan den intuitivt

förstås, i Riodeklarationens

ordalydelse.

De nackdelar är med sådant

som förknippade ett system

kan åskådliggöras med exempel från läkemedelsområdet.

Att ta fram ett nytt kostar

originalläkemedel tumregel-

mässigt tio milliarder kronor och tar tio år. Det

säger sig

självt att läkemedelsföretagen inte riskerar FoU-medel av

denna storleksordning utan att marknaden för

preparatet

bedöms stor för att i slutändan vinst. Således forskar

nog ge

alla de stora företagen på i den rika världen.

folksjukdomar

Ovanliga åkommor eller vanliga åkommor bland de med liten köpkraft blir ointressanta.

Generellt kan detta uttryckas att ett

som system som höjer

tröskeln för introduktion medför att minskas

fömyelsetakten

och att förnyelsen koncentreras till områden med stora

kommersiella volymer. Självfallet finns kostnad i form

en av välfärdsförlust för de konsumenter inte får medicin som en eller produkt de behövt eller önskat. Lika

annan uppenbart

är att producenter inom ett geografiskt område med

system

för avsiktligt kärvt har nackdel i konkur-

portgångsföre en

rens med producenter inom områden där

produktförnyelse

går lättare.

En ytterligare effekt kan behöva in är att ett

som vägas

system med kraftigt utökad test ämnen före marknadsinav

troduktion leder till ett vida större behov

av djurtester

eftersom alternativa testsystem inte har och

en mognads-

precisionsgrad som tillåter att och hälsoeffekter

miljö-

trovärdigt bedöms med dem enda eller

som huvudsakligt

testunderlag.

Det andra huvudalternativet innebär att ämnens

tillåtlighet

prövas utifrån generella kriterier. Dessa kan då vara egen-

Förord Arne ernelöv 19 av

skapsbaserade såsom i Esbjergdeklarationen kapitel 1

se

eller omfatta stora kemiska som klororganiska grupper

system med kriterier såsom

föreningar. Egenskapsbaserade

"bioackumulerande", "syntetisk", "toxisk"

"persistent",

innebär alltid principiell diskussion substans en om en utesluts då den har alla dessa förenas

egenskaperna om

med ett "och" eller det räcker med en eller några av om dem de förenas med ett "eller". Uppenbarligen innebär

om

ett "och" att få substanser omfattas restriktionen

ganska av

medan ett "eller" resulterar i en mycket stor grupp.

Metoden med stora kemiska ämnesgrupper har

mycket

fördelen att den är lättkommunicerad.

Miljöargumentet

"klorfri" är denna typ och ansluter till exemplet ovan

av med ämnen" Från

"klororganiska som gruppbeteckning. en

kan allmänt säga att om en

vetenskaplig utgångpunkt man kloratom binds till kol i organisk molekyl ökar fettlöslig-

en

heten medan den biologiska nedbrytbarheten minskar något fettlöslighet medför ökad benägenhet att något. Högre

anrikas i levande Principiellt kan således

organismer.

hävdas att den klorerade organiska molekylen är något mer

än den oklorerade analogen. Praktiskt kan det

"miljöfarlig" dock så att för att undvika bildning av klororganiska

vara måste eller råvaror användas eller högre ämnen mer energi koncentrationer andra miljöskadliga ämnen tillåtas. Perav

sistens och klororganiska ämnen i hög grad fettlöslighet av

är funktion antalet kloratomer i molekylen och en av ämnen är värre än monoklorerade. I

polyklorerade mycket

sådan situation finns det punkt där ytterligare krav en en klorreduktion leder till större miljöpåverkan annorstädes.

på

"Klorfri" blir inte längre detsamma som "miljövänlig".

De kriteriernas dilemma är just att det finmaskiga

generella

är effektivt att reducera risker för miljö och nät som genom hälsa också kommer att sortera bort ämnen som egentligen

inte hade behövt förbjudas rimligtvis framkommit

vilket

de individuellt. I ett sådant fall går samhället

om prövats

i onödan miste den välfärdsvinst som

uppenbarligen om

substansens egenskaper kunnat När det gäller

positiva ge.

20 Förord av Arne Iernelöv

utformning av lagstiftning och regelverk är given

en fråga

huruvida ett visst synsätt är kompatibelt med andra länders. Genom vårt EU-medlemskap är ett

europakompatibelt

system ett måste. På kemikalieområdet finns dock erfarenheter av hur ett generellt inom

angreppssätt havsdump-

ningskonventionerna kom i konflikt med USA:s

ärnnesspe-

cifika regelsystem och fick vika.

En inte oviktig fråga i sammanhanget blir då om generella

kriterier kan utformas på sådant sätt att de tål konfrontatio-

nen mot det amerikanska eller sådan

rättssystemet om

tålighet inte är ett måste.

Beträffande huvudalternativen ett och två skall

slutligen

sägas att de i princip mycket väl låter kombineras. Ett

sig

generellt angreppssätt kan användas så att ämnen, som saknar egenskaper, vilka enskilt eller i kombination bedöms

konstituera miljöfarlighet, accepteras, medan de fastnar

som

i detta kriterienät behandlas

enligt läkemedelsprincipen

d.v.s. kan godkännas sedan fått

ansvarig myndighet

tillfredsställande dokumentation det enskilda ämnets om

specifika egenskaper.

En ständigt återkommande fråga i samband med kemikalie-

politik rör språkbruket. Ur vetenskaplig synpunkt är uttryck

som "kvicksilverfri" eller "varor innehåller skall inte

som bly

användas" orimliga, då ingendera i strikt existerar.

mening

Det allmänna och politiska är annorlunda. Skall

språkbruket

en utredning "tala med bönder på bönders Vis" eller "med lärde män latin" Svaret kan och

på tyckas uppenbart

Kemikommittén har använt ett allmänt och

språkbruk

uttryckssätt i slutsatser och rekommendationer försökt

men klargöra innebörden i textavsnitt.

Arne Jernelöv

Professor

Sammanfattning 21

Sammanfattning

Här huvuddragen i vårt begörs en sammanfattning av

tänkande En hållbar kemikaliepolitik SOU 1997: 84.

Mål för kemikaliepolitiken kapitel 2

Kemikomrnittén formulerar typ av mål jämfört med en ny

traditionella miljömål. Målen är inriktade på de ämnen som

och skall bort från och byta ut.

företag konsumenter styra

Målen avsedda och driva på arbetet mot

är att understödja

hållbar Målen ska för den

en utveckling. utgöra grunden

ska driva nationellt, inom EU och internatio-

politik Sverige

nellt.

Målen ska nås genom:

Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i -

kombination med ett aktivt myndighetsarbete.

Förbättrad information ett för det mark-

som underlag

-

nadsdrivna miljöarbetet.

Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings-

arbete.

även nationellt.

Lagstiftning på gemenskapsnivâ men

-

Globala överenskommelser. -

22 Sammanfattning

Kemikommittén föreslår mål:

följande

År 2002 innehållsdeklarerar sina så al företagen varor att konsumenterna kan göra medvetna val.

Information från

myndigheterna gör att och gör dessa val.

fler fler faktiskt

ut År 2007 tillhandahåller innehåll

företagen varor fria från av

stoppämnen eller ämnen till

- som ger upphov stoppämnen

ämnen framställda av människan eller

- som ger allvarliga

kroniska hälsa eller

effekter miljö.

År 2012 har utvecklat så

t företagen produktionsprocesserna att de är från användning

- fria av stoppämnen

utsläppen är från ämnen framställda människan

- fria av som allvarliga eller kroniska hälsa eller

ger effekter miljö.

År 2012 använder metaller i sådana

ut företagen tillämpnigar

där metallerna under behålls intakta,

- användning

metallerna användning samlas in

- efter för återanvändning,

återvinning eller säker deponering.

1997:84 Sammanfattning 23 SOU

Därför behövs en kemikaliepolitik kapitel 3

ny

Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd än tidigare

I 1 redovisar vi vårt riskpanorama. Vår bedömning bilaga

är att den samlade risken från kemikalier idag är mer och svårbedömd än tidigare. Hotbilden visar

komplicerad

ett brett ämnen i låga koncentrationer. Hela

spektrum av

för dessa ämnen och det sker i

befolkningen exponeras

Varorna innehåller många ämnen

högre grad genom varor.

i låga halter, bl.a. pga. att varorna skall uppfylla en mängd

funktioner samtidigt.

innebär att förflyttar sig snabbt Globaliseringen varorna

över världen. Detta innebär bl.a. att det är svårare att veta

vad innehåller. Kemikalier tillverkas och

varorna som används i länder utanför OECD granskas inte på samma sätt.

En organiska långlivade, bioackumulerbara fortsatt användning av

ämnen ett hot mot hållbar utveckling

utgör en

Ämnen framställda människan och upptäcks i vilda av som

är allvarlig varningssignal. Dessa ämnen är ofta djur en

och bioackumulerbara ämnen. Vi

organiska, långlivade

att fortsatt användning sådana ämnen inte är anser en av

förenlig med en hållbar utveckling. Esbjergdeklarationen

definierar ett kriterium dvs. att ämnet dessutom

ytterligare ska giftigt för att begränsas. Vi anser att egenskapen

vara för att insatserna inte nöd-

giftig är viktig prioritera men

för att fatta beslut åtgärder. Vi att kravet vändig om menar känd är fråga huruvida arbetet

på giftighet ytterst en om

ska eller det ska ske ämne för ämne

vara förebyggande, om

först när skadeverkan är känd. När ett organiskt långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan oftast redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i och kommer att fortsätta orsaka effekter

miljön

24 Sammanfattning

eftersom det svårligen bryts och i inte att ner regel går

samla in.

Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Kemikaliearbetet har tidigare framförallt inriktats

på

hälsoområdet inriktas och att förstärka men nu mer mer på

miljöarbetet.

Genom studier i miljön kan

man upptäcka potentiella

hälsoeffekter kemikalier innan de medfört skada

av tidigt,

på människors hälsa. Miljöarbetet är också i bl.a.

viktigt sig

för att bevara den

biologiska mångfalden.

Vi anser att en inriktning mot att fortsätta förstärka

miljöar-

betet bör ske med motsvarande

parallellt en utveckling på

hälsoområdet.

Nuvarande arbetsätt går sakta

för

Arbetsättet att utvärdera och ett ämne i för

reglera taget går

långsamt och kräver mycket Det inte heller resurser. fångar

risker med kombinationseffekter flera ämnen

av samtidigt.

Även de effekterna kan svåra med

långsiktiga vara att mäta

ett ämnesvis arbetssätt.

Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver politik

en ny

Målen i Esbjergdeklarationen ställer krav omfattande på

förändringar av kemikalieanvändningen i de länder

som undertecknat deklarationen. Länderna måste vidta omfattande åtgärder för att målen ska nås. Bl.a. innebär deklarationens mål ett generellt angreppsätt icke önskvärda

på egenskaper.

Sammanfattning 25

hörnstenar i kemikaliepolitiken kapitel 4 Viktiga

ska användas

Försiktighetsprincipen

vidtas måste i allt högre grad bygga på

Åtgärder som

misstankar effekt. Kraven på fullständig utvärdering av

om försenar ofta nödvändiga beslut.

all tillgänglig kunskap måste bygga på att man i allt högre grad

Kernikaliepolitiken

redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en

agerar

skada kan inträffa.

Företagen har ansvaret

har enligt lagen 1985:426 om kemiska produkter

Företagen

för att de ämnen används är säkra. Vi tycker ansvaret som detta inte fullt ut. bör

att ansvar tagits Företagens ansvar

utkrävas vid tillsyn. Ansvaret

tydligare av myndigheterna

vilar inte uteslutande på tillverkare och importörer av

kemikalier. Även användare kemikalier liksom proav innehåller eller har behandlats med ducenter av varor som kemikalier har ett ansvar.

Lagstiftning och tillsyn

Det att vi de redskap vi har redan idag,

är viktigt utnyttjar dvs. och tillsyn. Lagstiftningen lägger grunden

lagstiftning

för sedan kompletteras med kemikaliepolitiken som nya I och med EU-medlemskapet har Sveriges styrmedel.

förändrats. Vi att Sverige bör

möjligheter att lagstifta anser

använda de finns att lagstifta

sig av möjligheter som

nationellt.

När det bör utveckling ske mot en

gäller tillsynen en

dvs. är anpassad till

anpassad systemtillsyn, en tillsyn som

verksamheternas art och omfattning.

26 Sammanfattning

Generellt angreppsätt

Ett effektivt kemikaliearbete försvåras

av mängden ämnen

och bristande Fortfarande är det att

kunskap. vanligast utredningar om farliga kemikalier görs ämnen för ämne. Vi

bedömer att ett från

generellt angreppsätt som utgår icke

önskvärda egenskaper ska användas i större

utsträckning.

Varuperspektiv

Under senaste åren har insikten vuxit att

om många

miljöproblem inte i första hand är relaterade till fram-

ställningen eller användningen det ämnet eller dess

av rena produkter, utan till de varor där ämnena

ingår.

En ökad samverkan och mellan

samordning kemikalie-,

avfalls- och underlättar ett varuinriktat

utsläppsfrågor

arbetssätt.

Ett nytt arbetsätt för myndigheterna

Nya arbetssätt för kernikaliearbetet har vuxit fram genom det s.k. marknadsdrivna i

miljöarbetet som pågår företagen.

I detta arbete ska de centrala

myndigheterna fungera som

brobyggare och stimulera kemikalier.

utbytet av farliga

Företagens anställda och konsumenter har roll i

en viktig

detta arbete. Kunskap, information också ekonomiska

men styrmedel blir viktiga i detta arbete.

Internationellt arbete

Det internationella arbetet blir allt eftersom

viktigare många

problem med kemikalier inte kan lösas nivå.

på nationell

Möjligheterna att nå målen är avhängigt kemikalieanvändningen i andra länder. De i är

varor som säljs Sverige

ofta tillverkade i andra länder, ibland i länder där kernikali-

ekontrollen är betydligt lägre. Men även vindar, genom strömmar och flyttande organismer transporteras kemikalier

till Sverige. Sverige ska fortsätta spela aktiv och drivande en

roll i det internationella arbetet för att finna

gemensamma

lösningar på en hög skyddsnivå.

28 Sammanfattning SOU 1997134

nationell nivå

Åtgärder på kapitel 5

På det nationella området ska

kemikaliepolitiken genomföras bl.a. att myndigheterna i ökad eftersträvar

genom grad ett arbetssätt som integrerar kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrâgor samt förstärker och stödjer det marknadsdrivna miljöarbetet. De ska användas är

styrmedel som aktivt och tydligt myndighetsarbete, kunskap och inforrnation till aktörerna samt ekonomiska styrmedel.

Kemikommittén föreslår:

al Det centrala myndighetsarbetet förnyas nätverks-

genom

skapande arbete regional nivå

il Myndighetsorganisationen kemikalieomrâdet utreds

t Myndigheternas forsknings- och utredningsstöd bör bli föremål

för en särskild utredning. Utredningen bör utmynna i ett

förslag till hur den miljöhälsoforskningen och det till

framtida

myndigheterna riktade utredningsstödet kan organiseras och

finansieras

ut Ett förslag inom för det svenska miljöövervaknings-

ramen

programmet tas för hur nyligen beslutade begränsningar

fram

och/eller frivilliga åtaganden kan följas

upp

t En plan tas över hur Esbjergdeklarationens mål ska mätas

fram

at ELI:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör utvecklas

t Sverige bör aktivt driva att OECD:s nyligen inledda arbete

med miljöövervakning utvecklas vad kemikalier

avser

al Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervakning

av

kemikalier kan bekostas via kemikalieavgzfter

t Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareutveckla verktyg

som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel

Sammanfattning 29

sådana verktyg är handböcker listor över ämnen och produkter -

databaser om utbytesmojligheter

-

hänvisningsservice

-

utbildningsinsatser

kunskaps- och till små företag

kompetensstöd

-

Branschorganisationema kunskapsstöd i kemikaliefrågor till

ar ger

småföretagen

får i uppdrag att föreslå när ekonomiska ;t Kemikalieinspektionen

kan användas i det varugruppsinriktade arbetet.

styrmedel

Kemikaliemodellen används företagen i kemikaliearbetet t av

Kemikalieinspektionen fåri uppdrag att allmänheten och nä-

n ge

ringslivets inköpare och produktutvecklare om

information

vilka ämnen inte ska förekomma i varor som

Kemikalieinspektionen och Konsumentverket utvecklar gemen-

t samt till Grön Databas

information

bildas framför allt den regionala nivån

t Branschgrupper

mellan näringslivet och myndigheterna

bildas mellan regeringen, myndigheter och i Samrådsgrupper

industrin

Permanenta beredningstillfdllen etableras mellan regeringen och

ut kemiindustrin i aktuella E LI-frågor

Särskilda bör ske mellan regeringen och

t överläggningar företag eller branscher i syfte att genomföra

grupper av

att nå de kemikaliepolitiska målen åtgärder för

En försiktighetsprincipen en bredare al tolkning förordas som ger betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang

motsvarande de allmänna hänsynsreglema i lagrådsremissen

beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet

a Generellt angreppssätt används i större utsträckning av myndigheter och industrin

t Kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen i ett som första steg bör bytas ut

ut Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare de

definiera

kriterier för långlivad och bioackumulerbar bör användas som i det stegvisa utbytesarbetet

ut Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband med tillsynen i företag att tillräckligt utredningsmaterial föreligger för de kemikalier används som

al Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och länsstyrelsemas tillsynsarbete

al Systemtillsynen tillämpas även kosmetiska och hygieniska produkter

t Företagen rapporterar årligen om användning och utsläpp av kemikalier

t Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda föreskrifter om vilka ämnen som ska rapporteras företagen av

t Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska och hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälsosom miljöskador

:r Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda snarast myndigheter utveckla för undersökning kosmetiska och program av hygieniska produkters miljöpåverkan

n Länsstyrelserna och kommunerna utövar över kosmetistillsyn ka och hygieniska produkter

Sammanfattning 31

ut Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemikaliein-

spektionen och Naturvårdsverket föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan miljön användning

efter

:r En kartläggning av inlagringen av farliga ämnen i samhället genomförs för att bedöma problemets storlek och art

Berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra kart-

t en

farliga ämnen i samhället

läggning av

al Ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i uppdrag att

genomföra motsvarande kartläggning

Företagen innehållsdeklarerar sina senast år 2002 med ut varor avseende kemikalieinnehåll

industrin och handeln inleder ett samarbete

t Myndigheterna,

med målet att alla säljs i Sverige år 2002 ska

varor som vara innehållsdeklarerade

Företag tillverkar, importerar, använder eller omhändertar ut som kemikalier ska planlägga och regelbundet redovisa hur långt de nått i arbetet för att nå de kemikaliepolitiska målen

År 2000 hur de kemikaliepolitiska målen t en plan för

ska nås. upprättas avstämning mot

rligen därefter gör företaget en

och hur långt det kommit i arbetet med att nä

planen anger

målen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att i samarbete med andra

al berörda myndigheter och med industrin ta riktlinjer för

fram

industrins redovisning de kemikaliepolitiska målen

av

Industriförbundet och branschföreningama utvecklar rekom-

;r

mendationer till företagen miljöledningssystem baserar

om som sig de svenska målen. Företagen ska redovisa hur de arbetar

för att uppnå målen

År 2003 och utvärdering de kemikaliepoli-

ut görs en översyn av

tiska målen och styrmedlen

at Sverige utnyttjar de möjligheter som till nationell

finns

lcemikalielagstzftning icke harmoniserade och harmoniserade

områden

al Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora dessa

möjligheter är till nationell lagstiftning att praxis ut-

genom

vecklas

al Kemikalieinspektionen tar förslag till nationella begräns-

fram

ningar av särskilt farliga ämnen som sedan noti/ieras

ut Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso- och

miljösynpunkt

ut Sverige fortsätter att spela aktiv och drivande roll i det

en

internationella arbetet

t Kemikalieinspektionen och Sida får i uppdrag att ta en

fram

plan för hur de globala kemikaliefrâgoma integreras med biståndspolitiken.

Sammanfattning 33

i EU kapitel 6

Åtgärder

På EU området ska Sverige arbeta för att EU:s kemikaliepolitik utvecklas. för detta arbete ska i första

Utgångspunkten

hand mål samt på längre sikt

vara Esbjergdeklarationens

Kemikomrrütténs mål. Våra mål är ett förslag till hur EU:s

medlemsländer ska uppnå Esbjergdeklarationen.

Kemikomrnittén föreslår:

arbetar långsiktigt för att EU ska ta lagstiftning

t Sverige fram

innehåller en avvecklingsplan av användningen av

som och bioackumulerbara ämnen som är

organiska långlivade framställda av människan

Ett hos andra medlemsstater och E U-

al svensktförankringsarbete

institutionerna inleds

En kemikaliestrategi arbetas samma sätt som för-

al fram

Den ska innehålla följande:

surningsstrategin.

En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

-

En plan för Esbjergdeklarationens genomförande upprättas

-

med följande åtgärder: Kraven i utsläppsdirektiven om integrerad förorenings-

kontroll i större och mindre och i vattendirekti-

anläggningar

vet skärps

och existerande ämnen får rutiner

Programmen för nya nya

som identifierar "Esbjergämnen"

Kriterier bioackumulerbara och giftiga ämnen

för långlivade,

utvecklas skärps i omgångar tills alla

Begränsningsdirektivet- flera

" Esbjergämnen " är

omfattade

Ökad och kriterier vid begräns-

miljöhänsyn mer generella

ningar

mål ska styra det globala kemikalie-

Esbjergdeklarationens

arbetet

34 Sammanfattning

Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa

- upp

vidtagna åtgärder: Miljömyndigheten i Köpenhamn bör utvidga

statistikunderlaget för att beskriva det aktuella tillståndet i miljön, bedöma hotbilden och

följa upp vidtagna åtgärder

En särskild plan för att följa mål

upp Esbjergdeklarationens

E U:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

-

Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikaliekontroll

för att kunna överblicka hela

varors livscykel

En kemikaliepolicy med grundläggande principer

- om

försiktighet, utbyte och företagens utarbetas. ansvar Policyn

kan sikt utvecklas till ramlag en

Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas årligen

-

t Sverige utnyttjar de möjligheter till nationell

som finns

kemikalielagstijctning icke harmoniserade och harmoniserade

områden

ut Sverige verkar för ökad klarhet i frågan hur stora

om möjlig-

heterna till nationell lagstiftning är att utvecklas

genom praxis

t Kemikalieinspektionen tar förslag till nationella be-

fram

gränsningar av särskilt farliga ämnen sedan

som notijieras

t Nationella särregler ska väl motiverade hälso- och vara ur

miljösynpunkt. Sveriges kalla klimat och

Östersjöns höga

föroreningsgrad karz motiverande

vara

ut Sverige driver frågan ett omedelbart förbud i EU de om av ännu inte begränsade ämnen ingår i FN:s

som miljöprograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen

i programmet för existerande ämnen behövs

Även de ämnen i

ut ytterligare sex långlivade som ingår för-

Sammanfattning 35

handlingarna om långväga gränsöverskridande luftföroreningar

LRTAP bör förbjudas i EU

arbetar att med krav innehållsdeklaration

t Sverige för regler

antas gemenskapsnivå inom EU

för varor

verkar att EU konkretiserar och tillämpar försiktig-

t Sverige för

inklusive principen om den omvända bevis-

hetsprincipen,

bördan, och den ett tydligt innehåll i EG-rätten ger

I den kemikaliepolicyn bör när och t övergripande man definiera hur aktörer ska tillämpa försiktighetsprincipen

hur tillämpas och visar

ut Sverige förklarar utbytesprincipen goda exempel

Den ska innehålla krav att

ut övergripande kemikaliepolicyn

alla aktörer hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprinsom

cipen

Det bör vidare slås i den övergripande kemikaliepolicyn

n fast

att: Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för att -

kemikalierna är tillräckligt utredda

Alla för att deras varor är säkra för sin företag ansvarar -

användning

Alla användare av kemikalier ansvarar för att hanteringen inte orsakar skador

EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt angreppssätt

al vid och kemiska ämnen och

utvärdering begränsning av beredningar

Sverige verkar för att för nya respektive ex-

t programmen

isterande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är och hormonstörande.

långlivade

ämnen bör även existerande

t Programmet för nya omfatta

ämnen användning tidigare varit liten men som drastiskt vars

36 Sammanfattning

ökat

t Programmet för existerande ämnen bör utvärderas och

effektivi-

seras. Det kan ske genom:

avgiftsbeläggning av registrerade ämnen,

att mer ansvar överförs till industrin och att rutinerna i programmet förenklas

- genom för tidigare

utvärderade ämnen

t Reglerna i förordningen miljöstyrning och om miljörevision

preciseras och harmoniseras med den internationella standarden

ISO 14 001

nr Sverige arbetar för att förordningen och om miljöstyrning miljörevision EMAS krav innefattar redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna

al Förordningen bör även krav vilka

innefatta redovisning av "Esbjergämnen" företaget använder

n Sverige arbetar för att direktivet kosmetiska

om produkter

76/768/EG också ska inte

innefatta miljöriskvärdering

-

enbart skydd för folkhälsan

ut Sverige arbetar för att kristalldirektivet, och andra

produktstan-

dardiserande direktiv utgår från istället för äm-

funktion

nesinnehâll för att

möjliggöra utbyten

Sammanfattning 37

internationell nivå kapitel 7

Åtgärder på

På det internationella området ska Sverige i första hand forum för kemikaliesäkerhet. Sverige kan arbeta genom också driva att sig värdskapet för möten frågor genom påta nivå. skall föra ut Kemikommitténs mål på hög Sverige internationellt för. att få kring dem. uppslutning

Kemikommittén föreslår:

verkar att Esbjergdeklarationens mål, om en t Sverige för ämnen under en generation eliminering av utsläpp av farliga 25 år, blir för det globala kemikaliearbetet styrande

i olika internationella för att den i Sverige verkar organisationer kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en globala hållbar utveckling

internationellt arbete syftar till t Sverige prioriterar som användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen

verkar sikt att ska ut Sverige längre för Esbjergdeklarationen alla och bioackumulerbara ämnen omfatta långlivade

verkar i kemikaliesäkerhet och andra ina Sverige forum för ternationella organisationer för att utbytesprincipen accepteras och för att försiktigsom en global princip för riskbegränsning inklusive den omvända bevishetsprincipen, principen om bördan, får vidare tillämpning en

t verkar att i Riodeklarationens

Sverige för kostnadseffektivitet

15 tolkas i bred bemärkelse princip

driver liksom ut Sverige om företagens utredningsskyldighet, betalar, i för kemikaliäven principen om att förorenaren forum esäkerhet och i andra internationella organisationer

38 Sammanfattning

t Sverige driver arbetet med global konvention en om långlivade organiska ämnen och stöder arbetet med egen

expertis

ut Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier

för att

identifiera ytterligare ämnen

t En global ramkonvention kemikalier, 19

om byggd kapitel

i Agenda 21, med såväl bindande överenskom-

som frivilliga

melser utvecklas sikt

ut En sådan ramkonvention kan innehålla de ska

principer som

styra det globala arbetet, t.ex. och

försiktighets- utbytesprin-

cipen

ut En övergripande ramkonvention kemikalier kan innehålla

om regler för handeln med de oönskade kemikalier konventiosom

nen omfattar

t Sverige stöder utbytet sådan handel där den

av information om

förekommer

:t Sverige prioriterar arbetet inom det internationella

forumet för

kemikaliesäkerhet och vidmakthåller ledande roll inom detta en

ut Tillräckliga resurser avsätts vid Kemikalieinspektionen att för

fylla denna roll

ut Sverige stöder att får stabil ekonomi baserad

forumet en en

bredare krets

av bidragsgivare

:t Sverige stöder utveckling mot sammanhållen kemikaliekonen troll av svensk modell i för kemikaliesäkerhet

forum

i Sverige prioriterar internationellt accepterade korta dokument

för utvärdering av kemikalier. kriteriadokument

Fullständiga

bör resursskäl kemikalier kan bli av reserveras för som föremål för internationella åtgärder

Sammanfattning 39

stöder den databas över utförda,

t Sverige uppdateringen av och utvärderingar som FN:s miljöprogram pågående planerade och den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut gemen-

samt ut

ger

Sverige stöder framtagandet av en internationell överensut

kommelse harmonisering av klassificering och märkning

om

verkar produkter och

ut Sverige för en utvidgad information om

i internationell handel, inklusive märkning och innehållsvaror deklaration i berörda internationella organisationer

internationella kemikaliepolitik koordineras bättre med

Sveriges

det svenska miljöbiståndet

Sida i att tillsammans med Kemikalieinspektionen

t får uppdrag

och Naturvårdsverket till hur miljöbiståndet kan

lägga förslag till en global arbetsplan för genomförande av Esbjerg-

anpassas

deklarationen. Förslaget ska beakta hur biståndet kan stödja kommande global konvention om lång-

genomförandet av en

livade ämnen. Förslaget ska också beakta olika

organiska att öka och resursutnyttjandet i lösningar för ejfektiviteten

användandet den svenska resursbasen av

stöder medverkan utvecklingsländer i det globala

:r Sverige av

kemikalieområdet

förhandlingsarbetet

bör att stöd för att underlätta

t Sverige överväga ge finansiellt

till hälso- och miljömässigt bättre alternativ i

övergången några av Sida:s programländer

i biståndsarbetet länder som kan fungera

ut Sverige identifierar

och i ett ökat regionalt samarbe-

som drivkrafter initiativtagare

kemikalieområdet

i sitt kemikaliebistånd föroaltningsstöd till

t Sverige prioriterar

sammanhållen kemikaliekontroll. Vi ska

uppbyggnad av en

verka att våra samarbetsländer tar nationell profil,

för fram en

dvs. beskrivning sitt kemikaliearbete i termer av lagstiften av

ning, myndighetsorganisation m.m.

ut Sverige verkar i FN för att finansiering

av industriinvesteringar m.m. i utvecklingsländer kopplas till hållbar begreppet

utveckling och tar hänsyn till globala överenskommelser kemikalieområdet. I detta arbete är det att beakta

viktigt

rättvisefrågoma mellan rika och fattiga länder liksom inom länderna

al Sverige bör stödja frivilligorganisationer område i miljöns

deras u-landsinriktade arbete

ut Sverige verkar för att för kemikaliesäkerhet samordnar

forum

det internationella kemikaliearbetet

t Produktrelaterade och utsläppsrelaterade ska i ett

åtgärder ses

sammanhang i såväl det nationella, regionala internatiosom nella arbetet

ut Det nordiska samarbetet används för att bereda i FN,

frågor

OECD och E

t Sverige verkar för att de mål kemikaliesäkerhet

som forum för

sätter uppför det globala kemikaliearbetet är kommuni-

tydliga,

cerbara och mätbara

t Internationella aktiviteter kemikalieområdet utvärderas av för kemikaliesäkerhet med jämna mellanrum

forum

at Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i

utvärderings-

arbetet

i Sverige verkar för ökad och

en samordning arbetsfördelning

mellan olika internationella och

regionala organisationer

at Sverige bör ta inititativ till harmonisering den

en av regionala

strukturen inom FN:s organisationer hälso- och

miljöom-

rådet ut Sverige verkar för att det regionala kemikaliearbetet utvecklas

Sammanfattning 41

med vad sker inom kemikaliesäkerhet

i linje som forum för

stöder det arbetet inom för kemikalie-

al Sverige regionala forum

säkerhet och i den inklusive inom den

västeuropeiska regionen,

unionen, och verkar för bättre samordning,

Europeiska en

vad biståndsinsatser i utvecklingsländer och bland annat avser

Öst- och Centraleuropa

verkar ett ökat nationellt och internationellt

t Sverige för

mellan industri, forskning och frivilligor-

samarbete regeringar,

ganisationer

verkar inom olika regionala organisationer för en

t Sverige

och ökat samarbete mellan konventioner

förbättrad samordning

och med likartad inriktning

organisationer

i OECD utveckling metoder för testning ut Sverige prioriterar av

och kemikalier inklusive harmoniserade kriterier

bedömning av

klassificering och märkning för

verkar att OECD utvecklar metoder för testning

t Sverige för och bedömning av komplexa blandningar

i OECD:s arbete

ut Sverige prioriterar riskbegränsningsfrâgorna med bekämpningsmedel

42 Sammanfattning

Särskilda

frågor kapitel 8

Kommittén har enligt direktivet att behandla

frågan om

PVC och om hormonstörande ämnen.

8.1¶Rena och

plastmaterial ren plast-produktion

Kemjkommittén föreslår:

a Användningen av de tillsatser i plastmaterial är

som stoppäm-

nen eller ämnen framställda människan med eller

av allvarliga

kroniska hälsa eller miljö ska ha avvecklats

effekter senast

till år 2007

ut Ett plastmaterial ska ersättas med annat material det om innehåller stoppämnen eller ämnen till

som ger upphov

stoppämnen eller ämnen framställda människan med av allvarliga eller kroniska hälsa eller

ejjcezkterför miljö

ut För de ämnen som används ska företagen visa vilka

egenskaper

de har samt att de är säkra för sin både kort

användning

och lång sikt

t Kemikalieinspektionen ska initiera och driva att hälso-

nya

och miljöanpassade plaster utvecklas

Kemikommitténs slutsatser:

t PVC-plast hör, mot bakgrund och

av försiktighetsprincipen

dagens bristande kunskap dess och

om långsiktiga miljöhälsoejfekter, inte hemma i ett kretsloppssamhälle

ut Dagens PVC-plast ska snarast och senast till år 2007 ha ersatts med långsiktigt material

miljöanpassade

t Regeringen inleder snarast med berörda

överläggningar parter

och vidtar i övrigt åtgärder all

för en utfasning av nyan-

vändning av PVC-plast

Sammanfattning 43

8.2¶Hormonstörande ämnen

lista över misstänkt

t Kemikalieinspektionen upprättar en

hormonstörande ämnen

tar omgående initiativ till arbete med

t Kemikalieinspektionen

kriterier inom EU och påbörjar arbetet med att ta förslag

fram

till kriterier

ämnen inom EU ska undersökta med avseende ut Nya vara hormonstörande egenskaper

Ämnen kriterierna att hormonstörande

ut som uppfyller för vara

avvecklas

Ett nationellt utarbetas

t forskningsprogram

svenska kemiindustrin avrapporterar till Kemika-

ut Den löpande

sina nationella och internationella åtgärder

lieinspektionen om

mot hormonstörande ämnen

Läkemedelsindustrin tar miljökonsekvensanalyser för

al fram

användningen läkemedel som påverkar hormonsystemen

av

1 för arbetet

Utgångspunkter

1.1¶Inledning

varelser och allt vi har består Alla levande omkring oss

kemiska ämnen. När de första vårlökarna spirar

ytterst av

marken, när människor tänker och när ägget befruktas är ur

också resultatet av kemiska

det naturliga processer, men

och förändringar.

processer

Människan har inte bara lärt sig utnyttja de naturliga utan har också utvecklat helt kemiska processerna, nya substanser. kemiska ämnen har

kemiska Användningen av

roll för utvecklingen av det mänskliga spelat en viktig

hälsa, industri och infrastruk-

samhället t.ex. inom jordbruk,

har medverkat till att den materiella

tur. Kemiska ämnen och för människor har

levnadsstandarden bekvämligheten

ökat Tandkräm, mediciner, färg, verktyg etc.

betydligt. tyg,

vill ha och betraktar som självklara.

är varor som många

Kemikalier in i de flesta utan att vi reflekterar

byggs varor

över det.

kommer i framtiden att utnyttja kemikaliernas

Vi även vilja I resolution från FN-konferensen i

positiva egenskaper. en

Rio de Janeiro 1992 slås fast att:

kemikalieanvändnin är nödvändig för

"En omfattande

världssamfundets soci a och ekonomiska att uppfylla visar att kemikalier kan användas

mål oc erfarenheten

ett kostnadseffektivt sätt och med

i stor utsträckning på

säkerhet".

en hög grad av

Kemikomrnittén, delar att en fortsatt an-

Vi, uppfattningen

inte bara för liv,

vändning av kemikalier är en förutsättning

46 Utgångspunkter arbetet för

utan också för ett liv. Men det finns också gott oönskade sidoeffekter. Med våra vill vi från

förslag styra bort sådan användning av kemikalier hotar hållbar

som en långsiktigt

utveckling.

1.2¶Varför vi

fick uppdraget

Halterna av miljögifter i naturen i är

Sverige generellt sett

höga trots att lokala utsläpp och de

föroreningshalter sjunkit

senaste tio åren. Sverige och världen står inför

övriga att

lösa många mycket allvarliga kemikalierelaterade miljöpro-

blem. Sannolikt är

kunskapen om problemen större än

någonsin.

Sverige har sedan 70-talet haft ambitionen föra aktiv att en och ambitiös med

kemikaliepolitik syfte att minska de

kemiska hälso- och Bland

rniljöriskerna. tidiga åtgärder

märks införandet

av miljöskyddslagen 1969:387 och lagen

1973:329 om hälso- och Även

miljöfarliga varor. industrins

eget intresse att före har i vissa

av ligga lagstiftningen fall

lett till minskade Under denna tid

utsläpp. har åtgärderna

främst varit riktade mot och

användning utsläpp av enskil-

da ämnen.

I mitten 80-talet tillsatte

av regeringen Kemikomrnissionen

vars förslag bland annat ledde till att

lagen 1985:426 om

kemiska produkter infördes samt att

Kemikalieinspektionen

inrättades. och andra

Kemikalieinspektionens myndigheters

arbete har inneburit att fått bättre

Sverige kunskap om

kemikalier. Forskarna har skaffat

sig väsentligt ökad kunskap i dag än tidigare hur kemikalier

om påverkar

miljön, vilka risker de är med och hur

förknippade man skyddar sig.

1990-talet EU-inträdet och

präglas av globaliseringen. Det upptäcks nya hot, ämnen och nya nya spridningsvägar.

Artiondet karaktäriseras också ökad

av rniljömedvetenhet

hos konsumenter och användare vilket

påverkat

producenterna mot större ansvarstagande. Mot bakgrund av

detta har regeringen givit Kemikommittén i uppdrag att

ge förslag till hur den svenska kemikaliepolitiken skall utformas nationellt, inom EU och internationellt.

1.3¶Kemikommitténs

arbetsplan

Arbetsplanen 1.1 beskriver hur vi strukturerat arbetet

bild

i huvudmål och delmål.

VISION

År2007ärdekemiskalmnensomsättsutpåmarknadenivaror.material

eller produkterförenligamed hetaett

-

l

ÖVERGRIPANDEMÅL

Atttill den16juni 1997haettbetlnkaudeflrdlgt romkommeratt

utgöraennyplattformmrSverigesframtidakemlkallepolltlk

em

HuvudmllI Huvudrrül2 lluvudmll3 Huvudnll4 Farulleffektiva Fatalen Førullenavant Augbg.ang atynnedeloch avenak lnernikaliepolidk nationellamilal keunikaliwnlitik internationellt attdekemiska m drivai EU ochprioriteradet lumen:om internationella anv|ndsIr arbeta förenligamedett kretslopprpenpektiv

kuriltaliøpolilikm0th

Ifall vilkaarymzdel

kanmvlnda

Ulglngspunkt.Esbjcvgdeklanlionensmil

Bild 1.1: Kemikommitténs arbetsplan visar en uppdelning i

huvudmål och delmål med Esbjergdeldaratzbnerzsmål som utgångspunkt.

Vi startade vårt arbete med att formulera vision "År 2007 en är de kemiska ämnen sätts ut på marknaden i som varor, material eller kemiska förenliga med ett krets-

produkter, loppsperspektiv."

Vi valde därför att vi bedömer att det är

en 10-årsperiod den tid normalt används i produktutvecklingssamman-

som

En inte tydliga signal till hang. längre tidsperiod ger samma

förändring behöver påbörjas genast och

att en genererar

därigenom mindre drivkraft.

Vi har tolkat direktivet att vår uppgift är att formulera som tre den nationella arenan,

en kemikaliepolitik på arenor -

EU och den Vi därför tre

arenan globala arenan. skapade

huvudmål. Huvudmål 1 att föreslå effektiva styrmedel var och nationella mål så att de kemiska ämnen används som

med ett kretsloppsperspektiv. Huvudmål 2 var är förenliga

föreslå svensk kemikaliepolitik att drivas i EU. att en Huvudmål 3 att föreslå svensk kemikaliepolitik var en

internationellt och det internationella arbetet. I

prioritera

kommitténs direktiv framhölls särskilt att vi skulle arbeta och därför formulerades ett huvudmål att

öppet fjärde -

arbeta Utifrån huvudmålen skapades därefter ett

öppet.

antal delmål. bild 1.1.

Se

Som för arbetet ska vi direktiven ha

utgångspunkt enligt

och mål för

Esbjergdeklarationen Riksdagens övergripande miljöpolitiken.

1.4 har varit Esbjergdeklara-

Utgångspunkt

tionen och mål

riksdagens

Esbjergdeklarationen

undertecknades i ijuni 1995 då

Esbjergdeklarationen Esbjerg runt Nordsjön och EU:s miljöansvarige miljöministrarna möttes för att genomföra den fjärde internationella Nordsjö-

konferensen. Deklarationen omfattar åtta särskilda områden,

bl.a. skydd av ekosystem och skydd mot förorening av farliga ärrmen.

Minstrarna är eniga att målet med deklarationen är att

om

tillförsäkra Nordsjön ett uthålligt, sunt och friskt ekosystem. Den vägledande principen för att nå detta mål är försiktighetsprincipen.

Detta kräver att utsläpp och förluster av farliga ämnen till

kontinuerligt reduceras. Målet är att utsläpp och

Nordsjön förluster av farliga ämnen till Nordsjön skall ha upphört inom en generation 25 år.

Det slutliga målet är att koncentrationerna i miljön ska vara nära bakgrundsnivån för naturligt förekommande ämnen och nära nollnivå för människan framställda farliga

av ämnen.

Esbjergdeklarationens mål har även av Östersjölän-

antagits

demas miljöministrar mål för Ostersjön. Detta gjordes

som vid Visbykonferensen år 1996. Till hösten år 1997 kommer

EU:s att enligt planerna underteckna Oslomiljöministrar

Paris konventionen även den baseras på Esbjerg-

som

deklarationens mål.

Farliga ämnena definieras i deklarationen som ämnen eller

grupper av ämnen som är

toxiska giftiga,

-

persistenta långlivade och

-

bioackumulerbara lagras i levande organismer.

-

I begreppet toxiska inbegrips kroniska effekter som är can-

mutagena ärftliga förändringar och

cerogena, framkallar

teratogena missbildningar samt effekter som är

framkallar

för hormonsystemets funktion.

ogynnsamma

50 Utgångspunkter arbetet för

Riksdagens mål

Förutom Esbjergdeklarationen har vi som utgångspunkt

också haft mål för

Riksdagens övergripande miljöpolitiken

prop. 1990/ 91:90, oU30, rskr. 338.

Det övergripande målet med miljöpolitiken är att

skydda människors hälsa, -

bevara den biologiska mångfalden,

- -hushålla med uttaget naturresurser så att de kan av

utnyttjas långsiktigt samt

skydda natur- och

- kulturlandskap.

1.5¶Arbetets

uppläggning

Vi utnyttjade många experters kunskap

Ett viktigt inslag i arbetet har varit kontakter med forskare,

näringsliv och myndigheter. Förutom expertgruppen har vi haft ytterligare kontakter med näringsliv och forskare för

att löpande förankra våra mål och

förslag.

Vår expertgrupp förteckning i till se anslutning förordet

har träffats vid tre tillfällen och därefter har fått

experterna

vårt utkast till betänkande tillsänt för

synpunkter ytterligare

ett antal gånger. På grund det omfattande antalet av experter har dessa inte kunnat beredas tillfälle att

avge

särskilda yttranden i betänkandet.

Kemikommittén har genomfört enkät till bred

en en grupp

organisationer och myndigheter för att belysa frågor

rörande, styrmedel, samarbete mellan staten och

näringsli-

vet, positiva och negativa erfarenheter den förda kernikaav liepolitiken och hur kan minska

man användningen av

farliga kemikalier. Enkäten har ut till ett 20-tal

gått organi-

sationer och myndigheter.

Vi har också genomfört mindre enkät till

en länstyrelsernas

miljödirektörer.

Vi har dessutom använt särskilda expertgrupper för vissa De har olika ämnesområden utifrån sin

frågor. belyst

och i vissa fall kommit med åtgärdsförslag.

expertkunskap

ledamot i kommittén, utom kommittéordföranden, har

Varje

varit ordförande för sådan särskild expertgrupp. en

Kommitténs fyra särskilda

grupper

Internationell referensgrupp

Vi har haft internationell referensgrupp för att förankra en och få på våra förslag och åtgärder. Referens-

synpunkter

har också tillfört infallsvinklar och erfaren-

gruppen nya

heter.

diskussioner har fokuserats på internatio-

Referensgruppens

nella inklusive prioriteringar inom EU, mål

prioriteringar

och samt samarbetet mellan olika aktörer i det

styrmedel, marknadsdrivna arbetet. Referensgruppens synpunkter har

hand i det arbetet med betänkandet.

tagits om löpande

har mötts två Det andra mötet, i

Referensgruppen gånger.

1997, hade formen ett rernissmöte med kommittén mars av och dess samt särskilt inbjudna representanter för

experter

och och näringsliv. myndigheter organisationer

Ordförande i den internationella referensgruppen har varit kommittéledamoten Lena Ag.

Särskild expertgrupp för BLI-frågor

har haft till att ta fram underlag till

Gruppen uppgift

för svensk i EU. Gruppen har

strategi en kernikaliepolitik

haft ett flertal möten varav ett möte med en av deltagarna

i den internationella referensgruppen, mr Nigel Haigh.

52 för arbetet

utgångspunkter

Gruppen genomförde i december ett seminarium med

rubriken "Kan kemikaliepolitiken inom gemenskapen

utvecklas inte medlemsstaterna tillåts

om pröva egna

vägar".

Ordförande i har varit kommittéledamoten

EU-gruppen Urban Wästljung.

Särskild expertgrupp för riskpanoramat

Ett konsultföretag har haft i uppgift att göra ett riskpanora-

över kemikalier till kommittén. Den särskilda expertma

har haft till uppgift att leda detta arbete. Uppgiften

gruppen för konsulten att ta fram ett underlag som redovisar

var

och på vilket sätt riskerna med kemikalier har för-

- om

ändrats sedan Kemikommissionens betänkande 1984,

vilka farliga ämnen som finns,

-

var de finns och

-

hur de når naturen. -

Expertgruppen genomförde i januari ett seminarium där

presenterades. Riskpanoramat återfinns i riskpanorarnat bilaga

Ordförande i Riskpanorama-gruppen har varit kommittéledamoten Lennart Daléus.

Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen

Gruppen har haft till uppgift att ta fram ett underlag som redovisar vad vet, vad man inte Vet och vad man tror

man sig veta hormonstörande ämnen. Gruppen genomförde

om ett seminarium i januari 1997 med forskare och experter.

Ordförande i Hormongruppen har varit kommittéledamoten Rådström.

Roger

Vi anlitade konsulter

Kemikommittén har anlitat konsulter på områden:

följande

1¶Hur riskpanoramat förändrats

2 Resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete

3¶Den spelplanen

nya

4 Försiktighetsprincipen

5¶EU:s kemikaliepolitik och EU:s medlemsstaters

om

nationella möjligheter till

kemikalielagstiftning

6¶Målformulering

1.6¶Betänkandets

uppläggning

Struktur

Kemikommittén har ett betänkande och två

separata

bilagedelar, bilaga 1 och bilaga 2-12. Betänkandet består

av

sex huvudkapitel, nämligen mål kapitel 2, motiv kapitel

3 och hörnstenar kapitel 4 samt på de tre

åtgärder

arenorna nationellt, EU och globalt kapitel 6 och

- Därtill kommer ett kapitel med särskilda frågor 8

kapitel

som vi enligt direktivet ska beakta. Slutligen redovisar vi konsekvenserna kapitel 9 våra förslag. Betänkandet är

av

inriktat på att så tydligt möjligt redovisa som förslagen. Varje kapitel har en första sida med sammanfattning

en av förslagen. Ett kort avsnitt om den strategi baserad

som, på mål och hörnstenar i kemikaliepolitiken, bör de

tillämpas på

olika inleder kapitlen 6 och Texten i

arenorna kapitlen

är i huvudsak strukturerad efter förslagen. De beskrivande texterna återfinns i bilagedelarna. bild 1.2.

Se

54 för arbetet

Utgångspunkter

Mål Kapitel 2

Motiv Kapitel 3

Hörnstenar Kapitel 4

Åtgärder Åtgärder Åtgärder

Nationellt EU Internationellt Kapitel 5 Kapitel 6 Kapitel 7

Särskilda frågor Kapitel 8

Konsekvenser Kapitel 9

Bild 1.2: Betänkandets struktur.

Mål och hörnstenar grund för kommitténs åtgärdsför-

utgör

och sammanfattar den nya kemikaliepolitiken. slag

1.7¶Särskilda överväganden

har i vårt arbete koncentrerat på ett antal viktiga Vi oss

vi i olika grad av konkretisering

frågeställningar som

återkommer till i betänkandet. Det är framförallt följande

överväganden:

Frivillighet / lagstiftning

Möjligheterna att lagstifta nationellt har förändrats i och med EU medlemskapet. För att behålla den höga

ambitionen i svensk kemikaliepolitik kan Vi allt tydligare se ett komplement till lagstiftning växa fram. Det är detta som vi kallar för det marknadsdrivna miljöarbetet. Vi anser att

detta frivilliga arbete inte ensamt kan klara de kemikaliepo-

litiska målen utan måste åtföljas av lagstiftning framförallt på EU nivå. För att samtidigt flytta fram positionerna i EU:s

kemikaliepolitik krävs att Sverige löpande driver fram ett antal begränsningar och förbud att lagstifta

genom

nationellt dessa. Möjligheten att driva på EU:s kemika-

om liepolitik att bl.a. skapa praxis på området bedömer

genom

vi som goda.

Agera när vi vet / när vi misstänker

agera

Vi har lyft fram försiktighetsprincipens betydelse. Vi anser

att riskerna med kemikalier i dag är svårbedömda och

och att de skadeeffekter vi i samhället ofta

långsiktiga ser

inte säkert kan knytas till specifika orsaker. Det är grunden till att vi att i allt högre grad måste redan

anser man agera vid vetenskapligt grundad misstanke att skada kan

om en inträffa.

Nationellt / internationellt

Kemikalier och kemikalieanvändning är gränsöverskridan-

de. Den ökande globaliseringen gör att handeln med varor

innehåller kemikalier sker i allt snabbare takt. Kunskasom

de kemikalier används är inte tillräcklig. Detta pen om som innebär att det internationella arbetet blir allt viktigare. Det är framförallt i EU lagstiftningsarbetet kommer att ske

som framöver vilket också innebär att mycket kraft måste läggas

på att driva EU-arbetet framåt. Men även det globala ner

kemikaliearbetets betydelse ökar alltmer.

Traditionellt myndighetsarbete/ nya arbetsätt för myndigheterna

Det marknadsdrivna miljöarbetet kräveratt myndigheterna

får delvis roll. Som brobyggare och nätverksskapare

en ny

kan myndigheterna styra det marknadsdrivna arbetet i rätt riktning. Detta arbetsätt kräver att myndigheterna

nya

tillåter sig att mer tydliga mot marknaden när det

vara gäller att välja kemikalier. Detta är en roll och ett

ny

komplement till det traditionella myndighetsarbetet.

Avgränsningar

Vi har avgränsat vårt arbete så att aspekter på följande

problem inte behandlas:

Varor redan i samhället

som finns

Vi behandlar t.ex. inte

befintliga deponier

-

PCB i fogmassor i befintliga hus

-

begagnade varor.

-

Natarresurshushâllning

Vi behandlar t.ex. inte

hot mot den biologiska mångfalden vid utvinning av en

-

viss råvara, hot mot viss råvara tar slut, t.ex. vatten, naturgrus,

- att en

och olja.

Konsekvenser fysisk påverkan vid brytning och utvinning

av

Vi behandlar t.ex. inte

att metaller lakas ut till mark och vattendrag vid

- gruv-

brytning, att skadas vid gruvbrytning, - gruvarbetare av ras

att grundvattnet inte renas tillräckligt p. g.a. täktverksam- -

het i grusåsar ekologiska konsekvenser vid skogsavverkning, t.ex.

-

erosion och utarmning av den biologiska mångfalden.

Medicinsk användning av läkemedel och användning

av livsmedel för avsett ändamål

Vi behandlar inte de effekter läkemedel och livsmedel har

de används för avsett ändamål. Däremot innefattas om

problem vid framtagning läkemedel och livsmedel, och

av problem vid spridning till miljön t.ex. när hormonstörande

ämnen sprids till miljön i samband med p-pilleranvändning

och när kadmium sprids till åkermark och spannmål via

handelsgödsel.

Vi behandlar t.ex. inte

kvicksilverhaltig gädda och nitrithaltig spenat

-

tjocktarmscancer för fiberfattig kost,

- p.g.a.

drogmissbruk,

-

medicinska biverkningar.

-

Ämnen vid

som uppkommer förbränning

Våra mål är svåra att uppfylla vid förbränning t.ex. i

förbränningsmotorer eller energianläggningar. Vid vanliga

förbränningsprocesser bildas ett stort antal ämnen

varav en del är stoppämnen eller ämnen kan orsaka allvarliga

som eller kroniska effekter. Detta är ett stort och allvarligt problem emellertid måste hanteras separat med ut-

som gångspunkt från den enskilda varan och dess specifika tillämpning. Vi vill inte att målen får konsekvensen att

man inte får förbränna efter år 2007. Vid förbränning gäller

givetvis kraven i lagstiftningen att utsläpp av skadliga

ämnen ska minimeras olika försiktighetsmått t.ex.

genom

bränsle och bästa möjliga teknik. Vår strategi är

val av

således att minimera de farliga ämnen bildas vid

som förbränning. Varorna som sådana t.ex. bensin eller etanol, ska dock uppfylla kraven i målen. Vidare ska produkter

som framställs förbränning t.ex. sot, omfattas

genom av

målen.

Övriga problemområden som inte behandlas de kräver

eftersom

separat hantering

- klimatfrågor genförändringar växter och djur inkl. genterapi,

- av

strålskydd t.ex. vid kärnkraftverkshaverier,

-

sabotage och stridsmedel. -

2¶Mål för

kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår följande mål för kemikaliepolitiken:

År 2002 innehållsdeklarerar sina så att

u företagen varor

konsumenterna kan göra medvetna val.

Information från

myndigheterna gör att och gör dessa val.

fler fler faktiskt

t År 2007 tillhandahåller företagen innehåll

varor fria från av

stoppämnen eller ämnen som upphov till stoppämnen

- ger

ämnen framställda av människan allvarliga eller

- som ger kroniska hälsa eller miljö.

effekter

År 2012 har utvecklat så att

t företagen produktionsprocessema de är från användning av stoppämnen

- fria

utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som -

allvarliga eller kroniska hälsa eller miljö.

ger effekter

År 2012 använder metaller i sådana

t företagen tillämpningar

där

metallerna under användning behålls intakta, -

metallerna användning samlas in återanvändning,

- efter för

återvinning eller säker deponering.

Inledning

Målen föreslås är avsedda att understödja och driva

som på arbetet mot en hållbar utveckling bilaga Målen ska

se

utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt,

inom EU och internationellt. Den förändring måste ske

som för att målen ska nås kräver teknikutveckling och den kan

60 Mål för kemikaliepolitiken sou 1997:84

också snabbare än vår tidsangivelse.

gå långsammare men Den marknadsdrivna förändringen kan i sjäva verket gå

snabbt det finns efterfrågan. Vi bedömer att

mycket om möjligheten är stor att få till stånd en frivillig förändring av kernikalieanvändningen denna tydlighet.

genom

Vi vill med våra förslag till målformuleringar på ett klart

sätt förmedla den politiska viljan på kemikalieornrådet. Det handlar alltså inte villkorslös avveckling, utan att

om om ge

besked till yrkesmässiga användare och konsumen-

tydliga

ter vilka krav de ska ställa på leverantörerna vid sina

om

eller vilken inriktning produktutvecklare ska ha varuinköp i sitt utvecklingsarbete.

Arbetet med målen ska ske parallellt med det arbete som

redan bedrivs inom ramen för befintlig lagstiftning. Företag

och myndigheter ska bryta ned målen i delmål samt göra

för hur målen ska nås. Dessa planer och delmål

upp planer

ska innehålla prioriteringar som t.ex. väger in ett ämnes

att orsaka Vid åtgärder leder till

förmåga störning. som

ett ämne, eller metod ska utbyte av en process en användaren förvissa sig om att även utbytet är miljömässigt bättre och säkert för sin användning.

De vi gjort för målen och övriga förslag,

avgränsningar

återfinns i kapitel

2.2¶Målen ska drivkraft

skapa

Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationen

ska för Sveriges och

Målförslagen ses som deletapper Europas uppnående av Esbjergdeklarationen. Deletapperna för att nå Esbjergdeklarationens mål innebär

år 2002 information innehåll

om varornas -

år 2007 är fria från stoppämnen och ämnen som - varorna

allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller

ger

miljö år 2012 produktionsprocesserna är fria från stoppämnen

-

och utsläppen från produktionsprocesserna är fria

från ämnen allvarliga eller kroniska effekter

som ger

år 2012 reducerade utsläpp metaller.

- av

Esbjergdeklarationens övergripande mål innebär

år 2020 utsläppen farliga ämnen har upphört

- av

år 2020 utsläppen naturliga ämnen har reducerats. - av

Det slutliga målet är enligt Esbjergdeklarationen, att

halterna farliga ämnen ska nära nollnivå och att

av vara halterna av naturliga ämnen ska nära de naturligt

vara förekommande. Under perioden fram till 2020 återstår bl.a. att eliminera eller reducera utsläpp från redan

varor som idag finns lagrade i samhället samt utsläpp från avfall på deponier. Dessa utsläpp omfattas inte av våra mål

se

avsnitt 5.16. På grund av den långa livslängden hos många

ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av

farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive

nära de naturliga halterna.

I de fall strängare mål eller regler redan finns för något

av de ämnesområden målförslagen omfattar, ska de

som

strängare målen eller reglerna gälla.

Klart framtidsperspektiv leder till långsiktiga beslut

Det är viktigt att det politiska ledarskapet inbegriper

förmedling av visioner och bilder om hur samhället ska se ut. Vi menar att ett oklart framtidsperpektiv kan leda till kortsiktiga beslut. Mot denna bakgrund har målen formule-

rats. Målförslagen är sålunda framåtsyftande och ska skapa

drivkraft i valet mellan varor och ämnen samt i kravställandet på varor.

Dagens miljömål är ofta formulerade med utgångspunkt

från vad som är möjligt att åstadkomma idag. Därefter har

uppfyllandeårtalet förskjutits ett antal år framåt i tiden.

Målen måste i allt högre grad rikta sig till aktörena. För att förmå aktörerna att måste målen tydliga och

agera vara operativa, och samtidigt positiva och innehålla större del

en utmaning än tidigare måltyper gjort. Detta innebär att målen också måste tolkas med sunt förnuft och att det inte är ytterligheterna som kommitten vill åt, utan snarare en

bred förändring i rätt riktning där aktörena spelar en aktiv

roll.

Vår utvärdering kernikaliearbetet under de senaste tio

av åren bilaga 2 påtalar problem med målen inom kemika-

se

lieornrådet. Målen har liknande innehåll men olika formuleringar, innehåller odefinierade begrepp och går ibland inte

att följa upp. Utredningen konstaterar att mer preciserade

målen är, desto större har förutsättningarna varit för

och uppnående. Och omvänt, att allmänt

uppföljning mer

formulerade och övergripande målen är desto svårare har de varit att följa upp och uppnå.

Våra målförslag uppfyller kraven på att utvecklings-

vara

främjande, tydliga, tidsbestämda, adresserade och möjliga

att utvärdera.

Målen riktar sig till företag, myndigheter, konsumenter

och organisationer

Målen riktar sig i första hand till svenska företag. De är

också ett förslag till hur EU ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen.

Målen är formulerade så att de ska marknadsdrivande.

vara De visar tydligt vad vi vill åstadkomma i kemikaliearbetetet på medellång sikt för att minska riskerna med kemiska ämnen.

Mål för 63

kemikaliepolitiken

Företag ska, när de upphandlar andra eller varor av företag

av sina underleverantörer, ställa krav enligt målen. Före-

tagens utvecklingsavdelningar ska använda målen som hjälp

i val material och insatsämnen i

av utvecklingsarbetet.

Företag som tillverkar kemikalier ska använda målen

som

styrande i utvecklingsarbetet.

Konsumenterna ska använda målen som till hur de

ledning

ska ställa miljömässigt riktiga krav samt hur de ska välja

metod eller kvalitet. Konsument- och

vara, Iniljöorgaiüsatio-

ner samt media kan stöd i val- och kravställandesituatio-

ge

nen att, med målen grund, t.ex.

genom som göra järnförelser, kartläggningar och kritiska granskningar.

Handeln ska vid inköp ställa krav på sina leverantörer att de ska leverera uppfyller målen.

varor som

Målen ska och särskilt det

styra myndigheterna nya

nätverksskapande arbetssättet föreslås i avsnitt 5.2.

som

Målen ska också vara långsiktigt styrande för myndig-

heternas internationella arbete.

Myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndig-

heterna, och företagen bör bryta ned målen till

egna Verksamhetsmål. Konsumentverket har

en särställning som

företrädare för konsumenterna. Konsumentverket bör därför inom för sitt ansvarsområde ned målen till

ramen bryta

åtgärdsmål som är användbara för konsumenten avsnitt

se

5.7.

Målen riktar sig i första hand till den svenska marknaden

bör även kunna gälla för EU när

men Esbjergdeklarationens

mål antagits. Den svenska marknaden ska alltså ställa

samma krav på de som importeras, svenska

varor som på varor. Vi inser emellertid att svårigheterna att nå målen är

större när det gäller importerade varor.

När det gäller målet att produktionsprocesserna ska

vara

fria från stoppämnen gäller detta framför allt nationella

och så alla företag inom EU.

företag småningom

Företagen får, ett framsynt kemikaliearbete, ett genom

i i förhållande till utländska företag.

försprång utvecklingen

kan konkurrensfördelar

Försprånget skapa nya produkter,

och därmed ökade marknadsandelar. Utvecklingsarbetet kan ske frivillig väg med hjälp av konsumenternas krav,

på innan alla företag inom EU blir bundna av Esbjergdeklara-

tionens krav de regleringar som borde bli en följd av

genom deklarationens antagande.

Långsiktiga mål

De mål vi föreslår är ambitiösa. Vi har därför valt att som

ha lång ornställningstid. Långsiktigheten är en avgörande

en faktor för och vi bedömer att 10 respektive 15 år

företagen är tid för målen rör begränsningar eller en rimlig som

ämnen. Vi bedömer att mål med längre

avveckling av

än 10-15 år inte kommer att skapa den

omställningstid

drivkraft som krävs i ett arbete. Målet in-

frivilligt om

nehållsdeklaration bedömer vi att företagen kan uppnå på kortare tid. Tiden fram till år 2002 behövs för att

betydligt

hitta och eventuellt former för praktiska gemensamma

informationsöverlämnandet.

Hur ska målen uppnås

Målen ska nås genom:

Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i

-

kom bination med ett aktivt myndighetsarbete.

Förbättrad information ett underlag för det marksom -

nadsdrivna miljöarbetet. Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings-

arbete. även nationellt.

Lagstiftning på gemenskapsnivå men

- Globala överenskommelser. -

Mål för kemikaliepolitiken 65

Vi att väl formulerade mål som uppfylls i samarbete menar mellan konsumenter, företag och myndigheter är en av de arbetsmetoder Sverige ska använda. En av de viktiga myndigheterna har är att bryta ned målen i uppgifter som Verksamhetsmål. Detta bör även ske i t.ex. företag, kommuoch organisationer som sannolikt kommer att finna olika ner och möjligheter för att nå målen. lösningar

Ett omfattande marknadsdrivet miljöarbete bedrivs redan med konsumenternas krav drivkraft. Konsumenter idag som och inköpare ställer krav på försäljarna, försäljarna driver leverantörem, fordrar av producenten osv. Arbetet på som får näring aktivt deltagande från konsumentytterligare av och samt media. Detta "katten-på-râttanmiljöorganisationer arbete" ska underlättas innehållsdeklaration av alla genom samt förbättrad information från företagen om varor genom vilka utsläpp varorna orsakar i produktionsprocessen samt under och efter användning. I ett efterfrågestyrt system stärker innehåll och miljöpåverkan, kunskap om varornas konkurrensen hos näringslivet.

Vi vill också betona de viktiga beslut företagen fattar när de drar riktlinjerna för sitt planerade utvecklingsarbete. upp Som för de besluten ska företagen bl.a. ha de lång-

grund

målen samt vetskap konsusiktiga kemikaliepolitiska om menternas förbättrade möjligheter att ställa miljömässigt riktiga krav.

Traditionellt har lagstiftningsarbetet varit det vanligaste styrmedlet i den svenska miljö- och kemikaliepolitiken. Lagska i fortsättningen företrädesvis ske på

stiftningsarbetet

Men då det är möjligt och nödvändigt, ska

gemenskapsnivå.

också använda nationell lagstiftning. Andra styrme- Sverige del och arbetsmetoder kommer sannolikt att få större än tidigare i det nationella kemikaliearbetet. Vi betydelse föreslår att Sverige ska verka för att målen ska formuleras till Även arbetet med lagstiftning på gemenskapsnivå. internationella överenskommelser ska, med viss tidsförskjutleda fram till målen. ning,

66 Mål för kemikaliepolitiken

Nytt vägval kräver mod att gå före

Våra målförslag innebär kernikaliepolitik är

en ny som mer ambitiös både i förhållande till nuvarande politik och delvis

i förhållande till Esbjergdeklarationen. Målformuleringarna är typ jämfört med tidigare miljömål. Det generella

av en ny angreppssättet som vi tillämpar som metod för att fasa ut eller begränsa särskilt miljöfarliga ämnen, är

grupper av nytt. Det generella angreppssättet innebär att ämnen

som

inte bevisats farliga ändå kan komma att omfattas

vara av

begränsningar eller avveckling. Den kernikaliepolitiken

nya

kräver ett förändrat arbetssätt både företag och

av myndig-

heter.

Det kommer att ta tid att få för målen utanför

genomslag

Sverige. Ett första steg är att få mål

Esbjergdeklarationens

som styrande i EU:s internationella arbete. Våra mål ska

vad Sverige vill uppnå på sikt. Vi bedömer att

vara lång-

siktiga mål i myndigheternas internationella arbete och i EU-arbetet är väsentliga för att nå

framgång.

Hur förhåller sig kommitténs mål till Esbjergdeklarationens mål

Våra mål är både och mindre omfattande i jämförelse

mer

med Esbjergdeklarationens mål.

Våra mål är mindre omfattande då vi endast inriktar målen mot Utsläpp från redan är

nya varor. varor som inbyggda i samhället och från befintliga deponier inte utan bör

avses

åtgärdas separat avsnitt 5.16.

se

Våra mål är mer omfattande då Esbjergdeklarationen

menar att alla tre egenskaperna långlivad, bioackumulerbar och

giftig ska uppfyllda samtidigt. Kernikommittén har

vara bedömt att två egenskaperna, långlivad och bioackumu-

av lerbar kombinerat, räcker för beslut begränsning eller

om

avveckling avsnitt 2.3.

se

Våra mål är mer omfattande då vi har bedömt att ämnen

inte är långlivade och bioackumulerbara, har

som men som

egenskapen giftig, ska begränsas eller avvecklas avsnitt

se

2.4. Med giftig vi ämnen är cancerframkallande,

avser som

arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplant-

Ämnen med dessa egenskaper ska inte

ningsstörande. användas i varor eller släppas ut från produktionsprocesser-

na.

Våra mål är omfattande då vi att användningen

mer avser

ska upphöra. Esbjergdeklarationen talar om att utsläppen ska

reduceras till noll. Vi att all användning förr eller

anser

leder till utsläpp .eller förluster, det gäller även senare system brukar betecknas som helt slutna. Vi har därför

som

gjort bedömningen att användningen måste avvecklas om

utsläppen och förlusterna ska kunna upphöra.

Våra mål för metaller avsnitt 2.7 är mindre omfattande

se

än Esbjergdeklarationens mål för naturliga ämnen. Det är

mindre omfattande därför att utsläppen bara begränsas och

inte upphör, och därför att målen att begränsa utsläpp

avser

endast från nyvaruanvändning och nytt avfall. Utsläpp från

utvinning och tillverkning omfattas inte. Våra mål omfattar

heller inte utsläpp övriga naturliga ämnen. Om Sverige

av

och EU ska nå Esbjergdeklarationens slutliga mål

om koncentrationer nära bakgrundsnivån, är det därför nödvän-

att tillförsel metaller och andra

digt begränsa ytterligare av naturliga ämnen.

I avsnitt 5.19 föreslår vi översyn de kemikaliepolitiska

en av målen år 2003. Översikten syftar bl.a. till att klargöra vilka

ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas för att uppnå målen i Esbjergdeklarationen.

Tidigare mål för och produktion saknas

varor

Vi har inte funnit några generella mål för varor och produk-

68 Mål för kemikaliepolitiken

tion liknar våra målförslag. Däremot behandlar

som

regeringens proposition En god livsmiljö 1990/ 91:90

varor. Där förutsågs att varor relativt sett kommer att få större betydelse och att varornas hälso- och miljöpåverkan ska begränsas i alla led. Den dåvarande regeringen ansåg att tillverkarens för produkterna ska gälla under hela

ansvar deras livstid.

Propositionen behandlar även utsläppen från industriproces-

serna. Man ansåg att utsläppen vid sekelskiftet ska ha nått ned till ofarliga nivåer och att vi vid sekelskiftet ska ha kommit till rätta med de problem gång

som en var upp-

rinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskydds-

arbetet.

Målen

2.3¶Är 2002 innehållsdeklarerar

företagen

varorna

Kemikommittén föreslår:

År 2002 innehâllsdeklarerar sina så att

t företagen varor

konsumenterna kan göra medvetna val. hån

Information

myndigheterna gör att och gör dessa val.

fler fler faktiskt

Bakgrund

Vi bedömningen att kraven från konsumenter och

gör

inköpare kommer att utgöra de viktigaste drivkrafter-

en av

i kemikaliearbetet framöver. Tillgång till information är

na ett avgörande verktyg i detta arbete. Generellt sett gäller förutsättningen att alla aktörer på marknad måste ha

en

tillgång till information, så att de kan fatta rationella beslut,

för att marknaden ska fungera effektivt. Denna förut-

en

sättning gäller inte minst det marknadsdrivna utbytet av

innehållande skadliga kemiska ämnen. Varor

riskpanorama har pekat på att mängden Utredningens

kemiska ämnen i ökat de senaste åren till följd av varor

teknikutvecklingen för att varorna olika egenskaper

ge

hållbarhet, mjukhet och flamskydd. Detta exempelvis

innebär att det i många varor, precis som i kemiska produkter, finns ett stort antal kemiska ämnen. Kravet på information kemikalieinnehåll är dock inte alls lika om omfattande för för kemiska produkter. varor som

För att fullt ut kunna utnyttja den viktiga drivkraft i miljö-

och kemikaliearbetet konsumenternas krav utgör, är

som det att informationen kemikalieinnehåll utvecklas

viktigt om

även för För att konsumenter själva ska kunna varor.

och utbytesprincipen är det viktigt jämföra Varor tillämpa

att det att ta reda vad innehåller. Sannolikt går på varorna är det framför allt de yrkesmässiga konsumenternas Val som kommer att effekt. Privata konsumenter kan fortfarande

ge

miljömärkning t.ex. Svanen och Bra

vara betjänta av

Vi att innehållsdeklaratio-

Miljöval. anser en utveckling av för är ett viktigt komplement till miljömärkning

ner varor

och förutsättning för ett effektivt marknadsdrivet

en

miljöarbete.

Vi föreslår därför att målet ska att företagen år 2002 vara innehållsdeklarerar alla säljs. Deklaration om varor som innehåll ska finnas för både tillverkas i Sverige varor som

och för importeras. avsnitt 5.17.

varor som Se

Tillämpning

För att utveckla till innehållsdeklarationer på konsu-

förslag

mentvaror kan att myndigheterna, industrin en väg vara och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor i Sverige år 2002 ska innehållsdeklarerade. som säljs vara ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett

Sverige

70 Mål för kemikaliepolitiken

lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler innehållsdeklaration.

om

Tidigare arbete

För livsmedel har det sedan funnits krav informa-

länge på tion om innehållet. Enligt 16 § märkningskungörelsen för livsmedel ska det finnas förteckning i

av ingredienserna livsmedlet. Likaså finns krav innehållsdeklaration för

på kosmetiska och hygieniska produkter LVFS 1996:7, 11 För andra har detta inte utvecklats i större

varor någon omfattning. Ett exempel är dock rekommendation

en som Sveriges färgfabrikanters förening har tagit fram till sina medlemmar att de ska innehållet i

om ange färger som säljs.

I Kretsloppsdelegationens Strategi för kretsloppsanpassade material och Rapport 1997:14 innehållsdeklara-

varor ingår tion som en viktigt del i producentansvaret.

Delegationen har för avsikt att utveckla detta under 1997.

ytterligare

2.4 av

Användningen organiska långlivade

och bioackumulerbara ämnen som är framställda

människan avvecklas

av

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller innehåll

t företagen varor fria från

av

stoppümnen eller ämnen som upphov till

- ger stoppümnen

ämnen framställda av människan som allvarliga

- ger

eller kroniska ejfekter hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna

t så att

de är från användning av stoppämnen

- fria

utsläppen är från ämnen framställda människan

- fria av

allvarliga eller kroniska eükter hälsa eller

som ger

miljö.

Bakgrund

Med stoppärnnen avser vi

organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är -

framställda människan

av

kvicksilver, kadmium och bly.

- Detta avsnitt handlar de förstnämnda.

om

Vår bedömning är att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de läcker ut i miljön någon gång. Hur

läcker ut beror på hur vi använder kemikalier-

mycket som na. Vissa kemikalier sprids medvetet t.ex. bekämpningsme-

del. I andra fall eftersträvas total inneslutning t.ex. i kärnkraftverk. Emellertid visar erfarenheten att aldrig helt

man

kan undvika läckage, inte ens i system som definieras som

helt slutna. Därför vi att användningen vissa

anser av

ämnen med särskilt allvarliga egenskaper ska upphöra.

72 Mål för

kemikaliepolitiken

Miljöns förmåga att bryta ner ett ämne till en ofarlig slutprodukt är en viktig egenskap för att bestämma hur miljövänlig kemikalie Ett långlivat ämne ned en bryts

mycket långsamt i naturen. De flesta kemikalier transporteras efter utsläppet iväg från källan via luft och vatten. Det innebär att långlivade ämnen kan fördelas över stora geografiska områden. När samhället blir de miljöp-

varse

roblem som är förknippade med ämnet tar det oftast lång

tid att lösa problemet eftersom vi inte kan fånga in det

som

släppts ut. Långlivade ämnen kan alltså orsaka problem

är storskaliga både i tid och Vi har därför funnit som rum.

att lång livslängd är en särskilt allvarlig egenskap

som

föranleder stor uppmärksamhet.

För att ett ämne ska orsaka direkta effekter i en organism

måste det kunna tas av organismen, biotillgäng-

upp vara ligt. Vissa ämnen har sådana egenskaper att de inte bara

kommer in, utan också lagras i organismerna bioackumule-

ras, så att koncentrationerna i organismerna överstiger de

i omgivningen. Några långlivade ämnen kan dessutom

anrikas näringskedja så att högre halter återfinns

genom en

högre i kedjan organismen befinner sig. Dessa

upp

ämnen kan utgöra ett speciellt hot mot de arter finns

som

högst i näringskedjorna t.ex. havsöm, säl och människa.

upp

Det är svårt att förutse exakt vilka ämnen som kommer att bete sig på detta sätt, men hög tendens till bioackumulering

Ökar sannolikheten för inlagring i organismer och närings-

kedjor. Kombinationen lång livslängd och bioackumulerbar

således anledning att höja varningsflaggan. Vi att

ger anser konsekvenserna dessa två egenskaper är så allvarliga att

av dessa ämnen inte ska användas alls.

I takt med industrialiseringen har industrin lärt sig fram-

ställa ämnen som vanligtvis inte finns i naturen. I regel vet forskarna mycket lite om hur dessa ämnen och föreningar

påverkar levande organismer. Det finns heller inga enkla

metoder för att bestämma en kemikalies livslängd i miljön

utan är idag oftast hänvisad till tester bara kan

man som ge svar på frågan om ämnet är lättnedbrytbart eller inte. Bättre

metoder behöver utvecklas i syfte att få ett bra mått på hur

ett ämnen är. Emellertid visar erfarenheten att

långlivat

används långlivade bioackumulerbara ämnen, så kan det

förr eller koncentrationer är stora

senare byggas upp som

för att skada organismer. Vi måste därför undvika

nog

sådana ämnen i så stor utsträckning

användning av som möjligt.

Vi att det räcker med att ett ämne har egenskaperna

tycker

och bioackumulerbar, för att ämnet ska avvecklas.

långlivad

är viktig för att prioritera insatser.

Egenskapen giftig

utgår från att ämnen ska vara lång-

Esbjergdeklarationen

livade, bioackumulerbara och giftiga för att be-

toxiska

eller avvecklas. Vi att kravet på känd

gränsas menar

ytterst är fråga huruvida arbetet med

giftighet en om

ämnen ska förebyggande, eller om det ska

långlivade vara

ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett

och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga

långlivat

effekter är skadan ofta redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i och kommer att fortsätta att orsaka

miljön effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går

att samla in.

att fasa ut bara de ämnen forskarna redan

Väljer man som

vet är då kommer alltid för sent. Vi tycker att

giftiga, man

istället ska arbeta förebyggande och fasa ut ämnen man

med vi erfarenhetsmässigt vet kan komma egenskaper som

att orsaka skadeeffekter.

långsiktiga

Ett beskriver problemet med långlivade exempel som ämnen är användningen PCB polyklorerade bifenyler.

av När dessa kemikalier introducerades kände man inte till

miljöeffekter de ingående ämnena. Under

några negativa av

1960-talet blev medveten att en del av dem var

man om

och bioackumulerades. Användningen av

mycket långlivade

dessa kemikalier i större delen världen

förbjöds av under

1970-talet. Forskarna har sedan dess lärt sig att PCB har ett antal kroniska effekter och fortfarande uppmäts PCB-halter

74 Mål för kemikaliepolitiken

i vår miljö tror kan förorsaka skador

som man allvarliga på

bl.a. människor. Mycket kostsamma

saneringsoperationer av PCB genomförts i begränsade områden nära har tidigare

källor. Ar ämnet dessutom använt i t.ex.

långlivade varor

byggnadsmaterial, kan det svårt att stoppa fortsatt

vara utsläpp av ämnet i fråga. En sådan källa för PCB är de fogmassor som användes för att täta husfasader. Dessa diskuterar att, till stora kostnader, ersätta.

man nu

Vi föreslår därför att målet ska att

vara användningen av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är

framställda människan ska avvecklas.

av

Tillämpning

Varan sådan ska, senast år 2007, fri från innehåll

som vara

av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är

framställda människan och ämnen till

av som ger upphov

sådana ämnen. Detta innebär inte heller i avfallsle-

att varan det får upphov till sådana ämnen. Nästa

ge bildning av

etapp ska nådd senast 2012 och innebär att även

vara

produktionsprocessena ska fria från organiska lång-

vara livade bioackumulerbara ämnen är framställda

som av märmiskan. Det innebär att ämnena inte får tillsättas

produktionsprocessen. Dessa ämnen kan emellertid tillfälligt uppstå i produktionsprocessen som ett mellansteg.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de

strängare målen gälla.

Definitioner och kriterier

Med organiska ämnen ämnen innehåller kol och

avses som väte.

Med framställda människan ämnen tillverkas

av avses som eller uppkommer i industriella och ämnen

processer som

bildas i eller i samband med avfall eller utsläpp. Dessa ämnen kan också naturligt förekommande.

vara

För långlivade ämnen saknas idag ändamålsenliga testsys-

tem, sådana bör utvecklas avsnitt 5.11. Tills vidare avser

se

vi med långlivad att begränsa ämnen som inte bryts ned

än 20% i internationellt standardiserade och accepte-

mer

rade tester på lättnedbrytbarhet "Ready Biodegradability

Tests" eller i internationellt standardiserade och accepterade

tester på potentiell nedbrytbarhet "Inherent Biodegradabili-

Tests".

Med bioackumulerbara avses normalt i vetenskapliga sam-

manhang ämnen med en biokoncentrationsfaktor BCF på

100 och däröver, samt fördelningskoefficient mellan

en n-oktanol och vatten på 1000 logKow3. Här avser

Kow

vi, ett första steg, att begränsa ämnen som i internatio-

som nellt standardiserade och accepterade tester biokon-

ger en centrationsfaktor BCF för fisk på över 10 000, eller har

som

fördelningskoefficient mellan n-oktanol och vatten en en

på än 100 000 logKow5.

Kow mer

Vi har valt att inte redovisa definitioner och kriterier in i

minsta molekylstorlekens betydelse för att ämnet detalj t.ex.

alls ska kunna cellmembran. Vi att detta

passa menar arbete ska ske på internationell nivå och i samarbete med experter. Vi föreslår därför i kapitel 5.11 att Kemikaliein-

spektionen i uppdrag att

ges

allt eftersom teknikutveckligen fortskrider höja kriterie - -

gränserna för bioackumulerbara ämnen med syftet att så

närma sig de kriterier används för

småningom som denna egenskap i vetenskapliga sammanhang,

närmare precisera vilka tester och hur resulta-

- som avses

ten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och

bioackumulerbara ämnen.

Tidigare mål

Lång livslängd för ett ämne är ett kriterium för potentiell miljöfarlighet som har diskuterats länge, t.ex. togs det

upp

1983 Naturresurs- och Miljökommittén. Kommittén slog av

fast SOU 1983:56, 361 att spridning föroreningar

s. av som

har okänd livslängd eller långvariga ekologiska stör-

ger

ningar bör avvecklas.

Proposition 1992/ 93:180 riktlinjer för kretsloppsan-

Om en

passad samhällsutveckling tog också frågan. Där står:

upp

"Jag att den enda acceptabla halten långlivade

anser av ämnen i miljön är noll. Detta mål bör inte gälla endast för utsläpp i konventionell mening, dvs. utsläpp av föroreningar med och rök från aser fabriker Målet avloppsvatteninne är även att använ

0 dyl. ningen av

sådana ämnen måste upphöra eftersom all materialhanterin oundvikli medför att det hanterade materiaen let förr ler i avfallet eller sprids direkt i e senare amnar

miljön."

Likaså har Kretsloppsdelegationen i sin Strategi för krets-

loppsanpassade material och Rapport 1997:14 ett mål

varor

på lång sikt berör långlivade ämnen. Det lyder:

som

"Lån livade naturfrämmande kemiska

föreningar an-

vän inte. De har avvecklats är omhänderta och s som a destruerade." Målet ska uppfyllas på lång sikt 2 -50 år.

Exempel på riksdagen antaget mål långlivade

av om

stabila ämnen:

Utsläppen stabila organiska ämnen skall begränsas så

av att de till nått sådan nivå att miljön inte

sekelskiftet en

tar skada. Atgärder för att minska utsläppen klorerade av

organiska ämnen från skogsindustrin prioriteras. Stabila organiska och rniljöskadliga ämnen skall på sikt

inte få förekomma i miljön. Prop. 1990/ 91:90, sid. 41, IOU 30, rskr 338

Mål för kemikaliepolitiken 77

Vårt är jämfört med ovanstående

målförslag utvidgat,

1990/ 91:90 så till vida att

proposition En god livsmiljö, kommittén att användningen långlivade och

anser av bioackumulerbara ämnen enligt vissa kriterier ska avvecklas, inte bara att utsläppen ska Vidare är vårt

begränsas.

med avseende att ämnena ska

målförslag begränsat på vara

både och bioackumulerbara, inte bara långlivade.

långlivade

En är att vi människan framannan begränsning avser av ställda ämnen, medan endast

organiska miljöpropositionen

talar om organiska ämnen.

2.5 ämnen framställda männi-

Utsläpp av av

skan med allvarliga eller kroniska effekter av-

vecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller innehåll

ut företagen varor fria från

av eller ämnen upphov till stopp-

stoppämnen som ger

ämnen ämnen människan som allvar-

framställda av ger

eller kroniska hälsa eller miljö.

liga effekter på

År 2012 har utvecklat produktionsprocesserna ut företagen

så att

de är fria från användning av stoppämnen

-

utsläppen är från ämnen framställda av

- fria

människan allvarliga eller kroniska ejfek-

som ger

ter hälsa eller miljö.

på

Bakgrund

Med ämnen framställda människan som allvarliga

av ger

eller kroniska effekter hälsa eller miljö vi här på avser

cancerframkallande, hormonstörande

arvsmassepåverkande,

78 Mål

för kemikaliepolitiken sou 1997:84

ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen.

Människor och andra levande kan ofta inte

organismer

exponering för kemiska ämnen. Ämnen hela

undvika sprids

tiden vid användning och i samband med att

av varor varor produceras och blir till avfall. och

Myndigheter näringsliv

bedriver, delvis med hjälp lagstiftningen, ett aktivt arbete

av

för att minska riskerna med ämnen t.ex.

farliga akutgiftiga

ämnen. Detta arbete ska naturligtvis fortsätta.

Risk är en kombination hur ett ämne är, dvs. dess

av farligt

inneboende egenskaper, och hur stor individen

exponering

är utsatt för. Ett mycket ämne kan sålunda

giftigt vara

farligt vid mycket låg dos, medan andra mindre

giftiga ämnen kan bli farliga vid hög Vi att exponering. tycker

egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande

och hormonstörande inklusive

fortplantningsstörande, var

för sig, är så allvarliga att ämnen med dessa inte

egenskaper

ska få orsaka ofrivillig exponering. Ett skälen är att även av

en enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada. Ett

annat är att man inte kan förutsäga hur stor dos individen eller miljön för

exponeras sammanlagt.

Vi föreslår därför att målet ska att cancerframkallande, vara

arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen, inte ska få finnas

i varor eller i utsläpp från

produktionsprocesser.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, fri från innehåll vara

av cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstör-

ande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen.

Varan ska också fri från ämnen till vara som ger upphov dessa ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsledet får till och dessa ärrmen.

ge upphov bildning utsläpp av

Nästa etapp ska nådd senast 2012 och innebär att även vara

utsläppen från produktionsprocesserna ska fria från

vara

cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen.

Eftersom ovanstående ämnen får förekomma i väl slutna

måste också vissa typer få innehålla processer, av varor dessa ämnen. Därför accepterar vi kemiska ämnen eller beredningar med dessa egenskaper att användas yrkes-

som avses

i En förutsättning är förstås att gällande

mässigt processer.

att dessa ämnen hanteras på säkrast

lagstiftning följs,

tänkbara sätt och att sköts på vanligt sätt i

hanteringen

samförstånd med berörd myndighet.

Skälet till att vi att cancerframkallande, arvsmassepå-

anser

verkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen kan få finnas i produktionsprocessen är att de ned snabbare i än långlivade och bioacku-

bryts miljön

mulerbara ämnen. Effekterna blir därför inte lika omfattande i tid och de kan för långlivade och

rum som vara

bioackumulerbara ämnen. De lokala effekterna, t.ex. i

ovanstående giftiga ämnen kan emellertid

arbetsmiljön, av vara så allvarliga att vi anser att kraftig begränsning är befogad.

I de fall mål redan finns för detta område, ska de

strängare

strängare målen gälla.

och arbetar med ovanstående

Företag myndigheter som ämnen bör en plan för begränsningsarbetet

göra upp se avsnitt 5.18. prioriteringar kan

Exempel på vara ämnen med välkänt farliga effekter t.ex. giftiga, lång-

-

livade och biockumulerbara

ämnen är lätta att avveckla eller begränsa

- som

ämnen med dåligt kända effekter -

ämnen förekommer i bred användning - som

ämnen mämüskor eller miljö lätt för

- som exponeras

ämnen från varan under användning

- som avges

ämnen finns upptagna på Kemikalieinspektionens

- som

listor för cancerframkallande, mutagena arvsmassepåver-

80 Mål för kemikaliepolitiken

och reproduktionstoxiska ämnen finns i

kande listorna

Kemikalieinspektionens Regelbok, 1997.

Definitioner och kriterier

För egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande tycker Vi att de internationellt vedertagna definitioner och kriterier ska användas finns

som upptagna i Kemikalieinspektionens

författningssamling,

KIFS 1996:5, ska gälla. Testmetoder finns beskrivna i

bilaga 5 till direktiv 67/ 548/ EEG.

För hormonstörande ämnen finns ingen vedertagen definition och inga kriterier. Vi föreslår därför att

Kemikalieinspektionen omgående utvecklar förslag till definition och kriterier för dessa avsnitt 8.2.

se

Jämförelse med Esbjergdeklarationen

I begreppet giftig inbegriper Esbjergdeklarationen

toxisk

ämnen som är cancerframkallande cancerogena,

arvsmassepåverkande mutagena, missbildningsfrarnkallande teratogena, effekter är för hormonsyste-

som ogynnsamma mets funktion samt andra allvarliga kroniska effekter.

I vår målformulering inbegrips missbildningsframkallande i begreppet fortplantningsstörande. Däremot omfattar vårt mål inte "andra allvarliga kroniska effekter"

som Esbjergdeklarationen gör.

Tidigare mål

Vi har inte funnit några tidigare riksdagen mål

av antagna som direkt avser att begränsa eller avveckla cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Däremot finns det

Mål för kemikaliepolitiken 81

hälso- och och mål referegenerella miljömål nedan, som till speciell av ämnen eller speciella prorar en grupp blemområden t.ex. bekämpningsmedel, klorerade organiska lösningsmedel eller luftföroreningar.

Flödena och användningen av hälso- och miljöfarli a kemikalier bör minska. De flöden ändock innehål som er kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Användskadliga de mest ämnena bör avvecklas. ningen av skadliga Prop. 1992/932180, sid. 46, 0U 14, rskr 344

från industrins skall minska till Utsläppen processer sådana nivåer att e tar skada och att hälsan inte miljön åverkas. En sådan miljö ör vara möjlig att uppnå till sekelskiftet. 1990/ 91:90, sid. 212, loU 30, rskr 338 Prop.

Även har i sin Strategi för krets- Kretsloppsdelegationen material och Rapport 1997:14 mål loppsanpassade varor sikt berör hälsa och miljö.. som på lång

82 Mäl för kemikaliepolitiken

Användningen av kvicksilver, kadmium

och bly avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller innehåll

t företagen varor fria från

av stoppämnen eller ämnen upphov till - som ger

stoppämnen

ämnen framställda av människan som allvarliga

- ger

eller kroniska hälsa eller

effekter miljö.

År 2012 har utvecklat

ut företagen produktionsprocesserna

sä att

de är från - fria användning av stoppämnen

utsläppen är frän ämnen framställda av människan

- fria

som allvarliga eller kroniska hälsa eller

ger effekter

miljö.

Bakgrund

Med stoppämnen Vi

avser

organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen är

- som

framställda av människan

kvicksilver, kadmium och bly.

- Detta avsnitt handlar om de sistnämnda.

De tre metallerna kvicksilver, kadmium och har bly gemensamt att de kan lagras i levande och att de är

organismer

starkt giftiga även vid låga halter. I ansamlas

miljön

kvicksilver, kadmium och bly i näringskedjorna vilket kan

leda till höga halter hos t.ex. mämiiskor, rovfiskar och

rovfåglar. Eftersom metaller är grundämnen kan de aldrig

brytas ned. När kommer de

tungmetallerna en gång spridits

därför under tid att finnas kvar. Det innebär

mycket lång att

metallerna, i likhet med de långlivade ämnena,

organiska

kan ansamlas i människans och att människor,

närmiljö djur

soU 1997:84 Mål för kemikaliepolitiken 83

och växter kan utsättas för dessa ämnen lång tid framöver.

stora mängder kvicksilver, kadmium och bly har

Mycket

i samhället under de senaste femtio åren 1940-1990.

lagrats

Därför finns det risk för att spridningen till miljön kommer att fortsätta tid framåt. Kvicksilver, kadmium och bly

lång

till miljön när råvaran utvinns samt när varor

sprids

används, återanvänds och slutligen omhänprocuceras, dertas. I fall kommer från luftut-

många tungmetallerna

släpp. Därefter metallerna i atmosfären, över nations-

sprids

och långt från sina källor.

gränserna, deponeras

Det nedfallet kvicksilver, kadmium och bly

storregionala av

har varit markant över Sverige under lång tid. Detta

förhöjt

har radikalt förändrat halterna i naturen. Eftersom den

största luftnedfallet lagras i marken finns i hela

mängden av

Skandinavien och Mellaneuropa uppenbar risk att detta

en har den aktiviteten i marken. De

påverkat mikrobiologiska

halterna kvicksilver, kadmium och bly i mar-

förhöjda av

kens översta skikt innebär också risk för högre upptag

en och hos och fåglar. Eftersom dessa

störningar däggdjur

metaller inte behövs för den biologiska funktionen, innebär

ökat upptag en risk för giftverkan på organismerna.

De halterna metaller i marken medför en ökad

förhöjda av

från marken till sjöar och vattendrag. Det innebär

transport

att även där. Under 1900-talet har

miljöproblem uppstår

kvicksilverhalterna i fisk från i södra Sverige ökat

t.ex. sjöar

5 med de nivåer rådde för hundra år

gånger, jämfört som

sedan. Detta innebär risk för t.ex. människor och fåglar

en

äter fisk. Som konsekvens detta har Livsmedelssom en av verket gett ut kostrekommendationer.

Vi föreslår därför att användningen kvicksilver, kad-

av mium och bly ska avvecklas.

84 Mål

för kemikaliepolitiken

Kvicksilver

Kvicksilver är starkt giftigt för djur och människor. Exempel på effekter som kan uppkomma hos människor är påverkan

på reproduktionen, nervsystemet, immunsystemet och njurarna. Speciellt foster och små barn är känsliga.

När kvicksilver spridits till miljön avgår del via luften

en från t.ex. mark och vatten. Dess rörlighet leder till

en mer

omfattande global spridning än för många andra metaller. En annan del omvandlas i miljön till metylkvicksilver,

som ansamlas i fisk. Från 1960-talet har de svenska kvicksilverutsläppen minskat kraftigt. Trots det har alla naturmiljöer i Sverige idag förhöjda kvicksilverhalter. Halterna ökar

fortfarande i skogsmark. Kvicksilverhalten i fisk ökar

fortfarande på vissa platser och i stora delar Sverige är

av

kvicksilverhalterna i marken så höga att effekt kan miss-

tänkas på mikroorganismer.

De halter kan finnas i vissa fiskarter innebär att befolk-

som ningen måste begränsa intaget eller helt avstå från,

av, sådan fisk. Särskilt utsatta är foster mödrar äter fisk

vars

med höga kvicksilverhalter. Miljöhälsoutredningen SOU

1996:124, Miljö för hållbar hälsoutveckling konstaterar

en att detta är allvarligt eftersom det inte har kunnat fastställas vid vilken exponeringsnivå foster inte skadas. För dessa kan

alltså säkerhetsmariginalen mycket liten eller vara obefintlig.

Fortsatta ansträngningar måste göras för att ytterligare reducera exponeringen för kvicksilver.

Kadmium

Kadmium är starkt giftigt för djur och människor. Halveringstiden i en människas njurar är ca 20 år vilket innebär att metallen finns kvar i kroppen under mycket tid.

lång

Halterna i njurarna ökar under så gott hela livet.

som

Exponeringen sker huvudsakligen kosten och

genom genom

rökning. Exempel på effekter kan uppkomma på

som

Mål för kemikaliepolitiken 85

människor är skador på njurar och skelett.

Kadmium restprodukt vid zinkbrytning. Det innebär

är en

att även kadmiumanvändningen upphör helt så kommer

om kadmium att behöva tas omhand för

även fortsättningsvis

säker Kadmium finns naturligt bl.a. i fosfatgödsel

förvaring.

och t.ex. via luftföroreningar. Kadmium ansamlas i

sprids

marken och tas lätt växter. Det leder till att djur och upp av människor äter markens grödor för

som av exponeras

kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära det man kan skador människor. Nya studier indikerar att vet ge på

i befolkningen är större än vad man tidigare känsligheten

Trots att kadmium har minskat, ökar

trott. utsläppen av

i åkermark med i 0,2% år. Även i

halterna genomsnitt per

strömmingslever ökar halterna med så mycket

Östersjöfisk

5-8% år. Mycket tyder på att även befolkningens

som per

fortsätter att öka.

exponeringen

Problemet med kadmium försvåras tilltagande markförav Stora kadmium kan i jorden för att

surning. mängder lagras

sedan lösas ut och tas växterna marken förupp av om En Ökad kadmium innebär också ökad

suras. urlakning av

risk för organismer i sjöar och vattendrag.

Bly

starkt för och människor. Liksom för

Bly är giftigt djur

kvicksilver är framför allt foster och småbarn känsliga.

Samverkanseffekter kan befaras för kvicksilver och PCB.

bly,

Det att skattade risknivåer för bly kanske inte gäller

betyder

för kvicksilver eller PCB.

om man samtidigt exponeras

skadeeffekter hos människor är påverkan

Exempel på av bly

på blodbildningen och effekter på centralainervsystemet.

för är födan och

Viktigaste exponeringskällan bly genom

ibland dricksvattnet.

inte lika i kvicksilver och kad-

Bly är rörligt miljön som

mium. Emellertid har bly fått en enorm global spridning

86 Mål för kemikaliepolitiken

t.ex. via bensinförbränning. Avskaffandet i

av blytillsats

bensin har dock medfört minskande till

utsläpp miljön. Bly

är dock fortfarande en mycket Vanlig metall i och

varor infrastruktur. Enligt kan det

undersökningar föreligga storskaliga effekter av bly i markekosystemet i södra Sveriges skogsmarker. För små barn är

säkerhetsmariginalen

liten mellan de blodblyhalter där de första

symptomen på skada börjar uppträda, och de uppmäts.

som

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, fri från innehåll vara

av kvicksilver, kadmium och bly. Nästa etapp ska

vara nådd senast 2012 och innebär att även

produktionspro-

cessena ska fria från dessa metaller. Det innebär vara att kvicksilver, kadmium och bly inte får tillsättas

produktions-

processen.

Ett av de användningsområden där kan svårt

bly vara att ersätta till år 2007, är bly i Likaså

blyackumulatorer. anser

vi att bly i strålskydd kan motiverat att använda. Det vara är då desto viktigare att målet för metaller

övriga avsnitt

2.7 tillämpas för bly inom dessa Det användningsområden.

vill säga metallen ska så långt möjligt behållas intakt under användning och inte tillåtas korrodera eller slitas. Efter användning ska metallen samlas in för säkert omhän-

dertagande. En förutsättning är förstås att gällande lagstift-

ning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts sätt i samförstånd med

på vanligt berörd myndighet.

I de fall mål redan finns för detta område, ska de

strängare strängare målen gälla.

Tidigare mål

De svenska mål finns för kvicksilver, kadmium och

som bly

är redan idag inriktade på avveckling eller kraftig reduk-

tion. riksdagen redan antagna mål är:

Exempel på av

Tillförseln tungmetaller till mark och vatten får inte av överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa Dessa kan variera för olika metaller

procenttal. procenttal

och för olika afiska områden beroende miljöns

geo

känslighet. För lförseln till hav ligger, enligt Natur-

vårdsverket, den förhöjning normalt kan tillåtas i som

intervallet 50-200%.

Prop. 1990/91, sid. 244, oU 30, rskr 338

kvicksilver bör på sikt avvecklas.

Användningen av

Prop. 1990/ 91:90 sid. 245, oU 30, rskr 338

kvicksilveroxidbatterier avvecklas så

Användning av

t och senast till år 2000 i första hand snart som möjli information och överenskommelser med bran-

genom

schen. 1990/ 91:90, sid. 245, 30, rskr 338

Prop. oU

Effektivare och rodukter innehållan-

insamling av varor

de kvicksilver bör komma till stån ett särskilt åt-

genom

ärds ro am. Prop. 1 93 94:110, sid. 14, oU 16, rskr 210

Diffus kvicksilver hör inte hemma i ett

spridning av ssamhälle. Användningen amal am inom kretslop av

tandvâr bör avvecklas senast till år 1 97. Ovrig en kvicksilveranvändning bör avvecklas till år 2000.

Prop. 1993/94:163, sid. 49, oU 23, rskr 273

För att skadorna Sveriges miljö kvicksil-

begränsa på av

bör inte bar vidtas åtgärder internationellt och

ver nationellt minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns uts ritt i samhället i och produkter bör som varor samlas in effe tivt och tas om hand säkert.

1993/94:110, sid. 12, oU 16, rskr 210

Prop.

restprodukter och avfall bör behandlas

Kvicksilverhaltiga

å ett sätt det att förvara kvicksilver i

som gör

form och möjligtert. Kvicksilver bör inte

ämplig långtidssä

88 Mål för kemikaliepolitiken

återvinnas. Prop. 1993/ 942110, sid. 17, IOU 16, rskr 210

Användningen av kadmium måste minskas kraftigt.

Prop. 1990/ 91:90 sid. 252, 30, rskr 338

joU

Användnin bly bör på sikt avvecklas. Avvecken av

lingen sker 1 huvudsak frivilli a åtgärder. genom

Prop. 1990/ 91:90 sid. 249, 30, rskr 38

oU

Våra målförslag skiljer sig från de flesta målen att

genom

tydligt att användningen kvicksilver, kadmium och

ange av

bly ska avvecklas. Våra mål är vidare utvärderbara, tidsbestämda och försedda med uppfyllelseansvar.

Även har i sin för krets-

Kretsloppsdelegationen Strategi loppsanpassade material och varor Rapport 1997:14 mål

berör kvicksilver, kadmium och

som bly.

2.7 metaller reduceras

Utsläpp av

Kemikommittén föreslår:

År 2012 använder metaller i sådana

t företagen tillämp-

ningar där

metallema under användning behålls intakta, metallema användning samlas in för återan-

- efter

vändning, återvinning eller säker deponering.

Bakgrund

Metaller är grundämnen aldrig kan försvinna eller som

brytas ned. Metallerna finns naturligt i berggrunden

men sprids i förhållandevis små mängder till miljön för levande organismer biosfären via t.ex. erosion och vittring. Där

bildar de s.k. naturlig bakgrundshalt. Vissa metaller

en som

är vanliga i samhället, är också vanliga i naturen. Till

hör järn och aluminium till de fyra vanligaste

exempel grundämnena i jordskorpan.

på jorden har under årmiljonerna anpassats Organismerna

till de metallhalter som funnits i omgivningen. Många

metaller är till och med livsnödvändiga för

essentiella

organismerna och har viktiga funktioner i de biologiska

Livsnödvändiga metaller i för låg

levande processerna. koncentration är sålunda skadligt, likväl metaller i för

som

koncentration kan giftiga. De metaller är hög vara som vanliga i naturen är ofta mindre giftiga än de mer sällsynta.

Människans jordens metallresurser har lett

utnyttjande av till att mycket stora metallmängder omfördelats i miljön på kort tid från industrialiseringen fram till mycket tiden

Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt,

idag.

och För den levande organismen kan

regionalt globalt. en röra sig från livsnödvändig och välgörande, till haltökning

Ofta belastas mark och sjöar flera olika metaller

giftig. av

I allmänhet att den ekologiska stressen ökar

samtidigt. anses

och eventuella effekter förstärks då flera metaller samverkar.

Ett annat exempel på samverkanseffekt är kopplingen

mellan metall- och Sur miljö medför att

försurningseffekter.

vissa metaller från mark ökar, framför allt

utlakningen av

aluminium, kobolt, järn, nickel, kadmium och zink.

mangan, Bortsett från skador i vattenrniljön medför den ökande

att essentiella ämnen vital betydelse för

utlakningen av

tillväxt och ekologisk balans minskar.

Metaller, och många andra ämnen, sprids när varor produ-

används och blir till avfall. De svenska industriutsläpceras,

har under de. senaste årtiondena minskat radikalt. En

pen

effekt detta är att det inte alltid är industriut-

av numera

dominerar föroreningsbilden. Istället har de

släppen som

diffusa utsläpp sker från varor under användning och

som

tagits bruk, blivit allt viktigare. Särskilt i varor som ur avfallsledet finns betydande mängder metaller lagrade i

deponier.

Årligen tillförs stora mängder potentiellt skadliga metaller samhället t.ex. krom, koppar, zink, nickel och Metaller

bly. som tidigare varit bundna till berggrunden, lagras istället i

samhället i form och infrastruktur. För de flesta

av varor metaller kommer den ackumulerade mängden metaller i samhället att ha fördubblats inom några årtionden. Metallavgången från dessa kommer att tillföra

varor miljön mångfaldigt metaller än vad industriutsläppen gör.

mer

Exempel på diffusa utsläpp från under varor användning:

Ca 80% av kopparmängderna i slam från Stockholms -

reningsverk bedöms ha ett diffust från bl.a.

ursprung tappvattensystem och koppartak.

5 ton koppar år uppskattas komma från bromsbelägg

- per

på fordon i Stockholm.

70 kg kvicksilver per år beräknas komma från stock- -

holmarnas tandfyllningar. Metallavgivandet sker på grund av korrosion från kvicksilveramalgam.

Halterna av den giftiga metallen platina har ökat 5 -

gånger i vägdamm under åren 1984-1991. Den diffusa

spridningen av platina kommer från bilarnas katalysato-

rer som också rodium och palladium.

avger

Särskilda riskområden är storstadsregionerna eftersom varorna i stor utsträckning används där. I vattenområdena närmast Stockholm är t.ex. metallhalterna i

ytsediment genomgående förhöjda vilket innebär att tillförselprocesserna troligen är pågående. Kunskapsläget är emellertid dåligt

när det gäller metallers hälso- och miljöeffekter. Särskilt

bristfällig förefaller kunskapen metaller

vara om "nya" som hittills använts i liten omfattning t.ex. gallium, indium,

beryllium och europium.

Sammanfattningsvis finns det starka indikationer på att metallflöden från olika kvantitativt är betydande

varor en källa. De mycket stora mängder metaller

som ständigt

ackumuleras i samhället från varuanvändning och deponier,

soU 1997:84 Mål för kemikaliepolitiken 91

framstår alltmer ett problem. Ju större

som metallmängder

som ackumuleras, desto större halter riskerar människor och miljö att för.

exponeras

Vi föreslår därför att arbete ska påbörjas för att begränsa exponeringen av människor och miljö för metaller

se

avsnitt 5.18. Vi tycker att de utsläpp som är i stort behov

av åtgärder, är de diffusa utsläppen från användningen

av

varor samt utsläpp från deponier. Dessa är betydande och

omfattas sällan eller inte alls av begränsningsåtgärder. Det internationella arbetet för att minska luftföroreningarna är

också mycket viktigt.

Tillämpning

Metaller en av jordens mest efterfrågade tillgångar. De finns naturligt i berggrunden och ingår, oftast i låga halter, i naturens eget kretslopp. Metaller har också gjort det möjligt att fysiskt bygga upp samhällsstrukturer som många

förknippar med välfärd. Det finns ingen anledning att tro att inte människans beroende och önskan att utnyttja

av metaller, kommer att bestå även i framtiden.

Vårt mål är långsiktigt eftersom förändringar i metallanvändningen sannolikt tar tid. Vår avsikt med metallmålet är

att vara utvecklingsdrivande i önskvärd riktning. Vi är

medvetna att målet sannolikt inte kommer att helt

om vara

till år 2012. Ärtalet är satt med tanke att målet

uppfyllt på år 2012 kan behöva kompletteras med hänvisning till Esbjergdeklarationens mål. Till exempel ingår inte utsläpp vid produktion och råvaruframställning i våra målförslag.

Vi har bedömt att målet då skulle bli alltför omfattande. Det är emellertid troligt att även dessa steg måste omfattas

av framtida mål Esbjergdeklarationens mål ska kunna nås.

om

Vi att varje företag hanterar metaller ska, i varje

menar som enskilt fall, ställa sig frågan metallen hanteras enligt

om intentionerna i målet. Om så inte är fallet kan följdfrågorna

t.ex. bli: Är materialvalet rätt Kan använda

man en annan metod Kan använda för

man en annan vara, samma ändamål eller verkan

I ovanstående överväganden måste också den kunskap respektive okunskap finns metallens effekter vid

som om exponering in. Järn och aluminium är exempel på

vägas

metaller forskarna har förhållandevis goda kunskaper

som

och är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan.

om som Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller.

Som första steg i arbetet för att nå målet bör företagen istället förändra användningen

av

metaller med känd skadeverkan,

-

metaller med dåligt känd effekt vid exponering för låga -

doser och i blandningar med andra föreningar, och metaller eller metallföreningar det finns lite kunskap

- som

om över huvud taget.

metaller med dåligt kända effekter ska, i

Användning av

likhet med de långlivade och bioackumulerande ämnena,

med hänvisning till försiktighetsprincipen. Detta begränsas

särskilt "nya" metaller hittills använts i liten

gäller som omfattning. Om effekt plötsligt uppträder, är broms-

en sträckan myckt lång för metaller och andra grundämnen

inte bryts ned i naturen. För att möjliggöra ur miljösynsom

materialval måste kunskapen därför öka

punkt riktiga om

hur människor och för metaller och vilka

miljö exponeras effekter det har.

I våra mål står det att metallerna ska behållas intakta under

Det att metallerna, så långt möjligt, ska användning. betyder

användas i tillämpningar där de inte korroderar eller på annat sätt slits under användning. Vidare måste metallerna i än tidigare återanvändas och återvinnas.

mycket högre grad

Varorna ska användas och återanvändas så länge

som

innan de smälts Återvunnet material ska bevara

möjligt om. ursprungskvalitet så länge möjligt. Få cykler på hög

som

sou 1997:84 Mål för kemikaliepolitiken 93

kvalitetsnivå är ett medel att kvarhålla metallema lång tid i samhället med små förluster till miljön. Med hög kvalitetsnivå att metallen inte ska kombineras med andra

menas ämnen t.ex. legeringar försämrar metallens egenskaper

som vid omsmältning. De metaller som människan över huvud

inte ska tillföra kretsloppet t.ex. kvicksilver, kadmium

taget

och bör på ett säkert sätt.

bly, deponeras

Förutom avsikten att minska metallexponeringen avser vi att metallmålet ska bidra till ökad kunskap och medvetenhet den diffusa exponeringen av metaller under an-

om

vändning och metallustläpp från avfall. Företagen ska

om därför, avsnitt 5.18, år 2000 redovisa plan för hur

enligt en

målen ska nås.

Årligen därefter ska redovisas

hur stora de diffusa t.ex. slitage och och

- korrosion

kontrollerade metallutsläppen är från varorna vid an-

vändning och i avfallsledet,

vilka åtgärder företaget tänker vidta för att närma sig -

målet i vilken utsträckning målet är nått.

-

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de

strängare målen gälla.

Tidigare mål

Vi har inte funnit tidigare riksdagen antagna mål några av berör metaller generellt. Däremot har Kretslopps-

som

i sin för kretsloppsanpassade material delegationen Strategi

och Rapport 1997:14 mål berör metaller.

varor som

3 Därför behövs en kemikalie-

ny

politik

Kemikommittên anser:

n Den samlade risken från kemikalier är idag komplicerad

mer

och svårbedömd än tidigare

ut Fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara

ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

i Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

ut Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och gär för

sakta

x- Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver kemikalie-

en ny

politik

3.1¶Den samlade risken från kemikalier

är i mer och svårbedömd

dag komplicerad

än

tidigare

Syftet med kemikaliepolitiken

Det yttersta syftet med kemikaliepolitiken, sett i perspekti-

vet långsiktigt hållbar utveckling, är att bidra till vår

av en

välfärd utan att äventyra framtida generationers

möjligheter

till motsvarande välfärd. I detta syfte inryms bl.a. att inte

en

utarma jordens resurser genom en kortsiktig och oöverlagd kemikalieanvändning. Genom att ställa långsiktiga mål bidrar kemikaliepolitiken till att minska eller

ny

eliminera kostnaderna för omställning till hållbar

en en

mål innebär att de styr Vägvalet för

utveckling. Långsiktiga industrins utvecklingsarbete än att orsaka planerade snarare plötsliga kast i det pågående arbetet.

Hotbilden har förändrats

Kemikommittén presenterar ett riskpanorama i bilaga 1 som

hur hotbilden från kemikalier

utgör en sammanställning av

ut i och hur den har förändrats sedan Kemikommis-

ser dag sionens betänkande SOU1984:77. Riskpanoramats huvud-

är redovisning den bild ett

rapport en översiktlig av som

antal och vi uttryckt bild "målad

experter ser som som en

med breda penseldrag med precision i färgerna".

men

visar att hotbilden har förändrats. Det är

Beskrivningen

svårt att bedöma riskerna är större eller mindre än för

om 10-15 år sedan. Det är däremot uppenbart att riskerna idag är och svårbedömda än tidigare. En starkt

mer komplexa

orsak till detta är den ökade insikten om

bidragande bristerna i vår samtidigt kunskaperna ökat. kunskap, som

Idag visar hotbilden ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer

För 10-15 år sedan fokuserades riskerna på enskilda

mer

ämnen med urskiljbara effekter på hälsa och miljö specifikt

vid relativt De kemiska hälsoriskerna i

hög exponering.

arbetslivet större och mer påtagliga. En nyligen gjord

var

WHO:s mål, Hälsa för alla år 2000, visar att

genomgång av

hälsa i arbetslivet är ett de relativt få områden där

av

varit goda. Flera miljögifter idag är helt framstegen som

användes fortfarande för tio år sedan, t.ex.

förbjudna

i betrnedel eller insektsmed-

organiska kvicksilverföreningar

let lindan. Till förändringen i hotbilden hör också att vi

minska exponeringen för kemikalier från punktut-

lyckats i släpp.

en ny

Under det gångna decenniet har exponeringen för många ämnen i yrkeslivet och den yttre miljön minskat. Ibland har det skett till nivåer där det med dagens epidemiologiska

undersökningsmetoder inte längre går att med tillfredstäl-

lande statistiska metoder säkerställa effektsamband. Studier med påvisbara effekter kemikalier på människor eller i

av

kommer allt oftare från icke-industrialiserade länder,

miljön

där för många farliga ämnen fortfarande är

exponeringen hög.

har kunskaperna komplicerade effektom- Samtidigt om nya, råden ökat. Det gäller t.ex. påverkan på hormonsystemen,

effekter nervsystemet både på den individen och

på Vuxna

det Växande barnet och immunologiska störningar.

på

Insikten bristerna i dagens kunskap har ökat, vilket

om innebär att det råder större osäkerhet idag om hur

en riskerna med kemikalier i samhället ut, trots att vår

ser

kunskap samtidigt ökat.

Brister i undersökningsmetodik det svårt att dagens gör

uppskatta den samlade risken från användningen av kemikalier. Som undersöks ett ämne i taget under

regel

kontrollerade förhållanden vid doser som är tillräckligt höga för att utlösa och mätbar effekt. Människors

en tydlig

verkliga exponeringssituation karakteriseras av en mångfald

ämnen vid låga doser och en exponering som varierar av

från tidpunkt till Dessutom visar kraftigt en en annan. erfarenheten att det ofta förekommer speciellt känsliga individer. Detta minskar möjligheterna att upptäcka klara samband mellan effekter och kemikalier.

Sedan 1980-talet då bl.a. USA, Japan och EU

början av

införde för ämnen har flera tusen

anmälningssystem nya

ämnen satts ut på marknaden. Inom EU görs för närvarande

400 ämnen varje år. Motsvarande

ca anmälningar om nya

siffra för USA är 2.500 år och för Japan och övriga

per OECD-länder med anmälningssystem tillkommer minst tusen ämnen året. Det finns inga uppgifter om att

om motsvarande antal ämnen skulle ha försvunnit. Det finns

ny

heller ingen anledning att anta att så är fallet mot

bakgrund

av den ökande mängden med ämnen fyller

varor som nya funktioner. Nya ämnen inom framför allt EU är bättre undersökta än de redan finns på marknaden. Även för

som dessa saknas dock viktig kunskap t.ex. hormonstörande

om

egenskaper eller påverkan på nervsystemet.

om

Sammanfattningsvis visar hotbilden idag ett brett spektrum

av ämnen som i låga koncentrationer sammantaget kan

ge

upphov till ospecifika effekter och effekter inte lätt låter

som

sig kopplas till någon specifik exponering.

Kemikalieproblem är gränsöverskridande

Problemen med kemikalier är inte längre lokala och övergående. Inte heller är de begränsade till direkt

användning

av kemiska ämnen och beredningar. Kemikalier

passerar gränser transport med vindar och strömmar och via

genom

handeln i De verkar över mycket lång tid och

varor.

påverkar kommande generationer. De ingår och

i varumaterialströmmar inom viktiga sarnhällssektorer. Problemen

med kemikalier är därför än tidigare gränsöverskridan-

mer

de och måste angripas både nationellt, regionalt och globalt.

Varorna ökar som exponeringsväg

Av bl.a. de skäl angetts ökar idag relativt sett

som ovan

varorna som exponeringsväg. Varornas sammansättning och

innehåll av kemiska ämnen blir alltmer komplex. Varor ska idag ha många funktioner och innehåller därför ofta många kemiska ämnen. Ett vardagligt exempel är

hårschampoo

inte bara ska tvätta rent, utan också håret

som göra glänsan-

de, få det att falla rätt, förhindra att

vara luftigt, topparna

splittras, motverka mjäll och dessutom lukta gott. För varje funktion har en eller flera kemikalier lagts till produkten.

Vissa ämnen i varor är starkt giftiga eller miljöskadande i

ny

koncentrerad form. Många farliga ämnen får inte användas i konsumentledet sina egenskaper. Sådana ämnen kan

p.g.a.

dock fortfarande användas vid varutillverkningen eller i

och kan därför förekomma, ofta i låga koncentratiovaror

i Den ökande användningen varor medför att ner, varan. av alla människor utsätts för kemikalier. Den högre exponering

förekom tidigare i arbetslivet drabbade framförallt som friska i arbetsför ålder. Numera utsätts även

personer särskilt eller känsliga grupper som t.ex. barn, gravida svaga kvinnor, sjuka och gamla för kontakt med ett ökat antal

kemikalier via varor.

Globaliseringen gör att varor förflyttar sig snabbare över

större områden i än tidigare. Enligt uppgifter från

dag Världshandelsorganisationen har världsproduktionen av

ökat fem sedan 1950 medan handeln mellan

varor gånger

länderna ökat 14 gånger under tid. En

samma vara som lanseras får snabbt spridning över hela världen.

idag

att i ett tidigt skede upptäcka direkta skadeef-

Möjligheten

fekter vid begränsad användning lokalt har därför delvis

en ersatts med risken för att en storskalig spridning sker innan risken och hinner återkallas från

uppmärksammas varan

marknaden.

Svårt att veta vad varorna innehåller

Den handeln minskar också möjligheten att över-

globala blicka kernikalieanvändningen vid tillverkningen av varor.

är gånger omöjligt att få kännedom om vilka

Det många

kemikalier finns i t.ex. elektroniska produkter, textilier

som

eller plast. Varorna kan ha genomgått flera produktionsled

i olika länder innan de förs in till Sverige. Kemikalier som

tillverkas och används i utvecklingsländer granskas inte på

sätt de kemikalier tillverkas och används

samma som som inom t.ex. OECD-länderna.

en ny

Vi har fått ökad kunskap under den gångna 10-15års

perioden

Riskpanoramat beskriver den ökade kunskapen sprid-

om ning, exponering och effekter farliga ämnen

av genom

omfattande forskningsinsatser och våra myndigheters

arbete. Vi vet också inom vilka områden

mer om som

kunskaperna behöver ökas. Riskpanoramat visar att dagens

kunskap är otillräcklig för att fullt ut bedöma riskerna med

den omfattande användningen och spridningen kemiska

av ämnen. Effekter kan bli uppenbara först långt efter

ex-

poneringen. De kan också uppkomma till följd långvarig

av exponering för låga doser kemiska ämnen. Det är

av sannolikt att kombinationseffekter kan uppkomma vid

användning flera kemiska ämnen samtidigt. av Många

ämnen sprids över långa avstånd med luft och vatten till kalla områden där de kan stanna kvar i miljön och

ansam-

las i levande organismer.

Vi bedömer att den samlade risken från kemikalier i dag är mer komplicerad och svårtolkad än tidigare. Om riskerna har blivit större eller mindre är svårt att kategoriskt uttala

sig om mot bakgrund av befintliga forskningsstudier. En

faktor som kan antyda att riskerna ökat är den ständiga

upplagringen i naturen av svårnedbrytbara ämnen som

används. Samtidigt har många farliga ämnen avvecklats eller begränsats vilket kan innebära att riskerna minskat. Tidigare exponerades ett mindre antal människor sannolikt för högre doser färre ämnen. Idag alla i

av exponeras

samhället för fler ämnen i lägre doser.

men

3.2¶En fortsatt av

användning organiska

bioackumulerbara ämnen

långlivade, utgör

ett hot mot en hållbar

utveckling

De senaste decennierna har tydligt visat att människans

okontrollerade ianspråktagande av jordens resurser på vissa

områden leder till miljöproblem inte kan göras ogjorda. som

Så till exempel har den tidigare användningen av många

enkla och lett till omfattande

billiga bekämpningsmedel en tidigare orörda miljöer som t.ex. polartrakterförorening av

och delar kontinenternas inre. Även

na svåråtkomliga av

många industrikemikalier har fått en bred spridning i miljön

trots att de varit avsedda att användas i inneslutna be-

hållare.

Gemensamt för många av de ämnen som idag utgör globala

är att de är långlivade, dvs. svårnedbrytbara, i den problem miljön, särskilt i kalla miljöer med biologisk

yttre sparsam

aktivitet t.ex. våra fjälltrakter eller polartrakterna.

som Eftersom är fettlösliga ansamlas de

många samtidigt mycket

i kroppsfett, dvs. de är bioackumulerbara. De

organismernas

stora och rovfåglarna är särskilt utsatta, eftersom

rovdjuren

ämnena också regel ökar i koncentration högre

som upp

i kommer, s.k. biomagnifiering. Hos näringskedjan man

dessa kan halterna i kroppen bli så höga att reproduk-

djur

tion Mätningar i Östersjön har visat att

m.m. påverkas. halterna vissa långlivade, bioackumulerbara miljögifter

av inte trots långvariga förbud mot använd-

längre sjunker

i Sverige och flera andra Östersjöländer. Dessa och

ningen

andra data har tolkats att den fortsatta användningen som i länder medför transport ämnena via luften varmare en av till kallare där de faller och blir kvar.

breddgrader ner

Vi att fortsatt långlivade, bioacku-

anser en användning av

mulerbara ämnen framställda människan inte är förenlig av med hållbar utveckling. Nya rön under de senaste åren en hormonstörande effekter kemikalier vid mycket låga om av doser och påverkan på inlärning, beteende m.m. visar att

obehagliga överraskningar kan vara att vänta. Lär-

nya

domarna från misstag borde utnyttjas för att

tidigare

skador istället för att behöva bota redan uppkom-

förebygga skador. Med hänsyn till att kunskapen om många av

na dessa ämnen ännu är ofullständig gör vi bedömningen att

mot bioackumulerbara ämnen måste

åtgärder långlivade,

102 Därför behövs kemikaliepolitik

en ny

vidtas även i avsaknad av bevisade hälso- eller miljöeffekter hos ämnena.

3.3 behöver utvecklas

Miljöarbetet och

förstärkas

ytterligare

Kemikommissionens SOU 1984:77 arbete inriktades bl.a. mot att åstadkomma ett system skulle leda till ökad

som en kontroll av kemiska produkter hälso- och miljösynpunkt.

ur En viktig drivkraft var kernikalierelaterade hälsofrågor i arbetsmiljön. Kemikommissionen pekade också på bristerna när det gällde information om kemikaliers miljöfarlighet, liksom bristen på kriterier för bedömningen miljöfarlig-

av het. Hälsoområdet var vid Kemikalieinspektionens tillkomst betydligt utvecklat än miljöområdet. Det fanns t.ex.

mer kriterier för flera sorters hälsoeffekter och ett

graderat system för farlighetsklassificering inte bara tog

som hänsyn till arten skada utan även graden. På arbetsmiljöområdet

av fanns också ett utbyggt system för att behandla

skyddsfrågor, inklusive kemikaliefrågor, via skyddsombud, skyddskommittéer m.m. Varuinformationsblad för den yrkesmässiga hanteringen av kemikalier utvecklades tidigt i Kemikalieinspektionens Verksamhet.

Resursmässigt utgjorde hälsoområdet under inspektionens första år den överväldigande delen verksamheten.

av

Synen på miljöarbetet har förändrats under de senaste åren. Genom studier i miljön kan upptäcka potentiella

man hälsoeffekter kemikalier tidigt, innan de medfört skada

av på människors hälsa. Miljöarbetet är också i

viktigt sig, bland annat för att bevara den biologiska mångfalden och att avvärja långsiktiga hot mot vår överlevnad t.ex. i form av minskad livsmedelsproduktion.

Under den gångna tioårsperioden har miljöarbetet utvecklats kraftigt. Kemikalieinspektionen har publicerat särskilda listor över miljöfarliga ämnen, kriterier för miljö-

en ny

farlighet har utarbetats i nordiskt samarbete och mycket

en

stor del Kemikalieinspektionens ökade har

av resurser

tillfallit miljöområdet. Miljömedvetenheten i samhället har

under motsvarande tid ökat starkt. Ännu återstår

mycket

mycket att göra innan bedömningar av risk och nytta med kemikalier ett miljöperspektiv kan ske på en tillfredsstäl-

ur lande nivå. Vi därför att det är Viktigt att politiken

anser inriktas mot att fortsatt förstärka utvecklingen för skyddet

mot farliga kemikalier. Detta bör ske parallellt

av miljön med motsvarande utveckling av skyddet mot farliga

en kemikalier för konsumenter och i arbetsmiljön.

3.4¶Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är

för och för sakta

begränsat går

Kemikalieinspektionens, Naturvårdsverkets och Arbetar-

arbete för att minska riskerna med

skyddsstyrelsens

kemikalieanvändningen har Varit omfattande och fram-

Det har ställt kemiska produkter i fokus och gjort

gångsrikt.

Sverige till ett föregångsland på kemikalieområdet. Riskbe-

gränsningsarbetet har bland annat tagit sig uttryck i åtgärder mot marknadsföringen av kemikalier, som t.ex. begränsningar användningen enskilda ämnen eller väl

av av

avgränsade ämnesgrupper.

Arbetssättet att utvärdera ett ämne i taget kräver stora

Det fångar inte heller risker med kombinaresurser. upp tionseffekter flera ämnen samtidigt. Det kan också

av vara svårt att finna orsakssamband mellan enskilda ämnen och skador visar sig först efter lång tid eller i kombination

som

med annan samtidig exponering.

Både inom EU och OECD pågår stora som syftar

program

till att utvärdera egenskaper och risker med gamla ämnen. Inom båda utvärderas enskilda ämnen ett i

programmen

Även närbesläktade ämnen inom och taget. en samma ämnesgrupp utvärderas för sig, ibland till och med

var av

en ny

olika länder. Arbetet är oerhört tids- och resurskrävande. Programmet för existerande ämnen inom EU kommer med nuvarande takt inte att kunna slutföras förrän bortom nästa

sekelskifte, dvs. än hundra år. eget

om mer Företagens riskbedömningsarbete utnyttjas för närvarande inte i tillräcklig grad.

Vi att det nuvarande arbetssättet, där ämnen ut-

anser värderas och regleras enskilt eller i små kemiskt

grupper av

mycket närbesläktade ämnen, går för sakta.

De nuvarande regleringarna tar också sikte på marknadsföringen kemikalier. Detta kan innebära en onödig be-

av gränsning i kemikaliearbetet i takt med att inriktningen mot

blir allt viktigare. Vi också att kemikaliekontrolvaror anser len behöver integreras bättre, så att överväganden

om ingripanden mot en kemikalie i någon eller flera delar

av dess livscykel kan göras samlat. Ett viktigt skäl till detta är att kemikalierelaterade problem har kommit att utgöra en

dominerande del av miljöarbetet.

3.5¶Genomförandet av

Esbjergdeklaratio-

nen kräver en

ny kemikaliepolitik

Målen i Esbjergdeklarationen att utsläppen av farliga ämnen

ska ha upphört till år 2020 ställer krav på omfattande

förändringar kemikalieanvändningen i de länder

av som undertecknat deklarationen. Vi bedömningen att

gör

användningen av kemikalier i varor måste granskas mer än tidigare med utgångspunkt från målen. Generella angreppssätt måste också få större roll i kemikaliearbetet

en om målen ska kunna nås. Alla aktörer i samhället måste bidra om arbetet ska bli framgångsrikt.

Sverige ett de länder utan särskilda förbehåll

var av som

undertecknade Esbjergdeklarationen. Vi gör bedömningen att Sverige för att uppfylla sina åtaganden behöver

en ny

1997:84 Därför behövs kemikaliepolitik 105 SOU en ny

kemikaliepolitik.

I de utvecklar vi våra på de

följande kapitlen synpunkter

hörnstenarna i den kemikaliepolitiken, liksom viktigaste nya

de kan behövas nationellt, inom den på åtgärder som

unionen och i det globala arbetet. europeiska

4 hörnstenar i kemikalie-

Viktiga politiken

Kemikommittén föreslår följande viktiga hörnstenar i

kemikaliepolitiken:

Försiktighetsprincipen

ska användas

t Försiktighetsprincipen

Den omvända bevisbördan måste tillämpas

t oftare

Företagen har ansvaret Företagen ska visa att varorna är säkra t

Lagstiftning och tillsyn

t Lagstiftningen lägger grunden

Tillsynens roll bör öka

t

Generellt angreppsätt

Generellt angreppssätt ska användas av

Varuperspektivet allt viktigare

ut Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor Kemikaliekontroll och utsläpps- och avfallsfrâgor hör ihop

t ut Utveckling mot rena varor

108 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

Ett nytt arbetssätt för myndigheterna

ut Samarbete bidrar till en hög ambitionsnivä t Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet t En vidgad roll för de anställda i företagen

at Mjuka styrmedel i av kunskap och

form information

Ökad ekonomiska

k användning av styrmedel

ut Stöd och vägledning till smâföretagen

Det internationella arbetet

ut Gemensamma problem kräver lösningar

gemensamma

t EU en arena för lagstiftningsarbetet

nya

t Globala överenskommelser kemikalier allt

om viktigare ut Handel och kemikaliepolitik ska stödja varandra

I kapitel 2 har vi föreslagit mål för den svenska kemikalie-

politiken. Vi redovisar i detta kapitel några viktiga hörnstenar för kemikaliepolitiken. Dessa utgör tillsammans med målen grunden för den kemikaliepolitiken och för våra

nya

förslag till åtgärder på nationell nivå, inom EU och internationellt.

Försiktighetsprincipen

4.1 ska användas

Försiktighetsprincipen

Med försiktighetsprincipen vi ett synsätt och

avser en strategi innebär att i förväg ska vidta de

som man åtgärder

som behövs för att undvika skada på människor eller miljön i stället för att åtgärda först när skada inträffat.

en Enligt

vår uppfattning omfattar detta de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang och kan

som

sägas vara miljöbalkens grundläggande hänsynsregel 2 kap,

3 § i miljöbalksförslaget. Som en del av försiktighetsprin-

cipen ingår att åtgärder ska vidtas redan vid skälig

en misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma.

hörnstenar i kemikaliepolitiken 109 Viktiga

Den innebär också att omvänd bevisbörda ska tillämpas vid misstanke om miljöproblem.

i denna breda mening motsvarar Försiktighetsprincipen också allmän aktsamhet och kravet försiktighetsmått i 5 § på kemiska produkter, LKP avsnitt lagen 1985:426 om se En närmare analys och tolkning av försiktighetsprin- 5.9. och dess tillämpningar, bl.a. i Riodeklarationen, i cipen ges bilaga

visar att i allt högre grad måste Riskpanoramat man agera redan vid misstanke att skada vetenskapligt grundad om en kan inträffa. Den diffusa medför att kemikaliespridningen människor och för många ämnen i låga miljö exponeras doser. forskningsmetoder är inte an- Många av dagens till denna situation. Morgondagens kemikaliepolitik passade måste att förekomsti än högre grad bygga på principen om sätts in mot kemikalier eller varor när begränsande åtgärder sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger vetenskaplig bevisning saknas. även om fullständig

relateras i allt högre grad till diffus Nya kemikalieproblem från det stora flödet och kemikaliespridning av varor samhället. Ett aktuellt fall är läckaget av produkter genom från i under 60- PCB fogrnassa flerfamiljshus som byggts och 70-talet.

Bly i färg, ett exempel på tillämpning av försiktighetsprin-

cipen

En försiktighet är minskningen av den åtgärd byggd på i skett under 90-talet svenska användningen av bly färg som innebär är så försvunnet i och som att bly nu gott som i konsumentledet. Begränsningarna grundar sig på en färger misstanke halten i blodet kan påverka männiom att bly skors I USA räckte det inte med misstanke. nervsystem. en ville innan åtgärd, först kunna Där man, man vidtog någon

110 Viktiga hömstenar i kemikaliepolitiken

bevisa att blodblyhalten den mentala påverkade förmågan negativt. Idag vet man att högre blodblyhalt, desto lägre intelligenskvot. Amerikanska barn i områden med mycket blyfärg har bevisligen barn lägre intelligenskvot än i områden utan dollar ned blyfärg. Miljarder läggs nu på att sanera byggnader från blyfärg i USA.

Diffus spridning från är varor morgondagens problem

Vårt riskpanorama visar att morgondagens kernikalieproblem i hög kommer att kretsa grad kring varor. Giftiga metaller och långlivade, bioackumulerbara organiska ämnen sprids via varor och kommer att spridas tid globalt en lång framöver även ämnena om användningen av upphör. Denna diffusa vid spridning uppkommer tillverkning, distribution användning, slitage och

kvittblivning av varor.

Av den totala metaller tillförs samhälmängden som årligen let är det bara få kända några procent som utgörs av utsläpp till luft och vatten. Aterstoden ackumuleras i samhället och kan under tid framåt. spridas lång

Tidigare var det vanligare att vissa avgränsade yrkesgrupper t.ex. industriarbetare, utsattes för relativt höga halter miljögifter på till av arbetsplatsen. Utsläppen miljön kom huvudsakligen från punktkällor och ledde till lokala

föroreningssituationer. Utsläppen kunde bestå ett fåtal

av ämnen som hängde med samman tillverkningen på platsen. Det då relativt lätt att samband mellan var påvisa ämne, exponering och effekt. Idag är det att stora delar vanligare av befolkningen diffus för genom spridning exponeras låga doser många ämnen. av

Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 111

med minskad motstånd-

Exponering av svaga grupper

skraft kan leda till ökat lidande och medföra ökat vårdbe-

hov

Minskad mental och motorisk kapacitet är effekter som man

grunder misstänker har samband med exponering

på goda

för vissa i bly, kvicksilver och PCB.

miljögifter, synnerhet

forskarna delar utsätts för

Idag vet att stora av befolkningen

diffus exponering. I synnerhet exponeringen av gamla, sjuka

och ofödda barn kan utöver ökat lidande leda till samhälleeffekter i form ökade vårdbehov.

liga av

studier visar att kadmium kan orsaka njurskador

Belgiska

vid halter trott. Upp till 10%

betydligt lägre än man tidigare

den ökad risk att drabbas

av belgiska befolkningen löper en

kadmiumrelaterade Siffran är sannolikt

av njurproblem.

för Misstankar finns att fertila kvinnor och

lägre Sverige. om

med särskilda sjukdomar kan vara extra känsliga.

personer Kadmiumhalterna i svenskt vete har ökat kontinuerligt

under det århundradet. Ökningen kommer sannolikt senaste

fortsätta så länge använder kadmiumhaltig gödsel

att man så deponeras åkermarken.

och länge luftföroreningarna på

Således kan förvänta sig att den svenska befolkningen man tid kommer att för ökande

under överskådlig exponeras

kadrniumhalter.

Svårt effekt orsakas ett ämne eller en att veta om en av av

kombination av ämnen

Kemikalierelaterade effekter är som regel ett resultat av

faktorer och det är svårt att identifiera enskilda

många

effekter. Det är svårt att veta effekt orsakas ämnens om en eller kombination ämnen. På senare år av ett ämne av en av har forskarna kunnat visa att även mycket låga halter av kan effekt. Med förfinade

vissa långlivade miljögifter ge

hela tiden tröskeln för den kritiska effekten.

redskap sjunker

kommer att hitta tröskelvärden för

Sannolikt man aldrig

112 Viktiga hörnstenar i

kemikaliepolitiken

vissa ämnen.

Många kemikalier effekter på nervsystem,

ger immunsystem

och olika hormonstyrda funktioner. Sådana effekter kan påverkas av många olika faktorer, varför det ofta är svårt att påvisa orsakssamband. vid skador dessa

Symptomen på

system kan också diffusa vilket försvårar

vara ytterligare möjligheterna att finna samband med för

exponeringen

kemikalier. Dessutom är det bara få de

några av miljögiftrelaterade sjukdomar som kan uppstå, i

som registreras

centrala register på sätt Det försvårar samma som cancer. studier orsakssambanden mellan och

av miljöfaktorer

ohälsa. Studier på ohälsa, s.k.

befolkningsgruppers epide-

miologiska studier, utförs ofta med metoder inte är som

tillräckligt känsliga för att kunna påvisa samband mellan

exponering och effekt vid låga doser. För att kunna säkerställa effekt diffus halter

en pga. spridning av låga av

många olika kemikalier måste ibland studera

man mycket

stora eller hela samband

grupper befolkningar. Komplexa

är dyrbara att utreda och studeras därför i liten utsträckning.

Det kan också finnas s.k. dvs. skada

en ketchupeffekt, att en plötsligt uppstår när den från

sammanlagda exponeringen

många små källor når viss nivå viss individ är en som en känslig för. För åldrande effekt

tidigt är en som uppmärk-

sammats i samband med förhöjd exponering för ämnen som skadar det centrala nervsystemet, t.ex. PCB och Nerv-

bly.

systemet har förmåga att för små skador.

en kompensera

Exponering för skadliga ämnen behöver därför inte leda till omedelbar skada. Emellertid Verkar denna

kompensations-

förmåga avta med stigande ålder. Till slut demaskeras de

skador som uppträtt tidigare hittills men som nervsystemet

lyckats kompensera för. En skada vid år som uppstått unga

kan således hållas tills dess att människan åldras.

gömd

Danska forskare har t.ex. visat att för kan

exponering bly

begränsa kompensationsförmågan så att individen i

senare livet inte förmår kompensera för skador

som uppkommer

andra orsaker. Det innebär att naturliga ålderssymptom av

uppträder tidigare än de skulle ha gjort.

4.2¶Den omvända bevisbördan måste

tillämpas oftare

Åtgärder måste i högre grad bygga på misstankar om effekt

Dagens exponeringssituation är mer komplicerad än

Traditionella forskningsmetoder fokuserar på tidigare. som

samband mellan ett ämne och en effekt är mindre användbara. Det gäller att förstå de komplexa sambanden mellan exponering för många ämnen i låga doser och diffusa effekter. Svårigheten att med konventionell metodik

påvisa effekter, gör att i högre grad än tidigare måste

man

acceptera att förekomstbegränsande åtgärder sätts in mot

kemikalier eller när sannolika skäl för påverkan på

varor hälsa eller miljö föreligger. Det går inte att vänta tills sambandet mellan orsak och effekt är fullt bevisat.

bör göras för att utveckla metodik för att

Satsningar ny

komplex lågdosexponering och för att påvisa påvisa

orsakssamband mellan lågdosexponering och olika diffusa hälsoeffekter. Även dessa satsningar initieras, kommer

om

det sannolikt att dröja många år innan utvecklingsarbetet

bär frukt.

Forskningen leder hela tiden till frågor om ämnens

nya

effekter. Kraven på fullständig utvärdering av all

en

tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Det

finns få fall på kemikalieområdet, där en hälso- eller

miljömässigt grundad åtgärd i efterhand visat sig vara

överdriven. Motsatsen är att åtgärder satts in för

vanligare,

sent och de mänskliga och sociala kostnaderna för ett ickebeslut visat sig överstiga kostnaderna för tidig åtgärd.

en

Försiktighetsprincipen måste få ökad legitimitet

Det är inte möjligt att förutse de långsiktiga skadeeffekterna

ett stort antal olika ämnen på komplicerade system av som levande organismer och ekosystem. Därför måste vidta

man

omfattande åtgärder redan på grund vetenskapligt

av grundade misstankar skadliga effekter. En sådan strategi

om

är konsekvens försiktighetsprincipen därför är

en av som en

grundläggande princip för arbetet med hälso- och miljörisker. Försiktighetsprincipen finns sedan länge i svensk kernikalielagstiftning och den har även börjat få genomslag

i överenskommelser som viktig princip för

internationella en

miljöarbetet. I tillämpningen försiktighetsprincipen bör

av även riskerna med alternativen belysas så långt det är

möjligt så att de åtgärder som vidtas på goda grunder kan

antas leda till mindre risker.

På många håll i samhället är det emellertid inte accepterat att t.ex. ska sluta använda funktionell kemikalie

man en bara på grund av en befarad men inte säkerställd farlig effekt. Försiktighetsprincipen har därför svårt att få det genomslag skulle behövas. Slutsatsen detta är att

som av

försiktighetsprincipen måste få en bredare tillämpning. Den måste åberopas politiker, företag och allmänhet

av av som grund för beslut. Den borde bland annat kunna ta sig

uttryck i en ökad användning av generella angreppssätt

såväl mot ämnen med vissa oönskade egenskaper som mot

Vissa typer av exponeringar, t.ex. diffus spridning av farliga ämnen. Graden av tillräckligt vetenskapligt underlag i det

enskilda fallet borde i första hand påverka tidshorisonten för begränsning eller avveckling av misstänkta ämnen

en eller exponeringar, men inte riktningen. För att detta ska kunna ske måste försiktighetsprincipen och motiven bakom den få bred förankring och acceptans.

en

Sammanfattningsvis anser vi att försiktighetsprincipen

inklusive principen den omvända bevisbördan måste få

om

bredare tillämpning än hittills i företagens och myndig-

en

heternas arbete, nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i de följande kapitlen.

har ansvaret

Företagen

4.3 har ansvaret att Visa att

Företagen

varorna är säkra

Företagen har ansvaret för kemikaliekontrollen

Enligt förarbetena 1984/ 85:118 till LKP, ligger

prop

ansvaret för att kemikaliekontrollens mål uppnås i första hand hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Myndigheternas huvuduppgift inom kernikaliekontrollen är att till att företagen

se gör vad behövs för att undanröja och förebygga hälso-

som

och miljörisker.

Enligt 6 § i LKP ska den tillverkar eller importerar en

som kemisk produkt till att det finns tillfredställande ut-

se redning för bedömning vilka hälso- eller miljöskador

av

produkten kan orsaka. Denna utredningsskyldighet är

som

ett försiktighetsmått för framför allt tillverkare och importö-

Den viktig redan i lagen 1973:329 hälso- och rer. var om

miljöfarliga och betydelsen framhölls ytterligare

varor

att utredningsskyldigheten fick en paragraf i

genom egen

LKP. Motsvarande bestämmelse föreslås i den kommande

miljöbalken i 14 kap. 7

Ett motiv bakom utredningsskyldigheten är att inte

man kan undvika att använda produkter med något slag av

farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen

och kemiska produkter sker så att skada på av varor människor eller i miljön undviks. En förutsättning för att det ska kunna ske är att de hanterar produkterna vet

som på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en be-

116 Viktiga hömstenar i kemikaliepolitiken

dömning måste göras av om produkten kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas eller endast användas i begränsad omfattning.

En tillverkare eller importör måste därför utreda om produkten kan hanteras på ett tillräckligt säkert sätt. Om detta inte går eller kunskapsnivån är otillräcklig och det

om finns en möjlighet att produkten trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller kronisk skada så ska produkten, i enlighet med försiktighetsprincipen, inte sättas ut marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte

på bedöms allvarlig eller kronisk ändå inte är

som men obetydlig så ska de allmänna aktsamhetsreglerna beaktas och bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och

en omfattande den misstänkta skadan kan och kost-

vara naderna för åtgärder som leder till att skadan undviks.

Utredningsskyldigheten gäller oavsett det finns några

om konkreta farhågor när det gäller produkternas hälso- eller

Skyldigheten är fortlöpande dvs. den gäller miljöfarlighet. även för produkter redan finns på marknaden.

som

Företagen ska också i sin verksamhet välja den minst farliga kemikalien och systematiskt arbeta för att byta ut farliga kemikalier mot mindre farliga. Företagens egenkontroll borde kunna leda till ett miljöanpassat samhälle med

en uthållig kemikalieanvändning.

Många produkter otillräckligt utredda

Många kemiska produkter marknadsförs trots ofullständigt utredningsunderlag och bristfällig bedömning. När det gäller underlaget kan orsak att många kemikalier

en vara

är bristfälligt undersökta tradition ändå har en bred som av användning. När det gäller bedömningen finner man att osäkerhetsaspekten och försiktighetsprincipen inte till-

uppmärksammas. Ett särskilt problem utgör räckligt

kemikalier i importerade Många av dessa är tillvaror. verkade i länder med kemikaliekontroll vilket kan

svag

medföra att kunskapen ämnena är otillräcklig. När om ämnena in i kan kunskapen att de finns där går varor om förlorad fram till användaren. Det är därför

gå på vägen

att även de varuproducerande företagen och handeln viktigt

tar sitt ansvar.

Riskbedömningar är alltid osäkra

Riskbedömningar viktiga redskap för att skydda

anses som människors hälsa och De bör emellertid betraktas

miljön.

med såvida inte de inneboende osäkerheterna

skepsis klargörs. Det vanliga vid riskbedömning är att man inte

väl känner till de möjliga konsekvenserna ett

tillräckligt av

beslut och deras sannolikheter. De systemen för

vanliga

kan inte ta hänsyn till effekter som ännu

riskbedömning

inte har identifierats och fungerar därför dåligt i sådana situationer. Det är inte heller möjligt att i förväg räkna ut alla effekter kan inträffa. Detta innebär att det inte går som

att bevisa fullständig frånvaro av skadlighet.

en

Den stora faran inte i att system för riskbedömning

ligger

i sådana fall är otillräckliga, utan att inte inser denna man eller väljer att bortse från den.

otillräcklighet

tar över för mycket av utredningsansvaret

Myndigheterna

ska till att företagen sköter sin kemikalie-

Myndigheterna se

kontroll intentionerna i LKP. I 1 § sägs att lagens

enligt

är att att skador på människors hälsa eller

syfte förebygga

i förorsakas kemiska ämnens inneboende egenska-

miljön av

En formulering med innebörd återfinns i per. samma

förslaget till miljöbalk 1 kap, 1 1 st. Lagens övergripande karaktär gör att den behöver förtydligas med tillämpningsföreskrifter i form regeringsförordningar och myndig-

av

hetsföreskrifter. För att stödja företagen i deras kon-

eget

trollarbete finns därför föreskrifter meddelade med stöd

av

lagen som avser t.ex. utredningskyldigheten, anmälan

av

ämnen och klassificering och märkning. Motsvarande

nya

bestämmelser föreslås i den kommande 14

miljöbalken kap.

Frågan om företagens ställs på sin spets i

egenansvar

samband med farliga ämnen eller rön redan

nya nya om kända ämnen. För ämnen är inom den

som nya europeiska unionen finns fastlagt vilka undersökningar företagen

som

ska låta utföra. Myndigheten granskar företagens dokumentation och gör bedömning farligheten och den en av möjliga

risken vid en tänkt användning. Förfarandet leda till

anses att många farliga kemikalier sållas bort innan de når marknaden. I två fall, med närbesläktade och PCB-liknande ämnen, har ingripande från nationell myndighet ändå

en varit nödvändigt därför att företag velat sätta ut kemikalier med klart negativa miljöegenskaper på marknaden.

För äldre existerande ämnen är situationen oklar. När

mer ämnen som alkylfenoletoxylater i laboratorieförsök visar sig ha hormonstörande egenskaper kan det finnas anledning för både tillverkande och användande företag att tillämpa såväl

försiktighetsprincipen den uttrycks i Rio-deklaratio-

som

som utbytesprincipen. När sjöfågel påträffas döda

nen av

kronisk blyförgiftning med krävan full blyhagel, de

av som plockat från sjöbotten i tron att det varit småsten, är

upp

utbytesprincipen rimligtvis tillämplig för tillverkare

av ammunition. När halterna av metaller stiger i och runtom våra städer i det översta jordlagret den

som en följd av

diffusa spridningen metallbaserade finns det skäl

av varor för både utvinnande och användande företag att

tillämpa försiktighetsprincipen och utbytesprincipen.

Det som i realiteten sker i dessa fall är dock att myndigheterna utför ett omfattande för att

utredningsarbete

kartlägga förekomst och risker med de aktuella ämnena. Regeringen bidrar till denna arbetsfördelning att

genom ge

omfattande utredningsuppdrag enskilda kemikalier eller

om

kemikaliegrupper. Företagen kan regel avvakta resulta-

som

myndigheternas arbete innan de börjar överväga

tet av egna åtgärder. Det pågående programmet för existerande ämnen

inom EU har fått utformning i ännu högre grad

en som

placerar bevisbördan på myndigheterna representerade i det

här fallet av kommissionen.

På läkemedelsområdet är situationen delvis annorlunda. En avgörande skillnad är att varje produkt prövas innan

ny den får släppas ut på marknaden. Det finns internationellt accepterade riktlinjer för vilka krav som ställs på läkemedel.

Riktlinjer för krav på miljöundersökningar har nyligen fastställts. Företagen är skyldiga att göra en miljöriskvärde-

ring kemiska ämnen. Det är alltså företagen som ska

av nya

ta fram och sammanställa kunskapsunderlaget för ett nytt läkemedel. De ska själva göra sammanfattande gransk-

en

ning underlaget och ett utlåtande. Myndighetens uppgift

av är att kritiskt granska och utvärdera underlaget samt göra

risk-nyttavärdering. Denna ligger till grund för beslut

en om

godkännande eller avslag.

Tillverkare och importörers ansvar ska tydliggöras

Vi anser att den i lagen avsedda ansvarsfördelningen mellan myndigheter och företag på kemikalieområdet inte tillämpas

fullt ut, i synnerhet inte för rön om äldre kemikalier

nya

med stor användning. Det är angeläget att företagen kan

Visa att de inte använder eller fortsätter att använda s.k.

stoppämnen kap. 2, liksom att användningen av andra

se

farliga ämnen inte leder till exponering som innebär risk för skador på människa eller i miljön. Osäkerhet om riskerna med ska inte drabba användaren utan den

en vara som sätter på marknaden. Denna princip fanns uttalad

ut varan redan i förarbetena till den tidigare lagstiftningen, men verkar inte ha kommit tillräckligt till uttryck vare sig i

myndigheternas eller i företagens dagliga arbete. Ett sådant

synsätt måste också EU:s arbete. Efterlevnaden

genomsyra

bör kunna kontrolleras tillsynen.

genom

Utöver traditionell utredning och bedömning är det viktigt att utreda om kunskapsosäkerhet föreligger samt att

utveckla metoder för bedömning under osäkerhet t.ex.

nya

i form generella angreppssätt med utgångspunkt från

av ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenska-

t.ex. nedbrytbarhet, tillgänglighet för levande

per som

organismer, och förmåga att ansamlas i organismer.

Det är viktigt att notera att ansvaret för kemikaliekontrollen inte uteslutande vilar på svenska tillverkare och de för

som in kemikalier till Även användare kemikalier,

Sverige. av

liksom producenter varor som innehåller eller har

av

behandlats med kemikalier, har ett för att den

ansvar egna hanteringen sker på ett säkert sätt. De har också ett ansvar för att inte orsakar skada vid sin användning och

Varorna för att informera sina kunder om försiktighetsmått som kan behöva vidtas vid kundernas användning De ska

av varan. också vidta vid misstanke skaderisker. Även

åtgärder om

handeln har ett att till att informationen de

ansvar se om

tillhandahålls är tillräcklig för att underlätta varor som konsumenternas medvetna val.

Vi att företagens för sina produkter bör

anser ansvar

utkrävas tydligare myndigheterna i tillsynsarbetet och på

av andra sätt, t.ex. yrkesmässiga användare och av konsu-

av menter. Det ska gälla nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5.12.

och tillsyn Lagstiftning

4.4¶Lagstiftning lägger grunden

Vi redovisar i detta kapitel ett antal hörnstenar

som ger

kemikaliearbetet delvis inriktning än hittills. en annan är det viktigt att utnyttja de tidigare använda Samtidigt till fullo. Även fortsättningsvis kommer lagstiftredskapen att viktig komponent i kemikaliekontrollen. ning vara en Den svenska kemikalielagstiftningen är ett effektivt redskap för att minska riskerna med kemikalier. Den utgörs huvudkemiska produkter inarbetas sakligen av lagen om som nu i Miljöbalken.

I samband med förhandlingarna om EU-medlemsskapet Sverige och kommissionen en genomgång av gjorde skillnaderna mellan de båda lagstiftningsstrukturerna. Förhandlingarna resulterade i vissa anpassningar samt undantag. De fyraåriga undantagen har främst gällt några där har krav än EU. Medregler Sverige längre gående innebar emellertid även skärpningar för Sverige lemsskapet bl.a. amnälningsplikt för kemiska en ny förordning om nya ämnen.

Den befintliga svenska kemikalielagstiftningen ligger som när arbetet vidare med att utveckla den gemengrund går i EU. Vi anser att det i huvudsak är samma lagstiftningen på det framtida lagstiftningsarbetet gemenskapsnivå som ska ske. till nationell lagstiftning ska dock Möjligheterna inte underskattas. De ska utnyttjas i de fall det är möjligt och nödvändigt för att uppnå de svenska miljömålen. Det råder fortfarande viss oklarhet hur stort utrymmet en om för nationellt kemikalieområdet är, inte minst agerande på att kemikalier. Det är angående möjligheter begränsa att detta blir En beskrivning det angeläget klarlagt. av görs i bilagorna 4 och 11. juridiska läget

I de fall Sverige väljer att lagstifta nationellt på ett harmoniserat område är det viktigt att så långt det är möjligt i försäkra att nå framgång vid eventuell förväg sig om en fallet. I annat fall kan prövningen få omvänd prövning av effekt. På de områden inte kan harmoniserasom anses vara de har större att använda nationell Sverige möjligheter

122 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

lagstiftning. Vi menar att Sverige bör använda sig de

av möjligheter finns att före. Detta utvecklas närmare

som i avsnitt 6.4.

4.5 roll bör öka

Tillsynens

Den svenska lagstiftningen som gäller idag och föreslås

som i den kommande Miljöbalken är långtgående och använd-

bar. Enbart lagstiftning är dock inte tillräckligt. Vad

som krävs är att den också får ett genomslag i samhällets olika aktiviteter. visar att detta sällan sker

Erfarenheten av sig

själv. Därför är det viktigt med fungerande och väl

en

utvecklad tillsyn. Tillsynen påskyndar mot utvecklingen lagstiftningens grundläggande mål och förutsättningar

ger

för konkurrens mellan företagen på lika villkor.

Kernikalietillsyn sker på central, regional och lokal nivå. Det

är Vår bedömning att tillsynen behöver utvecklas

ytterligare. Syftet med tillsynen är att företagen självständigt och

integrerat i verksamheten ska ta det

ansvar som lagen kräver. En utveckling mot d.v.s.

en anpassad systemtillsyn,

en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning är viktig även för den regionala och lokala

kemikalietillsynen. Efterhand företagen utvecklar ett

som

eget miljöarbete och inför miljöledningssystem så kommer detta att påverka tillsynen. För att tillsynen ska kunna

förbättras och utvecklas och få jämn nivå behöver lokala

en

och regionala tillsynsmyndigheter stöd från centrala myndigheter.

Inom många områden där lagstiftningen är harmoniserad

gäller regler för länderna inom EU. När handeln är

samma fri över gränserna och regler gäller i medlemslän-

samma derna medför ojämn i de olika länderna inte

en tillsynsnivå

bara att utvecklingen blir ojämn utan också att företagen inte kan konkurrera på lika villkor. En effektiv

tillsyn

motverkar att företag som inte följer reglerna i vissa länder

kan skaffa sig fördelar på andra bekostnad.

företags Miljös-

törningar som uppstår i ett land på grund bristande

av tillsyn kan också på miljön i andra länder, t.ex.

ge skador

om långlivade, bioackumulerbara ämnen sprids. Det är angeläget att tillsynens roll ökar inom alla EUzs medlemsländer för att åstadkomma effektiv och jämn

en tillsynsnivå. Inom EU har diskussioner börjat kring dessa frågor. Bilateralt samarbete mellan intresserade länder kan

påskynda sådan utveckling avsnitt 6.2.

en se

Vi anser att tillsynen av efterlevnaden av lagstiftningen är

viktig och bör utvecklas. Vi har erfarit att Kemikalieinspektionen har i uppdrag att till regeringen redovisa analys

en

av kernikalietillsynen centralt och lokalt samt lägga förslag

till hur den kan effektiviseras.

Generellt

angreppssätt

4.6¶Generellt ska användas

angreppssätt

Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden av ämnen och bristande kunskap

Kunskapen många kemikalier är ofullständig. Stora

om

kunskapsluckor finns framför allt på miljöområdet. Ett

intensivt internationellt arbete under de senaste tio åren har endast delvis förbättrat kunskapsläget. Fortfarande är det

vanligast att utredningar farliga kemikalier görs ämne

om

för ämne. Samtidigt har rön kemikalier tillkommit,

nya om

t.ex. kunskaper hormonstörande, immunologiska och

om neurotoxiska effekter. Det saknas för att under

resurser överskådlig tid närmare studera varje enskilt ämne och

bilda sig uppfattning behovet åtgärder. Många

en om av ämnen är otillräckligt studerade har liknande egenska-

som

kända hälso- eller miljöskadande ämnen. Den per som diffusa spridningen många kemikalier medför både

av

kända och okända risker för tillståndet i miljön och vår

hälsa. Förbättringarna i kunskapsläget på kemikalieområdet

för sakta med nuvarande arbetssätt. Enligt vår går uppfattning finns det två principiellt olika metoder att angripa

problemet.

Läkemedelssystemet -individuell prövning av varje produkt

För läkemedel s.k. förprövning, dvs. alla produkter

gäller

individuellt innan de får användas och all använd-

prövas

ning utöver den godkända är förbjuden. För att få en godkänd måste tillverkaren låta genomföra de produkt undersökningar som den godkännande myndigheten anser

behöva för produktens effektivitet och

sig en bedömning av övriga egenskaper.

Fördelarna med ett sådant arbetssätt är bl.a.:

ämnen identifieras

- Farliga

Amnena blir väl undersökta -

Antalet nya ämnen begränsas -

Nackdelarna är bla.:

Många djurförsök behövs

-

Resurskrävande för företagen -

Resurskrävande för myndigheterna -

Risk för koncentration enbart till stora marknader -

Utvecklingen av nya änmen begränsas

-

Generellt angreppssätt

Denna metod utgår från att ämnen utifrån

man grupperar

generella kriterier baserade på ämnenas egenskaper, t.ex. nedbrytbarhet eller på deras struktur, t.ex. klororganiska

ämnen.

Fördelar med ett sådant arbetssätt är bl.a.:

Stora resursbesparingar hos myndigheterna

-

Riktar in forskning och utveckling mot ämnen klarar - som

kriterierna

Förenligt med försiktighetsprincipen

-

Nackdelar är bla.:

kemikalier kan identifieras som farliga

- Många

Atgärder kan drabba ämnen som vid närmare analys -

skulle visa sig acceptabla

Generella metoder med inriktning mot icke önskvärda egenskaper bör användas

En för vårt arbete är Esbjergdeklarationen.

utgångspunkt

Dess mål är generella, det vill säga att i princip eliminera

utsläpp av långlivade, giftiga och bioackumulerande ämnen

under 25-årsperiod. Vi anser att den svenska kemikalie-

en

politiken ska präglas mål och åtgärder som på motsva-

av rande sätt riktar sig mot ämnen med icke önskvärda

egenskaper.

Ur miljöns synpunkt utgör organiska långlivade och

bioackumulerbara ämnen framställda människan ett

av

särskilt problem. Eftersom de inte bryts kommer de så

ner

att i hela den miljön. Om de

småningom spridas yttre samtidigt är fettlösliga kan de ansamlas i växter och djur.

Exponeringen blir utsträckt både i tid och rum. För vissa arter kan halterna också bli så höga att klara skadeeffekter

uppträder.

De decennierna har erfarenheter ohäm-

gångna gett av en mad och dåligt kontrollerad kemikalieanvändning. Den nuvarande tekniska och vetenskapliga utvecklingen är, sedd i ett historiskt perspektiv, mycket kort. Nya, oväntade

kommer med säkerhet att dyka Om industri-

miljöhot upp.

samhället fortsätter att använda långlivade organiska ämnen

i kemikalier och innebär det att avhänder sig

varor man

möjligheten att snabbt åtgärda hot. Möjligheterna att

nya

eliminera utsläppen från alla led eller kernikaliens

i varans livscykel är små. Erfarenheten visar att ämnen används

som sprids i miljön även om de var tänkta för en innesluten

användning. En hållbar kemikaliepolitik måste bygga på att

de ämnen ingår i kemikalier och kan brytas

som varor ner

i den yttre miljön under rimlig tid. Nedbrytningen måste kunna ske med takt överstiger läckaget till miljön.

en som

Våra mål är att stoppämnen ska vara borta ur varorna år 2007 och ur produktionen år 2012. Detta är ett exempel på

generellt angreppsätt och bygger på att ämnen som faller

för vissa uppsatta kriterier ska avvecklas utan tidsödande

och resursbegränsande utredningar för varje ämne.

Generella metoder inom ett varuinriktat arbetssätt

Ett produkt- eller varugruppsinriktat arbetssätt har ofta stora fördelar i riskbegränsningsarbetet. Grundat på kun-

skap om specifika kemikalier i olika branscher eller pro-

duktgrupper, deras användning och deras effekter på

människa och miljö, kan lättare identifiera behov

man av åtgärder. Ett sådant arbete kan lämpligen bedrivas i form

av riktade kampanjer med samverkan mellan centrala och

lokala myndigheter och enskilda företag eller branschorga-

nisationer.

Fördelarna med ett produktgrupps- eller varugruppsinriktat

arbete är att signalerna från myndigheterna har väl identifierade mottagare och använder tydliga kanaler. Kampanjerna kan innehålla både tillsynsmoment och informationsöverföring i bred bemärkelse mellan alla deltagare. Resultaten av

sådana riktade kampanjer eller projekt går som regel att

mäta i kvantitativa termer, som t.ex. utbyte av mindre

acceptabla produkter eller minskning av användningen av

särskilt farliga ämnen.

Arbetssättet är ofta resurseffektivt och kan förstärka

samspelet mellan leverantörer och kunder. En sekundär effekt av detta kan bli utveckling av specificerade kundkrav för produkteller varugruppen.

Listor över särskilt angelägna ämnen kompletterar

ett var-

ugruppsinriktat arbete

Erfarenheterna från de gångna årens kemikaliearbete visar att listor över ämnen eller grupper av ämnen på olika

som sätt är förknippade med problem kan stimulera riskbe-

gränsningsarbetet i företagen. Ett exempel är Kemikaliein-

spektionens s.k. OBS-lista. Urvalet ämnen eller ämnes-

av

utgår främst ifrån farliga egenskaper

grupper som ger

upphov till hälso- eller miljöeffekter och grundar sig på

kriterier för att bedöma dessa effekter. i

Prioriteringen ges

form listor över ämnen myndigheten bör

av som anser

utredas vidare eller åtgärdas på grund vetenskapligt

av grundad misstanke om skadliga effekter.

Sådana listor har ofta använts företagen kravlista

av som en i relationerna mellan köpare och leverantör. Leverantörer tvingas av sina kunder att fylla i blanketter med uppgift

om

deras produkter/ innehåller något/ några upptagna

varor av ämnen på listan. Det har också visat sig ett kraftfullt

vara verktyg som kemikalieanvändare använder påtryckning

som på sina leverantörer. Dessa frågar ofta det finns ämnen

om från listorna i sortimentet. Indirekt skapas därmed incitament för de levererande företagen att intensifiera sitt

utbytesarbete. I bilaga 9 ytterligare exempel på hur

ges

generella angreppssätt har använts i kernikaliearbetet.

Vi vill att generella angreppssätt används i kernikalie-

mer arbetet. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.10.

128 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

allt

Varuperspektivet viktigare

4.7 i kemikaliearbetet

Tyngdpunkten

mot varor

förskjuts

Kemiska ämnen och produkter i fokus när Kemikalieinspektionen inrättades

En de mest angelägna uppgifterna för den nybildade

av Kemikalieinspektionen var att se till att företagen gjorde ordentliga utredningar om sina produkter i syfte att skapa förutsättningar för acceptabel klassificering och märkning

en

kemiska produkter. Det förelåg hos många företag en av

såväl innehållet i de produktergenuin okunskap om egna

de ämnenas egenskaper och deras effekter na, som ingående på hälsa och miljö. Den tidigare myndigheten hade stött sig

lagstiftning omfattade såväl kemiska produkter på en som

enbart hälso- eller miljöfarliga sådana. Av som varor, men skilda skäl visade sig detta ett mandat översteg

vara som

krafter. Den lagen en nödvändig myndighetens nya gav

på det mest angelägna området, nämligen de fokusering kemiska produkterna, där ämnena förekommer i relativt

koncentrationer och i form som kan medföra akut höga en eller långsiktigt hög exponering. Vid inspektionens start var

för hälsoeffekter betydligt bättre än för kunskapsläget miljöeffekter.

Nationellt och internationellt arbete har ändrat bilden

Under de tio åren har tyngdpunkten i kemikalie-

gångna arbetet från bättre information märkning

förskjutits genom

till riskbegränsning bl.a. avveckling och utbyte. m.m. genom Flera faktorer har bidragit till detta. Kunskapsläget har

förbättrats, både vad avser hälso- och miljöeffekter kraftigt hos kemiska ämnen. Nya regler har tillkommit, t.ex. om anmälan kemiska ämnen är på den europeiska

av som nya

marknaden. För dessa ämnen gäller krav på undersökningar innan de får släppas ut på marknaden. I många fall har detta inneburit att ämnen med giftiga eller miljöfarliga egenskaper stannat på ritbordet eller i laboratoriet. Stora internationella för existerande, dvs. gamla, ämnen

program inom OECD och EU har på ett avgörande sätt förbättrat kunskapsläget för ämnen tillverkas i stora mängder.

som Nationella och internationella ansträngningar att begränsa

användningen av de farligaste ämnena, som t.ex. bly,

kvicksilver, DDT och PCB har fått genomslag i många länder, även ännu återstår att i framför allt

om mycket göra utvecklingsländerna.

Miljöproblemen ofta relaterade till varorna

Under de senaste åren har insikten vuxit om att många

inte i första hand är relaterade till fram-

miljöproblem ställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess

produkter, utan till de där ämnena kan ingå som en

varor

eller mindre fast bunden Även risken

mer komponent. om

för vid kontakt med kan liten

exponering varan vara

innebär det stora antalet i samhället en potentiell risk

varor såväl under när är förbrukad och

användningen som varan

slängs. Vissa innehåller problematiska

varugrupper som

kemikalier har också ökat kraftigt i användning under

år. Det gäller t.ex. alla elektronikvaror som datorer,

senare

TV- apparater, mobiltelefoner, styr- och reglerkomponenter

i hushållens vitvaror, även andra

men varugrupper som

förpackningsmaterial. Plaster ingår i allt flera material,

även i bärande konstruktioner i fordon och byggnanumera der, vilket innebär stora volymsökningar. Den ökande varumängden medför att ett allt större varuberg innehållande kemikalier byggs i samhället.

farliga upp

Resurserna måste riktas mot varorna

Den förändrade verklighetsbilden bör också i

avspeglas

kernikaliearbetet. Det är viktigt att större andel

en av

myndighetsresursema läggs på insatser mot ämnen i

varor och på att uppmuntra utvecklingen av ur hälso- och miljösynpunkt bättre Ett varuinriktat

varor. angreppssätt

har som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier

som

tillsätts eller uppstår vid produktionen Det

av varor. innebär också att farliga ämnen inte bildas vid användningen av varan eller när den tjänat ut för sitt ändamål.

Detta bör ske under hänsynstagande till andra viktiga frågor relaterade till varornas miljöproblem, energi- och

som

materialåtgång, transportarbete m.m.

4.8¶Kernikaliekontroll och och

utsläpps-

hör

avfallsfrågor ihop

Ett varuinriktat kemikaliearbete måste ha ett brett per-

spektiv

Problemkemikalier kan identifieras i alla led. Många gånger

har kemikalier använts under lång tid utan att problemen upptäckts förrän i avfallsledet. I andra fall är det tillverkningen av ett ämne i en produkt eller en vara som

ger

upphov till de största miljöstörningama. I åter andra fall är

det den spridda användningen ett svårbemästrat

som ger

läckage till miljön eller exponering av människor.

Kemikalieinspektionen som svarar för tillsynen de

av kemikalier förs in i samhället måste ha överblick över

som

större del livscykeln för de ingående ämnena. Detta en av kan t.ex. ske en närmare samverkan mellan olika

genom

myndigheter. Genom detta skapas ökade möjligheter för att

bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan störst miljövinster till minsta kostnad.

ge

Ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt

Vi har vid vår genomgång ett antal länder funnit flera

av olika modeller för att organisera kemikaliekontrollen. I länder med federal struktur har kontrollen i utsläppsfrâgor

antingen förts till delstaterna, i Tyskland, eller

ner som också har den federala regeringen t.ex. i USA och Kanada behållit ett inflytande över dessa frågor. Bland övriga länder förekommer flera modeller. Danmark och Norge har samlat

utsläpps- kemikalie- och avfallsfrågor i samma myndighet, medan Finland skapat särskild produktkontrollmyndig-

en

het. En utsläpps- och kemikaliekontroll är det

integrerad vanligaste. I USA har myndigheten kombinerat ett ämnes-

och kernikalieinriktat arbetssätt med ett utsläppsinriktat,

t.ex. i sitt utsläppsregister och i det s.k. 33/ 50-initiativet

se

5. I Norge utreds för närvarande organisationen av

bilaga

kemikaliekontrollen. Enligt uppgift finns vissa planer på att

skapa separat kernikaliemyndighet. Enligt den danska

en Miljöstyrelsen har det integrerade arbetssättet i Danmark

inneburit rationaliseringsvinster, bl.a. på bedömningssidan

och varit till -stor i utvecklandet den danska

hjälp av

I den framtida danska politiken, såsom

kemikaliepolitiken.

den avspeglas i två nyligen utkomna diskussionsdokument

från får det varuinriktade arbetssättet Ökad

Miljöstyrelsen, tyngd. Detta förutsätter ett livscykelperspektiv vilket starkt underlättas ökad samordning mellan utsläpps-,

av en

kemikalie- och avfallsfrâgor.

Även inom det internationella kemikaliearbetet har kemikalie- och utsläppsinriktat arbete alltmer kommit att gälla

Kemikaliearbetet inom OECD har kommit in

samma frågor. utsläpps- och avfallsfrågorna så snart börjat dis-

på man kutera enskilda ämnen eller vänd-

riskbegränsning av anningsområden. Arbetet med utsläppsregister inom OECD har lagts över på kernikaliegruppen. Det ursprungligen

strikt utsläppsinriktade arbetet inom ett antal konventioner,

t.ex. Oslo-Pariskonventionen skyddet Nordostat-

om av

132 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

lanten, Helsingforskonventionen om skyddet av Östersjöns

miljö och Genêvekonventionen om skydd mot långväga

gränsöverskridande luftföroreningar, har förändrats i riktning mot begränsningar i marknadsföring och använd-

ning kemikalier, dvs. kernikaliekontroll i egentlig

av mening. En ökad samverkan och samordning mellan kernikaliekontrollen inklusive i marknadsledet och

Varorna

utsläpps- och avfallsfrågor bör underlätta optimering

en av samhällets insatser för hållbar utveckling.

en

4.9 mot rena varor

Utveckling

Hur förekommer kemikalier i varor

De flesta är sammansatta av flera material, samt

varor innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper som hållbarhet, mjukhet, flamskydd m.m. En del komponenter i varan är bundna till varans struktur på ett sådant sätt att de följer varan under hela dess livslängd utan att förändras eller lämna

varan,

t.ex. vissa färgämnen.

Andra kemikalietillsatser kan vara mer eller mindre lösta i

varan, t.ex. konserveringsmedel, stabilisatorer, pigment, mjukgörare och flamskyddsmedel. Det kan också finnas

kvar ofullständigt polymerisade rester av utgångsämnen i

plaster, t.ex. vinylklorid och styren vilka båda har negativa

långsiktiga hälsoeffekter. Tillsatser och polymeriseringsrester

är eller mindre rörliga i Vissa tillsatser kan

mer varan. vandra ut till ytan och avdunsta eller avgå till andra föremål vid kontakt. I praktiken innebär detta att det kan ske ständig förlust sådana ämnen till luft och vatten

en av under hela livstid. Ämnen med i

varans hög rörlighet varan

kan också överföras till människan vid hudkontakt med sådana Om kommer i kontakt med livsme-

varor. varorna

del, t.ex. förpackningar, eller används i livsmedelsproduk-

tionen sker också exponering via födan.

Bristen på data försvårar riskuppskattningar

För vissa vanliga kemikalier används i stora volymer som tillsatser är kunskapsläget relativt gott. Det kan gå att som

göra riskuppskattningar baserade på nuvarande

grova kunskap. För det stora flertalet kemikalier gäller dock att

är ofullständig, såväl deras egenskaper kunskapen om som förluster vid användningen. Behovet exponeringsdata

om av för olika situationer är särskilt stort. Nya rön kända om ämnen tillkommer också, t.ex. hormonstörande effekter av bl.a. vissa ftalater. Det kan därför bli nödvändigt att i grunden omvärdera riskerna med sådana ämnen.

Den nuvarande varuproduktionen kännetecknas i stort av förs ut på marknaden utan föregående omfattande att varor undersökningar hälso- och miljörisker. Erfarenheterna av från får Visa medför risker eller

användningen om varan problemkemikalier identifierats under år

Många som senare har sin största eller enda användning i varor, t.ex. ftalater,

och bromerade flamskyddsmedel. De nonylfenoletoxylater

förluster till hittills kunnat konstatera i

miljön som man form halter t.ex. flamskyddsmedel i levande organis-

av av resultatet tidigare användning, ibland mer än

mer utgör av

ett decennium tillbaka. Eftersom dagens användning är större kan befara att halterna i miljön kommer

mycket man

att fortsätta att öka under överskådlig tid. Detta gäller även

insatser för att begränsa användning och utsläpp vidtas

om nu.

Denna situation är inte förenlig med hållbar utveckling, en eftersom problemkemikalier och innehållande sådana varor kemikalier inte bör ingå i ett kretslopp. Nya rön om hälsa eller miljö till följd diffus

långtidseffekter på av

för eller ämnen kan visa på risker

exponering varor som

inte att i efterhand. De kan också på kort tid

går åtgärda

förändra villkoren för hela sektorer samhället, slå undan av för t.ex. produktion animaliska livsmedel via

grunden av

fiske, och djurhållning och skapa ekonomiska och

jakt

sociala problem.

Principer för tillsatser i varor

I dag finns regler kemikalier i endast i

om varor begränsad omfattning. Dessa reglerar specifik användning enskilda

av ämnen i vissa varor eller Varje sådan reglering

varugrupper.

tar i anspråk betydande resurser för myndigheter och företag. Ett förebyggande arbetssätt i utvecklingen

av nya produkter kan vara resurseffektivt. Vi därför att

mer anser varuproduktion i ett hållbart samhälle bör bygga på vissa

grundläggande principer för att förhindra uppkomsten

av framtida svårbemästrade miljöproblem.

För det första bör sträva efter så och enkla

man rena varor

möjligt. Därigenom underlättas bedömningen de

som av

ingående komponenterna ur ett kretsloppsperspektiv. Varans omhändertagande efter användningen förenklas. De

tillsatser som finns i varan och de insatskemikalier

som behövs för att producera den ska väl undersökta med

vara avseende på eventuella hälso- och miljörisker. De ska inte bestå s.k. stoppämnen kapitel 2 eller ämnen

av se som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa och miljö. Under-

sökningen bör omfatta såväl akuta långsiktiga effekter,

som

och bygga på kunskap kemikaliens uppträdande i

om varan under hela dess livslängd, liksom om de förluster till miljön

kan uppstå i olika led. Undersökningen ska utmynna som i en bedömning att med sin tillsats är säker för sitt

varan tänkta ändamål. I första hand ankommer det på den

som tillverkar eller importerar ett ämne att till att det finns ett

se tillfredsställande underlag för bedömning ämnet.

av

För det andra bör de tillsatser som används också

vara

fixerade i materialet. Naturligtvis ska alla ingående kompo-

nenter i en vara ha undersökts så långt som det är möjligt med dagens kunskap. Erfarenheten visar att vi hela tiden ställs inför oväntade miljöhot, även för ämnen

nya som

välkända och riskbedömda. Vi föreslår kernikalieanses en politik för ett hållbart samhälle. Det kräver att

varor som har en bred och okontrollerad användning eller som används mycket konsumenter ska innehålla tillsatser och

av insatskemikalier som har låg rörlighet i materialet.

Sammanfattningsvis vi att kemikaliearbetet i fram-

anser tiden i grad måste inriktas mot bättre hälso-

högre varor ur och Vi har föreslagit modell för

miljösynpunkt. en en

hållbar kemikalieanvändning bl.a. baseras på dessa

som

grundläggande principer avsnitt 5.6.

se

Ett arbetssätt för

nytt myndigheterna

4.10¶Samarbete bidrar till att

upprätthålla

en ambitionsnivå

hög

Under de senaste tio åren har arbetet för att skydda hälsa och miljö förändrats. Tidigare insatser har haft en tyngd-

punkt på miljöskydd och arbetarskydd vid olika industrier

och andra verksamheter med användning och utsläpp

av

kemikalier. Tyngdpunkten har förskjutits mot och

varorna de problem uppkommer när de används eller när de

som har förbrukats.

Vidare har tyngdpunkten förskjutits från reglering av

kemikalier förbud eller andra åtgärder från de

genom

centrala myndigheterna, mot situation där mycket av

en

förändringarna sker företagens insatser.

genom egna

Nya arbetsformer för kemikaliearbete har vuxit fram. Företag, offentlig verksamhet och enskilda konsumenter ställer miljökrav vid upphandling. Företag utvecklar och

marknadsför miljöanpassade produkter, bland annat för att

kunna på marknadens krav. System med olika former

svara

miljömärkning utvecklas på olika håll. Krav ställs på att av

leverantörerna ska ha miljöstyrsystem. System för olika

former miljödiplomering utvecklas. Miljöaspekter

av vägs

också in inom den finansiella sektorn. Olika rankingsysnu

tem för miljöfonder och kriterier .för kreditgivning håller på

att utvecklas.

Tillsammans bildar dessa förändringar ett nytt mönster, ett nytt arbetssätt. Det är olika former av det marknadsdrivna miljöarbetet som särskilt inom kemikalieornrådet har fått stort genomslag. Drivkraften har i de flesta fall främst varit affärsmässig. Men det kan också medföra ett ökat personligt

ansvarstagande och i miljöarbetet.

engagemang

Det förändrade arbetssättet Öppnar och betydelsefulla

nya

möjligheter att få till stånd en utveckling och användning av kretsloppsanpassade produkter och arbetssätt. Det finns

också svårigheter och hinder behöver undanröjas. Inom

som det marknadsdrivna miljöarbetet har inte de traditionellt miljövârdande aktörerna ännu funnit sin roll.

Marknadsdrivna miljöstyrningssystem

Miljökrav vid upphandling är en viktig del av det marknadsdrivna miljöarbetet. Många företag ställer på eget

initiativ krav på sina leverantörer. Kommuner och landsting

inför miljökrav i den offentliga upphandlingen. Enskilda

människor handlar miljömärkta i butikerna. Företag

Varor

vill med och konkurrera för att behålla eller öka som vara sina marknadsandelar måste bli aktiva för att miljöan-

mer

sina produkter. Krav på miljöstyrningssystem innebär

passa

att denna utveckling förstärks ytterligare.

Kemikalier är typ tidigt ställt krav på

en av vara som man i det marknadsdrivna miljöarbetet. Ett exempel är de miljömärkta kemisk-tekniska produkterna för konsumenter i dagligvaruhandeln, t.ex. tvättmedel och diskmedel. I andra fall sker det marknadsdrivna arbetet obemärkt t.ex. när

mer

det handlar om insatskernikalier inom industriproduktionen.

Det mesta av miljöarbetet sker i det tysta och de flesta inblandade är mer eller mindre nybörjare. Att ta med

miljöaspekter vid upphandling innebär att formulera rimliga

krav, att bedöma och ta hänsyn till bedömningen vid

svaren val av leverantör.

Försiktighets- och utbytesprincipen används ofta eller

mer

mindre omedvetet i arbetet med miljökrav vid upphandling.

De ämnen ska bedömas vid upphandling befinner sig

som

vanligen gråzon mellan kända högriskkemikalier och

i en ämnen harmlösa. Med utgångspunkt från olika

som anses kemikalielistor, ekotoxikologiska parametrar som nedbrytbarhet, akut giftighet, bioackumulerbarhet, system för

klassning hälso- och Iniljöfarlighet med mera har många

av

tagit fram krav ingår i anbudsinfordran. Mot

företag som

kraven sker utvärdering anbuden. För

bakgrund av en av

de flesta kunder i det marknadsdrivna miljöarbetet är detta

ett svårt arbete och har hittills fått utveckla

man egna

metoder, rutiner och kompetens.

Verktygen för det marknadsdrivna miljöarbetet behöver utvecklas

Kontakterna mellan kund och leverantör i miljöfrågor

saknar i stadga i form rutiner, verktyg och kompedag av

tens. kan spela viktig roll för att initiera,

Myndigheterna en

driva och åt detta miljöarbete. Det finns många

på ge stadga

fördelar med ett ökat sådant arbete:

Det motsvarar intentionerna i LKP, särskilt försiktighetsoch utbytesprincipen. Sedan lagen kom till har motivatio-

för det enskilda företaget höjts marknadskrafnen genom terna och människors ökande medvetenhet. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande miljöbalken.

Ett kemikaliearbete som individuellt hos varje - anpassas

företag har goda förutsättningar att bli effektivt.

Ett kemikaliearbete där användare frivilligt upphandlar

-

varor med vissa miljökrav innebär inga handelshinder eller konflikter med harmoniseringsdirektiv inom EU.

Det finns även risker med det marknadsdrivna miljöarbetet

användarens synpunkt. Det faktaunderlag används

ur som är oftast inte framtaget för att användas i anbudsinfordran.

Dessutom saknas i många fall tillräcklig kompetens för att

kunna bedöma hur underlaget kan nyttjas. Det finns risk att:

Felaktiga eller till och med omöjliga krav ställs. -

Svaren i anbuden går inte att utvärdera. -

Leverantörer felaktiga eller bristfälliga svar på grund

- ger

av okunnighet.

Ett viktigt område inom det marknadsdrivna miljöarbetet är de producerande företagens eget arbete med att ta fram och

marknadsföra miljöanpassade produkter. Exempel på detta

finns på bränslesidan med blyfri bensin och alkylatbensin.

I vissa fall behövs opartisk samhällsansvarig aktör, t.ex.

en

myndighet för olika parter för att underen som samman

lätta, påskynda och stödja en viktig utveckling

av nya renare produkter. Andan i sådana projekt kan beskrivas med mottot "Vi äger problemen gemensamt, låt lösa det

oss gemensamt". Sådana arbetsmodeller har använts med

framgång i projekt på kommunal nivå kring miljöanpassade

biltvättmedel, hydrauloljor och "gröna" däck.

renare

I dessa projekt kom de inblandade parterna överens

om en

rimlig kravnivå de miljöanpassade produkterna måste

som klara. Leverantörer och tillverkare inbjöds att delta i projektet med produkter som klarade kraven. De testades

därefter användarna och marknadsfördes slutligen i

av större omfattning. Genom att den lokala myndigheten förde

tillverkare och användare av kemiska produkter i samman

ett gemensamt projekt fick man igång utveckling, tillverkning och marknad för de produkterna.

en nya

Flera dessa projekt har inletts att kunskap

av genom om

området tagits fram i projekt mellan Kemika-

gemensamma

lieinspektionen och lokala och regionala myndigheter. Den

centrala myndighetens roll har varit att driva på utveck-

lingen bl.a. rapporter utgjort grund för den

genom som

tillsynen i särskilda inspektionsprojekt. Erfarenheterna

egna

från respektive projekt har sammanfattats i rapporter

som

använts utgångspunkt för vägledning till

senare som kommunerna.

I andra fall finns alternativen framme kunskapen

men om dem saknas. Det kan också finnas bristande tilltro till

en alternativen innan de prövats. Ett projekt med sådan bakgrund hade till syfte att åstadkomma en ersättning av nickelkadmiumbatterier i uppladdningsbara apparater med

mindre farliga alternativ t.ex. nickelmetallhydridbatterier. Projektet startades ett samarbetsprojekt mellan miljöför-

som

i Stockholm, Göteborg och Malmö i början av valtningarna

1990-ta1et. Parallellt med detta initiativ drevs frågan centralt

Naturvårdsverket gentemot tillverkare och importörer av

med krav på redovisning vilka åtgärder som de hade

av

i fråga utbyte nickelkadmiumbatterier.

vidtagit om av

Under tid har arbetet bedrivits i samverkan mellan

senare Naturvårdsverket, Konsumentverket och storstadskommu-

miljöförvaltningar. Projektet har varit framgångsrikt

nernas tack och insatser från många företag,

vare engagemang

branschorganisationer och universitetsforskare. Projektet har

visat att vi kan nå långt att sprida information

genom om

att alternativ finns.

I Danmark och Norge har man utvecklat miljöstyrsystem och olika miljöledningsverktyg inom ramen för en program-

bunden forsknings- och utvecklingsverksamhet kring

renare

teknologi och avfallsminimering. På detta sätt har små och

medelstora företag vunnit marknadsfördelar samtidigt

som

produktionen effektiviserats med mindre utnyttjande

av råvaror och mindre produktion av avfall som följd.

Sveriges medlemskap i EU innebär till viss del att möjligheterna att reglera kemikalieomrâdet nationella

genom

bestämmelser har begränsats bilaga 4. För att Sverige

se

ska kunna bibehålla en hög ambitionsnivå och på-

vara drivande internationellt behöver man utveckla former

nya

för ett effektivt nationellt kemikaliearbete oberoende

som,

av lagregleringar, kan driva utvecklingen mot en säker kemikalieanvändning. Företagens eget miljöarbete och miljökrav vid upphandling är ett exempel på sådana

arbetsformer. Ett annat exempel är de kommunala vatten-

och avloppsverken och reningsverken. De kan ställa högre krav på avloppsvattnets kemikalieinnehåll för att därigenom

förbättra reningsfunktionen och slamkvalitén.

Avsikten är inte att det marknadsdrivna miljöarbetet ska ersätta lagreglering. Det är viktigt även för det marknads-

drivna miljöarbetet med lagstiftning och tillsyn är

en som

anpassad till utvecklingen och aktuella problem. Det

ger

bättre förutsättning för konkurrens på lika villkor och motverkar att verksamheter inte tar sitt i dessa

som ansvar

avseenden s.k. free-riders kan skaffa sig fördelar på

bekostnad. Ä andra sidan kan tänka

övrigas man sig att en

framgångsrik frivillig avveckling från risksynpunkt

av

angelägna kemikalier och utveckling av miljöanpassade produkter, kan göra särskild lagreglering obehövlig.

Det arbetssättet har sin grund i aktiviteter hos enskilda nya

människor, företag, kommuner, landsting, myndigheter, skolor, högskolor, branschorganisationer, fackföreningar,

ideella organisationer m.fl. En förutsättning för ska

att man

nå tillräcklig effektivitet och genomslagskraft är att arbetet

och förändringarna sker på bred front och inom alla delar

i samhället. En förutsättning är ett flexibelt och annan strategiskt samarbete mellan intresserade parter.

Samarbetet definieras bäst med utgångspunkt från syftet att bas åstadkomma avveckling eller minimering av

på frivillig

från kemikalier eller utveckling

risksynpunkt angelägna av

Samarbetsformerna kan variera

miljöanpassade produkter.

och anpassade till syftet. Det kan röra sig om överensvara kommelser nationell nivå med olika branscher eller

på

mindre med enskilda verksamheter där

samarbetsprojekt på central eller lokal nivå är en katalyserande myndigheter

och sammanhållande faktor vidare avsnitt 5.2.

se

Goda exempel bör belönas

Ett samarbete bygger på förtroende mellan parterna som måste också kunna innehålla erkännanden av när motparten bra. Det amerikanska s.k. 33/ 50-initiativet för 17

gjort något

särskilt kemikalier, beskrivs närmare i bilaga

farliga som

är ett detta. Ett annat är de årliga belöningarna

exempel på

för kemi delas ut till amerikanska

miljöanpassad som

I det första fallet belönas företagen minst två

företag.

Första sker när verkställande direktören vid

gånger. gången

ceremoni på miljömyndigheten offentligt undertecknar

en sitt till initiativet. Andra gången sker

företags anslutning

när får miljömyndighetens utlåtande att

företaget offentligt

målen med 33 respektive 50%-ig reduktion av

man uppnått

Både under och efter reduktionsarbetet får

utsläppen.

fritt använda sig av sin medverkan i programmet

företagen i sin marknadsföring. Den amerikanska miljömyndigheten

betonar, att detta arbete har hög kostnadseffekti-

en mycket

vitet för Det bara bråkdel

myndigheten. åtgår en av resuri förhållande till jämfört med reguljärt serna miljövinsten myndighetsarbete.

På sätt får det företag får det årliga priset för samma som kemi dels stor vid utdelan-

miljöanpassad uppmärksamhet

142 Viktiga hörnstenar i

kemikaliepolitiken

det, dels får använda sig utmärkelsen i sin markman av

nadsföring.

Enskilda kommuner i har använt s.k.

Sverige sig av rniljödi-

plomering i liknande syfte. I detta fall sker återkommanen

de omprövning blir

av diplomeringen. Företag som diplo-

merade får på olika sätt visa detta i

marknadsföring m.m.

vidare avsnitt 5.5.

se

Miljöorganisationerna granskar kemikaliepolitiken

I Holland har de låtit

statliga myndigheterna miljörörelsen

granska resultaten statens överenskommelser med av industrins olika branscher bilaga Detta kan

se enligt

holländska myndigheter bidra till att öka förtroendet mellan

staten och miljöorganisationerna, också

men ge nya pers-

pektiv på vidtagna åtgärder. I allmänhetens ögon kan det öka legitimiteten i åtgärderna. Utan från att man miljörörel-

sen ställde sig bakom avtalen mellan regering och branscher visade granskningen ändå att arbetssättet även från mil-

jöorganisationernas perspektiv var värdefullt och

gav

resultat.

På liknande sätt har kemikalietillverkaren Hoechst nyligen kommit överens med miljörörelsen i Tyskland att låta sin verksamhet rniljögranskas. Arbetssättet förtjänar att få ökad

uppmärksamhet. En viktig förutsättning är att de inblanda-

de parterna respekterar och förstår varandras roller.

4.11¶Konsumenter och är

inköpare viktiga

i kernikaliearbetet

Allt fler miljöproblem liksom på dem härleds till

lösningar

produkter och varor som köps och säljs på marknaden. Den del miljöarbetet inte direkt mil-

av som styrs av lagar på jöområdet har ökat betydligt på år. Detta miljöarbete

senare

Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken 143

har i stor utsträckning kommit att ske utanför den traditionella myndighetssfären. Det är konsumenterna på marknaden, privata och offentliga inköpare, som efterinbegripet och ställer krav på miljöanpassade profrågar, påverkar dukter.

Den offentliga upphandlingen har stor betydelse för miljöanpassade produkter och tjänster. utvecklingen av Kommuner och landsting har t.ex. utvecklat kriterier för miljöanpassad upphandling.

Stora Varuproducerande företag ställer också krav på sina leverantörer. Det kan insatskemikalier också gälla men Denna miljöanpassning när det gäller kemikalivaror. slags ekrav sker i det tysta. mer

För alla produkter och innebär de företag som säljer varor ökade kraven på miljöanpassade produkter att de måste värna sin att helst ligga före om konkurrensförmåga genom med sin miljöanpassning. egen

Insikterna rätt formulerade kriterier och om betydelsen av för miljöanpassade produkter och varor kravspecifikationer har ökat. I dag är det en självklarhet att ett inköpande eller förvaltning utgår från miljökrav vid företag offentlig sina inköp. Vissa företag är stora konsumenter av som kemikalier har minskat antalet använda produkter påtagligt att i sin upphandling formulera miljökrav. genom

kan stöd och vägledning att Myndigheterna ge genom utforma kriterier för offentlig upphandling. På så sätt kan verka för att tydliga budskap till inköpare inom man ges sektorn på central och lokal nivå och inom offentliga samt till leverantörerna så att felaktiga beslut näringslivet eller information undviks vid produktvalet. felaktig

144 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

4.12 roll för de anställda i före-

Vidgad

tagen

Förskjutningen av miljöarbetets tyngdpunkt från renings-

teknik till åtgärder i har

själva produktionsprocessen

mdefört att fler aktörer berörs arbetet. Framförallt

av gäller

detta företagens anställda och särskilt de arbetar med

som

frågor som rör företagens kemikaliehantering. Många

egen

miljöproblem är ett resultat av brister i produktionssyste-

men och åtgärderna måste följaktligen sättas in i produktionen. Det kan gälla frågor inköp, produktutveckling

som

och konstruktion, även det

men vardagliga miljöarbetet

inom tillverkning och processtyrning, rengöring, underhåll,

avfallshantering m.m.

Företagen har givetvis ett för att berörda

ansvar yrkes-

i det interna miljöarbetet. Samhället och

grupper engageras

de fackliga organisationerna har också ett för att

ansvar engagemanget stimuleras. Detta bl.a. i de

poängteras

avsnitt i Agenda 21 behandlar de anställdas medverkan

som

i miljöarbetet.

Som utgångspunkt för ett vidgat miljöengagemang finns ett omfattande yrkeskunnande kan byggas på med

som

allmänna och riktade utbildningsinsatser. Arbetsorganisa-

tionen inklusive det ansvaret kan också utvecklas i

egna

syfte att vidga den miljömedvetna yrkesrollen. I ett sådant

arbete blir det naturligt att förena insatser för det yttre

miljöskyddet med arbetsmiljöverksamheten för att skapa

en helhetssyn i det praktiska kemikaliearbetet.

4.13 i form av

Mjuka styrmedel kunskap

och information

Kunskap och information hos både konsumenter och

producenter är nyckelord i kemikaliearbetet. Ökad kunskap

och information kemikalier och dess risker leder till

om

insikt behov riskbegränsning och miljöanpassade

om av Det leder också till att felaktigt ställda krav vid varor. eller felaktig varuinformation kan undvikas.

upphandling

Det finns ett grundläggande kunskapsbehov hos både myndigheter och konsumenter/ kunder, upphandlare inom

industri och offentlig förvaltning samt hos de för in som och på marknaden.

produkter varor

har olika inriktningar. Myndigheterna har Kunskapsbehovet

i arbetat gentemot marknaden och

begränsad utsträckning

har därför inte erfarenhet konsumenternas och industrins av behov kunskap och information. Kunder och leverantörer av behöver lära när och hur kemikaliekrav kan ställas.

sig om

Bristande kunskap sådant gör att de olika aktörerna inte om kan denna Kunskapsservice och till-

utnytta möjlighet.

dokumentation behöver utvecklas så att

gänglighet av

mindre kan få bättre möjlighet att ställa krav i

företag

samband med Samarbete kan etableras mellan

upphandling.

och de aktörerna på marknaden för att

myndigheter viktiga

lära varandra samt utveckla kemikaliearbetet lokalt och av

regionalt.

Agenda 21-arbetet i kommunerna är en annan viktig samarbetskanal för konsumenterna och

myndigheterna,

andra aktörer.

4.14¶Ökad av ekonomiska

användning styrmedel

Ekonomiska styrmedel används inom miljöpolitiken i

Sverige sedan mitten 1970-talet. av

Ekonomiska styrmedel strider inte mot EU:s principer om fri för Rådsdirektivet 92/ 12 skatter och

rörlighet varor. om

hindrar inte medlemsländer från att införa eller

avgifter skatter eller avgifter miljöpolitiska skäl. En upprätthålla av

146 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

förutsättning är dock att de inte är ett medel för

godtycklig

diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.

Ekonomiska styrmedel är instrument kan användas för

som att minska belastningar och miljöhot också för att

men utveckla ny teknik för miljöanpassad produktion. Ekono-

miska styrmedel kan också komplettera utbytesprincipen

vid oönskad

kemikalieanvändning.

Ekonomiska styrmedel tillämpas bl.a. på handelsgödsel,

kväve, koldioxid, miljöfarliga batterier och bensin. Skatteväxlingskommittén framhåller i sitt betänkande SOU 1997:11 att ekonomiska styrmedel har varit effektiva för att

hejda och minska rniljöhot.

Som exempel på framgångsrikt resultat kan nämnas att

införandet av ekonomiskt styrmedel mot bly i bensin, med

en stegvis höjning blyavgiften, har haft till följd att blyad

av bensin har fasats ut.

Skatteväxlingskommittén uttalar Vidare att det är nu dags

att inrikta åtgärderna på att kretsloppsanpassa de

varor som tillverkas. Skatteväxlingskommittén föreslår bl.a. ut-

en redning för att utreda hur ekonomiska styrmedel kan användas och utvecklas för att stärka kretsloppsanpass-

en ning. Kretsloppsdelegationen ser kraftfulla ekonomiska

styrmedel som en oundgänglig del i strategi för ut-

en

vecklingen mot kretsloppssamhället.

Dåligt miljöanpassade kan hämma utvecklingen eller

varor marknadstillträdet för miljö- och teknikanpassade

varor

eftersom sistnämnda kategori vanligtvis är dyrare.

På marknad också inbegriper ska

en som miljöhänsyn en utveckling mot miljöanpassade ske sig själv

varor av

att försiktighetsprincipen eller utbytesprincipen

genom

tillämpas. Ekonomiska styrmedel kan bli nödvändiga för att

underlätta marknadstillträdet och påskynda omställningen

till miljöanpassade produkter.

Kernikommittén har genomfört enkät om samarbetet

en

mellan myndigheter och näringsliv. I bl.a. från närings-

svar

livets organisationer lyfter man fram ekonomiska styrmedel

ett sätt att snabba på utbytesprocess, eller för att som en underlätta introduktionen miljömässigt bättre alternativ

av

avsnitt 5.5.

se

4.15 Stöd och till småföreta-

vägledning

gen

En princip i kemikaliekontrollen är att den som

Viktig

marknadsför eller använder kemisk produkt eller vara

en bär huvudansvaret för att förhindra att skador uppkommer

människor och miljö. Detta förutsätter att dessa aktörer

på

är införstådda med eller ställer sig bakom denna princip i kemikaliekontrollen. Det förutsätter vidare att erforderlig kunskap finns hos aktörerna kemikalier och dess hälso-

om

och nriljöfarlighet.

Kunskapsnivån kemikaliers miljöfarlighet generellt sett

om

är hos mindre företag jämfört med större företag. Detta låg framgår bl.a. NUTEKs rapport "Småföretagen Sveriges

av framtid".

Nästan alla i Sverige är små. Endast 0,2 procent

företag av

alla företag har fler än 200 anställda. 94 procent av före-

har färre än 10 anställda. Omkring 60 procent av

tagen

har i genomsnitt mindre än heltidsanställd

företagen en inklusive ägaren. Tillverkningsindustrin sysselsätter ungefär 1/ 5 antalet anställda i småföretagen.

av

småföretag kan inte uppfylla de samhälleliga Många

intentionerna i kemikalielagstiftningen. Detta beror inte

enbart på kunskapsbrist kemikalier och dess rniljöpåver-

om

kan utan också på att det i dag råder stor oklarhet hos

en

många småföretag vilket företaget har med

om ansvar avseende på kemikaliekontroll, produktval och riskminsk-

ning.

Många småföretag är beroende sina leverantörer för

av

information om miljörisker med kemikalier samtidigt

som de kan ha svårt att få den information de vill ha från leverantören. Detta kan utgöra hinder för kernikaliekun-

en

skapsutveckling hos de mindre företagen. De vet oftast inte

vart de i övrigt kan vända sig för att få besked i kemikalie-

frågor. Småföretagare har oftast heller inte tid att själva delta i utbildningar.

Många småföretagare är inte medvetna om den

egna

verksamhetens miljöpåverkan och upplever inte kunskaps-

eller kompetensbrist på kemikalieområdet som ett större problem än andra. Det finns också ofta en skillnad mellan

myndigheter och småföretagare i synen på vad är ett

som problem. Det kan finnas misstro mot myndigheter

ibland en

hos småföretagare. Ökade kunskaper kemikaliers

om

miljöfarlighet är förutsättning för att förbättra de mindre

en

företagens situation.

Sammanfattningsvis vi att det arbetssättet bör

anser nya avspeglas i myndigheternas kemikaliearbete. Vi återkommer i avsnitt 5.2 med ett förslag till modell för sådan föränd-

en

ring.

Det internationella arbetet

4.16¶Gemensamma kräver

problem gemensamma lösningar

Problemen med kemikalier är inte längre lokala eller

övergående. Kemikalier gränser transport

passerar genom

med vindar och strömmar och via handeln med varor. Det är inte för ett enskilt land att avstå från att

idag möjligt

handla med från omvärlden. Handelns ekonomiska varor fördelar är alltför inte minst för Sverige. Det

uppenbara

svenska välståndet under det senaste århundradet har till stor del varit varit beroende våra möjligheter att exav

portera svenska varor.

med kemikalier kan inte lösas

Många problem förknippade

nationell nivå. och globala överenskommelser

på Regionala är för att minska utsläppen av föroreningar som rör viktiga

över Sådana överenskommelser är

sig nationsgränserna.

oftast minimikaraktär dvs. de avtalsslutande parterna av förbinder att minst leva till de krav ställs i

sig upp som

överenskommelsen. Om något enskilt land inför ytterligare förbättrar detta situationen även för de övriga

utsläppskrav

länderna.

Ett litet land har svårt att ställa annorlunda krav än omvärlden i landet då detta förutsätter att på varor som säljs särskilt sortiment måste tas fram för den svenska ett marknaden. Nationella tekniska krav kan uppfattas som handelshindrande och är därför Världshandelsor-

reglerat av

nivå och i EG-rätten på EU-nivå.

ganisationen på global

Gemensamma krav kemikalieinnehåll i varor som man

på

handlar med är viktig kan minska riskerna.

en åtgärd som

Likartade internationellt, både vad gäller utsläpp vid

regler

och innehåll, löser miljö-

produktion varors gemensamma

och underlättar handeln med mellan länder.

problem varor

De också konkurrensneutralitet mellan olika pro-

skapar

ducenter. Om ett enskilt land har strängare lagstiftning för

medför högre kostnader, riskerar

produktion av varor, som landets industri att slås ut sina konkurrenter i andra av länder. Omvänt kan industri stora vinster det

en göra om

landet har än konkurrentlän-

egna en svagare lagstiftning

derna. De kan därmed slå ut

lägre produktionskostnaderna

industrin i länder med strängare lagstiftning, kanske till

150 Viktiga hörnstenar i

kemikaliepolitiken

priset av en förstörd miljö.

4.17¶EU för

en arena

ny lagstiftningsarbe-

tet

Den europeiska gemenskapen har ett sina mål

som av att upprätta en inre marknad för medlemsländerna.

gemensam

En Viktig förutsättning är regler gäller Överallt

att samma på marknaden. EG har därför harmoniserat medlemsländernas lagstiftning rörande tekniska krav på För att varor. skapa

goda förutsättningar för svensk industri att till

exportera

EG:s medlemsstater har det legat i Sveriges intresse att

göra

svensk lagstiftning på detta område så lik EG:s

lagstiftning

som möjligt redan innan ett svenskt EU-medlemsskap var aktuellt. Detta skedde inom för EFTA och EES-avtaramen let.

I och med medlemskapet i EU deltar i den Sverige gemen-

samma lagstiftningen i vilket bl.a. större att

ger en möjlighet

angripa problemet med den ökande kemikalier i

mängden

varor som vi importerar från världsmarknaden. Om Sverige ensidigt inför motsvarande lagstiftning kan den förväntade

genomslagskraften på tillverkarna bli betydligt mindre. Det

är därför viktigt att Sverige parallellt med det nationella arbetet försöker flytta fram unionens krav. Den gemensam-

ma lagstiftningen möjlighet att påverka vilka kemikalier

ger

används och släpps ut i Detta är

som grannländerna. av

särskilt stor betydelse för de

föroreningar som sprids globalt.

EU:s lagar och regleringar rörande utsläpp och avfall är oftast minimikaraktär vilket sätter ett tak för hur

av mycket

föroreningar medlemsstaterna får släppa ut. Det står sedan medlemsstaterna fritt att skärpa kraven ytterligare, under förutsättning att kraven står i överensstämmelse med Rom-

fördraget.

i

4.18 Globala överenskommelser om kemi-

kalier allt

viktigare

Världshandeln med kemikalier ökar

Världshandeln fortskrider oavbrutet. Allt

Globaliseringen av

fler jordens invånare nås av innovationer och nya

av

efter kort tid. Världshandeln ökar för

produkter mycket

närvarande dubbelt så snabbt som världsproduktionen av

varor. Det sker en fortgående förskjutning av tillverkningen

kemikalier från OECD-länder till de kraftigt växande av ekonomierna i och de tidigare östblocksländer-

Sydostasien beror både på utflyttning av tillverkning na. Förändringen

inom multinationella bolag från OECD till icke OECD-länder och ökad inhemsk i de snabbast växande

på tillverkning

ekonomierna.

har i sin alltid drivit frihandelns

Sverige handelspolitik

principer. Genom vårt medlemskap i Världshandelsorganisa-

tionen WTO är vi också formellt bundna till ett

numera internationellt frihandel. Genom vårt

regelsystem byggt på

medlemskap i den europeiska unionen deltar vi i en inre marknad med femton länder. Både medlemskapet i den

europeiska unionen och i Världshandelsorganisationen sätter

för våra att bestämma vilka ämnen och

gränser möjligheter

ska få användas i Sverige. En ökad handel

produkter som med bärkraftiga produkter leder till en miljöanpassade,

miljötillståndet i världen. På samma sätt leder

förbättring av

ökad handel med produkter till accele-

en rniljöskadliga en rerande försämring av miljötillståndet.

Ökad världshandel med kemikalier får konsekvenser för hälsa och miljö

Graden kemikaliekontroll skiftar mellan utvecklingslän-

av derna är helhet betydligt lägre än inom OECD.

men som Detta innebär att ämnen kan tillverkas i många länder

nya

152 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

utan t.ex. förhandsanmälan och ibland utan helst

någon som

kontroll. Via handelsströmmar sprids de varornas mycket snabbt över hela världen. De akuta hälso- och

miljöeffekter-

na av farliga ämnen kommer till viss del att kända vara eftersom de regel visar sig vid De

som tillverkningen.

långsiktiga effekterna kommer först när

en betydande mängd de skadliga produkterna redan finns i av omlopp.

Jordens befolkning ökar oavbrutet samtidigt resursuttasom

get och varuförbrukningen capita stiger i de flesta

per länder. Det är uppenbart att dessa två förlopp inte kan fortsätta särskilt länge till. Marginalen för misstag minskar hela tiden. Ett olyckligt kemikalieval, i förening med den

snabba spridningen och ökande förbrukningen

av varor, kan skador konsekvenser kan överblickas först när ge vars

så mycket kemikalien är i omlopp att även ett ögon-

av

blickligt globalt totalförbud medför långsiktiga störningar i miljön och inskränkningar i vår välfärd.

Kemikalier vi förbjudit används fortfarande som

I de rika länderna har vissa kemikalier, framför allt långlivade klorerade ämnen, kommit att förbjudas på grund av sina effekter på hälsa och miljö. Användningen fortgår oförändrat och i vissa fall i ökad i

grad många fattiga

länder. Det beror på att ämnena är effektiva för sitt ursprungliga ändamål, åtminstone på kort sikt. De är dessutom ofta billiga att tillverka och kan framställas med en relativt enkel teknologi. De kan därför förekomma i varor avsedda för export till industriländerna. Därmed kan de komma in i Sverige via trots att ämnena är

varor förbjudna

här. För att förändra denna situation räcker det inte med internationella överenskommelser avveckling. Proom ducentländerna måste reella att till

ges möjligheter övergå en miljöanpassad, hållbar teknologi långsiktiga

genom

insatser både från enskilda och internationella

givarländer

långivare och finansiärer.

Giftcirkeln, förbjudna ämnen transporteras med vindar

och strömmar

Det har visat sig att Vissa långlivade ämnen har förmåga att ansamlas i levande organismer i koncentrationer som ligger

långt över dem i den omgivande miljön. För många ämnen

DDT, PCB, klorerade dioxiner m.fl. nås koncentrationer som

kan medföra skada hos djur högt i näringskedjan, som upp

inklusive människan. Många långlivade, fettlösliga ämnen

har också viss flyktighet, och kan absorberas på partiklar

en i luft eller vatten. Genom vindar, även strömmar och

men

organismer transporteras de företrädesvis från

flyttande

söder till dvs. från fattiga länder runt ekvatorn till de

norr, rika länderna på högre och kallare breddgrader. Resultatet

blir global omfördelning av svårnedbrytbara farliga

en ämnen. De flyttas från biologiskt aktiv, varierad och rik

en

miljö, där de på basis av en ännu ofullständig kunskap

vålla mindre skada, till extrem och påfrestande,

synes en

utarmad miljö där de utan att kunna brytas ner

biologiskt

koncentreras i ett fåtal organismer i .näringskedjans topp. Stora delar Sverige tillhör denna del jorden, liksom

av av våra hav och innanhav.

omgivande

Den nationella politiken måste internationell för att

vara

ska nås

miljömålen

Inget enskilt land kan idag utforma sin nationella kemikalie-

utan att ta i beaktande de globala och regionala

politik kemikaliefrågorna. Varuhandeln, den långväga spridningen svårnedbrytbara ämnen och den ökande användningen

av

kemikalier världen över bidrar till att utjämna skillnader av i exponering för t.ex. långlivade ämnen mellan olika

regioner.

har i många avseenden ansetts ett föregångs-

Sverige som

land område. Detta gäller även kemikalie-

på miljöpolitikens

frågorna, vilket bl.a. omvittnats i OECD:s nyligen gjorda

154 Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

granskning av Sveriges miljöpolitik. Miljövinsterna har

uppnåtts ett hårt och målmedvetet arbete

genom präglat av högt satta ambitioner och ett långsiktigt framtidsperspektivl

Fortfarande återstår mycket att göra för att förbättra bl.a.

varuproduktion och varuanvändning i Sverige.

Vi anser att möjligheterna att nå de svenska miljömålen är avhängigt av förhållandena i andra länder, framför allt länderna utanför OECD. En stor del den svenska

av

miljöpolitiken måste föras utomlands, i och regionala

internationella organisationer. måste på alla sätt

Sverige

verka för att kontrollen kemiska och når

av produkter varor

acceptabel nivå i alla länder. Utgångspunkten måste en vara att inget land ska behöva utstå skador på sin till

miljö följd

kemikalie- eller varuproduktion i del av någon annan av världen.

Vi vill att Sverige ska fortsätta att spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet. Detta måste del

vara en av den nationella politiken och ett utflöde den.

ses som av

Enligt vår uppfattning har Sverige kemikaliepolitik

g som bedrivs på olika nivåer nationellt, inom EU och internationellt.

Kemikalie- och biståndspolitiken hör ihop

Djupgående förändringar i kemikaliehanteringen i många

av världens fattiga länder är nödvändiga för att våra kemikaliepolitiska mål ska nås. Dessa förändringar kräver former

nya

biståndsinsatser. av

Biståndspolitik och kemikaliepolitik hör ihop. Initiativ för

att åstadkomma global avveckling ämnen måste

av farliga

samordnas med bistånds- och samarbetsinsatser i utveck-

lingsländerna. En internationell arbetsfördelning bör

eftersträvas för att fler länder ska dras in i arbetet att

på förbättra den globala miljön.

Vi vill särskilt lyfta fram betydelsen starkare

av en samverkan mellan kemikalie- och Det

biståndsmyndigheterna. påbörjade samarbetet mellan Kemikalieinspektionen och

Sida är ett steg i rätt riktning. Detta arbete behöver utvidgas och fördjupas vidare avsnitt 5.21 och kapitel

se

4.19¶Handels- och ska

kernikaliepolitik

varandra

stödja

Grundvalen för Sveriges agerande på handels- och miljöområdet, inklusive kemikalier är att de båda politikområdena ömsesidigt ska stödja varandra. Varors och tjänster fria

rörlighet grunderna för den svenska handelspoliti-

är en av

ken. Inom kemikaliepolitiken strävar Sverige efter att uppnå

sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska mil-

jömålen kan nås.

Internationell handel kan vara av godo ur miljösynpunkt eftersom den skapar förutsättningar för en effektivare resursanvändning. Handeln bidrar också till att sprida

miljövänlig teknik och miljöanpassade produkter. Men den

kan på samma sätt sprida miljöfarlig teknik och dåliga pro-

dukter. Som betonas i skriften "Handel och miljö mot

- en hållbar spelplan" SOU 1993:79 förstärker handeln de tendenser finns. Vare sig utvecklingen går mot bättre

som eller sämre produkter miljösynpunkt förstärks detta

ur av

utökad handel. Det är därför angeläget att utvecklingen en

mot fri handel går parallellt med utvecklingen mot miljö-

en

mässigt acceptabla varor.

Ett särskilt problem är det ökade transportarbetet

som

bidrar till lokala, regionala och globala miljöproblem

genom

utsläpp bl.a. försurande och klimatpåverkande ämnen.

av Transporterna bär idag inte sina externa miljökostnader. En

viktig uppgift är därför att åstadkomma internalisering

en

av miljökostnaderna i transportpriserna.

I dag finns inga internationellt erkända system som garanterar att kemikalier i internationell handel är granskade ur

hälso- och miljösynpunkt, långt mindre att de uppfyller någon sorts minsta krav på miljöanpassning. Ansträng-

ningar att åstadkomma globala överenskommelser i denna

möts med motstånd från utvecklingsländer

riktning som ser

sådana regler ett hot mot den ekonomiska

som egna

tillväxten. Många fattiga länder att industriländerna

anser

detta sätt försöker åstadkomma handelshinder gentemot

på

utvecklingsländerna och begränsa tillträdet till sina marknader. För hållbar utveckling är förändring mot bättre

en en

hälso- och miljösynpunkt nödvändig. Arbetet för

varor ur att övertyga utvecklingsländerna måste därför fortsätta

se

vidare kapitel

Globala överenskommelser kan begränsa handeln med farliga kemikalier

Den snart färdigförhandlade globala konventionen

om

exportanmälan och importgodkännande av förbjudna

ämnen, liksom den planerade konventionen om långlivade

organiska miljögifter, syftar båda till begränsningar i

handeln med de kemikalier respektive konvention

som omfattar. En viktig pågående diskussion inom världshan-

delsorganisationens för handel och miljö är därför

grupp

överenskommelser miljö ska ha företräde

om globala om före handelsreglerna. EU driver, med svenskt stöd, linjen att få till stånd ett tillägg i världshandelsorganisationens stadga

i artikel 20, s.k. ante-lösning. Tanken är att

som ger en ex handelsregelverket inte i efterhand ska kunna överpröva miljööverenskommelser omfattar en stor del av värl-

som dens länder eller dess handel. Den första ministerkon-

ferensen inom världshandelsorganisationen hölls mellan

ländernas handelsrninistrar i december 1996 i Singapore. Den ledde inte till något beslut i denna fråga på grund

av utvecklingsländernas motstånd. Med tanke på de ovannämnda kommande globala överenskommelserna och

en

eventuell ramkonvention är det angeläget att snart når

man

lösning så att inte varje överenskommelse syftar till en som att förbättra miljön riskerar att omintetgöras

genom an-

mälningar till världshandelsorganisaüonens tvisteförfarande.

Det är viktigt att globala överenskommelser kemika-

om liesäkerhet kan få innehålla åtgärder begränsar han-

som deln. Åtgärderna ska naturligtvis i övrigt följa Världshan-

delsorganisationens regler om att vara proportionella mot

de problem man vill lösa och att den minst handelsbegrän-

sande tänkbara åtgärder väljs.

av

Sammanfattningsvis vi att uppnåendet de svenska

anser av

miljömålen kräver lösningar och bättre

gemensamma en kernikaliekontroll i andra länder.

5 nationell nivå

Åtgärder på

Kemikommitténs förslag i sammandrag: t Regionalt nütverksskapande modell för det moderna

- ny

myndighetsarbetet

Ökat och till ut forsknings- utredningsstöd myndigheterna t Miljöövervakningen av kemikalier förbättras v: Verktyg tas underlättar det marknadsdrivna

fram som

miljöarbetet n En modell för hållbar kemikalieanvändning

en at Konsumenter och inköpare ställer krav

Ökad samverkan mellan och industrin ut myndigheter t Försiktighetsprincipen bör bredare tolkning

en

Ökad i användning av generellt angreppssätt t Kriterier för långlivade och bioackumulerbara

definieras

ämnen

Ökad tillsyn t av produktinformationen t Rätten att veta ökad medborgarinformation

ut Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska bedömas

och tillsynen utvidgas

160 nationell nivå

Åtgärder

Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas

t

Kartläggning farliga ämnen i samhället t av

Företagen innehållsdeklarerar varor t

redovisar hur de när de kemikaliepolitiska målen

al Företagen

År 2003 görs översyn och utvärdering av de kemikaliepo-

t en en

litiska målen och styrmedlen

Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna till nationell lagstiftning

a

och nationella begränsningar

notifierar

Svensk tas för det internationella kemikaliearbetet

-k policy fram

5.1 för nationell nivå

Strategi åtgärder på

På nationell nivå ska kemikaliepolitiken genomföras dels

det traditionella tillsyns- och myndighetsarbetet dels genom

att myndighetsarbetet inriktas på nätverksskapande

genom

verksamhet på nivå. Detta arbetssätt innebär

regional nya

att i ökad förstärker och stödjer det

myndigheterna grad

marknadsdrivna Myndigheten initierar och

miljöarbetet.

fungerar brobyggare mellan aktörerna.

som

De ska användas i den nationella politiken

styrmedel som

är ett aktivt och arbete myndigheterna bland de

tydligt av

olika aktörerna på marknaden. Det kan ske t.ex.

genom

information också med ekonomiska styrme-

utbildning, men del och lagstiftning.

Åtgärder nationell nivå 161

5.2 modell

Regionalt nätverksskapande - ny

för det moderna

myndighetsarbetet

Kemikommittén föreslår:

t Det centrala myndighetsarbetet förnyas nätverks-

genom

arbete nivå

skapande regional

ut Myndighetsorganisationen kemikalieomrädet utreds.

De senaste tio årens fokus på kemikaliekontrollen har gett

oss mycket kunskap på området

Den dåvarande Kemikommissionen bedömde att det fanns

ett särskilt behov att att lyfta fram kemikaliefrågorna i

av fokus. Kommissionen fann brister i kernikaliekontrollen bl.a.

att det inte skedde systematisk myndighetstillsyn

p.g.a. riktad mot tillverkare och importörer samt att samord-

ningen mellan myndigheterna inte var tillräckligt utvecklad.

Kommissionen föreslog bildandet av en ny kemikaliemyn-

dighet.

Kemikalieinspektionen bildades 1986. Kernikalieinspektio-

har under de gänga 11 åren fungerat spjutspets nen som en i kemikaliearbetet och lyft kemikaliefrågorna inte bara

upp nationellt utan också inom EU och på den internationella

agendan.

Dagens behov är att kemiska ämnen del

se som en av samhällets alla funktioner

Idag har behovet att särskilja arbetet med kemiska

produkter från övrigt miljöarbete relativt minskat i takt med att insikten ökar om att kemiska ämnen är ett problem som går horisontellt alla funktioner i samhället. Kemiska

genom

ämnen återfinns i varor och material av alla slag. Dessa

162 Åtgärder nationell nivå

återfinns sedan i så gott samtliga funktioner i samhäl-

som

let, bostäder, transporter, energiproduktion, varuproduktion,

kläder, livsmedel etc.

Detta innebär att kemiska ämnen måste i ett samhälleligt

ses

helhetsperspektiv där alla från producenter till konsumenter

måste ta sitt för att användningen inte skadar hälsa

ansvar

eller miljö.

Erfarenheter från andra länder

Vi ska enligt Våra direktiv belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och framför allt inom EU. Vi ska även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader. l Bilaga 5 har vi redovisat kemikaliearbetet i vissa länder, baserat på besök och skriftligt material. Flera länder har

uppgett god integration mellan kemikaliekontroll och

att en

utsläppsfrågor är en nödvändig förutsättning för ett fram-

gångsrikt kernikaliearbete. Holland och USA, vilka båda kan

anses som ledande länder inom kemikaliekontrollen, har

system där utsläppsfrågor och kemikaliekontroll integreras

i och myndighet. Samma är fallet i Danmark.

en samma

Vid remissmötet med den internationella referensgruppen framförde flera av deltagarna att den framtida svenska kemikaliepolitiken borde innebära integration av kemikalie-

frågor med utsläppsfrågor. Den amerikanska representanten

lyfte bland annat fram nationella ett

utsläppsregister som

område där det behövs både kemikalieinriktat och ut-

släppsinriktat arbete för att genomföra registret. Det är

intressant att notera att frågan om utsläppsregister inom OECD nyligen överförts till kemikalieområdet för att åstadkomma en bättre integration.

Åtgärder nationell nivå 163

Behov av förändringar

Vi ska enligt direktiven det finns behov att

överväga om av

förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och

styrmedel

föreslås, samt utifrån bedöming det framtida som en av

riskpanoramat och den ökade internationaliseringen.

Enligt vår uppfattning har det skett avgörande förändringar

i omvärlden inklusive riskpanoramat under de senaste tio åren. Dessa förändringar har lett till insikten att ett bredare angreppssätt måste användas för att åstadkomma

en

kretsloppsanpassad kernikalieanvändning. Kemikaliekon-

trollen måste kunna arbeta effektivt och integrerat över

en

större del kemikaliernas livscykel. Internationaliseringen

av

kemikalieflödena måste få ett ökat genomslag i myndigav heternas arbetssätt.

Mer uppmärksamhet måste ägnas åt varuproblematiken i

kernikaliearbetet. Myndigheterna ska för tillsynen

som svara över de kemikalier förs in i samhället måste också ha

som överblick över större del livscykeln för de ingående

en av ämnena. Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan störst miljövinster till minsta kostnad.

ge

Vi drar slutsatsen att ett arbetssätt som integrerar kemikalie-

kontroll, utsläpps- och avfallsfrågor bör eftersträvas i den framtida svenska kernikaliepolitiken eftersom ett varuin-

riktat kernikaliearbete måste ha ett brett perspektiv

se

avsnitt 4.7.

Myndighetsarbetet ska även inriktas mot att initiera

samverkan mellan aktörerna

Viktiga utgångspunkter för det centrala myndighetsarbetet

på kernikalieområdet är att myndigheten, förutom traditio-

nellt tillsynsarbete, EU-inriktat och internationellt arbete,

164 Åtgärder nationell nivå

initierar och driver på utvecklingen i mot

riktning en miljöanpassad kemikaliehantering. Myndigheten ska också upprätta rniljökriterier och utföra produktgranskning gent-

emot uppsatta krav, arbeta utifrån ett och

varu- kretsloppsperspektiv på kernikalieanvändningen samt öka tillsyn-

sverksamheten.

Ytterligare utgångspunkter är att myndigheten leder

marknaden rätt i val av material och Myndigheten

varor. bör fungera som "brobyggare" mellan å ena sidan statsmaktens krav och regler beträffande kemikalier och å andra sidan användarnas behov och tillverkarnas möjligheter och vilja att förbättra sig. Detta kan ske att myndigheten

genom arbetar i nätverk där användare, tillverkare, forskare m.fl.

ingår eller knyts

an.

Andra utgångspunkter är att myndigheten kunskaps-

ger

stöd till näringslivet, främst småföretag, i kemikaliefrågor. Myndigheten bör ha närhet till näringsliv, regionala och

lokala myndigheter och berörda organisationer samt till

forskarrniljöer. Myndigheten bör också ha kompetens som

är tillgänglig i hela landet. Myndigheten bör i detta

sam-

manhang tydliga besked myndighetens uppfattning

ge om

och ståndpunkter i kemikaliefrågor.

Det är inte myndigheten ensam som ska ha ansvar för stöd till Även t.ex.

näringslivet. näringslivet själv, genom branschorganisationerna, har i detta avseende

ett ansvar se avsnitt 4.10. Vi vill i detta sammanhang också betona

vikten att utveckla den miljömedvetna yrkesrollen via

av

information, utbildning och arbetsorganisatorisk utveckling.

Den lokala nivån i kernikaliearbetet, den lokala spelplanen, är viktig eftersom det är där som alla leden från myndigheter, producenter, till konsumenter främst kan mötas t.ex. i lokala nätverk för arbete med att minska riskerna med

kernikalieanvändning.

På denna nivå är det viktigt att arbete bedrivs med att

Åtgärder nationell nivå 165

löpande definiera bör föremål för

varugrupper som vara

utbytesåtgärder samt med att konkretisera listor över sådana produkter. Särskild tonvikt bör läggas på att utveckla information till ett effektivt styrmedel i utbytesarbetet.

För att den centrala myndigheten ska kunna arbeta utifrån

nämnda måste myndigheten ha en

ovan utgångspunkter

stor flexibilitet i arbetssätt och organisation.

"Nätverksmodellen" central myndighet med regionala

- en

plattformar

Det regionala och lokala arbetet är viktigt. Det finns flera

exempel på hur kemikalieprojekt, som initierats på regional nivå i samverkan mellan myndigheter på central, regional

och lokal nivå, tillverkare, konsumenter m.fl. intressegrup-

resultat i miljöanpassad riktning när det

per, gett goda en

gäller förändring kemiska produkter som konsumeras i

av

stor omfattning.

Vi har i vårt arbete diskuterat hur kernikaliearbetet kan

föras närmare aktörerna. En intressant modell är att den centrala myndigheten har två huvuddelar. Den första

huvuddelen består av en central myndighetsdel som arbetar

med de traditionella Denna del bör

myndighetsfrågorna.

bl.a. arbeta med mål, vägledning, samordning och uppfölj-

ning kemikalieområdet. Vidare bör den utöva tillsyn

på

samt medverka i EU-arbetet och det internationella arbetet.

Den andra huvuddelen består av en regional nätverksorga-

nisation små effektiva "plattformar" ut-

som utgörs av

spridda runtom i landet med speciell kunskap om vissa

Denna del bör inte traditionellt myn-

produktområden. vara

dighetsinriktad i sitt arbetssätt. Den bör därför inte syssla

med inspektionsverksarnhet eller liknande tillsyns-

egen

uppgifter. Dessa uppgifter ska handhas av länsstyrelser,

166 Åtgärder nationell nivå

kommuner som och den centrala myndighetsdelen.

nu av

Antalet regioner kan uppgå till mellan och tio med t.ex.

sex

ett regionkontor i varje. Varje region kan omfatta flera län. Regionkontoren bör ha en liten operativ stab kan

som

fungera som nav i ett regionalt nätverk. Regionkontoren bör

ha kompetens inom kemikalieområdet också inom

men andra områden, t.ex. och

beteendevetenskap näringslivsfrågor.

Den regionala delen måste ha stor flexibilitet vilket innebär

att varje regionkontor prioriterar sin Verksamhetsinriktning

utifrån regionala eller lokala behov ska Den

som tillgodoses.

ska också arbeta nära företagen.

De regionala plattformarna regionkontoren kan fungera

- -

och verka nätverksskapande organisationer och som knyta

till sig kompetenser t.ex. från andra centrala

myndigheter, konsulter, näringsliv i form användare, inköpare,

av

tillverkare, produktutvecklare, universitet och högskolor.

Samarbete kan vidare t.ex. ske med ALMI Företagspartner,

de s.k. produktråden, teknikpartner etc. Syftet ska att

vara

utveckla företagen i kernikaliepolitiskt hållbar riktning så

en

att de därigenom blir konkurrenskraftiga och kan skapa

marknadsandelar på efterhand kan komma att

varor som efterfrågas på vidare marknad och internationellt.

en

Regionkontoren bör vidare utgöra ett kunskaps- och

informationsstöd för länsstyrelserna och kommunerna i

deras tillsynsarbete, informationskanal från den

vara en

centrala myndigheten till regionala och lokala myndigheter,

samt aktivt och öppet delta den centrala myndighetens

som

representant i regionala och lokala projekt.

Regionkontoren bör dessutom medverka i arbetet med

kompetensutveckling hos näringslivet i kernikaliefrågor.

Arbetet kan i första hand rikta sig till mindre företag

som

inte förfogar över tillräcklig kunskap kernikalieregler

om eller kemikaliers hälso- eller

rniljöfarlighet.

Åtgärder nationell nivå 167

Det är också viktigt att konsumentledets intressen i kemikaliearbetet tas till Arbetet bör därför också riktas mot

vara. inköpare och användare varor inom offentlig sektor och

av

näringsliv samt dagligvaruhandeln.

Till den regionala organisationen kan även höra ett för varje

region särskilt råd, i vilket representanter för myndigheter,

kommuner, industri, handel, ideella organisationer och

fackliga organisationer ingår. Rådets funktion kan vara ett forum för att diskutera fram strategier och inriktningar för

informations- och kompetensutvecklingsåtgärder. Sådana

kan sedan hanteras vidare i de projekt- eller

åtgärder nätverksorganisationer skapas utifrån det särskilda

som behovet.

Den regionala delen kan också telefonledes stöd till

ge

företag med råd i kemikaliefrågor.

Slutsatsen blir att kemikaliearbetet i framtiden kan ha två

ansikten, ett positivt produktutvecklande i samarbete med företag, kunskapscentra och användargrupper och ett

kontrollerande tillsyn. genom

En utgångspunkt för kommittén har varit att den centrala

myndighetsorganisationen inklusive regionkontor inte ska

innebära ökade utgifter för statsbudgeten. Behov av personella och andra till den regionala verksamheten ska

resurser

inom Det arbetssättet ska

tillgodoses befintliga ramar. nya från personalresurser, förändring och utgå befintliga en

den bör ske

uppbyggnad av regionala organisationen

successivt.

att regionalt samlokalisera regionkontoren Möjligheterna

med länsstyrelser, landsting eller ALMI-kontor ska tas till

för att på så sätt ökade möjligheter till informella vara ge

kontaktvägar.

Detta arbete den centrala myndigheten ska

regionala som

utföra ska ett komplement till det befintliga arbete som

vara

168 nationell nivå

Åtgärder

redan utförs inom länsstyrelser och kommuner. Dessa ska fortsätta sitt arbete tidigare inom kemikalieområdet.

som

Kostnader för genomförande de projekt nätverket

av som ska driva förutsätts bäras de parter tar del i aktivite-

av som terna.

Kemikommitténs internationella referensgrupp har i sitt

arbete pekat på att ett nätverksskapande myndighetsarbete

kan innovation för kemikaliearbetet.

vara en

Länsstyrelsernas roll i nätverksmodellen

Eftersom den centrala myndighetens arbete enligt modellen

kommer att få regional inriktning, borde enligt statens strategi länsstyrelserna eller ett antal länsstyrelser ta över sådana arbetsuppgifter.

Vi vill emellertid framhålla att eftersom den centrala myn-

digheten ofta efterfrågas i det regionala och lokala arbetet

är det Väsentligt att det är den centrala myndigheten som, förutom sina myndighetsuppgifter, också deltar

Vanliga

med det marknadsrivna arbetet. Det är nämligen just den centrala kompetens behövs i det regio-

myndighetens som

nala och lokala marknadsdrivna kernikaliearbetet det kan

-

inte ske att uppgifterna delegeras till annan myndig-

genom

het.

Om uppgifterna i stället skulle läggas på länsstyrelsen skulle den centrala myndighetens kompetens inte utnyttjas

optimalt i det regionala och lokala kemikaliearbetet. Syftet skulle därmed försvinna med den kommittén redovisade

av modellen. Vi vill framhålla att länsstyrelserna även enligt

vår modell ska för det regionala lagstadgade

ansvara

tillsynsarbetet där kemikalier och utsläppskontroll integre- Enligt denna modell kommer dessutom länsstyrelserna

ras. och kommunerna delta i det marknadsdrivna kemikaliearbetet jämte övriga aktörer.

Slutsats

Vår slutsats är att arbetssättet enligt den regionala nätverksmodellen bör uttnyttjas i det svenska kemikaliearbetet.

kan skapas den dynamik i samspelet mellan Därigenom

och konsumenter erfordras för myndigheter, näringsliv som att målen för kemikaliepolitiken ska uppnås kapitel 2.

se

Vi föreslår att myndighetsorganisationen på kemikalieområdet utreds och omprövas med utgångspunkt

ytterligare från vad vi anfört rörande dels integrationen av kemikaliekontroll, och avfallsfrågor samt det arbets-

utsläpps- nya sättet.

5.3¶Ökat och utredningsstöd till forskningsmyndigheterna

Kemikommittén föreslår:

forsknings- och utredningsstöd bör bli

a Myndigheternas

särskild utredning. Utredningen bör ut-

föremål för en

iett förslag till hur den miljöhälsoforsk-

mynna framtida

och det till myndigheterna riktade utrednings-

ningen

stödet kan organiseras och finansieras.

Vi ska enligt direktiven beakta Miljöhälsoutredningens

till Utredningen skulle i proförslag handlingsprogram.

precisera ansvarsgränser och arbetsfördelning grammet mellan olika aktörer och nivåer. Vi har tagit del av miljöhälsoutredningens huvudbetänkande Miljö för en hållbar

SOU 1996:124 och att ytterligare hälsoutveckling anser en belysning är befogad.

Den svenska forskningspolitiken utgår från att statlig forsk-

ska utföras främst inom universitet och högskolor. ning

170 Åtgärder nationell nivå sou

Miljömedicinsk forskning bedrivs vid vissa universitet

men också vid Institutet för miljömedicin, IMM,

som tidigare var

särskild inrättning vid Karolinska Institutet. IMM

en utgör

numera en institution bland andra inom Karolinska Institutet. IMM har bl.a. till uppgift att bedriva forskning,

utbildning samt undersökningar och utredningar inom fysikalisk och kemisk miljömedicin samt inom hälsoskyddet.

IMM ska företräde åt undersökningar eller uppdrag

ge som

begärs av myndigheter och främst åt myndigheters behov

av utredningsunderlag. På motsvarande sätt finns institutet

för tillämpad miljöforskning vid Stockholms Universitet,

ITM, som har ett mångårigt avtal med Naturvårdsverket

om

forskningsstöd till myndigheten.

Resurserna för tillämpad grundforskning till stöd för

myndigheterna är splittrade och krympande

Resurser och kompetenser för stödet till myndigheterna är idag splittrade på olika instanser som alla står inför krav på

neddragningar verksamheten. Miljöövervakningen har

av

drabbats långtgående nedskärningar. Miljöövervak-

av

ningsutredningen konstaterar i sitt nyligen avgivna be-

tänkande Övervakning miljön SOU 1997:34 att det

av gäller att avgränsa kärnverksamheten och att finna vägar att effektivisera och minska kostnaderna, samt att finna

nya

möjligheter till finansiering. Det tidigare Arbetsmiljöinstitu-

tet, numera Arbetslivsinstitutet, har överfört sin verksamhet

inom yrkestoxikologi och epidemiologi till Institutet för miljömedicin med uppsägningar följd. Den tidigare

som

Arbetsmiljöfonden, Rådet för Arbetslivsforskning,

numera

har i stort sett upphört med finansiering forskning kring

av kemiska hälsorisker.

Regeringen har nyligen givit Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa förslag till besparingar i verksamheten, in-

klusive miljöforskningsanslaget. Regeringens ambition är att huvuddelen av besparingarna inom forskningsanslaget ska kompenseras med medel från den miljöstrategiska forsk-

Åtgärder nationell nivå 171

ningsstiftelsen MISTRA. De diskussioner för närvaran-

som de förs mellan Naturvårdsverket och MISTRA visar att den effektorienterade miljöforskningen kan komma att drabbas

nedskärningar under övergångsperiod.

av en

Vi känner inför de minskande till miljöforsk-

oro resurserna ningen i Sverige, inklusive den hälsorelaterade rniljöforsk-

ningen. Samtidigt rniljöfrågorna förutsätts få allt

som en större tyngd i samhällsbesluten urholkas till kun-

resurserna

skapsproduktionen. I förlängningen kan detta leda till samhällsekonomiska suboptimeringar och sämre underlag

för beslut. De minskande resurserna leder också till att

forskningskompetens kan gå förlorad på viktiga områden.

Myndigheter och andra behöver också rekrytera kvalificerad arbetskraft för sin egen verksamhet. Den långsiktiga

kompetensförsörjningen till myndigheterna riskerar därmed

också att förlorad.

Även urholkas

expertstödet

Miljöhälsoutredningen har föreslagit att Institutet för miljömedicins nationella expertroll inom miljömedicinen bör

bevaras SOU 1996:124. Utredningen betonar fördelen med att den forskningsinriktade verksamheten och den ut-

redningsinriktade verksamheten är nära kopplade till

varandra eftersom den vetenskapliga kompetensen behövs för att utredningsarbetet ska hålla hög kvalitet. Vi vill för vår del betona att det är minst lika viktigt med en nära kontakt mellan de nationella instituten och myndigheterna. Om avståndet blir för långt kommer instituten inte att

leverera det praktiska riskbedömningsstöd myndig-

som heterna behöver. För att verksamheten ska uppfattas

som viktig myndigheterna måste den tillhandahållas i den åt-

av

gärdsinriktade form behövs för myndigheternas arbete.

som Erfarenheten visar också att avståndet mellan forskning och myndighetsutövning lätt blir för stort, det inte finns

om särskilda organ som tar sitt ansvar att fungera som brobyg-

och översättare detaljerade forskningsdata till ett

gare av

172 Åtgärder nationell nivå

meningsfullt underlag för ställningstaganden av myndig-

heter och regering.

Den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet för miljömedicin har under åren successivt minskat i omfång till förmån för en utökad forskningsverksamhet med

inriktning mot grundforskningsmässigt intressanta frågeställningar. Institutet har helt integrerat den myndighetsin-

riktade Verksamheten i forskningen. Detta har otydliggjort styrelsens ansvar som skulle omfatta halva verksamheten. Myndigheterna har vid olika tillfällen framfört sin över

oro den framtida utvecklingen. Vi finner det angeläget att den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet vidareutvecklas ett stöd för myndigheterna.

som

Det är viktigt att få ökad samordning landets kompe-

en av tenser inom både den hälso- och den miljöinriktade toxikologin. Detta skulle skapa möjligheter att på ett bättre och

integrerat sätt möta samhällets behov beslutsstöd mer av inom dessa områden. Den nuvarande uppsplittringen

gör

det också svårt att få en samlad bild av nedrustningen över hela området.

Vi föreslår att utredning bör tillsättas för att över den

en se

framtida miljöhälsoforskningens organisation och finansiering. Utredningen bör bl.a. belysa myndigheternas behov kompetensförsörjning och gränsytan mellan miljömyn-

av

digheterna och den tillämpade forskningen, liksom mellan grundforskning och tillämpad forskning. De framtida

rollerna för institut Institutet för miljömedicin, In-

som stitutet för tillämpad rniljöforskning, Institutet för vatten-

och luftvårdsforskning m.fl. bör klarläggas. Utredningen bör

analysera konsekvenserna olika alternativ, såsom oför-

av en ändrad situation, ett sammanhållet nationellt institut med

både hälso- och miljöfrågor eller en nätverksorganisation. Vi

i det följande vissa synpunkter på de nämnda alternati-

ger

ven.

nationell nivå 173

Åtgärder

Modeller för ökat stöd till myndigheterna

Alternativ En oförändrad situation

Även i framtiden kommer Sverige att ha behov stark av en nationell kan bidra med riktade

utredningsresurs som

och kvalificerade praktiska riskbedöm-

forskningsinsatser

verksamheter i ett brett perspektiv.

ningar av samhälleliga

Som ett område vill vi särskilt

ett exempel på Viktigt

framhålla metoder för att påvisa lågdosex-

framtagning av

ponering och komplex exponering samt orsakssamband mellan och komplex exponering och miljö- och

lågdos-

hälsoeffekter. Det är dock att ansvarsförhållandena

viktigt

när det att genomföra särskilda

tydliggörs gäller resurser

undersökningar underlag för miljömyndigheternas

som

och till regeringens miljöpolitik. Vi utredningar förslag

att det kan finnas fördelar med att ha bred forskaranser

och utredningskompetens samlad inom organisationer som

Institutet för och Institutet för tillämpad

miljömedicin Det är viktigt att den myndighetsinriktade miljöforskning.

verksamheten har uttalade stöd, att den tyd-

ledningens

verksamhetsmässigt och ekonomiskt samt att den

liggörs omfattas ett aktivt och utvecklingsprogram. av planerings-

Annars .riskerar de inomvetenskapliga frågorna att ta överhanden i konkurrensen och positioner i den

om anslag

akademiska världen.

Alternativ Ett samlat institut både hälso- och miljöfrågor,

för ett miljöhälsoinstitut

En lösning är att inrätta ett samlat nationellt institut annan

för och hälsofrågor under regeringen med uppgift att miljö-

stöd till Institutet skulle kvalifi-

ge myndigheterna. vara en

cerad mellan och vid

brobyggare forskningen tillämpningen

och för att vetenskapliga resultat

myndigheterna svara

överförs i form kan administrativt användbar. en som vara Institutet kunde också bedriva myndighetsinriktad ut-

för kvalificerade handläggare i det internationella

bildning

174 Åtgärder nationell nivå

förhandlingsarbetet.

Vi anser att ett sådant nytt nationellt institut skulle ta över Institutet för miljömedicin och Institutet för

tillämpad miljöforskning forsknings- och utvecklingsverksamhet.

Institutet skulle i de projekt behöver

som forskningsstöd

samverka med de statliga forskningsorganen. Fördelarna är

att kompetens när det gäller tillämpad forskning kunde samlas i en organisation.

Finansieringen av ett nationellt institut för hälso- och miljöfrågor bör diskuteras med från vilka

utgångspunkt som

kan tänkbara intressenter inklusive sådana utanför den

vara

statliga sektorn. Kernikalieinspektionens basverksamhet finansieras idag med avgifter från de företag sätter ut

som kemiska produkter på marknaden. Vi att intres-

anser en

sentfinansiering som inbegriper tillverkare och importörer

kemiska produkter bör kunna diskuteras även för ett av nationellt institut. Med hänsyn till det breddade perspektiv mot varor som lägs fram i detta betänkande föreslår vi att

andra grupper inom näringslivet, t.ex. tillverkare av plaster

och elektronik borde inbegripas i diskussionerna. Vi

anser

att en sådan intressentfinansiering ligger i linje med ett utvidgat producentansvar.

Alternativ En nätverksfimktion med över hela landet

forskare

Vi har också övervägt möjligheten att bilda ett nätverksor-

ganiserat forsknings- och expertstöd riktat till miljömyndig-

heterna. Det innebär att knyter

man samman befintliga forsknings- och expertresurser inom miljöområdet i landet

i ett nätverk med syfte att kunna erfor-

ge myndigheterna

derligt stöd. I nätverket kunde också ingå europeiska och internationella institutioner. På så sätt erhålls

en mycket bred kompetensbas. Förslaget förutsätter att det finns

en knutpunkt ett nav eller nod inom nätverket för att

- -

kanalisera efterfrågan och vidarebefordra

uppgifter om

kompetens. En nackdel med detta arbetssätt är att det

Åtgärder nationell nivå 175

kanske inte kommer att finnas någon institution som kan

krav att långsiktighet tilluppfylla myndigheternas på

när det samhällsdata

godoses, gäller miljörelaterade som

för olika slags utredningar. underlag

Vi vissa fördelar i att ha ett forsk-

ser nätverksorganiserat

och till Därigenom erhålls

nings- expertstöd myndigheterna.

flexibilitet och låses inte i särskild organisa-

resurserna en tion. Information kompetens kan snabbt fås

om tillgänglig

fram via nätverket. Det finns nackdelar vad gäller det

undersöknings- och datasammanställningsbelångsiktiga

hovet eftersom dessa institutioner kan ta "kommer-

ingen av

siellt" för sådan verksamhet. För att det skulle

ansvar

i borde den myndighet utgör noden

fungera praktiken som

ha vissa medel att initiera och i viss mån stödja en verksamhet detta slag.

av

176 Åtgärder nationell nivå

5.4 kemikalier

Miljöövervaknjngen av

förbättras

Kemikommittén föreslår:

at Ett förslag inom ramen för det svenska miljöövervak-

ningsprogrammet tas fram för hur nyligen beslutade

begränsningar och/eller frivilliga åtaganden kan följas

PP

t En plan tas över hur Esbjergdeklarationens mål ska

fram

mätas

ut E 11:5 miljöövervakningsprogram för kemikalier bör ut-

vecklas

t Sverige bör aktivt driva att OECD:s nyligen inledda

arbete med miljöövervakning utvecklas vad kemika-

avser

lier

al Regeringen bör pröva breddad miljöövervakning

om en

av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter.

Kemikaliekontroll och miljöövervakning

Kernikaliekontrollen syftar till att förebygga att skador

på

människors hälsa och i miljön förorsakas kemiska

av ämnen.

Miljöövervakning är ett viktigt och i vissa avseenden unikt instrument för att kunna säkerställa att vi når detta mål.

Miljöövervakningens övergripande mål

Miljöövervakning har till syfte att bl.a beskriva tillståndet i

miljön att följa växlingar i miljöns tillstånd och Visa

genom

nationell nivå 177

Åtgärder

på människan betingade förändringar. Övervakningen

av

underlag för bedöma att hotbilden att identifiera ger genom

lokala och Den kan användas för att

globala miljöproblem.

formulera mål och för att prioritera och besluta om åt- Inte minst kan övervakningen användas för att följa

gärder.

effekterna av beslutade åtgärder. upp

Miljöövervakningen ger facit

Våra kunskaper förekomsten kemikalier i miljön är om av i till ett fåtal långlivade och bioacku-

stort sett begränsade

mulerbara ämnen DDT, PCB, vissa andra bekämpsom och dioxiner. De flesta av dessa ingår i na-

ningsmedel

tionella och internationella övervakningsprogram sedan lång

tid tillbaka. Genom dessa har vi till exempel

program

kunnat avläsa att halterna DDT och dess nedbrytningsav snabbt minskat efter det att ett förbud mot

produkter

infördes 70-talet. Slutsatsen är att förbudet

användningen på

både nödvändigt och effektivt. var

i andra kemikalier har i all-

Begränsningar användningen av

mänhet inte kunnat utvärderas på ett bra sätt på grund av ett fåtal kemikalier.

miljöövervakningens inriktning på

har undersök-

Undantagsvis myndigheterna genom egna

kunnat konstatera minskade halter och lägre

ningsinsatser

efter införda begränsningar. Ett exempel grad av påverkan i båtbottenfärger. Kemikalie-

är organiska tennföreningar

initierade ett för att mäta såväl

inspektionen program

halterna i främst småbåtshamnar, som

exponerade miljöer,

Resultaten har entydigt visat att

påverkan på mikroalger.

påkallad och effektiv.

begränsningen var

Kemikaliefrågornas roll inom miljöövervakningen

har tid fått allt fram-

Kemikaliefrågorna på senare en mer

trädande i Kunskapen före-

plats miljövårdsarbetet. om

komsten framför allt kemiska ämnen i den

av organiska

178 Åtgärder nationell nivå

svenska miljön är dock mycket de 1 000

begränsad. Inget av

mest använda organiska kemiska ämnena i

Sverige ingick

i nationella övervakningsprogram i före år 1996. Det

Sverige s.k. miljögiftprogrammet omfattar f.n. vissa analys av tungmetaller och klassiska organiska DDT, miljögifter t.ex.

PCB, lindan, toxafen och klordan.

För att beskriva tillståndet, bedöma hotbilden, lämna

underlag för åtgärder och följa vidtagna inom upp åtgärder

kemikalieornrådet behöver

miljögiftprogrammet komplette-

med analyser kemiska ämnen är i bruk. Vid ras av som nu en sådan komplettering bör kunna dra de

man nytta av

erfarenheter har i andra länder. I Japan t.ex. har den man

kontinuerliga övervakningen de klassiska av miljögifterna kompletterats med analys i luft, vatten, sediment

av prover och fisk från 42 platser i landet. år före-

Varje analyseras

komsten av 50 ämnen i dessa Programmet har ca prover. löpt sedan år 1974 och fram till år 1993 hade 732 ämnen

analyserats.

Är 1996 startade ett

projekt, Screening av organiska ämnen

och metaller, inom den svenska efter

miljöövervakningen

japansk modell med provtagning och analys ett tiotal av

klorerade lösningsmedel. Projektet fortsätter år 1997 med provtagning och analys ytterligare ett antal ämnen

av

lösningsmedel, klorparaffiner, metaller. Projektet utgör ca

1 % av den totala budgeten för Pro-

miljöövervakningen.

jektet kan ett bra instrument för att utveckla den vara

kemikalierelaterade miljöövervakningen.

Miljöövervakningen av kemikalier måste breddas och användas för att följa mål upp

Övervakningsprogrammen har varit i stort sett oförändrade under de senaste decennierna. har varit

Inriktningen snävt

fokuserad på ett litet antal väl kända och väl karakterisera-

de föroreningar. Många åtgärder mot kemikalier

som vidtagits under år har därför inte kunnat senare följas upp

via miljöövervakningen.

har avlämnat sitt be-

Miljöövervakningsutredningen nyligen

tänkande SOU 1997:34. En utred-

Övervakning av miljön av

ningens slutsatser är att det rniljöövervakningsprogram som finns i under alla omständigheter behöver arbetas om dag i framtiden. Skälet till detta är bl.a. besparingskrav, samt att det behöver till miljömål och kvalitetskrav och anpassas nya till EU:s framtida direktiv.

Vi att både nationella och internationella övervakanser kemikalier bättre bör spegla aktuella proningsprogram av blem. Inom för det svenska miljöövervakningsproramen för kemikalier bör tas fram ett förslag för hur grammet beslutade begränsningar eller frivilliga åtaganden nyligen kan Det screeeningprogrammet bör på följas upp. pågående sikt kunna ett för utvecklingen den reguljära ge underlag av verksamheten. Den europeiska nliljöbyrån bör i samarbete med Oslo-Pariskommissionen och Helsingforskomrnissionen också ta fram plan för hur uppfyllandet av Esbjergen deklarationens mål ska mätas. I måste också programmet ökad effektövervakning. ingå en

Även de internationella övervakningsprogrammen för kemikalier bör i än tidigare användas för högre grad uppföljning internationella beslut om begränsningar. av bör påverka EU:s om kemikalier i miljön Sverige program i denna riktning avsnitt 6.3.

se

bör också aktivt driva på OECD:s nyligen inledda Sverige med inom för faro-

arbete miljöövervakning arbetsgruppen

och under OECD:s kernikaliegrupp. riskbedömning

Vi har erfarit att det nuvarande miljöövervakningspro-

har att resursskäl uppfylla riksgrammet svårigheter av mål. Vi att det är att ta reda dagens anser företagens ansvar hur deras kemikalier i den yttre nüljön. Den på uppträder breddade övervakningen kan enligt vår mening ses som en del yttre miljösynpunkt. När det av myndighetstillsynen ur

180 Åtgärder nationell nivå

gäller kemikalier menar vi därför att bör

man pröva om kostnaderna för breddad kan täckas

en miljöövervakning av

avgifter som tas ut av tillverkare och importörer i likhet

med de avgifter tas ut för att täcka kostnaderna för som

Kernikalieinspektionens verksamhet.

5.5 tas fram underlättar

Verktyg som det

marknadsdrivna miljöarbetet

Kemikommittén föreslår:

ut Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareutveckla

verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel sådana verktyg år handböcker listor över ämnen och produkter -

databaser om utbytesmöjligheter

-

- hånvisningsservice utbildningsinsatser

-

kunskaps- och kompetensstöd till små - företag

al Branschorganisationerna kunskapsstöd i kemikaliefrå-

ger

till småföretagen

gor

t Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när eko-

nomiska styrmedel kan användas i det

varugruppsin-

riktade arbetet.

Kunskap och information underlättar det marknadsdrivna

kemikaliearbetet

Det marknadsdrivna kemikaliearbete har kommit att bli allt

viktigare för utvecklingen mindre riskabla

av varor.

nationell nivå 181

Åtgärder

Vid sidan vid upphandling är arbete med att

av miljökrav

minska riskerna med kernikalieanvändningen inom den verksamheten stor En del detta

egna av betydelse. viktig av

arbete är kemiska ämnen och mot mindre utbyte av varor riskabla.

Därvid är det viktigt att även uppmärksamma möjligheterna

att använda alternativa icke kemiska metoder som ersättning för kemikalier.

Vid är det inom många områden

upphandling av varor

även ställa krav hållbarhet och

angeläget att på varornas uppgraderbarhet.

underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet

Verktyg som

kan handböcker t.ex. "Bra Kemval", blanketter,

utgöras av

listor ämnen eller databaser som samlar

över produkter,

information och renare teknik etc.

om utbytesmöjligheter

Innehâllsdeklaration för varor är ett mycket viktigt hjälpmedel vid ämnen och material

upphandling. Utredningar av

särskilda och vilka problem dessa ämnen

i produkttyper

och material kan orsaka är värdefullt underlag vid utoch vid arbete med

veckling av miljöanpassade produkter

kriterier och krav vid Beskrivning av motiven

upphandling.

för ställa krav vid upphandling kan i sig vara ett att

har under år tagit

hjälpmedel. Kemikalieinspektionen senare

fram sådana rapporter t.ex. "Rena smöijan" 1992, "Nya 1994 och "En

hjulspår en produktstudie av gummidäck"

- Naturvårdsverket har publicerat ett

nyans grönare" 1996. bl.a. "Textiliers miljöeffekter" 1991,

flertal rapporter,

"Textilier" och "Gummikernikalier" 1995, "Färg-

1996,

kemikalier" och "Plaster" 1996.

1996 I den enkät vi ställt till ALMI-kontoren, branschorganisatiooch rörande samarbetet myndigheter och

ner myndigheter

har instanser nämnt kunskapsbrist som ett

näringsliv några

för att använda

mycket stort problem företagens möjligheter kemiska produkter. utbytesregeln enligt lagen om

182 Åtgärder nationell nivå

Ökade kemikaliers

kunskaper om miljöfarlighet är

en förutsättning för att förbättra de mindre

företagens

situation

Ett enskilt företag rad aktörer t.ex.

omges av en kunder,

anställda, arbetstagar- och

arbetsgivarorganisationer,

myndigheter, finansinstitut och massmedier. Det är alltså

inte enbart marknadens kund/ leverantörförhållande som

påverkar företaget.

Det finns fall där kunder helt ställer

mångåriga plötsligt

småföretagen inför andra krav eller kvalitet på receptur

-

krav som företagen inte kunnat motsvara eftersom de inte haft den beredskapen eller

kompetensen.

I takt med att rniljöintresse och ökar i samhället

miljökrav

kommer företaget också att påverkas via de aktörer-

övriga

na. Sett i ett något längre är det för

perspektiv viktigt företaget att kunna utveckla en miljöprofil före-

egen om

taget ska klara sig i konkurrensen.

Det föreligger stort behov stöd på kemikalieområdet av främst till små och medelstora Sådant

företag. kunskaps-

och kompetensstöd kan kanaliseras olika Det

på vägar.

finns exempel på lyckade kemikaliein-

företroendeskapande

riktade projekt där småföretag deltagit t.ex. Kemikaliesvepet i Göteborg och Miljöresurs Linné i och Kronobergs Jönkö-

pings län. Man bör i stor ta lärdom eller

utsträckning

erfarenheter från dessa och liknade när det

projekt gäller kompetens- och kunskapsstöd till Det är småföretag. viktigt

med kommunikation och i sådana de ska

dialog projekt om bli förtroendeskapande och framgångsrika.

Kunskaps- och kompetensstöd behöver olika inrikt-

ges

ningar

De mindre företagen har först och främst behov inav formation om var det finns sakkunskap att för att få

tillgå

nationell nivå 183

Åtgärder

med kemiska hälso- och miljöproblem eller förebyg-

hjälp

gande sådana. av

Ett informationsstöd lämplig sakkunskap kan organiseom

att hänvisningsservice utvecklas. Denna

ras genom en

service ska först och främst ut på att upplysningar om

ge

kan hämtas, dvs. tämligen rak och snabb

var sakkunskap

information inte ska kosta mycket att anlita. som

är oftast med många olika

Småföretagaren en person

funktioner i och har därmed tidsut-

företaget begränsat

för funktion. Poängen med hänvisningsrymme varje en

service är därför att frågeställaren får direkt svar på sin så att i snabbt kan vidare för att

fråga personen fråga agera

söka finns inom Närings- och

lämplig sakkunskap. Idag

NUTEK, sådan verksamhet i

teknikutvecklingsverket, en

liten skala.

Utbildning och upplysning

mindre företag behöver grundläggande kunskaper Många

kemiska risker och hur dessa kan motverkas. om om Vidare behövs information och upplysning i lagstiftnings-

samt när det gäller det internationella

frågor om läget

kemikaliearbetet.

Det behövs också inriktar mot

utbildningsinsatser som

och

miljöanpassade produkter Varor.

och kommer att leda

Hänvisningsservice utbildningsinsatser

till behov i och teknikrela-

av sakrådgivning kemikaliefrågor

terade I finns relativt begränsad

kemikaliefrågor. dag en

till sådan Här finns ett stort behov av

tillgång rådgivning.

denna kompetens i dag finns enbart hos vissa

slags som

och ett antal konsult-

branschforskningsinstitut begränsat

företag.

Vi vill att ansvaret för att denna slags kompetens kommer

184 Åtgärder nationell nivå

till stånd, först och främst ska på ligga småföretagen själva. Det är dessa är efterfrågare och sakrådsom mottagare av givning. Först då efterfrågan uppstår kommer andra aktörer att kunna satsa på att ge sakrådgivning.

Vår slutsats är att industrins bör branschorganisationer stödja denna slags rådgivning på lämpligt sätt först och främst information sådan genom om tillgänglig kompetens. Det kan förväntas ett stort utvecklingsbehov för denna slags rådgivningsverksamhet. Den kunskap och kompetens som finns på arbetsmiljöområdet bör utnyttjas.

Vi tycker att kunskapsstödet först och främst bör ett vara övergripande för de specifika ansvar branschorganisationer- Kemikontoret har t.ex. inrättat för na. småföretagarservice rådgivning och kunskapsstöd i kemikaliefrågor.

När det gäller stöd och vägledning till har småföretagen Plast- och kemibranscherna tillsammans med nyligen Sveriges Verkstadsindustrier och Grafiska Företagens Förbund initierat ett LINK. Proteknikspridningsprojekt, jektet stöds av Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK. Plast- och Kemibranscherna har även ett avtal med NUTEK för utveckling och spridning av miljödeklarationer för små och medelstora Industriförbundet har företag. gett ut "Miljöskyddshandbok".

En annan väg är att integrera kernikaliestöd i andra slags stödformer riktade till företag t.ex. via ALMI Företagspartner. ALMI genomför i dag utbildningar inom t.ex. rniljöledningsstöd riktade bl.a. till mindre företag.

Myndigheterna bör medverka på lämpligt sätt med stöd särskilt till i deras kemikaliearbete t.ex. via det småföretagen regionala arbetet enligt nätverksmodellen vi föreslår i som avsnitt 5.2.

nationell nivå 185

Åtgärder

Goda exempel bör belönas

I flera länder har det utvecklats premieringssystem där företag gör särskilt

myndigheterna uppmärksammar som

stora insatser för att minska belastningen på hälsa och miljö från den verksamheten. Det kan såväl utsläpps-

egna avse

produkter med mindre miljöbelastande minskningar som

innehåll. kostnadseffektiva de

Premieringssystem anses av

inblandade De har regel medfört

myndigheterna. som

avsevärda vinster för miljön för ringa arbetsinsats från en

myndigheterna.

är del verk-

Premieringssystem en viktig av näringslivets

samhet. På marknad med hård konkurrens är det ett en att bli utpekad som

tungt marknadsföringsargument

ledande i avseende är viktigt för kunden, t.ex.

något som

pris, säkerhet eller service. Det marknadsdrivna miljöarbetet bör dessa mekanismer för att ytterligare stimulera

utnyttja

kemikalier och I det

utvecklingen av miljöanpassade varor.

arbetssätt Vi föreslår kan premieringssystem spela nya som

viktig roll.

en

Myndigheterna bör kunna bidra att t.ex. utmana

genom

och organisationer. Ett exempel är Kemikalieinspekföretag

tionens och Naturvårdsverkets rörande nickelkad-

projekt

miumbatterier. Man bör också systematiskt pröva andra mer modeller, t.ex. att utse årets miljöföretag, att belöna "grön kemi" eller att utfärda miljödiplom. Vi att Kemikalianser bör få i att ta fram förslag till

einspektionen uppdrag

sådana premieringssystem.

Andra styrmedel i kemikaliepolitiken

Vi ekonomiska är befogade att använda

anser att styrmedel

andra för att minska användningen av

jämte styrmedel

kemikalier för vilka det finns substitut i syfte att

farliga

utveckling till och enkla varor. Vi har

påskynda en rena

närmare beskrivit lämplig strategi för ekonomiska en

186 Åtgärder nationell nivå

styrmedel på kemikalieområdet i avsnitt 4.14.

I bilaga 2 belyses använda och deras

styrmedel betydelse för måluppfyllelsen. En iakttagelse kan

som göras är att ett styrmedel ofta förutsätter ett eller flera andra Det

styrmedel. framgångsrika arbetet med för

halveringsprogrammet bekämpningsmedelsanvändningen understryker snarare att

det behövs samverkan mellan styrmedlen. en

Vi anser att det framförallt är i det

varugruppsinriktade

arbetet det kan lämpligt att använda ekonomiska som vara styrmedel. Det kan t.ex. ha utvecklats ett bättre

miljöanpas-

sat substitut inom en Viss varugrupp. Ett högre pris kan göra att inte kan konkurrera med andra, från

varan miljö-

synpunkt sämre, Varor. Det kan då befogat att använda vara ekonomiska styrmedel för att den bättre

ge varan möjlighet

att etablera sig på marknaden.

Vi föreslår därför att i

Kemikalieinspektionen ges uppdrag

att föreslå hur och när ekonomiska styrmedel kan användas

i det varugruppsinriktade arbetssättet.

Vi har också övervägt lösning tar sikte på att få till en som

stånd en obligatorisk kemikalieförsäkring ansvarsför-

- en säkring för kemiska produkter förs in marknaden som på av tillverkare och importörer kemikalier. av

Syftet med denna försäkring skulle att

vara därigenom

åstadkomma minskning mängden från eller

en av miljöhälsosynpunkt farliga eller osäkra kemikalier, bättre

en kontroll de produkter säljs eller används samt bättre av som

ekonomiska ersättningsmöjligheter för den drabbas

som av de kemiska produkternas negativa effekter.

Premierna skulle därför kunna sättas efter den bedömda risken med de kemiska produkterna.

Vi har tidskäl inte haft att närmare in

av möjlighet på förslaget eller frågor kring detta. Frågan har utretts bl.a.

av

Åtgärder nationell nivå 187

Miljöskadeförsäkringsutredningen Miljöskadeförsäkringen

i framtiden SOU 1993:78.

Vi att kemikalieförsäkring kan ett instrument

anser ert vara

i kemikaliepolitiken och att försäkringsfrågan därför

återigen bör ses över.

5.6¶En modell för hållbar

en

kemikalieanvändning

Kemikommitten föreslår:

Kemikaliemodellen används företagen i kemikalie-

t av

arbetet.

När det gäller kemikalier handlar försiktighetsprincipens tillämpning att minska risker från användningen

om av kemikalier med misstänkt hälso- och ntiljöpåverkan. Idag

används många kemikalier hälso- och miljöpåverkan är

vars okänd.

Att använda försiktighetsprincipen i kemikalievalet är ett

sätt att förutseende istället för att i efterhand förbjuda

vara och restaurera. Detta bör arbetet för hållbar

genomsyra en

uteckling.

Försiktighetsprincipen har etablerats i internationella överenskommelser under de senaste åren. För att komma

vidare i tillämpningen denna princip krävs förtyd-

av

hur, när och den ska tillämpas.

liganden av av vem

En modell för hur detta kan ske i det dagliga arbetet utvecklas nedan. Modellen kan användas som en vägledning för företagen i kemikaliearbetet.

188 Åtgärder nationell nivå

Kemikaliemodellen

1 Eftersträva så enkla och

rena varor som möjligt.

2 Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt.

3 Varor ska inte innehålla organiska

stoppämnen lång-

livade och bioackumulerbara ämnen framställda

av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly eller

ämnen som upphov till bildning stoppämnen.

ger av

Varor ska inte heller innehålla människan framställda

av

cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen.

4 I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas. Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produk-

tionsprocessen som ett mellansteg.

5¶Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske

av stoppämnen eller ämnen framställda människan

av som

är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormon-

störande inklusive fortplantningsstörande.

6 För de ämnen används eller uppkommer i någon del

som av varans livscykel ska företagen Visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att är säker för sin

varan

användning på både kort och lång sikt.

7 Utbytet av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och miljösynpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig be-

dömas på basen av tillgänglig kunskap.

Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex. att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen - som

är snabbare än nedbrytningen

att de är väl undersökta med avseende på hälso- och -

miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta

som

långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikaliuppträdande i eller i under hela

ens varan processen

Åtgärder nationell nivå 189

livslängd liksom de utsläpp till miljön kan

varans som uppstå i olika led.

5.7¶Konsumenter och ställer krav

inköpare

Kommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att allmänheten

t ge

och näringslivets inköpare och produktutvecklare infor-

mation om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor

at Kemikalieinspektionen och Konsumentverket utvecklar

gemensamt till Grön Databas.

information

Tyngdpunkten i miljöarbetet har alltmer förskjutits mot och de problem uppkommer när de används

varorna som eller när de har förbrukats. Därvid har också miljökrav vid upphandling kommit att få allt större betydelse för

en

utvecklingen mot mindre farliga produkter. Företag,

offentliga verksamheter och enskilda konsumenter tar i allt större till riskerna för hälsa och miljö

utsträckning hänsyn med när de gör sina upphandlingar.

varan

Denna utveckling sker att organisationer och enskil-

genom

da tar ett för konsekvenserna sin Verk-

frivilligt ansvar av

samhet.

Beslut vid upphandling har fattats i före-

om miljöhänsyn

och för den offentliga verksamheten på olika lokala

tagen

och regionala nivåer. Därigenom bidrar de också aktivt till

att driva på utvecklingen mot kretsloppsanpassade Varor.

Ett sådant är helt i överenstämmelse med

ansvarstagande andan i Agenda 21-arbetet och med ansvarsfördelningen enligt lagen 1985:426 om kemiska produkter LKP.

Regeringen har gett Nämnden för offentlig upphandling i

190 Åtgärder nationell nivå

uppdrag att beställa utbildning från Naturvårdsverket och

Kemikalieinspektionen avseende miljöanpassad upphand-

ling för inköpare vid de för

statliga myndigheter som

närvarande håller på att införa miljöledningssystem.

Vi bedömer att miljökrav vid upphandling och inköp

kommer att central del i det framtida

vara en miljöarbetet.

Vår slutsats är att åtgärder därför behöver vidtas från

samhällets sida för att stödja och underlätta

en vidareutveckling och ökad utbredning av upphandling med miljökrav. Det är

också viktigt att påvisa motiven för och det i

angelägna

detta arbete.

Vi att miljökrav generellt ska in vid offentlig

anser vägas

upphandling. Också konsumenter bör uppmuntras

övriga att ställa miljökrav vid upphandling eller inköp.

Vi föreslår att Kemikalieinspektionen, ett led i arbetet

som

med miljökrav i upphandling, får i uppdrag att allmän-

ge

heten och näringslivets inköpare och produktutvecklare

information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor.

Vi har erfarit att Konsumentverket på regeringens uppdrag tar fram ett förslag till Grön Databas i syfte att nå ut brett till allmänhet med information rör rniljöpåver-

som varors kan. Databasen ska användas i informationsarbete på kommunal nivå samt i organisationer och på myndigheter.

Vår bedömning är att databasen kan utgöra strategisk

en länk i kernikaliearbetet vad gäller att sprida information till konsumenter.

Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen och Konsumentverket gemensamt utvecklar information till Grön Databas.

Vi i avsnitt 2.2 att de föreslagna målen ska

anger av oss

brytas ner till åtgärdsmål som är användbara för konsumen-

Åtgärder nationell nivå 191

ten. Vi också att myndigheterna på kemikalieornrådet, anger

sektorsmyndigheter och företagen bör bryta målen till

ner

Verksamhetsmål.

egna

Vi anser att ansvaret för arbetet med åtgärder för konsumentmålen närmast ligger på Konsumentverket med hänvisning till verkets särställning företrädare för

som konsumentledet.

5.8¶Ökad samverkan mellan och

myndigheter

industrin

Kemikommittén föreslår:

ar Branschgrupper bildas framför allt den regionala

nivån mellan näringslivet och myndigheterna

t Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myndigheter

och industrin

t Permanenta beredningstillfällen etableras mellan rege-

ringen och kemiindustrin i aktuella ELI-frågor

t Särskilda överläggningar bör ske mellan regeringen och

företag eller branscher i syfte att genomföra

grupper av

åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen.

Industrins initiativ

Vid sammankomst Kemikontoret anordnade med

en som

Kemikommittén i februari 1997 diskuterades flera olika

former för ökat samarbete mellan staten och industrin

se

bilaga 12. Kemiindustrin föreslog bl.a. följande.

För att öppna för riskbegränsningsarbete på nationell nivå vid sidan det regelstyrda riskbegränsningsarbetet bör

av

enligt kerniindustrin överenskommelser kunna ske mellan staten och industrin där industrin åtar sig att genomföra

riskbegränsningsåtgärder. Som ett komplement till sådana

överenskommelser vill kemiindustrin att dessa ska kunna

i särskild kemikalienämnd. Vidare föreslog

prövas en

kemiindustrin att branschgrupper och samrâdsgrupper inrättas som fora för fortsatt riskbegränsningsarbete.

Frivilliga åtaganden och samverkan

Ätaganden från kerniindustrin befäst i överenskommelser eller avtal mellan industri och staten förekommer i vissa länder. Flera länder har utvecklat kompletterande arbets-

former företagen inte bygger på regler

gentemot som

och/ eller tillsyn. Sådana avtal finns t.ex. på kemikalieområdet i Nederländerna. Erfarenheterna från Nederländerna

är goda av detta slags riskbegränsningsarbete.

Avtalen i Nederländerna är frivilliga överenskommelser mellan olika parter, t.ex. industriförbund på ena sidan och

departement, myndigheter och kommunförbund på den

andra sidan. Kontrakten har civilrättslig status. Kontrakten

används instrument för genomförande av miljömål på

som områden där det redan finns lagstiftning. Överenskommelserna är ett komplement till lag och föreskrifter kan

men uppmuntra industrin att vidta t.ex. riskbegränsningsåt-

gärder för att föregå kommande skärpning av rniljöregler.

Kontrakten utgår från väldefinierade mål lätt kan följas

som

från ett begränsat antal avtalsslutande parter med väl

upp,

definierade ansvarsområden, många eller alla berörda

att delta i överenskommelse samt från full

företag villiga en

insyn för allmänheten och politiska institutioner.

Det holländska exemplet med regelrätta avtal mellan regering och respektive bransch är kanske det mest

genomarbetade. Liknande avtal förekommer också i Österrike.

I USA har miljömyndigheten utvecklat

gemensamma

Åtgärder nationell nivå 193

projekt med olika branscher i syfte att identifiera möjlig-

heter till riskreduktion. Norge har tillskapat en stiftelse, GRIP, med regering, centrala och lokala

deltagande av myndigheter, näringslivets organisationer och miljörörelsen

för att utveckla ett näringsliv I Danmark har

grönt m.m.

träffat överenskommelse med det danska

regeringen en

för att minska tillflödet miljö-

näringslivet om åtgärder av

ämnen till avfalls- och förbränningsledet från PVC-

skadliga användningen.

Ett annat samarbete bedrivs i Holland mellan stat och

slags

Det innebär att miljörörelsen får

miljöorganisationer.

statens överenskommelser med industrins olika

granska

branscher.

form samarbete mellan industri och

Ytterligare en annan av

staten det amerikanska sk. 33/ 50-initiativet

utgörs av se

ansluter sig till detta system får

bilaga 5. Företag som

positivt erkännande den amerikanska miljömyndigheten

av

när angivna mål uppnås.

från industrin förekommer i samband

Frivilliga åtaganden

med att olika ämnen eller ämnesgrupper kommer i fokus för med sikte på regler för

myndigheternas utredningsarbete frivilliga åtaganden är ibland begränsning. Företagens

avsedda att eller förhindra införande regler

förebygga av

hämma Sådana åtaganden behöver

som anses utvecklingen.

inte innebära något djupare samarbete med myndigheterna. Snarare kan de ibland ett hinder för samarbete

fungera som

att industrin hävdar sin att åstadkomma

genom förmåga en förändring helt utan inblandning.

Vi lämnar beträffande frivilliga överenskom-

inget förslag

melser har erfarit att ett arbete har inletts inom men

Nordiska ministerrådet vad gäller frågor om frivilliga

överenskommelser inom Arbetet ska ut-

miljöpolitiken. i rapport om "Användning av frivilliga överens-

mynna en

kommelser i miljöpolitiken".

194 Åtgärder nationell nivå

Arbetet inriktas på att analysera konsekvenserna att av använda frivilliga överenskommelser mellan industri och myndigheter som ett sätt att bredda skalan

av politiska

instrument i syfte att göra miljöpolitiken effektiv. mer

Rapporten ska bl.a. ut i slutsats att

mynna en om frivilliga

överenskommelser kan ett eller

ses som komplement ett

alternativ till andra miljöpolitiska instrument.

Även inom EU arbete med sikte införa

pågår på att frivilliga

överenskommelser, s.k. rniljöavtal. Kommissionen vill, bl.a.

mot bakgrund av EU:s femte miljöhandlingsprogram, verka

för bredare olika inom

en användning av styrmedel miljö-

politiken.

Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvändning underlättas det kan ske i samverkan mellan om

myndigheterna och industrin.

Naturvårdsverket har sedan början 1990-talet arbetat av

med att genomföra begränsning av användningen av

miljöfarliga kemikalier inom industrin. Arbetet har skett i samverkan med industrin och berörda myndigheter och det pågående arbetet beskrivs i Naturvårdsverkets plan för

kemikaliearbetet, rapport 4577 och rapport 4699. En redovis-

ning uppnådda resultat lämnades till regeringen under av

våren 1997, Lägesrapport 4706.

Det finns också exempel på där

kemikalieprojekt myndig-

heter och branscher samverkat

om riskbegränsande åtgärder t.ex. Göteborgsregionens projekt Rena Smörjan.

Ett intressant exempel på samverkan mellan myndigheter

och företag från bostadsektorn för

gäller teknikupphandling

upprustning av ventilationsanordningar i flerbostadshus. Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK,

uppmanar tillsammans med de största bostadsföretagen bostadsbranschen att ta fram förslag till upprustning ventilationav

sanordningarna. Detta sker i form av teknikupphand-

Åtgärder nationell nivå 195

lingstävling för att få fram kostnadseffektiva åtgärder. Detta är åtgärder vi bör vidtas i det myndighetsarbete

anser nya föreslås i avsnitt 5.2. som

Arbetet med begränsning risker med kemikalieanvändav ning underlättas det kan ske i samverkan mellan om och industrin. Kernikommittén framhåller

myndigheterna

det värdefulla i att samverkansformerna mellan myndigheter och näringsliv ytterligare utvecklas bildandet

genom

mellan berörd industri och myndigheter-

av branschgrupper

framför allt i arbetet på den regionala och lokala nivån. na

I det arbetssätt vi föreslår att de centrala myndig-

nya som

heterna ska använda, avsnitt 5.2 är industrin och övrigt

se

självskriven part i det nätverk som myndignäringsliv en

heten ska bilda.

Samrådsgrupper

Det är fördel för det svenska kemikaliearbetet om den en svenska kemiindustrin och andra aktörer är samrådsparter i så skede i rörande

tidigt som möjligt en beslutsprocess

Framför allt det bättre förutsättningar

kemikaliefrågor. ger

att få internationellt och på EU-nivå för svenska

genomslag förslag och ståndpunkter.

Industrin har anfört att den i dagsläget har bristande kännedom och delaktighet i det svenska internationella om arbetet, speciellt EU-arbetet. Svensk industri får därigenom att i kontakt med europeisk industri förklara de

svårigheter svenska argumenten i kemikaliepolitiken.

Industrin vill etablering samrådsgrupper med

genom av

och departement bl.a. hjälpa till med att ta

myndigheter

fram och bilda allianser i frågor där industrin

sakunderlag

och staten är överens. Detta framfördes ett önskemål som från industrin vid den sammankomst Kemikontoret som

196 Åtgärder nationell nivå

anordnade med Kemikommittén.

Vi föreslår därför att etableras mellan

samrådsgrupper

regeringen, myndigheter och industrin forum för dissom

kussioner och samråd i övergripande kemikaliefrågor på

nationell, EG- internationell nivå. Därigenom kan resp. industrin på ett tidigt stadium få information vilka om aktuella frågor som drivs internationellt. Detta är

viktigt

inte minst med tanke på industrins att driva

möjlighet

samma frågor i sina internationella kontakter.

Vi föreslår vidare att det etableras permanenta beredningstillfällen, förutom de redan förekommer inför

som idag

ministerrådsmöten, mellan regeringen och kemiindustrin i

löpande aktuella EU-frågor, där givetvis aktuella internationella frågor också kan

belysas.

Vi föreslår också att särskilda överläggningar bör ske mellan

regering och av företag i syfte att genomföra

grupper

åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen.

5.9 bör få bredare

Försiktighetsprincipen en tolkning

Kemikommittén föreslår:

ut En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen en bredare betydelse allmänna försiktighetsmått i miljö-

av sammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna

i lagrädsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet.

Försiktighetsprincipen och dess tolkningar

Försiktighetsprincipen i dess ursprungliga betydelse

var mycket bred. Under år kan dock finna tensenare man

Åtgärder nationell nivå 197

denser till uppdelning i tre tolkningar som alla gör

en

anspråk på att i olika sammanhang vara försiktighetsprin-

cipen:

Försiktighetsprincipen i betydelsen av de allmänna försiktighetsmått förväntas iaktta i rniljösamman-

man

hang

Försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas

redan vid skälig misstanke att skada eller olägen-

en om

het kan uppkomma

Försiktighetsprincipen i betydelsen omvänd bevisbörda vid misstanke om miljöproblem.

Det kan att det inte har stor betydelse hur i

tyckas man olika sammanhang definitierar försiktighetsprincipen. Det finns emellertid aspekt där definitionen är betydelsefull.

en Riodeklarationens princip 15 har följande lydelse:

att miljön ska försiktighetsprinci tillämsyfte skydda en

så långt och med hänsyn tagen staternas pas

härtill.möjlêgtdet hot allvarli eller

rn föreligger om

möjlighetoåter skada, får inte avsaknad vetens aplig

allelig av

bevisnin användas ursäkt för att skuta kost-

som upp nadseffe tiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

I internationella rniljösammanhang har försiktighetsprin-

cipen aldrig entydigt definierats trots att den omnämnts i flera konventioner. Riodeklarationens omnämnande säger i

första meningen att försiktighetsprincipen ska tillämpas.

Den andra meningen innehåller vad skulle kunna vara

som

definition principen. Men formuleringen kan lika en av

gärna vara en precisering av när en speciell typ av försiktig-

het ska visas.

Det är troligen så att olika nationer har tolkat texten i Riodeklarationens princip 15 på skilda sätt. Den svenska

delegationens tolkning var enligt utsaga att försiktig-

198 Åtgärder nationell nivå

hetsprincipen ska användas i vid mening och inte är att

jämställa med den andra meningen i 15:de principen.

Som nämnts har definie-

ovan försiktighetsprincipen aldrig

rats i internationella är

miljösammanhang. Frågan om

betydelsen tionary och tion i engelska

av precau precau språket är så tydlig och användbar att definitition

en av begreppen

precau tionary principle och tionary approach inte behövs.

precaa

Ordet precaution har i språket väl definierad