SOU 1997:84

En hållbar kemikaliepolitik - Betänkande av Kemikommittén

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut den 9 maj 1996 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet, statsrådet Lindh, att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av kemikaliepolitiken.

I arbetet med med betänkandet har som ledamöter deltagit f.d kommunalrådet Kerstin Svenson (s), kommitténs ordförande, riksdagsledamoten Lennart Daléus (c), filosofie doktor Urban Wästljung (fp), utvecklingschef Roger Rådström (s) samt politiskt sakkunnige i Utrikesdepartementet Lena Ag (s).

Som sakkunnig har medverkat professor Arne Jernelöv.

De experter som har medverkat i kommitténs arbete redovisas i särskild förteckning i anslutning till detta förord.

Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren Annika Helker Lundström. Övriga sekreterare har varit ekolog Helena Bergström, pol.mag. Johan Sandberg, utredningssekreteraren Bo Svärd, departementssekreteraren Per Törnqvist, docent Bo Wahlström samt assistent Gunilla Malmqvist.

Kommittén har antagit namnet Kemikommittén (M 1996:02).

Till betänkandet fogas en reservation av Urban Wästljung samt särskilda yttranden av Arne Jernelöv och Urban Wästljung.

Vi överlämnar härmed vårt betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84). Till betänkandet hör två separata

bilagedelar samt en separat engelsk sammanfattning. Kommittéarbetet är härmed slutfört.

Stockholm den 12 juni 1997

Kerstin Svenson

Lena Ag Lennart Daléus

Roger Rådström Urban Wästljung

/ Annika Helker Lundström

Helena Bergström

Johan Sandberg

Bo Svärd

Per Törnqvist

Bo Wahlström

Gunilla Malmqvist

Förteckning över medverkande i Kemikommittén

Förordnad fr.o.m.

Ordförande

Kerstin Svenson, fd.kommunalråd (s) 1996-06-04

Övriga ledamöter

Lena Ag, politisk sakkunnig, UD (s) 1996-06-04 Lennart Daléus, riksdagsledamot (c) 1996-06-04 Roger Rådström, utvecklingschef (s) 1996-06-04 Urban Wästljung, filosofie doktor (fp) 1996-06-04

Sakkunnig

Arne Jernelöv, professor 1996-06-04

Experter

Richard Almgren, direktör 1996-09-20 Ulrika Askling, departementssekreterare 1996-09-20 Åke Bergman, professor 1996-09-20 Håkan Björndahl, docent 1996-09-20 Ingvar Brandt, professor 1996-09-20 Birgitta Bratthall, departementssekreterare 1996-09-20 Bengt Bucht, stabschef 1996-09-20 Leif Busk, laboratoriechef 1996-09-20 Anders Emmerman, agronom 1996-09-20 Kerstin Erni, apotekare 1996-09-20 Gunnar Granqvist, chef för säkerhet, hälsa och miljö 1996-09-20 Maria Gårding Wärnberg, departementssekreterare 1996-09-20–1997-04-07 Annika Hanberg, medicine doktor 1996-09-20 Gunnel Hedman, naturvårdschef 1996-09-20 Karin Hermanrud, departementssekreterare 1996-09-20 Ellika Hermansson, biolog 1996-09-20 Bo Jansson, professor 1996-09-20 Håkan Carlsson, departementssekreterare 1997-04-08 Ulrik Kvist, docent 1996-09-20 Lars-Erik Liljelund, kanslichef 1996-09-20 Paul Lindroth, enhetschef 1996-09-20 Lena Lundberg, teknisk doktor 1996-09-20 Birgitta Melin, civilingenjör 1996-09-20

Kirsten Mortensen, departementssekreterare 1996-09-20 Håkan Nordin, konsult 1996-09-20 Sven Nyberg, ombudsman 1996-09-20 Siv Näslund, kanslichef 1996-09-20 Per-Erik Olsson, docent 1996-09-20 Annika Otterstedt, europa-koordinator 1996-09-20 Viveka Palm, avdelningsdirektör 1996-09-20 Christer Paulsson, universitetslektor 1996-09-20 Anita Ringström, direktör 1996-09-20 Per Rosander, Miljöpartiet 1996-09-20 Ulrika Sandell, kammarrättsassessor 1996-09-20 Margareta Tullberg, handläggare av hälsofrågor 1996-09-20 Anders Turesson, departementssekreterare 1996-09-20 Marie Vahter, professor 1996-09-20 Cynthia de Wit, docent 1996-09-20 Göran Värmby, miljösamordnare 1996-09-20

Sekretariat

Annika Helker Lundström, huvudsekreterare 1996-06-04 Helena Bergström, sekreterare 1996-07-22 Gunilla Malmqvist, assistent 1996-08-12 Johan Sandberg, sekreterare 1996-06-21 Bo Svärd, sekreterare 1996-08-01 Per Törnqvist, sekreterare 1996-07-01 Bo Wahlström, sekreterare 1996-06-12

Internationella referensgruppen

Lena Ag, ordförande Lynn Goldman, expert 1996-11-25 Nigel Haigh, expert 1996-11-25 Peter Hurst, expert 1996-11-25 Wim Quik, expert 1996-11-25 Reinhard Überhorst, expert 1996-11-25 Bo Wahlström, sekreterare

Särskild expertgrupp för EU-frågor

Urban Wästljung, ordförande Bengt Bucht, expert Håkan Björndahl, expert Kirsten Mortensen, expert Gunnar Grankvist, expert Annika Otterstedt, expert Anita Ringström, expert Johan Sandberg, sekreterare Per Törnqvist, sekreterare

Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen

Roger Rådström, ordförande Åke Bergman, expert Ingvar Brandt, expert Annika Hanberg, expert Ellika Hermansson, expert Ulrik Kvist, expert Per-Erik Olsson, expert Bo Wahlström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Särskild expertgrupp för riskpanoramat

Lennart Daléus, ordförande Arne Jernelöv, sakkunnig Marie Vahter, expert Cynthia de Wit, expert Helena Bergström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Sammanfattning

Här görs en sammanfattning av huvuddragen i vårt betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997: 84).

Mål för kemikaliepolitiken

(kapitel 2)

Kemikommittén formulerar en ny typ av mål jämfört med traditionella miljömål. Målen är inriktade på de ämnen som företag och konsumenter skall styra bort från och byta ut. Målen är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling. Målen ska utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt, inom EU och internationellt.

Målen ska nås genom:

- Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i

kombination med ett aktivt myndighetsarbete.

- Förbättrad information som ett underlag för det mark-

nadsdrivna miljöarbetet.

- Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings-

arbete.

- Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt.

- Globala överenskommelser.

Kemikommittén föreslår följande mål:

År 2002 innehållsdeklarerar företagen sina varor så att

konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val.

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll

av - stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm-

nen - ämnen framställda av människan som ger allvarliga

eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna

så att - de är fria från användning av stoppämnen - utsläppen är fria från ämnen framställda av människan

som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämp-

nigar där - metallerna under användning behålls intakta, - metallerna efter användning samlas in för återanvänd-

ning, återvinning eller säker deponering.

Därför behövs en ny kemikaliepolitik

(kapitel 3)

Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd än tidigare

I bilaga 1 redovisar vi vårt riskpanorama. Vår bedömning är att den samlade risken från kemikalier idag är mer komplicerad och svårbedömd än tidigare. Hotbilden visar ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer. Hela befolkningen exponeras för dessa ämnen och det sker i högre grad genom varor. Varorna innehåller många ämnen i låga halter, bl.a. pga. att varorna skall uppfylla en mängd funktioner samtidigt.

Globaliseringen innebär att varorna förflyttar sig snabbt över världen. Detta innebär bl.a. att det är svårare att veta vad varorna innehåller. Kemikalier som tillverkas och används i länder utanför OECD granskas inte på samma sätt.

En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

Ämnen framställda av människan och som upptäcks i vilda djur är en allvarlig varningssignal. Dessa ämnen är ofta organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen. Vi anser att en fortsatt användning av sådana ämnen inte är förenlig med en hållbar utveckling. Esbjergdeklarationen definierar ytterligare ett kriterium dvs. att ämnet dessutom ska vara giftigt för att begränsas. Vi anser att egenskapen giftig är viktig för att prioritera insatserna men inte nödvändig för att fatta beslut om åtgärder. Vi menar att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet ska vara förebyggande, eller om det ska ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett organiskt långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan oftast redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta orsaka effekter

eftersom det svårligen bryts ner och i regel inte går att samla in.

Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Kemikaliearbetet har tidigare framförallt inriktats på hälsoområdet men inriktas nu mer och mer på att förstärka miljöarbetet.

Genom studier i miljön kan man upptäcka potentiella hälsoeffekter av kemikalier tidigt, innan de medfört skada på människors hälsa. Miljöarbetet är också viktigt i sig bl.a. för att bevara den biologiska mångfalden.

Vi anser att en inriktning mot att fortsätta förstärka miljöarbetet bör ske parallellt med en motsvarande utveckling på hälsoområdet.

Nuvarande arbetsätt går för sakta

Arbetsättet att utvärdera och reglera ett ämne i taget går för långsamt och kräver mycket resurser. Det fångar inte heller risker med kombinationseffekter av flera ämnen samtidigt. Även de långsiktiga effekterna kan vara svåra att mäta med ett ämnesvis arbetssätt.

Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny politik

Målen i Esbjergdeklarationen ställer krav på omfattande förändringar av kemikalieanvändningen i de länder som undertecknat deklarationen. Länderna måste vidta omfattande åtgärder för att målen ska nås. Bl.a. innebär deklarationens mål ett generellt angreppsätt på icke önskvärda egenskaper.

Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

(kapitel 4)

Försiktighetsprincipen ska användas

Åtgärder som vidtas måste i allt högre grad bygga på misstankar om effekt. Kraven på fullständig utvärdering av all tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Kemikaliepolitiken måste bygga på att man i allt högre grad agerar redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa.

Företagen har ansvaret

Företagen har enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter ansvaret för att de ämnen som används är säkra. Vi tycker att detta ansvar inte tagits fullt ut. Företagens ansvar bör utkrävas tydligare av myndigheterna vid tillsyn. Ansvaret vilar inte uteslutande på tillverkare och importörer av kemikalier. Även användare av kemikalier liksom producenter av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier har ett ansvar.

Lagstiftning och tillsyn

Det är viktigt att vi utnyttjar de redskap vi har redan idag, dvs. lagstiftning och tillsyn. Lagstiftningen lägger grunden för kemikaliepolitiken som sedan kompletteras med nya styrmedel. I och med EU-medlemskapet har Sveriges möjligheter att lagstifta förändrats. Vi anser att Sverige bör använda sig av de möjligheter som finns att lagstifta nationellt.

När det gäller tillsynen bör en utveckling ske mot en anpassad systemtillsyn, dvs. en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning.

Generellt angreppsätt

Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden ämnen och bristande kunskap. Fortfarande är det vanligast att utredningar om farliga kemikalier görs ämnen för ämne. Vi bedömer att ett generellt angreppsätt som utgår från icke önskvärda egenskaper ska användas i större utsträckning.

Varuperspektiv

Under senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess produkter, utan till de varor där ämnena ingår.

En ökad samverkan och samordning mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt.

Ett nytt arbetsätt för myndigheterna

Nya arbetssätt för kemikaliearbetet har vuxit fram genom det s.k. marknadsdrivna miljöarbetet som pågår i företagen. I detta arbete ska de centrala myndigheterna fungera som brobyggare och stimulera utbytet av farliga kemikalier. Företagens anställda och konsumenter har en viktig roll i detta arbete. Kunskap, information men också ekonomiska styrmedel blir viktiga i detta arbete.

Internationellt arbete

Det internationella arbetet blir allt viktigare eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. Möjligheterna att nå målen är avhängigt kemikalieanvändningen i andra länder. De varor som säljs i Sverige är ofta tillverkade i andra länder, ibland i länder där kemikaliekontrollen är betydligt lägre. Men även genom vindar, strömmar och flyttande organismer transporteras kemikalier till Sverige. Sverige ska fortsätta spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet för att finna gemensamma lösningar på en hög skyddsnivå.

Åtgärder på nationell nivå

(kapitel 5)

På det nationella området ska kemikaliepolitiken genomföras bl.a. genom att myndigheterna i ökad grad eftersträvar ett arbetssätt som integrerar kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor samt förstärker och stödjer det marknadsdrivna miljöarbetet. De styrmedel som ska användas är aktivt och tydligt myndighetsarbete, kunskap och information till aktörerna samt ekonomiska styrmedel.

Kemikommittén föreslår:

Det centrala myndighetsarbetet förnyas genom nätverks-

skapande arbete på regional nivå

Myndighetsorganisationen på kemikalieområdet utreds

Myndigheternas forsknings- och utredningsstöd bör bli

föremål för en särskild utredning. Utredningen bör utmynna i ett förslag till hur den framtida miljöhälsoforskningen och det till myndigheterna riktade utredningsstödet kan organiseras och finansieras

Ett förslag inom ramen för det svenska miljöövervak-

ningsprogrammet tas fram för hur nyligen beslutade begränsningar och/ eller frivilliga åtaganden kan följas upp

En plan tas fram över hur Esbjergdeklarationens mål ska

mätas

EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör ut-

vecklas

Sverige bör aktivt driva på att OECD:s nyligen inledda

arbete med miljöövervakning utvecklas vad avser kemikalier

Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervakning

av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareutveckla

verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel på sådana verktyg är - handböcker - listor över ämnen och produkter - databaser om utbytesmöjligheter - hänvisningsservice - utbildningsinsatser - kunskaps- och kompetensstöd till små företag

Branschorganisationerna ger kunskapsstöd i kemikaliefrå-

gor till småföretagen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när eko-

nomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetet.

Kemikaliemodellen används av företagen i kemikalie-

arbetet

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ge allmänheten

och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor

Kemikalieinspektionen och Konsumentverket utvecklar

gemensamt information till Grön Databas

Branschgrupper bildas framför allt på den regionala

nivån mellan näringslivet och myndigheterna

Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myndigheter

och industrin

Permanenta beredningstillfällen etableras mellan rege-

ringen och kemiindustrin i aktuella EU-frågor

Särskilda överläggningar bör ske mellan regeringen och

grupper av företag eller branscher i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen

En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen en

bredare betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet

Generellt angreppssätt används i större utsträckning av

myndigheter och industrin

Kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen som

i ett första steg bör bytas ut

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare definie-

ra de kriterier för långlivad och bioackumulerbar som bör användas i det stegvisa utbytesarbetet

Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband med

tillsynen i företag att tillräckligt utredningsmaterial föreligger för de kemikalier som används

Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och läns-

styrelsernas tillsynsarbete

Systemtillsynen tillämpas även på kosmetiska och hygie-

niska produkter

Företagen rapporterar årligen om användning och ut-

släpp av kemikalier

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda före-

skrifter om vilka ämnen som ska rapporteras av företagen

Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska och

hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälso- som miljöskador

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med

Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan

Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över

kosmetiska och hygieniska produkter

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemi-

kalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning

En kartläggning av inlagringen av farliga ämnen i

samhället genomförs för att bedöma problemets storlek och art

Berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra en

kartläggning av farliga ämnen i samhället

Ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i uppdrag

att genomföra motsvarande kartläggning

Företagen innehållsdeklarerar sina varor senast år 2002

med avseende på kemikalieinnehåll

Myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samar-

bete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade

Företag som tillverkar, importerar, använder eller omhän-

dertar kemikalier ska planlägga och regelbundet redovisa hur långt de nått i arbetet för att nå de kemikaliepolitiska målen

År 2000 upprättas en plan för hur de kemikaliepolitiska

målen ska nås. Årligen därefter gör företaget en avstämning mot planen och anger hur långt det kommit i arbetet med att nå målen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att i samarbete med

andra berörda myndigheter och med industrin ta fram riktlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepolitiska målen

Industriförbundet och branschföreningarna utvecklar

rekommendationer till företagen om miljöledningssystem som baserar sig på de svenska målen. Företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen

År 2003 görs en översyn och utvärdering av de kemika-

liepolitiska målen och styrmedlen

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till nationell

kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora

dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationella be-

gränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso-

och miljösynpunkt

Sverige fortsätter att spela en aktiv och drivande roll i

det internationella arbetet

Kemikalieinspektionen och Sida får i uppdrag att ta fram

en plan för hur de globala kemikaliefrågorna integreras med biståndspolitiken

Åtgärder i EU

(kapitel 6)

På EU området ska Sverige arbeta för att EU:s kemikaliepolitik utvecklas. Utgångspunkten för detta arbete ska i första hand vara Esbjergdeklarationens mål samt på längre sikt Kemikommitténs mål. Våra mål är ett förslag till hur EU:s medlemsländer ska uppnå Esbjergdeklarationen.

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar långsiktigt för att EU ska ta fram lagstift-

ning som innehåller en avvecklingsplan av användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan

Ett svenskt förankringsarbete hos andra medlemsstater

och EU-institutionerna inleds

En kemikaliestrategi arbetas fram på samma sätt som för-

surningsstrategin. Den ska innehålla följande:

- En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

- En plan för Esbjergdeklarationens genomförande

upprättas med följande åtgärder: * Kraven i utsläppsdirektiven om integrerad förorenings-

kontroll i större och mindre anläggningar och i vattendirektivet skärps * Programmen för nya och existerande ämnen får nya

rutiner som identifierar "Esbjergämnen" * Kriterier för långlivade, bioackumulerbara och giftiga

ämnen utvecklas * Begränsningsdirektivet skärps i flera omgångar tills alla

"Esbjergämnen" är omfattade * Ökad miljöhänsyn och mer generella k rite r i e r vid

begränsningar

* Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemi-

kaliearbetet

- Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa

upp

vidtagna åtgärder: * Miljömyndigheten i Köpenhamn bör utvidga

statistikunderlaget för att beskriva det aktuella tillståndet i miljön, bedöma hotbilden och följa upp vidtagna åtgärder * En särskild plan för att följa upp Esbjergdeklarationens

mål

- EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

- Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikalie-

kontroll för att kunna överblicka varors hela livscykel

- En kemikaliepolicy med grundläggande principer om

försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas. Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag

- Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas

årligen

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till nationell

kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora

möjligheterna till nationell lagstiftning är genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationella be-

gränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso-

och miljösynpunkt. Sveriges kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan vara motiverande

Sverige driver frågan om ett omedelbart förbud i EU av

de ännu inte begränsade ämnen som ingår i FN:s miljöprograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen i programmet för existerande ämnen behövs ej

Även de ytterligare sex långlivade ämnen som ingår i

förhandlingarna om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) bör förbjudas i EU

Sverige arbetar för att regler med krav på innehålls-

deklaration för varor antas på gemenskapsnivå inom EU

Sverige verkar för att EU konkretiserar och tillämpar

försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, och ger den ett tydligt innehåll i EG-rätten

I den övergripande kemikaliepolicyn bör man definiera

när och hur aktörer ska tillämpa försiktighetsprincipen

Sverige förklarar hur utbytesprincipen tillämpas och visar

på goda exempel

Den övergripande kemikaliepolicyn ska innehålla krav på

att alla aktörer som hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprincipen

Det bör vidare slås fast i den övergripande kemikaliepoli-

cyn att: - Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för

att kemikalierna är tillräckligt utredda - Alla företag ansvarar för att deras varor är säkra för sin

användning - Alla användare av kemikalier ansvarar för att hante-

ringen inte orsakar skador

EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt an-

greppssätt vid utvärdering och begränsning av kemiska ämnen och beredningar

Sverige verkar för att programmen för nya respektive ex-

isterande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är långlivade och hormonstörande.

Programmet för nya ämnen bör omfatta även existerande

ämnen vars användning tidigare varit liten men som drastiskt ökat

Programmet för existerande ämnen bör utvärderas och

effektiviseras. Det kan ske genom: - avgiftsbeläggning av registrerade ämnen, - att mer ansvar överförs till industrin och - genom att rutinerna i programmet förenklas för

tidigare utvärderade ämnen

Reglerna i förordningen om miljöstyrning och miljörevi-

sion preciseras och harmoniseras med den internationella standarden ISO 14 001

Sverige arbetar för att förordningen om miljöstyrning och

miljörevision (EMAS) innefattar krav på redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna

Förordningen bör även innefatta krav på redovisning av

vilka "Esbjergämnen" företaget använder

Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska pro-

dukter (76/ 768/ EG) också ska innefatta miljöriskvärdering - inte enbart skydd för folkhälsan

Sverige arbetar för att kristalldirektivet, och andra

produktstandardiserande direktiv utgår från funktion istället för ämnesinnehåll för att möjliggöra utbyten

Åtgärder på internationell nivå

(kapitel 7)

På det internationella området ska Sverige i första hand arbeta genom forum för kemikaliesäkerhet. Sverige kan också driva frågor genom att påta sig värdskapet för möten på hög nivå. Sverige skall föra ut Kemikommitténs mål internationellt för att få uppslutning kring dem.

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att Esbjergdeklarationens mål, om en

eliminering av utsläpp av farliga ämnen under en generation (25 år), blir styrande för det globala kemikaliearbetet

Sverige verkar i olika internationella organisationer för

att den globala kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling

Sverige prioriterar internationellt arbete som syftar till

användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen

Sverige verkar på längre sikt för att Esbjergdeklarationen

ska omfatta alla långlivade och bioackumulerbara ämnen

Sverige verkar i forum för kemikaliesäkerhet och andra

internationella organisationer för att utbytesprincipen accepteras som en global princip för riskbegränsning och för att försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, får en vidare tillämpning

Sverige verkar för att kostnadseffektivitet i Riodeklaratio-

nens princip 15 tolkas i bred bemärkelse

Sverige driver på om företagens utredningsskyldighet,

liksom även principen om att förorenaren betalar, i forum för kemikaliesäkerhet och i andra internationella organisationer

Sverige driver på arbetet med en global konvention om

långlivade organiska ämnen och stöder arbetet med egen expertis

Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier för

att identifiera ytterligare ämnen

En global ramkonvention om kemikalier, byggd på

kapitel 19 i Agenda 21, med såväl bindande som frivilliga överenskommelser utvecklas på sikt

En sådan ramkonvention kan innehålla de principer som

ska styra det globala arbetet, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen

En övergripande ramkonvention om kemikalier kan

innehålla regler för handeln med de oönskade kemikalier som konventionen omfattar

Sverige stöder utbytet av information om sådan handel

där den förekommer

Sverige prioriterar arbetet inom det internationella

forumet för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta

Tillräckliga resurser avsätts vid Kemikalieinspektionen

för att fylla denna roll

Sverige stöder att forumet får en stabil ekonomi baserad

på en bredare krets av bidragsgivare

Sverige stöder utveckling mot en sammanhållen kemika-

liekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäkerhet

Sverige prioriterar internationellt accepterade korta

dokument för utvärdering av kemikalier. Fullständiga kriteriadokument bör av resursskäl reserveras för kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder

Sverige stöder uppdateringen av den databas över

utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram och den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut gemensamt ger ut

Sverige stöder framtagandet av en internationell överens-

kommelse om harmonisering av klassificering och märkning

Sverige verkar för en utvidgad information om produkter

och varor i internationell handel, inklusive märkning och innehållsdeklaration i berörda internationella organisationer

Sveriges internationella kemikaliepolitik koordineras

bättre med det svenska miljöbiståndet

Sida får i uppdrag att tillsammans med Kemikalieinspek-

tionen och Naturvårdsverket lägga förslag till hur miljöbiståndet kan anpassas till en global arbetsplan för genomförande av Esbjergdeklarationen. Förslaget ska beakta hur biståndet kan stödja genomförandet av en kommande global konvention om långlivade organiska ämnen. Förslaget ska också beakta olika lösningar för att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i användandet av den svenska resursbasen

Sverige stöder medverkan av utvecklingsländer i det

globala förhandlingsarbetet på kemikalieområdet

Sverige bör överväga att ge finansiellt stöd för att

underlätta övergången till hälso- och miljömässigt bättre alternativ i några av Sida:s programländer

Sverige identifierar i biståndsarbetet länder som kan

fungera som drivkrafter och initiativtagare i ett ökat regionalt samarbete på kemikalieområdet

Sverige prioriterar i sitt kemikaliebistånd förvaltningsstöd

till uppbyggnad av en sammanhållen kemikaliekontroll. Vi ska verka för att våra samarbetsländer tar fram en nationell profil, dvs. en beskrivning av sitt kemikaliearbete i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation m.m.

Sverige verkar i FN för att finansiering av industriin-

vesteringar m.m. i utvecklingsländer kopplas till begreppet hållbar utveckling och tar hänsyn till globala överenskommelser på kemikalieområdet. I detta arbete är det viktigt att beakta rättvisefrågorna mellan rika och fattiga länder liksom inom länderna

Sverige bör stödja frivilligorganisationer på miljöns

område i deras u-landsinriktade arbete

Sverige verkar för att forum för kemikaliesäkerhet

samordnar det internationella kemikaliearbetet

Produktrelaterade och utsläppsrelaterade åtgärder ska ses

i ett sammanhang i såväl det nationella, regionala som internationella arbetet

Det nordiska samarbetet används för att bereda frågor i

FN, OECD och EU

Sverige verkar för att de mål som forum för kemikaliesä-

kerhet sätter upp för det globala kemikaliearbetet är tydliga, kommunicerbara och mätbara

Internationella aktiviteter på kemikalieområdet utvär-

deras av forum för kemikaliesäkerhet med jämna mellanrum

Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i utvär-

deringsarbetet

Sverige verkar för en ökad samordning och arbetsfördel-

ning mellan olika internationella och regionala organisationer

Sverige bör ta inititativ till en harmonisering av den

regionala strukturen inom FN:s organisationer på hälsooch miljöområdet Sverige verkar för att det regionala kemikaliearbetet

utvecklas i linje med vad som sker inom forum för kemikaliesäkerhet

Sverige stöder det regionala arbetet inom forum för

kemikaliesäkerhet och i den västeuropeiska regionen, inklusive inom den Europeiska unionen, och verkar för en bättre samordning, bland annat vad avser biståndsinsatser i utvecklingsländer och Öst- och Centraleuropa

Sverige verkar för ett ökat nationellt och internationellt

samarbete mellan regeringar, industri, forskning och frivilligorganisationer

Sverige verkar inom olika regionala organisationer för en

förbättrad samordning och ökat samarbete mellan konventioner och organisationer med likartad inriktning

Sverige prioriterar i OECD utveckling av metoder för

testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning

Sverige verkar för att OECD utvecklar metoder för

testning och bedömning av komplexa blandningar

Sverige prioriterar riskbegränsningsfrågorna i OECD:s

arbete med bekämpningsmedel

Särskilda frågor

(kapitel 8)

Kommittén har enligt direktivet att behandla frågan om PVC och om hormonstörande ämnen.

8.1 Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Kemikommittén föreslår:

Användningen av de tillsatser i plastmaterial som är

stoppäm nen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö ska ha avvecklats senast till år 2007

Ett plastmaterial ska ersättas med annat material om det

innehåller stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter för hälsa eller miljö

För de ämnen som används ska företagen visa vilka

egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både på kort och lång sikt

Kemikalieinspektionen ska initiera och driva på att nya

hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas

Kemikommitténs slutsatser:

PVC-plast hör, mot bakgrund av försiktighetsprincipen

och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, inte hemma i ett kretsloppssamhälle

Dagens PVC-plast ska snarast och senast till år 2007 ha

ersatts med långsiktigt miljöanpassade material

Regeringen inleder snarast överläggningar med berörda

parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyan vändning av PVC-plast

8.2 Hormonstörande ämnen

Kemikalieinspektionen upprättar en lista över misstänkt

hormonstörande ämnen

Kemikalieinspektionen tar omgående initiativ till arbete

med kriterier inom EU och påbörjar arbetet med att ta fram förslag till kriterier

Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende

på hormonstörande egenskaper

Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara hormon-

störande avvecklas

Ett nationellt forskningsprogram utarbetas

Den svenska kemiindustrin avrapporterar löpande till

Kemikalieinspektionen om sina nationella och internationella åtgärder mot hormonstörande ämnen

Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensanalyser

för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen

1. Utgångspunkter för arbetet

1.1. Inledning

Alla levande varelser och allt vi har omkring oss består ytterst av kemiska ämnen. När de första vårlökarna spirar ur marken, när människor tänker och när ägget befruktas är det naturliga processer, men också resultatet av kemiska processer och förändringar.

Människan har inte bara lärt sig utnyttja de naturliga kemiska processerna, utan har också utvecklat helt nya kemiska substanser. Användningen av kemiska ämnen har spelat en viktig roll för utvecklingen av det mänskliga samhället t.ex. inom jordbruk, hälsa, industri och infrastruktur. Kemiska ämnen har medverkat till att den materiella levnadsstandarden och bekvämligheten för människor har ökat betydligt. Tandkräm, tyg, mediciner, färg, verktyg etc. är varor som många vill ha och betraktar som självklara. Kemikalier byggs in i de flesta varor utan att vi reflekterar över det.

Vi kommer även i framtiden att vilja utnyttja kemikaliernas positiva egenskaper. I en resolution från FN-konferensen i Rio de Janeiro 1992 slås fast att:

"En omfattande kemikalieanvändning är nödvändig för att uppfylla världssamfundets sociala och ekonomiska mål och erfarenheten visar att kemikalier kan användas i stor utsträckning på ett kostnadseffektivt sätt och med en hög grad av säkerhet".

Vi, Kemikommittén, delar uppfattningen att en fortsatt användning av kemikalier är en förutsättning inte bara för liv,

utan också för ett gott liv. Men det finns också oönskade sidoeffekter. Med våra förslag vill vi styra bort från sådan användning av kemikalier som hotar en långsiktigt hållbar utveckling.

1.2. Varför fick vi uppdraget?

Halterna av miljögifter i naturen i Sverige är generellt sett höga trots att lokala utsläpp och föroreningshalter sjunkit de senaste tio åren. Sverige och övriga världen står inför att lösa många mycket allvarliga kemikalierelaterade miljöproblem. Sannolikt är kunskapen om problemen större än någonsin.

Sverige har sedan 70-talet haft ambitionen att föra en aktiv och ambitiös kemikaliepolitik med syfte att minska de kemiska hälso- och miljöriskerna. Bland tidiga åtgärder märks införandet av miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. Även industrins eget intresse av att ligga före lagstiftningen har i vissa fall lett till minskade utsläpp. Under denna tid har åtgärderna främst varit riktade mot användning och utsläpp av enskilda ämnen.

I mitten av 80-talet tillsatte regeringen Kemikommissionen vars förslag bland annat ledde till att lagen (1985:426) om kemiska produkter infördes samt att Kemikalieinspektionen inrättades. Kemikalieinspektionens och andra myndigheters arbete har inneburit att Sverige fått bättre kunskap om kemikalier. Forskarna har skaffat sig väsentligt ökad kunskap i dag än tidigare om hur kemikalier påverkar miljön, vilka risker de är förknippade med och hur man skyddar sig.

1990-talet präglas av EU-inträdet och globaliseringen. Det upptäcks nya hot, nya ämnen och nya spridningsvägar. Årtiondet karaktäriseras också av ökad miljömedvetenhet hos konsumenter och användare vilket påverkat producen-

terna mot större ansvarstagande. Mot bakgrund av detta har regeringen givit Kemikommittén i uppdrag att ge förslag till hur den svenska kemikaliepolitiken skall utformas nationellt, inom EU och internationellt.

1.3. Kemikommitténs arbetsplan

Arbetsplanen (bild 1.1) beskriver hur vi strukturerat arbetet i huvudmål och delmål.

Bilden finns endast i den tryckta versionen

Bild 1.1: Kemikommitténs arbetsplan visar en uppdelning i huvudmål och delmål med Esbjergdeklarationens mål som utgångspunkt.

Vi startade vårt arbete med att formulera en vision "År 2007 är de kemiska ämnen som sätts ut på marknaden i varor, material eller kemiska produkter, förenliga med ett kretsloppsperspektiv."

Vi valde en 10-årsperiod därför att vi bedömer att det är den tid som normalt används i produktutvecklingssammanhang. En längre tidsperiod ger inte samma tydliga signal till att en förändring behöver påbörjas genast och genererar därigenom mindre drivkraft.

Vi har tolkat direktivet som att vår uppgift är att formulera en kemikaliepolitik på tre arenor - den nationella arenan, EU arenan och den globala arenan. Vi skapade därför tre huvudmål. Huvudmål 1 var att föreslå effektiva styrmedel och nationella mål så att de kemiska ämnen som används är förenliga med ett kretsloppsperspektiv. Huvudmål 2 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik att drivas i EU. Huvudmål 3 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik internationellt och prioritera det internationella arbetet. I kommitténs direktiv framhölls särskilt att vi skulle arbeta öppet och därför formulerades ett fjärde huvudmål - att arbeta öppet. Utifrån huvudmålen skapades därefter ett antal delmål. (Se bild 1.1.)

Som utgångspunkt för arbetet ska vi enligt direktiven ha Esbjergdeklarationen och Riksdagens övergripande mål för miljöpolitiken.

1.4. Utgångspunkt har varit Esbjergdeklarationen och riksdagens mål

Esbjergdeklarationen

Esbjergdeklarationen undertecknades i Esbjerg i juni 1995 då miljöministrarna runt Nordsjön och EU:s miljöansvarige möttes för att genomföra den fjärde internationella Nordsjö-

konferensen. Deklarationen omfattar åtta särskilda områden, bl.a. skydd av ekosystem och skydd mot förorening av farliga ämnen.

Minstrarna är eniga om att målet med deklarationen är att tillförsäkra Nordsjön ett uthålligt, sunt och friskt ekosystem. Den vägledande principen för att nå detta mål är försiktighetsprincipen.

Detta kräver att utsläpp och förluster av farliga ämnen till Nordsjön kontinuerligt reduceras. Målet är att utsläpp och förluster av farliga ämnen till Nordsjön skall ha upphört inom en generation (25 år).

Det slutliga målet är att koncentrationerna i miljön ska vara nära bakgrundsnivån för naturligt förekommande ämnen och nära nollnivå för av människan framställda farliga ämnen.

Esbjergdeklarationens mål har även antagits av Östersjöländernas miljöministrar som mål för Östersjön. Detta gjordes vid Visbykonferensen år 1996. Till hösten år 1997 kommer EU:s miljöministrar att enligt planerna underteckna Oslo-Paris konventionen som även den baseras på Esbjergdeklarationens mål.

Farliga ämnena definieras i deklarationen som ämnen eller grupper av ämnen som är

- toxiska (giftiga), - persistenta (långlivade) och - bioackumulerbara (lagras i levande organismer).

I begreppet toxiska inbegrips kroniska effekter som är cancerogena, mutagena (framkallar ärftliga förändringar) och teratogena (framkallar missbildningar) samt effekter som är ogynnsamma för hormonsystemets funktion.

Riksdagens mål

Förutom Esbjergdeklarationen har vi som utgångspunkt också haft Riksdagens övergripande mål för miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338).

Det övergripande målet med miljöpolitiken är att

- skydda människors hälsa, - bevara den biologiska mångfalden, -hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt - skydda natur- och kulturlandskap.

1.5. Arbetets uppläggning

Vi utnyttjade många experters kunskap

Ett viktigt inslag i arbetet har varit kontakter med forskare, näringsliv och myndigheter. Förutom expertgruppen har vi haft ytterligare kontakter med näringsliv och forskare för att löpande förankra våra mål och förslag.

Vår expertgrupp (se förteckning i anslutning till förordet) har träffats vid tre tillfällen och därefter har experterna fått vårt utkast till betänkande tillsänt för synpunkter ytterligare ett antal gånger. På grund av det omfattande antalet experter har dessa inte kunnat beredas tillfälle att avge särskilda yttranden i betänkandet.

Kemikommittén har genomfört en enkät till en bred grupp organisationer och myndigheter för att belysa frågor rörande, styrmedel, samarbete mellan staten och näringslivet, positiva och negativa erfarenheter av den förda kemikaliepolitiken och hur kan man minska användningen av farliga kemikalier. Enkäten har gått ut till ett 20-tal organisationer och myndigheter.

Vi har också genomfört en mindre enkät till länstyrelsernas miljödirektörer.

Vi har dessutom använt särskilda expertgrupper för vissa frågor. De har belyst olika ämnesområden utifrån sin expertkunskap och i vissa fall kommit med åtgärdsförslag. Varje ledamot i kommittén, utom kommittéordföranden, har varit ordförande för en sådan särskild expertgrupp.

Kommitténs fyra särskilda grupper

Internationell referensgrupp

Vi har haft en internationell referensgrupp för att förankra och få synpunkter på våra förslag och åtgärder. Referensgruppen har också tillfört nya infallsvinklar och erfarenheter.

Referensgruppens diskussioner har fokuserats på internationella prioriteringar inklusive prioriteringar inom EU, mål och styrmedel, samt samarbetet mellan olika aktörer i det marknadsdrivna arbetet. Referensgruppens synpunkter har tagits om hand i det löpande arbetet med betänkandet.

Referensgruppen har mötts två gånger. Det andra mötet, i mars 1997, hade formen av ett remissmöte med kommittén och dess experter samt särskilt inbjudna representanter för myndigheter och organisationer och näringsliv.

Ordförande i den internationella referensgruppen har varit kommittéledamoten Lena Ag.

Särskild expertgrupp för EU-frågor

Gruppen har haft till uppgift att ta fram underlag till strategi för en svensk kemikaliepolitik i EU. Gruppen har haft ett flertal möten varav ett möte med en av deltagarna i den internationella referensgruppen, mr Nigel Haigh.

Gruppen genomförde i december ett seminarium med rubriken "Kan kemikaliepolitiken inom gemenskapen utvecklas om inte medlemsstaterna tillåts pröva egna vägar?".

Ordförande i EU-gruppen har varit kommittéledamoten Urban Wästljung.

Särskild expertgrupp för riskpanoramat

Ett konsultföretag har haft i uppgift att göra ett riskpanorama över kemikalier till kommittén. Den särskilda expertgruppen har haft till uppgift att leda detta arbete. Uppgiften för konsulten var att ta fram ett underlag som redovisar - om och på vilket sätt riskerna med kemikalier har för-

ändrats sedan Kemikommissionens betänkande 1984, - vilka farliga ämnen som finns, - var de finns och - hur de når naturen.

Expertgruppen genomförde i januari ett seminarium där riskpanoramat presenterades. Riskpanoramat återfinns i bilaga 1.

Ordförande i Riskpanorama-gruppen har varit kommittéledamoten Lennart Daléus.

Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen

Gruppen har haft till uppgift att ta fram ett underlag som redovisar vad man vet, vad man inte vet och vad man tror sig veta om hormonstörande ämnen. Gruppen genomförde ett seminarium i januari 1997 med forskare och experter.

Ordförande i Hormongruppen har varit kommittéledamoten Roger Rådström.

Vi anlitade konsulter Vi anlitade konsulter

Kemikommittén har anlitat konsulter på följande områden: 1) Hur riskpanoramat förändrats 2) Resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete 3) Den nya spelplanen 4) Försiktighetsprincipen 5) EU:s kemikaliepolitik och om EU:s medlemsstaters

nationella möjligheter till kemikalielagstiftning 6) Målformulering

1.6. Betänkandets uppläggning

Struktur

Kemikommittén har ett betänkande och två separata bilagedelar, bilaga 1 och bilaga 2-12. Betänkandet består av sex huvudkapitel, nämligen mål (kapitel 2), motiv (kapitel 3) och hörnstenar (kapitel 4) samt åtgärder på de tre arenorna - nationellt, EU och globalt (kapitel 5, 6 och 7). Därtill kommer ett kapitel med särskilda frågor (kapitel 8) som vi enligt direktivet ska beakta. Slutligen redovisar vi konsekvenserna (kapitel 9) av våra förslag. Betänkandet är inriktat på att så tydligt som möjligt redovisa förslagen. Varje kapitel har en första sida med en sammanfattning av förslagen. Ett kort avsnitt om den strategi som, baserad på mål och hörnstenar i kemikaliepolitiken, bör tillämpas på de olika arenorna inleder kapitlen 5, 6 och 7. Texten i kapitlen är i huvudsak strukturerad efter förslagen. De beskrivande texterna återfinns i bilagedelarna. (Se bild 1.2.)

Bilden finns endast i den tryckta versionen

Bild 1.2: Betänkandets struktur.

Mål och hörnstenar utgör grund för kommitténs åtgärdsförslag och sammanfattar den nya kemikaliepolitiken.

1.7. Särskilda överväganden

Vi har i vårt arbete koncentrerat oss på ett antal viktiga frågeställningar som vi i olika grad av konkretisering återkommer till i betänkandet. Det är framförallt följande överväganden:

Frivillighet / lagstiftning

Möjligheterna att lagstifta nationellt har förändrats i och med EU medlemskapet. För att behålla den höga ambitionen i svensk kemikaliepolitik kan vi allt tydligare se ett komplement till lagstiftning växa fram. Det är detta som vi kallar för det marknadsdrivna miljöarbetet. Vi anser att detta frivilliga arbete inte ensamt kan klara de kemikaliepolitiska målen utan måste åtföljas av lagstiftning framförallt på EU nivå. För att samtidigt flytta fram positionerna i EU:s kemikaliepolitik krävs att Sverige löpande driver fram ett antal begränsningar och förbud genom att lagstifta

nationellt om dessa. Möjligheten att driva på EU:s kemikaliepolitik genom att bl.a. skapa praxis på området bedömer vi som goda.

Agera när vi vet / agera när vi misstänker

Vi har lyft fram försiktighetsprincipens betydelse. Vi anser att riskerna med kemikalier i dag är svårbedömda och långsiktiga och att de skadeeffekter vi ser i samhället ofta inte säkert kan knytas till specifika orsaker. Det är grunden till att vi anser att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa.

Nationellt / internationellt

Kemikalier och kemikalieanvändning är gränsöverskridande. Den ökande globaliseringen gör att handeln med varor som innehåller kemikalier sker i allt snabbare takt. Kunskapen om de kemikalier som används är inte tillräcklig. Detta innebär att det internationella arbetet blir allt viktigare. Det är framförallt i EU som lagstiftningsarbetet kommer att ske framöver vilket också innebär att mycket kraft måste läggas ner på att driva EU-arbetet framåt. Men även det globala kemikaliearbetets betydelse ökar alltmer.

Traditionellt myndighetsarbete / nya arbetsätt för myndigheterna

Det marknadsdrivna miljöarbetet kräver att myndigheterna får en delvis ny roll. Som brobyggare och nätverksskapare kan myndigheterna styra det marknadsdrivna arbetet i rätt riktning. Detta nya arbetsätt kräver att myndigheterna tillåter sig att vara mer tydliga mot marknaden när det gäller att välja kemikalier. Detta är en ny roll och ett komplement till det traditionella myndighetsarbetet.

1.8. Avgränsningar

Vi har avgränsat vårt arbete så att aspekter på följande problem inte behandlas:

Varor som redan finns i samhället

Vi behandlar t.ex. inte - befintliga deponier - PCB i fogmassor i befintliga hus - begagnade varor.

Naturresurshushållning

Vi behandlar t.ex. inte - hot mot den biologiska mångfalden vid utvinning av en

viss råvara, - hot mot att en viss råvara tar slut, t.ex. vatten, naturgrus,

och olja.

Konsekvenser av fysisk påverkan vid brytning och utvinning

Vi behandlar t.ex. inte - att metaller lakas ut till mark och vattendrag vid gruv-

brytning, - att gruvarbetare skadas av ras vid gruvbrytning, - att grundvattnet inte renas tillräckligt p.g.a. täktverksam-

het i grusåsar - ekologiska konsekvenser vid skogsavverkning, t.ex.

erosion och utarmning av den biologiska mångfalden.

Medicinsk användning av läkemedel och användning av livsmedel för avsett ändamål

Vi behandlar inte de effekter läkemedel och livsmedel har om de används för avsett ändamål. Däremot innefattas problem vid framtagning av läkemedel och livsmedel, och problem vid spridning till miljön t.ex. när hormonstörande

ämnen sprids till miljön i samband med p-pilleranvändning och när kadmium sprids till åkermark och spannmål via handelsgödsel.

Vi behandlar t.ex. inte - kvicksilverhaltig gädda och nitrithaltig spenat - tjocktarmscancer p.g.a. för fiberfattig kost, - drogmissbruk, - medicinska biverkningar.

Ämnen som uppkommer vid förbränning

Våra mål är svåra att uppfylla vid förbränning t.ex. i förbränningsmotorer eller energianläggningar. Vid vanliga förbränningsprocesser bildas ett stort antal ämnen varav en del är stoppämnen eller ämnen som kan orsaka allvarliga eller kroniska effekter. Detta är ett stort och allvarligt problem som emellertid måste hanteras separat med utgångspunkt från den enskilda varan och dess specifika tillämpning. Vi vill inte att målen får konsekvensen att man inte får förbränna efter år 2007. Vid förbränning gäller givetvis kraven i lagstiftningen att utsläpp av skadliga ämnen ska minimeras genom olika försiktighetsmått t.ex. val av bränsle och bästa möjliga teknik. Vår strategi är således att minimera de farliga ämnen som bildas vid förbränning. Varorna som sådana t.ex. bensin eller etanol, ska dock uppfylla kraven i målen. Vidare ska produkter som framställs genom förbränning t.ex. sot, omfattas av målen.

Övriga problemområden som inte behandlas eftersom de kräver separat hantering

- klimatfrågor - genförändringar av växter och djur inkl. genterapi, - strålskydd t.ex. vid kärnkraftverkshaverier, - sabotage och stridsmedel.

2. Mål för kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår följande mål för kemikaliepolitiken:

År 2002 innehållsdeklarerar företagen sina varor så att

konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val.

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll

av - stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen - ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna

så att - de är fria från användning av stoppämnen - utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämp-

ningar där - metallerna under användning behålls intakta, - metallerna efter användning samlas in för återanvändning, återvinning eller säker deponering.

2.1. Inledning

Målen som föreslås är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling (se bilaga 7). Målen ska

utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt, inom EU och internationellt. Den förändring som måste ske för att målen ska nås kräver teknikutveckling och den kan gå långsammare men också snabbare än vår tidsangivelse. Den marknadsdrivna förändringen kan i sjäva verket gå mycket snabbt om det finns efterfrågan. Vi bedömer att möjligheten är stor att få till stånd en frivillig förändring av kemikalieanvändningen genom denna tydlighet.

Vi vill med våra förslag till målformuleringar på ett klart sätt förmedla den politiska viljan på kemikalieområdet. Det handlar alltså inte om villkorslös avveckling, utan om att ge tydliga besked till yrkesmässiga användare och konsumenter om vilka krav de ska ställa på leverantörerna vid sina varuinköp eller vilken inriktning produktutvecklare ska ha i sitt utvecklingsarbete.

Arbetet med målen ska ske parallellt med det arbete som redan bedrivs inom ramen för befintlig lagstiftning. Företag och myndigheter ska bryta ned målen i delmål samt göra upp planer för hur målen ska nås. Dessa planer och delmål ska innehålla prioriteringar som t.ex. väger in ett ämnes förmåga att orsaka störning. Vid åtgärder som leder till utbyte av ett ämne, en process eller en metod ska användaren förvissa sig om att även utbytet är miljömässigt bättre och säkert för sin användning.

De avgränsningar vi gjort för målen och övriga förslag, återfinns i kapitel 1.

2.2. Målen ska skapa drivkraft

Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationen

Målförslagen ska ses som deletapper för Sveriges och Europas uppnående av Esbjergdeklarationen. Deletapperna för att nå Esbjergdeklarationens mål innebär

- år 2002 information om varornas innehåll - år 2007 varorna är fria från stoppämnen och ämnen som

ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö - år 2012 produktionsprocesserna är fria från stoppämnen

och utsläppen från produktionsprocesserna är fria från ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter - år 2012 reducerade utsläpp av metaller.

Esbjergdeklarationens övergripande mål innebär

- år 2020 utsläppen av farliga ämnen har upphört - år 2020 utsläppen av naturliga ämnen har reducerats.

Det slutliga målet är enligt Esbjergdeklarationen, att halterna av farliga ämnen ska vara nära nollnivå och att halterna av naturliga ämnen ska vara nära de naturligt förekommande. Under perioden fram till 2020 återstår bl.a. att eliminera eller reducera utsläpp från varor som redan idag finns lagrade i samhället samt utsläpp från avfall på deponier. Dessa utsläpp omfattas inte av våra mål (se avsnitt 5.16). På grund av den långa livslängden hos många ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive nära de naturliga halterna.

I de fall strängare mål eller regler redan finns för något av de ämnesområden som målförslagen omfattar, ska de strängare målen eller reglerna gälla.

Klart framtidsperspektiv leder till långsiktiga beslut

Det är viktigt att det politiska ledarskapet inbegriper förmedling av visioner och bilder om hur samhället ska se ut. Vi menar att ett oklart framtidsperpektiv kan leda till kortsiktiga beslut. Mot denna bakgrund har målen formulerats. Målförslagen är sålunda framåtsyftande och ska skapa drivkraft i valet mellan varor och ämnen samt i kravställan-

det på varor.

Dagens miljömål är ofta formulerade med utgångspunkt från vad som är möjligt att åstadkomma idag. Därefter har uppfyllandeårtalet förskjutits ett antal år framåt i tiden.

Målen måste i allt högre grad rikta sig till aktörena. För att förmå aktörerna att agera måste målen vara tydliga och operativa, och samtidigt positiva och innehålla en större del utmaning än tidigare måltyper gjort. Detta innebär att målen också måste tolkas med sunt förnuft och att det inte är ytterligheterna som kommitten vill åt, utan snarare en bred förändring i rätt riktning där aktörena spelar en aktiv roll.

Vår utvärdering av kemikaliearbetet under de senaste tio åren (se bilaga 2) påtalar problem med målen inom kemikalieområdet. Målen har liknande innehåll men olika formuleringar, innehåller odefinierade begrepp och går ibland inte att följa upp. Utredningen konstaterar att ju mer preciserade målen är, desto större har förutsättningarna varit för uppföljning och uppnående. Och omvänt, att ju mer allmänt formulerade och övergripande målen är desto svårare har de varit att följa upp och uppnå.

Våra målförslag uppfyller kraven på att vara utvecklingsfrämjande, tydliga, tidsbestämda, adresserade och möjliga att utvärdera.

Målen riktar sig till företag, myndigheter, konsumenter och organisationer

Målen riktar sig i första hand till svenska företag. De är också ett förslag till hur EU ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen.

Målen är formulerade så att de ska vara marknadsdrivande. De visar tydligt vad vi vill åstadkomma i kemikaliearbetetet

på medellång sikt för att minska riskerna med kemiska ämnen.

Företag ska, när de upphandlar varor av andra företag eller av sina underleverantörer, ställa krav enligt målen. Företagens utvecklingsavdelningar ska använda målen som hjälp i val av material och insatsämnen i utvecklingsarbetet. Företag som tillverkar kemikalier ska använda målen som styrande i utvecklingsarbetet.

Konsumenterna ska använda målen som ledning till hur de ska ställa miljömässigt riktiga krav samt hur de ska välja vara, metod eller kvalitet. Konsument- och miljöorganisationer samt media kan ge stöd i val- och kravställandesituationen genom att, med målen som grund, göra t.ex. jämförelser, kartläggningar och kritiska granskningar.

Handeln ska vid inköp ställa krav på sina leverantörer att de ska leverera varor som uppfyller målen.

Målen ska styra myndigheterna och särskilt det nya nätverksskapande arbetssättet som föreslås i avsnitt 5.2. Målen ska också vara långsiktigt styrande för myndigheternas internationella arbete.

Myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndigheterna, och företagen bör bryta ned målen till egna verksamhetsmål. Konsumentverket har en särställning som företrädare för konsumenterna. Konsumentverket bör därför inom ramen för sitt ansvarsområde bryta ned målen till åtgärdsmål som är användbara för konsumenten (se avsnitt 5.7).

Målen riktar sig i första hand till den svenska marknaden men bör även kunna gälla för EU när Esbjergdeklarationens mål antagits. Den svenska marknaden ska alltså ställa samma krav på de varor som importeras, som på svenska varor. Vi inser emellertid att svårigheterna att nå målen är större när det gäller importerade varor.

När det gäller målet att produktionsprocesserna ska vara fria från stoppämnen gäller detta framför allt nationella företag och så småningom alla företag inom EU.

Företagen får, genom ett framsynt kemikaliearbete, ett försprång i utvecklingen i förhållande till utländska företag. Försprånget kan skapa nya produkter, konkurrensfördelar och därmed ökade marknadsandelar. Utvecklingsarbetet kan ske på frivillig väg med hjälp av konsumenternas krav, innan alla företag inom EU blir bundna av Esbjergdeklarationens krav genom de regleringar som borde bli en följd av deklarationens antagande.

Långsiktiga mål

De mål som vi föreslår är ambitiösa. Vi har därför valt att ha en lång omställningstid. Långsiktigheten är en avgörande faktor för företagen och vi bedömer att 10 respektive 15 år är en rimlig tid för målen som rör begränsningar eller avveckling av ämnen. Vi bedömer att mål med längre omställningstid än 10-15 år inte kommer att skapa den drivkraft som krävs i ett frivilligt arbete. Målet om innehållsdeklaration bedömer vi att företagen kan uppnå på betydligt kortare tid. Tiden fram till år 2002 behövs för att hitta praktiska och eventuellt gemensamma former för informationsöverlämnandet.

Hur ska målen uppnås

Målen ska nås genom: - Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i

kom bination med ett aktivt myndighetsarbete. - Förbättrad information som ett underlag för det mark-

nadsdrivna miljöarbetet. - Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings-

arbete. - Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt.

- Globala överenskommelser.

Vi menar att väl formulerade mål som uppfylls i samarbete mellan konsumenter, företag och myndigheter är en av de arbetsmetoder Sverige ska använda. En av de viktiga uppgifter som myndigheterna har är att bryta ned målen i verksamhetsmål. Detta bör även ske i t.ex. företag, kommuner och organisationer som sannolikt kommer att finna olika lösningar och möjligheter för att nå målen.

Ett omfattande marknadsdrivet miljöarbete bedrivs redan idag med konsumenternas krav som drivkraft. Konsumenter och inköpare ställer krav på försäljarna, försäljarna driver på leverantörern, som fordrar av producenten osv. Arbetet får ytterligare näring av aktivt deltagande från konsumentoch miljöorganisationer samt media. Detta "katten-på-råttanarbete" ska underlättas genom innehållsdeklaration av alla varor samt genom förbättrad information från företagen om vilka utsläpp varorna orsakar i produktionsprocessen samt under och efter användning. I ett efterfrågestyrt system stärker kunskap om varornas innehåll och miljöpåverkan, konkurrensen hos näringslivet.

Vi vill också betona de viktiga beslut företagen fattar när de drar upp riktlinjerna för sitt planerade utvecklingsarbete. Som grund för de besluten ska företagen bl.a. ha de långsiktiga kemikaliepolitiska målen samt vetskap om konsumenternas förbättrade möjligheter att ställa miljömässigt riktiga krav.

Traditionellt har lagstiftningsarbetet varit det vanligaste styrmedlet i den svenska miljö- och kemikaliepolitiken. Lagstiftningsarbetet ska i fortsättningen företrädesvis ske på gemenskapsnivå. Men då det är möjligt och nödvändigt, ska Sverige också använda nationell lagstiftning. Andra styrmedel och arbetsmetoder kommer sannolikt att få större betydelse än tidigare i det nationella kemikaliearbetet. Vi föreslår att Sverige ska verka för att målen ska formuleras till lagstiftning på gemenskapsnivå. Även arbetet med

internationella överenskommelser ska, med viss tidsförskjutning, leda fram till målen.

Nytt vägval kräver mod att gå före

Våra målförslag innebär en ny kemikaliepolitik som är mer ambitiös både i förhållande till nuvarande politik och delvis i förhållande till Esbjergdeklarationen. Målformuleringarna är av en ny typ jämfört med tidigare miljömål. Det generella angreppssättet som vi tillämpar som metod för att fasa ut eller begränsa grupper av särskilt miljöfarliga ämnen, är nytt. Det generella angreppssättet innebär att ämnen som inte bevisats vara farliga ändå kan komma att omfattas av begränsningar eller avveckling. Den nya kemikaliepolitiken kräver ett förändrat arbetssätt av både företag och myndigheter.

Det kommer att ta tid att få genomslag för målen utanför Sverige. Ett första steg är att få Esbjergdeklarationens mål som styrande i EU:s internationella arbete. Våra mål ska vara vad Sverige vill uppnå på sikt. Vi bedömer att långsiktiga mål i myndigheternas internationella arbete och i EU-arbetet är väsentliga för att nå framgång.

Hur förhåller sig kommitténs mål till Esbjergdeklarationens mål

Våra mål är både mer och mindre omfattande i jämförelse med Esbjergdeklarationens mål.

Våra mål är mindre omfattande då vi endast inriktar målen mot nya varor. Utsläpp från varor som redan är inbyggda i samhället och från befintliga deponier avses inte utan bör åtgärdas separat (se avsnitt 5.16).

Våra mål är mer omfattande då Esbjergdeklarationen menar att alla tre egenskaperna långlivad, bioackumulerbar och giftig ska vara uppfyllda samtidigt. Kemikommittén har

bedömt att två av egenskaperna, långlivad och bioackumulerbar kombinerat, räcker för beslut om begränsning eller avveckling (se avsnitt 2.3).

Våra mål är mer omfattande då vi har bedömt att ämnen som inte är långlivade och bioackumulerbara, men som har egenskapen giftig, ska begränsas eller avvecklas (se avsnitt 2.4). Med giftig avser vi ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande. Ämnen med dessa egenskaper ska inte användas i varor eller släppas ut från produktionsprocesserna.

Våra mål är mer omfattande då vi avser att användningen ska upphöra. Esbjergdeklarationen talar om att utsläppen ska reduceras till noll. Vi anser att all användning förr eller senare leder till utsläpp eller förluster, det gäller även system som brukar betecknas som helt slutna. Vi har därför gjort bedömningen att användningen måste avvecklas om utsläppen och förlusterna ska kunna upphöra.

Våra mål för metaller (se avsnitt 2.7) är mindre omfattande än Esbjergdeklarationens mål för naturliga ämnen. Det är mindre omfattande därför att utsläppen bara begränsas och inte upphör, och därför att målen avser att begränsa utsläpp endast från nyvaruanvändning och nytt avfall. Utsläpp från utvinning och tillverkning omfattas inte. Våra mål omfattar heller inte utsläpp av övriga naturliga ämnen. Om Sverige och EU ska nå Esbjergdeklarationens slutliga mål om koncentrationer nära bakgrundsnivån, är det därför nödvändigt att begränsa ytterligare tillförsel av metaller och andra naturliga ämnen.

I avsnitt 5.19 föreslår vi en översyn av de kemikaliepolitiska målen år 2003. Översikten syftar bl.a. till att klargöra vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas för att uppnå målen i Esbjergdeklarationen.

Tidigare mål för varor och produktion saknas

Vi har inte funnit några generella mål för varor och produktion som liknar våra målförslag. Däremot behandlar regeringens proposition En god livsmiljö 1990/91:90 varor. Där förutsågs att varor relativt sett kommer att få större betydelse och att varornas hälso- och miljöpåverkan ska begränsas i alla led. Den dåvarande regeringen ansåg att tillverkarens ansvar för produkterna ska gälla under hela deras livstid.

Propositionen behandlar även utsläppen från industriprocesserna. Man ansåg att utsläppen vid sekelskiftet ska ha nått ned till ofarliga nivåer och att vi vid sekelskiftet ska ha kommit till rätta med de problem som en gång var upprinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskyddsarbetet.

Målen

2.3. År 2002 innehållsdeklarerar företagen varorna

Kemikommittén föreslår:

År 2002 innehållsdeklarerar företagen sina varor så

att konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val.

Bakgrund

Vi gör bedömningen att kraven från konsumenter och inköpare kommer att utgöra en av de viktigaste drivkrafterna i kemikaliearbetet framöver. Tillgång till information är

ett avgörande verktyg i detta arbete. Generellt sett gäller förutsättningen att alla aktörer på en marknad måste ha tillgång till information, så att de kan fatta rationella beslut, för att en marknaden ska fungera effektivt. Denna förutsättning gäller inte minst det marknadsdrivna utbytet av varor innehållande skadliga kemiska ämnen.

Utredningens riskpanorama har pekat på att mängden kemiska ämnen i varor ökat de senaste åren till följd av teknikutvecklingen för att ge varorna olika egenskaper exempelvis hållbarhet, mjukhet och flamskydd. Detta innebär att det i många varor, precis som i kemiska produkter, finns ett stort antal kemiska ämnen. Kravet på information om kemikalieinnehåll är dock inte alls lika omfattande för varor som för kemiska produkter.

För att fullt ut kunna utnyttja den viktiga drivkraft i miljöoch kemikaliearbetet som konsumenternas krav utgör, är det viktigt att informationen om kemikalieinnehåll utvecklas även för varor. För att konsumenter själva ska kunna jämföra varor och tillämpa utbytesprincipen är det viktigt att det går att ta reda på vad varorna innehåller. Sannolikt är det framför allt de yrkesmässiga konsumenternas val som kommer att ge effekt. Privata konsumenter kan fortfarande vara betjänta av miljömärkning t.ex. Svanen och Bra Miljöval. Vi anser att en utveckling av innehållsdeklarationer för varor är ett viktigt komplement till miljömärkning och en förutsättning för ett effektivt marknadsdrivet miljöarbete.

Vi föreslår därför att målet ska vara att företagen år 2002 innehållsdeklarerar alla varor som säljs. Deklaration om innehåll ska finnas för både varor som tillverkas i Sverige och för varor som importeras. (Se avsnitt 5.17.)

Tillämpning

För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration.

Tidigare arbete

För livsmedel har det sedan länge funnits krav på information om innehållet. Enligt 16 § märkningskungörelsen för livsmedel ska det finnas förteckning av ingredienserna i livsmedlet. Likaså finns krav på innehållsdeklaration för kosmetiska och hygieniska produkter (LVFS 1996:7, 11 §). För andra varor har detta inte utvecklats i någon större omfattning. Ett exempel är dock en rekommendation som Sveriges färgfabrikanters förening har tagit fram till sina medlemmar om att de ska ange innehållet i färger som säljs.

I Kretsloppsdelegationens Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) ingår innehållsdeklaration som en viktigt del i producentansvaret. Delegationen har för avsikt att utveckla detta ytterligare under 1997.

2.4. Användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från

innehåll av

- stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionspro-

cesserna så att

- de är fria från användning av stoppämnen

- utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Bakgrund

Med stoppämnen avser vi - organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som

är framställda av människan - kvicksilver, kadmium och bly.

Detta avsnitt handlar om de förstnämnda.

Vår bedömning är att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de läcker ut i miljön någon gång. Hur mycket som läcker ut beror på hur vi använder kemikalierna. Vissa kemikalier sprids medvetet t.ex. bekämpningsmedel. I andra fall eftersträvas total inneslutning t.ex. i kärnkraftverk. Emellertid visar erfarenheten att man aldrig helt kan undvika läckage, inte ens i system som definieras som helt slutna. Därför anser vi att användningen av vissa ämnen med särskilt allvarliga egenskaper ska upphöra.

Miljöns förmåga att bryta ner ett ämne till en ofarlig slutprodukt är en viktig egenskap för att bestämma hur miljövänlig en kemikalie är. Ett långlivat ämne bryts ned mycket långsamt i naturen. De flesta kemikalier transporteras efter utsläppet iväg från källan via luft och vatten. Det innebär att långlivade ämnen kan fördelas över stora geografiska områden. När samhället blir varse de miljöproblem som är förknippade med ämnet tar det oftast lång tid att lösa problemet eftersom vi inte kan fånga in det som släppts ut. Långlivade ämnen kan alltså orsaka problem som är storskaliga både i tid och rum. Vi har därför funnit att lång livslängd är en särskilt allvarlig egenskap som föranleder stor uppmärksamhet.

För att ett ämne ska orsaka direkta effekter i en organism måste det kunna tas upp av organismen, vara biotillgängligt. Vissa ämnen har sådana egenskaper att de inte bara kommer in, utan också lagras i organismerna (bioackumuleras), så att koncentrationerna i organismerna överstiger de i omgivningen. Några långlivade ämnen kan dessutom anrikas genom en näringskedja så att högre halter återfinns ju högre upp i kedjan organismen befinner sig. Dessa ämnen kan utgöra ett speciellt hot mot de arter som finns högst upp i näringskedjorna t.ex. havsörn, säl och människa. Det är svårt att förutse exakt vilka ämnen som kommer att bete sig på detta sätt, men hög tendens till bioackumulering ökar sannolikheten för inlagring i organismer och näringskedjor. Kombinationen lång livslängd och bioackumulerbar ger således anledning att höja varningsflaggan. Vi anser att konsekvenserna av dessa två egenskaper är så allvarliga att dessa ämnen inte ska användas alls.

I takt med industrialiseringen har industrin lärt sig framställa ämnen som vanligtvis inte finns i naturen. I regel vet forskarna mycket lite om hur dessa ämnen och föreningar påverkar levande organismer. Det finns heller inga enkla metoder för att bestämma en kemikalies livslängd i miljön utan man är idag oftast hänvisad till tester som bara kan ge svar på frågan om ämnet är lättnedbrytbart eller inte. Bättre

metoder behöver utvecklas i syfte att få ett bra mått på hur långlivat ett ämnen är. Emellertid visar erfarenheten att används långlivade bioackumulerbara ämnen, så kan det förr eller senare byggas upp koncentrationer som är stora nog för att skada organismer. Vi måste därför undvika användning av sådana ämnen i så stor utsträckning som möjligt.

Vi tycker att det räcker med att ett ämne har egenskaperna långlivad och bioackumulerbar, för att ämnet ska avvecklas. Egenskapen giftig är viktig för att prioritera insatser. Esbjergdeklarationen utgår från att ämnen ska vara långlivade, bioackumulerbara och giftiga (toxiska) för att begränsas eller avvecklas. Vi menar att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet med långlivade ämnen ska vara förebyggande, eller om det ska ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan ofta redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta att orsaka effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går att samla in.

Väljer man att fasa ut bara de ämnen som forskarna redan vet är giftiga, då kommer man alltid för sent. Vi tycker att man istället ska arbeta förebyggande och fasa ut ämnen med egenskaper som vi erfarenhetsmässigt vet kan komma att orsaka långsiktiga skadeeffekter.

Ett exempel som beskriver problemet med långlivade ämnen är användningen av PCB (polyklorerade bifenyler). När dessa kemikalier introducerades kände man inte till några negativa miljöeffekter av de ingående ämnena. Under 1960-talet blev man medveten om att en del av dem var mycket långlivade och bioackumulerades. Användningen av dessa kemikalier förbjöds i större delen av världen under 1970-talet. Forskarna har sedan dess lärt sig att PCB har ett antal kroniska effekter och fortfarande uppmäts PCB-halter i vår miljö som man tror kan förorsaka allvarliga skador på

bl.a. människor. Mycket kostsamma saneringsoperationer av PCB har genomförts i begränsade områden nära tidigare källor. Är ämnet dessutom använt i långlivade varor t.ex. byggnadsmaterial, kan det vara svårt att stoppa fortsatt utsläpp av ämnet i fråga. En sådan källa för PCB är de fogmassor som användes för att täta husfasader. Dessa diskuterar man nu att, till stora kostnader, ersätta.

Vi föreslår därför att målet ska vara att användningen av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan ska avvecklas.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan och ämnen som ger upphov till sådana ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsledet får ge upphov till bildning av sådana ämnen. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även produktionsprocessena ska vara fria från organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan. Det innebär att ämnena inte får tillsättas produktionsprocessen. Dessa ämnen kan emellertid tillfälligt uppstå i produktionsprocessen som ett mellansteg.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Definitioner och kriterier

Med organiska ämnen avses ämnen som innehåller kol och väte.

Med framställda av människan avses ämnen som tillverkas eller uppkommer i industriella processer och ämnen som bildas i eller i samband med avfall eller utsläpp. Dessa ämnen kan också vara naturligt förekommande.

För långlivade ämnen saknas idag ändamålsenliga testsystem, sådana bör utvecklas (se avsnitt 5.11). Tills vidare avser vi med långlivad att begränsa ämnen som inte bryts ned (mer än 20%) i internationellt standardiserade och accepterade tester på lättnedbrytbarhet ("Ready Biodegradability Tests") eller i internationellt standardiserade och accepterade tester på potentiell nedbrytbarhet ("Inherent Biodegradability Tests").

Med bioackumulerbara avses normalt i vetenskapliga sammanhang ämnen med en biokoncentrationsfaktor (BCF) på 100 och däröver, samt en fördelningskoefficient mellan n-oktanol och vatten (Kow) på 1000 (logKow>3). Här avser vi, som ett första steg, att begränsa ämnen som i internationellt standardiserade och accepterade tester ger en biokoncentrationsfaktor (BCF) för fisk på över 10 000, eller som har en en fördelningskoefficient mellan n-oktanol och vatten (Kow) på mer än 100 000 (logKow>5).

Vi har valt att inte redovisa definitioner och kriterier in i minsta detalj (t.ex. molekylstorlekens betydelse för att ämnet alls ska kunna passa cellmembran). Vi menar att detta arbete ska ske på internationell nivå och i samarbete med experter. Vi föreslår därför i kapitel 5.11 att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att - allt eftersom teknikutveckligen fortskrider höja kriterie -

gränserna för bioackumulerbara ämnen med syftet att så småningom närma sig de kriterier som används för denna egenskap i vetenskapliga sammanhang, - närmare precisera vilka tester som avses och hur resulta-

ten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Tidigare mål

Lång livslängd för ett ämne är ett kriterium för potentiell miljöfarlighet som har diskuterats länge, t.ex. togs det upp 1983 av Naturresurs- och Miljökommittén. Kommittén slog fast (SOU 1983:56, s. 361) att spridning av föroreningar som har okänd livslängd eller ger långvariga ekologiska störningar bör avvecklas.

Proposition 1992/93:180 (Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling) tog också upp frågan. Där står:

"Jag anser att den enda acceptabla halten av långlivade ämnen i miljön är noll. Detta mål bör inte gälla endast för utsläpp i konventionell mening, dvs. utsläpp av föroreningar med avloppsvatten och rökgaser från fabriker o dyl. Målet innebär även att användningen av sådana ämnen måste upphöra eftersom all materialhantering oundvikligen medför att det hanterade materialet förr eller senare hamnar i avfallet eller sprids direkt i miljön."

Likaså har Kretsloppsdelegationen i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) ett mål som på lång sikt berör långlivade ämnen. Det lyder:

"Långlivade naturfrämmande kemiska föreningar används inte. De som har avvecklats är omhändertagna och destruerade." Målet ska uppfyllas på lång sikt (25-50 år).

Exempel på av riksdagen antaget mål om långlivade (stabila) ämnen:

Utsläppen av stabila organiska ämnen skall begränsas så att de till sekelskiftet nått en sådan nivå att miljön inte tar skada. Åtgärder för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen från skogsindustrin prioriteras. Stabila organiska och miljöskadliga ämnen skall på sikt inte få förekomma i miljön. (Prop. 1990/91:90, sid. 41, JoU 30, rskr 338)

Vårt målförslag är utvidgat, jämfört med ovanstående proposition 1990/91:90 (En god livsmiljö), så till vida att kommittén anser att användningen av långlivade och bioackumulerbara ämnen enligt vissa kriterier ska avvecklas, inte bara att utsläppen ska begränsas. Vidare är vårt målförslag begränsat med avseende på att ämnena ska vara både långlivade och bioackumulerbara, inte bara långlivade. En annan begränsning är att vi avser av människan framställda organiska ämnen, medan miljöpropositionen endast talar om organiska ämnen.

2.5. Utsläpp av ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från

innehåll av - stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stopp-ämnen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionspro-

cesserna så att - de är fria från användning av stoppämnen

- utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Bakgrund

Med ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö avser vi här cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen .

Människor och andra levande organismer kan ofta inte undvika exponering för kemiska ämnen. Ämnen sprids hela tiden vid användning av varor och i samband med att varor produceras och blir till avfall. Myndigheter och näringsliv bedriver, delvis med hjälp av lagstiftningen, ett aktivt arbete för att minska riskerna med farliga ämnen t.ex. akutgiftiga ämnen. Detta arbete ska naturligtvis fortsätta.

Risk är en kombination av hur farligt ett ämne är, dvs. dess inneboende egenskaper, och hur stor exponering individen är utsatt för. Ett mycket giftigt ämne kan sålunda vara farligt vid mycket låg dos, medan andra mindre giftiga ämnen kan bli farliga vid hög exponering. Vi tycker att egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantningsstörande, var för sig, är så allvarliga att ämnen med dessa egenskaper inte ska få orsaka ofrivillig exponering. Ett av skälen är att även en enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada. Ett annat är att man inte kan förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt.

Vi föreslår därför att målet ska vara att cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen, inte ska få finnas i varor eller i utsläpp från produktionsprocesser.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Varan

ska också vara fri från ämnen som ger upphov till dessa ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsledet får ge upphov till bildning och utsläpp av dessa ämnen. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även utsläppen från produktionsprocesserna ska vara fria från cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen.

Eftersom ovanstående ämnen får förekomma i väl slutna processer, måste också vissa typer av varor få innehålla dessa ämnen. Därför accepterar vi kemiska ämnen eller beredningar med dessa egenskaper som avses att användas yrkesmässigt i processer. En förutsättning är förstås att gällande lagstiftning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet.

Skälet till att vi anser att cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen kan få finnas i produktionsprocessen är att de bryts ned snabbare i miljön än långlivade och bioackumulerbara ämnen. Effekterna blir därför inte lika omfattande i tid och rum som de kan vara för långlivade och bioackumulerbara ämnen. De lokala effekterna, t.ex. i arbetsmiljön, av ovanstående giftiga ämnen kan emellertid vara så allvarliga att vi anser att kraftig begränsning är befogad.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Företag och myndigheter som arbetar med ovanstående ämnen bör göra upp en plan för begränsningsarbetet (se avsnitt 5.18). Exempel på prioriteringar kan vara - ämnen med välkänt farliga effekter t.ex. giftiga, lång-

livade och biockumulerbara - ämnen som är lätta att avveckla eller begränsa - ämnen med dåligt kända effekter - ämnen som förekommer i bred användning

- ämnen som människor eller miljö lätt exponeras för - ämnen som avges från varan under användning - ämnen som finns upptagna på Kemikalieinspektionens

listor för cancerframkallande, mutagena (arvsmassepåverkande) och reproduktionstoxiska ämnen (listorna finns i Kemikalieinspektionens Regelbok, 1997).

Definitioner och kriterier

För egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande tycker vi att de internationellt vedertagna definitioner och kriterier ska användas som finns upptagna i Kemikalieinspektionens författningssamling, KIFS 1996:5, ska gälla. Testmetoder finns beskrivna i bilaga 5 till direktiv 67/548/EEG.

För hormonstörande ämnen finns ingen vedertagen definition och inga kriterier. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen omgående utvecklar förslag till definition och kriterier för dessa (se avsnitt 8.2).

Jämförelse med Esbjergdeklarationen

I begreppet giftig (toxisk) inbegriper Esbjergdeklarationen ämnen som är cancerframkallande (cancerogena), arvsmassepåverkande (mutagena), missbildningsframkallande (teratogena), effekter som är ogynnsamma för hormonsystemets funktion samt andra allvarliga kroniska effekter.

I vår målformulering inbegrips missbildningsframkallande i begreppet fortplantningsstörande. Däremot omfattar vårt mål inte "andra allvarliga kroniska effekter" som Esbjergdeklarationen gör.

Tidigare mål

Vi har inte funnit några tidigare av riksdagen antagna mål som direkt avser att begränsa eller avveckla cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Däremot finns det generella hälso- och miljömål (nedan), och mål som refererar till en speciell grupp av ämnen eller speciella problemområden t.ex. bekämpningsmedel, klorerade organiska lösningsmedel eller luftföroreningar.

Flödena och användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier bör minska. De flöden som ändock innehåller skadliga kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. (Prop. 1992/93:180, sid. 46, JoU 14, rskr 344)

Utsläppen från industrins processer skall minska till sådana nivåer att miljön ej tar skada och att hälsan inte påverkas. En sådan miljö bör vara möjlig att uppnå till sekelskiftet. (Prop. 1990/91:90, sid. 212, JoU 30, rskr 338)

Även Kretsloppsdelegationen har i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som på lång sikt berör hälsa och miljö.

2.6. Användningen av kvicksilver, kadmium och bly avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från

innehåll av

- stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionspro-

cesserna så att

- de är fria från användning av stoppämnen

- utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Bakgrund

Med stoppämnen avser vi - organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som

är framställda av människan - kvicksilver, kadmium och bly.

Detta avsnitt handlar om de sistnämnda.

De tre metallerna kvicksilver, kadmium och bly har gemensamt att de kan lagras i levande organismer och att de är starkt giftiga även vid låga halter. I miljön ansamlas kvicksilver, kadmium och bly i näringskedjorna vilket kan leda till höga halter hos t.ex. människor, rovfiskar och rovfåglar. Eftersom metaller är grundämnen kan de aldrig brytas ned. När tungmetallerna en gång spridits kommer de därför under mycket lång tid att finnas kvar. Det innebär att metallerna, i likhet med de långlivade organiska ämnena,

kan ansamlas i människans närmiljö och att människor, djur och växter kan utsättas för dessa ämnen lång tid framöver.

Mycket stora mängder kvicksilver, kadmium och bly har lagrats i samhället under de senaste femtio åren (1940-1990). Därför finns det risk för att spridningen till miljön kommer att fortsätta lång tid framåt. Kvicksilver, kadmium och bly sprids till miljön när råvaran utvinns samt när varor procuceras, används, återanvänds och slutligen omhändertas. I många fall kommer tungmetallerna från luftutsläpp. Därefter sprids metallerna i atmosfären, över nationsgränserna, och deponeras långt från sina källor.

Det storregionala nedfallet av kvicksilver, kadmium och bly har varit markant förhöjt över Sverige under lång tid. Detta har radikalt förändrat halterna i naturen. Eftersom den största mängden av luftnedfallet lagras i marken finns i hela Skandinavien och Mellaneuropa en uppenbar risk att detta har påverkat den mikrobiologiska aktiviteten i marken. De förhöjda halterna av kvicksilver, kadmium och bly i markens översta skikt innebär också en risk för högre upptag och störningar hos däggdjur och fåglar. Eftersom dessa metaller inte behövs för den biologiska funktionen, innebär ökat upptag en risk för giftverkan på organismerna.

De förhöjda halterna av metaller i marken medför en ökad transport från marken till sjöar och vattendrag. Det innebär att miljöproblem uppstår även där. Under 1900-talet har t.ex. kvicksilverhalterna i fisk från sjöar i södra Sverige ökat 5 gånger, jämfört med de nivåer som rådde för hundra år sedan. Detta innebär en risk för t.ex. människor och fåglar som äter fisk. Som en konsekvens av detta har Livsmedelsverket gett ut kostrekommendationer.

Vi föreslår därför att användningen av kvicksilver, kadmium och bly ska avvecklas.

Kvicksilver

Kvicksilver är starkt giftigt för djur och människor. Exempel på effekter som kan uppkomma hos människor är påverkan på reproduktionen, nervsystemet, immunsystemet och njurarna. Speciellt foster och små barn är känsliga.

När kvicksilver spridits till miljön avgår en del via luften från t.ex. mark och vatten. Dess rörlighet leder till en mer omfattande global spridning än för många andra metaller. En annan del omvandlas i miljön till metylkvicksilver, som ansamlas i fisk. Från 1960-talet har de svenska kvicksilverutsläppen minskat kraftigt. Trots det har alla naturmiljöer i Sverige idag förhöjda kvicksilverhalter. Halterna ökar fortfarande i skogsmark. Kvicksilverhalten i fisk ökar fortfarande på vissa platser och i stora delar av Sverige är kvicksilverhalterna i marken så höga att effekt kan misstänkas på mikroorganismer.

De halter som kan finnas i vissa fiskarter innebär att befolkningen måste begränsa intaget av, eller helt avstå från, sådan fisk. Särskilt utsatta är foster vars mödrar äter fisk med höga kvicksilverhalter. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124, Miljö för en hållbar hälsoutveckling) konstaterar att detta är allvarligt eftersom det inte har kunnat fastställas vid vilken exponeringsnivå foster inte skadas. För dessa kan alltså säkerhetsmariginalen vara mycket liten eller obefintlig. Fortsatta ansträngningar måste göras för att ytterligare reducera exponeringen för kvicksilver.

Kadmium

Kadmium är starkt giftigt för djur och människor. Halveringstiden i en människas njurar är ca 20 år vilket innebär att metallen finns kvar i kroppen under mycket lång tid. Halterna i njurarna ökar under så gott som hela livet. Exponeringen sker huvudsakligen genom kosten och genom

rökning. Exempel på effekter som kan uppkomma på människor är skador på njurar och skelett.

Kadmium är en restprodukt vid zinkbrytning. Det innebär att även om kadmiumanvändningen upphör helt så kommer kadmium även fortsättningsvis att behöva tas omhand för säker förvaring. Kadmium finns naturligt bl.a. i fosfatgödsel och sprids t.ex. via luftföroreningar. Kadmium ansamlas i marken och tas lätt upp av växter. Det leder till att djur och människor som äter av markens grödor exponeras för kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära det man vet kan ge skador på människor. Nya studier indikerar att känsligheten i befolkningen är större än vad man tidigare trott. Trots att utsläppen av kadmium har minskat, ökar halterna i åkermark med i genomsnitt 0,2% per år. Även i Östersjöfisk (strömmingslever) ökar halterna med så mycket som 5-8% per år. Mycket tyder på att även befolkningens exponeringen fortsätter att öka.

Problemet med kadmium försvåras av tilltagande markförsurning. Stora mängder kadmium kan lagras i jorden för att sedan lösas ut och tas upp av växterna om marken försuras. En ökad urlakning av kadmium innebär också ökad risk för organismer i sjöar och vattendrag.

Bly

Bly är starkt giftigt för djur och människor. Liksom för kvicksilver är framför allt foster och småbarn känsliga. Samverkanseffekter kan befaras för bly, kvicksilver och PCB. Det betyder att skattade risknivåer för bly kanske inte gäller om man samtidigt exponeras för kvicksilver eller PCB. Exempel på skadeeffekter av bly hos människor är påverkan på blodbildningen och effekter på centrala nervsystemet. Viktigaste exponeringskällan för bly är genom födan och ibland dricksvattnet.

Bly är inte lika rörligt i miljön som kvicksilver och kadmium. Emellertid har bly fått en enorm global spridning t.ex. via bensinförbränning. Avskaffandet av blytillsats i bensin har dock medfört minskande utsläpp till miljön. Bly är dock fortfarande en mycket vanlig metall i varor och infrastruktur. Enligt undersökningar kan det föreligga storskaliga effekter av bly i markekosystemet i södra Sveriges skogsmarker. För små barn är säkerhetsmariginalen liten mellan de blodblyhalter där de första symptomen på skada börjar uppträda, och de som uppmäts.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av kvicksilver, kadmium och bly. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även produktionsprocessena ska vara fria från dessa metaller. Det innebär att kvicksilver, kadmium och bly inte får tillsättas produktionsprocessen.

Ett av de användningsområden där bly kan vara svårt att ersätta till år 2007, är bly i blyackumulatorer. Likaså anser vi att bly i strålskydd kan vara motiverat att använda. Det är då desto viktigare att målet för övriga metaller (avsnitt 2.7) tillämpas för bly inom dessa användningsområden. Det vill säga metallen ska så långt möjligt behållas intakt under användning och inte tillåtas korrodera eller slitas. Efter användning ska metallen samlas in för säkert omhändertagande. En förutsättning är förstås att gällande lagstiftning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Tidigare mål

De svenska mål som finns för kvicksilver, kadmium och bly är redan idag inriktade på avveckling eller kraftig reduktion. Exempel på av riksdagen redan antagna mål är:

Tillförseln av tungmetaller till mark och vatten får inte överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa procenttal. Dessa procenttal kan variera för olika metaller och för olika geografiska områden beroende på miljöns känslighet. För tillförseln till hav ligger, enligt Naturvårdsverket, den förhöjning som normalt kan tillåtas i intervallet 50-200%. (Prop. 1990/91, sid. 244, JoU 30, rskr 338)

Användningen av kvicksilver bör på sikt avvecklas. (Prop. 1990/91:90 sid. 245, JoU 30, rskr 338)

Användning av kvicksilveroxidbatterier avvecklas så snart som möjligt och senast till år 2000 i första hand genom information och överenskommelser med branschen. (Prop. 1990/91:90, sid. 245, JoU 30, rskr 338)

Effektivare insamling av varor och produkter innehållande kvicksilver bör komma till stånd genom ett särskilt åtgärdsprogram. (Prop. 1993/94:110, sid. 14, JoU 16, rskr 210)

Diffus spridning av kvicksilver hör inte hemma i ett kretsloppssamhälle. Användningen av amalgam inom tandvården bör avvecklas senast till år 1997. Övrig kvicksilveranvändning bör avvecklas till år 2000. (Prop. 1993/94:163, sid. 49, JoU 23, rskr 273)

För att begränsa skadorna på Sveriges miljö av kvicksilver bör inte bar vidtas åtgärder internationellt och nationellt som minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns utspritt i samhället i varor och produkter bör samlas in effektivt och tas om hand säkert. (Prop. 1993/94:110, sid. 12, JoU 16, rskr 210)

Kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall bör behandlas på ett sätt som gör det möjligt att förvara kvicksilver i lämplig form och långtidssäkert. Kvicksilver bör inte återvinnas. (Prop. 1993/94:110, sid. 17, JoU 16, rskr 210)

Användningen av kadmium måste minskas kraftigt. (Prop. 1990/91:90 sid. 252, JoU 30, rskr 338)

Användningen av bly bör på sikt avvecklas. Avvecklingen sker i huvudsak genom frivilliga åtgärder. (Prop. 1990/91:90 sid. 249, JoU 30, rskr 338)

Våra målförslag skiljer sig från de flesta målen genom att tydligt ange att användningen av kvicksilver, kadmium och bly ska avvecklas. Våra mål är vidare utvärderbara, tidsbestämda och försedda med uppfyllelseansvar.

Även Kretsloppsdelegationen har i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör kvicksilver, kadmium och bly.

2.7. Utsläpp av metaller reduceras

Kemikommittén föreslår:

År 2012 använder företagen metaller i sådana

tillämpningar där - metallerna under användning behålls intakta, - metallerna efter användning samlas in för återanvändning, återvinning eller säker deponering.

Bakgrund

Metaller är grundämnen som aldrig kan försvinna eller brytas ned. Metallerna finns naturligt i berggrunden men

sprids i förhållandevis små mängder till miljön för levande organismer (biosfären) via t.ex. erosion och vittring. Där bildar de en s.k. naturlig bakgrundshalt. Vissa metaller som är vanliga i samhället, är också vanliga i naturen. Till exempel hör järn och aluminium till de fyra vanligaste grundämnena i jordskorpan.

Organismerna på jorden har under årmiljonerna anpassats till de metallhalter som funnits i omgivningen. Många metaller är till och med livsnödvändiga (essentiella) för organismerna och har viktiga funktioner i de biologiska (levande) processerna. Livsnödvändiga metaller i för låg koncentration är sålunda skadligt, likväl som metaller i för hög koncentration kan vara giftiga. De metaller som är vanliga i naturen är ofta mindre giftiga än de mer sällsynta.

Människans utnyttjande av jordens metallresurser har lett till att mycket stora metallmängder omfördelats i miljön på mycket kort tid (tiden från industrialiseringen fram till idag). Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt, regionalt och globalt. För den levande organismen kan en haltökning röra sig från livsnödvändig och välgörande, till giftig. Ofta belastas mark och sjöar av flera olika metaller samtidigt. I allmänhet anses att den ekologiska stressen ökar och eventuella effekter förstärks då flera metaller samverkar. Ett annat exempel på samverkanseffekt är kopplingen mellan metall- och försurningseffekter. Sur miljö medför att utlakningen av vissa metaller från mark ökar, framför allt aluminium, kobolt, järn, mangan, nickel, kadmium och zink. Bortsett från skador i vattenmiljön medför den ökande utlakningen att essentiella ämnen av vital betydelse för tillväxt och ekologisk balans minskar.

Metaller, och många andra ämnen, sprids när varor produceras, används och blir till avfall. De svenska industriutsläppen har under de senaste årtiondena minskat radikalt. En effekt av detta är att det numera inte alltid är industriutsläppen som dominerar föroreningsbilden. Istället har de

diffusa utsläpp som sker från varor under användning och varor som tagits ur bruk, blivit allt viktigare. Särskilt i avfallsledet finns betydande mängder metaller lagrade i deponier.

Årligen tillförs stora mängder potentiellt skadliga metaller samhället t.ex. krom, koppar, zink, nickel och bly. Metaller som tidigare varit bundna till berggrunden, lagras istället i samhället i form av varor och infrastruktur. För de flesta metaller kommer den ackumulerade mängden metaller i samhället att ha fördubblats inom några årtionden. Metallavgången från dessa varor kommer att tillföra miljön mångfaldigt mer metaller än vad industriutsläppen gör.

Exempel på diffusa utsläpp från varor under användning: - Ca 80% av kopparmängderna i slam från Stockholms

reningsverk bedöms ha ett diffust ursprung från bl.a. tappvattensystem och koppartak. - 5 ton koppar per år uppskattas komma från bromsbelägg

på fordon i Stockholm. - 70 kg kvicksilver per år beräknas komma från stock-

holmarnas tandfyllningar. Metallavgivandet sker på grund av korrosion från kvicksilveramalgam. - Halterna av den giftiga metallen platina har ökat 5

gånger i vägdamm under åren 1984-1991. Den diffusa spridningen av platina kommer från bilarnas katalysatorer som också avger rodium och palladium.

Särskilda riskområden är storstadsregionerna eftersom varorna i stor utsträckning används där. I vattenområdena närmast Stockholm är t.ex. metallhalterna i ytsediment genomgående förhöjda vilket innebär att tillförselprocesserna troligen är pågående. Kunskapsläget är emellertid dåligt när det gäller metallers hälso- och miljöeffekter. Särskilt bristfällig förefaller kunskapen vara om "nya" metaller som hittills använts i liten omfattning t.ex. gallium, indium, beryllium och europium.

Sammanfattningsvis finns det starka indikationer på att metallflöden från olika varor kvantitativt är en betydande källa. De mycket stora mängder metaller som ständigt ackumuleras i samhället från varuanvändning och deponier, framstår alltmer som ett problem. Ju större metallmängder som ackumuleras, desto större halter riskerar människor och miljö att exponeras för.

Vi föreslår därför att arbete ska påbörjas för att begränsa exponeringen av människor och miljö för metaller (se avsnitt 5.18). Vi tycker att de utsläpp som är i stort behov av åtgärder, är de diffusa utsläppen från användningen av varor samt utsläpp från deponier. Dessa är betydande och omfattas sällan eller inte alls av begränsningsåtgärder. Det internationella arbetet för att minska luftföroreningarna är också mycket viktigt.

Tillämpning

Metaller en av jordens mest efterfrågade tillgångar. De finns naturligt i berggrunden och ingår, oftast i låga halter, i naturens eget kretslopp. Metaller har också gjort det möjligt att fysiskt bygga upp samhällsstrukturer som många förknippar med välfärd. Det finns ingen anledning att tro att inte människans beroende av och önskan att utnyttja metaller, kommer att bestå även i framtiden.

Vårt mål är långsiktigt eftersom förändringar i metallanvändningen sannolikt tar tid. Vår avsikt med metallmålet är att vara utvecklingsdrivande i önskvärd riktning. Vi är medvetna om att målet sannolikt inte kommer att vara helt uppfyllt till år 2012. Årtalet är satt med tanke på att målet år 2012 kan behöva kompletteras med hänvisning till Esbjergdeklarationens mål. Till exempel ingår inte utsläpp vid produktion och råvaruframställning i våra målförslag. Vi har bedömt att målet då skulle bli alltför omfattande. Det är emellertid troligt att även dessa steg måste omfattas av framtida mål om Esbjergdeklarationens mål ska kunna nås.

Vi menar att varje företag som hanterar metaller ska, i varje enskilt fall, ställa sig frågan om metallen hanteras enligt intentionerna i målet. Om så inte är fallet kan följdfrågorna t.ex. bli: Är materialvalet rätt? Kan man använda en annan metod? Kan man använda en annan vara, för samma ändamål eller verkan?

I ovanstående överväganden måste också den kunskap respektive okunskap som finns om metallens effekter vid exponering vägas in. Järn och aluminium är exempel på metaller som forskarna har förhållandevis goda kunskaper om och som är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan. Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller.

Som första steg i arbetet för att nå målet bör företagen istället förändra användningen av - metaller med känd skadeverkan, - metaller med dåligt känd effekt vid exponering för låga

doser och i blandningar med andra föreningar, och - metaller eller metallföreningar som det finns lite kunskap

om över huvud taget.

Användning av metaller med dåligt kända effekter ska, i likhet med de långlivade och bioackumulerande ämnena, begränsas med hänvisning till försiktighetsprincipen. Detta gäller särskilt "nya" metaller som hittills använts i liten omfattning. Om en effekt plötsligt uppträder, är bromssträckan myckt lång för metaller och andra grundämnen som inte bryts ned i naturen. För att möjliggöra ur miljösynpunkt riktiga materialval måste kunskapen därför öka om hur människor och miljö exponeras för metaller och vilka effekter det har.

I våra mål står det att metallerna ska behållas intakta under användning. Det betyder att metallerna, så långt möjligt, ska användas i tillämpningar där de inte korroderar eller på annat sätt slits under användning. Vidare måste metallerna i mycket högre grad än tidigare återanvändas och åter-

vinnas. Varorna ska användas och återanvändas så länge som möjligt innan de smälts om. Återvunnet material ska bevara ursprungskvalitet så länge som möjligt. Få cykler på hög kvalitetsnivå är ett medel att kvarhålla metallerna lång tid i samhället med små förluster till miljön. Med hög kvalitetsnivå menas att metallen inte ska kombineras med andra ämnen t.ex. legeringar som försämrar metallens egenskaper vid omsmältning. De metaller som människan över huvud taget inte ska tillföra kretsloppet t.ex. kvicksilver, kadmium och bly, bör deponeras på ett säkert sätt.

Förutom avsikten att minska metallexponeringen avser vi att metallmålet ska bidra till ökad kunskap och medvetenhet om den diffusa exponeringen av metaller under användning och om metallustläpp från avfall. Företagen ska därför, enligt avsnitt 5.18, år 2000 redovisa en plan för hur målen ska nås. Årligen därefter ska redovisas - hur stora de diffusa (t.ex. slitage och korrosion) och

kontrollerade metallutsläppen är från varorna vid användning och i avfallsledet, - vilka åtgärder företaget tänker vidta för att närma sig

målet - i vilken utsträckning målet är nått.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Tidigare mål

Vi har inte funnit några tidigare av riksdagen antagna mål som berör metaller generellt. Däremot har Kretsloppsdelegationen i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör metaller.

3. Därför behövs en ny kemikaliepolitik

Kemikommittén anser:

Den samlade risken från kemikalier är idag mer kompli-

cerad och svårbedömd än tidigare

Fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumu-

lerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går

för sakta

Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny

kemikaliepolitik

3.1. Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd än tidigare

Syftet med kemikaliepolitiken

Det yttersta syftet med kemikaliepolitiken, sett i perspektivet av en långsiktigt hållbar utveckling, är att bidra till vår välfärd utan att äventyra framtida generationers möjligheter till en motsvarande välfärd. I detta syfte inryms bl.a. att inte utarma jordens resurser genom en kortsiktig och oöverlagd kemikalieanvändning. Genom att ställa långsiktiga mål bidrar kemikaliepolitiken till att minska eller

eliminera kostnaderna för en omställning till en hållbar utveckling. Långsiktiga mål innebär att de styr vägvalet för industrins planerade utvecklingsarbete snarare än att orsaka plötsliga kast i det pågående arbetet.

Hotbilden har förändrats

Kemikommittén presenterar ett riskpanorama i bilaga 1 som utgör en sammanställning av hur hotbilden från kemikalier ser ut i dag och hur den har förändrats sedan Kemikommissionens betänkande (SOU1984:77). Riskpanoramats huvudrapport är en översiktlig redovisning av den bild som ett antal experter ser och som vi uttryckt som en bild "målad med breda penseldrag men med precision i färgerna".

Beskrivningen visar att hotbilden har förändrats. Det är svårt att bedöma om riskerna är större eller mindre än för 10-15 år sedan. Det är däremot uppenbart att riskerna idag är mer komplexa och svårbedömda än tidigare. En starkt bidragande orsak till detta är den ökade insikten om bristerna i vår kunskap, samtidigt som kunskaperna ökat.

Idag visar hotbilden ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer

För 10-15 år sedan fokuserades riskerna mer på enskilda ämnen med specifikt urskiljbara effekter på hälsa och miljö vid relativt hög exponering. De kemiska hälsoriskerna i arbetslivet var större och mer påtagliga. En nyligen gjord genomgång av WHO:s mål, Hälsa för alla år 2000, visar att hälsa i arbetslivet är ett av de relativt få områden där framstegen varit goda. Flera miljögifter som idag är helt förbjudna användes fortfarande för tio år sedan, t.ex. organiska kvicksilverföreningar i betmedel eller insektsmedlet lindan. Till förändringen i hotbilden hör också att vi lyckats minska exponeringen för kemikalier från punktutsläpp.

Under det gångna decenniet har exponeringen för många ämnen i yrkeslivet och den yttre miljön minskat. Ibland har det skett till nivåer där det med dagens epidemiologiska undersökningsmetoder inte längre går att med tillfredställande statistiska metoder säkerställa effektsamband. Studier med påvisbara effekter av kemikalier på människor eller i miljön kommer allt oftare från icke-industrialiserade länder, där exponeringen för många farliga ämnen fortfarande är hög.

Samtidigt har kunskaperna om nya, komplicerade effektområden ökat. Det gäller t.ex. påverkan på hormonsystemen, effekter på nervsystemet både på den vuxna individen och på det växande barnet och immunologiska störningar. Insikten om bristerna i dagens kunskap har ökat, vilket innebär att det råder en större osäkerhet idag om hur riskerna med kemikalier i samhället ser ut, trots att vår kunskap samtidigt ökat.

Brister i dagens undersökningsmetodik gör det svårt att uppskatta den samlade risken från användningen av kemikalier. Som regel undersöks ett ämne i taget under kontrollerade förhållanden vid doser som är tillräckligt höga för att utlösa en tydlig och mätbar effekt. Människors verkliga exponeringssituation karakteriseras av en mångfald av ämnen vid låga doser och en exponering som varierar kraftigt från en tidpunkt till en annan. Dessutom visar erfarenheten att det ofta förekommer speciellt känsliga individer. Detta minskar möjligheterna att upptäcka klara samband mellan effekter och kemikalier.

Sedan början av 1980-talet då bl.a. USA, Japan och EU införde anmälningssystem för nya ämnen har flera tusen ämnen satts ut på marknaden. Inom EU görs för närvarande ca 400 anmälningar om nya ämnen varje år. Motsvarande siffra för USA är 2.500 per år och för Japan och övriga OECD-länder med anmälningssystem tillkommer minst tusen ämnen om året. Det finns inga uppgifter om att motsvarande antal ämnen skulle ha försvunnit. Det finns

heller ingen anledning att anta att så är fallet mot bakgrund av den ökande mängden varor med ämnen som fyller nya funktioner. Nya ämnen inom framför allt EU är bättre undersökta än de som redan finns på marknaden. Även för dessa saknas dock viktig kunskap t.ex. om hormonstörande egenskaper eller om påverkan på nervsystemet.

Sammanfattningsvis visar hotbilden idag ett brett spektrum av ämnen som i låga koncentrationer sammantaget kan ge upphov till ospecifika effekter och effekter som inte lätt låter sig kopplas till någon specifik exponering.

Kemikalieproblem är gränsöverskridande

Problemen med kemikalier är inte längre lokala och övergående. Inte heller är de begränsade till direkt användning av kemiska ämnen och beredningar. Kemikalier passerar gränser genom transport med vindar och strömmar och via handeln i varor. De verkar över mycket lång tid och påverkar kommande generationer. De ingår i varu- och materialströmmar inom viktiga samhällssektorer. Problemen med kemikalier är därför mer än tidigare gränsöverskridande och måste angripas både nationellt, regionalt och globalt.

Varorna ökar som exponeringsväg

Av bl.a. de skäl som angetts ovan ökar idag relativt sett varorna som exponeringsväg. Varornas sammansättning och innehåll av kemiska ämnen blir alltmer komplex. Varor ska idag ha många funktioner och innehåller därför ofta många kemiska ämnen. Ett vardagligt exempel är hårschampoo som inte bara ska tvätta rent, utan också göra håret glänsande, få det att falla rätt, vara luftigt, förhindra att topparna splittras, motverka mjäll och dessutom lukta gott. För varje funktion har en eller flera kemikalier lagts till produkten.

Vissa ämnen i varor är starkt giftiga eller miljöskadande i koncentrerad form. Många farliga ämnen får inte användas i konsumentledet p.g.a. sina egenskaper. Sådana ämnen kan dock fortfarande användas vid varutillverkningen eller i varor och kan därför förekomma, ofta i låga koncentrationer, i varan. Den ökande användningen av varor medför att alla människor utsätts för kemikalier. Den högre exponering som förekom tidigare i arbetslivet drabbade framförallt friska personer i arbetsför ålder. Numera utsätts även särskilt svaga eller känsliga grupper som t.ex. barn, gravida kvinnor, sjuka och gamla för kontakt med ett ökat antal kemikalier via varor.

Globaliseringen gör att varor förflyttar sig snabbare över större områden i dag än tidigare. Enligt uppgifter från världshandelsorganisationen har världsproduktionen av varor ökat fem gånger sedan 1950 medan handeln mellan länderna ökat 14 gånger under samma tid. En vara som lanseras idag får snabbt spridning över hela världen. Möjligheten att i ett tidigt skede upptäcka direkta skadeeffekter vid en begränsad användning lokalt har därför delvis ersatts med risken för att en storskalig spridning sker innan risken uppmärksammas och varan hinner återkallas från marknaden.

Svårt att veta vad varorna innehåller

Den globala handeln minskar också möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor. Det är många gånger omöjligt att få kännedom om vilka kemikalier som finns i t.ex. elektroniska produkter, textilier eller plast. Varorna kan ha genomgått flera produktionsled i olika länder innan de förs in till Sverige. Kemikalier som tillverkas och används i utvecklingsländer granskas inte på samma sätt som de kemikalier som tillverkas och används inom t.ex. OECD-länderna.

Vi har fått ökad kunskap under den gångna 10-15års perioden

Riskpanoramat beskriver den ökade kunskapen om spridning, exponering och effekter av farliga ämnen genom omfattande forskningsinsatser och våra myndigheters arbete. Vi vet också mer om inom vilka områden som kunskaperna behöver ökas. Riskpanoramat visar att dagens kunskap är otillräcklig för att fullt ut bedöma riskerna med den omfattande användningen och spridningen av kemiska ämnen. Effekter kan bli uppenbara först långt efter exponeringen. De kan också uppkomma till följd av långvarig exponering för låga doser av kemiska ämnen. Det är sannolikt att kombinationseffekter kan uppkomma vid användning av flera kemiska ämnen samtidigt. Många ämnen sprids över långa avstånd med luft och vatten till kalla områden där de kan stanna kvar i miljön och ansamlas i levande organismer.

Vi bedömer att den samlade risken från kemikalier i dag är mer komplicerad och svårtolkad än tidigare. Om riskerna har blivit större eller mindre är svårt att kategoriskt uttala sig om mot bakgrund av befintliga forskningsstudier. En faktor som kan antyda att riskerna ökat är den ständiga upplagringen i naturen av svårnedbrytbara ämnen som används. Samtidigt har många farliga ämnen avvecklats eller begränsats vilket kan innebära att riskerna minskat. Tidigare exponerades ett mindre antal människor sannolikt för högre doser av färre ämnen. Idag exponeras alla i samhället för fler ämnen men i lägre doser.

3.2. En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

De senaste decennierna har tydligt visat att människans okontrollerade ianspråktagande av jordens resurser på vissa områden leder till miljöproblem som inte kan göras ogjorda. Så till exempel har den tidigare användningen av många enkla och billiga bekämpningsmedel lett till en omfattande förorening av tidigare orörda miljöer som t.ex. polartrakterna och svåråtkomliga delar av kontinenternas inre. Även många industrikemikalier har fått en bred spridning i miljön trots att de varit avsedda att användas i inneslutna behållare.

Gemensamt för många av de ämnen som idag utgör globala problem är att de är långlivade, dvs. svårnedbrytbara, i den yttre miljön, särskilt i kalla miljöer med sparsam biologisk aktivitet som t.ex. våra fjälltrakter eller polartrakterna. Eftersom många samtidigt är mycket fettlösliga ansamlas de i organismernas kroppsfett, dvs. de är bioackumulerbara. De stora rovdjuren och rovfåglarna är särskilt utsatta, eftersom ämnena också som regel ökar i koncentration ju högre upp i näringskedjan man kommer, s.k. biomagnifiering. Hos dessa djur kan halterna i kroppen bli så höga att reproduktion m.m. påverkas. Mätningar i Östersjön har visat att halterna av vissa långlivade, bioackumulerbara miljögifter inte längre sjunker trots långvariga förbud mot användningen i Sverige och flera andra Östersjöländer. Dessa och andra data har tolkats som att den fortsatta användningen i varmare länder medför en transport av ämnena via luften till kallare breddgrader där de faller ner och blir kvar.

Vi anser att en fortsatt användning av långlivade, bioackumulerbara ämnen framställda av människan inte är förenlig med en hållbar utveckling. Nya rön under de senaste åren om hormonstörande effekter av kemikalier vid mycket låga doser och påverkan på inlärning, beteende m.m. visar att

nya obehagliga överraskningar kan vara att vänta. Lärdomarna från tidigare misstag borde utnyttjas för att förebygga skador istället för att behöva bota redan uppkomna skador. Med hänsyn till att kunskapen om många av dessa ämnen ännu är ofullständig gör vi bedömningen att åtgärder mot långlivade, bioackumulerbara ämnen måste vidtas även i avsaknad av bevisade hälso- eller miljöeffekter hos ämnena.

3.3. Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Kemikommissionens (SOU 1984:77) arbete inriktades bl.a. mot att åstadkomma ett system som skulle leda till en ökad kontroll av kemiska produkter ur hälso- och miljösynpunkt. En viktig drivkraft var kemikalierelaterade hälsofrågor i arbetsmiljön. Kemikommissionen pekade också på bristerna när det gällde information om kemikaliers miljöfarlighet, liksom bristen på kriterier för bedömningen av miljöfarlighet. Hälsoområdet var vid Kemikalieinspektionens tillkomst betydligt mer utvecklat än miljöområdet. Det fanns t.ex. kriterier för flera sorters hälsoeffekter och ett graderat system för farlighetsklassificering som inte bara tog hänsyn till arten av skada utan även graden. På arbetsmiljöområdet fanns också ett utbyggt system för att behandla skyddsfrågor, inklusive kemikaliefrågor, via skyddsombud, skyddskommittéer m.m. Varuinformationsblad för den yrkesmässiga hanteringen av kemikalier utvecklades tidigt i Kemikalieinspektionens verksamhet. Resursmässigt utgjorde hälsoområdet under inspektionens första år den överväldigande delen av verksamheten.

Synen på miljöarbetet har förändrats under de senaste åren. Genom studier i miljön kan man upptäcka potentiella hälsoeffekter av kemikalier tidigt, innan de medfört skada på människors hälsa. Miljöarbetet är också viktigt i sig, bland annat för att bevara den biologiska mångfalden och

att avvärja långsiktiga hot mot vår överlevnad t.ex. i form av minskad livsmedelsproduktion.

Under den gångna tioårsperioden har miljöarbetet utvecklats kraftigt. Kemikalieinspektionen har publicerat särskilda listor över miljöfarliga ämnen, kriterier för miljöfarlighet har utarbetats i nordiskt samarbete och en mycket stor del av Kemikalieinspektionens ökade resurser har tillfallit miljöområdet. Miljömedvetenheten i samhället har under motsvarande tid ökat mycket starkt. Ännu återstår mycket att göra innan bedömningar av risk och nytta med kemikalier ur ett miljöperspektiv kan ske på en tillfredsställande nivå. Vi anser därför att det är viktigt att politiken inriktas mot att fortsatt förstärka utvecklingen för skyddet av miljön mot farliga kemikalier. Detta bör ske parallellt med en motsvarande utveckling av skyddet mot farliga kemikalier för konsumenter och i arbetsmiljön.

3.4. Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går för sakta

Kemikalieinspektionens, Naturvårdsverkets och Arbetarskyddsstyrelsens arbete för att minska riskerna med kemikalieanvändningen har varit omfattande och framgångsrikt. Det har ställt kemiska produkter i fokus och gjort Sverige till ett föregångsland på kemikalieområdet. Riskbegränsningsarbetet har bland annat tagit sig uttryck i åtgärder mot marknadsföringen av kemikalier, som t.ex. begränsningar av användningen av enskilda ämnen eller väl avgränsade ämnesgrupper.

Arbetssättet att utvärdera ett ämne i taget kräver stora resurser. Det fångar inte heller upp risker med kombinationseffekter av flera ämnen samtidigt. Det kan också vara svårt att finna orsakssamband mellan enskilda ämnen och skador som visar sig först efter lång tid eller i kombination med annan samtidig exponering.

Både inom EU och OECD pågår stora program som syftar till att utvärdera egenskaper och risker med gamla ämnen. Inom båda programmen utvärderas enskilda ämnen ett i taget. Även närbesläktade ämnen inom en och samma ämnesgrupp utvärderas var för sig, ibland till och med av olika länder. Arbetet är oerhört tids- och resurskrävande. Programmet för existerande ämnen inom EU kommer med nuvarande takt inte att kunna slutföras förrän bortom nästa sekelskifte, dvs. om mer än hundra år. Företagens eget riskbedömningsarbete utnyttjas för närvarande inte i tillräcklig grad.

Vi anser att det nuvarande arbetssättet, där ämnen utvärderas och regleras enskilt eller i små grupper av kemiskt mycket närbesläktade ämnen, går för sakta.

De nuvarande regleringarna tar också sikte på marknadsföringen av kemikalier. Detta kan innebära en onödig begränsning i kemikaliearbetet i takt med att inriktningen mot varor blir allt viktigare. Vi anser också att kemikaliekontrollen behöver integreras bättre, så att överväganden om ingripanden mot en kemikalie i någon eller flera delar av dess livscykel kan göras samlat. Ett viktigt skäl till detta är att kemikalierelaterade problem har kommit att utgöra en dominerande del av miljöarbetet.

3.5. Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny kemikaliepolitik

Målen i Esbjergdeklarationen att utsläppen av farliga ämnen ska ha upphört till år 2020 ställer krav på omfattande förändringar av kemikalieanvändningen i de länder som undertecknat deklarationen. Vi gör bedömningen att användningen av kemikalier i varor måste granskas mer än tidigare med utgångspunkt från målen. Generella angreppssätt måste också få en större roll i kemikaliearbetet om målen ska kunna nås. Alla aktörer i samhället måste bidra om arbetet ska bli framgångsrikt.

Sverige var ett av de länder som utan särskilda förbehåll 'undertecknade Esbjergdeklarationen. Vi gör bedömningen att Sverige för att uppfylla sina åtaganden behöver en ny kemikaliepolitik.

I de följande kapitlen utvecklar vi våra synpunkter på de viktigaste hörnstenarna i den nya kemikaliepolitiken, liksom på de åtgärder som kan behövas nationellt, inom den europeiska unionen och i det globala arbetet.

4. Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår följande viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken:

Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen ska användas Den omvända bevisbördan måste tillämpas oftare

Företagen har ansvaret

Företagen ska visa att varorna är säkra

Lagstiftning och tillsyn

Lagstiftningen lägger grunden Tillsynens roll bör öka

Generellt angreppsätt

Generellt angreppssätt ska användas

Varuperspektivet allt viktigare

Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor Kemikaliekontroll och utsläpps- och avfallsfrågor hör ihop Utveckling mot rena varor

Ett nytt arbetssätt för myndigheterna

Samarbete bidrar till en hög ambitionsnivå Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet En vidgad roll för de anställda i företagen Mjuka styrmedel i form av kunskap och information

Ökad användning av ekonomiska styrmedel Stöd och vägledning till småföretagen

Det internationella arbetet

Gemensamma problem kräver gemensamma lösningar EU en nya arena för lagstiftningsarbetet Globala överenskommelser om kemikalier allt viktigare Handel och kemikaliepolitik ska stödja varandra

I kapitel 2 har vi föreslagit mål för den svenska kemikaliepolitiken. Vi redovisar i detta kapitel några viktiga hörnstenar för kemikaliepolitiken. Dessa utgör tillsammans med målen grunden för den nya kemikaliepolitiken och för våra förslag till åtgärder på nationell nivå, inom EU och internationellt.

Försiktighetsprincipen

4.1. Försiktighetsprincipen ska användas

Med försiktighetsprincipen avser vi ett synsätt och en strategi som innebär att man i förväg ska vidta de åtgärder som behövs för att undvika skada på människor eller miljön i stället för att åtgärda först när en skada inträffat. Enligt vår uppfattning omfattar detta de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang och som kan sägas vara miljöbalkens grundläggande hänsynsregel (2 kap, 3 § i miljöbalksförslaget). Som en del av försiktighetsprincipen ingår att åtgärder ska vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma.

Den innebär också att omvänd bevisbörda ska tillämpas vid misstanke om miljöproblem.

Försiktighetsprincipen i denna breda mening motsvarar också allmän aktsamhet och kravet på försiktighetsmått i 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter, (LKP) (se avsnitt 5.9). En närmare analys och tolkning av försiktighetsprincipen och dess tillämpningar, bl.a. i Riodeklarationen, ges i bilaga 7.

Riskpanoramat visar att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa. Den diffusa kemikaliespridningen medför att människor och miljö exponeras för många ämnen i låga doser. Många av dagens forskningsmetoder är inte anpassade till denna situation. Morgondagens kemikaliepolitik måste i än högre grad bygga på principen om att förekomstbegränsande åtgärder sätts in mot kemikalier eller varor när sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger även om fullständig vetenskaplig bevisning saknas.

Nya kemikalieproblem relateras i allt högre grad till diffus kemikaliespridning från det stora flödet av varor och produkter genom samhället. Ett aktuellt fall är läckaget av PCB från fogmassa i flerfamiljshus som byggts under 60och 70-talet.

Bly i färg, ett exempel på tillämpning av försiktighetsprincipen

En åtgärd byggd på försiktighet är minskningen av den svenska användningen av bly i färg som skett under 90-talet och som innebär att bly nu är så gott som försvunnet i färger i konsumentledet. Begränsningarna grundar sig på en misstanke om att halten bly i blodet kan påverka människors nervsystem. I USA räckte det inte med en misstanke. Där ville man, innan man vidtog någon åtgärd, först kunna

bevisa att blodblyhalten påverkade den mentala förmågan negativt. Idag vet man att ju högre blodblyhalt, desto lägre intelligenskvot. Amerikanska barn i områden med mycket blyfärg har bevisligen lägre intelligenskvot än barn i områden utan blyfärg. Miljarder dollar läggs nu ned på att sanera byggnader från blyfärg i USA.

Diffus spridning från varor är morgondagens problem

Vårt riskpanorama visar att morgondagens kemikalieproblem i hög grad kommer att kretsa kring varor. Giftiga metaller och långlivade, bioackumulerbara organiska ämnen sprids via varor och kommer att spridas globalt en lång tid framöver även om användningen av ämnena upphör. Denna diffusa spridning uppkommer vid tillverkning, distribution användning, slitage och kvittblivning av varor. Av den totala mängden metaller som årligen tillförs samhället är det bara några få procent som utgörs av kända utsläpp till luft och vatten. Återstoden ackumuleras i samhället och kan spridas under lång tid framåt.

Tidigare var det vanligare att vissa avgränsade yrkesgrupper t.ex. industriarbetare, utsattes för relativt höga halter av miljögifter på arbetsplatsen. Utsläppen till miljön kom huvudsakligen från punktkällor och ledde till lokala föroreningssituationer. Utsläppen kunde bestå av ett fåtal ämnen som hängde samman med tillverkningen på platsen. Det var då relativt lätt att påvisa samband mellan ämne, exponering och effekt. Idag är det vanligare att stora delar av befolkningen genom diffus spridning exponeras för låga doser av många ämnen.

Exponering av svaga grupper med minskad motståndskraft kan leda till ökat lidande och medföra ökat vårdbehov

Minskad mental och motorisk kapacitet är effekter som man på goda grunder misstänker har samband med exponering för vissa miljögifter, i synnerhet bly, kvicksilver och PCB. Idag vet forskarna att stora delar av befolkningen utsätts för diffus exponering. I synnerhet exponeringen av gamla, sjuka och ofödda barn kan utöver ökat lidande leda till samhälleliga effekter i form av ökade vårdbehov.

Belgiska studier visar att kadmium kan orsaka njurskador vid betydligt lägre halter än man tidigare trott. Upp till 10% av den belgiska befolkningen löper en ökad risk att drabbas av kadmiumrelaterade njurproblem. Siffran är sannolikt lägre för Sverige. Misstankar finns om att fertila kvinnor och personer med särskilda sjukdomar kan vara extra känsliga. Kadmiumhalterna i svenskt vete har ökat kontinuerligt under det senaste århundradet. Ökningen kommer sannolikt att fortsätta så länge man använder kadmiumhaltig gödsel och så länge luftföroreningarna deponeras på åkermarken. Således kan man förvänta sig att den svenska befolkningen under överskådlig tid kommer att exponeras för ökande kadmiumhalter.

Svårt att veta om en effekt orsakas av ett ämne eller av en kombination av ämnen

Kemikalierelaterade effekter är som regel ett resultat av många faktorer och det är svårt att identifiera enskilda ämnens effekter. Det är svårt att veta om en effekt orsakas av ett ämne eller av en kombination av ämnen. På senare år har forskarna kunnat visa att även mycket låga halter av vissa långlivade miljögifter kan ge effekt. Med förfinade redskap sjunker hela tiden tröskeln för den kritiska effekten. Sannolikt kommer man aldrig att hitta tröskelvärden för vissa ämnen.

Många kemikalier ger effekter på nervsystem, immunsystem och olika hormonstyrda funktioner. Sådana effekter kan påverkas av många olika faktorer, varför det ofta är svårt att påvisa orsakssamband. Symptomen vid skador på dessa system kan också vara diffusa vilket ytterligare försvårar möjligheterna att finna samband med exponeringen för kemikalier. Dessutom är det bara några få av de miljögiftrelaterade sjukdomar som kan uppstå, som registreras i centrala register på samma sätt som cancer. Det försvårar studier av orsakssambanden mellan miljöfaktorer och ohälsa. Studier på befolkningsgruppers ohälsa, s.k. epidemiologiska studier, utförs ofta med metoder som inte är tillräckligt känsliga för att kunna påvisa samband mellan exponering och effekt vid låga doser. För att kunna säkerställa en effekt pga. diffus spridning av låga halter av många olika kemikalier måste man ibland studera mycket stora grupper eller hela befolkningar. Komplexa samband är dyrbara att utreda och studeras därför i liten utsträckning.

Det kan också finnas en s.k. ketchupeffekt, dvs. att en skada plötsligt uppstår när den sammanlagda exponeringen från många små källor når en viss nivå som en viss individ är känslig för. För tidigt åldrande är en effekt som uppmärksammats i samband med förhöjd exponering för ämnen som skadar det centrala nervsystemet, t.ex. PCB och bly. Nervsystemet har en förmåga att kompensera för små skador. Exponering för skadliga ämnen behöver därför inte leda till omedelbar skada. Emellertid verkar denna kompensationsförmåga avta med stigande ålder. Till slut demaskeras de skador som uppträtt tidigare men som nervsystemet hittills lyckats kompensera för. En skada som uppstått vid unga år kan således hållas gömd tills dess att människan åldras. Danska forskare har t.ex. visat att exponering för bly kan begränsa kompensationsförmågan så att individen senare i livet inte förmår kompensera för skador som uppkommer av andra orsaker. Det innebär att naturliga ålderssymptom uppträder tidigare än de skulle ha gjort.

4.2. Den omvända bevisbördan måste tillämpas oftare

Åtgärder måste i högre grad bygga på misstankar om effekt

Dagens exponeringssituation är mer komplicerad än tidigare. Traditionella forskningsmetoder som fokuserar på samband mellan ett ämne och en effekt är mindre användbara. Det gäller att förstå de komplexa sambanden mellan exponering för många ämnen i låga doser och diffusa effekter. Svårigheten att med konventionell metodik påvisa effekter, gör att man i högre grad än tidigare måste acceptera att förekomstbegränsande åtgärder sätts in mot kemikalier eller varor när sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger. Det går inte att vänta tills sambandet mellan orsak och effekt är fullt bevisat.

Satsningar bör göras för att utveckla ny metodik för att påvisa komplex lågdosexponering och för att påvisa orsakssamband mellan lågdosexponering och olika diffusa hälsoeffekter. Även om dessa satsningar initieras, kommer det sannolikt att dröja många år innan utvecklingsarbetet bär frukt.

Forskningen leder hela tiden till nya frågor om ämnens effekter. Kraven på en fullständig utvärdering av all tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Det finns få fall på kemikalieområdet, där en hälso- eller miljömässigt grundad åtgärd i efterhand visat sig vara överdriven. Motsatsen är vanligare, att åtgärder satts in för sent och de mänskliga och sociala kostnaderna för ett ickebeslut visat sig överstiga kostnaderna för en tidig åtgärd.

Försiktighetsprincipen måste få ökad legitimitet

Det är inte möjligt att förutse de långsiktiga skadeeffekterna av ett stort antal olika ämnen på komplicerade system som levande organismer och ekosystem. Därför måste man vidta omfattande åtgärder redan på grund av vetenskapligt grundade misstankar om skadliga effekter. En sådan strategi är en konsekvens av försiktighetsprincipen som därför är en grundläggande princip för arbetet med hälso- och miljörisker. Försiktighetsprincipen finns sedan länge i svensk kemikalielagstiftning och den har även börjat få genomslag i internationella överenskommelser som en viktig princip för miljöarbetet. I tillämpningen av försiktighetsprincipen bör även riskerna med alternativen belysas så långt det är möjligt så att de åtgärder som vidtas på goda grunder kan antas leda till mindre risker.

På många håll i samhället är det emellertid inte accepterat att man t.ex. ska sluta använda en funktionell kemikalie bara på grund av en befarad men inte säkerställd farlig effekt. Försiktighetsprincipen har därför svårt att få det genomslag som skulle behövas. Slutsatsen av detta är att försiktighetsprincipen måste få en bredare tillämpning. Den måste åberopas av politiker, av företag och allmänhet som grund för beslut. Den borde bland annat kunna ta sig uttryck i en ökad användning av generella angreppssätt såväl mot ämnen med vissa oönskade egenskaper som mot vissa typer av exponeringar, t.ex. diffus spridning av farliga ämnen. Graden av tillräckligt vetenskapligt underlag i det enskilda fallet borde i första hand påverka tidshorisonten för en begränsning eller avveckling av misstänkta ämnen eller exponeringar, men inte riktningen. För att detta ska kunna ske måste försiktighetsprincipen och motiven bakom den få en bred förankring och acceptans.

Sammanfattningsvis anser vi att försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan måste få en bredare tillämpning än hittills i företagens och myndig-

heternas arbete, nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i de följande kapitlen.

Företagen har ansvaret

4.3. Företagen har ansvaret att visa att varorna är säkra

Företagen har ansvaret för kemikaliekontrollen

Enligt förarbetena (prop 1984/85:118) till LKP, ligger ansvaret för att kemikaliekontrollens mål uppnås i första hand hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Myndigheternas huvuduppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälsooch miljörisker.

Enligt 6 § i LKP ska den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt se till att det finns tillfredställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Denna utredningsskyldighet är ett försiktighetsmått för framför allt tillverkare och importörer. Den var viktig redan i lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor och betydelsen framhölls ytterligare genom att utredningsskyldigheten fick en egen paragraf i LKP. Motsvarande bestämmelse föreslås i den kommande miljöbalken i 14 kap. 7 §.

Ett motiv bakom utredningsskyldigheten är att man inte kan undvika att använda produkter med något slag av farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen av varor och kemiska produkter sker så att skada på människor eller i miljön undviks. En förutsättning för att det ska kunna ske är att de som hanterar produkterna vet på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en be-

dömning måste göras av om produkten kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas eller endast användas i begränsad omfattning.

En tillverkare eller importör måste därför utreda om produkten kan hanteras på ett tillräckligt säkert sätt. Om detta inte går eller om kunskapsnivån är otillräcklig och det finns en möjlighet att produkten trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller kronisk skada så ska produkten, i enlighet med försiktighetsprincipen, inte sättas ut på marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte bedöms som allvarlig eller kronisk men ändå inte är obetydlig så ska de allmänna aktsamhetsreglerna beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och omfattande den misstänkta skadan kan vara och kostnaderna för åtgärder som leder till att skadan undviks.

Utredningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor när det gäller produkternas hälso- eller miljöfarlighet. Skyldigheten är fortlöpande dvs. den gäller även för produkter som redan finns på marknaden.

Företagen ska också i sin verksamhet välja den minst farliga kemikalien och systematiskt arbeta för att byta ut farliga kemikalier mot mindre farliga. Företagens egenkontroll borde kunna leda till ett miljöanpassat samhälle med en uthållig kemikalieanvändning.

Många produkter otillräckligt utredda

Många kemiska produkter marknadsförs trots ofullständigt utredningsunderlag och bristfällig bedömning. När det gäller underlaget kan en orsak vara att många kemikalier som är bristfälligt undersökta av tradition ändå har en bred användning. När det gäller bedömningen finner man att osäkerhetsaspekten och försiktighetsprincipen inte tillräckligt uppmärksammas. Ett särskilt problem utgör

kemikalier i importerade varor. Många av dessa är tillverkade i länder med svag kemikaliekontroll vilket kan medföra att kunskapen om ämnena är otillräcklig. När ämnena går in i varor kan kunskapen om att de finns där gå förlorad på vägen fram till användaren. Det är därför viktigt att även de varuproducerande företagen och handeln tar sitt ansvar.

Riskbedömningar är alltid osäkra

Riskbedömningar anses som viktiga redskap för att skydda människors hälsa och miljön. De bör emellertid betraktas med skepsis såvida inte de inneboende osäkerheterna klargörs. Det vanliga vid riskbedömning är att man inte tillräckligt väl känner till de möjliga konsekvenserna av ett beslut och deras sannolikheter. De vanliga systemen för riskbedömning kan inte ta hänsyn till effekter som ännu inte har identifierats och fungerar därför dåligt i sådana situationer. Det är inte heller möjligt att i förväg räkna ut alla effekter som kan inträffa. Detta innebär att det inte går att bevisa en fullständig frånvaro av skadlighet.

Den stora faran ligger inte i att system för riskbedömning i sådana fall är otillräckliga, utan att man inte inser denna otillräcklighet eller väljer att bortse från den.

Myndigheterna tar över för mycket av utredningsansvaret

Myndigheterna ska se till att företagen sköter sin kemikaliekontroll enligt intentionerna i LKP. I 1 § sägs att lagens syfte är att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. En formulering med samma innebörd återfinns i förslaget till miljöbalk 1 kap, 1 §, 1 st. Lagens övergripande karaktär gör att den behöver förtydligas med tillämpningsföreskrifter i form av regeringsförordningar och myndig-

hetsföreskrifter. För att stödja företagen i deras eget kontrollarbete finns därför föreskrifter meddelade med stöd av lagen som avser t.ex. utredningskyldigheten, anmälan av nya ämnen och klassificering och märkning. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande miljöbalken 14 kap.

Frågan om företagens egenansvar ställs på sin spets i samband med nya farliga ämnen eller nya rön om redan kända ämnen. För ämnen som är nya inom den europeiska unionen finns fastlagt vilka undersökningar som företagen ska låta utföra. Myndigheten granskar företagens dokumentation och gör en bedömning av farligheten och den möjliga risken vid en tänkt användning. Förfarandet anses leda till att många farliga kemikalier sållas bort innan de når marknaden. I två fall, med närbesläktade och PCB-liknande ämnen, har ingripande från en nationell myndighet ändå varit nödvändigt därför att företag velat sätta ut kemikalier med klart negativa miljöegenskaper på marknaden.

För äldre existerande ämnen är situationen mer oklar. När ämnen som alkylfenoletoxylater i laboratorieförsök visar sig ha hormonstörande egenskaper kan det finnas anledning för både tillverkande och användande företag att tillämpa såväl försiktighetsprincipen (som den uttrycks i Rio-deklarationen) som utbytesprincipen. När sjöfågel påträffas döda av kronisk blyförgiftning med krävan full av blyhagel, som de plockat upp från sjöbotten i tron att det varit småsten, är utbytesprincipen rimligtvis tillämplig för tillverkare av ammunition. När halterna av metaller stiger i och runtom våra städer i det översta jordlagret som en följd av den diffusa spridningen av metallbaserade varor finns det skäl för både utvinnande och användande företag att tillämpa försiktighetsprincipen och utbytesprincipen.

Det som i realiteten sker i dessa fall är dock att myndigheterna utför ett omfattande utredningsarbete för att kartlägga förekomst och risker med de aktuella ämnena. Regeringen bidrar till denna arbetsfördelning genom att ge

omfattande utredningsuppdrag om enskilda kemikalier eller kemikaliegrupper. Företagen kan som regel avvakta resultatet av myndigheternas arbete innan de börjar överväga egna åtgärder. Det pågående programmet för existerande ämnen inom EU har fått en utformning som i ännu högre grad placerar bevisbördan på myndigheterna representerade i det här fallet av kommissionen.

På läkemedelsområdet är situationen delvis annorlunda. En avgörande skillnad är att varje ny produkt prövas innan den får släppas ut på marknaden. Det finns internationellt accepterade riktlinjer för vilka krav som ställs på läkemedel. Riktlinjer för krav på miljöundersökningar har nyligen fastställts. Företagen är skyldiga att göra en miljöriskvärdering av nya kemiska ämnen. Det är alltså företagen som ska ta fram och sammanställa kunskapsunderlaget för ett nytt läkemedel. De ska själva göra en sammanfattande granskning av underlaget och ett utlåtande. Myndighetens uppgift är att kritiskt granska och utvärdera underlaget samt göra en risk-nyttavärdering. Denna ligger till grund för beslut om godkännande eller avslag.

Tillverkare och importörers ansvar ska tydliggöras

Vi anser att den i lagen avsedda ansvarsfördelningen mellan myndigheter och företag på kemikalieområdet inte tillämpas fullt ut, i synnerhet inte för nya rön om äldre kemikalier med stor användning. Det är angeläget att företagen kan visa att de inte använder eller fortsätter att använda s.k. stoppämnen (se kap. 2), liksom att användningen av andra farliga ämnen inte leder till exponering som innebär risk för skador på människa eller i miljön. Osäkerhet om riskerna med en vara ska inte drabba användaren utan den som sätter ut varan på marknaden. Denna princip fanns uttalad redan i förarbetena till den tidigare lagstiftningen, men verkar inte ha kommit tillräckligt till uttryck vare sig i myndigheternas eller i företagens dagliga arbete. Ett sådant

synsätt måste också genomsyra EU:s arbete. Efterlevnaden bör kunna kontrolleras genom tillsynen.

Utöver traditionell utredning och bedömning är det viktigt att utreda om kunskapsosäkerhet föreligger samt att utveckla nya metoder för bedömning under osäkerhet t.ex. i form av generella angreppssätt med utgångspunkt från ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenskaper som t.ex. nedbrytbarhet, tillgänglighet för levande organismer, och förmåga att ansamlas i organismer. Det är viktigt att notera att ansvaret för kemikaliekontrollen inte uteslutande vilar på svenska tillverkare och de som för in kemikalier till Sverige. Även användare av kemikalier, liksom producenter av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier, har ett ansvar för att den egna hanteringen sker på ett säkert sätt. De har också ett ansvar för att inte varorna orsakar skada vid sin användning och för att informera sina kunder om försiktighetsmått som kan behöva vidtas vid kundernas användning av varan. De ska också vidta åtgärder vid misstanke om skaderisker. Även handeln har ett ansvar att se till att informationen om de varor som tillhandahålls är tillräcklig för att underlätta konsumenternas medvetna val.

Vi anser att företagens ansvar för sina produkter bör utkrävas tydligare av myndigheterna i tillsynsarbetet och på andra sätt, t.ex. av yrkesmässiga användare och av konsumenter. Det ska gälla nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5.12.

Lagstiftning och tillsyn

4.4. Lagstiftning lägger grunden

Vi redovisar i detta kapitel ett antal hörnstenar som ger kemikaliearbetet en delvis annan inriktning än hittills. Samtidigt är det viktigt att utnyttja de tidigare använda redskapen till fullo. Även fortsättningsvis kommer lagstiftning att vara en viktig komponent i kemikaliekontrollen. Den svenska kemikalielagstiftningen är ett effektivt redskap för att minska riskerna med kemikalier. Den utgörs huvudsakligen av lagen om kemiska produkter som nu inarbetas i Miljöbalken.

I samband med förhandlingarna om EU-medlemsskapet gjorde Sverige och kommissionen en genomgång av skillnaderna mellan de båda lagstiftningsstrukturerna. Förhandlingarna resulterade i vissa anpassningar samt några undantag. De fyraåriga undantagen har främst gällt regler där Sverige har längre gående krav än EU. Medlemsskapet innebar emellertid även skärpningar för Sverige bl.a. en ny förordning om anmälningsplikt för nya kemiska ämnen.

Den befintliga svenska kemikalielagstiftningen ligger som grund när arbetet går vidare med att utveckla den gemensamma lagstiftningen i EU. Vi anser att det i huvudsak är på gemenskapsnivå som det framtida lagstiftningsarbetet ska ske. Möjligheterna till nationell lagstiftning ska dock inte underskattas. De ska utnyttjas i de fall det är möjligt och nödvändigt för att uppnå de svenska miljömålen. Det råder fortfarande en viss oklarhet om hur stort utrymmet för nationellt agerande på kemikalieområdet är, inte minst angående möjligheter att begränsa kemikalier. Det är angeläget att detta blir klarlagt. En beskrivning av det juridiska läget görs i bilagorna 4 och 11.

I de fall Sverige väljer att lagstifta nationellt på ett harmoniserat område är det viktigt att så långt det är möjligt i förväg försäkra sig om att nå framgång vid en eventuell prövning av fallet. I annat fall kan prövningen få omvänd effekt. På de områden som inte kan anses vara harmoniserade har Sverige större möjligheter att använda nationell lagstiftning. Vi menar att Sverige bör använda sig av de möjligheter som finns att gå före. Detta utvecklas närmare i avsnitt 6.4.

4.5. Tillsynens roll bör öka

Den svenska lagstiftningen som gäller idag och som föreslås i den kommande Miljöbalken är långtgående och användbar. Enbart lagstiftning är dock inte tillräckligt. Vad som krävs är att den också får ett genomslag i samhällets olika aktiviteter. Erfarenheten visar att detta sällan sker av sig själv. Därför är det viktigt med en fungerande och väl utvecklad tillsyn. Tillsynen påskyndar utvecklingen mot lagstiftningens grundläggande mål och ger förutsättningar för konkurrens mellan företagen på lika villkor.

Kemikalietillsyn sker på central, regional och lokal nivå. Det är vår bedömning att tillsynen behöver utvecklas ytterligare. Syftet med tillsynen är att företagen självständigt och integrerat i verksamheten ska ta det ansvar som lagen kräver. En utveckling mot en anpassad systemtillsyn, d.v.s. en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning är viktig även för den regionala och lokala kemikalietillsynen. Efterhand som företagen utvecklar ett eget miljöarbete och inför miljöledningssystem så kommer detta att påverka tillsynen. För att tillsynen ska kunna förbättras och utvecklas och få en jämn nivå behöver lokala och regionala tillsynsmyndigheter stöd från centrala myndigheter.

Inom många områden där lagstiftningen är harmoniserad gäller samma regler för länderna inom EU. När handeln är fri över gränserna och samma regler gäller i medlemsländerna medför en ojämn tillsynsnivå i de olika länderna inte bara att utvecklingen blir ojämn utan också att företagen inte kan konkurrera på lika villkor. En effektiv tillsyn motverkar att företag som inte följer reglerna i vissa länder kan skaffa sig fördelar på andra företags bekostnad. Miljöstörningar som uppstår i ett land på grund av bristande tillsyn kan också ge skador på miljön i andra länder, t.ex. om långlivade, bioackumulerbara ämnen sprids. Det är angeläget att tillsynens roll ökar inom alla EU:s medlemsländer för att åstadkomma en effektiv och jämn tillsynsnivå. Inom EU har diskussioner börjat kring dessa frågor. Bilateralt samarbete mellan intresserade länder kan påskynda en sådan utveckling (se avsnitt 6.2).

Vi anser att tillsynen av efterlevnaden av lagstiftningen är viktig och bör utvecklas. Vi har erfarit att Kemikalieinspektionen har i uppdrag att till regeringen redovisa en analys av kemikalietillsynen centralt och lokalt samt lägga förslag till hur den kan effektiviseras.

Generellt angreppssätt

4.6. Generellt angreppssätt ska användas

Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden av ämnen och bristande kunskap

Kunskapen om många kemikalier är ofullständig. Stora kunskapsluckor finns framför allt på miljöområdet. Ett intensivt internationellt arbete under de senaste tio åren har endast delvis förbättrat kunskapsläget. Fortfarande är det vanligast att utredningar om farliga kemikalier görs ämne för ämne. Samtidigt har nya rön om kemikalier tillkommit,

t.ex. kunskaper om hormonstörande, immunologiska och neurotoxiska effekter. Det saknas resurser för att under överskådlig tid närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämnen som är otillräckligt studerade har liknande egenskaper som kända hälso- eller miljöskadande ämnen. Den diffusa spridningen av många kemikalier medför både kända och okända risker för tillståndet i miljön och vår hälsa. Förbättringarna i kunskapsläget på kemikalieområdet går för sakta med nuvarande arbetssätt. Enligt vår uppfattning finns det två principiellt olika metoder att angripa problemet.

Läkemedelssystemet - individuell prövning av varje produkt

För läkemedel gäller s.k. förprövning, dvs. alla produkter prövas individuellt innan de får användas och all användning utöver den godkända är förbjuden. För att få en produkt godkänd måste tillverkaren låta genomföra de undersökningar som den godkännande myndigheten anser sig behöva för en bedömning av produktens effektivitet och övriga egenskaper.

Fördelarna med ett sådant arbetssätt är bl.a.: - Farliga ämnen identifieras - Ämnena blir väl undersökta - Antalet nya ämnen begränsas

Nackdelarna är bla.: - Många djurförsök behövs - Resurskrävande för företagen - Resurskrävande för myndigheterna - Risk för koncentration enbart till stora marknader - Utvecklingen av nya ämnen begränsas

Generellt angreppssätt

Denna metod utgår från att man grupperar ämnen utifrån generella kriterier baserade på ämnenas egenskaper, t.ex. nedbrytbarhet eller på deras struktur, t.ex. klororganiska ämnen.

Fördelar med ett sådant arbetssätt är bl.a.: - Stora resursbesparingar hos myndigheterna - Riktar in forskning och utveckling mot ämnen som klarar

kriterierna - Förenligt med försiktighetsprincipen

Nackdelar är bla.: - Många kemikalier kan identifieras som farliga - Åtgärder kan drabba ämnen som vid närmare analys

skulle visa sig acceptabla

Generella metoder med inriktning mot icke önskvärda egenskaper bör användas

En utgångspunkt för vårt arbete är Esbjergdeklarationen. Dess mål är generella, det vill säga att i princip eliminera utsläpp av långlivade, giftiga och bioackumulerande ämnen under en 25-årsperiod. Vi anser att den svenska kemikaliepolitiken ska präglas av mål och åtgärder som på motsvarande sätt riktar sig mot ämnen med icke önskvärda egenskaper.

Ur miljöns synpunkt utgör organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan ett särskilt problem. Eftersom de inte bryts ner kommer de så småningom att spridas i hela den yttre miljön. Om de samtidigt är fettlösliga kan de ansamlas i växter och djur. Exponeringen blir utsträckt både i tid och rum. För vissa arter kan halterna också bli så höga att klara skadeeffekter uppträder.

De gångna decennierna har gett erfarenheter av en ohämmad och dåligt kontrollerad kemikalieanvändning. Den nuvarande tekniska och vetenskapliga utvecklingen är, sedd i ett historiskt perspektiv, mycket kort. Nya, oväntade miljöhot kommer med säkerhet att dyka upp. Om industrisamhället fortsätter att använda långlivade organiska ämnen i kemikalier och varor innebär det att man avhänder sig möjligheten att snabbt åtgärda nya hot. Möjligheterna att eliminera utsläppen från alla led i varans eller kemikaliens livscykel är små. Erfarenheten visar att ämnen som används sprids i miljön även om de var tänkta för en innesluten användning. En hållbar kemikaliepolitik måste bygga på att de ämnen som ingår i kemikalier och varor kan brytas ner i den yttre miljön under rimlig tid. Nedbrytningen måste kunna ske med en takt som överstiger läckaget till miljön.

Våra mål är att stoppämnen ska vara borta ur varorna år 2007 och ur produktionen år 2012. Detta är ett exempel på generellt angreppsätt och bygger på att ämnen som faller för vissa uppsatta kriterier ska avvecklas utan tidsödande och resursbegränsande utredningar för varje ämne.

Generella metoder inom ett varuinriktat arbetssätt

Ett produkt- eller varugruppsinriktat arbetssätt har ofta stora fördelar i riskbegränsningsarbetet. Grundat på kunskap om specifika kemikalier i olika branscher eller produktgrupper, deras användning och deras effekter på människa och miljö, kan man lättare identifiera behov av åtgärder. Ett sådant arbete kan lämpligen bedrivas i form av riktade kampanjer med samverkan mellan centrala och lokala myndigheter och enskilda företag eller branschorganisationer.

Fördelarna med ett produktgrupps- eller varugruppsinriktat arbete är att signalerna från myndigheterna har väl identifierade mottagare och använder tydliga kanaler. Kampanjerna

kan innehålla både tillsynsmoment och informationsöverföring i bred bemärkelse mellan alla deltagare. Resultaten av sådana riktade kampanjer eller projekt går som regel att mäta i kvantitativa termer, som t.ex. utbyte av mindre acceptabla produkter eller minskning av användningen av särskilt farliga ämnen.

Arbetssättet är ofta resurseffektivt och kan förstärka samspelet mellan leverantörer och kunder. En sekundär effekt av detta kan bli utveckling av specificerade kundkrav för produkt- eller varugruppen.

Listor över särskilt angelägna ämnen kompletterar ett varugruppsinriktat arbete

Erfarenheterna från de gångna årens kemikaliearbete visar att listor över ämnen eller grupper av ämnen som på olika sätt är förknippade med problem kan stimulera riskbegränsningsarbetet i företagen. Ett exempel är Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista. Urvalet av ämnen eller ämnesgrupper utgår främst ifrån farliga egenskaper som ger upphov till hälso- eller miljöeffekter och grundar sig på kriterier för att bedöma dessa effekter. Prioriteringen ges i form av listor över ämnen som myndigheten anser bör utredas vidare eller åtgärdas på grund av vetenskapligt grundad misstanke om skadliga effekter.

Sådana listor har ofta använts av företagen som en kravlista i relationerna mellan köpare och leverantör. Leverantörer tvingas av sina kunder att fylla i blanketter med uppgift om deras produkter/varor innehåller något/några av upptagna ämnen på listan. Det har också visat sig vara ett kraftfullt verktyg som kemikalieanvändare använder som påtryckning på sina leverantörer. Dessa frågar ofta om det finns ämnen från listorna i sortimentet. Indirekt skapas därmed incitament för de levererande företagen att intensifiera sitt utbytesarbete. I bilaga 9 ges ytterligare exempel på hur

generella angreppssätt har använts i kemikaliearbetet.

Vi vill att generella angreppssätt används mer i kemikaliearbetet. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.10.

Varuperspektivet allt viktigare

4.7. Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor

Kemiska ämnen och produkter i fokus när Kemikalieinspektionen inrättades

En av de mest angelägna uppgifterna för den nybildade Kemikalieinspektionen var att se till att företagen gjorde ordentliga utredningar om sina produkter i syfte att skapa förutsättningar för en acceptabel klassificering och märkning av kemiska produkter. Det förelåg hos många företag en genuin okunskap om såväl innehållet i de egna produkterna, som de ingående ämnenas egenskaper och deras effekter på hälsa och miljö. Den tidigare myndigheten hade stött sig på en lagstiftning som omfattade såväl kemiska produkter som varor, men enbart hälso- eller miljöfarliga sådana. Av skilda skäl visade sig detta vara ett mandat som översteg myndighetens krafter. Den nya lagen gav en nödvändig fokusering på det mest angelägna området, nämligen de kemiska produkterna, där ämnena förekommer i relativt höga koncentrationer och i en form som kan medföra akut eller långsiktigt hög exponering. Vid inspektionens start var kunskapsläget för hälsoeffekter betydligt bättre än för miljöeffekter.

Nationellt och internationellt arbete har ändrat bilden

Under de gångna tio åren har tyngdpunkten i kemikalie-

arbetet förskjutits från bättre information genom märkning m.m. till riskbegränsning bl.a. genom avveckling och utbyte. Flera faktorer har bidragit till detta. Kunskapsläget har kraftigt förbättrats, både vad avser hälso- och miljöeffekter hos kemiska ämnen. Nya regler har tillkommit, t.ex. om anmälan av kemiska ämnen som är nya på den europeiska marknaden. För dessa ämnen gäller krav på undersökningar innan de får släppas ut på marknaden. I många fall har detta inneburit att ämnen med giftiga eller miljöfarliga egenskaper stannat på ritbordet eller i laboratoriet. Stora internationella program för existerande, dvs. gamla, ämnen inom OECD och EU har på ett avgörande sätt förbättrat kunskapsläget för ämnen som tillverkas i stora mängder. Nationella och internationella ansträngningar att begränsa användningen av de farligaste ämnena, som t.ex. bly, kvicksilver, DDT och PCB har fått genomslag i många länder, även om mycket ännu återstår att göra i framför allt utvecklingsländerna.

Miljöproblemen ofta relaterade till varorna

Under de senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess produkter, utan till de varor där ämnena kan ingå som en mer eller mindre fast bunden komponent. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när varan är förbrukad och slängs. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat kraftigt i användning under senare år. Det gäller t.ex. alla elektronikvaror som datorer, TV- apparater, mobiltelefoner, styr- och reglerkomponenter i hushållens vitvaror, men även andra varugrupper som förpackningsmaterial. Plaster ingår i allt flera material, numera även i bärande konstruktioner i fordon och byggnader, vilket innebär stora volymsökningar. Den ökande

varumängden medför att ett allt större varuberg innehållande farliga kemikalier byggs upp i samhället.

Resurserna måste riktas mot varorna

Den förändrade verklighetsbilden bör också avspeglas i kemikaliearbetet. Det är viktigt att en större andel av myndighetsresurserna läggs på insatser mot ämnen i varor och på att uppmuntra utvecklingen av ur hälso- och miljösynpunkt bättre varor. Ett varuinriktat angreppssätt har som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier som tillsätts eller uppstår vid produktionen av varor. Det innebär också att farliga ämnen inte bildas vid användningen av varan eller när den tjänat ut för sitt ändamål. Detta bör ske under hänsynstagande till andra viktiga frågor relaterade till varornas miljöproblem, som energi- och materialåtgång, transportarbete m.m.

4.8. Kemikaliekontroll och utsläpps- och avfallsfrågor hör ihop

Ett varuinriktat kemikaliearbete måste ha ett brett perspektiv

Problemkemikalier kan identifieras i alla led. Många gånger har kemikalier använts under lång tid utan att problemen upptäckts förrän i avfallsledet. I andra fall är det tillverkningen av ett ämne i en produkt eller en vara som ger upphov till de största miljöstörningarna. I åter andra fall är det den spridda användningen som ger ett svårbemästrat läckage till miljön eller exponering av människor.

Kemikalieinspektionen som svarar för tillsynen av de kemikalier som förs in i samhället måste ha överblick över en större del av livscykeln för de ingående ämnena. Detta kan t.ex. ske genom en närmare samverkan mellan olika

myndigheter. Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad.

Ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt

Vi har vid vår genomgång av ett antal länder funnit flera olika modeller för att organisera kemikaliekontrollen. I länder med federal struktur har kontrollen i utsläppsfrågor antingen förts ner till delstaterna, som i Tyskland, eller också har den federala regeringen t.ex. i USA och Kanada behållit ett inflytande över dessa frågor. Bland övriga länder förekommer flera modeller. Danmark och Norge har samlat utsläpps- kemikalie- och avfallsfrågor i samma myndighet, medan Finland skapat en särskild produktkontrollmyndighet. En integrerad utsläpps- och kemikaliekontroll är det vanligaste. I USA har myndigheten kombinerat ett ämnesoch kemikalieinriktat arbetssätt med ett utsläppsinriktat, t.ex. i sitt utsläppsregister och i det s.k. 33/50-initiativet (se bilaga 5). I Norge utreds för närvarande organisationen av kemikaliekontrollen. Enligt uppgift finns vissa planer på att skapa en separat kemikaliemyndighet. Enligt den danska Miljöstyrelsen har det integrerade arbetssättet i Danmark inneburit rationaliseringsvinster, bl.a. på bedömningssidan och varit till stor hjälp i utvecklandet av den danska kemikaliepolitiken. I den framtida danska politiken, såsom den avspeglas i två nyligen utkomna diskussionsdokument från Miljöstyrelsen, får det varuinriktade arbetssättet ökad tyngd. Detta förutsätter ett livscykelperspektiv vilket starkt underlättas av en ökad samordning mellan utsläpps-, kemikalie- och avfallsfrågor.

Även inom det internationella kemikaliearbetet har kemikalie- och utsläppsinriktat arbete alltmer kommit att gälla samma frågor. Kemikaliearbetet inom OECD har kommit in på utsläpps- och avfallsfrågorna så snart man börjat dis-

kutera riskbegränsning av enskilda ämnen eller an- vändningsområden. Arbetet med utsläppsregister inom OECD har lagts över på kemikaliegruppen. Det ursprungligen strikt utsläppsinriktade arbetet inom ett antal konventioner, t.ex. Oslo-Pariskonventionen om skyddet av Nordostatlanten, Helsingforskonventionen om skyddet av Östersjöns miljö och Genèvekonventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande luftföroreningar, har förändrats i riktning mot begränsningar i marknadsföring och användning av kemikalier, dvs. kemikaliekontroll i egentlig mening. En ökad samverkan och samordning mellan kemikaliekontrollen inklusive varorna i marknadsledet och utsläpps- och avfallsfrågor bör underlätta en optimering av samhällets insatser för en hållbar utveckling.

4.9. Utveckling mot rena varor

Hur förekommer kemikalier i varor?

De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper som hållbarhet, mjukhet, flamskydd m.m. En del komponenter i varan är bundna till varans struktur på ett sådant sätt att de följer varan under hela dess livslängd utan att förändras eller lämna varan, t.ex. vissa färgämnen.

Andra kemikalietillsatser kan vara mer eller mindre lösta i varan, t.ex. konserveringsmedel, stabilisatorer, pigment, mjukgörare och flamskyddsmedel. Det kan också finnas kvar ofullständigt polymerisade rester av utgångsämnen i plaster, t.ex. vinylklorid och styren vilka båda har negativa långsiktiga hälsoeffekter. Tillsatser och polymeriseringsrester är mer eller mindre rörliga i varan. Vissa tillsatser kan vandra ut till ytan och avdunsta eller avgå till andra föremål vid kontakt. I praktiken innebär detta att det kan ske en ständig förlust av sådana ämnen till luft och vatten

under varans hela livstid. Ämnen med hög rörlighet i varan kan också överföras till människan vid hudkontakt med sådana varor. Om varorna kommer i kontakt med livsmedel, t.ex. förpackningar, eller används i livsmedelsproduktionen sker också exponering via födan.

Bristen på data försvårar riskuppskattningar

För vissa vanliga kemikalier som används i stora volymer som tillsatser är kunskapsläget relativt gott. Det kan gå att göra grova riskuppskattningar baserade på nuvarande kunskap. För det stora flertalet kemikalier gäller dock att kunskapen är ofullständig, såväl om deras egenskaper som om förluster vid användningen. Behovet av exponeringsdata för olika situationer är särskilt stort. Nya rön om kända ämnen tillkommer också, t.ex. hormonstörande effekter av bl.a. vissa ftalater. Det kan därför bli nödvändigt att i grunden omvärdera riskerna med sådana ämnen.

Den nuvarande varuproduktionen kännetecknas i stort av att varor förs ut på marknaden utan föregående omfattande undersökningar av hälso- och miljörisker. Erfarenheterna från användningen får visa om varan medför risker eller ej. Många problemkemikalier som identifierats under senare år har sin största eller enda användning i varor, t.ex. ftalater, nonylfenoletoxylater och bromerade flamskyddsmedel. De förluster till miljön som man hittills kunnat konstatera i form av halter av t.ex. flamskyddsmedel i levande organismer utgör resultatet av tidigare användning, ibland mer än ett decennium tillbaka. Eftersom dagens användning är mycket större kan man befara att halterna i miljön kommer att fortsätta att öka under överskådlig tid. Detta gäller även om insatser för att begränsa användning och utsläpp vidtas nu.

Denna situation är inte förenlig med en hållbar utveckling, eftersom problemkemikalier och varor innehållande sådana kemikalier inte bör ingå i ett kretslopp. Nya rön om

långtidseffekter på hälsa eller miljö till följd av diffus exponering för varor eller ämnen kan visa på risker som inte går att åtgärda i efterhand. De kan också på kort tid förändra villkoren för hela sektorer av samhället, slå undan grunden för t.ex. produktion av animaliska livsmedel via fiske, jakt och djurhållning och skapa ekonomiska och sociala problem.

Principer för tillsatser i varor

I dag finns regler om kemikalier i varor endast i begränsad omfattning. Dessa reglerar specifik användning av enskilda ämnen i vissa varor eller varugrupper. Varje sådan reglering tar i anspråk betydande resurser för myndigheter och företag. Ett förebyggande arbetssätt i utvecklingen av nya produkter kan vara mer resurseffektivt. Vi anser därför att varuproduktion i ett hållbart samhälle bör bygga på vissa grundläggande principer för att förhindra uppkomsten av framtida svårbemästrade miljöproblem.

För det första bör man sträva efter så rena och enkla varor som möjligt. Därigenom underlättas bedömningen av de ingående komponenterna ur ett kretsloppsperspektiv. Varans omhändertagande efter användningen förenklas. De tillsatser som finns i varan och de insatskemikalier som behövs för att producera den ska vara väl undersökta med avseende på eventuella hälso- och miljörisker. De ska inte bestå av s.k. stoppämnen (se kapitel 2) eller ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa och miljö. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter, och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan under hela dess livslängd, liksom om de förluster till miljön som kan uppstå i olika led. Undersökningen ska utmynna i en bedömning att varan med sin tillsats är säker för sitt tänkta ändamål. I första hand ankommer det på den som tillverkar eller importerar ett ämne att se till att det finns ett tillfredsställande underlag för bedömning av ämnet.

För det andra bör de tillsatser som används också vara fixerade i materialet. Naturligtvis ska alla ingående komponenter i en vara ha undersökts så långt som det är möjligt med dagens kunskap. Erfarenheten visar att vi hela tiden ställs inför nya oväntade miljöhot, även för ämnen som anses välkända och riskbedömda. Vi föreslår en kemikaliepolitik för ett hållbart samhälle. Det kräver att varor som har en bred och okontrollerad användning eller som används mycket av konsumenter ska innehålla tillsatser och insatskemikalier som har låg rörlighet i materialet.

Sammanfattningsvis anser vi att kemikaliearbetet i framtiden i högre grad måste inriktas mot bättre varor ur hälsooch miljösynpunkt. Vi har föreslagit en modell för en hållbar kemikalieanvändning som bl.a. baseras på dessa grundläggande principer (se avsnitt 5.6).

Ett nytt arbetssätt för myndigheterna

4.10. Samarbete bidrar till att upprätt hålla en hög ambitionsnivå

Under de senaste tio åren har arbetet för att skydda hälsa och miljö förändrats. Tidigare insatser har haft en tyngdpunkt på miljöskydd och arbetarskydd vid olika industrier och andra verksamheter med användning och utsläpp av kemikalier. Tyngdpunkten har förskjutits mot varorna och de problem som uppkommer när de används eller när de har förbrukats.

Vidare har tyngdpunkten förskjutits från reglering av kemikalier genom förbud eller andra åtgärder från de centrala myndigheterna, mot en situation där mycket av förändringarna sker genom företagens egna insatser.

Nya arbetsformer för kemikaliearbete har vuxit fram. Företag, offentlig verksamhet och enskilda konsumenter ställer miljökrav vid upphandling. Företag utvecklar och marknadsför miljöanpassade produkter, bland annat för att kunna svara på marknadens krav. System med olika former av miljömärkning utvecklas på olika håll. Krav ställs på att leverantörerna ska ha miljöstyrsystem. System för olika former av miljödiplomering utvecklas. Miljöaspekter vägs nu också in inom den finansiella sektorn. Olika rankingsystem för miljöfonder och kriterier för kreditgivning håller på att utvecklas.

Tillsammans bildar dessa förändringar ett nytt mönster, ett nytt arbetssätt. Det är olika former av det marknadsdrivna miljöarbetet som särskilt inom kemikalieområdet har fått stort genomslag. Drivkraften har i de flesta fall främst varit affärsmässig. Men det kan också medföra ett ökat personligt ansvarstagande och engagemang i miljöarbetet.

Det förändrade arbetssättet öppnar nya och betydelsefulla möjligheter att få till stånd en utveckling och användning av kretsloppsanpassade produkter och arbetssätt. Det finns också svårigheter och hinder som behöver undanröjas. Inom det marknadsdrivna miljöarbetet har inte de traditionellt miljövårdande aktörerna ännu funnit sin roll.

Marknadsdrivna miljöstyrningssystem

Miljökrav vid upphandling är en viktig del av det marknadsdrivna miljöarbetet. Många företag ställer på eget initiativ krav på sina leverantörer. Kommuner och landsting inför miljökrav i den offentliga upphandlingen. Enskilda människor handlar miljömärkta varor i butikerna. Företag som vill vara med och konkurrera för att behålla eller öka sina marknadsandelar måste bli mer aktiva för att miljöanpassa sina produkter. Krav på miljöstyrningssystem innebär att denna utveckling förstärks ytterligare.

Kemikalier är en typ av vara som man tidigt ställt krav på i det marknadsdrivna miljöarbetet. Ett exempel är de miljömärkta kemisk-tekniska produkterna för konsumenter i dagligvaruhandeln, t.ex. tvättmedel och diskmedel. I andra fall sker det marknadsdrivna arbetet mer obemärkt t.ex. när det handlar om insatskemikalier inom industriproduktionen.

Det mesta av miljöarbetet sker i det tysta och de flesta inblandade är mer eller mindre nybörjare. Att ta med miljöaspekter vid upphandling innebär att formulera rimliga krav, att bedöma svaren och ta hänsyn till bedömningen vid val av leverantör.

Försiktighets- och utbytesprincipen används ofta mer eller mindre omedvetet i arbetet med miljökrav vid upphandling. De ämnen som ska bedömas vid upphandling befinner sig vanligen i en gråzon mellan kända högriskkemikalier och ämnen som anses harmlösa. Med utgångspunkt från olika kemikalielistor, ekotoxikologiska parametrar som nedbrytbarhet, akut giftighet, bioackumulerbarhet, system för klassning av hälso- och miljöfarlighet med mera har många företag tagit fram krav som ingår i anbudsinfordran. Mot bakgrund av kraven sker en utvärdering av anbuden. För de flesta kunder i det marknadsdrivna miljöarbetet är detta ett svårt arbete och man har hittills fått utveckla egna metoder, rutiner och kompetens.

Verktygen för det marknadsdrivna miljöarbetet behöver utvecklas

Kontakterna mellan kund och leverantör i miljöfrågor saknar i dag stadga i form av rutiner, verktyg och kompetens. Myndigheterna kan spela en viktig roll för att initiera, driva på och ge stadga åt detta miljöarbete. Det finns många fördelar med ett ökat sådant arbete:

- Det motsvarar intentionerna i LKP, särskilt försiktighets-

och utbytesprincipen. Sedan lagen kom till har motivationen för det enskilda företaget höjts genom marknadskrafterna och människors ökande medvetenhet. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande miljöbalken.

- Ett kemikaliearbete som anpassas individuellt hos varje

företag har goda förutsättningar att bli effektivt.

- Ett kemikaliearbete där användare frivilligt upphandlar

varor med vissa miljökrav innebär inga handelshinder eller konflikter med harmoniseringsdirektiv inom EU.

Det finns även risker med det marknadsdrivna miljöarbetet ur användarens synpunkt. Det faktaunderlag som används är oftast inte framtaget för att användas i anbudsinfordran. Dessutom saknas i många fall tillräcklig kompetens för att kunna bedöma hur underlaget kan nyttjas. Det finns risk att:

- Felaktiga eller till och med omöjliga krav ställs.

- Svaren i anbuden går inte att utvärdera.

- Leverantörer ger felaktiga eller bristfälliga svar på grund

av okunnighet.

Ett viktigt område inom det marknadsdrivna miljöarbetet är de producerande företagens eget arbete med att ta fram och marknadsföra miljöanpassade produkter. Exempel på detta finns på bränslesidan med blyfri bensin och alkylatbensin. I vissa fall behövs en opartisk samhällsansvarig aktör, t.ex. en myndighet som för samman olika parter för att underlätta, påskynda och stödja en viktig utveckling av nya renare produkter. Andan i sådana projekt kan beskrivas med mottot "Vi äger problemen gemensamt, låt oss lösa det gemensamt". Sådana arbetsmodeller har använts med framgång i projekt på kommunal nivå kring miljöanpassade

biltvättmedel, renare hydrauloljor och "gröna" däck.

I dessa projekt kom de inblandade parterna överens om en rimlig kravnivå som de miljöanpassade produkterna måste klara. Leverantörer och tillverkare inbjöds att delta i projektet med produkter som klarade kraven. De testades därefter av användarna och marknadsfördes slutligen i större omfattning. Genom att den lokala myndigheten förde samman tillverkare och användare av kemiska produkter i ett gemensamt projekt fick man igång utveckling, tillverkning och en marknad för de nya produkterna.

Flera av dessa projekt har inletts genom att kunskap om området tagits fram i gemensamma projekt mellan Kemikalieinspektionen och lokala och regionala myndigheter. Den centrala myndighetens roll har varit att driva på utvecklingen bl.a. genom rapporter som utgjort grund för den egna tillsynen i särskilda inspektionsprojekt. Erfarenheterna från respektive projekt har sammanfattats i rapporter som senare använts som utgångspunkt för vägledning till kommunerna.

I andra fall finns alternativen framme men kunskapen om dem saknas. Det kan också finnas en bristande tilltro till alternativen innan de prövats. Ett projekt med sådan bakgrund hade till syfte att åstadkomma en ersättning av nickelkadmiumbatterier i uppladdningsbara apparater med mindre farliga alternativ t.ex. nickelmetallhydridbatterier. Projektet startades som ett samarbetsprojekt mellan miljöförvaltningarna i Stockholm, Göteborg och Malmö i början av 1990-talet. Parallellt med detta initiativ drevs frågan centralt av Naturvårdsverket gentemot tillverkare och importörer med krav på redovisning av vilka åtgärder som de hade vidtagit i fråga om utbyte av nickelkadmiumbatterier. Under senare tid har arbetet bedrivits i samverkan mellan Naturvårdsverket, Konsumentverket och storstadskommunernas miljöförvaltningar. Projektet har varit framgångsrikt tack vare engagemang och insatser från många företag,

branschorganisationer och universitetsforskare. Projektet har visat att vi kan nå långt genom att sprida information om att alternativ finns.

I Danmark och Norge har man utvecklat miljöstyrsystem och olika miljöledningsverktyg inom ramen för en programbunden forsknings- och utvecklingsverksamhet kring renare teknologi och avfallsminimering. På detta sätt har små och medelstora företag vunnit marknadsfördelar samtidigt som produktionen effektiviserats med mindre utnyttjande av råvaror och mindre produktion av avfall som följd.

Sveriges medlemskap i EU innebär till viss del att möjligheterna att reglera kemikalieområdet genom nationella bestämmelser har begränsats (se bilaga 4). För att Sverige ska kunna bibehålla en hög ambitionsnivå och vara pådrivande internationellt behöver man utveckla nya former för ett effektivt nationellt kemikaliearbete som, oberoende av lagregleringar, kan driva utvecklingen mot en säker kemikalieanvändning. Företagens eget miljöarbete och miljökrav vid upphandling är ett exempel på sådana arbetsformer. Ett annat exempel är de kommunala vattenoch avloppsverken och reningsverken. De kan ställa högre krav på avloppsvattnets kemikalieinnehåll för att därigenom förbättra reningsfunktionen och slamkvalitén.

Avsikten är inte att det marknadsdrivna miljöarbetet ska ersätta lagreglering. Det är viktigt även för det marknadsdrivna miljöarbetet med en lagstiftning och tillsyn som är anpassad till utvecklingen och aktuella problem. Det ger bättre förutsättning för konkurrens på lika villkor och motverkar att verksamheter som inte tar sitt ansvar i dessa avseenden (s.k. free-riders) kan skaffa sig fördelar på övrigas bekostnad. Å andra sidan kan man tänka sig att en framgångsrik frivillig avveckling av från risksynpunkt angelägna kemikalier och utveckling av miljöanpassade produkter, kan göra särskild lagreglering obehövlig.

Det nya arbetssättet har sin grund i aktiviteter hos enskilda människor, företag, kommuner, landsting, myndigheter, skolor, högskolor, branschorganisationer, fackföreningar, ideella organisationer m.fl. En förutsättning för att man ska nå tillräcklig effektivitet och genomslagskraft är att arbetet och förändringarna sker på bred front och inom alla delar i samhället. En annan förutsättning är ett flexibelt och strategiskt samarbete mellan intresserade parter.

Samarbetet definieras bäst med utgångspunkt från syftet att på frivillig bas åstadkomma avveckling eller minimering av från risksynpunkt angelägna kemikalier eller utveckling av miljöanpassade produkter. Samarbetsformerna kan variera och vara anpassade till syftet. Det kan röra sig om överenskommelser på nationell nivå med olika branscher eller mindre samarbetsprojekt med enskilda verksamheter där myndigheter på central eller lokal nivå är en katalyserande och sammanhållande faktor (se vidare avsnitt 5.2).

Goda exempel bör belönas

Ett samarbete som bygger på förtroende mellan parterna måste också kunna innehålla erkännanden av när motparten gjort något bra. Det amerikanska s.k. 33/50-initiativet för 17 särskilt farliga kemikalier, som beskrivs närmare i bilaga 5, är ett exempel på detta. Ett annat är de årliga belöningarna för miljöanpassad kemi som delas ut till amerikanska företag. I det första fallet belönas företagen minst två gånger. Första gången sker när verkställande direktören vid en ceremoni på miljömyndigheten offentligt undertecknar sitt företags anslutning till initiativet. Andra gången sker när företaget offentligt får miljömyndighetens utlåtande att man uppnått målen med 33 respektive 50%-ig reduktion av utsläppen. Både under och efter reduktionsarbetet får företagen fritt använda sig av sin medverkan i programmet i sin marknadsföring. Den amerikanska miljömyndigheten betonar, att detta arbete har en mycket hög kostnadseffekti-

vitet för myndigheten. Det åtgår bara en bråkdel av resurserna i förhållande till miljövinsten jämfört med reguljärt myndighetsarbete.

På samma sätt får det företag som får det årliga priset för miljöanpassad kemi dels stor uppmärksamhet vid utdelandet, dels får man använda sig av utmärkelsen i sin marknadsföring.

Enskilda kommuner i Sverige har använt sig av s.k. miljödiplomering i liknande syfte. I detta fall sker en återkommande omprövning av diplomeringen. Företag som blir diplomerade får på olika sätt visa detta i marknadsföring m.m. (se vidare avsnitt 5.5).

Miljöorganisationerna granskar kemikaliepolitiken

I Holland har de statliga myndigheterna låtit miljörörelsen granska resultaten av statens överenskommelser med industrins olika branscher (se bilaga 5). Detta kan enligt holländska myndigheter bidra till att öka förtroendet mellan staten och miljöorganisationerna, men också ge nya perspektiv på vidtagna åtgärder. I allmänhetens ögon kan det öka legitimiteten i åtgärderna. Utan att man från miljörörelsen ställde sig bakom avtalen mellan regering och branscher visade granskningen ändå att arbetssättet även från miljöorganisationernas perspektiv var värdefullt och gav resultat.

På liknande sätt har kemikalietillverkaren Hoechst nyligen kommit överens med miljörörelsen i Tyskland att låta sin verksamhet miljögranskas. Arbetssättet förtjänar att få ökad uppmärksamhet. En viktig förutsättning är att de inblandade parterna respekterar och förstår varandras roller.

4.11. Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet

Allt fler miljöproblem liksom lösningar på dem härleds till produkter och varor som köps och säljs på marknaden. Den del av miljöarbetet som inte direkt styrs av lagar på miljöområdet har ökat betydligt på senare år. Detta miljöarbete har i stor utsträckning kommit att ske utanför den traditionella myndighetssfären. Det är konsumenterna på marknaden, inbegripet privata och offentliga inköpare, som efterfrågar, påverkar och ställer krav på miljöanpassade produkter.

Den offentliga upphandlingen har stor betydelse för utvecklingen av miljöanpassade produkter och tjänster. Kommuner och landsting har t.ex. utvecklat kriterier för miljöanpassad upphandling.

Stora varuproducerande företag ställer också krav på sina leverantörer. Det kan gälla insatskemikalier men också varor. Denna slags miljöanpassning när det gäller kemikaliekrav sker mer i det tysta.

För alla företag som säljer produkter och varor innebär de ökade kraven på miljöanpassade produkter att de måste värna om sin konkurrensförmåga genom att helst ligga före med sin egen miljöanpassning.

Insikterna om betydelsen av rätt formulerade kriterier och kravspecifikationer för miljöanpassade produkter och varor har ökat. I dag är det en självklarhet att ett inköpande företag eller offentlig förvaltning utgår från miljökrav vid sina inköp. Vissa företag som är stora konsumenter av kemikalier har påtagligt minskat antalet använda produkter genom att i sin upphandling formulera miljökrav.

Myndigheterna kan ge stöd och vägledning genom att utforma kriterier för offentlig upphandling. På så sätt kan

man verka för att tydliga budskap ges till inköpare inom offentliga sektorn på central och lokal nivå och inom näringslivet samt till leverantörerna så att felaktiga beslut eller felaktig information undviks vid produktvalet.

4.12. Vidgad roll för de anställda i företagen

Förskjutningen av miljöarbetets tyngdpunkt från reningsteknik till åtgärder i själva produktionsprocessen har mdefört att fler aktörer berörs av arbetet. Framförallt gäller detta företagens anställda och särskilt de som arbetar med frågor som rör företagens egen kemikaliehantering. Många miljöproblem är ett resultat av brister i produktionssystemen och åtgärderna måste följaktligen sättas in i produktionen. Det kan gälla frågor som inköp, produktutveckling och konstruktion, men även det vardagliga miljöarbetet inom tillverkning och processtyrning, rengöring, underhåll, avfallshantering m.m.

Företagen har givetvis ett ansvar för att berörda yrkesgrupper engageras i det interna miljöarbetet. Samhället och de fackliga organisationerna har också ett ansvar för att engagemanget stimuleras. Detta poängteras bl.a. i de avsnitt i Agenda 21 som behandlar de anställdas medverkan i miljöarbetet.

Som utgångspunkt för ett vidgat miljöengagemang finns ett omfattande yrkeskunnande som kan byggas på med allmänna och riktade utbildningsinsatser. Arbetsorganisationen inklusive det egna ansvaret kan också utvecklas i syfte att vidga den miljömedvetna yrkesrollen. I ett sådant arbete blir det naturligt att förena insatser för det yttre miljöskyddet med arbetsmiljöverksamheten för att skapa en helhetssyn i det praktiska kemikaliearbetet.

4.13. Mjuka styrmedel i form av kunskap och information

Kunskap och information hos både konsumenter och producenter är nyckelord i kemikaliearbetet. Ökad kunskap och information om kemikalier och dess risker leder till insikt om behov av riskbegränsning och miljöanpassade varor. Det leder också till att felaktigt ställda krav vid upphandling eller felaktig varuinformation kan undvikas.

Det finns ett grundläggande kunskapsbehov hos både myndigheter och konsumenter/kunder, upphandlare inom industri och offentlig förvaltning samt hos de som för in produkter och varor på marknaden.

Kunskapsbehovet har olika inriktningar. Myndigheterna har i begränsad utsträckning arbetat gentemot marknaden och har därför inte erfarenhet av konsumenternas och industrins behov av kunskap och information. Kunder och leverantörer behöver lära sig om när och hur kemikaliekrav kan ställas. Bristande kunskap om sådant gör att de olika aktörerna inte kan utnytta denna möjlighet. Kunskapsservice och tillgänglighet av dokumentation behöver utvecklas så att mindre företag kan få bättre möjlighet att ställa krav i samband med upphandling. Samarbete kan etableras mellan myndigheter och de viktiga aktörerna på marknaden för att lära av varandra samt utveckla kemikaliearbetet lokalt och regionalt.

Agenda 21-arbetet i kommunerna är en annan viktig samarbetskanal för myndigheterna, konsumenterna och andra aktörer.

4.14. Ökad användning av ekonomiska styrmedel

Ekonomiska styrmedel används inom miljöpolitiken i Sverige sedan mitten av 1970-talet.

Ekonomiska styrmedel strider inte mot EU:s principer om fri rörlighet för varor. Rådsdirektivet 92/12 om skatter och avgifter hindrar inte medlemsländer från att införa eller upprätthålla skatter eller avgifter av miljöpolitiska skäl. En förutsättning är dock att de inte är ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.

Ekonomiska styrmedel är instrument som kan användas för att minska belastningar och miljöhot men också för att utveckla ny teknik för miljöanpassad produktion. Ekonomiska styrmedel kan också komplettera utbytesprincipen vid oönskad kemikalieanvändning.

Ekonomiska styrmedel tillämpas bl.a. på handelsgödsel, kväve, koldioxid, miljöfarliga batterier och bensin. Skatteväxlingskommittén framhåller i sitt betänkande SOU 1997:11 att ekonomiska styrmedel har varit effektiva för att hejda och minska miljöhot.

Som exempel på framgångsrikt resultat kan nämnas att införandet av ekonomiskt styrmedel mot bly i bensin, med en stegvis höjning av blyavgiften, har haft till följd att blyad bensin har fasats ut.

Skatteväxlingskommittén uttalar vidare att det nu är dags att inrikta åtgärderna på att kretsloppsanpassa de varor som tillverkas. Skatteväxlingskommittén föreslår bl.a. en utredning för att utreda hur ekonomiska styrmedel kan användas och utvecklas för att stärka en kretsloppsanpassning. Kretsloppsdelegationen ser kraftfulla ekonomiska styrmedel som en oundgänglig del i en strategi för ut-

vecklingen mot kretsloppssamhället.

Dåligt miljöanpassade varor kan hämma utvecklingen eller marknadstillträdet för miljö- och teknikanpassade varor eftersom sistnämnda kategori vanligtvis är dyrare.

På en marknad som också inbegriper miljöhänsyn ska en utveckling mot miljöanpassade varor ske av sig själv genom att försiktighetsprincipen eller utbytesprincipen tillämpas. Ekonomiska styrmedel kan bli nödvändiga för att underlätta marknadstillträdet och påskynda omställningen till miljöanpassade produkter.

Kemikommittén har genomfört en enkät om samarbetet mellan myndigheter och näringsliv. I bl.a. svar från näringslivets organisationer lyfter man fram ekonomiska styrmedel som ett sätt att snabba på en utbytesprocess, eller för att underlätta introduktionen av miljömässigt bättre alternativ (se avsnitt 5.5).

4.15. Stöd och vägledning till småföretagen

En viktig princip i kemikaliekontrollen är att den som marknadsför eller använder en kemisk produkt eller vara bär huvudansvaret för att förhindra att skador uppkommer på människor och miljö. Detta förutsätter att dessa aktörer är införstådda med eller ställer sig bakom denna princip i kemikaliekontrollen. Det förutsätter vidare att erforderlig kunskap finns hos aktörerna om kemikalier och dess hälsooch miljöfarlighet.

Kunskapsnivån om kemikaliers miljöfarlighet generellt sett är låg hos mindre företag jämfört med större företag. Detta framgår av bl.a. NUTEKs rapport "Småföretagen - Sveriges framtid".

Nästan alla företag i Sverige är små. Endast 0,2 procent av alla företag har fler än 200 anställda. 94 procent av företagen har färre än 10 anställda. Omkring 60 procent av företagen har i genomsnitt mindre än en heltidsanställd inklusive ägaren. Tillverkningsindustrin sysselsätter ungefär 1/5 av antalet anställda i småföretagen.

Många småföretag kan inte uppfylla de samhälleliga intentionerna i kemikalielagstiftningen. Detta beror inte enbart på kunskapsbrist om kemikalier och dess miljöpåverkan utan också på att det i dag råder en stor oklarhet hos många småföretag om vilket ansvar företaget har med avseende på kemikaliekontroll, produktval och riskminskning.

Många småföretag är beroende av sina leverantörer för information om miljörisker med kemikalier samtidigt som de kan ha svårt att få den information de vill ha från leverantören. Detta kan utgöra hinder för en kemikaliekunskapsutveckling hos de mindre företagen. De vet oftast inte vart de i övrigt kan vända sig för att få besked i kemikaliefrågor. Småföretagare har oftast heller inte tid att själva delta i utbildningar.

Många småföretagare är inte medvetna om den egna verksamhetens miljöpåverkan och upplever inte kunskapseller kompetensbrist på kemikalieområdet som ett större problem än andra. Det finns också ofta en skillnad mellan myndigheter och småföretagare i synen på vad som är ett problem. Det kan ibland finnas en misstro mot myndigheter hos småföretagare. Ökade kunskaper om kemikaliers miljöfarlighet är en förutsättning för att förbättra de mindre företagens situation.

Sammanfattningsvis anser vi att det nya arbetssättet bör avspeglas i myndigheternas kemikaliearbete. Vi återkommer i avsnitt 5.2 med ett förslag till modell för en sådan förändring.

Det internationella arbetet

4.16. Gemensamma problem kräver gemensamma lösningar

Problemen med kemikalier är inte längre lokala eller övergående. Kemikalier passerar gränser genom transport med vindar och strömmar och via handeln med varor. Det är idag inte möjligt för ett enskilt land att avstå från att handla med varor från omvärlden. Handelns ekonomiska fördelar är alltför uppenbara inte minst för Sverige. Det svenska välståndet under det senaste århundradet har till stor del varit varit beroende av våra möjligheter att exportera svenska varor.

Många problem förknippade med kemikalier kan inte lösas på nationell nivå. Regionala och globala överenskommelser är viktiga för att minska utsläppen av föroreningar som rör sig över nationsgränserna. Sådana överenskommelser är oftast av minimikaraktär dvs. de avtalsslutande parterna förbinder sig att minst leva upp till de krav som ställs i överenskommelsen. Om något enskilt land inför ytterligare utsläppskrav förbättrar detta situationen även för de övriga länderna.

Ett litet land har svårt att ställa annorlunda krav än omvärlden på varor som säljs i landet då detta förutsätter att ett särskilt sortiment måste tas fram för den svenska marknaden. Nationella tekniska krav kan uppfattas som handelshindrande och är därför reglerat av världshandelsorganisationen på global nivå och i EG-rätten på EU-nivå. Gemensamma krav på kemikalieinnehåll i varor som man handlar med är en viktig åtgärd som kan minska riskerna.

Likartade regler internationellt, både vad gäller utsläpp vid produktion och varors innehåll, löser gemensamma miljöproblem och underlättar handeln med varor mellan länder.

De skapar också konkurrensneutralitet mellan olika producenter. Om ett enskilt land har strängare lagstiftning för produktion av varor, som medför högre kostnader, riskerar landets industri att slås ut av sina konkurrenter i andra länder. Omvänt kan en industri göra stora vinster om det egna landet har en svagare lagstiftning än konkurrentländerna. De lägre produktionskostnaderna kan därmed slå ut industrin i länder med strängare lagstiftning, kanske till priset av en förstörd miljö.

4.17. EU en ny arena för lagstiftningsarbetet

Den europeiska gemenskapen har som ett av sina mål att upprätta en gemensam inre marknad för medlemsländerna. En viktig förutsättning är att samma regler gäller överallt på marknaden. EG har därför harmoniserat medlemsländernas lagstiftning rörande tekniska krav på varor. För att skapa goda förutsättningar för svensk industri att exportera till EG:s medlemsstater har det legat i Sveriges intresse att göra svensk lagstiftning på detta område så lik EG:s lagstiftning som möjligt redan innan ett svenskt EU-medlemsskap var aktuellt. Detta skedde inom ramen för EFTA och EES-avtalet.

I och med medlemskapet i EU deltar Sverige i den gemensamma lagstiftningen i vilket bl.a. ger en större möjlighet att angripa problemet med den ökande mängden kemikalier i varor som vi importerar från världsmarknaden. Om Sverige ensidigt inför motsvarande lagstiftning kan den förväntade genomslagskraften på tillverkarna bli betydligt mindre. Det är därför viktigt att Sverige parallellt med det nationella arbetet försöker flytta fram unionens krav. Den gemensamma lagstiftningen ger möjlighet att påverka vilka kemikalier som används och släpps ut i grannländerna. Detta är av särskilt stor betydelse för de föroreningar som sprids globalt.

EU:s lagar och regleringar rörande utsläpp och avfall är oftast av minimikaraktär vilket sätter ett tak för hur mycket föroreningar medlemsstaterna får släppa ut. Det står sedan medlemsstaterna fritt att skärpa kraven ytterligare, under förutsättning att kraven står i överensstämmelse med Romfördraget.

4.18. Globala överenskommelser om kemikalier allt viktigare

Världshandeln med kemikalier ökar

Globaliseringen av världshandeln fortskrider oavbrutet. Allt fler av jordens invånare nås av innovationer och nya produkter efter mycket kort tid. Världshandeln ökar för närvarande dubbelt så snabbt som världsproduktionen av varor. Det sker en fortgående förskjutning av tillverkningen av kemikalier från OECD-länder till de kraftigt växande ekonomierna i Sydostasien och de tidigare östblocksländerna. Förändringen beror både på utflyttning av tillverkning inom multinationella bolag från OECD till icke OECD-länder och på ökad inhemsk tillverkning i de snabbast växande ekonomierna.

Sverige har i sin handelspolitik alltid drivit frihandelns principer. Genom vårt medlemskap i världshandelsorganisationen WTO är vi numera också formellt bundna till ett internationellt regelsystem byggt på frihandel. Genom vårt medlemskap i den europeiska unionen deltar vi i en inre marknad med femton länder. Både medlemskapet i den europeiska unionen och i världshandelsorganisationen sätter gränser för våra möjligheter att bestämma vilka ämnen och produkter som ska få användas i Sverige. En ökad handel med miljöanpassade, bärkraftiga produkter leder till en förbättring av miljötillståndet i världen. På samma sätt leder en ökad handel med miljöskadliga produkter till en accelererande försämring av miljötillståndet.

Ökad världshandel med kemikalier får konsekvenser för hälsa och miljö

Graden av kemikaliekontroll skiftar mellan utvecklingsländerna men är som helhet betydligt lägre än inom OECD. Detta innebär att nya ämnen kan tillverkas i många länder utan t.ex. förhandsanmälan och ibland utan någon som helst kontroll. Via varornas handelsströmmar sprids de mycket snabbt över hela världen. De akuta hälso- och miljöeffekterna av farliga ämnen kommer till viss del att vara kända eftersom de som regel visar sig vid tillverkningen. De långsiktiga effekterna kommer först när en betydande mängd av de skadliga produkterna redan finns i omlopp.

Jordens befolkning ökar oavbrutet samtidigt som resursuttaget och varuförbrukningen per capita stiger i de flesta länder. Det är uppenbart att dessa två förlopp inte kan fortsätta särskilt länge till. Marginalen för misstag minskar hela tiden. Ett olyckligt kemikalieval, i förening med den snabba spridningen och ökande förbrukningen av varor, kan ge skador vars konsekvenser kan överblickas först när så mycket av kemikalien är i omlopp att även ett ögonblickligt globalt totalförbud medför långsiktiga störningar i miljön och inskränkningar i vår välfärd.

Kemikalier som vi förbjudit används fortfarande

I de rika länderna har vissa kemikalier, framför allt långlivade klorerade ämnen, kommit att förbjudas på grund av sina effekter på hälsa och miljö. Användningen fortgår oförändrat och i vissa fall i ökad grad i många fattiga länder. Det beror på att ämnena är effektiva för sitt ursprungliga ändamål, åtminstone på kort sikt. De är dessutom ofta billiga att tillverka och kan framställas med en relativt enkel teknologi. De kan därför förekomma i varor avsedda för export till industriländerna. Därmed kan de

komma in i Sverige via varor trots att ämnena är förbjudna här. För att förändra denna situation räcker det inte med internationella överenskommelser om avveckling. Producentländerna måste ges reella möjligheter att övergå till en miljöanpassad, hållbar teknologi genom långsiktiga insatser både från enskilda givarländer och internationella långivare och finansiärer.

Giftcirkeln, förbjudna ämnen transporteras med vindar och strömmar

Det har visat sig att vissa långlivade ämnen har förmåga att ansamlas i levande organismer i koncentrationer som ligger långt över dem i den omgivande miljön. För många ämnen som DDT, PCB, klorerade dioxiner m.fl. nås koncentrationer som kan medföra skada hos djur högt upp i näringskedjan, inklusive människan. Många långlivade, fettlösliga ämnen har också en viss flyktighet, och kan absorberas på partiklar i luft eller vatten. Genom vindar, men även strömmar och flyttande organismer transporteras de företrädesvis från söder till norr, dvs. från fattiga länder runt ekvatorn till de rika länderna på högre och kallare breddgrader. Resultatet blir en global omfördelning av svårnedbrytbara farliga ämnen. De flyttas från en biologiskt aktiv, varierad och rik miljö, där de på basis av en ännu ofullständig kunskap synes vålla mindre skada, till en extrem och påfrestande, biologiskt utarmad miljö där de utan att kunna brytas ner koncentreras i ett fåtal organismer i näringskedjans topp. Stora delar av Sverige tillhör denna del av jorden, liksom våra omgivande hav och innanhav.

Den nationella politiken måste vara internationell för att miljömålen ska nås

Inget enskilt land kan idag utforma sin nationella kemikaliepolitik utan att ta i beaktande de globala och regionala kemikaliefrågorna. Varuhandeln, den långväga spridningen

av svårnedbrytbara ämnen och den ökande användningen av kemikalier världen över bidrar till att utjämna skillnader i exponering för t.ex. långlivade ämnen mellan olika regioner.

Sverige har i många avseenden ansetts som ett föregångsland på miljöpolitikens område. Detta gäller även kemikaliefrågorna, vilket bl.a. omvittnats i OECD:s nyligen gjorda granskning av Sveriges miljöpolitik. Miljövinsterna har uppnåtts genom ett hårt och målmedvetet arbete präglat av högt satta ambitioner och ett långsiktigt framtidsperspektiv. Fortfarande återstår mycket att göra för att förbättra bl.a. varuproduktion och varuanvändning i Sverige.

Vi anser att möjligheterna att nå de svenska miljömålen är avhängigt av förhållandena i andra länder, framför allt länderna utanför OECD. En stor del av den svenska miljöpolitiken måste föras utomlands, i regionala och internationella organisationer. Sverige måste på alla sätt verka för att kontrollen av kemiska produkter och varor når en acceptabel nivå i alla länder. Utgångspunkten måste vara att inget land ska behöva utstå skador på sin miljö till följd av kemikalie- eller varuproduktion i någon annan del av världen.

Vi vill att Sverige ska fortsätta att spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet. Detta måste vara en del av den nationella politiken och ses som ett utflöde av den. Enligt vår uppfattning har Sverige en kemikaliepolitik som bedrivs på olika nivåer nationellt, inom EU och internationellt.

Kemikalie- och biståndspolitiken hör ihop

Djupgående förändringar i kemikaliehanteringen i många av världens fattiga länder är nödvändiga för att våra kemika-

liepolitiska mål ska nås. Dessa förändringar kräver nya former av biståndsinsatser.

Biståndspolitik och kemikaliepolitik hör ihop. Initiativ för att åstadkomma global avveckling av farliga ämnen måste samordnas med bistånds- och samarbetsinsatser i utvecklingsländerna. En internationell arbetsfördelning bör eftersträvas för att fler länder ska dras in i arbetet på att förbättra den globala miljön.

Vi vill särskilt lyfta fram betydelsen av en starkare samverkan mellan kemikalie- och biståndsmyndigheterna. Det påbörjade samarbetet mellan Kemikalieinspektionen och Sida är ett steg i rätt riktning. Detta arbete behöver utvidgas och fördjupas (se vidare avsnitt 5.21 och kapitel 7).

4.19. Handels- och kemikaliepolitik ska stödja varandra

Grundvalen för Sveriges agerande på handels- och miljöområdet, inklusive kemikalier är att de båda politikområdena ömsesidigt ska stödja varandra. Varors och tjänster fria rörlighet är en av grunderna för den svenska handelspolitiken. Inom kemikaliepolitiken strävar Sverige efter att uppnå sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska miljömålen kan nås.

Internationell handel kan vara av godo ur miljösynpunkt eftersom den skapar förutsättningar för en effektivare resursanvändning. Handeln bidrar också till att sprida miljövänlig teknik och miljöanpassade produkter. Men den kan på samma sätt sprida miljöfarlig teknik och dåliga produkter. Som betonas i skriften "Handel och miljö - mot en hållbar spelplan" (SOU 1993:79) förstärker handeln de tendenser som finns. Vare sig utvecklingen går mot bättre eller sämre produkter ur miljösynpunkt förstärks detta av en utökad handel. Det är därför angeläget att utvecklingen

mot en fri handel går parallellt med utvecklingen mot miljömässigt acceptabla varor.

Ett särskilt problem är det ökade transportarbetet som bidrar till lokala, regionala och globala miljöproblem genom utsläpp av bl.a. försurande och klimatpåverkande ämnen. Transporterna bär idag inte sina externa miljökostnader. En viktig uppgift är därför att åstadkomma en internalisering av miljökostnaderna i transportpriserna.

I dag finns inga internationellt erkända system som garanterar att kemikalier i internationell handel är granskade ur hälso- och miljösynpunkt, långt mindre att de uppfyller någon sorts minsta krav på miljöanpassning. Ansträngningar att åstadkomma globala överenskommelser i denna riktning möts med motstånd från utvecklingsländer som ser sådana regler som ett hot mot den egna ekonomiska tillväxten. Många fattiga länder anser att industriländerna på detta sätt försöker åstadkomma handelshinder gentemot utvecklingsländerna och begränsa tillträdet till sina marknader. För en hållbar utveckling är en förändring mot bättre varor ur hälso- och miljösynpunkt nödvändig. Arbetet för att övertyga utvecklingsländerna måste därför fortsätta (se vidare kapitel 7).

Globala överenskommelser kan begränsa handeln med farliga kemikalier

Den snart färdigförhandlade globala konventionen om exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen, liksom den planerade konventionen om långlivade organiska miljögifter, syftar båda till begränsningar i handeln med de kemikalier som respektive konvention omfattar. En viktig pågående diskussion inom världshandelsorganisationens grupp för handel och miljö är därför om globala överenskommelser om miljö ska ha företräde före handelsreglerna. EU driver, med svenskt stöd, linjen att få

till stånd ett tillägg i världshandelsorganisationens stadga i artikel 20, som ger en s.k. ex ante-lösning. Tanken är att handelsregelverket inte i efterhand ska kunna överpröva miljööverenskommelser som omfattar en stor del av världens länder eller dess handel. Den första ministerkonferensen inom världshandelsorganisationen hölls mellan ländernas handelsministrar i december 1996 i Singapore. Den ledde inte till något beslut i denna fråga på grund av utvecklingsländernas motstånd. Med tanke på de ovannämnda kommande globala överenskommelserna och en eventuell ramkonvention är det angeläget att man snart når en lösning så att inte varje överenskommelse som syftar till att förbättra miljön riskerar att omintetgöras genom anmälningar till världshandelsorganisationens tvisteförfarande.

Det är viktigt att globala överenskommelser om kemikaliesäkerhet kan få innehålla åtgärder som begränsar handeln. Åtgärderna ska naturligtvis i övrigt följa världshandelsorganisationens regler om att vara proportionella mot de problem man vill lösa och att den minst handelsbegränsande av tänkbara åtgärder väljs.

Sammanfattningsvis anser vi att uppnåendet av de svenska miljömålen kräver gemensamma lösningar och en bättre kemikaliekontroll i andra länder.

5. Åtgärder på nationell nivå

Kemikommitténs förslag i sammandrag:

Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna

myndighetsarbetet

Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Miljöövervakningen av kemikalier förbättras

Verktyg tas fram som underlättar det marknadsdrivna

miljöarbetet

En modell för en hållbar kemikalieanvändning

Konsumenter och inköpare ställer krav

Ökad samverkan mellan myndigheter och industrin

Försiktighetsprincipen bör få en bredare tolkning

Ökad användning av generellt angreppssätt

Kriterier definieras för långlivade och bioackumulerbara

ämnen

Ökad tillsyn av produktinformationen

Rätten att veta - ökad medborgarinformation

Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska

bedömas och tillsynen utvidgas

Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas

Kartläggning av farliga ämnen i samhället

Företagen innehållsdeklarerar varor

Företagen redovisar hur de når de kemikaliepolitiska

målen

År 2003 görs en översyn och en utvärdering av de

kemikaliepolitiska målen och styrmedlen

Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna till nationell

lagstiftning och notifierar nationella begränsningar

Svensk policy tas fram för det internationella kemikalie-

arbetet

5.1. Strategi för åtgärder på nationell nivå

På nationell nivå ska kemikaliepolitiken genomföras dels genom det traditionella tillsyns- och myndighetsarbetet dels genom att myndighetsarbetet inriktas på nätverksskapande verksamhet på regional nivå. Detta nya arbetssätt innebär att myndigheterna i ökad grad förstärker och stödjer det marknadsdrivna miljöarbetet. Myndigheten initierar och fungerar som brobyggare mellan aktörerna.

De styrmedel som ska användas i den nationella politiken är ett aktivt och tydligt arbete av myndigheterna bland de olika aktörerna på marknaden. Det kan ske genom t.ex. utbildning, information men också med ekonomiska styrmedel och lagstiftning.

5.2. Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna myndighetsarbetet

Kemikommittén föreslår:

Det centrala myndighetsarbetet förnyas genom

nätverksskapande arbete på regional nivå

Myndighetsorganisationen på kemikalieområdet utreds.

De senaste tio årens fokus på kemikaliekontrollen har gett oss mycket kunskap på området

Den dåvarande Kemikommissionen bedömde att det fanns ett särskilt behov av att att lyfta fram kemikaliefrågorna i fokus. Kommissionen fann brister i kemikaliekontrollen bl.a. p.g.a. att det inte skedde systematisk myndighetstillsyn riktad mot tillverkare och importörer samt att samordningen mellan myndigheterna inte var tillräckligt utvecklad. Kommissionen föreslog bildandet av en ny kemikaliemyndighet.

Kemikalieinspektionen bildades 1986. Kemikalieinspektionen har under de gånga 11 åren fungerat som en spjutspets i kemikaliearbetet och lyft upp kemikaliefrågorna inte bara nationellt utan också inom EU och på den internationella agendan.

Dagens behov är att se kemiska ämnen som en del av samhällets alla funktioner

Idag har behovet att särskilja arbetet med kemiska produkter från övrigt miljöarbete relativt minskat i takt med att insikten ökar om att kemiska ämnen är ett problem som går horisontellt genom alla funktioner i samhället. Kemiska

ämnen återfinns i varor och material av alla slag. Dessa återfinns sedan i så gott som samtliga funktioner i samhället, bostäder, transporter, energiproduktion, varuproduktion, kläder, livsmedel etc.

Detta innebär att kemiska ämnen måste ses i ett samhälleligt helhetsperspektiv där alla från producenter till konsumenter måste ta sitt ansvar för att användningen inte skadar hälsa eller miljö.

Erfarenheter från andra länder

Vi ska enligt våra direktiv belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och framför allt inom EU. Vi ska även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader. I Bilaga 5 har vi redovisat kemikaliearbetet i vissa länder, baserat på besök och skriftligt material. Flera länder har uppgett att en god integration mellan kemikaliekontroll och utsläppsfrågor är en nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt kemikaliearbete. Holland och USA, vilka båda kan anses som ledande länder inom kemikaliekontrollen, har system där utsläppsfrågor och kemikaliekontroll integreras i en och samma myndighet. Samma är fallet i Danmark.

Vid remissmötet med den internationella referensgruppen framförde flera av deltagarna att den framtida svenska kemikaliepolitiken borde innebära integration av kemikaliefrågor med utsläppsfrågor. Den amerikanska representanten lyfte bland annat fram nationella utsläppsregister som ett område där det behövs både kemikalieinriktat och utsläppsinriktat arbete för att genomföra registret. Det är intressant att notera att frågan om utsläppsregister inom OECD nyligen överförts till kemikalieområdet för att åstadkomma en bättre integration.

Behov av förändringar

Vi ska enligt direktiven överväga om det finns behov av att förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och styrmedel som föreslås, samt utifrån en bedöming av det framtida riskpanoramat och den ökade internationaliseringen.

Enligt vår uppfattning har det skett avgörande förändringar i omvärlden inklusive riskpanoramat under de senaste tio åren. Dessa förändringar har lett till insikten att ett bredare angreppssätt måste användas för att åstadkomma en kretsloppsanpassad kemikalieanvändning. Kemikaliekontrollen måste kunna arbeta effektivt och integrerat över en större del av kemikaliernas livscykel. Internationaliseringen av kemikalieflödena måste få ett ökat genomslag i myndigheternas arbetssätt.

Mer uppmärksamhet måste ägnas åt varuproblematiken i kemikaliearbetet. Myndigheterna som ska svara för tillsynen över de kemikalier som förs in i samhället måste också ha överblick över en större del av livscykeln för de ingående ämnena. Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad.

Vi drar slutsatsen att ett arbetssätt som integrerar kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor bör eftersträvas i den framtida svenska kemikaliepolitiken eftersom ett varuinriktat kemikaliearbete måste ha ett brett perspektiv (se avsnitt 4.7).

Myndighetsarbetet ska även inriktas mot att initiera samverkan mellan aktörerna

Viktiga utgångspunkter för det centrala myndighetsarbetet på kemikalieområdet är att myndigheten, förutom traditionellt tillsynsarbete, EU-inriktat och internationellt arbete,

initierar och driver på utvecklingen i riktning mot en miljöanpassad kemikaliehantering. Myndigheten ska också upprätta miljökriterier och utföra produktgranskning gentemot uppsatta krav, arbeta utifrån ett varu- och kretsloppsperspektiv på kemikalieanvändningen samt öka tillsynsverksamheten.

Ytterligare utgångspunkter är att myndigheten leder marknaden rätt i val av material och varor. Myndigheten bör fungera som "brobyggare" mellan å ena sidan statsmaktens krav och regler beträffande kemikalier och å andra sidan användarnas behov och tillverkarnas möjligheter och vilja att förbättra sig. Detta kan ske genom att myndigheten arbetar i nätverk där användare, tillverkare, forskare m.fl. ingår eller knyts an.

Andra utgångspunkter är att myndigheten ger kunskapsstöd till näringslivet, främst småföretag, i kemikaliefrågor. Myndigheten bör ha närhet till näringsliv, regionala och lokala myndigheter och berörda organisationer samt till forskarmiljöer. Myndigheten bör också ha kompetens som är tillgänglig i hela landet. Myndigheten bör i detta sammanhang ge tydliga besked om myndighetens uppfattning och ståndpunkter i kemikaliefrågor.

Det är inte myndigheten ensam som ska ha ansvar för stöd till näringslivet. Även näringslivet själv, t.ex. genom branschorganisationerna, har ett ansvar i detta avseende (se avsnitt 4.10). Vi vill i detta sammanhang också betona vikten av att utveckla den miljömedvetna yrkesrollen via information, utbildning och arbetsorganisatorisk utveckling.

Den lokala nivån i kemikaliearbetet, den lokala spelplanen, är viktig eftersom det är där som alla leden från myndigheter, producenter, till konsumenter främst kan mötas t.ex. i lokala nätverk för arbete med att minska riskerna med kemikalieanvändning.

På denna nivå är det viktigt att arbete bedrivs med att löpande definiera varugrupper som bör vara föremål för utbytesåtgärder samt med att konkretisera listor över sådana produkter. Särskild tonvikt bör läggas på att utveckla information till ett effektivt styrmedel i utbytesarbetet.

För att den centrala myndigheten ska kunna arbeta utifrån ovan nämnda utgångspunkter måste myndigheten ha en stor flexibilitet i arbetssätt och organisation.

"Nätverksmodellen" - en central myndighet med regionala plattformar

Det regionala och lokala arbetet är viktigt. Det finns flera exempel på hur kemikalieprojekt, som initierats på regional nivå i samverkan mellan myndigheter på central, regional och lokal nivå, tillverkare, konsumenter m.fl. intressegrupper, gett goda resultat i en miljöanpassad riktning när det gäller förändring av kemiska produkter som konsumeras i stor omfattning.

Vi har i vårt arbete diskuterat hur kemikaliearbetet kan föras närmare aktörerna. En intressant modell är att den centrala myndigheten har två huvuddelar. Den första huvuddelen består av en central myndighetsdel som arbetar med de traditionella myndighetsfrågorna. Denna del bör bl.a. arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning på kemikalieområdet. Vidare bör den utöva tillsyn samt medverka i EU-arbetet och det internationella arbetet.

Den andra huvuddelen består av en regional nätverksorganisation som utgörs av små effektiva "plattformar" utspridda runtom i landet med speciell kunskap om vissa produktområden. Denna del bör inte vara traditionellt myndighetsinriktad i sitt arbetssätt. Den bör därför inte syssla med egen inspektionsverksamhet eller liknande tillsynsuppgifter. Dessa uppgifter ska handhas av länsstyrelser,

kommuner som nu och av den centrala myndighetsdelen.

Antalet regioner kan uppgå till mellan sex och tio med t.ex. ett regionkontor i varje. Varje region kan omfatta flera län. Regionkontoren bör ha en liten operativ stab som kan fungera som nav i ett regionalt nätverk. Regionkontoren bör ha kompetens inom kemikalieområdet men också inom andra områden, t.ex. beteendevetenskap och näringslivsfrågor.

Den regionala delen måste ha stor flexibilitet vilket innebär att varje regionkontor prioriterar sin verksamhetsinriktning utifrån regionala eller lokala behov som ska tillgodoses. Den ska också arbeta nära företagen.

De regionala plattformarna - regionkontoren - kan fungera och verka som nätverksskapande organisationer och knyta till sig kompetenser t.ex. från andra centrala myndigheter, konsulter, näringsliv i form av användare, inköpare, tillverkare, produktutvecklare, universitet och högskolor. Samarbete kan vidare t.ex. ske med ALMI Företagspartner, de s.k. produktråden, teknikpartner etc. Syftet ska vara att utveckla företagen i en kemikaliepolitiskt hållbar riktning så att de därigenom blir konkurrenskraftiga och kan skapa marknadsandelar på varor som efterhand kan komma att efterfrågas på en vidare marknad och internationellt.

Regionkontoren bör vidare utgöra ett kunskaps- och informationsstöd för länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsynsarbete, vara en informationskanal från den centrala myndigheten till regionala och lokala myndigheter, samt aktivt och öppet delta som den centrala myndighetens representant i regionala och lokala projekt.

Regionkontoren bör dessutom medverka i arbetet med kompetensutveckling hos näringslivet i kemikaliefrågor. Arbetet kan i första hand rikta sig till mindre företag som inte förfogar över tillräcklig kunskap om kemikalieregler eller kemikaliers hälso- eller miljöfarlighet.

Det är också viktigt att konsumentledets intressen i kemikaliearbetet tas till vara. Arbetet bör därför också riktas mot inköpare och användare av varor inom offentlig sektor och näringsliv samt dagligvaruhandeln.

Till den regionala organisationen kan även höra ett för varje region särskilt råd, i vilket representanter för myndigheter, kommuner, industri, handel, ideella organisationer och fackliga organisationer ingår. Rådets funktion kan vara ett forum för att diskutera fram strategier och inriktningar för informations- och kompetensutvecklingsåtgärder. Sådana åtgärder kan sedan hanteras vidare i de projekt- eller nätverksorganisationer som skapas utifrån det särskilda behovet.

Den regionala delen kan också ge telefonledes stöd till företag med råd i kemikaliefrågor.

Slutsatsen blir att kemikaliearbetet i framtiden kan ha två ansikten, ett positivt produktutvecklande i samarbete med företag, kunskapscentra och användargrupper och ett kontrollerande genom tillsyn.

En utgångspunkt för kommittén har varit att den centrala myndighetsorganisationen inklusive regionkontor inte ska innebära ökade utgifter för statsbudgeten. Behov av personella och andra resurser till den regionala verksamheten ska tillgodoses inom befintliga ramar. Det nya arbetssättet ska utgå från befintliga personalresurser, en förändring och uppbyggnad av den regionala organisationen bör ske successivt.

Möjligheterna att regionalt samlokalisera regionkontoren med länsstyrelser, landsting eller ALMI-kontor ska tas till vara för att på så sätt ge ökade möjligheter till informella kontaktvägar.

Detta regionala arbete som den centrala myndigheten ska utföra ska vara ett komplement till det befintliga arbete som

redan utförs inom länsstyrelser och kommuner. Dessa ska fortsätta sitt arbete som tidigare inom kemikalieområdet.

Kostnader för genomförande av de projekt som nätverket ska driva förutsätts bäras av de parter som tar del i aktiviteterna.

Kemikommitténs internationella referensgrupp har i sitt arbete pekat på att ett nätverksskapande myndighetsarbete kan vara en innovation för kemikaliearbetet.

Länsstyrelsernas roll i nätverksmodellen

Eftersom den centrala myndighetens arbete enligt modellen kommer att få regional inriktning, borde enligt statens strategi länsstyrelserna eller ett antal länsstyrelser ta över sådana arbetsuppgifter.

Vi vill emellertid framhålla att eftersom den centrala myndigheten ofta efterfrågas i det regionala och lokala arbetet är det väsentligt att det är den centrala myndigheten som, förutom sina vanliga myndighetsuppgifter, också deltar med det marknadsrivna arbetet. Det är nämligen just den centrala myndighetens kompetens som behövs i det regionala och lokala marknadsdrivna kemikaliearbetet - det kan inte ske genom att uppgifterna delegeras till annan myndighet.

Om uppgifterna i stället skulle läggas på länsstyrelsen skulle den centrala myndighetens kompetens inte utnyttjas optimalt i det regionala och lokala kemikaliearbetet. Syftet skulle därmed försvinna med den av kommittén redovisade modellen. Vi vill framhålla att länsstyrelserna även enligt vår modell ska ansvara för det regionala lagstadgade tillsynsarbetet där kemikalier och utsläppskontroll integreras. Enligt denna modell kommer dessutom länsstyrelserna och kommunerna delta i det marknadsdrivna kemikaliearbetet jämte övriga aktörer.

Slutsats

Vår slutsats är att arbetssättet enligt den regionala nätverksmodellen bör uttnyttjas i det svenska kemikaliearbetet. Därigenom kan skapas den dynamik i samspelet mellan myndigheter, näringsliv och konsumenter som erfordras för att målen för kemikaliepolitiken ska uppnås (se kapitel 2).

Vi föreslår att myndighetsorganisationen på kemikalieområdet ytterligare utreds och omprövas med utgångspunkt från vad vi anfört rörande dels integrationen av kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor samt det nya arbetssättet.

5.3. Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Kemikommittén föreslår:

Myndigheternas forsknings- och utredningsstöd

bör bli föremål för en särskild utredning. Utredningen bör utmynna i ett förslag till hur den framtida miljöhälsoforskningen och det till myndigheterna riktade utredningsstödet kan organiseras och finansieras.

Vi ska enligt direktiven beakta Miljöhälsoutredningens förslag till handlingsprogram. Utredningen skulle i programmet precisera ansvarsgränser och arbetsfördelning mellan olika aktörer och nivåer. Vi har tagit del av miljöhälsoutredningens huvudbetänkande Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124) och anser att en ytterligare belysning är befogad.

Den svenska forskningspolitiken utgår från att statlig forskning ska utföras främst inom universitet och högskolor. Miljömedicinsk forskning bedrivs vid vissa universitet men också vid Institutet för miljömedicin, IMM, som tidigare var en särskild inrättning vid Karolinska Institutet. IMM utgör numera en institution bland andra inom Karolinska Institutet. IMM har bl.a. till uppgift att bedriva forskning, utbildning samt undersökningar och utredningar inom fysikalisk och kemisk miljömedicin samt inom hälsoskyddet. IMM ska ge företräde åt undersökningar eller uppdrag som begärs av myndigheter och främst åt myndigheters behov av utredningsunderlag. På motsvarande sätt finns institutet för tillämpad miljöforskning vid Stockholms Universitet, ITM, som har ett mångårigt avtal med Naturvårdsverket om forskningsstöd till myndigheten.

Resurserna för tillämpad grundforskning till stöd för myndigheterna är splittrade och krympande

Resurser och kompetenser för stödet till myndigheterna är idag splittrade på olika instanser som alla står inför krav på neddragningar av verksamheten. Miljöövervakningen har drabbats av långtgående nedskärningar. Miljöövervakningsutredningen konstaterar i sitt nyligen avgivna betänkande Övervakning av miljön (SOU 1997:34) att det gäller att avgränsa kärnverksamheten och att finna vägar att effektivisera och minska kostnaderna, samt att finna nya möjligheter till finansiering. Det tidigare Arbetsmiljöinstitutet, numera Arbetslivsinstitutet, har överfört sin verksamhet inom yrkestoxikologi och epidemiologi till Institutet för miljömedicin med uppsägningar som följd. Den tidigare Arbetsmiljöfonden, numera Rådet för Arbetslivsforskning, har i stort sett upphört med finansiering av forskning kring kemiska hälsorisker.

Regeringen har nyligen givit Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa förslag till besparingar i verksamheten, inklusive miljöforskningsanslaget. Regeringens ambition är att

huvuddelen av besparingarna inom forskningsanslaget ska kompenseras med medel från den miljöstrategiska forskningsstiftelsen MISTRA. De diskussioner som för närvarande förs mellan Naturvårdsverket och MISTRA visar att den effektorienterade miljöforskningen kan komma att drabbas av nedskärningar under en övergångsperiod.

Vi känner oro inför de minskande resurserna till miljöforskningen i Sverige, inklusive den hälsorelaterade miljöforskningen. Samtidigt som miljöfrågorna förutsätts få en allt större tyngd i samhällsbesluten urholkas resurserna till kunskapsproduktionen. I förlängningen kan detta leda till samhällsekonomiska suboptimeringar och sämre underlag för beslut. De minskande resurserna leder också till att forskningskompetens kan gå förlorad på viktiga områden. Myndigheter och andra behöver också rekrytera kvalificerad arbetskraft för sin egen verksamhet. Den långsiktiga kompetensförsörjningen till myndigheterna riskerar därmed också att gå förlorad.

Även expertstödet urholkas

Miljöhälsoutredningen har föreslagit att Institutet för miljömedicins nationella expertroll inom miljömedicinen bör bevaras (SOU 1996:124). Utredningen betonar fördelen med att den forskningsinriktade verksamheten och den utredningsinriktade verksamheten är nära kopplade till varandra eftersom den vetenskapliga kompetensen behövs för att utredningsarbetet ska hålla hög kvalitet. Vi vill för vår del betona att det är minst lika viktigt med en nära kontakt mellan de nationella instituten och myndigheterna. Om avståndet blir för långt kommer instituten inte att leverera det praktiska riskbedömningsstöd som myndigheterna behöver. För att verksamheten ska uppfattas som viktig av myndigheterna måste den tillhandahållas i den åtgärdsinriktade form som behövs för myndigheternas arbete. Erfarenheten visar också att avståndet mellan forskning och myndighetsutövning lätt blir för stort, om det inte finns

särskilda organ som tar sitt ansvar att fungera som brobyggare och översättare av detaljerade forskningsdata till ett meningsfullt underlag för ställningstaganden av myndigheter och regering.

Den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet för miljömedicin har under åren successivt minskat i omfång till förmån för en utökad forskningsverksamhet med inriktning mot grundforskningsmässigt intressanta frågeställningar. Institutet har helt integrerat den myndighetsinriktade verksamheten i forskningen. Detta har otydliggjort styrelsens ansvar som skulle omfatta halva verksamheten. Myndigheterna har vid olika tillfällen framfört sin oro över den framtida utvecklingen. Vi finner det angeläget att den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet vidareutvecklas som ett stöd för myndigheterna.

Det är viktigt att få en ökad samordning av landets kompetenser inom både den hälso- och den miljöinriktade toxikologin. Detta skulle skapa möjligheter att på ett bättre och mer integrerat sätt möta samhällets behov av beslutsstöd inom dessa områden. Den nuvarande uppsplittringen gör det också svårt att få en samlad bild av nedrustningen över hela området.

Vi föreslår att en utredning bör tillsättas för att se över den framtida miljöhälsoforskningens organisation och finansiering. Utredningen bör bl.a. belysa myndigheternas behov av kompetensförsörjning och gränsytan mellan miljömyndigheterna och den tillämpade forskningen, liksom mellan grundforskning och tillämpad forskning. De framtida rollerna för institut som Institutet för miljömedicin, Institutet för tillämpad miljöforskning, Institutet för vattenoch luftvårdsforskning m.fl. bör klarläggas. Utredningen bör analysera konsekvenserna av olika alternativ, såsom en oförändrad situation, ett sammanhållet nationellt institut med både hälso- och miljöfrågor eller en nätverksorganisation. Vi ger i det följande vissa synpunkter på de nämnda alternativen.

Modeller för ökat stöd till myndigheterna

Alternativ 1. En oförändrad situation

Även i framtiden kommer Sverige att ha behov av en stark nationell utredningsresurs som kan bidra med riktade forskningsinsatser och kvalificerade praktiska riskbedömningar av samhälleliga verksamheter i ett brett perspektiv. Som ett exempel på ett viktigt område vill vi särskilt framhålla framtagning av metoder för att påvisa lågdosexponering och komplex exponering samt orsakssamband mellan lågdos- och komplex exponering och miljö- och hälsoeffekter. Det är dock viktigt att ansvarsförhållandena tydliggörs när det gäller resurser att genomföra särskilda undersökningar som underlag för miljömyndigheternas utredningar och förslag till regeringens miljöpolitik. Vi anser att det kan finnas fördelar med att ha bred forskar- och utredningskompetens samlad inom organisationer som Institutet för miljömedicin och Institutet för tillämpad miljöforskning. Det är viktigt att den myndighetsinriktade verksamheten har ledningens uttalade stöd, att den tydliggörs verksamhetsmässigt och ekonomiskt samt att den omfattas av ett aktivt planerings- och utvecklingsprogram. Annars riskerar de inomvetenskapliga frågorna att ta överhanden i konkurrensen om anslag och positioner i den akademiska världen.

Alternativ 2. Ett samlat institut för både hälso- och miljöfrågor, ett miljöhälsoinstitut

En annan lösning är att inrätta ett samlat nationellt institut för miljö- och hälsofrågor under regeringen med uppgift att ge stöd till myndigheterna. Institutet skulle vara en kvalificerad brobyggare mellan forskningen och tillämpningen vid myndigheterna och svara för att vetenskapliga resultat överförs i en form som kan vara administrativt användbar. Institutet kunde också bedriva myndighetsinriktad ut-

bildning för kvalificerade handläggare i det internationella förhandlingsarbetet.

Vi anser att ett sådant nytt nationellt institut skulle ta över Institutet för miljömedicin och Institutet för tillämpad miljöforskning forsknings- och utvecklingsverksamhet. Institutet skulle i de projekt som behöver forskningsstöd samverka med de statliga forskningsorganen. Fördelarna är att kompetens när det gäller tillämpad forskning kunde samlas i en organisation.

Finansieringen av ett nationellt institut för hälso- och miljöfrågor bör diskuteras med utgångspunkt från vilka som kan vara tänkbara intressenter inklusive sådana utanför den statliga sektorn. Kemikalieinspektionens basverksamhet finansieras idag med avgifter från de företag som sätter ut kemiska produkter på marknaden. Vi anser att en intressentfinansiering som inbegriper tillverkare och importörer av kemiska produkter bör kunna diskuteras även för ett nationellt institut. Med hänsyn till det breddade perspektiv mot varor som lägs fram i detta betänkande föreslår vi att andra grupper inom näringslivet, t.ex. tillverkare av plaster och elektronik borde inbegripas i diskussionerna. Vi anser att en sådan intressentfinansiering ligger i linje med ett utvidgat producentansvar.

Alternativ 3. En nätverksfunktion med forskare över hela landet

Vi har också övervägt möjligheten att bilda ett nätverksorganiserat forsknings- och expertstöd riktat till miljömyndigheterna. Det innebär att man knyter samman befintliga forsknings- och expertresurser inom miljöområdet i landet i ett nätverk med syfte att kunna ge myndigheterna erforderligt stöd. I nätverket kunde också ingå europeiska och internationella institutioner. På så sätt erhålls en mycket bred kompetensbas. Förslaget förutsätter att det finns en knutpunkt - ett nav eller nod - inom nätverket för att

kanalisera efterfrågan och vidarebefordra uppgifter om kompetens. En nackdel med detta arbetssätt är att det kanske inte kommer att finnas någon institution som kan uppfylla myndigheternas krav på att långsiktighet tillgodoses, när det gäller miljörelaterade samhällsdata som underlag för olika slags utredningar.

Vi ser vissa fördelar i att ha ett nätverksorganiserat forsknings- och expertstöd till myndigheterna. Därigenom erhålls flexibilitet och resurserna låses inte i en särskild organisation. Information om tillgänglig kompetens kan snabbt fås fram via nätverket. Det finns nackdelar vad gäller det långsiktiga undersöknings- och datasammanställningsbehovet eftersom ingen av dessa institutioner kan ta "kommersiellt" ansvar för sådan verksamhet. För att det skulle fungera i praktiken borde den myndighet som utgör noden ha vissa medel att initiera och i viss mån stödja en verksamhet av detta slag.

5.4. Miljöövervakningen av kemikalier förbättras

Kemikommittén föreslår:

Ett förslag inom ramen för det svenska miljööver-

vakningsprogrammet tas fram för hur nyligen beslutade begränsningar och/ eller frivilliga åtaganden kan följas upp

En plan tas fram över hur Esbjergdeklarationens

mål ska mätas

EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör

utvecklas

Sverige bör aktivt driva på att OECD:s nyligen

inledda arbete med miljöövervakning utvecklas vad avser kemikalier

Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervak-

ning av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter.

Kemikaliekontroll och miljöövervakning

Kemikaliekontrollen syftar till att förebygga att skador på människors hälsa och i miljön förorsakas av kemiska ämnen.

Miljöövervakning är ett viktigt och i vissa avseenden unikt instrument för att kunna säkerställa att vi når detta mål.

Miljöövervakningens övergripande mål

Miljöövervakning har till syfte att bl.a beskriva tillståndet i miljön genom att följa växlingar i miljöns tillstånd och visa

på av människan betingade förändringar. Övervakningen ger underlag för bedöma att hotbilden genom att identifiera lokala och globala miljöproblem. Den kan användas för att formulera mål och för att prioritera och besluta om åtgärder. Inte minst kan övervakningen användas för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder.

Miljöövervakningen ger facit

Våra kunskaper om förekomsten av kemikalier i miljön är i stort sett begränsade till ett fåtal långlivade och bioackumulerbara ämnen som DDT, PCB, vissa andra bekämpningsmedel och dioxiner. De flesta av dessa ingår i nationella och internationella övervakningsprogram sedan lång tid tillbaka. Genom dessa program har vi till exempel kunnat avläsa att halterna av DDT och dess nedbrytningsprodukter snabbt minskat efter det att ett förbud mot användningen infördes på 70-talet. Slutsatsen är att förbudet var både nödvändigt och effektivt.

Begränsningar i användningen av andra kemikalier har i allmänhet inte kunnat utvärderas på ett bra sätt på grund av miljöövervakningens inriktning på ett fåtal kemikalier. Undantagsvis har myndigheterna genom egna undersökningsinsatser kunnat konstatera minskade halter och lägre grad av påverkan efter införda begränsningar. Ett exempel är organiska tennföreningar i båtbottenfärger. Kemikalieinspektionen initierade ett program för att mäta såväl halterna i exponerade miljöer, främst småbåtshamnar, som påverkan på mikroalger. Resultaten har entydigt visat att begränsningen var påkallad och effektiv.

Kemikaliefrågornas roll inom miljöövervakningen

Kemikaliefrågorna har på senare tid fått en allt mer framträdande plats i miljövårdsarbetet. Kunskapen om förekomsten av framför allt organiska kemiska ämnen i den

svenska miljön är dock mycket begränsad. Inget av de 1 000 mest använda organiska kemiska ämnena i Sverige ingick i nationella övervakningsprogram i Sverige före år 1996. Det s.k. miljögiftprogrammet omfattar f.n. analys av vissa tungmetaller och klassiska organiska miljögifter (t.ex. DDT, PCB, lindan, toxafen och klordan).

För att beskriva tillståndet, bedöma hotbilden, lämna underlag för åtgärder och följa upp vidtagna åtgärder inom kemikalieområdet behöver miljögiftprogrammet kompletteras med analyser av kemiska ämnen som nu är i bruk. Vid en sådan komplettering bör man kunna dra nytta av de erfarenheter man har i andra länder. I Japan t.ex. har den kontinuerliga övervakningen av de klassiska miljögifterna kompletterats med analys av prover i luft, vatten, sediment och fisk från 42 platser i landet. Varje år analyseras förekomsten av ca 50 ämnen i dessa prover. Programmet har löpt sedan år 1974 och fram till år 1993 hade 732 ämnen analyserats.

År 1996 startade ett projekt, Screening av organiska ämnen och metaller, inom den svenska miljöövervakningen efter japansk modell med provtagning och analys av ett tiotal klorerade lösningsmedel. Projektet fortsätter år 1997 med provtagning och analys av ytterligare ett antal ämnen (lösningsmedel, klorparaffiner, metaller). Projektet utgör ca 1 % av den totala budgeten för miljöövervakningen. Projektet kan vara ett bra instrument för att utveckla den kemikalierelaterade miljöövervakningen.

Miljöövervakningen av kemikalier måste breddas och användas för att följa upp mål

Övervakningsprogrammen har varit i stort sett oförändrade under de senaste decennierna. Inriktningen har varit snävt fokuserad på ett litet antal väl kända och väl karakteriserade föroreningar. Många åtgärder mot kemikalier som

vidtagits under senare år har därför inte kunnat följas upp via miljöövervakningen.

Miljöövervakningsutredningen har nyligen avlämnat sitt betänkande Övervakning av miljön SOU 1997:34. En av utredningens slutsatser är att det miljöövervakningsprogram som finns i dag under alla omständigheter behöver arbetas om i framtiden. Skälet till detta är bl.a. besparingskrav, samt att det behöver anpassas till nya miljömål och kvalitetskrav och till EU:s framtida direktiv.

Vi anser att både nationella och internationella övervakningsprogram av kemikalier bättre bör spegla aktuella problem. Inom ramen för det svenska miljöövervakningsprogrammet för kemikalier bör tas fram ett förslag för hur nyligen beslutade begränsningar eller frivilliga åtaganden kan följas upp. Det pågående screeeningprogrammet bör på sikt kunna ge ett underlag för utvecklingen av den reguljära verksamheten. Den europeiska miljöbyrån bör i samarbete med Oslo-Pariskommissionen och Helsingforskommissionen också ta fram en plan för hur uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål ska mätas. I programmet måste också ingå en ökad effektövervakning.

Även de internationella övervakningsprogrammen för kemikalier bör i högre grad än tidigare användas för uppföljning av internationella beslut om begränsningar. Sverige bör påverka EU:s program om kemikalier i miljön i denna riktning (se avsnitt 6.3).

Sverige bör också aktivt driva på OECD:s nyligen inledda arbete med miljöövervakning inom arbetsgruppen för farooch riskbedömning under OECD:s kemikaliegrupp.

Vi har erfarit att det nuvarande miljöövervakningsprogrammet har svårigheter att av resursskäl uppfylla riksdagens mål. Vi anser att det är företagens ansvar att ta reda på hur deras kemikalier uppträder i den yttre miljön. Den breddade övervakningen kan enligt vår mening ses som en

del av myndighetstillsynen ur yttre miljösynpunkt. När det gäller kemikalier menar vi därför att man bör pröva om kostnaderna för en breddad miljöövervakning kan täckas av avgifter som tas ut av tillverkare och importörer i likhet med de avgifter som tas ut för att täcka kostnaderna för Kemikalieinspektionens verksamhet.

5.5. Verktyg tas fram som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet

Kemikommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareut-

veckla verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel på sådana verktyg är - handböcker - listor över ämnen och produkter - databaser om utbytesmöjligheter - hänvisningsservice - utbildningsinsatser - kunskaps- och kompetensstöd till små företag

Branschorganisationerna ger kunskapsstöd i kemi-

kaliefrågor till småföretagen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när

ekonomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetet.

Kunskap och information underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet

Det marknadsdrivna kemikaliearbete har kommit att bli allt viktigare för utvecklingen av mindre riskabla varor.

Vid sidan av miljökrav vid upphandling är arbete med att minska riskerna med kemikalieanvändningen inom den egna verksamheten av stor betydelse. En viktig del av detta arbete är utbyte av kemiska ämnen och varor mot mindre riskabla.

Därvid är det viktigt att även uppmärksamma möjligheterna att använda alternativa icke kemiska metoder som ersättning för kemikalier.

Vid upphandling av varor är det inom många områden angeläget att även ställa krav på varornas hållbarhet och uppgraderbarhet.

Verktyg som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet kan utgöras av handböcker t.ex. "Bra Kemval", blanketter, listor över ämnen eller produkter, databaser som samlar information om utbytesmöjligheter och renare teknik etc.

Innehållsdeklaration för varor är ett mycket viktigt hjälpmedel vid upphandling. Utredningar av ämnen och material i särskilda produkttyper och vilka problem dessa ämnen och material kan orsaka är värdefullt underlag vid utveckling av miljöanpassade produkter och vid arbete med kriterier och krav vid upphandling. Beskrivning av motiven för att ställa krav vid upphandling kan i sig vara ett hjälpmedel. Kemikalieinspektionen har under senare år tagit fram sådana rapporter t.ex. "Rena smörjan" (1992), "Nya hjulspår - en produktstudie av gummidäck" (1994) och "En nyans grönare" (1996). Naturvårdsverket har publicerat ett flertal rapporter, bl.a. "Textiliers miljöeffekter" (1991), "Textilier" (1996), och "Gummikemikalier" (1995), "Färgkemikalier" (1996) och "Plaster" (1996).

I den enkät vi ställt till ALMI-kontoren, branschorganisationer och myndigheter rörande samarbetet myndigheter och näringsliv har några instanser nämnt kunskapsbrist som ett

mycket stort problem för företagens möjligheter att använda utbytesregeln enligt lagen om kemiska produkter.

Ökade kunskaper om kemikaliers miljöfarlighet är en förutsättning för att förbättra de mindre företagens situation

Ett enskilt företag omges av en rad aktörer t.ex. kunder, anställda, arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer, myndigheter, finansinstitut och massmedier. Det är alltså inte enbart marknadens kund/leverantörförhållande som påverkar företaget.

Det finns fall där mångåriga kunder helt plötsligt ställer småföretagen inför andra krav på receptur eller kvalitet krav som företagen inte kunnat motsvara eftersom de inte haft den beredskapen eller kompetensen.

I takt med att miljöintresse och miljökrav ökar i samhället kommer företaget också att påverkas via de övriga aktörerna. Sett i ett något längre perspektiv är det viktigt för företaget att kunna utveckla en egen miljöprofil om företaget ska klara sig i konkurrensen.

Det föreligger stort behov av stöd på kemikalieområdet främst till små och medelstora företag. Sådant kunskapsoch kompetensstöd kan kanaliseras på olika vägar. Det finns exempel på lyckade företroendeskapande kemikalieinriktade projekt där småföretag deltagit t.ex. Kemikaliesvepet i Göteborg och Miljöresurs Linné i Kronobergs och Jönköpings län. Man bör i stor utsträckning ta lärdom eller erfarenheter från dessa och liknade projekt när det gäller kompetens- och kunskapsstöd till småföretag. Det är viktigt med kommunikation och dialog i sådana projekt om de ska bli förtroendeskapande och framgångsrika.

Kunskaps- och kompetensstöd behöver ges olika inriktningar

De mindre företagen har först och främst behov av information om var det finns sakkunskap att tillgå för att få hjälp med kemiska hälso- och miljöproblem eller förebyggande av sådana.

Ett informationsstöd om lämplig sakkunskap kan organiseras genom att en hänvisningsservice utvecklas. Denna service ska först och främst gå ut på att ge upplysningar om var sakkunskap kan hämtas, dvs. tämligen rak och snabb information som inte ska kosta mycket att anlita.

Småföretagaren är oftast en person med många olika funktioner i företaget och har därmed begränsat tidsutrymme för varje funktion. Poängen med en hänvisningsservice är därför att frågeställaren får direkt svar på sin fråga så att personen i fråga snabbt kan agera vidare för att söka lämplig sakkunskap. Idag finns inom Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, en sådan verksamhet i liten skala.

Utbildning och upplysning

Många mindre företag behöver grundläggande kunskaper om kemiska risker och om hur dessa kan motverkas. Vidare behövs information och upplysning i lagstiftningsfrågor samt om läget när det gäller det internationella kemikaliearbetet.

Det behövs också utbildningsinsatser som inriktar mot miljöanpassade produkter och varor.

Hänvisningsservice och utbildningsinsatser kommer att leda till behov av sakrådgivning i kemikaliefrågor och teknikrelaterade kemikaliefrågor. I dag finns en relativt begränsad tillgång till sådan rådgivning. Här finns ett stort behov av

denna slags kompetens som i dag finns enbart hos vissa branschforskningsinstitut och ett begränsat antal konsultföretag.

Vi vill att ansvaret för att denna slags kompetens kommer till stånd, först och främst ska ligga på småföretagen själva. Det är dessa som är efterfrågare och mottagare av sakrådgivning. Först då efterfrågan uppstår kommer andra aktörer att kunna satsa på att ge sakrådgivning.

Vår slutsats är att industrins branschorganisationer bör stödja denna slags rådgivning på lämpligt sätt först och främst genom information om tillgänglig sådan kompetens. Det kan förväntas ett stort utvecklingsbehov för denna slags rådgivningsverksamhet. Den kunskap och kompetens som finns på arbetsmiljöområdet bör utnyttjas.

Vi tycker att kunskapsstödet först och främst bör vara ett övergripande ansvar för de specifika branschorganisationerna. Kemikontoret har t.ex. inrättat småföretagarservice för rådgivning och kunskapsstöd i kemikaliefrågor.

När det gäller stöd och vägledning till småföretagen har Plast- och kemibranscherna nyligen tillsammans med Sveriges Verkstadsindustrier och Grafiska Företagens Förbund initierat ett teknikspridningsprojekt, LINK. Projektet stöds av Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK. Plast- och Kemibranscherna har även ett avtal med NUTEK för utveckling och spridning av miljödeklarationer för små och medelstora företag. Industriförbundet har gett ut "Miljöskyddshandbok".

En annan väg är att integrera kemikaliestöd i andra slags stödformer riktade till företag t.ex. via ALMI Företagspartner. ALMI genomför i dag utbildningar inom t.ex. miljöledningsstöd riktade bl.a. till mindre företag.

Myndigheterna bör medverka på lämpligt sätt med stöd särskilt till småföretagen i deras kemikaliearbete t.ex. via det

regionala arbetet enligt nätverksmodellen som vi föreslår i avsnitt 5.2.

Goda exempel bör belönas

I flera länder har det utvecklats premieringssystem där myndigheterna uppmärksammar företag som gör särskilt stora insatser för att minska belastningen på hälsa och miljö från den egna verksamheten. Det kan avse såväl utsläppsminskningar som produkter med mindre miljöbelastande innehåll. Premieringssystem anses kostnadseffektiva av de inblandade myndigheterna. De har som regel medfört avsevärda vinster för miljön för en ringa arbetsinsats från myndigheterna.

Premieringssystem är en viktig del av näringslivets verksamhet. På en marknad med hård konkurrens är det ett tungt marknadsföringsargument att bli utpekad som ledande i något avseende som är viktigt för kunden, t.ex. pris, säkerhet eller service. Det marknadsdrivna miljöarbetet bör utnyttja dessa mekanismer för att ytterligare stimulera utvecklingen av miljöanpassade kemikalier och varor. I det nya arbetssätt som vi föreslår kan premieringssystem spela en viktig roll.

Myndigheterna bör kunna bidra genom att t.ex. utmana företag och organisationer. Ett exempel är Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets projekt rörande nickelkadmiumbatterier. Man bör också mer systematiskt pröva andra modeller, t.ex. att utse årets miljöföretag, att belöna "grön kemi" eller att utfärda miljödiplom. Vi anser att Kemikalieinspektionen bör få i uppdrag att ta fram förslag till sådana premieringssystem.

Andra styrmedel i kemikaliepolitiken

Vi anser att ekonomiska styrmedel är befogade att använda jämte andra styrmedel för att minska användningen av farliga kemikalier för vilka det finns substitut i syfte att påskynda en utveckling till rena och enkla varor. Vi har närmare beskrivit en lämplig strategi för ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet i avsnitt 4.14.

I bilaga 2 belyses använda styrmedel och deras betydelse för måluppfyllelsen. En iakttagelse som kan göras är att ett styrmedel ofta förutsätter ett eller flera andra styrmedel. Det framgångsrika arbetet med halveringsprogrammet för bekämpningsmedelsanvändningen understryker snarare att det behövs en samverkan mellan styrmedlen.

Vi anser att det framförallt är i det varugruppsinriktade arbetet som det kan vara lämpligt att använda ekonomiska styrmedel. Det kan t.ex. ha utvecklats ett bättre miljöanpassat substitut inom en viss varugrupp. Ett högre pris kan göra att varan inte kan konkurrera med andra, från miljösynpunkt sämre, varor. Det kan då vara befogat att använda ekonomiska styrmedel för att ge den bättre varan möjlighet att etablera sig på marknaden.

Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att föreslå hur och när ekonomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetssättet.

Vi har också övervägt en lösning som tar sikte på att få till stånd en obligatorisk kemikalieförsäkring - en ansvarsförsäkring för kemiska produkter som förs in på marknaden av tillverkare och importörer av kemikalier.

Syftet med denna försäkring skulle vara att därigenom åstadkomma en minskning av mängden från miljö- eller hälsosynpunkt farliga eller osäkra kemikalier, en bättre kontroll av de produkter som säljs eller används samt bättre

ekonomiska ersättningsmöjligheter för den som drabbas av de kemiska produkternas negativa effekter.

Premierna skulle därför kunna sättas efter den bedömda risken med de kemiska produkterna.

Vi har av tidskäl inte haft möjlighet att gå närmare in på förslaget eller frågor kring detta. Frågan har utretts bl.a. av Miljöskadeförsäkringsutredningen Miljöskadeförsäkringen i framtiden ( SOU 1993:78).

Vi anser att en kemikalieförsäkring kan vara ett instrument i kemikaliepolitiken och att försäkringsfrågan därför återigen bör ses över.

5.6. En modell för en hållbar kemikalieanvändning

Kemikommitten föreslår:

Kemikaliemodellen används av företagen i kemika-

liearbetet.

När det gäller kemikalier handlar försiktighetsprincipens tillämpning om att minska risker från användningen av kemikalier med misstänkt hälso- och miljöpåverkan. Idag används många kemikalier vars hälso- och miljöpåverkan är okänd.

Att använda försiktighetsprincipen i kemikalievalet är ett sätt att vara förutseende istället för att i efterhand förbjuda och restaurera. Detta bör genomsyra arbetet för en hållbar uteckling.

Försiktighetsprincipen har etablerats i internationella överenskommelser under de senaste åren. För att komma

vidare i tillämpningen av denna princip krävs förtydliganden av hur, när och av vem den ska tillämpas.

En modell för hur detta kan ske i det dagliga arbetet utvecklas nedan. Modellen kan användas som en vägledning för företagen i kemikaliearbetet.

Kemikaliemodellen

1) Eftersträva så enkla och rena varor som möjligt.

2) Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt.

3) Varor ska inte innehålla stoppämnen (organiska lång-

livade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly) eller ämnen som ger upphov till bildning av stoppämnen. Varor ska inte heller innehålla av människan framställda cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen.

4) I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas.

Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produktionsprocessen som ett mellansteg.

5) Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske av

stoppämnen eller ämnen framställda av människan som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande.

6) För de ämnen som används eller uppkommer i någon del

av varans livscykel ska företagen visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att varan är säker för sin användning på både kort och lång sikt.

7) Utbytet av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och miljö-

synpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig bedömas på basen av tillgänglig kunskap.

Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex. - att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen som är

snabbare än nedbrytningen - att de är väl undersökta med avseende på hälso- och

miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan eller i processen under hela varans livslängd liksom de utsläpp till miljön som kan uppstå i olika led.

5.7. Konsumenter och inköpare ställer krav

Kommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ge allmän-

heten och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor

Kemikalieinspektionen och Konsumentverket ut-

vecklar gemensamt information till Grön Databas.

Tyngdpunkten i miljöarbetet har alltmer förskjutits mot varorna och de problem som uppkommer när de används eller när de har förbrukats. Därvid har också miljökrav vid upphandling kommit att få en allt större betydelse för utvecklingen mot mindre farliga produkter. Företag, offentliga verksamheter och enskilda konsumenter tar i allt större utsträckning hänsyn till riskerna för hälsa och miljö med varan när de gör sina upphandlingar.

Denna utveckling sker genom att organisationer och enskilda frivilligt tar ett ansvar för konsekvenserna av sin verksamhet.

Beslut om miljöhänsyn vid upphandling har fattats i företagen och för den offentliga verksamheten på olika lokala och regionala nivåer. Därigenom bidrar de också aktivt till att driva på utvecklingen mot kretsloppsanpassade varor. Ett sådant ansvarstagande är helt i överenstämmelse med andan i Agenda 21-arbetet och med ansvarsfördelningen enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP).

Regeringen har gett Nämnden för offentlig upphandling i uppdrag att beställa utbildning från Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen avseende miljöanpassad upphandling för inköpare vid de statliga myndigheter som för närvarande håller på att införa miljöledningssystem.

Vi bedömer att miljökrav vid upphandling och inköp kommer att vara en central del i det framtida miljöarbetet. Vår slutsats är att åtgärder därför behöver vidtas från samhällets sida för att stödja och underlätta en vidareutveckling och ökad utbredning av upphandling med miljökrav. Det är också viktigt att påvisa motiven för och det angelägna i detta arbete.

Vi anser att miljökrav generellt ska vägas in vid offentlig upphandling. Också övriga konsumenter bör uppmuntras att ställa miljökrav vid upphandling eller inköp.

Vi föreslår att Kemikalieinspektionen, som ett led i arbetet med miljökrav i upphandling, får i uppdrag att ge allmänheten och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor.

Vi har erfarit att Konsumentverket på regeringens uppdrag tar fram ett förslag till Grön Databas i syfte att nå ut brett till allmänhet med information som rör varors miljöpåverkan. Databasen ska användas i informationsarbete på kommunal nivå samt i organisationer och på myndigheter.

Vår bedömning är att databasen kan utgöra en strategisk länk i kemikaliearbetet vad gäller att sprida information till konsumenter.

Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen och Konsumentverket gemensamt utvecklar information till Grön Databas.

Vi anger i avsnitt 2.2 att de av oss föreslagna målen ska brytas ner till åtgärdsmål som är användbara för konsumenten. Vi anger också att myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndigheter och företagen bör bryta ner målen till egna verksamhetsmål.

Vi anser att ansvaret för arbetet med åtgärder för konsumentmålen närmast ligger på Konsumentverket med hänvisning till verkets särställning som företrädare för konsumentledet.

5.8. Ökad samverkan mellan myndigheter och industrin

Kemikommittén föreslår:

Branschgrupper bildas framför allt på den regiona-

la nivån mellan näringslivet och myndigheterna

Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myn-

digheter och industrin

Permanenta beredningstillfällen etableras mellan

regeringen och kemiindustrin i aktuella EU-frågor

Särskilda överläggningar bör ske mellan regeringen

och grupper av företag eller branscher i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen.

Industrins initiativ

Vid en sammankomst som Kemikontoret anordnade med Kemikommittén i februari 1997 diskuterades flera olika former för ökat samarbete mellan staten och industrin (se bilaga 12). Kemiindustrin föreslog bl.a. följande.

För att öppna för riskbegränsningsarbete på nationell nivå vid sidan av det regelstyrda riskbegränsningsarbetet bör enligt kemiindustrin överenskommelser kunna ske mellan staten och industrin där industrin åtar sig att genomföra riskbegränsningsåtgärder. Som ett komplement till sådana överenskommelser vill kemiindustrin att dessa ska kunna prövas i en särskild kemikalienämnd. Vidare föreslog kemiindustrin att branschgrupper och samrådsgrupper inrättas som fora för fortsatt riskbegränsningsarbete.

Frivilliga åtaganden och samverkan

Åtaganden från kemiindustrin befäst i överenskommelser eller avtal mellan industri och staten förekommer i vissa länder. Flera länder har utvecklat kompletterande arbetsformer gentemot företagen som inte bygger på regler och/eller tillsyn. Sådana avtal finns t.ex. på kemikalieområdet i Nederländerna. Erfarenheterna från Nederländerna är goda av detta slags riskbegränsningsarbete.

Avtalen i Nederländerna är frivilliga överenskommelser mellan olika parter, t.ex. industriförbund på ena sidan och departement, myndigheter och kommunförbund på den andra sidan. Kontrakten har civilrättslig status. Kontrakten används som instrument för genomförande av miljömål på områden där det redan finns lagstiftning. Överenskommelserna är ett komplement till lag och föreskrifter men kan uppmuntra industrin att vidta t.ex. riskbegränsningsåtgärder för att föregå kommande skärpning av miljöregler.

Kontrakten utgår från väldefinierade mål som lätt kan följas upp, från ett begränsat antal avtalsslutande parter med väl definierade ansvarsområden, många eller alla berörda företag villiga att delta i en överenskommelse samt från full insyn för allmänheten och politiska institutioner.

Det holländska exemplet med regelrätta avtal mellan regering och respektive bransch är kanske det mest genomarbetade. Liknande avtal förekommer också i Österrike. I USA har miljömyndigheten utvecklat gemensamma projekt med olika branscher i syfte att identifiera möjligheter till riskreduktion. Norge har tillskapat en stiftelse, GRIP, med deltagande av regering, centrala och lokala myndigheter, näringslivets organisationer och miljörörelsen för att utveckla ett grönt näringsliv m.m. I Danmark har regeringen träffat en överenskommelse med det danska näringslivet om åtgärder för att minska tillflödet av miljöskadliga ämnen till avfalls- och förbränningsledet från PVC-användningen.

Ett annat slags samarbete bedrivs i Holland mellan stat och miljöorganisationer. Det innebär att miljörörelsen får granska statens överenskommelser med industrins olika branscher.

Ytterligare en annan form av samarbete mellan industri och staten utgörs av det amerikanska sk. 33/50-initiativet (se bilaga 5). Företag som ansluter sig till detta system får positivt erkännande av den amerikanska miljömyndigheten när angivna mål uppnås.

Frivilliga åtaganden från industrin förekommer i samband med att olika ämnen eller ämnesgrupper kommer i fokus för myndigheternas utredningsarbete med sikte på regler för begränsning. Företagens frivilliga åtaganden är ibland avsedda att förebygga eller förhindra införande av regler som anses hämma utvecklingen. Sådana åtaganden behöver inte innebära något djupare samarbete med myndigheterna. Snarare kan de ibland fungera som ett hinder för samarbete

genom att industrin hävdar sin förmåga att åstadkomma en förändring helt utan inblandning.

Vi lämnar inget förslag beträffande frivilliga överenskommelser men har erfarit att ett arbete har inletts inom Nordiska ministerrådet vad gäller frågor om frivilliga överenskommelser inom miljöpolitiken. Arbetet ska utmynna i en rapport om "Användning av frivilliga överenskommelser i miljöpolitiken".

Arbetet inriktas på att analysera konsekvenserna av att använda frivilliga överenskommelser mellan industri och myndigheter som ett sätt att bredda skalan av politiska instrument i syfte att göra miljöpolitiken mer effektiv.

Rapporten ska bl.a. mynna ut i en slutsats om att frivilliga överenskommelser kan ses som ett komplement eller ett alternativ till andra miljöpolitiska instrument.

Även inom EU pågår arbete med sikte på att införa frivilliga överenskommelser, s.k. miljöavtal. Kommissionen vill, bl.a. mot bakgrund av EU:s femte miljöhandlingsprogram, verka för en bredare användning av olika styrmedel inom miljöpolitiken.

Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvändning underlättas om det kan ske i samverkan mellan myndigheterna och industrin.

Naturvårdsverket har sedan början av 1990-talet arbetat med att genomföra begränsning av användningen av miljöfarliga kemikalier inom industrin. Arbetet har skett i samverkan med industrin och berörda myndigheter och det pågående arbetet beskrivs i Naturvårdsverkets plan för kemikaliearbetet, rapport 4577 och rapport 4699. En redovisning av uppnådda resultat lämnades till regeringen under våren 1997, Lägesrapport 4706.

Det finns också exempel på kemikalieprojekt där myndigheter och branscher samverkat om riskbegränsande åtgärder t.ex. Göteborgsregionens projekt Rena Smörjan.

Ett intressant exempel på samverkan mellan myndigheter och företag från bostadsektorn gäller teknikupphandling för upprustning av ventilationsanordningar i flerbostadshus. Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, uppmanar tillsammans med de största bostadsföretagen bostadsbranschen att ta fram förslag till upprustning av ventilationsanordningarna. Detta sker i form av teknikupphandlingstävling för att få fram kostnadseffektiva åtgärder. Detta är åtgärder vi anser bör vidtas i det nya myndighetsarbete som föreslås i avsnitt 5.2.

Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvändning underlättas om det kan ske i samverkan mellan myndigheterna och industrin. Kemikommittén framhåller det värdefulla i att samverkansformerna mellan myndigheter och näringsliv ytterligare utvecklas genom bildandet av branschgrupper mellan berörd industri och myndigheterna framför allt i arbetet på den regionala och lokala nivån.

I det nya arbetssätt som vi föreslår att de centrala myndigheterna ska använda, (se avsnitt 5.2) är industrin och övrigt näringsliv en självskriven part i det nätverk som myndigheten ska bilda.

Samrådsgrupper

Det är en fördel för det svenska kemikaliearbetet om den svenska kemiindustrin och andra aktörer är samrådsparter i så tidigt skede som möjligt i en beslutsprocess rörande kemikaliefrågor. Framför allt ger det bättre förutsättningar att få genomslag internationellt och på EU-nivå för svenska förslag och ståndpunkter.

Industrin har anfört att den i dagsläget har bristande kännedom om och delaktighet i det svenska internationella arbetet, speciellt EU-arbetet. Svensk industri får därigenom svårigheter att i kontakt med europeisk industri förklara de svenska argumenten i kemikaliepolitiken.

Industrin vill genom etablering av samrådsgrupper med myndigheter och departement bl.a. hjälpa till med att ta fram sakunderlag och bilda allianser i frågor där industrin och staten är överens. Detta framfördes som ett önskemål från industrin vid den sammankomst som Kemikontoret anordnade med Kemikommittén.

Vi föreslår därför att samrådsgrupper etableras mellan regeringen, myndigheter och industrin som forum för diskussioner och samråd i övergripande kemikaliefrågor på nationell, EG- resp. internationell nivå. Därigenom kan industrin på ett tidigt stadium få information om vilka aktuella frågor som drivs internationellt. Detta är viktigt inte minst med tanke på industrins möjlighet att driva samma frågor i sina internationella kontakter.

Vi föreslår vidare att det etableras permanenta beredningstillfällen, förutom de som redan förekommer idag inför ministerrådsmöten, mellan regeringen och kemiindustrin i löpande aktuella EU-frågor, där givetvis aktuella internationella frågor också kan belysas.

Vi föreslår också att särskilda överläggningar bör ske mellan regering och grupper av företag i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen.

5.9. Försiktighetsprincipen bör få en bredare tolkning

Kemikommittén föreslår:

En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen

en bredare betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet.

Försiktighetsprincipen och dess tolkningar

Försiktighetsprincipen i dess ursprungliga betydelse var mycket bred. Under senare år kan man dock finna tendenser till en uppdelning i tre tolkningar som alla gör anspråk på att i olika sammanhang vara försiktighetsprincipen:

11. Försiktighetsprincipen i betydelsen av de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang

2. Försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma

3. Försiktighetsprincipen i betydelsen omvänd bevisbörda vid misstanke om miljöproblem.

Det kan tyckas att det inte har stor betydelse hur man i olika sammanhang definitierar försiktighetsprincipen. Det finns emellertid en aspekt där definitionen är betydelsefull. Riodeklarationens princip 15 har följande lydelse:

"I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas

möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

I internationella miljösammanhang har försiktighetsprincipen aldrig entydigt definierats trots att den omnämnts i flera konventioner. Riodeklarationens omnämnande säger i första meningen att försiktighetsprincipen ska tillämpas. Den andra meningen innehåller vad som skulle kunna vara en definition av principen. Men formuleringen kan lika gärna vara en precisering av när en speciell typ av försiktighet ska visas.

Det är troligen så att olika nationer har tolkat texten i Riodeklarationens princip 15 på skilda sätt. Den svenska delegationens tolkning var enligt utsaga att försiktighetsprincipen ska användas i vid mening och inte är att jämställa med den andra meningen i 15:de principen.

Som ovan nämnts har försiktighetsprincipen aldrig definierats i internationella miljösammanhang. Frågan är om betydelsen av precautionary och precaution i engelska språket är så tydlig och användbar att en definitition av begreppen precautionary principle och precautionary approach inte behövs.

Ordet precaution har i engelska språket en väl definierad betydelse av att man gör något i förväg för att förebygga problem för att undvika fara, skada eller olägenhet eller för att försäkra sig om ett fördelaktigt resultat.

En annan möjlighet att finna vägledning i denna fråga är att undersöka hur uttrycket precautionary approach i Riodeklarationens princip 15, som på svenska återgivits med försiktighetsprincipen, förekommer i Agenda 21. En sådan granskning ger vid handen att precautionary approach så som det används i Agenda 21 tycks ha en bred betydelse som avser förebyggande åtgärder för att undvika olika typer

av problem och att det avser försiktighetsmått både i sådana fall där orsaksambanden är mer klarlagda och sådana fall där det föreligger skälig misstanke om risk.

En sådan tolkning innebär också att texten i direktivet om inneslutning av genetiskt modifierade mikroorganismer (90/219/EEG) bättre kan sägas motsvara försiktighetsprincipen. Där anges nämligen att innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människor, hälsa och miljön begränsas

Detta innebär också att den andra meningen i Riodeklarationens princip 15 inte ska uppfattas som en definition av försiktighetsprincipen.

I föreliggande lagrådsremiss beträffande förslag till miljöbalk används däremot försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas så snart det finns skäl att befara skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Vi vill fästa uppmärksamheten på att det kan bli problem om uttrycket försiktighetsprincipen används dels med hänvisning till en vid betydelse i samband med Riodeklarationen och Agenda 21 och dels i en särskild och snävare betydelse i svensk lagstiftning.

Vi anser att en tolkning bör förordas som ger försiktighetsprincipen en bredare betydelse. En sådan tolkning innebär att försiktighetsprincipen får betydelsen av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang och närmast motsvaras av de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet. När det gäller lagen om kemiska produkter finns motsvarande regel i 5 §.

Principen om att åtgärder ska vidtas redan om det finns skäl att befara skada är då ett mycket viktigt specialfall för försiktighetsprincipens användning.

5.10. Ökad användning av generellt angreppssätt

Kemikommittén föreslår:

Generellt angreppssätt används i större utsträck-

ning av myndigheter och industrin.

Kemikommittén beskriver i avsnitt 4.6 principer och metoder för ett generellt angreppssätt som genom att vara egenskaps-, produkt- eller varugruppsinriktat har stora fördelar i riskbegränsningsarbetet.

Vi har i kapitel 2 redovisat ett generellt angreppssätt som bygger på egenskaperna långlivad och bioackumulerbar. Myndigheter och industri bör arbeta för att ämnen med sådana egenskaper inte används.

Tillverkare och importörer av kemiska ämnen bör utöver traditionell utredning och bedömning även utreda om kunskapsosäkerhet föreligger. De bör vidare utveckla nya metoder för bedömning under osäkerhet t.ex. i form av generella angreppssätt med utgångspunkt från ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenskaper som t.ex. nedbrytbarhet, biotillgänglighet och bioackumulerbarhet. Myndigheterna bör ge vägledning i ämnet t.ex. genom allmänna råd.

Det varugruppsinriktade arbetssättet utgår t.ex. från behov av åtgärder i olika branscher eller varugrupper och grundar sig på kunskap om kemikalier, deras användning och deras effekter på människa och miljö. Arbetet kan bedrivas i form av riktade kampanjer med samverkan mellan myndigheter och enskilda företag eller branschorganisationer.

Ett sådant angreppssätt har tydliga mottagare och använder tydliga kanaler. Det innebär att myndigheterna utför tillsyn

i bred bemärkelse. Resultaten är som regel mätbara. Arbetssättet är resurseffektivt och ger ofta förstärkningseffekter mellan leverantörer och kunder med utveckling av kundkrav som en följd.

Vi anser att ett sådant arbetssätt ska användas i ännu högre utsträckning än för närvarande. Ett sådant arbete kan med fördel bedrivas på regional nivå i nära samverkan mellan myndigheter och regionens näringsliv i projekt med bred inriktning mot både utsläpp, kemikaliekontroll och avfall. Bildande av särskilda branschgrupper och det regionala arbetet enligt nätverksmodellen, kan vara lämpliga kanaler för arbetet.

Det är framförallt i ett varugruppsinriktat arbete som användningen av ekonomiska styrmedel kan bli aktuell (se avsnitt 4.14 och 5.5).

5.11. Kriterier definieras för långlivade och bioackumulerbara ämnen

Kemikommittén föreslår:

Kriterier för långlivade och bioackumulerbara

ämnen som i ett första steg bör bytas ut

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare

definiera de kriterier för långlivad och bioackumulerbar som bör användas i det stegvisa utbytesarbetet.

Vi har i vårt arbete blivit medvetna om att det saknas kriterier för vad som ska räknas som ett långlivat ämne. De tester som finns baseras på om ämnet är lätt nedbrytbart eller inte. Vi anser det angeläget att i samarbete med experter och i internationella sammanhang definiera be-

greppet långlivad. Detta är särskilt viktigt eftersom även Esbjergdeklarationen använder begreppet långlivad i sina mål. I Esbjergdeklarationen finns emellertid inga kriterier fastställda för egenskaperna långlivad och bioackumulerbar.

Vi har föreslagit en första nivå för dessa kriterier att användas inledningsvis i arbetet att byta ut ämnena (se avsnitt 2.4). Vi har gjort det för att vi bedömt det angeläget att påbörja arbetet med att definiera vad som menas med denna egenskap samt för att visa vad man minst bör utgå ifrån i utbytesarbetet.

Kemikalieinspektionen bör få ett uppdrag att allt eftersom teknikutvecklingen fortskrider höja våra föreslagna kriteriegränser för bioackumulerbarhet med syftet att närma sig de kriterier som används för dessa egenskaper i vetenskapliga sammanhang.

Metoder för att identifiera långlivade ämnen behöver utvecklas. Det kan ske bl.a. genom OECD:s kemikalieprogram (se avsnitt 7.9).

Kemikalieinspektionen bör också få i uppdrag att närmare precisera vilka tester som avses och hur resultaten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Förslag till kriterier att användas i ett första steg finns i avsnitt 2.4.

5.12. Ökad tillsyn av produktinformationen

Kemikommittén föreslår:

Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband

med tillsynen i företag att tillräckligt utredningsmaterial föreligger för de kemikalier som används

Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och

länsstyrelsernas tillsynsarbete

Systemtillsynen tillämpas även på kosmetiska och

hygieniska produkter.

Enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) åligger det särskilt den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Med en kemisk produkt avses ämnen eller beredningar.

Vidare ska den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt bedöma produktens inneboende egenskaper från hälso- eller miljösynpunkt och bl.a. utreda

1. vilka ämnen som kan ge produkten farliga egenskaper,

2. arten och graden av de farliga egenskaperna,

3. vilka åtgärder som behövs för att skydda hälsa och miljö

vid hanteringen,

4. vilka åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från

produkten.

Var och en som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt ska dessutom i en översikt sammanställa underlaget för sin bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Den ska finnas tillgänglig så länge som produkten kan förväntas vara i

användning. Kemikalieinspektionen har meddelat särskilda föreskrifter om utredningsöversikt.

Dessa slags bedömningsunderlag saknas emellertid i många fall hos avsedda företag.

Enligt 8 § (LKP) föreligger skyldighet för den som tillverkar, importerar eller överlåter kemisk produkt att genom märkning eller på annat sätt ge produktinformation ur hälso- och miljöskyddssynpunkt. Vissa regler i lagen, bl.a. om märkningsskyldighet, får av Kemikalieinspektionen föreskrivas även gälla varor.

I förslaget till miljöbalk återfinns likalydande regler om utredningsskyldighet och produktinformation.

Enligt nuvarande praxis handhar Kemikalieinspektionen tillsynen över tillverkares och importörers utredningsskyldighet. Det finns emellertid inget formellt hinder att en länsstyrelse eller kommun i sin tillsyn också kontrollerar efterlevnaden av denna utredningsskyldighet.

Vi tycker att det är viktigt att också kommunerna och länsstyrelserna, i de fall tillsyn bedrivs mot tillverkare eller importörer av kemiska produkter, uppmärksammar dessa på kravet om utredningsskyldighet och kontrollerar att man uppfyller kraven.

Systemtillsyn ges ökad prioritet

Det finns en metod inom kemikalietillsynen som benämns systemtillsyn. Det innebär att företagens interna kemikaliehantering och kemikaliepolicy gås igenom vid inspektionstillfället. Det kan t.ex. gälla märkningsbestämmelser, förpacknings- och förvaringsregler, varuinformationsblad och ansvarsfrågor inom företaget.

Systemtillsynen syftar bl.a. till att den som tillverkar, importerar, använder eller säljer kemiska produkter ska ha kunskap om gällande regler inom kemikalielagstiftningen. Den ska också ha goda rutiner i verksamhetens egen kemikaliekontroll. Systemtillsynen kommer därmed att generera en marknadsdriven utveckling av kemikaliearbetet.

Det är viktigt att denna slags tillsyn får ökad prioritet i kommunernas och länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt kemikalielagstiftningen.

Vi föreslår i avsnitt 5.14 att kommunerna också ska utöva tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter. Det innebär att systemtillsynen också bör tillämpas på dessa slags produkter.

5.13. Rätten att veta - ökad medborgarinformation

Kemikommittén föreslår:

Företagen rapporterar årligen om användning och

utsläpp av kemikalier

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda

föreskrifter om vilka ämnen som ska rapporteras av företagen.

Ökad information om miljöfrågor från företagen

Flera utredningar har nyligen berört frågan om en utvidgad skyldighet hos företagen att redovisa miljörelevant information om det egna företagets verksamhet.

Redovisningskommittén (SOU 1996:157) föreslog att det i årsredovisningslagen (1995:1554) 6 kap. 1 § skulle införas en

ändring med innebörd att företag som bedriver miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening ska lämna uppgifter i den årliga förvaltningsberättelsen om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.

Miljöinformationsutredningen (SOU 1997:4) delade Redovisningskommitténs uppfattning. Huvudsakligen avsågs dock information som kunde vägleda intressenter om finansiella frågor och utvecklingsmöjligheter hos företaget.

Redovisningskommittén avvisade tanken att använda den externa redovisningen som ett påtryckningsmedel för att utverka förändringar med avseende på miljöpåverkan i företagens verksamhet. Redovisningskommittén anförde också att uppgifterna skulle begränsas till miljöpåverkan som uppstår i företagens produktionsprocesser. Ingen information skulle behöva lämnas om eventuell miljöpåverkan vid användning av företagets produkter.

Regeringen har nyligen föreslagit att miljöinformation ska bli obligatorisk för alla företag som ska anmälas eller godkännas enligt miljöskyddslagen. Dessa företag ska redovisa effekterna av sin verksamhet i årsredovisningen.

Vad kan vi lära av andra?

Den amerikanska författningen fäster stor vikt vid medborgarnas möjlighet till insyn och delaktighet i miljöarbetet. Stora framsteg på miljöområdet har gjorts genom att göra information om företagens verksamhet och processer öppen och tillgänglig för allmänheten via media eller på annat sätt. En särskild lag tillkom 1986 som reglerar allmänhetens rätt till information om farliga ämnen som tillverkas eller används i deras omgivning, (Emergency Planning and Community Right to Know Act, EPCRA). Lagen har visat sig vara ett mycket viktigt redskap för t.ex. lokala miljöorganisationer i deras påtryckningsarbete för att få företagen att minska sina utsläpp. Det till lagen kopplade utsläpps-

registret (Toxic Releases Inventory) har tydligt identifierat vilka ämnen som varit särskilt angelägna att kontrollera. Myndigheternas ansträngningar att göra registrets databaser tillgängliga och användbara för allmänheten on-line, på cd-rom och via Internet har också haft stor betydelse. För närvarande ska förluster eller utsläpp för över 600 kemikalier rapporteras till myndigheten, som sedan publicerar uppgifterna. Alla verksamheter som har fler än tio anställda och tillverkar mer än 10 ton av någon av de uppräknade kemikalierna, eller som använder mer än 5 ton ska rapportera.

Databasen över utsläpp ger upplysningar om vilka kemikalier som släpptes ut i den lokala miljön under föregående år, hur mycket som gick till luft, mark eller vatten under ett visst år och hur mycket som fördes bort för kvittblivning, behandling, återanvändning eller energiutvinning. Man får också reda på hur mycket kemikalieavfall som behandlades på platsen, effektiviteten i avfallsbehandlingen, samt vilka aktiviteter som företaget gör för att förebygga utsläpp och återanvända kemikalier.

Myndigheterna avser att utvidga "rätten att vetaprogrammet" för att öka den tillgängliga informationen till allmänheten om kemikalieanvändningen. Det avses gälla mängden av en farlig kemikalie som tas in i en anläggning, hur mycket av den som omvandlas till produkter respektive avfall och den slutliga mängden som lämnar anläggningen.

Utsläppsdatabasen används av enskilda och intressegrupper för att påverka lokala myndigheter och politiska församlingar, för att utbilda allmänheten, för att främja samarbetet mellan näringsliv och allmänhet m.m. Den används av federala myndigheter i flera olika program bl.a. för att kontrollera efterlevnaden av andra lagar och för att skaffa överblick. Många dagstidningar och tidskrifter både på riksoch lokal nivå bevakar regelbundet databasen och gör reportage med utgångspunkt från t.ex. förändringar i utsläpp från år till år.

Ett annat exempel på hur information kan användas i riskbegränsande syfte är det s.k. förslag nr 65 (Proposition 65) från Kalifornien. Förslaget, som nu utgör lag i Kalifornien ålägger företagen att informera allmänheten när de använder cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller reproduktionsstörande ämnen i sina produkter och processer. Även här är det en informationsskyldighet från företagen som ger allmänheten kunskap om vad som hanteras vid företaget. Informationsskyldigheten kan också ge underlag för produktval, opinionsarbete och förändringar.

Inom EU finns ett system för företagens miljöstyrning och miljörevision, det s.k. EMAS. Företag som ansluter sig till systemet ska informera medborgarna om verksamheten vid företagen ur miljösynpunkt. Det är dock frivilligt att ansluta sig till systemet. I första hand kan man förvänta sig att större företag som är angelägna om en god miljöprofil kommer att ansluta sig. Många mindre företag kan välja att avstå på grund av kostnaderna för att bli certifierade. En del av de företag som väljer att inte ansluta sig är förmodligen sådana där insyn från allmänheten skulle vara värdefull och verka pådrivande på företagets miljöarbete.

Vi tror att informationsspridning om företagens kemikalieanvändning och miljöpåverkan via utsläpp och varuproduktion är en effektiv metod att åstadkomma en förbättrad kemikalieanvändning och kemikaliehantering med små insatser från myndigheterna.

Det finns goda skäl att pröva detta angreppssätt i ökad utsträckning för att främja en bättre hantering av kemikalier samt för att påskynda avveckling och utbyte av icke önskvärda kemikalier och varor.

Enligt EU:s nyligen beslutade direktiv om integrerad kontroll och förebyggande av utsläpp, kommer EU att vart tredje år publicera data över utsläpp av kemikalier. Uppgifterna gäller dock endast storföretag och endast kemikalier

som finns med i tillståndsvillkoren för verksamheten. Dessa uppgifter kommer att omfatta ett litet antal kemikalier. Företag som i sina tillståndsvillkor har gränser för specifika kemikalier ska redovisa utsläppen av dessa årligen till kommissionen och myndigheterna. Myndigheten ska se till att uppgifterna kommer till allmänhetens kännedom. Även detta gäller mycket stora företag och ett litet antal kemikalier. Direktivet kan inte anses uppfylla syftet att på ett tillräckligt sätt informera allmänheten om företagens kemikaliehantering. Direktivet är av minimikaraktär, grundat på artikel 130s i Romtraktaten, och medlemsländerna har därmed möjlighet att införa egna bestämmelser som är mer långtgående.

Skyldighet att informera

Den svenska offentlighetslagstiftningen ger stora möjligheter för medborgarna att ta del av allmänna handlingar vid svenska myndigheter.

Därigenom ges möjlighet till insyn t.ex. i enskilda ärenden om kemikalier som är föremål för granskning vid myndigheten.

Det krävs dock aktiviteter från medborgaren för att få tillgång till informationen, t.ex besök vid myndigheten, skriftväxling m.m. Någon möjlighet att få ut material från företag som inte är eller har varit föremål för ärenden vid myndigheten finns dock inte. Inte heller finns det någon skyldighet för företagen att informera medborgarna om t.ex. kemikaliehanteringen vid företaget.

Miljöbalksutredningen föreslår att uppgiftsskyldighet införs för den som yrkesmässigt hanterar kemisk produkt eller för in i eller ut sådan produkt ur Sverige. Uppgift om produkten eller dess hantering lämnas till myndighet som regeringen bestämmer (14 kap. 9 §).

Naturvårdsverket har centralt statistikansvar för utsläppsstatistik. Vi har erfarit att Naturvårdsverket inom ramen för detta ansvar upprättar ett kemikalieutsläppsregister.

Vi har erfarit att det svenska systemet är inspirerat av det amerikanska utsläppsregistret, Toxics Release Inventory, men kommer att anpassas till svenska behov och förutsättningar bl.a. med ledning av erfarenheter som vunnits vid genomförda svenska försök och internationella aktiviteter.

Vi anser att det är angeläget att en skyldighet införs för alla kemikaliehanterande företag att informera om sin hantering av kemikalier på motsvarande sätt som enligt det amerikanska systemet. Detta innebär att de årligen ska informera om användning och utsläpp av vissa specificerade kemikalier med allvarliga verkningar på hälsa och miljö.

I vårt förslag ingår att företagens användning och utsläpp av farliga kemikalier ska redovisas. I användningen ingår det som lämnar anläggningen i form av produkter. Mot bakgrund av detta och den ämnesvisa inriktningen mot både hälso- och miljöfarlighet föreslår vi att närmare föreskrifter för uppgiftslämnandet utarbetas av Kemikalieinspektionen efter samråd med Naturvårdsverket. Det pågående arbetet med utsläppsstatistik vid Naturvårdsverket bör utnyttjas.

I första hand bör uppgifter om utsläpp lämnas vidare till allmänheten, medan uppgifter om företagens användning av kemikalier är av intresse för myndigheterna för att uppskatta kemikalieflöden m.m.

Vi anser också att företagen bör ges en skyldighet att publicera sina data i lokala media. Detta ligger i linje med kemiindustrins eget program för Ansvar och Omsorg som också förordar en ökad öppenhet och ökad information om verksamheten till allmänheten.

5.14. Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska bedömas och tillsynen utvidgas

Kemikommittén föreslår:

Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska

och hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälso- som miljöskador

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med

Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan

Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn

över kosmetiska och hygieniska produkter.

De svenska reglerna för kosmetiska och hygieniska produkter finns i förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. Förordningen är meddelad med stöd av bemyndigande i lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Reglerna i 6 § (LKP) om utredning om bedömning av hälso- eller miljöskador är tillämpliga på kosmetiska produkter. Ansvarig myndighet, Läkemedelsverket, får meddela ytterligare föreskrifter om utredningar vad gäller kosmetiska produkters hälso- eller miljöskador.

Verksamheten inom kosmetikakontrollen har sedan 1989 koncentrerats på folkhälsoaspekter för de 14 000 kroppsvårdsprodukter som dagligen används av ett stort antal konsumenter, produkter som via avloppet kan belasta vattenmiljön. Läkemedelsverket har låtit upprätta en rapport - Miljöaspekter på kosmetiska och hygieniska produkter. Syftet med denna studie är att kartlägga ingredienser i några produktgrupper vars användning är utbredd och regelbunden. Läkemedelsverket anger att denna studie kan

ses som en första undersökning om på vilka områden ytterligare undersökningar bör göras.

Kosmetiska och hygieniska produkter är produkter som appliceras på huden eller kommer i kontakt med kroppens slemhinnor. Hälsoskyddsaspekten på användningen av sådana produkter är därför av överordnad betydelse. Med hänsyn till att mängden förekommande produkter inom området är stor och att merparten av dessa produkter efter användningen förs med avloppsvattnet till vattenmiljön är även miljöaspekterna på användningen av dessa produkter väsentlig.

Vi föreslår att den som tillverkar eller importerar kosmetiska och hygieniska produkter genom egna undersökningar eller på annat sätt ska se till att det finns utredning för bedömning av vilka miljöskador produkterna kan ge upphov till.

Vi föreslår också att Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan.

Vi föreslår i avsnitt 6.13 att Sverige ska driva frågan i EU att direktivet om kosmetiska produkter (76/768/EG) också ska innefatta miljöriskvärdering.

Regional och lokal tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter

Länsstyrelserna och kommunerna är inte tillsynsmyndigheter enligt förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter. Läkemedelsverket har för några år sedan framfört förslag till regeringen att bestämmelse om regional och lokal tillsyn införs i förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter.

Ute i handeln finns ofta kosmetiska och hygieniska produkter tillsammans med andra typiska konsumentprodukter som också är kemiska produkter. Det är därför en komplikation att kommunerna inte kan utöva tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter men över andra konsumentprodukter. Det kan vara svårt, i vart fall för konsumenten, att förstå denna skillnad. Den centrala tillsynsmyndigheten har inte möjlighet att utöva tillsyn i försäljningsledet på samma sätt som en lokal tillsynsmyndighet.

Vi ser därför en fördel i att kommunerna kan biträda Läkemedelsverket med att utöva tillsyn över den omfattande mängden konsumentprodukter.

Vi föreslår att bestämmelse införs i förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter att länsstyrelserna utövar den närmare tillsynen inom länet och den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsyn inom varje kommun.

Detta innebär att Läkemedelsverket måste tillgodose behov av information, vägledning och utbildning i frågor om bestämmelser för kosmetiska produkter riktat till lokala och regionala tillsynsmyndigheter. Vi föreslår i avsnitt 5.12 att systemtillsyn tillämpas på kosmetiska och hygieniska produkter.

5.15. Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas

Kemikommittén föreslår:

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning.

Läkemedelsverket är den myndighet som ansvarar för godkännande och kontroll av läkemedels kvalitet, effekt och säkerhet inom ramen för läkemedelslagstiftningen.

Hittills har det inte regelmässigt förekommit att läkemedel kontrollerats med avseende på effekter på miljön. På läkemedelsområdet har emellertid nyligen införts krav på miljöeffektundersökning för nya läkemedelsprodukter vid ansökningar om godkännande, Environmental Risk Assessment, (ERA).

Sedan Sveriges inträde i EU ingår det att vid en bedömning av ansökningar om godkännande av nya läkemedel att Läkemedelsverket även väger in eventuella bestående skadliga effekter på miljön i den risk/nyttabedömning som ligger till grund för ett eventuellt marknadsföringsgodkännande. Läkemedelsverket kan även anmoda sökanden att införa hanteringsrutiner för att minimera risker av olika slag i den Produktresumé som beskriver produkten och dess användning. Nyttan med läkemedel ur hälsoperspektiv och företagens rätt att marknadsföra likvärdiga produkter måste vägas in i ett beslut om godkännande.

Dokumentation som ligger till grund för godkännande lämnas till Läkemedelsverket i samband med ansökan och utgör därmed allmän handling. Denna omfattas dock ofta av sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Läkemedelsverkets bedömningar utgör också allmän handling.

Från och med 1998 kommer ett program att startas av Läkemedelsverket för att en miljöriskvärdering i relation till nytta även ska inbegripa redan godkända produkter.

Från och med 1998 kommer krav på miljöeffektundersökning Environmental Risk Assessment, (ERA) att även inbegripa redan godkända produkter. Inom en femårsperiod kommer företag med godkännande i Sverige att anmodas

lämna in en särskild dokumentation som innebär att Läkemedelsverket kan avgöra vilka läkemedel som direkt kan anses utgöra en minimal risk för miljön och vilka som kan behöva dokumenteras ytterligare för att en korrekt risk/nyttabedömning ska kunna göras. Åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning måste bedömas från fall till fall och sättas i relation till läkemedlens nytta i ett folkhälsoperspektiv. Läkemedel som bedöms kunna ackumuleras i miljön kan enligt ovan nämnda riktlinjer bli föremål för särskilda inskränkningar i användningen.

Ett exempel på problem som uppmärksammats på senare år är den diffusa spridningen av antimikrobiella ämnen till miljön. De kan bl.a. ge upphov till resistenta bakterier. I Storbrittanien har det har konstaterats förändringar hos fisk nedströms avloppsreningsverk. Orsaken anses vara bl.a. läkemedelsrester i avloppsvattnet från hushållen. Det behövs motsvarande studier i Sverige av t.ex. hormonstörande effekter relaterade till läkemedelsanvändning.

Vi föreslår att Läkemedelsverket ges i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och ev. andra berörda myndigheter föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning varvid särskilt ska beaktas effekter av långlivade och bioackumulerbara ämnen.

5.16. Kartläggning av farliga ämnen i samhället

Kemikommittén föreslår:

En kartläggning av inlagringen av farliga ämnen i

samhället genomförs för att bedöma problemets storlek och art

Berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra

en kartläggning av farliga ämnen i samhället

Ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i

uppdrag att genomföra motsvarande kartläggning.

Vi har i vårt arbete avgränsat bort varor och material som redan finns i samhället (se avsnitt 1.8). Det betyder att vi inte föreslår mål eller åtgärder för farliga ämnen som redan är inlagrade i samhället eller som finns på deponier. Dessa ämnen innebär emellertid att utsläpp till eller annan påverkan på miljön sker under varornas användning eller i avfallsledet. Detta kan utgöra ett stort miljöproblem med betydelse för möjligheterna att uppnå Esbjergdeklarationens mål.

Det finns endast ett fåtal uppgifter om de totala mängderna långlivade organiska miljögifter och metaller inlagrade i samhället. Sannolikt är den kända upplagringen av sådana ämnen bara en liten del av den totala mängden. Naturvårdsverket redovisar i bl.a. rapporten Persistenta Organisaka Miljögifter (Rapport 4563) samt i rapporten Metaller i stad och land (Rapport 4677) bl.a. uppskattningar av mängden inlagrade farliga ämnen i samhället.

På grund av den långa livslängden hos många ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive nära de naturliga halterna.

Våra mål är inriktade på ämnen som företag och konsumenter medvetet ska styra bort från. Våra mål tar inte fasta på utsläpp av ämnen från varor som redan förts in i samhället. Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationens mål om att halterna av farliga ämnen ska vara nära nollnivå och att halterna av naturliga ämnen ska vara nära de naturligt förekommande (se avsnitt 1.4 och 2.2).

Därför behövs en kartläggning för att utröna vidden av problemet med upplagrade ämnen i samhället. Först därefter är det möjligt att ta ställning till eventuella åtgärder. Vi föreslår att en kartläggning av farliga ämnen i samhället görs för att bedöma problemets storlek och art.

I kartläggningen bör ingå att ta fram följande uppgifter om hälso- och miljöstörande ämnen, bl.a. metaller och långlivade organiska ämnen, - hur mycket som tillförs samhället årligen, t.ex. via import

och inhemsk produktion, - hur mycket som redan finns inlagrat i samhället och i

vilken form, - hur mycket som släpps ut via kontrollerade utsläpp, - hur stor den diffusa spridningen kan tänkas vara, - hur stor är emissionen av kemikalier från olika typer av

produkter.

Vi föreslår att berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra sådan kartläggning i samhället. Vi föreslår vidare att ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i uppdrag att genomföra motsvarande kartläggning vad avser försvarsmaktens användning av ifrågavarande ämnen. Vi anser att det är en fördel om myndigheterna samordnar sitt kartläggningsarbete. Vi föreslår att kartläggningen bör ske med sikte på att att utgöra bedömningsunderlag för regerings översyn och utvärdering av de kemikaliepolitiska målen (se avsnitt 5.19).

5.17. Företagen innehållsdeklarerar varor

Kemikommittén föreslår:

Företagen innehållsdeklarerar sina varor senast år

2002 med avseende på kemikalieinnehåll

Myndigheterna, industrin och handeln inleder ett

samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade.

Med varor avses en mycket bred definition av produkter och material som marknadsföres. Som en liten del i det stora begreppet varor finns kemiska produkter bestående av kemiska ämnen eller beredningar av ämnen. Definitionen kan exemplifieras med en TV-apparat som är en vara men inte en kemisk produkt även om den innehåller kemiska ämnen.

Som vi konstaterat i kapitel 3 har mängden kemikalier i varor ökat de senaste åren bl.a. till följd av utvecklingen för att ge varorna olika egenskaper exempelvis hållbarhet, mjukhet, flamskydd. Detta innebär att det i många varor finns minst lika många kemiska ämnen som i kemiska produkter. Kravet på information om kemikalieinnehåll är dock inte alls lika omfattande för varor som för kemiska produkter. För att fullt ut kunna utnyttja den viktiga drivkraft i miljö- och kemikaliearbetet som konsumenternas krav utgör, är det viktigt att informationen om kemikalieinnehåll utvecklas även för varor. En förutsättning för att en marknad ska fungera effektivt är att aktörerna på marknaden har tillgång till information så att de kan fatta rationella beslut.

För att konsumenter själva ska kunna jämföra varor och tillämpa utbytesprincipen är det viktigt att det går att ta reda på vad varorna innehåller. En utveckling av innehållsdeklarationer av material och tillsatser i varor är därför ett

viktigt komplement till miljömärkningen och en förutsättning för ett effektivt marknadsdrivet miljöarbete. Sannolikt är det framför allt de yrkesmässiga konsumenternas val som kommer att ge effekt. Privata konsumenter kan fortfarande vara betjänta av miljömärkning t.ex. Svanen och Bra Miljöval.

Information om varors kemikalieinnehåll är också mycket viktigt vid omhändertagandet av avfallet. För att kunna dela upp avfallet i lämpliga fraktioner måste man lätt kunna ta ställning till vad varan innehåller.

Innehållsdeklaration

Vi föreslår att alla varor på något sätt ska vara försedda med en innehållsdeklaration som beskriver vilka material och tillsatser som ingår (se avsnitt 2.3). Sådan deklaration bör införas senast från år 2002. Deklaration om innehåll ska finnas för både varor som tillverkas i Sverige och för varor som importeras. Särskilda tillsatser bör anges exempelvis stabilisator, flamskydd, mjukgörare, härdare. För att inte avslöja affärshemligheter, som exempelvis recept, bör inte den exakta mängden av varje del anges utan bara räknas upp.

Vi bedömer att innehållsdeklarationer är förtroendeskapande och kommer att underlätta för upphandlare inom företag, men också för hushållen, att få information om varans innehåll. Många företag har insett detta och använder sig av innehållsdeklarationer. Ett exempel är Sveriges Färgfabrikanters Förening som för sina medlemmmar har tagit fram modeller för miljödeklarationer där produktsammansättningen redovisas. Kretsloppsdelegationen behandlade frågan om innehållsdeklarationer för varor i sin "Strategi för kretsloppsanpassade material och varor", rapport 1997:14. Delegationen har för avsikt att utveckla innehållsdeklarationer som en del av producentansvaret under år 1997.

Innehållsdeklarationer utvecklas nationellt - för att bli harmoniserade krav på EU-nivå

För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete om system för innehållsdeklarationer med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration. Se avsnitt 6.6.

5.18. Företagen redovisar hur de når de kemikaliepolitiska målen

Kemikommittén föreslår:

Företag som tillverkar, importerar, använder eller

omhändertar kemikalier ska planlägga och regelbundet redovisa hur långt de nått i arbetet för att nå de kemikaliepolitiska målen

År 2000 upprättas en plan för hur de kemikaliepoli-

tiska målen ska nås. Årligen därefter gör företaget en avstämning mot planen och anger hur långt det kommit i arbetet med att nå målen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att i samarbete

med andra berörda myndigheter och med industrin ta fram riktlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepolitiska målen

Industriförbundet och branschföreningarna ut-

vecklar rekommendationer till företagen om miljöledningssystem som baserar sig på de svenska målen. Företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen.

De mål som redovisas i kapitel 2 riktar sig i första hand till företag som arbetar på den svenska marknaden. Målen ska vara styrande och marknadsdrivande. Målen ska också vara styrande för myndigheternas verksamhet. Konsumenterna ska använda målen som riktlinjer i produktvalet.

Vi föreslår att företag som tillverkar, importerar, använder eller omhändertar farliga kemikalier ska upprätta en plan för hur de kemikaliepolitiska målen ska nås samt regelbundet kunna redovisa hur långt de nått i arbetet med att nå målen. Vi föreslår att arbetet sker enligt följande.

År 2000 upprättas en plan för hur målen ska nås. Årligen därefter bör företagen göra en avstämning mot planen och ange hur långt man kommit i arbetet på att nå målen. Vidare redovisas vilka åtgärder företagen tänker vidta för att närma sig målet.

Tillverkare ska även redovisa vilka och hur stora utsläpp (inklusive diffusa utsläpp som t.ex. slitage och korrosion) av metaller som varorna orsakar under användning samt i återvinnings- och avfallsledet.

Skälet till att vi lägger stor vikt vid redovisningen av metallutsläpp är att kunskapen om denna spridning behöver öka, och för att det generella metallmålet sannolikt är svårast av målen att uppnå (se avsnitt 2.7).

Företagen ska kunna redovisa såväl planen som den årliga avstämningen för tillsynsmyndighet. Företagen ska dessutom på lämpligt sätt offentliggöra arbetet med måluppfyllelsen.

Ett annat sätt att offentliggöra arbetet med måluppfyllelsen är att det beskrivs i företagets årsredovisning. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter ta fram riktlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepolitiska målen.

Miljöledningssystemen utvidgas

I den enkät vi gjort till näringslivet med frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att förmå företagen att minska användningen av farliga kemikalier, pekar flera organisationer på miljöledningssystemen som ett viktigt styrmedel.

Industriförbundet har i samarbete med Föreningen Miljörevisorer i Sverige tagit fram en bok som handledning för miljöledningssystem.

Vi föreslår att Industriförbundet och branschföreningarna utvecklar rekommendationer som baserar sig på de svenska målen och att företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen. Arbetet med målredovisningen bör därför lämpligen också redovisas tillsammans med redovisning av miljöledningssystem för de företag som är anslutna till sådana system.

5.19. År 2003 görs en översyn och en utvärdering av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen

Kemikommittén föreslår:

År 2003 görs en översyn och utvärdering av de

kemikaliepolitiska målen och styrmedlen.

Vi har i kapitel 2 ställt upp ambitiösa mål för kemikaliepolitiken. Enligt vår uppfattning bör dessa mål huvudsakligen kunna nås på frivillig väg under medverkan av alla aktörer på kemikalieområdet. En förutsättning för att målen ska nås är att alla som hanterar kemikalier tar sitt ansvar genom att tillverka, tillhandahålla, efterfråga och använda kemikalier och varor som är hälso- och miljömässigt

acceptabla i ett kretsloppsperspektiv. Ett stort ansvar läggs på näringslivets aktörer. Det kan finnas en risk att arbetssättet inte blir lika drivande som lagstiftning. Det är därför viktigt att regeringen tydligt markerar sin avsikt att genomdriva målen. Om marknaden inte klarar att nå upp till målen kan det bli nödvändigt att tillgripa andra medel.

Målen ska nås på tio respektive 15 år. Tio år kan vara både en kort och en lång tid för förändringsarbete. Företagen kan behöva investera i nya maskiner och processer, vilket ibland tar mer än tio år. Ändrade kundkrav kan åstadkomma helt nya verksamheter och även branscher på bara ett par års tid. Komplexiteten i varuflödet kan göra det svårt att löpande följa utvecklingen och mäta graden av måluppfyllelse.

I föregående avsnitt har vi föreslagit hur företagen ska redovisa sitt arbete mot de kemikaliepolitiska målen. Regeringen kan behöva ta ställning till om det av oss föreslagna arbetssättet leder mot målen med tillräcklig kraft. Regeringen behöver vidare ta ställning till vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att Esbjergdeklarationens mål ska uppnås. Regeringen kan också behöva ett underlag för att bedöma om lagstiftningsåtgärder kommer att bli nödvändiga. Vi föreslår därför att regeringen vid lämplig tidpunkt gör en översyn av arbetet med att nå de kemikaliepolitiska målen.

Översynen bör bygga på det material som företagen redovisat, men även annat underlag från myndigheter m.fl. Bland detta underlag bör också ingå uppgifter från den kartläggning som vi föreslår ska genomföras enligt avsnitt 5.16. Uppgifterna är viktiga som ett underlag för regeringens bedömning av ev. behov av åtgärder för att Esbjergdeklarationens mål ska uppnås.

Tidpunkten bör väljas så att det med rimlig grad av säkerhet går att bedöma hur det nya arbetssättet har fungerat och om målen kan nås till år 2007. Översynen bör

också innehålla en analys av i vilken grad olika styrmedel, t.ex. den av oss föreslagna nätverksmodellen, har bidragit till resultaten. Vi anser att år 2003 är en lämplig tidpunkt, som ger möjlighet för eventuella ytterligare åtgärder att hinna verka till år 2007.

5.20. Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna till nationell lagstiftning och notifierar nationella begränsningar

Kemikommittén föreslår:

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till

nationell kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur

stora dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till na-

tionella begränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur

hälso- och miljösynpunkt.

Sveriges ambition ska i första hand vara att arbeta för gemensamma lagar inom EU på kemikalieområdet. Sverige ska arbeta för att dessa utgår från en hög skyddsnivå. I vissa lägen kan det dock finnas behov av att Sverige går längre i den nationella lagstiftningen vilket inte är minst viktigt för att gemenskapens hela kemikaliepolitik effektivt ska drivas framåt. På områden där gemenskapslagstiftning ännu inte stiftats, dvs. på icke harmoniserade områden, kan

nationella åtgärder vidtas i den mån de inte inskränker den fria handeln eller om de gör det, i den mån att de är proportionella i förhållande till de problem de avser att motverka. Sverige bör utnyttja de möjligheter som ges till nationellt agerande på icke harmoniserade områden.

På områden där det finns gemensam lagstiftning, harmoniserade områden, ges möjligheter till nationella åtgärder genom den s.k. "miljögarantin". Miljögarantin garanterar inte medlemsländerna att gå längre nationellt varför begreppet är missvisande. Miljögarantin ger dock möjlighet till nationellt agerande. Det är viktigt att Sverige bidrar till ökad klarhet i hur stort utrymme som ges genom "miljögarantin". Detta kan ske genom att Sverige utnyttjar de frihetsramar som finns att införa nationella bestämmelser.

För att pröva medlemsstaternas handlingsutrymme och på det viset driva gemenskapens kemikaliearbete framåt föreslår vi att Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ta fram förslag till nationella begränsningar av särskilt farliga kemiska ämnen som ännu inte är begränsade på gemenskapsnivå i syfte att förslagen notifieras.

Det är också viktigt att särreglerna är väl motiverade ur hälso- och miljösynpunkt (se avsnitt 6.4).

Vi inser att sådana notifieringar inte är förenliga med det generella angreppssätt som vi föreslår i kapitel 4. Notifieringar av enskilda ämnen motiveras dock av att de är viktiga som ett parallellt arbetssätt för att skapa ökad juridisk klarhet och för att driva gemenskapens kemikaliearbete framåt.

I kapitlet Åtgärder i EU (avsnitt 6.4) utvecklas frågan om Sveriges nationella lagstiftningsmöjligheter. Se även bilagorna 4 och 11.

5.21. Svensk policy tas fram för det internationella kemikaliearbetet

Kemikommittén föreslår:

Sverige fortsätter att spela en aktiv och drivande

roll i det internationella arbetet

Kemikalieinspektionen och Sida får i uppdrag att ta

fram en plan för hur de globala kemikaliefrågorna ska integreras med biståndspolitiken.

Internationell policy

Vi anser att möjligheterna att nå de svenska miljömålen är avhängigt förhållandena i andra länder, framför allt länderna utanför OECD. En stor del av den svenska miljöpolitiken måste föras utomlands, i regionala och internationella organisationer. Vi måste där på alla sätt verka för att kontrollen av kemiska produkter och varor når en acceptabel nivå i alla länder. Utgångspunkten måste vara att inget land ska behöva utstå skador på sin miljö till följd av kemikalie- eller varuproduktion i någon annan del av världen.

Vi anser att Sverige ska fortsätta att spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet. Detta måste vara en del av den nationella politiken och ses som ett utflöde av den. Enligt kommittén har Sverige en kemikaliepolitik som bedrivs på olika nivåer nationellt, inom EU och internationellt.

Bistånd och kemikalier

Biståndspolitiken måste kopplas mycket tätare till kemikaliepolitiken. Svenska initiativ för att åstadkomma global avveckling av farliga ämnen måste samordnas bättre med bistånds- och samarbetsinsatser i mottagarländerna. En internationell arbetsfördelning bör också eftersträvas för att fler länder ska dras in i arbetet på att förbättra den globala miljön.

Vi vill särskilt lyfta fram betydelsen av en starkare samverkan mellan kemikalie- och biståndsmyndigheterna. Det påbörjade samarbetet mellan Kemikalieinspektionen och Sida är ett steg i rätt riktning. Vi anser att det behöver utvidgas och fördjupas. De båda myndigheterna bör därför få i uppdrag att ta fram en gemensam plan för hur de globala kemikaliefrågorna ska integreras med biståndspolitiken. Sveriges roll i genomförandet av de förväntade globala kemikaliekonventionerna ska därvid särskilt belysas.

6. Åtgärder i EU

Kemikommitténs förslag i sammandrag:

Sverige arbetar för att de svenska målen och hörnstenar-

na blir vägledande i EU:s kemikaliepolitik

En kemikaliestrategi tas fram:

- En utvärdering görs av kemikaliepolitiken - En plan upprättas för Esbjergdeklarationens genomfö-

rande - Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa

upp vidtagna åtgärder - EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet - Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikalie-

kontroll - En kemikaliepolicy utarbetas med grundläggande

principer som på sikt kan utvecklas till en ramlag

- Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas

årligen

Sverige utnyttjar möjligheterna till nationell lagstiftning

och notifierar nationella begränsningar

Sverige bör föreslå EU att ännu ej reglerade långlivade

organiska miljögifter, s.k. POP:s, förbjuds

Sverige driver frågan om nya EG-regler med krav på

innehållsdeklarationer för varor

Sverige arbetar aktivt för att försiktighetsprincipen

inklusive principen om den omvända bevisbördan ska få en bredare tillämpning

Sverige arbetar för att utbytesprincipen tillämpas

i EU

Sverige arbetar för att företagens ansvar ökar

Sverige arbetar för att EU använder ett mer generellt an-

greppssätt i kemikaliepolitiken

Sverige arbetar för att programmen för nya och existeran-

de ämnen utvärderas och utvecklas, bl.a. med rutiner som identifierar "Esbjergämnen"

Sverige tar initiativ till att förordningen om miljöstyrning

och miljörevision utvecklas

Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska pro-

dukter ska innehålla miljökrav

Sverige arbetar för att kraven i kristalldirektivet och

andra produktdirektiv baseras på funktion i stället för ämnesinnehåll

6.1. Strategi för svenskt agerande i EU

Vi anser att Sverige ska arbeta med att utveckla EU:s gemensamma kemikaliepolitik. Utgångspunkten för detta arbete ska i första hand vara Esbjergdeklarationens mål och på längre sikt de mål som vi föreslagit i kapitel 2.

Våra mål är också ett förslag till hur EU:s medlemsländer ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen. Sverige ska i sitt kemikaliepolitiska arbete i EU verka för att lagar stiftas som i första hand medverkar till att Esbjergdeklarationens mål och våra mål uppfylls.

Sverige ska bidra till att öka klarheten i var gränserna för medlemsstaternas nationella kemikaliearbete går. Medlemsstaternas möjligheter till nationellt handlande är inte minst

viktigt för att hela gemenskapens kemikaliearbete effektivt ska kunna drivas framåt.

Försiktighetsprincipen, liksom utbytesprincipen, behöver få en ökad tillämpning i EU. För att åstadkomma detta bör lyckade tillämpningar av principerna lyftas fram i gemenskapen. EU bör också anta ett mer generellt angreppssätt i utvärderingen av kemikalier liksom i begränsningsarbetet.

6.2. Sverige arbetar för att de svenska målen och hörnstenarna blir vägledande i EU:s kemikaliepolitik

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar långsiktigt för att EU ska ta fram

lagstiftning som innehåller en avvecklingsplan av användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan.

Ett svenskt förankringsarbete hos andra medlems-

stater och EU-institutionerna inleds.

EU-kommissionen liksom ett stort antal medlemsländer, däribland Sverige, har ställt sig bakom Esbjerg-deklarationens mål. Vi lägger stor vikt vid deklarationens mål och ser det som angeläget att målen inom en snar framtid kan konkretiseras i EG-rätten. En plan för införande av Esbjergdeklarationens mål bör därför ingå i EU:s kemikaliestrategi som ska tas fram. Ett förslag till hur planen kan se ut redovisas i avsnitt 6.3 .

Våra mål, som beskrivs i kapitel 2, anger bl.a. att de kemikaliepolitiska insatserna ska koncentreras till använd-

ningen av organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan. Erfarenheten visar att slutna system inte existerar i praktiken. Därför måste användningen inte bara begränsas eller kringgärdas med restriktioner utan avvecklas helt.

Arbetet bör på lång sikt inriktas på att få målen formulerade i juridiskt bindande lagtext. Det ska ske genom att regeringen förklarar de svenska intentionerna för EUkommissionen, som har initiativrätt. Med målen väl förankrade hos andra medlemsstater bör en svensk intentionsförklaring på sikt leda till att kommissionen tar initiativ till nya lagförslag som begränsar och avvecklar användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen inom EU. Lagförslagen bör, som vid utfasningen av ozonnedbrytande ämnen, innehålla ett antal datum när olika delmål ska vara uppfyllda.

Förankringsarbete hos andra medlemsstater

Arbetet ska till att börja med inriktas på att förankra målen hos andra medlemsstater och i EU:s institutioner. Vi föreslår att också organisations- och industriföreträdare ska arbeta med att förankra målen hos sina europeiska kollegor.

En kemikaliestrategi tas fram

Kemikommittén föreslår:

En kemikaliestrategi arbetas fram på samma sätt

som försurningsstrategin. Den ska innehålla följande:

- En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

- En plan för Esbjergdeklarationens genomförande

upprättas med följande åtgärder: * Kraven i utsläppsdirektiven om integrerad förore-

ningskontroll i större och mindre anläggningar och i vattendirektivet skärps * Programmen för nya och existerande ämnen får

nya rutiner som identifierar "Esbjergämnen" * Kriterier för långlivade, bioackumulerbara och

giftiga ämnen utvecklas * Begränsningsdirektivet skärps i flera omgångar

tills alla "Esbjergämnen" är omfattade * Ökad miljöhänsyn och mer generella kriterier vid

begränsningar

* Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala

kemikaliearbetet

- Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att

följa upp vidtagna åtgärder: * Miljömyndigheten i Köpenhamn bör utvidga

statistikunderlaget för att beskriva det aktuella tillståndet i miljön, bedöma hotbilden och följa upp vidtagna åtgärder * En särskild plan för att följa upp Esbjergdeklara-

tionens mål

...forts.

- EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

- Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemika-

liekontroll för att kunna överblicka varors hela livscykel

- En kemikaliepolicy med grundläggande principer

om försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas. Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag

- Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas

årligen.

EU har beslutat att ta fram en kemikaliestrategi

En utvärdering av EU:s femte miljöhandlingsprogram från 1992 genomfördes av kommissionen under 1995 Utvärderingen har resulterat i en aktionsplan för att påskynda arbetet med handlingsprogrammet. I skrivande stund är aktionsplanen ännu inte helt beslutad. En av artiklarna i aktionsplanen gällde upprättande av en kemikaliestrategi. I artikel 11 (i) står det att:

"Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt att utarbeta och presentera en strategi som bland annat kommer att leda till ytterligare ansträngningar att nå upp till målen för Agenda 21 när det gäller de kemikalier, som vid användning bedöms utgöra oacceptabla risker för hälsan och miljön, med särskild vikt vid försiktighetsprincipen, ersättning av eller etappvis borttagande av giftiga ämnen och information om risker till användarna."

Det femte miljöhandlingsprogrammet och aktionsplanen för detsamma är de dokument som politiskt ytterst styr arbetet med kemikalier. Handlingsprogrammet är allmänt hållet och kortfattat och ger därför begränsad styrning av det omfattande arbetet med kemiska risker som sker på general-

direktoraten. Det finns inga genomarbetade offent-liga verksamhetsplaner för kemikalieområdet med kort- och långsiktiga mål och någon resultatredovisning av EU:s arbete är heller inte utvecklad.

Det är därför viktigt att den beslutade kemikaliestrategin snabbt tas fram. Sverige bör tidigt vara med och påverka innehållet i strategin. När EU:s försurningsstrategi togs fram bidrog Sverige med resurser i form av en nationell expert för att ett bra underlag till beslut skulle kunna tas fram. Ett liknande arbetssätt är önskvärt även för utarbetandet av kemikaliestrategin.

Kemikaliestrategin bör ligga till grund för det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Arbetet med detta program kommer att inledas inom en snar framtid. EU:s miljöhandlingsprogram har i regel varit ambitiösa. Man har emellertid haft svårt att leva upp till de högt ställda målen. Det är därför viktigt att det sjätte programmet blir mer operativt än de tidigare programmen.

En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

Utvärderingen av det femte miljöhandlingsprogrammet behandlar kemikaliepolitiken mycket kortfattat. Vi föreslår därför att en utvärdering av den nuvarande kemikaliepolitiken är en naturlig utgångspunkt för strategiarbetet. Det är av särskild vikt att arbetet inom programmet för existerande ämnen utvärderas. Våra förslag till möjliga ändringar i programmet redovisas i avsnitt 6.11.

En plan upprättas för Esbjergdeklarationens genomförande

En viktig del, som bör finnas med i EU:s kemikaliestrategi, är en plan för vilka åtgärder som behöver vidtas för att införa Esbjergdeklarationen i EG:s lagstiftning. Ett förslag redovisas nedan.

Flera olika initiativ har tagits för att rädda ekosystemen i haven som omger den Europeiska Unionen. Detta har resulterat i ett antal deklarationer och konventioner: Oslo-Pariskonventionen för Nordostatlanten, Esbjergdeklarationen för Nordsjön, Helsingforskonventionen och Visbydeklarationen för Östersjön samt Barcelonakonventionen för Medelhavet.

I Esbjergdeklarationen slås fast att man kontinuerligt ska reducera utsläppen och förlusterna av farliga ämnen i syfte att närma sig målet att de helt ska upphöra inom en generation (25 år). Med farliga ämnen avses ämnen eller grupper av ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga. Ämnen som uppfyller dessa kriterier är nedan kallade "Esbjergämnen". För en utförligare beskrivning av Esbjergdeklarationen se kapitel 1 i betänkandet.

Oslo-Pariskommissionen, bestående av EU och strandstaterna till Nordostatlanten, har tagit fram flera rekommendationer och beslut för förhindrande av att föroreningar släpps ut till Nordostatlanten. Oslo-Paris-kommissionen planerar att vid ett ministermöte hösten 1997 anta mål som överensstämmer med Esbjerg-deklarationens mål. Samtidigt kommer Oslo-Paris-konventionen från 1992 att slutligt ratificeras. Den kommer, till skillnad från den tidigare konventionen, att vara juridiskt bindande enligt internationell rätt, vilket innebär att konventionen ska implementeras genom lagstiftning. Nästan alla EU:s medlemsstater, liksom EU-kommissionen, kommer därmed att beröras av målen i deklarationen och konventionerna. För att de ska omsättas i praktiska åtgärder behöver de skrivas in i EG:s juridiskt bindande rättsakter och följas upp genom EU:s miljöövervakningsprogram. Hur uppföljningen kan gå till beskrivs senare.

Juridiska åtgärder som är nödvändiga

Målen förutsätter en kontinuerlig reducering av utsläpp och förluster av farliga ämnen som är bioackumulerbara, långlivade och giftiga. För att åtgärderna ska vara effektiva måste de vidtas på flera områden. Det förutsätter en integrering av traditionella kemikalie-, utsläpps- och avfallsfrågor. Det är också viktigt att arbetet följs upp genom miljöövervakningssystemen. Lagstiftningen måste därför täcka punktutsläpp, diffusa utsläpp och spridning via varor samt långväga transporter av föroreningar. På längre sikt skulle en ramlagstiftning för kemikalier kunna möjliggöra detta. Vi har gjort en inventering av vilka enskilda lagar som kan behöva förändras i den befintliga EG-lagstiftningen för att uppnå målen. I bilaga 3 finns en beskrivning av rättsakterna.

Punktutsläpp

För att komma åt punktutsläpp är det viktigt med stränga krav på utsläpp från främst industrianläggningar. Detta kan i EG-rätten ske genom förändringar i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG), det gamla direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (vattendirektivet, 76/464/EEG) som för närvarande omarbetas till en strategi-/ett direktiv för integrerad för-oreningskontroll av mindre anläggningar (SI-strategin/ direktivet) samt ramdirektivet för vatten.

För att nå målet till år 2020 bör man successivt skärpa utsläppsgränsvärdena både i direktiven för större (IPPC) och mindre (SI) anläggningar. I ramdirektivet för vatten som är under utarbetande samordnas flera olika direktiv som berör vatten. Målet är att skapa en "god vattenkvalitet" till år 2010. Den oprecisa målsättningen bör utvecklas vilket

gör att det finns en möjlighet att eventuellt anta Esbjergdeklarationens mål som mål för ramdirektivet. Det är viktigt att Sverige arbetar för att så blir fallet.

Diffusa utsläpp och spridning via varor

För att komma åt diffusa utsläpp från varor måste man se till att "Esbjergämnena" aldrig kommer in i varorna. Det kan ske genom att de ämnen som faller för kriterierna identifieras så att försäljning och användning av dessa kan regleras. Kriterierna behöver dock utvecklas. Sverige bör vara drivande i detta arbete. Nya rutiner i programmen för existerande, (EG) nr 793/93, och nya ämnen, (EG) nr 79/831, 92/32 och 93/67 som identifierar ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga kan möjliggöra detta. Idag saknas uppgifter om ämnenas livslängd. Vi föreslår att detta tillägg görs till programmen.

Vidare bör regleringen av försäljning och användning av dessa ämnen successivt skärpas genom begränsningsdirektivet (76/769/EG). Tidigare har motivet till begränsning oftast varit skydd av allmänhetens hälsa medan det varit svårare att få stöd för åtgärder som grundar sig på miljöskäl. Sverige bör därför särskilt arbeta för ökad miljöhänsyn vid begränsningar. Det är också viktigt att använda generella kriterier. Skärpningarna av begränsningsdirektivet kan ske i flera omgångar tills alla "Esbjergämnen" är omfattade av begränsningar i god tid till år 2020.

Långväga gränsöverskridande transporterade föroreningar

För att komma åt de långväga gränsöverskridande transporterade föroreningarna är det viktigt att gemenskapens beslut införs i hela unionen. Sverige bör i olika sammanhang verka för att EU:s medlemsstater i en högre grad lever upp till gemenskapens miljö- och kemikalielagstiftning. Mer

enhetlig regler för tillsyn i medlemsländerna kan borga för detta.

Det är också viktigt att EU arbetar för att Esbjergdeklarationens och Oslo-Pariskonventionens mål inom en tioårsperiod lyfts upp till mål i regionala och globala överenskommelser inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) och FN:s miljöprogram (UNEP). Målen ska vara styrande för det globala kemikaliearbetet.

Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa upp vidtagna åtgärder

Kemikaliekontrollen syftar till att förebygga att skador på människors hälsa och i miljön förorsakas av kemiska ämnen. Miljöövervakning är ett viktigt och i vissa avseenden unikt instrument för att kunna säkerställa att detta mål nås.

Miljöövervakningens övergripande målsättning är att bl.a. beskriva tillståndet i miljön genom att följa växlingar i miljöns tillstånd och visa på av människan betingade förändringar. Övervakningen ger underlag för att bedöma hotbilden genom att identifiera lokala och globala miljöproblem. Den kan användas för att formulera mål och för att prioritera och besluta om åtgärder. Inte minst kan övervakningen användas för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder.

EU:s miljömyndighet i Köpenhamn för statistik över utsläppsmängderna av sedan länge kända miljögifter som DDT, PCB etc, men inte över högvolymkemikalier och andra vanligt förkommande kemikalier. För att beskriva tillståndet och bedöma hotbilden vad gäller kemikalieanvändningen och den europeiska miljön måste miljömyndighetens statistik kompletteras med analyser av kemiska ämnen som nu är i bruk. Detta statistikunderlag bör utvidgas till att täcka ett större område än dagens för att

spegla aktuella problem.

Det är särskilt viktigt att EU:s miljöövervakning följer upp åtgärder vidtagna för att uppfylla Esbjergdeklarationens mål. En plan för hur detta ska gå till bör tas fram.

EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

EU är världens största biståndsgivare och har en mängd olika biståndsprogram både för utvecklingsländer och för de östeuropeiska länderna. Det är angeläget att biståndsprogrammen i högre grad kopplas till kemikaliearbetet. Många av de allra farligaste kemikalierna som vi redan avvecklat används fortfarande i utvecklingsländerna. Flera av dessa ämnen är långlivade och blir förr eller senare ett problem även för oss. Inom ramen för biståndsprogrammen bör även bistånd till ett förbättrat kemikaliearbete i mottagarländerna ingå liksom ekonomiskt stöd vid utbyten av farliga kemikalier. Flera medlemsländer arbetar med bilateralt bistånd. Det är viktigt att en ökad koordinering kommer till stånd mellan medlemsstaternas och EU:s biståndsarbete på kemikalieområdet, se avsnitt 7.7.

Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikaliekontroll

Vi har tidigare pekat på att mängden kemikalier i varorna har ökat under de senaste åren. Detta motiverar att varorna bör få ett allt större utrymme i kemikaliekontrollen och att arbetssättet förändras.

Många gånger har kemikalier använts under lång tid utan att problemen upptäcks förrän i avfallsledet. I andra fall är det tillverkningen av ett ämne i en produkt eller en vara som ger upphov till de största miljöstörningarna. Det kan även vara den diffusa användningen som ger ett svårbemästrat läckage till miljön eller exponering av människor. För att lättare kunna identifiera problemkemikalier bör man ha överblick över en större del av livscykeln för de i varan

ingående ämnena. Genom detta skapas ökade möjligheter att bedöma i vilka hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad.

EU har nyligen tagit ett steg i integrerande riktning i och med direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG). Genom direktivet har man integrerat utsläppsregleringar till vatten, luft och mark. I Sverige har ytterligare ett steg tagits i integrerande riktning genom den nya miljöbalken. Där ska all miljölagstiftning samordnas "för att få till stånd en enhetlig lagstiftning med miljöhänsynen som ledstjärna". Det ursprungligen strikt utsläppsinriktade arbetet inom ett antal konventioner, t.ex. Oslo-Pariskonventionen om skydd av Nordostatlanten och Helsingforskonventionen om skydd av Östersjön, har förändrats i riktning mot begränsningar i marknadsföring och användning av kemikalier, dvs. kemikaliekontroll i egentlig mening. För att öka möjligheterna att lösa problemen med den stora mängden kemikalier i varor bör Sverige verka för att EU går vidare och i allt högre grad integrerar utsläpps- och avfallsfrågorna med kemikaliekontrollen. Detta var en synpunkt som också framfördes vid vårt seminarium med den internationella referensgruppen. En ökad integrering kan åstadkommas genom upprättande av en ramlagstiftning för kemikalier.

Det kan noteras att det i EG-lagstiftningen finns en avgörande skillnad mellan rättsakter rörande utsläpps- och avfallskontroll å ena sidan och rättsakter rörande kemikaliekontroll å andra sidan. De förstnämnda grundar sig i regel på 130s dvs. de är av minimikaraktär medan de senare i regel grundar sig på 100a och därmed är totalharmoniserande. Detta faktum bör dock inte hindra en ökad samordning av de olika frågorna.

En kemikaliepolicy med grundläggande principer om försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas. Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag

En viktig del i kemikaliestrategin är att en övergripande kemikaliepolicy utarbetas som slår fast principer som gäller för allt kemikaliearbete inom EU. Det är viktigt för att skapa en ökad enhetlighet i EU:s kemikaliearbete då antalet rättsakter för kemikalier i EG-lagstiftningen är mycket stort. Många av dem är också mycket specifikt utformade vilket gör att det lätt kan uppstå luckor mellan dem. Orsaken till att direktiven är utformade på detta vis är främst att lagstiftningen tillkommit på de områden där medlemsstaterna kunnat enas. Den fortsatta utvecklingen av kemikaliearbetet sker i stor utsträckning ad hoc inom respektive generaldirektorat.

För att skapa en ökad sammanhållning i kemikaliearbetet inom EU som utgår från samma principer för alla kemikalier krävs ett utökat samarbete men också att man enas om en övergripande kemikaliepolicy med gemen-samma principer. Dessa principer bör inarbetas i alla enskilda kemikalierättsakter. Vidare bör principerna vara vägledande för styrmedel som miljöavgifter och miljö-märkning. På sikt bör denna policy kunna utvecklas till en juridiskt bindande ramlagstiftning för kemikalier. I den övergripande kemikaliepolicyn bör följande viktiga principer slås fast: försiktighetsprincipen (se avsnitt 6.7), utbytesprincipen (se avsnitt 6.8) och principen om företagens ansvar (se avsnitt 6.9).

Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas årligen

För att följa upp att kemikaliestrategin uppfylls och för att driva på arbetet bör en årlig resultatredovisning av gemenskapens kemikaliepolitik ske. Redovisningen bör inte vara alltför omfattande så att den tar resurser från det övriga arbetet, men den bör ändå vara utvecklingsdrivande. Förslagsvis bör kommissionen sammanställa uppgifterna.

6.3. Sverige utnyttjar möjligheterna till nationell lagstiftning och notifierar nationella begränsningar

Kemikommittén föreslår:

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till

nationell kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur

stora dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationel-

la begränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur

hälso- och miljösynpunkt. Sveriges kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan vara motiverande.

Sveriges ambition ska i första hand vara att arbeta för gemensamma lagar på kemikalieområdet som utgår från en hög skyddsnivå. Detta är viktigt för att lagstiftningen ska få genomslag i hela unionen, för att undvika handelshinder och för att skapa konkurrensneutralitet. I vissa lägen kan det finnas behov av att Sverige går längre i den nationella lagstiftningen. Medlemsstaternas möjlighet att gå före och pröva olika arbetsmetoder är inte minst viktig för att gemenskapens hela kemikaliepolitik effektivt ska drivas framåt. Detta framkom också vid vårt EU-seminarium.

Saknas det gemenskapslagstiftning på ett område, dvs. det är inte harmoniserat, kan nationella åtgärder vidtas i den mån de inte inskränker den fria handeln (art. 30), eller om

de gör det, i den mån att de är proportionella i förhållande till de problem de avser att motverka (art. 36). Sverige bör utnyttja de möjligheter som ges till nationellt agerande på icke harmoniserade områden.

Där det finns gemensam lagstiftning, dvs. harmoniserade områden, ges det möjligheter till nationella åtgärder genom artikel 100a (4) i Romfördraget, i Sverige även kallad "miljögarantin". Begreppet "miljögarantin" är egentligen missvisande då den inte "garanterar" nationella undantag. Begreppet är heller inte särskilt känt utanför de nordeuropeiska länderna. Tillämpningen av den s.k. "miljögarantin" har varit mycket begränsad sedan tillkomsten varför många oklarheter råder om hur den ska tillämpas. Det är därför nödvändigt att Sverige försöker driva utvecklingen framåt genom att skapa praxis och pröva systemets gränser. Detta kan ske genom att Sverige utnyttjar de frihetsramar som finns att införa nationella bestämmelser. Ramarna är inte helt klart definierade och kan dessutom töjas av medlemsländerna. Detta innebär att Sverige emellanåt måste ta strider och gå in i rättsprocesser. Om Sverige använder sig av nationella särregler i alltför stor omfattning riskeras landets trovärdighet. Det är också viktigt att särreglerna är väl motiverade ur hälso- och miljösynpunkt annars kan domstolsprövningen få en omvänd effekt när prejudikat tas fram. Vårt kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan motivera att vi behöver vidta strängare åtgärder för vissa kemikalier än de övriga medlemsländerna. Andra medlemsländer kan pga. särskilda förhållanden också ha behov av strängare nationella åtgärder.

För att pröva medlemsstaternas handlingsutrymme och på det viset driva gemenskapens kemikaliearbete framåt föreslår vi att Kemikalieinspektionen tar fram förslag till ett antal nationella begränsningar av särskilt farliga kemiska ämnen, som ännu inte är begränsade på gemenskapsnivå, och att Sverige notifierar dessa förslag. Sådana notifieringar är inte ett generellt angreppssätt som föreslås i avsnitt 4.6. Notifieringarna av enskilda ämnen motiveras av att de är

viktiga som ett parallellt arbetssätt för att skapa ökad juridisk klarhet och för att driva gemenskapens kemikaliearbete framåt (se avsnitt 5.20).

För en mer utförlig diskussion om medlemsstaternas möjligheter till nationell lagstiftning (se bilaga 4 och 10).

6.4. Sverige bör föreslå EU att ännu ej reglerade långlivade organiska miljögifter, s.k. POP:s, förbjuds

Kemikommittén föreslår:

Sverige driver frågan om ett omedelbart förbud i

EU av de ännu inte begränsade ämnen som ingår i FN:s miljöprograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen i programmet för existerande ämnen behövs ej

Även de ytterligare sex långlivade ämnen som

ingår i förhandlingarna om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) bör förbjudas i EU.

Som ett första steg i uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål om att utsläpp av långlivade, bioackumulerande och giftiga ämnen ska upphöra inom en generation, menar kommittén att användningen de mest farliga ämnena omedelbart ska förbjudas.

Inom ramen för FN:s miljöprograms förhandlingar om en global konvention om förbud mot användning av långlivade organiska miljögifter (POP:s) diskuteras tolv ämnen. Det är PCB, halogenerade dioxiner, d:o furaner, aldrin, dieldrin, DDT, endrin, klordan, hexaklorbensen (HCB), mirex, toxafen och heptaklor. De flesta av dessa ämnen omfattas av

begränsningsdirektivet (76/769/EG) eller direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EG). All användning är inte förbjuden inom gemenskapen utan undantag ges för viss användning. Halogenerade dioxiner och d:o furaner är inga kemikalier som i första hand används utan de uppkommer som utsläppsföroreningar. Dessa är omnämnda i direktivet om integrerad föroreningskontroll (IPPC) där det sägs att medlemsländerna får införa utsläppsgränsvärden men någon gemensam gräns sätts inte.

Ytterligare sex ämnen ingår i diskussionerna inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP): hexabrombiphenyl, pentaklorfenol, kortkedjiga klorparaffiner, klordekon, lindan och polyaromatiska kolväten (PAH). Av dessa är pentaklorfenol, kortkedjiga klorparaffiner och PAH inte begränsade i EU.

EU är en viktig part i förhandlingarna om de båda konventionerna och driver linjen att dessa ämnen ska avvecklas. Vi anser att Sverige bör föreslå att EU tar initiativ och snabbt förbjuder all försäljning och användning, respektive sträng utsläppskontroll, av de ämnen som ännu ej är fullständigt förbjudna inom EU. Ämnenas farlighet är sedan tidigare väl utredd och ytterligare utredning inom ramen för programmet för existerande ämnen fördröjer bara beslut om begränsning. Vi ser det som angeläget att alla ämnena snabbt förbjuds men tar inte ställning till i vilken ordning de enskilda ämnena ska åtgärdas. Vidare bör hänsyn tas till hur förhandlingarna inom konventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar utvecklar sig.

6.5. Sverige driver frågan om EG-regler med krav på innehållsdeklarationer för varor

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar för att regler med krav på innehålls-

deklaration för varor antas på gemenskapsnivå inom EU.

Som vi konstaterat i avsnitt 3.1 har mängden kemikalier i varor ökat de senaste åren till följd av teknikutvecklingen för att ge varorna olika egenskaper. Detta innebär att varornas sammansättning och innehåll av kemiska ämnen blir allt mer komplex. Många farliga ämnen tillåts inte i kemiska produkter för konsumenter men kan däremot förekomma i varor.

I avsnitt 5.17 har de föreslagna kraven på innehålls-deklarationer utvecklats. Det är angeläget för att skapa effektiva instrument för det marknadsdrivna miljöarbetet. De innehållsdeklarationer för varor som vi föreslår kan liknas vid innehållsdeklarationer för livsmedel. I deklarationerna ska de olika materialen och tillsatserna anges.

Innehållsdeklarationer utvecklas nationellt - för att sedan bli harmoniserade krav på EU-nivå

För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration (se avsnitt 7.6).

6.6. Sverige arbetar aktivt för att försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska få en bredare tillämpning

Kemikommittén förslår:

Sverige verkar för att EU konkretiserar och tilläm-

par försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, och ger den ett tydligt innehåll i EG-rätten

I den övergripande kemikaliepolicyn bör man

definiera när och hur aktörer ska tillämpa försiktighetsprincipen.

Försiktighetsprincipen lades genom Maastrichtfördraget till i artikel 130r i Romfördraget som en av de principer gemenskapens miljöpolitik ska bygga på. I Romfördraget utvecklas emellertid inte principen ytterligare. Det finns ännu inget rättsfall där försiktighetsprincipen har tolkats av domstolen. Principen behöver därför komma till större konkret användning i unionen. Detta kan exempelvis ske genom att domstolen i ett konkret fall tar ställning till hur den tolkar principen. De notifieringar av nationella begränsningar av ämnen som vi föreslår (se avsnitt 6.4) kan motiveras med försiktighetsprincipen.

Som vi redogjort för i avsnitt 4.1 avser vi med försiktighetsprincipen bl.a. att miljö- och hälsoskyddande åtgärder måste vidtas om det föreligger skadehot, även om fullständig bevisning saknas. Besluten måste därför kunna grunda sig på sannolika skäl utan bevisade samband mellan orsak och effekt. Det är viktigt att tillverkare och importörer i första hand tillämpar försiktighetsprincipen i den gråzon av kemikalier som befinner sig mellan kemikalier med dokumenterat liten miljöpåverkan och de som är så väldokumenterat miljöfarliga att de förbjuds eller avvecklas. Försiktig-

hetsprincipen bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3). I förordningen om miljöstyrning och miljörevision bör krav införas på redovisning av hur principen tillämpats (se avsnitt 6.12).

6.7. Sverige arbetar för att utbytesprincipen tillämpas i EU

Kemikommittén föreslår:

Sverige förklarar hur utbytesprincipen tillämpas

och visar på goda exempel

Den övergripande kemikaliepolicyn ska innehålla

krav på att alla aktörer som hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprincipen.

Det finns en utbredd skepsis i många andra medlemsländer mot utbytesprincipen. Det är framförallt konsekvenserna av en strikt juridisk tolkning man vänder sig mot. Sverige har därför en uppgift i att förklara hur den ska tillämpas och visa på framgångsrika exempel när den använts.

I EG-lagstiftningen kommer utbytesprincipen till uttryck i de nyligen framtagna förslaget till biociddirektiv och direktivet om flyktiga organiska ämnen (VOC) liksom i rådsresolutionen över det femte miljöhandlingsprogrammet som en grundläggande princip för kontroll av kemiska risker. Det är viktigt att skapa en medvetenhet hos alla aktörer som hanterar kemikalier om att tillämpa principen. Tillämpningen ska resultera i att aktörerna tänker en gång extra för att se om den avsedda verkan kan åstadkommas på ett hälso-, miljö- och resurshushållningsmässigt bättre sätt. På vissa områden kan det finnas behov av att tillämpa principen strikt juridiskt när hela branscher avstår från uppenbart fördelaktiga utbyten. Som exempel kan nämnas

det bristande utbytet i batteribranschen där metallhydridbatterier utgör en fullgod ersättning för nickelkadmiumbatterier. Utbytesprincipen bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3).

6.8. Sverige arbetar för att företagens ansvar ökar

Kemikommittén föreslår:

Det bör vidare slås fast i den övergripande kemika-

lie-policyn att:

- Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för att kemikalierna är tillräckligt utredda - Alla företag ansvarar för att deras varor är säkra för sin användning. - Alla användare av kemikalier ansvarar för att hanteringen inte orsakar skador.

Tillverkare och importörer av kemikalier ska se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som kemikalien kan orsaka. Ett motiv till utredningsskyldigheten är att man inte helt kan undvika att använda kemikalier med något slag av farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen av de varor och kemiska produkter som innehåller kemikalier sker så att skada på människor eller i miljö undviks. En förutsättning är då att de som hanterar varorna och de kemiska produkterna vet på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en bedömning måste göras av om kemikalien kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas i begränsad omfattning.

Utifrån kunskapen om de ingående kemikaliernas egenskaper ska företagen ansvara för att de varor som de sätter ut på marknaden är säkra för sin användning. Om varan

inte är säker för sin användning eller om kunskapsnivån inte är tillräcklig och det finns möjlighet att varan trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller oåterkallelig skada, så ska varan i enlighet med försiktighetsprincipen inte sättas ut på marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte bedöms som allvarlig eller oåterkallelig men ändå inte är obetydlig så ska de allmänna aktsamhetsreglerna beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och omfattande den misstänkta skadan kan vara och kostnaderna för åtgärder som leder till att skadan undviks.

Ansvaret för att den faktiska hanteringen inte orsakar skador ska ligga på den som hanterar kemikalier eller varor innehållande farliga kemiska ämnen, detta gäller såväl konsumenter som företag. Den som yrkesmässigt hanterar eller importerar kemikalier eller varor innehållande farliga kemiska ämnen ska ha tillgång till den kemiska och toxikologiska kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens omfattning och varans egenskaper.

Under senare år har kemiindustrins internationella program för säkerhet, hälsa och miljö, i Sverige kallat Ansvar & Omsorg, fått en allt större betydelse. Företag som anslutit sig till programmet utfäster sig att kontinuerligt arbeta för förbättringar på områdena säkerhet, hälsa och miljö. Programmet innehåller tio punkter där det bland annat krävs att företagen ska ha en skriven policy för säkerhet, hälsa och miljö. Företagen ska också vara öppna och ge omvärlden insyn i verksamheten. De ska vidare snabbt informera när något inträffar samt hålla en aktiv dialog med myndigheter, kunder och underleverantörer. Företagen ska regelbundet genomföra revisioner av verksamheten inom områdena säkerhet, hälsa och miljö samt minimera risker förknippade med produktionen och produkterna.

I det femte miljöhandlingsprogrammet utvecklas ett för EU delvis nytt tänkande om ansvarsfördelningen mellan regeringar och myndigheter och de verksamheter som

orsakar miljöproblem. Ett större ansvar än tidigare läggs på företagen. Det är i linje med vår svenska lagstiftning. Detta synsätt har dock ännu inte fått genomslag i regelsystemen. De nya regler som nu utvecklas bygger i stor utsträckning på att det är kommissionen och de nationella myndigheterna som ska göra bedömningar av behov av åtgärder för att begränsa eller förebygga risker. Principen om företagens ansvar bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3).

Det finns kulturella skillnader inom unionen som kan göra att förutsättningarna att lägga över ansvaret på industrin skiljer sig åt mellan medlemsländerna. En noggrann uppföljning av att alla industrier inom unionen tar sitt ansvar är därför nödvändig.

6.9. Sverige arbetar för att EU använder ett mer generellt angreppssätt i kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår:

EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt

angreppssätt vid utvärdering och begränsning av kemiska ämnen och beredningar.

En viktig hörnsten i kemikaliepolitiken är det generella angreppssättet (se avsnitt 4.6). Motivet till att använda ett mer generellt angreppssätt är att kunskapen om många kemikalier är ofullständig samtidigt som det saknas resurser för att under överskådlig tid närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämnen som är otillräckligt studerade har liknande egenskaper som kända hälso- och miljöskadande ämnen. Vi anser därför det vara viktigt att även EU antar ett mer generellt angreppsätt på en rad olika områden i kemikaliepolitiken. Det gäller bland annat utvärdering av existerande

ämnen som idag går alldeles för långsamt då man undersöker ämne för ämne. Det gäller också begränsning av marknadsföring och användning av kemiska ämnen och beredningar. Även på detta område tillämpas ett ämnesvis arbetssätt Vid den fjortonde ändringen av direktivet skrevs det emellertid in ett generellt förbud mot utsläppande på marknaden, för användning av allmänheten, av cancerframkallande, mutagena (framkallar arvsmasseförändringar) och fortplantningsstörande kemikalier. Detta innebär att det fortsatt är tillåtet att försälja dessa kemikalier för yrkesmässig användning. Ett 150-tal kemikalier är berörda av förbudet. Den sextonde ändringen, som ännu ej är klar, innebär att ytterligare några hundra ämnen som befunnits ha uppräknade egenskaper läggs till listan. Esbjergdeklarationen är också ett exempel på generellt angreppssätt. Kemikommittén anser att det är viktigt att EU i fortsättningen i första hand tillämpar ett generellt angreppssätt vid begränsningar. Vi bedömer att det är möjligt att lagstifta utifrån ett generellt angreppssätt med fastställda kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämen. Alla kända ämnen som uppfyller kriterierna bör anges i en bilaga till lagstiftningen.

6.10. Sverige arbetar för att programmen för nya och existerande ämnen utvärderas och utvecklas, bl.a. med rutiner som identifierar "Esbjergämnen"

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att programmen för nya respekti-

ve existerande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är långlivade och hormonstörande.

Programmet för nya ämnen bör omfatta även

existerande ämnen vars användning tidigare varit liten men som drastiskt ökat

Programmet för existerande ämnen bör utvärderas

och effektiviseras. Det kan ske genom: - avgiftsbeläggning av registrerade ämnen, - att mer ansvar överförs till industrin och - genom att rutinerna i programmet förenklas för

tidigare utvärderade ämnen.

Programmet för nya ämnen

Programmet för nya ämnen (79/831/EG) tillkom 1979 och innebär att tillverkare och importörer måste anmäla nya kemiska ämnen innan de har rätt att släppa ut dem på den gemensamma marknaden. Programmet var en nyhet inom gemenskapen då inget land tidigare haft ett liknande system. Inte heller Sverige hade något anmälningsförfarande av nya kemiska ämnen innan det svenska medlemsskapet 1995. Anmälan av nya kemikalier ska innehålla ett antal uppgifter om kemikalien. Mängden uppgifter är beroende av den förväntade produktionsmängden.

Som tidigare nämnts behöver båda programmen för nya och existerande ämnen kompletteras med krav på uppgifter om

ämnens livslängd för att identifiera Esbjergämnen och ämnen som täcks av våra mål. Vidare anser vi att det finns behov av att komplettera programmet för nya ämnen med krav på uppgifter om hormonpåverkan.

Många ämnen som finns upptagna i listan över existerande ämnen används inte kommersiellt idag. Detta innebär att de inte blir föremål för ny prövning om de börjar användas. Elektronikindustrin är ett exempel där nya användningsområden dyker upp för existerande metaller vilket gör att produktionsmängden snabbt kan stiga. I dagsläget finns inga krav på förhandsanmälan av kemiska ämnen när produktionsmängden stiger från försumbara till ansenliga volymer. Vi anser att det finns behov av att även existerande ämnen, som tidigare omsatts i mycket små mängder i teknosfären, omfattas av rutinerna i programmet för nya ämnen när produktionsmängden ökar väsentligt.

Programmet för existerande ämnen

Det är tänkt att programmet för existerande ämnen ska vara den främsta inkörsporten till riskbegränsning genom begränsningsdirektivet. Det gör att programmet har en stor betydelse för gemenskapens kemikaliearbete. Programmet är också tillsammans med programmet för nya ämnen en viktig bas för EU:s omfattande arbete med klassificering och märkning av kemiska ämnen.

Programmet för existerande ämnen startade 1993. Det bygger på en förordning med det uttalade syftet att åstadkomma riskbegränsning. Tanken är att länderna gemensamt ska utvärdera kemikalier och, där så bedöms rimligt, komma fram till förslag om riskbegränsning för ämnen eller ämnesgrupper för hela EU. Programmet har en mycket hög ambitionsnivå och utgår från den europeiska listan över existerande ämnen där ca 100 000 ämnen finns upptagna. Inledningsvis har man koncentrerat sig på ämnen som används i stora mängder och där det föreligger indikationer

på hälso- eller miljörisker. Trots att programmet pågått under fyra år har ännu inte ett enda ämne, av de totalt 80 stycken man valt att börja med, utvärderats färdigt med avseende på risker och behov av riskbegränsande åtgärder. Ännu mindre har åtgärder vidtagits mot något ämne.

Sverige liksom flera andra medlemsstater anser att programmet inte motsvarat förväntningarna. Detta framfördes av Tyskland, Storbritannien och Danmark vid kommitténs besök. Även internt inom kommissionen är man bekymrad över den låga utvärderingstakten. Under våren 1997 har kommissionen sänt ut en enkät till medlemsländerna för att undersöka vad som kan göras för skynda på programmet.

EU-systemet för existerande ämnen bygger, som flera andra system inom kemikalieområdet, på att huvudansvaret lagts på kommissionen och myndigheterna i medlemsländerna. Kemiföretagen ska lämna in uppgifter om sina ämnen och kemiska produkter, ett i sig mycket stort åliggande, medan det är myndigheterna under kommissionens ledning som ska göra utvärdering och bedömning. Problemet med denna ansvarsfördelning är att kommissionen eller myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att klara ett så omfattande åtagande. Ansvarsfördelningen innebär dessutom att företagen fritas från det ansvar de rimligen måste ha och också har i Sverige och i en del andra medlemsländer. För att komma tillrätta med problemen med den låga takten i programmet finns olika åtgärder att vidtaga.

En idé som den danska Miljöstyrelsen föreslagit är att lägga på en registreringsavgift för ämnena på listan över existerande ämnen (EINECS). Av de ca 100 000 ämnen på listan bedömer danskarna att endast hälften är kommersiellt intressanta. Resten skulle troligen försvinna från listan då det inte finns någon betalningsvilja från industrin för att hålla dessa registrerade. Arbetstakten med utvärderingen skulle kunna höjas genom att avgifterna tillför mer resurser till kommissionen och medlemsländerna. Omfattningen av ämnen skulle också radikalt minskas.

En annan åtgärd är att överföra mer ansvar till industrin. Kemiindustrin och kemikalieimportörerna bör gemensamt kunna ta mer ansvar för basarbetet inte bara med testning, utan också med utvärdering, bedömning, klassificering och märkning. Med tydliga riktlinjer från EU bör det vara möjligt att på samma sätt som skett för kvalitetssäkringssystemet för arbete i laboratorier s.k. god laboratoriesed (GLP), delegera uppgifterna till industrin. För kvalitetssäkringssystemet finns utöver riktlinjer ett system för ackreditering av laboratorier som klarar av kraven. EU:s roll ska i högre grad än idag begränsas till politisk och administrativ styrning av industrins arbete. Endast vid särskilt angelägna fall ur risksynpunkt ska kommissionen och myndigheterna gå in med egna insatser på utvärdering och riskbedömning.

Det är också angeläget att förenkla de rutiner som nu tillämpas i existerande ämnesprogrammet. De är onödigt komplicerade och strikta. Alla ämnen ska i princip följa samma modell med avseende på dokumentation och utvärdering av skadliga egenskaper och av risker även om de tidigare utvärderats på ett tillfredsställande sätt. Systemet bygger också på att full utvärdering ska göras av alla skadliga egenskaper med en begränsad flexibilitet för fall till fallbedömningar av utvärderingsbehov. Man bör komma överens om principer för vilken slags dokumentation och utvärdering som bör vara tillräcklig för att avgöra om ytterligare insatser behövs eller inte. Sådana principer bör gälla såväl för industrins som för kommissionens och myndigheternas arbete. På längre sikt bör man även anta ett mer generellt angreppssätt inom programmet för existerande ämnen.

6.11. Sverige tar initiativ till att förordningen om miljöstyrning och miljörevision utvecklas

Kemikommittén föreslår:

Reglerna i förordningen om miljöstyrning och

miljörevision (EMAS) preciseras och harmoniseras med den internationella standarden ISO 14 001

Sverige arbetar för att förordningen om miljöstyr-

ning och miljörevision (EMAS) innefattar krav på redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna

Förordningen bör även innefatta krav på redovis-

ning av vilka "Esbjergämnen" företaget använder.

Miljöredovisningar är ett instrument som på senare år fått en mycket stor betydelse. Redovisningarna utgör ett viktigt drivmedel för att minska riskerna med kemikalier kombinerat med krav som offentliga och andra inköpare ställer. Allt fler inköpare efterfrågar leverantörer med s.k. EMASregistrering vilket i sin tur leder till att företagen ställer ökade krav på varandra. Systemen bygger på ett frivilligt deltagande från företagens sida och det saknas ännu mer preciserade regler och praxis för vad som ska redovisas och på vilket sätt. Miljöredovisningarnas nuvarande utformning innebär att jämförelser såväl över tiden som med andra företag i branschen ännu så länge sällan kan göras. De två viktigaste systemen är ISO 14 001 och EU:s förordning om miljöstyrning och miljörevision. Registrering enligt det senare sker anläggningsvis och för att bli antagen för registrering måste ett antal krav vara uppfyllda. Bl.a. ska man följa miljölagstiftningen, anta en miljöpolicy, genomföra en miljöutredning och upprätta ett miljöstyrningssystem.

År 1998 ska förordningen revideras, 5 år efter att den beslutades. Sverige har då en möjlighet att påverka den framtida utformningen av förordningen. Kemikommittén föreslår att Sverige ska driva följande viktiga frågor vid revideringen.

Regler i förordningen ska preciseras och harmoniseras med ISO 14 001

Som ovan nämnts är reglerna i förordningen inte särskilt precist utformade för vad som ska redovisas och hur, vilket försvårar jämförelser mellan företag och över tiden. Möjligheten till jämförelse är särskilt viktigt för externa aktörer som inköpare och kreditgivare. Problemen med jämförbarhet var också något som den statliga Miljöinformationsutredningen (SOU 1997:4) betonade. ISO 14001 har ett mer logiskt och detaljerat system för vad som ska redovisas. Under våren 1997 har EU-kommissionen beslutat att godkänna ISO 14 001 som miljöledningssystem inom det egna systemet. Vi tycker att strukturen i den nya reviderade förordningen i så hög grad som möjligt bör överensstämma med upplägget i ISO 14001. Dels för att strukturen i ISO 14 001 är logisk men framför allt för att skapa enhetliga system och därmed möjliggöra jämförelser. Förordningen bör dock ha ett antal längre gående krav än ISO 14001. Ett sådant är det befintliga kravet på offentlighet.

Krav på redovisning av tillämpning av försiktighets-principen och utbytesprincipen

Ett annat nytt krav som vi tycker bör läggas till förordningen är krav på redovisning av hur försiktighetsprincipen och utbytesprincipen har tillämpats inom företaget under året. Det är viktigt för att öka medvetenheten om de båda principerna och skapa ett tryck på att tillämpa dem. I boken Miljörevision, framtagen av Sveriges Industriförbund,

rekommenderas redan att man verifierar att försiktighetsprincipen tillämpas på företaget.

Krav på redovisning av användning av "Esbjergämnen"

För att bidra till uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål bör också ett krav på redovisning av vilka "Esbjergämnen" som används. Företagen bör också redovisa hur man avser att agera för att komma ifrån användningen. Kriterier för vad som är "Esbjergämnen" liksom en lista över vilka ämnen som omfattas måste tas fram för att möjliggöra företagens arbete på området.

6.12. Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska produkter ska innehålla miljökrav

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska

produkter (76/ 768/ EG) också ska innefatta miljöriskvärdering - inte enbart skydd för folkhälsan.

Europeiska gemenskapen har antagit ett direktiv om kosmetiska produkter, Rådets direktiv av den 27 juli 1976 om en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter (76/768/EG). Direktivet innehåller regler på gemenskapsnivå för kontroll, sammansättning och märkning av kosmetiska produkter. Med kosmetiska produkter avses i EG:s regler ämnen eller beredningar som är avsedda att appliceras utvärtes på olika kroppsdelar eller på tänder och slemhinnor i munhålan i uteslutande eller huvudsakligt syfte att rengöra, parfymera eller skydda dem så att de bibehålls i gott skick, förändras utseendemässigt eller så att kroppslukt korrigeras.

Huvudsyftet med EG:s lagstiftning är skyddet av folkhälsan. För kosmetiska och hygieniska produkter finns inte motsvarande krav på miljöeffektutredning som för läkemedel. Hygieniska och kosmetiska produkter är produkter som appliceras på huden eller kommer i kontakt med kroppens slemhinnor. Hälsoskyddsaspekten på användningen av sådana produkter är därför av överordnad betydelse. Med hänsyn till att mängden förekommande produkter inom området är stor och att merparten av dessa produkter efter användningen förs med avloppsvattnet till vattenmiljön är även miljöaspekterna på användningen av dessa produkter väsentlig. Bl.a. innehåller i dag fiskar i flera europeiska floder höga halter av en del syntetiska doftämnen från kosmetika.

6.13. Sverige arbetar för att kraven i kristalldirektivet och andra produktdirektiv baseras på funktion i stället för ämnesinnehåll

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar för att kristalldirektivet, och andra

produktstandardiserande direktiv utgår från funktion istället för ämnesinnehåll för att möjliggöra utbyten.

EU:s kristalldirektiv harmoniserar medlemsstaternas regler om vad som är äkta kristall. I definitionen har man föreskrivit vad som måste ingå i kristallen för att få kallas äkta kristall. Bl.a. är det föreskrivet att en viss mängd bly måste ingå. Förekomsten av bly i kristall är både ett hälso- och ett miljöproblem. Under användningen av kristallglas emitterar bly från glaset. Exempelvis har man kunnat notera förhöjda blyhalter i portvin som förvaras i kristallkaraffer. Svenska företag har därför utvecklat ett kristallglas utan bly med exakt samma brytningsindex som konventionell kristall.

Denna ur hälso- och miljöaspekt bättre kristall får emellertid inte marknadsföras som äkta kristall på den europeiska marknaden då den inte uppfyller direktivets krav på blyinnehåll. Problem av denna typ kan uppkomma även inom andra varugrupper genom att EU ofta föreskriver varornas ämnesinnehåll istället för funktion. Sverige bör därför arbeta för att produktsstandards utgår från funktion istället för innehåll för att möjliggöra utbyten.

7. Åtgärder på internationell nivå

Kemikommitténs förslag i sammandrag:

Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemikali-

earbetet

Utbytesprincipen och försiktighetsprincipen inklusive

principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt

Fler globala och regionala överenskommelser om kemika-

lier behövs

Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i det interna-

tionella kemikaliearbetet

Stöd för särskilda aktiviteter under Agenda 21, kapitel 19

om kemikalier

Samordningen mellan Sveriges internationella kemikalie-

politik och det svenska miljöbiståndet förbättras

Sverige stöder en ökad samordning och arbetsfördelning

mellan olika internationella och regionala organisationer

Prioriteringar inom OECD-arbetet

7.1. Strategi för det internationella arbetet

Den svenska kemikaliepolitiken globalt ska i första hand drivas genom forum för kemikaliesäkerhet (Intergovernmental Forum on Chemical Safety). Sverige kan också driva

frågor genom att påta sig värdskapet för möten på hög nivå, t.ex. mellan ministrar och företagsledare. I kapitel 2 har vi redovisat de mål som enligt vår uppfattning bör vara vägledande för kemikaliearbetet under de närmaste tio åren. Flera av målen förutsätter att åtgärder vidtas i andra länder och även internationellt för att vi i Sverige ska kunna nå dem. En grundläggande strategi för Sveriges agerande internationellt är att verka för sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska miljömålen kan nås. En viktig del av den svenska strategin blir därför att föra ut målen internationellt för att få allmän uppslutning kring dem. Man får räkna med att det tar betydligt längre tid att nå enighet om målen på global nivå. Det är därför rimligt att sätta en lägre ambitionsnivå och en längre tidsskala för de globala målen. En annan del av strategin är att klarlägga sambandet mellan kemikaliepolitik och bistånd och att få givarländerna att samordna sina insatser. I detta arbete är forum för kemikaliesäkerhet den viktigaste arenan.

Vi har i kapitel 4 redovisat några hörnstenar i kemikaliepolitiken. Viktiga sådana att föra ut internationellt är bl.a. försiktighetsprincipen, företagens ansvar och ett generellt angreppssätt. Ett ökat samarbete mellan olika aktörer, som beskrivs i kapitel 4 är en förutsättning för ett framgångsrikt internationellt arbete.

På det internationella området har kemikaliearbetet under de sista tio åren kännetecknats av en långtgående uppsplittring, med oklar arbetsfördelning mellan olika organisationer och ett betydande dubbelarbete. Kemikaliefrågor har haft svårt att hitta en egen plats på de stora FN-organisationernas dagordning. Grunden för en förändring till det bättre lades i och med Riokonferensen om miljö och utveckling, tillkomsten av Agenda 21 och skapandet av ett forum för kemikaliesäkerhet. Det internationella kemikaliearbetet på global och regional nivå och dess organisationer beskrivs närmare i bilaga 6. Den svenska kemikaliepolitken inom den Europeiska Unionen har behandlats i kapitel 6. De

internationella prioriteringarna har också diskuterats i den internationella referensgruppen.

7.2 Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemikaliearbetet.

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att Esbjergdeklarationens mål,

om en eliminering av utsläpp av farliga ämnen under en generation (25 år), blir styrande för det globala kemikaliearbetet

Sverige verkar i olika internationella organisationer

för att den globala kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling

Sverige prioriterar internationellt arbete som syftar

till användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen

Sverige verkar på längre sikt för att Esbjergdeklara-

tionen ska omfatta alla långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Esbjergdeklarationen bör vara grundläggande för kemikaliepolitiken nationellt och internationellt. Dess målsättning är att inom en generation eliminera utsläpp av farliga ämnen. Detta innebär att koncentrationerna av naturfrämmande, av människan framställda ämnen i miljön vid periodens slut bör vara nära noll, medan koncentrationerna av naturligt förekommande ämnen, t.ex. metaller, bör vara nära bakgrundsvärdena. För kemikaliepolitiken innebär detta att tillförseln till miljön av långlivade organiska miljögifter måste upphöra. Det gäller oavsett om ämnena tillförs miljön som ett resultat av nuvarande eller tidigare svensk an-

vändning, eller om de når vår miljö på grund av långväga spridning från andra delar av jorden.

Vissa ämnen har sådana egenskaper att de kan spridas globalt även om produktion eller användning är geografiskt begränsad. Därmed avses dels ämnen som kan spridas långväga med vindar och strömmar, dels ämnen som kan uppträda i importerade varor som en följd av fortsatt användning i exportländer. I det senare fallet kan ämnena påverka svensk hälsa och miljö via t.ex. resthalter i livs- och fodermedel, eller som komponenter i varor där förekomsten av ämnet i varan inte framgår. Risken med långlivade ämnen som kan ansamlas i organismer kvarstår länge efter det att användningen upphört. Eftersom vi först i efterhand känner de långsiktiga effekterna av sådana ämnen måste vi verka för att användningen av dem upphör. Vi gör därför bedömningen att alla ämnen som är långlivade och bioackumulerbara bör avvecklas. Detta bör på längre sikt vara målet för det globala kemikaliearbetet. På kortare sikt är huvudsyftet att Esbjergdeklarationens mål i sin nuvarande utformning blir accepterade globalt.

7.3. Utbytesprincipen och försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar i forum för kemikaliesäkerhet och

andra internationella organisationer för att utbytesprincipen accepteras som en global princip för riskbegränsning och för att försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, får en vidare tillämpning

Sverige verkar för att kostnadseffektivitet i Riode-

klarationens princip 15 tolkas i bred bemärkelse

Sverige driver på om företagens utredningsskyldig-

het, liksom även principen om att förorenaren betalar, i forum för kemikaliesäkerhet och i andra internationella organisationer.

Försiktighetsprincipen och utbytesprincipen

I det internationella såväl som det nationella svenska kemikaliekontrollarbetet kan förtydligandet och ökningen av tillämpningen av försiktighetsprincipen och utbytesprincipen betraktas som en central strategi och ett fundament för allt övrigt arbete med att minska riskerna med kemikaliehantering. Försiktighetsprincipen innebär att alla som hanterar kemikalier i förväg ska vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Den finns uttryckt i Riodeklarationens 15:e princip, som också exemplifierar hur principen om den omvända bevisbördan ska tillämpas.

Utbytesprincipen innebär att var och en som hanterar eller importerar en kemisk produkt ska bedöma om det går att nå samma resultat till lägre risker med en annan produkt eller på ett annat sätt och i så fall övergå till sådana produkter eller metoder. Sverige bör lyfta fram goda exempel på hur båda principerna har tillämpats.

Uttrycket "kostnadseffektiva åtgärder" i Rio-deklarationen - ett Moment 22?

Försiktighetsprincipen återfinns i Riodeklarationen som princip 15, med följande ordlydelse i officiell svensk översättning:

"I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

Försiktighetsprincipen i Riodeklarationen innehåller vissa begränsningar och förbehåll genom hänvisningen till staters förmåga. Formuleringen i andra meningen kan vara problematisk med sin hänvisning till kostnadseffektiva lösningar. Detta kan minska betydelsen av princip 15 som ledstjärna för miljöskydd. Dessutom saknas en konkretisering av när hot ska anses föreligga och vad som är vetenskaplig bevisning.

För att göra försiktighetsprincipen i Rio-deklarationen operationell krävs att man definierar kostnadseffektivitet. Den gängse definitionen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärd ej vidtas är större än kostnaden för åtgärd.

Enligt princip 15 ska inte avsaknad av vetenskaplig bevisning leda till att kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Det

krävs en omfattande vetenskaplig bevisning av sambandet mellan graden av påverkan (orsak) och omfattningen av skadan (verkan) för att beräkna den marginella skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns, skulle behöva just den vetenskapliga bevisning som försiktighetsprincipen inledningsvis säger inte ska behövas, skulle Riodeklarationens princip 15 vara ett verkligt Moment 22. Detta har troligen inte varit avsikten.

En alternativ definition är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljömål (t.ex. en utsläppsbegränsning) oberoende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas. I detta fall jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd med kostnaderna för alternativa åtgärder. Det innebär att den miljöekonomiska definitionen av kostnadseffektivitet skiljer sig från den gängse ekonomiska vilket kan orsaka förvirring. En miljöekonomisk tolkning är nödvändig om andra meningen i Riodeklarationens princip 15 ska leda till verkliga förebyggande åtgärder.

Vi anser att den miljöekonomiska användning av kostnadseffektivitetsbegreppet som föreslogs ovan ska användas. Sverige ska verka för att denna tolkning blir internationellt accepterad.

Utbytesprincipen kan sägas vara en vidareutveckling av försiktighetsprincipen. Sverige har skrivit in den i sin lagstiftning och använt sig av den i kemikaliekontrollen. Den finns också nämnd i punkt 44, kapitel 19, Agenda 21, under avsnittet om riskbegränsning, mer som ett exempel på en metod än som en princip. Sverige har i olika internationella sammanhang hävdat utbytesprincipen som en viktig princip för att åstadkomma en hälso- och miljömässigt acceptabel kemikalieanvändning. I det förslag till biociddirektiv som snart kommer att antas av EU har Sverige för första gången fått med utbytesprincipen i en internationell lagstiftning. Vi anser att detta exempel bör följas av flera.

Bilaga 7 innehåller en vidareutveckling av kommitténs tolkning av försiktighetsprincipen.

Utredningsskyldigheten och principen om att förorenaren betalar

Enligt utredningsskyldigheten ska tillverkare och importörer utreda och bedöma kemiska produkters inneboende egenskaper, informera användarna om egenskaperna samt anvisa om lämplig hantering och skyddsåtgärder. Ett redskap i kontrollen av efterlevnaden av utredningsskyldigheten är den så kallade omvända bevisbördan. Den lägger bevisbördan för kemiska produkters farlighet på tillverkare och importörer och ej på myndigheterna. Principerna kring utredningsskyldigheten bör, liksom när det gäller försiktighet och utbyte, ingå i den svenska strategin för internationellt kemikaliekontrollarbete.

Principen om att förorenaren betalar (the Polluter Pays Principle, PPP), är en miljöekonomisk princip baserad på att miljön har ett bruksvärde för människan och därför ska prissättas. Principen innebär att "förorenaren" belastas med kostnaden för en ren miljö dvs. miljökostnaden inkluderas i priset på produkter och varor som förorenar. På lång sikt är avsikten med en sådan prispålaga att reducera behovet av miljöförbättrande åtgärder och att samtidigt kunna sänka kostnaderna för att förbättra miljön.

Sedan introduktionen av förorenaren betalar principen (OECD; Recommendation of the Council från 1974) har tillämpningen inneburit att kostnader för att ta fram data om kemikaliers effekter på hälsa och miljö har lagts på tillverkare och importörer. Ekonomiskt ansvar för hälso- och miljövård kan också innefattas i principen.

I ministerdeklarationen från Bergenkonferensen 1990 antogs en resolution att skatter och avgifter ska introduceras i en allt ökande utsträckning för att motverka miljöförstöring.

OECD:s miljöministrar beslutade 1991 att ekonomiska styrmedel ska nyttjas både som ett komplement till tidigare regler och för att ersätta dem. OECD har även upprättat speciella vägledande principer angående ekonomiska styrmedel.

Miljöavgifter återfinns numera i många länder. I Sverige används förorenaren betalar principen som ett instrument i miljövården genom införandet av miljöavgifter för utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svavel och bekämpningsmedel.

7.4. Fler globala och regionala överenskommelser om kemikalier behövs

Kemikommittén föreslår:

Sverige driver på arbetet med en global konvention

om långlivade organiska ämnen och stödja arbetet med egen expertis

Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier

för att identifiera ytterligare ämnen

En global ramkonvention om kemikalier, byggd på

kapitel 19 i Agenda 21, med såväl bindande som frivilliga överenskommelser utvecklas på sikt

En sådan ramkonvention kan innehålla de principer

som ska styra det globala arbetet, t.ex. försiktighetsoch utbytesprincipen

En övergripande ramkonvention om kemikalier kan

innehålla regler för handeln med de oönskade kemikalier som konventionen omfattar

Sverige stöder utbytet av information om sådan

handel där den förekommer.

Den frivilliga exportanmälan blir en global konvention

Under 1997 avslutas förhandlingarna kring ett globalt bindande instrument för exportanmälan och importgodkännande för förbjudna ämnen som ersätter det befintliga frivilliga systemet. En avslutande diplomatisk konferens för att underteckna konventionen hålls i Rotterdam under hösten 1997. Den föreslagna konventionen överensstämmer i allt väsentligt med gällande regler inom EU. Som medlemmar i Europeiska unionen kommer konventionen att införlivas med vår lagstiftning när EU inför den i sin förordning om exportanmälan av förbjudna ämnen.

En konvention om långlivade organiska ämnen är på väg

I maj 1995 fattade FN:s miljöprogram vid sitt rådsmöte ett beslut om att inleda en internationell process för långlivade organiska ämnen. Ett beslut av samma innebörd togs vid en internationell konferens för att upprätta en global handlingsplan mot föroreningen av haven som hölls i Washington i oktober 1995. I rådsbeslutet vände sig FN:s miljöprogram till forum för kemikaliesäkerhet med en begäran att detta snabbt skulle inleda en process för att bedöma risker, källor, kostnader, alternativ, realistiska åtgärder m.m. och lägga rekommendationer om internationella åtgärder till FN:s miljöprograms rådsmöte i januari-februari 1997.

Vid rådsmötet togs beslut om att sammankalla en internationell förhandlingskonferens för att utarbeta en globalt bindande överenskommelse om begränsning och avveckling av ett antal långlivade, bioackumulerbara och giftiga ämnen och ämnesgrupper. Än så länge handlar detta beslut om tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga är förbjudna eller hårt reglerade (dioxiner/furaner) i Sverige. För oss blir den största betydelsen av denna konvention att den kan bidra till att minska nedfallet av långlivade organiska ämnen över Arktis. Därigenom borde upplagringen av dessa farliga ämnen i ekosystemet kunna minska. Halterna

av ämnena i väsentliga livsmedel, som fisk och kött borde kunna falla till acceptabla nivåer och på lång sikt klinga av.

De ämnen som man nu kommit överens om representerar dock bara ett fåtal av de farliga långlivade ämnen som enligt svenskt förmenande borde komma ifråga för internationella begränsningar. Det finns fler ämnen med liknande egenskaper som behöver begränsas på motsvarande sätt, bl.a. bekämpningsmedel som lindan och endosulfan, och allmänkemikalier som bromerade flamskyddsmedel, kortkedjiga klorerade paraffiner och nonylfenoletoxylater. För dessa ämnen måste alla utsläpp till miljön upphöra enligt svensk uppfattning.

För att identifiera nya ämnen behövs internationellt accepterade kriterier som utgår från ämnenas egenskaper. Det behövs också mer generella kriterier för att identifiera kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder, t.ex. hormonstörande ämnen. Kriterier för att identifiera nya långlivade ämnen för internationell riskbegränsning ska enligt vår uppfattning utformas så att fler än de ursprungliga tolv ämnena faller inom kriterierna.

Vid FN:s miljöprograms rådsmöte i Nairobi togs också beslut om att förhandlingskonferensen för konventionen ska upprätta en expertgrupp för att utveckla kriterier för ämnen utöver de tolv som nu är aktuella. Sverige planerar att medverka aktivt i expertgruppen för att säkerställa att kriterierna blir acceptabla.

En övergripande ramkonvention för kemikalier kan förstärka det internationella begränsningsarbetet

Antalet globala överenskommelser som berör kemikalier växer hela tiden. För närvarande förhandlas om en konvention angående exportanmälan för farliga ämnen som ska ersätta det nuvarande frivilliga systemet. Inom kort påbörjas arbetet med en konvention om långlivade organiska

miljögifter. Vissa länder vill diskutera globala överenskommelser för ett begränsat antal ytterligare kemikalier i internationell handel. Frågan har därför väckts om en övergripande ramkonvention för kemikalier under vilken enskilda överenskommelser kunde gå in som protokoll. FN:s miljöprogram beslöt vid sitt senaste rådsmöte i Nairobi i januari 1997 att låta en arbetsgrupp inom miljöprogrammet utreda frågan närmare och komma med förslag till nästa rådsmöte.

De principer som styr Sveriges kemikaliepolitik ska föras ut i det internationella arbetet. Detta kan t.ex åstadkommas genom en övergripande internationell konvention om kemikalier. I en ramkonvention kunde övergripande principer som försiktighetsprincipen och utbytesprincipen samt principen om att förorenaren betalar ingå tillsammans med företagens ansvar och utredningsskyldigheten.

En ramkonvention kunde i framtiden omfatta konventionen om exportanmälan av farliga ämnen, den kommande konventionen om långlivade organiska ämnen, liksom eventuella internationella överenskommelser om hormonstörande ämnen. Möjligheten att på längre sikt lyfta in även befintliga konventioner, som Wien-konventionen om skyddet av ozonlagret, med tillhörande Montreal-protokoll, och Basel-konventionen i en övergripande ramkonvention borde studeras närmare i det pågående analysarbetet inom FN:s miljöprogram, UNEP, i denna fråga.

Det finns flera fördelar med en ramkonvention. Antalet konventioner minskar, vilket medför minskade sekretariatskostnader. Vidare kan en bättre samordning ske mellan konventioner som delvis omfattar samma kemikalier. En önskvärd förbättring av samordningen mellan de internationella reglerna för kemikalier och för avfall skulle också kunna uppnås. En konvention som begränsar eller förbjuder användningen av långlivade organiska ämnen kommer nämligen att leda till en ökad mängd "avfall", i form av lager av kemikalier som inte längre får användas.

Det som för närvarande främst talar emot en ramkonvention om kemikalier är komplexiteten i förhandlingarna för att föra samman ett antal konventioner och protokoll som upprättats vid olika tidpunkter och för olika syften.

Lagstiftningen kring import och export är svag i många utvecklingsländer. Därför förekommer troligen en handel med ämnen och produkter som förbjudits i industriländerna. Det ligger i sakens natur att informationen är bristfällig och mörkertalet stort. Globala överenskommelser om begränsningar av användningen av vissa farliga kemikalier kommer att begränsa utrymmet för illegal handel med dessa kemikalier i takt med att allt fler länder ansluter sig till dem. Det gället till exempel kommande konventioner om exportanmälan och importgodkännade av förbjudna ämnen och om långlivade organiska ämnen. Samtidigt är det viktigt att sprida kunskap om sådan handel för att omöjliggöra den genom att dra fram den i ljuset. Vi anser därför att det är viktigt att föra in regler om handeln med de kemikalier som konventionen vill begränsa. Sådana regler bör naturligtvis utformas så att de överensstämmer med principerna för handelsbegränsningar enligt världshandelsorganisationens stadga.

Regionala överenskommelser kan föregå globala

Arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för Europa, som utgör sekretariat för den regionala Genèvekonventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar, har varit basen för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en konvention om långlivade organiska ämnen. Det har också utgjort modell för utvecklingen av kriterier för att på global nivå identifiera nya ämnen. Även i framtiden är det sannolikt att arbetet inom kommissionen tidsmässigt kommer att ligga före det globala förhandlingsarbetet. Erfarenheterna från kommissionens arbete kan därmed utnyttjas i det globala arbetet. Sverige bör delta i utvecklingen av kriterier för att identifie-

ra nya ämnen för internationella åtgärder.

Arbetet har från början varit inriktat mot utsläpp, men det inledda arbetet med ett protokoll för långlivade organiska ämnen tar sikte både på utsläpps- och förekomstbegränsningar. Det är därför viktigt att utsläpps- och produktinriktade åtgärder integreras och att berörda myndigheter deltar aktivt i arbetet. På så sätt kan det svenska basarbetet ge ett bättre underlag till kommissionens arbete.

Vi noterar att ett protokoll om långlivade organiska ämnen inom Genèvekonventionen om skydd mot långväga transport av luftföroreningar snart kan undertecknas.

7.5. Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i det internationella kemikaliearbetet

Kemikommittén föreslår:

Sverige prioriterar arbetet inom det internationella

forumet för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta

Tillräckliga resurser avsätts vid Kemikalieinspektio-

nen för att fylla denna roll

Sverige stöder att forumet får en stabil ekonomi

baserad på en bredare krets av bidragsgivare

Sverige stöder utveckling mot en sammanhållen

kemikaliekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäkerhet.

I förarbetena till Riokonferensen om utveckling och miljö var Sverige ett av de mest aktiva länder på kemikalieområdet. På svenskt initiativ fick kemikalier ett särskilt kapitel

som i allt väsentligt baseras på principer som varit vägledande för svensk kemikaliekontroll, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen. Sverige medverkade i ett särskilt möte om kemikalier i London i december 1991 där idén om ett forum första gången framfördes. Vid Riokonferensen, då det ännu var oklart om ett mellanstatligt kemikalieforum skulle kunna bildas, tog Sverige initiativet genom att inbjuda till en internationell kemikaliekonferens i Stockholm. I förberedelsearbetet till konferensen genomdrev Sverige tillsammans med en aktiv grupp länder att denna konferens också skulle utgöra det första mötet för forumet för kemikaliesäkerhet trots visst motstånd från FN:s berörda organisationer till inrättandet av ett forum.

Konferensen i Stockholm i april 1994 ledde till inrättandet av ett forum för kemikaliesäkerhet. Den ledde också till att de internationella organisationerna ett år senare bildade en egen samarbetsorganisation för en säker kemikaliehantering. Både forumet och organisationernas samarbetsorganisation har snabbt kommit att få en central funktion för samordning och integration av det internationella kemikaliearbetet.

Sverige har haft en ledande roll i denna utveckling. Som stöd för Sveriges agerande har funnits en genomarbetad syn på de internationella kemikaliefrågorna. Ordförandeskapet har givit unika möjligheter att påverka utvecklingen. Sverige bör även i framtiden spela en ledande roll i kraft av sin erfarenhet och förmåga att ge konkreta exempel på en ambitiös kemikaliepolitik.

Arbetet inom forum för kemikaliesäkerhet framstår för närvarande som det mest konstruktiva bidraget till att utveckla kapitel 19 i Agenda 21. För att fungera som planerat behöver forumet både finansiellt stöd och ett aktivt deltagande av medlemsländerna. Det är därför viktigt att resurserna för forumarbetet vid kemikaliemyndigheten är tillräckliga. På längre sikt måste kostnaderna för forumet fördelas jämnare bland de deltagande länderna. De principer som tillämpas inom OECD, dvs. att länderna betalar

en andel av den totala budgeten i förhållande till sin bruttonationalprodukt, skulle kunna utgöra en förebild.

Forum för kemikaliesäkerhet kommer under överskådlig tid att vara det nav kring vilket det globala internationella kemikaliearbetet cirkulerar. Genom sin policyskapande och prioriterande roll kommer forumet att bestämma den internationella agendan. Forumet är den naturliga mötesplatsen för de organisationer som i praktiken måste åta sig det operativa arbetet för att åstadkomma internationella överenskommelser. I forumet kan olika initiativ diskuteras och koordineras. Forumet kan för kortare eller längre tid upprätta undergrupper vilka för forumets räkning åtar sig speciella uppgifter. Dessa redovisas sedan till forum, som efter diskussion återför frågan till respektive FN-organisation. Ett exempel är arbetsgruppen om långlivade organiska ämnen. Genom ett aktivt deltagande i forumet säkerställer Sverige att våra frågor förs ut i bredast möjliga krets.

Vissa frågor som diskuterats i forum har berört utsläpp av kemikalier, t.ex. utsläppsregister. Även diskussionerna kring långlivade organiska ämnen har till viss del gällt utsläpp vid tillverkning eller användning. I andra organ där utsläppsbegränsningar av kemikalier diskuteras, t.ex. inom FN:s ekonomiska kommission för Europa och dess program mot långväga lufttransport av luftföroreningar, blir det allt oftare nödvändigt att inkludera produktrelaterade åtgärder som begränsningar i marknadsföringen m.m. I framtiden är det nödvändigt med en större integration mellan kemikaliekontroll i marknadsföringsledet och traditionell utsläppskontroll.

Forum för kemikaliesäkerhet kan bidra till att främja en sammanhållen kemikaliekontroll av svensk modell

Svenskt kemikaliekontrollarbete håller internationellt sett en hög standard. Jämfört med flertalet andra länder har Sverige en väl utbyggd kemikaliekontroll med en över-

gripande lagstiftning om marknadsföring av kemiska produkter. Lagstiftningen ger långtgående integration mellan aspekter på bl.a. hälso- och miljöproblem, på industri- och konsumentkemikalier och på bekämpningsmedel. Av stor vikt är därför att föra ut Sveriges syn på kemikaliekontrollfrågor samt deltaga i utvecklingen av globala strategier och metoder för riskhantering. Samordnad syn på kemikaliekontroll med tydliga prioriteringar av miljöarbetet och praktisk samordning krävs.

Den sammanhållna organisationen av kemikaliekontrollen i en gemensam myndighet för hälso- och miljöfrågor med ansvar för både industrikemikalier och bekämpningsmedel är en viktig förklaring till framgångarna för svensk kemikaliepolitik sedan mitten av 80-talet. Den har visat sin styrka nationellt och internationellt genom aktiviteter och initiativ för att begränsa riskerna med kemikalier, t.ex begränsningsuppdraget och halveringsprogrammet för bekämpningsmedel i jordbruket. Hälso- och miljöfrågor har kunnat hanteras integrerat, liksom t.ex. bedömningar av bekämpningsmedel och allmänkemikalier. Enligt vår uppfattning bör denna organisatoriskt sammanhållna kemikaliekontroll vara en bärande princip för det internationella arbetet, liksom arbetet i länder som ännu inte utvecklat sin kemikaliekontroll. Sverige bör genom forum för kemikaliesäkerhet stödja att denna modell får genomslag internationellt.

7.6. Stöd för särskilda aktiviteter under Agenda 21, kapitel 19 om kemikalier

Kemikommittén föreslår:

Sverige prioriterar internationellt accepterade korta

dokument för utvärdering av kemikalier. Fullständiga kriteriadokument bör av resursskäl reserveras för kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder

Sverige stöder uppdateringen av den databas över

utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram och den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut gemensamt ger ut

Sverige stöder framtagandet av en internationell

överens-kommelse om harmonisering av klassificering och märkning

Sverige verkar för en utvidgad information om

produkter och varor i internationell handel, inklusive märkning och innehållsdeklaration i berörda internationella organisationer.

Fler och bättre harmoniserade utvärderingar

Det är väsentligt att det tas fram ett stort antal faro- och riskbedömningar för olika kemikalier. Behovet av internationellt accepterade bedömningar är stort, särskilt i utvecklingsländerna. De tillgängliga resurserna räcker dock inte till för fullständiga kriteriedokument för alla ämnen som används i större omfattning. Inte ens för de tusen volymmässigt största ämnena kommer fullständiga internationellt accepterade utvärderingar att kunna göras under överskådlig tid. Det är därför angeläget att utveckla enklare former för riskbedömning och mindre resurskrävande procedurer

för att ta fram internationella utvärderingsdokument. Det pågående arbetet att utveckla korta utvärderingsdokument i en förenklad procedur bör stödjas.

Ansträngningar måste göras för att undvika dubbelarbete. Det finns ett stort antal utvärderingar av ämnen som gjorts nationellt eller regionalt. Det finns också många internationella utvärderingar över en enskild aspekt t.ex. miljöeffekter av ett ämne. Sammanställningen över utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram gjort tillsammans med den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut är av stort värde för att motverka dubbelarbete och identifiera ämnen som borde utvärderas. Den kan också användas för att identifiera dokument som kan utgöra underlag för produktion av internationellt producerade korta utvärderingsdokument.

De korta utvärderingsdokumenten är tänkta att kunna produceras i en högre takt än de nuvarande omfattande dokumenten och med lägre resursåtgång. För många ämnen är ett sådant dokument helt tillfyllest. Det gäller t.ex. ämnen som används huvudsakligen industriellt och där produktionsprocesserna är relativt likartade världen över. Farliga, långlivade ämnen med diffus och spridd användning kan i högre grad förväntas bli föremål för gemesamma internationella åtgärder. För sådana ämnen bör ett fullständigt kriteriadokument utarbetas. Detta kan ligga till grund för en internationell diskussion om behovet av åtgärder.

Sverige har en viktig pådrivande roll för att tillse att den internationella samordningen vid valet av ämnen för olika typer av dokument främjas. Genom vår starka ställning inom OECD, FN:s kemikalieprogram och forum för kemikaliesäkerhet har vi unika möjligheter att påverka arbetssätt och prioriteringar. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen kan vi också påverka urvalet av ämnen i EU:s program för existerande ämnen och verka för att befintliga internationella utvärderingar utnyttjas till fullo. Vi bör också verka för att internationella organisationer och andra, t.ex.

EU, som utför bedömningar kommer överens om harmoniserade riktlinjer för bedömningen.

En internationell överenskommelse om harmonisering av klassificering och märkning upprättas.

Agenda 21 har uppställt som mål att det ska finnas ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier år 2000. Det pågår ett arbete, främst inom OECD, med att ta fram harmoniserade kriterier för klassificering av olika effektområden som t.ex. akut giftighet, allergiframkallande och cancerframkallande egenskaper. Det tekniska och vetenskapliga arbetet löper enligt planerna. En av grundprinciperna för arbetet är att harmonisering ska ske på bästa skyddsnivå. På några punkter finns ännu olika uppfattningar om hur kriterierna ska se ut, t.ex. för akut giftighet. Sverige har ett intresse av att man når enighet om kriterier som omfattar även måttligt farliga ämnen. I detta arbete kan vi få stöd av bl.a. USA. Det är viktigt att driva på arbetet inom OECD och FN i denna riktning. Det kan underlätta de fortsatta diskussionerna med EU-kommissionen om Sveriges undantag på klassificerings- och märkningsområdet.

Innan ett globalt harmoniserat system kan bli verklighet återstår bl.a. att ta fram förslag på en harmoniserad märkning, liksom på andra informationsåtgärder som kan underlätta hanterarens förståelse av riskerna med en viss produkt. Hittills har arbetet endast i ringa grad inbegripit stora länder som Kina, Indien, Brasilien, Ryssland m.fl. I vissa av dessa länder pågår nationellt arbete i syfte att ta fram system för klassificering och märkning. I framtiden kan flera av länderna förväntas spela en viktig roll i världsekonomin. Det är därför angeläget att dessa länder kommer med i de pågående internationella ansträngningarna att åstadkomma ett globalt harmoniserat system innan de skapar egna nationella system.

Ökat informationsutbyte om farliga kemikalier och kemiska risker

Vi har föreslagit en utökad information om kemiska ämnen i varor främst avseende innehåll av vissa miljöfarliga kemikalier. Denna fråga avhandlas närmare i avsnitt 5.17. Eftersom de flesta varor på den svenska marknaden har sitt ursprung i andra länder är det nödvändigt att nå överenskommelser i denna fråga internationellt. I första hand kommer Sverige att driva dessa frågor inom EU som utgör en tillräckligt stor marknad för att kunna påverka handeln globalt. Samtidigt bör frågan väckas i andra organisationer som t.ex. den internationella standardiseringsorganisationen.

7.7. Samordningen mellan Sveriges internationella kemikaliepolitik och det svenska miljöbiståndet förbättras

Kemikommittén föreslår:

Sveriges internationella kemikaliepolitik koordine-

ras bättre med det svenska miljöbiståndet

Sida får i uppdrag att tillsammans med Kemikali-

einspektionen och Naturvårdsverket lägga förslag till hur miljöbiståndet kan anpassas till en global arbetsplan för genomförande av Esbjergdeklarationen. Förslaget ska beakta hur biståndet kan stödja genomförandet av en kommande global konvention om långlivade organiska ämnen. Förslaget ska också beakta olika lösningar för att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i användandet av den svenska resursbasen

.....forts.

Sverige stöder medverkan av utvecklingsländer i

det globala förhandlingsarbetet på kemikalieområdet

Sverige bör överväga att ge finansiellt stöd för att

underlätta övergången till hälso- och miljömässigt bättre alternativ i några av Sida:s programländer

Sverige identifierar i biståndsarbetet länder som

kan fungera som drivkrafter och initiativtagare i ett ökat regionalt samarbete på kemikalieområdet

Sverige prioriterar i sitt kemikaliebistånd förvalt-

ningsstöd till uppbyggnad av en sammanhållen kemikaliekontroll. Vi ska verka för att våra samarbetsländer tar fram en nationell profil, dvs. en beskrivning av sitt kemikaliearbete i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation m.m.

Sverige verkar i FN för att finansiering av indu-

striinvesteringar m.m. i utvecklingsländer kopplas till begreppet hållbar utveckling och tar hänsyn till globala överenskommelser på kemikalieområdet. I detta arbete är det viktigt att beakta rättvisefrågorna mellan rika och fattiga länder liksom inom länderna

Sverige bör stödja frivilligorganisationer på miljöns

område i deras u-landsinriktade arbete.

Utvecklingsländernas speciella förhållanden måste beaktas bättre i kemikaliearbetet

Många farliga kemikalier används i utvecklingsländerna. Hanteringen av dem är annorlunda än i industriländerna och ofta otillfredsställande på grund av bristande skyddsut-

rustning m.m. Användarnas möjligheter att skydda sig mot kemikaliers negativa effekter begränsas av bl.a. bristande information, analfabetism, låg kunskapsnivå och svag infrastruktur. De yttre förhållandena, som t.ex. temperatur och luftfuktighet, skiljer sig också jämfört med huvuddelen av den industrialiserade världen. Tester och uppgifter om exponering som ligger till grund för internationella farooch riskbedömningar är ofta utförda vid förhållanden som inte liknar dem i många utvecklingsländer. Ett aktivt deltagande i det internationella utvärderingsarbetet från utvecklingsländerna hämmas av bristen på resurser för deltagande. Det är angeläget att en del av biståndsresurserna på kemikalieområdet kan användas för att möjliggöra ett ökat deltagande av utvecklingsländerna i processen för att ta fram internationellt accepterade riskbedömningar av kemikalier. Ett ökat deltagande kan också förväntas leda till att mer data genereras från dessa länder.

Kemikalie- och biståndspolitiken måste stödja varandra

Ett antal globala initiativ har tagits under senare år på kemikalieområdet. Vissa kommer att leda till globala överenskommelser om begränsningar av farliga kemikalier som fortfarande används i utvecklingsländerna, t.ex en framtida konvention om långlivade organiska miljögifter. Användningen av dessa ämnen leder idag till skador på människors hälsa, samt förorening av livsmedel, vattenresurser och den marina miljön i kustnära hav. Kemikaliefrågorna har således en stor betydelse för flera av de områden som Sida prioriterar. Användningen av långlivade organiska miljögifter är idag störst inom jordbruket, men även inom skogsbruket förekommer spridning av sådana ämnen som kan komma att omfattas av framtida begränsningar. Utvecklingsländernas möjligheter att med bibehållen produktionskapacitet genomföra de förändringar som behövs är begränsade. En övergång till hälso- och miljömässigt bättre alternativ kommer att kräva omställningar som i en del fall blir omfattande och kostsamma. Det är viktigt

att utvecklingsländerna kan medverka fullt ut i förhandlingsarbetet för en konvention om långlivade organiska miljögifter så att deras särskilda problem och behov tillgodoses vid utformningen av konventionen. De medel som disponeras för uppföljning av Riokonferensen och därmed sammanhängande konventioner bör kunna användas för detta.

Avvecklingen av långlivade organiska miljögifter drabbar många välkända, billiga produkter för vilka nya, dyrare och mer komplicerade alternativ finns. I vissa fall handlar det om att lära sig en ny teknik vid användning av alternativa bekämpningsmedel eller metoder. I andra fall, t.ex. PCB handlar det om att på sikt omhänderta och byta ut ett stort antal transformatorer, av vilka många är ofullständigt märkta. Omhändertaget PCB behöver förstöras på ett säkert sätt osv. I fråga om dioxiner och furaner handlar det om att identifiera de stora källorna och tillämpa en ekonomiskt tillgänglig och resurseffektiv teknik. För vissa träskyddande bekämpningsmedel kan alternativen handla om andra och dyrare byggnadsmaterial.

Dessa omställningar kommer att kräva resurser. I ett längre perspektiv kommer fler kemikalier att uppfylla Esbjergdeklarationens kriterier. För att möta de behov som kan uppstå när utvecklingsländerna ska avveckla billiga men miljöfarliga kemikalier behövs en genomtänkt plan. Sverige kan inleda det nödvändiga internationella arbetet på en gemensam plan genom att utveckla en nationell plan för hur biståndet ska kopplas till globala åtgärder mot kemikalier. Kemikalieinspektionen har i sitt arbete kommit i kontakt med flera av Sveriges programländer som uttryckt ett starkt behov av samarbete på kemikalieområdet. Kemikalieinspektionen bör tillsammans med Sida identifiera de länder där ett genuint intresse föreligger. Ett eller flera sådana länder kunde ingå i ett pilotprojekt för att pröva hur ett eventuellt finansiellt stöd till en omställning kan kopplas med förvaltningsstöd till lagstiftning, kontrollverksamhet m.m. för att ge samordningsvinster. Detta kan rymmas inom det

ramavtal som Sida slutit med Kemikalieinspektionen. Även mellan Naturvårdsverket och Sida har ett samarbetsavtal upprättats. Inom ramen för detta avtal har bl.a. projekt, som rör stöd till avveckling av ämnen som skadar ozonskiktet, kommit till stånd.

De flesta problemen med kemikalier i biståndsländerna beror på användningen av farliga bekämpningsmedel. Sverige har under lång tid byggt upp mycket god kompetens kring växtskydd och bekämpningsmedel, bl.a. vid Sveriges Lantbruksuniversitet, Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket. Kompetensen är spridd på olika huvudmän. För att kunna utnyttja de samlade resurserna effektivt i arbetet kan man t.ex. bygga upp nätverk med kompetens. En lämplig nod för ett sådant nätverk är lantbruksuniversitetet, där det finns bred erfarenhet av biståndsarbete inom jordbruket. Det finns goda förebilder som arbetat på detta sätt t.ex. det 25-åriga internationella programmet för kemivetenskap vid Uppsala universitet. Ett internationellt centrum för integrerat växtskydd med lantbruksuniversitetet som nod och med bl.a. Kemikalieinspektionen som kunskapskälla för hälso- och miljöproblem skulle verksamt kunna bidra till utvecklingen av ett kemikalieprogram inom biståndet. Ett sådant program kunde också med utbildning av nyckelpersoner i administration och forskning i samarbetsländerna.

Föregångsländer i det regionala samarbetet underlättar biståndsarbetet

Inom forum för kemikaliesäkerhet har ländernas eget regionala arbete kommit att utvecklas mycket snabbt. I flera regioner finns nyckelländer som självpåtaget initierar och koordinerar aktiviteter i sin region eller subregion. Goda exempel är Mexico och Ungern. Båda har ordnat särskilda regionala möten under forumets beteckning för att diskutera gemensamma problem. Även utanför forum finns behov för denna typ av aktiviteter. En ökad kunskap om forumets

aktiviteter kan ge det nödvändiga incitamentet till ett sådant arbete. Sverige kan också i sin närregion utveckla arbetsformer som i högre grad bygger på regionens egna resurser och i mindre grad på stöd från internationell nivå. Det är angeläget att identifiera länder som vill åta sig att leda en sådan utveckling i sin region, särskilt bland utvecklingsländerna där Sida:s programländer återfinns.

Samordnad nationell kemikaliekontroll

Många länder saknar en ändamålsenlig infrastruktur för att åstadkomma en effektiv kemikaliekontroll. Relevant lagstiftning saknas. Samordningen mellan ministerier och myndigheter är bristfällig. Det finns ett stort behov av kvalificerade laboratorieresurser för att skaffa sig en bild av föroreningssituationen i landet. Samtidigt sker en stor och okontrollerad import av farliga kemikalier. Användningen av kemikalier är långt ifrån betryggande. Produkter förvaras så att vem som helst kan komma åt dem. Bekämpningsmedel i brukslösningar tappas om på läskedrycksflaskor osv. Kunskapen om kemikalier är ofta begränsad hos hanterarna. Viss kunskap kan finnas centralt, men den når inte ut.

I de regionala mötena inom forum för kemikaliesäkerhet har dessa problem diskuterats. Ett sätt att börja angripa problemen är att ta fram så kallade nationella profiler. Ett mål för detta sattes upp vid det första forummötet i Stockholm 1994. FN:s organisation för utbildning och forskning, UNITAR, har tillsammans med några länder i ett pilotprojekt utvärderat upprättandet av nationella profiler. I arbetet med den nationella profilen identifieras ministerier, myndigheter och andra institutioner med ansvar på området, ansvarsområden klarläggs, överlappningar kan undvikas liksom luckor och samarbetsformer kan växa fram. Arbetet med en nationell profil skapar därmed förutsättningar för ett bättre, mer samordnat, framtida kemikaliearbete. Det är viktigt att också utveckla nationell lagstiftning som sätter stopp för olaglig handel med farliga kemikalier. I detta

arbete kan en organisatoriskt sammanhållen kemikaliekontroll av svensk modell bli ett effektivt redskap.

Alla aktörer måste hjälpa till

En fråga som kommit att uppmärksammas i samband med diskussionerna om globala överenskommelser om avveckling av långlivade organiska miljögifter är de internationella finansiella institutionernas roll. I det förflutna finns exempel på stöd till uppbyggnad av kemifabriker för produktion av DDT i utvecklingsländer. Forum för kemikaliesäkerhet uppmärksammade frågan vid sitt andra möte i Ottawa. Finansiella investeringar i industristruktur från Världsbanken, den globala miljöfonden m.fl. måste i framtiden vara förenliga med en hållbar utveckling. De måste också ta hänsyn till befintliga och kommande globala överenskommelser som innebär begränsningar i användningen av vissa kemikalier. Sverige bör i dessa organ också hävda principen om kretsloppsanpassning av samhället vid finansiering av industriinvesteringar i utvecklingsländerna.

En viktig roll inom biståndet spelas av enskilda organisationer som genom sin särskilda småskalighet och flexibilitet kan göra pilotinsatser, överbrygga och komplettera vad som görs från myndighetshåll och på den mindre flexibla, storskaliga globala arenan. T.ex. har frivilligorganisationer som Pesticide Action Network (nätverk för arbete om bekämpningsmedel) arbetat med integrerad bekämpning i flera utvecklingsländer, parallellt med andra bi- och multilaterala biståndsgivare. Sida kommer att ägna miljöfrågorna och det femte biståndsmålet särskild uppmärksamhet i kontakten med de enskilda organisationerna.

7.8. Sverige stöder en ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika internationella och regionala organisationer

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att forum för kemikaliesäkerhet

samordnar det internationella kemikaliearbetet

Produktrelaterade och utsläppsrelaterade åtgärder

ska ses i ett sammanhang i såväl det nationella, regionala som internationella arbetet

Det nordiska samarbetet används för att bereda

frågor i FN, OECD och EU

Sverige verkar för att de mål som forum för kemi-

kaliesäkerhet sätter upp för det globala kemikaliearbetet är tydliga, kommunicerbara och mätbara

Internationella aktiviteter på kemikalieområdet

utvärderas av forum för kemikaliesäkerhet med jämna mellanrum

Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i

utvärderingsarbetet

Sverige verkar för en ökad samordning och arbets-

fördelning mellan olika internationella och regionala organisationer

Sverige bör ta inititativ till en harmonisering av den

regionala strukturen inom FN:s organisationer på hälso- och miljöområdet ....forts.

Sverige verkar för att det regionala kemikaliearbetet

utvecklas i linje med vad som sker inom forum för kemikaliesäkerhet

Sverige stöder det regionala arbetet inom forum för

kemikaliesäkerhet och i den västeuropeiska regionen, inklusive inom den Europeiska unionen, och verkar för en bättre samordning, bland annat vad avser biståndsinsatser i utvecklingsländer och Östoch Centraleuropa

Sverige verkar för ett ökat nationellt och internatio-

nellt samarbete mellan regeringar, industri, forskning och frivilligorganisationer

Sverige verkar inom olika regionala organisationer

för en förbättrad samordning och ökat samarbete mellan konventioner och organisationer med likartad inriktning.

Det internationella kemikaliearbetet bör samordnas genom forum för kemikaliesäkerhet

Sverige har länge verkat internationellt för en bättre integration mellan olika internationella organisationer. Sverige inbjöd t.ex. till Hässelbykonferensen 1978 där de första stegen mot en internationell arbetsfördelning togs. Hässelbykonferensen ledde också till bildandet av FN:s kemikalieprogram, International Programme on Chemical Safety, IPCS, under aktiv tillskyndan från Sverige.

En viss fördelning av aktiviteter finns i det svenska internationellt riktade kemikaliearbetet. Regelarbetet med bl.a. klassificering och märkning av kemikalier har genom EU-medlemskapet högsta prioritet inom EU liksom även kunskapsuppbyggnad om gamla och nya ämnen. Underlag för riskbedömningar och utveckling av testmetodik drivs

starkt inom OECD. Inom den internationella arbetarskyddsorganisationen bedrivs bl.a. arbete med att ta fram konventioner och rekommendationer där flera av dessa avser kemikalier. Rekommendationerna och konventionerna är antingen riktade mot enstaka ämnen eller utgör mer generella regler. FN-arbetet har sedan tidigare stora inslag av kunskapsframtagning och information om kemikaliers hälso- och miljöfarlighet.

Inom OECD:s bekämpningsmedelsprogram verkar Sverige aktivt för att harmonisera utvärderingstekniker och att initiera ett utbyte av bekämpningsmedelsutvärderingar mellan olika länder. Också Sveriges metod att minska riskerna med bekämpningsmedel genom att reducera den använda mängden drivs inom OECD. Sverige, Danmark och Holland är dessutom pådrivande nationer för igångsättande av ett riskreduktionsprogram inom OECD.

Det nordiska samarbetet kan ses som en mötesplats för att bereda frågor inför vidare hantering i FN, OECD eller EU. Det kan också användas för frågor där det nordiska gemensamma ställningstagandet är utgångspunkten för vidare nationella ageranden. För det nordiska bekämpningsmedelsarbetet gäller att dela bördan av utredningsarbetet och att diskutera riskbegränsningsstrategier i syfte att harmonisera synen på bekämpningsmedel inom Norden.

Svenska myndigheter deltar ofta i likartade aktiviteter inom flera av organisationerna. Riskreduktionsprogram är ett exempel. OECD utvecklar ett riskreduktionsprogram, Agenda 21 tar upp riskreduktion som ett av sina programområden och begränsningsarbete ligger såväl inom EU-arbetet som inom Oslo-Pariskommissionen och Helsingforskommissionen. Utvärdering av kemikaliers egenskaper är ett annat exempel där arbete bedrivs i de flesta internationella fora. Harmoniseringsarbete för transport av kemikalier finns inom såväl FN, OECD som EU.

Mot bakgrund till den mångfacetterade internationella verksamheten är det angeläget med en hög grad av samordning av arbetet i olika organ. Sverige med sin sammanhållna organisation av kemikaliekontrollen har erfarenheter att bidra med vid diskussioner om hur det internationella kemikaliearbetet ska integreras.

Hur kan det internationella arbetet utvärderas?

En alltför stor del av internationellt miljöarbete kännetecknas av stolta deklarationer och högt ställda mål, som mer avspeglar de undertecknande ländernas ambitioner än vad som är realistiskt att uppnå med nuvarande resurser och prioriteringar. De prioriteringar som gjordes vid det första forum för kemikaliesäkerhet i Stockholm 1994 var i vissa avseenden inget undantag från detta. I andra avseenden, däremot, innebar forumets prioriteringar ett hälsosamt avsteg från denna tradition. På flera områden satte forum upp konkreta, kvantitativa och lätt mätbara mål, t.ex.: Till år 1997 ska 200 ämnen ha utvärderats internationellt, och om detta uppnås ytterligare 300 till år 2000.

En första avstämning av forumets mål ägde rum vid det andra forummötet i Ottawa i februari 1997. Det visade sig att det stora flertalet av målen för 1997 hade uppnåtts. Tidplanen för målen fram till år 2000 såg ut att kunna hålla för särskilt viktiga områden som t.ex. antalet internationellt accepterade riskbedömningar och den globala harmoniseringen av klassificering och märkning. Processen att sätta upp nya mål för tiden efter år 2000 har inletts. Det är viktigt att Sverige verkar för tydliga, mätbara och kommunicerbara mål.

Lika viktigt som att ställa upp tydliga mål är att göra utvärderingsproceduren lättillgänglig och synlig för alla intresserade. Med tanke på det misstroende som, med viss rätt, råder mellan olika aktörer på kemikalieområdet är det angeläget att uppnådda resultat objektivt kan bekräftas av

utomstående parter. I en internationell utvärderingsprocess ska därför alla intressenter kunna delta på lika villkor och göra egna bedömingar av grundmaterialet. Om målen är satta på ett sådant sätt att resultaten är lätta att mäta bör utvärderingen leda till konsensus, dvs. alla intressenter är överens om vad som skett och konsekvenserna för hälsa och miljö. Den amerikanska industrin har präglat talesättet "Lita inte på vad vi säger, kontrollera vad vi gör!" Vi anser att utvärderingar av det internationella arbetet ska ske under största möjliga insyn för alla intresserade.

Möjligheter till effektivisering

Det mellanstatliga forumet för kemikaliesäkerhet har påbörjat en lång och mödosam process för att integrera det internationella kemikaliearbetet. En motsvarande process kommer förhoppningsvis att äga rum inom de internationella organisationernas samarbetsorgan. Sveriges roll i detta arbete ska vara pådrivande. Det är enskilda länder som över sin budget betalar det internationella arbetet och som därmed har rätt att ställa krav på att det bedrivs effektivt och med beaktande av alla tänkbara samordningsvinster.

Ett problem i ett sådant samordningsarbete är att enskilda FN-organisationers regionala organisation utvecklats vid skilda tidpunkter och från olika regionalpolitiska och andra överväganden. Detta försvårar samarbetet mellan organisationerna och mellan enskilda länder och FN-organisationernas regionalkontor. Ett ökat utnyttjande av moderna telekommunikationsmedel kan endast till viss del motverka den splittrade organisationsbilden. Vi anser att det på längre sikt bör vara möjligt att åstadkomma en högre grad av samordning genom harmonisering av den regionala indelningen.

Ett ökat regionalt arbete är en viktig förutsättning för ett effektivt internationellt kemikaliearbete. Inom en region kan länderna komma samman för att diskutera regionens egna

problem, göra regionala prioriteringar, identifiera nyckelländer som kan ansvara för särskilda områden och komma överens om en arbetsfördelning inom regionen. Det regionala kemikaliearbetet har utvecklats snabbt inom forum för kemikaliesäkerhet och blivit en viktig kraft för att förverkliga målen i Agenda 21.

Även inom vår region, dvs. Västeuropa, finns en hel del att göra för att åstadkomma en bättre samordning. Ett område där koordinering saknas är bistånd till utvecklingsländerna. Den Europeiska unionen är världens största biståndsgivare. Inom kommissionen finns flera program för stöd till bl.a. Östeuropa. Flera av de enskilda medlemsländerna har omfattande bilaterala program i samma länder. Det finns risk för dubbelarbete och bristande koordinering. Det kan inträffa att vissa aktiviteter finansieras flera gånger. Vi anser att Sverige inom EU bör verka för att det kartläggningsarbete som inletts inom OECD också leder till en bättre samordning mellan givarländerna och mellan dem och EU:s biståndsprogram (se avsnitt 6.3).

Ökat samarbete mellan olika aktörer

Ett genomgående drag i kemikaliearbetet nationellt och internationellt är det ökande inslaget av samarbete mellan olika aktörer på kemikalieområdet. Detta innefattar inte bara nya samarbetsformer mellan stat och näringsliv utan också nya konstellationer som t.ex. gemensamma aktioner av miljöorganisationer och företag, och samplanerade aktiviteter från stat, miljöorganisationer och näringsliv där alla arbetar med sina medel mot ett gemensamt mål. Vi anser att Sverige ska stödja denna utveckling.

Många regionala organisationer sysslar med likartade frågor

Flera regionala konventioner och andra mellanstatliga organisationer som sysslar med skydd av Atlanten eller

Östersjön har på senare år utvecklat begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot marknadsföring av kemikalier. Både Helsingforskommissionen, HELCOM, som verkar under konventionen till skydd av Östersjön från föroreningar, och Oslo-Pariskommissionen för skyddet av Nordöstra Atlanten, OSPAR, har arbetsgrupper för diffusa landbaserade källor, dvs. kemikalieanvändning. Båda konventionerna har också adopterat Esbjergdeklarationen från den 4:e miljöministerkonferensen för skydd av Nordsjön mot föroreningar. Oslo-Pariskommissionen har åtagit sig att utveckla kriterierna för giftighet, nedbrytbarhet och förmåga att ansamlas i organismer enligt Esbjergdeklarationen. Väl definierade kriterier är en förutsättning för att kunna identifiera vilka enskilda ämnen som ska fasas ut. Det är viktigt att de olika organisationerna samverkar så att dubbelarbete undviks. Även på nationell nivå måste en nära samverkan ske mellan de myndigheter som representerar Sverige i de olika organen. Vi anser att Sverige i forum för kemikaliesäkerhet ska driva frågor om ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika organisationer för att höja effektiviteten i det internationella och regionala arbetet.

7.9. Prioriteringar inom OECD-arbetet

Kemikommittén föreslår:

Sverige prioriterar i OECD utveckling av metoder

för testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning

Sverige verkar för att OECD utvecklar metoder för

testning och bedömning av komplexa blandningar

Sverige prioriterar riskbegränsningsfrågorna i

OECD:s arbete med bekämpningsmedel.

Sverige prioriterar utvecklingen av metoder för testning och bedömning av kemikalier

OECD-arbetet har ytterst målsättningen att främja medlemsländernas ekonomiska utveckling genom att minska deras kostnader för skador på miljön orsakade av kemikalier. En framträdande del av arbetet är att utveckla redskap för kemikaliekontrollen som kan accepteras av medlemsländerna och som därmed underlättar handeln dem emellan. Det bästa exemplet är OECD:s riktlinjer för testning som fastläggs genom rådsbeslut. Till riktlinjerna är kopplat ett rådsbeslut om att tester utförda enligt riktlinjerna under iakttagande av god laboratoriesed, ska accepteras av länderna som ett underlag för bedömingar av kemikaliers hälso- och miljörisker. Ett motsvarande arbete pågår för att ta fram allmänt accepterade metoder för bedömning av miljöeffekter och exponering. OECD bidrar också med tekniskt underlag till det globala harmoniseringsarbetet med klassificering och märkning. Detta arbete ger möjlighet för Sverige att inom OECD och FN arbeta för sina undantag från EU:s direktiv på klassificeringsområdet, särskilt för gruppen måttligt farliga produkter.

En del av det kunskapsuppbyggande arbetet har varit inriktat på att åstadkomma en arbetsfördelning mellan länderna så att inget enskilt land belastas med hela bördan att ta fram den kunskap som behövs för att bedöma alla relevanta kemikalier. På köpet får man också ett minskat dubbelarbete. Det bästa exemplet är arbetet med högvolymkemikalier inom OECD där länderna hittills utvärderat ett par hundra ämnen tillsammans. För de flesta länder skulle en sådan uppgift varit omöjlig att genomföra på egen hand. Sveriges del i arbetet kanaliseras numera genom EU:s program för existerande kemikalier.

På svenskt initiativ har OECD försökt komma överens om gemensamma åtgärder för riskbegränsning mot särskilt angelägna kemikalier, som t.ex. bly, kadmium, kvicksilver

och bromerade flamskyddsmedel. Arbetet har gått mycket långsamt och inte resulterat i gemensamma överenskommelser. Motståndet från länder som varit emot gemensamma åtgärder bottnar i en grundsyn att riskhantering bäst sköts på nationell nivå. En särskild arbetsgrupp har nyligen bildats. Gruppen har i uppgift att utveckla ett program för riskhantering som huvudsakligen kommer att koncentreras på metodutveckling. Det återstår att se om det blir några konkreta resultat av ett än så länge mycket diffust arbetsprogram.

Enligt vår uppfattning förefaller det som om OECD för överskådlig tid spelat ut sin roll som ett forum för diskussioner om riskbegränsning av kemikalier, med undantag för bekämpningsmedel. OECD har tillsvidare förlorat sin ledande roll inom riskbegränsningsområdet och Sverige får föra diskussioner om internationella överenskommelser om riskbegränsning i andra organ, som t.ex. EU och forum för kemikaliesäkerhet.

Vi drar därför slutsatsen att Sverige inom OECD:s kemikaliearbete bör prioritera undersöknings- och bedömningsmetoder för kemikalier, inklusive arbetet med harmoniserade kriterier för klassificering och märkning.

Sverige prioriterar riskbegränsning för bekämpningsmedel

På svenskt initiativ bildades för några år sedan ett särskilt forum inom OECD för bekämpningsmedel, formellt underställt kemikaliegruppen, men med en delvis egen dagordning och egna prioriteringar. Det finns flera beröringspunkter mellan programmen framför allt vad gäller metoder för testning och bedömning av kemikalier.

Inom OECD:s bekämpningsmedelsforum har Sverige starkt drivit riskbegränsningsfrågorna. Ett möte arrangerat av OECD, FN:s jordbruksorganisation och den svenska kemikalieinspektionen i Uppsala 1994, föreslog ett arbetsprogram

för riskbegränsning av bekämpningsmedel. Delar av programmet har antagits av OECD:s kemikaliegrupp. Det finns ett stort intresse från flera länder, bl.a Danmark, Holland och USA att tillsammans med Sverige utveckla programmet ytterligare.

8. Särskilda frågor

Kemikommittén har vid sin genomgång av regeringens direktiv (Dir. 1996:40) särskilt uppmärksammat diskussionen kring PVC-plaster i direktivet. Med hänsyn till de skilda synpunkter som framförts bl.a. om innebörden av jordbruksutskottets betänkande har vi funnit det angeläget att med utgångspunkt i de övergripande målen i kapitel 2 ovan behandla frågan om PVC-plaster och lägga förslag angående dessa material.

En konsekvens av våra mål och hörnstenar är att många av dagens material sannolikt inte kommer att kunna användas i framtiden. Därför är det angeläget med ett utvecklingsarbete av nya material som är anpassade till ett hållbart samhälle.

Vi har också enligt direktivet i uppgift att lämna förslag till åtgärder inom området hormonstörande ämnen.

8.1. Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Kemikommittén föreslår:

Användningen av de tillsatser i plastmaterial som är

stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö ska ha avvecklats senast till år 2007

Ett plastmaterial ska ersättas med annat material om det

innehåller stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö

För de ämnen som används ska företagen visa vilka

egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både på kort och lång sikt

Kemikalieinspektionen ska initiera och driva på att nya

hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas

Kemikommitténs slutsatser:

PVC-plast hör, mot bakgrund av försiktighetsprincipen

och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljöoch hälsoeffekter, inte hemma i ett kretsloppssamhälle

Dagens PVC-plast ska snarast och senast till år 2007 ha

ersatts med långsiktigt miljöanpassade material

Regeringen inleder snarast överläggningar med berörda

parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC-plast

Utgångspunkten är Kemikommitténs mål för kemikaliepolitiken

Vi föreslår en modell för en hållbar kemikalieanvändning som kan användas av företagen i kemikaliearbetet (se avsnitt 5.6). Modellen har sin utgångspunkt i kommitténs mål (se kapitel 2), hörnstenar (se kapitel 4) och i försiktighetsprincipen (se kapitel 4).

Modellen innehåller följande delar:

1) Eftersträva så enkla och rena varor som möjligt.

2) Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt.

3) Varor ska inte innehålla stoppämnen (organiska lång-

livade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly) eller ämnen som ger upphov till bildning av stoppämnen. Varor ska inte heller innehålla av människan framställda cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen.

4) I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas.

Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produktionsprocessen som ett mellansteg.

5) Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske av

stoppämnen eller ämnen framställda av människan som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande.

6) För de ämnen som används eller uppkommer i någon del

av varans livscykel ska företagen visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att varan är säker för sin användning på både kort och lång sikt.

7) Ett utbyte av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och

miljösynpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig bedömas på basen av tillgänglig kunskap.

Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex - att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen som är snabbare än nedbrytningen - att de är väl undersökta med avseende på hälso- och

miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan eller i processen under hela varans livslängd liksom de utsläpp till miljön som kan uppstå i olika led.

Ett av våra föreslagna mål i kapitel 2 är att år 2007 till-

handahåller företagen varor fria från innehåll av

- stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm-

nen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller

kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Vi har valt att som utgångspunkt ha kommitténs mål och modell för en hållbar kemikalieanvändning.

Användningen av tillsatser i plastmaterial som är stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter ska ha avvecklats senast till år 2007

Plastmaterial har i dag en mycket omfattande och bred användning inom många olika sektorer och varugrupper i samhället. De kommer även i framtiden att vara viktiga inom många användningsområden. De är emellertid idag, genom sitt innehåll av miljö- eller hälsoskadliga tillsatser, en stor spridningsväg i samhället av sådana farliga ämnen. Många av plastmaterialen är dessutom svårnedbrytbara.

Det kan vara värt att notera att alla plastmaterial har tillsatser och att tillsatskemikalier är ett viktigt problemområde. För olika funktioner används ett stort antal ämnen och många är bristfälligt eller inte alls undersökta från miljösynpunkt.

De akuta miljöproblemen med plaster gäller dels utsläpp vid tillverkning, brand och avfallsförbränning, dels läckage av tillsatser, restmonomerer och oligomerer från plasten under dess användning.

Exempel på s.k. stoppämnen som används som tillsatser i plaster är bly och blyföreningar, klorparaffiner och bromerade flamskyddsmedel.

Vår slutsats är att användningen av de tillsatser i plast som är s.k. stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter ska ha avvecklats senast till år 2007. Detta innebär att användningen av flera av dagens tillsatsämnen ska avvecklas, t.ex. bly och blyföreningar och bromerade flamskyddsmedel. För klorparaffiner gäller dock enligt riksdagsbeslut att avveckling ska ske senast till år 2000.

Plasterna ska vara anpassade till en på kort och lång sikt säker användning

Vi konstaterar att för de flesta plaster råder det i dag bristande kunskap om plasternas effekter på lång sikt. En fråga som inte beaktats tillräckligt är tidsperspektivet på miljöproblemen med plaster.

Den största delen av hittills producerad plast befinner sig fortfarande i samhället och kommer att nå avfallsledet under de kommande decennierna. Man beräknar att av den årligen tillförda mängden plastvaror till samhället blir ca en tredjedel avfall inom ett år medan resterande del blir avfall inom 1-150 år. Med ökande mängder plastavfall på deponierna kommer utsläppen av nedbrytningsprodukter och tillsatsämnen att öka. Det är i många fall inte känt vilka nedbrytningsprodukter som bildas.

Det går endast att dra mycket begränsade slutsatser om riskerna i avfallsledet baserat på dagens kunskap på grund av det korta tidsperspektivet vi ännu har på plastens miljöproblem. Det gäller bl.a. möjligheten att förutse morgondagens problem baserat på dagens bristfälliga kunskaper. Det är därför viktigt att tillämpa en hög grad av försiktighet.

Vi gör mot den bakgrunden bedömningen att många av dagens plaster sannolikt inte hör hemma i ett kretsloppssamhälle. Dessa plaster bör därför successivt och senast till

år 2007 ha ersatts med bättre material och material som är väl undersökta.

Vi anser att framtidens plastanvändning ska vara sådan att skada på hälsa och miljö ska undvikas på kort och lång sikt. Plasterna ska sett över hela livscykeln vara anpassade till en på kort och lång sikt säker användning, avfallshantering och återvinning.

För de ämnen som används ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både på kort och lång sikt

Som beskrivs i avsnitt 4.3 anser vi att företagen har ansvar att visa att varorna är säkra.

Företagen ska genom innehållsförteckning informera köparen om vilka ämnen varan innehåller samt vilka egenskaper ämnena har.

Att varorna är säkra för sin användning innebär t.ex. att ett ämne i en vara inte anses säkert om det sker en upplagring i naturen som är snabbare än nedbrytningen.

Myndigheterna bör löpande informera om vilka ämnen som kan anses vara kritiska. Företagen ska kunna visa att användningen av dessa ämnen i varor är säkra i varornas hela livscykel.

Nya hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas

Vi gör bedömningen att stora insatser behövs på plastområdet för att få fram plaster som sett över hela livscykelperspektivet är från hälso- och miljösynpunkt acceptabla. Ansvaret för en sådan utveckling ligger först och främst på industrin.

Vi föreslår ändå att Kemikalieinspektionen inom ramen för sitt arbete med kemikalier inbegripet varuperspektivet ska initiera och driva på att nya hälso- och miljövänliga plaster utvecklas. Myndigheten kan aktivera detta bl.a. genom det nya arbetsättet som brobyggare mellan användare, tillverkare och forskare m.fl. som kommittén föreslår i kapitel 5.

PVC-plast

Användningen av polyvinylklorid (PVC) har varit föremål för omfattande miljöutredningar under de senare åren.

Kretsloppsdelegationen har i betänkandet PVC - Plan för att minska miljöpåverkan (SOU 1994:104) kartlagt PVC-användning samt belyst andra frågor rörande PVC-användningen. Delegationen har bl.a. föreslagit att dagens mjukgjorda PVC samt styv PVC med miljöskadliga additiv avvecklas snarast.

Riksdagen har behandlat frågor rörande PVC, senast i november 1995 (PVC - bet. 1995/96:JoU8, rskr. 1995/96:40). Därvid beslutades bl.a. att den negativa miljöpåverkan vid klortillverkning för PVC-tillverkning bör minska samt att avvecklingen av bly och organiska tennföreningar som används som stabilisatorer i PVC bör fullföljas snarast.

Kemikalieinspektionen har på uppdrag av regeringen år 1995 utrett additivanvändningen i PVC och bl.a. kommit till slutsatsen att användningen av bly som stabilisator bör minska, att halterna av dietylhexylftalat (DEHP) i miljön bör minska samt att industrin bör utreda miljöeffekter av organiska tennföreningar som stabilisatorer i PVC. Naturvårdsverket har utrett miljöaspekter med avseende på PVC i avfallsledet. Industrin själv, bl.a. Norsk Hydro, har låtit göra utredningar om PVC:s miljöpåverkan.

PVC är den plast som är mest undersökt och utredd när det gäller miljöbelastning. Detta bör givetvis beaktas när PVC ska ersättas med material som är mindre väl undersökta. Det får inte vara en fördel för ett ämne att vi vet mindre om det.

Å andra sidan får vi inte hamna i den situationen att ett material gynnas i förhållande till andra bara för att det undersökts mer eftersom det finns skäl att misstänka att materialet är riskabelt. Det skulle innebära att just de material som misstänks var farliga aldrig kommer att bytas ut eftersom de alltid kommer vara de mest utredda.

Kemikommitténs syn på PVC-användningen

En stor del av PVC-användningen hänför sig till varor med lång livslängd. En stor mängd PVC- innehållande varor finns inlagrade i samhället. Ca 90% av all PVC-råvara förbrukas inom bygg- och anläggningsområdet inklusive byggindustrin.

Vi har valt att se på PVC och annan plastanvändning utifrån vår modell för en hållbar kemikalieanvändning.

En följd av denna modell är att plastmaterial senast år 2007 ska vara fria från stoppämnen såsom bly, blyföreningar och klorparaffiner, ämnen som ger upphov till stoppämnen samt ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa och miljö. För övriga ämnen som används, t.ex. mjukgörare och tennorganiska föreningar, ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning på både kort och lång sikt. Dagens PVCplast ska följaktligen ersättas med långsiktigt säkra och miljöanpassade material.

Den stora skillnaden mellan PVC och andra plaster är främst det stora innehållet av klor. PVC innehåller ca 57% klor.

På den svenska marknaden används årligen drygt 100 000 ton PVC. Den mängd PVC-avfall som tas om hand är ca 40 000 ton. Mellanskillnaden kan huvudsakligen antas bero på ackumulation i mark (markförlagda rör, ca 30 000 ton) och i byggnader m.m. Man har uppskattat att hittills ca 850 000 ton PVC är nedgrävt i form av rör och att ca 1 miljon ton finns upplagrat i form av byggnadsmaterial.

Uttjänt PVC som omhändertas som avfall hamnar på deponi eller förbränns i avfallsförbränningsanläggningar. I dag går endast en mindre mängd av insamlat PVC-avfall, ca 20% till förbränning.

Resonemangen i den följande texten förutsätter användning i ett långsiktigt perspektiv för att de problem som påvisas ska kunna bli betydande.

Vid förbränning av material med klorinnehåll, t.ex. PVC, bildas större eller mindre mängder av olika klorerade organiska ämnen, t.ex. dioxiner eller klorbensener. Från Sveriges sopförbränningsanläggningar är det årliga utsläppet till luft av dioxiner ca 2 g TCDD-ekvivalenter per år. De totala utsläppen av dioxiner från verksamheter i Sverige har uppskattats till 23-30 g per år.

Medan ca 2 g dioxiner årligen går ut genom sopförbränningsanläggningarnas skorstenar hamnar genom en effektiv rening de största mängderna av de klorerade organiska ämnena som bildas vid avfallsförbränning i flygaskan och slammet. Det innebär att det blir en ständig ackumulation av dioxiner och andra klorerade organiska ämnen på deponierna där det sker en långsam men ständigt ökande urlakning.

Ackumulationen på deponierna innebär också att den uppnådda nivån av urlakning endast mycket långsamt avtar sedan man upphört med tillförseln.

Mot bakgrund av detta är det angeläget att minimera uppkomsten av klorerade organiska ämnen vid förbränning av organiskt material. Det är en förutsättning om förbränning ska kunna utvecklas mot långsiktig hållbarhet. Bildningen av dioxiner och andra klorerade organiska ämnen i sopförbränningsanläggningarna beror på en mängd olika faktorer såsom anläggningens typ, tidpunkt, belastning, temperatur samt förekomst av partikulärt organiskt kol, syre, klor, koppar och järn. Detta innebär att en ökande mängd klor i vissa situationer inte ger en ökad bildning av klorerade ämnen eftersom andra faktorer är begränsande. I andra förbränningssitutationer kan mängden klor vara den begränsande faktorn och därför påverka resultatet. Bland annat mot bakgrund av avfallets innehåll och de varierande förbränningsförhållandena vid avfallsförbränningen bör man utnyttja möjligheterna att minimera klormängderna i avfallet.

Matavfall från hushållen och PVC är de avfallslag som innehåller störst mängder klor. Koksaltet i matavfallet och klor i PVC är de två viktigaste klorkällorna för nybildning av klorerade ämnen vid sopförbränning. I ett längre perspektiv bör därför inte matavfall, PVC eller andra material med högt klorinnehåll förbrännas.

PVC är mycket svårnedbrytbar. PVC-polymeren är, som sådan, inte skadligt för människor eller miljön. För uttjänt PVC som deponeras eller blir kvar i marken gäller att ökande mängder på deponierna och i marken ger ökande utsläpp av nedbrytningsprodukter och tillsatsämnen. PVC kan p.g.a. sin högklorerade sammansättning tänkas ge upphov till klorerade nedbrytningsprodukter med t.ex. stoppämnesegenskaper. Det är inte känt, i dag, vilka nedbrytningsprodukter som bildas. Problemet med bristfällig kunskap om plasters eventuella skadliga nedbrytningsprodukter gäller även andra plaster än PVC t.ex. plaster med kväveinnehåll.

Att långsiktigt bygga upp allt större mängder PVC på deponier och i marken utan att först tillfredsställande ha fyllt kunskapsluckorna om vilka nedbrytningsprodukter som kan bildas strider mot försiktighetsprincipen. Om det i ett sent skede skulle visa sig att PVC har någon nedbrytningsprodukt med allvarligt skadliga egenskaper så har man byggt in sig i ett problem, med stora ackumulerade mängder, som är svårt och kostsamt att åtgärda i efterhand. Även om nedbrytningen är långsam så innebär stora och ständigt ökande ackumulerade mängder att även mängderna av en nedbrytningsprodukt kan bli betydande.

Vår slutsats är att PVC-plast, mot bakgrund av försiktighetsprincipen och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, inte hör hemma i ett kretsloppssamhälle.

Vi föreslår att dagens PVC-plast snarast och senast till år 2007 ska ha ersatts med långsiktigt miljöanpassade material.

Vi föreslår att regeringen snarast inleder överläggningar med berörda parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC-plast.

8.2. Hormonstörande ämnen

Kemikommittén föreslår:

En lista över misstänkt hormonstörande ämnen upprättas

Kriterier för hormonstörande ämnen utvecklas

Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende

på hormonstörande egenskaper

Ämnen som uppfyller kriterierna för hormonstörande

effekt avvecklas

Ett nationellt forskningsprogram om hormonstörande

ämnen utarbetas

Kemiindustrin avrapporterar löpande sina åtgärder mot

hormonstörande ämnen till myndigheterna

Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensanalyser

för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen.

Hormonstörande ämnen; ett problem som fått förnyad aktualitet

Hormonstörande effekter av bl.a. DDT och PCB har varit kända under en längre tid, och låg bl.a. till grund för begränsningar och förbud för dessa ämnen. På senare år har frågan om hormonpåverkan fått förnyad aktualitet. Studier av spermieantalet hos män har i en del fall ansetts visa på en nedgång under de senaste decennierna. I samband med utsläpp från dumpade bekämpningsmedel, bl.a. dicofol, har också effekter på könsorgan och på fruktsamhet uppträtt hos vildlevande alligatorhannar i Florida. Alltfler forskningsrapporter pekar på att det finns ett antal ämnen som kan inverka menligt på de normala funktioner i kroppen som styrs av hormoner.

Det föreligger fortfarande en avsevärd vetenskaplig osäkerhet om vilka metoder som lämpar sig för att upptäcka dessa ämnen, vilka exponeringar som förekommer och vilka effekterna är. Samtidigt är det angeläget att så långt möjligt kunna förebygga långsiktiga skador. Möjligheten att vidtaga lämpliga åtgärder begränsas av tillgången på kunskap för att kunna bedöma om åtgärderna är relevanta och effektiva.

Ämnen som ger hormonell påverkan kan ha olika ursprung. De flesta ryggradsdjur har hormonsystem som baseras på samma familj av kemiska ämnen som hos människan, dvs. östrogener, androgener, sköldkörtelhormon, binjurebarkshormoner av flera slag. Vissa produkter från djurriket kan därför innehålla halter av hormoner som ger övergående effekter. Ett känt exempel är mjölk från nykalvade kor som kan innehålla tillräckligt höga halter östrogen för att ge symptom av övergående natur hos barn som dricker sådan mjölk. Många växter innehåller ämnen som är närbesläktade med östrogener, t.ex. sojabönan och lucern. Ett högt intag av livsmedel innehållande sojaprodukter kan likaledes ge övergående symptom på östrogenpåverkan.

Det finns också giftiga, långlivade och bioackumulerbara ämnen i vår miljö som hamnat där genom människans försorg. Många av dessa har gett påverkan på fortplantning hos olika arter i toppen av näringskedjorna. Ett exempel är DDT, ett annat PCB. Det finns goda skäl att anta att exponering för dessa ämnen i halter som förekommer i viltlevande högre organismer kan påverka hormonsystemen. Till skillnad från ämnena i exemplen ovan stannar dessa ämnen kvar i organismen och upplagras i kroppsfettet. Det finns hela tiden en jämvikt mellan halterna i kroppsfett och blod som gör att påverkan på hormonstyrda organ blir långvarig.

Frågorna kring hormonstörande ämnen är svåra och mångfasetterade och ännu huvudsakligen av vetenskaplig karaktär. Vi har därför haft en särskild expertgrupp till sin hjälp för att penetrera området. Några av experterna i gruppen har haft ledande roller i viktiga nationella och internationella aktiviteter. En viktig händelse var det arbetsmöte som avhölls i Weybridge utanför London i december 1996 arrangerat av bl.a. den svenska Kemikalieinspektionen, EU-kommissionen, OECD och världshälsoorganisationen. I mötet deltog flera av kommitténs experter. Vårt sekretariat var också representerat vid forum för kemikaliesäkerhets andra möte i februari 1997 i Ottawa, Kanada. Vi

anser oss därför ha fått en god bild av hur frågan hanteras i andra länder och i internationella organ. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har tillsammans nyligen utgivit en broschyr kallad "Kemiska ämnen med hormonell påverkan - vad vi vet och vad vi gör".

Vi gör i det följande en genomgång av sina prioriteringar vad gäller kunskapsuppbyggnad för riskhantering och återkommer sedan till frågan om huruvida specifika åtgärder kan vidtas på basis av befintlig kunskap och i så fall vilka åtgärder som kan vara tänkbara.

Allmänt accepterad definition av hormonstörande ämnen viktig

Från flera håll, bl.a. forum för kemikaliesäkerhet, har framförts behovet av allmänt accepterade definitioner och begrepp för hormonstörande ämnen. Följande definitioner har överenskommits vid det ovan nämnda arbetsmötet i Weybridge i december 1996:

Med ett hormonstörande ämne menas ett utifrån tillfört ämne som orsakar negativa hälsoeffekter i en frisk och fungerande organism, eller dess avkomma, som en följd av förändringar i hormonella funktioner. Ett möjligt hormonstörande ämne är ett ämne med egenskaper som kan antas leda till hormonstörning i en intakt organism.

Skadliga hormoneffekter kan uppkomma på grund av störningar i något av hormonsystemen, inbegripet könshormonerna, sköldkörtelhormoner eller binjurehormoner.

En grundläggande utgångspunkt har varit att en bedömning av huruvida ett ämne kan anses vara hormonstörande bara kan ske på grund av kunskap om ämnets effekter i den levande intakta organismen. Resultat från provrörsundersökningar med enkla testsystem eller isolerade celler är inte

tillräckligt för en sådan bedömning. Ett ämne som gett utslag endast i sådana tester måste tillsvidare betecknas som möjligen hormonstörande. Sambanden mellan ämnens bindning till en s.k. receptor (mottagarstruktur) i ett provrörsförsök och verkan i en intakt individ är ännu mycket ofullständigt kända. Ett positivt resultat för ett ämne i ett provrörsförsök bör dock innebära att ämnet omgående testas i djurförsök. I vissa fall kan kunskapen om en kemisk ämnesgrupp vara tillräcklig för att dra slutsatser redan från provrörsförsök. Vid en vetenskaplig bedömning av ett enskilt ämnes hormonstörande egenskaper måste man också ta hänsyn till om påverkan är en bestående negativ hälsoeffekt eller en övergående störning av hormonjämvikten, samt om effekten beror av hormonstörningen i sig eller är en sekundär störning till följd av toxiska effekter i andra organsystem.

Som ett exempel på en övergående störning kan nämnas att djur (inkl. människan) via födan utsätts för en stor och växlande exponering för bl.a. östrogener, t.ex. från vissa växter som soyabönan, i öl eller mjölk från nykalvade kor. Exponeringen kan undantagsvis nå nivåer som ger yttre symptom t.ex. på barn. När exponeringen upphör avklingar effekten. Hormonreglering innebär i sig en växlande påverkan på målorganen som medför en återkoppling till reglerande system. Denna ständiga växelverkan håller systemen intakta och fungerande.

Den störning av organismen som vi vill undvika är en bestående effekt som försämrar individens eller artens välmående och fortbestånd. Störningar på fortplantningssystemet som medför nedsatt fruktsamhet behöver inte ha några andra effekter på individen och kan förbli oupptäckta under hela livstiden. På lång sikt kan artens konkurrenskraft och den biologiska mångfalden påverkas. Störningen kan också ta sig uttryck som påverkar individens hälsa och välbefinnande, t.ex. nedbrytning av skelett hos gråsäl, testiklar gömda i kroppshålan hos människa och liknande. Det finns skäl att anta att av människan framställda hor-

monstörande ämnen har en större potential för att åstadkomma bestående, skadliga effekter på organismen och dess möjligheter att få avkomma. Särskilt gäller detta långlivade organiska miljögifter eftersom det finns skäl att anta att de på grund av sin motståndskraft mot förändringar stannar vid hormonreceptorn och därför fortsätter att stimulera receptorn om och om igen.

Avgränsning av hormonstörande ämnen från andra grupper av ämnen

Diskussionen kring hormonstörande ämnen har hittills mest rört ämnen med östrogenliknande verkan som orsakat eller misstänkts orsaka störningar på reproduktion och utveckling inklusive sena effekter på beteendet. Även andra hormonsystem kan påverkas, t.ex det manliga könshormonet testosteron, sköldkörtelhormonet tyroxin och binjurehormon. Det är viktigt att beakta störningar även på dessa områden.

Ett sätt att avgränsa området kan vara att fokusera på effekter som uppträder efter påverkan under känsliga perioder i individens tidiga utveckling. Skador på könsbestämningsprocessen, sexuell prägling och t.ex. testikelcancer kan tänkas grundläggas under den tidiga utvecklingen, liksom beteendestörningar, och påverkan på utvecklingen under fosterstadiet genom sköldkörtelhormonstörning.

Det är också viktigt att klargöra likheter och skillnader med långlivade organiska ämnen. Vissa sådana ämnen har visats vara hormonstörande, medan andra utövar effekter genom andra verkningsmekanismer. Flera ämnen som i laboratorieundersökningar visat sig ha hormonstörande egenskaper är inte långlivade. Mot bakgrund av dagens kunskap verkar det finnas ett brett spektrum av strukturellt olika kemiska ämnen och kemikalieklasser som verkar kunna inverka på hormonella system utan att vara varken långlivade eller bioackumulerbara.

En OBS!-lista för misstänkta ämnen

Kemikommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen upprättar en lista över

misstänkt hormonstörande ämnen.

Flera av de ämnen som i dag diskuteras med avseende på hormonstörande effekt har inte genomgått en systematisk testning enligt internationellt accepterade metoder. De kan därför inte lätt inrangeras under de kriterier som man nu internationellt föreslår (se ovan). Det är likväl angeläget att påbörja en utveckling bort från ämnen där det föreligger mer än vaga indikationer. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen upprättar en lista över misstänkt hormonstörande ämnen på liknande sätt som den s.k. OBS!-listan. Listan ska ha en liknande funktion; att vara vägledande för företagens kemikaliearbete utan att detaljreglera varje ämne. Ett underlag för en sådan lista finns i den rapport om hormonstörande ämnen som Kemikalieinspektionen nyligen givit ut. För att göra listan mer användbar framför allt för mindre och medelstora företag bör den kompletteras med i vilka produktgrupper ämnena är vanliga. För svenskt vidkommande kan man notera att många av de ämnen som hittills utpekats som hormonstörande redan har förbjudits eller begränsats eller tagits upp på olika avvecklingslistor.

Genom den starka fokusering som för närvarande råder på hormonstörande ämnen kan en särskild lista förväntas få en större genomslagskraft och verka mer kraftigt styrande än den vanliga OBS!-listan. Därigenom kan den påskynda såväl framtagandet av ytterligare kunskap som sökandet efter ur hälso- och miljösynpunkt mindre belastade alternativ. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen snarast tar fram en sådan lista.

Kriterier för hormonstörande ämnen

Kommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen tar omgående initiativ till

arbete med kriterier inom EU och påbörjar arbetet med att ta fram förslag till kriterier

Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med

avseende på hormonstörande egenskaper.

Det finns ett stort antal tester i användning eller under utveckling för att indikera eller påvisa en hormonell effekt. Många av dessa utnyttjar enkla cellsystem med begränsad ämnesomsättning och kan tills vidare användas huvudsakligen för att sålla fram ämnen med möjlig hormonstörande effekt. I enlighet med den uppsatta definitionen på hormonstörande ämne krävs data från ett intakt djur för att bekräfta fynd från cellsystem. Även på detta område är ett antal testmetoder i bruk eller under utveckling. Flera av dem har dock inte primärt till syfte att identifiera hormonstörande egenskaper. De måste därför vidareutvecklas.

För att kunna klassificera ett ämne som hormonstörande enligt definitionen krävs utveckling av kriterier baserade på allmänt accepterade testmetoder. Det är en angelägen uppgift att snarast ta fram sådana kriterier. Sverige har god kompetens på området och skulle kunna ta ett initiativ genom att omgående påbörja ett kriteriearbete för EU:s räkning. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen omgående utser en särskild expertgrupp för att ta fram förslag till kriterier. Kriterierna skulle kunna utformas med systemet för cancerframkallande ämnen från det internationella organet för forskning om cancer som modell. Det skulle innebära att ett ämne kunde placeras i en av flera klasser beroende av graden av bevis. Den högsta klassen kunde t.ex. innehålla ämnen där det fanns ett orsakssamband

mellan exponering och skada från undersökningar på människa. Nästa klass kunde bestå av ämnen som visat sig ge hormonstörning i djurförsök. I den lägsta klassen, dvs. svagaste formen av bevis, kunde kriteriet vara resultat från studier i enkla cellsystem. Ämnen i de båda första klasserna borde rimligtvis betraktas med samma stränghet. Ämnen i den tredje gruppen borde omgående testas i djurförsök på hela djur. En ämneslista baserad på kriterierna skulle inledningsvis behöva uppdateras ganska ofta. Vi gör bedömningen att kriteriearbetet och upprättandet av en lista bör kunna vara färdigt inom ett år.

För närvarande finns inga krav på att nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende på hormonstörande effekter. Vi menar att sådana krav bör införas snarast möjligt.

Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara hormonsstörande ska avvecklas

Kemikommittén föreslår :

Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara

hormonstörande avvecklas.

Enligt Esbjergdeklarationen ska utsläpp och förluster vid användning av ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga upphöra till år 2020. I deklarationen definieras giftiga ämnen som ämnen som har cancerframkallande, arvsmasseskadande, reproduktionsstörande eller andra liknande egenskaper som t.ex. hormonstörande. Ämnen som faller för överenskomna kriterier om hormonstörande effekt omfattas därmed också av Esbjergdeklarationen och ska i likhet med övriga av människan framställda giftiga ämnen i praktiken avvecklas, så att utsläppen till miljön upphör. Graden av åtgärder och takten i avvecklingsarbetet bör

ställas i relation till graden av förväntad negativ påverkan.

Vad görs i andra länder?

Så gott som alla europeiska länder deltar i forskningssamarbetet via EU:s program och i utvecklingen av testmetoder inom OECD:s kemikalieprogram. EU-kommissionen (DGXII) och den amerikanska miljövårdsmyndigheten har upprättat en gemensam arbetsgrupp för att koordinera forskningsinsatser m.m.. De flesta länder avvaktar ytterligare kunskap innan man går vidare.

Danmark har sammanställt en lista på misstänkt hormonstörande ämnen i bekämpningsmedel och kosmetika och arbetar för att få dem ersatta med andra, mindre farliga ämnen. Man arbetar på en avvecklingsplan för alkylfenoletoxylater med sikte på utfasning till år 2000 och att minska användningen av misstänkt hormonstörande tillsatser i mjukgjord PVC.

Norge har inventerat förekomsten av tretton misstänkt hormonstörande ämnen och konstaterat att konsumentanvändningen är mycket liten och att exponeringen är låg. Flera av ämnena är föremål för begränsningar sedan tidigare av andra skäl, och användningen har upphört eller förväntas upphöra inom en snar framtid. Norge arbetar också med en avvecklingsplan till år 2000 för vissa nonylfenol- och oktylfenoletoxylater i bekämpningsmedel.

Prioriteringar inom forskningen

Kemikommittén föreslår:

Ett nationellt forskningsprogram utarbetas.

Vi har diskuterat behovet av forskning i den särskilda expertgrupp för hormonstörande ämnen. I gruppen har ingått experter från arbetet med en underlagsrapport om hormonstörande ämnen för naturvårdsverkets forskningsnämnd. Ett par av experterna har också medverkat i utarbetandet av en internationell rapport på området. Våra prioriteringar utgår från båda dessa dokument. Vi föreslår att våra prioriteringar tillsammans med annat nationellt och internationellt underlag utgör grunden för de fortsatta diskussionerna om ett särskilt forskningsprogram vid den miljöstrategiska forskningsstiftelsen MISTRA.

Epidemiologiska undersökningar på grupper av människor eller djur

Vi anser att det behövs mer forskning för att klarlägga den misstänkta påverkan på spermiekvantiteten hos människa. Det är fortfarande inte tillräckligt utrett om publicerade data om halvering av spermieantalet beror på metodologiska problem. Ett stort material kan fås genom att använda frivilliga unga män som mönstrar till värnpliktstjänstgöring. Jämförande studier mellan länderna runt Östersjön kan ge en uppfattning om exponeringens betydelse.

Det som slutligt bestämmer utfallet för arten människa är fruktsamheten. En viktig och känslig indikator är tiden till uppnådd graviditet hos fasta par som sammanbor och försöker skaffa barn. Det behövs både tillbakablickande och framåtblickande studier av denna art för att lägga fast bakgrundsnivåer och följa förändringar över tid.

För gråsäl i Östersjön har man tidigare kunnat se vissa sjukliga förändringar och nedgång i populationen, men orsakssambanden med kända miljöföroreningar är inte entydigt styrkta. Det behövs fler studier på viltlevande djur kopplade till exponeringsstudier av fiskpopulationer, mink, utter, fiskätande fåglar m.fl. Problemen med fortplantningen hos flera arter bör studeras för att klarlägga mekanismerna.

Testmetoder

Det finns en brist på lämpliga testmetoder, som också är utvärderade. Det behövs enkla, snabba metoder som från ett stort antal ämnen kan sålla ut misstänkta ämnen. Vidare behövs metoder som på ett mer verklighetstroget sätt kan återspegla vad som händer i den växande organismen. Många hormonstörande ämnen verkar troligen genom omvandlingsprodukter. Detta måste också tas med i utvecklingen av testsystem. Det pågående utvecklingsarbetet med testmetoder inom OECD bör stödjas. Man bör bygga upp teststrategier i flera steg för att utnyttja tillgänglig kunskap på bästa sätt.

Tidiga signaler

Många ämnen orsakar förändringar i enzymsystem och liknande innan skada kan konstateras. Ett exempel är ökad bildning av ett gulkroppsämne hos fisk. Förändringen i sig själv kan vara svårbedömbar, men den tjänar som en tidig signal för påverkan. Det behövs en bättre utvärdering av betydelsen av olika tidiga signaler i detta avseende.

Samverkan mellan olika ämnen och mellan olika hormonsystem

Hormonsystemen kan samverka eller balansera varandra vad gäller inverkan på en viss process. Samma hormon kan också ha motsatta effekter i olika organ; t.ex. stimulera tillväxt i ett och hämma i ett annat. Samverkande effekter mellan olika ämnen har påvisats. Dessa komplicerade förhållanden måste klarläggas bättre, liksom andra samverkande faktorer.

Exponering, yttre och inre

Kunskapen om utsläpp till miljön av hormonstörande ämnen är bristfällig. Vissa långlivade organiska ämnen följs i nationella och internationella övervakningssystem. Flera av de ämnen som diskuteras ingår i varor. Exponeringen för människa och miljö är diffus och pågår under varans hela livslängd. Endast ett fåtal ämnen är systematiskt studerade med avseende på effekter i miljön, t.ex. DDT och olika PCB:er. På grund av ämnenas egenskaper har det varit naturligt att välja fettrika vävnader eller organ för analyser.

Kunskapen om exponeringen för andra ämnen är mycket sparsam. En betydelsefull vävnad för hormonstörande ämnen är blodet. Det behövs fler studier av hormonstörande ämne i blod för att åstadkomma bättre riskbedömingar. Den svenska miljöövervakningen bör också breddas till att omfatta fler ämnen och ämnesgrupper enligt vårt förslag i avsnitt 5.4.

Kemiska ämnen och ämnesgrupper

Kunskapsunderlaget är fortfarande alltför bristfälligt för att man definitivt ska kunna peka ut enskilda hormonstörande ämnen eller ämnesgrupper som kan knytas till påvisade effekter på människa eller i miljön med starka orsakssamband. Enskilda ämnen har i laboratorieförsök gett tydliga effekter.

Antalet ämnen som behöver mätas i miljön och testas enligt utvecklade standardtest kan bli mycket stort. Prioriteringar behöver göras för att skilja ut särskilt angelägna ämnesgrupper. Ämnen med utbredd användning som är svårnedbrytbara eller bryts ner till långlivade föreningar borde komma i första hand. Många nedbrytningsprodukter är biologiskt aktiva och har också gett effekter experimentellt.

Utsläpp

I Storbritannien har man sett förändringar hos fisk nedströms från avloppsreningsverk. Orsaken anses vara läkemedelsrester och kroppsegna hormoner i avloppsvattnet från hushållen. Dessa ämnen bryts inte ner tillräckligt i reningsprocessen. Det behövs motsvarande studier i Sverige av hormonstörande effekter relaterade till utsläpp med tanke på bl.a. syntetiska östrogener i p-piller som kan transporteras till reningsverken i aktiv form.

Sveriges insatser bör koncentreras till områden där vi har särskilda resurser

Med hänsyn till de stora forskningssatsningar som görs inom EU och i USA är det inte realistiskt att starta liknande breda aktiviteter i Sverige. Vad Sverige har är bl.a. en unik resurs i våra stora register, t.ex cancerregistret och tvillingregistret. Sverige har också en god tvärvetenskaplig samverkan mellan kemister och toxikologer, manifesterad i flera viktiga projekt på miljöområdet om långlivade organiska miljögifter m.fl. De befintliga miljöövervakningsprogrammen borde förstärkas för att kunna utnyttjas i framtiden för att kartera och identifiera nya ämnen. Östersjön borde vara särskilt intressant med tanke på tidigare och pågående utsläpp. Även ur epidemiologisk synpunkt ger länderna runt Östersjön möjligheter till intressanta jämförelser.

Forum för kemikaliesäkerhet betonar samverkan för kunskapsuppbyggnad

Forum för kemikaliesäkerhet prioriterade vid sitt andra möte i februari 1997 i Ottawa en öppen och bra samverkan mellan regeringar, forskningen, intresseorganisationer m.fl. för att koordinera forskning, testning, utvärdering och riskhantering för hormonstörande ämnen. Forumet betonade

vikten av samordning av begränsade resurser, liksom de särskilda behoven i utvecklingsländer och tidigare östländer.

Forumet rekommenderade de internationella organisationernas samarbetsorgan att genom sina medlemsorganisationer verka för att definitioner och begrepp harmoniseras, att forskningprogram och strategier samordnas, att kunskapsluckor identifieras och att prioriteringar görs inom forskningen. Vidare ska man se till att testmetoder valideras och harmoniseras och att en allmänt tillgänglig databas upprättas med register över pågående och planerade forskningsaktiviteter. Man ska underlätta informationsutbyte kring befintliga och nya bedömningar, forsknings- och testresultat, undersökningar, konferenser och arbetsmöten, m.m. samt faro- och riskbedömningar med eventuella åtföljande åtgärder.

Företagens ansvar

Kemikommittén föreslår:

Den svenska kemiindustrin avrapporterar löpande

till Kemikalieinspektionen om sina nationella och internationella åtgärder mot hormonstörande ämnen

Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensana-

lyser för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen.

De företag som i sin verksamhet använder misstänkt hormonstörande ämnen har naturligtvis ett ansvar att undersöka om det är möjligt att på olika sätt minska riskerna med ämnet. De kan t.ex. minska exponeringen eller begränsa åtkomligheten för oskyddade och känsliga grupper som konsumenter och barn, och där så bedöms möjligt byta

ut ämnet mot ur hälso- och miljösynpunkt mindre farliga ämnen, baserat på ett tillräckligt bedömningsunderlag.

Företagen bör aktivt söka kunskap om alternativ för att stå bättre rustade om befintliga misstankar mot ett ämne skulle bekräftas och snabbt leda till ingripanden från myndigheternas sida. Företagen bör också själva medverka till att ny kunskap om misstänkta ämnen tas fram och blir allmänt tillgänglig. Vi föreslår att företagen regelbundet redovisar sitt begränsningsarbete kring hormonstörande ämnen till myndigheterna.

Ett särskilt problem utgör läkemedel som påverkar hormonsystemen. Kontrollen av läkemedel ur miljösynpunkt är generellt sett svag. Läkemedlens miljöeffekter är ofullständigt kända. Det antas ofta slentrianmässigt att kroppens utsöndringsprodukter av läkemedel har förlorat all biologisk effekt. Läkemedelsindustrin har i likhet med annan kemisk industri ansvar för sina produkter. Läkemedelsföretagen bör därför snarast ta fram miljökonsekvensanalyser för den avsedda användningen av läkemedel som kan påverka hormonsystemen hos organismer i den yttre miljön. (Se avsnitt 5.15).

9. Konsekvenser av Kemikommitténs förslag

Kommitténs direktiv

För Kemikommitténs arbete har regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare gällt. Det innebär att vi ska pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Vidare ska vi uppskatta de samhälls- och företagsekonomiska kostnaderna av de förslag som läggs. Särskild hänsyn ska tas till de mindre och medelstora företagens möjligheter att växa och utvecklas på lika villkor.

Utgångspunkter

En utgångspunkt för vårt arbete har varit att förslagen inte ska resultera i några utgiftsökningar för staten. Det ligger i linje med finansdepartementets direktiv om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5). De föreslagna åtgärderna ska finansieras genom omprioriteringar inom befintliga ramar. I betänkandet finns det uppdrag till bl.a. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket. Vi bedömer att det är möjligt att göra utredningsuppdragen inom ramen för den normala verksamheten. Idag används bl.a. stora resurser för att förhandla om övergångsreglerna vid EU-medlemsskapet. Efter utgången av 1998, när övergångsreglerna slutar att gälla, bör denna verksamhet kunna minska.

En annan utgångspunkt har varit att den s.k. miljöskulden, dvs. att kostnaden för att återställa uppkomna miljöskador, inte får öka. Detta är ett mål som regeringen i olika sammanhang lagt fast, bl.a. i prop. 1993/94:100 bil 15. För att nå upp till regeringens ambition att miljöskulden inte får öka är det nuvarande kemikaliearbetet inte tillräckligt, ytterligare åtgärder krävs.

Sammanfattning av konsekvenserna

Viktiga utgångspunkter för de mål som vi har satt upp är att de är långsiktiga och att företagen åtar sig att arbeta för att uppfylla målen. Målen är inriktade på att marknaden ska välja bort ämnen som har särskilda egenskaper. Vi har satt en lång tid för denna övergång, en tid som kan motsvara en genomsnittlig produktutvecklingstid i företagen. Vi bedömer därför att även om målen är ambitiösa kommer den förändring och det utbyte som sker att vara marknadsdrivet.

Vi bedömer att den nya kemikaliepolitiken kommer att leda till att de mer miljöanpassade varorna ger nya affärsmöjligheter för företagen. För detta krävs produktutveckling som svarar mot marknadens krav. Det intensifierade miljöarbetet kan leda till att en större andel av de anställda inom företagen arbetar med miljöfrågor av olika slag. Vi bedömer också att marknaden för konsulter på miljöområdet kommer att växa. "Gröna jobb" i olika former kan förväntas uppkomma inom den privata sektorn. Ökat miljöarbete i företagen är positivt även ur ett jämställdhetsperspektiv då andelen kvinnor som arbetar med miljöfrågor i industrin är avsevärt större än andelen kvinnor i industrin för övrigt.

För myndigheterna kan förslagen leda till förändrade arbetssätt och prioriteringar. Utgångspunkten är dock att antalet anställda och budgetanslagen inte ska påverkas.

För konsumenter kommer förslagen att innebära att man får mer information om ämnen och material. För den som vill

vara miljövänlig och påverka genom sina val är denna information mycket viktig. Vi lägger ett stort ansvar på konsumenterna att de ska göra medvetna val och ställa krav på företagen.

Kapitel 2, Mål för kemikaliepolitiken

2.4 Användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan ska avvecklas

För att minska de långsiktiga kostnaderna för miljöskulden är det särskilt angeläget att undvika skador som är dyra och som tar lång tid att återställa. Ämnen som bryts ned långsamt, och som upplagras i miljön, kan orsaka skador av detta slag. Sådana ämnen bidrar också mer än andra till miljöskulden. Vi har därför valt att fokusera på ämnen som är långlivade och bioackumulerbara. Målet är att varorna ska vara fria från dessa ämnen senast år 2007. Inte heller detta mål är kopplat till lagstiftning utan arbetet ska ske med marknadens krav som en viktig drivkraft.

I det stora internationella forskningsprojektet om nationers konkurrenskraft som Michael E. Porter, Harvard Business School, presenterade i boken "The Competitive Advantage of Nations" (1990), tas framsynta miljökrav upp som en av Sveriges konkurrensfördelar. Detta utvecklas i den svenska delstudien "Advantage Sweden" (1993) av Örjan Sölvell och Ivo Sander. Som ett exempel anger man det tidiga förbudet av asbest i Sverige vilket tvingade svenska företag till kostsamma produktutvecklingar. Det skapade också en miljövänlig image som var en förutsättning för bl.a. svenska golvtillverkares framgångar på den amerikanska marknaden. Vi bedömer att detta är viktiga erfarenheter.

Vårt uttalade syfte med den långa avvecklingstiden, tio år, är att ge industrin möjlighet att ändra sin långsiktiga planering i riktning bort från användning från dessa ämnen.

Kravet på långsiktighet och stabila spelregler har särskilt framhållits av industrin. De flesta maskinella utrustningar och produktsortiment genomgår åtminstone ett byte under en tioårsperiod. Detta innebär att de direkta marginalkostnaderna för investeringar i nya metoder och nya produkter orsakade av våra mål troligen blir begränsade. Våra förslag bör under tioårsperioden påverka inriktningen av företagens utvecklingsarbete, men inte medföra stora kostnader utöver det normala utvecklingsarbetet.

Utifrån de kriterier för långlivad och bioackumulerbarhet som vi har definierat har sekretariatet tillsammans med Kemikalieinspektionen, Institutet för tillämpad miljöforskning och Naturvårdsverket försökt göra en uppskattning av vilka ämnen som faller för dessa kriterier. Det finns dock inte tillräcklig information om kemiska ämnen i olika databaser. Vi har låtit göra en databearbetning av EU:s databas för högvolymämnen i programmet för existerande ämnen, IUCLID (International Uniform Chemical Information Database). Databasen innehåller 2674 kemiska ämnen som används i höga volymer i Europa. Av dessa plockades de ämnen ut som hade uppgifter om nedbrytbarhet. Det innebar 882 ämnen. Av dessa plockades de ämnen ut som hade uppgift om bioackumulerbarhet. Kvar blev 752 ämnen. Av dessa gav 252 negativt svar i tester på lätt nedbrytbarhet eller potentiell nedbrytbarhet och betraktas här som långlivade.

Kriteriet för bioackumulerbarhet BCF>1000 (eller om BCF saknas: Log Kow>4)

752 ämnen hade uppgift både om nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Vid en databearbetning av dessa med kriteriet bioackumulationsfaktor (BCF) >1000, fick vi ett utfall på 47 högvolymämnen. För dessa ämnen gjorde vi en förfrågan till Kemikalieinspektionens produktregister för att få klarhet i vilken betydelse ämnenas användning har i Sverige vad gäller antalet produkter de förekommer i och i vilka branscher de används. Utfallet blev 33 ämnen i

framförallt plastindustrin, gummiindustrin och färgindustrin, men ämnena kunde även förekomma i mera allmän användning och i konsumentprodukter.

Kriteriet för bioackumulerbarhet BCF>10000 (eller om BCF saknas: Log Kow>5)

Om man i databearbetningen i stället använder en bioackumulationsfaktor (BCF) > 10 000, på de 752 ämnen som hade uppgift om nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet, fås ett utfall på 22 högvolymämnen. Även för dessa ämnen gjorde vi en förfrågan till Kemikalieinspektionens produktregister för att få klarhet i vilken betydelse ämnenas användning har i Sverige vad gäller antalet produkter de förekommer i och i vilka branscher de används. Utfallet blev 17 ämnen. De kemiska produkter där ämnen förekommer mest är i fallande ordning färgämnen, lim, vulkaniseringsmedel och i råvaror till gummitillverkning. Branscher där man främst kan hitta de uppräknade ämnena är i fallande ordning plastvaruindustrin, gummivaruindustrin, basplastindustrin, färgindustrin, byggindustrin och metallvaruindustrin.

2.7 Utsläpp av metaller reduceras till år 2012

Att undvika förluster och att återanvända material är i högsta grad förenligt med ekonomiskt tänkande, dvs. att hushålla med resurser. Förluster av metaller, i form av korrosion, har företag och enskilda av ekonomiska skäl länge arbetat för att undvika. Detta arbete behöver intensifieras för att nå målet till år 2012. Nya materialval, nya metoder eller nya varor där metallerna behålls intakta under användning leder till lägre underhållskostnader och längre livslängd vilket sänker de totala kostnaderna. Ett exempel från massaindustrin, där Södra skogsägarna slutit processerna för att undvika utsläpp, visar att investeringarna lett till så stora kostnadsbesparingar att de varit företagsekonomiskt lönsamma inom ett år.

Kapitel 4, Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

4.1 Försiktighetsprincipen ska användas

En av försiktighetsprincipens många tillämpningar är att använda en säkerhetsmarginal i samhällsekonomiska bedömningar. I avsnitt 4.1 beskrivs några exempel där försiktighetsprincipen borde ha tillämpats redan vid misstanke om skador. I det amerikanska exemplet med blyfärg gjorde man en felaktig bedömning trots att det fanns misstanke om skador. I bedömningen togs bara med de kostnader man kunde belägga. Dessa översteg inte nyttan av fortsatt användning av blyfärg. De misstänkta skaderiskerna, med eventuellt påföljande kostnader, togs inte med i bedömningen.

Vi har ofta begränsade möjligheter att med säkerhet uppskatta de framtida samhällsekonomiska kostnaderna för vårt agerande idag. Detta gör att försiktighetsprincipen alltid måste tillämpas som en extra säkerhetsmarginal i de samhällsekonomiska kostnad-nytta bedömningar som görs vid riskvärdering av kemikalier. Kemikalier kan därför behöva begränsas även om samhällsnyttan överstiger de kortsiktiga kostnaderna i form av hälso- och miljöskador. Risken för att det kan finnas samhällsekonomiska kostnader på längre sikt som vi idag inte kan uppskatta måste finnas med som en extra säkerhetsmarginal på kostnadssidan i bedömningen.

4.3 Företagen har ansvaret att visa att varorna är säkra, 4.5 Tillsynens roll bör öka och 4.15 Stöd och vägledning till småföretag

Vi anser att företagens ansvar för sina varor bör utkrävas tydligare av myndigheterna i tillsynsarbetet och på andra sätt. Konsekvenserna av detta är att det offentliga åtagandet

som myndigheterna idag har med att kartlägga förekomst och utreda risker med kemiska ämnen minskar. Myndigheternas uppgift ska genom tillsyn i högre grad koncentreras på kontroll av att företagen tar sitt ansvar. Företagen kommer på detta sätt att ta över en del av myndigheternas arbete.

En effektiv tillsyn av att företagen tar sitt ansvar för att visa att varorna är säkra för sin användning, är viktigt ur ett brottsförebyggande perspektiv, men också för att företagen ska kunna konkurrera på lika villkor. Om myndigheterna har för stor del av utredningsansvaret leder detta lätt till attityden att "det som inte uppmärksammas av myndigheterna behöver man inte bry sig om" och att företagen därmed försöker undvika en detaljerad lagstiftning.

Om företagen tar ett större ansvar själva för att varorna de sätter ut på marknaden är säkra kan det innebära ett minskat administrativt arbete för företagen gentemot myndigheterna. Företagen får istället lägga ner mer resurser på att utreda att varan är säker för sin användning. Kostnaderna för att göra denna utredning står ofta i proportion till varans komplexitet. Detta innebär att det för mindre och medelstora företag, som ofta producerar enklare varor, kan krävas ett mindre utredningsarbete än för stora företag. Vi föreslår att en regionaliserad myndighet ska ge ett ökat stöd och vägledning till småföretagen i att ta detta ansvar. Detta bör underlätta för de mindre och medelstora företagen att växa och utvecklas och konkurrera på lika villkor.

Med även ett kommunalt engagemang i vägledningen kan eventuellt en del av denna vägledning finansieras med de pengar (5,4 miljarder kronor) regeringen avsatt under en treårsperiod för lokala investeringsprogram för en hållbar utveckling.

Kapitel 5, Åtgärder på nationell nivå

5.2 Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna myndighetsarbetet

Motivet till kemikaliepolitiken är att användningen av kemikalier är förknippad med negativa externa effekter i form av risker för hälsa och miljö. Det är svårt att veta vilka kemikalier som är förknippade med externa effekter och hur stora effekterna är. Därför har det införts en kemikaliekontroll. Den svenska kemikaliekontrollen finansieras genom en generell avgift på alla kemikalier som finns med i produktregistret. Detta förfarande ligger väl i linje med principen om att förorenaren betalar (polluter-pays-principle, PPP), som har varit en allmänt vedertagen princip inom OECD sedan början av 1970-talet.

Utbytesprincipen, som finns föreskriven i lagen (1985:426) om kemiska produkter och som nu skrivs in i förslaget till ny miljöbalk, innebär att de kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter ska bytas ut. Principen tillämpas till en del, bl.a. pådriven av de krav på mer miljöanpassade produkter som konsumenterna ställer, men vi gör bedömningen att den skulle kunna tillämpas mycket mer. För att åstadkomma detta föreslår vi ett ökat regionalt arbete. Motivet till detta är att kunskap om möjliga kemikalieutbyten är kollektiva nyttigheter som inte marknaden själv kan få fram i tillräcklig omfattning. Den regionala myndighetens arbetsuppgifter kan bl.a. exemplifieras med tidigare projekt av liknande art i Göteborg kallat Kemikaliesvepet.

Här såg Göteborgs kommun ett problem med de konventionella bilvårdsprodukterna som förorenade avloppsvattnet. Man utgick från att invånarna som kollektiv hade en betalningsvilja för att lösa problemet, förutsatt att kvaliteten på de nya miljöanpassade produkterna var oförändrad. Det åtagande som det offentliga, Göteborgs

kommun i detta fall, gjorde var att sätta upp tydliga kriterier både ur miljö- och funktionshänseende samt att man samordnade ett stort antal bensinmacksägare som lovade att köpa de nya bilvårdsprodukterna om produkterna uppfyllde kriterierna. De miljöanpassade bilvårdsprodukterna hade inte kommit till om inte det offentliga garanterat konsumenterna en oförändrad kvalitet och företagen ett tillräckligt stort kundunderlag. Vi gör bedömningen att det finns ett stort antal liknande områden med kollektiva nyttigheter där bara det offentliga kan driva på utvecklingen.

Den föreslagna modellen för myndighetsarbete utgår från att antalet anställda förblir oförändrat och att det sker inom ramen för gällande budget. Ett antal tjänster måste flyttas från central nivå till den regionala/lokala nivån. Uppbyggandet av den nya organisationen bör ske successivt under några år så att man kan garantera att inga anställda behöver friställas. Eventuellt kan den kommun eller det län som verksamheten placeras i bidra med lokaler etc. p.g.a. att man får arbetstillfällen. De regionala kontorens arbetsuppgifter begränsas till de initierande, samordnande och katalyserande uppgifterna. Erfarenheter från Göteborg visar att när projekten är igång sker utredningsarbete i form av exempelvis kriterieutformning, produktinventering och produktutveckling av de deltagande företagen själva eller av inhyrda konsulter. Den sammanlagda sysselsättningseffekten kan därför förväntas öka på den privata konsultsidan och i företagen och vara oförändrad på den offentliga myndighetssidan.

De regionalpolitiska effekterna av en mer regionaliserad organisationsmodell är positiva. Ett antal myndighetstjänster flyttas ut från Stockholmsregionen. Vidare ger det nya arbetssättet en förstärkt konkurrenskraft på miljöområdet hos de företag som deltar i projekten. Mindre och medelstora företag i hela landet kan på detta vis ta del av myndighetens kunskap.

5.3 Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Vi har skissat på tre olika förslag till ett ökat forskningsoch utredningsstöd till myndigheterna.

Det första alternativet innebär en oförändrad situation men med en tydligare verksamhets- och ekonomisk uppdelning inom instituten. Konsekvenserna utanför instituten av detta alternativ inskränker sig till att myndigheterna får ett tydligare stöd i sitt arbete.

Det andra alternativet innebär ett samlat miljöhälsoinstitut som tar över Institutet för miljömedicins och Institutet för tillämpad miljöforsknings forskningsverksamhet. I förslaget delas finansieringsansvaret mellan staten och näringslivet. För statsbudgeten innebär detta inga konsekvenser medan det kräver ett tillskott från näringslivet. Det kan ske på flera sätt, t.ex. som i fallet med finansieringen av Kemikalieinspektionen, genom en avgift på kemiska produkter. Avgifterna kan breddas till att gälla även varor innehållande kemiska ämnen. Ett annat alternativ som mer liknar Institutet för vatten och luftvårds finansieringsform är att det samlade miljöhälsoinstitutet utför uppdrag och tar emot frivilliga forskningsanslag från näringslivet.

En avgift på varor innehållande kemiska ämnen är förenlig med principen om att förorenaren betalar och ett utvidgat producentansvar men leder till ökade kostnader för företagen. Något självklart sätt att fördela avgifterna på finns heller inte idag. Att ta emot anslag och uppdrag av näringslivet belastar inte företagen på samma sätt som avgifter gör. Institutets oberoende skulle dock eventuellt kunna ifrågasättas.

Det tredje alternativet med en nätverksfunktion får ganska små ekonomiska konsekvenser. Extra kostnader kan uppstå i knutpunkten/noden hos den myndighet som ska avsätta några personer att samordna de olika forskarna över hela landet.

5.3 Rätten att veta - Ökad medborgarinformation

En skyldighet för alla företag att redovisa vilka farliga kemikalier de använder och släpper ut är utvecklingsdrivande och brottsförebyggande. Den lokala opinionen och granskningar av media och miljöorganisationer skapar ett tryck på företagen att följa lagar och vidta egna åtgärder för att förbättra sitt miljömässiga agerande.

Många företag tar redan idag fram dessa uppgifter men offentliggör dem inte. För dessa företag innebär inte kraven någon merkostnad. För de kemikaliehanterande företag som idag inte har kontroll över sin miljösituation medför kraven en ökad kostnad. En generell skyldighet leder till likartade kostnader för alla företag på nationella marknaden. I ett internationellt konkurrensperspektiv kan "rätten att veta" dels ses som en konkurrensfördel genom ett större förtroende hos kunderna och dels som en konkurrensnackdel i form av merkostnader. Det kan nämnas att amerikanska företag redan har detta krav.

5.17 Företagen innehållsdeklarerar varor

Myndigheterna ska tillsammans med industrin och handeln utveckla innehållsdeklarationer för varor. Målet är att år 2002 ska alla varor som säljs på den svenska marknaden innehållsdeklareras. Målet är inte kopplat till lagstiftning. Redan idag finns det ett stort intresse för innehållsdeklarationer både från konsumenter och inköpare och den tillverkande industrin. För industrin kan innehållsdeklarationer av varor vara ett försäljningsargument som skapar förtroende hos kunderna. Möjligheter ges därför till ökade marknadsandelar och intäkter.

De företagsekonomiska kostnaderna för att ta fram innehållsdeklarationerna kan anses vara relativt små. De flesta företag vet redan idag vad som ingår i varorna. Uppgiften att ta fram innehållsdeklaration för varor kan vara svårare

för mindre importörer som har svårt att ställa krav på utländska tillverkare. En viss diskriminering kan därför uppkomma.

Innehållsdeklarationerna är frivilliga men det finns en växande efterfrågan på dem. Det innebär att företagen antingen kan ta fram uppgifterna själva eller låta externa konsulter göra det. Vilket företagen än väljer kommer det att leda till att arbetstillfällen skapas, ett exempel på "gröna jobb".

Samhällsekonomiskt kan innehållsdeklarationerna leda till större effektivitet. Valet av varor kommer att baseras på större kunskap om varans verkliga kostnader, även miljökostnader. Kunskapen kommer att leda till att konsumenterna väljer att köpa varor som är bättre ur miljösynpunkt. Utbytet av farliga kemiska ämnen sker då mer samhällsekonomiskt effektivt genom att företagen själva får incitament att finna möjliga utbyten. De kommer att börja med utbyten med den lägsta kostnaden och tvingas gå vidare när kraven på ytterligare utbyten från konsumenterna hela tiden skärps.

5.7 Konsumenter och inköpare ställer krav

Vi lägger ett mycket stort ansvar på konsumenter och yrkesmässiga inköpare och den marknadskraft som kraven från dessa grupper utgör. Framför allt tror vi att den stora effekten kan fås av de yrkesmässiga inköparna. Redan idag ställs mycket hårda krav som resulterar i ett aktivt miljöarbete på företagen. Ett beräkningsexempel som kan visa på den ekonomiska styrkan i det marknadsdrivna miljöarbetet är Siemens Nixdorfs reklamkampanj "Det är ont om jordklot" under år 1996. I kampanjen har man särskilt framhållit att datorerna inte innehåller bromerade flamskyddsmedel och att PVC-plast inte ingår i kablarna. Kampanjen resulterade i en kraftig försäljningsökning. Under föregående försäljningsår, oktober 1995 till september

1996, såldes 17 000 datorer. Under de fyra första månaderna på innevarande försäljningsår har lika många datorer sålts. Prognosen ligger på totalt 40 000 datorer för hela året. Företaget bedömer att försäljningsframgångarna beror på miljöargument. Stämmer prognosen rör det sig om en total ökning med 23 000 datorer. Snittpriset för datorerna är enligt företaget 14 700 kr vilket skulle betyda en prognostiserad omsättningsökning på knappt 340 000 000 kr. Denna omsättningsökning som ett enskilt företag kan åstadkomma genom att mycket medvetet använda miljöargument i marknadsföringen ger en fingervisning om den kraft som finns i det marknadsdrivna miljöarbetet.

5.10 Ökad användning av ett generellt angreppssätt

Vi föreslår en ökad användning av ett generellt angreppssätt. Fördelar respektive nackdelar med detta redogörs för i kapitel 4.6. En positiv konsekvens av användning av ett mer generellt angreppssätt är att myndigheternas kostnader för att utvärdera riskerna med enskilda ämnen kan minska. Stora resurser läggs idag ned på detta, inte minst inom ramen för EU:s program för existerande ämnen.

En negativ konsekvens är att ämnen som vid en närmare analys inte skulle anses vara farliga och som skulle kunna bidra med samhällsnytta, kan komma att väljas bort. Vi kan inte på ett enkelt sätt sålla ut vilka dessa ämnen är. Kostnaden för att ta fram informationen överstiger lätt nyttan. Dessutom finns det en stor risk att det kemiska ämnet man utvärderar, under utvärderingstiden, bidrar till att öka vår miljöskuld.

Kapitel 6, Åtgärder i EU

Åtgärderna som vi föreslår att Sverige ska driva i EU får konsekvenser inom hela EU när de införs. Nationella

begränsningar av särskilt angelägna ämnen ur hälso- och miljösynpunkt, som vi i avsnitt 6.4 föreslår att Sverige ska anmäla, minskar de framtida kostnaderna orsakade av miljöskador. Det är även positivt för Europas miljö som helhet då syftet med de nationella begränsningarna är att få genomslag i hela EU. Nationella begränsningar leder på kort sikt till ökade kostnader för svensk industri men kan på längre sikt vara en konkurrensfördel när begränsningar införs på gemenskapsnivå.

Kapitel 7, Åtgärder på internationell nivå

Åtgärderna på internationell nivå kan ofta vara mycket kostnadseffektiva då en allt större del av vår miljöskuld utgörs av globala problem.

7.7 Samordningen mellan Sveriges internationella kemikaliepolitik och det svenska biståndet förbättras

I många länder i tredje världen är kemikalierna ofta dåligt förpackade och ibland omärkta vilket lätt leder till olyckor. Många bekämpningsmedel används i hemmen vilket leder till en stor exponering för bl.a. kvinnor och barn. För barn är detta särskilt allvarligt då den dödliga dosen för dem är mycket lägre än för vuxna. På många arbetsplatser i länder i tredje världen utsätts de anställda, i särskilt hög grad män, för höga halter av skadliga kemikalier som de industrialiserade länderna sedan länge förbjudit. Detta problem gäller även för de forna öststaterna. Enligt uppskattningar från WHO dör totalt 200 000 människor varje år på grund av felaktig användning av bekämpningsmedel. Upprättandet av globala harmoniserade regler om förpackning och märkning av kemikalier samt bistånd på området är därför mycket viktigt.

Kapitel 8, Särskilda frågor

8.1 Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Vi drar slutsatserna utifrån våra mål och hörnstenar att PVC-plast, mot bakgrund av försiktighetsprincipen och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, inte hör hemma i ett kretsloppssamhälle. Mot bakgrund av detta anser vi att regeringen snarast ska inleda överläggningar med berörda parter och vidta övriga åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC.

Slutsatserna är inte kopplade till lagstiftning. Vi avser att regeringens överläggningar med berörda parter kan leda till att PVC-plast byts ut mot material med bättre miljöegenskaper. Redan idag finns det alternativa material till de flesta användningsområden där PVC-plast används. För att effektivt åstadkomma ett utbyte av PVC behöver en produktutveckling av andra material ske under utfasningsperioden.

De samhällsekonomiska kostnaderna för att byta ut PVCplast mot material med bättre miljöegenskaper bör bedömas i ljuset av den långa avvecklingsperioden. PVC-plast har många bra egenskaper som barriäregenskaper, formbarhet eller styvhet. Materialet är också relativt billigt och resurssnålt. Kretsloppsdelegationen (SOU 1994:104) gjorde 1994 en omfattande beräkning av de samhällsekonomiska kostnaderna av en PVC-avveckling. Vi hänvisar till denna beräkning.

Kretsloppsdelegationen räknade bl.a. med att alla PVCmattor i våtutrymmen måste ersättas med importerad klinkers. Idag finns emellertid alternativa plastmaterial till PVC på marknaden. Den långa avvecklingsperioden och ett aktivt stöd från Kemikalieinspektionen i arbetet med att ta fram nya hälso- och miljöanpassade plaster, gör att det finns anledning att tro att en teknikutveckling kommer att ske även i framtiden.

Natriumhydroxid är en viktig råvara t.ex. för massaindustrin. Natriumhydroxid framställs genom hydrolys av koksalt, varvid man även får klorgas. Av den svenska klorproduktionen används cirka en tredjedel till inhemsk produktion av PVC. Minskad PVC-användning i Sverige kan därför få som konsekvens att kloralkalieindustrin inte får avsättning för en del av klorgasen. Det finns alternativa processer för framställning av natriumhydroxid som kan vara realistiska t.ex. kaustisering av natursoda (natriumkarbonat).

Även i våra grannländer, som i många avseenden kan ses som våra konkurrentländer, sker ett ökat utbyte av PVCplast. Ett tidigt utbyte i Sverige kan ge svensk industri ett tekniskt försprång i produktutvecklingen av alternativa material. Det finns idag en efterfrågan på alternativa material, något som svenska företag redan valt att utnyttja bl.a. i Tyskland. Detta utvecklas i Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA:s studie "Miljödriven affärsutveckling", bilaga 2c.

Referenser

Referenser till kapitel 2, Mål för kemikaliepolitiken

Kemikalieinspektionen, Regelbok, En sammanställning av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd på kemikalieområdet, 1997

Kemikalieinspektionens författningssamling 1996:5, Kemikalieinspektionens föreskrifter om ändring i föreskrifterna (KIFS 1994:12) om klassificering och märkning av kemiska produkter, Del 1

Miljöhälsoutredningen, Miljörelaterade hälsorisker, SOU 1996:124

Naturhistoriska Riksmuseet, Comments Concerning the National Swedish Contaminant Monitoring Programme in Marine Biota, 1996

Naturvårdsverket, Metaller i stad och land, Rapport 4677, 1996

Naturvårdsverket, Metallerna och miljön, Rapport 4135, 1993

Railo W, Först till framtiden, En bok om ledarskap, människor och mental energi, Railo International A/S, 1988, 7:e tryckningen 1996

Wea C, Morrison G, The Science of the Total Environment, 1994, Vol. 146/147, s. 169-174, Platinum in roaddust and urban riversediments

WHO, Cadmium, IPCS Environmental Health Criteria 134, 1992

WHO, Inorganic Lead, IPCS Environmental Health Criteria 165, 1995

WHO, Methylmercury, IPCS Environment Health Criteria 101, 1995

Referenser till avsnitt 8.1, Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Aittola J-P, Viinikainen S, The Emission of PCDD/PCDF's and Related Compounds from Co-combustion of RDF with Peat and Wood Chips, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 353-359, 1989

Christmann W, Kaiske D, Klöppel K D, Partscht H, Rotard W, Combustion of Polyvinylchloride - An Important Source for the Formation of PCDD/PCDF, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 387-392, 1989

De Fre R, Rymen T, PCDD and PCDF Formation from Hydrocarbon Combustion in the Presence of Hydrogen Chloride, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 331-336, 1989

Eklund G, Pedersen J R, Strömberg B, Methane, Hydrogen Chloride and Oxygen Form a Wide Range of Chlorinated Organic Species in The Temperature Range 400oC-950oC, Chemosphere, Vol. 17, No. 3, pp 575-586, 1988

Giugliano M, Cernuschi S, Ghezzi U, The Emission of Dioxin and Related Compounds from Incineration of Municipal Wastes with High Content of Organic Chlorine (PVC), Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 407-411, 1989

Karasek F W, Viau A C, Guiochon G, Gonnord M F, Gas Chromatographic-Mass Spectrometric Study on the Formation of Polychlorinated Dibenzo-p-dioxins and Polychlorobenzenes from Polyvinyl Chloride in a Municipal Incinerator, Journal of Chromatography, 270 (1983) 227-234

Kemikalieinspektionen, Additiv i PVC, Märkning av PVC, Rapport av ett regeringsuppdrag, 1996

Kretsloppsdelegationen, PVC - Plan för att minska miljöpåverkan, SOU 1994:104

Marklund S, Andersson R, Tysklind M, Rappe C, Emissions of PCDDs and PCDFs from a PVC-fire in Holmsund, Sweden, Chemosphere, Vol. 18, Nos. 1-6, pp 1031-1038, 1989

Marklund S, Kjeller L-O, Hansson M, Rappe C, Ryan C, Collazo H, Dougherty R, (1986), Determination of PCDDs and PCDFs in Incineration Samples and Pyrolytic Products, pp 79-92, Rappe C, Choudhary G, Keith L, Eds. in Chlorinated Dioxins an Dibenzofurans in Perspective, Lewis Publishers, Chelsea, MI, USA

Mattila H, Virtanen T, Vartainen T, Ruuskanen J, Emissions of Polychlorinated Dibenzo-p-dioxins and Dibenzofurans in Flue Gas from Co-combustion of Mixed Plastics with Coal and Bark, Chemosphere, Vol. 25, No 11, pp 1599-1609, 1992

Miljostyrelsen, Dioxinemission ved affaldsforbraendning, Miljoprojekt, 1989

Miljostyrelsen, Klorkilders betydning for dioxindannelse ved forbraendning, Miljoprojekt nr. 118, 1989

Naturvårdsverket, Vad skall vi göra med PVC-avfallet?, Redovisning av ett regeringsuppdrag, 1996

Olie K, van der Berg M, Hutzinger, Formation and Fate of PCDD and PCDF from Combustion Processe, Chemosphere, Vol. 12, pp 627-636 (1983)

Stieglitz L, Zwick G, Beck J, Roth W, Vogg H, On the De-novo Synthesis of PCDD/PCDF on Fly Ash of municipal Waste Incinerators, Chemosphere, Vol. 18, Nos. 1-6, pp 1219-1226, 1986

Takeshita R, Akimoto Y, Control of PCDD and PCDF Formation in Fluidized Bed Incinerators, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 345-352, 1989

Tong H Y, Shore D L, Karasek F W, Identification of Organic Compounds Obtained from Incineration of Municipal Waste by High-performance Liquid Chromatographic Fractionation and Gas Chromatography-Mass Spectrometry, Journal of Chromatography, 285 (1984) 423-441

Tukker A, Kleijn R, van Oers L, A PVC substance flow analysis for Sweden, TNO-report, 1996

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av ledamoten Urban Wästljung (fp)

Reservation mot Kemikommitténs slutsatser om PVC

Som liberal är jag övertygad om att politiska beslut - som ju ytterst grundas på värderingar - också ska kunna motiveras med rationella argument. I förslaget om avveckling av all PVC-användning har Kemikommitténs majoritet drivit igenom ett beslut, som naturligtvis är tänkt att skydda hälsa och miljö, men som är svårt att motivera med verkliga förhållanden.

Kemikommittén konstaterar att ren PVC inte är skadlig för människor eller miljön. Trots detta föreslår kommitténs majoritet att all PVC-användning ska avvecklas. Enligt min mening är det PVC med de idag använda tillsatsämnena som utgör ett miljöproblem. Majoritetens förslag är inte förenligt med kommitténs modell för en hållbar kemikalieanvändning och genom de skäl som anges riskeras försiktighetsprincipens användbarhet. Dessutom är beskrivningen av konsekvenserna av och kostnaderna för en avveckling av all PVC-användning ofullständig.

PVC med dagens tillsatsämnen ska avvecklas!

Det finns anledning att vara skeptisk till PVC. Ifrågasättandet motiveras dock bäst med de tillsatsämnen, med de kända eller misstänkta stoppämnesegenskaper1, som används idag för att ge plasten önskvärda egenskaper.

1

Med stoppämnen avses enligt kapitel 2 bl.a. vissa metaller och

organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen, som är framställda av människan. Användningen av stoppämnen ska avvecklas.

Därför är det de dåligt miljöanpassade tillsatsämnena som inte hör hemma i ett hållbart Sverige och som ska bytas ut mot andra tillsatser. Med tanke på ledtider för materialutveckling och PVC-plastens användningsområden bör regeringen tidigt inleda överläggningar med berörda parter om lämpliga åtgärder för en utfasning till 2007.

Det är möjligt att nya tillsatser med bättre egenskaper inte står att finna och då faller naturligtvis även PVC-plasten som sådan. Men det kan inte uteslutas att kreativa människor lyckas ersätta tillsatserna med mer miljövänliga alternativ och en bättre PVC alltså skulle kunna användas i framtiden.

Mot den bakgrund som tecknas i reservationen borde Kemikommitténs slutsatser i avsnitt 8.1 ha varit:

- att PVC-plast med tillsatser av ämnen med kända eller misstänkta stoppämnesegenskaper ska snarast och senast till år 2007 ha ersatts med långsiktigt miljöanpassade material

- att regeringen snarast inleder överläggningar med berörda parter samt i övrigt vidtar åtgärder för en utfasning av nyanvändning av PVC-plast med tillsatser av stoppämneskaraktär.

PVC bryts inte ned till stoppämnen!

Kommittémajoritetens slutsatser om PVC motiveras med en argumentationslinje som utgår från PVC- plastens klorinnehåll och ett resonemang om att halter i miljön av klorerade nedbrytningsprodukter eller andra ämnen med stoppämnesegenskaper kan öka vid deponering av förbränningsrester eller ren PVC.

Vid förbränning av material som innehåller klor bildas dioxin. Men klorhalten är inte den viktigaste orsaken till hur stora mängder dioxin som bildas. Det hänger mer ihop med förbränningsprocessen och närvaron av andra, katalyseran-

de ämnen. Klorhalten i det avfall som förbränns i Sverige är under 1%. Därav kommer hälften från PVC och resten från andra källor, främst hushållsavfall innehållande koksalt. Enligt vad som redovisats för kommittén är det ytterst små mängder dioxin, som finns i förbrännigsrester och dioxinhalten påverkas inte främst av PVC-mängderna i avfallet. Ett PVC-förbud skulle således ha en begränsad inverkan på hur mycket ämnen med stoppämnesegenskaper som bildas och ackumuleras vid förbränning eller deponering av förbränningsrester.

Om det verkligen bildades organiska, långlivade och klorerade ämnen vid nedbrytning av PVC på deponier är okänt. PVC bryts ner mycket långsamt och vid allt annat än mycket ovanliga förhållanden på deponier sker nedbrytningen troligen genom att kloret avgår som saltsyra. Sannolikt bildas inte några stabila bioackumulerande ämnen i nedbrytningsprocessen.

Deponering av PVC medför en ackumulering av deponerad PVC, men resonemanget om att klorerade nedbrytningsprodukter eller andra ämnen med stoppämnesegenskaper kan bildas bygger mer på spekulation än på misstanke. PVC-plast är en av de tekniskt och funktionellt bäst kända plasterna. Kommittén anger inga invändningar mot andra skeden av livscykeln och av vad som framkommit under utredningens gång drar jag slutsatsen att miljöpåverkan vid t.ex. tillverkning av vinylklorid kan kontrolleras.

Hur ska försiktighetsprincipen tillämpas?

Även om det inte är troligt att det bildas långlivade bioackumulerbara nedbrytningsprodukter av PVC på deponier, kan man hävda att det råder bristande kunskap om den frågan.

I framtidens kemikaliepolitik måste i större utsträckning än vad som sker idag åtgärder grundas på misstanke om effekt. Kemikommittén utvecklar i kapitel 4 principen att

"miljöåtgärder måste vidtas om det föreligger skadehot, även om fullständig bevisning saknas" - ett viktigt specialfall av den så kallade försiktighetsprincipen.

Hur och när försiktighetsprincipen ska tillämpas kommer alltid att vara en bedömningsfråga. Det finns skäl att påpeka att krav på drastiska åtgärder med hänvisning till försiktighetsprincipen i sammanhang med svaga indikationer riskerar att skada och försvaga principen. Den kommer att framstå som räddningsplanka när argumenten tryter. Försiktighetsprincipen ifrågasätts redan av en del och det vore tragiskt om dess värde skulle urholkas genom en slarvig tillämpning av Kemikommittén.

I fallet med nedbrytning av PVC på deponier saknas visserligen fullständiga kunskaper, men däremot finns ingen misstanke om skadehot. Farhågorna om att bildande av stoppämnen inte kan uteslutas vid normal nedbrytning är trots allt ganska långsökta. Resonemanget om riskscenario skulle kunna utsträckas till många andra material, som det inte föresvävat kommittén att avveckla.

Att, med hänvisning till försiktighetsprincipen, döma ut all PVC som oförenlig med ett långsiktigt hållbart samhälle står inte i rimlig proportion till den föreliggande osäkerheten om skadehotet. Däremot finns det skäl att vidta åtgärder, som är bättre anpassade till den bristande kunskap som finns kring deponering av PVC och annat klorhaltigt avfall. Sådana åtgärder är att begränsa deponering av klorhaltigt avfall samt att kontrollera att extrema förhållanden på deponier inte uppstår. Forskningen kring nedbrytning av PVC bör givetvis fortsätta för att minska den bristande kunskapen.

Särskilt yttrande av Urban Wästljung (fp)

Avsnittet 5.3 ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Det har inte ingått i Kemikommitténs uppdrag att se över tilldelningen av resurser till miljöforskning och miljörelaterad utredningsverksamhet. Därför kan vi i betänkandet endast ge uttryck för oro inför de minskade resurserna och föreslå en utredning av den framtida miljöhälsoforskningens organisation. Jag vill dock i det här sammanhanget påpeka att mitt parti, folkpartiet liberalerna, i riksdagen gått emot de kraftiga nedskärningarna inom forskningsfinansieringen som genomförts under innevarande mandatperiod.

En översyn av organisatoriska förhållanden behövs under alla omständigheter, men många av de problem och risker som vi pekar på i betänkandet, skulle inte ha uppstått om en annan politik förts.

Särskilt yttrande av Arne Jernelöv

Kommittén föreslår en radikal kemikaliepolitik på grundval av Esbjergdeklarationen. Ett generellt arbetssätt förordas där allmänna egenskapskriterier (persistens och bioackumulerbarhet) skiljer de högriskkemikalier som bör fasas ut från de andra. I sitt arbete begrundar kommittén också andra alternativ, bl.a. den s.k. läkemedelsmodellen, där ämnen inte får användas förrän behörig myndighet bedömer att tillgänglig dokumentation möjliggör en värdering av nytta/risk (och finner att relationen är god nog). Kommittén avvisar modellen som grund för det allmänna kemikaliearbetet.

När det gäller PVC frångår Kemikommittén de generella kriterier som den själv förordar och tillämpar för denna specifika polymer en argumentation som ligger läkemedelsmodellen nära. Polyvinylklorid faller inte som ren substans för Esbjergkriterierna eller Kemikommitténs egen ytterligare skärpning (genom att toxicitet inte betraktas som ett nödvändigt kriterium). Demonstrerade och misstänkta miljöeffekter sammanhänger med produktionsprocessen, tillsatser och kvittblivningssystem. Det är mycket möjligt kanske t.o.m. högst troligt - att PVC som materiel skulle ha svårt att överleva miljö- och kunskapsbaserade restriktioner i dessa avseenden.

Kommittén har dock velat gå längre i detta fall och dömer ut själva PVC-polymeren med hänvisning till bristande kunskap och teoretisk möjlighet för bildning av miljöfarliga nedbrytningsprodukter. Just det att kommittén gör bedömningen att tillgänglig kunskap är otillräcklig för att utesluta risker innebär att "läkemedelsmetoden" tillämpas. Till saken hör att PVC jämförd med de flesta andra polymerer är väl studerad och många av de andra, t.ex. de som innehåller kväve, också skulle kunna tänkas brytas ned på sätt som resulterar i miljö- och hälsofarliga metaboliter.

Kommittén väljer dock att särbehandla PVC och frångå det arbetssätt den i övrigt förordar. Detta kan inte annat än försvaga tilltron till det föreslagna generella angreppssättet.

I ett avseende avstår kommittén från att fullfölja sitt uppdrag. Det gäller frågan om en ändamålsenlig myndighetsorganisation på kemikalieområdet. Enligt min uppfattning visar Kemikommittén på ett mycket övertygande sätt att miljöproblematiken är helt central för kemikaliebedömningen. En samordning av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets verksamheter på området synes därför vara en naturlig väg att effektivisera myndighetsarbetet. Såväl kostnads- som effektivitetsargument talar för detta.

Dir. 1996:40

Kommittédirektiv

Översyn av kemikaliepolitiken

Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 1996

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillsätts med uppdrag att se över kemikaliepolitiken mot bakgrund bl.a. av Sveriges medlemskap i EU och en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen. Kommittén skall - utvärdera resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete, - göra en bedömning av hur det aktuella riskpanoramat över kemiska ämnen ser ut, - lämna förslag till hur kemikaliepolitikens mål skall formuleras, - analysera i vilken utsträckning ett mer generellt angreppsätt bör prägla kemikaliepolitiken i arbetet med att minska riskerna med kemikalier, - ge förslag till åtgärder inom området hormonpåverkande ämnen, - ge förslag till hur samarbetet mellan staten och näringslivet kan vidareutvecklas, - belysa hur arbetet i andra länder är uppbyggt, - ge förslag till hur Sverige skall prioritera det globala internationella arbetet, - ge förslag till styrmedel och - analysera behovet av att förändra den svenska myndighetsorganisationen.

Syfte

Syftet med uppdraget är att göra en översyn av kemikaliepolitiken och ge förslag till hur den framtida svenska kemikaliepolitiken skall utformas nationellt och inom EU samt internationellt.

Bakgrund

Utvecklingen sedan 1970-talet

Stora framgångar kan noteras i strävan att minska de kemiska hälso- och miljöriskerna alltsedan 1970-talet. Särskilt märkbar är den kraftiga reduktionen av utsläppen till luft och vatten från industrianläggningar. En orsak till dessa framgångar var införandet av miljöskyddslagen (1969:387). Genom miljöskyddslagen kunde bl.a. krav på tillstånd ställas för mer omfattande s.k. miljöfarlig verksamhet. Tillståndsprövningen, som görs av Koncessionsnämnden för miljöskydd och av länsstyrelserna, har varit ett kraftfullt instrument för att nedbringa utsläppen av farliga ämnen från punktkällor.

En annan orsak till att miljöbelastande utsläpp minskade var industrins eget intresse att minska produktionskostnaderna genom att i större utsträckning återvinna och återanvända kemikalier i tillverkningsprocessen. Samtidigt har ett ökat engagemang för miljöfrågorna inom industrin verkat i samma riktning.

En tredje och mycket viktig orsak var en bättre kontroll av kemikalier genom införandet av lagen (1973:329) om hälsooch miljöfarliga varor (LHMV) år 1973.

De miljöpolitiska åtgärderna riktades under denna tid framför allt mot användningen av vissa farliga ämnen, såsom kvicksilver, kadmium, PCB och skadliga bekämpningsmedel som DDT, alkylkvicksilverbetmedel och vissa fenoxisyror. Dessa åtgärder har medfört sjunkande halter av dessa ämnen i miljön. Samtidigt som utsläppen från olika punktkällor

minskade, kom intresset att i ökad utsträckning riktas mot utsläpp från mer diffusa källor. Nya miljöproblem började därmed framträda allt tydligare. Detta gällde inte minst de risker som användningen av kemiska ämnen och produkter förde med sig. I mitten av 1980-talet tillsatte därför regeringen Kemikommissionen med uppgift att se över pågående verksamhet och lägga fram förslag till insatser för en förbättrad kontroll av kemikalieanvändningen. Enligt kommissionens förslag modifierades LHMV och benämndes lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Vidare föreslog kommissionen att en särskild myndighet skulle inrättas på kemikalieområdet.

Det är nu drygt tio år sedan Kemikommissionens förslag genomfördes och Kemikalieinspektionen inrättades. Stora framgångar har kunnat noteras i arbetet med att få bättre kunskap om kemikaliers egenskaper, inte minst från miljösynpunkt, och bättre produktinformation om risker och skyddsåtgärder samt med att nedbringa användningen av och riskerna med en rad kemikalier. Därtill kommer att kunskaperna om kemiska ämnens förekomst, spridning och effekter på hälsa och miljö ökar successivt. Det svenska kemikaliearbetet har varit framgångsrikt och Sveriges internationella anseende är mycket högt.

År 1987 beslutades om det första programmet för att minska riskerna för människa och miljö vid hantering av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket.

Stora framgångar har också noterats när det gäller att minska de kemiska hälsoriskerna i arbetsmiljön. Sverige har sedan 1970-talet varit föregångsland när det gäller detta område. Arbetarskyddslagen (1949:1) och från år 1978 arbetsmiljölagen (1977:1160) har varit grunden för Arbetarskyddsstyrelsen och och Yrkesinspektionens arbete med att reducera de kemiska riskerna i arbetsmiljön.

Riskpanoramat förändras

Begränsning av risker i kemikalieanvändningen är ett långsiktigt arbete. Det kvarstår därför betydande risker för hälsa

och miljö med användningen av kemiska ämnen i samhället. Som en följd av det teknologiskt avancerade samhället och det stora varuberoendet används och sprids fortfarande kemiska ämnen som kan vara farliga för hälsa och miljö. Den internationella varuhandeln har i det sammanhanget fått en ökad betydelse för spridningen av kemikalier.

Nya riskområden identifieras fortlöpande. Under senare år har exempelvis hormonpåverkande ämnen debatterats alltmer. Nonylfenoletoxylater (NFE), är ämnen som är föremål för avvecklingsplaner som givit betydande resultat. Flera ämnen med misstänkta hormonpåverkande effekter är förbjudna eller begränsade av andra miljö- eller hälsoskäl. Den nuvarande fokuseringen på dessa ämnen är internationell. Flera länder utöver Sverige, t.ex. Danmark, har vidtagit eller har planer på långtgående åtgärder för att minska riskerna från användningen av hormonpåverkande ämnen som NFE.

Ett annat exempel på problem som uppmärksammats först under senare år är den diffusa spridningen av antimikrobiella ämnen (t.ex. antibiotika) till miljön. De kan bl.a. ge upphov till resistenta bakterier. Kunskaperna om olika ämnens roll vid uppkomsten av astma och allergier har också ökat. Skyddet för konsumenten från t.ex. skadliga ämnen i kosmetiska produkter är inte tillfredsställande.

Effekterna av kemiska ämnen härrör till en mycket stor del från användningen och sluthanteringen av de produkter i vilka ämnena ingår. Eftersom många produkter har lång livslängd och utgör insatsvaror i långlivade produkter och anläggningar, t.ex. byggnader, sker det en upplagring av farliga långlivade ämnen. PVC-plaster är ett exempel på produkter som innehåller svårnedbrytbara och farliga ämnen som kan utgöra en risk för hälsa och miljö genom hela kedjan från produktion till avfallshantering. Dessa plaster byggs dessutom ofta in i anläggningar av betydande varaktighet och kan därför utgöra ett hanteringsproblem för kommande generationer.

Riksdagens jordbruksutskott har behandlat motioner om PVC under hösten 1995. Enligt utskottets mening ( 1995/96:JoU8 s.11) är det möjligt att göra en helhets-

bedömning av hanteringen av PVC i alla dess led från klortillverkning till avfall. En sådan helhetsbedömning visar enligt utskottets mening att PVC inte hör hemma i kretsloppssamhället. Dagens mjukgjorda PVC samt styv PVC med miljöskadliga additiv bör därför avvecklas. Avvecklingen bör inledas skyndsamt. Regeringen har gett Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen i uppdrag att föreslå åtgärder på PVC-området. Uppdraget skall redovisas den 30 juni 1996.

Kemiska ämnen som ingår i produkter följer de varuströmmar som finns och distribueras således genom handeln över hela jorden. Denna typ av spridning kan vara svår att kontrollera och skapar en påverkan på miljö och hälsa som kan vara svår att förutse och förebygga.

Insikten har även ökat om riskerna för människan och miljön från omvandlingsprodukter som bildas i vatten- och avloppsreningsverk, deponier och i miljön och som har sin upprinnelse i användning och spridning av kemiska ämnen i samhället.

Den samlade påverkan från det mycket stora antal kemiska ämnen som globalt har tillförts och fortfarande tillförs miljön kan vara betydande. Ett exempel är den diffusa och globala spridningen av svårnedbrytbara miljögifter. Koncentrationen av sådana ämnen i den arktiska miljön studeras inom Artic Monitoring and Assessment Program, AMAP. Den hittillsvarande inriktningen av åtgärder på enskilda ämnen ifrågasätts från många håll för att inte vara den mest lämpliga metoden att minska påverkan på hälsa och miljö av farliga ämnen. Esbjergdeklarationen utgår från att åtgärder måste avse den kemiska belastningen av miljön i dess helhet. Diskussionen om klor och klorföreningar har pågått i USA och Kanada under en längre tid. I dag är det inte längre de enskilda klorföreningarnas vara eller inte vara som dominerar debatten utan klor som sådant. Drivkraften bakom diskussionen är bl.a. en rekommendation om ett totalförbud av klor och klorerade ämnen från International Joint Commission of the Great Lakes (IJC), som har i uppdrag att ge de amerikanska och

kanadensiska regeringarna råd i frågor som rör Stora sjöarnas vattenkvalitet. Varken USA:s eller Kanadas federala regeringar har dock varit beredda att totalförbjuda användningen av klor och klorerade ämnen. Man tror inte heller att klorerade ämnen kan behandlas i grupp, eftersom deras miljöfarliga egenskaper varierar inom vida gränser. Kemikalieinspektion har också i sin rapport Klor och klorföreningar ifrågasatt förslaget.

EU-inträdet ger nya förutsättningar

Som EU-medlem påverkar Sverige unionens miljöpolitik inifrån och deltar i beslutsfattandet. Utrymmet för nationell reglering av enskilda kemikalier har dock samtidigt genom EES-avtalet och medlemskapet minskat.

Den stora uppgiften för Sverige framöver är att driva på en ytterligare utveckling av kemikaliekontrollen inom EU, vilket också betonas i regeringens skrivelse 1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU - Inriktning och genomförande. Sverige bör verka för att riskreduktionsarbetet inom EU utvecklas. Det gäller också att få en avsevärt ökad och enhetlig tillämpning i EU av försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen vid användningen av såväl allmänkemikalier som bekämpningsmedel samt för ämnen som i sig inte är farliga men som bidrar till oavsiktligt bildande av stabila organiska miljögifter. Sverige kommer även att verka för att EG-kommissionen ägnar ökad uppmärksamhet åt kemikaliefrågorna och utarbetar en enhetlig kemikaliepolicy.

Arbetet med de fyraåriga svenska undantagen på kemikalieområdet är också en av de stora uppgifterna.

Medlemskapet i EU ger anledning att överväga hur Sverige i sin nationella politik skall kunna behålla en hög ambitionsnivå. Det är viktigt inte minst för att få trovärdighet i arbetet med att påverka andra länder.

Inom EG-kommissionen handhas kemikaliefrågorna av flera direktorat. Miljödirektoratet (DGXI) har ett övergripande ansvar bl.a. genom att det ansvarar för miljöhandlingsprogrammen och vissa basdirektiv på området. Industridirektoratet (DGIII) och

jordbruksdirektoratet (DGVI) behandlar frågor om förbud och begränsningar av farliga ämnen respektive användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. De kemiska riskerna i arbetsmiljön hanteras av arbetsmiljödirektoratet (DGV). Vidare ansvarar konsumentdirektoratet (DGXXIV) för frågor om kosmetiska och hygieniska produkter. I sammanhanget bör också nämnas inre marknadsdirektoratet DGXV som har ett övergripande ansvar för den inre marknaden bl.a. frågor om fri varurörlighet.

De övriga internationella arenorna

För att på ett kostnadseffektivt sätt begränsa riskerna med användningen av kemiska ämnen måste samverkan ske internationellt även utanför EU:s ram. Detta görs i en rad olika fora. Inom FN-systemet arbetar världshälsoorganisationen, WHO, Internationella arbetsorganisationen, ILO, och FN:s miljöprogram UNEP tillsammans inom det gemensamma programmet IPCS, International Program on Chemical Safety. Ett internationellt register för potentiellt giftiga kemikalier, IRPTC, är upprättat inom UNEP sedan år 1976.

Ett mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet bildades 1994, Intergovernmental Forum on Chemical Safety. Det inrättades för att ge regeringar tillfälle att mötas och dra upp riktlinjer för kemikaliekontrollen på policynivå. Sverige innehar sedan år 1994 ordförandeskapet.

Inom OECD bedrivs ett omfattande arbete med att förbättra kunskapen om existerande kemikalier, att harmonisera klassificering och utarbeta gemensamma riskbegränsningsprogram.

För att kontrollera och begränsa export av vissa farliga kemiska ämnen har krav på förhandsgodkännande från importlandet utarbetats, den s.k. PIC-proceduren (Prior Informed Consent). Ett arbete för att utforma ett legalt bindande instrument om PIC har påbörjats.

Inom ramen för LRTAP-konventionen (Long Range Transboundary Air Pollution) förhandlas för närvarande ett protokoll som syftar till att begränsa utsläppen av stabila

organiska miljögifter (POP, Persistent Organic Pollutants) och tungmetaller till luft. Protokollet beräknas vara färdigförhandlat under år 1997. Inom UNEP pågår ett arbete som kan leda till en globalt bindande konvention om POP. Förutom dessa globala insatser bedrivs ett internationellt miljöövervakningsarbete inom ramen för ett antal geografiskt mer begränsade konventioner. De svenska insatserna bedrivs inom ramen för den samordnade miljöövervakningen. Inom Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) bedrivs ett samarbete mellan arktiska länder i fråga om övervakning och utvärdering av miljösituationen.

Kemikaliearbete bedrivs vidare i luft- och havskonventioner, såsom Oslo- och Pariskonventionen (skydd av Nordostatlanten), Helsingforskonventionen (skydd av Östersjön), Nordsjökonferensen (Esbjergdeklarationen) och Montrealprotokollet (ozonnedbrytande ämnen). Inom ramen för ECE (Economic Commission of Europe) har Sverige undertecknat en konvention om industriolyckor rörande kemikalier. Det samarbetet motsvaras inom EU av ett arbete enligt ett direktiv beträffande kemikalieolyckor, det s.k. Seveso II-direktivet. Vidare har Sverige ratificerat ILO-konventionen (nr 170) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet.

Sverige deltar i det kemikaliearbete som sker inom Nordiska Ministerrådet. Resultatet från det arbetet används i stor utsträckning som en plattform i arbetet i internationella organisationer.

Sverige har av tradition haft en hög ambitionsnivå inom miljöområdet såväl nationellt som internationellt. De övergripande målen för den svenska miljöpolititiken har varit giltiga också för Sveriges agerande i det internationella miljösamarbetet. En förutsättning för Sveriges goda rykte i sammanhaget är en vetenskapligt hög kompetens på området.

Sammanfattningsvis kan sägas att det sker ett omfattande arbete inom en rad organisationer och detta innebär att det är viktigt att det görs en översyn av hur det svenska globala arbetet skall prioriteras.

De svenska myndigheternas arbetsuppgifter inom kemikalieområdet

Flera centrala myndigheter arbetar med frågor om kemiska hälso- och miljörisker i enlighet med sitt sektorsansvar.

Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att styra leverantörers utredningar, bedömningar och information avseende kemiska hälso- och miljörisker och till generell begränsning av förekomsten av kemiska ämnen.

Naturvårdsverket har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att hushålla med naturresurser och att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i den yttre miljön vid yrkesmässig användning och annan hantering, även i avfallsledet, av kemiska ämnen, produkter och varor.

Arbetarskyddsstyrelsen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och i andra varor och som syftar till att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i arbetsmiljön vid yrkesmässig användning och annan hantering av kemiska ämnen, produkter och andra varor. Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet.

Läkemedelsverket är central myndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och vissa andra produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära, i den utsträckning sådana frågor inte handläggs av annan myndighet. Verket är också tillsynsmyndighet i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter.

Boverket har i förordningen (1985:835) om kemiska produkter bemyndigats att om det behövs till skydd för inomhusmiljön, i samråd med Kemikalieinspektionen, meddela föreskrifter om byggprodukter.

Generalläkaren ansvarar för den regionala och lokala tillsynen enligt förordningen (1985:835) om kemiska produkter

i fråga om Försvarsmaktens användning av kemiska produkter som inte ankommer på Yrkesinspektionen.

Livsmedelsverket ansvarar för normgivning, tillsyn och kontroll, information och påverkan samt kunskapsuppbyggnad inom livsmedelsområdet som även innefattar dricksvatten. Den verksamhet som berör kemikalieområdet gäller bl.a. att leda och samordna livsmedelskontrollen, undersöka livsmedels sammansättning och tillsatser och ge råd och anvisningar i livsmedelsfrågor. Verket ansvarar för kontrollen av bekämpningsmedelsrester i livsmedel.

Socialstyrelsens verksamhet när det gäller frågor om hälsorisker i miljön utgår från styrelsens tillsynsansvar enligt olika lagstiftningar, t.ex. tobakslagen, smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslagen, samt styrelsens övergripande ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsorisker. Utöver den egna kompetensen har Socialstyrelsen tillgång till s.k. vetenskapliga råd för att med kort varsel delta i olika bedömningar.

Räddningsverket är ansvarig myndighet för landtransport av farligt gods samt centralt för räddningstjänst i samband med kemikalieolyckor.

De nya förutsättningarna, framför allt det eventuellt ändrade riskpanoramat och EU-medlemskapet, kan ha medfört att gränsdragningen i ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som arbetar inom området kemiska hälso- och miljörisker inte alltid är helt tydlig. Vissa frågor kan också falla mellan olika myndigheters ansvarsområden. De berörda myndigheterna samarbetar fortlöpande för att klargöra myndigheternas ansvarsområden.

Uppdraget

Kommittén skall utvärdera resultatet av de senaste tio årens arbete med att minska riskerna för hälsa och miljö med kemiska ämnen. Kommittén skall belysa de styrmedel som använts och hur väl de har fungerat. De samhällsekonomiska

och företagsekonomiska kostnaderna för de olika styrmedlen skall uppskattas.

Kommittén skall göra en bedömning av hur det aktuella riskpanoramat över kemiska ämnen ser ut nationellt och internationellt samt lämna förslag till hur kemikaliepolitikens mål skall formuleras och hur prioriteringarna bör göras. Kommitténs förslag skall utgå från dels nya insikter om eventuella förändringar i riskbilden, dels förändrade förutsättningar för arbetet genom Sveriges medlemskap i EU. Den diffusa och globala spridningen av svårnedbrytbara miljögifter och koncentrationen av sådana till bl.a. arktiska områden skall särskilt beaktas. Förslagen skall utgå från Riksdagens mål och från Esbjergdeklarationen att kontinuerligt reducera utsläppen och förlusterna av farliga ämnen i syfte att närma sig målet att de helt skall upphöra inom en generation (25 år). Esbjergdeklarationen är Nordsjöländernas miljöministrars överenskommelse om mål och åtgärder för att förbättra den marina miljön i Nordsjön. I Esbjergdeklarationen definieras farliga ämnen som ämnen eller grupper av ämnen som är giftiga, persistenta och bioaccumulerbara. Det slutliga målet i Esbjergdeklarationen är att få ner koncentrationerna i miljön till nära noll för naturfrämmande ämnen och nära de naturliga värdena för ämnen som förekommer naturligt i miljön. Vidare skall förslagen avspegla behovet av svenska åtgärder nationellt, inom EU och globalt.

Kommittén skall undersöka om det är möjligt att i kemikaliepolitiken i högre grad än för närvarande använda ett generellt angreppssätt som ett komplement till inriktningen mot enskilda kemiska ämnen. I det sammanhanget skall kommittén bedöma om åtgärder kan riktas mot hela grupper av kemiska ämnen.

Kommittén skall lämna förslag till åtgärder inom området hormonpåverkande ämnen.

Kommittén skall föreslå hur samarbetet mellan staten och näringslivet kan vidareutvecklas.

Kommittén skall belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och

framför allt inom EU. Kommittén skall även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader.

Många globala, internationella och regionala organisationer arbetar med att minska riskerna med kemiska ämnen. En rad konventioner är utformade eller är under utformning. Kommittén skall föreslå hur Sverige bör prioritera arbetet.

Vidare skall kommittén ge förslag till styrmedel mot bakgrund av dels de eventuellt förändrade riskerna och EUinträdet, dels utvärderingen av tidigare använda styrmedel. Särskild tonvikt skall läggas vid att bedöma i vilken utsträckning andra styrmedel än direkta regleringar bör användas i det framtida arbetet med att minska riskerna för miljö och hälsa med kemiska ämnen i Sverige och i övriga EUländer. Därvid skall kommittén ange om lagstiftningsåtgärder behövs och i så fall lämna förslag till lagändring. Speciell hänsyn tas till de effekter förslagen medför särskilt för de mindre och medelstora företagens möjligheter att växa och utvecklas och konkurrera på lika villkor.

Sverige har byggt upp den svenska myndighetsorganisationen och lagstiftningen utifrån våra specifika behov. Flera myndigheter arbetar med att minska riskerna med användningen av kemiska ämnen. Kommittén skall överväga om det finns behov av att förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och styrmedel som föreslås samt utifrån en bedömning av det framtida riskpanoramat och den ökade internationaliseringen.

Särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). I den mån kommittén berör arbetsmiljöområdet skall endast frågor som avser både arbetsmiljön och den yttre miljön beaktas.

Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport (RRV 1994:8) granskat stödet till regionala och lokala tillsynsmyndigheters kemikalietillsyn. Kommittén skall beakta resultaten av den granskningen.

Miljöhälsoutredningen (S 1995:5) tillsattes med det övergripande syftet att utforma ett handlingsprogram där de

miljöproblem som utgör en risk för hälsan identifieras. Ansvarsgränser och arbetsfördelningen mellan olika aktörer och nivåer skall preciseras i programmet. Kommittén skall beakta handlingsprogrammets förslag.

Kommittén skall uppskatta de samhälls- och företagsekonomiska kostnaderna av de förslag som läggs fram. Olika möjligheter till finansiering av åtgärderna, inklusive möjliga omprioriteringar, skall anges i anslutning till kostnadsberäkningarna.

Slutligen skall kommittén beakta arbetet inom Miljöbalksutredningen (M 1993:04) och Utredningen om konsumenterna och miljön (C 1995:04) .

Uppläggningen av arbetet

Kommittén skall arbeta öppet och vid behov anordna debatter och hearings samt ha kontakter ut i samhället.

Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter. Dessa myndigheter skall ta fram relevant underlag på området som kan utnyttjas av kommittén.

Till kommittén skall knytas en särskild internationell referensgrupp med uppgift att ta fram och diskutera idéer i anslutning till uppdraget.

För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt jämställdhetspolitiska konsekvenser av förslagen (dir. 1994:124).

Uppdraget skall vara slutfört senast den 30 juni 1997.

(Miljödepartementet)

INNEHÅLL

Bilaga 1

Riskpanorama för kemikalier Underlag till riskpanorama för kemikalier OBS-lista

Bilaga 2 2 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

- en utvärdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2.1

Mål och delmål för kemikaliearbetet . . . . . . . 7

2.2 Styrmedlen och deras användning . . . . . . . . 18 2.2.1 Lagstiftningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.2.2 Myndighetsorganisationen . . . . . . . . 22 2.2.3 Tillsyn och egenkontroll . . . . . . . . . . 38 2.2.4 Produktregistret . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.2.5 Kunskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.2.6 Styrmedel i bekämpnings-

medelshanteringen . . . . . . . . . . . . . . 53

2.2.7 Kretsloppsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.2.8 Ekonomiska styrmedel . . . . . . . . . . . 63 2.2.9 Informativa styrmedel . . . . . . . . . . . . 64 2.2.10 Sveriges deltagande i det internationella kemikaliearbetet . . . . . . . . . . . . . . . . 68

2.3 Resultat och bedömningar . . . . . . . . . . . . . . 74 2.3.1 Måluppfyllelse . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.3.2 Styrmedlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2.3.3 Slutord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Bilaga 3 3 Så arbetar EU med kemikaliefrågorna . . . . . . . . . 95

3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.2 EU:s organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.3 EG:s miljölagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.4 Kemikaliedirektiv och förordningar . . . . . . . 101 3.5 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Bilaga 4

4 Förändrade förutsättningar genom EU-medlemskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.1

Olika led i kemikaliens kretslopp . . . . . . . . . 112

4.2 Slutsatser om möjligheter till nationella kemikalieregleringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Bilaga 5

5 Kemikaliekontroll i andra länder . . . . . . . . . . . . . 126 5.1

Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

5.2 Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 5.3 Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.4 Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 5.5 Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 5.6 Storbritanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.7 Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.8 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.9 Österrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Bilaga 6

6 Det globala och regionala internationella arbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 6.1

Framväxten av det globala kemikaliearbet . . 175

6.2 Forum för kemikaliesäkerhet . . . . . . . . . . . . 179 6.3 Internationella organisationer som samverkar med forum för kemikaliesäkerhet . . . . . . . . 185 6.4 Kemikaliefrågor i andra FN-organisationer . 187 6.5 Globala kemikalierelaterade konventioner . . 188 6.6 Annat internationellt arbete . . . . . . . . . . . . . 189 6.7 Regionala organisationer och konventioner . 193 6.8 Nordiskt samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Bilaga 7

7 Försiktighetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 7.1

Försiktighetsprincipens allt snävare tolkning 203

7.2 Principen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 7.3 Försiktighetsprincipen skall användas . . . . . 206 7.4 Utbytesprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 7.5 Omvänd bevisbörda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 7.6 Exempel på strategier och åtgärder enligt försiktighetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 7.7 Uttrycket "kostnadseffektiva åtgärder" i Riodeklarationen - ett Moment 22"? . . . . . . . . . 214

Bilaga 8

8 Hållbar utveckling och kemikalier . . . . . . . . . . . . 218 8.1

Vad menas med hållbar utveckling . . . . . . . 218

8.2 Kriterier för kemikalier i en hållbar utveckling 226 8.3 Hållbar utveckling och metaller . . . . . . . . . . 231 8.4 Tillämpning av kriterier för hållbar utveckling på några ämnen . . . . . . . . . . . . . 236

Bilaga 9

9 Generellt angreppsätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 9.1

Vår kunskap är bristfällig . . . . . . . . . . . . . . 244

9.2 Kommitténs uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 9.3 Vilka principer skall vi arbeta efter . . . . . . . 245 9.4 Vad menar vi med ett generellt angreppssätt 246 9.5 Vad görs i andra länder? . . . . . . . . . . . . . . . 247 9.6 Hur arbetar man i Sverige . . . . . . . . . . . . . . 248

Bilaga 10 An outline of EC Chemicals Policy . . . . . . . . . . . . . . 261

Bilaga 11 The Scope for National Measures within the EU . . . . 275

Bilaga 12 Kemikontorets hearing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

Riskpanorama för kemikalier

ÅF-IPK AB Miljö

Gunhild Granath Projektledare

Mona Olsson Öberg Ulrika Berg

Innehållsförteckning

QN inledningNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN S

RN sammanfattning NNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN S

SN bakgrund NNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN T

TN riskpanorama i fÖrÄndring NNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN U

4.1 V

ilka risker fÖr hÄlsa och miljÖ sÅg man med kemikalieanvÄndningen fÖr

År

sedan

? ........................................................................................................................................... 5

4.1.1 Källor, spridning och exponering .................................................................................... 5 4.1.2 Kemikaliers hälsofarlighet ............................................................................................... 6 4.1.3 Kemikaliers miljöfarlighet................................................................................................ 7 4.1.4 Brist på kunskaper............................................................................................................ 7

4.2 V

ilka risker ser man idag

? ................................................................................................. 7

4.2.1 Diffus spridning genom varuflödets mångfald ................................................................. 8 4.2.2 Den globala handeln ...................................................................................................... 10 4.2.3 Medveten användning av farliga kemikalier .................................................................. 10 4.2.4 Olyckor och felanvändning ............................................................................................ 11 4.2.5 Diffus spridning och exponering genom ”gamla synder” ............................................. 11 4.2.6 Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter ........................................................ 12 4.2.7 Exponering av alla befolkningsgrupper ......................................................................... 13 4.2.8 Få kemikalier ordentligt undersökta .............................................................................. 13 4.2.9 Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter............................................................... 14

4.3 S

killnader i riskpanoramat

1984-1996............................................................................ 14

4.3.1 Förändrade förutsättningar ........................................................................................... 14 4.3.2 Förändrade skadeeffekter på hälsa och miljö? .............................................................. 15 4.3.3 Ökad kunskap ................................................................................................................. 18 4.3.4 Avveckling av farliga ämnen .......................................................................................... 20

4.4 V

ilka Är de farliga Ämnena

,

vilka egenskaper har de och var finns de

? ................ 21

4.4.1 Var finns är de farliga ämnena? .................................................................................... 21 4.4.2 Farliga egenskaper ........................................................................................................ 23 4.4.3 Vilka är de farliga ämnena? .......................................................................................... 24 4.4.4 Information om kemiska ämnen ..................................................................................... 24

4.5 V

ilka effekter befaras

? .................................................................................................... 25

4.5.1 Människans hälsa ........................................................................................................... 25 4.5.2 Effekter på ekosystem ..................................................................................................... 26

4.6 H

ur stora Är riskerna

? ..................................................................................................... 26

4.6.1 Kategorisering av risker................................................................................................. 27 4.6.2 Kvantifiering av risker ................................................................................................... 29

Bilagor

Bilaga 1: Begränsningar för arbetet Bilaga 2: Underlag för riskpanorama för kemikalier Bilaga 3: Solnedgångslistan Bilaga 4: OBS-listan

1. Inledning

Föreliggande riskpanorama har sammanställts av ÅF-IPK på uppdrag av Kemikommittén. Arbetet har utförts av Gunhild Granath, Mona Olsson Öberg och Ulrika Berg. Ansvarig för arbetet har varit Gunhild Granath. Arbetet har skett i samarbete med Kemikommitténs sekretariat under perioden okt-dec 1996. En särskild expertgrupp har lämnat synpunkter på materialet. I expertgruppen har följande personer ingått:

Lennart Daléus, ordf., riksdagsledamot, c Arne Jernelöv, Forskningsrådsnämnden Marie Vahter, Institutet för Miljömedicin, Karolinska institutet Cynthia de Wit, Institutet för Tillämpad Miljöforskning, Stockholms universitet

Deltagande från Kemikommitténs sekretariat har varit: Annika Helker Lundström, huvudsekreterare Helena Bergström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Kemikommittén är tillsatt av regeringen med uppdrag att se över kemikaliepolitiken mot bakgrund bl.a. av Sveriges medlemskap i EU och en eventuellt förändrad riskbild vid hanterandet av kemiska ämnen. Riskpanoramat är avsett att användas som underlag för Kemikommitténs diskussioner om åtgärdsförslag.

2. Sammanfattning

Människan exponeras för olika kemikalier genom födan, andning och via huden. I miljön exponeras mark, vatten, växter och djur via lokal, regional och global spridning av miljögifter. Exponeringen kan ge upphov till effekter på människans hälsa och i miljön. En viktig exponeringsväg för människan är via födan, i synnerhet när det gäller stabila organiska miljögifter.

Genom omfattande forskningsinsatser har man idag fått en ökad kunskap om spridning, exponering och effekter av olika kemikalier jämfört med tidigare riskpanorama. Man vet också mer om på vilka områden ökade kunskaper behövs. Dagens kunskap är dock otillräcklig för att bedöma de sammantagna riskerna med pågående omfattande användning och spridning av olika kemikalier. Effekter kan bli uppenbara först långt efter exponeringen. Effekter misstänks också i vissa fall kunna uppkomma av långvarig exponering för låga doser av farliga ämnen.

Framför allt följande faktorer ser man idag som viktiga orsaker till att risker uppstår till följd av hanteringen av kemiska ämnen:

  • Diffus spridning genom varuflödets mångfald och volym
  • Den globala handeln
  • Medveten användning av farliga kemikalier
  • Olyckor och felanvändning
  • Diffus spridning och exponering genom ”gamla synder”
  • Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter
  • Exponering av alla befolkningsgrupper
  • Få kemikalier ordentligt undersökta
  • Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter1

3. Bakgrund

Kemikommitténs önskemål var att få en sammanfattande redovisning av på vilket sätt riskpanoramat över kemikalier har förändrats såväl nationellt som internationellt sedan Kemikommissionens betänkande presenterades 1984. Riskerna med kemikalier skall betraktas utifrån ett brett perspektiv med utgångspunkt från befintliga kunskaper.

I uppdraget ingår en översiktlig redovisning av vilka risker för hälsa och/eller miljö man då såg och vilka risker man nu ser, vilka kemikalier som finns, var de finns, hur de når naturen och vilka effekter som befaras. Även en bedömning av hur stora hoten är ingår.

Med kemikalier avses här ämnen som tillverkas eller utvinns ur jordskorpan eller från naturen inklusive deras omvandlingsprodukter, genom alla processled och deras förluster, distribution, transport, marknadsföring, användning, avfallshantering, återanvändning, återvinning eller kvittblivning. Definitionen av kemikalier har därmed en vidare innebörd än den som användes i Kemikommissionens betänkande från 1984.

Rapportdelen ger en beskrivning av hur riskpanoramat har förändrats sedan Kemikommissionens betänkande 1984.

I underlagsdelen, bilaga 1 ges några begränsningar i den definition av kemikaliebegreppet som har använts i detta arbete.

I underlagsdelen, bilaga 2 ges en sammanställning av kunskapsunderlaget för riskpanoramat. I bilagans avsnitt 2-4 presenteras följande:

  • En översiktlig bild av utvinning, förädling och omvandling av material.
  • Exponering för farliga ämnen. Med farliga ämnen menas ämnen eller grupper av ämnen som kan medföra skadliga effekter på hälsa och miljö.
  • Skadeeffekter som man ser på hälsa och miljö.

I underlagsdelen, bilaga 3 redovisas 100 ämnen som identifierats som särskilt farliga i det s. k. Solnedgångsprojektet.

I underlagsdelen, bilaga 4 redovisas de ämnen som finns upptagna på den s.k. OBS-listan. OBS-listan tar upp ämnen med så allvarliga egenskaper från hälsoeller miljösynpunkt att de kräver ”särskild uppmärksamhet”.

4. Riskpanorama i förändring

Följande sammanställning bygger på kunskapssammanställningen i bilaga 2, på det förra riskpanoramat som redovisades i Kemikommissionens betänkande 1984 samt på expertgruppens uppfattning om hur riskerna har förändrats under perioden.

Kemikommissionen utgick 1984 från kända samband mellan skadeeffekter och deras orsaker. Utredningen utmynnade i åtgärdsförslag om hur man borde komma tillrätta med dessa och samtidigt få ett bättre kunskapsunderlag för problemidentifiering och prioritering.

4.1.1. Källor, spridning och exponering

I Kemikommissionens betänkande kapitel 1 ”Kemiska risker i samhället” konstateras att kemiska produkter spelar en viktig roll i alla delar av vårt samhälle och att den kemiska industrins tillväxt internationellt sett varit snabbare än industrins genomsnittliga tillväxt under efterkrigstiden.

Under avsnittet 1.3 ”Förekomst av kemiska risker” beskrivs i första hand en del typiska risker i industrin samt inom jord- och skogsbruk. Riskerna med hantering i hushållen beskrivs relativt kortfattat liksom riskerna med miljöfarligt avfall som fått ett eget avsnitt.

Beträffande risker inom industrin konstateras att det inom vissa branscher är arbetsmiljöproblemen som dominerar medan det inom andra branscher framför allt är utsläpp till den yttre miljön som orsakar problem. En genomgång av de kemiska riskerna inom några av de mera betydelsefulla branscherna visar på bl.a.

  • utsläpp till vatten och luft från den kemiska och petrokemiska industrin
  • tillsatsämnen inom färg-, plast- och gummiindustrin
  • utsläpp av tungmetaller och cyanider samt användning av skärvätskor vid ståloch verkstadsindustrin
  • utsläpp av svavelföreningar och klorerade ämnen från massa- och pappersindustrin samt
  • användningen av kemikalier och kemiska produkter inom den grafiska industrin och inom textilindustrin.

När det gäller riskerna inom jordbruket behandlas tillförseln av kadmium till åkrar, övergödning av sjöar, förhöjda nitrathalter i grundvattnet och vattentäkter samt användningen av kemiska bekämpningsmedel. Vad beträffar bekämpningsmedlen konstateras dels att dessa medel innehåller biologiskt aktiva substanser vilkas effekter på markorganismerna är osäkra, dels att hanteringen ofta sker under former som leder till exponering genom hudkontakt och inandning.

När det gäller riskerna med kemikalier i hushållen konstateras att antalet potentiella förgiftningstillbud för barn är stort. Vidare påtalas risken för hudbesvär vid hantering av en del typer av hushållsmedel. I betänkandet konstateras att risken för oförsiktig hantering är större inom hushållen än vid yrkesmässig hantering, vilket kan ha stor betydelse vid hanteringen av sådana kemikalier som bekämpningsmedel.

4.1.2. Kemikaliers hälsofarlighet

Beskrivningen i Kemikommissionens betänkande omfattar ett antal kända hälsoeffekter, vilka i huvudsak baseras på undersökningar och erfarenheter från arbetsmiljöområdet.

Inledningsvis konstateras att de kemiska hälsorisker som upptäcktes tidigast var sådana där tidsförloppet mellan exponering och skada var kort dvs. ögon- och hudskador i samband med olycksfall och akuta förgiftningar. Många av de tidigt upptäckta kemiska hälsoriskerna har undanröjts. Å andra sidan utgör hudsjukdomar, trots att orsakssambanden ofta är lätta att påvisa, en hög andel av de kända kemiska hälsoriskerna.

Skador på nervsystemet samt på lever och njurar kan orsakas av användningen av lösningsmedel. Dessa ämnens egenskaper har utnyttjas för många skilda ändamål inom industrin.

Beträffande cancer konstaterades i betänkandet att den kontinuerligt ökande cancerdödligheten ofta kopplats till industrialiseringen och den ökade kemikaliehanteringen. En särskilt tillsatt kommitté hade till uppgift att utarbeta en strategi som kunde förebygga cancersjukdomarnas uppkomst.

4.1.3. Kemikaliers miljöfarlighet

Kemikommissionens betänkande behandlade framförallt riskerna till följd spridningen av stabila organiska ämnen samt av tungmetaller.

Stabila organiska ämnen bryts ner långsamt i miljön och kan därigenom transporteras över långa avstånd och spridas över stora områden. Om stabila organiska ämnen också har toxiska egenskaper och benägenhet att ansamlas i vävnader finns stor risk för skadeeffekter.

Beträffande tungmetaller behandlas riskerna med användningen av de i miljösammanhang mest omtalade metallerna kvicksilver, kadmium och bly. När det gäller dessa metaller ges exempel på väl dokumenterade skadeeffekter.

4.1.4. Brist på kunskaper

En slutsats från betänkandet var att det var viktigt att inte vara hänvisad till ”miljölarm” utan i stället ha kunskap och metoder för att kunna förutse riskerna för miljöskador. Bristande tillgång på data om toxiska egenskaper, hantering, exponeringsförhållanden etc. innebär en betydande osäkerhet om många ämnens hälso- och miljöfarlighet och gör riskbedömningen osäker.

Det finns potentiella miljö- och hälsorisker i varje led i hanteringen av kemikalier nämligen:

  • Utvinning av råvaror
  • Transport och lagring
  • Utsläpp eller avfall från industrier, där kemikalier tillverkas eller förädlas
  • Utsläpp eller avfall från industrier, där kemikalier används som tillsatser i processerna
  • Oavsiktlig produktion av hälso- och miljöfarliga ämnen (biprodukter) i industriella processer
  • Nedfall via global atmosfärisk transport
  • Användning av produkter som innehåller kemikalier
  • Utsläpp till avlopp eller luft från andra anläggningar än industrier, t.ex. från sjukhus, laboratorier eller energiproducerande anläggningar
  • Sopor och kommunala avlopp efter kemikalieanvändning
  • Jordbruk, skogsbruk och trädgårdsnäring, som använder bekämpningsmedel, gödselmedel och slam
  • Biltrafik (bränslehantering och avgaser)

Framför allt följande faktorer ser man idag som viktiga orsaker för att risker uppstår till följd hanteringen av kemiska ämnen:

  • Diffus spridning genom varuflödets mångfald och volym
  • Den globala handeln
  • Medveten användning av farliga kemikalier
  • Olyckor och felanvändning
  • Diffus spridning och exponering genom ”gamla synder”
  • Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter
  • Exponering av alla befolkningsgrupper
  • Få kemikalier ordentligt undersökta
  • Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter
  • Medveten användning av farliga kemikalier
  • Olyckor och felanvändning

Det är uppenbart att otillräcklig kunskap leder till betydande risker. Å andra sidan skulle inte problemen vara lösta ens om man ägde all kunskap eftersom nytta, ekonomi och teknik har så stort inflytande på kemikalieanvändningen.

4.2.1. Diffus spridning genom varuflödets mångfald

Utvinning, förädling och omvandling av råvaror och material resulterar i spridning av produkter och varor i samhället. I få enskilda fall finns möjlighet till återvinning och återanvändning. Huvudsakligen sprids dock materialströmmarna okontrollerat i samhället. Utnyttjandet av material sker i accelererande takt i samband med ökad industrialisering, materiell standard och befolkning i världen.

Genom dagens krav på levnadsstandard finns en mycket stor efterfrågan på olika produkter som kräver användning av kemiska produkter. Den hårda konkurrensen betyder snabb utveckling och kort livslängd för många produkter. Produkterna blir alltmer sofistikerade, vilket ofta leder till att de innehåller ett större antal ämnen än tidigare. Man exponeras alltså i låga doser för ett mycket stort antal kemiska ämnen som hela tiden förnyas och där kunskapen om vad som händer på lång sikt är ofullständig. Nedan ges några exempel på områden där riskerna till följd av kemikalieanvändningen ökar:

  • Antalet datorer och annan elektronik har under senare år ökat lavinartat. Denna typ av utrustning har kort livslängd, mycket beroende på den snabba utvecklingen på området. Enligt Naturvårdsverkets bedömning skrotas minst 200 000 ton elektroniska produkter årligen och volymerna förväntas öka. Höljen och kabelkappor kan innehålla, bland annat, PVC, ftalater och bromerade flamskyddsmedel. Metaller i kretskort är huvudsakligen koppar, aluminium, järn, nickel, tenn, krom och bly. På kretskort används dessutom en rad olika kapslingsmaterial och lim.
  • Utvecklingen, bland annat på elektronikområdet, kräver utveckling av nya material. De ingående komponenterna kan vara outforskade vad gäller hälsooch miljöegenskaper t.ex. gallium och arsenik.
  • Utvecklingen inom jordbruket med ökad mekanisering och specialisering, tillsammans med höga produktionskrav, har ökat kraven på kontroll av ogräs och skadegörare. Utökad internationell handel har också ökat spridningen av växtsjukdomar och skadegörare. Växtodlingen har inom flera produktionsgrenar blivit helt beroende av användningen av bekämpningsmedel.
  • Läckage från upplagrade volymer i teknosfären, t.ex. PCB från fogmassor.
  • Västvärldens livsstil med hög konsumtion av färdiglagad mat (halv- och helfabrikat), läsk, godis, glass o.d. innebär en ökad användning av tillsatser i mat (konserveringsmedel, färgämnen, konsistensgivare m.m.).
  • Stor användning av produkter med många tillsatser. Tvättmedel, schampo och dylika produkter är exempel på produkter där funktionskraven har ökat vilket ställer krav på fler tillsatser:
  • Stor användning av apparater med batterier som har tungmetallinnehåll.
  • Omfattande användning av läkemedel har lett till utvecklingen av bakteriestammar med resistens mot flera moderna och högpotenta antibiotika.

En hård konkurrens på världsmarknaden minskar företagens benägenhet att uppge innehållet av kemiska ämnen. Detta faktum motverkas dock i viss mån av ett starkt önskemål från användarledet (tillverkningsindustri eller konsumenter) om att få uppgifter om innehållet av farliga ämnen i produkterna. Företag som har miljöledningssystem (ISO 14001, EMAS) ställer ofta krav på leverantörer om att lämna uppgifter om hur de påverkar miljön genom utsläpp och produkter. För konsumenter finns ett antal olika miljömärkningar på marknaden, vilka kan underlätta valet av produkter. Det går sålunda att på detta sätt undvika produkter där det ingår ämnen vars farlighet är känd. Å andra sida är företag inte alltid benägna att lämna upplysningar av konkurrensskäl.

Notifieringsarbetet har inneburit ökad information om kemiska ämnens farliga egenskaper.

Ökat kretsloppstänkande med producentansvar för vissa produktgrupper motverkar i viss mån riskerna med den diffusa spridningen genom varuflödena.

4.2.2. Den globala handeln

Idag sker en omfattande global handel med kemiska produkter och andra varor. En kemisk produkt eller vara lanseras globalt istället för i en region eller ett land som var fallet tidigare. Möjligheten att, i ett tidigt skede, upptäcka skadeeffekter på ett lokalt plan har därför delvis ersatts med risken för storskalig spridning.

Den globala handeln minskar också möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor. Till exempel är det svårt att få kännedom om vilka ämnen som använts vid tillverkning av en plast, en elektrisk komponent eller en textilie. Varorna kan ha genomgått flera produktionsled i flera olika länder.

4.2.3. Medveten användning av farliga kemikalier

Under de senaste decennierna har man i de rika länderna lyckats minska mängden av farliga ämnen både i arbetsmiljön och i utsläpp från punktkällor. Att sådana emissioner fortfarande finns kvar beror huvudsakligen på att det saknas tekniska möjligheter att helt eliminera utsläppen, eller att den teknik som finns inte bedöms vara ekonomiskt försvarbar.

Samma orsaker försvårar eliminering av oönskade ämnen i produkter. De farliga ämnena kan ha en viktig funktion - och kan inte ersättas av tekniskt eller ekonomiskt försvarbara alternativ. Några exempel på ämnen som man har minskat i utsläpp från tillverkningen men som fortfarande finns i varor som cirkulerar i samhället är

  • lösningsmedel i färger och lack
  • krom i t.ex. rostfritt stål, lädervaror och förkromade produkter
  • bly i kasserade blyhaltiga varor
  • kadmium i nickelkadmiumbatterier och fosforgödsel.

I utvecklingsländerna kan de ekonomiska faktorerna ha mycket stor betydelse. Därför förekommer ofta användning av kemikalier som de rika länderna slutat att använda av hälso- och miljöskäl. Exempel finns när det gäller bekämpningsmedel, samt inom textil- och läkemedelsindustri. Avvecklingen av de ozonförstörande ämnena sker även med en långsammare takt i dessa länder.

I utvecklingsländer är kemikalieanvändningen i många fall en överlevnadsfråga. Insekticider förebygger ett stort antal dödsfall i malaria årligen. Bekämpningsmedel hindrar förluster av stora delar av jordbruksproduktionen.

4.2.4. Olyckor och felanvändning

Användning av kemiska produkter kan ge upphov till omfattande skador om användningen sker på fel sätt eller om olyckor inträffar.

Skador till följd av enstaka stora utsläpp av hälso- och miljöstörande ämnen kan vara av lokal eller regional karaktär..

Den 1 november 1986 brann en av lagerlokalerna vid Sandoz fabrik strax utanför Basel. Ett trettiotal kemikalier, sammanlagt 1 246 ton, förvarades i lokalerna. Bland kemikalierna fanns bekämpningsmedels, därav ett kvicksilverhaltigt. Vid branden smälte och exploderade de metall- och plastbehållare ämnena var lagrade i.

Följderna av branden blev mycket omfattande. De senaste femton årens arbete med att rena floden Rhen var förgäves. Släckningen av branden medförde att stora mängder av de farliga ämnena spolades ner i floden. Vid förbränningen bildades farliga gaser som ytterligare förvärrade olyckan. Med släckningsvattnet sköljdes 30 ton jordbrukskemikalier och minst 200 kg metalliskt kvicksilver ner i Rhen. Giftblandningen dödade allt levande flera kilometer nedströms floden. Vid branden förångades också ca 1,7 ton metalliskt kvicksilver och fördes med vindarna bort över södra Tyskland.

Ett par dagar senare registrerades ytterligare giftutsläpp i Rhen. Det visade sig att Ciba Geigy, också i Basel, vid en störning i driften under olycksnatten enligt egen utsago släppt ut 400 liter av ogräsgiftet atrazin i Rhen. Enligt tyska experter visar dock mätprover att mängden troligtvis var 10-20 gånger större.

Sommaren 1996 välte en tågtransport med farligt gods, ammoniak, utanför Kävlinge i Skåne. Den gången lyckades man att undvika utsläpp av giftiga gaser som annars kunde lett till skador i luftvägarna hos människa och akut förgiftning av organismer. Transporter med farligt gods går dagligen på vägar och järnvägar. Risken för att en olycka skall ske är alltid närvarande.

Skador till följd av felanvändning sker främst i liten skala i hemmen. Orsaken är oftast bristande information till exempel om att sprit för tekniska ändamål kan innehålla metanol som är giftigt. Sabotage är en annan typ av felanvändning. Det handlar då ofta om att åstadkomma explosioner eller förgiftningar.

Kunskap om spridning och upplagring är en viktig länk för att förstå exponeringen och härleda en effekt på hälsa och miljö till ett visst ämne.

Spridning av kemiska ämnen genom människans försorg sker framför allt genom varor och utsläpp. Via naturen sprids ämnena i näringskedjor och via luft och vatten. Vissa ämnen får stor spridning och åstadkommer därmed ökad exponering inom stora områden.

Samtidigt sker en upplagring av ämnen. Kemiska ämnen, som utvunnits ur jordskorpan eller tillverkats syntetiskt av människan, kan på så vis upplagras på ställen där det kan finnas risk för skadeeffekter. Genom att användningen av farliga ämnen (till exempel tungmetaller, stabila organiska miljögifter) har pågått under lång tid finns stora mängder upplagrade i produkter och avfall i samhället.

Som exempel kan nämnas att man fortfarande uppmäter höga halter av PCB och metaller i miljön i Sverige. Detta trots att användningen av PCB har upphört sedan lång tid. Förklaring till detta är dels läckage från de mängder som fortfarande finns kvar i miljön och i produkter som används, dels att ämnet används i andra delar av världen och sprids genom långväga atmosfäriska transporter. I Sverige har man nyligen påvisat läckage av PCB från fogmassor i fönster i äldre hus.

Ett annat exempel är påverkan av fluorföreningar på ozonskiktet som beräknas bli som störst om ca 10 år, trots att väsentliga åtgärder har vidtagits för att minska användningen av de ozonförstörande ämnena. På 50-80 år räknar man att ozonskiktet skall kunna återhämta sig, om alla planerade åtgärder efterlevs.

4.2.6. Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter

Ett ämne, vars effekter är väl kända, kan ge upphov till omvandlings- och nedbrytningsprodukter - antingen vid tillverkning och användning eller i ett senare skede av livscykeln. Omvandlingar sker både artificiellt (industriprocesser) och naturligt. Kunskapen om dessa omvandlingsprodukter, såväl vilka de är som deras vidare öden i miljön och eventuella skadlighet, är ofta begränsad.

Det är ett väl känt faktum att avloppsvattnet från industrier med komplicerade kemiska processer innehåller ett stort antal oidentifierade substanser som bildats genom okontrollerade kemiska reaktioner. Bland annat har klorerade ämnen från blekningen av cellulosa diskuterats mycket med tanke på befarade skadeeffekter.

Ett annat talande exempel är användningen av DDT2, som har orsakat höga halter av nedbrytningsprodukten DDE3 i miljön. DDE har bl.a. orsakat

äggskalsförtunning hos fåglar. Denna effekt hade varit mycket svår att identifiera vid analyser av DDT på laboratorier.

Ett annat exempel är användning av nonylfenoletoxylat. I miljön omvandlas detta ämne till nonylfenol som har dokumenterade miljöstörande egenskaper.

4.2.7. Exponering av alla befolkningsgrupper

Idag uppmärksammas särskilt den exponering för låga doser som härrör från det ökande antal varor som cirkulerar i samhället och från den långväga spridningen av farliga ämnen. Här saknas bra metodik för att förutsäga risker för skadeeffekter. Det traditionella sättet att göra riskbedömningar, utifrån dos-effekt och dosrespons4 fungerar ofta inte tillförlitligt vid låga doser. Dos-effekt och dosrespons samband tas fram ur underlag från vissa försöksdjur (råttor, möss), arbetare (vanligtvis vuxna friska män) eller människor som bor i mycket föroreringsbelastade områden. Att extrapolera underlag som är framtaget om kraftigt exponerade män till att gälla lågdosexponering för hela befolkningen, inklusive foster, barn, kvinnor och äldre, kan inte göras på ett tillförlitligt sätt.

På samma sätt är det svårt att i miljön identifiera små förändringar (artbestånd, sjukdomar, beteenden) och att fastställa graden av exponering.

4.2.8. Få kemikalier ordentligt undersökta

Ett stort antal kemiska ämnen används utan att vara tillfredställande utredda.

Kunskapen om hälso- och miljöfarliga egenskaper hos kemiska ämnen är nu liksom 1984 mycket begränsad. Det finns flera anledningar till detta:

  • Användningen etablerades långt innan krav på utredningar och dokumentation av ämnena krävdes.
  • Begränsningar i möjligheten att utreda ämnenas egenskaper i relation till misstänkta eller okända effekter på hälsa och miljö.

Mycket har dock hänt sedan mitten av 1980-talet, framförallt tack vare internationellt samarbete. Nya ämnen som sätts ut på marknaden i EU måste vara väl undersökta vad gäller hälso- och miljöfarliga egenskaper. I OECDs program för existerande ämnen, som utförs utifrån ett svenskt initiativ, utvärderas 1000

4 Med ökande exponering, dvs. ökande dos, förväntar man sig en större effekt och att fler individer drabbas. Sambandet mellan exponering och effekt uttrycks som dos-effekt samband, medan sambandet mellan exponering och antal drabbade kallas dos-responssamband. Som regel ses vid ökande dos både svårare effekter och fler skadade. De båda begreppen behövs för att skilja mellan å ena sidan variationer i typ och grad av effekt och å andra sidan det antal individer som drabbas av en viss effekt.

ämnen som tillsammans står för 90% av den totala användningen. EU driver ett motsvarande program som omfattar 2500 ämnen.

4.2.9. Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter

Ämnen kan samverka och ge större effekter än vad exponeringen för vart och ett av ämnena hade medfört. Till exempel förhöjer sannolikt exponering för kväveoch svaveldioxid den tumörinitierande effekten av polycykliska aromatiska kolväten. Ett annat område där man vet att olika ämnen ofta samverkar är utveckling av allergier.

Kunskapen när det gäller synergistiska effekter är dock ännu så länge begränsad.

I det följande redovisas några viktiga skillnader i riskpanoramat 1984 och 1996. Skillnaderna kan bestå av att nya risker har uppstått eller att tidigare risker har upphört. Skillnaderna kan också bestå av att kunskapen om riskerna har förändrats. Vissa risker som man ser idag kan ha varit relevanta även för 12 år sedan, men man hade inte kunskap om dem då.

4.3.1. Förändrade förutsättningar

Ökade mängder kemikalier i omlopp

Spridningen av farliga ämnen i samhället har förekommit ända sedan industrialismens början. Antalet och mängden av kemiska ämnen har dock ökat kraftigt under de senaste årtiondena. En bidragande orsak är varuflödets mångfald och föränderlighet. Utnyttjandet av material sker i accelererande takt i samband med ökad industrialisering, materiell standard och befolkning i världen.

Man räknar med att det används mellan 50 000 och 100 000 olika kemiska ämnen i samhället världen över. I Sverige beräknas antalet till 20 000 (Naturvårdsverket rapport 4577; Så begränsar vi miljöfarliga kemikalier inom industrin 1996). Antalet kemiska produkter i Kemikalieinspektionens produktregister har varit relativt konstant under de senaste åren. Inom EU var antalet nya ämnen som förts ut i användning under perioden 1983-1996 ca 2 500. Det totala antalet registrerade uppgår idag till ca 15 miljoner ämnen. Vid tiden för det förra riskpanoramat uppgick antalet till ca 10 miljoner. Endast en mindre del av dessa ämnen finns i praktisk användning.

spridningsmönstret och riskbilden och en skadeeffekt kan hinna få stor omfattning innan den upptäcks. Den globala handeln minskar också möjligheten att överblicka vilka kemikalier som används vid tillverkning av de komponenter som ingår i en vara om tillverkningen sker i flera olika länder.

Förändrade exponeringsmönster

Det förra riskpanoramat fokuserades mycket på riskerna för exponering genom punktkällor och i arbetsmiljön. Denna typ av exponering har minskat i betydelse, åtminstone i den rika delen av världen, mycket beroende på tekniska åtgärder för att minska utsläppen. Exponeringsmönstret har därför sannolikt ändrat karaktär från stora punktutsläpp till diffus spridning genom ett stort antal kemikalier i varuflödet.

4.3.2. Förändrade skadeeffekter på hälsa och miljö?

Människans hälsa

Vid det förra riskpanoramat var cancerfrågan i fokus. Övriga hälsoeffekter som uppmärksammades var:

  • Akuta skador
  • Hudsjukdomar
  • Allergier
  • Skador i andningsvägarna
  • Skador på nervsystemet
  • Skador på lever och njurar

Genom att alla befolkningsgrupper (barn, kvinnor, män och gamla) i en ökad omfattning exponeras för ett växande antal ämnen (om än i låga doser) finns idag också ett stort intresse för en rad mera svårmätbara hälsoeffekter som:

  • Minskad koncentrationsförmåga
  • Minskad mental kapacitet
  • Rastlöshet och oro
  • Rubbning i immunförsvar
  • Störd hormonbalans
  • Ökning av osteoporos (benskörhet)
  • Ökning av hjärt- och kärlsjukdomar

Man har emellertid ännu inte kunnat påvisa något säkert orsakssammanhang mellan ovanstående effekter och kemiska ämnen.

Rubbningar i immunförsvaret kan leda till ökad förekomst av infektioner,

cancersjukdomar, allergier och s.k. autoimmuna5 sjukdomar. Kemiska ämnen kan påverka immunförsvaret. Exponering under fosterstadiet och i nyföddhetsperioden då immunförsvaret är omoget misstänks kunna ge annorlunda och allvarligare skador än då vuxna individer exponeras. Försöksdata tyder på att PCB och andra klorerade miljöföroreningar kan påverka immunförsvaret i befolkningar som äter mycket fisk från förorenade områden. Luftföroreningar som ozon och kväveoxider har i undersökningar på djur visat sig ge minskad motståndskraft mot luftvägsinfektioner, som delvis kan hänföras till påverkan på immunförsvaret. Ökad UV-instrålning, som följd av ozonskiktets uttunning, kan eventuellt också påverka på immunförsvaret.

Kemiska ämnen misstänks numera även kunna ge upphov till störningar i

hormonbalansen. Dessa störningar kan i sin tur ge upphov till påverkan på

fosterutveckling, fertilitet, immunförsvar, sköldkörtelfunktion samt beteende.

Ämnen som misstänks kunna medföra hormonpåverkan är bl.a. organiska klorföreningar (PCB, DDT), nonylfenoletoxylater (hjälpmedel i plast-, pappersoch massaindustrin, i textilier i färger, rengöringsmedel lim och smörjmedel) och vissa ftalater (mjukmedel i plast, lim, färger, polish och liknade produkter). Ämnen som medför hormonpåverkan är syntetiska hormoner (läkemedel, ppiller).

Frakturer i handleder och höfter har ökat, framförallt hos kvinnor, under senare

år. Orsaken kan vara rökning, brist på motion samt ökad medellivslängd, men man misstänker också att exponering för hälsofarliga ämnen kan vara en bidragande orsak. En teori är att kadmium stör omsättningen av vitamin D som i sin tur orsakar en ökad benskörhet.

Minskad intelligens och koncentrationsförmåga samt ökad rastlöshet och oro kan påvisas hos barn idag. Miljöfaktorer anses kunna bidra till dessa effekter.

Tänkbara orsaker kan vara exponering för bly eller andra tungmetaller eller stabila organiska miljögifter.

Effekter på ekosystem

För 10-15 år sedan fokuserades miljöriskerna framför allt på följande problem:

  • Bioackumulering och biomagnifikation av stabila organiska ämnen
  • Förhöjda halter av tungmetaller i miljön till följd av direkta utsläpp
  • Övergödning

Ovanstående frågor är fortfarande lika aktuella liksom miljöproblemen kring försurning av mark och vatten. Problemet med försurningen behandlades inte av Kemikommissionen utan togs upp i andra sammanhang.

Under senare år har flera miljöeffekter som tidigare var okända uppmärksammats eller bekräftats. Välkända exempel på sådana effekter är:

  • Den ökande växthuseffekten
  • Nedbrytning av ozonskiktet
  • Bildning av marknära ozon

Till dagens riskpanorama vill vi lägga till följande effekter som observerats på såväl enskilda individer, som populationer och ekosystem. Flera av effekterna kan härledas till den långväga spridningen av miljögifter:

  • Växtskador
  • Påverkan på livsbetingelserna
  • Påverkan på reproduktionsförmågan
  • Reproduktionsskador
  • Rubbningar i immunförsvaret
  • Beteenderubbningar Små eller stora mänskliga ingrepp i en del av ett komplicerat ekosystem kan förändra livsbetingelserna och ge små eller stora effekter även i andra delar av ekosystemet. Användning av bekämpningsmedel som avdödar växter eller insekter som utgör viktig föda för visa arter är exempel på detta. Ett annat exempel är när försurning av mark och vatten förändrar artsammansättningen i mark och vattendrag. De effekter som observeras kan ha stora konsekvenser, t.ex. omfattande fiskdöd eller utrotning av en art. De små subtila förändringarna kan vara svåra att skilja från de naturliga variationer som kan förekomma.

Kemiska ämnen misstänks kunna påverka immunförsvaret hos djur. Den ökande frekvensen av tarmsår hos sälar kan vara ett exempel på detta. Några fastställda belägg för detta finns emellertid inte.

Stabila organiska ämnen och metaller kan ge upphov till reproduktionsskador. Reproduktionsskadorna kan både vara i form av minskad förmåga till fortplantning eller att avkomman är missbildad. Kända exempel är äggskalsförtunning hos fåglar, äggdeformiteter hos fiskar samt minskad fertilitet.

Stabila organiska ämnen och metaller kan också ge upphov till

hormonstörningar hos djur. Reproduktionspåverkan och påverkan på

immunförsvaret kan troligtvis delvis förklaras av hormonell påverkan. Andra

hormonellt medierade effekter6 är rubbningar i sköldkörtelfunktionen och beteenderubbningar.

Man har också observerat effekter där orsakssambanden är oklara. Älvsborgsjukan hos älgar är ett exempel. Ett annat exempel är den yngeldödlighet som har påträffats hos lax i Östersjön (kallad M74). Man kan inte utesluta att det finns ett samband mellan miljögifter och dessa effekter.

4.3.3. Ökad kunskap

Kunskapen om kemiska ämnen har ökat inom alla områden (egenskaper, spridning, exponering, effekter). Trots våra ökade kunskaper kvarstår dock det faktum att det inte är möjligt att överblicka alla effekter som dagens kemikalieanvändning kan orsaka när det gäller hälsa och miljön. Det förefaller därför sannolikt att för närvarande okända effekter av kemikalier kommer att uppenbaras i framtiden. Idag finns större ödmjukhet inför vår bristande kunskap om de risker som kemikalieanvändningen medför.

Miljöforskningen som var relativt begränsad i början av 1980- talet har expanderat kraftigt och på flera områden har stora framsteg nåtts. Några viktiga sådana områden behandlas i det följande.

Utveckling av miljöövervakning

Miljöövervakning innefattar återkommande kontroll av koncentrationer av miljögifter i organiskt material, populationsutveckling, hälsotillstånd, och förändringar i miljön. Miljöövervakning är ett viktigt instrument både för att upptäcka oväntade och oönskade förändringar i miljön men också för att följa utvecklingen efter det att beslut om miljöförbättrande åtgärder fattats. Med hjälp av nationella miljöövervakningsprogram som initierades i början av 1980-talet har exempelvis effekterna av de förbud som infördes angående vissa klorerade bekämpningsmedel kunnat avläsas tydligt i miljön.

Övervakningen ger vidare besked om regionala skillnader och möjliga riskområden samt en beredskap vid eventuella incidenter med oavsiktlig spridning av miljögifter. Övervakningsdata av hög kvalitet är en förutsättning för de beräkningsmodeller som utvecklas för att förstå och prognostisera miljögifternas öde i miljön. Övervakningen kan också verifiera dessa modellers allmänna giltighet.

Utveckling av beräkningsmodeller

Modeller för att beräkna effekter - t.ex. ozonnedbrytning, växthuseffekt, spridning av miljögifter - har utvecklats och visat sig vara användbara. År 1984 fanns ej metoderna eller datorkapaciteten för att utföra sådana beräkningar som kan utföras idag. Miljöövervakning, med förfinade analysmetoder för att mäta miljögiftskoncentrationer i miljön, där koncentrationer kopplas till populationsutveckling och tillståndet i miljön utgår ett viktigt instrument för verifiering och utveckling av beräkningsmodellerna.

Under perioden sedan det förra riskpanoramat har en insikt växt fram om betydelsen av långväga transporter av ämnen. Användingsplats för stabila ämnen spelar mindre roll, effekterna av dem kan observeras lång ifrån källan.

Genom användning av modeller för att beräkna spridning av miljögifter har man till exempel kunnat se att en stor andel stabila organiska ämnen faller ut ur atmosfären och anrikas i områdena kring polerna. Vid analyser i dessa områden har man kunnat påvisat högre halter miljögifter hos arter högt upp i näringskedjorna än vad man tidigare har kunnat förvänta sig.

Utveckling av mätmetoder

Under den senaste 15-årsperioden har metoder för kemisk analys utvecklats väsentligt. I början av 80-talet var många analysmetoder relativt grova jämfört med idag. Idag kan ett betydligt större antal ämnen analyseras i miljön med en större noggrannhet. Genom att det finns analysmetoder för flera ämnen har dessa även kunnat påträffas i miljön. Möjligheten att mäta och analysera lägre halter har lett till att man hittat ämnen på andra ställen än tidigare. Detta ger bättre möjligheter till att kvantifiera exponering och till att förstå sambanden mellan exponering och effekt.

Under tidsperioden har också den toxikologiska kunskapen ökat markant, både vad gäller effekter på människa och djur. Som en följd av detta kan vissa fysiologiska effekter hos organismer användas som biomarkörer7 för exponering och/eller tidiga effekter.

Exempel på sådana biomarkörer är:

  • Förekomst av de kemiska ämnena, eller deras metaboliter, i biologiskt material t.ex. blod. Förekomst av vissa leverenzym som man vet deltar i nedbrytningsprocesser för vissa stabila miljögifter.
  • Förändrad respons av immunförsvaret (t.ex. bildning av antikroppar).

Systematiserad kunskap om farliga ämnen

Under perioden som har gått sedan det förra riskpanoramat har mycket arbete lagts ner på att kartlägga hälso- och miljöstörande ämnen.

Bland annat har flera listor på farliga ämnen sammanställts. Dessa gäller framför allt ämnen som används i stora volymer och som är erkänt skadliga för människa och miljö. Listorna fungerar som vägledning för att undvika farliga ämnen framför allt när det gäller industriella tillämpningar.

En förbättring har också skett på så vis att system för värdering av hälso- och miljöfarlighet har utvecklats under perioden och en strävan mot en internationell harmonisering har skett på området för klassificering och märkning av kemiska produkter.

Nya ämnen som sätts ut på marknaden i EU måste vara väl undersökta vad gäller hälso- och miljöfarliga egenskaper. I OECDs program för existerande ämnen, som utförs utifrån ett svenskt initativ, utvärderas 1000 ämnen som tillsammans står för 90% av den totala användningen. EU driver ett motsvarande program som omfattar 2500 ämnen.

4.3.4. Avveckling av farliga ämnen

Större insikter har lett till avveckling av många farliga ämnen. Idag finns till exempel endast hälften av de bekämpningsmedel som användes 1980 kvar i användning i Sverige. Användning av tungmetaller såsom bly och kvicksilver har minskat kraftigt.

Några exempel på områden där hälso- och/eller miljöfarliga ämnen har avvecklats eller minskat i användning under den senaste 10-årsperioden är:

  • ozonnedbrytande ämnen (klorfluorkarboner (”freoner”), koltetraklorid, 1,1,1trikloretan) som köldmedier och i tekniska tillämpningar har ersatts med mindre miljöstörande substanser
  • hälften av de bekämpningsmedel som var godkända 1985 finns inte längre på marknaden - en del p.g.a. brist på dokumentation, andra på grund av oacceptabla hälso- eller miljöeffekter
  • minskad användning av kvicksilver i teknisk utrustning
  • minskad användning av kvicksilver i tandvård
  • minskad användning av nonylfenoletoxylater
  • minskad användning av formaldehyd som appreturmedel8 i kläder
  • konserveringsmedlen har undergått stora förändringar liksom också andra biocida tillsatser i träskyddsfärger och färger för belastade ytor som våtrum och utomhus
  • blyvitt och zinkvitt i färg har ersatts av titandioxid
  • kadmiumhaltiga pigment används ej i färg
  • blyhaltiga pigment har med några få undantag ersatts med andra pigment
  • aromatinnehållet i de ingående lösningsmedlen har sjunkit drastiskt
  • lösningsmedelsbaserade färger har i stor omfattning ersatts av vattenbaserade färger
  • minskad användning av klorerade lösningsmedel (trikloretylen, perkloretylen, metylenklorid)
  • minskad användning av PCB, och klorerade paraffiner

Inom tillverkande och användande industri sker kontinuerligt arbete med att byta ut farliga ämnen. Avveckling av kemiska ämnen innebär oftast att man byter ut ämnen mot ett eller flera andra. Detta utbyte kan fungera bra men alternativen kan också medföra andra risker. Utbytet syftar dock alltid till att erhålla än lägre risknivå. Några exempel på områden där utbytet kan medföra andra risker:

  • Avvecklingen av klorfluorkarboner (”freoner”), trikloretylen och metylenklorid har medfört byte av metoder och kemikalier. Ersättningsprodukterna innebär ofta att särskilda förebyggande åtgärder måste vidtas i arbetsmiljön. Användning av brandfarliga kolväten och ammoniak som köldmedier är exempel på detta.
  • Övergång från amalgam till härdplaster inom tandläkarvården kan orsaka hälsoproblem hos personal.

4.4.1. Var finns är de farliga ämnena?

Utvinning, förädling och omvandling av råvaror resulterar i kemiska ämnen som ingår i varor som används och sprids i samhället. En del av dessa ämnen har egenskaper som kan orsaka skadliga effekter. I nedanstående figur 1 redovisas översiktligt utvinning, förädling och omvandling av material från jordskorpan och biosfären.

I tillräckligt hög dos kan alla ämnen ge upphov till skadliga effekter. Det är därför inte möjligt att säkert skilja ut farliga ämnen från ofarliga. Med vissa egenskaper ökar dock sannolikheten för att de skall ge upphov till skadliga effekter.

Figuren finns endast i den tryckta versionen.

Figur 1: Översiktlig bild av utvinning, förädling och omvandling av material.

Bilden visar de viktigaste materialströmmarna från jordskorpan och från biosfären. Pilarna är proportionella med avseende på uppskattad producerad mängd i ton. Förutom råvarorna olja, kol och trä utnyttjas olika mineraler för framställning av metaller. Mängdmässigt utgör de en liten del av bilden ovan, därför återges de utvalda metallerna i figur 2.

De största strömmarna representeras av råvaror som omvandlas till bränsle. Bränsle används både som drivmedel för fordon och för värme- och elproduktion. Olja, kol och trä utgör de viktigaste råvarorna för bränslen. Olja utgör även en viktig källa som råvara för kemikalier och plaster.

Farliga ämnen kan bildas och spridas i samband med utvinnings- och förädlingsprocesserna. Farliga ämnen kan också frigöras i samband med användandet av produkterna (t. ex. förbränning av bränsle). Farliga ämnen kan också bindas i varor som sprids i samhället.

Figuren finns endast i den tryckta versionen.

Figur 2: Den del av diagrammet i figur 1 som rör metaller är förstorad med en

faktor 10 för att öka åskadligheten.

De farliga ämnena finns i produkter som används i hemmen, i arbetsmiljön och i det övriga samhället. De farliga ämnena finns även i utsläpp från trafik och industri.

Farliga ämnen kan ha som ursprung såväl fossila råvaror som grödor. De framställs också i stor mängd av naturen själv när de olika arterna konkurrerar med varandra, men endast en liten del av de kemikalier som hanteras i samhället produceras från växter och grödor.

Farliga ämnen kan spridas i miljön och kan återfinnas mycket långt i från användningsplatsen. Kunskap om spridningsvägar och exponering är viktig länkar för att kunna härleda en effekt på hälsa och miljö till en viss orsak (kemikalie).

4.4.2. Farliga egenskaper

Det finns en vedertagen uppfattning om vilka ämnen som kan vara farliga. Den bygger dels på toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper, dels på fysikaliska och kemiska egenskaper. Internationellt harmoniserade kriterier för bedömning och beskrivning av farliga egenskaper används, t ex inom EU.

Esbjerg-deklarationen avser ämnen med särskilt farliga egenskaper. Farliga ämnen är enligt denna deklaration ”ämnen eller grupper av ämnen som är toxiska9, persistenta10 och har benägenhet att bioackumuleras11. I denna definition förstås med toxicitet även kroniska effekter som cancerogenicitet12, mutagenicitet 13och teratogenicitet14 samt skadliga effekter på funktionen av det endokrina systemet”.

Förståelsen för varför ett ämne eller en grupp av ämnen ger upphov till skador har ökat. Vissa kemiska strukturer kan ge upphov till biologiska skadeeffekter, beroende på att de samverkar med organismernas egna receptorer. Genom denna förståelse kan olika grupper av ämnen, där strukturerna har gemensamma drag, identifieras som skadliga för levande organismer.

Vissa kemiska och fysikaliska egenskaper (t.ex. flyktighet) gör att ämnen lätt kan transporteras i olika medier, vilket ökar den globala spridningen.

Växthuseffekten är ett exempel på hur andra fysikaliska egenskaper kan göra sig gällande i stor skala.

Ämnens förmåga att reagera kemiskt kan ha stort inflytande på omgivningen alldeles bortsett från om ämnet har toxiska eller ekotoxiska egenskaper. Välkända exempel är försurning och bildning av marknära ozon.

Hälften av ämnena i kemikalieinspektionens produktregister är hälsofarliga. I kemiska produkter som används av konsumenter (i hemmen) har andelen farliga ämnen minskat avsevärt under de senaste åren.

9 Toxisk är det samma som giftig.10 Persistenta ämnen är ämnen som är stabila mot kemisk, fysikalisk och biologisk nedbrytning.11 Bioackumulerbara är de ämnen som lagras, utan att brytas ned eller utsöndras, i biologisk vävnad.12 Cancerogenicitet; förmåga att orsaka cancer.13 Mutagenicitet; förmåga att orsaka förändringar på gener.14 Teratogenicitet; förmåga att orsaka fosterskador.

4.4.3. Vilka är de farliga ämnena?

I bilaga 2 redovisas några ämnen och grupper av ämnen med egenskaper som är dokumenterat skadliga för människa och/eller miljö:

I Sverige och även internationellt pågår mycket arbete för att identifiera farliga ämnen. Solnedgångsprojektet, som redovisades av Kemikalieinspektionen 1994, syftade till att utveckla en metod för att systematiskt välja ut farliga ämnen ur en samling relativt välkända ämnen inom ett visst användningsområde. Metoden användes sedan och i projektet valdes ca 100 ämnen ut för vidare utredning från ett utgångsmaterial på 7000 ämnen. Dessa 100 s.k. multiproblemämnen har bedömts ha hög riskpotential. Prioritering gjordes genom en modell som baserades på en kombination av ämnets egenskaper (dvs. miljö- och hälsoeffekter) och användningens omfattning. I bilaga 3 redovisas listan med solnedgångsämnen.

Det omfattande datainsamlingsarbetet i samband med Solnedgångsprojektet har bl.a. resulterat i OBS-listan. OBS-listan tar upp ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- eller miljösynpunkt att de kräver ”särskild uppmärksamhet”. OBS-listans ämnen redovisas i bilaga 4.

4.4.4. Information om kemiska ämnen

Information om kemiska ämnens egenskaper finns i flera allmänt tillgängliga register och uppslagsverk. Långt ifrån alla ämnen är dock väl undersökta.

Information om produkters hälso- och miljöfarlighet (i form av varuinformationsblad) efterfrågas numera ofta av inköpare. För tio år sedan ansåg tillverkande och importerande företag ofta att det var onödigt att sprida informationen. Krav på information om innehåll och om hälso- och miljöfarlighet gäller dock bara för kemiska produkter. I de fall då kemiska ämnen ingår i en vara som inte klassificeras som kemisk produkt, finns inte samma krav på att information skall lämnas av tillverkare eller importörer.

Antalet kända ämnen som finns registrerade i Chemical Abstract Service med unika CAS-nummer är idag nära 15 miljoner. Ungefär 300 000 tillkommer varje år.

Tillverkare och importörer av kemiska produkter15 i Sverige skall anmäla dessa till Kemikalieinspektionens produktregister. Produktregistret bildades 1987 och har utvecklats och förändrats kontinuerligt sedan dess. Ca 55 000 kemiska produkter finns anmälda till registret. Varje produkt kan innehålla flera ämnen.

De varor som inte utgör kemiska produkter anmäls inte till produktregistret. Överblicken över kemiska ämnen som cirkulerar i varor är därför mycket begränsad.

Vilka effekter på ekosystem och på människors hälsa som kan uppträda till följd av farliga ämnen har behandlats tidigare i rapporten. Effekterna uppstår som en konsekvens av exponering för ämnen med farliga egenskaper. Exponeringen är i sin tur beroende av ett flertal faktorer, bl. a. ämnenas förekomst, spridning, biotillgänglighet och metabolism.

I det följande ges en sammanfattning av några befarade effekter genom exponering för farliga ämnen.

4.5.1. Människans hälsa

Människan exponeras för kemikalier via födan, inandning och huden. Denna exponering kan påverka människans hälsa.

Uppkomsten av sjukdomstillstånd har ofta flera orsaker. Matvanor, rökning och alkoholkonsumtion har en avgörande betydelse för uppkomsten av vissa sjukdomar, t.ex. cancer och hjärt- och kärlsjukdomar. Det finns dock underlag som visar att miljöfaktorer bidrar till uppkomsten av sådana sjukdomar, om än i begränsad omfattning.

De ämnen i miljön som idag utgör de allvarligaste kända hoten mot människors hälsa är luftföroreningar - som antingen är akuttoxiska eller genotoxiska, stabila organiska miljögifter och metaller.

Sjukliga förändringar som har påvisats som resultat av exponering för kemiska ämnen är:

  • Cancer
  • Hjärt- och kärlsjukdomar
  • Luftvägssjukdomar
  • Allergier och överkänslighet
  • Reproduktionsstörningar
  • Fosterskador
  • Påverkan på nervsystemet
  • Skador på organ

Följande skadeeffekter skulle kunna vara orsakade av exponering för kemiska ämnen:

  • Påverkan på immunförsvaret
  • Påverkan på det endokrina systemet (hormonbalans)
  • Ökning av osteoporos (benskörhet)
  • Beteendestörningar
  • Lägre intelligens

Sambanden mellan dessa effekter och exponering för farliga ämnen är inte bevisade.

4.5.2. Effekter på ekosystem

Några effekter i miljön som orsakas av användningen av kemiska ämnen är:

  • Försurning
  • Övergödning
  • Ökande växthuseffekt
  • Marknära ozon
  • Nedbrytning av ozonskiktet

Ytterligare effekter som kan ha samband med användningen av kemiska ämnen är:

  • Förgiftningar
  • Växtskador
  • Påverkan på livsbetingelserna
  • Påverkan på reproduktionsförmågan
  • Reproduktionsskador
  • Rubbningar i immunförsvaret
  • Beteenderubbningar

Som följd av dessa effekter kan artsammansättningar förändras och arter utrotas.

Hur stora riskerna är med kemikalieanvändningen kan vi inte bedöma. Vi har inte sett att det finns några färdiga modeller för riskvärdering som kan användas i strategiskt arbete som prioriteringsverktyg av t.ex. myndigheter. Modeller för riskvärdering kräver förutom tillgång på data, internationell samsyn och samordning när det gäller metodik och värderingsgrunder.

Följande avsnitt är avsett som en diskussion som syftar till att finna enkla strukturer som leder vidare.

4.6.1. Kategorisering av risker

Utifrån vår kunskap eller brist på kunskap om såväl orsaker till som omfattning av skadeeffekter kan man dela in riskerna i de fyra kategorier som visas i nedanstående figur 3 där avsaknaden av kunskap ökar med tilltagande svärtning.

Avsikten är endast ett försök att illustrera problemen med riskvärdering när det gäller kemikalieanvändningen. Man får alltså inte dra slutsatsen att den svarta rutan är den största risken. Kanske är det i stället så att det är den medvetna användningen av välkända ämnen med skadeeffekter som innebär den största risken.

Kända ämnen (orsaker) Kända ämnen (orsaker)

Kända skadeeffekter Okända eller misstänkta

skadeeffekter

Okända eller misstänkta Okända ämnen (orsaker)

ämnen (orsaker) Okända eller misstänkta Kända skadeeffekter skadeeffekter

Figur 3: Indelning av risker i fyra kategorier utifrån vår kunskap eller brist på

kunskap om orsaker och skadeeffekter. Avsaknaden av kunskap ökar med tilltagande svärtning. Figuren syftar till att ge underlag för avsnittets diskussion om kategorisering och kvantifiering av risker.

I de följande avsnitten diskuteras risker inom de områden som beskrivs i figuren.

Kända ämnen (orsaker) - kända skadeeffekter

Det sker en medveten användning av farliga kemikalier. Väl undersökta ämnen med kända hälso- eller miljöfarliga egenskaper har en mycket utbredd användning som ger upphov till skadeeffekter som kan observeras i miljön och i människors hälsa. Några exempel inom detta område är:

  • Användning av fossila bränslen för transporter och energiomvandling. Förbränningen ger upphov till hälsoproblem, försurning, ökad växthuseffekt och bildning av marknära oxidanter.
  • Användning av ämnen som bryter ner ozonskiktet (CFC och HCFC).
  • Användning av ämnen som DDT och PCB, som sedan länge är kända som allvarliga miljögifter.
  • Användning av lösningsmedel, som ger direkta hälsoproblem och som bidrar till bildningen av fotokemiska oxidanter.
  • Användning av tungmetaller (kvicksilver, bly, kadmium) i batterier.

Kända ämnen (orsaker) - okända eller misstänkta skadeffekter

De ämnen som i denna rapport kallas ”kända” är sådana där vissa egenskaper analyserats, exempelvis toxicitet, nedbrytbarhet, bioackumulerbarhet för att kunna bedöma deras effekter på hälsa och miljö. Det finns risk för att andra, icke utredda egenskaper hos ämnen kan ge upphov till idag okända eller misstänkta effekter.

Några exempel inom detta område är:

  • Exponering för bly misstänks kunna påverka intelligensen och beteendet hos barn. Den lågdosexponering som allmänheten utsätts för idag misstänks kunna förändra den normalfördelning vad gäller intelligens som finns hos befolkningen på sådant sätt att det blir färre extremt intelligenta människor och fler människor som behöver samhällets stöd för att klara sig.
  • Exponering för vissa stabila organiska miljögifter misstänks kunna orsaka störningar i hormonbalansen hos djur och människa.

Okända ämnen (orsaker) - kända skadeeffekter

Inom denna grupp återfinner man risken för skadeeffekter som inte kan härledas till exponering för ett visst ämne med kända egenskaper. Det är oklart om skadeeffekten över huvudtaget beror på kemiska ämnen. Exempel på sådana skador är Älvsborgssjukan hos älgar, ökade allergier hos barn, samt störningar i immunförsvaret hos människor och djur.

Okända ämnen (orsaker) - okända eller misstänkta skadeeffekter

Man måste också ta med i beräkningen att det kan finnas skadeeffekter som man ännu inte har sett och vilkas orsaker kan kopplas till kemiska ämnen - ”det svarta hålet”. Då man varken vet vilka skadeeffekter som kan väntas eller vilka ämnen som kan förväntas ge skadeeffekter är det omöjligt att förutsäga dessa. Okända omvandlingsprodukter utgör till exempel en risk för skadeeffekter som knappast är möjliga att förutse.

Sannolikheten förefaller stor att man även i framtiden kommer att upptäcka nya, idag okända effekter av utvinning, omvandling och användning av kemiska ämnen.

4.6.2. Kvantifiering av risker

Då risken är en funktion av sannolikheten för att något skall inträffa och konsekvenserna av effekten, krävs det att man kan bedöma sannolikhet och konsekvens av effekter av kemiska ämnen som spridits i miljön. Detta är endast möjligt när det gäller kända skadeeffekter orsakade av kända ämnen, dvs. den översta vänstra rutan i figuren. Inom övriga områden gäller det att fylla i kunskapsluckorna.

Att bedöma storleken av konsekvenserna är svårt. För detta krävs tillgång till utförliga exponeringsdata. Nästa steg är att jämföra olika konsekvenser. Vilket är värst - påverkan på sälarnas immunförsvar eller ökade allergier på grund av kosmetikaanvändning? Traditionella mätetal som används för att värdera konsekvenser är omfattning, allvarlighetsgrad och varaktighet. Det bör vara möjligt att använda sådana parametrar även när det gäller att beräkna risker med kemikalieanvändningen. Värderingsgrunderna förändrar sig dock med tiden.

Förutom riskvärderingen kommer vår acceptans att ha betydelse när det gäller att prioritera vad som behöver göras inom området.

Vi har försökt illustrera ovanstående resonemang i figur 4 genom att lägga in de risker som identifierats i rapporten i ett diagram, där sannolikhet och konsekvens utgör axlarna. Eftersom kunskap i stor utsträckning saknas för att bedöma storleken på konsekvenserna kan dock figuren se helt annorlunda ut i verkligheten. De mörkfärgade områdena i figuren illustrerar bristen på kunskap.

S ann olikh et

Risker för effekter där begränsad kunskap finns om orsak och effekt

Konsekvens

Risk för skadeeffekter till följd av fel- användning

Risk för skadeeffekter till följd av varuflödets mångfald och föränderlighet, global handel, gamla synder samt medveten användning av farliga kemikalier

Risk för skadeeffekter genom stora utsläpp till följd av olyckor och sabotage

Figur 4: De risker som har presenterats tidigare i rapporten har lagts in i

ovanstående diagram för att illustrera avsnittets diskussion om kvantifiering av risker. I diagrammet avsätts sannolikheten för att något skall inträffa mot konsekvenserna av denna händelse. Det gråa fältet svarar mot de områden där dagens kunskap om orsaker och effekter inte tillåter en bedömning av riskernas storlek. De vita fälten svarar mot områden där man har större kunskap.

Som en följd av vår okunskap kan inte sannolikheten för effekter eller konsekvenser av dessa bedömas för dessa områden. När vår kunskap ökar förändras efter hand riskpanoramat. Okända farhågor kan beskrivas, och risken för hälsa och miljö kan definieras på ett tydligare sätt.

Underbilaga 2

Underlag till riskpanorama för kemikalier

1. Inledning

I de följande kapitlen presenteras underlag för riskpanoramat. Presentationen är uppdelad enligt följande:

  • En översiktlig bild av utvinning, förädling och omvandling av material redovisas i kapitel 2.
  • Farliga ämnen. Med farliga ämnen menas ämnen eller grupper av ämnen som kan medföra effekter på hälsa och miljö. I kapitel 3 ges exempel på sådana ämnen och ämnesgrupper.
  • Identifierade skadeeffekter, redovisas i kapitel 4. Redovisningen är uppdelad i skadeeffekter på människors hälsa och skadeeffekter på ekosystem.

Syftet med redovisningen är att ge en översiktlig bild av farliga ämnen - deras ursprung och identifierade skadeeffekter. Redovisningen gör på inget sätt anspråk på att vara fullständig eller uttömmande. Ämnen och ämnesgrupper samt identifierade skadeeffekter som redovisas i kapitel 3 och 4 har valts i samråd med expertgruppen och med utgångspunkt från aktuella utredningar. De effekter som redovisas är sådana som har kunnat påvisas på människa eller i miljön, och sådana som har påvisats i laboratorieförsök. Med en större arbetsinsats skulle redovisningen kunna göras mer omfattande och mer nyanserad. Vi har valt denna översiktliga nivå för att ge det nödvändiga underlaget för att sammanställa riskpanoramat

2. Utvinning, förädling och omvandling av råvaror

Utvinning, förädling och omvandling av råvaror och material resulterar i spridning av kemiska produkter och varor i samhället. I få enskilda fall finns möjligheter till återvinning och återanvändning (till exempel vissa metaller och plaster). De huvudsakliga materialströmmarna sprids dock okontrollerat i samhället. Ämnen med skadliga egenskaper kan finnas lagrade i produkter, varor, avfall eller i naturen, under lång tid innan man ser effekter av dem.

Utvinning, förädling och omvandling av material sker i accelererande takt i samband med ökad industrialisering, ökad tillväxt och ökade befolkningsmängder i världen. Denna utveckling gör att en stor mängd skadliga ämnen ackumuleras i samhället. Kunskapen om vilka effekter denna spridning kan medföra är mycket begränsad. Utvinning, förädling och omvandling av råvaror ger i något skede en påverkan på ekosystemet.

I de följande avsnitten redovisas översiktligt utvinning, förädling och omvandling av material. I varje delavsnitt beskrivs i tabellform huvudsakliga användnings-områden samt några kända eller misstänkta effekter. De effekter som redovisas är sådana som har kunnat påvisas på människa eller i miljön, och sådana som har påvisats i laboratorieförsök. De kända effekterna och deras orsak behandlas mer detaljerat i kapitel 4.

2.1.1. Olja

Olja förekommer i porösa bergarter i s.k. reservoarer. Man anser att olja har sitt ursprung i marina växter och djur som levde för drygt 1 miljon år sedan. Under inflytande av högt tryck vid veckning av sediment- och berglager har oljan fått sin nuvarande produktsammansättning. Råolja (petroleum) innehåller främst paraffiner, naftener och aromater.

År 1994 var världsbehovet av olja 67 miljoner fat/dygn, vilket motsvarar 3,9 miljarder m3/år. I figur 2.1 nedan visas de största användningsområdena. Drygt hälften av all olja i världen används till bränsle för våra transporter. 11% av oljan i världen går till kemikalier och 4% till plasttillverkning. Ytterligare användningsområden anges i tabell 2.1 nedan.

transport (bränsle)

52%

hushåll

13%

industri

10%

energiproduktion

6%

övrigt

5%

kemikalier

11%

plaster

4%

Figur 2.1: Användningsområden för olja globalt.

Tabell 2.1: Exempel på produkter, användning och kända effekter av olja.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • bränsle
  • växthuseffekt
  • gasol
  • asfalt
  • smörjning
  • ozonbildning (av förbränningsprodukter och lösningsmedel)
  • luftvägssjukdomar
  • hydraulik
  • cancer (av förbränningsprodukter)
  • kylning/värmning
  • allergi (av förbränningsprodukter)
  • plast
  • bekämpningsmedel
  • reproduktionsstörningar (av förbränningsprodukter)
  • läkemedel
  • hormonpåverkan
  • textil
  • gummi
  • försurning (förändrad artsammansättning)
  • tjära
  • flamskyddsmedel
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • mjukgörare
  • ekosystemförändringar
  • övriga specialkemikalier
  • kosmetika

Av de ämnen som utvinns ur olja finns flera som är giftiga, stabila och/eller bioackumulerbara. Exempel på sådana ämnen/grupper av ämnen är polyaromatiska kolväten (PAH) som är stabila och cancerframkallande.

Referenser till detta avsnitt är (1,2,3).

2.1.2. Naturgas

Naturgas är sammanfattande namn på de olika typer av gaser som utvinns från underjordiska reserver. De huvudsakliga komponenterna i naturgas är metan, etan, propan och butan.

Världsbehovet av naturgas år 1994 var mer än 119 000 miljarder m3. Den största konsumtionen av naturgas sker i närheten av källan eftersom gasen är dyr att transportera.

En betydande del av den utvunna naturgasen går till kemikalieproduktion.

Referenser till detta avsnitt är (1,2).

2.1.3. Kol

Alla levande organismer innehåller kolföreningar som väsentliga ämnen. Genom dessa har kolet koncentrerats i biosfären1 samt som växt- och djurrester i den fasta jordskorpan. Fossila kol har i allmänhet allt större kolhalt ju äldre de är.

Stenkol innehåller 75-90% kol och antracit2 90-95%. Förutom grundämnet kol har fossila kol ett innehåll av väte, syre, kväve och svavel.

Världsproduktionen av kol uppgick 1994 till 3,6 miljarder ton. De största producentländerna är också de största konsumenterna eftersom transportkostnaderna för kol är relativt höga.

I Sverige används inget fossilt kol till kemikalieproduktion. Även i den övriga världen är detta användningsområde för fossilt kol begränsat. Fossilt kol används huvudsakligen till bränsle. Se tabell 2.2 nedan för fler användningsområden.

Tabell 2.2: Exempel på produkter, användning och kända effekter av kol.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • bränsle
  • kemikalier
  • ozonbildning (av förbränningsprodukter)
  • filter (aktivt kol)
  • grafit (elektroder)
  • cancer (av förbrännings- produkter)
  • växthuseffekt
  • försurning (förändrad artsammansättning)
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • luftvägssjukdomar
  • hormonpåverkan
  • ekosystemförändringar

Referenser till detta avsnitt är (2,4,5,6).

2.1.4. Metaller

Vid brytning av mineral för metallutvinning sker ett ingrepp i naturmiljön. Vidare påverkas miljön av försurande ämnen från varphögar och sandmagasin. Det sker en utlakning av tungmetaller från slagghögar. Brytningen ger således en ändrad livsmiljö för växter och djur.

I de följande avsnitten redovisas översiktligt utvinning och användning av de metaller som är av betydelse för riskpanoramat.

Referens till detta avsnitt är (7).

2.1.4.1 Aluminium (Al)

Världsproduktionen av bauxit var 106 miljoner ton år 1993.

Aluminiumframställningen är mycket energikrävande. Återvunnen aluminium behöver inte processas på samma sätt som råvaran bauxit, vilket gör att endast fem procent av energiåtgången vid primärproduktion åtgår vid sekundärproduktionen. Detta har lett till att en stor del av aluminium idag återvinns. Återvinningsgraden, gällande hela världen, av aluminium var 28% år 1988.

De största användningsområdena för aluminium i USA åskådliggörs i figur 2.2 nedan. Ytterligare användningsområden redovisas i tabell 2.3 nedan.

förpackning

29%

export av halvfabrikat

11%

hushållsartiklar

8%

övrigt

4%

byggnadsmaterial/

konstruktion

19% mekanisk industri

(inkl. optisk)

7%

fordon

22%

Figur 2.2: Användningsområden för aluminium i USA år 1988.

Anmärkning: Procentsiffrorna är ungefärliga.

Tabell 2.3: Exempel på produkter, användning och kända effekter av aluminium.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • konstruktionsmaterial i byggnads-, flyg- och båt- industrin
  • påverkan på centrala nervsystemet
  • skelettskador
  • ekosystemförändringar
  • förpackningsmaterial
  • fällningsmedel vid vattenrening
  • slipmedel (i t.ex. sandpapper)
  • kraftledningar
  • transformatorer
  • kablar
  • kokkärl
  • keramiska material
  • utrustning för kemisk industri och

livsmedelsindustri

Referenser till detta avsnitt är (8,9).

2.1.4.2 Arsenik (As)

Arsenik återfinns oftast tillsammans med svavel. Den viktigaste arsenikkällan är arsenikkis (FeAsS). Denna typ av mineral är ofta förorenad med kobolt, järn och nickel. Arsenik förekommer i naturen också som realgar (As

T

S

T

) och

auripigment (As

R

S

S

).

De arsenikhaltiga sulfidmalmerna rostas i luft och bildar arseniktrioxid (As

R

O

S

).

Bly-, koppar och guldmalmer kan innehålla upp till 3% arsenik. Arsenik uppstår som en biprodukt vid koppar-, silver- och guldframställning.

Årsproduktionen i världen år 1993 var 48 000 ton arseniktrioxid.

Användningen av arsenik återfinns i tabell 2.4 nedan.

Tabell 2.4: Exempel på produkter, användning och kända effekter av arsenik.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • träskyddsmedel
  • cancer
  • blyhagel (legering med bly och koppar)
  • hudförändringar
  • förgiftning
  • konservering av djur (för museibruk)
  • påverkan på nervsystemet
  • ekosystemförändringar
  • torkmedel för bomull
  • läkemedel
  • glastillverkning
  • bilbatterier
  • bekämpning av skadedjur
  • ogräsbekämpning
  • elektronik (integrerade kretsar, mikrovågskomponenter, solceller, laser, fotokatoder)
  • avlövningsmedel
  • järn och ickejärnlegeringar

Referenser till detta avsnitt (4,9,10).

2.1.4.3 Bly (Pb)

Blyglans (PbS) är den helt dominerande malmen för utvinning av bly. Vidare förekommer i naturen bly i cerrusit (PbCO

Bly är procentuellt sett inte någon vanlig metall i jordskorpan, men genom lättheten att ur mineral framställa rent bly fick den tidigt stor användning.

År 1993 utvanns 2,9 miljoner ton bly i världen. Mer än 50% av allt bly som används årligen är återvunnet. Det mesta kommer från kasserade blybatterier. Batterier är det i särklass största användningsområdet för bly och svarar för drygt hälften av användningen. Västvärldens användning av bly åskådliggörs i figur 2.3 nedan. Fler användningsområden återfinns i tabell 2.5 nedan.

batterier

55%

övrigt

4%

ammunition

3%

legeringar

6%

pigment och andra

komponenter

9%

bensinadditiv

9%

kabelmantling

4%

valsade och extruderade

produkter

10%

Figur 2.3: Användningsområden för bly i västvärlden år 1990.

Tabell 2.5: Exempel på produkter, användning och kända effekter av bly.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • ackumulatorer/batterier
  • reproduktionspåverkan
  • antiknackningsmedel i bensin
  • påverkan på nervsystemet
  • blyhagel
  • påverkan på blodbildning
  • pigment (färg)
  • ekosystemförändringar
  • kabelmantling
  • mässingstillverkning
  • värmestabilisatorer i plast
  • tillverkning av optiskt glas och kristallglas
  • kärl och rörledningar i industrin
  • strålningsskydd
  • lödtenn
  • korrosionsskydd
  • blylödda konservburkar
  • gummi
  • sprängämnen
  • keramik
  • legeringar

Referenser till detta avsnitt är (4,8,9,10,11).

2.1.4.4 Kadmium (Cd)

Kadmium uppträder mest som följeslagare till zink, löst i zinkmineralen med en halt som vanligen understiger 0,5 vikt%. Speciella kadmiummineral är sällsynta. Kadmium utvinns därför enbart tillsammans med zink.

För varje ton zink som produceras utvinns ca 3 kg kadmium. Det är inte möjligt att producera zink utan att tillhandahålla kadmium som en biprodukt.

Kadmium förekommer också som förorening i råfosfat (apatit), råvaran för framställning av handelsgödsel. Kadmium följer med som förorening till marken där den tas upp av grödorna vid användning av fosforinnehållande handelsgödsel.

Världsproduktionen av kadmiumsmälta var 19 000 ton år 1993. I västvärlden återvinner vi idag (1994) 10-15% av producerat kadmium.

De huvudsakliga användningsområdena för kadmium i västvärlden illustreras i figuren nedan. Ytterligare användningsområden återfinns i tabell 2.6 nedan.

NiCd-batterier

55%

pigment

20%

stabilisatorer

10%

ytbehandling

8%

legeringar

3%

övrigt

4%

Figur 2.4: Användningsområden för kadmium i västvärlden år 1990.

Tabell 2.6: Exempel på produkter, användning och kända effekter av kadmium.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • batterier
  • njurskador
  • pigment (färg)
  • benskörhet
  • olika legeringar
  • ekosystemförändringar
  • elektrolytisk kadminering (förbjudet sedan 1982)
  • värmestabilisatorer i plast (förbjudet sedan 1982)
  • förekommer som förorening i konstgödsel

Referenser till detta avsnitt är (4,9,10,12,13,14).

2.1.4.5 Koppar (Cu)

Sulfidiska malmer svarar för ca 90% av världens kända koppartillgångar. Kopparglans (Cu

R

S) och kopparkis (CuFeS

R

) är de viktigaste sulfidiska

kopparmalmerna. Ungefär 9% är oxidmalmer; röd kopparmalm (Cu

R

O), malakit

(Cu

R

(OH)

R

CO

S

) och kopparlazur (Cu

S

(OH)

R

(CO

S

)

R

. Gedigen koppar utgör endast ca 1% av världens kända koppartillgångar. Kopparmalmer återfinns ofta tillsammans med zink, bly, guld och silver. Vissa kopparmalmer är viktiga källor för molybdenutvinning.

Användningsområden för koppar återfinns i tabell 2.7 nedan.

Tabell 2.7: Exempel på produkter, användning och kända effekter av koppar.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • elektrisk utrustning (kablar, kontaktmaterial, ledningar)
  • förgiftning
  • ekosystemförändringar
  • vattenrör
  • varmvattenberedare
  • takplåt
  • kemiteknisk apparatur
  • mässing
  • träskyddsmedel
  • bekämpningsmedel
  • pigment (färg)
  • nysilver
  • komponent i antifoulingfärger3
  • vapen
  • brons

Referenser till detta avsnitt är (8,9,15).

2.1.4.6 Krom (Cr)

Det viktigaste mineralet för kromframställning är kromit (Cr R FeO

T

eller

FeO-Cr

R

O

S

). Mineralet förekommer aldrig i ren form utan varierande mängder av

kisel ingår, liksom mindre mängder av andra föroreningar.

Världsproduktionen av kromit uppgick 1993 till 9,3 miljoner ton.

I tabellen 2.8 nedan återfinns användningsområden för krom.

Tabell 2.8: Exempel på produkter, användning och kända effekter av krom.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • rostfritt stål (leg. med järn)
  • allergi
  • träskyddsmedel
  • ekosystemförändringar
  • pigment (färg)
  • tändsats på tändstickor
  • kromgarvat läder
  • ytbehandling (förkromning, kromatering)
  • rostskyddsfärger
  • förorening i cement
  • galvaniserad plåt
  • fyrverkeripjäser

Referenser till detta avsnitt är (9,16).

2.1.4.7 Kvicksilver (Hg)

Det viktigaste mineralet för kvicksilverframställning är cinnober (HgS) som ibland innehåller droppar av metalliskt kvicksilver.

Kvicksilverinnehållet i den malm som utvanns i världen (exkl. USA) år 1993 uppgick till 2 600 ton.

Kvicksilver används främst i elektriska apparater men har flera olika användningsområden, se tabell 2.9 nedan.

Tabell 2.9: Exempel på produkter, användning och kända effekter av kvicksilver.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • klorproduktion
  • reproduktionspåverkan
  • kontrollinstrument (mano- metrar, termometrar, mm)
  • påverkan på nervsystemet
  • njurskador
  • lysrör
  • påverkan på immunsystemet
  • dentalprodukter (amalgam)
  • ekosystemförändringar
  • kvicksilverbatterier (i hörapparater, kameror mm)
  • antimikrobiella ämnen, bekämpningsmedel
  • strömbrytare och reläer med flytande kontakter
  • detonatorer
  • färger
  • katalysatorer

Referenser till detta avsnitt är (4,9,10).

2.1.4.8 Nickel (Ni)

De största reserverna av nickel finns förmodligen i oxidmalmer, men dessa svarar endast för en mindre del av den nuvarande produktionen. De viktigaste nickelmalmerna som nu utnyttjas är sulfider och arsenider. Exempel på vanliga nickelmineral är rödnickelkis eller nickelit (NiAs), millerit (NiS) och pentlandit ((Ni,Fe)

Y

S

X

). Nickelmalmer är ofta förorenade med järn, kobolt och koppar.

I världen producerades 810 000 ton nickelmetall år 1993.

gjutningar plätteringar

NiCd-batterier

katalysatorer

20%

rostfritt stål

55%

legerat stål

8%

NiCu-legeringar

17%

Figur 2.5: Användningsområden för nickel i världen.

Anmärkning: Procentsiffrorna i figuren är ungefärliga.

I figur 2.5 ovan ges de huvudsakliga användningsområdena för nickel. Mer detaljerat återges användningen av nickel i tabell 2.10 nedan.

Tabell 2.10: Exempel på produkter, användning och kända effekter av nickel.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • legeringar (t.ex. i stål)
  • kontakteksem
  • förnicklade föremål
  • cancer
  • ackumulatorer
  • ekosystemförändringar
  • kemisk apparatur p.g.a.
  • korrosionsbeständighet
  • vitguld (10% Ni)
  • mynt (25% Ni)
  • nysilver
  • accessoarer (smycken, knappar, blixtlås mm)
  • gem
  • batterier
  • katalysatorer

Referenser till detta avsnitt är (4,8,9,10).

2.1.4.9 Zink (Zn)

följeslagare är blyglans. Övriga zinkmineral anses ha bildats genom oxidation av zinkblände. Av dessa kan nämnas zinkit (ZnO), zinkspat (ZnCO

S

) och

hemimorfit (Zn

T

(OH)

R

Si

R

O

W

*H

R

O).

Zinkmineral förekommer ofta tillsammans med andra metallmineral, vanligast med bly, koppar, silver och kadmium.

Innehållet av zink i den malm som producerades i världen år 1993 uppgick till 6,9 miljoner ton.

Zink är i mycket små halter nödvändiga för både växter och djur. Metallen tillsätts därför växtnäring och djurfoder. Små mängder zink används också i kemisk, farmaceutisk och livsmedelsindustri. Vidare användning av zink finns i tabell 2.11 nedan.

Tabell 2.11: Exempel på produkter, användning och kända effekter av zink.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ e¸¥­°¥¬ °å «ä®¤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • ytbehandling av metall
  • ekosystemförändringar
  • pigment (färg)
  • rostskyddsfärg
  • antimikrobiella ämnen
  • mässing
  • olika legeringar
  • vulkanisering av gummi
  • läkemedel
  • kosmetika
  • träimpregnering
  • batterier

Referenser till detta avsnitt är (4,8,9,10,17).

2.1.5. Övrigt

2.1.5.1 Fosfor (P)

Det dominerande mineralet för utvinning av fosfor är apatit (Ca

U

(F,OH)(PO

T

)

S

).

Apatiten är förorenad av kadmium i olika halter beroende på ursprungsregion. Ett medelvärde på föroreningsgraden är 25 mg/kg apatit.

Världsproduktionen av apatit uppgick år 1993 till 132 miljoner ton.

Tabell 2.12: Exempel på produkter, användning och kända effekter av fosfor.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • handelsgödsel
  • tändsats i tändstickor
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • foder
  • ekosystemförändringar
  • kemikalier (tvättmedel, fosforsyra m.fl.)
  • livsmedelstillsatser

Referenser till detta avsnitt är (9,14).

2.1.5.2 Nitrat

Nitrat framställs ur luftkväve via ammoniak. Denna process är mycket ren vilket medför att i stort sett inga föroreningar finns i produkten.

Årsproduktionen av ammoniak som till viss del omsätts till nitrat var 91,5 miljoner ton år 1993.

Den dominerande användning av nitrat är inom jordbruket där det används som gödselmedel. Fler exempel på användningsområden återfinns i tabell 2.13 nedan.

Tabell 2.13: Exempel på produkter, användning och kända effekter av nitrat.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • handelsgödsel
  • sprängämne
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • kemikalier (salpeterrsyra m.fl.)
  • hälsoeffekter p. g. a. förekomst i dricksvatten från brunnar
  • ekosystemförändringar

Referenser till detta avsnitt är (4,9).

2.1.5.3 Klor (Cl)

Klorgas framställs idag nästan uteslutande genom elektrolytisk sönderdelning av natriumklorid (koksalt/havssalt). I denna process fås samtidigt, och i lika mängd, alkali (natriumhydroxid).

Årsproduktionen av klorgas i världen uppgick år 1991 till 36,5 miljoner ton.

vägsalt

NaClO3 m fl kemikalier innehållande klor

NaCl + KCl främst från havsalt

Användning i Sverige: Ca 500 kton Cl/år

PVC

saltsyra (HCl)

Figur: 2.6: Sankey-diagram avseende användning av klor i Sverige.

Användningsområden för klor redovisas i tabell 2.14 nedan.

Tabell 2.14: Exempel på produkter, användning och kända effekter av klor.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • blekning av pappersmassa
  • luftvägssjukdomar
  • desinfektion av vatten
  • förgiftning
  • klorerade plaster (t.ex. PVC)
  • ekosystemförändringar
  • rengöringsmedel
  • bekämpningsmedel
  • kemikalier i elektronikprodukter

CFC/HCFC (kylmedium)

  • tillsatsämnen i smörjmedel
  • lösningsmedel
  • läkemedel
  • livsmedel

Referenser till detta avsnitt är (18,19).

2.2.1. Trä

Den totala produktionen av trä i världen överstiger 3 miljarder m3/år. Ungefär hälften av produktionen används som bränsle, se figur 2.7 nedan, huvudsakligen i utvecklingsländerna.

bränsle

50%

pappersprodukter

15%

annan industriell

användning

5% byggmaterial

30%

Figur 2.7: Användning av trä i världen.

Anmärkning: Procentsiffrorna i figuren är ungefärliga.

Fler exempel på användningsområden för trä återfinns i tabell 2.15 nedan.

Tabell 2.15: Exempel på produkter, användning och kända effekter av trä.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • bränsle
  • byggnadsmaterial
  • ozonbildning (av förbränningsprodukter)
  • papper
  • livsmedel
  • cancer (av förbränningsprodukter och lösningsmedel)
  • textil
  • ekosystemförändringar
  • träkol
  • kemikalier (etanol, tallolja m.fl.)
  • lim

Referens till detta avsnitt är (20).

2.2.2. Växter och grödor

Ur oljeväxter, t.ex. raps och kopra, extraheras fettsyror. Dessa används sedan för tillverkning av exempelvis stearin, tvättmedel och skärvätskor.

Ett flertal kosmetiska produkter har ett innehåll av växtextrakt. Till exempel innehåller vissa parfymer naturliga aromämnen som har utvunnits ur växtriket.

Ytterligare exempel återges i tabell 2.16 nedan. Endast en liten del av de kemikalier som hanteras i samhället produceras från växter och grödor.

Tabell 2.16: Exempel på produkter, användning och kända effekter av växter och grödor.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • livsmedel
  • allergi
  • kosmetika
  • ekosystemförändringar
  • bränsle
  • stearin
  • tvättmedel
  • skärvätskor

3. Farliga ämnen

Det finns en vedertagen uppfattning om vilka ämnen som kan vara farliga. Den bygger dels på toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper, dels på fysikaliska och kemiska egenskaper.

Farliga ämnen är enligt Esbjerg-deklarationen ”ämnen eller grupper av ämnen som är toxiska4, persistenta5 och sannolikt bioackumulerbara6. I denna definition innefattas även toxicitet, kroniska effekter som cancerogenicitet, mutagenitet7och teratogenitet8 och skadliga effekter av funktionen av det endokrina systemet.”

I det följande redovisas några av de farliga ämnen som har uppvisat negativa effekter på människa och ekosystem.

4 Toxiska ämnen är detsamma som giftiga ämnen.5 Persistenta ämnen är stabila i naturen.6 Bioackumulerbara är de ämnen som lagras, utan att brytas ned eller utsöndras, i biologisk vävnad.7 Ett mutagent ämne påverkar arvsanlagen så att mutationerna blir fler än de spontant förekommande.8 Ett teratogent ämne påverkar fostercellerna så att fosterskador uppkommer.

3.1.1. Stabila organiska miljögifter (POP)

Stabila organiska miljögifter är organiska föreningar9 som är stabila mot kemisk, fysikalisk och biologisk nedbrytning och som samtidigt är toxiska och/eller bioackumulerbara. Många stabila organiska miljögifter har ett innehåll av klor eller brom.

Stabila organiska miljögifter härrör huvudsakligen från råvarorna olja, kol och trä.

Exempel på stabila organiska ämnen är nonylfenol och dess derivat, flamskyddsmedlet dekabromdifenyleter, oktylfenol, dodekylfenol, butylhydroxitoluen, klorparaffiner, PCB, PCDD/F, PAH samt bekämpningsmedlen DDT, HCB, PCP, toxafen, klordan och lindan.

Stabila organiska miljögifter finns i varor som flamskyddsmedel, dentalprodukter och syntesråvaror . En del bildas vid förbränning av bland annat sopor, exempelvis HCB och dioxiner (PCDD/F).

Den naturliga bildningen av stabila organiska miljögifter är sannolikt liten och sker i så fall under extraordinära förhållanden. Tänkbara källor kan i så fall vara t.ex. skogsbränder och vulkanutbrott.

Stabila organiska miljögifter kan transporteras på partiklar. Ämnena finns i luft, vatten och sediment. De stabila organiska miljögifterna kan transporteras långväga i atmosfären.

De högsta halterna och därmed de största riskerna för effekt av stabila organiska miljögifter finns i näringskedjornas övre skikt. De längsta näringskedjorna återfinns i vattenmiljön och det är också där man påträffat de högsta halterna.

Människor exponeras också för stabila organiska miljögifter. Detta sker via ett antal olika exponeringsvägar som upptag via mag-tarmkanalen (föda), via lungorna (andning) eller via huden (luft, damm, jord m.m.). Om man undantar arbetsmiljörelaterad exponering (primär exponering) och koncentrerar intresset till den miljörelaterade exponeringen (sekundär exponering) kan man konstatera att merparten av human exponering för stabila organiska miljögifter sker via födan. Detta är särskilt tydligt för den del av de stabila organiska miljögifterna som är bioackumulerbara eller biomagnificerbara10.

Halten av flera kända stabila organiska miljögifter har under 1970- och 1980talen sjunkit i bröstmjölk medan andra endast påverkats i mindre omfattning. Det bör påpekas att även om trenden är avtagande har minskningen skett utifrån en nivå som tyder på avsevärd exponering.

Om den hittills identifierade mängden stabila organiska föreningar är toppen eller basen på ett isberg är det omöjligt att uttala sig om. Det är naturligtvis inte heller möjligt att utifrån mängd, eller förändrad mängd, dra slutsatser av hur stora effekterna av sådana föreningar kan tänkas bli.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

hormonella effekter som i sin tur kan ge påverkan på

reproduktion canceruppkomst beteende immunförsvar

Referens till detta avsnitt är (21).

3.1.1.1 Bromerade flamskyddsmedel

Den största delen av de bromerade flamskyddsmedlen har sitt ursprung i olja.

Brom utvinns till största delen från havsvatten. Tidigare användes brom som tillsats i blyad bensin, men då blyad bensin inte används i lika stor utsträckning längre, har ett nytt användningsområde skapats - bromerade flamskyddsmedel. De viktigaste ämnena inom detta område är polybromerade bifenyler (PBB) (plaster), polybromerade difenyletrar (PBDE) (plaster), tetrabrombisfenol A (TBBP-A) (epoxylaminat till kretskortstillverkning), hexabromocyklododekan (HBCD) (behandling av expanderad polystyren i byggisolering, textil), tetrabromoftalysraanhydrid (TBPA) (reaktiv substans vid tillverkning av omättad polyester, textil) och N,N’-etylenbistetrabromoftalimid (konstruktionsplaster).

Vid förbränning av PBB och PBDE kan bromerade dibensodioxiner och dibensofuraner bildas. Dessa är uppmärksammade hälso- och miljöskadliga ämnen.

Vid deponering kommer flamskyddsmedel, t.ex. PBB och PBDE, i de olika produkterna att förr eller senare läcka ut genom migration, urlakning och förgasning. Utvecklingen av persondatorer har gått mycket snabbt, vilket medfört att livslängden på en persondator idag är ca 3-5 år. Flamskyddsmedel finns i både höljen och kretskort.

till cancer

Referenser till detta avsnitt är (4,22,23,24).

3.1.1.2 Polycykliska aromatiska kolväten (PAH)

Polycykliska aromatiska kolväten (PAH) bildas bland annat vid förbränning och förekommer i bilavgaser, cigarettrök och livsmedel. Vid analys av livsmedel med avseende på polycykliska aromatiska kolväten har man funnit de högsta halterna i grillade och rökta kött- och fiskprodukter där polycykliska aromatiska kolväten producerats och tillförts vid tillagningsprocessen, i bladgrönsaker som odlats i områden förorenade från trafik och industri samt i musslor eftersom musslor saknar förmåga att bryta ner och utsöndra polyaromatiska kolväten.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

cancer reproduktionsskador påverkan på immunförsvaret

Referens till detta avsnitt är (25).

3.1.1.3 Klorparaffiner

Klorparaffiner består av kolkedjor (C

QP

-C

SP

) med hög kloreringsgrad (40-70%).

De används bland annat som mjukgörare och flamskyddsmedel i PVC.

Klorparaffiner har påträffats i sediment, i fisk och i landfaunan. Klorparaffiner är persistenta, bioackumulerbara och toxiska för olika djurarter. De är dessutom misstänkt cancerframkallande.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

cancer

Referenser till detta avsnitt är (26,28,29).

3.1.2. Bekämpningsmedel

Råvaror till bekämpningsmedel finner man i olja och metaller. Ämnen inom denna grupp kan falla inom ramen för Esbjerg-deklarationens definition på farliga ämnen.

är viktigt för nedbrytningen. Nedbrytningstiden i vatten varierar därför avsevärt. I grundvatten kan nedbrytninghastigheten vara mycket låg.

Mätningar utförda av SLU 1985-1989 i vattendrag visade att bekämpningsmedel påvisades mer frekvent i mer intensivt brukade jordbruksområden i södra Sverige (ca 70% av proven) än i andra delar av Sverige.

De bekämpningsmedel som påträffas i mätningar i vattendrag är oftast vattenlösliga, t.ex. fenoxisyrorna MCPA, diklorprop och mekoprop, triazinerna atrazin och cyanazin samt bentazon. Övriga ämnen, fettlösliga sådana som t.ex. DDT, kan finnas i sediment och organismer. De fettlösliga ämnena kan bioackumuleras.

Undersökningar av bekämpningsmedel i grundvatten har påvisat bekämpningsmedel i ett fåtal fall. Dessa kan oftast förklaras med ovarsam hantering i närheten av brunnarna där mätningarna har utförts. På Gotland har bekämpningsmedel, främst bentazon, påträffats i grundvatten och i relativt höga halter. Detta kan förklaras av berggrundens genomsläpplighet. I vissa länder, t.ex. USA och Nederländerna, bedöms problemet med bekämpningsmedel i grundvattnet vara stort.

Vissa persistenta föreningar, som DDT, har sedan länge kunnat påvisas i atmosfären där de kan transporteras långväga. DDT används inte längre i Sverige.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

hormonstörningar nedsatt reproduktion påverkan på biologisk mångfald

Godkända bekämpningsmedel betyder inte att de är ofarliga. Felanvändning och överutnyttjande kan ge upphov till skador.

Sedan 1980 har användningen av bekämpningsmedel i Sverige reducerats till hälften.

Referenser till detta avsnitt är (30,31).

3.1.3. Ftalater

Ftalater tillverkas av olja. Ämnen inom denna grupp kan falla inom ramen för Esbjerg-deklarationens definition på farliga ämnen.

(DEHP) (som är den mest använda ftalaten), diisodekylftalat (DIDP), diisononylftalat (DINP), dietylftalat (DEP) och butylbensylftalat (BBP).

Ca 90% av de totala emissionerna av ftalater sker vid utomhusanvändning av PVC inom produktgrupperna underredsmassa, belagd plåt och belagd väv. Dessa produkter representerar endast 10% av den totala tillförseln av ftalater till samhället. Emissioner till vatten sker från golv och tapeter vid rengöring. .

Ftalater kan också läcka från plast till omgivningen, från t.ex. ftalat-innehållande emballage till livsmedel eller till blod som varit i kontakt med ftalatinnehållande plast. I Sverige antas den högsta exponeringen av denna typ ske vid blodtransfusioner, dialys eller vid vård i respirator eller i hjärt-lung-maskin.

Exempel på kända och misstänkta effekter:

hormonpåverkan (av vissa ftalater) leverpåverkan på försöksdjur påverkan på fortplantningsorgan hos försöksdjur

Referenser till detta avsnitt är (25,26,27).

3.1.4. Flyktiga organiska ämnen (VOC)

Råvaran för flyktiga organiska ämnen (VOC - Volatile Organic Compounds) är främst fossila bränslen och trä. Det sker också en naturlig bildning av flyktiga organiska ämnen. Exempel på detta är terpenbildning och metanbildning. Metan bildas i risodlingar och av kreatur samt läcker ut från naturgasfyndigheter.

Flyktiga organiska ämnen bildas vid förbränning av ovannämnda råvaror. Organiska lösningsmedel utgör också flyktiga organiska ämnen. Dessa lösningsmedel återfinns bl.a. i färger och lacker.

Bensin- och dieselavgaser innehåller ett stort antal flyktiga organiska ämnen som visat sig vara genotoxiska11. Eten och bensen är exempel på sådana ämnen som finns i förhöjda halter i starkt trafikerade områden.

Aldehyder bildas i atmosfäriska reaktioner då olika naturliga och syntetiska kolväten bryts ned. De bildas också vid förbränning, där bilavgaser är den största källan. Formaldehyd är den vanligast förekommande aldehyden. Andra aldehyder med liknande egenskaper är acrolein, acetaldehyd och crotonaldehyd. Motoralkoholer ger större utsläpp av aldehyder än bensin eller diesel och detta har tilldragit sig speciellt intresse i samband med att man börjat använda etanol som alternativ till framför allt diesel i bussar.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

cancer (framför allt av avgaser)

uppkomst av ozon som i sin tur kan leda till

luftvägssjukdom påverkan på immunförsvaret skador på växter och djur

Referens till detta avsnitt är (25).

3.1.5. Fotokemiska oxidanter

Fotokemiska oxidanter, t.ex. ozon, bildas av flyktiga organiska ämnen (VOC) och kväveoxider tillsammans med solljus. De sprids i luft och särskilt höga ozonhalter kan förekomma sommartid under högtryck. Eftersom ozon bildas ur andra ämnen och därmed med en viss tidsfördröjning återfinns de högsta halterna utanför de områden, t.ex. tätorter, där utsläppen av flyktiga organiska ämnen och kväveoxider är störst.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

skador på växter och grödor hälsoeffekter som t.ex. irritation på slemhinnor

Referens till detta avsnitt är (7).

3.1.6. Andra halogenerade kolväten

Halogenerade kolväten är kolväten som innehåller klor, fluor eller brom. De har sitt ursprung främst i olja och klor eller övriga halogener. Ämnen inom denna grupp kan falla inom ramen för Esbjerg-deklarationens definition på farliga ämnen.

3.1.6.1 Ozonnedbrytande ämnen

Ämnen som påverkar ozonskiktet negativt är bl.a. de fullständigt halogenerade kolvätena, s.k. CFC (köldmedium, blås- och jäsmedel i skumplast, tvättvätska i kemtvätt). Dessutom har haloner (brandsläckningsmedel), koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan (lösningsmedel), HCFC-föreningar (samma användningsområde som CFC fast mindre skadliga för ozonskiktet) och metylbromid (bekämpningsmedel) samma effekt.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

uttunning av ozonskiktet som i sin tur kan leda till

skador på växter och djur hudcancer ögonskador

Referens till detta avsnitt är (32).

3.1.6.2 Klorerade polymerer

Klorerade polymerer innefattar klorerade plaster och gummin. Stora mängder klorerade plaster, främst PVC (polyvinylklorid) finns i dag i bruk i samhället eller är förbrukade och ligger på deponi. Man vet mycket lite om vilka klorföreningar som eventuellt bildas vid nedbrytning av dessa plaster och gummin. Tidsperspektivet för nedbrytning kan variera från några år till flera sekel eller ännu mer.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

vid förbränning av PVC kan klorerade dioxiner och furaner bildas vilka t.ex. kan ge

cancer nedsatt immunförsvar reproduktionsstörningar

Referens till detta avsnitt är (18).

3.1.6.3 Klorerade lösningsmedel

Exempel på klorerade lösningsmedel är koltetraklorid, 1,1,1-trikloretan, perkloretylen, trikloretylen och metylenklorid. Samtliga har använts för industriell avfettning och rengöring.

Den huvudsakliga spridningen sker till luft. Människan exponeras framför allt i arbetsmiljön. De två förstnämnda är stabila och kan spridas långväga i atmosfären och medverka till nedbrytning av ozonskiktet.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

skador på nervsystemet skador på organ (lever) cancer

3.1.7. Luftburna partiklar

Källan för organiskt luftburet material är raffinering av olja samt förbränning av olja, kol och trä.

Beroende på partiklarnas egenskaper (storlek, vattenlöslighet m.m.) transporteras partiklarna olika långt från källan.

Människan exponeras framförallt via inandning.

Organiska partiklar har hydrofoba (vattenavvisande) egenskaper. Det finns farhågor att lipofila (fettlösliga) miljögifter kan anrikas i partiklarna och därmed utgöra en spridningsväg för dessa ämnen. För bekämpningsmedlen lindan, toxafen och DDT finns bevis att så är fallet. Vid nedfall vintertid i snö kan skadliga ämnen anrikas på växtdelar och orsaka skador.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

luftvägssjukdomar växtskador

sekundäreffekter är

klimatpåverkan ozonbildning bärare av miljögifter

Referens till detta avsnitt är (33).

3.2.1. Metaller

3.2.1.1 Förekomst i miljön

Metaller förädlas ur mineral. Metaller lakas också ur berggrunden vid försurning. Sverige är särskilt drabbat på grund av försurningskänsligheten i mark och vatten.

Ämnen inom denna grupp kan falla inom ramen för Esbjerg-deklarationens definition på farliga ämnen.

Skogsmark

Haltnivåerna av bly, kvicksilver och kadmium är avsevärt förhöjda i södra Sverige och längs Norrlandskusten på grund av luftnedfall härrörande från framför allt Centraleuropa. Halterna av zink, koppar och krom verkar däremot inte vara generellt förhöjda. I större delen av landet ligger haltnivåerna av dessa metaller fortfarande nära bakgrundsnivåerna, med en förhöjning av högst en faktor två. De regioner där förhöjda halter har uppmätts kan i huvudsak härledas till svenska utsläppskällor.

Sedan 1980 har depositionen från luft minskat men läckaget från produkter i avfallsledet tros ha ökat, varför en uppskattning av den totala belastningen och skillnader över tiden är svår att göra.

Utifrån utsläppsprognoser kommer koppar och bly i marken inte att förändras märkbart de närmaste årtiondena medan det troligen kommer att föreligga en ökning av kvicksilver i mark på grund av en för hög deposition i Sverige och en svårbedömd situation i Östeuropa.

Halterna av zink och kadmium kommer troligen att minska på grund av en minskad deposition samtidigt som syrautlakningen i de övre markskikten kommer att pågå i ytterligare några decennier. Detta kan leda till att zink blir ett bristämne eftersom det är ett viktigt mikronäringsämne i skogsekosystemet.

Jordbruksmark

Jordbruksmark är normalt mindre känslig för metallföroreningar än skogsmark. Detta på grund av att jordbruksmarken brukas vilket gör att metallerna fördelas på en större volym och att det övre organiska skikt där metallerna återfinns (mårskiktet) är tjockare i jordbruksmarken och att halterna därför blir lägre. Ett undantag är kadmium som lätt tas upp av grödorna och överförs till livsmedel. Tillförseln av kadmium till jorden från nedfall av luftburen kadmium och via gödsel är ungefär tre gånger större än bortförseln.

Kadmium i fosfatgödselmedel utgör ett problem. Kadmium är knutet till råvaran, apatit. I Sverige utnyttjas i dagsläget en kadmiumfattig råvara men om denna tar slut måste kanske en råvara med högre kadmiumhalt användas. Det finns metoder för att ta bort kadmium vid framställning av gödselmedel. Idag finns dock inga sådana anläggningar i drift. Det finns även vissa apatitkällor där arsenik kan vara ett bekymmer.

Avloppslam och andra organiska gödselmedel kan ha innehåll av tungmetaller och stabila organiska ämnen.

De dominerande källorna till ökad metallhalt i jordbruksmark har varit gödsel (kadmium), kalk, fodertillskott, växtskyddsmedel (kvicksilver) och deposition (bly, kadmium). Baserat på tillståndet vid seklets börja beräknas halterna av bly,

kvicksilver och kadmium ha ökat 14%, 46% och 33%. För övriga metaller är förändringarna små, se tabell 3.1 nedan.

Tabell 3.1: Ökning 1900-1990 baserad på nivån 1900, %:

Metall Zn Cu Ni Cr Pb Cd Hg Mn %-uell ökning 10 6,7 3,0 5,4 14 33 46 2,1

Gjorda undersökningar tyder på att markekosystemets mikroorganismer framför allt är känsliga för det relativa tillskottet av tungmetaller i förhållande till aktuell normalhalt. Det krävs en tredubbling eller mer för att man skall kunna påvisa negativa effekter på markekosystemet.

Inlandsvatten, grundvatten och sediment

Analyser av sediment visar att tillförseln av metaller till sjöar har ökat, framförallt under de senaste 50 åren. Den ökade belastningen av bly startade dock tidigare, redan för flera tusen år sedan främst till följd av en ökad kolförbränning (35).

Omkring 6 000 sjöar i södra och mellersta Sverige beräknas ha halter av zink och kadmium som ligger i nivå med eller överstiger lägsta kända effektkoncentration. Cirka 40 000 sjöar har kvicksilverhalter i gädda över miljömålet 0,5 mg/kg.

Markförsurningen bidrar till ökad utlakning av framför allt zink och kadmium till vattendrag.

Tillförseln av bly domineras av direktnedfall på sjöytorna. Den pågående minskningen av blynedfallet bör därför ge en märkbar minskning av den totala belastningen.

Det finns tydliga samband mellan metallens naturliga bakgrundshalt och dess giftighet. En sammanställning av lägsta kända effektnivåer för olika organismer visar att effekter av olika slag kan förekomma redan vid 2-5 gånger över bakgrundshalt.

Bortsett från områden belastade från lokala utsläppskällor är det framförallt försurade vatten som har uppvisat de högsta halterna av metaller.

Hav

Halten av kvicksilver i djurplankton minskade under senare delen av 1970-talet. På de flesta ställen (utom i Gävlebukten) har kvicksilverhalterna i gädda sjunkit till under 1 mg/kg.

Kadmiumhalten i strömming har sedan 1980 ökat i Östersjön.

Referenser till detta avsnitt är (33,35).

3.2.1.2 Metallexponering hos människa

Människor exponeras för metaller främst via huden och luftvägarna, men även i viss mån via mag-tarmakanalen.

Referens till detta avsnitt är (36).

3.2.1.3 Sammanställning av effekter av metallexponering

För ett mer utvecklat resonemang av effekterna av metallexponering se kapitel 4.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

aluminium påverkan på centrala nervsystemet skelettskador

arsenik cancer hudförändringar påverkan på nervsystemet bly reproduktionspåverkan påverkan på nervsystemet kadmium njurskador koppar förgiftning krom allergi kvicksilver reproduktionspåverkan påverkan på nervsystemet njurskador nickel kontakteksem cancer

3.2.2. Nitrat, nitrit och nitrosaminer

Nitrat och nitrit finns i förhöjda halter i många enskilda brunnar i jordbruksbygd på grund av användning av naturgödsel och konstgödsel. Höga halter av nitrat är särskilt skadligt för barn. Nitrat kan omvandlas till nitrit vilket i sin tur kan bilda nitrosaminer. Dessa reaktioner sker i mag-tarmkanalen.

Nitrosaminer bildas genom reaktion mellan amin-föreningar och nitrit. Nitrit tillsätts kött för att förhindra tillväxt av bakterien Clostridium Botulinum som bildar ett nervgift. För att förhindra att nitrosaminer bildas i köttet tillsätts även C-vitamin eller andra antioxidanter.

Nitrosaminer finns i låga halter i vissa livsmedel. De förekommer också i vissa läkemedel, i kosmetiska produkter och i tobaksrök. Nitrosaminer kan också bildas i kroppen utifrån andra ämnen som nått kroppen via andning eller föda.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

nitrat och nitrit omvandlas till nitrosaminer som kan ge upphov till

cancer

nitrit kan ge upphov till

methemoglobinbildning12

Referens till detta avsnitt är (4,25).

3.2.3. Svaveloxider (SO x )

Svaveloxider har sitt ursprung i olja och kol. Svaveloxider finns i bensin- och dieselavgaser. De finns också i olika mineral och frigörs vid metallbearbetning. Utsläpp från förbränningsanläggningar innehåller även svaveloxider.

Svaveloxider sprids i luft och upptag sker via andning. Svaveloxider faller ner på mark och ger där direkt och indirekt påverkan.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

orsakar försurning och påverkar den biologiska mångfalden luftvägssjukdom

Referens till detta avsnitt är (32).

3.2.4. Kväveoxider (NO

x

)

Kväveoxider har sitt ursprung främst i luftens kväve som omvandlas (oxideras) vid förbränning. Bränslen, som olja och kol, har också ett innehåll av kväve som oxideras till kväveoxider vid förbränning.

Kväveoxider finns i förbränningsgaser, exempelvis från trafiken. Utsläpp av kväveoxider sker också från jordbruk och skogsbruk.

Exponering sker via andningsluft. Kväveoxider faller ner på skog och mark och ger där direkta och indirekta effekter.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

försurning (påverkan på den biologiska mångfalden) irritation i luftvägarna övergödning (påverkan på den biologiska mångfalden)

Referens till detta avsnitt är (32).

3.2.5. Växthusgaser

De viktigaste växthusgaserna är koldioxid, metan, dikväveoxid och stabila fluorföreningar. Även koloxid, kväveoxider och flyktiga organiska föreningar (VOC) bidrar i någon mån till växthuseffekten.

Kväveoxider, koloxider och flyktiga organiska föreningar fås till stor del vid förbränning av fossila bränslen och trä. Metan bildas ur rötning av organiskt material. Det är även huvudbeståndsdelen i naturgas. Stabila fluorföreningar sprids till atmosfären bl.a. vid kassering av kylanläggningar där de har fungerat som kylmedium (t.ex. freoner).

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

växthuseffekten vilket kan innebära

temperaturhöjningar höjning av havsytan vilket kan ge översvämningar i lågländer påverkan på livsbetingelserna för många arter utbredning av ökenområden

Referenser till detta avsnitt är (25,32).

3.2.6. Asbest

Asbest härrör främst från mineralet krysotil, en magnesiumhydroxidsilikat.

Asbest används i isolering i byggnadsmaterial. Då asbest anses kunna bidra till utvecklingen av cancersjukdomar har användningen minskat kraftigt.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

cancer

Referens till detta avsnitt är (4).

3.2.7. Klorsalter

Klor har sitt ursprung främst i havssaltet. Därifrån utvinns det och nya ämnen produceras. Ämnen inom denna grupp kan falla inom ramen för Esbjergdeklarationens definition på farliga ämnen.

Klorsalt finns av olika slag. Vägsalt, som sprids i stora mängder i södra Sverige, består till största delen av natriumklorid (koksalt). Hypoklorit används bland annat till desinfektion av kylvatten. Klorater bildas som biprodukt vid blekning av pappersmassa med klordioxid. Klorkemikalier tillsätts även dricksvatten och badbassänger som desinfektionsmedel.

Exponering för klor sker främst via vatten, både dricksvatten och ytvatten.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

irritation i luftvägarna ögonirritation hudirritation ekosystemförändringar

Referens till detta avsnitt är (18).

4. Skadeeffekter

Människan exponeras för kemikalier via inandning, intag via födan och via hudkontakt. Denna exponering kan ge effekter på människans hälsa. Människans hälsa kan också påverkas indirekt - genom att de större miljöhoten påverkar livsbetingelserna, t.ex. kan nedbrytning av ozonskiktet ge ögonskador och hudcancer.

Uppkomsten av sjukdomstillstånd beror ofta på flera faktorer. Kost, rökning och alkoholkonsumption har en avgörande betydelse för uppkomsten av vissa sjukdomar, t.ex. cancer och hjärt- och kärlsjukdomar. Det finns dock underlag som visar att miljöfaktorer bidrar till uppkomsten av sådana sjukdomar, om än i begränsad omfattning.

Med ökande exponering, dvs. ökande dos, förväntar man sig i allmänhet en allvarligare effekt och att fler individer drabbas. Sambandet mellan exponering och effekt uttrycks som dos-effektsamband, medan sambandet mellan exponering och antal drabbade kallas dos-responssamband. De båda begreppen behövs för att skilja mellan å ena sidan variationer i typ och grad av effekt och å andra sidan det antal individer som drabbas av en viss effekt. Kunskap om samband mellan dos och respons varierar för olika ämnen. De kan beskrivas med olika funktioner. Empiriska data13 för samband mellan dos och respons saknas som regel för exponeringar för låga doser. Olika modeller för dos-respons samband kan ge mycket olika underlag för riskbedömning inom lågdosområdet trots att de kan överensstämma väl för högdosområden. Tidigare fokuserades intresset på hög exponering i arbetsmiljön, från trafik och från punktkällor. Nu befarar man effekter av exponering för lägre doser, av regionala eller globala utsläpp, till större del härrörande från det ökande antal varor som cirkulerar i samhället. Det traditionella sättet att göra riskbedömningar utifrån dos-effekt och dos-respons fungerar oftast inte tillförlitligt vid låga doser. Den nuvarande metodiken för riskbedömningar grundar sig på att exponering sker för vissa definierade grupper i samhället för relativt höga doser. Dos-effekt och dos-respons samband tas fram ur underlag från vissa försöksdjur (råttor, möss), arbetare (vanligtvis vuxna friska män) eller människor som bor i mycket föroreningsbelastade områden. Att extrapolera underlag som är framtaget om kraftigt exponerade män till att gälla lågdosexponering för hela befolkningen, inklusive foster, barn, kvinnor och äldre ger ofta mycket osäkra uppskattningar. Det huvudsakliga problemet består i att identifiera små ökningar i antalet fall av vissa effekter (sjukdomar, åkommor) och att fastställa graden av exponering. Vissa ämnen kan ge upphov till skador flera år efter exponeringen. Dagens kunskapsnivå om hälsoeffekter som kan uppstå i olika befolkningsgrupper på grund av långsiktig lågdos-exponering för farliga ämnen är mycket begränsad.

Tätortsmiljön har ofta medfört en översjuklighet jämfört med landsbygden. Några viktiga faktorer som kan medverka till detta är

  • förhöjda halter cancerframkallande ämnen
  • förhöjda halter av gasformiga ämnen
  • förhöjda halter av partiklar, även sura sådan som kan leda till luftvägsbesvär och kroniska sjukdomar.

De ämnen i miljön som idag utgör de allvarligaste kända hoten mot människors hälsa är vissa luftföroreningar, långlivade (persistenta) organiska miljögifter och metaller.

I de följande avsnitten 4.1.1 t o m 4.1.10 beskrivs några sjukdomstillstånd som bedöms kunna vara miljörelaterade.

Levnadsvanor, inklusive rökning, boendemiljö och solvanor, beräknas vara orsak till 80% av alla cancerfall. Ca 100 cancerfall om året beräknas bero på människors exponering för allmänna luftföroreningar i tätorter.

Bensin- och dieselavgaser innehåller ett stort antal genotoxiska ämnen. Eten och bensen är exempel på sådana ämnen som finns i förhöjda halter i starkt trafikerade områden. Kväve- och svaveloxider förhöjer sannolikt den tumör initierande effekten av polycykliska aromatiska kolväten. Uttunningen av ozonskiktet utökar risken för hudcancer och malignt melanom. Organiska miljögifter samt vissa metaller anses kunna bidra till utvecklingen av cancersjukdomar, medan asbest är bevisat cancerframkallande.

Referenser till detta avsnitt är (25,37).

Hjärt och kärlsjukdomar orsakar drygt hälften av den totala dödligheten i Sverige. Den viktigaste riskfaktorn är kostfaktorer och livsstil, t.ex. rökning och stress. Tänkbara riskfaktorer i den yttre miljön är bly, kadmium, arsenik, kolmonoxid och organiska fosforföreningar.

Referens till detta avsnitt är (37).

Många av de vanligaste förekommande föroreningarna i utomhusluften kan ge upphov till irritation i övre och nedre luftvägarnas slemhinnor och påverka lungfunktionen. De gaser som ger reaktion är bland annat svaveldioxid, kvävedioxid, ozon, aldehyder samt klor och vissa av dess föreningar. Personer med astma eller annan sjukdom är speciellt känsliga. Kvävedioxid ger ökad risk för luftvägsinfektion hos barn. Huruvida exponering för luftföroreningar kan bidra till uppkomst av astma är oklart.

Partiklar fungerar som bärare av andra giftiga ämnen. Sura partiklar irriterar luftvägarna och ger upphov till inflammationer. Ämnets löslighet i vatten och partikelstorleken avgör hur långt ner i luftvägarna effekten uppstår. I storstäder (t.ex. London och Los Angeles) har man i samband med smogepisoder sett en ökad dödlighet inom känsliga grupper.

Antalet personer med allergiska sjukdomar har under de senaste decennierna ökat i industriländerna. Idag lider 20-30% av Sveriges befolkning av någon sorts allergiska symptom. Både genetiska faktorer och miljöfaktorer har betydelse för utveckling av allergi och astma.

Den största ökningen av allergier har skett i tätortsmiljö, trots en rikare förekomst av de vanligaste allergenerna (pollen och djur) på landsbygden. Andra faktorer kan försvaga försvarsmekanismerna; dieselavgaser, tobaksrök, partiklar, virusinfektioner. Pollenkorn bemängda med mindre partiklar har en större retningsförmåga. Bristfälligt ventilerade hus bidrar till ökningen av allergier. Man upptäcker också fler fall av kontakteksem, t.ex. nickelallergi.

Allergiska reaktioner som utslag eller eksem av nyinköpta textilier/kläder förekommer. En orsak är det allergiframkallande ämnet formaldehyd som används både som antiskrynkelmedel och för att förhindra krympning av plagg. Vissa färger, isocyanatbaserade antinoppningsmedel, uv-absorbenter och optiska vitmedel kan också vålla allergiska reaktioner.

Referenser till detta avsnitt är (37,38).

4.1.5. Påverkan på immunförsvaret

Rubbningar i immunförsvaret kan leda till ökad förekomst av infektioner, cancersjukdomar, allergier och autoimmuna14 sjukdomar som exempelvis reumatism.

Försöksdata antyder att PCB och andra klorerade miljöföroreningar kan påverka immunförsvaret i befolkningar som äter mycket fisk från förorenade områden. Luftföroreningar som ozon och kväveoxider har i djurexperimentella undersökningar visat sig ge minskad motståndskraft mot luftvägsinfektioner, som delvis kan hänföras till påverkan på immunförsvaret. Ökad UV-strålning, en följd av ozonskiktets uttunning, beräknas komma att leda till såväl nedsatt immunförsvar som ökad förekomst av hudcancer.

Referens till detta avsnitt är (25).

4.1.6. Reproduktionspåverkan

Kemiska ämnen kan påverka fosterutveckling,eventuellt även människans fertilitet. Kända riskfaktorer för fosterpåverkan i yttre miljön är bly, metylkvicksilver, stabila organiska miljögifter samt joniserande strålning.

Ämnena passerar moderkakan och utsöndras även i modersmjölken. Exponering tros ge låg födslovikt, försämrad motorisk och mental utveckling, samt sämre kroppsutveckling.

Referens till detta avsnitt är (37).

4.1.7. Påverkan på det endokrina systemet

Kemiska ämnen kan ge upphov till hormonella (endokrina) effekter. Dessa kan i sin tur ge störningar på fosterutveckling, fertilitet och immunförsvaret samt ge upphov till cancer, rubbningar i funktionen av tyroidea (sköldkörteln) och beteendestörningar.

Man har försökt att påvisa samband mellan miljögifter och störningar på den naturliga funktionen och bildningen av könshormoner. Detta skulle i så fall kunna leda till missbildade könsorgan hos pojkar, prostata- och testikelcancer hos män samt bröstcancer hos kvinnor. Några direkta belägg för sådana samband har inte återfunnits.

Koncentrationssvårigheter, irritabilitet och personlighetsförändringar kan också ha samband med hormonpåverkande ämnen.

Ämnen som misstänks kunna medföra hormonpåverkan är bl.a. nonylfenoletoxylater (hjälpmedel i plast-, pappers-, och massaindustrin, i textilier, i färger, rengöringsmedel, lim och smörjmedel), vissa ftalater (mjukmedel i plast, lim, färger, polish och liknande produkter), organiska tennföreningar (i båtbottenfärger) och syntetiska hormoner (läkemedel, p-piller, anabola steroider).

Referenser till detta avsnitt är (21,39).

4.1.8. Påverkan på nervsystemet

Vissa ämnen såsom bly, metylkvicksilver, arsenik och klorerade organiska föreningar kan vid lång exponering skada det centrala nervsystemet15, framför allt under utvecklingen hos foster och spädbarn. Marginalerna till de exponeringsnivåer som ger upphov till nedsatt mental och motorisk utveckling är små. Hur många barn som påverkas är inte känt. Inte heller är effekten av kombinerad exponering klarlagd. Högre exponering för bly, kvicksilver, arsenik och vissa organiska lösningsmedel kan orsaka störningar i perifera nervsystemet så som darrningar, stickningar och känselbortfall.

Man har sett subtila förändringar av den mentala förmågan hos barn till mödrar som utsatts för hög PCB-exponering (exempelvis i Michigan och Asien).

Referens till detta avsnitt är (37).

4.1.9. Skador på organ

Det ozonskikt som fungerar som en barriär mot inkommande ultraviolett strålning (UV-B) bryts ner av vissa långlivade halogenerade kolväten. Nedbrytning av ozonskiktet kan medföra allvarliga hälso- och miljöproblem, exempelvis hudcancer hos människa och ögonsjukdomar hos djur.

Vissa tungmetaller som kadmium, bly och kvicksilver kan ge njurskador.

Frakturer i handleder och höft har ökat dramatiskt framför allt hos kvinnor under senare år. Vad detta beror på vet man inte idag. En möjlig bidragande faktor är kadmium, som ger en störd vitamin D-omsättning som i sin tur orsakar benskörhet. Man vet inte om miljöfaktorer är inblandade. Andra bidragande orsaker kan vara rökning och stillasittande.

Referens till detta avsnitt är (40).

4.1.10. Akuta förgiftningar

Akuta förgiftningar kan exempelvis ge upphov till

  • illamående
  • kräkningar
  • retade slemhinnor
  • lungödem
  • andnöd
  • hjärtstillestånd
  • medvetslöshet
  • död.

Flest fall av akuta förgiftningar uppkommer vid olyckor i arbetsmiljön.

Ett ekosystem består av organismer och annan materia (kol, syre, kväve, vatten, metaller etc.) som samspelar. Ekosystemet ökar i komplexitet med ökande antal organismer och ökande mängd interaktion. I ett komplicerat ekosystem är det i regel omöjligt att observera eller förutse alla de interagerande faktorerna. Ju mer

komplicerat ekosystemet är, desto svårare är det att observera förändringar. Det vill säga en till synes liten påverkan på en del av ett ekosystem kan få oöverblickbara konsekvenser. Denna okunskap innebär en i många fall oförutsägbar risk.

En viktig och grundläggande orsak till många av de effekter i miljön som observeras är den långväga spridningen av stabila organiska miljögifter. Vid lokala utsläpp eller lokal användning av kemikalier kan djur och växter exponeras för höga halter. Detta kan ske

  • i närheten av punktkällor
  • i markförorenade områden
  • vid lokal användning av bekämpningsmedel
  • vid olyckor.

I det följande beskrivs några viktiga observerade effekter i miljön som orsakas, eller misstänks kunna orsakas av kemiska ämnen. De effekter orsakade av mänsklig påverkan som vi observerar är troligtvis endast en mindre del av de faktiska förändringarna som sker i ekosystemen

På grund av försurning har mellan 10 och 20% av de vattenlevande arterna utrotats i Sverige och vegetationen i försurade markområdena är kraftigt påverkad och kommer att påverkas påtagligt även i framtiden. Effekterna är delvis en följd av den ökade rörligheten av metaller i mark som följer av försurningen. Skogstillväxten hämmas vid haltförhöjningar av metaller i marken om 10-20 gånger bakgrundshalten. Moss- och lavtäcken påverkas av en halthöjning om 3-10 gånger bakgrundshalten och svamparnas förmåga att bilda fruktkroppar påverkas vid en haltförhöjning om 3-5 gånger.

Ett vanligt element som uppvisat ökad giftverkan i samband med lågt pH är aluminium. Ett ökat upptag av mangan samtidigt som ett minskat upptag av kalcium har uppmärksammats i fisk i försurade sjöar i Härjedalen.

Referens till detta avsnitt är (34).

Den ökade kvävedepositionen bidrar också till att öka skogstillväxten. Tillväxten kan rubba ekobalansen genom att de kvävegynnade växterna växer till på bekostnad av de andra. Vissa negativa effekter som minskad frosthärdighet, torrkänslighet, ökad risk för vindfällen, snöbrott och risk för parasitangrepp befaras också.

Då mark och vatten tillförs ökade mängder näring, främst i form av kväve och fosfor, sker en förändring mot ett näringsrikare tillstånd i dessa medier. Detta leder till ökad tillväxt. När växterna dör behövs en större mängd syre för nedbrytning än tidigare. Detta märks framför allt på sjö- och havsbottnar där syrebristen kan vara påtaglig.

Övergödning gynnar också tillväxten av blågröna alger (eller cyanobakterier som de numer kallas eftersom de liksom bakterier saknar cellkärna). Flera arter av cyanobakterierna har förmåga att bilda toxiner av olika typ. Toxinerna bildas inne i cyanobakterien och släpps ut i det omgivande vattnet när cyanobakterien dör och bryts ned. Toxinet kan också läcka ut när cyanobakterien åldras. Både i Sverige och utomlands har boskap och hundar förgiftats när de druckit av toxininnehållande vatten.

Referenser till detta avsnitt är (25,32,41).

Den ökande växthuseffekten förutspås ge en ökad medeltemperatur, vilket kan påverka livsbetingelserna för många arter. Jordbruket kommer att gynnas i vissa regioner. I varmtempererade områden kommer marken att torka ut. Havsytan beräknas stiga vilket gör att lågländer kommer att drabbas av översvämningar.

Referens till detta avsnitt är (32).

Fotokemiska oxidanter kan bidra till skador på växter och grödor. Fotosyntesen hämmas och transporten av näringsämnen från blad till rot hindras och växten åldras i förtid. Fotokemiska oxidanter bidrar till betydande skördebortfall årligen.

Referens till detta avsnitt är (42,43).

4.2.5. Reproduktionsskador

Stabila organiska ämnen och flera tungmetaller kan ge upphov till reproduktionsskador. Reproduktionsskadorna kan vara både i form av minskad förmåga till fortplantning eller att avkomman är missbildad eller skadad på annat sätt.

  • Äggdeformiteter hos fiskar.
  • Fiskätande fågel i de Stora Sjöarna har uppvisat en minskad reproduktion, en ökad frekvens av missbildningar i embryo/ungar och ett ändrat beteende hos vuxna. Orsaken till dessa störningar anses vara PCB och dioxiner.
  • Gråsäl i Östersjön har uppvisat en minskad fertilitet, till följd av exponering för PCB. Gråsälarna har även käkben- och kloförändringar.

Referenser till detta avsnitt är (21,44).

Kemiska ämnen misstänks kunna påverka immunförsvaret hos djur. Ett exempel är den immunsuppression16 i knubbsäl i Holland ,som vid experimentella studier efter utfordring med östersjöfisk misstänks ha uppkommit till följd av exponering för PCB och dioxiner. Nedsatt immunförsvar medför minskad motståndskraft mot infektioner.

Svenska undersökningar av östersjösälar visar bla en hög frekvens tarmsår som visar en tendens till att öka under senare år. Sannolikt föreligger här ett nedsatt immunförsvar.

Nedsatt immunförsvar pga miljögifter har diskuterats i samband med säldöden 1988 utanför Sveriges kust. I Skagerack, Kattegatt och de västra delarna av Östersjön dog sälar det året av ett virus kallat PDV (Phocine Distemper Virus). Dock saknas konkreta belägg för detta samband.

Referenser till detta avsnitt är (24,45).

Kemiska ämnen kan ge upphov till hormonella (endokrina) effekter. Dessa kan i sin tur ge störningar på fosterutveckling, fertilitet och immunförsvar samt ge upphov till rubbningar i sköldkörtelfunktionen. Effekter som beskrivits i de två tidigare avsnitten (4.2.5 och 4.2.6) kan troligtvis delvis förklararas av en bakomliggande hormonell påverkan.

Några exempel på effekter är:

  • Nedströms en pappersfabrik har man sett maskulinisering av honfiskar. Sannolikt är orsaken fytoöstrogener17.
  • I Storbritannien har man i floder hittat hanfiskar med höga koncentrationer av äggviteämnet vitellogenin. Det är ett ämne som bildas i honfiskars lever vid

äggproduktion, varför man säkert kan säga att hanfiskarna har blivit hormonpåverkade utifrån.

  • Alligatorer i Florida har rapporterats ha utvecklingsstörningar till följd av DDE.
  • Fiskar har observerats utveckla hermafroditism.
  • I Florida har pantrar rapporterats ha skador i det endokrina systemet samt reproduktions- och immunsystemen. Orsaken kan vara DDE och PCB som återfunnits i förhöjda halter i pantrarnas vävnader.
  • På Santa Barbara Island i Kalifornien har måsfåglar lagt ett onormalt stort antal ägg. Detta område är välkänt förorenat med PCB och DDT.
  • Hondjur hos havssnäckor har rapporterats utveckla manliga karaktärer (imposex) i olika områden över hela världen. Orsaken tros vara tributyltennföreningar.

Referenser till detta avsnitt är (21,46).

Höga halter miljögifter i marken kan orsaka förskjutningar i populationers artsammansättning, både vad gäller markdjur och markens mikroorganismer. Påverkan kan vara mycket långsiktig, då återhämtningen kan ta lång tid.

Livsbetingelserna för växter och djur kan påverkas om markförhållandena förändras. Detta kan observeras i samband med användning av bekämpningsmedel. Ett exempel är en observation att antalet rapphöns minskar, p.g.a. att bekämpningsmedel dödar ogräs som är värdväxt för insekter som har stor betydelse som föda för ungarna.

Referens till detta avsnitt är (47).

Vid animalieproduktion är läkemedelsanvändning ett viktigt hjälpmedel för att förebygga, lindra och bota sjukdomar hos djur, för att bevara och öka produktionskapaciteten hos djuren samt för att förhindra överföring av infektioner från djur till människa.

Den ökande läkemedelsanvändningen inom djurhållningen har även negativa effekter. Till följd av okontrollerad antibiotikaanvändning har ett flertal bakteriestammar blivit kraftigt resistenta mot antibiotika. Det finns idag multiresistenta stammar av Salmonella, Campylobakter och Yersinia.

dynglevande organismer inte kan föröka sig och leva i gödsel. Detta gör att nedbrytningstiden för gödslet förlängs avsevärt.

Referenser till detta avsnitt är (25,30).

4.2.10. Övriga effekter

I det följande beskrivs några skadeeffekter där orsaken till effekten inte är känd.

Älvsborgssjukan hos älg

Sedan 1985 har över 1 200 älgar dött i något som man kallar Älvsborgsjukan, eftersom det var i detta område sjukdomen först påträffades. I dag finns sjukdomen överallt söder om Dalälven. De sjuka älgarna får infekterade tarmar, diarré och magrar svårt. Håravfall, förslappade hjärtan, andnöd, kraftiga rörelsstörningar, sår på slemhinnorna och blindhet hör också till symptomen innan djuren dör. Till det yttre ser de sjuka djuren ofta helt normala ut men inuti har de ett kött som ser kokt ut och luktar som sur mjölk.

Orsaken till sjukdomen är ännu så länge okänd. Faktorer som tagits upp som orsak är:

  • Allmänt dåligt immunförsvar hos älgar.
  • Ett HIV-liknade retrovirus som identifierats.
  • Älgjakten gör att det blir snedfördelning mellan könen - när varje tjur betäcker i genomsnitt fem kor leder det till en snabb spridning av sjukdomen.
  • Försurningen i området.
  • Kalkning av försurade markområden - då frigörs nämligen tungmetallen molybden som tas upp i stället för koppar och som skulle kunna rubba älgarnas immunförsvar.
  • Sjukdomen är en följd av födokonkurrensen.

Referens till detta avsnitt är (48).

Gråtande träd/Hallandssjukan

Omkring 1989 började kådrinning uppmärksammas på granstammar främst i Hallands län. Någon ensam avgörande faktor för denna kådrinning har inte kunnat påvisas. Faktorer eller samverkande faktorer som kan påverka är bl.a. ökande halter av ozon, kväve- och svavelnedfallet som påverkar växtnäringssituationen och som stressar träden, samt felaktigt val av gransorter i västra Sverige.

Vid en inventering gjord år 1994 kom man fram till att kådrinning förekommer över hela landet men att det är vanligast i äldre skog och geografiskt sett i de sydvästra delarna av Sverige.

Referens till detta avsnitt är (7).

Laxsjukan/M74

Problemet registrerades under 1970-talet. Då observerade man en ökad yngeldödlighet hos lax. Man har inte funnit några samband mellan syndromet och organiska miljögifter även om det har varit en arbetshypotes ända sedan upptäckten.

Det har visat sig att yngel som uppvisat M74-symptom helt har kunnat botas med tiaminbehandling.

Referens till detta avsnitt är (21).

Referenser

1. Wesslén, Bengt; ”Processteknologi - Primära Petrokemikalier”; Lunds Tekniska Högskola (1990)

2. Shell Briefing Service; ”Energy in Profile”; SBS, no 2 (1995)

3. Shell Briefing Service; ”Prospects for Plastics”; SBS, Selected Paper (1990)

4. Hägg, Gunnar; ”Allmän och oorganisk kemi”; sjunde upplagan (1979)

5. Shell Briefing Service; ”Coal and the Environment”; SBS, no 1 (1991)

6. SCB; NUTEK; ”Energiförsörjningen fjärde kvartalet 1994 och 1995 samt åren 1994 och 1995 - Preliminära uppgifter”; Sveriges Officiella Statistik, Statistiska meddelanden E 20 SM 9603 (1996)

7. SCB; ”Naturmiljön i siffror”; Femte utgåvan (1996)

8. Shell Briefing Service; ” The Metals Resources”; SBS, no 2 (1990)

9. United States Department of the Interior - Bureau of Mines; ”Minerals in the World Economy”; International Review - Minerals Yearbook, vol 111 (1993) 10. Statens Naturvårdsverk; ”Om metaller - en litteratursammanställning” (1976) 11. OECD; ” Risk Reduction Monograph no. 1 - Lead”; OCDE/GD(93)67 (1993) 12. Naturvårdsverket; ”Kadmium i miljön”; Rapport (1987) 13. OECD; ”Risk Reduction Monograph no. 5 - Cadmium”; OCDE/GD(94)97 (1994) 14. KemI; ”Cadmium in Fertilizers - Consultant report prepered for the OECD”; PM nr 8/96 (1996) 15. Naturvårdsverket; ”Koppar i miljön”; Rapport (1981) 16. Naturvårdsverket; Krom i miljön”; Rapport (1982) 17. Naturvårdsverket; ”Zink i miljön”; Rapport (1988) 18. KemI; ”Klor och klorföreningar - Förekomst och risker - Behov av åtgärder -Redovisning av ett regeringsuppdrag”; Rapport 15/94 (1994) 19. KemI; ”Klor och klorföreningar i Sverige - Kartläggning av flöden till och i miljön, pooler i miljö samt hälso- och miljörisker”; Rapport 16/94 (1994) 20. Shell Briefing Service; ”Focus on Forestry”; SBS, no 5 (1990) 21. Naturvårdsverket; ”POP, Stabila Organiska Miljögifter - Stort eller litet problem”; Rapport 4563 (1996) 22. KemI; ”Flamskyddsmedelsprojektet - en förstudie”; PM nr 1/94 (1993) 23. KemI;”Exponering av flamskyddande ämnen i textilier”; PM nr 7/95 (1995) 24. ITM, Cynthia de Wit (1996) 25. Statens offentliga utredningar; Miljö för en hållbar hälsoutveckling - Förslag till nationellt handlingsprogram; Miljöhälsoutredningens betänkande SOU 1996:124 (1996) 26. Naturvårdsverket; ”Vad ska vi göra med PVC-avfallet?- redovisning av ett regeringsuppdrag”; Remissutgåva (1996) 27. KemI: ”Additiv i PVC, märkning av PVC; Rapport av ett regeringsuppdrag” 6/96. 28. Naturvårdsverket; ”Persistent Organic Pollutants and the Environment”; Report 4246 (1993) 29. KemI; ”Risk Reduction of Chemicals - A Government Commission Report”; Report No 1/91 (1991)

30. Jordbruksverket; Anders Emmerman, Jan Gustavsson (1996) 31. Lantbruksstyrelsen; ”Problemområden i yttre miljön vid kemisk bekämpning - förslag till åtgärder”; Lantbrukstyrelsens rapport 1991:2 (1991) 32. Naturvårdsverket; ”Ett miljöanpassat samhälle”; Rapport 4234 (1993) 33. Hart, K.M.; Tremp, J.; Molnar, E. and Giger, W.; ”The occurence and the fate of organic pollutants in the atmosphere”; Water Soil Air Pollution vol. 68, no. 1-2 34. Naturvårdsverket; ”Metallerna och miljön; Rapport 4135 (1993). 35. Naturvårdsverket; Kjell Johansson (1996) 36. Arbetsmiljöfonden; ”Biologisk Monitoring av Metaller hos människa”; (1991) 37. Naturvårdsverket; ”Miljöstörningar och hälsa”; Rapport 4139 (1993) 38. KemI; ”Kemikalier i kläder - från förstudie till regeringsuppdrag”; PM nr 2/96 (1996) 39. KemI/NV; ”Kemiska ämnen med hormonell påverkan - Vad vi vet, vad vi gör”; Utkast till faktablad (1996) 40. Goyer, R. A.; Epstein, S.; Bhattacharyya, M.; Korach, K.S., Pound, J.; ”Environmental Risk Factors for Osteoporosis”; Environmental Health Perspectives, Meeting Report, Vol. 102, No. 4 (April 1994) 41. Naturvårdsverket; ”Eutrofiering av mark, sötvatten och hav”; Rapport 4134 (1993) 42. Naturvårdsverket; ”Utsläpp till luft av flyktiga organiska ämnen”; Rapport 4312 (1994) 43. Naturvårdsverket; ”Marknära ozon och andra oxidanter i miljön”; Miljö 93 (1993) 44. Bergman, Anders; Olsson, Mats; Reiland, Sven; ”Skull-bone Lesions in the Baltic Grey Seal (Halichoerus grypus); AMBIO - A Journal of the Human Environment; Vol. XXI, No 8 , p. 517-519 (December 1992) 45. Naturhistoriska Riksmuséet; Anders Bignert (1997). 46. Rostoch, Christian; ”Kunstige hormoner

Õdelegger sexlivet”; Bellona

Magasin nr 2 (1995) 47. Lantbruksstyrelsen; ”Problemområden vid kemisk bekämpning - förslag till

åtgärder”; Lantburkstyrelsens rapport 1991:1 (1991) 48. Göteborgs Posten; Samlade artiklar om Älvsborgssjukan hos älg (1992-1996)

Underbilaga 4

OBS-listan

obsMlistans kemikalierNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN R

miljÖfarlighetNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN NN W

H

Ög potential fÖr bioackumulering kombinerat med lÅg nedbrytbarhet eller hÖg potential fÖr bioackumulering kombinerat med mycket hÖg giftighet eller lÅg nedbrytbarhet kombinerat med mycket hÖg giftighet

....................................................... 7

M

ycket hÖg giftighet fÖr vattenlevande organismer

........................................................ 7

S

kadlighet fÖr ozonskiktet

...................................................................................................... 8

hÄlsofarlighetNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN Y

M

ycket hÖg akutgiftighet

........................................................................................................ 9

A

llergiframkallande egenskaper

.......................................................................................... 9

H

Ög kronisk giftighet

.............................................................................................................. 11

H

Ög giftighet fÖr nervsystemet

............................................................................................ 11

R

eproduktionsstÖrande egenskaper

.................................................................................... 11

C

ancerframkallande egenskaper

......................................................................................... 12

a®­ä²«®©®§Z s¡­­¡ ä­®¥ «¡® ¨¡ ¥§¥®³«¡°¥² ³¯­ §ö² ¡´´ ¤¥® å´¥²¦©®®³ ¢å¤¥ ³¯­ ­©¬ªö¦¡²¬©§M ¯£¨ ¨ä¬³¯¦¡²¬©§ ¯£¨ 䶥® © ¥´´ ¦¬¥²´¡¬ µ®¤¥²§²µ°°¥²

OBS-listans kemikalier

Namn

CAS-nr Produkttyper Antal prod Regleringar Åtaganden

Acetonitril

75-05-8 Laboratoriekemikalier, Syntesråvara, Lim

13 (4) AFS, KIFS

Akrylamid

79-06-1 Inhibitorer, Fällningsmedel, Syntesråvara

41 (0) AFS, KIFS

Akrylnitril

107-13-1 Syntesråvara, Bindemedel (färg,lim,etc), Bindemedel (övriga) 74 (0) AFS, KIFS

Allylglycidyleter

106-92-3 Rengöringsmedel, Syntesråvara

5 (0) KIFS

Allylklorid

107-05-1 Syntesråvara

< 5

AFS, KIFS

Ammoniak

7664-41-7 Färger, lacker, Rengöringsmedel, Lim

234 (65) AFS, KIFS

Ammoniumpersulfat

7727-54-0 Redoxmedel, Syntesråvara, Katalysatorer

7 (0)

Arsenik och arsenikföreningar

-Syntesråvara, Konserveringsmedel, Träskyddsmedel

18 (0) SFS, AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh.

Benzen

71-43-2 Bränslen, Syntesråvara, Färger, lacker

82 (25) SFS, AFS, KIFS

1,2-Benzisotiazolinon

2634-33-5 Färger, lacker, Färgämnen, pigment, Bindemedel (övriga) 391 (122) KIFS

Benzokinon

106-51-4 Färger, lacker, Syntesråvara

5 (0) AFS, KIFS

Benzylklorid

100-44-7 Syntesråvara

< 5

AFS, KIFS

1,1-Bis(tert-butylperoxi)-3,5,5-

6731-36-8 Härdare, Vulkningsmedel

< 5

Bisfenol A diglycidyleter

1675-54-3 Färger, lacker, Lim, Golvbeläggningsmaterial

168 (25) KIFS

Bly och blyföreningar

-Pigment i färger o lacker samt glasyrer, Stabilisatorer,

591 (67) SFS, AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh.

Bortrifluorid

7637-07-2 Syntesråvara

< 5

KIFS

Brom

7726-95-6 Syntesråvara

< 5

AFS, KIFS

1,3-Butadien

106-99-0 Syntesråvara, Lim, Bindemedel (färg,lim,etc)

27 (0) AFS, KIFS

1,4-Butandioldiglycidyleter

2425-79-8 Lim, Syntesråvara, Bindemedel (övriga)

40 (1) KIFS

Butylakrylat

141-32-2 Bindemedel, Syntesråvara

106 (1) AFS, KIFS

tert-Butylaminoetylmetakrylat

3775-90-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Lim

< 5

KIFS

4-tert-Butylfenol

98-54-4 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara

21 (1)

Butylhydroxitoluen

128-37-0 Stabilisatorer, Smörjmedel, Kyl o smörjmedel f metallbearb 133 (6)

Butylmetakrylat

97-88-1 Bindemedel, Mjukm. (plast,gummi,färg etc), Färgämnen, 26 (0) AFS, KIFS

Triklorfluormetan

75-69-4 Syntesråvara, Kylmedium, köldmedel, Jäsmedel för plast, 26 (4) SFS, AFS, Riksdagsbeh.

Diklordifluormetan

75-71-8 Kylmedium, köldmedel, Utfyllnadsmedel, Jäsmedel för plast, 16 (5) SFS, AFS, Riksdagsbeh.

1,1,2-Triklor-1,2,2-trifluoretan

76-13-1 Rengöringsmedel, Kylmedium, köldmedel, Impregneringsmedel 21 (5) SFS, AFS, Riksdagsbeh.

1,2-Diklor-1,1,2,2-tetrafluoretan

76-14-2 Kylmedium, köldmedel, Laboratoriekemikalier

< 5 SFS, Riksdagsbeh.

Klorpentafluoretan

76-15-3 Kylmedium, köldmedel, Kyl o smörjmedel f metallbearb,

6 (0) SFS, Riksdagsbeh.

Cyanamid

420-04-2 Aktivator, Syntesråvara

< 5

KIFS

Cyanider

-Metallytbehandlingsmedel, Laboratoriekemikalie, Elektrolyt 56 (0)

DHTDMAC 61789-80-8 Mjukgörningsmedel, Sköljmedel

25 (7) Parcom

DSDMAC

107-64-2 Sköljmedel, Mjukgörningsmedel, Rengöringsmedel

9 (1) Parcom, Riksdagsbeh.

DTDMAC 68783-78-8 Rengöringsmedel, Bilvårdsprodukter, Mjukgörningsmedel 15 (0) Parcom Dibenzoylperoxid 94-36-0 Härdare, Lim, Utfyllnadsmedel 87 (15) KIFS Dibenzofuran 132-64-9 Råvara < 5 Dibenzylmetylbenzen 26898-17-9 Dentalprodukter, Isoleringsmaterial, elektricitet, Mjukm. < 5 1,2-Dibrometan 106-93-4 Bränslen, Bränsletillsatser, Syntesråvara 8 (3) AFS, KIFS Dibutylftalat 84-74-2 Lim, Färger, lacker, Färgämnen, pigment 298 (25) AFS, Riksdagsbeh. Dibutyltennoxid 818-08-6 Färg,lim,etc, Stabilisatorer, Syntesråvara 17 (0) SFS, KIFS, Riksdagsbeh.

Dietylaminoetylklorid hydroklorid

869-24-9 Syntesråvara

< 5

Dietylentriamin

111-40-0 Härdare, Syntesråvara, Färger, lacker

75 (2) AFS, KIFS

Difenylamin

122-39-4 Smörjmedel, Syntesråvara, Explosivämnen

17 (0) KIFS

Difenylmetan-2,4’-diisocyanat

5873-54-1 Syntesråvara, Isoleringsmaterial, värme-kyla, Utfyllnadsmedel 22 (2)

Difenylmetan-2,2’-diisocyanat

2536-05-2 Lim, Syntesråvara

5 (3)

Difenyloxid

101-84-8 Värmeöverföringsmedium

< 5

4,4’-Diisocyanato-dicyklohexylmetan 5124-30-1 Syntesråvara, Färger, lacker, Bindemedel (färg,lim,etc)

7 (0) KIFS

Diisopropylnaftalen 38640-62-9 Laboratoriekemikalier, Utfyllnadsmedel

5 (0)

Diklofluanid

1085-98-9 Färger, lacker

46 (27) KIFS

1,2-Dikloroetan

107-06-2 Bränslen, Bränsletillsatser, Laboratoriekemikalier

10 (2) AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf.

1,1-Dikloreten

75-35-4 Fyllmedel (i plast, färg etc), Bindemedel (färg,lim,etc),

10 (0) AFS, KIFS

Dimetylaminopropylamin

109-55-7 Lim, Syntesråvara, Härdare

10 (3) KIFS

Dimetylanilin

121-69-7 Accelerator, Syntesråvara, Härdare

12 (0) AFS, KIFS

Dimetylftalat

131-11-3 Härdare, Färger, lacker, Färgämnen, pigment

33 (2) AFS, Riksdagsbeh.

Dimetylsulfat

77-78-1 Syntesråvara

< 5

AFS, KIFS

Dimetylsulfid

75-18-3 Syntesråvara, Färger, lacker, Odoriseringsmedel (ind.parfym) 8 (0) AFS

Dinitrotoluen 25321-14-6 Explosivämnen, Syntesråvara

9 (6) AFS, KIFS

Diuron

330-54-1 Konserveringsmedel, Färger, lacker, Vulkningsmedel

8 (1) KIFS

Dodecylfenol 27193-86-8 Smörjmedel, Bränsletillsatser, Katalysatorer

21 (1)

1-Dodekanol

112-53-8 Brandsläckningsmedel, Stabilisatorer, Syntesråvara

7 (2)

1,2-Etandiamin

107-15-3 Elektrolyter, Syntesråvara, Metallytbehandlingsmedel

43 (0) AFS, KIFS

Etylakrylat

140-88-5 Bindemedel, Färger, lacker

48 (1) AFS, KIFS

Etylenglykoldimetakrylat

97-90-5 Dentalprodukter, Aktivator

8 (0) KIFS

Etylenglykoldinitrat

628-96-6 Explosivämnen

6 (6) AFS, KIFS

Etylenglykolmonoetyleter

110-80-5 Färger, lacker, Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel

152 (20) AFS, KIFS

Etylenglykolmonoetyleteracetat

111-15-9 Färger, lacker, Härdare, Spädningsmedel (f färger odyl)

207 (41) AFS, KIFS

Etylenoxid

75-21-8 Syntesråvara, Desinfektion

11 (0) AFS, KIFS

Etylentiourinämne

96-45-7 Syntesråvara, Accelerator

7 (0) AFS, KIFS

2-Etylhexylakrylat

103-11-7 Bindemedel (färg,lim,etc), Transmissionsmedel,

26 (7) KIFS

Fenol

108-95-2 Bindemedel, Lim, Syntesråvara

220 (7) AFS, KIFS

Fluorvätesyra

7664-39-3 Metallytbehandlingsmedel, Laboratoriekemikalier,

76 (0) AFS, KIFS

Folpet

133-07-3 Färger, lacker, Konserveringsmedel

13 (8) KIFS

Formaldehyd

50-00-0 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker

984 (105) AFS, KIFS

Ftalsyraanhydrid

85-44-9 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Färger, lacker

86 (0) AFS, KIFS

Glutaraldehyd

111-30-8 Rengöringsmedel, Framkallare, Laboratoriekemikalier

67 (4) AFS

Glycidyl(C12-14)alkyleter 39390-62-0 Färger, lacker, Golvbeläggningsmaterial, Härdare

31 (10)

Glycidylmetakrylat

106-91-2 Syntesråvara

< 5

KIFS

Glycidyltrimetylammoniumklorid

3033-77-0 Laboratoriekemikalier, Syntesråvara

< 5

Bromklordifluormetan

353-59-3 Brandsläckningsmedel

< 5 SFS, SNFS, Riksdagsbeh.

Bromtrifluormetan

75-63-8 Brandsläckningsmedel, Kylmedium, köldmedel

< 5 SFS, SNFS, Riksdagsbeh.

1-Klor-1,1-difluoretan

75-68-3 Jäsmedel för plast, gummi etc, Kylmedium, köldmedel, Kyl o 6 (1) SFS, SNFS, Riksdagsbeh.

1-Fluor-1,1-dikloretan

1717-00-6 Syntesråvara, Rengöringsmedel, Kylmedium, köldmedel

23 (0) SFS, SNFS, Riksdagsbeh.

Klordifluormetan

75-45-6 Kylmedium, köldmedel, Rengöringsmedel, Utfyllnadsmedel 57 (20) SFS, AFS, SNFS, Riksdagsbeh.

Hexabromcyklodekan

3194-55-6 Brandskyddsadditiv, Syntesråvara

5 (0)

Hexahydroftalsyraanhydrid

85-42-7 Härdare, Isoleringsmaterial, elektricitet, Syntesråvara

5 (0) AFS, KIFS

Hexaklorbutadien

87-68-3 Restprodukt

< 5 Helcom, Nordsjökonf.

Hexakloretan

67-72-1 Absorbtion / Adsorptionsmedel, Explosivämnen,

5 (0) Parcom

Hexametylentetramin

100-97-0 Bindemedel (övriga), Härdare, Syntesråvara

51 (2) AFS, KIFS

1,6-Hexandioldiakrylat 13048-33-4 Färger, lacker, Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara

34 (1) KIFS

Hydrazin

302-01-2 Inhibitorer, PH-reglerande medel, Redoxmedel

8 (0) AFS, KIFS

Hydrokinon

123-31-9 Framkallare, Laboratoriekemikalier, Syntesråvara

385 (70) AFS, KIFS

2-Hydroxietylmetakrylat

868-77-9 Lim, Syntesråvara, Utfyllnadsmedel

32 (5) KIFS

Isobutylakrylat

106-63-8 Bindemedel, Tensid

< 5

KIFS

Isobutylmetakrylat

97-86-9 Bindemedel, Syntesråvara, Dentalprodukter

12 (0) AFS, KIFS

Isoforondiamin

2855-13-2 Härdare, Färger, lacker, Golvbeläggningsmaterial

133 (24) KIFS

Isoforondiisocyanat

4098-71-9 Härdare, Syntesråvara, Färger, lacker

28 (10) AFS, KIFS

Kadmium och kadmiumföreningar

-Pigment för konstnärsfärger, Lödprodukter

91 (7) SFS, AFS, SNFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh.

Karbendazim 10605-21-7 Konserveringsmedel, Lim

20 (3) KIFS

Klor

7782-50-5 Rengöringsmedel, Syntesråvara, Blekmedel

15 (0) AFS, KIFS

Kloracetamid

79-07-2 Lim, Bilvårdsprodukter, Färgämnen, pigment

39 (5)

4-Klor-m-kresol

59-50-7 Lim, Färger, lacker, Kyl o smörjmedel f metallbearb

41 (9) AFS, KIFS

5-Klor-2-metyl-4-isotiazolin-3-on 26172-55-4 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker

926 (141)

Kloroform

67-66-3 Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel, Syntesråvara

12 (0) AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf.

Klorparaffin, C10-13 85535-84-8 Kyl o smörjmedel f metallbearb, Brandskyddsadditiv, Mjukm. 39 (2) Riksdagsbeh. Klortalonil 1897-45-6 Konserveringsmedel < 5 KIFS Kobolt och koboltföreningar -Pigment i färger o lacker samt glasyrer, Syntesråvara, 252 (80) SFS, AFS, KIFS Koldisulfid 75-15-0 Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel, Processreglerande 5 (0) AFS, KIFS Kolmonoxid 630-08-0 Bränslen, Redoxmedel, Syntesråvara 7 (2) AFS, KIFS Kolofonium 8050-09-7 Färger, lacker, Färgämnen, pigment, Lim 149 (33) KIFS Koltetraklorid 56-23-5 Färger, lacker, Lim, Syntesråvara 18 (2) SFS, AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh. Koppar och kopparföreningar -Färgämnen, pigment, Färger, lacker 466 (63) SFS, AFS, Helcom, Nordsjökonf. Kreosot 8001-58-9 Färger, lacker, Härdare, Asfalt,bitumen,tjära etc 16 (1) KIFS, Riksdagsbeh. Kresol 1319-77-3 Färgämnen, pigment, Färger, lacker, Isoleringsmaterial, 36 (0) Krom och kromföreningar -Färger, lacker, Metallytbehandlingsmedel, Färgämnen, 469 (29) SFS, KIFS, AFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh. Kvicksilver och kvicksilverföreningar -Färgämnen, pigment, Syntesråvara, Dentalprodukter 82 (0) SFS, AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh. Limonen 5989-27-5 Rengöringsmedel, Färger, lacker, Bilvårdsprodukter 44 (12) KIFS Linjär alkylbensen sulfonat > C12, 25155-30-0m fl Rengöringsmedel 84 (25) Maleinsyraanhydrid 108-31-6 Syntesråvara, Bindemedel (färg,lim,etc), 42 (0) KIFS 2-Merkaptobenzotiazol 149-30-4 Accelerator, Smörjmedel, Syntesråvara 25 (0) Metakrylnitril 126-98-7 Syntesråvara < 5 KIFS Metanol 67-56-1 Färger, lacker, Laboratoriekemikalier, Syntesråvara 336 (35) SFS, AFS, KIFS 2-Metoxietylacetat 110-49-6 Färger, lacker, Fotoresist, Laboratoriekemikalier 6 (3) AFS, KIFS Metylcyklohexan 108-87-2 Lösningsmedel, Bränsle 5 (0) KIFS 4,4’-Metylenbisfenylisocyanat 101-68-8 Syntesråvara, Lim, Utfyllnadsmedel 200 (35) AFS, KIFS

Metylenbis(o-kloranilin)

101-14-4 Syntesråvara, Vulkningsmedel

< 5

AFS, KIFS

4,4’-Metylendianilin

101-77-9 Härdare, Färger, lacker, Syntesråvara

34 (0) AFS, KIFS

Metylenditiocyanat

6317-18-6 Kemikalier för pappersframst., Dispergeringsmedel,

11 (0)

Metyletylketoxim

96-29-7 Färger, lacker, Rostskyddsmedel, Träskyddsmedel

125 (68) KIFS

Metylglykol

109-86-4 Fotoresist, Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel

24 (0) AFS, KIFS

Metylhexahydroftalsyraanhydrid 25550-51-0 Härdare

< 5

AFS

2-Metyl-4-isotiazolin-3-on

2682-20-4 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker

885 (131)

Metylmetakrylat

80-62-6 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Bindemedel (övriga) 191 (5) AFS, KIFS

Metyltetrahydroftalsyraanhydrid 26590-20-5 Härdare

6 (0) AFS

Monoklorättiksyra

79-11-8 Syntesråvara

5 (0) AFS, KIFS

Naftalen-1,5-diisocyanat

3173-72-6 Syntesråvara

< 5

AFS, KIFS

Natriumazid 26628-22-8 Laboratoriekemikalier, Explosivämnen, Syntesråvara

12 (0) KIFS

Natriumisopropylxantat

140-93-2 Flotationsmedel

< 5

KIFS

Natriumkloracetat

3926-62-3 Syntesråvara

7 (0) KIFS

Natriumklorat

7775-09-9 Metallytbehandlingsmedel, Blekmedel, Redoxmedel

17 (0) KIFS

Natriumnitrit

7632-00-0 Metallytbehandlingsmedel, Inhibitorer, Smörjmedel

108 (5) KIFS

Natriumperborat, monohydrat 10332-33-9 Rengöringsmedel, Blekmedel

11 (3)

Natriumperborat, tetrahydrat 10486-00-7 Rengöringsmedel, Blekmedel, Fyllmedel (i plast, färg etc) 20 (7) Natriumsulfid 1313-82-2 Laboratoriekemikalier, Fixermedel, Fällningsmedel 14 (2) KIFS N4-Etyl-N4-2-hydroxietyl-2-metyl-1,4-25646-77-9 Framkallare, Laboratoriekemikalier 35 (11) Nickel och nickelföreningar -Metallytbehandlingsmedel, Katalysatorer, Syntesråvara 115 (1) SFS, AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf. o-Nitrotoluen 88-72-2 Syntesråvara < 5 KIFS p-Nitrotoluen 99-99-0 Bindemedel, Explosivämnen, Syntesråvara < 5 N,N’-Difenyl-p-fenylendiamin 74-31-7 Stabilisatorer < 5 Nonylfenol 25154-52-3 Färger, lacker, Härdare, Golvbeläggningsmaterial 55 (0) Parcom Nonylfenoletoxylater 9016-45-9 Rengöringsmedel, Bindemedel (färg,lim,etc), Färgämnen, 330 (26) Helcom, Parcom, Riksdagsbeh. Oktan 111-65-9 Lösningsmedel, Bränsle 5 (2) KIFS Oktylisotiazolin-3-on 26530-20-1 Konserveringsmedel, Färger, lacker, Lim 35 (13) PAH 130498-29-2 Råvara 10 (0) Helcom Antracen 120-12-7 Jmf PAH Benz[a]antracen 56-55-3 Jmf PAH KIFS Benz[a]pyren 50-32-8 Jmf PAH AFS, KIFS Fenantren 85-01-8 Jmf PAH Fluoranten 206-44-0 Jmf PAH Krysen 218-01-9 Jmf PAH Pyren 129-00-0 Jmf PAH Pentaerytritoltetraakrylat 4986-89-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker < 5 KIFS Pentaetylenhexamin 4067-16-7 Härdare, Syntesråvara, Golvbeläggningsmaterial 14 (2) KIFS Pentakloretan 76-01-7 Restprodukt < 5 KIFS Piperazin 110-85-0 Syntesråvara, Lim, Härdare 10 (0) KIFS Polybromerade difenyletrar -Brandskyddsadditiv, Syntesråvara, Lim 14 (1) Riksdagsbeh. Propylenoxid 75-56-9 Syntesråvara, Lösningsmedel 9 (0) AFS, KIFS

2-Propynol

107-19-7 Inhibitorer, Metallytbehandlingsmedel, Fyllmedel (i plast, färg 8 (0) KIFS

Selen och selenföreningar

-Metallytbehandlingsmedel, Foder/fodertillsatser,

20 (2) SFS, AFS, KIFS

Silverföreningar

-Metallytbehandlingsmedel, Laboratoriekemikalier

22 (0) SFS, AFS

Stenkolstjära

8007-45-2 Färger, lacker, Utfyllnadsmedel, Asfalt,bitumen,tjära etc

36 (9)

Terpentin, vegetabilisk

8006-64-2 Färger, lacker, Lim, Spädningsmedel (f färger odyl)

102 (49) AFS, KIFS

Tetrabrombisfenol A

79-94-7 Lim, Brandskyddsadditiv, Syntesråvara

8 (0)

Tetraetylenpentamin

112-57-2 Härdare, Syntesråvara, Lim

25 (4) KIFS

Tetrahydroftalsyraanhydrid

85-43-8 Syntesråvara

< 5

KIFS

1,1,2,2-Tetrakloretan

79-34-5 Syntesråvara

< 5

KIFS

Tetrametyltiurammonosulfid

97-74-5 Accelerator, Lim, Syntesråvara

7 (0)

Tiram

137-26-8 Accelerator, Färgämnen, pigment, Syntesråvara

28 (2) AFS, KIFS

Toluen

108-88-3 Färger, lacker, Lim, Lösningsmedel, Bränslen

966 (231) AFS, KIFS

Toluen-2,4-diisocyanat

584-84-9 Syntesråvara

61 (7) AFS, KIFS

Toluen-2,6-diisocyanat

91-08-7 Syntesråvara, Färger, lacker

11 (0) AFS, KIFS

p-Toluensulfonylisocyanat

4083-64-1 Härdare, Golvbeläggningsmaterial, Lim

7 (2) KIFS

o-Toluidin

95-53-4 Metallytbehandlingsmedel, Syntesråvara, Accelerator

8 (0) KIFS

Tribrommetan

75-25-2 Syntesråvara

< 5

KIFS

Tributyltennaftenat 85409-17-2 Färger, lacker, Impregneringsmedel, Konserveringsmedel < 5 Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh. Trietylentetramin 112-24-3 Härdare, Lim, Färger, lacker 87 (7) AFS, KIFS Trifenylfosfit 101-02-0 Bindemedel (färg,lim,etc), Smörjmedel, Transmissionsmedel 29 (6) KIFS 1,1,1-Trikloretan 71-55-6 Smörjmedel, Lim, Rengöringsmedel 184 (39) SFS, AFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf., Riksdagsbeh. Trimellitsyraanhydrid 552-30-7 Syntesråvara 9 (0) AFS, KIFS Trimetylbensen 25551-13-7 Färger, lacker, Isoleringsmaterial, elektricitet, Spädningsmedel (f 40 (4) KIFS 2,2,4-Trimetylhexametylendiamin 3236-53-1 Härdare, Färger, lacker, Golvbeläggningsmaterial 13 (3) 2,4,4-Trimetylhexametylendiamin 3236-54-2 Härdare, Bindemedel (färg,lim,etc), Golvbeläggningsmaterial 19 (10) Trimetylolpropantriakrylat 15625-89-5 Färger, lacker, Bindemedel (färg,lim,etc), Lim 24 (1) KIFS Trinitrotoluen 118-96-7 Explosivämnen 10 (3) AFS, KIFS Tris(n-hydroxietyl)-sym-hexahydrotriazin 4719-04-4 Kyl o smörjmedel f metallbearb, Färgämnen, pigment, 104 (1) Vinylklorid 75-01-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Färger, lacker 9 (0) AFS, KIFS Vinyltoluen 25013-15-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Härdare 7 (0) Vätesulfid 7783-06-4 Bränslen, Laboratoriekemikalier 7 (0) AFS, KIFS Zink och zinkföreningar -Färger, lacker, Smörjmedel, Metallytbehandlingsmedel 850 (133) SFS, KIFS, Helcom, Nordsjökonf. Ziram 137-30-4 Accelerator, Färgämnen, pigment, Bindemedel (färg,lim,etc) 11 (0) KIFS

Miljöfarlighet

Hög potential för bioackumulering kombinerat med låg nedbrytbarhet eller hög potential för bioackumulering kombinerat med mycket hög giftighet eller låg nedbrytbarhet kombinerat med mycket hög giftighet

Namn

Synonym

CAS-nr Produkttyper Antal prod

1,1-Bis(tert-butylperoxi)-3,5,5-

6731-36-8 Härdare, Vulkningsmedel

< 5

Butylhydroxitoluen

BHT

128-37-0 Stabilisatorer, Smörjmedel, Kyl o smörjmedel f metallbearb

133 (6)

Dibenzofuran

132-64-9

Råvara

< 5

Dibenzylmetylbenzen 26898-17-9 Dentalprodukter, Isoleringsmaterial, elektricitet, Mjukm. (plast,gummi,färg < 5 Dibutyltennoxid 818-08-6 Färg,lim,etc, Stabilisatorer, Syntesråvara 17 (0) Difenyloxid 101-84-8 Värmeöverföringsmedium < 5 Diisopropylnaftalen 38640-62-9 Laboratoriekemikalier, Utfyllnadsmedel 5 (0) Dodecylfenol 27193-86-8 Smörjmedel, Bränsletillsatser, Katalysatorer 21 (1) 1-Dodekanol Laurylalkohol 112-53-8 Brandsläckningsmedel, Stabilisatorer, Syntesråvara 7 (2) Hexakloretan 67-72-1 Absorbtion / Adsorptionsmedel, Explosivämnen, Processreglerande 5 (0) Klorparaffin, C10-13 85535-84-8 Kyl o smörjmedel f metallbearb, Brandskyddsadditiv, Mjukm. 39 (2) Linjär alkylbensen sulfonat > C12, LAS >C12 25155-30-0m fl Rengöringsmedel 84 (25) Metylcyklohexan 108-87-2 Lösningsmedel, Bränsle 5 (0) N,N’-Difenyl-p-fenylendiamin 74-31-7 Stabilisatorer < 5 Nonylfenol 25154-52-3 Färger, lacker, Härdare, Golvbeläggningsmaterial 55 (0) Nonylfenoletoxylater Nonylfenolpolyglykolet 9016-45-9 Rengöringsmedel, Bindemedel (färg,lim,etc), Färgämnen, pigment 330 (26) Oktan 111-65-9 Lösningsmedel, Bränsle 5 (2) Antracen 120-12-7 Jmf PAH Polybromerade difenyletrar PBDE -Brandskyddsadditiv, Syntesråvara, Lim 14 (1) Zink och zinkföreningar -Färger, lacker, Smörjmedel, Metallytbehandlingsmedel 850 (133) Ziram Zinkdimetylditiokarba 137-30-4 Accelerator, Färgämnen, pigment, Bindemedel (färg,lim,etc) 11 (0)

Mycket hög giftighet för vattenlevande organismer

Namn

Synonym CAS-nr Produkttyper Antal prod

Ammoniak

7664-41-7 Färger, lacker, Rengöringsmedel, Lim

234 (65)

Benzokinon

106-51-4 Färger, lacker, Syntesråvara

5 (0)

Dibutylftalat

84-74-2 Lim, Färger, lacker, Färgämnen, pigment

298 (25)

Klor

7782-50-5 Rengöringsmedel, Syntesråvara, Blekmedel

15 (0)

Koppar och

-Färgämnen, pigment, Färger, lacker

466 (63)

Natriumisopropylxantat

140-93-2 Flotationsmedel

< 5

Natriumklorat

7775-09-9 Metallytbehandlingsmedel, Blekmedel, Redoxmedel

17 (0)

Skadlighet för ozonskiktet

Namn

Synonym CAS-nr Produkttyper Antal prod

Triklorfluormetan

CFC-11 75-69-4 Syntesråvara, Kylmedium, köldmedel, Jäsmedel för plast, gummi etc

26 (4)

Diklordifluormetan

CFC-12 75-71-8 Kylmedium, köldmedel, Utfyllnadsmedel, Jäsmedel för plast, gummi etc 16 (5)

1,1,2-Triklor-1,2,2-trifluoretan CFC-113 76-13-1 Rengöringsmedel, Kylmedium, köldmedel, Impregneringsmedel

21 (5)

1,2-Diklor-1,1,2,2-

CFC-114 76-14-2 Kylmedium, köldmedel, Laboratoriekemikalier

< 5

Klorpentafluoretan

CFC-115 76-15-3 Kylmedium, köldmedel, Kyl o smörjmedel f metallbearb,

6 (0)

Bromklordifluormetan Halon-353-59-3 Brandsläckningsmedel

< 5

Bromtrifluormetan

Halon-75-63-8 Brandsläckningsmedel, Kylmedium, köldmedel

< 5

1-Klor-1,1-difluoretan

HCFC-75-68-3 Jäsmedel för plast, gummi etc, Kylmedium, köldmedel, Kyl o smörjmedel f 6 (1)

1-Fluor-1,1-dikloretan

HCFC-1717-00-6 Syntesråvara, Rengöringsmedel, Kylmedium, köldmedel

23 (0)

Klordifluormetan

HCFC-22 75-45-6 Kylmedium, köldmedel, Rengöringsmedel, Utfyllnadsmedel

57 (20)

1,1,1-Trikloretan

71-55-6 Smörjmedel, Lim, Rengöringsmedel

184 (39)

Hälsofarlighet

Mycket hög akutgiftighet

Namn

Synonym CAS-nr Produkttyper Antal prod

Bortrifluorid

7637-07-2 Syntesråvara

< 5

Brom

7726-95-6 Syntesråvara

< 5

Dietylaminoetylklorid

869-24-9 Syntesråvara

< 5

Dimetylftalat

131-11-3 Härdare, Färger, lacker, Färgämnen, pigment

33 (2)

Dimetylsulfid

75-18-3 Syntesråvara, Färger, lacker, Odoriseringsmedel (ind.parfym)

8 (0)

Fluorvätesyra

7664-39-3 Metallytbehandlingsmedel, Laboratoriekemikalier, Rengöringsmedel 76 (0)

Natriumazid 26628-22-8 Laboratoriekemikalier, Explosivämnen, Syntesråvara

12 (0)

Natriumnitrit

7632-00-0 Metallytbehandlingsmedel, Inhibitorer, Smörjmedel

108 (5)

Natriumsulfid

1313-82-2 Laboratoriekemikalier, Fixermedel, Fällningsmedel

14 (2)

Trimetylbensen 25551-13-7 Färger, lacker, Isoleringsmaterial, elektricitet, Spädningsmedel (f färger 40 (4)

Allergiframkallande egenskaper

Namn

Synonym

CAS-nr Produkttyper Antal prod

Hälsofarlighet, urvalsgrund 4

106-92-3 Rengöringsmedel, Syntesråvara

5 (0)

Ammoniumpersulfat Ammoniumperoxidisulfat

7727-54-0 Redoxmedel, Syntesråvara, Katalysatorer

7 (0)

1,2-Benzisotiazolinon

2634-33-5 Färger, lacker, Färgämnen, pigment, Bindemedel (övriga) 391 (122)

Bisfenol A diglycidyleter

1675-54-3 Färger, lacker, Lim, Golvbeläggningsmaterial

168 (25)

1,4-Butandioldiglycidyleter

2425-79-8 Lim, Syntesråvara, Bindemedel (övriga)

40 (1)

Butylakrylat

141-32-2 Bindemedel, Syntesråvara

106 (1)

tert-Butylaminoetylmetakrylat

3775-90-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Lim

< 5

Butylmetakrylat

97-88-1 Bindemedel, Mjukm. (plast,gummi,färg etc), Färgämnen,

26 (0)

Cyanamid

420-04-2 Aktivator, Syntesråvara

< 5

DibenzoylperoxiHälsofarlighet,

94-36-0 Härdare, Lim, Utfyllnadsmedel

87 (15)

Dietylentriamin

111-40-0 Härdare, Syntesråvara, Färger, lacker

75 (2)

Difenylmetan-2,4’-diisocyanat 2,4’-Metylenbisfenylisocyanat 5873-54-1 Syntesråvara, Isoleringsmaterial, värme-kyla, Utfyllnadsmedel 22 (2) Difenylmetan-2,2’-diisocyanat 2,2’-Metylenbisfenylisocyanat 2536-05-2 Lim, Syntesråvara 5 (3) 4,4’-Diisocyanato-dicyklohexylmetan 5124-30-1 Syntesråvara, Färger, lacker, Bindemedel (färg,lim,etc) 7 (0) Diklofluanid N-diklorfluormetyltio-N’,N’-dimetyl- 1085-98-9 Färger, lacker 46 (27)

Dimetylaminopropylamin

109-55-7 Lim, Syntesråvara, Härdare

10 (3)

1,2-Etandiamin Etylendiamin

107-15-3 Elektrolyter, Syntesråvara, Metallytbehandlingsmedel

43 (0)

Etylakrylat

140-88-5 Bindemedel, Färger, lacker

48 (1)

Etylenglykoldimetakrylat

97-90-5 Dentalprodukter, Aktivator

8 (0)

2-Etylhexylakrylat

103-11-7 Bindemedel (färg,lim,etc), Transmissionsmedel,

26 (7)

Folpet N-(Triklormetyltio)ftalimid

133-07-3 Färger, lacker, Konserveringsmedel

13 (8)

Ftalsyraanhydrid

85-44-9 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Färger, lacker

86 (0)

Glutaraldehyd

111-30-8 Rengöringsmedel, Framkallare, Laboratoriekemikalier

67 (4)

Glycidyl(C12-14)alkyleter 39390-62-0 Färger, lacker, Golvbeläggningsmaterial, Härdare

31 (10)

Glycidylmetakrylat

106-91-2 Syntesråvara

< 5

Glycidyltrimetylammoniumklorid

3033-77-0 Laboratoriekemikalier, Syntesråvara

< 5

Hexahydroftalsyraanhydrid

85-42-7 Härdare, Isoleringsmaterial, elektricitet, Syntesråvara

5 (0)

Hexametylentetramin

100-97-0 Bindemedel (övriga), Härdare, Syntesråvara

51 (2)

1,6-Hexandioldiakrylat 13048-33-4 Färger, lacker, Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara

34 (1)

2-Hydroxietylmetakrylat

868-77-9 Lim, Syntesråvara, Utfyllnadsmedel

32 (5)

Isobutylakrylat

106-63-8 Bindemedel, Tensid

< 5

Isobutylmetakrylat

97-86-9 Bindemedel, Syntesråvara, Dentalprodukter

12 (0)

Isoforondiamin

2855-13-2 Härdare, Färger, lacker, Golvbeläggningsmaterial

133 (24)

Isoforondiisocyanat

4098-71-9 Härdare, Syntesråvara, Färger, lacker

28 (10)

Kloracetamid

79-07-2 Lim, Bilvårdsprodukter, Färgämnen, pigment

39 (5)

5-Klor-2-metyl-4-isotiazolin-3-on 26172-55-4 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker

926 (141)

Kolofonium

8050-09-7 Färger, lacker, Färgämnen, pigment, Lim

149 (33)

Maleinsyraanhydrid

108-31-6 Syntesråvara, Bindemedel (färg,lim,etc),

42 (0)

2-Merkaptobenzotiazol

149-30-4 Accelerator, Smörjmedel, Syntesråvara

25 (0)

Metakrylnitril 2-Metyl-2-propennitril

126-98-7 Syntesråvara

< 5

4,4’-Metylenbisfenylisocyanat

101-68-8 Syntesråvara, Lim, Utfyllnadsmedel

200 (35)

Metylenditiocyanat

6317-18-6 Kemikalier för pappersframst., Dispergeringsmedel,

11 (0)

Metyletylketoxim

96-29-7 Färger, lacker, Rostskyddsmedel, Träskyddsmedel

125 (68)

Metylhexahydroftalsyraanhydrid 25550-51-0 Härdare

< 5

2-Metyl-4-isotiazolin-3-on

2682-20-4 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker

885 (131)

Metylmetakrylat

80-62-6 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Bindemedel (övriga) 191 (5)

Metyltetrahydroftalsyraanhydrid 26590-20-5 Härdare

6 (0)

Naftalen-1,5-diisocyanat

3173-72-6 Syntesråvara

< 5

N4-Etyl-N4-2-hydroxietyl-2-metyl-1,4-CD-4 25646-77-9 Framkallare, Laboratoriekemikalier

35 (11)

Oktylisotiazolin-3-on 26530-20-1 Konserveringsmedel, Färger, lacker, Lim

35 (13)

Pentaerytritoltetraakrylat

4986-89-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Färger, lacker

< 5

Pentaetylenhexamin

4067-16-7 Härdare, Syntesråvara, Golvbeläggningsmaterial

14 (2)

Piperazin

110-85-0 Syntesråvara, Lim, Härdare

10 (0)

Terpentin, vegetabilisk

8006-64-2 Färger, lacker, Lim, Spädningsmedel (f färger odyl)

102 (49)

Tetraetylenpentamin

112-57-2 Härdare, Syntesråvara, Lim

25 (4)

Tetrahydroftalsyraanhydrid

85-43-8 Syntesråvara

< 5

Tetrametyltiurammonosulfid

97-74-5 Accelerator, Lim, Syntesråvara

7 (0)

p-Toluensulfonylisocyanat

4083-64-1 Härdare, Golvbeläggningsmaterial, Lim

7 (2)

Trietylentetramin

112-24-3 Härdare, Lim, Färger, lacker

87 (7)

Trimellitsyraanhydrid

552-30-7 Syntesråvara

9 (0)

2,2,4-Trimetylhexametylendiamin

3236-53-1 Härdare, Färger, lacker, Golvbeläggningsmaterial

13 (3)

2,4,4-Trimetylhexametylendiamin

3236-54-2 Härdare, Bindemedel (färg,lim,etc), Golvbeläggningsmaterial 19 (10)

Trimetylolpropantriakrylat 15625-89-5 Färger, lacker, Bindemedel (färg,lim,etc), Lim

24 (1)

Tris(n-hydroxietyl)-sym-hexahydrotriazin

4719-04-4 Kyl o smörjmedel f metallbearb, Färgämnen, pigment,

104 (1)

Hög kronisk giftighet

Namn Synonym CAS-nr Produkttyper Antal prod

Dinitrotoluen 25321-14-6 Explosivämnen, Syntesråvara

9 (6)

o-Nitrotoluen

88-72-2 Syntesråvara

< 5

p-Nitrotoluen

99-99-0 Bindemedel, Explosivämnen, Syntesråvara

< 5

Pentakloreta

76-01-7 Restprodukt

< 5

o-Toluidin

95-53-4 Metallytbehandlingsmedel, Syntesråvara,

8 (0)

Tribrommeta Bromofor 75-25-2 Syntesråvara

< 5

Trifenylfosfit

101-02-0 Bindemedel (färg,lim,etc), Smörjmedel,

29 (6)

Trinitrotoluen Trotyl 118-96-7 Explosivämnen

10 (3)

Hög giftighet för nervsystemet

Namn Synonym CAS-nr Produkttyper Antal prod

Acetonitril

75-05-8 Laboratoriekemikalier, Syntesråvara, Lim

13 (4)

4-tert-

98-54-4 Lim, Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara

21 (1)

Kresol

1319-77-3 Färgämnen, pigment, Färger, lacker, Isoleringsmaterial, 36 (0)

Metanol

67-56-1 Färger, lacker, Laboratoriekemikalier, Syntesråvara

336 (35)

2-Propynol

107-19-7 Inhibitorer, Metallytbehandlingsmedel, Fyllmedel (i plast, 8 (0)

Vinyltoluen 25013-15-4 Bindemedel (färg,lim,etc), Syntesråvara, Härdare

7 (0)

Reproduktionsstörande egenskaper

Namn

Synonym

CAS-nr Produkttyper Antal prod

1,3-Butadien

106-99-0 Syntesråvara, Lim, Bindemedel (färg,lim,etc)

27 (0)

1,2-Dikloroetan Etylendiklorid 107-06-2 Bränslen, Bränsletillsatser, Laboratoriekemikalier

10 (2)

Etylentiourinämne

2-

96-45-7 Syntesråvara, Accelerator

7 (0)

Propylenoxid Metyloxiran

75-56-9 Syntesråvara, Lösningsmedel

9 (0)

Stenkolstjära

8007-45-2 Färger, lacker, Utfyllnadsmedel, Asfalt,bitumen,tjära etc 36 (9)

1,3-Butadien

106-99-0 Syntesråvara, Lim, Bindemedel (färg,lim,etc)

27 (0)

1,2-Dikloroetan Etylendiklorid 107-06-2 Bränslen, Bränsletillsatser, Laboratoriekemikalier

10 (2)

Etylentiourinämne

2-

96-45-7 Syntesråvara, Accelerator

7 (0)

Propylenoxid Metyloxiran

75-56-9 Syntesråvara, Lösningsmedel

9 (0)

Stenkolstjära

8007-45-2 Färger, lacker, Utfyllnadsmedel, Asfalt,bitumen,tjära etc 36 (9)

1,1-Dikloreten Vinylidenklorid 75-35-4 Fyllmedel (i plast, färg etc), Bindemedel (färg,lim,etc), 10 (0) Etylenglykolmonoetyleter Etylglykol 110-80-5 Färger, lacker, Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel 152 (20) Etylenglykolmonoetyleterac 111-15-9 Färger, lacker, Härdare, Spädningsmedel (f färger odyl) 207 (41) Kloroform 67-66-3 Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel, Syntesråvara 12 (0) 2-Metoxietylacetat Metylglykolacetat 110-49-6 Färger, lacker, Fotoresist, Laboratoriekemikalier 6 (3) Metylglykol 109-86-4 Fotoresist, Laboratoriekemikalier, Lösningsmedel 24 (0) Natriumperborat, 10332-33-9 Rengöringsmedel, Blekmedel 11 (3) Natriumperborat, 10486-00-7 Rengöringsmedel, Blekmedel, Fyllmedel (i plast, färg etc) 20 (7) Toluen 108-88-3 Färger, lacker, Lim, Lösningsmedel, Bränslen 966 (231)

Cancerframkallande egenskaper

Namn

Synonym

CAS-nr Produkttyper Antal prod

1,3-Butadien

106-99-0 Syntesråvara, Lim, Bindemedel (färg,lim,etc)

27 (0)

1,2-Dikloroetan Etylendiklorid

107-06-2 Bränslen, Bränsletillsatser, Laboratoriekemikalier

10 (2)

Etylentiourinämne 2-Merkaptoimidazolin 96-45-7 Syntesråvara, Accelerator

7 (0)

Propylenoxid Metyloxiran

75-56-9 Syntesråvara, Lösningsmedel

9 (0)

Stenkolstjära

8007-45-2 Färger, lacker, Utfyllnadsmedel, Asfalt,bitumen,tjära 36 (9)

2 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren - en utvärdering

Förord

Denna utvärdering av resultaten av de senaste tio årens kemikaliearbete har genomförts på uppdrag av Kemikommittén. Särskild vikt har lagts vid att belysa de använda styrmedlen och deras betydelse för måluppfyllelsen.

Arbetet har utförts självständigt men i fortlöpande kontakt med kommittésekretariatet. Det egentliga arbetet har genomförts under en begränsad tidsperiod - oktober - november 1996. Ett stort antal intervjuer har genomförts med representanter för myndigheter och intresseorganisationer. Skriftligt material har härvid också inhämtats.

Vid Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har samtal skett med flera personer rörande olika delområden. Vid övriga organisationer har kontakt i första hand tagits med den som är expert i Kemikommittén. Svenska Kommunförbundet har ingen expert i kommittén men har ändå kontaktats. Genom en enkät har också vissa frågor om kemikaliearbetet ställts till länsstyrelsernas miljövårdsenheter.

Utvärderingsarbetet har av tidsskäl skett mycket översiktligt.

Myndigheternas arbete har beskrivits översiktligt liksom det internationella arbetet.

Utvärderingsrapporten har av samma skäl inte bedömt de samhällsekonomiska eller företagsekonomiska effekterna av använda styrmedel.

Det internationella kemikaliearbetet inkl. Sveriges insatser finns beskrivet i en särskild bilaga (bilaga 6).

Inledning

För att kunna bedöma resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete borde man veta vilka de samlade riskerna för hälsa och miljö från kemikalier var 1986 och vilka de är nu. Dessutom borde man veta vilken inverkan olika förebyggande insatser haft under tiden. Eftersom detta knappast är möjligt och kanske ändå inte det mest användbara som utgångspunkt för en omorientering av arbetet, har en annan väg prövats.

De bärande principerna i det övergripande målet och några av delmålen har identifierats. De styrmedel som använts har kartlagts i syfte att belysa deras betydelse för måluppfyllelsen. Slutligen redovisas en översiktlig bedömning av hur de uppställda målen uppnåtts.

Genom att utvärderingen gjorts i ett styrmedelsperspektiv har vissa andra aspekter behandlats mindre ingående. Exempelvis redovisas inte någon fullständig genomgång av myndigheternas kemikaliearbete.

Även insatser för skyddet av den yttre miljön och arbetsmiljön, minskade utsläpp, bättre avfallshantering m.m. är av betydelse för arbetet med att minska riskerna med kemikalie- hanteringen. Likväl har utvärderingen i huvudsak begränsats till kemikalieområdet i något snävare mening.

Det övergripande syftet med kemikalielagstiftningen har i stort sett varit det samma sedan tillkomsten av lagen (1973:329) om miljö- och hälsofarliga varor. Samhällets reglering hade tidigare begränsats till bestämda ämnen med hög akut giftighet, förutom några författningar inom transportområdet. Syftet var till att börja med att undvika kriminella förgiftningar, vilket man försökte göra genom att begränsa tillgängligheten på gifter. Senare (1943 års giftstadga) inriktades lagstiftningen också på att förhindra oavsiktliga förgiftningar, t.ex. yrkesförgiftningar och barnolyckor.

Ansvaret för klassning i giftiga och vådliga ämnen fördes år 1962 över till tillverkare och importörer. Samtidigt infördes också märkningsskyldighet med avseende på en varas hälsofarlighet.

Lagen om hälso- och miljöfarliga varor omfattade i princip alla kemiska ämnen och beredningar som kunde befaras medföra hälsofara eller skadlig verkan i miljön. Man eftersträvade en helhetssyn på problemet med kemiska ämnen och beredningar med hänsyn till att samma ämne kan påverka många olika delar av miljön. Strävan skulle i första hand vara att målmedvetet begränsa användningen av hälso- och miljöfarliga varor (prop. 1973:17).

En kemikommission tillsattes år 1983 med uppdrag att göra en samlad översyn av de problem för hälsa och miljö som den stora kemikalieanvändningen medfört. Kommissionen skulle föreslå åtgärder för att motverka svårigheterna att identifiera och bedöma risker samt för att prioritera mellan olika insatser.

Samhällets kontroll över utvecklingen inom kemikalieområdet och av kemikalieanvändningen skulle effektiviseras och samordnas. Kommissionen föreslog en ny kemikalielagstiftning och inrättandet av en ny kemikaliemyndighet.

Lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) började gälla den 1 januari 1986. Samtidigt började Kemikalieinspektionen sin verksamhet. Enligt riksdagens beslut (prop. 1984/85: 118, bet.1984/85:JoU30, 1984/85 rskr. 340) är lagens syfte:

att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Skadliga ämnen och produkter bör därför så långt som möjligt ersättas med mindre skadliga och helt ofarliga. För att målen skall nås är det viktigt att alla kemiska produkter som hanteras är utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. De som hanterar kemiska produkter skall vara tillräckligt informerade om skaderisker och förebyggande åtgärder för att kunna hantera produkterna på ett säkert sätt. Ansvaret skall i första hand ligga hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska

produkter. Myndigheternas huvuduppgift är att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Myndigheternas kontroll av att företagen följer gällande bestämmelser skall vara effektiv. Ett nära samarbete mellan myndigheter med uppgifter i kemikaliekontrollen är nödvändigt.

I beslutet slogs vidare fast att:

* Företagshälsovården har en viktig roll liksom väl informerade skyddsombud.

*Myndigheternas riskanalyser skall redovisas så att även kunskapsluckor och osäkerhet framgår.

* Ett utvecklat framåtsyftande internationellt samarbete minskar riskerna för tekniska handelshinder till följd av nationell reglering. En hög forskningskompetens och en kvalificerad toxikologisk och epidemiologisk forskning är av stor betydelse.

Riksdagen beslutade år 1988 att utsläppen av organiskt bundet klor från sulfatfabriker borde minskas till 1,5 kg per ton klorblekt massa. Åtgärderna borde ha påbörjats vid samtliga massafabriker före utgången av år 1992. Samma år beslutade riksdagen ( prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374) att användningen av bekämpningsmedel inom jordbruket skulle halveras till år 1990 jämfört med den genomsnittliga årliga användningen under perioden 1981-85. Detta bedömdes som uppnått år 1990, varvid riksdagen beslutade (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr.1989/90:327) att en ytterligare halvering skulle ske till strax efter mitten av 1990-talet jämfört med användningen år 1989. Totalt skulle därmed genom halveringsprogrammet nås en reducering med 75% jämfört med använd mängd aktiv substans under perioden 1981-1985.

I 1989 års budgetproposition redovisades betänkandet

Kontroll av kemiska produkter och varor (SOU1988:44) som avgivits av utredningen om arbetsformerna inom kemikaliekontrollen. Ytterligare medel beräknades för Kemikalieinspektionens informationsverksamhet med hänvisning till att en viktig funktion för Kemikalieinspektionen är att översätta

vetenskaplig text till ett mer lättillgängligt språk.

Våren 1990 beslutades (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:JOU16, rskr. 1989/90:241) om ett förtydligande av substitutionsprincipen i lagen om kemiska produkter. Vidare beslutades om ett nytt avfallsprogram. Särskild vikt lades vid producentansvaret. De farligaste ämnena i slammet från de kommunala reningsverken skulle bort till år 1995. Slam skulle fortlöpande kunna utnyttjas inom bl.a. jordbruket utan risker för miljö och hälsa. Deponering av slam borde upphöra på sikt.

Riksdagens beslut (prop. (1990/91:90, bet.1990/91:JoU30, rskr.1990/91:338) om en god livsmiljö innebar bl.a. att

användningen av bly, kvicksilver samt arsenik- och kromföreningar skulle minska. För kvicksilver, kadmium och bly skulle användningen minska med 70 % mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen av övriga viktiga metaller skulle halveras under samma tid. Kvicksilveroxidbatterier skulle avvecklas så snart som möjligt och senast till år 2000. Användningen av klorerade organiska lösningsmedel skulle avvecklas. Användningen av organiska tennföreningar, ftalater, bromerade flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater skulle begränsas. Avvecklingsplanerna för ozonnedbrytande ämnen skulle utvidgas.

I propositionen (1992/93:180) Riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling angavs att:

flödena och användningen av hälso- och miljöskadliga ämnen bör minska. De flöden som ändå innehåller skadliga kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Systematisk riskhantering av kemikalier behöver utvecklas ytterligare. Användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning bör tas fram för ett antal ämnen inom en femårsperiod. Substitutionsprincipen bör hävdas internationellt och tillämpningen i Sverige utvecklas. Arbetet med att öka kunskaperna om och begränsa riskerna med hälso- och miljöskadliga ämnen bör intensifieras. Detta arbete bör i princip bekostas och bedrivas av industrin

enligt principen om att förorenaren skall betala. Kemikaliekontrollen bör så långt möjligt genomföras i internationellt samarbete i vilket Sverige bör vara pådrivande.

Regeringen föreslog bl.a. att:

* principerna för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling bör gälla även för kemikaliekontrollen

* ytterligare planer för riskbegränsning av hälso- och miljöskadliga ämnen bör tas fram

* nya produktgrupper och varuområden skall successivt anges för producentansvar

* hushållningen med sådant plastmaterial som framställs ur ändliga naturresurser bör bli bättre, särskilt miljöbelastade plastmaterial bör undvikas helt

* strategi, konkreta mål och tidtabell för tillämpningen av producentansvar på nya områden bör anges ; områden som bör bli aktuella inom kort är byggnadsmaterial, bilar , skrotdäck, elektroniska och elektriska produkter; arbetet bör inledningsvis drivas på och samordnas av en särskild kretsloppsdelegation.

I kretsloppspropositionen angavs att Naturvårdsverket på regeringens uppdrag hade utrett om en avgift/skatt på utsläpp av klorerade organiska ämnen från tillverkning av klorblekt massa lett till begränsning av utsläppen (dnr M92/2140/5). Sverige skulle ta upp frågan inom ramen för Helsingforskonventionen.

Myndigheter med ansvar inom miljöområdet skulle informera producenterna och föra en dialog med dessa för att snabbt och smidigt försöka lösa uppkommande problem. Ett annat sätt kunde vara allmänna informationskampanjer riktade till allmänheten eller överenskommelser mellan företag om samarbete. Lagstiftning med förbud och regleringar skall enligt propositionen vara ett medel och inte ett mål för att för att åstadkomma producentansvaret. När tillräckliga förutsättningar inte finns att åstadkomma resultat på frivillig väg är ekonomiska styrmedel ett sätt att stimulera företagen att uppfylla sitt ansvar.

Bestämmelser om producentansvar infördes i lagen (1979:596) om renhållning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan kräva för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. Återvinning och återanvändning skulle öka.

I propositionen Riktlinjer för en fortsatt kretsloppsanpassning av samhället redovisades riktlinjer för den fortsatta inriktningen av kemikaliekontrollen och förslag till den fortsatta inriktningen av Kemikalieinspektionens verksamhet. I riksdagens beslut (prop. 1993/94:163, 1994/95: JoU23, rskr.1994/95:273) slogs fast att kemikaliekontrollen ingår i arbetet mot en långsiktigt hållbar utveckling.

Diffus spridning av kvicksilver ansågs inte höra hemma i ett kretsloppssamhälle. Användningen av amalgam i tandvården skulle därför avvecklas senast till år 1997. Övrig kvicksilveranvändning bör enligt beslutet avvecklas till år 2000.

K l o r b l e k m e d e l i konsumentprodukter f ö r maskindiskmedel borde enligt beslutet avvecklas till år 1995. Klorblekmedel i produkter för maskindisk och maskintvätt för yrkesbruk borde avvecklas med 90% av 1994 års användning senast till år 1996. Senast till år 1999 bör 85 % av tensiderna i disk, tvätt- och rengöringsmedel vara lättnedbrytbara. Tillverkare och importörer borde senast till år 1996 ha upphört med den katjonaktiva tensiden DSMAC i textilsköljmedel i enlighet med Pariskommissionens rekommendation. Förhandsgranskning av biocider och biologiska bekämpningsmedel skulle få ökad omfattning.

Konsumenter borde undvika att köpa och använda produkter som kan ersättas med andra mindre skadliga. De huvudsakliga målen för Kemikalieinspektionens verksamhet under treårsperioden skulle kvarstå. Inspektionens verksamhet skulle omprioriteras till förmån för det regionala och lokala arbetet. De övergripande målen för kemikaliekontrollen skulle vara:

Kunskapsmålet, som innebär att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö.

Produktmålet, som innebär att så ofarliga produkter som möjligt skall väljas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

Hanteringsmålet, som innebär att hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter.

Tillämpningen av substitutionsprincipen ansågs viktig i detta arbete: Sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter.

Försiktighetsprincipen skulle också tillämpas och innebär för kemikaliekontrollen bl.a. att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att hindra skada på människa eller miljö.

Med anledning av motioner har riksdagen (1995/96:JoU:8, rskr. 1995/96:40) i tillkännagivanden till regeringen uttalat att avvecklingen av bly och tennföreningar som används som stabilisatorer i PVC bör fullföljas snarast samt att den negativa miljöpåverkan från klortillverkning för att tillverka PVC bör minska. Kemikalieinspektionen redovisade i juni 1996 till regeringen förslag till åtgärder för att minimera hälso- och miljörisker från additiv i PVC.

Nordsjökonferensen är ett forum i vilket nordsjöländernas miljöministrar diskuterar havsmiljön i området. År1990 undertecknades en deklaration med rekommendationer om utsläppsreduktioner för 38 ämnen, bl.a. pesticider, klorerade lösningsmedel och flera metaller. Utsläppen till Nordsjön av arsenik och krom skulle minska med minst 50% under perioden 1985-95. Enligt samma deklaration skulle utsläppen till luft halveras till år 1995 eller senast år 1999.

Deltagarna vid den fjärde Nordsjökonferensen år 1995 enades om en ny kemikaliepolitik. I slutdokumentet från konferensen - Esbjergdeklarationen - slogs fast att alla utsläpp av farliga ämnen skulle avvecklas inom en generation (25 år), så att nivåerna i miljön därefter är nära noll.

Detta har kommit att kallas Generationsmålet. Deklarationen utgår från att åtgärder måste avse den kemiska belastningen av miljön i dess helhet. EU har också undertecknat Nordsjödeklarationen. Begränsningsmål motsvarande de som ställts upp inom ramen för Nordsjökonferensen har också ställts upp inom ramen för Helsingforskommissionen, HELCOM och Pariskommissionen, PARCOM.

Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 antogs deklarationen Agenda 21. I denna behandlas kemikaliefrågorna i huvudsak i det 19:e kapitlet. Ett omfattande handlingsprogram för den globala kemikaliekontrollen fram till år 2000 och in i nästa århundrade sammanfattas i sex programområden. Vid den uppföljningskonferens om kemikaliekontroll som hölls i Stockholm år 1994 ställde man upp mål för olika programområden och angav aktiviteter i genomförandet av Agenda 21. De övergripande programområdesmål som angavs var :

* att utöka och påskynda den internationella riskbedömningen av kemikalier

* att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier

* att öka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker

* att upprätta riskreduktionsprogram * att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering

* att förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter

Det angavs också genom vilka internationella organisationer som arbetet skulle bedrivas.

De mål och delmål för kemikaliearbete som angivits ovan har i stort sett behandlats i kronologisk ordning. De kan sammanfattas på följande sätt:

Det övergripande syftet med lagen om kemiska produkter

att förebygga skador på människors hälsa eller miljön

försiktighetsprincipen Risker skall förebyggas. Även vetenskapligt grundade misstankar om skadeverkningar är tillräckliga som underlag för åtgärder Utbytesregeln/substitutionsprincipen

Sådana kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana

Halveringsprogrammen och annan riskbegränsning

* reducering av bekämpningsmedel inom jordbruket * reducering av bly samt arsenikoch kromföreningar * avveckling av kvicksilver * avveckling av klorerade organiska lösningsmedel * avveckling av klorblekmedel i konsumentprodukter för maskindiskmedel * avveckling av bly och tennorganiska föreningar som stabilisatorer i PVC * begränsning av ftalater, bromerade flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater

Det övergripande syfte med lagen om kemiska produkter

att förebygga skador på människors hälsa eller miljön

* utvidgning av avvecklingsplanerna för ozonnedbrytande ämnen

Kunskapsmålet Kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö Produktmålet Så ofarliga produkter som möjligt skall användas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana Hanteringsmålet Hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter Principerna för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling bör gälla även för kemikaliekontrollen

* ytterligare planer för riskbegränsning av hälso- och miljöskadliga ämnen bör tas fram * nya produktgrupper och varuområden skall successivt anges för producentansvar * hushållningen med sådant plastmaterial som framställs ur ändliga naturresurser bör bli bättre, särskilt miljöbelastade plastmaterial bör undvikas helt * strategi, konkreta mål och tidtabell för tillämpningen av producentansvar på nya områden bör anges

Det övergripande syfte med lagen om kemiska produkter

att förebygga skador på människors hälsa eller miljön

* substitutionsprincipen bör hävdas internationellt och Sverige bör vara pådrivande i det internationella samarbetet i kemikaliefrågor

Internationella mål Agenda 21 * utöka internationella riskbedömningar * harmonisering av klassifice-ring och märkning * utöka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker * upprätta riskreduktions-program * stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering * förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter Nordsjökonferensen

1990

minskning av utslöpp till Nordsjön och till luft av 38 ämnen, bl.a. pesticider, klore-rade lösningsmedel och flera metaller All användning av naturfrämmande ämnen skall upphöra inom 25 år

Generationsmålet 1995 HELCOM och PARCOM begränsningar motsvarande Nordsjökonferens

Styrmedel kan delas in i huvudgrupperna administrativa, ekonomiska och informativa. Till de administrativa räknas då lagstiftningen, myndighetsorganisationen och myndighetsutövningen. Det finns inga självklara gränser mellan de olika typerna av styrmedel. Tvärtom är det oftast så att de måste användas i kombination - för att informera måste man ha något att informera om och för att kunskaper skall kunna tillämpas måste man bl.a. informera om dem.

I exempelvis tillsynsavsnittets underavsnitt om förutsättningar för tillsyn behandlas några andra styrmedel som fordras för att tillsynen skall bli effektiv. Även i avsnittet om länsstyrelserna är det påtagligt att det är kombinationen av styrmedel som utgör förutsättningarna för dessa myndigheters kemikaliearbete.

Den centrala lagen med bestämmelser om kemikalier är lagen (1985:426) om kemiska produkter. För vissa kemiska produkter gäller den inte om det inte föreskrivits i särskild ordning. De omfattas istället av bestämmelserna i andra lagar - livsmedelslagen, läkemedelslagen, strålskyddslagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor, lagen om transporter av farligt gods eller lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark.

Även miljöskyddslagen (1969:387) och arbetsmiljölagen (1977:1160) innehåller bestämmelser som har betydelse för kemikaliehantering och kemikalieanvändning.

Lagen om kemiska produkter är en utpräglad ramlag med ett stort antal bemyndiganden. Lagen får i stor utsträckning sitt innehåll genom de bestämmelser som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I 4 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter anges att ytterligare föreskrifter beträffande kemiska produkter finns i :

1. förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel

2. förordningen (1985:837) om PCB m.m.

3. förordningen (1985:838) om motorbensin

4. förordningen (1985:839) om kadmium

5. förordningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m.

6. förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall

7. förordningen (1985:997) om anmälningsskyldighet beträffande asbest i ventilationsanläggningar

8. förordningen (1986:683) om förbud mot asbesthaltiga friktionsbelägg i fordon

9. förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier 10. förordningen (1988:716) om CFC och halon m.m. 11. förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel

12. förordningen (1991:1290) om vissa kvicksilverhaltiga varor

13. förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall

EG-rättens Sevesodirektiv om storolyckor i vissa industriella verksamheter (82/501/EG) har förts in i lagen om kemiska produkter, räddningstjänstlagen och i lagen om brandfarliga och explosiva varor.

Till kemikalielagstiftningen hör också de tillämpningsföreskrifter som meddelats med stöd i lagen om kemiska produkter. Föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndiganden i lagen om kemiska produkter och tillhörande förordningar kan finnas i författningssamlingarna hos en rad myndigheter: Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Läkemedelsverket, Räddningsverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen och samtliga länsstyrelser.

Till kemikalielagstiftningen bör man också kunna räkna vissa tillämpningsföreskrifter som rör kemikalier, men som meddelats med stöd i någon annan lag. Detta gäller exempelvis för en del av de föreskrifter som Arbetarskyddsstyrelsen meddelat med stöd av arbetsmiljöförordningen. Som exempel kan nämnas Arbetarskyddsstyrelsens kungö-

relse (AFS 1996: 4) med föreskrifter om härdplaster.

Vid en analys av normgivningen för kemiska produkter som Riksdagens revisorer genomförde år 1992 (Riksdagens revisorers förslag angående riksdagen och normgivningsprocessen 1991/92:19, Underlagsrapport 4) konstaterades :

Totalt för kemikalielagen med sig 80 bemyndiganden, 17 förordningar samt 20 centrala och 24 regionala myndigheter med rätt att meddela föreskrifter. Antalet myndighetsföreskrifter som meddelats med stöd i lagen har det varit svårt att kartlägga men det det torde röra sig om närmare 50 plus tillhörande allmänna råd. Problemet med överblick accentueras av att kemikalieområdet och berörda myndigheter sträcker sig över flera departementsområden (miljö-, jordbruks-, kommunikations- försvars-, social-, arbetsmarknads- och civildepartementet) samt ett flertal riksdagsutskott. De många ändringarna i bl.a. förordningen om kemiska produkter bidrar till problemen att skaffa sig överblick. Tekniken med en ny förordning för varje problemområde som aktualiseras samt ändring i den övergripande förordningen infördes som ett alternativ till att införa alla nya förordningsregler i förordningen om kemiska produkter, såsom varit fallet med den tidigare kungörelsen om kemiska produkter. Man kan fråga sig om överskådligheten har ökat genom denna ändring. Dessutom innebär regelsystemets komplexitet att det blir svårare att övervaka området, med ökade risker för hälso- och miljöskador som följd.

Sammanlagt har Kemikalieinspektionen 14 bemyndiganden att meddela föreskrifter, men alla har inte använts. Föreskrifter har t.ex. inte meddelats om kostnader för tillsyn (17 § lagen och 28§ förordningen om kemiska produkter). Kemikalieinspektionens författningssamling innehöll enligt inspektionens förteckning den 1 januari 1996 totalt 25 föreskrifter och 15 allmänna råd.

Bärande principer i lagen om kemiska produkter

I 1 § lagen om kemiska produkter, LKP, anges att Försiktighetsprincipen skall tillämpas - skador på människors hälsa eller i miljön på grund av de kemiska produkternas inneboende egenskaper skall förebyggas. Lagen skall tillämpas så att en generell risk för skada är tillräcklig för att skyldigheten att förebygga skall inträda.

Substitutionsprincipen eller utbytesregeln kan med stöd av lagtext och förarbeten formuleras så här:

Om någon hanterar en kemisk produkt (eller en vara enligt 2 § förordningen om kemiska produkter), och denna produkt (eller vara) kan ersättas med en mindre skadlig produkt (eller vara) som ger ett likvärdigt resultat eller fyller ett likvärdigt ändamål och inte ger en orimlig merkostnad, så skall den mer skadliga produkten undivkas, dvs. man skall inte hantera den.

I 5 § LKP anges att det är var och en som - hanterar eller importerar - kemiska produkter som skall undvika den mer skadliga produkten. Utbytesregeln ställer inte krav på att man skall välja en speciell produkt. Den alternativa produkten skall ge ett likvärdigt resultat men inte nödvändigtvis samma. Ansvar för brott mot 5 § LKP kräver minst grov oaktsamhet medan den som överträder föreskrift, villkor eller förbud som meddelats med stöd av 5 § riskerar att ådra sig ansvar redan vid oaktsamhet.

Tillverkarens och importörens undersöknings- och märkningsplikt

Enligt 6 § LKP är tillverkaren och importören av en kemisk produkt skyldig att se till att produkten är tillräckligt undersökt. Denna bestämmelse konkretiseras vidare genom förordningens regler om klassificering och märkning, och genom Kemikalieinspektionens ytterligare mer detaljerade föreskrifter. Den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt skall bedöma produktens inneboende

egenskaper från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Härvid skall bl.a. utredas

1. vilka ämnen som kan ge produkten farliga egenskaper

2. arten och graden av de farliga egenskaperna

3. vilka åtgärder som behövs för att skydda hälsa och miljö vid hanteringen

4. vilka åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från produkten.

I 7 § LKP anges att den som yrkesmässigt hanterar eller importerar en kemisk produkt skall

* utreda produktens egenskaper i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet

* ha tillgång till behövlig kemisk och toxikologisk kompetens.

I 8 § anges vidare att den som tillverkar, importerar eller överlåter en kemisk produkt vid överlåtelse av kemiska produkter skall märka eller på annat sätt lämna sådan information som är av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt.

Inför riksdagens beslut om lagen om kemiska produkter slog jordbruksutskottet (JoU 1984/85:30) fast att myndigheternas huvuduppgift inom kemikaliekontrollen borde vara att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker.

Liksom det finns bestämmelser om kemikalier på många håll i lagstiftningen är det många myndigheter som deltar i kemikaliearbetet. I detta avsnitt behandlas några. För att placera in myndigheterna i kemikaliesammanhanget lämnas exempel på vad de arbetat med. Någon fullständig redovisning av varje myndighets arbete lämnas emellertid inte. Det bör också tilläggas att det visade sig alltför tidskrävande att fullständigt kartlägga de olika regeringsuppdrag rörande

kemikalier som Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket fått och redovisat under det gångna decenniet.

Regeringen

Kemikaliefrågor handläggs inom flera departement. De myndigheter som arbetar med kemikalier hör också till olika departementsområden. En stor del av regeringens kemikaliearbete utförs dock i Miljödepartementet, bl.a. genom kretslopps- och kemikaliekontrollenheten, Miljövårdsberedningen, Kretsloppsdelegationen och Agenda 21-kommittén.

Kemikalieinspektionen

Enligt sin instruktion (1988:525, senast ändrad genom SFS 1995:1334) skall inspektionen:

1. uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och de risker användningen av dessa kan medföra,

2. utöva tillsyn enligt lagen (1985: 426) om kemiska produkter över tillverkare, importörer och andra leverantörer av kemiska produkter,

3. pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter,

4. föra och utveckla register över kemiska produkter,

5. utreda, sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter och de hälso- och miljörisker sådana produkter kan medföra,

6. lämna information inom kemikaliekontrollens område,

7. stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter på kemikaliekontrollens område,

8. medverka i det internationella samarbetet på kemikaliekontrollens område.

Inspektionen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att styra leverantörers utredningar, bedömningar och information avseende kemiska hälso- och miljörisker och till generell begränsning av förekomsten av kemiska ämnen.

I samband med riksdagens beslut om en god livsmiljö uppdrog regeringen åt Kemikalieinspektionen att följa upp och redovisa hur avvecklingen av bly och kvicksilver fortgår. Uppdraget redovisades i juni 1993. Inspektionen fick också i uppdrag att redovisa effekterna av inspektionens föreskrifter (KIFS 19990:10) om träskyddsbehandlat virke. Uppdraget redovisades i maj 1993.

Genom 1993 års beslut om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling fick Kemikalieinspektionen i uppdrag * att i samråd med Naturvårdsverket identifiera sådan användning av klor och klorerade organiska ämnen i Sverige som bör begränsas. I uppdraget ingick att ge förslag till avveckling eller andra riskbegränsande åtgärder

* att i samråd med Naturvårdsverket göra en analys av vilka hälso- och miljörisker som användning av tvätt-, diskoch rengöringsmedel orsakar, redovisa vilken produktutveckling mot mindre skadliga produkter som är på gång samt ge förslag till de åtgärder som behövs för att påskynda utvecklingen.

Inspektionens toxikologiska råd skall verka för en hög vetenskaplig standard i myndigheternas analyser av risker med kemiska ämnen, ge myndigheterna vägledning i deras arbete med kriterier och principer för vetenskapliga tolkningsfrågor samt medverka till en sådan samordning att myndigheterna kan göra grundläggande delar av riskanalysen på ett så enhetligt sätt som möjligt. I rådet ingår 19 forskare och myndighetsrepresentanter. Rådet anordnar utbildning för berörda myndigheter och seminarier, tillsätter arbetsgrupper samt dokumenterar och informerar om väsentliga toxikologiska spörsmål. Under senare tid har rådet bl. a. på olika sätt behandlat följande frågor:

- långlivade organiska föroreningar i miljön - ekotoxikologi i förhållande till toxikologi - beteendetoxikologi - endokrina effekter; kemikalier som imiterar hormoner - och därmed stör den naturliga hormonbalansen - kan ha negativ inverkan på immunförsvaret, reproduktionen, beteendet, - ämnesomsättningen och tillväxten

- kadmium - njurskador vid låga nivåer

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket skall enligt sin instruktion (1988:518, senast ändrad genom SFS 1995:1333) vara samlande och pådrivande i miljövårdsarbetet - nationellt och internationellt. Verkets arbete skall syfta till att säkerställa en god miljö och biologisk mångfald. Naturvårdsverket handlägger ärenden om prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen, varvid också användningen av kemikalier beaktas.

I förhållande till sektorsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter skall verket arbeta med mål , vägledning, samordning och uppföljning som rör miljöarbetet. Verket skall bevaka miljövårdsintresset vid tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av dessa lagar Verket skall verka för och sprida kunskaper om miljöforskning samt genom miljöövervakning ta fram uppgifter om och belysa miljötillståndet. Verket har vidare det centrala ansvaret för tillsyn enligt ett antal lagar och förordningar (jfr. avsnittet om tillsyn).

I samband med riksdagens beslut om en god livsmiljö uppdrog regeringen åt Naturvårdsverket att följa upp och redovisa hur avvecklingen av bly och kvicksilver fortgår. Uppdraget redovisades i juni1993.

I augusti 1993 redovisade Naturvårdsverket sitt uppdrag att upprätta förslag till program för stegvis avveckling av innehållet av vissa miljöfarliga organiska ämnen i slam och

till åtgärdsprogram för ett renare slam från kommunala avloppsreningsverk.

Verket har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor som syftar till att hushålla med naturresurser och att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i den yttre miljön vid yrkesmässig användning och annan hantering, även i avfallsledet av kemiska ämnen, produkter och varor.

Under de senaste tio åren har Naturvårdsverket genomfört flera karakteriseringar av kemikalieanvändningen i olika industribranscher i syfte att minska användningen av miljöfarliga ämnen.

Naturvårdsverket skulle senast 1995-12-31 utarbeta dels en plan för det fortsatta arbetet med att begränsa användningen av miljöskadliga kemikalier inom industrin, dels utredningar med förslag till åtgärder i fråga om flödet av plaster, textilier och pappersprodukter och dess miljöeffekter. I april 1996 redovisade verket ytterligare ett regeringsuppdrag i rapporten POP - Stabila Organiska Miljögifter - Stort eller litet problem? För närvarande utarbetas inom verket en handlingsplan för fortsatt arbete med att minska användningen av miljöfarliga ämnen inom industrin.

Verket skall vidareutveckla underlag för att arbeta fram överenskommelser om åtgärder inom ramen för luft- och havskonventionerna och EU. Verket har i uppdrag att årligen redovisa en uppföljning av avvecklingsplanen för ozonnedbrytande ämnen i Sverige. I 1995 års utvärdering av avvecklingsplanen konstateras att avvecklingen av de ozonnedbrytande ämnena nu är genomförd i Sverige. Samtidigt konstateras dock att arbete inom vissa viktiga områden återstår. I utvärderingen rekommenderas Kemikalieinspektionen och/eller Naturvårdsverket utarbeta en lathund för att underlätta kommunernas arbete med dessa frågor. Vidare behövs enligt utvärderingen anvisningar för hur de förbjudna varorna/produkterna skall omhändertas liksom förbättringar beträffande märkningen.

Naturvårdsverket har ansvar för rapportering till EU-organ om tillämpning och efterlevnad i Sverige av EU:s

miljölagstiftning. Verket deltar också i det informella nätverket inom EU för införande och praktisk tillämpning av EU:s miljölagstiftning (IMPEL).

Arbetarskyddsstyrelsen

Verket har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och i andra varor och som syftar till att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i arbetsmiljön vid yrkesmässig användning och annan hantering av kemiska ämnen, produkter och andra varor. Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet.

Arbetarskyddsstyrelsen har bemyndigande i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) att utfärda föreskrifter till arbetsmiljölagen (1977:1160) om bl.a. tillstånd, villkor och märkning av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyrelsen är tillståndsmyndighet för bekämpningsmedel klass 1 ASS.

Gemensam strategi för kemikalieområdet

Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen har efter hand kommit överens om en uttolkning av hur den fördelning av arbetet som ges i lagstiftningen ser ut. För att ytterligare systematisera och stärka arbetet med att förebygga och undanröja kemiska hälso- och miljörisker utarbetades år 1992 en gemensam strategi för kemikalieområdet. I anknytning till strategin upprättades en överenskommelse (mars 1995) om ansvarsoch arbetsfördelningen mellan de tre verken. Det slås härvid fast att:

* Kemikalieinspektionen som kemikaliemyndighet har huvudansvaret för föreskrifter och tillsyn som syftar till att förebygga skador från kemiska ämnen, kemiska produkter samt andra varor som släpps ut på marknaden.

* Naturvårdsverket som central miljömyndighet har huvudansvar för föreskrifter och tillsyn som syftar till att få en från miljö- och naturresurssynpunkt säker användning/hantering av kemiska ämnen, kemiska produkter och andra varor inklusive avfallsledet. För produktområdena drivmedel och bränslen, CFC etc. har SNV ansvaret även för sådana riskbegränsande åtgärder i leverantörsledet som gäller särskilt för dessa grupper.

* Arbetarskyddsstyrelsen som central arbetsmiljömyndighet har huvudansvar för föreskrifter och tillsyn som syftar till att få en från arbetsmiljösynpunkt tillfredsställande användning/hantering av kemiska ämnen, kemiska produkter och andra varor.

Det slås vidare fast att myndigheterna skall samarbeta beträffande riskbegränsning, verksamhetsplanering och internationellt arbete. Naturvårdsverket har ett sammanhållande ansvar för frågor som rör kretslopp.

Läkemedelsverket

Verket är central myndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och läkemedelsnära produkter. Verket skall tillse att tillgängliga läkemedel är säkra och effektiva och av god kvalitet och verka för att dessa används på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Verket granskar bl.a. ett läkemedels kvalitativa och kvantitativa sammansättning av olika kemiska ämnen för ett marknadsgodkännande av produkten. Det gäller även gränsvärden för icke önskvärda ämnen såsom syntesföreningar, nedbrytningsprodukter och lösningsmedelsrester. Även för s.k. hjälpämnen krävs dokumentation av sammansättning och godkännande av specifikationskraven.

Vid inspektion av tillverkare av läkemedel kontrolleras att företagets tillverkning görs enligt s.k. god tillverkningssed (GMP). Inom Europeiska Gemenskapens kommission pågår arbete med att utreda gemensamma GMP-regler för tillverkning av aktiva läkemedelssubstanser. I Sverige pågår

arbete med att inordna tillverkare av aktiva läkemedelssubstanser i den regelbundna tillsynsverksamheten. Inaktiva ämnen påverkar inte på samma sätt säkerheten av produkten och man har därför inte prioriterat GMP-kraven på dessa.

För läkemedel kan uppgift om mängd av en kemikalie /beståndsdel tas fram. Det är möjligt genom att läkemedlens sammansättningar är kända samt att det finns tillgång till försäljningsstatistik. Det är först efter Sveriges EU-inträde som Sverige något beaktat läkemedlens miljöeffekter. Naturvårdsverket har i samarbete med bl.a. Läkemedelsverket under år 1996 genomfört en förstudie om läkemedels miljöeffekter och har kallat representanter för ett antal myndigheter till ett arbetsmöte i januari 1997 om läkemedelsrester och nedbrytningsprodukter i miljön.

Verket är också tillsynsmyndighet i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter och får enligt förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter meddela föreskrifter för vissa kosmetiska och hygieniska varor. Direktivet 76/768/EG om kosmetiska och hygieniska varor har införlivats i den svenska lagstiftningen. För kosmetiska och hygieniska produkter gäller att tillverkaren eller importören ansvarar för att produkten är för konsumenten ofarlig vid normal hantering. I de bestämmelser som finns ingår förteckningar över ämnen som det är förbjudet att använda, över ämnen som är tillåtna att använda med vissa begränsningar (t.ex. vad gäller halter eller krav på märkning) och över ämnen som får ingå som konserveringsmedel, färgämnen eller UV-filter. Någon förhandsgranskning av kosmetiska produkter görs inte, men det finns ett produktregister över kosmetiska och hygieniska produkter.

Jordbruksverket

Verket övertog då det bildades Lantbruksstyrelsens uppgifter inom bekämpningsmedelsområdet och har en samordnande funktion avseende bekämpningsmedelsprogrammen.

Genom förordningen (1985:86) om bekämpningsmedel har Jordbruksverket bemyndigats att meddela särskilda föreskrifter om tillstånd att använda bekämpningsmedel (som huvudsakligen berör jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsskötsel) och om kunskapskrav och åldersgränser. Verket får vidare bl.a. besluta att länsstyrelsen skall svara för den utbildning som krävs med anledning av kunskapskrav som verket bestämmer.

Boverket

Verket har bemyndigats att om det behövs till skydd för inomhusmiljön, i samråd med Kemikalie inspektionen, meddela vissa föreskrifter om byggprodukter. Inom Boverket pågick arbete med sådana föreskrifter under 1992-1993. Projektet lades dock ned, eftersom man inte kunde finna tillfredsställande stöd för de föreslagna föreskrifterna. Verket har vidare vissa uppgifter beträffande rivningsavfall enligt plan- och bygglagstiftningens bestämmelser om rivningsplaner.

Generalläkaren

ansvarar för den regionala och lokala till synen enligt förordningen om kemiska produkter i fråga om Försvarsmaktens användning av kemiska produkter som inte ankommer på Yrkesinspektionen.

Livsmedelsverket

Den verksamhet som berör kemikalieområdet gäller bl.a. att leda och samordna livsmedelskontrollen, undersöka livsmedels sammansättning och tillsatser samt ge råd och anvisningar i livsmedelsfrågor. Verket ansvarar för kontrollen av bekämpningsmedelsrester i livsmedel.

Socialstyrelsen

Beträffande hälsorisker i miljön utgår verksamheten från styrelsens tillsynsansvar enligt olika lagstiftningar, t.ex. tobakslagen , smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslagen samt styrelsens övergripande ansvar att följa utvecklingen av hälsorisker.

I maj 1991 fick styrelsen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att avveckla amalgam som tandfyllnadsmaterial, vilket redovisades i rapporten Möjligheter att avveckla amalgam som tandfyllnadsmaterial .

Räddningsverket

Verket är central myndighet för befolkningsskydd och räddningstjänst i fred och krig. Bland annat har verket det centrala ansvaret för räddningstjänst i samband med kemikalieolyckor.

Verket är vidare transportmyndighet för landtransporter av farligt gods och meddelar föreskrifter för sådana transporter.

Sprängämnesinspektionen

Inspektionen har det centrala ansvaret för att övervaka att hanteringen och importen av brandfarliga och explosiva varor utförs på ett säkert sätt. Den direkta tillsynen över företag utförs framför allt av de kommunala räddningstjänsterna och polismyndigheterna.

Länsstyrelserna

Liksom inom flera andra lagstiftningsområden har länsstyrelserna beträffande kemikalier ett allmänt ansvar för den tillsyn som inte utövas av någon annan. Länsstyrelserna skall också pröva frågor om tillstånd enligt 17 § förord-

ningen om kemiska produkter för import och överlåtelse av livsfarliga och mycket farliga produkter. För att få en viss belysning av vilka kemikaliefrågor länsstyrelserna hanterar har en enkät skickats till länsstyrelsernas miljövårdsenheter. Det bedrivs därför säkerligen en hel del arbete på länsnivå som på olika sätt berör kemikalier, men som ändå inte kommit med i enkätsvaren.

För att få en översiktlig bild av i vilka sammanhang länsstyrelserna och miljövårdsenheterna i praktiken kommer in på kemikaliefrågor ställdes frågan Vid vilken typ av ärenden kommer Länsstyrelsen och enheten mest in på kemikaliefrågor? Främst nämns tillståndsprövning och tillsyn av verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen. Även anmälningsärenden, samråd, miljörapporter och särskilda projekt nämns. Några nämner också de särskilda regler och förfaranden som gäller CFC-användning.

Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen föreskrivs villkor gällande t.ex., hantering och utbyte av kemikalier. Förutom miljöskyddslagen uppges tillståndsärenden som rör kemikalier främst gälla transport av miljöfarligt avfall samt transport, överlåtelse och import av kemikalier enligt förordningen om kemiska produkter.

På frågan Har enheten behandlat kemikaliefrågor i samband med PBL-ärenden, tillämpning av naturresurslagen eller kommunala planer för räddningstjänsten? svarade de flesta "nej". Några uppger att frågor om hälsa och säkerhet berörs bl.a. i PBL-arbetet; främst rör det sig då om miljöskyddsfrågor. Som exempel på kemikaliefrågor i PBL-ärenden nämns detaljplaner som rör vattenskyddsområden, lokalisering av gasdepåer, planändringar vid vissa industrier och rekommendationer om eller förbud för vissa färdvägar beträffande transporter av farligt gods. Från en länsstyrelse nämns att beredskapsfunktionen och miljövårdsenheten deltar i projektet Hälsa och säkerhet med att ta fram underlag för kommunernas planer för räddningstjänsten; bl.a. bidrar man med kemikalieexpertis.

Av svaren på frågorna Vilka är de största skillnaderna i förutsättningarna för Länsstyrelsens kemikaliearbete om

man jämför år 1986 med år 1996 och Vilka är de största skillnaderna i Länsstyrelsens och enhetens arbetssätt? framträder en bild av hur kemikaliearbetet förändrats.

Flera anger att förutsättningarna på olika sätt har blivit bättre:

* Kunskapen om kemiska ämnens farlighet för hälsa och miljö har ökat avsevärt under den senaste tioårsperioden, särskilt för miljön. Myndigheterna kan därför tydligare peka ut problem och rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med näringsliv och allmänhet. På utbildningssidan har toxikologi och miljötoxikologi fått större tyngd.

* Underlaget från Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen har blivit betydligt bättre. Ett exempel är Kemikalieinspektionens OBS-lista över ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- och miljösynpunkt att de kräver särskild uppmärksamhet. Kunskaperna om enskilda ämnen och produkter har blivit bättre.

* Bestämmelserna i form av förordningar och föreskrifter, liksom allmänna råd, har blivit väsentligt fler, vilket har underlättat arbetet. För vissa områden har det dock dröjt ganska länge, vilket hindrat kemikaliearbetet. Detta gäller t.ex. bestämmelserna i 8 § lagen om kemiska produkter beträffande indelning av kemiska produkter i farlighetsklasser. Först år 1991 kom det ett allmänt råd rörande produktinformation om miljöfarliga egenskaper hos kemiska produkter.

* Först i samband med EES-avtalet fick Sverige en rad bindande bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter samt föreskrifter om miljöegenskaper hos kemiska produkter i varuinformationsblad. Dessa bestämmelser har underlättat arbetet för både tillverkande industri och länsstyrelser.

* Företagen är nu betydligt mer intresserade av sitt kemikaliearbete och av att diskutera detta med länsstyrelserna. Kunskaperna inom industrin och handeln är betydligt bättre, liksom miljömedvetenheten och förståelsen för de miljöproblem som kemikalier medför. Företagens egna miljörapporter är en bra grund för kemikaliearbetet. När

miljöstyrningssystem såsom EMAS får genomslag kommer företagen själva ytterligare att öka sitt arbete med dessa frågor.

* En del av kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder bedriver numera en aktiv och kampanjinriktad tillsyn utifrån lagens bestämmelser. Främst riktar sig dessa insatser mot användare och återförsäljare av kemikalier. Myndigheter, miljöorganisationer som Naturskyddsföreningen och Det naturliga steget har drivit på.

* Länsstyrelsen ökade resurserna på kemikaliesidan under den senare delen av 1980-talet och början av 1990-talet, bl.a.. I några län har då ytterligare någon kemist anställts, vilket man anser ha tillfört kemikalieverksamheten mycket. Kommunerna har också fått ökade resurser. I Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs och Skaraborgs län har dock kraftiga neddragningar aviserats i samband med den förestående länssammanslagningen, vilket man befarar kommer att drabba bl.a. kemikaliesidan.

Det har hänt mycket under de senaste åren. Frågorna har blivit komplexare och därför svårare än tidigare. Det krävs större kunskap, men specialisterna har blivit färre. Alla som handlägger miljöskyddsärenden blir också kemikaliehandläggare.

I dag arbetar länsstyrelserna mer parallellt med miljölagstiftning och kemikalielagstiftning. Mer tid läggs ner på att diskutera användning och hantering av och risker med kemikalier i t.ex. avfall. Substitutionsprincipen diskuteras. Begränsningslistan, med ämnen vars användning är inskränkt genom centrala förbud eller ställningstaganden, och annat underlag beaktas i hanteringen av miljörapporterna. Länsstyrelsen försöker arbeta mer förebyggande. Direkttillsyn har kompletterats med tillsynskampanjer. Nu arbetar vi mer med branscher eller hela länet. Introduktionen av Sevesodirektiven i Sverige har medfört aktivt arbete med stora kemikaliehanterare.

Hur man ser på de förändrade förutsättningarna för kemikaliearbetet återspeglas också i svaren på frågan Vilka förändringar i förutsättningarna för kemikaliearbete skulle du främst se utifrån förhållandena i ditt län?

* Den regionala samordningen av kemikaliearbetet är viktig och måste prioriteras, vilket bör framgå tydligt i lagstiftningen. Samordning i den ordinarie verksamheten ses som det enda framkomliga arbetssättet inom kemikalieområdet på sikt.

* Det vore önskvärt att vi fick resurser att mer än hittills kunna initiera och leda kommunövergripande tillsynskampanjer med kommunerna, gärna även över länsgränserna. Ett aktivare stöd från de centrala myndigheterna skulle underlätta kemikaliearbetet. En bra hjälp i kemikaliearbetet vore att regelbundet, t.ex. två gånger om året träffa övriga länsstyrelsers kemikaliehandläggare och Kemikalieinspektionen eller Naturvårdsverket för gemensamma diskussioner om vad som görs centralt och vad som görs i länen, problem, projekt etc. - alltså något utöver den enda träff per år som Kemikalieinspektionen ordnar. Utbyte av kunskap behövs både mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna och länsstyrelserna emellan.

* Klarare linjer från lagstiftare och centrala myndigheter vore önskvärt. Som exempel kan nämnas trikloretylenanvändningen. När det handlar om generella kemikalieproblem vore det bra om de centrala myndigheterna kunde ta ett samlat grepp även fortsättningsvis, trots att vi numera är med i EU. Det fordras bl.a. för att kraven på företagen inte skall skilja sig alltför mycket mellan länen.

* Det behövs tillgång till enkla och lättförståeliga databaser om kemiska ämnens egenskaper som helst i klartext och med ett minimum av siffror och kryptiska förkortningar anger kemikaliers miljöfarlighet. Det vore också önskvärt att få vägledning om bra miljöval . Det behövs vidare bättre register och ökad kunskapsöverföring samt en samlad överblick av vad som hanteras i länet.

* Både kemikalie- och miljöskyddsarbete måste numera bedrivas på ett mycket styrt och resurssnålt sätt. Mer resurser inom kemikalieområdet skulle innebära att arbetet skulle kunna läggas upp på ett annat sätt. Det finns behov av att dra igång fler övergripande kemikalieprojekt, t.ex. för att samla in kvicksilver eller arbeta med begränsningslistan (ungefär som man gjort i Älvsborgs län).

* Större insatser bör göras för att minska användningen av farliga kemikalier i hushållen, offentlig verksamhet m.m. Detta arbete bör främst ske inom ramen för det arbete med Agenda 21 som sker på kommunal nivå.

* På de tidigare nämnda frågorna om förutsättningar för länsstyrelsernas kemikaliearbete lämnades även omdömen om Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen vilka kan kompletteras med svaren på frågan om man hade några övriga synpunkter t.ex. på dessa myndigheters kemikaliearbete.

* Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens kemikaliearbete har fungerat bättre på senare år. Särskilt uppskattade är Naturvårdsverkets fördjupade kurser om t. ex. ämnen med hormonella effekter och om flamskyddsmedel. Kemikalieinspektionens flamskyddsprojekt, plastadditivprojekt och olika rapporter ger kunskap om viktiga kemikalieområden att arbeta vidare med.

* Vid länsstyrelserna anser man det viktigt att Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen delger andra sina kunskaper. Inspektionen är bra på att ge vederhäftiga svar på frågor angående kemikalier. Råd & Tips från inspektionen är till god hjälp för miljönämndernas tillsyn.

* Begränsningsarbetet allmänt sett inte särskilt väl uppbackat från centrala myndigheter - möjligen har det blivit något bättre på senare tid.

* Kemikalieinspektionen har svårigheter med att se Länsstyrelsernas roll i kemikaliearbetet. Inspektionen vänder sig ofta till miljönämnderna men inte till länsstyrelsen. Länsstyrelserna efterlyser tydligare stöd från inspektionen. Från kommunalt håll har angivits att Kemikalieinspektionen är bättre på att informera än Naturvårdsverket. Det senare anses dock ha bättrat sig. En förklaring till kommunernas

uppfattning kan vara att inspektionen i stor utsträckning vänder sig just till kommunerna.

* Naturvårdsverkets kemikaliearbete syns inte så väl. Mycket av verkets arbete är branschorienterat.

* Rollfördelningen mellan myndigheterna förefaller fortfarande oklar, åtminstone för dem som arbetar lokalt och regionalt. Myndigheterna borde samarbeta tydligare och samordna aktiviteter. När Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket inte samordnar t.ex. miljö- och kemikalietillsyn, görs det inte på lokal och regional nivå heller. För Länsstyrelserna är det viktigt att det är klart hur de centrala myndigheternas ansvarsområden skiljer sig åt. Båda de centrala myndigheterna bedriver kemikaliearbete om t.ex. användningen av kemikalier i vissa branscher. För flera typer av anläggningar krävs numera tillstånd enligt såväl miljöskyddslagen som lagen om kemiska produkter.

Kommunerna

Kommunernas miljö- och hälsoskydds- eller motsvarande nämnder är enligt förordningen om kemiska produkter lokala tillsynsmyndigheter och skall svara för den omedelbara tillsynen i kommunen. Oftast är det miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna i respektive kommun som genomför kemikalietillsynen. Kommuner bedriver också informationskampanjer m.m. i egen regi eller i samverkan med andra organ med uppgifter inom kemikalieområdet.

Kommunerna kommer på olika sätt in på kemikaliefrågor i sin verksamhet, t.ex. i arbetet med räddningstjänst och planer för denna, avfallshantering, upphandling med hänsyn till miljöaspekter, miljöplaner, miljöbokslut samt taxesättning.

Många kommuner har bedrivit ett aktivt kemikaliearbete. Särskilda projekt har t.ex. drivits beträffande

- bilvårdskemikalier - kemikalier i plastindustrin - kemikalier för försäljning i detaljhandeln - kadmium

- krom - bly - PCB - koppar - kvicksilver - nonylfenol - åtgärder för reningsverk - giftiga båtbottenfärger - CFC-information till försäljare av värmepumpar och till små butiker - förbrukad motorolja - insamling av miljöfarligt avfall.

Kommunernas Agenda 21-arbete har omfattat kemikaliefrågor i ett vidare perspektiv.

Svenska Kommunförbundet har utarbetat rekommendationer och informationsmaterial rörande miljövänlig kommunal upphandling. En del av kommunernas särskilda kemikalieprojekt har bedrivits tillsamman med länsstyrelser och andra kommuner, t.ex. i kommunalförbund

Flera kommuner har på olika sätt önskat bättre förutsättningar i form av tydlig lagstiftning, vägledningar m.m. Bl.a. har detta kommit till uttryck i samband med Kemikalieinspektionens kommunenkäter 1993 och 1996 och Riksrevisionsverkets granskning under 1993/94 av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets stöd till kommunernas kemikalietillsyn. I 1996 års enkätsvar framhölls att miljöoch hälsoskyddsförvaltningens personal inte har tillräcklig kännedom om kemikalielagstiftningen, och att tillsynen därför inte så ofta tar stöd av den. Kunskaperna om miljöskyddslagen och hur den kan tillämpas vid ärendehandläggning uppgavs vara större.

2.2.3. Tillsyn och egenkontroll

Fördelning av tillsynsuppgifter

Enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter skall tillsynen röra efterlevnaden av lagen samt föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Den centrala tillsynen är fördelad på Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Läkemedelsverket och Boverket. Regionala och lokala tillsynsmyndigheter är yrkesinspektionen, Generalläkaren, länsstyrelsen och den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljöskyddsområdet.

I propositionen 1993/94 om en fortsatt kretsloppsanpassning sägs att miljömyndigheterna exempelvis i sitt tillsynsarbete enligt 16§ lagen om kemiska produkter i det enskilda fallet kan kräva av företag att kemiska produkter byts ut mot mindre farliga. I Kemikalieinspektionens tillsynsansvar ingår bestämmelserna i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel och lagen (1994:900)om genetiskt modifierade organismer. Inspektionen är också tillsynsmyndighet över efterlevnaden av förordningen 2455/92/EG om export och import av vissa farliga ämnen samt förordningen 793/93/EG för existerande ämnen.

Kemikalieinspektionen ansvarar bl.a. för riskbegränsande åtgärder som syftar till att begränsa flödet av kemiska ämnen ut på marknaden. Inspektionen har också ansvar för åtgärder som rör den allmänna konsumentanvändningen av kemiska produkter. Huvudansvaret för att begränsa exponeringen i den yttre miljön i samband med yrkesmässig hantering av produkter ligger hos Naturvårdsverket. Huvudansvaret för att begränsa exponeringen i arbetsmiljön ligger hos Arbetarskyddsstyrelsen.

På central nivå har Kemikalieinspektionen tillsynsansvar för kemikaliefrågor i leverantörsledet, medan ansvaret för hanterings- och användningsfrågor ligger hos Naturvårdsverket respektive Arbetarskyddsstyrelsen. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket skall ge vägledning och stöd

till länsstyrelser och miljö- och hälsoskyddsnämnder i deras tillsyn. Naturvårdsverkets vägledningsansvar omfattar de regionala och lokala tillsynsorganens kemikalietillsyn avseende verksamheters påverkan på den yttre miljön, medan Kemikalieinspektionen ansvarar för vägledning som rör tillsyn av leverantörsledet.

Den tidigare nämnda gemensamma strategin för kemikalieområdet utgår från de övergripande målen för hälsa och miljö i samband med kemikaliehantering. Arbetsfördelningen mellan myndigheterna diskuteras med avseende på kunskapsuppbyggnad, kunskapsöverföring, produktval och hantering. Arbetsfördelning eller samarbete beträffande tillsyn behandlas inte alls liksom inte heller tillsynens plats i kemikaliearbetet.

Under 1995 utarbetade Naturvårdsverket en tillsynsstrategi för verkets uppgift som samordnare av operativ tillsyn direkt utövande efterlevnadskontroll. I strategidokumentets förteckning över lagar med stöd av vilka verket är tillsynsmyndighet framgår att lagen om kemiska produkter endast är ett av flera sådana lagrum. I uppgiften som tillsynssamordnare ingår enligt verket att

- ge stöd och vägledning till länsstyrelser och kommunala miljönämnder

- styra och samordna länsstyrelsernas och de kommunala miljönämndernas operativa tillsyn

- följa upp och utvärdera länsstyrelsernas och de kommunala miljönämndernas tillsynsarbete.

Enligt förordningen (1985:835) om kemiska produkter ansvarar länsstyrelsen för den "närmare tillsynen" inom länet. Länsstyrelsen har ett övergripande ansvar för tillsynsverksamheten i länet och skall vid behov stötta de lokala tillsynsmyndigheterna. På det regionala och lokala planet utövar också Yrkesinspektionen tillsyn av kemiska produkters påverkan på arbetsmiljön.

Lokala tillsynsmyndigheter är kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder som enligt förordningen skall svara för den "omedelbara tillsynen" i kommunen. Oftast är det

miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna i respektive kommun som genomför kemikalietillsynen.

Tillsyn av efterlevnaden av miljöskyddslagen är avgiftsbelagd, vilket inte är fallet med tillsynen av bestämmelserna i lagen om kemiska produkter. För kemiska produkter som är anmälda till Kemikalieinspektionens produktregister betalas i stället andra avgifter. Möjligen bidrar detta till att det är svårt att får ett grepp om hur mycket tillsyn som bedrivs rörande respektive lag. Det kan också vara en förklaring till att tillsynen inte berörs i strategin för kemikaliearbetet.

Det finns också tillsyn som rör kemikalier som utövas av andra myndigheter. Som exempel kan nämnas tillsyn med stöd i lagen (1982:821) om transporter av farligt gods.

Enligt lagen om kemiska produkter ställs olika krav på den som hanterar kemiska produkter. Som tidigare nämnts ansåg jorddbruksutkottet inför riksdagens beslut om att en av myndigheternas huvuduppgifter i kemikaliearbetet borde vara att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälso- och miljörisker. Det ställs således krav på att företagen bedriver egenkontroll inom kemikalieområdet.

Förutsättningar för tillsyn och egenkontroll

Kemikalieinspektionen skall vidareutveckla förutsättningarna för sin egen och andras tillsyn liksom för egenkontrollen. Till förutsättningarna hör

- lagstiftningen med tillämpningsföreskrifter, allmänna råd och tillämpning

- organisationen för tillsyn - kunskapsunderlag - uppföljningen av tidigare tillsynsinsatser - erfarenhetsutbyte - förhållningssätt till tillsyn.

Vid Kemikalieinspektionen förs databasen DOMAR med avgöranden från bl.a. allmänna domstolar, förvaltnings-

domstolar och regering som registreras fortlöpande. Inspektionen har gjort utskrifter av databasen för bl.a. tillsynspersonal, polis och åklagare. Eftersom materialet i databasen egentligen inte bearbetats alls ger det inte någon god överblick över hur lagstiftningen tillämpats till ledning för tillsynen.

Det har hävdats att en av de bärande principerna i lagen om kemiska produkter -substitutionsprincipen - sällan har satts i full rättslig funktion (Annika Nilsson: Är utbytesregeln otydlig, vag och svår att tillämpa - eller bara svår att acceptera? Miljörättslig tidskrift 1995:3). Det finns därför inga prejudikat till ledning för tillsynsmyndigheterna möjligheterna. Tillämpningen av substitutionsprincipen på det lokala planet sägs därmed bli vacklande, i den mån regeln tillämpas alls.

Kemikalieinspektionen ger ut sammanställningar av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd om kemikalier. Den upplaga som gavs ut i maj 1995 innehöll många nyheter, varav de flesta hängde samman med att Sverige enligt EES-avtalet hade anstånd till den 1 januari 1995 med genomförandet av vissa EG-regler. Andra nyheter berodde på Sveriges medlemskap i den europeiska unionen. Praktiskt taget varje författning hade ändrats på något sätt. Bestämmelserna om klassificering och märkning och om varuinformationsblad hade ersatts. Även EG- förordningar på kemikalieområdet med bestämmelser som riktar sig till enskilda fanns med.

1995 års regelsamling är uppdelad på tre delar. Föreskrifter och allmänna råd om utredning, klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter finns i Del II, som innehåller kemikalieinspektionens och Sprängämnesinspektionens märkningsbestämmelser. Del III innehåller listor över bl. a. bindande klassificering och märkning i fråga om såväl hälso-, miljö- som brandfarlighet för c:a 1500 ämnen.

Olika förteckningar över ämnen för vilka särskilda bestämmelser gäller har också givits ut. De aktuella listorna är följande:

Begränsningslistan omfattar c:a 60 ämnen vars användning är inskränkt genom centrala förbud eller ställningstaganden (Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket)

Observationslistan, OBS-listan tar upp c:a 200 ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- och miljösynpunkt att de kräver särskild uppmärksamhet. Det gäller ämnen med hög giftighet, starkt cancerframkallande eller reproduktionsstörande egenskaper, allergiframkallande egenskaper, hög miljöfarlighet osv. (Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket)

Klassificeringslistan (KIFS 1994:12) är en bindande föreskrift om klassificering och märkning av c:a 1500 hälso- och miljöfarliga ämnen.

En första vägledning för tillsynen utarbetades gemensamt av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket år 1989.

I propositionen (1993/94:163) om en fortsatt kretsloppsanpassning angavs att Kemikalieinspektionens tillsynsarbete syftar till att kontrollera hur företag som levererar kemiska produkter tillämpar kemikalielagstiftningen och till att driva fram en bättre efterlevnad. Tillsynen skall också öka insikten hos lokala miljömyndigheter om deras tillsynsansvar och kontrollmöjligheter enligt lagen. Vägledning till lokala och regionala miljömyndigheter fyller enligt propositionen viktig funktion och är en förutsättning för en god och enhetlig kemikaliekontroll som bidrar till att genomföra Agenda 21 i Sverige.

I rapporten (RRV 1994:8) Stödet till kommunernas kemikalietillsyn redovisade Riksrevisionsverket i april 1994 en granskning av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets stödverksamhet till regional och lokal kemikalietillsyn. Granskningen koncentrerades till den yttre miljön.

Riksrevisionsverket konstaterade att Kemikalieinspektionen hade betonat tillsyn för att höja den allmänna regelefterlevnaden i återförsäljarledet, medan och Naturvårdsverket hade betonat att tillsynen skulle utgå från inventeringar och prioriteringar av vilka verksamheter som är viktigast.

Naturvårdsverket hade enligt Riksrevisionsverket fortsatt sin orientering mot tillsyn enligt miljöskyddslagen, vilket

lett till oklarhet hos kommunerna om de båda centrala verkens roller beträffande kemikaliefrågor. Flera av de länsstyrelser Riksrevisionsverket kontaktat hade framfört att deras roll i kemikaliekontrollen var oklar. Länsstyrelserna begränsade därför sin roll till att granska kemikaliehanteringen i samband med tillståndsprövningar enligt miljöskyddslagen.

Riksrevisionsverket ansåg att Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket borde fungera som inspiratörer samt som förmedlare av kunskaper och erfarenheter i förhållande till kommunerna. Eftersom de lokala tillsynsmyndigheterna har skilda förutsättningar för kemikaliearbetet ansåg Riksrevisionsverket att de centrala myndigheterna måste differentiera sitt stöd.

Enligt Riksrevisionsverket:s uppfattning beror goda resultat i arbetet med att minska riskerna av kemikalieanvändningen på att tillsynsorganisationer samtidigt arbetar med främjande åtgärder och med sanktionshot. För att underlätta ett sådant arbete efterlyste Riksrevisionsverket bl.a.:

- bättre underlag för kommunernas prioritering av kemikalier

- fler föreskrifter för särskilt miljöfarliga kemiska ämnen och produkter

- enklare begränsningsregler (med få undantagsförordningar, branschöverenskommelser och dispenser)

- utvecklade former för erfarenhetsåterföring mellan tillsynsmyndigheter

- informationsmaterial om lagen om kemiska produkter utvecklade branschfaktablad om kemikaliefrågor.

Under 1994 utarbetade Kemikalieinspektionen en vägledning för tillsyn och under 1996 har en policy och strategi för den egna inspektionsverksamheten utarbetats. I denna anges att det övergripande och långsiktiga syftet med inspektionerna är att företagen utövar sin kemikaliekontroll så att risker med kemiska produkter f örhindras eller minskas, medan det direkta syftet är tillfredsställande lag- och regelefterlevnad. Syftet skall uppnås dels genom direkta

inspektionskrav, dels genom allmänpreventiva effekter som får företagen, även de som inte inspekterats, att ta reda på och följa gällande bestämmelser.

Vid förfrågan uppges från inspektionen att de problem angående stödet till kommunerna som Riksrevisionsverket påtalat fortfarande äger relevans. Inspektionen saknar t.ex. en tydlig kontaktlänk med de regionala och lokala nivåerna, varför olika vägar prövas:

* Information om nyheter inom kemikaliearbetet ges f.n. ut i ett Nyhetsbrev; i detta informeras bl. a. om lokala och regionala tillsynsinsatser.

* Inspektionen har initierat och medverkar i fortbildning för yrkesverksamma miljö- och hälsoskyddsinspektörer om kemikalielagstiftning och principer för kemikaliekontroll som anordnas vid miljö- och hälsoskyddslinjen, Umeå Universitet.

* Tillsynsvägledningen kommer att uppdateras till en tillsynshandbok.

En särskild svårighet beträffande stödet till kommunerna är enligt inspektionen att kommunerna har skiftande storlek och kompetens inom kemikalieområdet. Detta märks bl.a. vid inspektionens tillsynsbesök, då kommunen alltid är med.

I regleringsbrevet till Kemikalieinspektionen för perioden 1991/ 92 - 93/94 krävdes bl.a. att Kemikalieinspektionen skulle öka insatserna för att företagen bättre skulle uppfylla kraven enligt lagen om kemiska produkter. Det ansågs särskilt angeläget att med insatser för att få en ökad tillämpning av substitutionsprincipen. För att åstadkomma detta skulle inspektionen ge ökat stöd till regionala och lokala tillsynsorgan.

Till förutsättningarna för tillsyn och egenkontroll hör också de kunskaper och erfarenheter som förmedlas via olika branschorganisationer. Utöver ett fortlöpande informationsutbyte mellan branschföreningarna och medlemsföretagen finns också speciella insatser. Som exempel kan nämnas en studie av kunskaper och attityder till varningsmärkessystemet som Plast- och Kemikalieleverantörers

förening redovisade i maj 1990. Studien hade finansierats med medel från Arbetsmiljöfonden. Den hade genomförts i samarbete med LO, Svenska Fabriksarbetareförbundet och SAF;s Allmänna Arbetsgivareförbund. Ett flertal kemister inom Yrkesinspektionen hade också medverkat.

Undersökningen visade att varningssystemet i viss utsträckning tillämpades och förstods av berörda inom industrin. Man fann dock också brister i kunskaperna om vad enskilda symboler betyder och den närmare innebörden av beteckningar som "mycket brandfarligt" och "brandfarligt". Möjliga åtgärder diskuterades också.

Kemikalieinspektionen har genomfört två kartläggningar (1992 och 1995) av kemisk- toxikologisk kunskap och kompetens hos tillverkare och importörer av kemiska produkter. Undersökningarna gjordes för att utröna i vad mån tillverkare och importörer kan axla sitt ansvar för att utreda och bedöma hälso- och miljöfarlighet hos kemiska produkter. Inspektionen fann att det finns en stor variation i företagens kompetens och arbete med kemikaliekontroll.

1995 konstaterade inspektionen att företagens organisation för kemikaliearbetet hade förändrats så att, det hade strukturerats tydligare och det hade fått en klart högre status med ökade befogenheter för kemikalieansvariga. Inspektionen lämnade förslag till hur företagen kunde utveckla den egna kemikaliekontrollen genom förbättringar beträffande interna rutiner och kontrollsystem, tydlig fördelning av ansvar och befogenheter samt tillgång till kunskap och kompetens. Uppgifterna borde enligt inspektionen vara dokumenterade.

Tillsynsinsatser

Från början tänkte man sig vid Kemikalieinspektionen rullande inspektioner - man skulle återvända till geografiskt avgränsade områden. Det har dock aldrig fungerat. Från inspektionen uppges att man där under de första åren inte ägnade mycket resurser åt tillsynssidan.

Eftersom skillnaderna mellan företagen var mycket stora

och inspektionens resurser begränsade, ansåg inspektionen det efter hand nödvändigt att koncentrera insatserna. Företag med ett stort antal produkter, med särskilt skadliga produkter och med volymmässigt stora produkter med en bred användning har prioriterats. Som exempel kan nämnas företag med tvätt- och rengöringsmedel, bilvårdsprodukter, smörjmedel och fotoprodukter. Genom att arbeta produktgruppvis är det möjligt att bemöta företag som levererar en viss produkttyp på ett likartat sätt.

Inspektioner har vidare genomförts i några geografiska områden - Värmland, Halland, Skåne, Stockholm, Göteborg och Gävle. Utöver direkt inspektion har dessa inspektionsomgångar också syftat till att få till stånd samarbete och erfarenhetsutbyte med miljö- och hälsoskydds- nämnder och länsstyrelser.

1990-1991 genomförde Kemikalieinspektionen ett tillsynsprojekt som omfattade importörer och tillverkare av fordonsprodukter. Projektet resulterade i krav på utbyte av ett 10-tal ämnen med hälso- och miljöfarliga egenskaper i ett flertal typer av fordonsprodukter.

I Bilvårdsprodukter - utveckling och förekomst ; Produkter för vård, reparation och tillverkning av fordon (KEMI Rapport 8/95) presenteras med stöd av uppgifter från Kemikalieinspektionens produktregister en överblick av flödet av fordonsprodukter från leverantörerna till de olika användarsektorerna. Den nu utförda undersökningen utgjorde delvis en uppföljning av de tidigare tillsynsinsatserna beträffande bilvårdsprodukter och visade på en mycket positiv produktutveckling mot mindre hälso- och miljöfarliga produkter. Företagens produktinformation hade också förbättrats väsentligt under femårsperioden, främst beträffande produkternas hälsofarliga egenskaper.

I rapporten konstaterades vidare att tillsyn i detaljhandeln är ett viktigt instrument för att kontrollera att leverantörerna följer regler om klassificering och märkning av kemiska produkter och för att förhindra att förbjudna produkter kommer ut till användarna. För uppföljning av produktutbyte kan detaljhandelstillsyn vara ett mindre effektivt verktyg eftersom sammansättningen hos de

produkter som återfinns i detaljist ledet under omställningstiden inte alltid överensstämmer med den aktuella produktsammansättningen i tillverknings och importörsledet.

I samarbete med länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har en studie gjorts av färg till konsument och yrkesmåleri som redovisades i rapporten En nyans grönare.

I Kommunprojektet har inspektionen i samverkan med kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder arbetat för att öka sin kunskap om de kommunala aktiviteterna, bygga upp ett nätverk och söka ge prioriteringssignaler för kommunernas kemikalieverksamhet.

En del kommuner, främst de större kommunerna har under flera år arbetat målinriktat med olika kemikaliefrågor i tillsynsprojekt. En hel del kemikalieprojekt har också genomförts. De inbegriper både förutsättningar för tillsyn t.ex. information och regler - och tillsyn. Som exempel kan nämnas:

* Göteborgs kommun - teknik- och metodutveckling för biltvättprojekt, Samla smörjan (insamling av förbrukad motorolja) samt Kemikaliesvepet; numera hanteras kemikaliefrågorna till stor del i Göteborgsregionens kommunalförbund, kemikaliegruppen.

* Älvsborgs län - Insamling av kvicksilver, bekämpningsmedelsanvändning m.m.

* Kronobergs län - Hantering av träskyddsbehandlat virke

* Kopparbergs län - Projekt riktat mot färghandel * Stockholms län - Trikloretylen - Avveckling med förhinder, En uppföljning av företagens användning av trikloretylen 1991 och 1994 som gjordes med anledning av att förbud mot yrkesmässig hantering trädde i kraft den 1 januari 1996. En regionala samverkansgrupp, Kemilänken, har bildats. I den ingår representanter från länsstyrelse, landsting, kommuner och Stockholm Vatten. Kemilänken har bl.a. ordnat ett batteriseminarium.

* Västernorrlands län - Riktlinjer för offentlig upphandling har upprättats.

Informationskampanjer riktade till inköpare har genomförts regionalt och lokalt på olika håll. Bland annat har 70 kommuner i opinionsbildande syfte gemensamt drivit ett projekt rörande bilvårdskemikalier.

De samlade tillsynsinsatserna inom kemikalieområdet är det svårt att få grepp om, eftersom tillsynen är fördelad på så många myndigheter. Från branschorganisationernas sida framhålls också att man inte vet något om tillsynens resultat, vilket man vid flera tillfällen också påtalat.

Gemensam tillsyn

För att åstadkomma en likformig tillämpning i Sverige av Sevesodirektivet 82/501/EG som syftar till att förebygga stora olyckor vid kemikaliehantering och till att minimera konsekvenserna av sådana olyckor inrättades år 1993 en arbetsgrupp. I denna ingick representanter för Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Räddningsverket och Sprängämnesinspektionen. Myndigheterna organiserade en försöksverksamhet med gemensamma inspektioner. Idén med samverkan skulle vara att tillsynsmyndigheterna skulle samordna sina aktiviteter i sammanfallande frågor. Detta förväntades ge effektivitetsvinster och leda till ett vidare perspektiv på den egna verksamheten. Avsikten var också att ett samordnat myndighetsuppträdande skulle underlätta för dem som tillsynen riktar sig mot.

Sammanlagt genomfördes tio gemensamma tillsynsbesök De företag som skulle besökas valdes ut av en central grupp, medan inspektionerna genomfördes av de ordinarie operativa tillsynsmyndigheterna. Besöken genomfördes i form av systeminspektioner enligt en checklista som den centrala gruppen utformat. Varje inspektion avslutades med ett för de deltagande myndigheterna gemensamt meddelande till företaget. Varje myndighet skulle svara för uppföljningen av sin del av de krav som ställts på respektive företag.

Försöksverksamheten utvärderades, varvid man konstaterade att tidsinsatsen för en enskild myndighet blir större vid en gemensam inspektion än om myndigheten skulle utföra motsvarande inspektion helt på egen hand. Vid några inspektioner kom av olika skäl frågor kring ett av sakområdena att dominera, vilket ledde till en sned belysning av företagets verksamhet. Positivt var bl.a. att det gemensamma uppträdandet syntes ha bidragit till att aktuella frågor lyftes upp till företagens högsta ledning.

2.2.4. Produktregistret

Företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter är enligt 9 § lagen (1985:426) om kemiska produkter och 12-16 §§ förordningen om kemiska produkter skyldiga att anmäla produkterna till produktregistret. Med tillverkare avses också den som för vidare överlåtelse i eget namn förpackar, packar om eller ändrar namn på en kemisk produkt utan att ha importerat eller tillverkat den. Om produktens tullnummer finns med i förordningen skall produkten anmälas.

Företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter betalar kemikalieavgifter för produkter som anmälts till registret. Avgifterna (57 miljoner kronor) finansierar tillsammans med avgifter på bekämpningsmedel Kemikalieinspektionens verksamhet.

2 500 företag har produkter som är anmälda till registret. Antalet anmälda produkter är 55 000 varav fullständiga uppgifter om sammansättning finns för 38 000. För fullständiga uppgifter skall ingående ämnens anges med kemiskt entydiga namn. Gärna skall också anges CAS-nummer som åsätts ämnen i det europeiska registret över kommersiellt använda kemiska substanser, EINECS. Halter skall anges i viktsprocent.Varje år byts 6000-7000 produkter ut. Produkterna innehåller sammanlagt 190 000 ämnen och 195 000 synonymämnen. Alla råvaror finns med i registret. Alla företag är inte med. Mest är det småföretag som fattas.

Under år 1995 genomförde Kemikalieinspektionen ett projekt som redovisades i Nålen i höstacken - Hur man hittar företag som är anmälningspliktiga till produktregistret (PM nr 9/95 KEMI). Projektet genomfördes mot bakgrund av att tidigare jämförelser med tullens importregister visat att ett betydande antal företag som importerat kemiska produkter inte anmälde dessa som de borde. Andra skäl var:

* Produktregistret bör vara så fullständigt som möjligt för att kunna användas i myndigheternas arbete.

* Anmälningspliktiga företag som inte är anmälda till produktregistret får en konkurrensfördel jämfört med företag som följer gällande regler.

Ett antal olika metoder prövades för att leta upp företag som borde ha varit anmälda till produktregistret. Att göra uttag från Patent- och Registreringsverket (via SCB) visade sig vara ett av de bästa sätten att hitta anmälningspliktiga företag. Totalt kontrollerades 1863 företag med avseende på om de var anmälda till produktregistret. Av dessa var 702 stycken inte med i registret. Förelägganden skickades till företagen, som skulle återkomma med skriftliga uppgifter inom två veckor eller betala vite. 401 stycken förklarade sig som ej anmälningspliktiga.

Registret har byggts upp etappvis. Till att börja med användes uppgifterna i det inte särskilt mycket förutom i inspektionens egen verksamhet. Det nya systemet innebar att uppgifterna i registret blivit mer omfattande. Under 1990-talet har det dock använts alltmer, särskilt sedan 1993, då ett nytt system hade införts. Uppgifterna i registret används främst av, Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. För närvarande är det många kommuner som gör uttag över vilka företag som använder nonylfenoletoxylater. Registret används också för statistiska ändamål, bl.a. för kemikaliestatistik. Uttag ur registret sekretessprövas. Genom att sekretessen allmänt anses vara strikt upprätthållen ökar uppgifternas tillförlitlighet. Samtidigt är det emellertid så att registret antagligen borde kunna användas mer. Vissa förfrågningar blir aldrig

gjorda, eftersom man utgår från att svaret kommer att bli nej.

2.2.5. Kunskaper

I utredningsdirektiven till kemikommissionen betonades behovet av grundläggande kunskaper upp. Kommissionen skulle föreslå åtgärder för att motverka svårigheterna att identifiera och bedöma risker samt för att prioritera mellan olika insatser.

I kemikaliearbetet behövs grundläggande kunskaper om kemiska ämnens inverkan på människors hälsa och i miljön. Det behövs alltså även forskning och kanaler genom vilka forskningens resultat kan nå alla led i kemikaliehanteringen. Grundläggande forskning i toxikologi och ekotoxikologi bedrivs i anknytning till universiteten.

Institutet för miljömedicin bildades i slutet av 1980-talet. Det skulle bli en kunskapsbas för myndigheter, kommuner och landsting och genomföra tillämpad forskning för riskbedöm- ningar. Sådana utredningar görs på uppdrag. Institutet är administrativt inordnat i Karolinska Institutet, vars huvuduppgift är att bedriva forskning, varför resurser som är avsedda för en mer utåtriktad och tillämpad verksamhet konkurrerar med ren grundforskning.

De centrala myndigheterna inom kemikalieområdet behöver tillgång till toxikologiska kunskaper för att bedöma risker, i föreskriftsarbete, som grund för egen och andras tillsyn, som bas för informationsverksamhet m.m. Som exempel på sådana aktiviteter kan nämnas:

Arbetarskyddsstyrelsen utredde på regeringens uppdrag under 1987-1988 konsekvenserna av en halvering av de hygieniska gränsvärdena för organiska lösningsmedel. Utredningen genomfördes i nära samarbete med arbetsmarknadens parter och berörda branschorganisationer. Arbetsmiljöinstitutet utarbetade på Arbetarskyddstyrelsens uppdrag underlag för att bedöma de medicinskt toxikologiska konsekvenserna.

Naturvårdsverket har bl.a. bedrivit forskningsprogrammen Miljömedicinskt varningssystem och Riskbedömning hälsa - miljö, där framför allt neurotoxicitet av metaller i lägre doser och olika fraktioner av dieselgaser studerats. Neurotoxikologin anses vara en mycket viktig del i det miljömedicinska arbetet, eftersom den kan göra det möjligt att bättre förutse den neurotoxiska potentialen hos nya substanser. Den kan också bidra till en bättre förståelse för hur de neurotoxiska föreningar som redan förekommer i vår miljö verkar.

Kemikalieinspektionen avrapporterade i december 1995 ett projekt om flamskyddsmedel.under vilket riskerna för hälsa och miljö förknippade med dessa medel hade analyserats. Förslag till riskbegränsande åtgärder lämnades också.

Kemikalieinspektionen har ägnat en stor del av sin verksamhet åt kunskapsuppbyggnad. För att finna vilka ämnen i vilken användning som bör begränsas har inspektionen bedrivit arbete för att utveckla generella angreppssätt och metoder för prioritering av kemikalier med avseende på risk. Ett exempel på detta är inspektionens ID-projekt med analys av tillvägagångssätt för att från risksynpunkt prioritera kermikalier för riskbegränsningsåtgärder. Ett annat är det s.k. solnedgångsprojektet i vilket en metodik utvecklats för att finna kemikalier som har många skadliga egenskaper.

Inspektionen konstaterade vid inledningen av sin verksamhet att bristen på kunskaper om kemiska ämnens egenskaper och effekter var mycket stor. Detta gällde särskilt för ämnen som redan var i bruk, medan läget för nya ämnen var bättre. Såväl inom EG som i USA hade man infört regler och system som ställde krav på att företagen skulle undersöka nya ämnen innan de släpptes ut på marknaden. Även om Sverige saknade en motsvarighet innebar systemen i EG och USA att nya ämnen blev undersökta och bedömda, eftersom de flesta ämnen som introduceras i Sverige också introduceras EU eller USA. Som en följd av EES-avtalet är EG- systemt infört även i Sverige.

I årsredovisningen för verksamhetsåret 1993/94 redovisades att arbetet i stor utsträckning bedrivits och skulle komma att bedrivas i internationell samverkan, fr.o.m. det gångna året med tyngdpunkten på EG. Före EG-medlemskapet har inspektionen varit initiativtagare till och aktivt medverkat i OECD:s program för existerande kemikalier. Huvudsyftet med programmet är att få till stånd testning och utvärdering av ett 1000-tal högvolymkemikalier.

2.2.6. Styrmedel i bekämpningsmedelshanteringen

I Sverige liksom i alla västländer förhandsgranskas bekämpningsmedel. Bekämpningsmedel får inte importeras, saluhållas, överlåtas eller användas utan att vara godkända av Kemikalie- inspektionen. När ett bekämpningsmedel godkänns skall medlets hälso- och miljöfarliga effekter bedömas med hänsyn till användningsområdet.

Enligt förordningen (1985:426) om bekämpningsmedel gäller ett godkännande i högst fem år. När förordningen trädde i kraft hade tillverkarna därför fem år på sig för att ansöka om och få godkännande. År 1987 skrev Kemikalieinspektionen till alla tillverkare innan alla gamla godkännanden, som t.ex. erhållits på 1960- eller 1970-talet skulle gå ut 1990. Inspektionen gick igenom 400 produkter. Insektsmedel granskades grundligt, andra medel mera ytligt. 1994, således före EU-inträdet var alla medlen genomgångna. Inom EU skall motsvarande process genomföras under tolv år.

Halveringsprogrammen

Mellan åren 1986 och 1990 genomfördes ett program för att minska hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel. Ett av programmets mål var att användningen av bekämpningsmedel skulle halveras fram till år 1990. Riksdagen beslutade år 1990 inom ramen för 1990 års livsmedelspolitis-

ka slut att arbetet med att minska riskerna skulle fortsätta och att användningen ytterligare skulle halveras till mitten av 1990-talet. Halveringen skulle vara genomförd till år 1996.

Programmen har omfattat åtgärder om: - övergång till medel och användningsvillkor som innebär mindre risker,

- föreskrifter, utbildning och information om säkrare hantering av bekämpningsmedel samt kontroll av bekämpningsmedelsrester i livsmedel,

- minskad användning av bekämpningsmedel. Det ursprungliga handlingsprogrammet utarbetades på uppdrag av regeringen år 1986 av Lantbruksstyrelsen, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.

Lantbruksstyrelsen samordnade arbetet och kontakter togs också med Livsmedelsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, SCB, Statens maskinprovningar, Lantbruksuniversitetet, Kemikontoret, Lantbrukarnas riksförbund, Leverantörsföreningen för lantbruksmaskiner, Svenska lantmännens riksförbund samt Trädgårdsnäringens riksförbund. Det var således ett stort antal svenska myndigheter och intresseorganisationer som ansågs berörda. Regeringen uppdrog i januari 1987 åt de tre myndigheter som utarbetat handlingsprogrammet, som nu kallades halveringsprogrammet för bekämpningsmedel, att fortlöpande redovisa hur arbetet fortskrider med Lantbruksstyrelsen (från år 1991 Jordbruksverket) som samordande myndighet. Arbete pågår vid myndigheterna för att slutredovisa programmet.

Påverkan på miljön från bekämpningsmedel är komplex. Ofta kan den inte hänföras till ett enskilt utsläpp eller enskild gård. Effekterna på natur m.m. uppträder inte alltid samtidigt eller på samma plats som en förorening äger rum. Som en konsekvens av detta är det nödvändigt att en åtgärd för att den ska få avsedd effekt kombineras med andra åtgärder. Bekämpningsmedelsprogrammen har därför innehållit följande komponenter med varierande inslag:

- lagstiftning och tillsyn, - utbildning, information och rådgivning,

- ekonomiskt stöd och avgifter och - försöks- och utvecklingsverksamhet. För att yrkesmässigt få använda bekämpningsmedel krävs att man genomgått en grundutbildning på tre dagar för att få handha klass 2-medel respektive fyra dagar för att få handha klass 1-medel. Jordbruksverket har utarbetat föreskrifter, kursplaner och utbildningsmaterial för utbildningen. Länsstyrelserna har ett regionalt ansvar för genomförandet. Hälso- och miljörisker samt hur dessa kan begränsas samt behovsanpassning av anvädningen ingår som moment i utbildningen. En stor utbildningsinsats genomfördes under 1988, då 20 000 bönder utbildades av rådgivare som i sin tur utbildats av personal från Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen. För närvarande finns ca 25 000 personer som är behöriga att använda bekämpningsmedel. Dessa genomgår repetitionsutbildning vart femte år för att få behålla denna behörighet. Kursledare och lärare till kurserna utbildas av personal från Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen.

Förutom årliga lägesrapporter har myndigheterna till följd av regeringsuppdrag lämnat bl.a. följande rapporter med beröring på området:

* Problemområden vid kemisk bekämpning , 1991 * Miljöavgifter, - Bekämpningsmedel, - Handelsgödsel, 1992

* Handlingsprogram rörande trädgårdsnäringens miljöfrågor, 1994

Vid upprättandet av handlingsprogram för trädgårdsnäringens miljöfrågor skedde också samråd med Arbetarskyddsstyrelsen.

År 1991 lämnades en slutrapport om åtgärder som genomförts och om resultat av programmet. Härvid redovisades att det övergripande målet för handlingsprogrammet varit att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jord-, skogs- och trädgårdsbruk. Riskerna delade man in i risker för den yttre miljön, risker i arbetsmiljön och risker vid exponering av födan. Riskerna hade kunnat minskas genom att:

* godkännande för de farligaste medlen dragits in * godkännande för medel som var dåligt dokumenterade dragits in

* användningsområden inskränkts * karenstiden, dvs. tiden mellan behandling och skörd, förlängts

* medel som medför stora risker flyttats till klass 1 (den högsta)

* informationen om de risker som är förknippade med hanteringen förbättrats.

Utbildning, information och rådgivning har sannolikt också varit av stor betydelse för att minska risker med bekämpningsmedel.

När den nya förordningen om bekämpningsmedel trädde i kraft den 1 januari 1986 fastställdes att godkännande för ett bekämpningsmedel högst kan gälla i fem år. Av de verksamma ämnen som ingick i medel för jord-, skogs-, och trädgårdsbruk hade under perioden 1985-1990 antalet gamla godkända ämnen stadigt minskat, medan antalet nya godkännanden varit konstant. Vid utgången av år 1985 var antalet godkända ämnen 207. Motsvarande siffra år 1995 var 122.

Minskningen beror främst på att gamla medel inte fyllt Kemikalieinspektionens krav. De har antingen bedömts som alltför riskabla eller saknat dokumentation. Både Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen utarbetade under perioden föreskrifter och allmänna råd om spridning av bekämpningsmedel.

I den lägesrapport som de tre redovisningsskyldiga myndigheterna lämnade vid ingången av år 1996 angavs att målsättningen är att under året nå en reducering av använd mängd aktiv substans med 75% med utgångspunkt från medeltalet av förbrukningen, mätt i försåld mängd, 1981-85. Underhand har myndigheterna uppgett att denna målsättning i det närmaste skulle ha uppnåtts. Minskningen i användningen har till helt övervägande del skett i ogräsbekämpningen och till stor del genom övergång till användning av lägre doser. Förändringen beror enligt rapporten i

första hand på bättre rådgivning och förbättrad spridningsteknik. Försöks- och utvecklingsverksamhet anses väsentligt ha bidragit till detta. Vidare anges i lägesrapporten (1996:1) att övergång till medel med mindre risker har skett genom:

* utveckling av risk/nyttovärderingen, inklusive behovsprövningen, som grund för värdering av nya och äldre medel med avseende på risk, nytta och behov

* vidgade krav på undersökningar och uppgifter om medlens miljöeffekter samt registrering av dessa i bekämpningsmedelsregistret, bl.a. för att finna medel med låg riskprofil

* utgallring av medel med oacceptabla egenskaper, där alla medel godkända före 1986 har omprövats

* begränsning av antalet medel som får användas annat än yrkesmässigt

* utrednings- och utvecklingssamarbete, med avseende på bl.a. bekämpningsmedlens inverkan på miljön.

Handlingsprogram till år 2001

Hösten 1995 fick Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen i uppdrag att lämna ett förslag till ett handlingsprogram till år 2001 gällande användningen av bekämpningsmedel. Samråd skulle ske med Naturvårdsverket, Arbetarskyddsstyrelsen och Livsmedelsverket. Uppdraget redovisades i februari 1996 i rapporten Förslag till handlingsprogram för att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel till år 2001.

I uppdraget ingick bl.a. att redovisa hur de positiva resultat som erhållits genom de två tidigare programmen skall kunna upprätthållas och vilka åtgärder som behövs för att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring.

I rapporten beskrivs användningen av bekämpningsmedel i Sverige och i EU. Det framgår att i jämförelse med förbrukningen i EU är användningen i Sverige mycket liten. Det gäller även den genomsnittliga användningen per

hektar jordbruksmark. Det redovisas att ett pågående policyarbete inom EU om bekämpningsmedel sannolikt kan leda fram till en gemensam policy, vilket kan ge större kraft i ett framtida riskminskningsarbete inom unionen. Redan i dag innebär urbytet av erfarenheter och synsätt att utvecklingen drivs framåt och att dubbelarbete undviks. Erfarenheterna av det svenska halveringsprogrammet är viktiga i sammanhanget.

Ett osäkerhetsmoment uppges vara hur växtskyddsmedelsdirektivet 91/414/EG kommer att tillämpas. Det kan hända att Sverige blir tvunget att godkänna medel som tidigare varit förbjudna i Sverige. Enligt rapporten är det därför viktigt att det finns vetenskapligt underlag för att kunna försvara svenska ståndpunkter i EU t.ex. om exponering av den yttre miljön.

EU:s lagstiftning kring arbetsmiljö och livsmedel har kunnat arbetas in i svensk lagstiftning utan några större konsekvenser. Det ingångna tull- och handelsavtalet, GATT, kan enligt rapporten innebära att Sverige och EU eventuellt måste höja sina gränsvärden för bekämpningsmedel i livsmedel. Även problem med genetiskt modifierade organismer och med risker för import av utsädessorter med sämre resistens- eller kokurrensegenskaper redovisas.

Bekämpningsmedel förekommer i vatten, men kunskaperna om förekomsten är bristfälliga. Antagligen är sådana problem kopplade till brister i hanteringen. Naturvårdsverket hade arbetat med föreskrifter och allmänna råd om spridning av bekämpningsmedel som sänts på remiss.

I rapporten anges att det finns flera exempel på konflikter mellan nuvarande mål för användningen av bekämpningsmedel och andra mål om produktion, miljö och resurshushållning. Målen för bekämpningsmedelsanvändningen föreslås därför bli mer diversifierade och sättas mer i relation till verkliga risker och andra miljömål.

Den tillämpade försöks- och utvecklingsverksamheten vid Lantbruksuniversitetet har enligt rapporten minskat. Möjligheten att ta fram nytt och bearbetat underlag till rådgivnings- och informationsverksamhet etc. är därför sämre i dag än var den var när det ursprungliga bekämp-

ningsmedelsprogrammet startade. Möjligheten att nå ut med kunskap direkt till odlarna i bekämpningsmedelsfrågor i form av rådgivning, information och utbildning har försämrats, bl.a. vid länsstyrelserna.

Det föreslås vidare: * att prövningen av bekämpningsmedel även fortsättningsvis bör vara restriktiv och att nuvarande skyddsnivå skall behållas

* att avvecklingsplaner bör utnyttjas så långt möjligt för att ersätta eller kraftigt minska användningen av medel som definieras som olämpliga att använda ut risksynpunkt

* problemen - i form av dispenser, bristande kunskaper om nya produkter, brist på nya och bättre preparat - med tillgången till bekämpningsmedel inom trädgårdsnäringen utreds.

Beträffande lagstiftning och tillsyn lämnas särskilda förslag rörande yttre miljö, arbetsmiljö, livsmedel och utbildning för att få använda bekämpningsmedel m.m.

Vidare lämnas förslag angående ekonomiska styrmedel, försöks- och utvecklingsverksamhet, rådgivning , information och utbildning, miljöövervakning och statistik samt om kostnader och finansiering.

Föreskrifter om spridning av bekämpningsmedel

Efter remissbehandling som innebar kritik från flera instanser mot detaljeringsgraden i t.ex. kraven på dokumentation omarbetade Naturvårdsverket sitt tidigare förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om spridning av bekämpningsmedel. I det nya förslaget har vissa delar av föreskrifterna förändrats till allmänna råd. I förslaget behandlas krav på:

* dokumentation * tillgång till vindmätare vid spridning av bekämpningsmedel

* tillstånd från kommunal miljö- och hälsoskyddsnämnd för spridning i kommunalt vattenskyddsområde

* att allmänkemikalie som används som bekämpningsmedel

De nya reglerna träder i kraft den 1 juli 1997.

Samarbete och samverkan

I de läges- och slutrapporter som lämnats rörande halveringsprogrammet betonas det goda samarbetet mellan de engagerade organisationerna (se avsnitt 2.3.6 Styrmedel i bekämpningsmedelshanteringen). Samarbetet mellan t.ex. Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen har framhållits bl.a. i EU-sammanhang. Särskilt viktiga har kontakterna med jordbrukets egna organisationer varit. Näringens egna initiativ i form av bl.a. målformuleringar, bekämpningsmedelspolicy, egenkontroll och certifiering har också varit viktiga för halveringsprogrammens genomförande. I andra länder är det däremot vanligt med motsättningar mellan miljömyndigheter och jordbruksmyndigheter. Genom demonstrationsförsök kunde Lantbruksuniversitetet och Jordbruksverket påvisa och informera om att man fick det högsta utbytet vid halva de rekommenderade doserna. Även bönderna och deras organisationer har varit intresserade och medverkat.

Beträffande bekämpningsmedel finns det ett gott nordiskt samarbete, där man har diskuterat ämnen som skall utvärderas i nordisk regi. Företagen ansöker om godkännande i alla länderna. Genom samarbete och uppdelning av utvärderingsarbetet mellan fyra nordiska länder behöver inte varje bekämpningsmedel utredas i vart och ett av dessa länder. Varje land kan därmed få åtta utvärdering av två en om hälsoeffekter och en om miljöeffekter. OECD-länder har inbjudits att vara med i samarbetet. Storbritannien, Kanada och Holland försöker finna ett gemensamt sätt att utvärdera. En harmonisering av utvärderingsarbetet behövs. I USA arbetar 1000 personer med att utvärdera bekämpningsmedel, men inte heller detta är tillräckligt.

Även beträffande bekämpningsmedel finns dock exempel på dålig samverkan. I rapporten Miljöhänsyn i upphandling

- en granskning av varuupphandling i biståndet (1996:55) redovisar Riksrevisionsverket en undersökning av svenskt importstöd till Zambia. Riksrevisionsverket fann vid sin genomgång av ansökningar om importstöd att svenskt bistånd användes till inköp av bekämpningsmedel som är förbjudna eller är under avveckling i Sverige. Bedömningarna av preparaten gjordes av Kemikalieinspektionen.

I RRV-rapporten redovisas också ett exempel från Vietnam. Via importstödet beställde ett företag i Vietnam tonvis med synnerligen giftiga kemikalier för tillverkning av bekämpningsmedel. Inköpsbyrån vid Sida uppmärksammade detta. Importören informerades via en specialist på Sida, vilket resulterade i att gifterna avbeställdes. Enligt Riksrevisionsverket bör Sida bl.a. anlita experter på miljöfrågor vid upphandlingar där miljöaspekten kan vara väsentlig. I avtal med mottagarländerna bör hänvisas till regler och riktlinjer för miljöhänsyn vid upphandling.

Omregistrering av bekämpningsmedel i EU

Enligt det nya växtskyddsdirektivet skall man inom EU gå igenom och bedöma sammanlagt 800 ämnen under 12 år, vilket skall resultera i en s.k. positivlista över ämnen som är tillåtna i växtskyddsmedel. Den första granskningen berör 90 verksamma ämnen. Av dessa är 24 sedan tidigare helt förbjudna i Sverige och åtta starkt begränsade på grund av hälso- och miljörisker. Ytterligare elva ämnen har inte tidigare varit aktuella för användning i Sverige.

De 90 aktuella ämnena har delats upp mellan medlemsstaterna. Sverige har tilldelats fyra ämnen att utarbeta underlag för. I direktivet anges att utgångspunkten är att ingen stat får begära ytterligare test eller neka till godkännande av en produkt. Syftet med detta är att skapa en så homogen marknad som möjligt. Om förhållandena är likvärdiga förväntas man uppnå s.k. ömsesidigt godkännande. För att kunna behålla strängare regler måste Sverige

kunna argumentera för att förhållandena inte är likvärdiga. Från svensk sida kan man då t.ex.hävda:

* att ämnena p.g.a. exempelvis klimatet är alltför svårnedbrytbara för att få användas i Sverige

* problem kommer att uppstå för grundvatten (som det finns särskilda direktiv för)

* ämnet behövs inte i jordbruket, eftersom vi har klarat oss utan det

* det finns i Sverige mindre miljöfarliga alternativ.

2.2.7. Kretsloppsarbetet

Regeringens kretsloppsdelegation skall driva på och samordna kretsloppsarbetet.

Kretloppsdelegationen har lämnat ett betänkande om PVC-plaster, PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan (SOU 1994:104). I en särskild delrapport (1994:2) har delegationen beskrivit utgångspunkterna för hur en kretsloppsanpassad varusektor kan utformas. Delegationen har föreslagit hur producenternas ansvar för produkter som släpps ut på marknaden kan se ut, bl. a. för däck, bilar, byggsektorn samt elektriska och elektroniska produkter. Förslagen skall behandlas enligt den nya notifieringsordning som skall gälla inom EU, innan bestämmelserna kan föras in i en svensk förordning. Hur lång tid denna process tar är det nu svårt att överblicka.

Delegationen har bl.a. uppdragit åt Naturvårdsverket att arbeta med textilier och möbler i ett kretsloppsperspektiv, medan Kemikalieinspektionen ungefär samtidigt av regeringens Agenda 21-kommitté fick ett uppdrag angående kemikalier i textilier. Även om uppdragen inte var exakt lika blev till stor del samma företag och organisationer kontaktade.

I delegationens uppgifter ingår att föreslå en strategi för en kretsloppsanpassad varuproduktion. Strategiförslaget skall lämnas senast i februari 1997 och bl.a. visa hur mål och delmål skall uppnås på lång och kort sikt.

Delegationen skall bl.a. arbeta vidare med frågor om producentansvar och hur näringslivet har lyckats utveckla en kretsloppsanpassad hantering av varor, avfall och råvaror. Delegationen har dock redan konstaterat att många producenter tagit sitt ansvar för kretsloppet utan att ha varit direkt ålagda att göra det. Exempelvis har åtskilliga företag slutat använda PVC i förpackningar.

2.2.8. Ekonomiska styrmedel

Ekonomiska styrmedel är ett samlingsnamn för olika instrument, som utnyttjar marknadens prismekanism. Ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter finns på kväve och kadmium i handelsgödsel, på bekämpningsmedel samt på olika typer av batterier.

Avgifter har också använts för svavelhaltiga bränslen och för bly och bensen i bensin. Dessa är exempel på sådana som haft avsedd styrande verkan, varför produkternas försäljning minskat kraftigt.

De beloppsmässigt mest betydande avgifterna inom kemikalieområdet är emellertid avgifter enligt förordningen (1985:835) om bekämpningsmedel och enligt förordningen (1989:216) om kemikalieavgifter som tillsammans finansierar Kemikalieinspektionens verksamhet. Kemikalieavgifter tas ut som årsavgift och produktavgift och betalas av den som har anmält produkter till produktregistret. För bekämpningsmedel betalas också ansökningsavgifter. Budgetåret 1994/95 uppgick avgifterna till sammanlagt 55 miljoner kronor, varav 13,7 miljoner kronor för bekämpningsmedel. 1994/95 var motsvarande belopp 54,6 respektive 12.

Enligt lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel skall skatt erläggas med 20 kronor för varje helt kilogram verksam beståndsdel i ett bekämpningsmedel. För bekämpningsmedel är det troligt att de ekonomiska styrmedlen avgifterna och skatten medverkat till att påverka användningen. Däremot är det betydligt svårare att utläsa att kemikalieavgifterna haft någon inverkan på användningen av kemikalier.

2.2.9. Informativa styrmedel

Inledning

Till de informativa styrmedlen inom kemikalieområdet kan räknas olika former av information som är avsedd att påverka användning och hantering av kemikalier. Sådan informations- verksamhet bedrivs av myndigheter men också av bransch- och miljöorganisationer samt företag.

Liksom för styrmedel i allmänhet gäller också för de informativa att de används i kombination med andra styrmedel. Olika typer av informationsinsatser är exempelvis en förutsättning för efterlevnad av lagstiftningen. Statsmakterna har i olika sammanhang betonat den betydelse som informationsinsatser har för kemikaliearbetet och för miljöarbetet.

En del av begränsningsarbetet har bedrivits i samverkan mellan myndigheter och respektive bransch varvid s.k. överenskommelser har slutits. Det förekommer också samarbete mellan miljöorganisationer och branschorganisationer. Som exempel härpå kan nämnas samarbetet mellan dagligvaruhandeln och Svenska Naturskyddsföreningen om Bra Miljöval. Olika former av miljömärkning kan också sägas höra till de informativa styrmedlen, medan standardisering och miljöstyrning ligger närmare lagstiftningen, men ändå sköts av privaträttsliga organisationer.

Standardisering och miljöstyrning

Standardisering förväntas få en ökad betydelse som ett komplement till lagstiftningen även inom kemikalieområdet. Tidigare har standardisering inom kemikalieområdet mest gällt analysmetodik för kemiska ämnen samt utformning av teknisk utrustning för att motverka emissioner på arbetsplatser.

Inom Standardiseringskommissionen i Sverige, SIS, har inrättats en policygrupp för miljöfrågor som skall bevaka att

miljöfrågor beaktas vid standardisering samt initiera egna standardiseringsprojekt.

ISO 14 000-serien av miljöledningsstandarder är den internationella standardiseringsorganisationen ISO:s (International Organization for Standardization) standarder för miljöledningssystem. Fem av ett tjugutal planerade internationella standarder har färdigställts, medan resterande beräknas kunna färdigställas inom de närmast åren. De behandlar frågor om miljöorganisation och arbetsformer (ISO 14 001 och ISO 14 004), miljörevision (SIO 14 010 -14 012), miljöprestanda, livscykelanalyser och miljömärkning. Det yttersta syftet med systemet är att åstadkomma "ständig förbättring" av miljöarbetet inom ett företag eller en organisation. En certifieringsprocedur har byggts upp kring ISO 14 001 (miljöledningssystemet) och ISO 14 012 (kvalifikationskrav för miljörevisorer).

Ett system med liknande syfte är det s.k. EMAS-systemet (Eco-Management and Audit Scheme, EMAS), som bygger på en EU-förordning. Miljöstyrningsrådet - ett aktiebolag med staten, Kommunförbundet och Industriförbundet som ägare - har regeringens uppdrag att informera om systemet och registrera de industrianläggningar som uppfyller kraven.

Det är alltså möjligt att certifiera ett företag eller delar därav enligt ISO 14 001 och/eller registrera en industrianläggning enligt EMAS. Styrelsen för ackreditering och kontroll (SWEDAC) ackrediterar certifieringsorgan (ISO) eller miljökontrollanter (EMAS), som avgör om företaget eller organisationen uppfyller de krav som ställts i de nämnda systemen.

I dagsläget har redan bortemot ett 100-tal industrianläggningar eller företag i Sverige utnyttjat möjligheten att förbättra det interna miljöarbetet så att man klarar kraven, trots att inget av systemen blev tillgängliga förrän under 1996. Internationellt är intresset också stort för båda dessa system, vilket också innebär en form av internationell harmonisering av nivån på miljöarbetet internt i industriföretagen.

Delvis samma syfte har Internationella Handelskammarens (ICC) miljöprogram för hållbar utveckling (Business Charter for Sustainable Development) och kemiindustrins internationella program för säkerhet, hälsa och miljö -Ansvar och Omsorg. Kemiindustrins program har under senare år fått en allt större betydelse. Företag som anslutit sig till programmet utfäster sig att kontinuerligt arbeta för förbättringar på områdena säkerhet, hälsa och miljö. Programmet innehåller tio punkter, där det bl.a. står att företagen skall ha en skriven policy för säkerhet, hälsa och miljö. Företagen skall också vara öppna och ge omvärlden insyn i verksamheten. De skall vidare snabbt informera när något inträffar samt hålla en aktiv dialog med myndigheter, kunder och underleverantörer. Företagen skall regelbundet genomföra utvärderingar av säkerhet, hälsa och miljö och minimera risker förknippade med produktionen och produkterna.

Miljömärkning

Nordiska ministerrådet beslutade år 1989 om en gemensam nordisk miljömärkning. Samma år inrättades den svenska Miljömärkningsstyrelsen inom Standardiseringskommissionen och miljömärkning infördes. I den svenska styrelsen ingår representanter för Konsumentverket, Grossistförbundet, Kemikalieinspektionen, Industriförbundet, KF, Köpmannaförbundet, LO, Naturvårdsverket, Miljöförbundet, Jordens vänner och en av regeringen utsedd ordförande.

Systemet är frivilligt. Producenter och importörer ansöker om att få använda märket Svanen och får mot ersättning produkterna granskade och licensierade för märkning. Det svenska systemet har huvudsakligen finansierats med statsanslag. Kontorsprodukter är ett viktigt område för Svanmärkning.

Gemensamt för EU-länderna finns också en officiell miljömärkning och ett miljömärke EU-blomman. SIS Miljömärkning har också hand om märkning med EU-blomman, som går till på ungefär samma som Svan-märkning. Det

ställs upp miljökrav som produkterna via tester och miljökrav måste visa att de klarar. Även funktionskrav ställs på produkterna. För närvarande finns EU:s miljömärke endast på färger och tvättmaskiner.

Naturskyddsföreningen driver tillsammans med ICA, Dagab och Konsum Bra Miljövalmärkning med symbolen Falken. Denna märkning är s. k. positiv märkning, som får användas på produkter som anses bra från hälso- och miljösynpunkt.

Inom EU har i diskussionsunderlag tanken på att låta en fristående organisation sköta miljömärkningen förts fram. Utgångspunkten för urvalet av produkter för märkning skulle då vara vilken miljöpåverkan de har, t.ex. för växthuseffekten, på uttunningen av ozonskiktet, försurningen och förbrukningen av naturresurser. Något sammanhållet förslag föreligger dock inte. Bland annat är relationerna mellan EU:s märkningssystem och de nationella miljömärkningssystemen oklara.

2.2.10. Sveriges deltagande i det internationella kemikaliearbetet

Organisationer

Sverige deltar i internationellt miljösamarbete som rör kemikalieområdet inom ramen för främst Nordiska ministerrådet, OECD, FN och EU samt inom speciellt inrättade marina konventioner och bilaterala överenskommelser.

Nordiska ministerrådet

Nordiska ministerrådets kemikaliearbete bedrivs främst under ämbetsmannakommittén för miljövård och till en mindre del under ämbetsmannakommittén för arbetsmarknads- och arbetsmiljöpolitik. Arbetet inriktas på att bidra till gemensamma nordiska utgångspunkter för arbetet inom andra internationella fora.

I nordiska kemikaliegruppen, som är en permanent grupp under ämbetsmannakommittén för miljövårdsfrågor bedrivs ett omfattande arbete med utvärdering av kemikaliers hälso- och miljöfarliga egenskaper, utveckling av kriterier och testmetoder t.ex. för riskbedömning både beträffande allmänkemikalier och bekämpningsmedel (kemiska och biologiska) samt riskbegränsning. I luft- och havgruppen är kemikaliearbetet inriktat mot persistenta organiska ämnen och tungmetaller.

Enligt det nordiska samarbetsprogrammet på arbetsmiljöområdet är målsättningen bl. a. att förbättra lagstiftningens kvalitet och att harmonisera lagstiftningen i den mån det är ändamålsenligt. Ett av områdena för samordningsinsatser är föreskrifter rörande kemiska och mikrobiologiska arbetsmiljöfaktorer.

OECD

Kemikaliearbetet inom ramen för OECD har syftat till att få kunskaper om kemikaliers hälso- och miljöfarliga egenskaper, metoder för utredning och bedömning. Under senare tid har det också inriktats på att utveckla strategier för riskhantering. Svenska myndigheter anser ( i t.ex. Gemensam strategi för kemikalieområdet) att särskilt stora insatser bör göras för samarbetet rörande kunskapsuppbyggnad för gamla kemikalier, särskilt högvolymkemikalier, och för riskreduktion inklusive begränsning av kemikalieanvändning. OECD presenterade hösten 1996 en översyn av det svenska miljöarbetet Environmental Performance Reviews - Sweden. Översynen hade gjorts som ett led i arbetet med att se över OECD-ländernas miljöarbete i stort.

I rapporten om det svenska miljöarbetet behandlas även det svenska kemikaliearbetet. Sverige betecknas i OECD-rapporten som en föregångare inom kemikaliearbetet. Härvid betonas tillämpningen av försiktighets- och substitutionsprincipen, de särskilda programmen för riskbegränsning och den vikt som fästs vid företagens roll i kemikaliearbetet.

I OECD-rapporten lämnas också vissa förslag till förbättringar. För kemikaliearbetet behövs enligt rapporten en metod för att prioritera åtgärder vid arbete med riskbegränsning. Vidare behöver formerna för rapportering till produktregistret utvärderas i syfte att se till att registret även fortsättningsvis skall kunna användas för överblick och tillsyn.

FN

FN:s arbete med kemikaliekontroll bedrivs huvudsakligen inom miljöprogrammet UNEP, som för ett internationellt register över potentiellt giftiga kemikalier, IRPTC. UNEP har vidare utarbetat London Guidelines - riktlinjer för information om kemikalier i internationell handel med tillägget Prior Informed Consent, PIC-proceduren som innebär att ingen export av förbjuden eller hårt reglerad kemisk produkt får äga rum innan importlandet lämnat sitt tillstånd.

Det bedrivs också kemikaliearbete inom bl. a. världshälsoorganisationen WHO, internationella arbetsorganisationen ILO, det för UNEP,WHO och ILO gemensamma kemikalieprogrammet IPCS och inom FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO.

Till ILO finns knutet ett informationscentrum, CIS. Dess uppgift är att genom så kallade CIS- centraler i ett 70-tal länder samla in informationsmaterial som rör arbetsmiljön samt översätta och systematisera detta. Genom CIS kan man erhålla referat och informationsskrifter samt göra litteratursökningar m.m. om aktuella ämnen.

I handlingsprogrammet Agenda 21 från FN:s konferens om miljö- och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 behandlas kemikaliefrågorna i huvudsak i det 19:e kapitlet. Ett omfattande program för den globala kemikaliekontrollen fram till år 20 00 och in i nästa århundrade sammanfattas i sex programområden. Kemikalier behandlas även i andra kapitel av Agenda 21, t.ex. de som behandlar avfallsfrågor och transporter.

Efter förslag i samband med bl. a. Riokonferensen bildades ett mellanstatligt konsultativt forum för kemikaliefrågor, IFCS, vid en konferens om kemikaliesäkerhet som hölls i Stockholm år 1994. Forumarbetet rör implementeringen av kapitel 19 i Agenda 21.Vid konferensen i Stockholm specificerades mål och aktiviteter för implementeringen inom kemikaliekontrollens sex programområdena. Ordförandeskapet för IFCS under tiden 1994- 1997 ligger i Sverige.

EU

Inom EU bereds kemikaliefrågor särskilt inom generaldirektoraten för miljö, kärnkraftsäkerhet och civilskydd (DG XI), sysselsättning, arbetsmarknads- och socialpolitik (DG V) och för vetenskap, forskning och utveckling (DG XII). Frågor om transporter av farligt gods bereds inom transportdirektoratet (DG VII). EU:s kemikaliearbete drivs också genom en europeisk kemikaliebyrå, en miljöbyrå och en arbetsmiljöbyrå. Representanter för Sverige deltar i ett stort antal expertgrupper och kommittéer rörande kemikaliefrågor.

Inför EES-avtalet och inträdet i EU har de svenska reglerna om kemikaliekontroll anpassats till EG-reglerna, utom vad gäller tidsbegränsade undantag i medlemsavtalet. I årsredovisningen för 1994/95 lämnade Kemikalieinspektionen sin bedömning av EU- anpassningen. Inspektionen menade att denna sammantaget, med undantagen i medlemskapsavtalet, inneburit en i flera avseenden utbyggd och förstärkt kemikaliekontroll i Sverige. Följande exempel härpå nämndes:

* Det finns krav på förhandsanmälan av nya kemiska ämnen och vi deltar i EG:s system för förhandskontroll.

* Inspektionen deltar nu i EG:s program för kunskapsuppbyggnad och riskminskning avseende existerande ämnen.

* I Sverige har en del nya begränsningar av kemikalier införts.

* Sverige har begränsat möjligheterna att exportera kemikalier som är förbjudna eller starkt begränsade.

* Utvecklingen av klassificerings- och märkningssystemet är snabbare och effektivare.

* Samarbetet och arbetsfördelningen med andra medlemsländer har generellt gagnat kemikaliearbetet i Sverige.

Svenska myndigheter deltar ofta i likartade aktiviteter inom två eller flera av organisationerna, exempelvis beträffande riskreduktionsprogram. OECD utvecklar ett riskreduktionsprogram, och Agenda 21 behandlar riskreduktion i ett av sina programområden. Inom ramen för EU och Helsingforskommisionen bedrivs begränsningsarbete.

Utvärdering av kemikaliers egenskaper är ett annat exempel på arbete som bedrivs i de flesta internationella fora. Harmoniseringsarbete beträffande transport av kemikalier bedrivs inom såväl FN,OECD som EU. En fråga som Sverige särskilt vinnlagt sig om att driva i det internationella samarbetet är substitutionsprincipens tillämpning. Detta gäller bl. a. utarbetandet av EG-direktivet om biocider.

Strategi för det internationella kemikaliearbetet

I april 1995 redovisade Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen en gemensam strategi för det svenska agerandet i kemikaliefrågor. Strategin baserar sig enligt de tre myndigheterna på kemikaliekontrollens grundsyfte att minska riskerna för skador på människor och miljö av kemiska ämnen, produkter och varor. Den skall ses som en vidareutveckling av den gemensamma strategi för kemikalieområdet som samma myndigheter utarbetade år 1992.

Målsättningen att Sverige skall bidra till att miljökrav skärps på viktiga områden och att svensk arbetsmiljöpolitik får genomslag bör enligt strategin genomsyra Sveriges internationella kemikaliearbete. Härvid krävs enligt de tre myndigheterna:

* aktivt svenskt deltagande från svensk sida i kemikaliearbetet

* samordnad nationell kemikaliekontroll med tydliga prioriteringar av arbetet liksom en markerad arbetsfördelning

* klara rollfördelningar dels mellan regeringskansli och myndigheter och dels mellan berörda myndigheter

* förmåga att bilda och upprätthålla strategiska allianser med andra stater och organisationer

* förhandlare och experter som kan företräda Sverige på ett relevant sätt.

Med utgångspunkt i ovanstående krav redovisas i strategin hur Sverige skall driva på användningen av de grundläggande principerna för kemikaliekontrollen och av den allmänna principen att förorenaren skall betala. Centrala åtgärder för att upprätta strategier för en myndighetsgemensam internationell verksamhetsplan på kemikalieområdet sammanfattas i tre punkter:

* För att säkerställa samordning av internationella aktiviteter finns ett behov av att inrätta ett nationellt nätverk för internationella aktiviteter dels mellan myndigheter och dels mellan myndigheter och regeringskansli.

* Det bör inom organisationerna finnas fortlöpande möjligheter till kompetensutveckling i förhandlingsarbete, språk och sakfrågor.

* Det bör finnas en myndighetsgemensam övergripande plan med en beskrivning av pågående aktiviteter och planering för det samlade internationella kemikaliearbetet.

Hur det svenska deltagandet i det internationella arbetet inom olika områden bör bedrivas har under de senaste åren även diskuterats mer allmänt. Vikten av att utveckla formerna för att nå fram till en svensk ståndpunkt i internationella organisationer har t.ex. betonats av Statskontoret, när man på uppdrag av regeringen studerat EU-medlemskapets effekter på svensk statsförvaltning (1996:7). Undersökningen visade att myndighetstjänstemännen som deltar i EU-organens arbete ofta får endast munt-

liga direktiv. Statskontoret rekommenderade att formkraven skulle skärpas genom skriftliga instruktioner och rutinmässig återrapportering. Regeringens styrmöjligheter skulle då öka.

Riksdagens revisorer fann vid sin granskning av Sveriges deltagande i internationella mellanstatliga organisationer (Förslag 1995/96:RR12) att ett vidgat deltagande i sådana organisationer leder till att den centrala statsförvaltningen - och dess förmåga att skapa och förmedla svenska ståndpunkter - blir mera betydelsefull än tidigare. Frågor som tidigare handlagts av uteslutande statliga myndigheter blir i högre grad än tidigare frågor för regeringskansliet.

Revisorerna fann vidare att behovet av ett kontinuerligt informationsutbyte mellan departement och myndigheter leder till att den informella styrningen ökar. När gränserna mellan departement och myndigheter suddas ut minskar myndigheternas traditionella självständighet. Revisorerna konstaterade att svenska tjänstemäns och politikers förmåga att förstå hur internationella organisationer arbetar och samspelar inbördes blir avgörande för Sveriges möjligheter både att tillgodose sina egna intressen och att driva bestämda uppfattningar.

EG-regler för kemikalier

Sverige har i ett mindre antal fall strängare regler än EU på kemikalieområdet. Skyddet av den fria marknaden begränsar möjligheterna för en medlemsstat att gå längre än de gemensamma reglerna. Enligt anslutningsavtalet fick Sverige rätt att under 4 år tillämpa de gamla reglerna. Inom EU skulle det göras en översyn av de bestämmelser Sverige fått undantag från. Mycket tyder på att översynen av EG-reglerna inte blir klar i alla avseenden till den 1 januari 1999, då denna undantagsrätt upphör.

Undantagen i anslutningsavtalet gäller

* Begränsningen av * tennorganiska föreningar

* arsenik * kadmium * PCP (pentaklorfenol)

* Klassificering, paketering och märkning av kemikalier (delar av regelsystemet)

* Begränsningen av användningen av vissa typer av batterier

* Begränsningen av kadmium i handelsgödsel.

Inledning

I de föregående kapitlen har det övergripande kemikaliepolitiska målet och ett antal delmål identifierats. Vidare har de använda styrmedlen kartlagts i syfte att belysa deras betydelse för måluppfyllelsen.

Lagen om kemiska produkter syftar till att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. För att kunna bedöma resultatet av kemikaliearbetet under de tio år lagen varit i kraft borde man veta vilka de samlade riskerna för hälsa och miljö från kemikalier var 1986, och vilka de är nu. Dessutom borde man veta vilken inverkan olika förebyggande insatser haft under tiden.

Eftersom sådana kunskaper inte finns att tillgå i samlad form används i stället i detta kapitel olika delredovisningar av resultaten för att bedöma i vilken utsträckning de kemikaliepolitiska målen uppnåtts. Styrmedlen bedöms med avseende på deras betydelse för måluppfyllelsen och med utgångspunkt från den kartläggning som redovisats i kapitel 2.

Några tydliga avgränsningar av vad kemikaliearbete är eller mellan olika styrmedel i kemikaliearbetet har inte gjorts. En del av det som behandlats i ett styrmedelsavsnitt skulle också kunna ha behandlats under andra avsnitt.

Avsikten har inte varit att ge en fullständig bild av det arbete som bedrivits inom Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket eller Arbetar- skyddsstyrelsen, eftersom det var resultatet av det samlade arbetet som skulle utvärderas snarare än de enskilda myndigheternas arbete i sig.

2.3.1. Måluppfyllelse

Målstruktur och möjligheter till bedömning av måluppfyllelse

För att bedöma måluppfyllelsen av målet att skador på människors hälsa eller i miljön skall förebyggas, är det nödvändigt att värdera hur olika aspekter av detta övergripande mål uppfyllts. I lagen om kemiska produkter och i förarbetena till denna anges de bärande principerna om försiktighet och utbyte /substitution samt tillverkarens och importörens undersöknings- och märkningsplikt. Upprätthållande av de bärande principerna kan sägas utgöra de delmål för hantering, import och export av kemiska produkter som anges i lagen om kemiska produkter.

Ytterligare delmål har vidare preciserats och tillkommit efter hand. Detta gäller för olika riskbegränsningsmål och beslutet att principerna för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling bör gälla även för kemikaliekontrollen. Begränsningsmål.anges även i internationella deklarationer. För att dessa skall bli reella delmål fordas emellertid att de omsätts i internationella åtaganden genom att de förs in i internationella konventioner som Sverige ansluter sig till, vilket i de flesta fallen återstår.

Även om det övergripande syftet med kemikalielagstiftningen i stort sett varit det samma sedan tillkomsten av lagen (1973:329) om miljö- och hälsofarliga varor har målen för kemikaliearbetet formulerats olika vid olika tidpunkter och i olika sammanhang.

I regleringsbrevet för Kemikalieinspektionens verksamhet budgetåret 1992/93 angavs målen för kemikaliekontrollen i samhället vara kunskapsmålet och produktmålet. Kun-

skapsmålet skulle då bl.a. innebära att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö, att information om effekter och om hantering skall följa med produkterna när de sätts ut på marknaden samt att ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören.

Produktmålet skulle innebära att så ofarliga kemiska produkter som möjligt skall användas, att sådana kemiska produkter som kan undvikas skall ersättas med mindre farliga produkter (substitutionsprincipen) och att potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter.

I den gemensamma strategi för kemikalieområdet som Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen redovisade i december 1992 definieras "kemikaliekontroll" som åtgärder som syftar till att förebygga och motverka risker som orsakas av förekomsten av kemiska ämnen i produkter och varor. Vidare angavs att målet för kemikaliekontrollen är att användningen av kemikalier inte skall skada människors hälsa eller ge upphov till skador i naturmiljön, vare sig på kort eller på lång sikt. Efter hänvisning till bestämmelserna i lagen om kemiska produkter, arbetsmiljölagen och miljöskyddslagen angavs följande fyra delmål för kemikaliekontrollen:

* Kunskapsuppbyggnad - Tillräcklig kunskap skall finnas om ämnen och produkters inverkan på hälsa och miljö.

* Kunskapsöverföring - Information om kemiska ämnens och produkters hälso- och miljörisker måste finnas hos alla som hanterar kemikalier.

* Produktval - Farliga kemiska ämnen och produkter skall så långt möjligt ersättas med mindre farliga.

* Hantering - Kemiska ämnen och produkter skall hanteras i alla led så att skada på hälsa och miljö undviks.

I riksdagens beslut (prop.1993/94:163, 1994/95: JoU23, rskr. 1994/95:273) om en fortsatt kretsloppsanpassning ingick att de övergripande målen för kemikaliekontrollen skulle vara:

* Kunskapsmålet - kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa

och miljö och miljö.

* Produktmålet - så ofarliga produkter som möjligt skall väljas. Skadliga ämnen skall så långt möjligt ersättas med mindre skadliga och helst ofarliga sådana.

* Hanteringsmålet - hälso- och miljörisker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska ämnen och produkter.

Det övergripande syfte som anges i lagen om kemiska produkter har därmed inte ändrats utan endast formulerats på ett annat sätt. Kemikalieinspektionens, Naturvårdsverkets och Arbetarskyddstyrelsens verksamhetsmål för kemikaliearbetet har kommit att stå som mål för allt kemikaliearbete.

Medan lagens övergripande syfte är begripligt för de flesta synes det för många vara betydligt diffusare vad Kunskapsmålet, Produktmålet och Hanteringsmålet står för. Även de bärande principerna i lagen - försiktighetsprincipen, substitutionsprincipen och principen om tillverkares och importörers undersöknings- och märkningsplikt synes vara lättare att förstå och att omsätta i praktisk handling. Genom att innefattas i mindre inarbetade begrepp har de bärande principerna i lagen tonats ned.

Att målstrukturen - vilka och hur många målen är samt vilka mål som är grundläggande eller övergripande - har formulerats något olika i skilda planerings-, budgeterings-, strategi-, och resultatredovsningsdokument - gör det svårare att följa resultaten av verksamheten eller att relatera resultaten till målen.

Försiktighetsprincipen, Substitutionsprincipen och principen om tillverkares och importörers undersökningsoch märkningsplikt följs inte upp samlat av någon myndighet. I vad mån de tillämpas, vilka generella svårigheter eller möjligheter som föreligger i tillämpningen analyseras därför inte heller på ett samlat sätt.

De synes ändå fungera som ledstjärnor i myndigheternas arbete liksom i annat kemikaliearbete. Särskilt substitutionsprincipen åberopas vid tillsyn och i informationsmaterial m.m. I Kemikalieinspektionens rapporter redovisas ofta

resultaten av en insats med avseende på hur substitutionsprincipen tillämpats. Inspektionen har också, t.ex. i fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1994/95 -1996/97, utförligt behandlat hur man arbetat med riskbegränsning gentemot tillverkare och importörer och vilka resultat som uppnåtts. Arbete enligt substitutionsprincipen redovisas därvid för allmänkemikalier respektive bekämpningsmedel.

Uppföljning och resultatanalys i förhållande till kunskaps-, produkt- och hanteringsmålen är det endast Kemikalieinspektionen som har genomfört - och då endast för sin egen verksamhet. Det är därför svårt att veta i vilken mån de uppfyllts. Deras innebörd och status - mål, delmål eller övergripande må l - har skiftat, samtidigt som det övergripande målet och de bärande principerna i lagen om kemiska produkter inte förändrats.

Halveringsprogrammen och annan riskbegränsning

Halveringsprogrammen för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket befinner sig under avslutning, och de uppställda målen synes ha uppnåtts. I jämförelse med förbrukningen i EU är användningen i Sverige mycket liten exempelvis beträffande den genomsnittliga mängden per hektar jordbruksmark.

Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen har på regeringens uppdrag utarbetat ett förslag till handlingsprogram för att minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel till år 2001. I uppdraget ingick bl. a. att redovisa hur de positiva resultat som erhållits genom de två tidigare programmen skall kunna upprätthållas och vilka åtgärder som behövs för att ytterligare minska hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel i jordbruk och trädgårdsnäring. Av myndigheternas förslag framgår att det råder osäkerhet om hur EG-direktivet om växtskyddsmedel kommer att tillämpas och att det kan bli nödvändigt att godkänna bekämpningsmedel som tidigare varit förbjudna i Sverige.

Resultaten av övriga begränsningsmål har förtecknats med hjälp av Naturvårdsverkets rapport (4646) Nationella miljömål - Uppföljningar och kommentarer av beslutade mål, delar av avsnitt 2 Uttunning av ozonskiktet, avsnitt 7 Påverkan genom metaller och avsnitt 8 Påverkan av organiska miljögifter. Naturvårdsverket pekar i sin rapport på problem och brister rörande de nationella miljömålen i allmänhet, bl a att

* de inte har kommit till i en medveten och genomtänkt struktur; flera mål har liknande innehåll

* odefinierade begrepp såsom viktiga metaller används * målen ibland formulerats så att de inte går att följa upp.

Ämne/Produkt

Mål

Resultat

organiskt bundet klor minskning av utsläpp har uppnåtts

från sulfatfabriker till 1,5 kg per ton blekt massa senast år 1992

PVC-plast som föravveckling Den svenska förpackpackningsmaterial ningsbranschen åtog sig efter överläggningar frivilligt ta fram alternativa material och ersätta PVC-plaster i förpackningar senast till utgången av juni 1990

kvicksilver, kadmium minskning med 70% enligt prognos 1994 uppoch bly 1985-1995 av utsläppen nått utom för kadmium

övriga viktiga metaller minskning med 50% enligt prognos 1994 upp-

1985-1995 av utsläppen nått utom för nickel

kvicksilver i tandvårdsavvecklas senast till

I Avveckling av amalgam

produkter

år 1997

inom tandvården, rapport

av ett regeringsuppdrag,

Kemikalieinspektionen,

27 juni 1996 uppskattas

Ämne/Produkt

Mål

Resultat

användningen av amalgam inom ungdomsvården 1995 till 15% av

användningen 1991. 1995 hade användningen inom

vuxentandvården reducerats till 42% av nivån 1990/91. Kommer sannolikt inte att nås.

övrig användning avveck-

I avveckling av kvicksilver

,

las till år 2000

en redovisning från

Naturvårdsverket,

1996-06-18 redovisas en minskad användning inom de flesta områden och i

Avveckling av kvicksilver i varor, en redovisning

från Kemikalieinspektionen,

1996-06-29 redovisas att användningen i elektriska komponenter och mätinstrument, i belysning, papper, färger, lacker, limmer och fogmassor har minskat.

kvicksilver i varor och effektivare insamling Naturvårdsverket utarbeprodukter tar åtgärdsprogram

arsenik- och kromförekraftig minskning betydande minskning av ningar i träskyddsmedel träskyddsmedel med arsenik och en något mindre minskning av medel innehållande krom

arsenik och krom minskning av utsläppen minskning av arsenik med

till Nordsjön med minst 80% och av krom med 50% 1985-1995 55% har uppnåtts

Ämne/Produkt

Mål

Resultat

organiska tennföreanvändningen begränsas har inte utvärderats ningar, ftalater, bromesnabb avveckling av de rade flamskyddsmedel mest skadliga ämnena och klorparaffiner klorparaffiner avveckling till år 2000 avveckling inom kabel-

avveckling av kortkedjiga industrin, i stort sett enda och högklorerade klorpastörre användningen syraffiner senast till år 1994 nes vara vid tillverkning av mjuka golv för offentlig miljö

den svenska användi huvudsak helt avvecklad har uppnåtts ningen av klorfluortill utgången av 1994 karboner

halvgenererade klor-35 % reduktion av 1989 fluorkarboner (HCFC) års förbrukning till år 2004 enligt Montrealproto-65 % reduktion av 1989 67 % av 1988 års förkollet års förbrukning till år 2010 brukning var avvecklad

90 % reduktion av 1989 år 1994 har uppnåtts års förbrukning till år 2020

all förbrukning skall ha upphört till år 2030

nya kyl-, värme- och bör upphöra senast klimatanläggningar med den 1 januari 1998 HCFC påfyllning av HCFC i bör upphöra senast befintliga anläggningar den 1 januari 2002 klorerade lösningsmedel avveckling till år 1995 har inte uppnåtts

meylenklorid, triklorförbud i konsumentpro-Kemikalieinspektionen etylen och perkloretylen dukter från den 1 januari har meddelat föreskrifter

1993 avvecklas helt till (KIFS 1995:6) om undanår 1995 tag från förbuden i förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel. Användningen av trikloretylen minskad från drygt

Ämne/Produkt

Mål

Resultat

2000 ton år 1995 till ca 1200 ton år 1996. Användningen av metylenklorid var drygt 1000 ton år 1995.

har inte uppnåtts.

Nonylfenoletoxylater avveckling av användår 1993 hade använd-

ningen i Sverige till ningen i rengöringsmedel år 2000 upphört endast en ytterst liten användning fanns inom hygien- och kosmetikproduktion

stabila organiska begränsning av utsläppen har inte nåtts, utsläppen ämnen till en sådan nivå att milhar minskat

jön inte tar skada till sekel- inte möjligt att avgöra skiftet vid vilken nivå miljön prioritet för åtgärder mot inte tar skada. klorerade organiska ämnen från skogsindustrin

tensider i disk-, tvättövergång till användning och rengöringsmedel tensider som enligt OECD:s guidelilnes for testing chemicals klassificeras som lättnedbrytbara till år 1999;

avveckling av DSDMAC i har uppnåtts textilsköljmedel senast till år 1996

klorblekmedel i konsuavveckling till år 1995 har uppnåtts mentprodukter för maskindisk

Ämne/Produkt

Mål

Resultat

maskindisk- och avveckling med 90% av har uppnåtts maskintvättprodukter 1994 års användning till för yrkesbruk år 1996

hälso- och miljöfarliga minskning av flöden och den uppföljning som kemikalier användning täcker endast en liten del

i möjligaste mån slutning av de kemikalier som kan av flöden som innehåller kallas för hälso- och skadliga kemikalier miljöfarliga avveckling av de skadliomöjligt att besvara om gaste ämnena målet uppnåtts

bly och organiska tennavvecklingen bör fullföljas åtgärdsförslag har föreningar som stabilisnarast redovisats satorer i PVC

De allm änna svårigheter som N atu rvård sverket red ovisat beträffand e d e nationella m iljöm ålen gäller också begränsningsm ålen inom kem ikalieom råd et. Ju m er p reciserad e m ålen är, d esto m öjligare har d e varit att följa u p p och att u p p nå. Det om vänd a gäller också - ju m er allm änt form u lerad e och övergrip and e m ålen är, d esto svårare har d e varit att följa u p p och u p p nå. Det är d ärm ed också svårt att bed öm a hu r m ycket u p p nåend et av d e m er p recisa m ålen bidragit i strävan för de mer övergripande.

För att form u lera ett p reciserat begränsningm ål ford ras ku nskap er om risker, använd ningsom råd en, använd a m ängd er, tillgången p å alternativ, läm p liga styrm ed el m.m.

Då såd ana föru tsättningar saknas tord e d et vara väsentligt att övergrip and e långsiktiga begränsningsm ål kom p letteras m ed avgränsad e d elm ål som syftar till att avhjälpa kunskapsbristerna.

2.3.2. Styrmedel

Lagstiftningen

Lagstiftningen har kom p letterats efter hand – m ed för-

Lagstiftningen

Lagstiftningen har kompletterats efter hand - med förordningar och tillämpningsföreskrifter. För problemområden som aktualiserats har nya förordningar utarbetats samtidigt som uppgifter om dessa förts in i förordningen om kemiska produkter. Denna teknik har bidragit till att göra lagstiftningen om kemiska produkter svåröverskådlig. Bland annat är det svårt att få grepp om vilka myndighetsföreskrifter som meddelats med stöd i lagen.

Först år 1991 fick Sverige bindande bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter samt föreskrifter om miljöegenskaper hos kemiska produkter i varuinformationsblad. Tillämpningsföreskrifter rörande t.ex. företagens kostnader för tillsyn saknas fortfarande liksom tillämpningsföreskrifter och allmänna råd rörande försiktighets- och substitutionsprincipen.

Möjligheterna för Kemikalieinspektionen att meddela undantagsbestämmelser från förbud har vidare medfört att lagstiftningen i viss mening har blivit otydligare och svårare att tillämpa t.ex. för regionala och lokala tillsynsmyndigheter. Å andra sidan har det varit möjligt att förbjuda produkter, och därmed ge en tydlig riktningsangivelse, just därför att dispensmöjligheten funnits.

Myndighetsorganisationen

Kemikalieområdet och berörda myndigheter sträcker sig över flera departementsområden bl.a. miljö-, jordbruks-, kommunikations-, försvars-, social-, arbetsmarknads och inrikesdepartementen samt ett flertal riksdagsutskott, vilket gör det svårt att överblicka, följa upp, utvärdera och vidareutveckla arbetet.

De myndigheter som på olika sätt är inblandade i kemikaliearbetet har också andra uppgifter och redovisar resultat och insatser i förhållande till dessa. Ansvaret för

den samlade redovisningen av insatser och resultat inom kemikalieområdet har därigenom kommit att i högre grad vila på regeringen. Denna inriktning har förstärkts av det stora antalet regeringsuppdrag till främst Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.

Tillskapandet av en särskild kemikaliemyndighet har dock inneburit att det svenska kemikaliearbetet har fått större tyngd i Sverige och internationellt. En del dubbelarbete för Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen och därmed för andra organisationer synes emellertid också förekomma. Bland annat har de båda verken någon gång med en viss tidsförskjutning fått var sitt uppdrag av två olika regeringsorgan rörande i stort sett samma uppgift.

Rollfördelningen mellan Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen med avseende på kemikaliefrågor förefaller fortfarande oklar, åtminstone för dem som arbetar lokalt och regionalt. Däremot synes uppdelningen av kontaktytorna vara tydlig. Medan Naturvårdsverket vänder sig till länsstyrelserna är Kemikalieinspektionen orienterad mot kommunerna.

Kemikalieinspektionen har enligt sin instruktion ett allmänt ansvar att uppmärksamt följa utvecklingen i fråga om förekomsten av kemiska produkter och de risker användningen av dessa kan medföra samt utreda, sammanställa och dokumentera verksamheten avseende kemiska produkter. Verket har dock inte samlat uppdrag att följa och redovisa det svenska kemikaliearbetet.

Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen har utarbetat två gemensamma strategier först en för kemikaliearbetet och senare en för det internationella kemikaliearbetet. Den förstnämnda har emellertid få strategiska inslag. Tonvikten ligger på beskrivningar av den arbetsfördelning mellan myndigheterna som lagstiftningen innehåller och av vad respektive myndighet gör beträffande kemikalier. Vad man gemensamt vill åstadkomma eller hur inriktning och arbetsmetoder bör förändras redovisas inte. Det är därför svårt att se att den har kunnat användas i kemikaliearbetet i någon större utsträckning.

Tillsyn

En del av den kemikalietillsyn som bedrivits har genomförts inom ramen för tillsyn av främst miljöskyddslagen och arbetsmiljölagen. En stor del av tillsynen och olika tillynsliknande aktiviteter har bedrivits regionalt och lokalt. Kemikalieinspektionen har därvid ibland hamnat i motsatsställning till kommuner, t.ex. då de ingripit på ett sätt som enligt inspektionen innebär att de överskridit sina befogenheter.

Under de första åren var Kemikalieinspektionens arbete med tillsyn av begränsad omfattning. Detta gäller såväl de egna inspektionerna som arbetet med förutsättningarna för andras tillsyn t.ex. tillämpningsföreskrifter, allmänna råd och vägledningar av olika slag.

När Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket under år 1992 utarbetade en strategi för kemikalieområdet, redovisade de också hur kemikaliearbetet fördelades mellan myndighetsområdena. Arbetsfördelning eller samarbete beträffande tillsyn behandlades inte alls i detta sammanhang liksom inte heller tillsynens plats i kemikaliearbetet.

Riksrevisionsverket kritiserade år 1994 Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen för bristande stöd till regional och lokal kemikalietillsyn. Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen hade verket redan tidigare kritiserat bl. a. för att tillsynen var alltför följsam gentemot företagen och mer ägnades åt rådgivning än kontroll av regelefterlevnad.

De tre verken har senare vart och ett för sig på olika sätt uppmärksammat den tillsyn man har ansvar för. Exempelvis utarbetade Kemikalieinspektionen under år 1994 en vägledning för tillsyn. Under år 1996 har en policy och strategi för den egna inspektionsverksamheten utarbetats. Inspektionen uppger dock att stödet till kommunerna fortfarande uppvisar brister, trots att information och vägledning till kommunerna förbättrats.

Arbetarskyddsstyrelsen har på olika sätt, t.ex. genom s.k. resultatindikatorer för Yrkesinspektionen, lagt tyngdpunkten i sin tillsyn på en kontrollerande roll.

Produktregistret

Det har tagit lång att bygga upp produktregistret. Innan registret kom till stånd fanns det skiftande önskemål och uppfattningar om krav på uppgifternas detaljeringsnivå m.m. Till att börja med användes inte uppgifterna särskilt mycket, åtminstone inte mer än för Kemikalieinspektionens egen planering. Under 1990-talet har det dock kommit att användas alltmer, särskilt sedan år 1993, då ett nytt system hade införts.

Produktregistret är också väsentligt som finansieringskälla för kemikaliekontrollen, eftersom kemikalieavgifterna för produkter som anmälts till registret tillsammans med avgifter på bekämpningsmedel finansierar Kemikalieinspektionens verksamhet.

Kunskaper

När lagen om kemiska produkter började gälla och Kemikalieinspektionen inledde sin verksamhet bedömdes behovet av grundläggande kunskaper om kemikalier vara stort. Kunskaperna skulle användas för riskbedömningar och prioriteringar av åtgärder. De centrala myndigheterna inom kemikalieområdet behövde tillgång till toxikologiska kunskaper för att bedöma risker, i föreskriftsarbete, som grund för egen och andras tillsyn, som bas för informationsverksamhet m.m.

Myndigheterna har ägnat en beydande del av sin verksamhet åt sådan kunskapsuppbyggnad. Till en del har föreskriftsarbete, rådgivning och informationsverksamhet dröjt i avvaktan på erforderligt kunskapsunderlag. Under de senaste åren har de samlade resultaten av insatserna kunnat bli större genom deltagande i internationellt samarbete utredningsarbetet rörande enskilda ämnen. har kunnat fördelas.

Hur kunskaperna har kunnat användas utanför de centrala myndigheterna kan exemplifieras med att flera länsstyrelser har uppgivit att kunskapen om kemiska

ämnens farlighet för hälsa och miljö har ökat avsevärt under den senaste tioårsperioden. Särskilt uppges detta gälla farligheten för miljön. Man menar att detta lett till att myndigheterna tydligare kan peka ut problem och rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med företag och allmänhet.

Till de grundläggande kunskaper som fordras inom kemikaliearbetet hör inte bara de som rör olika ämnens egenskaper och inverkan på hälsa och miljö utan också sådana som gäller flödena av kemikalier i samhället. Beträffande läkemedel och kosmetiska och hygieniska produkter har arbetet med att kartlägga flödena endast inletts. Detta hänger samman med att dessa produkter inte primärt betecknas som kemikalier.

Styrmedel i bekämpningsmedelshanteringen

Vid förfrågan till organisationer som på något sätt deltar i kemikaliearbetet om det finns någon särskild del av kemikaliekontrollen som fungerat bättre än andra lämnas genomgående svaret: bekämpningsmedel och halveringsprogrammen för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. De förklaringar som härvid lämnats är främst:

* Lagstiftningen har varit tydlig. * Kravet på förhandsgranskning och omregistrering efter högst fem år har gjort att många gamla, dåligt dokumenterade produkter fallit bort.

* De i produkterna ingående ämnena har varit väl utredda.

* Myndighetssamarbetet har fungerat väl; i andra länder är det vanligt med starka motsättningar mellan miljömyndigheter och jordbruksmyndigheter.

* Samarbetet mellan jordbruksnäringen och myndigheterna har fungerat väl.

* Avgifterna på bekämpningsmedel har haft avsedd styrande verkan.

Kretsloppsarbetet

Kretsloppsarbetet rör på många sätt kemikalier. Regeringens kretsloppsdelegation skall redovisa ett strategi förslag i februari 1997. Såväl delegationen som regeringens Agenda 21- kommitté har lagt ut uppdrag på olika myndigheter, som i sin tur har vänt sig till organisationer och företag, varvid en del dubbelarbete har uppstått.

Ekonomiska styrmedel

Statsmakterna har uttalat en vilja att använda ekonomiska styrmedel i större utsträckning inom miljöområdet i allmänhet och beträffande kemikalier.

De beloppsmässigt mest betydelsefulla avgifterna inom kemikalieområdet är bekämpningsmedelsavgifter och kemikalieavgifter för produkter som är anmälda till produktregistret. För bekämpningsmedel är det troligt att avgifterna bidragit till att påverka användningen, dvs. haft avsedd styrande verkan. Det är betydligt svårare att utläsa att kemikalieavgifterna haft någon inverkan på användningen.

Informativa styrmedel

Informationsinsatser skall ingå som en viktig del i Arbetarskyddstyrelsens, Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens kemikaliearbete. Myndigheterna kan inte använda informativa styrmedel isolerat utan är beroende av att det finns något att informera om såsom grundläggande kunskaper eller regler och regeltillämpning.

Informationen skall enligt olika statsmaktsuttalanden röra en mängd olika frågor och rikta sig till olika grupper. Bland annat skall informationen tjäna som stöd för lokal och regional tillsyn. Sådan information har i många fall saknats, men den har förbättrats under senare år.

En stor del av informationsarbetet rörande kemikalier utförs emellertid av bransch- och miljöorganisationer och av kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar. Innan förutsättningar föreligger för att genom föreskrifter och tillsyn begränsa användningen av en viss typ av kemiska produkter är det ibland Innan förutsättningar föreligger för att genom föreskrifter och tillsyn begränsa användningen av en viss typ av kemiska produkter är det ibland bransch- och miljöorganisationernas informationsinsatser som utgör grunden för opinionsbildning och ändrad kemikaliehantering.

Till de informativa styrmedlen kan också räknas s.k. branschöverenskommelser som slutits mellan branschföreningar och olika myndighetsorgan. Dessa är säkerligen ett värdefullt inslag i kemikaliearbetet. Ibland är det dock något osäkert vad de står för, hur de skall följas upp och vad som händer om de inte följs.

Sveriges deltagande i det internationella kemikaliearbetet

Sveriges deltar i det internationella kemikaliearbetet främst inom ramen för Nordiska rådet, OECD, FN och EU men också genom arbete med Oslo-Paris-konventionen och Helsingforskonventionen.

Även om Sverige sedan länge har deltagit i internationellt samarbete inom kemikalieområdet förefaller arbetet ha utökats kraftigt under 1990-talet. Det internationella arbetet kan innebära att Sverige måste ge avkall på svenska krav på kemikalier. Men det innebär också möjligheter till samverkan i kemikaliearbetet, bl.a. beträffande riskutrednigar. Genom harmonisering av reglerna och annat samarbete kan regelefterlevnaden öka.

Exempel på arbete som har bedrivits i internationella organ är bl.a. arbete med högvolymkemikalier inom OECD och arbete med långlivade organiska ämnen. Beträffande substitutionsprincipen har Sverige varit pådrivande i det internationella kemikaliearbetet, t.ex. under arbetet på EG-direktivet om biocider och kemikaliekapitlet i Agenda

21. Även de övriga grundläggande principerna för det svenska kemikaliearbetet har drivits i det internationella kemikaliesamarbetet. Sverige har inom OECD varit med om att initiera arbeten inom flera områden rörande kemikalieanvändning. 1989 tog Sverige initiativ till ett riskbegränsningsarbete med syfte att identifiera farliga ämnen och utforma program för att minsak riskerna med dem. Sverige har vidare initierat OECD:s arbete med harmonisering av regler om klassificering och märkning av kemikalier samt arbetet med bekämpningmedel. I början av år 1996 initierade Sverige inom ramen för OECD:s kemikalieforum en diskusssion av hur kemikaliemålen i Agenda 21 skulle uppnås. Härvid diskuterades också uppläggningen av rapporteringen till FN:s kommission för hållbar utveckling inför generalförsamlingens extra möte år 1997 om åtgärder för att minimera riskerna med kemikalier. I den strategi för det internationella kemikaliearbetet som Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och Arbetarskyddsstyrelsen utarbetat framgår hur myndigheterna vill driva på tillämpningen av grundläggande principer försiktighet, substitution, utredningsskyldighet och förorenaren betalar - i det internationella kemikalie- och arbetsmiljöarbetet. Det framgår härvid också att det fordras en hel del tämligen långtgående samordningsåtgärder beträffande det svenska arbetet för att de svenska målsättningarna skall uppnås i det internationella kemikaliearbetet. Bland annat anser de att det behövs en myndighetsgemensam internationell verksamhetsplan på kemikalieområdet. I det internationella kemikaliearbetet fordras vidare svenska ställningstaganden som kräver klargöranden beträffande rollfördelningen mellan myndigheter och andra organ samt mellan regeringen och övriga svenska deltagare i det internationella kemikaliearbetet. De oklarheter, skillnader i inriktning och praktiska prioriteringar som finns mellan alla de parter som på olika sätt är inblandade i kemikaliearbetet synes således ha blivit tydligare i det

internationella arbetet samtidigt som det finns krav på samlade svenska ställningstaganden.

2.3.3. Slutord

Den utvärdering av det svenska kemikaliearbetet som redovisats ovan har inte syftat till att lämna några åtgärdsförslag. Förhoppningsvis kan den ändå tjäna som en utgångspunkt för sådana.

En genomgående iakttagelse är att ett styrmedel ofta förutsätter ett eller flera andra styrmedel. Det är därför svårt att bedöma vilken betydelse ett bestämt styrmedel haft för graden av måluppfyllelse. Exemplet med bekämpningsmedelshanteringen understryker snarare att det behövs en samverkan mellan styrmedlen.

Att det är nivån på hela arsenalen av styrmedel som utgör förutsättningarna för kemikalie- arbetet framgår också av enkätsvar från länsstyrelserna. Som exempel kan nämnas:

* Kunskapen om kemiska ämnens farlighet för hälsa och miljö har ökat avsevärt under den senaste tioårsperioden. Myndigheterna kan därför tydligare peka ut problem och rent allmänt driva kemikaliearbetet med större auktoritet i dialog med näringsliv och allmänhet.

* Underlaget från Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen har blivit betydligt bättre. Ett exempel är OBS-listan över ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- och miljösynpunkt att de kräver särskild uppmärksamhet. Kunskaperna om enskilda ämnen har blivit bättre.

* För vissa områden har kemikaliearbetet hindrats av att bestämmelser saknats. Exempelvis dröjde det ganska länge innan det kom bindande bestämmelser om klassificering och märkning av kemiska produkter samt föreskrifter om miljöegenskaper hos kemiska produkter i varuinformationsblad. Först år 1991 kom det ett allmänt råd rörande produktinformation om miljöfarliga egenskaper hos kemiska produkter. Sedan bestämmelserna i form av förordningar och föreskrifter, liksom de allmänna råden, har blivit väsentligt fler, har arbetet blivit lättare arbetet för både

tillverkande industri och länsstyrelser.

* Företagen är nu betydligt mer intresserade av sitt kemikaliearbete och av att diskutera detta med länsstyrelserna. Kunskaperna inom industrin och handeln är betydligt bättre liksom miljömedvetenheten och förståelsen för de miljöproblem som kemikalier medför. Företagens egna miljörapporter är en bra grund för kemikaliearbetet. När miljöstyrningssystem såsom ISO 14 000-serien av miljöledningsstandarder och EMAS får genomslag kommer företagen själva att ytterligare öka sitt arbete med dessa frågor.

3 Så arbetar EU med kemikaliefrågor

Få områden har påverkats så mycket av EU som den svenska kemikaliepolitiken. Detta beror av att EU sedan länge har en omfattande lagstiftning på området. Lagstiftningen har tillkommit mot bakgrund av att man vill underlätta handeln med varor och kemiska produkter mellan medlemsstaterna. Detta har skett genom harmonisering av medlemsstaternas krav på exempelvis klassificering, märkning och begränsning. Först långt senare, i och med Europeiska enhetsakten (1987) och Maastrichtfördraget (1992), har lagstiftningen påverkats av EU:s miljöpolitik.

Kemikaliepolitiken inom EU-länderna består dels av den nationella politiken och dels av besluten som fattas på gemenskapsnivå. Där det finns lagstiftning på gemenskapsnivå, så kallad harmoniserade områden, gäller denna lagstiftning före nationell lagstiftning. De flesta områden inom kemikaliesektorn har någon form av gemenskapslagstiftning.

Eftersom Esbjergdeklarationen tar sin utgångspunkt i både punktutsläpp och diffusa utsläpp har vi valt att i vår beskrivning ta med inte bara den konventionella kemikaliekontrollen utan också avfalls- och utsläppsregleringar.

De viktigaste institutionerna för lagstiftningen inom EU:s organisation är, kommissionen, ministerrådet och parlamentet. För den praktiska utformningen av lagstiftningen har EG-domstolen en avgörande roll. Praxisen som utvecklas

genom domstolens tolkning av lagarna är ofta helt avgörande för vilken funktion lagarna får. I denna översiktliga beskrivning är det främst de tre förstnämnda institutionerna som kommer att behandlas. För att beskriva respektive institutions uppgift förklaras nedan, något förenklat, hur en ny kemikalielag antas inom EU.

Den enda institution som har initiativrätt är kommissionen. Kommissionen utarbetar förslag utifrån EU:s miljöhandlingsprogram men förslagen kan också komma utifrån. Exempelvis kan ett kemikalieproblem uppmärksammas av en miljöorganisation eller en industriorganisation. Denna aktör försöker då påkalla kommissionens uppmärksamhet på problemet. Det sker genom ett informellt förfarande där kommissionens tjänstemän informeras om problematiken. Om frågan kan sägas ligga inom ramen för EU:s miljöhandlingsprogram väcks den. Vidare kan förslag väckas genom att nationella regeringar anmäler nationella lagförslag. Initialt bereds frågan i ett antal olika rådgivande grupper med industri- och organisationsföreträdare och expertgrupper med myndighetsexperter från medlemsländerna. Utifrån detta underlag utarbetar kommissionen ett konkret förslag. Förslaget föreläggs EU-parlamentet som avger sitt yttrande i frågan genom omröstning. Framkommer det eventuella önskemål om ändringar eller tillägg återgår förslaget till kommissionen. Kommissionen arbetar om förslaget i den utsträckning man accepterar parlamentets synpunkter på ändringar eller tillägg. Förslaget går därefter vidare till ministerrådet där det först bereds i arbetsgrupper och sedan bereds och förhandlas av EU-ambassadörerna på de ständiga representationerna i ett möte kallat Coreper. Beslutet om den nya lagen fattas på ministermötet. När beslutet är fattat går frågan tillbaka till parlamentet för en andra läsning. Vid detta andra tillfälle har parlamentet rätt att stoppa förslaget.

Den konsult från Institute for European Environmental Policy i London som kommittén anlitat, har särskilt påpekat att det är viktigt att förslag till EG-lagstiftning har ett brett stöd och att det därför ofta är nödvändigt att bilda opinion bland medborgarna. Även om kommissionen till en del kan

uppfattas som isolerad från den allmänna opinionen så är EU-parlamentet och de nationella regeringarna ansvariga inför sina väljare. Ett enskilt medlemslands arbete med att övertyga kommissionen om att lägga ett förslag till lagstiftning måste därför också innehålla opinionsbildning på europeisk nivå och det kan ta tid. Ett nationellt initiativ behöver inte bli framgångsrikt även om argumenten kan verka starka i den inhemska opinionen i medlemslandet.

Som framgått av ovanstående beskrivning har kommissionen en viktig roll i detaljutformningen av besluten. Kommissionen är också den institution som har mest administrativa resurser till sitt förfogande. Kommissionen är uppdelad i följande generaldirektorat (DG).

DG I Utrikes ekonomiska relationer DG IA Utrikes politiska relationer DG II Ekonomiska och finansiella frågor DG III Industriella frågor DG IV Konkurrensfrågor DG V Sysselsättning, socialpolitik och utbildning DG VI Jordbruk DG VII Transporter DG VIII Utvecklings och biståndsfrågor DG IX Personal och administration DG X Info., kommunikation, kultur och medier DG XI Miljöskydd och kärnkraftssäkerhet DG XII Vetenskap, forskning och utveckling DG XIII Telekommunikation och informationsindustri DG XIV Fiske DG XV Inre marknad och finansiella tjänster DG XVI Regionalpolitik DG XVII Energi DG XVIII Krediter och investeringar DG XIX Budget DG XX Utgiftskontroll DG XXI Tullunionen och indirekta skatter DG XXII Utbildning DG XXIII Små- och medelstora företag samt turism

DG XXIV Konsumentpolitik DG JRC Gemensamma forskningscentra

Ansvaret för kemikaliefrågorna är inte som i det svenska regeringskansliet samlat på ett ställe utan är uppdelat på ett flertal olika generaldirektorat, främst DG III, DG V, DG VI och DG XI. Ansvarsfördelningen grundar sig främst på vilket användningsområde respektive kemikalie har. Denna uppdelning, som inte är helt tydlig, beskrivs i avsnitt 2.4.

Andra viktiga institutioner för kemikalie- och miljöarbetet som bör nämnas är den europeiska kemikaliebyrån (ECB) i Ispra, Italien och den europeiska miljömyndigheten (EEA) i Köpenhamn. Vid kemikaliebyrån sköts det löpande arbetet i kommissionens arbetsgrupper rörande klassificering och märkning, förhandsanmälan och existerande ämnesprogrammet. Den europeiska miljömyndigheten arbetar med bedömning av data som rapporteras in från miljöövervakningen i medlemsländerna. Uppgifterna utvärderas och rapporteras vidare till kommissionen.

Som tidigare nämndes utgår kommissionens förslag från miljöhandlingsprogrammen. Det första handlingsprogrammet togs fram 1973 på uppdrag av stats- och regeringscheferna. I programmet angavs hur EG:s grundläggande lagstiftning borde utvecklas. Programmen har en mycket generell karaktär där grundläggande principer anges samt vilken inriktning kommissionen arbete ska ha. 1992 antogs det femte miljöhandlingsprogrammet som nu är gällande. För att skynda på detta har en aktionsplan för att införa handlingsprogrammet utvecklats.

En öppen gemensam marknad har varit en grundläggande målsättning för EG ända sedan tillkomsten av Romfördraget 1957. Marknaden skulle förverkligas genom att tullar och andra typer av handelshinder mellan medlemsstaterna avskaffades.

I den s.k. Enhetsakten från år 1987 fastslogs en målsättning för den gemensamma marknaden som innebar att integrationsarbetet påskyndades, en fri inre marknad skulle vara etablerad till utgången av 1992. Den inre marknaden ska enligt artikel 7a i Romfördraget vara "ett område utan inre gränser inom vilket den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital är säkerställd i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag".

Genom den inre marknaden har perspektivet vidgats när det gäller vilka nationella åtgärder på miljöområdet som kan komma i konflikt med principen om en fri varucirkulation. Oftast är det dock fortfarande de tekniska handelshindren i form av krav på varors miljöegenskaper som diskuteras.

Artikel 30 och 36 i Romfördraget är de grundläggande bestämmelserna som reglerar medlemstaternas rätt att införa nationella regler som innebär handelshinder, på icke harmoniserade områden. Enligt artikel 30 är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna. Artikeln uttrycker den grundläggande principen om den fria varurörligheten inom EU. Genom EG-domstolens praxis har begreppet "åtgärder med motsvarande verkan" fått en vidsträckt innebörd. Det täcker alla åtgärder på miljöområdet som kan leda till att det blir svårare eller mer kostsamt att importera en vara än att köpa den från en inhemsk producent. I artikel 36 sägs att förbud eller restriktioner som avser bl.a. import ska vara tillåtna, om syftet är att skydda vissa allmänna intressen. Bland dessa intressen nämns bl.a. att skydda människors och djurs hälsa och liv samt att bevara växter. En viktig inskränkning enligt artikeln är att förbud eller restriktioner inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

"Miljögarantin"

För att säkerställa den inre marknaden kan EG besluta om harmoniserade regler i form av direktiv och förordningar. Det sker med stöd av artikel 100a i Romfördraget. Det sägs bl.a. i artikeln att miljöskyddet ska utgå från en hög skyddsnivå. I artikel 100a.4 finns den s.k. "miljögarantin". Enligt denna artikel kan en medlemsstat som, efter det att en harmoniseringsåtgärd beslutats, anser att det är nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser anmäla detta till kommissionen. "Miljögarantin" är ett resultat av en politisk kompromiss som de "progressiva" staterna på miljöområdet, bl.a. Danmark och Nederländerna, krävde för att gå med på majoritetsbeslut i stället för enhällighet i samband med tillkomsten av Europeiska enhetsakten. Begreppet "miljögarantin" är i dagsläget något missvisande då den inte med "garanti" ger medlemsländerna möjligheter att införa strängare lagstiftning än den gemensamma. Det råder också en stor oklarhet om hur långtgående möjligheter till nationellt agerande artikel 100a.4 ger. Begreppet är heller inte särskilt känt utanför de Nordeuropeiska länderna.

EU:s miljöpolitik

Samtidigt med utvecklingen på inre marknadsområdet har en självständig miljöpolitik successivt växt fram inom EU. För detta fanns ursprungligen inget stöd i Romfördraget. Det visade sig dock att regler om miljön var nödvändiga dels i form av harmoniserade varukrav för att motverka handelshinder, dels för att skapa en miniminivå för miljöskyddet i medlemsstaterna. Sådana regler fick grundas på artikel 100 respektive artikel 235 i fördraget. Miljöhandlingsprogrammen som funnits sedan 1973 har varit en viktig del i EU:s miljöpolitik. Genom enhetsakten från 1987 skrevs det uttryckligen in i Romfördraget att miljöpolitiken är ett av gemenskapens politikområden (artikel 2 och 3 Romfördraget). Miljöreglerna i fördraget har sedan ytterligare utvecklats genom Maastrichtfördraget. Miljön har fått allt

större betydelse och antalet rättsakter på miljöområdet växer ständigt.

Särskilda regler om miljön finns i artikel 130r - 130t i Romfördraget. I artikel 130r fastslås målsättningarna med EU:s miljöpolitik. Bland dessa kan nämnas att man ska utnyttja naturresuserna varsamt och rationellt, skydda människors hälsa samt bevara, skydda och förbättra miljön. Där sägs också att miljöhänsyn ska tas på alla gemenskapens politikområden. I artikel 130s behandlas främst beslutsförfarandet för regler på miljöområdet. I artikel 130t fastslås den viktiga principen att gemenskapens miljöregler inte ska hindra en medlemsstat från att vidta strängare skyddsåtgärder, förutsatt att dessa inte strider mot andra bestämmelser i Romfördraget. De nationella mer långtgående reglerna ska anmälas till kommissionen.

Den rättsliga grunden i artiklarna i Romfördraget kallas EG:s primärrätt. Den mer tillämpade lagstiftningen som består av förordningar, direktiv, beslut, råd och rekommendationer kallas EG:s sekundärrätt. I detta avsnitt är det främst direktiv och förordningar som ska behandlas. Dessa två typerna av sekundärrätt verkar på olika sätt. Direktiven anger bara vilka resultat som ska uppnås med den nationella lagstiftningen. Hur den nationella lagstiftningen sedan konkret utformas i detalj överlåts åt medlemsstaterna. Förordningar är däremot direkt gällande som lag inom alla EU-länder och ska inte införlivas i nationell rätt. De viktigaste direktiven och förordningarna på kemikalieområdet beskrivs nedan. Vidare anges vilken rättslig grund direktiven respektive förordningarna vilar på liksom vilka svenska myndigheter som ansvarar för lagarna.

Generaldirektorat III (Industri): - Preparatdirektivet (88/379/EG), (art. 100a), Kemikalie-

inspektionen (KemI) - Begränsningsdirektivet (76/769/EG), (art. 100), KemI - Bekämpningsmedelsdirektivet klass./märkn. (78/631/EG), (art. 100), KemI - Direktivet för testning av nya kemikalier (79/831/EG

senare ersatt med 92/32/EG), (art. 100a), KemI

Generaldirektorat V (Arbetsmarknad): - Direktivet om skydd för arbetstagare mot risker vid

exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (80/1107/EG), (art. 118a), Arbetar-

skyddsstyrelsen (ASS) - Direktivet om arbetstagares exponering för vinylklorid-

monomer (78/610/EG), (art. 118a), ASS

Generaldirektorat VI (Jordbruk): - Växtskyddsmedeldirektivet (91/414/EG) (art. 43), KemI - Bekämpningsmedelsdirektivet klass./märkn. (78/631/EG), (art. 100), KemI - Direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedels-

substanser (79/117/EG), (art. 100), KemI

Genraldirektorat XI (Miljö): - Ämnesdirektivet (67/548/EG), (art. 100), KemI - Förordningen om export och import av farliga ämnen (2455/92/EG), (art. 130s), KemI - Biociddirektivet (ännu ej klart), (100a), KemI - Förordningen om existerande ämnen (EG) nr 793/93,

(art 100a), KemI - Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten

(76/464/EG), (art. 100 och 235), Naturvårdsverket - Lösningsmedelsdirektivet (VOC-direktivet, ännu ej klart),

Naturvårdsverket - Direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga

och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG), (130s), Naturvårdsverket

- Direktivet om utsläpp från stora förbrännings-

anläggningar (88/609/EG), (130s), Naturvårdsverket - Direktivet om luftföroreningar från nya kommunala

avfallsförbränningsanläggningar (89/369/EG), (130s), Naturvårdsverket - Direktivet om luftföroreningar från befintliga kommunala

avfallsförbränningsanläggningar (89/429/EG), (130s), Naturvårdsverket.

Information om kemiska risker

- Ämnesdirektivet (67/548/EG) - Preparatdirektivet (88/379/EG) - Bekämpningsmedelsdirektivet (78/631/EG) - Förordningen om import och export av vissa farliga ämnen (EG) nr 2455/92

Enskilda medlemsstater har sedan mycket länge haft krav på information om kemiska risker. 1967 valde emellertid EG att harmonisera dessa krav för kemiska ämnen för att skapa enhetliga regler inom gemenskapen och därmed underlätta handeln. Detta gjordes inom ramen för ämnesdirektivet (även kallat substansdirektivet, 67/548/EG). Med ämnen avses i detta fall kemiska grundämnen och deras föreningar i naturlig eller industriellt framställd form. Motsvarande krav för beredningarna/preparaten, d.v.s. blandningar eller lösningar som består av ett eller flera ämnen, regleras i preparatdirektivet (88/379/EG). Kraven på information om de kemiska riskerna för bekämpningsmedel regleras i bekämningsmedelsdirektivet (78/631/EG).

I alla dessa tre direktiv anges vilka enhetliga regler som ska gälla i medlemsstaterna för klassificering, förpackning och märkning. De olika grupperna för faroklasser anges samt hur märkningen ska utformas och att medlemsländerna får kräva att texten ska stå på landets eget språk. Då den ursprungliga orsaken till direktivens uppkomst var att harmonisera lagstiftningen för att underlätta handeln mellan

medlemsländerna grundar sig direktiven på artikel 100 i Romfördraget.

Ansvarsfördelningen för de olika direktiven och förordningen är spridd över flera generaldirektorat. Ansvaret för ämnesdirektivet och biociddirektivet ligger på miljödirektoratet (DG XI) medan industridirektoratet (DG III) ansvarar för preparatdirektivet. Ansvaret för regler om märkning av bekämpningsmedel är delat mellan industridirektoratet (DG III) och jordbruksdirektoratet (DG VI). Jordbruksdirektoratet (DG VI) svarar för växtskyddsmedelsdirektivet. Uppdelningen grundar sig till en del på vilket användningsområde kemikalien har men kan ändå tyckas märklig då direktiven har mycket likartade funktioner.

För att skapa ett gemensamt system för information vid import från eller export till tredje land av farliga kemikalier kom "förordningen om export och import av farliga kemikalier (EG) nr 2455/92 " till. Då ett medlemsland exporterar farliga kemikalier (kemikalier som omfattas av ämnesdirektivets (67/548/EG) regler) till ett tredje land har medlemslandet skyldighet att underrätta tredje land om detta. Omvänt gäller vid import från tredje land av farliga kemikalier (kemikalier som omfattas av förbud eller stränga restriktioner i tredje land) att alla medlemsländer ska informeras om detta. Ansvaret för denna förordning ligger på miljödirektoratet (DG XI). Uppgifterna rapporteras in till European Chemicals Bureau (ECB) i Ispra, Italien. ECB var tidigare administrerad av vetenskap och forsknings direktoratet (DG XII), numer administreras den av generaldirektoratet för gemensamma forskningscentra (DG JRC). Den rättsliga grunden för förordningen är artikel 130s i Romfördraget, det vill säga den har tillkommit av miljöskäl.

Begränsning av farliga kemikalier

- Begränsningsdirektivet (76/769/EG) - Direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EG) - Växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EG)

- Biociddirektivet (under utarbetande) - Förordningen om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen (EG) nr 793/93 - Direktivet för testning av nya kemikalier (79/831/EG senare ersatt med 92/32/EG)

Begränsningsdirektivet (76/769/EG) harmoniserar medlemsstaternas lagar om direkta begränsning av farliga ämnen och beredningar/preparat. Begränsningen gäller utsättande på marknaden och användning. Direktivet syftar till harmonisering av regler och till att skydda människan och miljön från ämnen och preparat som har skadliga egenskaper. Lagtexten är mycket specifik då den direkt pekar ut vilka ämnen eller preparat som ska begränsas.

I det ursprungliga direktivet begränsades bara PCB/PCT och kloreten (vinylklorid). Direktivet har fått 15 nya tillägg och ett 16:e tillägg är under utarbetande. Vilka ämnen som omfattas av hela begränsningsdirektivet med tillägg redogörs för i bilaga 4 "Förändrade förutsättningar genom EU-medlemsskapet". Direktivet är harmoniserande och grundar sig därför på artikel 100 i Romfördraget.

Förslag till nya begränsningar kan främst komma via fyra olika vägar. Den hittills vanligaste vägen till begränsning har varit nationella anmälningar av lagar som antagits på gemenskapsnivå. En annan väg kan vara internationella konventioner som EU implementarar i begränsningsdirektivet. I framtiden är avsikten att utvärderingarna i existerande och nya ämnesprogrammen ska bli den viktigaste vägen till begränsning.

Bekämpningsmedel begränsas idag genom direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EG). En s.k. negativlista är kopplad till direktivet där det anges vilka ämnen som inte får ingå i bekämpningsmedel. Direktivet kommer att ersättas av växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EG). Detta nya direktiv bygger på att medlemsstaterna gemensamt godkänner verksamma ämnen i bekämpningsmedel. Sådana ämnen, där medlemsstaterna kommer överens om att de är acceptabla för hälsa och miljö, kommer att sättas upp på en s.k. positivlista. Förfarandet är

arbetsbesparande eftersom endast en utvärdering görs av ett verksamt ämne. Medlemsstaterna får sedan godkänna de kemiska produkter som innehåller dessa ämnen när landet får en ansökan av tillverkaren. De första verksamma ämnena kom upp för prövning i växtskyddskommittén under våren 1997.

Direktivet innhåller också ett förfarande med ömsesidigt erkännande av formulerade medel. Det innebär att om ett medel är godkänt i ett medlemsland så ska andra medlemsländer godkänna att medlet släpps ut på marknaden inom sitt territorium. En förutsättning är dock att de jordbruks-, växtskydds-, och miljöförhållanden (även klimatologiska) som är relevanta för användningen av medlet är jämförbara i de berörda områdena. De ska heller inte kräva upprepade tester och analyser.

EU har ett omfattande omregistreringsprogram för gamla bekämpningsmedel, dvs. sådana som redan finns på marknaden i ett eller flera medlemsländer. Under ca. 10 år ska alla gamla medel gås igenom för att se att de uppfyller kraven i växtskyddsmedelsdirektivet. Även här delar medlemsländerna på arbetet. För de ämnen som ännu inte kommit upp i omregistreringsarbetet får varje medlemsland fortsätta att tillämpa sina tidigare nationella regler.

Biociddirektivet är fortfarande under utarbetande. Rådet har enats om en gemensam ståndpunkt. Direktivet har stora likheter med växtskyddsmedelsdirektivet och bygger på samma konstruktion med en s.k. positivlista där ämnen godtas gemensamt av medlemsländerna samt ömsesidigt erkännande av tester och beslut om godkännande av produkter. Villkoren för användning kan skilja sig åt mellan medlemsländerna om det finns goda skäl. Utbytesprincipen ingår i biociddirektivet men inte i växtskyddsmedelsdirektivet.

Programmet för existerande ämnen

EU har inlett ett mycket omfattande program för att systematiskt bedöma riskerna med de existerande ämnen som finns inom EU. Programmet skapades genom förordningen om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen (EG) nr 793/93. Förordningen grundar sig på artikel 100a och kom till för att harmonisera medlemsstaternas bedömning av riskerna med existerande ämnen så att inte bedömningen ska hindra handeln mellan medlemsstaterna och skapa ojämlika konkurrensvillkor. Den systematiska bedömningen utgår från EU:s lista över existerande ämnen, kallad EINECS, som innehåller 106 000 ämnen. Prioriteringen av valet av ämnen sker enligt följande: ämnets effekter på människor eller miljön, människors och miljöns exponering för ämnet, bristen på data om ämnets effekter på människor och miljön, det arbete som redan utförts i andra internationella fora, annan

gemenskapslagstiftning eller program som rör farliga ämnen. För varje ämne på prioriteringslistorna utses en medlemsstat som ansvarig för bedömningen av ämnet. Som underlag till bedömningen kräver man in uppgifter från industrin. På grundval av den riskbedömning som värdlandet gör lämnar kommissionen ett förslag på åtgärd t.ex. utsläppsbegränsning, arbetshygienska gränsvärden, begränsningar av marknadsföring. Med detta återgår ansvaret för vidare arbete i andra former dvs. det ligger inte längre i programmet. Om en begränsning av ämnet anses nödvändig använder man sig av begränsningsdirektivet. Problemet med programmet har emellertid varit att det går för trögt. Sedan det startades för fyra år sedan har ännu inte den första omgången ämnen avklarats. Om antalet utvärderingar och ställningstaganden till riskbegränsning i framtiden skulle nå volymen 50 per år, en tänkbar takt med nuvarande utformning, skulle det ta 50 år att klara av de ca. 2500 ämnena i förteckningen som betecknas som högvolymämnen.

Direktivet för nya ämnen

Det finns ett system som motsvarar existerande ämnensprogrammet för nya ämnen. Det är reglerat i direktivet för testning av nya kemikalier, också känt som den "sjätte ändringen" (79/831/EG) och "sjunde ändringen" (92/32/EG) av ämnesdirektivet. Till skillnad från existerande ämnesprogrammet får detta direktiv ses som framgångsrikt. En förklaring till detta kan vara att inget enskilt medlemsland hade ett liknande förfarande innan direktivet infördes 1979. Detta gjorde att det inte uppstod konflikter med nationella lagstiftningar. I Sverige fanns det inget anmälningsförfarande för nya kemiska ämnen innan EU-medlemsskapet 1995. I direktivet anges det att tillverkare av nya kemikalier måste anmäla dessa med testresultat av eventuella skadeeffekter och en värdering av resultaten. Med nya kemikalier menas att de inte är med i listan över existerande ämnen (EI-NECS), dvs. de fanns inte på marknaden före den 18

september 1981. Listan med dessa nya ämnen kallas ELINCS och innehöll 1993 över 2300 ämnen. Anmälan av nya ämnen görs hos den nationella kemikaliemyndigheten som levererar uppgifterna till kommissionen som i sin tur vidarebefodrar uppgifterna till kemikaliemyndigheterna i alla medlemsländer. Om inga krav på begränsningar kommit från myndigheterna inom 60 dagar har företagen rätt att fritt marknadsföra den kemiska produkten på hela den inre marknaden. Genom direktivet kan farliga ämnen stoppas innan de kommer i produktion.

Utsläppsregleringar

- Direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (Vattendirektivet, 76/464/EG) - Direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG) - Lösningsmedelsdirektivet (VOC-direktivet, ännu ej klart) - Direktivet om utsläpp från stora förbränningsanläggningar (88/609/EG) - Direktivet om luftföroreningar från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar (89/369/EG) - Direktivet om luftföroreningar från befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar (89/429/EG)

Vattendirektivet (76/464/EG) behandlar förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. Bl.a. ingår ämnen som är giftiga, svårnedbrytbara och bioackumulerbara. Definitionen av ämnen har stora likheter med Esbjergdeklarationens definition. Direktivet har emellertid inte varit särskilt framgångsrikt varför en stor omarbetning av direktivet just nu är på gång. I det nya direktivet ska utsläpp till alla typer av medier (vatten, mark, luft etc.) samlas. Detta kallas integrerad prövningsgång. Direktivet föreslås endast gälla punktutsläpp från mindre och medelstora företags industriella verksamhet, ej diffusa utsläpp eller utsläpp från färdiga varor.

För större industrianläggningar gäller ett liknande direktiv, kallat direktivet om samordnade åtgärder för att

förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG). I direktivet föreskrivs principerna om bästa tillgängliga teknik, försiktighet och utbyte. Direktiven kan närmast sägas motsvara vår miljöskyddslag.

Lösningsmedelsdirektivet (VOC-direktivet, ännu ej klart) som också är under utarbetande kommer att sätta begränsningar på utsläpp av flyktiga organiska lösningsmedel från industrianläggningar.

De tre olika direktiven rörande utsläpp från förbränningsanläggningar anger gemensamma nivåer på utsläppsnormerna. Det står emellertid medlemsländerna fritt att införa strängare regler då det rör sig om minimidirektiv.

Arbetarskyddsdirektiv

- Direktivet om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser i arbetet (80/1107/EG) - Första särdirektivet om blymetall och dess joniska föreningar (82/605/EG) - Andra särdirektivet om asbest (83/477/EG) - Direktivet om arbetstagares exponering för vinylkloridmonomer (78/610/EG)

En stor del av EU-regleringen på arbetsmiljöområdet utgår från direktivet om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för bland annat kemiska ämnen i arbetet (80/1107/EG). Till detta direktiv har flera särdirektiv kopplats som bland annat tar upp arbetares exponering för asbest och blymetall samt dess joniska föreningar. Syftena med direktiven är att skydda arbetstagare mot risker för deras hälsa och säkerhet, samt förebygga sådana risker som uppstår eller sannolikt kan uppstå på arbetsplatser till följd av exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska ämnen som anses skadliga. Direktiven anger en lägsta skyddsnivå som ländernas lagstiftning får ha och lämnar därmed möjligheter för strängare lagstiftning i medlemsländerna. Direktivet som reglerar arbetstagares exponering för

vinylkloridmonomer tillkom redan 1978 dvs. innan det mer generella direktivet om bl.a. kemiska ämnen tillkom men det har ett likartat syfte.

Andra direktiv

Andra direktiv och förordningar på kemikalieområdet som kan nämnas men som inte här vidare utvecklas är: direktivet om informationssystem för farliga preparat (91/155/EG), direktivet om bedömning av risker för människa och miljö (93/67/EG) och Sevesodirektivet om storolyckor i vissa industriella verksamheter (82/501/EG).

Huvudsyftet med denna del har varit att ge en övergripande beskrivning av EU:s kemikaliearbete. Vissa slutsatser som legat till grund för de åtgärder kommittén föreslagit på EU-nivån ska dock redovisas.

De viktiga principerna om försiktighet, utbyte och företagens ansvar har inte tillräckligt genomslag i EG-lagstiftningen. Framför allt varierar kraven mellan olika rättsakter vilket gör att lagstiftningen inte blir konsekvent. Som redovisats är ansvaret för kemikaliefrågor spritt på flera olika generaldirektorat vilket ytterligare splittrar kemikaliearbetet. Ministerrådet har beslutat, dock ännu ej helt klart, i aktionsplanen för det femte miljöhandlingsprogrammet att EU ska ta fram en kemikaliestrategi. Inom ramen för denna finns det möjligheter att en mer konsekvent kemikaliepolitik kan växa fram.

Programmet för existerande ämnen liksom begränsningsdirektivet använder mycket ämnesspecifika angreppssätt vilket gett en stor tröghet i systemet. Ett mer generellt angreppssätt skulle troligen effektivisera arbetet avsevärt.

4 Förändrade förutsättningar genom EU-medlemskapet

Gränsen mellan nationell och gemensam kemikaliepolitik kan vara svår att urskilja. EU-samarbetet på kemikalieområdet har större likheter med det som tidigare ansågs vara nationell kemikaliepolitik, än med traditionell internationell kemikaliepolitik. Detta innebär att vi idag bedriver en stor del av lagstiftningsarbetet på kemikalieområdet gemensamt med de övriga medlemsstaterna inom ramen för EU-samarbetet. Betydelsen av andra styrmedel än lagstiftningsinstrumentet kommer därför att öka i betydelse i det nationella kemikaliearbetet. Möjligheterna att lagstifta nationellt på kemikalieområdet ska dock inte underskattas. I denna del ska de nationella möjligheterna till reglering genom lagstiftning redovisas.

Kemikalieregleringar kan tillämpas i olika led av kemikaliens kretslopp, exempelvis vid

- försäljning, - användning, - information om kemiska risker, - utsläpp eller - avfallsskedet.

Artiklarna i Romfördraget

I texten hänvisas till ett antal artiklar från Romfördraget som har betydelse för kemikaliepolitiken. Dessa beskrivs nedan.

Artikel 30: (Inre marknaden) "Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs nedan."

Artikel 36: (Undantagen från inre marknaden) "Bestämmelserna i artiklarna 30-34 ska inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärlig, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna."

Artikel 43: (Jordbrukspolitik) Här anges huvudlinjerna för en gemensam jordbrukspolitik.

Artikel 100a (Harmonisering av miljöregler) 1: "Med avvikelse från artikel 100 och om inte annat föreskrivs i detta fördrag ska följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 7a. Rådet ska enligt förfarandet i artikel 189b och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera."

2: "Punkt 1 gäller inte bestämmelser om skatter och avgifter, bestämmelser om fri rörlighet för personer eller bestämmelser om anställdas rättigheter och intressen."

3: "Kommissionen ska i sina förslag enligt punkt 1 rörande hälsa säkerhet samt miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå."

4: ("Miljögarantin") "Om en medlemsstat efter det att rådet med kvalificerad majoritet har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 36 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, ska den anmäla dessa bestämmelser till kommissionen. Kommissionen ska bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna."

Artikel 130s: (Miljöpolitik, minimidirektiv) Här anges hur beslutsförfarandet ska gå till när miljörättsakter tillkommer.

Artikel 130t: (Konsekvens av minimidirektiv) "De skyddsåtgärder som antas enligt artikel 130s ska inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste vara förenliga med detta fördrag. De ska anmälas till kommissionen."

Reglering vid försäljning och användning

Traditionellt har förbud mot försäljning och användning varit den reglering man använt sig av när man velat begränsa farliga kemikalier. Det är ett mycket direkt styrmedel som ger omedelbara effekter. Förutsättningarna att använda detta styrmedel har dock kraftigt förändrats efter EU-medlemskapet. Orsaken till detta är, som tidigare beskrivits, att EU haft som huvuduppgift att upprätta en gemensam marknad. För att uppnå detta mål har man harmoniserat stora delar av lagstiftning rörande försäljning av varor. För de delar som ännu inte är harmoniserade har en rättspraxis vuxit fram genom Cassis de Dijonprincipen. Denna princip innebär en ömsesidig skyldighet för medlemsstaterna att godta varor som lagligen säljs och marknadsförs i en annan medlemsstat. Det finns dock vissa möjligheter att införa nationella regleringar vid försäljning av kemikalier. Dessa möjligheter redovisas nedan, dels för icke harmoniserade och dels för harmoniserade områden.

Cassis de Dijon fallet (Mål 120/78 Rewe mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein) har kommit att tjäna som en utgångspunkt för principen om ömsesidigt erkännande på områden som inte är harmoniserade. Fallet gällde en tysk regel som föreskrev en minsta alkoholstyrka för likörer. Den franska likören Cassis de Dijon uppfyllde inte detta krav varpå den var utestängd från den tyska marknaden. Domstolen ansåg att regeln inte kunde motiveras med artikel 36.

Icke harmoniserade områden

Där gemenskapslagstiftning saknas gäller artikel 30 (inre marknaden) i Romfördraget. Artikel 36 (undantag från inre marknaden) ger emellertid möjlighet till undantag från artikel 30 (inre marknaden). Undantagen förutsätter ett antal omständigheter, bl.a. att det finns ett intresse av att skydda människors och djurs liv och hälsa samt bevara växter.

Denna behörighet till undantag är emellertid inte oinskränkt utan underkastad vissa villkor. Bland annat får den inte vara diskriminerande mot importvaror. Den danska flaskdomen visar dock att en viss grad av diskriminering accepteras när de nationella åtgärderna har ett genuint miljöskyddande syfte. Undantagen måste också följa proportionalitetsprincipen vilken innebär att åtgärderna måste vara "proportionellt" utformade mot det mål regleraren eftersträvar. Den korrekta tillämpningen av denna princip är avhängig fyra faktorer:

- Den skyddsnivå man har för avsikt att uppnå med lagstiftningen.

- Åtgärdens effektivitet. - Att den utfärdande staten kan bevisa att nationella åtgärder är nödvändiga för att uppnå syftet.

- Att staten också kan visa att det inte finns alternativ med mindre restriktiv verkan på gemenskapens inre handel.

Medlemsstaterna har alltså rätt att sätta målet med sitt miljöskydd högre än gemenskapen förutsatt att åtgärderna är proportionella mot syftet, inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln. En intresseavvägning ska således göras mellan det nationella skyddsintresset och gemenskapsintresset så att varucirkulationen på den gemensamma marknaden inte onödigt hämmas.

Danska flaskdomen (Mål 302/86 Kommissionen mot Danmark) gällde en dansk lag som föreskrev att öl och läsk som säljs i Danmark måste vara buteljerad i returglasflaskor. I domstolen fick Danmark rätt att tillämpa denna lagstiftning motiverat av de miljöskäl som nämns i artikel 36. Danmark fick dock inte enligt samma artikel behålla kvantitativa importrestriktioner på icke-returglasförpackningar.

Harmoniserade områden

När det finns gemensam lagstiftning för försäljning och användning på ett område, dvs. ett harmoniserat område, grundar sig denna oftast på artikel 100a (harmonisering av miljöregler). Artikel 43 (jordbruksregler) är ett annat möjligt alternativ. Med harmoniserat menas att det finns en uttömmande reglering på området. Allt som inte är reglerat i direktivet tillhör därmed fortfarande medlemsstaternas kompetens och faller under artiklarna 30 (inre marknaden) och 36 (undantag från inre marknaden). Det är därför mycket viktigt att precist definiera vad ett direktiv är tänkt att harmonisera. För att bedöma om en fullständig harmonisering råder bör man undersöka:

- Vilka produkter som faller under direktivet. - I vilken utsträckning direktivet är tänkt att harmonisera miljömål.

- Vilka dessa miljömål är. - Vilka juridiska instrument som används i direktivet. I begränsningsdirektivet (76/769/EG) återfinns den harmoniserade lagstiftningen för försäljning och användning av kemikalier. Harmoniseringen gäller de kemiska ämnen och beredningar som är upptagna i direktivet. Det finns emellertid olika tolkningar om hur långt denna harmonisering sträcker sig. Danmark gör en tolkning där man hävdar att direktivet är "minimiliknande", trots att det grundas på 100a, även för de kemikalier som är upptagna. I fallet med de strängare danska reglerna för pentaklorfenol har den danska tolkningen godkänts av kommissionen. Troligen är Danmark dock ganska ensamt om tolkningen av begränsningsdirektivet som minimiliknande.

Även växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EG) och biociddirektivet (ännu ej klart) sätter, genom de s.k. positivlistorna och bestämmelserna om ömsesidigt accepterande av godkännanden, upp tydliga begränsningar för vad som får försäljas och användas på den gemensamma marknaden. Som tidigare nämnts ges gemenskapen, i artikel 100a.1 (harmonisering av miljöregler) kompetens att besluta om

åtgärder som har till syfte att förverkliga den inre marknaden.

"Miljögarantin"

Medlemsstaterna ges också möjlighet till nationella undantag i artikel 100a.4, den så kallade "miljögarantin". Dessa undantag kan grunda sig på de allmänna intressen som avses i artikel 36 (undantag från inre marknaden) eller miljöskydd eller arbetsmiljöskydd. Undantagen får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt handelshinder. Den utvecklade domstolspraxisen för "miljögarantin" är ännu mycket liten vilket gör att oklarheter råder i ett flertal frågor. En sådan fråga är om medlemsstater har möjlighet att i efterhand införa strängare regler på ett harmoniserat område genom åberopande av artikel 100a.4 ("miljögarantin"). En annan fråga är om medlemslandet måste ha röstat mot direktivet eller avstått från att rösta för att få begagna sig av garantin. Domstolen har inte haft tillfälle att klargöra dessa frågor. Vissa juridiska bedömare anser att det endast bör vara de länder som aktivt röstat för direktivet som inte kan begagna sig av garantin, en sådan tolkning skulle naturligtvis vara till fördel för en ny medlemsstat som Sverige. Sverige har i regeringskonferensen under 1996-1997 (IGC-förhandling-arna) förespråkat en ändrad formulering av "miljögarantin". Denna formulering skulle möjliggöra att medlemsländer kan införa strängare regler i efterhand samt att detta ska gälla oberoende av hur medlemslandet har röstat vid rättsaktens tillkomst. För en vidare diskussion i frågorna se bilaga 11 från Institute for European Environmental Policy.

Den enda egentliga domstolspraxis som utvecklats på området kom till vid det så kallade pentaklorfenolfallet (se nedan).

Pentaklorfenolfallet (Mål C-41/93 Frankrike mot Kommissionen) gällde strängare tyska regler för pentaklorfenol än de som kom till i PCP-direktivet. Kommissionen godkände de tyska reglernas enlighet med kraven i artikel 100a.4, "miljögarantin". Frankrike anmälde kommissionen till domstolen och menade att Tysklands anmälan om nationella regler till kommissionen inte tillräckligt klart uttalat på vilka grunder de Tyska reglerna varit icke-diskriminerande. Domstolen avgjorde målet på formell grund och menade att kommissionens beslut inte uppfyllde kraven i artikel 190 i fördraget angående redogörelse för skälen att vidta en åtgärd och att godkännandet därför skulle ogiltigförklaras på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Någon större klarhet i hur "miljögarantin" ska tillämpas skapades inte genom detta enda fall.

Tyskland uppfyllde de formella rekvisit, som enligt kommissionens tolkning, måste vara uppfyllda för att "miljögarantin" ska gälla:

- Man hade röstat mot den gemensamma lagstiftningen om pentaklorfenol.

- De nationella reglerna gällde innan direktivet infördes. - Reglerna var inte godtyckligt diskriminerande mot importvaror.

Domstolens dom rörande kommissionens godkännande kan tolkas som att "miljögarantin" i vart fall inte "garanterar" medlemsstaterna en permanent eller automatisk rätt att införa strängare miljökrav än de gemensamma, vilket varit en vanlig uppfattning. Vidare fastslogs i domen att medlemsstaten måste visa varför den verkligen behöver använda sig av strängare nationella regler än de regler som finns i EG-lagstiftningen. Man kan konstatera att det behövs ytterligare avgöranden från domstolen rörande de här frågorna för att skapa mer praxis kring "miljögarantin".

Reglering genom krav på information om kemiska risker vid försäljning eller överlåtelse

Även på detta område har förutsättningarna för nationell kemikaliepolitik kraftigt förändrats genom EU-medlemskapet. Ämnes- (67/548/EG), preparat- (88/379/EG) och bekämpningsmedelsdirektiven (78/631/EG) som harmoniserar medlemsstaternas krav på klassificering och märkning av kemikalier, grundar sig allihop på den harmoniserande artikeln 100a. Möjligheterna till nationella undantag är därför relativt små. Sverige fick enligt medlemsskapavtalet ett fyraårigt undantag för vår faroklass kallad "måttligt farliga" kemikalier som inte finns i EG-lagstiftningen.

Att genom svenska lagar kräva ytterligare klassificering och märkning, utöver de krav som anges i direktiven, är svårt. En förutsättning för detta är att man kan peka på att det i Sverige råder andra förhållanden än i övriga EU.

I fallet med information om kemiska risker vid import från eller export till tredje land finns det en möjlighet att ställa högre krav i Sverige än övriga länder. Orsaken till detta är att förordningen som reglerar denna information grundar sig på miljöartikeln 130s i Romfördraget. Artikeln anger att förordningen är av minimikaraktär, dvs. medlemsländerna måste minst göra vad som anges i förordningen men det står dem fritt att införa strängare skyddsåtgärder. Dessa skyddsåtgärder får dock ej strida mot fördraget eller andra EG-rättsliga principer, ett förhållande som utvecklas något nedan.

Reglering av utsläpp och avfall

Generellt brukar man säga att om ett medlemsland har strängare regler än EG på marknadsföring är det ett "problem" för utländska tillverkare, medan strängare utsläppsregler är ett "problem" för den inhemska industrin.

Det finns ett antal direktiv, idag verksamma eller under utarbetande, som reglerar utsläppsnivåerna till luft och vatten. Till dessa hör

- direktiven om nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar,

- direktiven om befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar,

- direktivet om utsläpp från stora förbränningsanläggningar,

- lösningsmedelsdirektivet (VOC-direktivet), - direktivet om integrerad föroreningskontroll (IPPCdirektivet) och

- vattendirektivet. Det sistnämnda direktivet håller för närvarande på att arbetas om för att täcka utsläpp till alla medier. Alla dessa direktiv har miljöhänsyn som huvudsyfte och är därmed baserade på artikel 130s (miljöpolitik, minimidirektiv). Detta gör att de är av minimikaraktär och det står medlemsstaterna fritt att införa mera långtgående lagstiftning. Åtgärderna måste dock vara "kompatibla" med fördraget i övrigt vilket innebär att kravet på fri rörlighet för varor, konkurrensregler etc. måste följas vid införandet av nationella miljöregler.

På avfallsområdet finns två direktiv, ett om avfall och ett särskilt direktiv om farligt avfall. Båda dessa direktiv grundar sig på artikel 130s (miljöpolitik, minimidirektiv) och bör därför medge att medlemsstaterna vidtar ytterligare skyddsåtgärder.

Generellt kan sägas att förutsättningarna för nationella regleringar på utsläpps och avfallsområdet har förändrats betydligt mindre än vad som är fallet med produktstandards.

Artikel 36 och "miljögarantin" ger möjligheter till nationella regleringar

Slutsatsen är att det finns möjligheter för medlemsstaterna att införa nationella kemikalielagar. Om det aktuella

området inte omfattas av gemenskapslagstiftning har medlemsstaterna rätt att, med hänvisning till de skäl som anges i artikel 36, införa nationella åtgärder. En förutsättning är att åtgärderna inte är medel för godtycklig diskriminering eller innebär en förtäckt begränsning av handeln. I det fall åtgärderna begränsar handeln måste åtgärderna stå i proportion till det problem de avser att motverka.

Om det aktuella området omfattas av gemenskapslagstiftning, dvs är harmoniserat, och lagstiftningen har kommit till för att upprätta den inre marknaden, dvs rättsakten grundar sig på artikel 100a, finns det möjligheter att införa nationella åtgärder med hänvisning till den s.k. "miljögarantin" (art. 100a.4). Även här gäller att åtgärderna inte får vara godtyckligt diskriminerande eller innebära förtäckta begränsningar av handeln. Det kan dock konstateras att det behövs mer domstolsparaxis kring frågan om hur "miljögarantin" ska tillämpas och vilken omfattning den har. Detta kan bara åstadkommas genom att medlemsländer prövar lagstiftningens gränser.

Om det aktuella området omfattas av gemenskapslagstiftning och har tillkommit av miljöskäl, dvs. rättsakten grundar sig på artikel 130s, har medlemsländerna rätt att införa strängare miljökrav än de gemensamma.

Hur man går tillväga när man vill införa ett nationellt begränsningsförbud på harmoniserat område

När man avser att införa nationella begränsningsförbud finns det ett antal frågeställningar som bör undersökas. Den första frågan som bör undersökas är om kemikalien, som man avser att begränsa, omfattas av gemenskapslagstiftning, dvs. om det är ett harmoniserat område. När det gäller försäljning och användning av kemikalier är det främst fyra rättsakter som det är viktiga att undersöka om kemikalien omfattas av. Det är begränsningsdirektivet, direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser, växt-

skyddsmedelsdirektivet, biociddirektivet och förordningen om ozonnedbrytande ämnen.

I begränsningsdirektivet tas följande kemikalier, med de angivna användningsområdena, upp.

- PCB och PCT. - Kloreten som drivgas i aerosoler. - Tetraklormetan, tetrakloretylen och trikloretylen i lampor, askfat och prydnadsföremål. - Tris(2,3 dibrompropyl) fosfat som impregnering. - Bensen i leksaker. - PCT i termoplastiska material. - Tris (1-aziridinyl) fosfinoxid och polybromerade bifenyler som flamskyddsmedel. - 3,3-dimetoxibenzidin i nyspulver. - Ammoniumpolysulfider i skämtartiklar. - Flyktiga estrar av bromacetat i tårgas. - Asbestfibern krokodolit förbjuds utom för tätningar, rör och kraftöverföringar. - Asbestfibrerna krysotil, amosit, antofyllit, aktinolit och tremolit förbjudna för viss anv. - 2-naftylamin, 4-nitrodifenyl, 4-aminodifenyl och benzidin. - Blyföreningar bl.a. som färgpigment. - Arsenik-, kvicksilver- och tennföreningar bl.a. i båtskrovs färger. - Di-u-oxo-di-n-butylstanniohydroxiboran och dess ned brytningsprodukter. - Pentaklorfenol för all användning utom för träskyddsända mål. - Kadmium bl.a. som pigment i PVC. - Ugilec 141, Ugilec 121 och Ugilec 21 i kondensatorer, transformatorer och hydraulik. - DBBT som hydraulvätska. - Nickel i kontakt med hud. - Brandfarliga ämnen i aerosolbehållare. - De ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena och reproduktionstoxiska bl.a. kreosot och vissa klorerade lösningsmedel.

Det bör vidare undersökas om kemikalien kan anses vara ett bekämpningsmedel, för användning inom eller utanför jordbruket. Är så fallet kommer den, när direktiven trätt i

full kraft, att omfattas av harmoniserad lagstiftningen i växtskyddsmedelsdirektivet eller biociddirektivet. Genom kravet på att alla ämnen som används i bekämpningsmedel måste finnas med på positivlistan, blir alla typer av bekämpningsmedel harmoniserade. Inga andra bekämpningsmedel får finnas på den gemensamma marknaden. Möjligheter till undantag anges direkt i dessa direktiv. Tills vidare gäller dock direktivet om förbud av vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EG) som anger vilka bekämpningsmedel som är begränsade. Endast de angivna bekämningsmedlen i direktivet är idag harmoniserade.

Kan kemikalien anses vara omfattad av ovanstående rättsakter bör den aktuella rättsakten granskas utifrån:

- Vilka produkter som faller under rättsakten. - I vilken utsträckning den är tänkt att harmonisera miljömål.

- Vilka dessa miljömål är. - Vilka juridiska instrument som används i rättsakten. Om det konstaterats att kemikalien faller under en rättsakt som är tänkt att harmonisera miljöregler baseras rättsakten på artikel 130s (miljöpolitik, minimidirektiv). Medlemsstaten kan då införa striktare nationella åtgärder om dessa inte strider mot fördraget eller EG-rättsliga principer i övrigt.

Om det konstaterats att kemikalien faller under en rättsakt som är tänkt att bidra till upprättandet av den inre marknaden genom att harmonisera miljöregler är det baserat på artikel 100a (harmonisering av miljöregler). Det bör då undersökas om den föreslagna åtgärden kan grundas på de allmänna intressen som avses i artikel 36, som skydd av människors och djurs hälsa och liv samt att bevara växter, eller miljöskydd eller arbetsmiljöskydd. Vidare bör det undersökas om den nationella åtgärden utgör medel för godtycklig diskriminering eller förtäckt handelshinder. Grundas åtgärden på något av de allmänna intressena samtidigt som den inte diskriminerar eller hindrar handeln kan förslaget till åtgärd anmälas till kommissionen. Anmälan kan resultera i tre olika utfall:

- Kommissionen gillar förslaget och föreslår detta på gemenskapsnivå.

- Kommissionen gillar förslaget men vill inte göra något själv, exempelvis för att den anser att den inte har resurser, men tillåter medlemslandet att ensidigt gå före. Åtgärden får då inte signifikant störa den inre marknaden.

- Kommissionen ogillar förslaget, exempelvis för att den inte anser att behov finns och säger nej. Medlemslandet kan då införa regeln med risk för att bli anmäld till EG-domstolen.

Medlemsstaten måste vänta med att införa regeln tills ett godkännande kommer från kommissionen. Det är, som tidigare nämnts, oklart om "miljögarantin" ger en möjlighet att i efterhand införa en strängare lagstiftning än den gemensamma. Vidare råder oklarhet i huruvida rättsakten måste vara beslutad med kvalificerad majoritet och huruvida det endast är de stater som röstat emot direktivet som kan använda sig av "miljögarantin". Som en konsekvens av detta är det oklart om ett nytt medlemsland som Sverige, som inte har haft möjlighet att rösta vid tillblivelsen av de flesta direktiv och förordningar, har rätt att använda "miljögarantin".

Hur man går tillväga när man vill införa ett nationellt begränsningsförbud på ickeharmoniserat område

Alla kemikalier som inte omfattas av den harmoniserade lagstiftningen är nationella angelägenheter men omfattas ändå av Cassis de Dijonprincipen och artiklarna 30 (inre marknaden) och 36 (undantag från inre marknaden) i Romfördraget. Detta innebär att man bör undersöka om åtgärden kan anses hindra handeln på den inre marknaden eller är diskriminerande mot importerade varor. Eventuellt kan en viss liten diskriminering accepteras med hänvisning till den danska flaskdomen. I så fall bör det undersökas om åtgärdens diskriminerande effekten är proportionell till det problem den ska lösa genom att ta reda på:

- Vilken skyddsnivå man vill uppnå. - Åtgärdens effektivitet. - Om den nationella regleringen är nödvändig. - Om det finns alternativ med mindre påverkan på den inre handel.

Har man konstaterat att kemikalien inte omfattas av harmoniserad lagstiftning och att åtgärden inte hindrar handeln, inte är diskriminerande eller om den är diskriminerande, att detta står i proportion till problemet som ska lösas, kan man anmäla förslaget till åtgärd hos kommissionen. Kommissionen har då att ta ställning till den förslagna åtgärden.

5 Kemikaliekontroll i andra länder

I denna bilaga presenteras översiktligt kemikaliekontrollen i ett antal länder med tonvikten på Europa. Uppgifter har i några fall (Holland, Storbritannien, Tyskland och USA) inhämtats vid besök. I övrigt har kommittén använt sig av skriftligt material inhämtat via brevkontakter och elektroniska media. Materialet gör inget anspråk på att vara fullständigt. Sakuppgifter om organisation och lagstiftning kan förändras snabbt. Syftet har i första hand varit att få idéer och uppslag till kommitténs diskussioner.

Lagstiftning

Utsläpp av kemikalier från anläggningar regleras via den danska miljöskyddslagen från 1971, i allt väsentligt kopierad på den svenska. Lagen reviderades grundligt 1991 då en godkännandeprocedur infördes för alla industriella verksamheter. Lagen gav också möjlighet för staten att ingå bindande överenskommelser med näringslivet.

En särskild lag om kemiska ämnen och produkter tillkom 1979. Miljöstyrelsen är ensam tillsynsmyndighet för kemikalielagen, och till skillnad från många andra områden är i stort sett inget ansvar delegerat till lokala miljömyndigheter.

Kemikalielagen är till sin uppbyggnad lik den svenska och i allt väsentligt harmonierad med EG-lagstiftningen. Danmark har åberopat en säkerhetsklausul i klassificeringsdirektivet två gånger. Ena gången gällde det 23 ämnen som man i Danmark ville märka med cancervarning. Andra gången var det 19 ämnen som man ansåg hjärnskadande och därför ville märka. Båda gångerna fick Danmark med

sig övriga EU-länder på en ändring för en del av ämnena, men inte alla. Detta innebar att Danmark delvis fick ta tillbaka parlamentariskt fattade beslut.

Danmark har också avvikelser från begränsningsdirektivet, t.ex för kadmium i handelsgödsel, användning av blyhagel i våtmarker, och för kvicksilvertermometrar och amalgam. Vissa av dessa, som berör områden som gemenskapen har reglerat, är ännu inte avgjorda av kommissionen.

Beträffande PVC finns en frivillig överenskommelse från 1991 mellan regeringen och branschorganisationerna om en successiv minskning av PVC-tillförseln till avfallsledet.

Organisation

Miljöfrågorna handläggas av ministeriet för miljö och energi som bildades 1994 genom en sammanslagning av energioch miljöministerierna. Inom ministeriet finns tre myndigheter, för miljö, energi och skogs- och naturskydd, samt två institut, ett för miljöforskning och ett för geologiska undersökningar. Ministeriet har c:a 100 anställda.

Miljömyndigheten, miljöstyrelsen, leds av en generaldirektör och tre biträdande generaldirektörer som svarar för var sin avdelning. Miljöstyrelsen har hand om miljöskyddsoch kemikaliefrågor, däremot inte frågor som rör naturvård, naturresurser mm. Dessa hanteras av en särskild myndighet. Kemikaliefrågorna ligger i samma avdelning som bekämpningsmedel och hushålls- och industriavfall. Miljöstyrelsen har drygt 300 anställda.

Ny kemikaliepolitik

Miljöstyrelsen har nyligen (december 1996) presenterat en rapport "Status og perspektiver for kemikalieområdet". I rapporten beskrivs fyra angreppssätt för kontroll av kemikalieanvändningen.

Det källorienterade angreppssättet innebär åtgärder mot punktkällor eller andra väl avgränsade källor till förorening, t.ex. industrianläggningar, avloppsreningsverk, sopförbränningsanläggningar och jordbruksföretag.

Ett mediaorienterat angreppssätt har som utgångspunkt tillståndet i jord, luft, färskvatten, grundvatten och kusthav, och bygger på kriterier för miljökvalitet. Beroende av om kriterierna uppfylls eller ej bedöms behovet av (mediainriktade) åtgärder. Det mediaorienterade angreppssättet är ett komplement till det källinriktade.

Det ämnesinriktade angreppssättet betraktar ett ämne eller en ämnesgrupp från vaggan till graven med hänsyn till inneboende egenskaper och uppträdande i miljön. Åtgärderna består av faro- och riskvärdering av enskilda ämnen och begränsningar av användningen. Angreppssättet är förebyggande.

Det produktinriktade angreppssättet bygger på att den samlade miljöbelastningen bara kan förstås och åtgärderna prioriteras om produkternas miljöbelastning under hela livscykeln beaktas. Miljöstyrelsen har givit ut en särskild rapport det produktinriktade arbetssättet. I rapporten trycker man hårt på olika aktörers roller, inte minst den offentliga verksamhetens möjlighet att fungera som vägvisare för en grön inköpspolitik.

Problemen på kemikalieområdet består bl.a. i att ett mycket stort antal kemikalier används utan tillräcklig kunskap om deras inverkan på miljö och hälsa. Det är inte möjligt att inom överskådlig tid ta fram data tillräckliga för en riskbedömning av alla dessa ämnen.

Det föreligger emellertid en hel del data som redan idag kunde utgöra underlag för beslut. Ett stort problem är emellertid bristen på åtgärder även mot ämnen där det finns data.

Nationella och internationella prioriteringar

Miljöstyrelsen prioriterar i sin rapport det internationella arbetet, avveckling av miljöbelastande ämnen, utveckling av

regelarbetet inom EU, en ökad kunskapsuppbyggnad, bättre information om kemikalier och en ökad medverkan av alla aktörer, inklusive vidgade samarbetsformer.

Inom det internationella arbetet vill man bygga vidare på Agenda 21, kapitel 19. Man vill ha internationella överenskommelser om långlivade organiska ämnen och om importgodkännande, samt ett fortsatt intensivt arbete för att säkra bästa möjliga skyddsnivå. Danmark vill också få till stånd en global ramkonvention för kemikalier.

Vad gäller miljöbelastande ämnen vill Danmark genomföra Esbjergdeklarationens mål. Som ett första steg presenteras en lista över oönskade ämnen, som har stora likheter med den svenska OBS-listan från Kemikalieinspektionen. Man avser att från denna lista välja ut ett antal ämnen för vilka särskilda åtgärdsprogram utvecklas.

Inom EU-arbetet vill Danmark framför allt utveckla kriterier för nya effektområden, samt göra en grundlig revision av arbetet med existerande ämnen i syfte att åstadkomma en snabbare process genom bättre prioriteringar

Danmark vill verka för att mer resurser läggs på att ta fram kunskap om existerande ämnen, att nya enkla testmetoder utvecklas som kan "signalera" oönskade effekter och att industrin på olika sätt tar ett större ansvar för sina kemikalier. Man vill också utveckla inköparfunktionen hos företagen och stödja framväxten av en miljömedveten konsument. Miljöministern har nyligen (maj 1997) lagt fram en redogörelse i folketinget över framtida initiativ på kemikalieområdet.

Hormonstörande ämnen

Miljöstyrelsen har utgivit en lista över bekämpningsmedel som innehåller alkylfenolföreningar som tillsats samt en lista över misstänkt hormonstörande ämnen som används som hjälpkemikalier. Företagen har åtagit sig att ta bort ämnena ur bekämpningsmedel till år 2000. Det finns också en lista över misstänkta föreningar i kosmetiska produkter.

Nyligen har en uppdatering gjorts. Miljöstyrelsen konstaterar att de flesta misstänkt hormonstörande ämnena är förbjudna, begränsade eller under avveckling i Danmark. Detta beror framför allt på att ämnena också har andra farliga egenskaper. Vad gäller alkylfenolföreningar i tvättoch rengöringsmedel har Danmark sänt ett utkast till föreskrift om förbud på remiss inom landet och till EU. För ftalater förbereds en handlingsplan för begränsning av ftalater i mjukgjord PVC. Planen utarbetas i samarbete med industrin.

I den nya kungörelsen om slam har miljöstyrelsen uppsatt gränsvärden för nonylfenoler och deras etoxylater samt ftalater. Man kommer också i projektform att arbeta med att spåra källor till förorening av kommunala avloppsreningsanläggningar och arbeta för att minska tillförseln. I övrigt pågår också miljövervakningsprojekt för att kartlägga expositionen för en lång rad miljöfrämmande ämnen i spillvatten från hushåll och dagvattenbrunnar.

Dansk kemikaliepolitik liknar Sveriges men har annorlunda organisation.

Dansk miljöpolitik beskrivs ofta som radikal och långtgående. Genom en stark fokusering på enskilda frågor har man ibland uppnått stora framgångar även internationellt, t.ex. Baselkonventionens tillägg om exportförbud från OECD-länder.

Den danska kemikaliepolitiken har stora likheter med den svenska. Man intresserar sig för det långa tidsperspektivet, samspelet mellan varornas flöde genom världshandeln och miljöproblemen och för att hitta mer generella och kostnadseffektiva metoder att begränsa det stora utbudet av kemiska produkter med icke önskade ämnen.

Danmark och Sverige samarbetar ofta internationellt och har lätt att finna gemensamma positioner på miljöområdet, inklusive kemikalier.

Den danska organisationen av kemikaliekontrollen skiljer sig från den svenska i det att utsläpps-, kemikalie- och

avfallsfrågor ligger i samma myndighet, medan "gröna" frågor som naturskydd mm ligger i en särskild myndighet. På förfrågan uppger man att den danska organisationen haft stora fördelar och medfört rationalieringsvinster i arbetet, eftersom grundläggande utredningsfunktioner kunnat användas på flera områden samtidigt.

Lagstiftning

Den finska lagstiftningen om kemikalier syftar till att kontrollera och hantera risker som orsakas av farliga ämnen. De viktigaste redskapen är kemikalielagen från 1989 och kemikalieförordningen från 1993 samt bekämpningsmedelslagen från 1969. I stort sett all lagstiftning, med undantag av godkännande av träskyddsmedel och slembekämpningsmedel och vissa begränsningar av enskilda ämnen, är harmoniserad med EU.

Organisation

Den finska myndighetsorganisationen är ofta komplex och kemikalieområdet utgör inget undantag. Allmän kemikaliekontroll hanteras av tre ministerier, hälso- miljö- och näringsministerierna. Arbetsmiljöfrågor kring kemikalier har nyligen överförts till hälsoministeriet från arbetsministeriet.

Under ministerierna ligger ett antal myndigheter varav de viktigaste är det finska miljöinstitutet under miljöministeriet och den finska produktkontrollmyndigheten under hälsoministeriet. Notificeringar av nya ämnen görs hos produktkontrollmyndigheten medan EU:s program för existerande ämnen hanteras gemensamt av både miljöinstitutet och produktkontrollmyndigheten.

Godkännande av träskyddsmedel och slembekämpningsmedel görs av miljöinstitutet. Övriga bekämpningsmedel hanteras av en särskild nämnd.

Nationella prioriteringar

En rådgivande kommitté för kemikalier har nyligen presenterat ett program för riskbegränsning. I programmet föreslås bl.a. en aktiv internationell kemikaliepolitik inom och utom EU med koncentration på frågor som är viktiga för Finland. För att förbättra kunskapsunderlaget vid riskbe- dömning förordas en kraftig satsning på forskning kring bl.a. nedbrytning och biotillgänglighet för kemikalier under typiska förhållanden för Finland. Industristatistik och produktregister kommer att byggas ut för att ge myndigheterna bättre underlag för beslut. Utsläppsdata skall samlas systematiskt och ett register över exponering för kemikalier i arbetslivet upprättas. Ökad tonvikt kommer att läggas på frivilliga åtgärder från industrins sida, liksom på ökat samarbete mellan myndigheter och näringsliv. Ekonomiska styrmedel kommer att prövas. Det är svårt att dra några slutsatser för svensk del innan det föreslagna programmet fått verka.

Kanada är en federal stat med tio provinser och två territorier. Formellt statsöverhuvud är generalguvernören, utsedd av den brittiska drottningen. Han tar råd av regeringen, ledd av premiärministern. Parlamentet är beläget i Ottawa och består av två kammare, en utsedd senat och ett folkvalt underhus. Lagstiftningsinititativ tas i underhuset men måste också accepteras av senaten. Generalguvernören utser premiärministern. Varje provins har en egen biträdande guvernör, premiärminister och lagstiftande församling.

Konstitutionen från 1867 fördelar lagstiftningsrätten mellan den federala och provinsnivån. Miljön nämns inte specifikt i konstitutionen, och ansvaret är därför delat. Ansvaret för en viss fråga är ofta relaterat till ägandet av mark. Den federala staten äger 40%, provinsregeringarna 50% och privatpersoner 10% av marken i Kanada.

Lagstiftning

Miljölagstiftning i Kanada finns både på provins- och federal nivå. Den grundläggande federala miljöskyddslagen tillkom 1988. Den reglerar bland annat farliga kemikalier på federal nivå. Ansvaret för tillsyn mm över lagen delas mellan hälso- och miljöministerierna. Alla provinser och territorier har sin egen version av miljöskyddslag som behandlar områden där provinserna har lagstiftningsrätten. En särskild federal lag från 1995 kräver miljökonsekvensbedömning av alla aktiviteter där den federala regeringen är inblandad.

Miljöskyddslagen från 1988 är en övergripande lag som reglerar kemikalier i alla media och i alla stadier av livscykeln från utveckling och tillverkning till transport och kvittblivning. Inriktningen är förebyggande. Miljöskyddslagen är för närvarande under omarbetning. Den föreslås innehålla ett antal grundläggande principer såsom försiktighetsprincipen, tillverkares och importörers ansvar och ett ekosystembaserat angreppssätt.

Organisation

Det federala miljöministeriet skapades 1971. Det finns fem regionala kontor. Den centrala adminstrationen har en avdelning för miljöskydd dit kemikaliefrågorna hör. Sammanlagt arbetar drygt 5.000 personer under miljöministeriet. Varje provins har ett eget miljöministerium som hanterar frågor om naturskydd, naturresurser och omhändertagande av föroreningar. Det delade ansvaret för miljöfrågor kräver ett tätt samarbete mellan federal och provinsnivå. Det finns ett särskilt råd för de kanadensiska miljöministrarna i den federala regeringen och i provinsregeringarna. Rådet möts flera gånger om året för att diskutera regionala, nationella och globala frågor. Stående rundabordskonferenser om miljö och ekonomi förekommer på nationell nivå och i provinserna. Regeringen har nyligen föreslagit en nationell

rådgivande kommitté i miljöfrågor med bred representation av alla nivåer och folkgrupper.

Nationella prioriteringar

Kanada har sedan flera år utvecklat ett program för existerande ämnen. I regeringens förslag till nytt program vill man prioritera ämnen enligt tre olika processer. Den första innebär att ämnen som är långlivade och bioackumulerande systematiskt identifieras bland de c:a 23.000 ämnena på den nationella ämneslistan. En annan väg är att gå igenom alla ämnen som har förbjudits, begränsats eller avvecklats t.ex. i andra OECD-länder. Det tredje sättet är att nominera ämnen för en prioritetslista genom en process som är öppen för allmänheten.

I alla tre fallen leder identifiering av ämnen till att dessa är kandidater till en nationell prioritetslista. Den första med fyrtiofyra ämnen upprättades 1989 och utvärderingen av alla ämnen avslutades 1994. Den andra listan med 25 ämnen presenterades hösten 1995. Det är värt att notera att bly, kvicksilver och asbest hittills inte har kommit upp på någon av listorna.

Ny kemikaliepolitik

Kanada har utvecklat en politik för hantering av farliga ämnen som följer två olika vägar.

1. Eliminering av riktigt farliga ämnen Målet är att så gott som fullständigt eliminera farliga ämnen som uppstår huvudsakligen till följd av mänsklig aktivitet och som är persistenta och bioackumulerande.

2. Livscykelbaserad riskhantering Målet är att förhindra eller minimera utsläpp av farliga ämnen till genom en kontrollerad hantering av alla steg i livscykeln. Ett ämne definieras som farligt om det efter en noggrann vetenskaplig prövning i det enskilda fallet uppfyller de

kriterier som uppställts i miljöskyddslagen. Kanada har också utvecklat kriterier för långlivade och bioackumulerande ämnen i olika media.

Internationella prioriteringar

Ett grundläggande drag i den kanadensiska miljöpolitiken är transparens, datatillgänglighet, deltagande av alla intressenter och öppna procedurer.

Prioriteringar i den utrikes miljöpolitiken är bl.a. att - stärka internationella institutioner - utveckla internationella samarbetspartners - stimulera handel med miljöanpassade varor och tjänster - utveckla en global regim av internationell lagstiftning

Kanada är positivt till internationella system för att kontrollera efterlevnaden av internationella åtaganden.-Kanada prioriterar åtgärder för att skydda ozonskiktet och har sekretariatet för Montrealprotokollet.

Kanadas kemikaliepolitik; delaktighet och tydliga prioriteringar

Ett ord som används mycket ofta av kanadensiska tjänstemän är "stakeholders". I Sverige skulle vi närmast kalla dem intressenter. I Kanada fäster man mycket stor vikt vid att inbegripa alla intressenter i en process som kan sluta med t.ex. förslag till ny policy, nya regler, kriterier el.likn. Även i prioriteringsprocesser som har ett starkt vetenskapligt inslag öppnas möjligheter för allmänheten att ge synpunkter och lägga förslag. Öppenheten liknar på många sätt den amerikanska. Processen skapar delaktighet och gör att alla parter "äger" slutprodukten och kan föra ut den och argumentera för den i sin grupp.

Den tydligt formulerade politiken för farliga kemikalier, kopplad till den nationella prioriteringsprocessen i form av hittills två officiella listor över prioriterade ämnen är andra element som verkar i riktning mot tydliga och konkreta mål,

vilket ger goda möjligheter till resultatuppföljning och utvärdering.

Lagstiftning

Nederländerna har ett antal lagar av ramkaraktär på miljöområdet. Miljöskyddslagen från 1979 uppdaterades och moderniserades 1993 till en övergipande ramlag. Avsikten är att all miljölagstiftning på sikt skall ingå i denna övergripande lag. Arbetet skall vara slutfört år 2010. Det finns en särskild lag från 1985 om miljöfarliga ämnen. Den avses inarbetas i ramlagen inom 3-4 år. Lagstiftningen är i stort anpassad till EU. Det finns en övergripande policy att rätta sig efter gemensamma beslut inom EU eller utslag i EU-domstolen även om det innebär att man får ändra tillbaka redan fattade nationella beslut.

Organisation

Miljöfrågorna, inklusive kemikaliefrågorna är samlade i ministeriet för bostäder, fysisk planering och miljö. Ministeriet har flera tusen anställda och motsvarar snarare ett svenskt departement och dess myndigheter. Inom ministeriet finns ett generaldirektorat för miljöskydd med drygt ett tusental anställda. Ministeriet svarar bl.a. för allmän miljöpolitik och koordinerar miljöpolitiken för andra ministerier. Ansvarsområdet är brett och täcker luft-vattenoch markföroreningar, buller, kemikalier, strålning, miljökonsekvensanalyser mm. I princip görs ingen skillnad mellan produkt- och utsläppsinriktade åtgärder inom kemikalieområdet.

Ett särskilt inspektorat med 300 anställda, både centralt och i regionerna, kontrollerar efterlevnaden av miljölagarna tillsammans med inspektörer anställda av provinserna eller de lokala miljöskyddsmyndigheterna.

Andra viktiga ministerier med ansvar för miljörelaterade frågor är transportministeriet, jordbruksministeriet och finansministeriet.

En viktig princip i miljöarbetet har varit att skilja på politik och myndighetsutövning. Därför har man bl.a. upprättat en särskild styrelse för godkännande av bekämpningsmedel. Styrelsen som består av experter har mandat att besluta om godkännanden av enskilda medel inom de ramar som uppställts av ministerierna. En liknande uppdelning har nyligen genomförts på det allmänna kemikalieområdet, i och med att en särskild kemikaliebyrå upprättats vid det nederländska folkhälsoinstitutet. Institutet kommer i fortsättningen att ha ansvar för det vetenskapligt inriktade kemikaliearbetet, utvärderingar, metodutveckling, kriterier mm., medan ministeriet svarar för beslut om riskbegränsning mm.

För kontroll av import och export av kemikalier har nederländarna bildat en särskild myndighet som ansvarar för införande av alla regler kring export och import.

I det nederländska kemikaliearbetet görs ingen tydlig åtskillnad mellan miljöeffekter till följd av marknadsföring av kemikalier och den yrkesmässiga användningen. I likhet med många andra länder ses produkt- och utsläppsfrågor som sammanhängande.

Regionala och lokala myndigheter

Miljölagstiftningen lägger ett stort ansvar på provinserna vad gäller kontroll av efterlevnad och tillsyn. De har också ett tillsynsansvar vad gäller de lokala instansernas verksamhet på kontrollområdet. Provinsmyndigheterna utfärdar tillstånd för utsläpp enligt miljöskyddslagen. De skall också göra en miljöplan och en vattenhushållningsplan vart fjärde år.

De lokala myndigheterna ger tillstånd till mindre verksamheter, samt tar emot avfall m.m. Många är för små för att klara av alla uppgifter själva och har därför organiserat sig i sub-regionala samarbets- organisationer som ibland har övertagit hela kontrollansvaret på miljöområdet.

Den nationella miljöplanen

Den första nationella miljöplanen National Environmental Policy Plan (NEPP), publicerades under titeln "To Choose or to Lose" 1989. Den uppdaterades 1994 med en andra plan, NEPP2. Planen ger en samlad och systematisk bild av de mål som man vill uppnå till år 2000, samt de åtgärder som krävs för att nå målen. Det finns också ett antal sektorsplaner för att konkretisera arbetet ytterligare.

De nationella planerna har en samlande funktion för det nederländska miljöarbetet. De fungerar som en måttstock på hur arbetet går, och utvärderas årligen, t.ex. i skriften "Milieubalans 96".

Till grund för resultatuppföljning, utvärderingar m.m. liksom för diskussioner med industrin om åtgärder ligger ett omfattande och systematiskt kartläggningsarbete, där basvärden upprättades i samband med den första miljöplanen och där alla "hot spots" i Nederländerna är identifierade, liksom även olika verksamheters bidrag till miljöbelastningen. Detta material ger en konkretion åt diskussionerna om mål och möjliggör en kontinuerlig uppföljning.

Nationella prioriteringar

Nederländskt miljöarbete baseras på fem olika angreppssätt: - Det mediebaserade angreppssättet återspeglar lagstiftningens indelning. - Det ämnesinriktade angreppssättet inriktas mot effekter av ämnen när de rör sig i miljön i olika delar av sin livscykel. - Det målgruppsinriktade angreppssättet ger ansvar till olika aktörer i samhället.

- Det regionala angreppssättet fokuseras på särskilda 'hot spots'(svårt förorenade miljöer). - Det tematiska angreppssättet inriktas på orsakssamband för utvalda komplexa miljöfrågor som kräver samlade åtgärder.

Det nederländska kemikaliearbetet präglas av en långtgående systematisering av datainsamling, faroanalys och riskanalys. Nederländarna utarbetade det system för riskanalys i miljön som EU nu använder. Systemet bygger på jämförelser mellan förväntad halt i miljön av ett ämne, och den s.k. nolleffektnivån för ämnet, eller lägsta effektnivå om nolleffektnivå saknas.

För riskprioritering har man infört två risknivåer. Den lägre nivån är försumbar risk, under vilken inga ytterligare åtgärder är nödvändiga (det "vita" fältet) och den högre nivån är maximalt tillåten nivå, över vilken risken är oacceptabel och reglering eller annan åtgärd skall vidtas (det "svarta" fältet). Mellan dessa två nivåer finns ett "grått" fält inom vilket olika former av riskbegränsande åtgärder bör vidtas för att få ner risken till den försumbara nivån. Den lägre nivån är som regel 1% av den maximalt tillåtna risken.

I Nederländarna har man också bestämt tillåten individuell risk för ett ämne för t.ex. cancer till 1 fall på en miljon under ett år. På motsvarande sätt har man angett den maximalt tillåtna risken för miljön som den halt där 95% av arterna skyddas.

För kemikaliearbetet finns ett antal listor med prioriterade ämnen. De viktigaste nationella listorna är: - Observationslistan med 163 ämnen som kan medföra risk över den försumbara nivån (ytterligare undersökningar är nödvändiga). - Prioritetslistan med 49 ämnen med mer än försumbar risk, riskbegränsning är önskvärd. - Top 10 listan, med 10 ämnen som medför större risk än den maximalt tillåtna; riskbegränsning är nödvändig och pågår i nationell regi.

- Den svarta listan, med 128 ämnen som kan orsaka skada på grund av sina inneboende egenskaper. Nära-noll utsläpp eller Bästa Tillgängliga Teknik krävs.

Internationellt arbetar man också med EU:s prioriteringslista, aktionsplanen för Rhen (48 ämnen) och aktionsplanen för Nordsjön (36 ämnen)

För att underlätta myndigheters och andras kemikaliearbete har man upprättat en databas som hålls tillgänglig bl.a. på CD-ROM.

Riskpanorama

På kemikalieområdet finns ett särskilt dokument om spridning av kemiska ämnen. Det innehåller en inventering av hur miljöriskerna ser ut och vilken strategi som är lämplig för att komma till rätta med dem. Strategin indelas i en förebyggande del, som avser att förhindra att farliga ämnen kommer till användning, samt en mer rehabiliterande del som avser att minska eller eliminera skador av redan använda kemikalier. I huvudsak anser man att det är den diffusa spridningen av ämnen som kan anrikas, som utgör den största risken för framtiden. En annan viktig fråga är den stora mängden ämnen för vilka vi inte har tillräcklig kunskap, särskilt de som används i stora volymer.

Ur olika prioritetslistor har man vaskat fram ett kärnprogram, som består av polyaromatiska kolväten, fint damm, radon, dioxiner (med plana PCB), kadmium, bly, krom. koppar och zink, samt möjligen kvicksilver, nickel och fluorider. För alla dessa måste riskerna senast år 2000 ner under den maximalt tillåtna nivån.

Styrmedel

Principen för riskbegränsning i Nederländerna är att detta åligger den som hanterar kemikalier (jfr Sverige). När det inte fungerar måste myndigheterna på olika sätt gå in och styra arbetet mot önskade mål.

Viktiga redskap i arbetet är:

- Ensidiga åtaganden från industrin. Holländsk industri deltar i den europeiska kemiska industrins arbete med produktansvar, liksom programmet för Ansvar och Omsorg.

- Frivilliga, formella överenskommelser mellan industri och regering. Den starka traditionen av samförstånd underlättar ett samarbete på kemikalieområdet. I tillägg till den omfattande regleringen av den kemiska industrin anser man att det behövs mer flexibla, kostnadseffektiva styrmedel. För detta upprättas reguljära avtal mellan stat och olika sektorer i samhället, vilka är civilrättsligt bindande och kan överprövas av en skiljenämnd. (se nedan. I hela administrationen finns 150 avtal, varav 40 på mil- jöområdet. Av dessa är ett tiotal mellan staten och olika industrisektorer. Avtalet med den kemiska industrin behandlas närmare i kapitel 7. Som regel är avtalen inriktade mot utsläpp, energiåtgång, avfallsproduktion o.likn. Indirekt kan även kemikaliehanteringen vid företagen påverkas. Vissa av det tidigare avtalen riktade sig mot produkter, t.ex. kadmium i förvaringskärl för öl, asbest i bromsband, batterier, förpackningar, tvättmedel.

Kriterier för ett bra avtal är:

- väldefinierade mål, inklusive tidsplaner, som lätt kan följas upp,

- ett begränsat antal kontraktsslutande parter med väl definierade ansvarsområden,

- många eller alla berörda företag villiga att delta i en överenskommelse (inga "fripassagerare"),

- full insyn för allmänhet och politiska institutioner. Nederländerna har inga särskilda ekonomiska styrmedel riktade mot kemikalier.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Den grundläggande filosofin i den nederländska miljöplanen är att målen kan nås bara genom att alla aktörer tar sitt ansvar för genomförandet. Till dessa aktörer hör industrin,

jordbruket, transportsektorn, konsumenterna m.fl. Som ett resultat av denna filosofi har regeringen tecknat ett flertal avtal med olika industrisektorer.

Avtalen är frivilliga överenskommelser mellan olika aktörer (inklusive representanter för regering och näringsliv) vilka har status av bindande kontrakt enlig civilrättslig lagstiftning. De används som instrument för genomförande av miljömål på områden där det redan finns lagstiftning och där regeringen kan utöva kontroll genom t.ex. utsläppstillstånd. Kontrakten tar alltså inte över lag och de är inte ett alternativ till föreskrifter utan ett komplement. De kan i enstaka fall uppmuntra industrin att handla innan regeringen har mandat för lagstiftning, t.ex. i avvaktan på införande av ett EU-direktiv.

Processen

Den nationella miljöplanen har lagt fast utsläppsmål för industrin i sin helhet, men inte för dess olika delar. Det första steget var därför att på nationell bas upprätta ett utsläppsregister av utsläpp till jord, luft och vatten från branscher eller delbranscher. Registret innehåller inga företagsspecifika data. Därefter gjordes en uppskattning av respektive industrigrens bidrag till olika teman i miljöplanen t.ex. försurning, klimatförändring, spridning av giftiga kemikalier mm. På så vis identifierades de viktigaste förorenarna, som sedan valdes ut som prioriterade branscher. Därefter har ministeriet utvecklat en databas som gör det möjligt att kvantifiera de nödvändiga utsläppsreduktionerna från varje sektor för att klara miljömålen och nå miljöplanens övergripande mål.

I förberedelsefasen ingår också konsultationer med regionala och lokala myndigheter och industrirepresentanter. Diskussionerna är avsedda att nå samförstånd om branschens åtagande i förhållande till miljömålen för 1995, 2000 och 2010. Den fortsatta processen är avhängig av den aktuella branschens struktur. I de fall branschen är splittrad blir processen mer komplicerad.

Vissa viktiga principer har utkristalliserats under processens gång. Det är osäkert hur framtida tekniker och produktionsprocesser påverkar takten mot målet. Det måste finnas beredskap att omförhandla åtgärder och ansvar över tiden, beroende på olika delbranschers utveckling. Det kommer alltid att finnas viss osäkerhet kring utsläppsdata (basen för överläggningarna är som regel 1985 års siffror, därav det s.k. 25-årsperspektivet till 2010).

Processen fram till ett avtal avslutas i och med undertecknandet av en avsiktsdeklaration. Den innehåller mål för utsläppsreduktion för åren 2000 och 2010 och andra mål för sektorn, som buller, energieffektivitet och transporter. Tillsammans utgör dessa mål den integrerade miljömålsplanen.

Deklarationen utsäger att planen genomförs genom att alla företag som undertecknat avtalet tar fram företagsvisa planer. I deklarationen beskrivs också myndigheternas roll att granska företagens planer, liksom den konsultativa kommitté som industrin etablerar för att övervaka genomförandet mm.

De företagsvisa planerna bygger på följande grundelement

- bästa möjliga teknik som utgångspunkt, - en förteckning över förorenande utsläpp och energiförbrukning för basåret,

- en sammanfattning av redan uppnådda utsläppsminskningar, samt de som kan uppnås under gällande tillståndsbestämmelser,

- en tidplan och en sammanfattning av de ytterligare åtgärder som planeras för att bidra till sektorns miljömålsplan,

- en uppskattning av troliga genomförandeproblem t.ex. finansiering, teknik, marknadsposition.

Deklarationen innehåller också bestämmelser om företagens skyldighet att kontinuerligt följa resultaten i förhållande till målen och om rapporteringsskyldighet. Både företagens rapporter och de sammanfattande branschrapporterna är allmänna handlingar, med undantag för

företagsspecifik information som kan vara kommersiellt känslig eller värdefull.

Den nederländska miljörörelsen har nyligen publicerat en utvärdering av avtalen. I en kritisk genomgång av ett antal avtal drar man både positiva och negativa slutsatser.

"Vissa avtal har uppenbarligen varit mindre lyckade, medan t.ex. avtalet med metallindustrin varit mer framgångsrikt. Avtal som inte backas upp av lagstiftning verkar vara mindre lyckosamma, och svåra att åtgärda om de inte följs. Lagstiftningen är också nödvändig för att undvika "fripassagerare", dvs att företag som inte omfattas av överenskommelsen skaffar sig fördelar genom lägre miljökostnader. En nackdel med avtalen är att de är civilrättsliga och därmed inte åtkomliga för kontroll i den offentliga sfären. Möjligheten för tredje part (läs: miljörörelsen) att få insyn via offentliga utfrågningar är försvagad. Ett avtal är bara ett av många instrument för att åstadkomma självreglering från industrin. Andra åtgärder är t.ex. lagstadgad skyldighet att publicera en årlig miljörapport, certifiering av miljöstyrningssystem, verifiering av företagsdata om miljön av oberoende experter samt ökad tillgång till miljöinformation för allmänheten. Även ekonomiska instrument som skatter och avgifter behövs i synergi med självreglerande instrument."

Tillsyn

Nederländerna har av tradition en stark tillsyns- och kontrollverksamhet. Både centralt,i provinserna och lokalt finns särskilda inspektörer, vilka också samverkar i specifika projekt.

Under de senaste åren har man genomfört projekt om klorflourkolväten, förpackning och märkning, kadmium, varuinformationsblad, samt ett nyligen avslutat EU-gemensamt projekt om anmälan av nya ämnen. Som en följd av det sistnämnda projektet har flera hundra varningsbrev sänts av myndigheterna till respektive företag. Myndig-

heterna har också vidtagit åtgärder för att förhindra fortsatt import av icke anmälda ämnen.

Internationella prioriteringar

Nederländerna prioriterar EU-arbetet mycket starkt. Man har varit framgångsrik med att föra in sitt riskbedömningssystem för miljön i EU-arbetet med kemikalier, både för nya och gamla ämnen. Man är noga med att följa EU-direktiven.

För några ämnen har Nederländerna mer långtgående regler än EU:s begränsningsdirektiv, t.ex. för kadmium, asbest, kreosot och pentaklorfenol. För asbest bygger begränsningen på arbetarskyddslagstiftning och har därför fått behållas. För kadmium, kreosot och pentaklorfenol har kommissionen ännu inte avgjort om Nederländerna får behålla sina strängare bestämmelser (jfr parallellen med Sveriges undantagsämnen). Nederländerna kommer att ändra tillbaka sin lagstiftning till att överensstämma med de övriga länderna om EU-kommissionens beslut går i den riktningen.

Nederländerna betraktar det hittillsvarande OECD-arbetet med riskbegränsning som ett misslyckande och beklagar att man inte kunde bli överens om det mycket urvattnade förslag till rådsbeslut som fanns. Man prioriterar framförallt metodarbetet med riktlinjer för testning och bedömning.

För det internationella, inklusive det globala, arbetet finns en särskild organisation inom miljöministeriet som koordinerar aktiviteter i olika organ.

Nederländerna prioriterar starkt det globala kemikaliearbetet, framför allt utvecklingen av globala konventioner för exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen samt för långlivade organiska ämnen. Man kommer att vara värd för signatärkonferensen för konventionen om exportanmälan, notifikation och importgodkännande av förbjudna ämnen i Rotterdam hösten 1997. Nederländerna har tillsammans med Belgien lanserat ett förslag om en paraplykonvention för kemikalier. Överenskommelser om enskilda kemikalier skulle kunna bli protokoll under en

sådan paraplykonvention, t.ex. de blivande konventionerna för exportnotifikation och importgodkännande av förbjudna ämnen och för långlivade organiska ämnen Även andra befintliga internationella avtal, som Montrealprotokollet och Baselkonventionen skulle in en framtid kunna inrymmas i en sådan paraplykon- vention. Genom en övergripande konvention baserad på kapitel 19 om kemikalier i Agenda 21, skulle det internationella kemikaliearbetet samordnas bättre. Ett gemensamt sekretariat skulle dels sparar resurser, dels vara mer flexibelt för att kunna skifta mellan olika arbetsuppgifter beroende på vilka som för tillfället krävde mest insatser.

Miljöplanens samsyn ger grunden för avtal med näringslivet

Den nederländska kemikaliekontrollen är påfallande välorganiserad. Det förefaller också finnas väl utbyggda mätprogram för utsläpp mm. Det finns ett starkt inslag av konsensus som bland annat tar sig uttryck i avtalen mellan regering och branscher. Avtalen ger en stor frihet för industrin att välja väg för att nå de uppsatta målen, samtidigt som de innehåller goda kontrollmöjligheter för myndigheterna. En större öppenhet i processen gentemot andra aktörer skulle öka acceptansen hos dem som nu inte deltar, bl.a. miljörörelsen.

Som en bas för alla diskussioner ligger den nationella miljöplanen, ungefär som Agenda 21 används på det internationella planet. Även om framtagandet av en sådan plan tar stora resurser finns uppenbarligen mycket att vinna. Genom att samhällets olika sektorer och intressegrupper konsulterats under framtagandet av planen skapas en delaktighet som ökar lojaliteten mot planen. Planen bidrar också till att skapa enighet om målen, som fastställs av parlamentet. Därigenom undviker man att mål etableras på olika nivåer och vid olika tidpunkter. Tydliga mål ger bättre möjlighet att utvärdera resultaten.

I Nederländerna integreras produktrelaterade frågor och utsläppsfrågor, synbarligen med goda resultat.

Organisation

Kemikaliefrågorna hanteras i Norge av miljöministeriet. Under ministeriet arbetar miljömyndigheten; statens föroreningstillsyn, SFT. Bekämpningsmedelsfrågor sköts av statens lantbrukstillsyn. Frågor om utsläpp och avfall kan också regleras på regional nivå. Den framtida inriktningen och organisationen befinner sig för närvarande under utredning. Något slutligt förslag har ännu (juni 1997) inte avlämnats.

Lagstiftning

Föroreningslagen från 1981 reglerar utsläpp från fasta anläggningar, storolyckor mm knutet till industrianläggningar.

Produktkontrollagen från 1976 reglerar användning av kemikalier på motsvarande sätt som i Sverige. I anslutning till EES-avtalet har Norge anpassat flera förordningar till EU:s motsvarande regler. Det finns därutöver ett antal begränsningar av enskilda ämnen eller ämnesgrupper som inte har någon motsvarighet inom EU eller som går längre än motsvarande regler inom EU.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Miljödepartementet bildade 1995 en stiftelse, Grönt Arbetsliv i Praktiken, GRIP. Stiftelsen leds av en styrelse med representanter för regeringen, miljömyndigheten, kommunförbundet, näringslivets huvudorganisation, landsorganisationen i Norge, norska naturskyddsförbundet och handelns och servicenäringens huvudorganisation. Den finansieras för närvarande av miljödepartementet och med projektrelaterade bidrag från inrikesdepartementen och den norska avlopps- och energiverksföreningen.

Stiftelsen har till ändamål att bidra till att uppfylla målsättningarna om uthållig produktion och konsumtion enligt Agenda 21, kapitel 4. Genom att förena miljö- och marknadskunskap med verksam- hetsbeslut skall stiftelsen bidra till en uthållig utveckling i norska privata och offentliga verksamheter. Stiftelsen skall medverka till att utveckla och sprida metoder som förenar skapandet av mervärde med minskad resursanvändning och miljöbelastning.

Under styrelsen arbetar f.n. sex personer vid GRIP Centrum. Arbetet bedrivs tvärsektoriellt och projektinriktat med sikte på att lösa specifika målgruppers behov av information för att öka sin miljöeffektivitet. Som exempel på projekt kan nämnas inköpspolitik i offentlig sektor, utveckling och införande av miljösortiment i dagligvaruhandeln, grön turism, miljöklassificering av byggnader, miljöeffektiv förvaltning, drift, underhåll och utveckling av byggnader, finansiell riskvärdering med hänsyn till miljöparametrar, grön biluthyrning mm. I en kommande proposition från miljödepartementet föreslås GRIP centret få väsentligt ökade resurser.

Hormonstörande ämnen

Miljömyndigheten har nyligen givit ut en broschyr om hormonstörande ämnen i konsumentprodukter. I första hand har man studerat bisfenolA och besläktade föreningar, ftalater, tributyltennföreningar och nonylfenoler och deras etoxylater. Konsumenterna svarar för fem procent av den totala användningen av de misstänkta ämnena. Små mängder finns i rengöringsmedel, något mer i kosmetika, medan färger och plaster är de produktgrupper som bidrar mest till konsumentanvändningen. Slutsatserna som dras är att exponeringen är liten och hormonverkan svag och att därför inga effekter är att förvänta bland befolkningen i allmänhet. För alkylfenoler och deras etoxylater pågår en utfasning av andra skäl med sikte på att användningen skall ha upphört senast år 2000.

Lagstiftning

Lagstiftningen kring kemikalier är av olika ålder och någon övergripande kemikalielag finns inte. Många frågor, som t.ex. notificering av nya ämnen och undersökning av gamla ämnen, klassificering och märkning mm har reglerats med stöd av arbetsmiljölagen från 1974. Begränsningar har reglerats under konsumentskyddslagstiftning, arbetsmiljölagstiftning och miljöskyddslagen från 1990. Bekämpningsmedel regleras med stöd av en livsmedelslag från 1985.Utsläpp av kemikalier från industrier regleras under miljöskyddslagen från 1990.

Den brittiska lagstiftningen på kemikalieområdet är i stort sett helt harmoniserad med EU:s motsvarande bestämmelser. Storbritannien är också av uppfattningen att kemikalielagstiftningen inom EU nu är relativt komplett. De redskap som behövs finns på plats. Det fanns en uttalad skepsis mot att förändra nuvarande regler.

Organisation

Ansvaret för miljöfrågor ligger sedan 1970 på miljödepartementet. Motsvarande organisation finns inom de särskilda kontoren för Wales, Skottland och Nord-Irland. Miljöministern har vid sin sida en biträdande minister för miljö och natur, samt en s.k. Junior Minister, motsvarande statssekreterare. Ministrarna för Skottland, Wales och Nord-Irland är ansvariga inom sina territorier.

Miljödepartementet har 7500 anställda. Vidare arbetar 2500 personer i olika verkställande myndigheter, t.ex. den nya miljömyndigheten, arbetarskyddsmyndigheten m.fl. Ett av direktoraten inom miljödepartementet arbetar med farliga ämnen.

Strukturen på kemikalieområdet är relativt komplicerad. En fristående arbetarskyddsmyndighet, Health and Safety Executive, arbetar genom sitt hälsodirektorat under miljöde-

partementet. En särskild avdelning inom hälsodirektoratet svarar för kemikaliearbetet. Vidare har hälsodepartementet ansvar för kemikaliesäkerhet på folkhälsoområdet, samt handels- och industridepartementet för konsumentfrågor. Frågorna samordnas av miljödepartementet. Enheten för bedömningar av kemikalier har nyligen överförts till den 1995 upprättade särskilda miljömyndigheten för England and Wales. Det pågår en översyn av miljödepartementets roll i relation till miljömyndigheten.

Bekämpningsmedelsfrågor ligger under jordbruksdepartementet. Ett särskilt direktorat handhar godkännandefrågor.

Flera av myndigheterna har regionala kontor. Någon regionalt baserad miljömyndighet finns däremot inte. Inte heller finns någon kommunal aktivitet på kemikalieområdet. De lokala myndigheternas roll är relativt begränsad och omfattar sådant som rökförorening m.m.

Nationella prioriteringar

Storbritannien har upprättat en "röd" lista över 23 ämnen som är särskilt farliga i utsläpp till vatten. I det nya systemet för integrerad utsläppskontroll som administreras av det engelska naturvårdsverket finns sammanlagt 50 ämnesgrupper som anses särskilt farliga för miljön.

Storbritannien fäster stor vikt vid EU:s arbete om existerande ämnen. Man försöker aktivt påverka EU-arbetet genom att utarbeta underlag för hur riskbedömningar av hälso- och miljöeffekter skall göras (för miljöeffekter tillsammans med Nederländerna). Vidare har Storbritannien som ordförande i en arbetsgrupp presenterat ett förslag till metod för risk-nytta värdering att användas i riskbegränsningsarbetet. Förslaget har väckt stark kritik från flera av EU-länderna. Kritiken går ut på att den föreslagna metoden tar alltför liten hänsyn till långsiktiga hälso- och miljövinster och för stor hänsyn till omedelbara kostnader för företagen. Engelsmännen anser sig missförstådda, och menar att man vill föra in ett element av kvantitativa uppskattningar av risk och nytta för att kunna göra bättre prioriteringar.

Styrmedel

Lagstiftningen har fortfarande en central roll i brittisk kemikaliekontroll. Den övergripande regeringspolitiken är dock att avreglera där så är möjligt och att vara överens med industrin om nya regleringar. För varje nytt lagförslag måste det finnas en kostnad-nytta värdering, som skall behandla alla punkter på en särskild gemensam checklista. Den ansvarige ministern måste personligen signera förslaget, inklusive checklistan.

I framtiden blir frivilliga överenskommelser viktigare. Storbritannien fäster stort avseende vid industrins eget program för Ansvar och Omsorg(TM). Den inhemska kemiska industrin är välorganiserad och samarbetsinriktad. Det är svårare att nå användande industrier. Ett särskilt initiativ på bekämpningsmedelsområdet "Ansvarsfull användning av bekämpningsmedel" syftar till att nå tillverkarna men också detaljhandelsledet och jordbrukarna. I övrigt vill man koncentrera sig på mjuka frågor "Good Health is Good Business".

I begränsad utsträckning används ekonomiska styrmedel, t.ex. bly i bensin och särskild skatt på deponier. Godkännande av bekämpningsmedel är helfinansierat av ansökande företag. Det finns nyligen utarbetade riktlinjer för statlig upphandling som tar hänsyn till miljöaspekter.

Andra ekonomiska styrmedel är t.ex. att vattendistributörer vill låta jordbruket betala kostnaden för att rena vattnet från bekämpningsmedelsrester. Detta kommer med säkerhet att leda till en mer behovsanpassad användning av bekämpningsmedel.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Inom arbetarskyddsområdet finns en trepartsorganisation, liksom i de flesta industriländer, där arbetsgivare, arbetstagare och regering möts och i många fall diskuterar sig fram till gemensamma lösningar.

Inom miljödepartementets ansvarsområde har miljöorganisationer deltagit i arbetsgrupper. Det har också förekommit offentliga debatter med miljörörelserepresentation om hormonstörande ämnen och fler planeras under 1997.

Internationella prioriteringar

Storbritannien prioriterar i först hand EU-arbetet. Det finns en övergripande policy att aktivt påverka i för Storbritannien gynnsam riktning. Man har gått från ett passivt till ett proaktivt angreppssätt. Man ser behov av ett övergripande kemikaliedirektiv på arbetsmiljöområdet

Inom OECD prioriteras i först hand arbetet med metoder, t.ex. riktlinjer för testning och god laboratoriesed, men även metoder för faro- och riskanalys. Engelsmännen är intresserade av den nya inriktningen av OECD:s riskhanteringsarbete, som också är inriktat mot att utveckla metoder för riskbegränsning mm. En viktig fråga är att få OECD:s metoder globalt accepterade. Samarbetet mellan OECD och FN:s kemikalieprogram behöver utvecklas i denna riktning.

Inom det globala arbetet ser Storbritannien positivt på en global konvention om exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen. Även när det gäller långlivade organiska ämnen är man positiv till en internationell överenskommelse. Man är försiktigt avvaktande till det nederländska förslaget om en paraplykonvention för kemikalier. Enligt Storbritannien skulle den för närvarande kunna bestå av protokoll för exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen samt för långlivade organiska ämnen. Man anser att det finns möjligheter att åstadkomma samordning på annat sätt, t.ex. genom att en klausul om detta läggs in i instruktionerna för respektive konventions sekretariat.

Samordnad aktivitet i EU ger resultat

Engelsmännen har genom ett proaktivt angreppssätt skaffat sig ett starkt grepp om EU:s program för existerande

ämnen. Därigenom har man också kommit att bestämma vilka frågor som skall diskuteras och på vilket sätt. Även om Sverige kan ha starka invändningar i sak mot förslagen bör vi ta lärdom av tillvägagångssättet.

Ett annat karakteristiskt drag är den goda samordningen mellan olika departement och myndigheter i EU-arbetet, trots en ibland komplicerad ansvars- och beslutsstruktur.

Tyskland är det största landet inom EU med nästan 80 miljoner invånare. Den tyska kemiska industrin är den näst största i världen näst USA:s och med hänsyn till storleken den mest koncentrerade. Tre företag dominerar tillverkning och marknadsföring av kemikalier, Bayer, BASF och Hoechst. Den tyska kemiska industrin är organiserad i det kemiska industriförbundet. Det finns en särskild organisation för företag som tillverkar bekämpningsmedel. I stort sett dominerar samma företag som på industrikemikalieområdet.

Tyskland är en federal stat; en förbundsrepublik med 16 delstater, s.k. Länder. Delstaterna har egna parlament och en långtgående självständighet inom flera områden, bl.a. på miljöområdet. Samordning mellan den federala och den delstatliga nivån sker genom förbundsrådet som består av representanter för delstaterna.

Den tyska departements- och myndighetsstrukturen på kemikalieområdet är komplicerad, delvis av historiska skäl.

Lagstiftning

Den grundläggande lagstiftningen på kemikalieområdet är Chemikaliengesetz från 1982, senast omarbetad 1994. Den omfattar industri- och konsumentkemikalier, men ej bekämpningsmedel. Lagen omfattar både skyddet av hälsa och miljö samt grundläggande arbetarskydd på kemikalieområdet. Lagen innehåller bestämmelser om anmälan av

nya ämnen, klassificering och märkning, informationsplikt, bemyndiganden om förbud och begränsningar inklusive åtgärder för arbetarskydd, om god laboratoriesed, samt allmänna bestämmelser om sekretess, påföljder m.m. Till lagen är ett antal förordningar knutna, bl.a. om förbud och begränsningar, ozonförstörande ämnen (CFC/haloner) och testning för anmälan av nya ämnen.

För bekämpningsmedel finns en särskild växtskyddslag från 1986 som utöver godkännande av bekämpningsmedel också reglerar andra växtskyddande åtgärder, som t.ex. rapporteringsskyldighet vid vissa epidemier, förbud mot odling av vissa sorter och förbud mot odling på vissa områden. Lagen ger möjlighet för regeringen att förbjuda användningen av specifika ämnen i bekämpningsmedel. Delstaterna har möjlighet att utöver de federala bestämmelserna göra vissa ytterligare inskränkningar i an- vändningen, dock ej att generellt förbjuda ämnen eller produkter inom sitt landområde.

Det finns en en ny lag om kretslopp och avfall, som i första hand tar sikte på avfall, och inte specifikt reglerar kemikalier.

Efterlevnaden av lagstiftningen kontrolleras av delstaterna, som därmed i praktiken sätter nivån på kemikaliekontrollen. Tillsynen kan variera från en delstat till en annan både vad avser ambitionsnivå och inriktning.

Organisation

Miljöministeriet ansvarar för kemikaliefrågor i stort, dock med undantag av bekämpningsmedel. Inom ministeriet finns en avdelning för miljö- och hälsofrågor samt kemikaliesäkerhet.

Lantbruksministeriet svarar för alla frågor som sammanhänger med bekämpningsmedelslagstiftningen.

Andra ministerier som har ansvar på kemikalieområdet är t.ex. hälsoministeriet, forsknings- och utbildningsministeriet, arbetsministeriet och industriministeriet. Det senare är obligatorisk samrådspart- ner för alla åtgärder som riktat

sig mot företagen och bestämmer i praktiken om förslag från miljöministeriet blir förverkligade.

De viktigaste myndigheterna på kemikalieområdet är miljömyndigheten, hälsomyndigheten, arbetarskyddsmyndigheten samt växtskyddsmyndigheten.

Miljömyndigheten, liksom hälsomyndigheten har huvudsakligen utredande funktioner. De har möjlighet att ge ut tillämpningsföreskrifter efter bemyndigande från regeringen. På grund av den federala strukturen har de centrala myndigheterna inga tillsynsuppgifter. Dessa ligger helt på delstaterna, liksom även miljöövervakningen. Myndigheterna lyder under resp. miljö- och hälsoministeriet men utför arbetsuppgifter för båda ministerierna liksom för växtskyddsmyndigheten och arbetarskyddsmyndigheten.

Arbetarskyddsmyndigheten är ansvarig myndighet för anmälningar av nya ämnen, och är i detta avseende underställd miljöministeriet. I övrigt lyder myndigheten under arbetsministeriet.

Växtskyddsmyndigheten fattar beslut om godkännande av kemiska och biologiska bekämpningsmedel, liksom om tillstånd för utbildning, handhavande m.m. för särskilt farliga medel. Besluten kan överklagas i förvaltningsdomstol. Växtskyddsmyndigheten lyder under lantbruksministeriet.

Den delstatliga nivån har stort självbestämmande

Delstaterna är formellt självständiga, men kan inte vidta generella åtgärder mot marknadsföring av kemikalier. De är däremot ansvariga för kontroll av efterlevnaden av lagstiftningen och kan i denna egenskap inskrida mot överträdelser och meddela förbud och viten i enskilda fall. De kan också ingripa mot användningen av enskilda bekämpningsmedel i känsliga områden, naturreservat och liknande.

Ansvarsfördelningen för kemikaliefrågor är komplicerad

Fördelningen av ansvar mellan den federala och delstatliga nivån, mellan ministerier och myndigheter, liksom myndigheterna emellan, kräver att stor uppmärksamhet ägnas samordningsfrågorna. För t.ex. bekämpningsmedel svarar växtskyddsmyndigheten för godkännande av medel. Utvärdering av medlens miljöeffekter görs vid miljömyndigheten som dock endast kan föreslå godkännande eller avslag. Någon samrådsskyldighet tillbaka från växtskyddsmyndigheten föreligger inte. Prioriteringen av verksamheten sker från växtskyddsmyndigheten medan budgeten kommer från miljöministeriet. Bedömning av hälsoeffekter i allmänhet görs av hälsomyndigheten, dock åtskilt från hälsobedömningar av allmänkemikalier. Slutligen svarar arbetarskyddsmyndigheten för bedömning av yrkesmässig exponering.

För utvärdering av existerande ämnen inom EU svarar hälso- resp. miljömyndigheten, båda under miljöministeriet i detta fall. För nya ämnen förfars på samma sätt. Miljöministeriet svarar för storleken av Tysklands åtagande inom existerande ämnen, men styr inte resurstilldelningen till hälsomyndigheten. På myndigheterna upplevs dessa frågor som besvärande. Man efterlyser ett system där arbetsuppgifter och resurser följs åt.

För nya ämnen är arbetarskyddsmyndigheten anmälningsställe. Utvärderingen av ämnenas egenskaper görs dock vid miljö- resp. hälsomyndigheten, som rapporterar tillbaka till arbetarskyddsmyndigheten. Denna kan i sin tur anmäla till miljöministeriet om man har invändningar mot ett ämne.

Samarbetet mellan den federala och delstatliga nivån sker framför allt i miljöministerkonferensen där samtliga delstaters miljöministrar och förbundsregeringens miljöminister deltar. Statssekreterarna möts på motsvarande sätt för att diskutera mer löpande frågor. Det finns också ett stort antal fackarbetsgrupper som diskuterar specifika områden, t.ex. kemikalieområdet.

Nationella prioriteringar

Det sammanfattande intrycket av tysk kemikaliepolitik idag är en viss belåtenhet med uppnådda resultat inom EU. Man prioriterar från miljöministeriet först och främst en bibehållen skyddsnivå inom gemenskapen. En viktig fråga är möjligheten att få behålla sina strängare regler för pentaklorfenol. Vidare är kontrollen över mellanprodukter i den industriella tillverkningen viktig. Tyskland är en stor tillverkare av kemikalier, och det sker en betydande transport av mellanprodukter mellan arbetsställen. Kunskapen om mellanprodukter är allmänt sett dålig och man befarar att inte kunna vidta erforderliga åtgärder vid eventuella storutsläpp. Man arbetar för närvarande med att ställa upp miljömål, där kemikaliearbetet bara blir en del.

Från ekonomi- resp. lantbruksministeriet kom inga tydliga signaler om prioriteringar. Från ekonomiministeriet uttrycktes klart att man för närvarande ansåg kemikalieområdet tillfredsställande reglerat inom EU.

Miljömyndigheten bedriver ett visst prioriteringsarbete av kemikalier. Man använder ett system som utnyttjar både effekter och exponering för att förutsäga vilka ämnen som är angelägna ur miljösyn- punkt. Det s.k. BUA-arbetet har i flera år varit den dominerande prioriteringsmekanismen i tysk kemikaliepolitik. Detta bedrivs nu på en lägre nivå och mer inriktat på effektområden, som t.ex. endokrina effekter, än på ämnesutvärderingar. I övrigt används EU:s system för existerande ämnen för att prioritera angelägna ämnen.

Riskpanorama

Någon aktuell översiktlig bild av riskpanoramat finns inte. Denna funktion har sedan 1982 fyllts av den ovan nämnda gemensamma kommittén för miljörelevanta gamla ämnen där initiativet kom från industrin. Tyskland anser sig ha ett gott grepp om högvolymkemikalier. Bland viktiga nya risker nämns hormonstörande ämnen.

En nyligen genomförd lagstiftning om anmälningsplikt för läkare till giftinformationsfunktionen vid hälsomyndigheten kommer förmodligen att ge ny kunskap. Företagen förutsätts också lämna tillräcklig information om farliga produkter till giftinformationen.

Styrmedel

Förutom regleringar, som i allt väsentligt överensstämmer med EU:s, förekommer så kallade Selbstverpflichtungen, ensidiga åtaganden från industrin. T.ex. har bilindustrin gått ifrån asbesthaltiga bromsbelägg på frivillig väg. Likaså har utfasningen av ozonskiktsskadande klorflourkolväten i aerosoler kunnat på skyndas genom frivilliga begränsningar från enskilda företag. Enligt ekonomiministeriet skedde det senare under stort ekonomiskt risktagande för de tyska företagen, på grund av risken för konkurrens från utländska företag som inte ålagt sig motsvarande restriktioner.

All form av kontroll av efterlevnad av lagstiftning sköts av delstaterna. Sanktionsmöjligheter mot enskilda företag finns i samband med tillsyn. Delstaterna prioriterar dock olika frågor vilket leder till en bristande konsekvens i efterlevnaden beroende av geografiskt läge.

Frivilliga åtaganden har ibland visat sig mindre vällyckade. En rapport beställd av tyska ekonomimi- nisteriet påpekar att många frivilliga åtaganden har lett till dålig efterlevnad. Rapporten ifrågasätter om många åtaganden är marknadsmässiga. Staten kan enligt författarna avhända sig sina konstitutionella rättigheter om frivilliga åtaganden får ersätta lagstiftning. Författarna anser att en kombination av hårda och mjuka styrmedel, inkluderande ekonomiska styrmedel och frivilliga åtaganden ger bäst effekter.

För bilar och elektronik har tekniken med en s.k. ramförordning använts, där målen för återvinning sätts upp gemensamt för en bransch. Lagen saknar egentliga sanktionsmöjligheter, eftersom det inte finns några tydligt utpekade rättsliga subjekt som kan göras ansvariga för att

målen ej uppnås. Påtryckningen ligger framförallt i hotet om en eventuell detaljlagstiftning.

På bekämpningsmedelsområdet har Tyskland en annan politik än Sverige. Man ställer sig frågande till tankarna bakom halveringsprogrammet, och menar att det är principiellt felaktigt att ha en restriktiv syn på bekämpningsmedel.

Ekonomiska instrument har inte använts särskilt mycket. Tyskland saknar erfarenheter av generella angreppssätt. En nackdel med frivilliga åtaganden mot grupper av ämnen eller produkter är att företagsbilden som regel är utspridd, och import kan komma att ersätta inhemsk tillverkning.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Tyskland har ett starkt drag av korporativism. Samspelet mellan industri och stat är ofta intimt, kanske mer sällan så uttalat som i arbetet med miljörelevanta gamla ämnen. Den rådgivande kommittén i detta arbete innehåller visserligen representanter för stat, industri och forskning, men initiativet är industrins och drivkraften också. Mer olustiga sidor av det starka industriinflytandet är, enligt uppgifter från bl.a. hälsomyndigheten, benägenheten att lägga sig i handläggningen av enskilda ärenden på myndigheterna och ställa krav på myndighetens tolkningar och formuleringar.

Vid en närmare granskning av Tysklands kemikaliepolitik framträder det starka industriinslaget tydligare. Förslag inom den europeiska unionen, OECD eller FN är som regel förankrade hos eller styrda från industrin. Den speciella strukturen med en handfull mycket stora företag underlättar detta samarbete.

Förbundskommittén för miljörelevanta gamla ämnen

I början av 80-talet inleddes, på initiativ av den tyska industrin och med stöd av det tyska kemistsamfundet, ett samarbete mellan industrin, miljöministeriet, hälso- och miljömyndigheterna och forskarvärlden. En rådgivande

kommitté för miljörelevanta existerande ämnen upprättades 1982 i kemistsamfundets regi. Kommittén innehåller ledamöter från stat, näringsliv och forskning. Till sitt stöd har kommittén en stiftelse som utser experter mm för att granska kemikalier och ta fram utvärderingsrapporter. Genom detta samarbete har ett stort antal ämnen granskats och utvärderats. Industrin har bl.a. ställt företagsinterna data till förfogande för arbetet. Arbetet inom kommittén har haft stor betydelse för det inledande arbetet med högvolymkemikalier inom OECD.

Internationella prioriteringar

Tyskland prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet högt. Det är framförallt viktigt att stärka forumet så att den nuvarande situationen med ett svagt sekretariat undviks. Tyskland prioriterar också arbetet inom FN:s kemikalieprogram och ger ett betydande ekonomiskt stöd. Man har varit drivande i arbetet med att ta fram korta utvärderingsdokument, och anser det viktigt att så långt möjligt utnyttja nationella dokument för att undvika onödigt dubbelarbete.

OECD-arbetet med riktlinjer för testning och god laboratoriesed har hög prioritet. Tyskland är bekymrat över EU-kommissionens försök att torpedera utvidgningen till länder utanför OECD av rådsbesluten om god laboratoriesed och ömsesidigt accepterande av data .

Inom EU prioriteras för närvarande arbetet med existerande ämnen högt. Tyskland har problem med den brittiska inställningen till riskbegränsning som innehåller en risk-nytto-filosofi som man inte delar. Vissa ämnen bör enligt Tyskland fasas ut eller begränsas kraftigt utan större diskussioner. I EU-arbetet med existerande ämnen stod hälsomyndigheten för Tysklands ämnen på den första listan, miljömyndigheten för ämnena på den andra och arbetarskyddsmyndigheten för ämnena på den tredje.

Hormonstörande ämnen

Tyskland har etablerat en arbetsgrupp som i första hand strävar efter att få en bild av användning och exponering för kända hormonstörande ämnen, liksom om deras förekomst i jord, vatten och livsmedel.

Ett särskilt problem är den stora användningen av hormonpreparat för människor och djur, p-piller resp. tillväxthormoner. Dessa är som regel dåligt undersökta med avseende på miljöeffekter. Lokalt, t.ex. i närheten av avloppsreningsverk föreligger exponering för hormonella substanser som ett resultat av läkemedelsanvändning. På grund av den delstatliga indelningen finns inget nationellt register som skulle kunna utnyttjas för epidemiologiska undersökningar av t.ex. cancerformer som kan vara relaterade till hormonpåverkan. Observationer i miljön om sned könsfördelning och ökning av vitellogenin, en indikator på hormonpåverkan, har diskuterats med avseende på relevans. Tillsammans med USA:s miljömyndighet har miljömyndigheten bildat en bilateral arbetsgrupp som deltar i EU:s arbete på området.

Lagstiftning

Den amerikanska miljölagstiftningen skiljer sig på många sätt från Sveriges. Lagarna är som regel mycket detaljerade och reglerar myndigheternas arbete ibland ända ner till procedurregler. Lagarna kan kopplas med specifik finansiering för genomförandet; som regel för fem år. Kongressen granskar resultaten efter femårsperioden och gör en utvärdering innan ny budget beviljas. Eftersom ramlagar saknas kan de enskilda lagarnas inriktning och stränghet variera beroende av det politiska klimatet vid deras tillkomst. Så anses t.ex. bekämpningsmedelslagen (Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act, FIFRA) vara en stark lag som ger miljömyndigheten långtgående befogen-

heter, medan kemikalielagen (Toxic Substances Control Act, TSCA) är svagare. Kemikalielagen är dock en s.k. gap-filling law, dvs den kan användas när det dyker upp något nytt som inte finns förutsett i existerande lagar. Så har t.ex. bioteknologi reglerats via kemikalielagen på detta sätt.

En ny lag från augusti 1996 om livsmedelskvalitet (Food Quality Protection Act, FQPA) innebär förändringar i bekämpningsmedelslagen som snarare gör denna ännu starkare. Bl.a. införs en hälsobaserad säkerhetsstandard för resthalter i maten som innebär att man tar i beaktande den totala exponeringen för ett ämne när man sätter gränsvärden i livsmedel, samt exponeringen för alla ämnen som verkar på samma sätt.

Lagen innehåller också särskilda säkerhetsbestämmelser för skydd av barn. Hänsyn skall tas till barns högre känslighet för många ämnen, deras sämre immunförsvar under de första levnadsåren, samt deras annorlunda exponering på grund av matvanor och beteende (t.ex. att stoppa saker i munnen). Lagen ger möjlighet att tillämpa en upp till tio gånger högre säkerhetsfaktor för att sätta gränsvärden, vilket i praktiken innebär att alla livsmedel som i någon utsträckning konsumeras av barn kommer att utsättas för en hårdare prövning vad avser resthalter. Detta medför också ett förbättrat skydd för den vuxna befolkningen. Under de närmaste tio åren skall samtliga gränsvärden i livsmedel prövas om.

Vid omprövningen av befintliga gränsvärden är miljömyndigheten skyldig att göra risk-nyttobedömningar. Nyttobedömningen skall dock bara gälla effekter för vilka tröskelvärde saknas. För reproduktionsstörande effekter eller andra tröskeleffekter skall nyttobedömning ej göras.

För att ge medborgarna insyn i arbetet skall miljömyndigheten varje år publicera en broschyr om risker och nytta med bekämpningsmedel. Den skall bl.a. ta upp vilka gränsvärden som upprättats med hänsyn till nyttoaspekter, samt rekommendationer om hur man minskar exponeringen för bekämpningsmedel och håller en hälsosam kost. Broschyren skall också enligt kongressens beslut distribueras

via de stora livsmedelskedjorna, som ett exemple på den ovan nämnda detaljstyrningen.

Lagen ger också möjlighet för enskilda delstater att kräva synlig och lättförståelig information på ett livsmedel om att det behandlats med bekämpningsmedel.

Slutligen kräver lagen att miljömyndigheten under en 15-årsperiod omprövar alla gällande godkännanden av bekämpningsmedel enligt de nya bestämmelserna. Miljömyndigheten skall också pröva och ompröva säkrare bekämpningsmedel med förtur.

Den amerikanska konstitutionen ger medborgarna långtgående möjligheter att stämma företag och även myndigheter för vad de anser vara brott mot sina konstitutionella rättigheter eller gällande lagstiftning. Sådana skadeståndsmål kan pågå länge och vid fällande dom medföra enorma skadestånd till de förfördelade. Oftast sker förlikning utanför domstolen. Hot om skadestånd är många gånger en starkare drivkraft för förändring inom företagen än lagstiftningen. Dessa processer skapar en anda av misstänksamhet mellan myndigheter och medborgare som försvårar samarbete och gemensamma problemlösningar. Goda exempel på motsatsen finns dock inom miljöområdet.

Organisation

Den amerikanska regeringen har en annan struktur än den gängse i Europa. Det beror på presidentens starka ställning som ledare av den verkställande makten. Det finns ingen miljöminister men chefen för den amerikanska miljömyndigheten anses har en ställning närmast ministernivån. Presidenten har till sitt förfogande olika råd, bl.a. ett för miljökvalitet och ett för uthållig utveckling och uppföljning av Agenda 21. Ett viktigt stabsorgan är kontoret för styrning och budgetfrågor som granskar ministeriernas och myndigheternas budget och arbete, samt vid behov föreslår förändringar för att öka effektiviteten.

Det finns ett antal ministerier som har ansvar för olika miljörelaterade frågor, t.ex. jordbruk, handel, försvar, energi,

hälsa, civil och utrikes. På justitiedepartementet arbetar t.ex. 350 jurister med miljörättsliga frågor, medan miljömyndigheten har 250 egna jurister.

Den amerikanska miljömyndigheten, Environmental Protection Agency, EPA, bildades 1970. Miljömyndigheten har 19.000 anställda; dels vid den centrala administrationen i Washington, dels på tio regionala kontor samt forskningslaboratorier spridda över USA.

En avdelning inom myndigheten, kontoret för förbyggande av föroreningar, bekämpningsmedel och farliga ämnen, ansvarar för kemikaliefrågor. USA är ett av de få länder förutom Sverige där bekämp- ningsmedelsfrågor ligger hos miljömyndigheten. Produktrelaterade frågor har också förts ihop med utsläppsfrågor. För närvarande arbetar ca 500 personer med bekämpningsmedelsprövningen. En underavdelning arbetar med att förhindra utsläpp av kemikalier, samt med ämnes- och produktinriktade regleringar.

Den delstatliga och lokala nivån

Miljöprogram i USA bygger ofta på delat ansvar mellan federal och delstatlig nivå. Många delstater har egna miljömyndigheter, ibland med ansvar för att genomföra eller kontrollera federala program. Vissa lagar ger möjlighet att delegera t.ex. rätten att ge tillstånd m.m. I stater med delegerade program är den federala regeringens roll att etablera nationell policy, sätta upp nationella utsläppsgränser m.m. och sedan övervaka att delstatens åtgärder är i överenstämmelse med nationella riktlinjer och standarder.

Vissa delstater har miljölagar som går längre än federal lagstiftning. De mest kända är Kalifornien, Massachusetts och New Jersey. Andra delstater har lagar som säger att de inte får gå längre än vad federal lag anger. Som regel finns också lokala och regionala myndigheter med varierande ansvarsområden. Indianfolken har självbestämmande och behandlas som egna delstater i förhållande till den federala regeringen.

Ny federal miljöpolitik

USA är för närvarande på väg in i en ny fas i sin miljöpolitik. Man vill betona det positiva sambandet mellan en god miljö och en livskraftig ekonomi likaväl som kostnadseffektivitet i miljöarbetet. Särskilt vill man lyfta fram:

- Uthållig utveckling. - Strategisk planering och sättande av tydliga miljömål. - Förenkling av miljölagstiftningen. - Överföring av ansvar till delstaterna. - Helhetssyn vid resursplanering. - Förhindra att föroreningar uppstår (förebyggande arbetssätt).

- Marknadsorienterade angreppssätt som utnyttjar ekonomiska drivkrafter.

Nationella prioriteringar

Miljömyndigheten har genom åren utfört omfattande utvärderingar av sitt arbete inklusive prioriteringar för framtiden under rubriker som "Unfinished Business", oavslutade aktiviteter, "More Unfinished Business" m.fl.

Bekämpningsmedelsrester i livsmedel är fortfarande det enskilda område som den federala miljömyndigheten anser högst prioriterat.

I samband med det s.k. 33/50 initiativet (se nedan) publicerades en lista på 17 ämnen som ansågs särskilt viktiga att begränsa. Det amerikanska utsläppsregistret innehåller en lista på ca 300 ämnen som skall rapporteras. Dessa anses särskilt angelägna att få kontroll på. Listan avses utvidgas med ytterligare ett par hundra ämnen.

Styrmedel

Den amerikanska kemikaliekontrollen har traditionellt varit uppbyggd på lagstiftningen. Ett första brott mot denna tradition gjordes med det s.k. 33/50 initiativet där miljö-

myndigheten 1991 pekade ut 17 ämnen som särskilt angelägna för utsläppsminskningar. Industriföretagen inbjöds att göra frivilliga åtaganden att reducera utsläppen med 33% till 1992 och 50 % till 1995. För varje företag som anslöt sig undertecknade verkställande direktören eller styrelseordföranden ett dokument i närvaro av chefen för miljömyndigheten. Hittills har 1 300 företag med 6 000 produktionsställen anslutit sig till programmet, inklusive alla stora kemiföretag. Programmet har lett till utsläppsminskningar för de 17 ämnena på mer än 300 000 ton per år.

Miljömyndigheten arbetar vidare med att utveckla nya samarbetsformer i kemikaliearbetet, främst i riskbegränsningsarbetet. Man arbetar mot sektorer som använder kemikalier, t.ex. bearbetande metallindustri eller mot viss användning, t.ex. nya tryckfärger i grafisk industri. Vidare upprättar man gemensamma projekt, stöder utveckling av branschorganisationer, deltar i informationsspridning, samt inte minst, uppmärksammar offentligt företag som går före eller som genomfört stora förbättringar i kemikaliehanteringen.

Den amerikanska författningen fäster stor vikt vid medborgarnas möjlighet till insyn i myndighetsarbetet. En särskild lag (Emergency Planning and Community Right to Know Act, EPCRA) från 1986 - reglerar ingående allmänhetens rätt till information om farliga ämnen som tillverkas eller används i deras omgivning, utsläpp m.m. Som ett resultat av denna lag skapades ett utsläppsregister för kemikalier. Företagen är skyldiga att rapportera utsläpp över en viss nivå för ca 300 farliga ämnen (ytterligare 286 kemikalier tillkommer 1997). Registret uppdateras årligen och utgör en viktig databas och kunskapskälla för alla miljöintresserade personer och organisationer. Hittills har registret omfattat kemisk industri, men i framtiden kommer även all gruvindustri att omfattas liksom elektroindustri, avfallshanterare, grosshandelsledet för kemikalier, mellanlager för mineraloljeprodukter och företag som återvinner lösningsmedel.

Hittills har registret endast omfattat utsläpp från anläggningar. Miljömyndigheten arbetar på ett förslag till

lagändring som skulle innebära att även företagens användning av kemikalier skulle rapporteras. Företagen skulle enligt förslaget rapportera hur mycket av ett farligt ämne som tas in vid en anläggning, hur mycket som omvandlas till produkter och avfall och hur mycket som lämnar anläggningen.

Stora ansträngningar görs för att göra registret tillgängligt och användbart för den intresserade allmänheten, lokala myndigheter, påtryckargrupper mfl. Registret finns on-line, på CD-ROM och på Internet. Miljömyndigheten arbetar med ett utbildningspaket för högstadiet. Registret, och i synnerhet de årliga rapporterna, har också haft stor betydelse lokalt som ett underlag för påtryckningar från lokala aktionsgrupper m.fl. gentemot de förorenande företagen.

Samverkan mellan stat och näringsliv

33/50-programmet (se ovan) är det mest uppmärksammade exemplet på samverkan.

Miljömyndigheten har också samverkat med Eastman Kodak i ett pilotprojekt för att tillämpa myndighetens modeller för strukturaktivitetssamband, riskbedömning mm i utvecklandet av nya produkter. Projektet har uppskattats av företaget, och miljömyndigheten vill gå vidare med att erbjuda redskap för mellanstora och stora företag.

"Design for the Environment"

Programmet är ett frivilligt program som syftar till att hjälpa industrin att lägga in miljöhänsyn i utformningen av produkter, processer, teknik och styrsystem. Programmet arbetar genom frivilliga allianser med industri, yrkesorganisationer (t.ex. kemisällskap), delstatliga och lokala myndigheter samt allmänheten för att främja utbyte till säkrare produkter, processer eller teknologier. Bland projekten ingår såväl bredare projekt som syftar till att förändra industrins arbetssätt, som mer specifika projekt riktade mot speciella sektorer av industrin. Till exempel pågår projekt i trycke-

riindustrin bl.a. för att minska användningen av flyktiga organiska lösningsmedel.

Andra projekt är kemtvättarna och kretskortsindustrin. Den kemiska industrin deltar i "Green Chemistry Challenge", den gröna kemiutmaningen som bl.a. finansierar grundläggande forskning kring innovativa sätt att förhindra miljöförorening. I projektet ligger också att man regelbundet utser "Green Chemistry Challenge Winners" bland företag eller forskningsinstitutioner.

Internationella prioriteringar

USA prioriterar arbetet inom det internationella forumet för kemikaliesäkerhet mycket högt. Man anser att forumet är det viktigaste internationella organet på kemikalieområdet. Bland annat anser man att det påskyndat utvecklingen av samarbetet mellan de internationella organisationerna och varit en av drivkrafterna till bildandet av de intrernationella organisationernas samarbetsprogram.

USA stöder aktivt utvecklingen inom kemikalieforum mot ökade regionala aktiviteter, liksom det aktiva deltagandet av intresseorganisationer i arbetet.

Det nybildade nordamerikanska frihandelsområdet (North American Free Trade Area, NAFTA) har en särskild kommission för miljöfrågor. Arbetet inom kommissionen är högprioriterat, och ses också som en modell för och brygga till det vidare regionala samarbetet inom "the Americas", dvs Nord- och Sydamerika. Kommissionen har utvecklat en regional plan för uttjänt PCB som bygger på att ta om hand det förorenade avfallet vid närmaste anläggning oavsett i vilket land den ligger för att minska riskerna för utsläpp vid transport.

USA prioriterar utvecklingen av en konvention om exportnotifikation och importgodkännande av förbjudna ämnen baserad på nuvarande frivilliga procedur. Man är skeptisk till tanken på en utvidgning av konventionen som man främst uppfattar som ett informationssystem mellan industrialiserade och fattiga länder. USA stöder tanken på

en global konvention om långlivade organiska ämnen och har deltagit aktivt i arbetet. Även här finns en skepsis till att utvidga konventionen utöver de tolv föreslagna ämnena innan systemet satts i kraft och fått verka ett antal år.

USA är drivande i försöken att få de finansiella institutionerna inom FN-familjen, globala miljöfonden och Världsbanken, att intressera sig för miljövillkor vid långivning.

Hormonstörande ämnen

Diskussionen om hormonstörande ämnen har nått en mycket hög nivå i USA. Vicepresidenten Al Gore skrev nyligen ett förord till en debattbok i ämnet, "Our Stolen Future". Boken har väckt mycket uppseende men också mycket kritik.

Miljömyndigheten arbetar med att koordinera forskningsinsatserna i USA, för att undvika dubbelarbete, men också för att styra forskningsmedel till de mest prioriterade områdena.

Vita Huset har nyligen via presidentens nationella råd för forskning och teknik lagt fast ett nationellt forskningsprogram för hormonstörande ämnen. Programmet lägger fast tre viktiga områden för forskning; utveckling av nya undersökningsmetoder, utveckling av modeller för exponering och riskuppskattning samt att ta fram laboratoriedata och fältdata på biologiska effekter.

Stor öppenhet och nya arbetsformer präglar amerikansk kemikaliepolitik, men beslutsprocesserna är tröga

Det amerikanska samhällssystemet är på många sätt olikt det svenska. Den federala strukturen, konstitutionens betydelse, detaljstyrningen från kongressen, presidentens roll, möjligheten att stämma i stort sett vem som helst för vad som helst, inkl överprövning i civil domstol av myndighetsregler mm., gör det vanskligt att överföra erfarenheter.

Ett uttryck som framförallt miljörörelsen i USA använt om den federala miljöpolitiken är "Paralysis by analysis". Miljömyndigheten har ofta utomordentliga idéer och ett mycket bra sakunderlag som är tillgängligt för alla, inklusive handläggare vid svenska myndigheter, men klarar inte alltid att omsätta utredningar till beslut. Den öppna beslutsprocessen och möjligheten för företag eller enskilda att sätta käppar i hjulet genom ändlösa krav på ytterligare utredningar, data mm gör att det kan gå årtionden innan ett förslag till förbud kan genomföras.

Ett avskräckande exempel är 2,4,5-triklorfenoxisyra som myndigheten ville förbjuda som bekämpningsmedel i mitten på 70-talet på grund av innehållet av dioxiner. Medlet förbjöds 1977 i Sverige av den svenska regeringen, på basis av underlag bl.a. från den amerikanska miljömyndigheten. Till det snabba beslutet bidrog naturligtvis olyckan i Seveso sensommaren 1976. Den amerikanske tillverkaren ifrågasatte myndighetens bedömningar och drev en process för att förhindra beslutet att återkalla medlet. Frågan bollades mellan myndigheten och företaget i mer än ett decennium innan företaget till slut drog tillbaka registreringen, dock utan att ge med sig i sak, dvs. att acceptera myndighetens riskbedömning.

Stora framsteg på miljöområdet har gjorts genom att använda mindre ortodoxa metoder för riskbegränsning, ofta genom att göra processer öppna och tillgängliga för allmänheten via media eller på annat sätt. Det s.k. 33/50-initiativet skall ses ur detta perspektiv. Utsläppsregistret är ett liknande exempel där öppenheten är själva verktyget. Andra exempel är Förslag nr 65 från Kalifornien, som återigen bygger på att tvinga fram uppgifter om produkter och processer i dagens ljus så att var och en kan bilda sig en uppfattning om vad som sker och väcka opinion för förändringar. Den amerikanska lagstiftningen är på denna punkt mycket mer långtgående än den svenska. Vår offentlighetsprincip är i många stycken passiv, dvs det åligger den som önskar en viss uppgift att söka upp den. Det amerikanska systemet tvingar företag och andra att publicera uppgifterna utan att någon har frågat efter dem.

Resultaten av bl.a. 33/50-initiativet och utsläppsregistret visar att metoden är mycket kostnadseffektiv för statsapparaten och ger stora miljövinster. Det finns goda skäl för Sverige att pröva om detta angreppssätt kan användas i ökad utsträckning för att påskynda avveckling och substitution av icke önskvärda kemikalier och varor.

Också det nya sättet för miljömyndigheten att gå in i konkreta samarbetsprojekt med en bransch för att under själva processen hitta möjligheter till riskbegränsning förtjänar att prövas.

Österrike är en federal stat med nio provinser. Konstitutionen ger provinserna ansvar för frågor som inte särskilt nämns i konstitutionen. Eftersom miljöfrågor inte var lika aktuella när konstitutionen skrevs finns ingen allmän kompetens för miljöfrågor hos den federala nivån. Istället regleras miljöfrågor under andra specifika kompetenser, som vattenreglering, trafik och industri. 1984 infördes en ändring i konstitutionen som nämner miljöfrågor.

I frågor där nationella beslut behövs, men den federala regeringen inte har rätt att föreskriva åtgärder, upprättas ett fördrag mellan parterna, dvs den centrala och de regionala regeringarna. Detta sker t.ex. för internationella överenskommelser.

Lagstiftning

Den nuvarande kemikalielagstiftningen är från 1987. Den innehåller bestämmelser om anmälan av nya ämnen, om tillverkarens ansvar, om klassificering, förpackning och märkning, begränsningar i marknadsföring, giftbestämmelser m.m. Under lagstiftningen finns ett antal förordningar som bl.a. reglerar utsläpp, begränsningar i användningen eller förbud riktade mot olika kemikalier osv. Bl.a. kan nämnas förbud mot klorfluorkolväten från 1995, asbestprodukter, tennorganiska föreningar, pentaklorfenol, lös-

ningsmedel och bekämpningsmedelsämnen.

Österrike har förbjudit haloner sedan 1991 och har gått före Montrealprotokollet på flera punkter, bl.a. upphörde all användning av klorfluorkolväten och haloner 1994, före det internationellt överenskomna schemat.

Bekämpningsmedel regleras i en särskild förordning, som i sin senaste form tillkom 1990. I samband med den nya förordningen förbjöds 80 aktiva ämnen i bekämpningsmedel.

Organisation

På den federala nivån svarar miljöministeriet för miljöfrågorna sedan 1995. Kemikaliefrågor hanteras av en avdelning inom ministeriet. Bekämpningsmedelsfrågorna är en del av kemikaliefrågorna. Miljövårdsmyndigheten är en teknisk myndighet som utreder och ger råd till departementet om miljötillståndet och om åtgärder för att förhindra föroreningar. Miljömyndigheten bedriver miljöövervakning och svarar för miljödatabaser.

Ett rådgivande samordningsorgan understöder samsyn i regionernas arbete.

Under 1995 färdigställdes en nationell miljöplan som bygger på ett arbete av sju arbetsgrupper med representanter för alla sektorer i samhället. Planen är ett försök att integrera miljöpolitiken i olika sektorer och att följa upp Agenda 21.

Varje delstat har en egen miljömyndighet och egen lagstiftning kring miljöskydd, fysisk planering m.m. Delstaterna har ett sambandskontor mellan sig och den federala regeringen i Wien. Delstaternas miljöministrar sammanträffar flera gånger om året med den federala ministern, och motsvarande möten sker på olika nivåer i administrationen. Även representanter för hälsoministeriet och dess myndigheter deltar i dessa möten.

Nationella prioriteringar

Österrike tog 1992 fram en särskild översikt över kemikaliearbetet. En ny sådan planeras med hänsyn till de förändrade förutsättningarna efter EU-inträdet.

Österrike avser att för framtiden utveckla en kemikaliepolitik som innehåller mer av risk-nyttavärderingar. Försiktighetsprincipen, liksom principen att förorenaren betalar kommer att vara ledstjärnor för arbetet som också i stor utsträckning kommer att utnyttja olika ekonomiska styrmedel. Det ämnesvisa arbetet kommer att inriktas mot persistenta, bioackumulerande eller miljötoxiska ämnen eller ämnesgrupper. Man avser att fördjupa arbetet med flöden av ämnen och produkter för att lägga grunden till ekologiskt sund produktpolitik. Arbetet domineras för närvarande av anpassning till EU och deltagande i EU:s alla expertgrupper, på bekostnad av annat internationellt arbete, t.ex. inom OECD och FN.

Styrmedel

I Österrike förs en diskussion om miljöskatter, bl.a. för att minimera användningen av särskilt miljö- eller hälsofarliga ämnen, liksom för att åstadkomma en kretsloppsanpassad användning av miljöskadliga ämnen.

I den nationella planen utvecklas dessa tankegångar till miljöområdet i stort.

Samverkan mellan stat och näringsliv

Österrike har en relativt omfattande erfarenhet av överenskommelser med näringslivet. Man använder termen förhandlade överenskommelser för att skilja ut dem från rena ensidiga åtaganden från industrin. Parterna i en överenskommelse är ofta miljöministeriet, finansministeriet och den eller de berörda industrisektorerna. Sammanlagt finns för närvarande 28 överenskommelser på miljöområdet.

Exempel på områden som hanteras på detta sätt är PVC-ramar i fönster, PVC-förpackningar, miljörevision, alkylfenoletoxylater, DSDMAC (en ingrediens i tvättmedel) m.m.

Internationella prioriteringar

Österrike ser det internationella kemikaliearbetet som ytterst viktigt och prioriterar både bilateralt (med grannstaterna), regionalt (mot Öst-och Centraleuropa) och globalt samarbete. Österrike har varit starkt pådrivande i arbetet med ozonskadande ämnen och nått de i Montrealprotokollet uppsatta målen före stipulerad tid. Internationellt miljösamarbete är en del av den österrikiska diplomatin. Österrike skall enligt regeringen vara en drivande kraft på den internationella scenen och är angeläget om att utvidga det internationella samarbetet på alla nivåer. Ett viktig fråga är utvecklingen av internationell rätt på miljöområdet.

Österrike prioriterar bistånd till de forna östländerna i sin närhet, i syfte att på sikt etablera ett regionalt samarbete för att komma tillrätta med bl.a. vattenföroreningar i Donau och luftföroreningar.

Miljöplanen viktig, liksom överenskommelser med näringslivet

Österrike har i likhet med Nederländerna tagit fram en nationell miljöplan. Arbetet på planen har förankrats i samhället genom en bred medverkan av olika grupper. Därigenom har planen redan haft en samlande funktion. Den s.k. ungdomsplanen som tagits fram under medverkan av ungdomsorganisationer utgör ett intressant komplement.

Österrike har också en bred erfarenhet av s.k. förhandlade överenskommelser mellan regering och näringsliv. Dessa har uppenbarligen i många fall påskyndat utfasning och substitution av icke önskade ämnen.

6 Det globala och regionala internationella arbetet

I det följande beskrivs ett antal internationella och regionala organisationer, inklusive konventioner. Sammanställningen är gjord med syftet att utgöra en bakgrund till diskussioner och förslag i betänkandedelen. Organisationerna har därför huvudsakligen behandlats med avseende på sina kemikalierelaterade aktiviteter. Sammanställningen gör inga anspråk på fullständighet.

Krig och arbetsmiljö först med internationella överenskommelser om kemikalier

Den första internationella överenskommelsen om att begränsa kemikalier var St Petersburgdeklarationen 1868 som riktade sig mot användningen av bl.a vissa självantändande kemikalier i krig. En annan grupp av kemikalier som reglerades tidigt var narkotiska ämnen. Den första Haag-konventionen om kontroll över opiumhandeln signerades i januari 1912.

De första internationella regleringarna av industrikemikalier skedde på arbetsmiljöområdet. En föregångare till den internationella arbetarskyddsorganisationen sammankallade 1906 i Bern en diplomatisk konferens för att underteckna en konvention om bland annat begränsning av användningen av vit fosfor vid tändsticksframställning. Den internationella arbetarskyddsorganisationen, den internationella arbetarskyddsorganisationen, bildades 1919 som en del av fredsför-

draget i Versailles. Två av dess första konventioner handlade om kemikaliekontroll, en om bly, och en om vit fosfor.

Strax after andra världskriget, 1946, bildades världshälsoorganisationen, liksom FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation. Båda kom att arbeta aktivt med kemikalier från sina respektive utgångspunkter. Från början var bekämpningsmedel ett prioriterat område. Utgångspunkten för båda organisationerna var inledningsvis att öka användningen av bekämpningsmedel; världshälsoorganisationen för att bekämpa malaria med DDT, och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation för att främja livsmedelsproduktionen i tredje världen.

Miljöfrågornas utveckling; vägen till Rio

Under 1960- och 70-talen väcktes insikten om diffusa och långsiktiga effekter av kemikalier på miljön. Miljöskador, t.ex. på våra rovfåglars fortplantningsförmåga och hot mot människors hälsa till följd av användning av kvicksilver och DDT uppmärksammades. I boken Tyst Vår som kom ut 1962 beskrev Rachel Carson hur fågelsången tystnade under våren i hennes älskade Californien till följd av en okritisk och överdriven användning av bekämpningsmedel. Boken blev en väckarklocka för alla miljöintresserade personer och organisationer, inklusive många regeringar världen över. Den dansk-svenske forskaren Sören Jensen presenterade 1966 klara belägg för att transformatoroljan PCB, en kemikalie som var avsedd att användas i slutna system, läckte ut i miljön och kunde spåras i höga halter i fiskätande fåglar långt ute i Östersjön.

FN:s generalförsamling sammankallade 1972 den första internationella miljökonferensen i Stockholm. Som ett resultat av konferensen bildades FN:s miljöprogram, United Nations Environmental Programme, FN:s miljöprogram, samt 1976 ett internationellt register över farliga ämnen. Under 1970- och 80-talen växte de internationella kemikalieprogrammen i styrka och omfattning. OECD, som hade bildats 1961, tillsatte 1970 en miljökommitté och 1975 en

kemikaliegrupp. Sverige tog initiativ till ett informellt möte på Hässelby Slott 1978. Hässelbymötet innebar att höga representanter för internationella organisationer med ansvar för kemikaliefrågor träffades och kom överens om en arbetsfördelning i syfte att undvika dubbelarbete och främja harmonisering. Detta blev startskottet för OECD:s arbete med riktlinjer för testning av kemikalier och för god laboratoriesed. Mötet ledde också till upprättandet av OECD:s särskilda program för kemikaliekontroll.

Den gryende insikten om sambandet mellan miljö och utveckling ledde till att FN:s generalförsamling 1983 sammankallade en särskild kommission, för miljö och utveckling, den s.k. Brundtland-kommissionen. Kommissionens rapport, Vår gemensamma framtid, väckte stor uppmärksamhet. Den bidrog till generalförsamlingens beslut att sammankalla FN:s medlemsländer till en konferens om miljö och utveckling i Rio i juni 1992. Vid Rio-konferensens avslutning, där slutdokumenten antogs, deltog inte mindre än 178 av FN:s medlemsländer.

Riokonferensen antog två viktiga dokument, Rio-deklarationen,som innehåller 27 principer om miljö och utveckling, samt Agenda 21, en handlingsplan för det tjugoförsta århundradet. Principer i Riodeklarationen av särskilt intresse för kemikaliepolitiken är princip 8 som bl.a. talar om att stater skall minska eller eliminera icke uthålliga produktions- och konsumtionsmönster, samt princip 15 som betonar vikten av att använda försiktighetsprincipen, och nödvändigheten av att agera innan man nått full vetenskaplig visshet.

Agenda 21 - en handlingsplan för tjugoförsta århundradet

Agenda 21 har blivit ett grunddokument för det nationella och internationella miljöarbetet. Agendan är indelad i fyra avsnitt vilka i tur och ordning behandlar:

- sociala och ekonomiska dimensioner (kap 2-8), - bevarande och hantering av resurser för utveckling (kap 9-22),

- förstärkning av viktiga gruppers roller (kap 23-32) och - medel för genomförande (kap 33-40). Förutom kapitel 19 som specifikt berör kemikaliesäkerhet, behandlas kemikalier också i kapitel 6 (skyddet för människors hälsa), kapitel 9 (skyddet av atmosfären), kapitel 14 (främjande av uthålligt jordbruk och landsbygdsutveckling), kapitel 17 (skyddet av haven och kustområdena), kapitel 18 (skyddet av färskvattenresurserna) och kapitel 20 (miljömässigt tillfredsställande hantering av farligt avfall). Många av de problem som beskrivs i dessa kapitel beror på överanvändning, felanvändning eller felaktig hantering av kemikalier.

Målen för det internationella kemikaliearbetet enligt Agenda 21

Det övergripande målet för det internationella kemikaliearbetet är att åstadkomma en miljömässigt acceptabel hantering av kemikalier. I kapitel 19 i Agenda 21 föreslås en indelning i sju programområden för att uppnå detta mål. Dessa är:

A. Fler och bättre harmoniserade internationella riskbedömningar av kemikalier

B. Harmonisering av klassificering och märkning av kemikalier

C. Ökat informationsutbyte om farliga kemikalier och kemiska risker

D. Upprättande av riskbegränsningsprogram E. Förstärkning av nationella resurser och kompetens för kemikaliekontroll

F. Stopp för illegal internationell handel med farliga kemikalier

G. Förbättrad internationell samordning bl.a. genom inrättande av ett mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet

Forum för kemikaliesäkerhet bildas

Ett mellanstatligt organ för kemikaliesäkerhetsfrågor, Intergovernmental Forum on Chemical Safety (forum för kemikaliesäkerhet) bildades vid en internationell konferens i Stockholm i april 1994. Forumet är ett s.k. icke-institutionellt organ som samlar representanter för regeringar, internationella organisationer och företrädare för vetenskapliga, industriella och miljöintressen, sk. NGO:s för gemensamma diskussioner kring kemikaliesäkerhet. Den huvudsakliga funktionen är att prioritera frågorna på den internationella agendan och ge vägledning till regeringar, internationella organisationer och andra instanser som hanterar kemikaliesäkerhetsfrågor. Beslut fattas av de ingående länderna genom konsensus. I diskussionerna som föregår besluten deltar alla deltagare, dvs regeringar, industri, miljöorganisationer och forskarerepresentanter på lika villkor.

Det andra mötet med forumet hölls i Ottawa i Canada i februari 1997. Ett tredje mellanmöte kommer att hållas i Japan i slutet av år 1998. Brasilien har preliminärt anmält sitt intresse av att stå värd för det tredje forummötet under senare delen av år 2000.

Hur forumet arbetar

Forum för kemikaliesäkerhet antog vid sitt första möte i Stockholm ett antal prioriteringar för arbetet under tiden fram till år 2000 (se nedan). Dessa prioriteringar genomgicks vid det andra mötet varvid man konstaterade att de flesta målen för 1997 sannolikt kommer att nås under året. I Ottawa enades man också om att påbörja arbetet med att formulera mål för tiden efter år 2000.

Forum för kemikaliesäkerhet leds av en president och fyra vice-presidenter, utsedda att representera varsin FN-region. Det är länder som utses, och respektive lands

regering utser sedan sin representant. Dessa fem kallas ofta för forumets byrå, även om någon sådan formellt inte nämns i statuterna. Det finns tre sorters deltagare i forumet, representanter för regeringar, för internationella organisationer och för s.k. non-governmental organisationer. Endast regeringsrepresentanter har rätt att rösta i administrativa och procedurfrågor där konsensus inte kan nås.

Inom forum för kemikaliesäkerhet finns en s.k. mellanmötesgrupp. Länderna i denna har valts så att de ger en balanserad representation av länder från FN:s alla regioner. Gruppen består av totalt 31 länder inklusive byrån. Övriga deltagare i kemikalieforum har rätt att närvara och yttra sig vid mötena. Länderna i gruppen utses på förslag av respektive region. Afrika har sex platser, Asien sju, Östeuropa fyra, Latinamerika fem och Västeuropa (inkl OECD-länderna utanför Europa, men exklusive Japan och Mexico) nio platser. Mellanmöten har ägt rum i Brügge, Belgien i mars 1995 och i Canberra, Australien i mars 1996.

Vid det senare mellanmötet upprättades en s.k. ad hoc arbetsgrupp för att förbereda dagordningen för det andra mötet med kemikalieforum. Ad hoc-gruppen har tjänat som ett stöd för presidenten och sekretariatet för att ta fram och förankra förslag till mötet i Ottawa. Vid mötet i Ottawa beslöts att permanenta gruppen i form av en s.k. Standing Committee. Utöver byrån ingår ytterligare representanter för regionerna samt för övriga deltagare i forumet, dvs. internationella organisationer och industri, forskning och miljöorganisationer. Därutöver ingår en representant för blivande värdland och den tidigare presidenten som adjungerad medlem. Gruppens storlek är maximerad till 20 personer för att behålla effektiviteten och delaktigheten i arbetet.

I de arbetsformer som successivt utvecklats inom kemikalieforum har det regionala arbetet kommit att inta en framskjuten ställning. Vid varje möte diskuteras stora delar av dagordningen av regionerna som sedan återkommer till plenum med förslag om prioriteringar. Flera regioner håller egna möten mellan kemikalieforums möte. Länderna i mellanmötesgruppen har utvecklat sin roll som initiativtaga-

re och koordinator till regionala aktiviteter.

Kemikalieforums möten kännetecknas av en fokusering på ett begränsat antal tematiska frågor, vilka behandlas relativt grundligt, samt omfattande regionala diskussioner av dessa och övriga frågor. Dialogen är fri och informell, och internationella organisationer och icke-statliga intresseorganisationer deltar i debatten fram till beslut. Industrins och frivilligorganisationernas deltagande i framför allt de regionala mötena har varit mycket viktigt och lett till bildandet av ad hoc grupper med såväl regeringar, industri och miljörörelse, samt internationella organisationer.

Kemikalieforums budget består på inkomstsidan av frivilliga bidrag från ett litet antal länder. Dessa bidrag går in i en fond som administreras av världshälsoorganisationen, som också bidrar med lokaler och visst administrativt stöd, inklusive lönen för kemikalieforums sekreterare. Hittills har denna post förenats med chefsskapet för FN:s kemikalieprogram. På längre sikt måste kemikalieforum finna en annan lösning. På utgiftssidan dominerar kostnaderna för sekretariatet. Om inte tillskottet av medel till fonden ökar måste länderna, särskilt ordförandelandet, åta sig större egna arbetsuppgifter för arbetet med kemikalieforum.

Kemikalieforums arbete utmynnar i en konsensusrapport som skickas vidare till kommissionen för uthållig utveckling, Commission on Sustainable Development, CSD, för tillstyrkan. Därefter går den vidare till FN:s ekonomiska och sociala råd och slutligen till FN:s generalförsamling. Rapporten från det andra mötet med kemikalieforum har presenterats av Kanada i kommissionen för uthållig utveckling. Den kommer också att presenteras på generalförsamlingens särskilda session för uppföljning av Riokonferensen i juni 1997 och utgöra ett underlag för diskussionerna där.

Under de år som gått har kemikalieforum snabbt etablerat sig som en ledande aktör i det globala internationella kemikaliearbetet. Det är sannolikt att dess betydelse kommer att öka än mer. Allt fler frågor av internationell dignitet hänskjuts till kemikalieforum för diskussion och avgörande.

En förutsättning för ett fortsatt framgångsrikt arbete är att länderna gör långsiktiga åtaganden om medel till verksamheten så att de initiala finansiella svårigheterna kan övervinnas.

Programområden med mål uppsatta vid det första mötet med kemikalieforum i Stockholm

Vid sitt först möte i Stockholm i april 1994 antog forum för kemikaliesäkerhet följande mål och prioriteringar för arbetet fram till år 2000:

A. att utöka och påskynda den internationella riskbedömningen av kemikalier

* utveckla olika typer av kriteriedokument * ta fram en första prioriteringslista över kemikalier som bör vara bedömda till 1997

* ta fram harmoniserade system för riskbedömning * upprätta och publicera ett register över existerande, pågående och planerade riskbedömningar

* uppmuntra industrin att bidra i riskbedömningsarbetet med relevanta data

* riskbedöma 200 kemikalier före 1997 och - om det första målet är uppfyllt - riskbedöma ytterligare 300 ämnen före år 2000

* harmonisera system för gränsvärdessättning * främja forskningen för att öka förståelsen för mekanismer bakom skadliga effekter

* reducera användningen av försöksdjur genom att uppmuntra alternativa metoder

B. att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier

* slutföra det tekniska arbetet med att ta fram klassificeringskriterier under 1997

* en global överenskommelse om ett harmoniserat klassificeringssystem ska finnas år 2000

* skapa kompetens inom länderna för att utveckla ett enhetligt klassificeringssystem

* ta fram vägledning för nationellt införande av klassificeringssystem

C. att öka informationsutbytet om farliga kemikalier och kemiska risker

* utveckla väl fungerande system för informationsspridning till alla aktörer

* informationen ska vara anpassad till mottagaren * information ska om möjligt läggas på CD/ROM eller andra elektroniska media

* upprätta informationsnätverk så snart som möjligt i regional samverkan

* alla nationer ska ha utsett en myndighet för importgodkännande av farliga ämnen

* kemikalieexporterande och -importerande länder ska 1997 ha system för exportanmälan och importgodkännande av farliga ämnen

* stimulera spridningen av varuinformationsblad för farliga kemikalier enligt Code of Ethics on the International Trade in Chemicals

D. att upprätta riskreduktionsprogram

* avveckla kända och identifierade riskkemikalier så snart som möjligt

* utvärdera nationella utsläppsregister till 1997 * industrin ska tillämpa Code of Ethics on the International Trade in Chemicals

* stimulera utveckling och användning av ren teknologi * bekämpningsmedel skall prioriteras i riskbegränsningsarbetet

* industrin skall rapportera sitt riskbegränsningarbete till 1997

* senast 1997 ska minst ytterligare 25 länder ha fungerande system för att förhindra storolyckor

* senast 1997 ska minst ytterligare 50 länder ha system för handlingsprogram för katastrofsituationer

* senast 1997 ska minst ytterligare 40 länder ha fungerande giftinformationscentraler

* substitutionsprincipen ska tillämpas * nationella riskreduktionsprogram ska vid behov breddas till internationella

* alla nationer ska införa lagstiftning så att UN Recommendations on the Transport of Dangerous Goods kan följas

E. att stärka den nationella kompetensen och kapaciteten för kemikaliehantering

* utnyttja regional och bilateral samverkan för att stärka den nationella kompetensen

* ta fram nationella profiler över kemikaliekontrollen till 1997

* utarbeta guidelines för kemikalielagstiftning och tillsyn * senast 1997 ska det finnas system för samordning av det nationella kemikaliekontrollarbetet

* utbildningsinsatser ska ökas och samordnas * på längre sikt ska kemiska informationssystem, kemikalielagstiftning och tillsynsfunktioner finnas i alla länder

F. att förhindra illegal handel med giftiga och farliga produkter

* till dess en fungerande lagstiftning finns i alla länder ska arbetet inriktas på att PIC-proceduren följs

Sverige blev första ordförandeland

Sverige valdes vid det första mötet till ordförandeland för forum för kemikaliesäkerhet för perioden fram till och med det andra mötet som hölls i Ottawa, Kanada, i februari 1997. Det svenska ordförandeskapet har präglats av aktiva insatser och initiativ. I januari 1996 hölls i Stockholm ett högnivåmöte mellan miljöministrar och företagsledare i syfte att diskutera en utvidgad dialog mellan regeringar och industrin. Mötet ställde sig också bakom t.ex. Rio-deklarationens princip 15, försiktighetsprincipen, som ett instrument för riskhantering. Ett andra möte, med inriktning på

utvecklingsländer, kommer att hållas i Mexico under 1997. Vidare har Sverige, genom kemikalieinspektionen, bidragit aktivt i arbetsgruppen för långlivade organiska ämnen bla. med en rapport om alternativa ämnen samt med personaloch andra resurser till det dagliga arbetet i sekretariatet i Genève.

Sverige tog också initiativ till bildandet av en särskild ad hoc grupp, som bistår ordföranden i planeringen av arbetet. Denna grupp har nu omvandlats till en stående kommitté som bistår ordförandelandet vid planeringen av forumets aktiviteter och möten.

Bättre samarbete mellan de internationella organisationerna

Ett särskilt samordningsorgan för de internationella organisationernas aktiviteter bildades 1995 som ett resultat av diskussioner mellan organisationerna i FN:s kemikalieprogram dvs världshälsorganisationen, den internationella arbetarskyddssorganisationen och FN:s miljöprogram, samt FN:s livsmedelsorganisation, FN:s organisation för industriell utveckling och OECD. Det kom till stånd för att möjliggöra den nödvändiga samordningen mellan dessa organisationer, sedan försöken att bilda ett utvidgat kemikalieprogram enligt Agenda 21, kapitel 19 misslyckats av skilda orsaker, bl.a. bristande resurser. Ordförandeskapet roterar mellan organisationerna. Ordföranden företräder samarbetsorganet i kemikalieforum och representerar organisationerna i olika arbetsgrupper, bl.a. i forumets permanenta kommitté. I samarbetsorganet diskuteras arbetsfördelningsfrågor, samordningsfrågor, gemensamma projekt mm, men även rollen gentemot kemikalieforum och andra liknande organ.

FN:s internationella kemikalieprogram

FN:s kemikalieprogram bildades 1980 genom ett avtal mellan världshälsoorganisationen, den internationella arbetarskyddsorganisationen och FN:s miljöprogram. Programmet har bl.a till uppgift att (i) sammanställa och sprida information om kemikaliers effekt på hälsa och miljö genom olika rapportserier, (ii) ta initiativ till utveckling och validering av metoder för riskbedömning, (iii) verka för en effektiv internationell samverkan för att förhindra och hantera katastrofer och olyckor, (iv)stödja nationella program för att förhindra och behandla förgiftningar, (v) verka för tekniskt samarbete inom kemikaliearbetet speciellt i utvecklingsländerna och (vi) initiera utbildning.

Kärnverksamheten består av produktion av olika typer av utvärderingsdokument. Bland dessa kan nämnas s.k. kriteriadokument, Environmental Health Criteria, EHC, och på dessa grundade kortdokument, s.k. Health and Safety Guides, HSG. Som ett svar på de ambitiösa målen i Agenda 21 om flera hundra utvärderingar av kemikalier före år 2000, har programmet påbörjat utveckling av en ny typ av kortare dokument, avsedda att till en del ta hand om och internationalisera nationella dokument, samt att strömlinjeforma processen för framtagande. Till skillnad från de omfattande kriteriedokumenten där en särskild arbetsgrupp granskar varje dokument, är det tänkt att flera kortdokument skall granskas av en och samma grupp. Genom dessa åtgärder hoppas man uppnå en större produktion av dokument till en lägre kostnad.

Kemikaliearbetet inom FN:s miljöprogram

Det internationella registret för potentiellt giftiga kemikalier bildades 1976. Det är ett globalt och datoriserat informationssystem för farliga kemikalier med syfte att bl.a. göra data om kemikalier speciellt tillgängliga för länder som saknar egna resurser eller kompetens för utvärdering av kemikaliers egenskaper. Registret ingår numera i det

kemikalieprogram som FN:s miljöprogram driver. En viktig aktivitet under senare år är utvecklandet av ett globalt nätverk för kemikalieinformation.

FN:s miljöprogram har nyligen omorganiserat sitt kemikaliearbete. Den nya enheten kallas miljökemikalier och är baserad i Genève. Det huvudsakligen tekniska arbetet med det befintliga registret kommer successivt att trappas ned, och den katalytiska och policyskapande rollen att betonas. Under de närmaste åren kommer det katalytiska arbetet att koncentreras på framtagandet av globala överenskommelser för exportanmälan och importgodkännande för förbjudna kemikalier och för långlivade organiska ämnen samt att vid behov vidareutveckla förslag om ytterligare internationella åtgärder.

Man planerar också att medverka till kapacitetsuppbyggnad i tredje världen genom att främja tillgängligheten till information om kemikalier och utveckla informationsverktyg för länder med begränsade resurser. Vidare avser man att delta i nationella och regionala seminarier, workshops mm. för att bidra till kapacitetsuppbyggnad.

Världshälsoorganisationen (WHO)

Världshälsorganisationen grundades samtidigt som FN, dvs 1946. Kemikaliefrågor hade, med undantag av bekämpningsmedel, en relativt undanskymd plats på världshälsoorganisationen:s agenda fram till 70-talet, då FN-konferensen om miljön förde upp frågorna om miljöföroreningar som ett möjligt hot mot människors hälsa. Tillsammans med den internationella arbetarskyddsorganisationen och FN:s miljöprogram skapade världshälsoorganisationen det internationella programmet för kemikaliesäkerhet 1980(se detta). Världshälsoorganisationen har också ett eget program för att främja kemikaliesäkerhet, som till innehåll och personal överlappar det FN-gemensamma kemikaliepro-

grammet. Världshälsoorganisationen hade tidigare ett särskilt program för bekämpningsmedel tillsammans med FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, Joint Meeting on Pesticide Residues, JMPR, som numera ingår i IPCS.

Den internationella arbetarskyddsorganisationen (ILO)

Den internationella arbetarskyddsorganisationen är betydligt äldre än FN. Den bildades redan 1919 och har redan från början haft den nuvarande speciella trepartsstrukturen, dvs. regeringar, arbetsgivare och arbetstagare deltar på lika villkor i organisationen. den internationella arbetarskyddsorganisationen har haft betydande program för att minska riskerna med kemikalier i arbetslivet. Det finns ett antal konventioner om kemikaliesäkerhet, varav en (nr. 170) ligger till grund för det pågående internationella arbetet med att harmonisera klassificering och märkning av kemikalier. Den internationella arbetarskyddsorganisationen har en stor databas för information om arbetsmiljöfrågor, CIS, som också innehåller uppgifter om kemikalier.

Exempel på konventioner med anknytning till kemikaliefrågor är:

* konvention nr. 162 angående säkerhet vid användning av asbest (1986)

* konvention nr. 170 angående säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet (1990)

* konvention nr. 174 angående förebyggande av storolyckor inom industrin (1993)

Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet

Wienkonventionen till skydd för ozonskiktet antogs 1985. Den är en ramkonvention som ger förutsättningar för

internationella åtgärder för att skydda ozonskiktet. Åtaganden under konventionen fastläggs i särskilda protokoll, varav Montrealprotokollet är det första. Tillägg till Montrealprotokollet har gjorts i London 1990, och Köpenhamn 1992. De senaste tilläggen går ut på etappvis nedskärning av CFC-föreningar, haloner, trikloretan och koltetraklorid.

Baselkonventionen

Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av avfall syftar till att miljöfarligt avfall skall tas om hand så nära den plats där det uppkommer som möjligt. Gränsöverskridande transporter får endast ske då det innebär miljövinster och under noggrann kontroll. I ett senare tillägg har OECD-länderna utfäst sig att inte exportera någon form av miljöfarligt avfall under konventionen till länder utanför OECD.

Världshandelsorganisationen (WTO), en ny spelplan för världshandeln

Världshandelsorganisationen startade sitt arbete 1995. Den har till syfte att upprätthålla och utveckla ett internationellt accepterat regelsystem för världshandeln. För närvarande har organisationen 127 medlemmar och ytterligare 34 har ansökt om medlemskap. Den högsta beslutande församlingen är ministerkonferensen som hålls vartannat år. Den första hölls i december 1996 i Singapore. Det dagliga arbetet styrs av ett överordnat råd i Genève. Under detta arbetar tre råd, ett för vardera varor, tjänster och upphovsrätt. Det finns också tre stående kommittéer samt en särskild kommitté om handel och miljö. Det gemensamma sekretariatet ligger i Genève.

I inledningen till fördraget som upprättade världshandelsorganisationen förbinder sig medlemsstaterna att verka för att höja levnadsstandarden och att tillgodose full sysselsättning och en ökande realinkomst och efterfrågan. De skall också verka för att utvidga tillverkning och handel med varor och tjänster med hänsyn till bästa möjliga utnyttjande av jordens resurser i enlighet med målet om hållbar utveckling. De skall samtidigt söka skydda och bevara miljön. De skall förstärka medlen för att göra allt detta på ett sätt som är i samklang med deras respektive behov och problem i olika stadier av utveckling.

Organisationen arbetar efter fyra principer: - Handel utan diskriminering. Medlemmarna förbinder sig att behandla varor från andra medlemmar lika väl som produkter från vilket annat land som helst. När varor har nått en viss marknad måste de behandlas på samma sätt som motsvarande inhemska varor.

- Förutsägbart och ökande tillträde till marknader. Tariffer och tullar är tillåtna inom världshandelsorganisationen. Organisationen arbetar dock för en sänkning av befintliga tullsatser. Över en femårsperiod kommer tullsatserna att minska med 40%. Detta ökar tillträdet till andra marknader.

- Konkurrens på lika villkor skall främjas. Världshandelsorganisationen har utvidgat de tidigare reglerna kring dumpning och bidrag. Överenskommelsen på jordbruksområdet är avsedd att skapa ökad rättvisa inom handeln med jordbruksprodukter. Motsvarande regler finns för upphovsmannarätt och för handeln med tjänster.

- Utveckling och ekonomiska reformer skall uppmuntras. Bestämmelser från GATT som gynnar utvecklingsländerna kvarstår, bl.a. får de övergångsperioder för att hinna anpassa sin ekonomi till de strängare kraven i organisationens stadga. De minst utvecklade länderna får ännu större flexibilitet och vissa andra förmåner, t.ex. en påskyndad process för att öka marknadstillträdet för deras produkter.

Världshandelsorgnaisationen administrerar och genomför de olika överenskommelser som tillsammans utgör organi-

sationen. Den är ett forum för multilaterala överenskommelser. Vidare har den till uppgift att lösa handelstvister, att göra översyn av nationell handelspolitik och att samarbeta med andra internationella organisationer som sysslar med ekonomisk politik på global nivå.

Handel och miljö ännu ett obearbetat område

Världshandelsorganisationen har en särskild kommitté om handel och miljö. Kommittén fanns redan under GATT men förde en tynande tillvaro. Under världshandelsorganisationen har den återupplivats och är nu mycket aktiv. Viktiga frågor med avseende på kemikalier är bland annat miljömärkning och globala överenskommelser som rör både handel och miljö som t.ex. exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen (Prior Informed Consent, PIC) eller överenskommelser om långlivade organiska miljögifter (Persistent Organic Pollutants, POP:s). Andra viktiga frågor är exportbegränsningar av nationellt förbjudna kemikalier, s.k. Domestically Prohibited Goods, DPG, miljökrav som begränsar marknadstillträdet till industriländer för utvecklingländer och krav på tillverkningsprocesser m.m. i miljömärkningen. Vid den första ministerkonferensen inom världshandelsorganisationen, som hölls i Singapore i december 1996, uteblev de konkreta framstegen på området handel-miljö. Till stor del berodde detta på hårt motstånd från den s.k. G77-gruppen, ledd av Colombia. G77-gruppen samlar alla utvecklingsländerna till gemensamma ställningstaganden. I världshandelsorganisationen företräds Sverige och de övriga EU-länderna av EU-kommissionen, som på detta område har exklusiv kompetens. Sverige har, som ett av EU:s mest frihandelsvänliga länder, lätt att vinna gehör hos kommissionen för sina ståndpunkter.

OECD

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD bildades 1961 ur det tidigare OEEC, som i sin tur var en efterföljare till Marshallhjälpen till Europas krigshärjade länder. Den har för närvarande 30 medlemsländer. EUkommissionen deltar också i OECD som fullvärdig medlem.

OECD:s högsta beslutande organ är rådet där de 30 medlemsländerna har permanent representation. Kemikaliearbetet inom OECD bedrivs huvudsakligen inom OECD:s kemikaliegrupp och till någon del inom gruppen för föroreningskontroll som båda är undergrupper till miljöpolitikkommittén under rådet. OECD:s sekretariat leds av en generalsekreterare och är indelat i elva direktorat. Kemikaliefrågor återfinns inom miljödirektoratet (bild 2). OECD samråder med arbetsmarknadens parter och näringslivet genom två konsultativa organ, den rådgivande kommittén för industry och handel, samt den rådgivande kommitén för fackföreningsrörelsen.

OECD utgör för kemikaliefrågor ett forum för diskussioner och informationsutbyte och är framför allt ett konsensusorgan. Många överenskommelser inom OECD är informella och opublicerade. Om medlemsländerna så önskar kan rådet i OECD under vissa former anta ett mellan medlemsländerna gemensamt ställningstagande genom ett beslut eller en rekommendation. En rådsakt är lagligt bindande medan ett blandat beslut/rekommendation kan sägas vara starkt moraliskt bindande. Konsensus kan även formuleras i deklarationer från ministermöten.

OECD:s arbete på miljöområdet karakteriseras av strävan att förena ekonomiska, sociala och miljömässiga mål. Kemikaliegruppens mål under perioden 1994-1996 är att (i) befrämja ett mer dynamiskt internationellt informationsutbyte, (ii) utveckla, uppdatera och utöka vetenskapliga validerade och harmoniserade metoder för testning och bedömning av kemikalier, (iii) utveckla och befrämja användningen av harmoniserade metoder vid riskreduktion och prevention, (iv) befrämja samverkande aktiviteter

mellan medlemsländerna för att göra kemikaliekontrollen så heltäckande som möjligt, (v) arbeta för att medlemsländerna utnyttjar god bioteknologi, transport, förvaring, användning och avfall av kemikalier samt (vi) hjälpa tredje världens länder speciellt i implementeringsarbetet av Agenda 21.

OECD bildade en miljökommitté 1970, och en kemikaliegrupp 1975. Efter Hässelbykonferensen 1978 (se avsnitt xx) startade ett särskilt program för kemikalier, med tre-åriga budgetramar och en särskild styrgrupp, till vilken intresserade länder anslöt sig och bidrog till budgeten i enlighet med OECD:s principer (nyckeltal baserat på BNP). OECD:s program har till följd av bl.a. svenska initiativ blivit alltmer omfattande, och innehåller idag program om testning, god laboratoriesed, harmonisering av klassificering och märkning, riskbegränsning, bekämpningsmedel mm.

FN:s ekonomiska kommission för Europa/ konventionen om långväga gränsöverskridande luftförorening

Genèvekonventionen om långväga gränsöverskridande luftförorening (Convention on Long Range Transboundary Air Pollution) antogs 1979. Den har ramkaraktär och omfattar 39 länder i Europa och Nordamerika. Länder utanför denna region har möjlighet att delta som observatörer vid diskussionsmöten, men får ej närvara vid förhandlingarna, som enbart förs mellan de inblandade ländernas regeringsrepresentanter. Konventionens syfte är att begränsa och så långt möjligt förhindra uppkomsten av luftföroreningar som kan spridas långväga. Genom särskilda protokoll har man kommit överens om utsläppsbegränsningar för svavel, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen. För närvarande förhandlas två nya protokoll, ett om långlivade organiska ämnen och ett om metaller. I båda protokollen behandlas till skillnad från tidigare även produktrelaterade åtgärder, såsom begränsningar i produk-

tion och marknadsföring av olika ämnen eller produkter. Det pågår också arbete med att ta fram kriterier för att identifiera och välja ut nya ämnen som skulle kunna ingå i protokollen. Kriteriearbetet utnyttjas i det globala arbetet på en internationell, bindande konvention om långlivade organiska ämnen.

Konventionen för skyddet av Medelhavet mot föroreningar (Barcelonakonventionen).

Konventionen upprättades redan 1976. Den ändrade namn 1995 till konventionen för skyddet av Medelhavets marina miljö och kustregion i samband med att försiktighetsprincipen skrevs in i konventionen. Samtidigt uppsattes som mål eliminering av källor till förorening. FN:s miljöprogram har hand om sekretariatet. En särskild enhet i Atén koordinerar aktiviteter inom en gemensam hand- lingsplan för Medelhavet. Till konventionen hör flera protokoll, varav det tredje från 1980 behandlar skyddet av Medelhavet från förorening av landbaserade källor. Detta protokoll ändrades senast i mars 1996 varvid ett tillägg "..och aktiviteter" gjordes i namnet. Enligt det nya protokollet skall nitton olika kategorier av ämnen avvecklas. Gemensamt för ämnena är att de är giftiga, långlivade och ansamlas i organismer. Tolv organiska halogenerade föreningar har högsta prioritet. Dessa är desamma som diskuterats för avveckling på global nivå. Parterna skall upprätta handlingsplaner med tidtabeller för avvecklingen senast två år efter det att protokollet har trätt i kraft. Den senaste ändringen i Barcelonakonventionen överensstämmer i stort med tankarna i Esbjergdeklarationen även om generationsmålet saknas.

Oslo-Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten mot föroreningar

Oslokommissionen från 1972 övervakar Oslo-konventionen som syftar till att förhindra förorening av havsmiljön från dumpning eller förbränning till havs. Dumpning av industriavfall har numera upphört i Nordsjön och Nordostatlanten och förbränning upphörde 1991. Slamdumpning kommer att upphöra 1998.

Pariskommissionen från 1974 upprättades för att övervaka Pariskonventionen om att hindra förorening av havsmiljö från landbaserade källor. Kommissionen reglerar och kontrollerar tillförseln av ämnen och energi till havet via luften och landbaserade källor; floder, rörsystem, direkta utsläpp och oljeplattformar.

Vid ett ministermöte med signatärländerna för de båda konventionerna i september 1992 undertecknades en ny konvention om skydd av havsmiljön i Nordöstra Atlanten, som täcker Nordostatlanten och Nordsjön, inklusive Skagerack och Kattegatt. När denna konvention ratificerats av alla signatärlander till Oslo- resp. Pariskonventionen kommer den att ersätta de äldre konventionerna och samtidigt bli lagligt bindande. Oslo-Pariskommissionerna arbetar sedan några år gemensamt och delar sekretariat. Sekretariatet sitter i London.

Kemikalierelaterade aktiviteter bedrivs främst inom arbetsgrupperna om havsbaserade aktiviteter där frågor om dumpning, offshoreinstallationer och muddring hanteras, arbetsgruppen om punktkällor, som arbetar med föroreningar av havsmiljö från punktkällor i land, samt arbetsgruppen om diffusa källor som arbetar med diffusa källor till havsförorening.

Oslo-Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten mot föroreningar har antagit en handlingsplan för det närmaste året, som i allt väsentligt överensstämmer med Esbjergdeklarationen vad avser målen, nämligen att till år 2000 minska utsläppen av giftiga, persistenta och bioackumulerande ämnen till ofarliga nivåer. Man kommer att i synnerhet koncentrera sig på organiska klorföreningar med

ovannämnda egenskaper vilka i princip skall elimineras helt. Oslo-Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten mot föroreningar kommer också att vidareutveckla kriterier för giftighet, persistens och bioackumulation. Arbetsgruppen för diffusa källor, dvs kemiska produkter och varor, kommer att prioritera ett antal ämnes- och produktgrupper, bl.a. bromerade flamskyddsmedel, klorparaffiner och plastadditiv.

Helsingforskonventionen för skydd av Östersjöns miljö

Helsingforskonventionen signerades 1974 och ratificerades 1980. En ny konvention signerades 1992. Konventionen syftar till att skydda Östersjön genom att minska belastningarna av miljöstörande föroreningar från såväl utsläpp från landbaserade källor som från fartyg. Den nuvarande konventionen omfattar alla Östersjöstater. Den nya kommer även att inkludera EU. Konventionsområdet består av Östersjön, Öresund och Kattegatt, i det senare fallet alltså en viss överlappning med Oslo-Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten mot föroreningar. Kemikaliefrågorna hanteras i första hand inom en teknisk kommitté till förebyggande av föroreningar Arbetet omfattar både punktutsläpp och diffusa utsläpp av kemikalier. Helsingforskonventionen för skydd av Östersjöns miljö har nyligen antagit ett program baserat på Esbjergdeklarationen.

Ministerkonferenserna om Nordsjön

Den första ministerkonferensen om Nordsjöns miljö hölls 1984. Samtliga stater med kust mot Nordsjön deltog, dvs. Sverige, Norge, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Belgien, Frankrike och Storbritannien, samt därutöver Schweiz och EU. Vid den senaste konferensen som hölls i Esbjerg i juni 1995 antogs den s.k Esbjerg-deklarationen. Konferensen antog långtgående utfästelser på kemikalieområdet, bl.a. att utsläpp av naturfrämmande, farliga ämnen i

princip skulle upphöra inom 25 år och på sikt att koncentrationen av dessa ämnen i miljön skulle närma sig noll. För ämnen som förekommer naturligt skulle halterna under en 25-årsperiod närma sig bakgrundshalter.

Esbjergdeklarationen

Den 4:e Nordsjökonferensen antog en deklaration som väckt uppmärksamhet. Av detta skäl och för att dess principer bör vara vägledande för den svenska kemikaliepolitiken, nationellt och internationellt, refereras de viktigaste delarna här.

Deklarationen har ett särskilt avsnitt om förorening från farliga ämnen. Ministrarna konstaterar att målet är ett uthålligt och friskt ekosystem i Nordsjön och den vägledande principen för att uppnå detta är försiktighetsprincipen. Detta innebär att föroreningen av Nordsjön genom tillförsel av farliga ämnen bör upphöra inom en generation, med det slutliga målet att koncentrationerna av naturligt förekommande ämnen skall ha återgått till bakgrundsnivåer och för nautrfrämmande ämnen till nära noll.

För att uppnå detta mål behövs en strategi som inehåller såväl omedelbara åtgärder som mera långsiktiga åtgärder. Bland de omedelbara åtgärderna krävs fortsatta insatser för att nå de mål som sattes av den 3:e Nordsjökonferensen. Vidare inbjuds Oslo-Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten mot föroreningar liksom EU-kommissionen att utveckla och anta rekommendationer för Bästa Tillgängliga Teknik/Bästa MiljöPolitik för sektorer där så ännu ej skett. Ministrarna beslöt också att vidta åtgärder för att ytterligare minska utsläpp av farliga ämnen som kadmium, kvicksilver, andra tungmetaller och dioxiner, samt att i relevanta internationella fora ta initiativ till åtgärder för att substituera ett antal farliga ämnen, nämligen högklorerade, kortkedjiga paraffiner, triklorbensen, xylener, nonylfenoler, nonylfenoletoxylater och liknande ämnen samt bromerade flamskyddsmedel, med mindre farliga alternativ där sådana

finns tillgängliga.

Ministrarna inbjöd också Oslo-Pariskonventionen för skydd av Nordostatlanten mot föroreningar och EU-kommissionen att utföra studier och riskbedömningar för att öka kunskapen om konsekvenserna av misstänkt hormonstörande ämnen, som t.ex. nonylfenol, vissa ftalater och bekämpningsmedel, och att vidta nödvändiga åtgärder. Man beslöt också att stödja den pågående processen för att utveckla ett internationellt bindande instrument för långlivade organiska ämnen. EU-ländernas ministrar kom också överens om att inom Rådsdirektivet 91/414/EEC ge prioritet åt genomgång av sådana bekämpningsmedel som återfunnits i Nordsjön.

Den arktiska miljöskyddsstrategin och det arktiska rådet

Strategin upprättades i Rovaniemi 1991 av de åtta cirkumpolära länderna Canada, Danmark/Grönland, Finland, Island, Norge, Ryssland, Sverige och USA. Målet för strategin är bl.a.

- att skydda det arktiska ekosystemet, inklusive människan,

- att bevara, förbättra och återställa naturresurserna i Arktis, inklusive deras användning av lokalsamhällena och urbefolkningen

- att med jämna mellanrum se över miljötillståndet i Arktis

- att identifiera, begränsa och långsiktigt eliminera förorening av Arktis.

Under strategin har man upprättat fem program, varav ett, det arktiska övervaknings- och bedömningsprogrammet, framför allt är inriktat på förorening av Arktis till följd av kemikalieanvändning. Sekretariatet för programmet är beläget i Oslo. Programmet samlar in data om långlivade organiska ämnen, tungmetaller, radioaktiva ämnen, försurande ämnen. Arbetet bygger på existerande nationella program, som vid behov har modifierats för att passa det arktiska övervakningsprogrammets syften. En första vetenskaplig rapport med slutsatser och förslag kommer att

presenteras under 1997.

I september 1996 undertecknade de åtta arktiska länderna en deklaration som upprättade ett arktiskt råd. Rådet kommer under 1997 att ta över ansvaret för överblick och koordinering av de fem olika delprogrammen under strategin. Rådet kommer också vid ett ministermöte i Norge i juni 1997 att ta ställning till förslag till rekommendationer om åtgärder för att minska föroreningen av Arktis med målet att förbättra hälsotillståndet för den arktiska miljön.

Internationella Gemensamma Kommissionen

Den internationella gemensamma kommissionen mellan Kanada och USA bildades 1909 med syfte att bistå regeringarna med lösningar på gemensamma problem som hör ihop med gränsvattnen. Kommissionen har tre medlemmar från respektive land. Under kommissionen arbetar ett sekretariat med kontor i båda länderna. Det finns också ett regionalt kontor för de Stora Sjöarna. Kommissionen har huvudsakligen en utredande och rådgivande roll, men kan också utfärda tillstånd till byggande av fasta anläggningar i vattnen i enlighet med överenskomna regler.Kommissionen har på uppdrag av regeringarna arbetat fram en överenskommelse om luftkvalitet som undertecknades 1991.

Mycket av arbetet har fokuserats på de Stora Sjöarna som innehåller 20% av världens färskvattenresurser. Kanada och USA undertecknade 1972 den första överenskommelsen om vattenkvalitet i de Stora Sjöarna. År 1978 undertecknades en överenskommelse om att arbeta gemensamt för att få bort långlivade giftiga ämnen ur sjöarna. Från att huvudsakligen ha sysslat med utsläpp till vatten av miljös- törande föroreningar, har kommissionen alltmer kommit att arbeta med luftföroreningar och långväga transport. Beräkningar som kommissionen låtit utföra visar att 90% av PCB-tillförseln till Lake Superior kommer från deposition av luftburna föroreningar. Motsvarande siffror för de övriga sjöarna är lägre. Kommissionen har upprättat ett övervakningssystem för att klarlägga nedfallet över sjöarna och dess ursprung.

Kommissionen publicerar vartannat år en rapport om vattenkvalitén i de stora sjöarna. I sin rapport 1992 till regeringarna rekommenderade kommissionen en utfasning av klor och klorföreningar, vilket väckte stor uppmärksamhet. Dessutom publicerar man rapporter från de vetenskapliga arbetsgrupperna. En sådan om utfasning av persistenta ämnen kom 1993, och utgjorde basen för kommissionens sjunde rapport 1994. I sin rapport rekommenderar kommissionen till USA och Kanada att genomföra en politik som leder till en i det närmaste fullständig utfasning av persistenta organiska ämnen.

Regeringarna i USA och Kanada har tills vidare avvisat kommissionens förslag om en total utfasning av klor. Det pågår ändå en förändring i denna riktning. Liksom i Europa har användningen av klorgas vid pappersframställning sjunkit drastiskt, och användningen av klordioxid som ersättningsmedel i blekningsprocesserna förefaller bli ett mellanspel på väg mot processer som inte alls använder klorföreningar. Detta ger möjlighet att på sikt sluta processerna, dvs. att framställa papper i princip utan andra utsläpp än värmeenergi, koldoixid och vatten.

Nordiska ministerrådet

Nordiska ministerrådet är ett samarbetsorgan för de nordiska regeringarna. Statsministrarna har ett överordnat ansvar för samarbetet, som i övrigt koordineras av samarbetsministrarna och den nordiska samarbetskommittén. Frågor inom ministerrådsorganisationen behandlas inom 17 olika ämbetsmannakommittéer inriktade på olika samhällssektorer. Kemikaliearbetet återfinns främst under ämbetsmannakommittén för miljövård och till en mindre del under ämbetsmannakommittén för arbetsmarknads- och arbetsmiljöpolitik. En gemensam nordisk miljöstrategi finns sammanfattad i "Den nordiske miljø- strategi- april 1994 -

marts 1996" publicerad i TemaNord 1994:568.

I beaktande av miljöstrategin är det viktigt att samarbeta bl.a. inom områdena riskbedömning och riskhantering, vid utveckling av kriterier samt i arbetet kring bekämpningsmedel. Möjlighet till nordiskt samarbete bör nyttjas då de nordiska länderna finner det lämpligt med en gemensam nordisk strategi. Resultatet av samarbetet är ej förpliktigande på politisk nivå medan överenskommelser inom olika sakområden anses vara starkt moraliskt bindande. Det finns även en gemensam informationsplikt som är av betydelse ex vid förändringar i agerande.

Arbetet inriktas på att bidra till gemensamma nordiska utgångspunkter för arbetet inom andra internationella fora. Regelarbetet kommer då att i första hand riktas mot EU men även mot OECD medan det under andra områden, som t.ex. Montrealprotokollet om global utfasning av flourkolväten, faller under FN. Så t.ex. deltar Naturvårdsverket aktivt i en grupp som arbetar med produktorienterad miljöstrategi. Syftet är att utveckla varors miljöanpassning och identifiera och undanröja hinder för miljöanpassning i nationella regelsystem liksom inom den Europeiska Unionen.

Nordiska kemikaliegruppen

Målet för arbetet inom är att användningen av särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen skall begränsas, ersättas eller helt avvecklas. Gruppen har nyligen lagt fast en strategi för de närmaste årens arbete. Man avser att i första hand arbeta policyinriktat, i syfte att ge bättre slagkraft åt gemensamma nordiska ståndpunkter i internationella förhandlingar. Det är angeläget att den progressiva synen på miljön som präglar de nordiska länderna, kommer fram i internationella överenskommelser om kemikalier och miljö. Det behövs också ett löpande erfarenhets- och informationsutbyte. Samarbetet ger också möjlighet till arbetsfördelning.

Bland de aktiviteter som planeras för tiden fram till år 2000 kan nämnas kriterieutveckling för långlivade organiska

ämnen, utvärdering av havskonventionernas måluppfyllelse, bergränsningsarbete inom EU, ozonnedbrytande ämnen, begränsning och utbyte av tungmetaller och riskbegränsning av bekämpningsmedel mm.

7 Försiktighetsprincipen

Med försiktighetsprincipen avses här ett synsätt och en strategi som innebär att man i förväg skall vidta de åtgärder som behövs för att undvika skada på människor eller miljön i stället för att reagera och åtgärda först när en skada inträffat och blivit upptäckt. I grunden skulle försiktighetsprincipen kunna sägas vara ett filosofiskt uttryck en självbevarelsedrift. Försiktighetsprincipen i denna breda mening motsvarar allmän aktsamhet och kravet på försiktighetsmått i 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) och hänsynsregeln i 2 kapitlet 3 § i föreliggande förslag till miljöbalk.

I miljörörelsens argumentation har hänvisningar till försiktighetsprincipen under senare år blivit ett mycket ofta använt argument, särskilt sedan ett regionalt förberedande möte i Bergen 1990 inför FN:s konferens om miljö och utveckling gav internationell acceptans åt principen.

Under senare år har försiktighetsprincipen fått en alltmer framträdande plats i internationella konventioner m.m. Ett exempel från 1992 är Rio-deklarationen där princip 15 säger att försiktighetsprincipen (precautionary approach) skall tillämpas för att skydda miljön så långt som möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter.

Vi finner också försiktighetsprincipen (precautionary principle) i Esbjergdeklarationen från 4:e Nordsjökonferensen (1995) där man anger försiktighetspricipen som den vägledande principen för hur man skall uppnå deklarationens mål.

Försiktighetsprincipens allt snävare tolkning

Försiktighetsprincipen i dess ursprungliga betydelse var mycket bred. Under senare år kan man dock finna tendenser till en uppdelning i tre tolkningar som alla gör anspråk på att i olika sammanhang vara försiktighetsprincipen:

1. Försiktighetsprincipen i betydelsen av de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang.

2. Försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma

3. Försiktighetsprincipen i betydelsen omvänd bevisbörda vid misstanke om miljöproblem. Det kan tyckas att det inte har stor betydelse hur man i olika sammanhang definierar försiktighetsprincipen. Det finns emellertid en aspekt där definitionen är betydelsefull. Riodeklarationens princip 15 har följande lydelse:

"I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

I internationella miljösammanhang har försiktighetsprincipen aldrig entydigt definierats trots att den omnämnts i flera konventioner. Riodeklarationens omnämnande säger i första meningen att försiktighetsprincipen skall tillämpas. Den andra meningen innehåller vad som skulle kunna vara en definition av principen. Men formuleringen kan lika gärna vara en precisering av när en speciell typ av försiktighet skall visas.

Det är troligen så att olika nationer har tolkat texten i Riodeklarationens princip 15 på skilda sätt. Den svenska delegationens tolkning var enligt utsaga att försiktighetsprincipen skall användas i bred mening och inte är att jämställa med den andra meningen i 15:de principen.

Som ovan nämnts har försiktighetsprincipen aldrig definierats i internationella miljösammanhang. Frågan är om betydelsen av precautionary och precaution i engelska språket är så tydlig och användbar att en definition av begreppen precautionary principle och precautionary approach inte behövs.

Det engelska ordet precaution har i engelska språket en väl definierad betydelse av att man gör något i förväg för att förebygga problem t.ex. för att undvika fara, skada eller olägenhet eller för att försäkra sig om ett fördelaktigt resultat.

En annan möjlighet att finna vägledning i denna fråga är att undersöka hur uttrycket precautionary approach i Riodeklarationens princip 15 som på svenska återgivits med försiktighetsprincipen förekommer i Agenda 21. En sådan granskning ger vid handen att precautionary approach så som det används i Agenda 21 tycks ha en bred betydelse som avser förebyggande åtgärder för att undvika olika typer av problem och att det avser försiktighetsmått både i sådana fall där orsakssambanden är mer klarlagda och sådana fall där det föreligger skälig misstanke om risk.

En sådan tolkning innebär också att texten i direktivet om inneslutning av genetiskt modifierade mikroorganismer (90/219/EEG) att innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människor hälsa och miljön begränsas bättre kan sägas motsvara försiktighetsprincipen.

Detta innebär också att den andra meningen i Riodeklarationens princip 15 inte skall uppfattas som en definition av försiktighetsprincipen.

I föreliggande miljöbalksförslag (lagrådsremissen) används däremot försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder skall vidtas så snart det finns skäl att befara skada

eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Det kan emellertid bli problem om uttrycket försiktighetsprincipen används dels med hänvisning till en bred betydelse i samband med Riodeklarationen och Agenda 21 och dels i en särskild och snävare betydelse i svensk lagstiftning.

Ett tydligt sätt att understryka att vi från svensk sida önskar en vid definition av försiktighetsprincipen även i internationella sammanhang, är att använda denna vida definition i vår egen lagstiftning.

Ett sådant tillvägagångssätt innebär att försiktighetsprincipen får betydelsen av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang och närmast motsvaras av de allmänna hänsynsreglerna miljöbalksförslagets kapitel 2 (lagrådsremissen) och särskilt 3 §. När det gäller LKP finns motsvarande regel i 5 §.

Principen att åtgärder skall vidtas redan om det finns skäl att befara skada är då ett mycket viktigt specialfall för försiktighetsprincipens användning.

Försiktighetskravet skall alltid uppfyllas. Det är innebörden i nuvarande kemikalielagstiftning i 5 § LKP. Vidare gäller att en villkorad omvänd bevisbörda skall tillämpas, dvs. att om det finns en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om risk så bör ämnet räknas som om det hade den misstänkta skadliga effekten till det finns tillräckliga skäl att anse att så inte är fallet.

De åtgärder som avses i försiktighetsprincipen är inte bara skyddsåtgärder i form av märkning, skyddsutrustning, skydd mot spill, rening av utsläpp m.m. utan också att man minskar riskerna genom att begränsa exponering och användningen av farliga kemikalier så långt det är som möjligt och rimligt.

I LKP återfinns en sådan försiktighetsstrategi främst i form av kravet på försiktighetsmått i 5 §. I §§ 6-8 ställs krav på undersökningar, tillgång till kunskap och produktinformation vilka är en förutsättning för att man skall kunna vidta försiktighetsmåtten.

Åtgärder enligt försiktighetsprincipen kan vara:

1. Åtgärder med bibehållande av ett likvärdigt ändamål.

En konsekvens av försiktighetsprincipen är att man användningen av farliga produkter skall begränsa exponeringen så långt som det är möjligt med bibehållet ändamål. Detta kallas ibland minimeringsprincipen. Med "möjligt" menas tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Utbytesprincipen kan ses som ett specialfall av detta. Den innebär att kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Här bör även övergång till alternativ icke-kemisk metod beaktas. Utöver minimering och utbyte finns det ett stort antal andra åtgärder t.ex. rening och slutning av processer som innebär att man uppnår ändamålet med minskade risker.

2. Åtgärder som innebär en begränsning av ändamålet. Om det inte är möjligt att med försiktighetsåtgärder enligt punkt 1 kan försiktighetskravet innebära åtgärder som begränsar det önskade resultatet. I ett sådant fall kan det bli aktuellt med utbyte till alternativ som ger ett sämre resultat men tillräckligt minskad olägenhet. Därvid skall man då göra en avvägning mellan minskad risk för miljö och hälsa å ena sidan och nyttan med bibehållet ändamål å andra sidan. Det kan också vara frågan om att användningen av produkten skall begränsas eller att den inte skall användas alls.

Försiktighetsprincipen

1. Minimering av exponering (t.ex.) skydd, rening, avfallshantering).

2. Minimering av användningen (rätt dosering m.m.).

3. Utbyte till alternativ med likvärdig funktion (utbytesprincipen).

4. Utbyte till alternativ med begränsad funktion.

5. Begränsad användning

6. Ingen användning

Utbytesprincipen innebär att kemiska produkter skall undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Förslaget till Miljöbalk använder uttrycket "riskabel" i stället för "farlig". Utbytet skall innebära en påtaglig fördel för hälsa eller miljö. Utbytet får inte vara alltför kostsamt i förhållande till den nytta det medför för miljön.

Utbyte skall ske i en valsituation om det finns en produkt som ger likvärdigt resultat men som man bedömer innebär en inte oväsentligt minskad risk. Eftersom vår kunskap om riskerna med kemiska produkter är begränsad och varierande kan här uppstå ett antal problem som måste beaktas.

Ett problem har vi när frågan uppkommer om ett ämne med dokumenterat farliga egenskaper skall ersättas med ett ämne som är mindre väl undersökt. Det får inte vara en fördel för ett ämne att vi vet mindre om det. Å andra sidan får vi inte hamna i den situationen att ett ämne alltid har fördel för att det är mest undersökt. Det skulle kunna innebära att ämnen som på grund av vissa egenskaper t.ex. att de är långlivade och bioackumulerbara blir svåra att ersätta eftersom de som regel alltid kommer att vara de mest undersökta.

Ett annat viktig fråga är om det är riskerna vid användning som skall värderas eller om man skall utgå från produktens livscykel.

Förhållningssättet i dessa frågor bör vara att man skall göra en bedömning i ett helhetsperspektiv och med utgångspunkt från den kunskap som är tillgänglig eller som rimligen kan anskaffas. Man bör observera att det också finns en risk med att vänta tills alternativen är fullständigt utredda.

En annan svårighet av allmän karaktär kan uppkomma när man skall väga olika typer av effekter mot varandra. Antag att valet av ett visst fordonsbränsle ger minskade utsläpp av fossil koldioxid medan utsläppen av försurande och hälsoskadliga kväveoxider ökar. Svårigheten är av samma slag som när vid en samhällsekonomisk jämförelse

mellan miljöskadan av en verksamhet och dess samhällsnytta.

Ett problem som har anförts med utbytesprincipen är att den skulle kunna medföra att företag kan anklagas för brott eftersom de har en produkt som är aningen farligare än konkurrentens. Man bör observera följande: För det första krävs det att den minskade risken vid utbyte inte är bagatellartad. För det andra så har tillverkare eller användare av kemiska produkter ansvaret för att befogade åtgärder enligt utbytesprincipen genomförs. De skall själva avgöra vilka åtgärder som behövs i den aktuella situationen med hänsyn till vad lagen säger och vad som är känt om riskerna med produkten och alternativen. Om det finns alternativ som ger en tillräckligt minskad risk och om det visar sig, efter en tid, att inget utbyte sker så är det tillsynsmyndigheten uppgift att ingripa. Detta sker, som regel, genom i första hand genom information i form av råd. Om trots detta ingenting sker kan myndigheten bland annat meddela föreläggande som kan vara förenat med vite. I förslaget till miljöbalk är principen inte straffsanktionerad. Möjligheten till föreläggande med vite finns dock kvar.

Vi dåliga på att förutsäga miljöproblem. Det beror på att sambanden mellan orsak och verkan i naturen ofta är mycket komplexa. Den vanliga bilden har varit att vi först upptäcker en effekt i naturen och därefter letar efter orsaken. Samtidigt har utsläpp fått fortsätta så länge som det inte är bevisat att de har en väsentlig miljöskadlig effekt. Det betyder att skadorna förvärras medan forskning och samband mellan orsak och verkan pågår. Erfarenheterna har visat att detta inte är en bra strategi.

För att undvika detta har man infört olika former av "omvänd bevisbörda". En sådan princip finns uttryckt redan i förarbetena till lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor, (LHMV), och i förarbetena till LKP. Den omvända bevisbördan i dessa förarbeten kan allmänt formuleras som

att det är tillräckligt med en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om risk för att ämnet skall räknas som om det har den misstänkt skadliga effekten till dess det finns tillräckliga skäl att anse att så inte är fallet.

I förslaget till miljöbalk återfinns omvänd bevisbörda vid tillståndsprövning, prövning av villkor och tillsyn i 2 kapitlet, 1 § (Allmänna hänsynsregler m.m.)

I praktiken finns det ett stort spektrum av situationer där försiktighetsmodellen skall tillämpas och ett stort antal olika försiktighetsmått som den föranleder. Syftet med åtgärderna är att förhindra eller minimera exponering. Det kan ske genom konkreta anordningar som invallningar, inneslutningar, reningsverk m.m. Man kan byta ut ett farligt ämne mot ett mindre farligt eller mot en icke-kemisk metod. Man kan också minimera eller begränsa användningen eller helt avstå från den.

I det följande finns det exempel på olika former av försiktighetsmått. Man kan finna en del allmänna principer t.ex. att eftersträva rena varor, att ämnen som sprids i stora mängder bör vara lättnedbrytbara, att uppmärksamma ämnen eller material som ackumuleras i teknosfären eller på deponier. Omvänd bevisbörda vid farhåga för skada är en annan princip.

Den kanske vanligaste och tydligaste typen av tillämpning av försiktighetsprincipen är att man skall undvika att använda potentiellt skadliga ämnen som långsiktigt ackumuleras i naturen, särskilt i organismerna. För organiska ämnen med en viss grad av biotillgänglighet (bioackumulation) och stabilitet i miljön kan man göra bedömningen att dessa egenskaper i sig, mot bakgrund av osäkerheten om toxiska effekter, utgör en varningssignal om möjliga miljöoch hälsoskador. På grund av ämnet är långlivat riskerar man att det kan spridas långväga och finnas kvar länge i miljön. Att t.ex. vidta generella åtgärder mot sådana ämnen

med en viss grad av bioackumulationsförmåga och stabilitet i miljön kan vara ett befogat försiktighetsmått.

En annan men liknande typ av situation som bör uppmärksammas är användning som leder till att ämnen ackumuleras i samhället (ackumulation i teknosfären) samtidigt som man inte har ett tillförlitligt system för att ta hand om dem när de är förbrukade. Man vet därför inte vart de kommer att ta vägen i naturen. I ett sådant fall kan "bromssträckan" bli mycket lång om och när man upptäcker problem med dessa ämnen. Det är därför angeläget att vara förutseende och vidta åtgärder så att sådan ansamling av ämnen inte uppkommer eller förvärras. Detta är ett exempel på hur försiktighetsprincipen kan tillämpas på verksamhet som ger problem i det långsiktiga perspektivet.

Samma sak gäller vid användning eller verksamhet som leder till att långlivade ämnen som kan vara farliga ansamlas på tipp. I ett kort tidsperspektiv kan måhända sådan deponering accepteras men det är inte förenligt med i ett kretsloppsanpassat och långsiktigt hållbart samhälle. Även om endast en liten del av det upplagrade ämnet läcker från tippen kommer de ständigt ökande mängderna att innebära ständigt ökande utflöden från deponeringsplatserna. En strategi enligt försiktighetsprincipen bygger på att välja material och kemikalier så att man undviker eller minimerar en ackumulation av riskabla ämnen på deponierna.

Ett sannolikt framtida problemområde då det gäller försiktighetsprincipens användande, är den nya miljösituation som är på väg att växa fram. Tidigare var problemen lokala till sin natur och samband mellan orsak och verkan på miljö- och hälsoområdet var förhållandevis enklare att fastställa. Nu ser vi framför oss en bild med problem som orsakas av lågdoseffekter och synergier mellan olika ämnen och deras inverkan på komplexa biokemiska processer. En viktig faktor för att försiktighetsprincipen skall tillämpas och åberopas är att det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet. Med skäl avses en vetenskapligt grundad misstanke. Graden av tillräckligt vetenskapligt underlag och graden av allvar i det befarade hotet, i det enskilda, fallet borde i första hand

påverka tidshorisonten för en begränsning eller avveckling men inte riktningen.

Att ersätta nickel-kadmiumbatterier med klart mindre farliga uppladdningsbara batterier t.ex. litiumjon- eller metallhydridbatterier i mobiltelefoner och många andra funktioner är ett exempel på utbyte enligt utbytesprincipen. Utvecklingen i Sverige har visat att ändamålet kan uppnås till en rimlig kostnad. Det är mycket angeläget att användningen av kadmium avvecklas. Inom EU finns en Rådsresolution från den 25 januari 1988 där det sägs att användningen av kadmium bara skall ske i de fall godtagbara alternativ inte existerar. Det innebär att man för detta särskilda fall beslutat att utbytesprincipen skall användas.

Användning av blyhagel vid s.k. duvskytte och vid jakt innebär en omfattande spridning av en giftig tungmetall i naturen. Alternativ finns i form av stålhagel. Funktionen är inte i alla avseenden likvärdig och stålhagel kräver oftast inköp av nytt vapen. Utbytesprincipen är därför inte självklart tillämplig. Denna situation innebär att man skall pröva utbyte eller begränsning av användning enligt försiktighetsprincipen.

Material som under användningen läcker ämnen till omgivningen medför till exempel att vi exponeras för ett stort antal ämnen i vår hemmiljö. Det är inte möjligt att förutse vilka de långsiktiga effekterna av en sådan exponering kan vara. Som åtgärd enligt försiktighetsprincipen bör vi därför utveckla "rena varor" som inte läcker kemikalier till omgivningen.

Ett annat område där man bör utveckla "rena varor" är material som nöts sönder vid användningen till stoft som sprids kan spridas till miljön eller t.ex. andas in av människor. Däck är ett tydligt exempel på ett sådant material. Gummi i däck innehåller tillsatser med negativa hälso- och miljöeffekter. En tillsats som bedömts angelägen att ersätta är högaromatisk olja. I ett särskilt projekt har man tagit fram och med tillfredställande resultat testat regummerade däck utan högaromatisk olja. Om detta resultat är korrekt så gäller utbytesprincipen. Det har hävdats att däcken utan HA-olja ger något sämre väggrepp. Om detta är riktigt bör

man bedöma om övergång till däck utan högaromatisk olja ändå bör ske med hänvisning till försiktighetsprincipen (d.v.s. utbyte utan likvärdigt resultat). Bedömningen skall då ske genom en avvägning mellan minskad risk för miljö och hälsa å ena sidan och nyttan med ett bättre väggrepp å den andra.

Tvättmedel och allrengöringsmedel är exempel på ämnen med en utbredd användning och som kan hamna såväl i reningsverk som direkt i naturen. På sådana produkter bör man ställa krav på försiktighetsåtgärder i första hand genom minimering och utbyte. Minskad giftighet och utbyte till lättnedbrytbara ämnen är exempel på åtgärder.

Utvecklingen Sverige under senare år har visat att tvätt och rengöringsmedel av olika slag går att göra mindre riskabla med bibehållen funktion. Den viktigaste förändringen har varit utbyte till biologiskt lättnedbrytbara ämnen. Man har också minskat produkternas giftighet.

Textiltvättmedel och många andra rengöringsmedel innehåller tensider som har ytaktiva egenskaper och hjälper till i rengöringsprocessen. Många tensider har en uttalad akut giftverkan på vattenorganismer. En faktor av betydelse för effekterna av tensidernas giftverkan är hur stor mängd som släpps ut. I hushållen är överdosering vid textiltvätt mycket vanlig. Att dosera rätt är en konst. Doseringen skall bland annat ta hänsyn till mängden tvätt, tvättens nedsmutsning och vattnets hårdhet. Försiktighetsprincipen gäller för alla. Att inte överdosera är ett exempel på försiktighetmått enligt minimeringsprincipen, d.v.s att inte använda mer kemikalier än vad som behövs.

Ett annat exempel där tensider är inblandade är biltvätt med schampo. Biltvätt bör inte ske vid vattendrag eller på gator eller andra platser där avloppsvattnet genom ledningar går direkt till ett vattendrag eller liknande. I stället bör man tvätta bilen så att tensiderna i tvättvattnet får en chans att genom nedbrytning förlora sin giftverkan innan de kommer ut i vattenmiljön. Tvätt av den egna bilen är ett exempel där den enskildes val av plats för verksamheten är en försiktighetsåtgärd.

Filmbildande skumvätskor för brandbekämpning som används för vissa släckningssituationer innehåller fluortensider som är svårnedbrytbara och akut toxiska för vattenorganismer. Någon funktionell ersättningskemikalie för fluortensider är för närvarande inte känd. Ett uppenbart försiktighetsmått är undvika använda skumvätskor med fluortensider i de fall där deras funktion inte behövs. I övrigt så måste man väga miljöskadan med användningen av fluortensider mot den ökade skada eller risk för skada som en släckning utan effektiv filmbildning kan medföra.

Fluortensider har också en utbredd användning i golvpolish. Vid golvtvätt och polishborttagning kommer fluortensiderna att hamna i avloppet. Med utgångspunkt från försiktighetsprincipen bör man därför eftersträva att finna alternativ till golvpolish med fluortensider.

Inför FN.s konferens om miljö och utveckling och upprättandet av Riodeklarationen fördes, även angående försiktighetsprincipens inkorporering, långa förhandlingar där jurister stötte och blötte ordval och kommatecken och där förhandlarna nagelfor formuleringarna mot bakgrund av önskade och oönskade konsekvenser på nationell nivå. Resultatet blev Riodeklarationens princip 15, med följande ordlydelse i officiell svensk översättning:

"I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

Då Riodeklarationen skrivits under av ett mycket stort antal länder, inklusive Sverige, är detta en ordalydelse som måste

betraktas som officiell och gällande. Man kan konstatera att överenskommelsen att använda försiktighetsprincipen i Riodeklarationen innehåller begränsningar och förbehåll genom den uttrycklig hänvisningen till staters förmåga och att formuleringen i andra meningen kan vara problematisk med sin hänvisning till kostnadseffektiva lösningar. Detta minskar betydelsen av princip 15 som ledstjärna för miljöskydd. Dessutom saknar man bland annat konkretiseringar av när hot skall anses föreligga och vad som skall ses som vetenskaplig bevisning. Å andra sidan var dessa luddigheter priset för allmän internationell acceptans, vilket är en förutsättning för att principen ska få någon betydelse att tala om.

Kostnadseffektivitet

För att göra försiktighetsprincipen i Riodeklarationens formulering operationell, krävs att man definierar kosnadseffektivitetsbegreppet, och här uppstår ett problem. Den gängse, i ekonomisk teoribildning förekommande, definitionen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärd ej vidtas är större än kostnaden för åtgärd. Tittar man på i vilket sammanhang hänvisningar görs till kostnadseffektivitet i Riodeklarationens 15:de princip framstår inte denna traditionella tolkning som den mest rimliga.

Där sägs att avsaknad av vetenskaplig bevisning inte skall leda till att kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Vetenskaplig bevisning i form av kvantifierade orsak/verkan samband, torde i flertalet fall vara en nödvändig förutsättning för att man ska kunna beräkna den marginella skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns, skulle behöva just den vetenskapliga bevisning som försiktighetsprincipen inledningsvis säger inte skall behövas, skulle juristerna och diplomaterna bakom Riodeklarationen ha skapat ett Moment 22. Detta har förhoppningsvis inte varit avsikten,

varav torde följa att man haft en alternativ definition av kostnadseffektivitet i tankarna.

En sådan alternativ definition är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljömål (t.ex. en utsläppsbegränsning), helt oberoende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas och vad uppskattningen i så fall visar. I denna andra tolkning jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd med kostnaderna för alternativa åtgärder. Det innebär att den miljöekonomiska definitionen av kostnadseffektivitet kommer att skilja sig från den gängse ekonomiska, ett faktum som kanhända kommer att orsaka en del förvirring. En sådan tolkning är emellertid nödvändig om andra meningen i Riodeklarationens princip 15 skall bli något annat än ett spel för de politiska gallerierna.

Hur är det då i förslaget till miljöbalk? Finns där formuleringar som innebär att ett liknande moment 22 skulle kunna uppkomma?

Försiktighetsprincipen i den föreslagna miljöbalken

I förslaget till miljöbalk (lagrådsremissen) finner vi i 2 kap. 3 §, 2 st, att "Dessa försiktighetsmått skall genomföras så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan m e d f ö r a skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön".

Det innebär att åtgärder skall vidtas även om orsakssambanden inte är klarlagda.

I miljöbalksförslaget finns även begränsningar för tillämpligheten av hänsynsreglerna i 2 kap. 8 §: "Kraven på hänsyn enligt 2-7 §§ gäller i den utsträckning det är kan anses rimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall nyttan av skyddsåtgärder jämföras med kostnaderna för sådana åtgärder. ..."

Uppenbarligen innehåller miljöbalksförslaget inte ordet "kostnadseffektiv", utan nöjer sig med att säga att kraven på hänsyn endast skall tillämpas om det kan anses rimligt med hänsyn till de kostnader detta skulle föranleda. Detta skulle

förvisso kunna tolkas som ett krav på kostnadseffektivitet i åtgärderna, som i så fall skulle ge ett motsvarande cirkelresonemang som Riodeklarationens formulering hotar att hamna i.

Enligt författningskommentaren är meningen med den så kallade skälighetsregeln emellertid att "proportionen mellan den nytta för människors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna föranleder."

I lagrådsremissen har man vidare infört en bestämmelse om omvänd bevisbörda i 2 kap. 1 §. Denna uttrycks på följande vis: "Vid tillåtlighets- och tillståndsprövning och prövning av sådana villkor som inte gäller ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. Det gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön."

Det är alltså inte huvudsakligen en kostnadseffektivitetsanalys som avses i skälighetsregeln, utan en generell bedömning av vilka kostnader som är skäliga att belasta verksamhetstypen (inte den enskilde utövaren) med. Därtill kommer en bedömning av om dessa kostnader står i proportion till nyttan av åtgärden samt en omvändning av bevisbördan vad avser kostnadens rimlighet.

Detta borde räcka för att principen skall komma att tillämpas så som lagstiftarna avsåg och inte ställas åt sidan av juridiska tolkningstvister. Vill man ytterligare försäkra sig om detta kan man i förarbetena skriva in att eventuella kostnadseffektivitetsbedömningar vid fall med befarade effekter skall göras mellan olika åtgärdsalternativ, snarare än mellan dessa och kostnaderna för icke-åtgärdandets (okända) konsekvenser. På så sätt understryker man ytterligare principens betydelse och ger större förutsättningar för att den blir det bärande elementet i framtida miljölagstiftning.

7.2. Principen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma

Många klassiska miljöproblem t.ex. försurningen i Skandinavien, metylkvicksilverförgiftning i Minamata och reproduktionsstörning hos fågel på grund av DDT och dess metaboliter fortgick lång tid efter det problemen upptäckts och orsakerna identifierats. Utsläpparna hävdade att de exakta kvantitativa orsaksrelationerna inte var kända och att det därför var omöjligt att bedöma vilka åtgärder som behövdes för att i tillräcklig utsträckning begränsa problemet. Principen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke vann acceptans i miljöarbetet för att undvika att sådan tidsfördröjning inträffar i framtiden och att effekterna förvärras på grund av att man avvaktar med åtgärder medan forskning pågår. Den är en viktig och på senare år

mycket uppmärksammad del av försiktighetsprincipen och den har sedan länge varit en grundsten i den svenska miljölagstiftningen även om den inte varit uttryckt i lagtext. I förslaget till miljöbalk (lagrådsremissen) 2 kapitlet, 3 §, är den explicit uttryckt i andra stycket.

Under senare tid uppmärksammas alltmer att kunskapen om de komplexa systemen i naturen är begränsad och att det i de flesta fall inte är möjligt att säkert förutsäga vilka effekter en viss åtgärd kan få. Det är givetvis svårare att vidta åtgärder om förhållandet mellan orsak och verkan är ofullständigt klarlagt. Samtidigt är det angeläget med åtgärder när det finns skäl att anta att en verksamhet medföra skada eller olägenhet. Detta motiverar att man utvecklar nya former av försiktighetsåtgärder t.ex. i form av generella angreppssätt av olika slag.

8 Hållbar utveckling och kemikalier

Begreppet hållbar utveckling (sustainable developement) definierades första gången i FN- sammanhang 1980 i en FN-rapport om "Världsstrategin för naturvård" (World Conservation Strategy) och 1987 i Brundtlandkommissionens rapport "Vår gemensamma framtid" (Our Common Future).

"En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov." (Vår gemensamma framtid. Ref. 1, sid 57).

Liknande tankegångar som tar upp frågan om långsiktig hållbarhet har givetvis förekommit tidigare t.ex. studien "Tillväxtens gränser" på uppdrag av den s.k. Romklubben (ref.17) och Stockholmskonferensen.

Världsstrategin för naturvård

Det första FN-dokument som skapade allmänt gehör för begreppet hållbar utveckling var "Världsstrategin för naturvård" (World Conservation Strategy) från 1980. I den betonades att mänskligheten, som utgör en del av naturen, inte har någon framtid om inte naturen och naturresurserna skyddas. Den hävdade vidare att naturvårdens mål inte kan uppnås utan en utveckling som lindrar den fattigdom och misär som hundratals miljoner människor lever i.

En uthållig utveckling kräver omsorg om jorden. Om inte jordens bördighet och produktivitet bevaras är mänsklighetens framtid i fara. Världsstrategin betonade därför tre målsättningar:

* grundläggande ekologiska processer och livsuppehållande system måste vidmakthållas,

* den genetiska mångfalden måste bevaras, * allt utnyttjande av ekosystem eller arter måste ske på ett uthålligt sätt.

(Omsorg om jorden - en strategi för överlevnad. Ref. 2)

Brundtlandkommisionen

Begreppet hållbar utveckling blev mer allmänt känt genom Brundtlandkommissionen rapport (ref. 1). Brundtlandrapportens syn på hållbar utveckling var i princip densamma. Kommissionen skriver på sidan 17 i rapporten:

Vi insåg att en ny utvecklingsväg krävdes, en väg som ledde till mänskliga framsteg inte bara på ett fåtal platser under ett fåtal år utan över hela jorden långt in i framtiden. Därför är "en hållbar utveckling" inte bara ett mål för utvecklingsländerna utan i lika hög grad ett mål för industriländerna. (Ref. 1, sid 17)

Hållbar utveckling ger enligt kommissionen en ram inom vilken man kan förena strategierna för miljö och utveckling. Termen utveckling ska uppfattas i sin bredaste mening.

Hållbar utveckling, så som begreppet beskrivs i Brundlandkommissionens rapport, kan sammanfattas i följande punkter:

1. Människans aktiviteter är underkastade gränser (för hållbar utveckling) bland annat beroende på biosfärens förmåga att tåla effekterna.

2. Hänsyn och rättvis fördelning över tiden. Det betyder att tillgodose dagens behov utan att undergräva framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov.

3. Hänsyn och rättvis fördelning i nutiden. Det betyder att alla ska ges möjlighet att tillgodose sina grundläggande behov och sin strävan efter ett bättre liv. Det i sin tur innebär att världen fattiga ska ha sin rättmätiga del av resurserna medan de som lever i överflöd måste anpassa sin livsstil till planetens ekologiska resurser.

4. Befolkningens storlek och tillväxt måste vara i harmoni med ekosystemens produktionsförmåga. Till vad som ursprungligen var en idé om att i planerna för mänsklighetens framtid införa ett begrepp som tar hänsyn till de biologiska förutsättningarna för mänskligt och annat liv, har man fogat en politisk vision om fattigdomens utplånande och rättvisa i fördelningen av jordens resurser. Även om dessa båda idéer i filosofisk bemärkelse inte måste kombineras, ingår både den biologiska och politiska visionen i det vi i dagligt tal kallar hållbar utveckling.

Riodeklarationen och Agenda 21

Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 antogs bland annat dokumenten Rio-deklarationen och Agenda 21. Dessa dokument syftar till hållbar utveckling men de innehåller inte någon definition av begreppet. Det framgår dock klart att begreppet innebär en utveckling mot rättvis fördelning av resurser och större välfärd som ryms inom ramen för vad naturen tål.

Människan i centrum eller naturen

I Världsstrategi för naturvård, Vår gemensamma framtid och Agenda 21 är synsättet i princip antropocentriskt d.v.s. ett synsätt som sätter människan i centrum, som utgår från människan. Men det är ett antropocentriskt synsätt av ett nytt slag som är utvidgat med en ekologisk grundsyn och de konsekvenser en sådan får.

Det antropocentriska synsättet, där människans behov blir utgångspunkten, ställs ofta i motsats till det biocentriska

synsättet som utgår från naturen. Dessa två typer av synsätt framställs som regel som motstridiga d.v.s. så att det råder en konflikt mellan dem. Bakgrunden till detta är minst tvåfaldig. Dels finns sedan gammalt i västerländskt tänkande en föreställning om en motsättning eller kamp mellan människan och naturen. Dels har vi, framför allt under det senaste århundradet, sett hur människans för att tillgodose sina behov i allt större utsträckning förstört naturen. Konflikten är uppenbar och många har samtidigt som de tagit avstånd från människans miljöförstörande beteende, också tagit avstånd från hela den antropocentriska livsåskådningen. Frågan är om det är en konflikt mellan människan och naturen eller är det en motsättning av ett i grunden helt annat slag.

Det är värt att notera att utvecklingen mot ökande miljöproblem är det som fått oss att mer än någonsin tidigare inse att "allting hänger ihop med allt annat" som Barry Commoner uttryckte det i en av sina ekologiska regler (ref. 8). Ekologin har på det vetenskapliga planet utvecklat och formulerat insikter om de sammanhang och beroenden som binder ihop individer, arter och natur.

På grund av detta ser vi i dag ett utvidgat antropocentriskt synsätt växa fram. Det utgår från människan och hennes behov men inser att människan är en del av naturen, att hennes behov måste tillfredsställas inom ramen för vad naturen tål och att naturens produktionsförmåga och den biologiska mångfalden är en förutsättning för människans försörjning och ett rikt mänskligt liv.

Även om det antropocentriska synsättet i mycket ligger bakom det beteende som orsakat den ohållbara miljösituation vi idag befinner oss i, är det ur vetenskaplig eller filosofisk synvinkel ingalunda så att det inte går att kombinera ett synsätt som utgår från människan med en hållbar utveckling.

Ett utvidgat antropocentriska synsätt med en integrerad ekologisk grundsyn vinner i dag allt mer terräng. Ett sådant synsätt skulle kunna överbrygga och avdramatisera mycket av konflikterna mellan de traditionella antropocentriska och

biocentriska synsätten och kanske bilda en syntes dem emellan.

Vad naturen tål

Människan är beroende av att utnyttja naturens biologiska produktionsförmåga. Genom detta, genom direkta fysiska ingrepp och utsläpp av föroreningar ingår vi i ekosystemen som en betydelsefull ekologisk faktor. Avgörande för mänskligheten är att denna påverkan inte överskrider gränserna för vad naturen tål. Men vad är då detta? Vad tål naturen?

Beskrivningarna av hållbar utveckling, t.ex. enligt Brundtlandkommissionen och Agenda 21, talar om att begränsade resurser och biosfärens förmåga att tåla utsläpp och andra ingrepp innebär att människans aktiviteter är underkastade gränser om vi ska kunna uppnå en hållbar utveckling. Det handlar således om vad naturen tål och inte tål.

En viktig typ av påverkan med sådana gränser är olika fysiska ingrepp och utnyttjande av naturresurser som fiske, jordbruk, skogsbruk m.m. Sådana ingrepp ska ske inom ramen för ekosystemets produktionsförmåga och så att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen inte utarmas. (se Prop. 1990/91:90, sid 35).

En annan viktig typ av påverkan är utsläpp av miljögifter. Bakgrunden till problemen med miljögifter beskrivs på följande sätt i ett inledande avsnitt till Miljöstatistisk Årsbok 1986-87 (ref. 3) :

För att livet skall kunna fortgå måste samma materia av biologiskt viktiga ämnen röra sig i kretslopp, d.v.s. ständigt återanvändas. Detta sker bland annat genom att döda växter och djur bryts ner av bakterier, svampar och smådjur till oorganiska ämnen som kan användas igen för att bygga upp ny organisk materia. Alla ämnen som byggs upp av levande organismer kan därför också brytas ner av naturen igen.

De levande organismerna har under årmiljonernas gång anpassat sig till de ämnen som är de vanligaste i b i o s fären. Övriga ämnen som inte är biologiskt nödvändiga, har i allmänhet mer eller mindre kraftig giftverkan.

När nu att människan ur jordens inre tar fram och koncentrerar sådana ämnen som varit sällsynta på jordytan, t.ex. arsenik, kadmium, kvicksilver och uran, inför hon främmande element i biosfären, ämnen som därför ofta är giftiga för livet.

Hon har också lärt sig att framställa andra organiska föreningar än de som byggs upp i naturen. Också sådana ämnen sprids i biosfären. Hur biologiska system reagerar på dessa nya produkter är i stort sett okänt.

Metallerna från jordskorpan är stabila och många av de syntetiska ämnen är långlivade. Dessa ämnen kan naturen inte alls bryta ner eller bara kan bryta ner mycket långsamt. De kan också vara giftiga. Ett bra exempel är kvicksilver. Vi har tagit det från jordskorpan, det försvinner inte och det kommer efterhand att spridas i naturen. Till sist kan vi där få koncentrationer som är större än vad naturen eller delar av naturen tål. Sådana delar av naturen kan vara vi själva.

De ämnens som sprids till naturen som regel inte fördelar sig likformigt i biosfären. Vissa ämnen och många miljögifter har en tendens att ansamlas i vissa miljöer (t.ex. i bottensediment) och i organismer eller organ (bioackumulation). Denna tendens har stor betydelse för vilken påverkan de utsläppta ämnena kan ha i naturen och på människan.

En av tankegångarna i Brundtlandkommisionens rapport är att människans aktiviteter är underkastade gränser för hållbar utveckling bland annat beroende på biosfärens förmåga att tåla effekterna (punkt 1 i avsnitt 1.2). Denna tankegång har nedan konkretiseras med aspekterna uttag från jordskorpan och organiska ämnen som samhället framställt. Vidare har tankegången att befolkningens storlek och tillväxt måste vara i harmoni med ekosystemens

produktionsförmåga (punkt 4 i avsnitt 1.2) kompletterats med konkretiseringar som anknyter till vad naturen tål.

En hållbar utveckling, i Brundtlandrapportens mening kan då, med inriktning mot begreppet "vad naturen tål" beskrivas med följande punkter:

1. Hållbar utveckling innebär att ämnen som människan tar fram ur jordskorpan inte får öka till sådana koncentrationer i naturen att man överskrider vad naturen tål.

2. Hållbar utveckling innebär att organiska ämnen som samhället framställt inte får öka till sådana koncentrationer i naturen att man överskrider vad naturen tål.

3. Befolkningens storlek och tillväxt måste vara i harmoni med ekosystemens produktionsförmåga. Fysiska ingrepp och utnyttjande av naturresurser måste ske inom ramen för vad ekosystemets produktionsförmåga tål och utan att utarma den biologiska mångfalden och den genetiska variationen.

4. Hållbar utveckling förutsätter en rättvis fördelning mellan generationerna. Dagens behov måste tillgodoses utan att framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov undergrävs.

5. Hållbar utveckling förutsätter vidare en rättvis fördelning inom varje generation och i ett globalt perspektiv.

De tre första punkterna har det gemensamt att de anger gränser för vad som är hållbart genom att referera till vad naturen tål.

Begreppet "vad naturen tål" är ofta använt och tjänar på så sätt ett syfte som förmedlare av en andemening. Begreppet har bland annat kritiserats för att innebära en alltför låg målsättning. Kritiken har riktat sig mot hela föreställningen om naturen som något man kan belasta så mycket som möjligt, bara man håller sig under gränsen för vad den tål. Att detta vittnar om en alltför låg målsättning där man inte tar hänsyn till värdet av en välmående natur (ref.18).

Ett annat och väsentligt problem med begreppet "vad naturen tål" uppstår genom att vår kunskap om ett system så komplext som den ekologiska balansen, är högst bristfällig. Detta gör att det blir i stort sett omöjligt att i förväg

räkna ut "vad naturen tål", även om vi kanske i efterhand kan komma fram till "vad naturen inte tålde".

Komplexa system och orsakssamband begränsar möjligheterna att förutsäga och förklara effekter

Komplicerade system i naturen, t.ex. ekosystem har en självreglerande förmåga som innebär att systemet till en viss gräns kan motverka effekterna av en påverkan. Dessutom kan det ibland finnas en lång fördröjning mellan ingreppet och den orsakade effekten. Detta gör att man inte kan räkna med att små effekter ger en tidig varning.

Dagens samhälle, bland annat den omfattande användningen av kemikalier i varor, medför att vi får en diffus global och långvarig spridning av ett stort antal giftiga metaller och långlivade organiska som kan ackumuleras i särskilda miljöer, i organismer och i organ av många olika miljögifter.

Många ämnen ger effekter på nervsystem, immunsystem och olika hormonstyrda funktioner. Eftersom sådana system påverkas av många faktorer och eftersom skador på systemen kan ge varierande symptom så är det ofta svårt att påvisa orsakssamband. Även om halterna av varje ämne är låga så är frågan vilka de samlade effekterna kan bli av ett stort antal ämnen som kan samverka, förstärka och motverka varandras effekter. Det är vidare viktigt att beakta att det finns vissa kritiska stadier och processer, t.ex. under fosterutvecklingen, vid amning, vid sjukdom och ålderdom.

Det är således mycket svårt och oftast inte möjligt att förutse de långsiktiga skadeeffekterna av ett stort antal olika ämnen på komplicerade levande system som ekosystem och organismer. De ömsesidiga beroendeförhållanden som t.ex. ekologerna studerar i naturen och orsakssambanden vid kemisk påverkan på organismer och organ är så komplexa att man på frågan om vilka konsekvenser väsentliga ingrepp i eller utsläpp till naturen kan få på lång sikt egentligen måste svara att: "Det vet vi inte!".

Denna insikt är etablerad inom vetenskaper som studerar och försöker beskriva långsiktiga effekter i komplicerade system t.ex. inom ekologi, meteorologi, epidemiologi och nationalekonomi. Vetskapen om detta är i sig är en kunskap om världen och om våra möjligheter att förstå den och en grundpelare på för framtida miljöstrategier.

För att begreppet "vad naturen tål" ska bli användbart, krävs därför att man tar fram en strategi som bland annat tar hänsyn till dessa insikter om begränsningen av våra kunskaper och möjligheter att göra förutsägelser.

Ansats till kriterier för kemikalier

När man utformar kriterier och strategier för kemikalier mot ett perspektiv av långsiktig hållbarhet så är det bland annat viktigt att beakta följande förhållanden:

* Bioackumulerbara ämnen ansamlas i särskilda miljöer, i organismer och organ.

* Komplexa system och orsakssamband, de samverkande effekterna av många ämnen tillsammans begränsar möjligheterna att förutsäga och effekter. Det är därför svårt att förutsäga vad naturen tål.

Följande fem punkterna är en ansats till kriterier för kemikalieanvändning i en hållbar utveckling och i ett långsiktigt perspektiv. Brundtlandrapportens beskrivning av hållbar utveckling, närmast de fem punkterna i avsnitt 1.5, har anpassats till kemikalieanvändning, att ämnen ackumuleras i särskilda miljöer, i organismer och organ och till svårigheterna att förutsäga vad naturen tål.

1. Samhällets uttag och användning av ämnen från jordskorpan ska inte medföra att koncentrationerna i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga. Det innebär att summan av de antropogena utsläppen och den naturliga

vittringen inte skall vara väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen av metallen i fråga.

2. Organiska ämnen som framställs av samhället ska inte medföra att koncentrationerna av biotillgängliga organiska ämnen i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga. Förekomsten av icke biotillgängliga organiska ämnen som framställs av samhället skall inte systematiskt öka i naturen.

3. Uttag av råvaror för framställning av kemikalierna ska ske utan att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, den biologiska mångfalden eller den genetiska variationen utarmas.

4. Rättvis fördelning mellan generationerna. Dagens behov måste tillgodoses utan att framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov undergrävs.

5. Rättvis fördelning inom varje generation och i ett globalt perspektiv.

Observera att kriterium 3 är en anpassning till kemikalieområdet av punkt 3 i avsnitt 1.5 och kriterierna 4 och 5 är identiska med motsvarande punkter i det avsnittet.

Gränser för utsläpp och uttag av metaller m.m.

Kommentarer till kriterium 1

Kriterium 1 handlar om gränser för utsläpp (och uttag) av metaller med flera ämnen från jordskorpan. Villkoret innebär att man i ett hållbart samhälle måste hålla sig inom ramen för de långsamma geologiska kretsloppen av metaller och mineraler. En anledning till detta är att förhindra alltför höga halter i naturen av dessa ämnen. En annan anledning är att en användning inom ramen för kriteriet även ger möjlighte till en rättvis fördelning av resurserna i tiden mellan kommande generationer d.v.s. punkt 5 ovan.

Utgångspunkten är att ämnen som människan tar fram ur jordskorpan inte får öka till sådana koncentrationer i naturen att man överskrider vad naturen tål. Problemet med

ett sådant villkor är att vi inte på förhand kan avgöra t.ex. vilka förhöjda halter av många ämnen tillsammans som naturen långsiktigt tål eller inte tål.

En möjlighet är att i stället kräva att koncentrationerna i naturen inte får bli väsentligt högre än de naturliga. En sådan ansats kan vara användbar men men har också begränsningar. Det är i många fall svårt att för olika miljöer och organismer få fram uppgifter om vilka koncentrationer av t.ex. olika metaller som är faktiska och vilka som skulle vara naturlig bakgrund.

Ett annat sätt är att jämföra samhällets utsläpp med den naturliga tillförseln genom vittring etc. och endast tillåter så stora metallutsläpp att summan av människans utsläpp och den naturliga tillförseln genom vittring etc. inte blir väsentligt större än ämnets fastläggning i jordskorpan.

Om man med fastläggning i jordskorpan avser pågående sedimentationsprocesser som ett steg i det geologiska kretsloppet så finns det en komplikation även med detta. Förhöjda koncentrationer i naturen kan ge kraftigare sedimentation eller kraftigare nedbrytning så att det uppstår en ny jämvikt med en högre koncentrationsnivåer av ämnet i biosfären. En sådan situation kan vara långsiktigt ohållbar trots att koncentrationen inte ökar och trots att fastläggningen till jordskorpan är av samma storleksordning som summan av människans utsläpp och den naturliga tillförseln.

Som kriterium har därför föreslagits att samhällets utsläpp tillsammans med den naturliga vittringen inte är väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen av ämnet i fråga. Den långsiktiga geologiska omsättningen orsakas av det geologiska kretsloppet som omfattar vittring, transport från land till hav, sedimentation till havsbotten, fastläggning i jordskorpan och bergsveckning. Motiveringen till ett sådant kriterium är bland annat att de levande organismerna under utvecklingen anpassat sig just till den nivå koncentrationer som den långsiktiga geologiska omsättningen förorsakar.

Utöver detta kriterium så är även ständigt ökande eller konstaterat väsentligt förhöjda koncentrationer i naturen

viktiga indikationer på att man riskerar att överskrida vad naturen tål.

Gränser för utsläpp av organiska ämnen

Kommentarer till kriterium 2

Kriterium 2 utgår från att användningen av organiska ämnen som framställs av samhället inte skall ge upphov till högre koncentrationerna i naturen (ekosfären) än vad naturen tål. Eftersom det även i detta fall är svårt att förutsäga vad naturen tål och eftersom strategin bör vara förebyggande så är ansatsen i stället att användningen av dessa ämnen inte skall ge upphov till att koncentrationerna i naturen av biotillgängliga organiska ämnen är väsentligt högre än den naturliga bakgrundshalten. Man bör observera att detta villkor också gäller nedbrytningsprodukter som är biotillgängliga organiska ämnen.

Med biotillgängliga ämnen menas i detta sammanhang ämnen med molekyler under en viss storlek (molekylvikt ca 1000) som kan tränga in i organismer och deras celler och som därigenom ha en toxisk effekt.

Även ämnen med så stora molekyler att de inte direkt kan påverka levande celler kan ha skadliga effekter i naturen t.ex. genom att frigöra tungmetaller från sediment eller genom direkt fysisk påverkan. Det innebär att även icke biotillgängliga organiska ämnen som tillförs naturen i större mängder än de försvinner på grund av nedbrytning eller geologisk fastläggning kan medföra problem på lång sikt.

Inom ramen för kriterium 2 finns ett antal specialfall som kan kräva särskilda strategier. Ett sådant fall är s.k. naturfrämmande organiska ämnen d.v.s. ämnen som inte förekommer naturligt. Den naturliga bakgrundshalter av sådana ämnen är noll. Kriteriet innebär därför att naturfrämmande organiska ämnen som princip inte skall finnas i miljön eller i organismerna om de eller deras nedbrytningsprodukter kan ha en skadlig effekt.

Detta är möjligt bara om ämnena är så lättnedbrytbara eller kortlivade att de inte kommer ut i naturen, om de används i ett säkert slutet system, vilket är svårt att åstadkomma, eller om de inte används alls.

Ett organiskt ämnes nedbrytbarhet eller stabilitet är en mycket viktig egenskap när det gäller de utbredda och långsiktiga miljöproblemen. Utsläpp av stabila eller svårnedbrytbara ämnen kan få stor geografisk spridning och ge långsiktigt förhöjda halter i miljön.

Om ett stabilt ämne dessutom har en förmåga att bioackumuleras så förstärks ämnets möjligheter att orsaka skada genom att det kan ackumuleras i organismerna.

När det gäller långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen är det särskilt viktigt med en förebyggande strategi som bland annat grundar sig på följande förhållanden.

a) Diffus spridning av giftiga metaller och långlivade organiska ämnen sker vid tillverkning, användning och kvittblivning av varor. Många av dessa ämnen byggs i dag in i varor vilket innebär att de kommer att spridas globalt och under lång tid framöver.

b) Bioackumulerande ämnen ansamlas i särskilda miljöer, i organismer och organ.

c) Komplexa system och orsakssamband samt de samverkande effekterna av många ämnen tillsammans begränsar möjligheterna att förutsäga långsiktig påverkan. Det är därför svårt att veta vad naturen tål.

d) Försiktighetsprincipen d.v.s. att förebyggande åtgärder skall vidtas för att undvika att skada uppkommer.

En lämplig skyddsåtgärd, som är befogad vid en viss nivå av och bioacumulationsförmåga hos organiska ämnen är att inte använda dem alls.

Det förekommer ansatser till kriterier som säger att samhällets utsläpp av organiska fastläggs i jordskorpan. Problemet med en sådan ansats är jämvikter mellan tillförsel och nedbrytning med väsentligt förhöjda halter i miljön kan förekomma.

Man bör observera att det finns risker även med ämnen som är lättnedbrytbara. En omfattande användning kan ge tillräckligt förhöjda jämviktshalter i naturen och i organismerna inklusive människan även om nedbrytningen är snabb. Det kan innebära en omfattande och långvarig exponering av människor och delar av miljön även om ämnet är lättnedbrytbara. Storleken av användning och möjligheterna till exponering är viktiga delar faktorer.

För organiska ämnen som inte är svårnedbrytbara bör man ta fram strategier som innebär att man efter vidtagna försiktighetsmått inte innebär några utsläpp alls eller endast utsläpp som ger en begränsad lokal spridning ned koncentrationer som kan accepteras för ämnet i fråga.

Kriterierna är värderingar och vetenskap

De kriterier som framförts i detta avsnitt utgår från Brundtlandrapportens syn på hållbar utveckling. Denna inbegriper, som tidigare nämnts, dels hänsyn till de biologiska förutsättningarna för liv och dels en politisk vision om utveckling och rättvis fördelning av jordens resurser.

Naturvetenskapen kan tala om, i bästa fall, vilka konsekvenser ett viss ingrepp i naturen medför, vad som blir konsekvenserna av en viss miljöstrategi eller vad som krävs för att vi skall kunna uppnå en mer hållbar situation. Den kan visa på risker och tänkbara konsekvenser. Men frågor som vilken nivå av hälsa vi skall eftersträva, vilken naturutarmning som oacceptabel, vilka risker som kan godtas och hur resurser skall utnyttjas och fördelas i rum och tid är värderingar och därför frågor för ställningstaganden bland annat på politisk nivå. Miljömål utgörs således liksom kriterierna i detta avsnitt av politiska värderingar och ställningstaganden mot bakgrund av naturvetenskapliga fakta och teorier.

8.3. Hållbar utveckling och metaller

Vad innebär hållbar användning av metaller?

Ett kriterium för hållbar utveckling enligt punkt 1 ovan är att samhällets uttag och användning av en metall från jordskorpan inte ska medföra att summan av de antropogena utsläppen och den naturliga vittringen är väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen av metallen i fråga. Det är då naturligt att man vill göra en uppskattning av hur stora mängder metaller och andra mineraler som kan hanteras hållbart inom ramen för ett sådant villkor. Det finns ett antal förhållanden som försvårar sådana uppskattningar:

* Människans uttag av rika fyndigheten från jordskorpan kan i sig påverka storleken av den naturliga tillförseln genom vittring. Detta gör det svårare att uppskatta summan av människans utsläpp och den aktuella naturliga tillförseln.

* Den geologiska transporten utgörs till stor del av icke kemiskt söndervittrade mineralpartiklar med ett metallinnehåll. Denna del av de transporterade metallmängderna kommer att fastläggas i havsbotten utan att ha varit biologiskt aktiv.

* Metallerna kan även vara bundna på annat sätt t.ex. till lerpartiklar eller huvudämnen som minskar den biologiska tillgängligheten.

* Människans metallutsläpp sker till stor del till luften medan den naturliga metalltillförseln till luft är mycket liten. Människans metallanvändning ger därför växtlighet och mark en kraftigt ökad exponering av metaller på ett sätt som inte kan ske genom de geologiska vittringsprocesserna.

Att analysera och beräkna naturlig tillförsel och fastläggning av metaller och mineral, samt deras biotillgänglighet i naturen jämfört med de ämnen som människan sprider är en viktig uppgift för framtida forskning.

Trots dessa svårigheter är det av intresse att försöka, i en förenklad studie, grovt uppskatta vad ett hållbart uttag/utsläpp av metaller skulle kunna innebära.

Den geologiska omsättningen

Ett ämnes omsättning i det naturliga geologiska kretsloppet motsvarar inte den mängd av ämnet som kan användas hållbart. En jämförelse mellan samhällets uttag av ett ämne och den naturliga omsättningen kan ändå ge en viss uppfattning om samhällets nivå av hållbarhet enligt kriterium 1.

Tabell 1. Beräknad geologisk omsättning, världsproduktion mm.

A

halt i jord-

skorpan1

ppm

B Geol. omsättning2

(beräknad

från A)

C Geol. omsättning3

(vittring+

vulkaniskt)

ton/år

D

Världspro-

duktion3

ton/år

Kvicksilver

0,065

1 200

1 400

5 200

Kadmium

0,55

10 000

5 300

20 000

Bly

16 300 000 290 000 3 300 000

Koppar

100 1 800 000 380 000 9 000 000

Zink

40 720 000 910 000 7 300 000

Järn

50 000 900 000 000 390 000 000 540 000 000

1 Källa: Ref. 7. Beräknad medelhalt i jordskorpan.2 Beräknad med utgångspunkt att geologisk transport land till hav är 18 - 10

ton/år (ref. 6)3 Källa: Ref. 5. Azar C. et.al. Ecological Economics 18 (1996), p. 96. Vittringen är beräknad med utgångspunkt från koncentration i jord.

Kommentarer till tabell 1

Kolumnerna B och C redovisar två olika uppskattningar av den naturliga geologiska omsättningen. Det kan vara intressant att jämföra människans nuvarande uttag av metallerna med dessa värden. Därför redovisar världspro-

duktionen i kolumn D. Kolumn A finns endast med som underlag till de uppskattade värdena i B.

Gränser för hållbart utsläpp av metaller

Om människans utsläpp av en metall är lika stort som den naturliga omsättningen, så innebär det rimligen att halterna i naturen ökar eller är väsentligt förhöjda. Eftersom utsläppet från samhället läggs till bidraget från den naturliga vittringen bör summan av det antropogena utsläppet och den naturliga vittringen bli väsentligt större än den långsiktiga geologiska omsättningen. För att kriterium 1 skall kunna vara uppfyllt bör därför uttaget vara betydligt mindre än den naturliga geologiska omsättningen.

Som en ansats i den följande studien av ett antal metaller är utgångspunkten därför att det hållbara samhällets uttag av metaller måste vara mindre än, och sannolikt betydligt mindre än, den naturliga geologiska omsättningen. Som en uppskattning av den geologisk omsättning används värdena i kolumn C i tabell 1. Vilka blir då gränserna för uttag om kriterium 1 (inte väsentligt förhöjda halter) och kriterium 5 (rättvis fördelning globalt) ska uppfyllas? Utgångspunkten är en världsbefolkning på 6 miljarder invånare. Observera att kriterium 5 (rättvis fördelning mellan generationerna) kan tillgodoses genom kriterium 1.

Tabell 2. "Hållbart uttag" per världsinvånare

1 Geologisk omsättning1ton/år

2 Hållbart uttag gram/person2och år är mindre än3

3 Nuvarande produktion gram/person2och år

Kvicksilver

1 400

0,2

1

Kadmium

5 300

1

3

Bly

290 000

50

550

Koppar

380 000

60

1 500

Zink

910 000

150

1 200

Järn 390 000 000

65 000

90 000

1Källa: Ref. 5. Azar C. et al. Ecological Economics 18 (1996), p. 96.2 per världsinvånare3 sannolikt betydligt mindre än

Kommentarer till tabell 2

I tabell 2 redovisas en uppskattning av den naturliga geologiska omsättningen av metallerna (kolumn 1). Denna omsättning redovisas i kolumn 2 per världsinvånare vilket ger en övre gräns för vad som skulle kunna vara ett hållbart uttag per världsinvånare. Det hållbara uttaget är sannolikt betydligt mindre än denna gräns. Hur mycket mindre är en fråga för framtida forskning och politiska ställningstaganden.

Observera att värdena i kolumn 3, tabell 2, är nuvarande uttag per världsinvånare. Industriländerna förbrukar i dag ca 5 gånger mer än så medan utvecklingsländerna använder förhållandevis lite. Det betyder att industriländerna måste minska sin förbrukning av t.ex. koppar med mer än en faktor 100, kanske till och med betydligt mer.

Det betyder inte att användningen av koppar måste minska lika mycket. En effektiv återanvändning innebär att

användningen, åtminstone för vissa ändamål kan ha en rimlig storlek även i det hållbara samhället. Det är alltså först när ett ämne kommer ut i ekosystemet, som det utgör ett hot mot den hållbara utveckling som skisserats här, vilket kan förtjäna att understrykas. Det är ju tänkbart med en framtida utveckling där i vissa fall teknosfären och ekosfären hålls betydligt bättre åtskilda än vad som sker idag. Detta skulle kunna göra det möjligt att använda även vissa miljöskadliga ämnen i större omfattning, men på ett sätt som recirkulerar dem i ett eget system där kontakten med naturen minimerats.

För metallerna kvicksilver och kadmium är det inte självklart i vår nuvarande situation att det finns någon mängd som kan användas hållbart. Det beror dels på att man måste väga in det förhållande som nämnts tidigare, att en förhållandevis stor del av människans metallutsläpp sker till luften medan den naturliga metalltillförseln till luft är mycket liten. En annan viktig faktor är de utsläpp av dessa metaller som sker i andra sammanhang t.ex. från de mängder som redan finns upplagrade genom nedfall i mark, på tippar och i samhället som helhet.

8.4. Tillämpning av kriterier för hållbar utveckling på några ämnen

I det följande redovisas en bedömning av vissa utvalda ämnen/ämnesgrupper med utgångspunkt från kriterierna. De är kadmium, koppar, PCB och bromerade flamskyddsmedel. Det är ämnen som är relativt väl utredda och som har egenskaper som gör det lätt att genomföra bedömningen.

Kadmium

För metaller som är grundämnen och därför helt stabila är det i första hand kriterium 1 som begränsar uttag och användning. Grundkravet är att koncentrationerna i naturen

eller någon för livet viktig del av naturen inte får bli väsentligt högre än de naturliga. Ökande eller väsentligt förhöjda koncentrationer är viktiga indikationer på att man riskerar att överskrida vad naturen tål. En annan indikation är hur stora uttaget och utsläppen av kadmium är i förhållande till den långsiktiga geologiska omsättningen.

Eftersom kadmium lagras i levande organismer kan kadmiumutsläpp lättare ge upphov till skadliga nivåer. Vi har också kunnat konstatera förhöjda och ökande halter i naturen. Några exempel är:

* Koncentrationen kadmium i lever hos sill från Östersjön har fördubblats på tre av fyra undersökningsplatser under perioden 1981-1995. Koncentrationerna har ökat med 90-150 % (ref. 9 och ref. 11). En undersökningsplats i bottenviken visade ingen klart ökande tendens. En undersökningsplats i Kattegatt visade låg och konstant koncentration. Det senaste är förväntat eftersom kadmium vid högre salthalt bildar icke biotillgängliga kloridkomplex.

* Kadmiumhalterna i svensk åkermark ökar med i storleksordningen en halv procent per år (ref. 15). Likaså har kadmiumhalterna i svenskt vete ökat under 1900-talet.

* Människan får i sig kadmium främst genom maten och genom rökning. Hos människan och andra däggdjur är njuren det organ som skadas först när tillförseln av kadmium blir för stor. Under 1900-talet har kadmiumhalterna i människornas njurar i Sverige ökat så att de i dag är flera gånger högre än vid seklets början (ref. 14).

Nya vetenskapliga undersökningar visar att effekter på njurarna uppkommer vid lägre exponering än vad man tidigare trott. En betydande del av befolkningen uppvisar tidiga tecken på giftverkan på njurarna. Det kan vara frågan om upp till 10% av den vuxna befolkningen i Västeuropa menar vissa forskare (ref. 14).

Slutsats

Koncentrationerna av kadmium har konstaterats vara ökande och i vissa fall kraftigt förhöjda i flera väsentliga

delar av naturen. Det gäller t.ex. sediment, åkermark, sädeskorn, lever hos sill från Östersjön samt halter i njurar hos människor och andra däggdjur.

Kadmium klarar därför inte kriterium 1 som kräver att ämnet inte får öka så att koncentrationerna i naturen eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga.

Kadmium är vidare ett exempel på en metall där varje ökning från den naturliga bakgrundsnivån i princip kan medföra skador. Ämnet har ingen känd positiv biologisk funktion för något levande (ref. 15).

Nuvarande uttag av kadmium är fler gånger större än den naturliga geologiska omsättningen. Med utgångspunkt från en "ren" värld skulle man kunna tänka sig en att en mycket liten användning av en metall som kadmium skulle vara godtagbar, om utsläpp från denna användning tillsammans med den naturliga tillförseln genom vittring etc. i princip inte var större än ämnets fastläggning i jordskorpan.

När det gäller kadmium finns det mot bakgrund av vår nuvarande situation inte någon sådan mängd som kan användas hållbart. För lång tid framöver kommer läckage av kadmium från de mängder som finns upplagrade (genom nedfall i mark, på tippar och i samhället som helhet) att i sig krafigt överskrida den tillförsel som kunde varit acceptabel. Till detta kommer de utsläpp som sker vid uttag och användning av andra metaller och mineral.

Koppar

För koppar är det i första hand kriterierna 1 och 4 som begränsar uttag och användning. Grundkravet i kriterium 1 är att koncentrationerna i naturen eller någon för livet viktig del av naturen inte får bli väsentligt högre än de naturliga. Ökande eller väsentligt förhöjda koncentrationer är viktiga indikationer på att man riskerar att överskrida vad naturen tål. En annan indikation är hur stora uttaget

och utsläppen av koppar är i förhållande till den långsiktiga geologiska omsättningen.

Koppar är ett exempel på en från användningssynpunkt viktig metall där giftigheten och konsekvenserna i miljön sannolikt underskattas. Koppar är visserligen en metall som organismer behöver för kunna leva. Men skillnaden är liten mellan den koncentration som organismen behöver och den som är giftig, särskilt i akvatiska system (ref. 12).

Koppar är troligen en av de potentiellt giftigaste metallerna i vattenmiljö, jämförbar med metaller som kadmium och organiskt kvicksilver. Störningar i sötvattenmiljö kan förväntas börja uppträda vid kopparhalter som är endast 2-3 gånger högre än den naturliga bakgrunden (ref. 16). Bakgrundshalt är emellertid svår att ange eftersom det naturligt förekommer skiftande värden.

Koncentrationen koppar i lever hos sill från Östersjön har ökat märkbart på tre av fyra undersökningsplatser under perioden 1981-1995 (ref. 9).

Slutsats

Situationen när det gäller koppar är inte så allvarlig som för kadmium.

Det finns undersökningar som tyder på förhöjda och ökande koncentrationerna av koppar i naturen. Koppar klarar därför inte kriterium 1. Det är framförallt vattenmiljöerna som måste skyddas mot kopparutsläpp.

Enligt tabell 2 i avsnitt 3 är det hållbara uttaget av koppar mindre än 60 gram/person och år (kolumn 2), och kanske betydligt mindre, medan den nuvarande användningen är 1 500 gram/person och år (kolumn 3).

Den framtida användningen av koppar måste inte nödvändigtvis minska lika mycket som uttaget. En effektiv återanvändning innebär att användningen, åtminstone för vissa ändamål, även i det hållbara samhället kan ha en rimlig storlek. En trolig utveckling är mot användning inom områden där effektiv återanvändning är möjlig och där utsläpp till vattenmiljön är minimala.

PCB (polyklorerade bifenyler)

För stabila organiska miljögifter som PCB ska man tillämpa kriterium 2.

Det innebär att en användning av PCB inte skulle få medföra att koncentrationerna i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga. PCB är (minst sagt) ett biotillgängligt organiskt ämnen.

I avsnitt 2.3 beskrivs specialfall under kriterium 2. Ett sådant specialfall är långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen. Förmåga att bioackumuleras ger en större exponering för giftverkan av sådana ämnen. Särskilt allvarligt är det om ämnet dessutom biomagninfieras, d.v.s. lagras upp i ökade koncentrationer för varje nivå i näringskedjan.

PCB är persistent, bioackumulerbart och biomagnifieras i luftandande djur. Det är toxiskt mot vattenlevande organismer och ger reproduktionsstörningar hos fisk och marina däggdjur.

Koncentrationen PCB i svensk fisk (strömming och torsk) har minskat kraftigt sedan slutet av 70-talet men är fortfarande mycket hög framför allt i djur som livnär sig på fisk t.ex. sillgrissla. PCB-halten i sillgrissleägg var 1995 ca. 37 ggr. högre än i t.ex. strömmingslever (ref. 9). Det tyder på att topprovdjur (organismer högst upp i en näringskedja) som t.ex. sillgrissla får i sig högre PCB-halter än organismer längre ned i näringskedjan t.ex. plankton och strömming. Människan är i regel också ett topprovdjur.

Slutsats

Kriterium 2 innebär att organiska ämnen som framställs av samhället inte ska medföra att koncentrationerna av biotillgängliga organiska ämnen i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga.

När det gäller långlivade och bioackumulerbara organiska ämnen är det särskilt viktigt med en förebyggande

strategi (se avsnitt 2.3). En lämplig skyddåtgärd vid en viss nivå av svårnedbrytbarhet och bioacumulationsförmåga hos organiska ämnen är att inte använda dem alls.

När det gäller s.k. "naturfrämmande" svårnedbrytbara ämnen som inte förekommer naturligt och som misstänks ha eller som man vet har skadliga effekter så kan i princip ingen förekomst godtas. Eftersom PCB sannolikt inte bildas naturligt ska bakgrundshalten vara noll. Med bakgrundshalt menas den halt man skulle ha funnit av ett ämne om människan inte hade påverkat naturen.

För PCB är därför varje förekomst i naturen i princip oacceptabel. PCB förekommer fortfarande i mycket höga halter i vissa organismer. Användning av PCB är kan därför inte accepteras och upplagrade mängder i samhället och naturen bör omhändertas och förstöras.

Bromerade flamskyddsmedel

Även för bromerade flamskyddsmedel t.ex. polybromerade difenyletrar, PBDE, är det kriterium 2 som i första hand kan begränsa användningen, d.v.s. användning av bromerade flamskyddsmedel får inte medföra att koncentrationerna i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga.

Koncentrationen av polybromerade difenyletrar i sillgrissleägg är fortfarande hög trots att den minskat sedan mitten av 80-talet (ref. 10). Liksom PCB lagras polybromerade difenyletrar i levande organismer och halterna är därför höga i t.ex. sillgrissla men lägre i t.ex. strömming.

Slutsats

Kriterium 2 innebär att organiska ämnen som framställs av samhället ska inte medföra att koncentrationerna av biotillgängliga organiska ämnen i naturen (ekosfären) eller någon för livet viktig del av naturen blir väsentligt högre än de naturliga. När det gäller syntetiska ämnen som inte förekommer i naturen och särskilt de som misstänks ha eller

som man vet har skadliga effekter så kan i princip ingen ökad förekomst godtas. Eftersom polybromerade difenyletrar sannolikt inte bildas naturligt ska bakgrundshalten vara noll.

För polybromerade difenyletrar är därför varje förekomst i naturen i princip oacceptabel. Polybromerade difenyletrar förekommer i mycket höga halter i vissa organismer. Användning av polybromerade difenyletrar är därför oacceptabel och upplagrade mängder i samhället och naturen bör omhändertas och förstöras.

Referenser

1. Brundtlandkommissionens rapport. Vår gemensamma framtid. (Our Common Future. The Report of the World Comission on Environment and Developement).

2. Omsorg om jorden - en strategi för överlevnad. Utgiven på svenska 1993 av Naturskyddsföreningen, SIDA, Miljövårdsberedningen, Världsnaturfonden WWF.

3. Statistiska centralbyrån. Naturmiljön i Siffror, Miljöstatistisk Årsbok 1986-87.

4. Björn Wallgren. Natur och retur. Utgångspunkter för kretsloppssamhället, mil jövårdsberedningens rapport 1992:4

5. Azar C. et al. Ecological Economics 18 (1996), p. 96.

6. Odum Eugene P. Fundamentals of ecology. " 2nd edi. Philadelphia Saunders, 1959.

7. Naturvårdsverket. Om metaller. 1976.

8. Barry Commoner. Cirkeln sluter sig, Naturen, människan och teknologin. Aldus 1972.

9. Comments concerning the National Swedish Contaminant Monitoring Programme in Marine Biota, Naturhistoriska Riksmuseet, 1996 10. Institutet för tillämpad miljöforskning, prof. Bo Jansson, 1996 11. Naturhistoriska Riksmuseet, Anders Bignert, 1996 12. Metallerna och miljön, Naturvårdsverket, Rapport 4135, 1993

13. Carl-G. Elinder and Lars Järup. Cadmium Exposure and Health Risks: Recent Findings. Ambio Vol. 25 No.5, August 1996. ©Royal Swedish Academy of Sciences 1996. 14. Elinder, C-G and Kjellström, T. 1977. Cadmium concentration in human kidney cortex samples from the 19-th century. Ambio 6, 270-272. 15. Naturvårdsverket. Kadmium i miljön. Bedömningsgrunder. Rapport 3317. 1987. 16. Naturvårdsverket. Koppar i miljön. PM 1424. 1981. 17. "Limits to growth" (Tillväxtens gränser), M.I.T (Massachussets Institute of Technology och Bostnuniversitetet, på uppdrag av den s.k. Romklubben. 18. Naturvårdsverket. Vad tål naturen? Rapport 3738.

9 Generellt angreppsätt

9.1. Vår kunskap är bristfällig

I ett modernt industriland som Sverige används kommersiellt ca 50.000 kemiska produkter innehållande mellan 10.000 och 20.000 olika ämnen. För kemikalier som tillverkas i stora mängder (c:a 2.000 ämnen) finns sedan flera år framgångsrika internationella program som syftar till att ta fram tillräcklig kunskap för bedöming av ämnenas farlighet. Ett kvarstående problem inom kemikalieområdet är dock att kunskapen om många mindre kemikalier är otillräcklig. Detta problem är gemensamt för företag och myndigheter världen över. Det saknas resurser för att närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämne som är otillräckligt studerade har likheter med kända hälso- eller miljöskadande ämnen. Den diffusa spridningen av många kemikalier medför både kända och okända risker för tillståndet i miljön och vår hälsa. Det är därför angeläget att noga pröva möjligheten att angripa kemikalieproblemen på bred front med olika former av generellt verkande åtgärder.

9.2. Kommitténs uppdrag

I kommitténs direktiv (Dir. 1996:40) anförs följande:

Kommittén skall undersöka om det är möjligt att i kemikaliepolitiken i högre grad än för närvarande använda ett generellt angreppssätt som ett komplement till inriktningen mot enskilda kemiska ämnen. I det sammanhanget skall kommittén bedöma om åtgärder kan riktas mot hela grupper av kemiska ämnen.

9.3. Vilka principer skall vi arbeta efter?

Syntetiskt tillverkade ämnen som är långlivade och bioackumulerande skall inte få förekomma i kemikalier eller varor.

Grunden för kemikommitténs arbete är Esbjergdeklarationen. Målen är att i princip eliminera långlivade, giftiga och bioackumulerande ämnen under en 25-årsperiod. Ur miljöns synpunkt utgör de långlivade, syntetiska ämnena ett särskilt problem. Eftersom de inte bryts ner kommer de så småningom att spridas i hela den yttre miljön. Om de samtidigt är fettlösliga kommer många av dem att ansamlas i växter och djur. Exponeringen blir utsträckt både i tid och rum. För vissa arter kan den också bli avsevärd. Erfarenheten lär oss att vara försiktiga. Nya oväntade miljöhot kan uppträda. Om vi fortsätter att använda långlivade syntetiska ämnen i kemikalier och varor innebär det att vi avhänder oss möjligheten att snabbt åtgärda nya hot. En hållbar kemikaliepolitik måste bygga på att de ämnen som ingår i kemikalier och varor kan brytas ner i den yttre miljön under rimlig tid. Nedbrytningen måste kunna ske med en takt som överstiger läckaget till miljön. För att skydda känsliga och utsatta miljöer bör man vid bedömingen lägga på en säkerhetsfaktor.

Erfarenheten visar att långlivade ämnen som varit avsedda för innesluten användning når miljön och ansamlas i organismer till skadliga nivåer. Möjligheten att åstadkomma en hantering som inte medför utsläpp är uppenbarligen liten, även i tekniskt avancerade samhällen som det svenska. I vissa delar av världen torde det vara omöjligt. Den fria handeln med varor och produkter gör det näst intill omöjligt för en tillverkare att säkerställa att en farlig kemikalie endast används på föreskrivet sätt. För kemikalier som inte längre är patentskyddade, vilket är flertalet, tillkommer att inga som helst hinder föreligger för påhittiga innovatörer att utveckla nya användningsområden där den långlivade, farliga kemikalien är effektiv och billig. Någon garanti för att sådana användningar sker inneslutet finns inte. En generellt verkande strategi som utgår från ämnets egenskaper säkerställer att sådana ämnen inte blir till-

gängliga på marknaden.

9.4. Vad menar vi med ett generellt angreppsätt?

Generella angreppssätt kan betyda många olika saker. Lagen om kemiska produkter är ett generellt angreppssätt på alla kemikalier. Lagen föreskriver skyldigheter som träffar den som sätter ut kemikalier på marknaden, men även dem som hanterar kemikalier. Ett annat angreppssätt kan vara att kräva bättre information för kemikalier. Det angreppsättet innebär att företagen måste utreda hälso- och miljöriskerna med alla sina kemikalier för att kunna informera korrekt om dem, t.ex. genom märkning.

Ett generellt angreppssätt kan avse generella, övergripande mål för sinsemellan olika, individuella kemikalier, Ett exempel är det amerikanska 33/50-programmet som avser en först 33%-ig och senare 50%-ig reduktion av utsläpp för 17 namngivna kemikalier.

Även risker kan angripas med generella metoder. Risken att utsättas för farliga ämnen i inandningsluften kan minskas med generella regler om andningsskydd.

Det generella i angreppssättet kan avse olika egenskaper hos kemikalien, t.ex. egenskapen att vara svårnedbrytbar eller långlivad i miljön, att vara cancerframkallande, att ge äggskalsförtunning m.m. Kemikalier med sådana egenskaper är redan i dag föremål för generella åtgärder, som t.ex. märkning, begränsningar i tillgängligheten, dokumentationsskyldighet på försäljningsställe eller arbetsplats.

Andra generella angreppssätt kan avse egenskaper som hänger ihop med funktionen av ett ämne eller grupp av ämnen i en produkt, tex. konserveringsmedel, antioxidationsmedel, stabilisator, lösningsmedel m.m. Vissa generella åtgärder som riktas mot dessa kemikalier t.ex. deklarationsplikt till produktregistret, behöver inte i och för sig innebära riskminskning, men medför att tillsynsmyndigheten får överblick och kunskap som kan användas för prioriteringar. Ett generellt angreppssätt kan också användas för frivilliga

åtgärder t.ex. för organiska lösningsmedel i färger för yrkesmässigt bruk. Andra generella angreppssätt är att utforma åtgärder för en produktgrupp eller för en viss användning, t.ex. lösningsmedelsbaserade färger, biltvättmede eller kylmedel.

9.5. Vad görs i andra länder?

Vid en förfrågan till andra länders myndigheter framkom att i flera länder pågick inga särskilda aktiviteter av generell karaktär mot ämnes- eller produktgrupper. I Danmark har det danska teknologirådet nyligen i en rapport skissat på ett arbetssätt som bygger på att ämnen först delas in i grupper baserat på kemisk struktur. I varje grupp finns både välkända och mindre kända ämnen. Ämnena med ofullständiga data behandlas enligt förslaget som det farligaste kända ämnet i gruppen intill dess tillräckliga data föreligger som visar på att denna bedömning är felaktig. Ett sådant angreppssätt främjar i första hand framskaffandet av ytterligare data om ofullständigt kända ämnen. Det kan också leda till att sådana ämnen mönstras ut om ingen vill åta sig kostnaden för att ta fram erforderliga uppgifter. Det kan vara svårt att i efterhand fastställa om det senare medfört vinster för hälsa och miljö.

Vid ett möte i Köpenhamn i november 1996 där teknologirådets rapport presenterades mötte detta angreppsätt hårt motstånd från flera håll, bl.a. från EU-kommissionen och Storbritannien. Metoden anses av många som ett alltför trubbigt verktyg. Den kan samtidigt ses som ett uttryck för försiktighetsprincipen.

I USA har miljömyndigheten sedan några år prövat nya angreppssätt. Det s.k. 33/50-initiativet har redan nämnts. Vidare har man inlett ett arbete att tillsammans med industrin gå igenom en viss bransch eller en viss process och undersöka möjligheterna till riskbegränsning.

Andra internationella angreppssätt av generell typ är t.ex. åtgärder mot flyktiga organiska ämnen, huvudsakligen lösningsmedel. Pågående internationellt arbete inom FN:s

ekonomiska kommission för Europa och FN:s miljöprogram mot långlivade organiska ämnen har hittills varit inriktat mot ett litet antal identifierade enskilda ämnen. Senare kommer man att arbeta med generella kriterier för att kunna gå fram mot grupper av ämnen eller produkter.

Nyligen hölls en arbetsmöte inom OECD där s.k. "use clusters" avhandlades. Med detta menar man både grupper av olika användningar av kemikalier, t.ex. i industriella processer och grupper av produkter för en viss användning, t.ex. skärvätskor. Angreppssättet har stora likheter med kemikalieinspektionens kampanjinriktade arbete mot t.ex bilvårdsprodukter, smörjoljor mm. Deltagarna i workshopen konstaterade att området var nytt och intressant och innebar stora möjligheter för framtiden. Framför allt finns resurser att spara när det gäller datainsamling. Än så länge var emellertid erfarenheterna begränsade. Fördelar med angreppsättet var bl.a. att det ökade samarbetet mellan olika intressenter, samt att det var kostnadeffektivt. En annan fördel är möjligheterna till jämförelser mellan olika alternativ med olika riskbild, vilket kan leda till substitution. Mötet visade dock på en relativt stor osäkerhet om vad som i praktiken avses med "use clusters".

9.6. Hur arbetar man i Sverige?

Kemikalieinspektionen har sedan den inrättades 1986 med framgång prövat olika generella angreppsätt mot produkter, produktgrupper och varugrupper. Flera försök har gjorts att med generella kriterier sålla fram kemikalier för riskbegränsning. Naturvårdsverket har på motsvarande sätt arbetat med generella metoder för utsläppsbegränsningar riktat mot industribranscher. Naturvårdsverket har också tagit fram en plan för sitt kemikaliearbete. Branscher som täcks av planen har prioriterats i tre klasser efter angelägenhetsgrad. Den första klassen är branscher av stort intresse. För många av dess pågår redan arbete. Naturvårdsverket avser att fördjupa arbetet framför allt inom klass 2. Arbetet kommer att avse såväl kemiska produkter som

utsläpp. I det första fallet kommer man att arbeta med Kemikalieinspektionens OBS!-lista som bas. För utsläppen kommer man att arbeta med bl.a. kollektiva kemiska samlingsvariabler för att karakterisera utsläppen.

Kemikalieinspektionen har till kommittén redovisat sitt arbete med generella angreppsätt. Av redovisningen framgår bl.a. följande:

Generella angreppssätt i riskbegränsningsarbetet

Generella angreppssätt i riskbegränsningsarbetet omfattar såväl regleringar, kontrollåtgärder som informationsinsatser. Oftast är det en blandning av alla former som genererar de bästa resultaten. Kemikaliekontrollen har olika verktyg till sitt förfogande. Information i olika former är tillsammans med inspektion, bekämpningsmedelsgodkännande och produktregistrering exempel på generella redskap i kemikaliearbetet.

Den lagreglerade tillsynen i form av inspektioner, förelägganden m.m. är en viktig del. Inom området allmänna kemikalier har man bl.a. gjort inspektionsinsatser grundade på produktrelaterad kunskapsuppbyggnad och tolkning av kriterier för hälso- och miljöfarlighet. Detta har använts i olika projekt för att på bred bas åstadkomma förändringar i produktsortiment i syfte att minska eller begränsa risker.

Information i olika former är också av stor betydelse. Med information inbegrips allt från publicering av olika typer av faktamaterial, seminarier, andra utbildningstillfällen till dialog med olika industrirepresentanter som leder till branschställningstaganden eller ändrade beteenden hos företag eller konsumenter.

I det praktiska myndighetsarbetet har de generella angreppssätten traditionellt delats i två huvudlinjer. Den ena, verktygslåda 1, har varit ingången via egenskaper och/effekter, produktion av prioriteringslistor m.m. Den andra, verktygslåda 2, har gått på funktion, varugrupp, och/eller bransch ofta i riktade projekt och kampanjer.

Verktygslåda 1: Egenskaper/ effekter

Listor över särskilt angelägna ämnen kan komplettera ett produktgruppsinriktat arbete

Urvalet av ämnen eller ämnesgrupper utgår främst ifrån farliga egenskaper som ger upphov till toxikologiska/ekotoxikologiska effekter och grundar sig på kriterier för att bedöma dessa effekter. Prioriteringen ges i form av listor över ämnen som myndigheten anser bör utredas vidare eller åtgärdas pga. vetenskapligt grundad misstanke om skada.

a) Prioriteringssignaler för ämnen eller grupper av ämnen

Angreppssättet karakteriseras av bl.a. brett applikationsområde, många mottagare, relativt liten resursinsats men också svårigheter att mäta resultat i betydelsen riskminskning. Nedan ges några exempel på projekt vid kemikalieinspektionen där detta angreppssätt använts.

* Solnedgångsprojektet

Solnedgångsprojektets huvudmål var att utveckla ett urvalssystem som skulle kunna användas internationellt vid prioritering av kemiska ämnen för olika ändamål samt att tillämpa urvalssystemet för att stegvis välja ut sk. multiproblemkemikalier, dvs. ämnen med ett flertal farliga egenskaper med avseende på både hälsa och miljö. Hantering av sådana kemikalier kan ge upphov till ett flertal risker och de blir därför kandidater för riskbegränsande åtgärder.

Projektet inleddes med att en databas upprättades som omfattande 7 000 ämnen från ett 70-tal svenska och internationella listor över kemiska ämnen som kan vara farliga för hälsa och miljö. I projektet användes ett antal generella kriterier med s.k. stupstocksvärden för att sålla fram särskilt angelägna ämnen ur databasen. Den slutliga listan omfattade ett hundratal ämnen av sinsemellan mycket olika kemisk sammansättning. Alla hade egenskaperna hög produktionsvolym, hög farlighet, allvarliga skadeeffekter på hälsa och miljö samt påtaglig exponering. Flera av dessa

ämnen var förbjudna eller strängt reglerade i Sverige. Ur den slutliga listan gjordes ett urval av 45 ämnen som ansågs relevanta för svenskt vidkommande. För dessa utarbetades faroprofiler.

* OBS-listan

Solnedgångsprojektets urvalssystem har använts vid upprättandet av den s.k. OBS-listan med över 200 ämnen och ämnesgrupper. Listan innehåller ämnen som har så farliga egenskaper att företagen bör se över om de fortsättningsvis behöver använda dem. OBS-listan baseras på kriterier för hälso- och miljöfarlighet, förekomsten av särskilda effekter, som t.ex. cancer eller allergi och förekomst av ämnena i produkter använda i Sverige. Listan ger ett urval av ämnen som används i Sverige 1993 och som pga sina egenskaper kan medföra stora risker för hälsa och/eller miljö.

Listan gör inte anspråk på fullständighet. Andra ämnen med motsvarande egenskaper som uppfyller urvalskriterierna bör uppmärksammas på samma sätt. Den har också begränsats till ämnen som enligt Kemikalieinspektionens produktregister förekom i Sverige 1993 i en volym över 1 ton. Ämnen som förekommer huvudsakligen i varor eller som inte deklarerats finns inte med.

OBS-listan har ofta använts av företagen som en kravlista i relationerna mellan köpare och leverantör. Leverantörer tvingas av sina kunder fylla i blanketter med uppgift om deras produkter/varor innehåller något/några av upptagna ämnen på OBS-listan. Den har också visat sig vara ett kraftfullt vertyg som kemikalieanvändare använder som påtryckning på sina leverantörer. Dessa frågar ofta om det finns ämnen från OBS-listan i sortimentet. Indirekt skapas därmed incitament för de levererande företagen att intensifiera sitt utbytesarbete.

* stupstocksvärden

Arbetet med bekämpningsmedel har, utöver skärpta krav på dokumentation, fokuserats på att begränsa eller avveckla användningen av medel som bedöms innebära stora eller oacceptabla risker. I arbetet har man utvecklat riktvärden som representerar en nivå av oönskade egenskaper. Det vore önskvärt att varje egenskap hos ett verksamt ämne i bekämpningsmedel var mindre skadlig än det uppsatta riktvärdet. En högre nivå, de sk. stupstocksvärdena representerar en faronivå där egenskaperna är särskilt allvarliga och generellt betraktas som oacceptabla i bekämpningsmedel som används inom jordbruket eller liknande. Vanligen avslås en ansökan när en inneboende egenskap överskrider stupstocksvärdet eller också utarbetas en avvecklingsplan.

Ett liknande synsätt skulle i princip kunna användas även för allmänna kemikalier. En skillnad mot bekämpningsmedel är dock att för de senare känner man användningsområdet och kan göra relativt goda skattningar av exponeringen för människa och miljö. Därmed är det lättare att avgöra vilka risker som finns om stupstocksvärden överträds.

* ämneslistan

Kemikalieinspektionens föreskrifter om klassificering och märkning av kemiska produkter omfattar en ämneslista med cirka 2 200 ämnen. Syftet med märkningen är att belysa ett ämnes alla kända hälso- och miljöfarliga egenskaper. Ämneslistan fungerar som en tydlig signal om farliga inneboende egenskaper för alla aktörer. Det är dock tveksamt om listan fungerar som ett riskbegränsningsverktyg i någon större omfattning för ämnen som inte är giftiga, cancerframkallande eller liknande.

b) Regler eller andra åtgärder för förekomstbegränsning

Detta angreppssätt utmärkes av att antalet mottagare är områdesberoende, att resursinsatsen varierar beroende på

hur ekonomiskt ingripande åtgärden är och att det ger mätbara resultat

* särskilt hälsofarliga produkter

Hälsofarliga ämnen och produkter med särskilt farliga egenskaper som t.ex. cancerframkallande, mutagena eller reprotoxiska egenskaper får inte saluföras till konsumenter och är därmed inte längre tillgängliga för konsu- menter sedan 1 juli 1996.

Tillstånd från länsstyrelsen krävs för privat hantering av mycket giftiga, giftiga och starkt frätande produkter och innebär i praktiken att konsumenterna inte har tillgång till dessa typer av produkter.

* åtgärder mot ämnesgrupper

Särskilda åtgärder har vidtagits mot t.ex. tungmetaller och klorföreningar.

Verktygslåda 2: Funktion/ varugrupp/ bransch

Angreppssättet utgår främst ifrån behov av åtgärder i olika branscher eller produktgrupper och grundar sig på kunskap om kemikalier, deras användning och deras effekter på människa och miljö. Arbetet bedrivs ofta i form av riktade kampanjer.

Detta angreppssätt har tydliga mottagare och använder tydliga kanaler. Det innebär tillsyn i bred bemärkelse. Resultaten är som regel mätbara. Arbetssättet är resurseffektivt och ger ofta synergieffekter mellan leverantöreroch kunder med utveckling av kundkrav som en följd.

Vilken typ av indelning kan användas?

Utgångspunkten för ett projekt eller annan aktivitet för riskbegränsning kan vara t.ex. en bransch, kemteknisk, grafisk, färg, bilvård, plast osv. Det kan också vara en funktion såsom smörjmedel, flamskydd eller plastadditiv.

En annan ingång kan vara varugrupp eller material, t.ex. textilier, elektroniska apparater, gummidäck, plast.

Strategi

Kunskapsuppbyggnad är grunden för att kunna driva riskbegränsningarbetet. Grunderna för prioritering omfattar produkter som sprids i stora volymer och i många led samt har allvarliga hälso- och/eller miljöfarliga egenskaper.

För vidare prioritering inom grupperna har följande faktorer haft betydelse: - volymer, - effekter, - spridning och - användare.

Som exempel på inslag i riskbegräsningsarbetet kan nämnas - kunskapsuppbyggnad, - översiktlig riskbedömning för vidare prioritering, - analys av lämpliga åtgärder, - inspektioner, - information, - avvecklingsplaner, - överläggningar med bransch organisationer om frivilliga åtaganden och - regler om förekomstbegränsning.

När används internationellt arbete ?

Internationellt arbete är lämpligt när problemen är främst importerade t.ex. vad gäller ämnen som inte längre används i Sverige eller för att nå kemikalieleverantörer utanför de nationella gränserna. Angreppssättet utmärks av att det går långsamt men att det samtidigt har stor genomslagskraft.

Exempel på arbete som har bedrivits i internationella organ är bl.a. arbetet med högvolymkemikalier inom OECD och arbetet med långlivade organiska ämnen.

Inom ramen för EU:s inspektionsprojekt som påbörjades 1996 erbjuds det möjligheter att sprida de svenska idéerna om riskbegränsning till de europeiska tillsynsmyndigheterna.

Vilka för- och nackdelar finns med generella angreppssätt?

Fördelarna med ett generellt angreppssätt mot farliga kemikalier är framförallt den stora resursbesparingen från myndigheternas sida, i synnerhet vad avser behovet av fördjupade utredningar för varje ämne. Arbetssättet stämmer också väl överens med försiktighetsprincipen. En nackdel är att åtgärder kan drabba även relativt harmlösa ämnen av betydelse för välfärden. Från näringslivets sida uttrycks ibland en viss skepsis mot att generella metoder tillämpas på farliga ämnen. Som regel förespråkar företagen att man bedömer för- och nackdelar med varje enskilt ämne. Som skäl anförs bl.a. rättsäkerheten. I praktiken leder detta ofta till att kemikalier betraktas som säkra till dess bevis på motsatsen föreligger. Detta står i dålig överensstämmelse med försiktighetsprincipen som den uttrycktes i Riodeklarationens princip 15.

Å andra sidan är företagen som regel intresserade av att samarbeta i konkreta projekt som t.ex. bilvårds- eller färgprojektet. Aktiviteter av detta slag har en stor andel informationsöverföring och gemensamma diskussioner kring praktiska problem,vilket upplevs positivt av de inblandade företagen, "myndigheterna kommer ut på verkstadsgolvet". Projekten innehåller också affärsmöjligheter för enskilda företag att profilera sig eller gå före med speciella, mer miljöanpassade produkter.

Exempel på användning av OBS-listan

Grafiska Miljörådet har genom sin arbetsgrupp för yttre miljö hösten 1995 begärt en lista från kemikalieinspektionen. Listan skall omfatta ämnen som är upptagna på OBS- och Begränsningslistan och som förekommer inom den grafiska

industrin som komponenter i färger, lösningsmedel, lim och övriga produkter. Syftet var att få information om vilka problem som var aktuella för branschen och för att få underlag för branschens eget arbete.

Branschens ambition var att ta fram en prioriteringslista på icke önskvärda ämnen för att kunna användas av inköpare, speciellt på de mindre grafiska företagen.

Kemikalieinspektionen tog fram en lista över biocider, härdare/restmonomerer, lösningsmedel, nonylfenoletoxylater, ftalater, cyanider, hydrokinon, metallföreningar (bly, kobolt, koppar, krom, silver, tenn, zink) m.m. Genom att analysera listan med uppgifter om antal produkter och kvantiteter har branschen fått ett prioriteringsverktyg i riskbegränsningsarbetet.

Exempel på riktade kampanjer, ingång funktion/varugrupp/bransch

Att lyfta fram ett produktområde genom kartläggning och prioriteringssignaler samt att parallellt arbeta med tillsyn, informationsspridning och opinionsbildning har visat sig vara en effektiv metod för att öka takten på utveckling av mindre farliga produkter.

Exempel bilvård:

I slutet av 80-talet riktades från olika håll uppmärksamhet på bilvårdsprodukter. Det är en produktgrupp som innehåller en rad ämnen med hälso- och miljöfarliga egenskaper och som används i stora mängder med diffus spridning i vår omgivning som följd. Bland annat identifierade Miljödelegation Göteborg bilvårdssektorn som miljöbelastande. I en rapport från Kemikalieinspektionen 1990 presenterades en kartläggning av marknaden för bilvårdsprodukter både vad gäller marknadens aktörer och omfattningen av användningen. Produkter för biltvätt identifierades som en av de viktigaste produkterna ur miljöhänseende. I en uppföljande studie presenterade Kemikalieinspektionen en lägesrapport om möjligheter till miljöanpassad avfettning.

Ett tillsynsprojekt riktat mot importörer och tillverkare av

bilvårdsprodukter genomfördes 1990-91 och resulterade i krav på förbättringar på märkning, varuinformationsblad, utbyteskrav på klorerade lösningsmedel m.m.

BKL, Bilkemikalieleverantörernas Förening bildades hösten 1991 med målsättning att aktivt höja kunskapsnivån och engagemang för hälso- och miljöfrågor bland sina medlemmar.

Projektet har följts upp genom inspektionsverksamhet 1990 och 1994. Bland resultaten kan nämnas att bl.a. klorerade lösningsmedel, kortkedjiga glykoletrar och fluorvätesyra ersatts i stor utsträckning. Avfettningsmedel till personbilsmarknaden har volymmässigt halverats sedan 89/90 och sammansättningen har ändrats så att totalvolymen ingående lacknafta har minskat med 80-90%. Avfettningsmedel baserade på vegetabiliska oljederivat har ökat liksom alkaliska produkter. Tensider har bytts ut mot mer lättnedbrytbara och nonyfenoletoxylater är i stort sett borta.

Parallellt med dessa projekt har information i form av vägledning, information till lokala myndigheter, branschen och konsumenter intensifierats. Kriterierna för positiv miljömärkning av bilvårdsprodukter blev klara 1993.

Som ett stöd för det lokala tillsynsarbetet har inspektionen 1995 publicerat Råd & Tips - Bilkemikalier.

Exempel färg:

I en första rapport våren 1996 om färgprodukter gjordes en genomgång av den kemiska sammansättningen av färger och hur olika komponenter påverkar miljön och användarnas hälsa. Färger sprids i stora volymer och nästan allt utsläpp sker vid användningen. Det innebär att det är i användareledet som spridningen till miljön måste minska. Rapporten lämnar förslag till åtgärder för att minska risker med färger.

Mot denna bakgrund har kemikalieinspektionen kontrollerat leverantörer av färg till konsument- och yrkesmåleri. Syftet var att påskynda leverantörernas arbete med att utveckla mindre farliga produkter och att minska använd-

ningen av ämnen/ämnesgrupper i färger som innebär stora risker, bl.a. lösningsmedel som lacknafta, blyföreningar, alkylfenoletoxylater, klorparaffiner och vissa biocider som diklofluanid, diuron, folpet, karbendazim, klormetylisotiazolinon/ metylisotiazolinon och klortalonil. Ett annat syfte med inspektionerna var att driva på utvecklingen av företagens rutiner för kemikaliekontroll och förbättring av produktinformationen.

Kraven resulterade i förbättrade rutiner och en redovisning av arbetet med att minska riskerna med de utpekade ämnena/ämnesgrupperna genom att företagen preciserade sina avvecklings- och utvecklingsplaner. T.ex. utvecklas lösningsmedelsfria träoljor och färger med alternativa biocider. Den totala volymen använd lacknafta har varit konstant de senaste två åren och aromatnafta är fyra gånger så vanlig som alifatnafta. Både aromatisk lacknafta och alifatisk lacknafta ger samma bidrag till bildningen av marknära ozon och bör minska i användning.

Med anledning av färgprojektet har inspektionen initierat en grupp med representanter från myndigheter och branschen för att utbyta information och följa upp de planerade avvecklingarna.

Parallellt med dessa projekt har information i form av vägledning, information till lokala myndigheter, branschen och konsumenter intensifierats. Allmänheten informeras via broschyrer och massmedia. Arkitekter och byggentreprenörer får riktad information.

Som ett stöd för det lokala tillsynsarbetet har inspektionen 1996 publicerat Råd & Tips - Färghandel.

Exempel tvättmedel:

Produktområdet tvätt- och rengöringsmedel har på kort tid genomgått en betydande utveckling. I den utredning som Kemikalieinspektionen presenterade till regeringen 1994 föreslogs bl a att tillverkarna ökar andelen tensider som är biologiskt lättnedbrytbara, att tensiden DSDMAC med dålig nedbrytbarhet och giftighet mot vattenorganismer avvecklas i textilsköljmedel inom två år och att leverantörer inom två

år ser till att maskindiskmedel och maskintvättsystem är klorfria till 90%.

Företagens utvecklingsarbete har inneburit att avvecklingen av klorblekmedlen natriumhypoklorit och klorisocyanurater i konsumentprodukter för maskindisk och maskintvätt är genomförd. Industri- och konsumentanvändningen av DSDMAC i textilsköljmedel har upphört.Mer är 80% av de tensider som används i produktgruppen är numera biologiskt lättnedbrybara.

Exempel gummidäck:

I en rapport från Kemikalieinspektionen från 1994 redovisades en produktstudie av gummidäck. Det förbrukas ca 60 000 ton däck i Sverige varje år och 10 000 ton gummimassa slits av varje år på vägarna. Ett gummidäck består till 85% av gummiblandning, resten är stål och textil. Den huvudsakliga mjukgöraren i gummiblandningar för personbilsdäck är högaromatoljor som är ett oljeextrakt från raffinaderier. Dessa högaromatiska oljor utgör den största risken från hälso- och miljösynpunkt när gummidäck slits, liksom vid okontrollerad förbränning. De har hög inneboende farlighet (bl.a cancer och akvatisk toxicitet) och används i stor volym.

Gummidäcksbranschen har insett att de högaromatiska oljorna bör bytas ut och utvecklingsarbetet för nya alternativ pågår. Regummering av däck för personbilar kan ske utan användning av högaromatiska oljor. Ett antal däcktillverkare testar nya däck utan tillsats av högaromatiska oljor.

Exempel flamskyddsmedel:

Syftet med flamskyddsmedelsprojektet var att analysera risken för hälsa och miljö förknippade med flamskyddsmedel samt att föreslå riskbegränsande åtgärder.

Projektet har omfattat alla typer av flamskyddsmedel i bland annat plaster, textil och gummi.

Flamskyddsmedel tillverkas inte i Sverige utan ämnena importeras som kemiska ämnen eller som ingrediens i plastoch gummicompound som bearbetas i varor. Den största

mängden flamskyddsmedel importeras i varor och komponenter till varor som tillverkas utomlands. Därför har arbetet drivits internationellt för att påverka sammansättningen för importerade varor.

Arbetet bedrivs i flera internationella organ bl.a. OECD där industrin har gjort ett åtagande som rör produktionen av polybromerade difenyletrar och polybromerade bifenyler. Sverige har också drivit frågan om bromerade flamskyddsmedel inom Oslo-Pariskommissionen och föreslagit en utfasning av de polybromerade bifenylerna.

Nationellt verkar Kemikalieinspektionen för att de branscher som använder flamskyddsmedel ska vidta åtgärder genom att uppmärksamma dem på de negetiva effekter polybromerade bifenyletrar och bifenyler kan ha. Genom uppgifter från produktregistret har en viss minskning av användning noterats.

10. An Outline of EC Chemicals Policy

A paper prepared for the Swedish Chemicals Policy Committee

Nigel Haigh, Institute for European Environmental Policy, London

1. EC Environmental Policy

Since the first Action Programme on the Environment of 1973 the EC has steadily developed an environmental policy. This is largely embodied in items of legislation in contrast with other policy areas e.g. for agriculture and for the regions, which is largely composed of financial instruments e.g. price setting and grants.

EC environmental legislation now covers all the traditional fields that have been developed by the Member States e.g. pollution of air and water, disposal of waste, radioactivity, nature protection, noise, climate change, and hazardous substances (chemicals). In addition there are certain 'horizontal' subjects e.g. environmental impact assessment and freedom of access to information. It is also a requirement of the Treaty of Rome that 'environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of other Community policies'.

2. EC Pollution Legislation

There is extensive EC legislation to prevent pollution of air, of water, and concerning disposal of waste. It is a general characteristic of this legislation that each item relates to a narrow subject (e.g. incinerators, bathing water) and often sets numerical standards to be met by deadlines. Several environmental quality standards and emission standards have been set, often relating to specific chemical substances, in addition to procedures to be followed e.g. the need for authorisation, plans, consultation, and publication. There are also three principle 'framework' Directives i.e. implying that details will be provided in subsequent 'daughter' Directives, or dealt with by Member States themselves:-

- Directive 76/464 relating to discharge of dangerous

substances to water - Directive 84/360 relating to air pollution from industrial

plants - Directive 75/442 relating to waste.

The framework Directives on air and water will eventually be replaced by the newly adopted Directive 96/61 on integrated pollution prevention and control which requires certain industrial installations to be authorised so as to protect "the environment taken as a whole". Manufacturers and authorities will thus have to think about all emissions and impacts in the design of the whole plant ('clean technology') rather than relying on 'end-of-pipe' solutions dealing with air or water alone.

From these pollution Directives lists of controlled chemicals emitted as waste to air, water and land can be drawn up including chemicals covered by the Esbjerg Declaration.

3. EC Chemicals Legislation

3.1 Character of EC Chemicals Legislation

EC chemicals policy (i.e. concerned with the manufacture and use of chemicals rather than the emission of chemicals as waste) dominates national policy in all Member States more completely than other sectors of EC environmental policy for two reasons:

- Chemicals policy directly affects traded products so that

the EC became involved even before the first Action Programme on the Environment of 1973. The free movement of goods has been one of the underlying objectives of the EC long before it adopted an environmental policy.

- Chemicals policy is relatively new and EC policy

developed before Member States had established coherent policies of their own. In many respects it is original and is not modelled on pre-existing national schemes.

3.2 Standards for Traded Products and the Internal Market

The fact that chemicals are traded products (or incorporated into traded products, or emitted when traded products are used, e.g. fuel, cars) creates an exception to the general rule of EC environmental policy that Member States may introduce more stringent measures than laid down in EC legislation. This general rule, set out in Article 130t of the Treaty, only applies to legislation adopted under the environmental Articles 130r and s. It does not apply to legislation relating to the internal market adopted under Article 100a unless an exception is made. This complicated subject will be discussed in a subsequent paper, but the underlying reason can briefly be explained as follows.

If country A adopts more stringent standards for a

manufacturing process than contained in EC legislation, then country A will benefit from an improved environment, and if it suffers an economic disadvantage because of increased production costs that is its own choice.

If however country A adopts more stringent standards for a traded product than EC standards, then country B manufacturing to EC standards will be unable to export to country A without incurring the extra costs of having to manufacture to two sets of standards. Country B is therefore disadvantaged and the internal market is fragmented. The Commission is bound by the Treaty to preserve the integrity of the internal market, and will tend to view any proposed national standards that are higher than the EC standard with suspicion since it might be an attempt to protect domestic interests. Indeed many technical standards were simply disguised trade barriers. There are some exceptions to the rule that Member States may not set more stringent standards, but the EC has yet fully to confront the fact that its reluctance to allow higher national standards may inhibit innovation.

3.3 Testing new chemicals before marketing

The Directive that gave EC Chemicals Policy its reputation for innovation is Directive 79/831 known as the 'sixth amendment' (now replaced by 92/32 - the 'seventh amendment').

This requires the manufacturer of a new chemical to submit a notification with the results of tests to evaluate possible harmful effects, and an assessment of the results, to a competent authority which then passes the results to the Commission and in turn to the authorities in other Member States. If no objections are raised within 60 days the manufacturer then has assured access to the whole EC market. The Directive is thus an embodiment of the precautionary or preventative approaches to environmental policy, while at the same time serving the purposes of the internal market. It can be assumed that some harmful

chemicals will not have been developed to the point of production (without the authorities necessarily knowing) because of the scheme.

No Member State had a similar scheme before 1979 (and Sweden did not have one before joining the EC). Part of the success of the Directive comes from its adoption before conflicting national rules developed. It was welcomed by the European chemical industry because it strengthened the EC's hand when negotiating with the USA as the US Toxic Substances Control Act 1976 came to be implemented.

The scheme is dependent on mutual trust between authorities in different countries, since most countries accept without question the views of the country of notification. The notification submitted to the competent authority must include:

- a technical dossier of information relating to testing and

studies - a declaration concerning potential unfavourable effects in

terms of the various foreseeable uses - the proposed classification and labelling - proposals for recommended precautions for safe use (if

necessary the EC can adopt restrictions on marketing of use - see 3.6 below).

General principles for the assessment of risks of new substances are laid down in Directive 93/67 which draws a distinction between 'hazard' and 'risk'. 'Hazard' is a property intrinsic to a substance e.g. its toxicity. 'Risk' relates to the likelihood of harm and so depends on likely exposure.

The test methods laid down are based on those recognised or recommended by competent international bodies (OECD in particular). An Annex defines the 'base set' of information required with every notification. Another Annex defines two further levels or steps (hence the term step sequence testing). The first additional level (level 1) beyond the base set must be considered once 100 tonnes per year or 500 tonnes in all of a substance have

been marketed, but competent authorities may already require these tests at one tenth this amount. Level 2 is reached when 1000 tonnes per year are marketed (or 5000 tonnes total) and then a further programme of tests must be drawn up by the competent authority. These tests concern primarily long term health and environmental effects (e.g. toxicity to aquatic species) and their predictive ability and cost increase with each level.

A 'new' substance is a substance not listed in EINECS (European Inventory of Existing Chemical Substances) as having been on the market before 18 September 1981. Over 100,000 substances are listed. The European List of Notified Chemical Substances (ELINCS) should be updated annually. EINECS and ELINCS are available on CD-ROM.

By 1993 over 2,300 notifications had been made, the proportion by country being as follows:

Germany 25 per cent UK 23 per cent France 13 per cent Netherlands 11 per cent Italy 10 per cent Others 18 per cent

3.4 Classification and packaging and labelling

The 'sixth' and 'seventh' amendment Directives 79/831 and 92/32 are amendments to a much older Directive 67/548 which concerned only classification, packaging and labelling of dangerous substances. The original Directive was adopted before EC environmental policy began. It was based on recommendations of the Council of Europe and was driven by the need to avoid conflicting national rules in Member States. As now amended, substances are to be classified on the basis of their intrinsic properties according to 15 danger categories, one of which is 'dangerous for the environment'. The list of classified substances is updated periodically and together with EINECS and ELINCS it is

also available on CD-ROM.

A separate Directive 88/379 deals with classification and labelling of dangerous preparations i.e. mixtures or solutions of two or more substances. It is to be consolidated with the Directives on classification and labelling of pesticides (see 3.7 below). The new consolidating Directive has been made necessary by the new category 'dangerous for the environment'.

The European Chemicals Bureau at Ispra, Italy undertakes scientific and technical work arising out of the 'seventh' amendment and other EC chemicals legislation.

3.5 Testing existing chemicals

The US Toxic Substances Control Act 1976 applies to both 'new' and 'existing' chemicals. In the EC the scheme for 'existing' chemicals i.e. those listed in EINECS, developed more slowly and was only agreed 14 years after the scheme for 'new' chemicals. It is still too young for its success to be evaluated.

Regulation 793/93 requires manufacturers or importers who make or import more than certain quantities of existing substances (including pesticides) to send the Commission existing data relevant for an evaluation of risk. This data is used to draw up priority lists of substances which need to be examined in more detail. These are then assessed to see whether they pose a particular risk for man or the environment, the work being divided between the Member States. If necessary the Commission can then propose restrictions on marketing and use (see 3.6 below).

Manufacturers who produce or import more than 10 tonnes per year are to submit data to the Commission on a computer software package (HEDSET). All readily available data on physico-chemical, toxicological and eco-toxicological properties are to be submitted. The Commission consolidates the submissions, and together with national lists of priority substances, uses it to draw up priority lists for detailed assessment. The lists are to be adopted by a

Committee including representatives of Member States. The factors to be taken into account in drawing up the priority lists are: effects, exposure, lack of data on effects, work already carried out in other international fora, other EC legislation and/or programmes relating to dangerous substances. Special attention is paid to substances which may be carcinogenic or have other chronic effects. Each substance on the priority list is then allocated to a Member State which designates a rapporteur to carry out the assessment.

Within six months of publication of the priority list manufacturers/importers of listed substances are to submit to the rapporteur all available information relevant for risk assessment. If any of the 'base set' of data (see 3.3 above) are not available for a priority substance, the manufacturers/importers must carry out the necessary testing and report to the rapporteur within 12 months.

The rapporteur is to evaluate the information and decide whether the manufacturer/importer is to be required to supply further information or carry out further testing. The Committee decides whether the request for further information is to be imposed and the time limits.

The rapporteur evaluates the risk of the substance and can suggest a strategy for limiting risks including control measures and/or surveillance programmes. Where restrictions on marketing or use are recommended, the rapporteur must submit an analysis of the advantages and drawbacks of the substance and of the availability of replacement substances. Risks are to be assessed on the basis of principles set out in Regulation 1488/94 which makes the same distinction between 'hazard' and 'risk' as is made when assessing new chemicals (see 3.3 above). Tests on animals are to be avoided.

The rapporteur forwards its conclusions to the Commission and the recommended strategy can be adopted by the committee and published. The first two priority lists were published in 1994 and 1995 and contained 42 and 36 substances respectively. The first strategy to be proposed to limit risk will possibly relate to short chain chlorinated

paraffins used in cutting oils.

The allocation of priority substances among the Member States can be a sensitive matter and the process of evaluation is not necessarily value free. Thus if chemical X is manufactured in country A, and the rapporteur is country B, in which an alternative chemical Y is manufactured, there may be an incentive for country B to recommend restrictions on chemical X to increase the market for chemical Y.

3.6 Restrictions on marketing and use

Only rarely has the manufacture of a substance been banned in the EC, examples being ozone depleting substances banned by the EC Regulations that implement the Montreal Protocol. Instead restrictions on marketing and use of substances can be imposed under Directive 76/769. That Directive was adopted as a result of a draft French law introduced to implement the 1973 OECD decision to restrict PCBs but the Annex which lists the restricted substances also included PCTs and monomer vinyl chloride. Extra substances can be added by adopting daughter Directives adding to the annex which now includes e.g. asbestos, leaded paints, anti-fouling paints, pentachlorophenol (PCP), cadmium, fire retardants, carcinogens, mutagens, creosote, and chlorinated compounds.

There have been numerous controversies relating to the Directive. One concerns the decision of Germany to maintain its existing laws which were more stringent than Directive 91/173 restricting PCP. The Commission granted Germany a derogation not to apply the exemption that allowed the use of PCP in timber treatment. France challenged this in the Court of Justice on the grounds that the Commission had failed to assess Germany's argument that its stricter measures were justified. The Court (Case C41/93) annulled the derogation solely on procedural grounds and the Commission then issued a new derogation accompanied by a justification. This was the first case

before the Court on the use of Article 100a(4) - the 'environmental guarantee'.

Another controversy surrounded a proposal made in 1991 for a Directive covering the marketing of 7 PBB ethers some of which are present in commercial flame retardants. This would effectively have banned all currently used PBBEs which are typically a co-formulation of different PBBE compounds. Several Member States were concerned that the proposal ignored the comparative risks and benefits of PBBE, and potential alternatives. The European Parliament declined to give an opinion on the proposal until the Commission published a related proposal on furniture flammability, and in 1995 the Commission withdrew its proposal. Discussions on PBBEs, is now taking place under the scheme for existing chemicals (see 3.5 above).

3.7 Pesticides

EC pesticides legislation is in the process of evolution and is only briefly described here.

Directive 78/631 concerns labelling and Directive 79/117 places restrictions on use. Several other Directives set levels on residues in food.

Directive 91/414 concerning approval of pesticides will eventually replace Directive 79/117 concerning restrictions on use. Directive 91/414 seeks to harmonise the pesticides registration schemes of Member States by eventually replacing them with an EC approval scheme. National approval schemes will still be required for products not covered by the Directives. The Directive provides for the compilation of an EC authorised list of active ingredients. Member States will remain responsible for the authorisation of pesticide products, but a number of EC principles must be respected including the principle of mutual recognition of pesticide product authorisations granted by Member States, although certain exceptions are permitted. The principle exception arises when a Member State can establish that agricultural, plant health or environmental

conditions in its own territory are not comparable to those in the Member State granting authorisations.

A separate Directive 94/43 laid down 'uniform principles for evaluation and authorisation of plant protection products' but was annulled by the Court of Justice as a result of a case brought by the European Parliament. The Commission will have to propose a new Directive. The Parliament argued that Directive 94/43 amended Directive 91/414 without Parliament being consulted and would have effects on the quality of groundwater.

A Directive on biocidal products (i.e. non agricultural pesticides) is expected to be adopted shortly. It includes the concept of 'comparative assessment' which approximates to the 'substitution principle' since authorities will be able to compare all biologically active ingredients on the market for a specific application on the basis of their environmental health risks. Those posing a significantly higher risk without offering unique benefits could be phased out.

3.8 Export and Import Controls

Regulation 2455/92 establishes a system of notification for exports to, and imports from, a third country of pesticides and other dangerous substances that have been severely restricted within the EC. The Regulation applies the procedure established by UNEP and FAO known as 'prior informed consent' (PIC) under which certain chemicals are not to be exported without knowledge and consent of appropriate authorities in the importing country.

3.9 Transport of dangerous goods

A number of Directives are intended to ensure proper enforcement of international standards of transport of dangerous goods by sea and road (one on rail is forthcoming). The EC was prompted to legislate for sea transport as a result of the sinking of a ferry at Zeebrugge

in 1987 as it was carrying unknown quantities and types of dangerous cargo.

The UN Recommendations for the Transport of Dangerous Goods (by air, water, road and rail) - the so-called Orange Book - form the basis of more specific international agreements which in turn are transposed into national and EC legislation.

3.10 Major accidents

Directive 82/501 is intended to prevent major accidents (fires, explosions etc) at certain industrial plants and to minimise those that do occur. It applies to plants using or storing certain chemicals in certain quantities. Some accidents e.g. a fire at the Sandoz warehouse in Switzerland have been major sources of pollution. An analysis by the Commission of 150 major accidents showed that 95% could have been prevented by better management.

The Directive places a general duty on manufacturers using dangerous substances to prevent and limit major accidents. Four specific duties then apply: - the manufacturer must produce a safety report - the manufacturer must produce a on-site emergency plan - a competent authority must produce an off-site emergency plan - the public must be informed of safety measures and of the correct behaviour to adopt in the event of an accident.

3.11 Eco-labelling

Regulation 880/92 establishes a voluntary scheme for the award of ecolabels to products with reduced environmental impact, as assessed against uniform EC criteria. The criteria are drawn up on a cradle-to-grave approach based on an indicative assessment matrix and some of them refer to substances used in products. The scheme has encountered difficulties and has had a slow start.

3.12 Other topics

There are also Directives covering worker protection (many dealing with chemicals), and also Directives dealing with pharmaceuticals, additives and contaminants in food and in drinking water.

4.0 Implementing the Esbjerg Declaration

The Declaration is an Agreement between Ministers of the Environment of the North Sea countries and also the European Commissioner for the Environment. It is not legally binding but has the character of a political declaration.

The European Commission is not itself responsible for managing the environment of the North Sea in the sense of e.g. controlling individual discharges or monitoring concentrations. All it can do is devise policies and ensure that these are implemented by the Member States. It can contribute to the goal of the Esbjerg Declaration of continually reducing discharges of certain substances with a view to elimination in a generation by:

(a) ensuring that its scheme for testing new and existing chemicals results in identification of substances covered by the Declaration (b) ensuring that appropriate restrictions on marketing and use of such substances are introduced (given that Member States have limited scope to introduce their own restrictions) (c) ensuring that Member States implement the existing legislation both relating to chemicals and relating to emissions to the environment (d) reviewing its legislation to ensure that it is adequate. (Some ideas for this are suggested in section 5 below).

5.0 Future Development of EC Chemicals Policy

The Commission is already proposing consolidation and simplification of EC chemicals legislation e.g. the new Directive on preparations to include pesticides (see 3.4 above). In addition the following ideas could be developed.

The test procedures for both new and existing chemicals should include tests for endocrine disruption, once suitable tests have been developed.

The data gathered in the testing of new and existing chemicals should trigger 'downstream controls' over both products and installations. This would help to link `chemicals policy' and `pollution policy' more firmly. The new IPPC Directive offers some opportunities here since it requires an application for a permit to include a description of the substances used as inputs to an installation. The results of the tests on new and existing chemicals should ensure that inappropriate substances are not used.

The EC does not yet have a fully developed policy for consumer products. At present there is the voluntary ecolabel scheme, Directive 76/764 on restrictions of certain substances and various ad hoc Directives, eg on batteries, and packaging waste. This is a field for further attention and which the Commission is now studying. It could involve the substitution principle using the data gathered from tests on substances.

The IPPC Directive foresees an inventory of emissions being published every three years by the European Commission. The rules for this have yet to be drawn up, but the scheme is more limited than the US TRI and can still be developed to include priority chemicals.

Finally, if the success of chemical policy is to be measured then there is a need for surveillance and assessment of how much of the chemicals are actually getting to man and the environment. EC wide bio-indicators could perhaps be developed.

NH/CC January 1997

11. An Analysis of the Scope for National Measures for Risk Reduction within the European Union

A paper prepared for the Swedish Chemicals Policy Committee

Nigel Haigh, Institute for European Environmental Policy, London

1. SCOPE

The Chemicals Policy Committee have asked for a report covering three subjects:

* An analysis of Article 100a the `environmental guarantee':

Possibilities for national measures in harmonised sectors.

* An analysis of Article 36: Possibilities for national

measures in unharmonised sectors

* A brief description of the informal decision making

process in EU.

Before discussing these subjects it is necessary, first, to emphasise the importance of the choice between different Articles in the Treaty of Rome as the basis for EC environmental legislation since that importantly affects the ability of Member States to have higher national standards and, secondly, to clarify what is understood by `the environmental guarantee' since this phrase has no official meaning and can be misleading.

2. THE CHOICE BETWEEN ARTICLES

2.1 ARTICLES 100 AND 235

Before the Single European Act amended the Treaty of Rome in 1987 there was no reference to the environment in the Treaty and all EC environmental legislation was adopted unanimously either under Article 100 or Article 235. Much of this legislation is still in force.

Article 100 is concerned with approximation of national laws directly affecting the functioning of the common market ie. so that trade or competition is not distorted. Article 100 is no longer used as the Commission and Council prefer Article 100a (introduced by the Single European Act) under which legislation can be adopted by qualified majority voting (QMV).

Article 235 empowers the Community to take measures to deal with any unforseen circumstances which would otherwise impede the objectives of the Community. It was no longer necessary to use it for environmental matters once the Single European Act introduced Articles 130r,s,d,t as the `Environment Title' of the Treaty.

2.2 ARTICLES 100a and 130 r,s,t.

All environmental measures are now adopted under these Articles unless there are good reasons for using other Articles. Article 130 r,s,t specifically permits Member States to maintain or introduce more stringent protection measures as long as they are compatible with the Treaty. They must however be notified to the Commission. The phrase ` maintain or introduce' however does not appear in Article 100a, and therefore causes problems as discussed in section 4.4 below.

When an environmental measure clearly concerns the functioning of the internal market, then Article 100a will be used rather than Article 130s. Standards for traded products eg. motor cars and batteries are obvious examples.

But there can be uncertainty whether standards relating to production processes eg. emission standards, should fall under Article 130s or 100a. An example concerns the Directive relating to the titanium dioxide industry. The Council adopted Directive 89/428 under Article 130s. The Commission challenged this in the Court which annulled the Directive on the ground that it should have been adopted under Article 100a. A new Directive 92/112 therefore had to be adopted under Article 100a. However Directive 92/112 laid down procedures required by an earlier Directive 78/176, Article 17 of which specifically allowed Member States to set more stringent measures, so that adoption of 92/112 under the Article 100a has not prevented Member States going further if they wish.

The uncertainty about the legal base and its implications for Directives relating to discharges from industrial plants is an interesting subject. However it is not discussed further here since the Chemical Policy Committee has asked that this report should be restricted to traded products which are nearly always now adopted under Article 100a (although there are exceptions - see section 4.5 below).

In brief it is really only for traded products that the Treaty may prevent Member States setting their own higher standards. EC legislation relating to production process (e.g. setting emission standards) or procedures (e.g. EIA, safety reports under the Severo Directive) allow Member States to set their own higher standards. In other words Member States are free to impose extra costs on their own industries, but may not impose extra costs on industries in other Member States that wish to export to Sweden.

3. WHAT ENVIRONMENTAL GUARANTEE ?

This phrase has no official meaning in any EU document but appears to have first been used in Denmark at the time of the negotiations for the Single European Act that was

signed in 1986. The phrase appears to be well known in the three new Member States, in Denmark, and possibly in the Netherlands, but is not generally used elsewhere.

The phrase was introduced in Denmark specifically to refer to the provisions set out in Article 100a(4) allowing Member States in certain circumstances to apply higher national standards, but the phrase is not really appropriate since there is no unqualified environmental guarantee (as discussed below in section 4.4)

To those who are not familiar with its Danish origin, the phrase could also refer to two other `agreements' relating to the ability of Member States to have higher national standards. The first is the declaration at the Edinburgh Summit in 1992 at the time of the Danish referendum on the ratification of the Maastricht Treaty, and the second is the Treaty of Accession to the EU of Sweden, Finland and Austria which allowed time limited derogations during which these new Member States are allowed to maintain higher national standards. These are described briefly below since they help to emphasise the political importance in some Member States of the ability to set higher national standards. They also set the issue in perspective.

3.1 THE EDINBURGH DECLARATION

After the Maastricht Treaty was signed a referendum in Denmark rejected ratification. As a result the Danish Government in October 1992 issued a Memorandum called `Denmark in Europe' which set out certain issues that troubled Danish public opinion. In response to this memorandum a `political decision' was adopted at the Edinburgh Summit in December 1992 which allowed Denmark four `opt-outs' relating to EMU, defence, citizenship and justice/home affairs. It also included in an Annex a `Declaration on social policy, consumers, environment, distribution of income' which also applied only to Denmark. This reads:

``The Treaty on European Union does not prevent any Member State from maintaining or introducing more stringent protection measures compatible with the EC Treaty:

in the field of working conditions ...; in order to attain a high level of consumer protection (Article 129a (3) of the EC Treaty); in order to pursue the objectives of protection of the environment (Article 130t of the EC Treaty).''

(Bulletin of the EC 12- 1992 p26)

This Declaration was perhaps designed to reassure Danish public opinion by clarifying certain provisions of the Treaty. However, it could be said to be misleading because it did not explain that it only applied to environmental protection measures adopted under Article 130r,s,t, and not to measures adopted under Article 100a. This Declaration does not guarantee anything with respect to Article 100a, and indeed does not add anything to the existing Treaty.

Following the Edinburgh Summit a second referendum in Denmark narrowly approved the Maastricht Treaty which was then ratified by Denmark.

3.2 THE TREATY OF ACCESSION (SWEDEN, FINLAND, AUSTRIA)

During negotiations for accession of Sweden the ability of Member States to set higher standards arose again. The Bulletin of the EU (3-1994 p 64) records the negotiations in February and March 1994 as follows:

`The applicant countries undertook to accept the entire acquis communautaire, including the Treaty on the European Union, with no opt-outs, although technical adaptations were made or transitional periods granted in some areas in order to accommodate certain specific

problems...'

The Bulletin of the EU (12-1993 p 97) explains what these specific problems were:

`Considerable progress was made on the chapters covered by the Treaty on European Union and on standards and the internal market... In a small number of sectors where there were still sticking points on environmental standards, health and safety, it was agree that there would be four year transitional periods. During that time the acquis would be reviewed. This represents considerable progress in the negotiation on free movement of goods...'

The Treaty of the Accession (OJ C241 29.8.94) which formalised the agreements reached during negotiations confirms that there are no opt-outs from the acquis, or from the Treaties, but that there are some transitional provisions.

Article 112(1) of the Accession Treaty specifically states that the provisions (ie legislation) set out in Annex XII shall not apply for four years. Article 112(2) then says that within that period the provisions will be reviewed in accordance with EC procedures, and that at the end of the period the acquis will apply to the new Member States under the same conditions as in the present Member States.

Thus there is no `guarantee' that the existing EC legislation will be modified within the transitional period to match any existing higher Swedish standards. Indeed no such guarantee can be given since any proposal to amend an existing EC Directive has to be adopted following the prescribed procedures, and a qualified majority of Member States may not agree that the higher Swedish standards are appropriate.

3.3 CONCLUSION

It follows from the discussion above that there is no unqualified `environmental guarantee'. Neither the

Edinburgh Declaration of 1992, nor the Treaty of Accession provides one. Such guarantee as is provided by Article 100a(4) is heavily qualified as discussed below. Indeed it would be much better if this informal phrase was no longer used.

4. POSSIBILITIES FOR `NATIONAL MEASURES' IN `HARMONISED SECTORS' FOR TRADED PRODUCTS

4.1 DEFINITIONS

`Harmonised sectors' is understood here to mean subjects covered by specific EC legislation. `National measures' is the phrase used in Article 100a (4) and is understood to mean national measures going beyond (more stringent than) EC standards.

4.2 THE GENERAL PROHIBITION ON IMPEDIMENTS TO TRADE

The original Treaty of Rome created a customs union and a common market an essential feature of which is that goods can be traded freely between Member States. The Single European Act introduced the phrase `internal market' which is now more precisely defined in Article 7a as "...an area without internal frontiers in which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured..."

Article 100a is used to approximate national laws, regulations and administrative actions so as to complete the internal market. One intention is to prevent non-tariff or technical barriers to trade. Member States may in theory adopt more stringent standards than EC standards for products manufactured within their own Member State, but since they may not refuse entry into their own market of products manufactured elsewhere if they conform to the EC standards, then purely national standards (ie. applying only to domestically produced products) are rather ineffective.

Article 100a must be understood in relation to Article 30 which is an essential element of the customs union and states that:

`quantative restrictions on imports and all measures having equivalent effect shall, without prejudice to the following provisions, be prohibited between Member States'

A national environment product standard can be an example of a `measure having equivalent effect' to a quantitative restriction and will thus be prohibited. Article 100a will then allow such standards so long as they are approximated (or harmonised) so as not to restrict imports by applying the same standards to all Member States.

It is clear therefore that import restrictions are not permitted unless exceptions have been made.

4.3 EXCEPTIONS - ARTICLE 36 AND ARTICLE 100a (5)

One general exception is provided by Article 36 which states:

`The provisions of Articles 30 and 34 shall not preclude prohibitions on restrictions on imports... on grounds of public morality, public policy or public security; the protection of health and life of humans, animals or plants; the protection of national treasures ...; or the protection of industrial and commercial property. Such prohibitions or restriction shall not, however, constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade between Member States'.

Article 100a (5) allows a `safeguard clause' to be written into a measure (Directive or Regulation) allowing Member States to take their own provisional measures for `one or more of the non-economic reasons referred to in Article 36'. They are to be subject to a Community control procedure.

Article 36 does not refer specifically to the environment but refers to the `protection of health and life of humans,

animals or plants'. It will therefore cover some environmental measures where the effect on humans, plants or animals is direct but may not cover some measures where the effect is indirect.

The Member State may not adopt permanent measures, but only provisional ones under Article 100a(5). This allows the Commission to examine them and to decide whether they should be translated into EC legislation and applied to all Member States. If the Commission believes the measure is justified it can propose EC legislation. If it considers it is not justified it can instigate infringement proceedings under Article 169 against the Member State to prohibit the measure becoming permanent.

The provisional measures under Article 100a(5) cannot apply unless a Directive or Regulation includes a `safeguard clause' and in the absence of a general power to adopt more stringent national measures it is important for a Member State (such as Sweden) which may wish to set more stringent standards to try and ensure that a safeguard clause is always introduced when negotiating a Directive being adopted under Article 100a. This is happening eg. with the proposed biocides Directive.

4.4 EXCEPTIONS - ARTICLE 100a(4)

Article 100a(4) allows a Member State to apply more stringent standards after a measure has been adopted under Article 100a, but subject to four conditions, the fourth one of which is ambiguous.

The first condition is that the measure has been adopted by a qualified majority and not unanimously. It is not clear what purpose is served by this condition which has resulted in the absurd situation of several Member States voting against a measure so as to ensure that it was not adopted unanimously with the result that a qualified majority is not obtained. The point has been under discussion in the Intergovernmental Conference that is now revising the Treaty and the Irish Presidency published a text in December 1996 with the words `acting by a qualified

majority' deleted. It seems possible that the change will be made.

The second condition is that the grounds for applying for national provisions are `the protection of the environment or the working environment' or among those referred to in Article 36. This is therefore broader than the provisions relating to the `safeguard clause' (see 4.3 above).

The third condition is that the Commission is notified. The Commission then has to verify that the measures are not `a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on trade'.

The fourth condition is that the Member State is to apply national provisions. Some commentators believe this means only applying pre-existing national provisions, and not introducing new provisions, while other commentators believe it also means introducing new provisions. The Commission takes the former view while some Member States seem to take the latter view.

The arguments on interpreting the ambiguous word apply are as follows. Article 130t uses the words `maintaining and introducing' which is unambiguous and must mean pre-existing national provisions (maintain) or a new provisions (introduce). It is argued by some that if Article 100a (4) was supposed to mean maintain and introduce those words would have been used but since a different word was used a different meaning must be intended. A contrary argument is that if the Treaty had intended to mean maintaining an existing standard it would have used the single word maintain which is clear, and that the use of the word apply must therefore be intended to cover both maintain and introduce.

It seems that the Environment Ministries of several Member States believe that the word apply means maintain and introduce (although it is not clear whether this is the formal view of their Governments which probably have not been stated). This appears to have been the understanding of the Danish Government when the Single European Act was negotiated. However the Commission appears to take the view that apply only means maintain (1). Since the

Commission has a duty to confirm the national provisions its view is very important. As a result the Danish government has been careful not to use Article 100a(4) since this would test the promises it made before the referendum to ratify the Single European Act(2).

To answer one of the questions posed by the Chemicals Committee: it is clear that a Member State can try to maintain an existing standard (if the conditions in Article 100a(4) are fulfilled), but it is not clear whether it can introduce one later.

This uncertainty can be resolved in one of two ways. First, the wording can be changed during an Intergovernmental Conference to amend the Treaty, and the point is under discussion at the present IGC. If amendment is not achieved at the present IGC, preparations can be put in hand to present a stronger argument at the next IGC (see section 4.6 below). Secondly a test case can be brought before the European Court of Justice. Given the strong bias in the Treaty to the concept of a `common market' and an `internal market' it is quite possible that the Court of Justice would favour the internal market arguments unless a very good and clear case can be made. The danger of bringing a case is that it will be lost. So far the only case to have reached the Court under Article 100a (4) concerned a proposal by Germany to maintain an existing restriction (on PCP) (case C-41/93) and therefore the question of introducing has not been tested.

4.5 THE GROWING IMPORTANCE OF ARTICLE 100a(4)

The Chemicals Committee have specifically asked whether `the environmental guarantee' ie. Article 100a(4) will play a more important role in the future. The answer must be `yes' if one accepts the view that pollution policy has been shifting from control over emissions to control over use of traded products. Member States are free to set more stringent standards for emissions, but increasingly they are turning their attention to products. They are likely frequently to want to move faster than the EC and so will

attempt to rely on Article 100a(4). For that reason it is important to try to clarify Article 100a(4) by amendment. This is discussed in the next section.

4.6 PRESENTING A CASE FOR AMENDMENT OF ARTICLE 100a(4)

If a case for amending Article 100a(4) so as to give greater freedom to Member States to set their own higher standards is to be successful it must be presented in such a way that it is seen to be in the interest of the Community as a whole and not just of a few Member States. It must win the support of all Member States.

Some freedom to set higher standards, without threatening the integrity of the internal market, can be presented as important for EC environmental policy since without it national initiatives are stifled. Without this freedom the Commission, in proposing new ideas for environmental policies, has to rely on the imagination of its own staff without the benefit or experience of the Member States, or has to draw on experiences in other countries (e.g. Japan, USA). Thus there is the danger that the EC is being inhibited from being an environmental innovator. The analogy with the USA is interesting. The USA benefits from a large internal market, and the US constitution in its `commerce clause' prevents individual Member States impeding inter-state trade. Nevertheless the individual states have some freedom to set standards that are higher than federal standards e.g. California has higher vehicle emission standards than the federal standards. There is thus a constant tension in the USA between the issue of inter-state trade and `states rights' which is comparable to the tension in the EC between `internal market' and subsidiarity. This issue has been discussed in a recent article called `States as Environmental Laboratories: A US Concept and its Potential for EC Applications'(4) which, as suggested by the title, shows that the EC has something to learn from the USA. The phrase `states as laboratories' comes from a (dissenting) judgement of a US judge in

which he said: "...it is one of the happy incidents of the federal system that a single courageous state may, if its citizens choose, serve as a laboratory; and try novel social and economic experiments without risk to the rest of the country" This could be part of a case to be made in the EC context for a limited freedom for Member States to introduce higher standards.

4.7 AVOIDING ARTICLE 100a

Not all EC product standards have been based on Article 100a. Regulation 3093/94 on substances that deplete the ozone layer (including CFC's), and Directive 87/416 which amends an earlier Directive on lead in petrol are both based on Article 130s. In both cases Member States are allowed to introduce differing national measures (within some limits), and therefore it can be argued that these cases are not primarily internal market measures but are purely environmental and that Article 130s is therefore more appropriate. Sweden can always consider whether it should argue in particular cases whether a new Directive should be based on Article 130s rather than Article 100a.

4.8 PRODUCTS COVERED BY THE FOUR YEAR TRANSITIONAL PERIOD IN THE TREATY OF ACCESSION

Several of the Swedish product standards which were higher than the EC standards at the time of the Treaty of Accession (see section 3.2 above) will have resulted in modified EC standards by the end of the four year period so that no problems arise. It is possible, indeed probable, that not all the EC standards will have been adjusted upwards to meet the higher standards in Sweden (and Austria and Finland) at the end of the four year period when the entire aquis communiautaire will apply. In those cases Sweden can invoke Article 100a(4) and notify the Commission that it intends `to apply' (ie to maintain) its higher standards. The conditions set out in section 4.4 above

will of course have to bet met, one being that the Commission is satisfied that the Swedish measure is not a means of discrimination or a disguised restriction on trade. There is nothing in Article 100a(4) or elsewhere in the Treaty that would prevent a new Member State from relying on Article 100a(4) to maintain an existing higher standard. As discussed in section 4.4 above there is uncertainty about whether any Member State can introduce a new higher standard and that applies equally to the new Member States.

5. POSSIBILITIES FOR NATIONAL MEASURES IN UNHARMONISED SECTORS

5.1 DEFINITIONS

`Unharmonised sectors' is understood here to mean subjects not covered by specific EC legislation. For example cans and bottles for drinks is a subject that is now `harmonised' because Directive 94/62 on packaging has been adopted. Before it was adopted the subject was `unharmonised'.

5.2 ARTICLES 30 and 36

Where there is no specific EC legislation covering a subject the freedom of Member States to set their own standards is governed by the general provisions of the Treaty.

Article 30 - quoted in the section 4.2 above - prohibits quantative restrictions and `measures having equivalent effect'. Article 36 - quoted in section 4.3 above - provides exceptions, but it does not specifically mention the environment. Instead it mentions `the protection of the life and health of humans, animals or plants'. It can be argued that it covers environmental measures where the effect on humans, animals and plants is direct but may not cover some measures where the effect is indirect. The Court will interpret any exception narrowly and may therefore not extend Article 36 to indirect effects.

An example of a direct effect could be a ban on nickel earrings which is intended to prevent allergies in humans. An example of an indirect effect is a restriction on CFC's which deplete the ozone layer and thus indirectly may increase skin cancer in humans.

Few environmental cases have been decided by the Court of Justice relating to Articles 30 and 36, the best known being the Danish bottle case (case 302/86). The Court held that Denmark was entitled to introduce a ban on metal cans and a deposit and return system for bottles since it was effective in protecting the environment even though it made it more difficult for non Danish producers to comply with the system. In other words the needs of the internal market do not always have to prevail over the protection of the environment. It is a question of action being proportionate to achieving a legitimate objective.

Given that there are few Court cases it is difficult to anticipate how future cases might be resolved by the Court. Article 36 says that prohibitions shall not constitute a means of arbitrary discrimination, but what is `arbitrary' is a matter of judgement and in the Danish bottle case the Court found that the restrictions were not arbitrary although they did have some discriminatory effect.

Kramer in his discussion of this issue gives a number of practical examples to illustrate the uncertainties and these are not repeated here (3). They include: - smog regulation - proposed by German lander relating to

circulation of cars with catalytic converters during smog alarm. - phosphates in detergents - Italy. - ban on metal cans for beer - Ireland. - prohibition of plastic bags - Italy - lead capsules for alcoholic beverages - Germany - deposit scheme for plastic bottles - Germany - taxes for plastic bags - Italy - environmental taxes on products - Belgium - prohibitions on diesel cars - Greece - ban on lead shot - Netherlands - no state aid for housing with aluminium, PVC or tropical

timber- Germany - prohibitions on mercury thermometers - Denmark

Each issue has to be decided on its merits drawing on the limited experience provided by these examples and the few Court cases.

6. THE INFORMAL DECISION MAKING PROCESS OF THE EC

The formal decision making process that is set out in the Treaty involves the Commission, Parliament and Council, and depending on the legal base proposed for an item of legislation, the process will involve the consultation, cooperation or co-decision procedures set out in Articles 189 to 192.

The informal decision making process can be defined as involving anything that is not part of the formal process, and can therefore include the making of alliances within the Council machinery (COREPER and working groups) as well as outside influences (eg. lobbying by industry and NGO's or scientific reports).

The need for alliances is created by qualified majority voting (QMV) in the Council, which as shown by the box below, means 62 votes out of a possible 87. 26 votes are therefore needed to block a decision, which a Member State may want to do either because the decision is too stringent or not stringent enough.

QMV 0 62 votes out of 87. Therefore 26 votes can block a decision

GERMANY 10 BELGIUM 5 DENMARK 3 FRANCE 10 GREECE 5 IRELAND 3 ITALY 10 NETHERLANDS 5 LUXEMBOURG 2 UK 10 PORTUGAL 5 AUSTRIA 4 SPAIN 8 SWEDEN 4

FINLAND 3

Before the recent accession of Sweden, Austria and Finland, it sometimes happened that the three Member States particularly concerned about chemical products (Germany, Denmark, and Netherlands) wanted to block a product standard which they felt was too lax e.g. the restriction on PCP, but without support of at least one other Member State were unable to do so. Those three Member States plus Sweden and Austria can now form a blocking minority and so attempt to negotiate a higher standard. Equally other Member States may together form a blocking minority if they think that the standard is too high with the result that no decision at all is achieved. In such cases the best may be the enemy of the good, and some flexibility is therefore required.

While formally only the Commission can propose EC legislation, it does not follow that the Commission is the originator of the ideas that become EC legislation. Indeed one of the fascinating aspects of the EC is that ideas can come from so many sources.

They can come from the EC institutions themselves ie. Commission, Council or Parliament; from the Member States, and anyone within them such as environmental NGO's, industry, other organisations or active individuals. Unlike Member States, where Governments have some control over their legislature, and where the legislation that Governments introduce can perhaps be anticipated from a manifesto on which the political party was elected to

govern, the EC has no `government' as such, and there is no agenda set in a manifesto.

The Commission may propose legislation because of what it believes is required by the Treaty, because the idea is set out in an action programme, because it is requested to do so by the Council or by the Parliament. Any outside body may suggest ideas to the Commission or to the Parliament or to any one of the Governments represented on the Council. It is possible to give examples, each one of which will have its own peculiarities, but these are not given here for reasons of space.

The important point to recognise is that for an idea to be translated into EC legislation it must have widespread support and it is often necessary to prepare public opinion for the idea, since the Parliament and national governments are responsive to public opinion even if the Commission is to some extent isolated from pubic opinion. Persuading the Commission to exercise its sole right of initiative formally to propose an item of legislation may therefore involve effort that is Europe wide and that sometimes takes time. A purely national initiative will not necessarily be successful even if the arguments seem very strong in the minds of the public in that Member State.

7. RECOMMENDATIONS CONCERNING ARTICLE 100a(4)

The part of this paper of greatest importance to the Swedish Chemicals Commitee is probably section 4 and therefore the recommendations in that section are set out below:

1. When a Directive setting a product standard is adopted under Article 100a, and Sweden believes it may in the future want to set a more stringent standard, it is important to ensure that a `safeguard clause' is introduced under Article 100a(5). (See section 4.3).

2. A test case can be brought before the Court of Justice relating to the introduction of higher standards in Sweden than EC standards, but it should only be brought if the case is very strong. (See section 4.4).

3. If the present IGC does not amend Article 100a (4) to change `to apply' to `to maintain and introduce' then Sweden could prepare a stronger argument to present at a subsequent IGC. Opinion formers in other Member States will need to be educated in advance about the arguments. (See sections 4.4 and 4.6).

4. Sweden should consider whether in particular cases it should argue that a new Directive for a product should be based on Article 130s rather than Article 100a.

5. If, after the four year transitional period, Sweden still has some standards that are higher than EC standards it can rely on Article 100a(4) and notify the Comission that it intends to maintain its standards if it believes that the conditions in Article 100a(4) are met. (See section 4.8).

REFERENCES

1. L. Kramer states his view (and apparently also that of the Commission) in Focus on European Environmental Law Sweet & Maxwell 1992 Chapter 3. p77/78 and in EC Treaty and Environmental Law Sweet & Maxwell 1995 pp 108/110

2. D.Lieffrink and M. Skou Andersen European Environmental Policy: The Pioneers Manchester University Press (forthcoming May 1997) see the chapter on Denmark.

3. L.Kramer EC Treaty and Environmental Law Sweet and Maxwell 1995 pp 111/127.

4. D.Yost States as Environmental Laboratories: A US Concept and the Potential for EC Applications International Environmental Affairs 1996 Vol.8 No.4.

NH/rl/jg 10 April 1997

12. Kemikontorets hearing med Kemikommittén den 4 februari 1997

Gösta Wiking: Introduktion vid Hearing med Kemikommittén den 4 februari 1997

1. Den svenska kemiindustrin ser Kemikommitténs arbete som oerhört viktigt och vägledande för de kommande 10 årens kemikaliepolitik. Vi är därför ytterst berörda och välkomnar verkligen detta tillfälle till direkt kontakt och dialog med Kemikommittén.

2. Svensk kemisk industri lever ju självklart inte isolerat, utan vi är beroende av vår omvärld och exportmarknad. Därför är det helt naturligt att vårt främsta mål är konkurrenskraft/förmåga på lika villkor inom såväl Europa som övriga världen.

3. Svensk kemisk industri är den tredje största branschen av betydelse för vår BNP och för vår exportmarknad. Vi har ca 60 000 personer sysselsatta i kemiindu- strin i Sverige och vår exportandel är drygt 60% av en omsättning på 110 miljarder SEK. Det finns en god potential för att starta nya kemiföretag i Sverige, med den kompetens och de andra förutsättningar som vi har här.

4. Konkurrens på lika villkor innebär för vår industri att en harmonisering av kraven på kemiska produkter uppnås. I första hand måste svenska krav på kemikali- ekontroll och riskhantering integreras med EUs och en global harmonisering på sikt måste eftersträvas - i linje med Rio-deklarationens Agenda 21.

5. Vi vill här idag diskutera med Er i Kemikommittén hur detta skall kunna genomföras i samklang med Sveriges miljöambitioner och industrins eget arbete för att ta ansvar för en miljöanpassad utveckling av både produktion och produkter. Vi tar själva detta ansvar genom våra åtaganden i Ansvar & Omsorgs-programmet.

6. Vi är glada att få tillfälle att konkretisera vad vi menar med A&O och miljöanpassade produkter och produktion i uthållig utveckling. Och vi vill också lyssna till vad Kemikommittén förväntar sig av kemiindustrin. Så låt oss starta diskussionen med de frågor Ni i Kemikommittén framfört att Ni vill ha våra svar på och med en redovisning av Kemikommitténs uppdrag.

Hearing med regeringens Kemikommitté den 4 februari 1997

Frågor, kommentarer och förslag

1. Går det att finna nya samarbetsformer mellan industrin och staten? På vilket sätt kan olika aktörer medverka i den nationella kemikaliepolitiken?

A Problem

Industrin har i dagsläget bristande/dålig kännedom om

och inflytande på det svenska internationella arbetet, speciellt EU-arbetet. Sveriges representanter framför förslag och har ståndpunkter i EUs kemikaliearbete som inte har förankrats eller diskuterats med berörd industri. Flera andra länder, t ex Frankrike och Storbritannien har däremot regelmässigt samråd med industrin före varje ställningstagande i EU.

Konsekvenser

Svensk kemiindustri har svårigheter att i kontakter med

europeisk industri förklara och motivera de svenska utspelen i EU, därför att de inte på förhand är kända. Vi anser att Sveriges argument på så sätt försvagas samt att Miljödepartementet och Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket m.fl. inte tillräckligt värnar om svensk industri.

Förslag

Etablera samrådsgrupper med Kemikalieinspektionen,

Naturvårdsverket m fl sakmyndigheter och Miljödepartementet som forum för diskussion i viktiga frågor. Låt industrin själv prioritera i vilka frågor man anser det viktigt med samråd. Industrin kan då också hjälpa till med att ta fram sakunderlag. I frågor där vi är överens

kan vi även hjälpa till med lobbying och alliansbildning i Bryssel via CEFIC, CONCAWE m.fl.

B Problem

Detaljreglering och byråkrati kan göra det svårt att uppnå miljömål eller bra kemikaliekontroll. De kan t.o.m. förhindra bättre lösningar från miljö eller kemikaliesynpunkt Nuvarande system är dessutom öppet för politiska utspel och detaljstyrning.

Konsekvenser

Litet utrymme för egna initiativ, brist på långsiktighet

och stabila spelregler. Ryckighet i myndighetsarbetet medför ineffektivitet, resursslöseri. Opinions- och politikerstyrd myndighetsverksamhet i st f systematisk, planlagd och sakinriktad

Förslag

Att som ett komplement till nuvarande regelsystem öppna möjlighet till överenskommelser/åtaganden, mellan stat och industri om riskbegränsande åtgärder. Detaljutformningen av sådana överenskommelser/åtaganden bör överlåtas på sakmyndighet. Överenskommelserna skall kunna prövas i en kemikalienämnd parallell till koncessionsnämnden, vilket är viktigt från rättssäkerhetssynpunkt. (Se även bilaga 1.)

2. Kan samarbetet ske mer regionalt?

Problem

Kompetensbrist hos lokala myndigheter. Lokala lösningar kan därför leda till stora skillnader i krav.

Konsekvens

Industrin kan få (287) olika kravnivåer att leva efter.

Förslag

För lokalt begränsade problem är decentraliserat samarbete lämpligt. Detta är i så fall tillämpligt för slutprodukter/varor men knappast för produktionsanläggningar. Viktigt att överenskommelserna är konkurrensneutrala.

Även lokala överenskommelser skall kunna prövas i ovan nämnda kemikalienämnd. Exempel: Bilvårdskemikalier i Göteborg, föredragande L-O Carlsson.

3. Hur ser kemiindustrin på möjligheterna att genomföra d e åtgärder som krävs för att uppnå Esbjerg-deklarationens mål.

Kommentarer

Detta är ej enbart en kemiindustrifråga, utan en samhällsfråga.

Kemiindustrin är klart positiv till och ställer upp på målet ett rent Nordsjön.

Problem

Oklara definitioner och kriterier. Vad avses med toxisk, persistent och benägenhet att bioackumuleras? Vilka naturliga bakgrundsnivåer avses?

Konsekvenser

Oklart vilka ämnen och vilka absolutnivåer som gäller.

Förslag

Samråd för att fastställa realistiska nivåer och tidplaner. Viktigt att åtgärdsplaner beslutas och drivs i internationellt samarbete.

Svar

Industrin bedömer att det är möjligt att få bort utsläpp av

s.k. POPs från industrins produktionsanläggningar. Många av de klassiska helsyntetiska POPsen bör också gå att få bort ur varorna. Problem med POPs av naturligt ursprung bedöms dock kvarstå bl.a. i form av diffusa utsläpp från varor.

Hur ser kemiindustrin ut när Esbjerg-deklarationens mål är uppfyllda?

Svar

För svensk kemisk industri inga större förändringar. Vi har redan eller håller på att genomföra sådana förändringar som krävs. (Se även kopia av OH-bilder, bilaga 2)

4. Hur ser kemiindustrin på en förändring i kemikaliepolitiken där åtgärder riktas mot varor i stället för enskilda ämnen?

Svar

Industrin är positiv till sådana angreppssätt, men det måste ske med - kompetens - i internationell harmonisering - i samverkan med industrin.

Riskvärdering - internationellt samarbete är nödvändigt ifråga om riskbegränsning. Det vore rationellt och

resurseffektivt att kunna utnyttja industrins egna riskvärderingar. En Good Assessment Practice-process skulle kunna styra och snabba upp riskvärderingsarbetet genom att fastlägga en standardiserad arbetsmetod.

Problem

Hur LCA utnyttjas. Krav på varornas fullständiga sammansättning.

Farliga ämnen förbjuds och begränsas, när det viktiga och mest angelägna är att begränsa riskerna vid olika applikationer.

Konsekvenser

Inriktningen på varor kräver utökat samarbete mellan myndigheter och industribranscher.

Den medför också fokusering på hantering och risk i

stället för inneboende egenskaper och farlighet hos enskilda ämnen, vilket industrin välkomnar.

Förslag

Bilda branschgrupper mellan myndigher och industrin (ex Naturvårdsverkets kemikalieplan och Göteborgsmodellen). För in kostnad-/nytta-aspekter i riskvärderingen.

5. Vilka är kemiindustrins prioriteringar i det internationella arbetet?

Svar

Kemiindustrins HÖGSTA prioritering är HARMONISE-RING

På EU-nivå och på global nivå.

Kraven på harmonisering avser såväl regler som deras tillämpning och efterlevnad.

Problem

Svenska särregler medför oklara spelregler för industrin och försämrad konkurrensförmåga. Ibland är det t.o.m okänt vad som gäller.

Exempel 1: Astra och metylenklorid.

Exempel 2: Trikloretylenförbudet och dispenser, vad gäller? Exempel 3: SME. Exempel 4:

Problem

Svenska produktregistret är ett särkrav som ger m e r arbete och medför stora problem särskilt för de mindre företagen. Bilaga Göte Bergquists, AB Ytteknik exempel.

Konsekvenser

Medför extra kostnader och resursåtgång framför allt för svenska exportföretag (SME), vilket inte är konkurrens neutralt.

Förslag

- Harmonisera produktregistret med EU

- Ta in uppgifter till produktregistret via varuinforma tionsblad och inriktat på speciella produktgrupper/branscher - inte allt varje år.

Motivera varför uppgifterna behövs. - Slopa kemikalieavgifterna, alternativt hitta helt nya kriterier för avgifterna.

Exempel 5:

Problem

Brist på samordning mellan transport- och överlåtelsemärkning och även olika transportsätt sinsemellan.

För transport av farligt gods och överlåtelse/försäljning av kemiska produkter finns två parallella system för hur kemiska ämnen skall märkas och för hur riskinformation skall lämnas. Samma förpackning skall förses med två (ibland olika) kemikalienamn, två märkningsetiketter (alltid olika) och två nummer (alltid olika).

Konsekvenser

Ibland är informationen i märkningen motstridig. Detta minskar trovärdigheten och kan leda till sämre riskmedvetande.

Exempel

Ett ämne som är miljöfarligt vid landtransport och märks med riskfrasen "Skadligt för vattenorganismer" vid överlåtelse klassas inte som "marine pollutant" vid sjötransport.

Förslag

Sverige bör ta en ledande roll i EU:s h a r m o n i s e r i n g s arbete och driva på arbetet med global harmonisering av kriterier och regler för klassificering, m ä r k n i n g o c h riskinformation om kemiska produkter.

Egna frågor och Industrins eget ansvar

1. Frivilliga system m m

* A&O, EMAS, ISO 14000, SQAS, SHE-ledningssystem

* Samverkansavtal och ERC

Kortfattad beskrivning av dessa olika system. Specificerade vilka åtaganden de innebär. Viktigt att f r a m h å l l a systemens öppenhet och tredjepartscertifie ring/revision.

Många, mer än hälften av Kemikontorets medlemsföretag har redan eller håller på att införa EMAS och/eller ISO 14000. Dessutom finns inom kemiindu- strin långtgående planer på att utveckla miljöledningssystemen till att bli heltäckande hälsa-, miljö- och säkerhetsledningssystem.

Redovisning av industrins eget arbete med skyddsblad, transportkort.

Fördelar till följd av utvecklad egenkontroll bör bli minskad tillsyn och lägre tillsynskostnader.

2. SME

Mångfalden av lagar och bestämmelser blir sammantaget en stor belastning särskilt för SME-företag. Kan t.o.m. upplevas som näringsförbud pga stora problem i i n tialskedet att starta, utvidga och nyetablera företag. Svårt att konkretisera och komma med direkta förslag till å t gärder.

Förslag

Kemiindustrin gör en studie. Uppdrar åt oberoende instans att göra en sådan studie, t.ex Handels och KTH.

3 Styrmedel, avgifter

En rak företagsbe skattning är att föredra framför ett flertal olika punktskatter och avgifter (ex CO 2-skatten). Tveksamhet till den styrande effekten. (Se även kopia av OH-bilder, bilaga 3)

Positivt med styrmedel som kan verka som morötter och ge ekonomiskt utbyte för bättre miljöanpassning

SAMMANFATTNING AV DE VIKTIGASTE PUNKTERNA FÖR SVENSK KEMIINDUSTRI

1. Internationell harmonisering

2. Efterlevnad och tillämpning lika

3. Från farlighetsbedömning till riskbedömning

4. Samråd med svensk industri

5. Undvika skatter och avgifter som styrmedel

6. Mer egenkontroll och eget ansvar, mindre detaljregler

7. Långsiktigt säkra spelregler - undvik ryckighet

Foreword

The Chemicals Policy Committee was established by directive from the Swedish Government May 9, 1996. It was commissioned to review Swedish chemicals policies for the last ten years and to propose a chemicals policy for the future. The Committee consisted of the following members: Ms Kerstin Svensson, former Second Deputy Mayor of the City of Göteborg (Chairperson); Ms Lena Ag, Political Adviser to the Minister for International Development Cooperation, Migration and Asylum Policy; Mr Lennart Daléus, Member of Parliament; Mr Roger Rådström, Development Manager and Mr Urban Wästljung, Ph.D. Professor Arne Jernelöv was assigned to the Committe as special adviser.

The Committee was assisted in its work by some specific expert groups, most notably the International Reference Group, in which Dr. Lynn Goldman, Assistant Administrator, USEPA; Mr Nigel Haigh, Director, Institute for European Environmental Policy; Mr Peter Hurst, Programme Manager, WWF; Mr Wim Quik, Technical Director, the Dutch Chemical Manufacturers Association and Mr. Reinhard Überhorst, former Member of the German Bundestag participated. The Group was chaired by Ms Ag, Member of the Committee. The Chemicals Policy Committee expresses its deep gratitude to the members of the International Reference Group for generously sharing their time and ideas with the Committee and for their valuable input to the Committee´s work.

The Committee Report was delivered to the Swedish Minister for the Environment, Ms Anna Lindh on June 16, 1997. The present English Summary is intended to give foreign readers an overview of the 350 page report. The task of the Committee is hereby finished.

CONTENTS

Chapter 1

Points of departure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Chapter 2

Targets for the future chemicals policy . . . . . . . . . . . . 9

Chapter 3

Reasons for a new chemicals policy . . . . . . . . . . . . . 13

Chapter 4

Cornerstones for a new chemicals policy . . . . . . . . . 18

Chapter 5

Measures at the national level . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Chapter 6

Measures within the European Union . . . . . . . . . . . 44

Chapter 7

Measures at the international level . . . . . . . . . . . . . . 48

Chapter 8

8.1 Clean plastics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 8.2 Endocrine disrupters . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

NB! In matters of dispute relating to this text the Swedish text shall apply.

CHAPTER 1. POINTS OF DEPARTURE

Sweden has a long tradition of an active and ambitious chemicals policy. The Chemical Products Act was introduced in 1985 as a result of proposals made by an earlier Chemicals Commission. The Chemicals Commission also proposed a new agency, The National Chemicals Inspectorate (KemI). The work of KemI over the past decade has been very successful. We know more about chemicals, and we have taken action against some of the most dangerous ones.

The 1990s is characterised at the national level by the accession of Sweden to the EU, and internationally by the globalisation of production, trade and use of chemicals. New threats have unfolded, new dangerous substances have been identified, new ways of exposure have been discovered. There is an increased consciousness among consumers and users of chemicals about the environmental impact of everyday product use. Against this background the Swedish Government commissioned the Chemicals Policy Committee to review the past ten years of chemicals control in Sweden and propose a new chemicals policy, nationally, within the EU and internationally.

The basis for the Committee´s discussions has been the Esbjerg Declaration and the environmental goals formulated by the Swedish Parliament.

Some principally important issues that we have considered are e.g. regulatory versus nonregulatory measures, an increased application of a precautionary approach, the national versus the international perspective, market driven environmental work and new ways of working for regulatory agencies.

In the following we describe the targets for the future chemicals policy (Chapter 2), the reasons why a new

chemicals policy is needed (Chapter 3) and the cornerstones for such a policy (Chapter 4). Based on the targets and the cornerstones we propose measures to be taken at the national level (Chapter 5), within the EU (Chapter 6) and at the international level (Chapter 7). We were also asked to present proposals on two specific issues, PVC materials, and endocrine disrupters (Chapter 8). Chapters 2, 3 and 4 are more extensively translated, while only the proposals are presented for the last four chapters.

CHAPTER 2. TARGETS FOR THE FUTURE CHEMICALS POLICY

The Chemicals Policy Committee proposes the following targets for the chemicals policy:

By the year 2002 all companies attach appropriate

product information to their products allowing for informed consumer choice.

By the year 2007 all products on the market are to be free

from - substances that are persistent and liable to bioaccumulate - lead, mercury and cadmium - substances that give rise to serious or irreversible effects on health or the environment.

By the year 2012 the production processes should have

developed to the extent that - they are free from the deliberate use of persistent and bioaccumulating substances, or lead, cadmium or mercury - the releases are free from substances that cause serious or chronic health effects.

By the year 2012 metals other than lead, cadmium and

mercury are to be used in applications where - the metals are mainly kept intact during use - they are collected after use for reuse, recycling or deposition.

The targets are intended to create driving forces for change

The proposed targets should be seen as steps towards the full implementation of the Esbjerg Declaration. It is important that the political leadership can establish visions

of the future society. The targets must be directed towards all stakeholders in society. To make them act in the desired direction the targets must be clear and action directed. At the same time they must be positive and challenging. They must also be interpreted with common sense.

Targets are directed towards companies, agencies, consumers and organisations

The targets of the Chemicals Policy Committee are primarily directed towards Swedish companies. They are also intended as a proposal for how the EU shall reach the overriding targets of the Esbjerg Declaration.

The targets are forward-looking and intended to generate driving forces for changes in the choice of chemicals and products and in requirements for products. Purchasers should use them as requirements when they purchase products from their suppliers. Consumers should use them to formulate environmentally sound requirements and to choose between products. The targets should guide the regulatory agencies in their national and international work.

Long term targets

Our targets are ambitious. We have therefore chosen a long time frame for change. We judge that ten to fifteen years is a reasonable lead time for targets related to restrictions or phase outs. Targets with a longer time frame will not create the necessary driving force, while targets with the same content but a shorter time frame might be viewed as unrealistic, even for companies with a high environmental ambition.

How to reach the targets

The targets shall be reached through - co-operation between government, industry and

consumers

- increased information as a basis for market driven

environmental work - new directions for industry's product development - regulations within the European Union, complemented

with, if necessary, national laws.

A wide range of market-driven environmental work is already taking place today with consumer and purchaser demands as the major driving force. They place demands on their suppliers, who in their turn put requirements on the producers. The process is further driven by the active involvement of environmental public interest organisations and media. It is also facilitated through declarations of the content of all products, and increased information from the companies about releases from production sites.

Companies take important decisions when they plan their development work. As a basis for such decisions they should have the long range targets for chemicals policies and knowledge about the increased opportunities for customers to make environmentally sound demands.

The relation between the Committee's targets and those of the Esbjerg Declaration

The targets of the Committee are related to the targets in the Esbjerg Declaration. They are both more and less far reaching than the Esbjerg Declaration. More far reaching because we consider that only two of the three criteria in the Esbjerg Declaration need to be fulfilled to start the process of phasing out a substance, and because we do not limit ourselves to releases but also take into account the use of the chemical. Less far reaching because we see our targets as focusing on the use of chemicals and not on what has already been released or lost to the environment. It is therefore one of the steps towards the fulfilment of the final goal of the Esbjerg Declaration.

Substances that are persistent, i.e. do not easily degrade,

have a potential for widespread exposure through winds and streams and through trade in chemicals and products. When problems are identified exposure cannot be easily reduced by discontinuing production. Problems caused by persistent chemicals are therefore also longlasting.

Many fat-soluble organic substances show extreme accumulation in organisms and concentrate more than several orders of magnitude. They may also biomagnify, i.e. concentrations increase for each step in the food chain, from algae through small crustaceans and fish to seals, eagles or man. Sooner or later they reach concentrations where adverse effects occur. When such chemicals are released to the environment they will redistribute themselves to end up in organisms at the top of the food chain, e.g. man. Discontinuation of their production and use will not alleviate the situation for a long time for those already exposed.

Experience tells us that new unexpected forms of toxicity may be uncovered in the future. For substances that are persistent and liable to bioaccumulate that knowledge will come too late. To act only when the knowledge becomes available is not prevention. We therefore conclude that known or suspected toxicity is not a necessary criterion for measures against organic man-made substances that are persistent and liable to bioccumulate. Such substances should in the future not be used at all.

CHAPTER 3. REASONS FOR A NEW CHEMICALS POLICY

The Chemicals Policy Committee makes the assessment that:

The total risk from the use of chemicals today has

become more complicated and difficult to assess than before.

The continued use of persistent, bioaccumulating organic

chemicals presents a threat to a sustainable development.

The environmental work needs to be developed and

strengthened.

The present way of assessing single substances is too

limited and proceeds too slowly.

The implementation of the Esbjerg Declaration requires

a new chemicals policy

3.1 The total risk from the use of chemicals today is more complicated and difficult to assess than before

The Chemicals Committee has presented a risk panorama which describes the present situation compared to that ten years ago. The resulting overview presentation is a risk panorama as viewed by a number of experts, with "broad strokes of the brush, but with precise colours".

The panorama shows that the picture has changed. It is difficult to judge whether the risks are greater or smaller than ten years ago. It is evident, however, that the risks are more complex and difficult to assess than before.

The risk panorama describes our increased knowledge about dangerous substances. We also know more today about the areas where knowledge is still lacking. Many effects are identified only long after exposure has occurred. Other effects are suspected to be triggered by longterm low dose exposure. There may also be synergistic effects which we have yet to discover.

Earlier, work was focused more on individual substances with identified specific effects at high or moderate exposures. Today´s picture shows a broad spectrum of substances at low concentrations which collectively give rise to unspecific effects. The changing picture also shows that we have been successful in decreasing exposure in the working environment as well exposure from point sources to the natural environment.

Relatively speaking, products are becoming more important as a route of exposure. The composition of products is becoming increasingly complex. Products have to fulfill many functions and often contain a large number of added chemicals. Modern products with advanced material properties are used by all sectors of society, including sensitive groups, e.g. children.

The globalisation of trade in chemicals and products makes it possible for products to spread over the world much quicker than before. The possibility to discover health or environmental effects at an early stage is limited. Instead, there is a clear risk that large scale spread of the chemical has already occurred before adverse effects appear.

The global trade decreases the possibility to find out which chemicals are contained in such products as electronics, textiles or plastics. The products have usually passed several production steps in different countries before they reach their final destination of use. In general, chemicals produced outside the OECD are not controlled to the same degree as chemicals produced in OECD countries. If

production of chemicals outside the OECD continues to grow this will become a mounting problem unless measures are taken to introduce the same level of control in all countries.

3.2 A continued use of persistent, bioaccumulating organic chemicals presents a threat to a sustainable development

A common trait of many of today´s problem chemicals is their persistence. Many of them are also very fat-soluble and may concentrate in the body fats of animals. The big predators and birds of prey are particularly vulnerable since many of these lipohilic persistent compounds also increase in concentration through the food chain and may reach levels that adversely affect the animals .

We judge that a continued use of persistent bioaccumulating substances is not defendable. The precautionary principle should be applied and measures taken against such chemicals before they cause harm or injury.

3.3 The environmental work must be developed and strengthened

The earlier Chemicals Commission, which presented its report in 1984 focused on health issues. Carcinogenic and mutagenic effects were high on the agenda. The health area was much better developed than the environmental area. There were test methods available and principles and guidelines for hazard and risk assessment were being developed.

Our view of environmental work has changed. Test methods, criteria for classification of environmentally hazardous chemicals and hazard and risk asessment

methods have been developed. Studies of the environment may identify potential health effects of chemicals before they cause harm to humans.

Still, much remains to be done. We consider that the future policy should be directed towards strengthening further the protection of the environment against hazardous chemicals.

3.4 The present way of assessing single substances is too limited and proceeds too slowly

The National Chemicals Inspectorate and other agencies have carried out extensive and successful work to bring chemicals into focus, and thereby made Sweden a leading country in the chemicals field. Their work has to a large extent been concentrated on assessing and reducing the risks, through regulations, phase outs and bans and by other means, for a limited number of specific chemicals or narrowly defined chemical groups.

The present, chemical by chemical, assessment requires large resources. International programmes within the EU and OECD, as well as national programmes have contributed greatly to our increasing knowledge about chemicals. Progress is, however, too slow. We propose that generic approaches must be used much more widely in the assessment of chemicals.

3.5 The implementation of the Esbjerg Declaration requires a new chemicals policy

The targets in the Esbjerg Declaration that the releases and losses of hazardous substances to the environment shall be eliminated by the year 2020 put far reaching demands on changes in present chemicals policies. There must be a stronger focus on chemicals in products. Generic approaches

must be used more. All stakeholders must contribute if the work is to be successful.

Sweden has signed the Esbjerg Declaration without conditions. We judge that, to fulfil its obligations, Sweden needs a new chemicals policy.

CHAPTER 4. CORNERSTONES OF THE NEW CHEMICALS POLICY

The Chemicals Policy Committee proposes the following cornerstones in the chemicals policy:

The precautionary principle The precautionary principle shall be used The reversed burden of proof should be applied more

frequently

Industry has the main responsibility The companies must show that their products are safe to

use

Regulations and enforcement Legislation gives the framework The role of enforcement should increase

Generic approaches Generic approaches shall be used

Chemicals in products are more important than before The balance of chemicals control shall be shifted towards

products Chemicals control and pollution prevention should be

integrated Development of clean products should be promoted

A new way of working for the regulatory agencies Co-operation contributes to a high level of ambition Consumers and purchasers are important in chemicals work Employees may play a bigger role Soft measures e.g. knowledge and information are important Economic measures should be used more Government support and guidance to small and medium

sized enterprises is important

International work Common problems require common solutions The European Union is a new arena for legislation for

Sweden Global environmental agreements will be more important Trade and environmental policies must be mutually supportive

4.1 The precautionary principle

In Sweden, the precautionary principle is an approach to chemicals which implies that anyone handling chemicals must in advance take such precautions as are needed to prevent damage to man and the environment, instead of taking measures when damage has occurred. This principle is also expressed in the Chemical Products Act, and in the proposed Environmental Code.

The diffuse use of chemicals in products and materials means that whole populations and the entire environment is exposed to many substances at low levels. Many research methods are presently not suited to this situation. We are of the opinion that measures against chemicals must in the future to a higher degree be based on suspected rather than proven effects.

It is not generally accepted that the use of e.g. a functional chemical should be stopped because of a suspected but not proven adverse effect. We mean that the precautionary principle should be invoked by political bodies, by companies and by the general public as a basis for decisions. The degree of scientific proof should determine the time period for a reduction or phase out but not the direction of change. We draw the conclusion that the precautionary principle must be more widely applied, nationally, within the EU and internationally.

4.2 Industry has the main responsibility for chemicals control

According to the Chemical Products Act industry has the main responsibility for chemicals control. Article 6 states that those who produce and import a chemical should make sure that satisfactory investigation has been carried out to assess the possible health and environmental effects of the chemical.

It is necessary to arrange the handling of chemicals in such a way that damage to health or environment is prevented. Those who handle chemicals must know precisely in which way they are dangerous. They must also judge whether the chemical is so dangerous that it should not be used at all or only under very controlled conditions.

The responsibility of the producers or importers to investigate their chemicals is independent of any indication of harm. It is also a continuing responsibility for all their products on the market. Companies shall choose the least harmful chemical for a specific purpose and strive systematically to substitute hazardous chemicals by less hazardous ones. Ideally the self-control by industry should lead to an environmentally adapted society with a sustainable use of chemicals. However, many chemicals are still marketed in spite of insufficient data and inadequate assessment.

The role of government in chemicals control is to make sure that industry takes its responsibility.

The issue of self-control is brought to the fore when new dangerous chemicals are discovered, or when new effects of known chemicals appear. For new substances within the European Union, companies submit a dossier with prescribed health and environmental data to the competent authority, who assesses the hazard and risk of the chemical. It is generally assumed that the system acts as a filter to

screen out hazardous chemicals before they reach the market.

For existing chemicals the situation is less clear. When alkyl phenol ethoxylates in laboratory tests are shown to negatively affect hormone systems there is reason for manufacturers and users to apply the precautionary principle and the substitution principle. When wetland birds, e.g. geese, ducks and others, are found dead from lead poisoning with their craws full of lead shots, which they have picked up from the bottom of the lake believing it to be gravel, the substitution principle should be applied by the ammunition factories.

In reality, what happens is that governments take upon themselves the task of collecting and assessing all data. Industry can sit back and wait for the outcome of the assessments before any action is taken by the government. The programme on existing chemicals within the European Union is in this respect no different.

With drugs and pesticides the situation is different. Every new product has to be approved individually. The producer shall bring forth the necessary documentation to prove that the product is safe for its intended use and prepare an assessment. The role of the authorities is to check the assessment. The resource intensive compilation and assessment are made by the producer.

We consider that the intended responsibility of industry should be more diligently adhered to.

4.3 Legislation

Increased co-operation between government and industry and a greater reliance on market driven environmental work are new tools that will be relied upon in the future. The

present tools for chemicals control should, however, not be abandoned because new tools are being increasingly used.

The Swedish legislation has proven an effective means of reducing risks from the use of chemicals. It will continue to be used in the future, mainly within the framework of the EU. The possibilities for national legislation on specific issues that are considered of national importance, should be further explored.

4.4 Enforcement

Legislation is a necessary but not sufficient tool for chemicals control. Efficient enforcement is important in order to make legislation work at all levels. Enforcement promotes development towards the basic objectives of the legislation and competition between companies on equal conditions.

Enforcement takes place at central, regional and local levels in Sweden. We are of the view that enforcement needs to be further developed. Particularly enforcement which aims at examining how companies manage their internal systems for chemicals control needs to be strengthened.

Within the European Union legislation on chemicals is harmonised in many respects. Supervision and enforcement, however, varies greatly between member states with regard to its organisation and the extent to which EU directives are followed up. We consider that the role of enforcement should be increased within all EU member states to ensure an efficient and equal level between countries.

4.5 Increased use of generic approaches directed towards unwanted properties of chemicals

The great number of chemicals in modern society makes it unlikely that all chemicals will ever be tested and assessed with a sufficient degree of comprehensiveness. The present paradigm of chemicals management focuses on assessing individually the small number of new chemicals based on a limited data set, which gradually expands as the use expands. The vast majority of chemicals, i.e. existing chemicals, are only assessed in so far as they come under scrutiny in national, regional or international programmes, e.g OECD and EU. The present system for assessing hazards and risks of existing chemicals is extremely time and resource consuming and will need several centuries before the majority of manufactured chemicals have been individually assessed.

From the environmental perspective the persistent organic man-made chemicals present a particular problem. Since they do not degrade easily they will eventually spread in the environment. If they are also fat-soluble they will accumulate in the biosphere. Exposure will be large in time and space. For certain species concentrations may reach effect levels.

The practical possibilities to eliminate releases to the environment during all stages of the life cycle of a persistent chemical are small, unless controls such as those for radioactive materials are used. The cost of applying such a level of protection is very large and unrealistic for all but a few very expensive chemicals.

In view of this, we consider it important to carefully study the possibility to attack chemical problems by more generic approaches.

The advantages on the regulators' side of using generic

approaches are large savings on resources, particularly on detailed assessments for every single substance. Generic approaches for chemicals that are closely related structurally and functionally are also in line with the precautionary principle. The drawback is that measures may sometimes also hit chemicals that at closer scrutiny appear to be relatively harmless. The difficult problem is to find the balance point where the saving in resources is greater than the cost of possible false positives being caught in the net.

Industry sometimes voices concern about generic measures for hazardous chemicals and prefers a case by case approach. There is also an argument from industry for allowing controlled use even of some persistent, bioaccumulating and toxic chemicals, e.g. DDT. The crucial question is usually the amount of scientific evidence that should be present in order to invoke the precautionary principle.

Experience over the past ten years has shown that a use cluster or product group oriented way of working presents advantages in risk reduction. The approach is based on an insight of the need for measures within different branches or for certain product groups and a thorough knowledge of the chemicals, their uses and effects on health and environment. It could take the form of campaigns where agencies co-operate with individual companies and branch associations.

The shared activities usually contain a large amount of information transfer. Common discussions on practical problems lead to a shared view of what is necessary to reduce risks. Projects may also lead to new business opportunities for individual companies, such as a sharper environmental profile.

We propose that a generic approach on product groups should be used to a larger extent than before. A regional agency structure, where regional offices co-operate with the

local industry in company or branch specific projects may facilitate this development.

Lists of chemicals or groups of chemicals of concern may stimulate risk reduction work in industry, e.g. the Sunset list, the Observation list etc. The selection of chemicals is based on inherent properties, e.g. toxic effects on health or the environment, and preset criteria. The chemi- cals on the lists are presented as chemicals of concern, which should be managed and controlled based on scientifically founded suspicion of possibly harmful effects.

Such lists are used by companies in discussions between supplier and customer. Many purchasers have developed questionnaires which the producer is requested to fill in. Substances from lists such as those mentioned would not be considered by the customer. Indirectly the producers are motivated to intensify their substitution work.

4.6 The balance has shifted from chemicals to products in general

Ten years ago a main task for the authorities was to regulate the classification and labelling of chemicals and to make sure that the companies made proper assessments of the health and environmental effects of their products. It was important to increase the knowledge of existing chemicals, particularly with respect to their environmental effects.

Over the years the perspective has changed. Our knowledge of existing chemicals has increased considerably, e.g by the OECD programme on existing chemicals. New rules require that chemicals are tested before they are placed on the market. National and international efforts have restricted the use of dangerous substances, e.g lead, mercury, DDT, HCH, PCB and others.

Many environmental problems are not primarily connected with production and use of chemicals but with the products which may contain those chemicals. The risk of exposure from each product may be small, but the number of products and their extensive use in society may entail a more subtle total risk during the lifecycles of the products. Product groups that contain problematic chemicals have expanded substantially during the last years, e.g. electronic equipment such as refrigerators, deep freezes, air conditioning equipment, cellular phones etc.

We consider that the changed picture has to be reflected in chemicals work. A larger share of public resources should be used for control of substances in products and for promoting the development of clean products. Chemicals management should be considered for all stages in a product's life cycle.

4.7 Chemicals control and pollution prevention should be integrated

Problems with chemicals may be identified in any part of their life cycle. Many times chemicals have been used for some time before it is discovered that they might present problems when they become waste. In other instances the manufacturing stage of a substance or product gives rise to the greatest environmental disturbances. In still other cases the problems arise during the use of the chemical or product.

We note that several countries within the European Union and OECD have integrated chemicals control and pollution prevention. There is a growing trend at the international level to incorporate chemicals control measures in regional and global agreements originally designed for pollution prevention.

We are of the opinion that a chemicals control agency must have an overview over a larger part of the lifecycles of chemicals in order to make better priorities and to select the most cost efficient measures.

4.8 Development towards clean products

Most products are composed of several materials and contain different chemicals to give properties such as durability, softness, fire protection etc. Some additives are bound in the matrix and stay in the product for its lifetime.

Other additives, e.g. stabilisers and plasticizers are dissolved in the product, particularly in plastic materials. These substances are free to move in the matrix and may diffuse to the surface and evaporate or be transferred to other materials by contact, e.g. food or cosmetics. Many substances are continuously released to the environment during the life cycle of the product, e.g phthalates.

For some widely used additives rough estimates of hazard and risk may be made, based on existing knowledge. For most there is not enough data on either effects or exposure. For some of the known ones new effects are discovered and the risk assessment must be revised.

The present situation is characterised by products being placed on the market without preceeding investigations of health and environmental risks during their life cycle. The experience gathered during use may show whether the product is associated with risks or not. Losses of additives e.g. phthalates or nonylphenol ethoxylates, to the environment as shown by concentrations in biota are the result of earlier use. For some chemicals concentrations in the environment will increase for many years even if production is stopped today.

New data on long term effects on health or environment

due to diffuse exposure from products may show risks that cannot be managed after the damage has occurred. This is not compatible with a sustainable development since such substances and products are not part of an eco-cycle.

We consider that the manufacture of sustainable products should build on certain basic principles in order to prevent future problems that may be difficult to manage.

Clean and simple products should be aimed for. This will facilitate the assessment of impact on the environment during the life cycle. The waste management is also simplified. The additives used should be thoroughly investigated with respect to their health and environmental risks. They should not contain substances that are persistent or liable to bioaccumulate. The investigation of the product should result in an assessment which establishes beyond reasonable doubt that the product is safe on a life cycle basis when used as intended. Additives should have low mobility in the product. This will prevent unnecessary and widespread exposure to chemicals. It will also limit the possibility for future surprises.

4.9 Co-operation is the way to maintain a high level of ambition in the national work

During the last decade new ways have developed for chemicals management. Private companies, public organisations and individual consumers alike ask for environmental information before buying products or services. Private companies develop and sell environmentally adjusted products to respond to the requirements of the market. Systems for eco-labelling are developed in many countries. Banks start environmental funds and develop environmental criteria for financing. Many companies require their suppliers to set up Environmental Management and Auditing Systems.

Different forms of Environmental Diploma are awarded by commercial and non-commercial organisations.

These are all examples of the market-driven environmental work, which has gained attendance, particularly in the chemicals field. The driving force has mainly been increased business opportunities and market shares. The personal responsibility and engagement in environmental matters may also be increased.

Sweden's accession to the European Union has decreased the possibilities for regulating the chemicals field by national rules. To maintain our high level of protection we need to develop ways besides regulations for an effective national chemicals management that may drive the development towards an environmentally safe use of chemicals. Green procurement is one example of such a way of working. Another is stricter criteria on waste and sewage water by public water treatment and sewage treatment plants in order to increase sludge quality.

The new chemicals work is based on activities by individuals, private companies, municipalities, county authorities, government agencies, schools, universities, branch associations, trade unions, public interest organisations etc. A condition for sufficient effectiveness and widespread following is that all these changes take place dispersedly and within all segments of society. Another condition for success is a flexible and strategic co-operation between interested parties.

Co-operation is therefore the new way of working. Co-operative projects between important stakeholders have been shown to be a useful method to develop less hazardous products or to produce tools for green procurement. Resources are used better and in projects between producers and end users co-operation has created new possibilities for development of products. Authorities at different levels can play an important role by initiating,

facilitating and promoting this work.

4.10 Consumers and purchasers are important in chemicals work

Many environmental problems as well as their solutions are related to the selling of chemicals and products on the market. Consumers on the market, including private and government purchasers, request, influence and put requirements on environmentally adapted products.

Government purchasing, at central, regional and local levels, has a great influence on the development of environmentally adapted products and services. The same goes for large producers of products who make demands on their suppliers. For all companies this means that they protect their competitive edge by being on the forefront with their own environmental adaptation.

We consider this an important area for self-regulation, where the role of authorities may be one of giving guidance and support.

4.11 Knowledge and information are important soft measures

Knowledge and information both at producer and consumer levels are key factors in the chemicals work. Increased knowledge and information about chemicals and their risks lead to understanding of the need for risk reduction and development of environmentally adapted products. Faulty requirements at purchasing or incorrect product information can also be avoided.

We consider that there is an increased need for a better understanding at agency level of the demands of consumers

and suppliers of chemicals with regard to knowledge and information.

4.12 Increased use of economic instruments

Economic instruments have been used in Swedish environmental policy since the mid 70s. The use of such instruments does not conflict with the free movement of goods within the European Union.

Economic instruments are presently used in Sweden on e.g. fertilizers, nitrogen, carbon dioxide, environmentally hazardous batteries and gasoline. They have been effective in checking and diminishing threats to the environment.

An example of a successful economic instrument is the introduction of a differentiated tax on leaded petrol with a stepwise increased tax on the lead. This caused a rapid phase out of lead additives in petrol and a switch-over to other less environmentally hazardous additives.

Future measures should be directed towards attaining an ecocycle adaptation of manufactured products. An analysis should be performed on how economic instruments may be used to strengthen an ecocycle adaptation.

On a market that takes into account environmental considerations a development towards better products should in principle occur spontaneously without interventions from the government. Poorly adapted products shall not have competitive advantages of being cheaper than environmentally adapted products for the same purpose. There is a vulnerable period when newly developed environmentally adapted products are introduced on the market and the price is higher because of the use of more expensive materials or components. In such cases it may be justified to resort to economic instruments

in order to facilitate market access for such products and accelerate the switch-over to environmentally adapted products.

We consider that the following principles should be applied when introducing economic instruments:

- instruments should be used to facilitate the marketing of environmentally adapted products when they compete with substantially cheaper poorly adapted products

- the income from an economic instrument should be used for specific purposes e.g environ- mental information and other environmental measures directly related to the product area. The economic instrument may also be used to compensate for damages caused by earlier use of poorly adapted products.

- the manufacturers and importers of poorly adapted products containing dangerous chemicals should be subject to the economic measures in relation to their marketed amount of those sub- stances.

4.13 Support and guidance to small and medium size enterprises is important

The main responsibility for preventing damage to health or environment from the use of chemical products lies with the producer. In order for industry to take this responsibility all companies must accept the principle and have sufficient knowledge about the properties of their chemicals.

Various reports from different Swedish agencies have clearly indicated that the general level of knowledge about the environmental effects of chemicals is low in small and medium size enterprises (SMEs).

Most companies in Sweden are small. Only 0.2 per cent of all companies have more than 200 employees. More than 90 per cent of the companies have less than 10 employees.

There are deficiences in chemicals control in many SMEs because of lack of knowledge about chemicals and their environmental impact. There is also a genuine lack of knowledge about the responsibility of the company with regard to chemicals control, product choice and risk reduction. Most SMEs are dependent on their suppliers for information on chemical hazards. In many cases it may be difficult to obtain such information from the supplier. The SME entrepreneur seldom knows where to get information and has not often the opportunity to participate in education courses.

Increased knowledge about the environmental effects of chemicals is a precondition to improve the situation for SMEs. An individual company is surrounded by many operators, e.g. customers, employees, employers' organisations, trade unions, central and local authorities, financing institutions, mass media, public interest NGOs and others which influence the company in various ways. As environmental issues appear on society's agenda the company will be more and more influenced by outside operators in addition to the market forces of competition, pricing, supply and demand. In a longer perspective every company must develop an environmental profile in order to survive.

There is a great demand from SMEs for support in the chemicals field. Such support may be channelled by various routes. There are cases of successful chemicals projects where SMEs have participated and profited from their participation. One should learn from such projects in developing capacity and capability support to SMEs. Communication and dialogue are important in order to increase mutual trust and to promote success.

Many SMEs need to know where to find information or expertise to help them solve their problems. The capability support should primarily be the responsibility of the appropriate industry associations. The Association of Swedish Chemical Industries (Kemikontoret) has set up an advisory service to SMEs. Another possibility is via the new regional organisation of the chemicals agency proposed by us. A third possibility is a reference service or switchboard

Many SMEs need basic knowledge about chemical risks and how they can be avoided. This could also be managed by the appropriate industry associations. It is not, however, a task for central and local authorities.

Increased switchboard and educational activities will eventually create a need for increased availability of services that may offer advice on specific chemical issues. There is a growing demand for the type of competence that does exist today within e.g. certain branch research institutes and a limited number of consultancy firms. The SMEs are themselves mainly responsible for bringing this type of competence into existence. When there is an increasing demand several operators will venture into the field. There is a big future potential for developing this kind of advisory services.

4.14 Common problems require common solutions

The globalisation of trade is continuing at an increasing pace. More and more of the inhabitants of the earth are reached by innovations and new products with shorter and shorter intervals. Chemicals pass borders through transport by air and water and through trade in products. No single country can refrain from trading with the outer world. Sweden is dependent on trade for the wellbeing of its citizens. Within the chemicals area Sweden strives to attain

such conditions in our neighbourhood that the Swedish environmental targets can be met.

Many problems with chemicals cannot be solved at the national level. Regional and global agreements are important tools to reduce the releases of pollutants that may cross borders. A small country will experience difficulties in making demands on products that are different from those of other, bigger markets. Such demands may also be regarded as technical barriers to trade.

Common rules internationally, both with regard to releases during manufacture and the contents of products will help to solve common environmental problems and facilitate trade between countries. They will also create equal competitive opportunities for all producers. We consider such global agreements important for our proposed chemicals policy.

4.15 The European Union is the common arena for legislation

Laws and regulations on chemicals and products have a great impact on trade. The European Union decided at an early stage to harmonise essential elements of national legislation in this area. There are advantages and disadvantages when chemicals legislation is harmonised with other states. The decision process becomes slower and heavier. The final outcome might be less progressive than what many member states would prefer. On the other hand, a national initiative that results in an EC directive or regulation affects all fifteen countries. The impact on health and environment may be much greater.

The common legislation gives us better tools to attack problems related to chemicals in products from other parts of the world. Changed requirements within the European

market in practice means that most multinational manufacturers will comply. The common legislation also gives us possibilities to influence which chemicals are used and released in our neighbouring countries. We must try to move the whole union in a progressive direction, in consort with likeminded nations, and at the same time try to be forerunners.

The Swedish strategy for work within the European Union will be further discussed in chapter 6.

4.16 International agreements on chemicals are becoming more important

The degree of chemicals control varies between countries. In general it is lower outside the OECD countries. New chemicals may therefore be manufactured in countries without proper facilities for control or management. Through trade they may spread quickly around the world. The acute effects of new chemicals may be known since they will occur during manufacture, while the long term effects will be known only when substantial amounts of the dangerous chemicals are already in circulation.

The margins for mistakes are decreasing. A bad choice of chemicals, coupled with the rapid spread and increased consumption of consumer goods may produce damages to an extent which can only be overviewed when enough of the chemical is already around to cause long term disruptions to the environment and limitations in our wellbeing.

Many chemicals that are banned or severely restricted in industrialised countries are still used in many parts of the world. They are often cheap and easy to manufacture. They may reappear in products exported to industrialised countries, e.g. food. They may also spread to industrialised

countries by winds, streams and migratory species. The result is a redistribution of persistent dangerous chemicals to the cooler part of the globe, e.g Sweden, where they accumulate in organisms at the top of the food chain.

We conclude that the possibilities to reach the Swedish environmental targets are dependent on conditions in other countries. The Swedish chemicals policy must therefore be pursued in regional and international fora. We must strive for an appropriate level of chemicals control and management in all countries. The objective should be that no country should suffer damages to its environment as a consequence of chemicals use in any other part of the world.

We also conclude that chemicals and development aid policies must be more closely linked. Initiatives for global restrictions on dangerous chemicals must be better coordinated with Swedish development projects in our recipient countries. An international sharing of the burden between donors should be aimed at in order to bring in more countries in the task of improving the global environment.

The priorities for international work will be further discussed in chapter 7.

4.17 Trade and chemicals policies must be mutually supportive

The free movement of products and services is fundamental to Swedish trade policy. Through membership in the WTO we are formally tied to an international system of rules for free trade. As a member of the European Union we participate in an internal market of fifteen countries and more than 300 million people. Both these memberships limit our possibilities to decide which substances and

products that are allowed to be used in Sweden.

International trade may be beneficial to the environment since it creates opportunities for a more efficient use of resources. Trade may also facilitate the spread of environmentally adapted products. An increased trade with environmentally sound and sustainable products will promote the state of the environment on a global level. Similarly, an increased trade in environmentally hazardous products will accelerate the deterioration of the environment.

It must be accepted that multilateral environmental agreements (MEAs) contain measures against trade of certain unwanted chemicals.

CHAPTER 5. MEASURES AT THE NATIONAL LEVEL

At the national level the chemicals policy shall be implemented through the agencies strengthening and supporting the market driven environmental work. Measures to be used include active and clear traditional agency work, e.g enforcement, dissipation of knowledge and information to all stakeholders and economic instruments.

The Chemicals Policy Committee proposes that:

The national agency work be renewed through

networking at the regional level.

The Swedish organisation for chemicals control be

reviewed by a special committee.

The research and assessment support to the national

agencies be reviewed by a special committee. The review should come up with a proposal for the organisation and financing of future research on health and environmental issues and assessment support to the agencies.

A proposal be prepared for how decided restrictions on

chemicals and/ or voluntary commitments may be followed up through the national monitoring system.

A plan for the measurement of the targets of the Esbjerg

Declaration with regard to chemicals be prepared.

The environmental monitoring programme on chemicals

within the EU be further developed.

Sweden actively pursue the development of the newly

started work within the OECD on environmental monitoring with regard to chemicals.

The government to evaluate if a widened monitoring of

chemicals may be financed by fees on chemicals.

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

further develop tools for the market driven environmental work. Examples of such tools are:

- handbooks - lists of chemicals and products - data bases on substitution possibilities - switchboard services - education courses - capacity and capability support to SME's.

Industry organisations give knowledge support to SME's

on chemicals issues.

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

propose economic instruments, as appropriate, in the product group directed work.

A model for sustainable chemicals use that may be used

by industry is proposed (See Annex).

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

give information to the general public and to the purchasers and product developers within industry on chemicals that should be avoided in products.

The National Chemicals Inspectorate and the National

Consumer Board together develop information for the Green Data Base.

Joint groups between agencies and industry be created,

particularly at the regional level.

Consultation groups be formed between government,

agencies and industry.

A system of permanent consultation routines be

established between the government and the chemical industry on current EU questions.

Special talks be held between the government and groups

of companies or industry associations with the view to implement measures to reach the goals of the chemicals policy.

The precautionary principle be interpreted in a broad

sense of general precautionary measures corresponding to the general rules on considerations in the proposed Environmental Code.

Generic approaches be used to a much larger extent by

agencies and industry.

Criteria are presented for those persistent,

bioaccumulating substances that should be phased out as a first step (See Annex).

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

define more precisely the criteria for persistence and bioaccumulation that should then be used in the stepwise substitution work.

When supervising companies, local and regional

authorities control that there are enough data for the chemicals being used.

Systems control be given higher priority in the

enforcement work on chemicals carried out by local and regional authorities.

Systems control be applied also to cosmetic and hygienic

products.

Companies report annually on releases and use of

hazardous chemicals.

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

issue regulations on chemicals to be reported.

Manufacturers and importers of cosmetic and hygienic

products ascertain that the products can be assessed with regard to both environmental and health effects.

The Swedish Medical Products Agency be commissioned

to expediently develop a program to assess the environmental impact of cosmetic and hygienic products in consultation with the National Chemicals Inspectorate and other relevant agencies.

The local and regional authorities supervise the

marketing and use of cosmetic and hygienic products.

The Swedish Medical Products Agency, in consultation

with the National Chemicals Inspectorate and the Swedish Environmental Protection Agency, be commissioned to come with proposals for measures, as appropriate, to reduce the impact of drugs on the environment after use.

A survey of the accumulation of hazardous chemicals in

society including the Swedish National Defence be performed to assess the size and type of the problem.

Companies, at the latest by the year 2002, declare the

contents of their products with regard to chemicals content.

Agencies, industry and commerce launch a cooperation

project with the objective that all products marketed in Sweden in 2002 shall be declared with respect to their contents.

Companies that manufacture, import, use or process

hazardous chemicals plan and regularly report on their work towards the targets of the chemicals policy.

By the year 2000 a plan be available on how the

individual company plans to achieve the targets of the chemicals policy. The company should make an annual revision of the plan and its relation to the targets.

The National Chemicals Inspectorate be commissioned,

in cooperation with other relevant agencies and industry, to prepare guidelines for industry's reporting.

The Swedish Industry Federation and its associations

develop recommendations to the companies on environmental management systems that are based on the Swedish targets. The companies should report on their work to reach the targets.

In 2003 a review and assessment of the targets and

means of the chemicals policy be performed.

Sweden actively utilise the possibilities for national

chemicals legislation on non harmonised and harmonised areas.

Sweden work to clarify the possibilities for national

legislation by legal practice.

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

bring forward proposals for national restrictions on marketing and use of particularly hazardous substances. The proposals will be notified by the Swedish government to the EU.

National separate legislation be well motivated from an

environmental and health perspective.

Sweden continue to be an active driving force in the

global work on chemicals.

The National Chemicals Inspectorate and the Swedish

International Development Agency be commissioned to

prepare a plan for the integration of global chemicals issues and development aid.

CHAPTER 6. MEASURES WITHIN THE EUROPEAN UNION

Within the European Union Sweden will strive to develop the Community chemicals policy. The basis for this work shall first and foremost be the targets of the Esbjerg Declaration and in the longer term the targets of the Chemicals Policy Committee. Our targets should be seen as a proposal on how the member states of the EU may implement the Esbjerg Declaration.

The Chemicals Policy Committee proposes that:

Sweden work long-term for the EU to prepare legislation

for a controlled phase out of the marketing and use of persistent and bioaccumulating organic man-made substances.

Work to raise support for this aim among the member

states and the EU institutions be launched.

A chemicals strategy be developed in the same way as

the acidification strategy, containing the following elements: - The Community chemicals policy be evaluated. - A plan for the implementation of the Esbjerg Declaration be established with the following measures:

* The requirements in the directives on integrated

pollution, prevention, control and on pollution caused by certain dangerous substances discharged into the aquatic environment should be sharpened

* Routines to identify "Esbjerg substances" should be

included in the programmes for New and Existing Chemicals * Criteria for persistent, bioaccumulating and toxic

substances are to be developed

* The Directive on restrictions on the marketing and use

should be strengthened successively until all "Esbjerg substances" are included

* There should be increased environmental

considerations and more generic criteria when introducing restrictions.

* The targets of the Esbjerg Declaration should guide the

global chemicals work. - The environmental monitoring of chemicals be developed to follow up measures taken.

* The European Environment Agency should enlarge

their statistic documentation to include descriptions of the current state of the environment, assess the threats and follow up measures taken.

* A special plan should be developed to follow up the

targets of the Esbjerg Declaration. - The development assistance programme of the EU be linked to work on chemicals.

- Pollution prevention and waste issues be more closely integrated with chemicals control to make possible an overview of the whole life cycle of products. - A chemicals policy, based on the precautionary principle, the substitution principle, the polluter pays principle and responsibility for industry be prepared. The policy might in the long-term be transferred into framework legislation on chemicals. - The commission prepare an annual report on the

results and outcome of the Communities' chemicals policy.

Sweden actively utilise the possibilities for national

chemicals legislation in non harmonised and harmonised areas.

Sweden work to clarify the room for national legislation by legal practice.

The National Chemicals Inspectorate be commissioned to

bring forward proposals for national restrictions on marketing and use of particularly hazardous substances. The proposals will be notified by the Swedish government to the EU.

National unilateral legislation be well motivated from an

environmental and health perspective. Our cold climate and the high degree of pollution in the Baltic could be arguments to consider.

Sweden pursue the issue of an immediate ban within the

EU of those persistent organic pollutants currently being negotiated under UNEP that have not yet been completely banned within the Union. There is no need for further assessment within the Existing Chemicals Programme.

Also the remaining six persistent substances being

negotiated within the convention on longrange transboundary air pollution be banned within the EU.

Sweden pursue the issue of rules within the EU for the

declaration of the contents of products.

Sweden work for the EU to specify and apply the

precautionary principle, including the principle of the reversed burden of proof, and to give it a clear content within the community law.

In the framework chemicals policy it be defined when

and where the actors shall apply the precautionary principle.

Sweden explain how the substitution principle shall be

applied and give good examples.

The overall chemicals policy require that all who handle

chemicals apply the substitution principle, as appropriate.

In the overall chemicals policy it be stated that:

- Manufacturers and importers of chemicals are

responsible for the proper testing and assessment of their chemicals.

- All companies are responsible for the safe use of their

products - All users of chemicals are responsible for the safe

handling of chemicals.

The European Union increasingly use a generic approach

for assessing and restricting chemicals and preparations.

Sweden work for that data on persistence and hormone

disrupting properties of chemicals be added to the programmes for new and existing chemicals.

The programme for new substances include existing

substances for which the use has drastically increased from a minimal level.

The Existing Chemicals Programme be evaluated and

streamlined. This could be achieved by - an annual fee on all registered substances in EINECS - a greater responsibility on industry for testing and

assessment - simplifying the process for already evaluated substances.

The procedures for environmental management and

auditing systems (EMAS) be further specified and harmonised with ISO 14001.

Sweden strive for EMAS to contain requirements for

reporting on the application of the precautionary and substitution principles.

The EMAS regulation also contain requirements for

reporting on the "Esbjerg substances" used by the company.

Sweden work for the directive on cosmetic ingredients

(76/ 768/ EG) also to include an assessment of environmental risk.

Sweden work for the crystal directive, and other product

standardisation directives, to be based on function instead of chemical content to facilitate substitution.

CHAPTER 7. MEASURES AT THE INTERNATIONAL LEVEL

At the international level Sweden will be working primarily through the Intergovernmental Forum on Chemical Safety. Sweden can also pursue issues by offering to host meetings at high level. Sweden shall actively advocate the targets of the Chemicals Policy Committee internationally, in order to achieve a broader consensus on them.

The Chemicals Committee proposes that:

Sweden work for the targets of the Esbjerg Declaration of

the 4th International Conference on the Protection of the North Sea to guide the global chemicals work.

Sweden, in different international organisations, work for

the global use of chemicals to be compatible with sustainable devlopment.

Sweden prioritise international work which aims at

restrictions on releases and use of persistent, bioaccumulating substances.

Sweden work for the Esbjerg Declaration in the longterm

to include all substances that are persistent and liable to bioaccumulate.

Sweden, within the Intergovermental Forum on Chemical

Safety and other international organisations, work for the substitution principle to be accepted as a global principle for risk reduction, and the precautionary principle, including the principle of the reversed burden of proof, to be more widely applied.

Sweden work for cost efficieny in the 15th principle of

the Rio Declaration to be interpreted in a wide sense.

Sweden strive for the responsibility of industry to test

and assess their chemicals, as well the polluter pays principle, to be accepted within the Forum and other international organisations.

Sweden actively pursue the work on a global convention

for persistent organic pollutants, and support the work with national expertise.

The proposed convention include criteria for identifying

further substances.

A global framework convention on chemicals, based on

Chapter 19 in Agenda 21, with binding as well as voluntary measures, be developed in the long term.

Such a convention could contain the principles that

should guide that global work on chemicals, e.g. the precautionary and substitution principles.

A framework convention on chemicals could possibly

contain rules for the trade in the unwanted chemicals included in the convention.

Sweden support the exchange of information on such

trade wherever it occurs.

Sweden prioritise work within the Forum and strive to

maintain a leading role in the Forum.

Sufficient resources to fill this role be set aside by the

National Chemicals Inspectorate.

Sweden support a stable economy of the Forum based on

a wider number of contributors.

Sweden support the development of an integrated

chemicals control globally.

Sweden put priority on the development of Concise

International Chemicals Assessment Documents (CICAD's). Full environmental health criteria documents (EHC's) should only be produced for chemicals for which concerted international action might be expected.

Sweden support the updating of the Inventory of Critical

Reviews on Chemicals (ICRC).

Sweden support the development of an international

instrument on the harmonisation of classification and labelling of chemicals.

Sweden work, within the appropriate international

organisations, for increased information about chemicals and products in international trade, including labelling and declarations of content.

The Swedish global chemicals policy be better

coordinated with Swedish international development assistance policy.

The Swedish International Development Assistance

Agency be commissioned to present a report, together with the National Chemicals Inspectorate and the Swedish Envirnmental Protection Agency, on how the environmental development assistance may be adjusted to a global plan of action to implement the Esbjerg Declaration. The report should take into consideration how the development assistance may support the implementation of a future global convention on persistent organic pollutants. The report should also consider different solutions to increase the efficiency and resource utilisation of the Swedish competence base.

Sweden support the increased participation of developing

countries in the global negotiations in the chemicals area.

Sweden consider financial assistance to facilitate the

transfer to environmentally sound techniques and methods in some of Sweden's programme countries for development assistance.

Sweden identify developing countries that may act as

initiators and driving forces in an increased regional cooperation in the chemicals field.

Sweden prioritise capacity building directed towards the

creation of an integrated chemicals control and encourage our cooperating countries to produce national profiles.

Sweden work with the UN financing institutions to

strengthen the linkage between industrial investments and sustainable development, including considerations for multilateral environmental agreements on chemicals. In this work it is imperative to take into consideration questions of equity between countries as well as within countries.

Sweden support public interest NGO's in their work in

developing countries.

Sweden work for the Forum to coordinate global

chemicals work.

Product related and release related measures be

integrated at national, regional and international levels.

The cooperation within the Nordic Council be used to

prepare questions to be discussed in the UN, OECD and EU.

Sweden work for making the targets of the Forum clear,

easy to communicate and measurable.

International activities in the chemicals field be regularly

evaluated.

All stakeholders participate in the evaluations.

Sweden work for an increased coordination and sharing

of responsibilities between the relevant international and regional organisations.

Sweden initiate a harmonisation of the regional structure

within the different UN organisations in the health and environmental area.

Sweden work for a development of the regional

chemicals work in line with that within the Forum.

Sweden support the regional work within the Forum and

in the Western European group, including the EU, and work for a better coordination, particularly with relation to assistance in developing countries and economies in transition.

Sweden work for increased national and international

cooperation between governments, industry, academia and public interest organisations.

Sweden work, within different regional organisations, for

increased coordination and cooperation between conventions and organisations with a similar objective and scope.

Within the OECD Chemicals Programme Sweden

prioritise development of methods for testing and assessment of chemicals, including harmonised criteria for classification and labelling.

Sweden work for the OECD to develop methods for the

testing and assessment of complex mixtures.

Sweden prioritise risk reduction within the OECD

Pesticide Forum.

CHAPTER 8. SPECIAL QUESTIONS

According to the directives given to the Chemicals Policy Committee we were also to treat the issue of PVC plastics and the issue of endocrine disrupters.

8.1 Clean plastics

The Chemicals Policy Committee proposes that:

The use, as additives in plastic materials, of persistent,

bioaccumulating substances, lead, mercury or cadmium, or substances that may cause serious or irreversible effects on health or the environment be phased out at the latest by 2007.

A plastic material be substituted by other materials if it

contains any of the substances mentioned above.

For substances being used, industry report on their

properties, and show that they can be safely used.

The National Chemicals Inspectorate initiate and promote

development of new environmentally adapted plastic materials.

The Chemicals Policy Committee concludes that:

Taking into consideration the precautionary principle and

the present limited knowledge of its long term health and environmental effects, PVC plastic materials do not belong in the future ecocycle society.

Present PVC plastic materials as soon as possible, and no

later than by 2007, be substituted by materials that are environmentally adapted in the longterm.

The Government start discussions as soon as possible

with all stakeholders and take any further measures as needed to achieve a phase out of all new use of PVC plastics.

8.2 Endocrine disrupters

The Chemicals Policy Committee proposes that:

The National Chemicals Inspectorate establish a list of

suspected endocrine disrupters.

The National Chemicals Inspectorate expediently initiate

work on criteria for endocrine disrupters within the European Union and start the work on a proposal for criteria.

New substances within the EU be tested with regard to

endocrine disrupting effects.

Substances that fulfill the criteria will be phased out.

A national research programme be established.

The Swedish chemical industry report continously to the

National Chemicals Inspectorate on their national and international activities regarding endocrine disrupters.

The Swedish pharmaceutical industry produce

environmental impact assessments (EIAs) for the use of drugs that influence hormone systems.

ANNEX.

Proposal for a model for sustainable chemicals use

The Chemicals Policy Committee has developed a model that could be used as guidance for the day to day work on chemicals in companies.

1. Use as simple and clean products as possible.

2. Use additives with low mobility.

3. Do not use substances that are persistent and liable to bioaccumulate in your products, nor substances with carcinogenic, mutagenic or reproductive (including endocrine disruption) effects.

4. Do not deliberately use such substances as mentioned under 3. in your manufacturing or production processes.

5. Do not release any of the substances mentioned under 3. from your manufacturing or production processes.

6. For all substances used or occurring during the life cycle of your product, assess their properties and show that they are safe to use in the short and long term.

7. Substitute hazardous substances by less hazardous ones as far as possible, based on available knowledge.

Proposed criteria for persistence and bioaccumulation

There are no readily available test methods to determine persistence. Based on existing methods the Chemicals Policy Committee considers as persistent, substances that are not degraded (more than 20%) in internationally standardised and accepted tests for Ready Biodegradability, or in internationally standardised and accepted tests for Inherent

Biodegradability.

The term liable to bioaccumulate has been used scientifically to describe substances with a bioconcentration factor (BCF) of 100 or more, or a partition coefficent between n-octanol and water (Kow) of 1000 or more (logKow>3). The Chemicals Policy Committee considers that, as a first step, substances with a BCF>10.000 or a Kow>100.000 (logKow>5) shall be phased out.