Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut den 9 maj 1996 bemyndigade regeringen chefen för Miljödepartementet, statsrådet Lindh, att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av kemikaliepolitiken.

I arbetet med med betänkandet har som ledamöter deltagit f.d kommunalrådet Kerstin Svenson (s), kommitténs ordförande, riksdagsledamoten Lennart Daléus (c), filosofie doktor Urban Wästljung (fp), utvecklingschef Roger Rådström (s) samt politiskt sakkunnige i Utrikesdepartementet Lena Ag (s).

Som sakkunnig har medverkat professor Arne Jernelöv.

De experter som har medverkat i kommitténs arbete redovisas i särskild förteckning i anslutning till detta förord.

Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren Annika Helker Lundström. Övriga sekreterare har varit ekolog Helena Bergström, pol.mag. Johan Sandberg, utredningssekreteraren Bo Svärd, departementssekreteraren Per Törnqvist, docent Bo Wahlström samt assistent Gunilla Malmqvist.

Kommittén har antagit namnet Kemikommittén (M 1996:02).

Till betänkandet fogas en reservation av Urban Wästljung samt särskilda yttranden av Arne Jernelöv och Urban Wästljung.

Vi överlämnar härmed vårt betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997:84). Till betänkandet hör två separata

bilagedelar samt en separat engelsk sammanfattning. Kommittéarbetet är härmed slutfört.

Stockholm den 12 juni 1997

Kerstin Svenson

Lena Ag Lennart Daléus

Roger Rådström Urban Wästljung

/ Annika Helker Lundström

Helena Bergström

Johan Sandberg

Bo Svärd

Per Törnqvist

Bo Wahlström

Gunilla Malmqvist

Förteckning över medverkande i Kemikommittén

Förordnad fr.o.m.

Ordförande

Kerstin Svenson, fd.kommunalråd (s) 1996-06-04

Övriga ledamöter

Lena Ag, politisk sakkunnig, UD (s) 1996-06-04 Lennart Daléus, riksdagsledamot (c) 1996-06-04 Roger Rådström, utvecklingschef (s) 1996-06-04 Urban Wästljung, filosofie doktor (fp) 1996-06-04

Sakkunnig

Arne Jernelöv, professor 1996-06-04

Experter

Richard Almgren, direktör 1996-09-20 Ulrika Askling, departementssekreterare 1996-09-20 Åke Bergman, professor 1996-09-20 Håkan Björndahl, docent 1996-09-20 Ingvar Brandt, professor 1996-09-20 Birgitta Bratthall, departementssekreterare 1996-09-20 Bengt Bucht, stabschef 1996-09-20 Leif Busk, laboratoriechef 1996-09-20 Anders Emmerman, agronom 1996-09-20 Kerstin Erni, apotekare 1996-09-20 Gunnar Granqvist, chef för säkerhet, hälsa och miljö 1996-09-20 Maria Gårding Wärnberg, departementssekreterare 1996-09-20–1997-04-07 Annika Hanberg, medicine doktor 1996-09-20 Gunnel Hedman, naturvårdschef 1996-09-20 Karin Hermanrud, departementssekreterare 1996-09-20 Ellika Hermansson, biolog 1996-09-20 Bo Jansson, professor 1996-09-20 Håkan Carlsson, departementssekreterare 1997-04-08 Ulrik Kvist, docent 1996-09-20 Lars-Erik Liljelund, kanslichef 1996-09-20 Paul Lindroth, enhetschef 1996-09-20 Lena Lundberg, teknisk doktor 1996-09-20 Birgitta Melin, civilingenjör 1996-09-20

Kirsten Mortensen, departementssekreterare 1996-09-20 Håkan Nordin, konsult 1996-09-20 Sven Nyberg, ombudsman 1996-09-20 Siv Näslund, kanslichef 1996-09-20 Per-Erik Olsson, docent 1996-09-20 Annika Otterstedt, europa-koordinator 1996-09-20 Viveka Palm, avdelningsdirektör 1996-09-20 Christer Paulsson, universitetslektor 1996-09-20 Anita Ringström, direktör 1996-09-20 Per Rosander, Miljöpartiet 1996-09-20 Ulrika Sandell, kammarrättsassessor 1996-09-20 Margareta Tullberg, handläggare av hälsofrågor 1996-09-20 Anders Turesson, departementssekreterare 1996-09-20 Marie Vahter, professor 1996-09-20 Cynthia de Wit, docent 1996-09-20 Göran Värmby, miljösamordnare 1996-09-20

Sekretariat

Annika Helker Lundström, huvudsekreterare 1996-06-04 Helena Bergström, sekreterare 1996-07-22 Gunilla Malmqvist, assistent 1996-08-12 Johan Sandberg, sekreterare 1996-06-21 Bo Svärd, sekreterare 1996-08-01 Per Törnqvist, sekreterare 1996-07-01 Bo Wahlström, sekreterare 1996-06-12

Internationella referensgruppen

Lena Ag, ordförande Lynn Goldman, expert 1996-11-25 Nigel Haigh, expert 1996-11-25 Peter Hurst, expert 1996-11-25 Wim Quik, expert 1996-11-25 Reinhard Überhorst, expert 1996-11-25 Bo Wahlström, sekreterare

Särskild expertgrupp för EU-frågor

Urban Wästljung, ordförande Bengt Bucht, expert Håkan Björndahl, expert Kirsten Mortensen, expert Gunnar Grankvist, expert Annika Otterstedt, expert Anita Ringström, expert Johan Sandberg, sekreterare Per Törnqvist, sekreterare

Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen

Roger Rådström, ordförande Åke Bergman, expert Ingvar Brandt, expert Annika Hanberg, expert Ellika Hermansson, expert Ulrik Kvist, expert Per-Erik Olsson, expert Bo Wahlström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Särskild expertgrupp för riskpanoramat

Lennart Daléus, ordförande Arne Jernelöv, sakkunnig Marie Vahter, expert Cynthia de Wit, expert Helena Bergström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Sammanfattning

Här görs en sammanfattning av huvuddragen i vårt betänkande En hållbar kemikaliepolitik (SOU 1997: 84).

Mål för kemikaliepolitiken

(kapitel 2)

Kemikommittén formulerar en ny typ av mål jämfört med traditionella miljömål. Målen är inriktade på de ämnen som företag och konsumenter skall styra bort från och byta ut. Målen är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling. Målen ska utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt, inom EU och internationellt.

Målen ska nås genom:

- Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i

kombination med ett aktivt myndighetsarbete.

- Förbättrad information som ett underlag för det mark-

nadsdrivna miljöarbetet.

- Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings-

arbete.

- Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt.

- Globala överenskommelser.

Kemikommittén föreslår följande mål:

År 2002 innehållsdeklarerar företagen sina varor så att

konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val.

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll

av - stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm-

nen - ämnen framställda av människan som ger allvarliga

eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna

så att - de är fria från användning av stoppämnen - utsläppen är fria från ämnen framställda av människan

som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämp-

nigar där - metallerna under användning behålls intakta, - metallerna efter användning samlas in för återanvänd-

ning, återvinning eller säker deponering.

Därför behövs en ny kemikaliepolitik

(kapitel 3)

Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd än tidigare

I bilaga 1 redovisar vi vårt riskpanorama. Vår bedömning är att den samlade risken från kemikalier idag är mer komplicerad och svårbedömd än tidigare. Hotbilden visar ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer. Hela befolkningen exponeras för dessa ämnen och det sker i högre grad genom varor. Varorna innehåller många ämnen i låga halter, bl.a. pga. att varorna skall uppfylla en mängd funktioner samtidigt.

Globaliseringen innebär att varorna förflyttar sig snabbt över världen. Detta innebär bl.a. att det är svårare att veta vad varorna innehåller. Kemikalier som tillverkas och används i länder utanför OECD granskas inte på samma sätt.

En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

Ämnen framställda av människan och som upptäcks i vilda djur är en allvarlig varningssignal. Dessa ämnen är ofta organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen. Vi anser att en fortsatt användning av sådana ämnen inte är förenlig med en hållbar utveckling. Esbjergdeklarationen definierar ytterligare ett kriterium dvs. att ämnet dessutom ska vara giftigt för att begränsas. Vi anser att egenskapen giftig är viktig för att prioritera insatserna men inte nödvändig för att fatta beslut om åtgärder. Vi menar att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet ska vara förebyggande, eller om det ska ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett organiskt långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan oftast redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta orsaka effekter

eftersom det svårligen bryts ner och i regel inte går att samla in.

Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Kemikaliearbetet har tidigare framförallt inriktats på hälsoområdet men inriktas nu mer och mer på att förstärka miljöarbetet.

Genom studier i miljön kan man upptäcka potentiella hälsoeffekter av kemikalier tidigt, innan de medfört skada på människors hälsa. Miljöarbetet är också viktigt i sig bl.a. för att bevara den biologiska mångfalden.

Vi anser att en inriktning mot att fortsätta förstärka miljöarbetet bör ske parallellt med en motsvarande utveckling på hälsoområdet.

Nuvarande arbetsätt går för sakta

Arbetsättet att utvärdera och reglera ett ämne i taget går för långsamt och kräver mycket resurser. Det fångar inte heller risker med kombinationseffekter av flera ämnen samtidigt. Även de långsiktiga effekterna kan vara svåra att mäta med ett ämnesvis arbetssätt.

Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny politik

Målen i Esbjergdeklarationen ställer krav på omfattande förändringar av kemikalieanvändningen i de länder som undertecknat deklarationen. Länderna måste vidta omfattande åtgärder för att målen ska nås. Bl.a. innebär deklarationens mål ett generellt angreppsätt på icke önskvärda egenskaper.

Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

(kapitel 4)

Försiktighetsprincipen ska användas

Åtgärder som vidtas måste i allt högre grad bygga på misstankar om effekt. Kraven på fullständig utvärdering av all tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Kemikaliepolitiken måste bygga på att man i allt högre grad agerar redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa.

Företagen har ansvaret

Företagen har enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter ansvaret för att de ämnen som används är säkra. Vi tycker att detta ansvar inte tagits fullt ut. Företagens ansvar bör utkrävas tydligare av myndigheterna vid tillsyn. Ansvaret vilar inte uteslutande på tillverkare och importörer av kemikalier. Även användare av kemikalier liksom producenter av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier har ett ansvar.

Lagstiftning och tillsyn

Det är viktigt att vi utnyttjar de redskap vi har redan idag, dvs. lagstiftning och tillsyn. Lagstiftningen lägger grunden för kemikaliepolitiken som sedan kompletteras med nya styrmedel. I och med EU-medlemskapet har Sveriges möjligheter att lagstifta förändrats. Vi anser att Sverige bör använda sig av de möjligheter som finns att lagstifta nationellt.

När det gäller tillsynen bör en utveckling ske mot en anpassad systemtillsyn, dvs. en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning.

Generellt angreppsätt

Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden ämnen och bristande kunskap. Fortfarande är det vanligast att utredningar om farliga kemikalier görs ämnen för ämne. Vi bedömer att ett generellt angreppsätt som utgår från icke önskvärda egenskaper ska användas i större utsträckning.

Varuperspektiv

Under senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess produkter, utan till de varor där ämnena ingår.

En ökad samverkan och samordning mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt.

Ett nytt arbetsätt för myndigheterna

Nya arbetssätt för kemikaliearbetet har vuxit fram genom det s.k. marknadsdrivna miljöarbetet som pågår i företagen. I detta arbete ska de centrala myndigheterna fungera som brobyggare och stimulera utbytet av farliga kemikalier. Företagens anställda och konsumenter har en viktig roll i detta arbete. Kunskap, information men också ekonomiska styrmedel blir viktiga i detta arbete.

Internationellt arbete

Det internationella arbetet blir allt viktigare eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. Möjligheterna att nå målen är avhängigt kemikalieanvändningen i andra länder. De varor som säljs i Sverige är ofta tillverkade i andra länder, ibland i länder där kemikaliekontrollen är betydligt lägre. Men även genom vindar, strömmar och flyttande organismer transporteras kemikalier till Sverige. Sverige ska fortsätta spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet för att finna gemensamma lösningar på en hög skyddsnivå.

Åtgärder på nationell nivå

(kapitel 5)

På det nationella området ska kemikaliepolitiken genomföras bl.a. genom att myndigheterna i ökad grad eftersträvar ett arbetssätt som integrerar kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor samt förstärker och stödjer det marknadsdrivna miljöarbetet. De styrmedel som ska användas är aktivt och tydligt myndighetsarbete, kunskap och information till aktörerna samt ekonomiska styrmedel.

Kemikommittén föreslår:

Det centrala myndighetsarbetet förnyas genom nätverks-

skapande arbete på regional nivå

Myndighetsorganisationen på kemikalieområdet utreds

Myndigheternas forsknings- och utredningsstöd bör bli

föremål för en särskild utredning. Utredningen bör utmynna i ett förslag till hur den framtida miljöhälsoforskningen och det till myndigheterna riktade utredningsstödet kan organiseras och finansieras

Ett förslag inom ramen för det svenska miljöövervak-

ningsprogrammet tas fram för hur nyligen beslutade begränsningar och/ eller frivilliga åtaganden kan följas upp

En plan tas fram över hur Esbjergdeklarationens mål ska

mätas

EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör ut-

vecklas

Sverige bör aktivt driva på att OECD:s nyligen inledda

arbete med miljöövervakning utvecklas vad avser kemikalier

Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervakning

av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareutveckla

verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel på sådana verktyg är - handböcker - listor över ämnen och produkter - databaser om utbytesmöjligheter - hänvisningsservice - utbildningsinsatser - kunskaps- och kompetensstöd till små företag

Branschorganisationerna ger kunskapsstöd i kemikaliefrå-

gor till småföretagen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när eko-

nomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetet.

Kemikaliemodellen används av företagen i kemikalie-

arbetet

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ge allmänheten

och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor

Kemikalieinspektionen och Konsumentverket utvecklar

gemensamt information till Grön Databas

Branschgrupper bildas framför allt på den regionala

nivån mellan näringslivet och myndigheterna

Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myndigheter

och industrin

Permanenta beredningstillfällen etableras mellan rege-

ringen och kemiindustrin i aktuella EU-frågor

Särskilda överläggningar bör ske mellan regeringen och

grupper av företag eller branscher i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen

En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen en

bredare betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet

Generellt angreppssätt används i större utsträckning av

myndigheter och industrin

Kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämnen som

i ett första steg bör bytas ut

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare definie-

ra de kriterier för långlivad och bioackumulerbar som bör användas i det stegvisa utbytesarbetet

Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband med

tillsynen i företag att tillräckligt utredningsmaterial föreligger för de kemikalier som används

Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och läns-

styrelsernas tillsynsarbete

Systemtillsynen tillämpas även på kosmetiska och hygie-

niska produkter

Företagen rapporterar årligen om användning och ut-

släpp av kemikalier

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda före-

skrifter om vilka ämnen som ska rapporteras av företagen

Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska och

hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälso- som miljöskador

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med

Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan

Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över

kosmetiska och hygieniska produkter

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemi-

kalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning

En kartläggning av inlagringen av farliga ämnen i

samhället genomförs för att bedöma problemets storlek och art

Berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra en

kartläggning av farliga ämnen i samhället

Ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i uppdrag

att genomföra motsvarande kartläggning

Företagen innehållsdeklarerar sina varor senast år 2002

med avseende på kemikalieinnehåll

Myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samar-

bete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade

Företag som tillverkar, importerar, använder eller omhän-

dertar kemikalier ska planlägga och regelbundet redovisa hur långt de nått i arbetet för att nå de kemikaliepolitiska målen

År 2000 upprättas en plan för hur de kemikaliepolitiska

målen ska nås. Årligen därefter gör företaget en avstämning mot planen och anger hur långt det kommit i arbetet med att nå målen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att i samarbete med

andra berörda myndigheter och med industrin ta fram riktlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepolitiska målen

Industriförbundet och branschföreningarna utvecklar

rekommendationer till företagen om miljöledningssystem som baserar sig på de svenska målen. Företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen

År 2003 görs en översyn och utvärdering av de kemika-

liepolitiska målen och styrmedlen

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till nationell

kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora

dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationella be-

gränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso-

och miljösynpunkt

Sverige fortsätter att spela en aktiv och drivande roll i

det internationella arbetet

Kemikalieinspektionen och Sida får i uppdrag att ta fram

en plan för hur de globala kemikaliefrågorna integreras med biståndspolitiken

Åtgärder i EU

(kapitel 6)

På EU området ska Sverige arbeta för att EU:s kemikaliepolitik utvecklas. Utgångspunkten för detta arbete ska i första hand vara Esbjergdeklarationens mål samt på längre sikt Kemikommitténs mål. Våra mål är ett förslag till hur EU:s medlemsländer ska uppnå Esbjergdeklarationen.

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar långsiktigt för att EU ska ta fram lagstift-

ning som innehåller en avvecklingsplan av användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan

Ett svenskt förankringsarbete hos andra medlemsstater

och EU-institutionerna inleds

En kemikaliestrategi arbetas fram på samma sätt som för-

surningsstrategin. Den ska innehålla följande:

- En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

- En plan för Esbjergdeklarationens genomförande

upprättas med följande åtgärder: * Kraven i utsläppsdirektiven om integrerad förorenings-

kontroll i större och mindre anläggningar och i vattendirektivet skärps * Programmen för nya och existerande ämnen får nya

rutiner som identifierar "Esbjergämnen" * Kriterier för långlivade, bioackumulerbara och giftiga

ämnen utvecklas * Begränsningsdirektivet skärps i flera omgångar tills alla

"Esbjergämnen" är omfattade * Ökad miljöhänsyn och mer generella k rite r i e r vid

begränsningar

* Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemi-

kaliearbetet

- Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa

upp

vidtagna åtgärder: * Miljömyndigheten i Köpenhamn bör utvidga

statistikunderlaget för att beskriva det aktuella tillståndet i miljön, bedöma hotbilden och följa upp vidtagna åtgärder * En särskild plan för att följa upp Esbjergdeklarationens

mål

- EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

- Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikalie-

kontroll för att kunna överblicka varors hela livscykel

- En kemikaliepolicy med grundläggande principer om

försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas. Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag

- Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas

årligen

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till nationell

kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur stora

möjligheterna till nationell lagstiftning är genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationella be-

gränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur hälso-

och miljösynpunkt. Sveriges kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan vara motiverande

Sverige driver frågan om ett omedelbart förbud i EU av

de ännu inte begränsade ämnen som ingår i FN:s miljöprograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen i programmet för existerande ämnen behövs ej

Även de ytterligare sex långlivade ämnen som ingår i

förhandlingarna om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) bör förbjudas i EU

Sverige arbetar för att regler med krav på innehålls-

deklaration för varor antas på gemenskapsnivå inom EU

Sverige verkar för att EU konkretiserar och tillämpar

försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, och ger den ett tydligt innehåll i EG-rätten

I den övergripande kemikaliepolicyn bör man definiera

när och hur aktörer ska tillämpa försiktighetsprincipen

Sverige förklarar hur utbytesprincipen tillämpas och visar

på goda exempel

Den övergripande kemikaliepolicyn ska innehålla krav på

att alla aktörer som hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprincipen

Det bör vidare slås fast i den övergripande kemikaliepoli-

cyn att: - Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för

att kemikalierna är tillräckligt utredda - Alla företag ansvarar för att deras varor är säkra för sin

användning - Alla användare av kemikalier ansvarar för att hante-

ringen inte orsakar skador

EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt an-

greppssätt vid utvärdering och begränsning av kemiska ämnen och beredningar

Sverige verkar för att programmen för nya respektive ex-

isterande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är långlivade och hormonstörande.

Programmet för nya ämnen bör omfatta även existerande

ämnen vars användning tidigare varit liten men som drastiskt ökat

Programmet för existerande ämnen bör utvärderas och

effektiviseras. Det kan ske genom: - avgiftsbeläggning av registrerade ämnen, - att mer ansvar överförs till industrin och - genom att rutinerna i programmet förenklas för

tidigare utvärderade ämnen

Reglerna i förordningen om miljöstyrning och miljörevi-

sion preciseras och harmoniseras med den internationella standarden ISO 14 001

Sverige arbetar för att förordningen om miljöstyrning och

miljörevision (EMAS) innefattar krav på redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna

Förordningen bör även innefatta krav på redovisning av

vilka "Esbjergämnen" företaget använder

Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska pro-

dukter (76/ 768/ EG) också ska innefatta miljöriskvärdering - inte enbart skydd för folkhälsan

Sverige arbetar för att kristalldirektivet, och andra

produktstandardiserande direktiv utgår från funktion istället för ämnesinnehåll för att möjliggöra utbyten

Åtgärder på internationell nivå

(kapitel 7)

På det internationella området ska Sverige i första hand arbeta genom forum för kemikaliesäkerhet. Sverige kan också driva frågor genom att påta sig värdskapet för möten på hög nivå. Sverige skall föra ut Kemikommitténs mål internationellt för att få uppslutning kring dem.

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att Esbjergdeklarationens mål, om en

eliminering av utsläpp av farliga ämnen under en generation (25 år), blir styrande för det globala kemikaliearbetet

Sverige verkar i olika internationella organisationer för

att den globala kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling

Sverige prioriterar internationellt arbete som syftar till

användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen

Sverige verkar på längre sikt för att Esbjergdeklarationen

ska omfatta alla långlivade och bioackumulerbara ämnen

Sverige verkar i forum för kemikaliesäkerhet och andra

internationella organisationer för att utbytesprincipen accepteras som en global princip för riskbegränsning och för att försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, får en vidare tillämpning

Sverige verkar för att kostnadseffektivitet i Riodeklaratio-

nens princip 15 tolkas i bred bemärkelse

Sverige driver på om företagens utredningsskyldighet,

liksom även principen om att förorenaren betalar, i forum för kemikaliesäkerhet och i andra internationella organisationer

Sverige driver på arbetet med en global konvention om

långlivade organiska ämnen och stöder arbetet med egen expertis

Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier för

att identifiera ytterligare ämnen

En global ramkonvention om kemikalier, byggd på

kapitel 19 i Agenda 21, med såväl bindande som frivilliga överenskommelser utvecklas på sikt

En sådan ramkonvention kan innehålla de principer som

ska styra det globala arbetet, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen

En övergripande ramkonvention om kemikalier kan

innehålla regler för handeln med de oönskade kemikalier som konventionen omfattar

Sverige stöder utbytet av information om sådan handel

där den förekommer

Sverige prioriterar arbetet inom det internationella

forumet för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta

Tillräckliga resurser avsätts vid Kemikalieinspektionen

för att fylla denna roll

Sverige stöder att forumet får en stabil ekonomi baserad

på en bredare krets av bidragsgivare

Sverige stöder utveckling mot en sammanhållen kemika-

liekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäkerhet

Sverige prioriterar internationellt accepterade korta

dokument för utvärdering av kemikalier. Fullständiga kriteriadokument bör av resursskäl reserveras för kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder

Sverige stöder uppdateringen av den databas över

utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram och den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut gemensamt ger ut

Sverige stöder framtagandet av en internationell överens-

kommelse om harmonisering av klassificering och märkning

Sverige verkar för en utvidgad information om produkter

och varor i internationell handel, inklusive märkning och innehållsdeklaration i berörda internationella organisationer

Sveriges internationella kemikaliepolitik koordineras

bättre med det svenska miljöbiståndet

Sida får i uppdrag att tillsammans med Kemikalieinspek-

tionen och Naturvårdsverket lägga förslag till hur miljöbiståndet kan anpassas till en global arbetsplan för genomförande av Esbjergdeklarationen. Förslaget ska beakta hur biståndet kan stödja genomförandet av en kommande global konvention om långlivade organiska ämnen. Förslaget ska också beakta olika lösningar för att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i användandet av den svenska resursbasen

Sverige stöder medverkan av utvecklingsländer i det

globala förhandlingsarbetet på kemikalieområdet

Sverige bör överväga att ge finansiellt stöd för att

underlätta övergången till hälso- och miljömässigt bättre alternativ i några av Sida:s programländer

Sverige identifierar i biståndsarbetet länder som kan

fungera som drivkrafter och initiativtagare i ett ökat regionalt samarbete på kemikalieområdet

Sverige prioriterar i sitt kemikaliebistånd förvaltningsstöd

till uppbyggnad av en sammanhållen kemikaliekontroll. Vi ska verka för att våra samarbetsländer tar fram en nationell profil, dvs. en beskrivning av sitt kemikaliearbete i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation m.m.

Sverige verkar i FN för att finansiering av industriin-

vesteringar m.m. i utvecklingsländer kopplas till begreppet hållbar utveckling och tar hänsyn till globala överenskommelser på kemikalieområdet. I detta arbete är det viktigt att beakta rättvisefrågorna mellan rika och fattiga länder liksom inom länderna

Sverige bör stödja frivilligorganisationer på miljöns

område i deras u-landsinriktade arbete

Sverige verkar för att forum för kemikaliesäkerhet

samordnar det internationella kemikaliearbetet

Produktrelaterade och utsläppsrelaterade åtgärder ska ses

i ett sammanhang i såväl det nationella, regionala som internationella arbetet

Det nordiska samarbetet används för att bereda frågor i

FN, OECD och EU

Sverige verkar för att de mål som forum för kemikaliesä-

kerhet sätter upp för det globala kemikaliearbetet är tydliga, kommunicerbara och mätbara

Internationella aktiviteter på kemikalieområdet utvär-

deras av forum för kemikaliesäkerhet med jämna mellanrum

Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i utvär-

deringsarbetet

Sverige verkar för en ökad samordning och arbetsfördel-

ning mellan olika internationella och regionala organisationer

Sverige bör ta inititativ till en harmonisering av den

regionala strukturen inom FN:s organisationer på hälsooch miljöområdet Sverige verkar för att det regionala kemikaliearbetet

utvecklas i linje med vad som sker inom forum för kemikaliesäkerhet

Sverige stöder det regionala arbetet inom forum för

kemikaliesäkerhet och i den västeuropeiska regionen, inklusive inom den Europeiska unionen, och verkar för en bättre samordning, bland annat vad avser biståndsinsatser i utvecklingsländer och Öst- och Centraleuropa

Sverige verkar för ett ökat nationellt och internationellt

samarbete mellan regeringar, industri, forskning och frivilligorganisationer

Sverige verkar inom olika regionala organisationer för en

förbättrad samordning och ökat samarbete mellan konventioner och organisationer med likartad inriktning

Sverige prioriterar i OECD utveckling av metoder för

testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning

Sverige verkar för att OECD utvecklar metoder för

testning och bedömning av komplexa blandningar

Sverige prioriterar riskbegränsningsfrågorna i OECD:s

arbete med bekämpningsmedel

Särskilda frågor

(kapitel 8)

Kommittén har enligt direktivet att behandla frågan om PVC och om hormonstörande ämnen.

8.1 Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Kemikommittén föreslår:

Användningen av de tillsatser i plastmaterial som är

stoppäm nen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö ska ha avvecklats senast till år 2007

Ett plastmaterial ska ersättas med annat material om det

innehåller stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter för hälsa eller miljö

För de ämnen som används ska företagen visa vilka

egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både på kort och lång sikt

Kemikalieinspektionen ska initiera och driva på att nya

hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas

Kemikommitténs slutsatser:

PVC-plast hör, mot bakgrund av försiktighetsprincipen

och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, inte hemma i ett kretsloppssamhälle

Dagens PVC-plast ska snarast och senast till år 2007 ha

ersatts med långsiktigt miljöanpassade material

Regeringen inleder snarast överläggningar med berörda

parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyan vändning av PVC-plast

8.2 Hormonstörande ämnen

Kemikalieinspektionen upprättar en lista över misstänkt

hormonstörande ämnen

Kemikalieinspektionen tar omgående initiativ till arbete

med kriterier inom EU och påbörjar arbetet med att ta fram förslag till kriterier

Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende

på hormonstörande egenskaper

Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara hormon-

störande avvecklas

Ett nationellt forskningsprogram utarbetas

Den svenska kemiindustrin avrapporterar löpande till

Kemikalieinspektionen om sina nationella och internationella åtgärder mot hormonstörande ämnen

Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensanalyser

för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen

1. Utgångspunkter för arbetet

1.1. Inledning

Alla levande varelser och allt vi har omkring oss består ytterst av kemiska ämnen. När de första vårlökarna spirar ur marken, när människor tänker och när ägget befruktas är det naturliga processer, men också resultatet av kemiska processer och förändringar.

Människan har inte bara lärt sig utnyttja de naturliga kemiska processerna, utan har också utvecklat helt nya kemiska substanser. Användningen av kemiska ämnen har spelat en viktig roll för utvecklingen av det mänskliga samhället t.ex. inom jordbruk, hälsa, industri och infrastruktur. Kemiska ämnen har medverkat till att den materiella levnadsstandarden och bekvämligheten för människor har ökat betydligt. Tandkräm, tyg, mediciner, färg, verktyg etc. är varor som många vill ha och betraktar som självklara. Kemikalier byggs in i de flesta varor utan att vi reflekterar över det.

Vi kommer även i framtiden att vilja utnyttja kemikaliernas positiva egenskaper. I en resolution från FN-konferensen i Rio de Janeiro 1992 slås fast att:

"En omfattande kemikalieanvändning är nödvändig för att uppfylla världssamfundets sociala och ekonomiska mål och erfarenheten visar att kemikalier kan användas i stor utsträckning på ett kostnadseffektivt sätt och med en hög grad av säkerhet".

Vi, Kemikommittén, delar uppfattningen att en fortsatt användning av kemikalier är en förutsättning inte bara för liv,

utan också för ett gott liv. Men det finns också oönskade sidoeffekter. Med våra förslag vill vi styra bort från sådan användning av kemikalier som hotar en långsiktigt hållbar utveckling.

1.2. Varför fick vi uppdraget?

Halterna av miljögifter i naturen i Sverige är generellt sett höga trots att lokala utsläpp och föroreningshalter sjunkit de senaste tio åren. Sverige och övriga världen står inför att lösa många mycket allvarliga kemikalierelaterade miljöproblem. Sannolikt är kunskapen om problemen större än någonsin.

Sverige har sedan 70-talet haft ambitionen att föra en aktiv och ambitiös kemikaliepolitik med syfte att minska de kemiska hälso- och miljöriskerna. Bland tidiga åtgärder märks införandet av miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. Även industrins eget intresse av att ligga före lagstiftningen har i vissa fall lett till minskade utsläpp. Under denna tid har åtgärderna främst varit riktade mot användning och utsläpp av enskilda ämnen.

I mitten av 80-talet tillsatte regeringen Kemikommissionen vars förslag bland annat ledde till att lagen (1985:426) om kemiska produkter infördes samt att Kemikalieinspektionen inrättades. Kemikalieinspektionens och andra myndigheters arbete har inneburit att Sverige fått bättre kunskap om kemikalier. Forskarna har skaffat sig väsentligt ökad kunskap i dag än tidigare om hur kemikalier påverkar miljön, vilka risker de är förknippade med och hur man skyddar sig.

1990-talet präglas av EU-inträdet och globaliseringen. Det upptäcks nya hot, nya ämnen och nya spridningsvägar. Årtiondet karaktäriseras också av ökad miljömedvetenhet hos konsumenter och användare vilket påverkat producen-

terna mot större ansvarstagande. Mot bakgrund av detta har regeringen givit Kemikommittén i uppdrag att ge förslag till hur den svenska kemikaliepolitiken skall utformas nationellt, inom EU och internationellt.

1.3. Kemikommitténs arbetsplan

Arbetsplanen (bild 1.1) beskriver hur vi strukturerat arbetet i huvudmål och delmål.

Bilden finns endast i den tryckta versionen

Bild 1.1: Kemikommitténs arbetsplan visar en uppdelning i huvudmål och delmål med Esbjergdeklarationens mål som utgångspunkt.

Vi startade vårt arbete med att formulera en vision "År 2007 är de kemiska ämnen som sätts ut på marknaden i varor, material eller kemiska produkter, förenliga med ett kretsloppsperspektiv."

Vi valde en 10-årsperiod därför att vi bedömer att det är den tid som normalt används i produktutvecklingssammanhang. En längre tidsperiod ger inte samma tydliga signal till att en förändring behöver påbörjas genast och genererar därigenom mindre drivkraft.

Vi har tolkat direktivet som att vår uppgift är att formulera en kemikaliepolitik på tre arenor - den nationella arenan, EU arenan och den globala arenan. Vi skapade därför tre huvudmål. Huvudmål 1 var att föreslå effektiva styrmedel och nationella mål så att de kemiska ämnen som används är förenliga med ett kretsloppsperspektiv. Huvudmål 2 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik att drivas i EU. Huvudmål 3 var att föreslå en svensk kemikaliepolitik internationellt och prioritera det internationella arbetet. I kommitténs direktiv framhölls särskilt att vi skulle arbeta öppet och därför formulerades ett fjärde huvudmål - att arbeta öppet. Utifrån huvudmålen skapades därefter ett antal delmål. (Se bild 1.1.)

Som utgångspunkt för arbetet ska vi enligt direktiven ha Esbjergdeklarationen och Riksdagens övergripande mål för miljöpolitiken.

1.4. Utgångspunkt har varit Esbjergdeklarationen och riksdagens mål

Esbjergdeklarationen

Esbjergdeklarationen undertecknades i Esbjerg i juni 1995 då miljöministrarna runt Nordsjön och EU:s miljöansvarige möttes för att genomföra den fjärde internationella Nordsjö-

konferensen. Deklarationen omfattar åtta särskilda områden, bl.a. skydd av ekosystem och skydd mot förorening av farliga ämnen.

Minstrarna är eniga om att målet med deklarationen är att tillförsäkra Nordsjön ett uthålligt, sunt och friskt ekosystem. Den vägledande principen för att nå detta mål är försiktighetsprincipen.

Detta kräver att utsläpp och förluster av farliga ämnen till Nordsjön kontinuerligt reduceras. Målet är att utsläpp och förluster av farliga ämnen till Nordsjön skall ha upphört inom en generation (25 år).

Det slutliga målet är att koncentrationerna i miljön ska vara nära bakgrundsnivån för naturligt förekommande ämnen och nära nollnivå för av människan framställda farliga ämnen.

Esbjergdeklarationens mål har även antagits av Östersjöländernas miljöministrar som mål för Östersjön. Detta gjordes vid Visbykonferensen år 1996. Till hösten år 1997 kommer EU:s miljöministrar att enligt planerna underteckna Oslo-Paris konventionen som även den baseras på Esbjergdeklarationens mål.

Farliga ämnena definieras i deklarationen som ämnen eller grupper av ämnen som är

- toxiska (giftiga), - persistenta (långlivade) och - bioackumulerbara (lagras i levande organismer).

I begreppet toxiska inbegrips kroniska effekter som är cancerogena, mutagena (framkallar ärftliga förändringar) och teratogena (framkallar missbildningar) samt effekter som är ogynnsamma för hormonsystemets funktion.

Riksdagens mål

Förutom Esbjergdeklarationen har vi som utgångspunkt också haft Riksdagens övergripande mål för miljöpolitiken (prop. 1990/91:90, JoU30, rskr. 338).

Det övergripande målet med miljöpolitiken är att

- skydda människors hälsa, - bevara den biologiska mångfalden, -hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt - skydda natur- och kulturlandskap.

1.5. Arbetets uppläggning

Vi utnyttjade många experters kunskap

Ett viktigt inslag i arbetet har varit kontakter med forskare, näringsliv och myndigheter. Förutom expertgruppen har vi haft ytterligare kontakter med näringsliv och forskare för att löpande förankra våra mål och förslag.

Vår expertgrupp (se förteckning i anslutning till förordet) har träffats vid tre tillfällen och därefter har experterna fått vårt utkast till betänkande tillsänt för synpunkter ytterligare ett antal gånger. På grund av det omfattande antalet experter har dessa inte kunnat beredas tillfälle att avge särskilda yttranden i betänkandet.

Kemikommittén har genomfört en enkät till en bred grupp organisationer och myndigheter för att belysa frågor rörande, styrmedel, samarbete mellan staten och näringslivet, positiva och negativa erfarenheter av den förda kemikaliepolitiken och hur kan man minska användningen av farliga kemikalier. Enkäten har gått ut till ett 20-tal organisationer och myndigheter.

Vi har också genomfört en mindre enkät till länstyrelsernas miljödirektörer.

Vi har dessutom använt särskilda expertgrupper för vissa frågor. De har belyst olika ämnesområden utifrån sin expertkunskap och i vissa fall kommit med åtgärdsförslag. Varje ledamot i kommittén, utom kommittéordföranden, har varit ordförande för en sådan särskild expertgrupp.

Kommitténs fyra särskilda grupper

Internationell referensgrupp

Vi har haft en internationell referensgrupp för att förankra och få synpunkter på våra förslag och åtgärder. Referensgruppen har också tillfört nya infallsvinklar och erfarenheter.

Referensgruppens diskussioner har fokuserats på internationella prioriteringar inklusive prioriteringar inom EU, mål och styrmedel, samt samarbetet mellan olika aktörer i det marknadsdrivna arbetet. Referensgruppens synpunkter har tagits om hand i det löpande arbetet med betänkandet.

Referensgruppen har mötts två gånger. Det andra mötet, i mars 1997, hade formen av ett remissmöte med kommittén och dess experter samt särskilt inbjudna representanter för myndigheter och organisationer och näringsliv.

Ordförande i den internationella referensgruppen har varit kommittéledamoten Lena Ag.

Särskild expertgrupp för EU-frågor

Gruppen har haft till uppgift att ta fram underlag till strategi för en svensk kemikaliepolitik i EU. Gruppen har haft ett flertal möten varav ett möte med en av deltagarna i den internationella referensgruppen, mr Nigel Haigh.

Gruppen genomförde i december ett seminarium med rubriken "Kan kemikaliepolitiken inom gemenskapen utvecklas om inte medlemsstaterna tillåts pröva egna vägar?".

Ordförande i EU-gruppen har varit kommittéledamoten Urban Wästljung.

Särskild expertgrupp för riskpanoramat

Ett konsultföretag har haft i uppgift att göra ett riskpanorama över kemikalier till kommittén. Den särskilda expertgruppen har haft till uppgift att leda detta arbete. Uppgiften för konsulten var att ta fram ett underlag som redovisar - om och på vilket sätt riskerna med kemikalier har för-

ändrats sedan Kemikommissionens betänkande 1984, - vilka farliga ämnen som finns, - var de finns och - hur de når naturen.

Expertgruppen genomförde i januari ett seminarium där riskpanoramat presenterades. Riskpanoramat återfinns i bilaga 1.

Ordförande i Riskpanorama-gruppen har varit kommittéledamoten Lennart Daléus.

Särskild expertgrupp för hormonstörande ämnen

Gruppen har haft till uppgift att ta fram ett underlag som redovisar vad man vet, vad man inte vet och vad man tror sig veta om hormonstörande ämnen. Gruppen genomförde ett seminarium i januari 1997 med forskare och experter.

Ordförande i Hormongruppen har varit kommittéledamoten Roger Rådström.

Vi anlitade konsulter Vi anlitade konsulter

Kemikommittén har anlitat konsulter på följande områden: 1) Hur riskpanoramat förändrats 2) Resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete 3) Den nya spelplanen 4) Försiktighetsprincipen 5) EU:s kemikaliepolitik och om EU:s medlemsstaters

nationella möjligheter till kemikalielagstiftning 6) Målformulering

1.6. Betänkandets uppläggning

Struktur

Kemikommittén har ett betänkande och två separata bilagedelar, bilaga 1 och bilaga 2-12. Betänkandet består av sex huvudkapitel, nämligen mål (kapitel 2), motiv (kapitel 3) och hörnstenar (kapitel 4) samt åtgärder på de tre arenorna - nationellt, EU och globalt (kapitel 5, 6 och 7). Därtill kommer ett kapitel med särskilda frågor (kapitel 8) som vi enligt direktivet ska beakta. Slutligen redovisar vi konsekvenserna (kapitel 9) av våra förslag. Betänkandet är inriktat på att så tydligt som möjligt redovisa förslagen. Varje kapitel har en första sida med en sammanfattning av förslagen. Ett kort avsnitt om den strategi som, baserad på mål och hörnstenar i kemikaliepolitiken, bör tillämpas på de olika arenorna inleder kapitlen 5, 6 och 7. Texten i kapitlen är i huvudsak strukturerad efter förslagen. De beskrivande texterna återfinns i bilagedelarna. (Se bild 1.2.)

Bilden finns endast i den tryckta versionen

Bild 1.2: Betänkandets struktur.

Mål och hörnstenar utgör grund för kommitténs åtgärdsförslag och sammanfattar den nya kemikaliepolitiken.

1.7. Särskilda överväganden

Vi har i vårt arbete koncentrerat oss på ett antal viktiga frågeställningar som vi i olika grad av konkretisering återkommer till i betänkandet. Det är framförallt följande överväganden:

Frivillighet / lagstiftning

Möjligheterna att lagstifta nationellt har förändrats i och med EU medlemskapet. För att behålla den höga ambitionen i svensk kemikaliepolitik kan vi allt tydligare se ett komplement till lagstiftning växa fram. Det är detta som vi kallar för det marknadsdrivna miljöarbetet. Vi anser att detta frivilliga arbete inte ensamt kan klara de kemikaliepolitiska målen utan måste åtföljas av lagstiftning framförallt på EU nivå. För att samtidigt flytta fram positionerna i EU:s kemikaliepolitik krävs att Sverige löpande driver fram ett antal begränsningar och förbud genom att lagstifta

nationellt om dessa. Möjligheten att driva på EU:s kemikaliepolitik genom att bl.a. skapa praxis på området bedömer vi som goda.

Agera när vi vet / agera när vi misstänker

Vi har lyft fram försiktighetsprincipens betydelse. Vi anser att riskerna med kemikalier i dag är svårbedömda och långsiktiga och att de skadeeffekter vi ser i samhället ofta inte säkert kan knytas till specifika orsaker. Det är grunden till att vi anser att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa.

Nationellt / internationellt

Kemikalier och kemikalieanvändning är gränsöverskridande. Den ökande globaliseringen gör att handeln med varor som innehåller kemikalier sker i allt snabbare takt. Kunskapen om de kemikalier som används är inte tillräcklig. Detta innebär att det internationella arbetet blir allt viktigare. Det är framförallt i EU som lagstiftningsarbetet kommer att ske framöver vilket också innebär att mycket kraft måste läggas ner på att driva EU-arbetet framåt. Men även det globala kemikaliearbetets betydelse ökar alltmer.

Traditionellt myndighetsarbete / nya arbetsätt för myndigheterna

Det marknadsdrivna miljöarbetet kräver att myndigheterna får en delvis ny roll. Som brobyggare och nätverksskapare kan myndigheterna styra det marknadsdrivna arbetet i rätt riktning. Detta nya arbetsätt kräver att myndigheterna tillåter sig att vara mer tydliga mot marknaden när det gäller att välja kemikalier. Detta är en ny roll och ett komplement till det traditionella myndighetsarbetet.

1.8. Avgränsningar

Vi har avgränsat vårt arbete så att aspekter på följande problem inte behandlas:

Varor som redan finns i samhället

Vi behandlar t.ex. inte - befintliga deponier - PCB i fogmassor i befintliga hus - begagnade varor.

Naturresurshushållning

Vi behandlar t.ex. inte - hot mot den biologiska mångfalden vid utvinning av en

viss råvara, - hot mot att en viss råvara tar slut, t.ex. vatten, naturgrus,

och olja.

Konsekvenser av fysisk påverkan vid brytning och utvinning

Vi behandlar t.ex. inte - att metaller lakas ut till mark och vattendrag vid gruv-

brytning, - att gruvarbetare skadas av ras vid gruvbrytning, - att grundvattnet inte renas tillräckligt p.g.a. täktverksam-

het i grusåsar - ekologiska konsekvenser vid skogsavverkning, t.ex.

erosion och utarmning av den biologiska mångfalden.

Medicinsk användning av läkemedel och användning av livsmedel för avsett ändamål

Vi behandlar inte de effekter läkemedel och livsmedel har om de används för avsett ändamål. Däremot innefattas problem vid framtagning av läkemedel och livsmedel, och problem vid spridning till miljön t.ex. när hormonstörande

ämnen sprids till miljön i samband med p-pilleranvändning och när kadmium sprids till åkermark och spannmål via handelsgödsel.

Vi behandlar t.ex. inte - kvicksilverhaltig gädda och nitrithaltig spenat - tjocktarmscancer p.g.a. för fiberfattig kost, - drogmissbruk, - medicinska biverkningar.

Ämnen som uppkommer vid förbränning

Våra mål är svåra att uppfylla vid förbränning t.ex. i förbränningsmotorer eller energianläggningar. Vid vanliga förbränningsprocesser bildas ett stort antal ämnen varav en del är stoppämnen eller ämnen som kan orsaka allvarliga eller kroniska effekter. Detta är ett stort och allvarligt problem som emellertid måste hanteras separat med utgångspunkt från den enskilda varan och dess specifika tillämpning. Vi vill inte att målen får konsekvensen att man inte får förbränna efter år 2007. Vid förbränning gäller givetvis kraven i lagstiftningen att utsläpp av skadliga ämnen ska minimeras genom olika försiktighetsmått t.ex. val av bränsle och bästa möjliga teknik. Vår strategi är således att minimera de farliga ämnen som bildas vid förbränning. Varorna som sådana t.ex. bensin eller etanol, ska dock uppfylla kraven i målen. Vidare ska produkter som framställs genom förbränning t.ex. sot, omfattas av målen.

Övriga problemområden som inte behandlas eftersom de kräver separat hantering

- klimatfrågor - genförändringar av växter och djur inkl. genterapi, - strålskydd t.ex. vid kärnkraftverkshaverier, - sabotage och stridsmedel.

2. Mål för kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår följande mål för kemikaliepolitiken:

År 2002 innehållsdeklarerar företagen sina varor så att

konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val.

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från innehåll

av - stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen - ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionsprocesserna

så att - de är fria från användning av stoppämnen - utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 använder företagen metaller i sådana tillämp-

ningar där - metallerna under användning behålls intakta, - metallerna efter användning samlas in för återanvändning, återvinning eller säker deponering.

2.1. Inledning

Målen som föreslås är avsedda att understödja och driva på arbetet mot en hållbar utveckling (se bilaga 7). Målen ska

utgöra grunden för den politik Sverige ska driva nationellt, inom EU och internationellt. Den förändring som måste ske för att målen ska nås kräver teknikutveckling och den kan gå långsammare men också snabbare än vår tidsangivelse. Den marknadsdrivna förändringen kan i sjäva verket gå mycket snabbt om det finns efterfrågan. Vi bedömer att möjligheten är stor att få till stånd en frivillig förändring av kemikalieanvändningen genom denna tydlighet.

Vi vill med våra förslag till målformuleringar på ett klart sätt förmedla den politiska viljan på kemikalieområdet. Det handlar alltså inte om villkorslös avveckling, utan om att ge tydliga besked till yrkesmässiga användare och konsumenter om vilka krav de ska ställa på leverantörerna vid sina varuinköp eller vilken inriktning produktutvecklare ska ha i sitt utvecklingsarbete.

Arbetet med målen ska ske parallellt med det arbete som redan bedrivs inom ramen för befintlig lagstiftning. Företag och myndigheter ska bryta ned målen i delmål samt göra upp planer för hur målen ska nås. Dessa planer och delmål ska innehålla prioriteringar som t.ex. väger in ett ämnes förmåga att orsaka störning. Vid åtgärder som leder till utbyte av ett ämne, en process eller en metod ska användaren förvissa sig om att även utbytet är miljömässigt bättre och säkert för sin användning.

De avgränsningar vi gjort för målen och övriga förslag, återfinns i kapitel 1.

2.2. Målen ska skapa drivkraft

Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationen

Målförslagen ska ses som deletapper för Sveriges och Europas uppnående av Esbjergdeklarationen. Deletapperna för att nå Esbjergdeklarationens mål innebär

- år 2002 information om varornas innehåll - år 2007 varorna är fria från stoppämnen och ämnen som

ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö - år 2012 produktionsprocesserna är fria från stoppämnen

och utsläppen från produktionsprocesserna är fria från ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter - år 2012 reducerade utsläpp av metaller.

Esbjergdeklarationens övergripande mål innebär

- år 2020 utsläppen av farliga ämnen har upphört - år 2020 utsläppen av naturliga ämnen har reducerats.

Det slutliga målet är enligt Esbjergdeklarationen, att halterna av farliga ämnen ska vara nära nollnivå och att halterna av naturliga ämnen ska vara nära de naturligt förekommande. Under perioden fram till 2020 återstår bl.a. att eliminera eller reducera utsläpp från varor som redan idag finns lagrade i samhället samt utsläpp från avfall på deponier. Dessa utsläpp omfattas inte av våra mål (se avsnitt 5.16). På grund av den långa livslängden hos många ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive nära de naturliga halterna.

I de fall strängare mål eller regler redan finns för något av de ämnesområden som målförslagen omfattar, ska de strängare målen eller reglerna gälla.

Klart framtidsperspektiv leder till långsiktiga beslut

Det är viktigt att det politiska ledarskapet inbegriper förmedling av visioner och bilder om hur samhället ska se ut. Vi menar att ett oklart framtidsperpektiv kan leda till kortsiktiga beslut. Mot denna bakgrund har målen formulerats. Målförslagen är sålunda framåtsyftande och ska skapa drivkraft i valet mellan varor och ämnen samt i kravställan-

det på varor.

Dagens miljömål är ofta formulerade med utgångspunkt från vad som är möjligt att åstadkomma idag. Därefter har uppfyllandeårtalet förskjutits ett antal år framåt i tiden.

Målen måste i allt högre grad rikta sig till aktörena. För att förmå aktörerna att agera måste målen vara tydliga och operativa, och samtidigt positiva och innehålla en större del utmaning än tidigare måltyper gjort. Detta innebär att målen också måste tolkas med sunt förnuft och att det inte är ytterligheterna som kommitten vill åt, utan snarare en bred förändring i rätt riktning där aktörena spelar en aktiv roll.

Vår utvärdering av kemikaliearbetet under de senaste tio åren (se bilaga 2) påtalar problem med målen inom kemikalieområdet. Målen har liknande innehåll men olika formuleringar, innehåller odefinierade begrepp och går ibland inte att följa upp. Utredningen konstaterar att ju mer preciserade målen är, desto större har förutsättningarna varit för uppföljning och uppnående. Och omvänt, att ju mer allmänt formulerade och övergripande målen är desto svårare har de varit att följa upp och uppnå.

Våra målförslag uppfyller kraven på att vara utvecklingsfrämjande, tydliga, tidsbestämda, adresserade och möjliga att utvärdera.

Målen riktar sig till företag, myndigheter, konsumenter och organisationer

Målen riktar sig i första hand till svenska företag. De är också ett förslag till hur EU ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen.

Målen är formulerade så att de ska vara marknadsdrivande. De visar tydligt vad vi vill åstadkomma i kemikaliearbetetet

på medellång sikt för att minska riskerna med kemiska ämnen.

Företag ska, när de upphandlar varor av andra företag eller av sina underleverantörer, ställa krav enligt målen. Företagens utvecklingsavdelningar ska använda målen som hjälp i val av material och insatsämnen i utvecklingsarbetet. Företag som tillverkar kemikalier ska använda målen som styrande i utvecklingsarbetet.

Konsumenterna ska använda målen som ledning till hur de ska ställa miljömässigt riktiga krav samt hur de ska välja vara, metod eller kvalitet. Konsument- och miljöorganisationer samt media kan ge stöd i val- och kravställandesituationen genom att, med målen som grund, göra t.ex. jämförelser, kartläggningar och kritiska granskningar.

Handeln ska vid inköp ställa krav på sina leverantörer att de ska leverera varor som uppfyller målen.

Målen ska styra myndigheterna och särskilt det nya nätverksskapande arbetssättet som föreslås i avsnitt 5.2. Målen ska också vara långsiktigt styrande för myndigheternas internationella arbete.

Myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndigheterna, och företagen bör bryta ned målen till egna verksamhetsmål. Konsumentverket har en särställning som företrädare för konsumenterna. Konsumentverket bör därför inom ramen för sitt ansvarsområde bryta ned målen till åtgärdsmål som är användbara för konsumenten (se avsnitt 5.7).

Målen riktar sig i första hand till den svenska marknaden men bör även kunna gälla för EU när Esbjergdeklarationens mål antagits. Den svenska marknaden ska alltså ställa samma krav på de varor som importeras, som på svenska varor. Vi inser emellertid att svårigheterna att nå målen är större när det gäller importerade varor.

När det gäller målet att produktionsprocesserna ska vara fria från stoppämnen gäller detta framför allt nationella företag och så småningom alla företag inom EU.

Företagen får, genom ett framsynt kemikaliearbete, ett försprång i utvecklingen i förhållande till utländska företag. Försprånget kan skapa nya produkter, konkurrensfördelar och därmed ökade marknadsandelar. Utvecklingsarbetet kan ske på frivillig väg med hjälp av konsumenternas krav, innan alla företag inom EU blir bundna av Esbjergdeklarationens krav genom de regleringar som borde bli en följd av deklarationens antagande.

Långsiktiga mål

De mål som vi föreslår är ambitiösa. Vi har därför valt att ha en lång omställningstid. Långsiktigheten är en avgörande faktor för företagen och vi bedömer att 10 respektive 15 år är en rimlig tid för målen som rör begränsningar eller avveckling av ämnen. Vi bedömer att mål med längre omställningstid än 10-15 år inte kommer att skapa den drivkraft som krävs i ett frivilligt arbete. Målet om innehållsdeklaration bedömer vi att företagen kan uppnå på betydligt kortare tid. Tiden fram till år 2002 behövs för att hitta praktiska och eventuellt gemensamma former för informationsöverlämnandet.

Hur ska målen uppnås

Målen ska nås genom: - Samarbete mellan stat, näringsliv och konsumenter i

kom bination med ett aktivt myndighetsarbete. - Förbättrad information som ett underlag för det mark-

nadsdrivna miljöarbetet. - Förändrat vägval för industrins planerade utvecklings-

arbete. - Lagstiftning på gemenskapsnivå men även nationellt.

- Globala överenskommelser.

Vi menar att väl formulerade mål som uppfylls i samarbete mellan konsumenter, företag och myndigheter är en av de arbetsmetoder Sverige ska använda. En av de viktiga uppgifter som myndigheterna har är att bryta ned målen i verksamhetsmål. Detta bör även ske i t.ex. företag, kommuner och organisationer som sannolikt kommer att finna olika lösningar och möjligheter för att nå målen.

Ett omfattande marknadsdrivet miljöarbete bedrivs redan idag med konsumenternas krav som drivkraft. Konsumenter och inköpare ställer krav på försäljarna, försäljarna driver på leverantörern, som fordrar av producenten osv. Arbetet får ytterligare näring av aktivt deltagande från konsumentoch miljöorganisationer samt media. Detta "katten-på-råttanarbete" ska underlättas genom innehållsdeklaration av alla varor samt genom förbättrad information från företagen om vilka utsläpp varorna orsakar i produktionsprocessen samt under och efter användning. I ett efterfrågestyrt system stärker kunskap om varornas innehåll och miljöpåverkan, konkurrensen hos näringslivet.

Vi vill också betona de viktiga beslut företagen fattar när de drar upp riktlinjerna för sitt planerade utvecklingsarbete. Som grund för de besluten ska företagen bl.a. ha de långsiktiga kemikaliepolitiska målen samt vetskap om konsumenternas förbättrade möjligheter att ställa miljömässigt riktiga krav.

Traditionellt har lagstiftningsarbetet varit det vanligaste styrmedlet i den svenska miljö- och kemikaliepolitiken. Lagstiftningsarbetet ska i fortsättningen företrädesvis ske på gemenskapsnivå. Men då det är möjligt och nödvändigt, ska Sverige också använda nationell lagstiftning. Andra styrmedel och arbetsmetoder kommer sannolikt att få större betydelse än tidigare i det nationella kemikaliearbetet. Vi föreslår att Sverige ska verka för att målen ska formuleras till lagstiftning på gemenskapsnivå. Även arbetet med

internationella överenskommelser ska, med viss tidsförskjutning, leda fram till målen.

Nytt vägval kräver mod att gå före

Våra målförslag innebär en ny kemikaliepolitik som är mer ambitiös både i förhållande till nuvarande politik och delvis i förhållande till Esbjergdeklarationen. Målformuleringarna är av en ny typ jämfört med tidigare miljömål. Det generella angreppssättet som vi tillämpar som metod för att fasa ut eller begränsa grupper av särskilt miljöfarliga ämnen, är nytt. Det generella angreppssättet innebär att ämnen som inte bevisats vara farliga ändå kan komma att omfattas av begränsningar eller avveckling. Den nya kemikaliepolitiken kräver ett förändrat arbetssätt av både företag och myndigheter.

Det kommer att ta tid att få genomslag för målen utanför Sverige. Ett första steg är att få Esbjergdeklarationens mål som styrande i EU:s internationella arbete. Våra mål ska vara vad Sverige vill uppnå på sikt. Vi bedömer att långsiktiga mål i myndigheternas internationella arbete och i EU-arbetet är väsentliga för att nå framgång.

Hur förhåller sig kommitténs mål till Esbjergdeklarationens mål

Våra mål är både mer och mindre omfattande i jämförelse med Esbjergdeklarationens mål.

Våra mål är mindre omfattande då vi endast inriktar målen mot nya varor. Utsläpp från varor som redan är inbyggda i samhället och från befintliga deponier avses inte utan bör åtgärdas separat (se avsnitt 5.16).

Våra mål är mer omfattande då Esbjergdeklarationen menar att alla tre egenskaperna långlivad, bioackumulerbar och giftig ska vara uppfyllda samtidigt. Kemikommittén har

bedömt att två av egenskaperna, långlivad och bioackumulerbar kombinerat, räcker för beslut om begränsning eller avveckling (se avsnitt 2.3).

Våra mål är mer omfattande då vi har bedömt att ämnen som inte är långlivade och bioackumulerbara, men som har egenskapen giftig, ska begränsas eller avvecklas (se avsnitt 2.4). Med giftig avser vi ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande. Ämnen med dessa egenskaper ska inte användas i varor eller släppas ut från produktionsprocesserna.

Våra mål är mer omfattande då vi avser att användningen ska upphöra. Esbjergdeklarationen talar om att utsläppen ska reduceras till noll. Vi anser att all användning förr eller senare leder till utsläpp eller förluster, det gäller även system som brukar betecknas som helt slutna. Vi har därför gjort bedömningen att användningen måste avvecklas om utsläppen och förlusterna ska kunna upphöra.

Våra mål för metaller (se avsnitt 2.7) är mindre omfattande än Esbjergdeklarationens mål för naturliga ämnen. Det är mindre omfattande därför att utsläppen bara begränsas och inte upphör, och därför att målen avser att begränsa utsläpp endast från nyvaruanvändning och nytt avfall. Utsläpp från utvinning och tillverkning omfattas inte. Våra mål omfattar heller inte utsläpp av övriga naturliga ämnen. Om Sverige och EU ska nå Esbjergdeklarationens slutliga mål om koncentrationer nära bakgrundsnivån, är det därför nödvändigt att begränsa ytterligare tillförsel av metaller och andra naturliga ämnen.

I avsnitt 5.19 föreslår vi en översyn av de kemikaliepolitiska målen år 2003. Översikten syftar bl.a. till att klargöra vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas för att uppnå målen i Esbjergdeklarationen.

Tidigare mål för varor och produktion saknas

Vi har inte funnit några generella mål för varor och produktion som liknar våra målförslag. Däremot behandlar regeringens proposition En god livsmiljö 1990/91:90 varor. Där förutsågs att varor relativt sett kommer att få större betydelse och att varornas hälso- och miljöpåverkan ska begränsas i alla led. Den dåvarande regeringen ansåg att tillverkarens ansvar för produkterna ska gälla under hela deras livstid.

Propositionen behandlar även utsläppen från industriprocesserna. Man ansåg att utsläppen vid sekelskiftet ska ha nått ned till ofarliga nivåer och att vi vid sekelskiftet ska ha kommit till rätta med de problem som en gång var upprinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskyddsarbetet.

Målen

2.3. År 2002 innehållsdeklarerar företagen varorna

Kemikommittén föreslår:

År 2002 innehållsdeklarerar företagen sina varor så

att konsumenterna kan göra medvetna val. Information från myndigheterna gör att fler och fler faktiskt gör dessa val.

Bakgrund

Vi gör bedömningen att kraven från konsumenter och inköpare kommer att utgöra en av de viktigaste drivkrafterna i kemikaliearbetet framöver. Tillgång till information är

ett avgörande verktyg i detta arbete. Generellt sett gäller förutsättningen att alla aktörer på en marknad måste ha tillgång till information, så att de kan fatta rationella beslut, för att en marknaden ska fungera effektivt. Denna förutsättning gäller inte minst det marknadsdrivna utbytet av varor innehållande skadliga kemiska ämnen.

Utredningens riskpanorama har pekat på att mängden kemiska ämnen i varor ökat de senaste åren till följd av teknikutvecklingen för att ge varorna olika egenskaper exempelvis hållbarhet, mjukhet och flamskydd. Detta innebär att det i många varor, precis som i kemiska produkter, finns ett stort antal kemiska ämnen. Kravet på information om kemikalieinnehåll är dock inte alls lika omfattande för varor som för kemiska produkter.

För att fullt ut kunna utnyttja den viktiga drivkraft i miljöoch kemikaliearbetet som konsumenternas krav utgör, är det viktigt att informationen om kemikalieinnehåll utvecklas även för varor. För att konsumenter själva ska kunna jämföra varor och tillämpa utbytesprincipen är det viktigt att det går att ta reda på vad varorna innehåller. Sannolikt är det framför allt de yrkesmässiga konsumenternas val som kommer att ge effekt. Privata konsumenter kan fortfarande vara betjänta av miljömärkning t.ex. Svanen och Bra Miljöval. Vi anser att en utveckling av innehållsdeklarationer för varor är ett viktigt komplement till miljömärkning och en förutsättning för ett effektivt marknadsdrivet miljöarbete.

Vi föreslår därför att målet ska vara att företagen år 2002 innehållsdeklarerar alla varor som säljs. Deklaration om innehåll ska finnas för både varor som tillverkas i Sverige och för varor som importeras. (Se avsnitt 5.17.)

Tillämpning

För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration.

Tidigare arbete

För livsmedel har det sedan länge funnits krav på information om innehållet. Enligt 16 § märkningskungörelsen för livsmedel ska det finnas förteckning av ingredienserna i livsmedlet. Likaså finns krav på innehållsdeklaration för kosmetiska och hygieniska produkter (LVFS 1996:7, 11 §). För andra varor har detta inte utvecklats i någon större omfattning. Ett exempel är dock en rekommendation som Sveriges färgfabrikanters förening har tagit fram till sina medlemmar om att de ska ange innehållet i färger som säljs.

I Kretsloppsdelegationens Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) ingår innehållsdeklaration som en viktigt del i producentansvaret. Delegationen har för avsikt att utveckla detta ytterligare under 1997.

2.4. Användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från

innehåll av

- stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionspro-

cesserna så att

- de är fria från användning av stoppämnen

- utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Bakgrund

Med stoppämnen avser vi - organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som

är framställda av människan - kvicksilver, kadmium och bly.

Detta avsnitt handlar om de förstnämnda.

Vår bedömning är att det inte går att tillverka eller använda kemikalier utan att de läcker ut i miljön någon gång. Hur mycket som läcker ut beror på hur vi använder kemikalierna. Vissa kemikalier sprids medvetet t.ex. bekämpningsmedel. I andra fall eftersträvas total inneslutning t.ex. i kärnkraftverk. Emellertid visar erfarenheten att man aldrig helt kan undvika läckage, inte ens i system som definieras som helt slutna. Därför anser vi att användningen av vissa ämnen med särskilt allvarliga egenskaper ska upphöra.

Miljöns förmåga att bryta ner ett ämne till en ofarlig slutprodukt är en viktig egenskap för att bestämma hur miljövänlig en kemikalie är. Ett långlivat ämne bryts ned mycket långsamt i naturen. De flesta kemikalier transporteras efter utsläppet iväg från källan via luft och vatten. Det innebär att långlivade ämnen kan fördelas över stora geografiska områden. När samhället blir varse de miljöproblem som är förknippade med ämnet tar det oftast lång tid att lösa problemet eftersom vi inte kan fånga in det som släppts ut. Långlivade ämnen kan alltså orsaka problem som är storskaliga både i tid och rum. Vi har därför funnit att lång livslängd är en särskilt allvarlig egenskap som föranleder stor uppmärksamhet.

För att ett ämne ska orsaka direkta effekter i en organism måste det kunna tas upp av organismen, vara biotillgängligt. Vissa ämnen har sådana egenskaper att de inte bara kommer in, utan också lagras i organismerna (bioackumuleras), så att koncentrationerna i organismerna överstiger de i omgivningen. Några långlivade ämnen kan dessutom anrikas genom en näringskedja så att högre halter återfinns ju högre upp i kedjan organismen befinner sig. Dessa ämnen kan utgöra ett speciellt hot mot de arter som finns högst upp i näringskedjorna t.ex. havsörn, säl och människa. Det är svårt att förutse exakt vilka ämnen som kommer att bete sig på detta sätt, men hög tendens till bioackumulering ökar sannolikheten för inlagring i organismer och näringskedjor. Kombinationen lång livslängd och bioackumulerbar ger således anledning att höja varningsflaggan. Vi anser att konsekvenserna av dessa två egenskaper är så allvarliga att dessa ämnen inte ska användas alls.

I takt med industrialiseringen har industrin lärt sig framställa ämnen som vanligtvis inte finns i naturen. I regel vet forskarna mycket lite om hur dessa ämnen och föreningar påverkar levande organismer. Det finns heller inga enkla metoder för att bestämma en kemikalies livslängd i miljön utan man är idag oftast hänvisad till tester som bara kan ge svar på frågan om ämnet är lättnedbrytbart eller inte. Bättre

metoder behöver utvecklas i syfte att få ett bra mått på hur långlivat ett ämnen är. Emellertid visar erfarenheten att används långlivade bioackumulerbara ämnen, så kan det förr eller senare byggas upp koncentrationer som är stora nog för att skada organismer. Vi måste därför undvika användning av sådana ämnen i så stor utsträckning som möjligt.

Vi tycker att det räcker med att ett ämne har egenskaperna långlivad och bioackumulerbar, för att ämnet ska avvecklas. Egenskapen giftig är viktig för att prioritera insatser. Esbjergdeklarationen utgår från att ämnen ska vara långlivade, bioackumulerbara och giftiga (toxiska) för att begränsas eller avvecklas. Vi menar att kravet på känd giftighet ytterst är en fråga om huruvida arbetet med långlivade ämnen ska vara förebyggande, eller om det ska ske ämne för ämne först när skadeverkan är känd. När ett långlivat och bioackumulerbart ämne visat sig ha skadliga effekter är skadan ofta redan skedd. Det långlivade ämnet finns redan i miljön och kommer att fortsätta att orsaka effekter eftersom det svårligen bryts ned och i regel inte går att samla in.

Väljer man att fasa ut bara de ämnen som forskarna redan vet är giftiga, då kommer man alltid för sent. Vi tycker att man istället ska arbeta förebyggande och fasa ut ämnen med egenskaper som vi erfarenhetsmässigt vet kan komma att orsaka långsiktiga skadeeffekter.

Ett exempel som beskriver problemet med långlivade ämnen är användningen av PCB (polyklorerade bifenyler). När dessa kemikalier introducerades kände man inte till några negativa miljöeffekter av de ingående ämnena. Under 1960-talet blev man medveten om att en del av dem var mycket långlivade och bioackumulerades. Användningen av dessa kemikalier förbjöds i större delen av världen under 1970-talet. Forskarna har sedan dess lärt sig att PCB har ett antal kroniska effekter och fortfarande uppmäts PCB-halter i vår miljö som man tror kan förorsaka allvarliga skador på

bl.a. människor. Mycket kostsamma saneringsoperationer av PCB har genomförts i begränsade områden nära tidigare källor. Är ämnet dessutom använt i långlivade varor t.ex. byggnadsmaterial, kan det vara svårt att stoppa fortsatt utsläpp av ämnet i fråga. En sådan källa för PCB är de fogmassor som användes för att täta husfasader. Dessa diskuterar man nu att, till stora kostnader, ersätta.

Vi föreslår därför att målet ska vara att användningen av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan ska avvecklas.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan och ämnen som ger upphov till sådana ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsledet får ge upphov till bildning av sådana ämnen. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även produktionsprocessena ska vara fria från organiska långlivade bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan. Det innebär att ämnena inte får tillsättas produktionsprocessen. Dessa ämnen kan emellertid tillfälligt uppstå i produktionsprocessen som ett mellansteg.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Definitioner och kriterier

Med organiska ämnen avses ämnen som innehåller kol och väte.

Med framställda av människan avses ämnen som tillverkas eller uppkommer i industriella processer och ämnen som bildas i eller i samband med avfall eller utsläpp. Dessa ämnen kan också vara naturligt förekommande.

För långlivade ämnen saknas idag ändamålsenliga testsystem, sådana bör utvecklas (se avsnitt 5.11). Tills vidare avser vi med långlivad att begränsa ämnen som inte bryts ned (mer än 20%) i internationellt standardiserade och accepterade tester på lättnedbrytbarhet ("Ready Biodegradability Tests") eller i internationellt standardiserade och accepterade tester på potentiell nedbrytbarhet ("Inherent Biodegradability Tests").

Med bioackumulerbara avses normalt i vetenskapliga sammanhang ämnen med en biokoncentrationsfaktor (BCF) på 100 och däröver, samt en fördelningskoefficient mellan n-oktanol och vatten (Kow) på 1000 (logKow>3). Här avser vi, som ett första steg, att begränsa ämnen som i internationellt standardiserade och accepterade tester ger en biokoncentrationsfaktor (BCF) för fisk på över 10 000, eller som har en en fördelningskoefficient mellan n-oktanol och vatten (Kow) på mer än 100 000 (logKow>5).

Vi har valt att inte redovisa definitioner och kriterier in i minsta detalj (t.ex. molekylstorlekens betydelse för att ämnet alls ska kunna passa cellmembran). Vi menar att detta arbete ska ske på internationell nivå och i samarbete med experter. Vi föreslår därför i kapitel 5.11 att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att - allt eftersom teknikutveckligen fortskrider höja kriterie -

gränserna för bioackumulerbara ämnen med syftet att så småningom närma sig de kriterier som används för denna egenskap i vetenskapliga sammanhang, - närmare precisera vilka tester som avses och hur resulta-

ten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Tidigare mål

Lång livslängd för ett ämne är ett kriterium för potentiell miljöfarlighet som har diskuterats länge, t.ex. togs det upp 1983 av Naturresurs- och Miljökommittén. Kommittén slog fast (SOU 1983:56, s. 361) att spridning av föroreningar som har okänd livslängd eller ger långvariga ekologiska störningar bör avvecklas.

Proposition 1992/93:180 (Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling) tog också upp frågan. Där står:

"Jag anser att den enda acceptabla halten av långlivade ämnen i miljön är noll. Detta mål bör inte gälla endast för utsläpp i konventionell mening, dvs. utsläpp av föroreningar med avloppsvatten och rökgaser från fabriker o dyl. Målet innebär även att användningen av sådana ämnen måste upphöra eftersom all materialhantering oundvikligen medför att det hanterade materialet förr eller senare hamnar i avfallet eller sprids direkt i miljön."

Likaså har Kretsloppsdelegationen i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) ett mål som på lång sikt berör långlivade ämnen. Det lyder:

"Långlivade naturfrämmande kemiska föreningar används inte. De som har avvecklats är omhändertagna och destruerade." Målet ska uppfyllas på lång sikt (25-50 år).

Exempel på av riksdagen antaget mål om långlivade (stabila) ämnen:

Utsläppen av stabila organiska ämnen skall begränsas så att de till sekelskiftet nått en sådan nivå att miljön inte tar skada. Åtgärder för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen från skogsindustrin prioriteras. Stabila organiska och miljöskadliga ämnen skall på sikt inte få förekomma i miljön. (Prop. 1990/91:90, sid. 41, JoU 30, rskr 338)

Vårt målförslag är utvidgat, jämfört med ovanstående proposition 1990/91:90 (En god livsmiljö), så till vida att kommittén anser att användningen av långlivade och bioackumulerbara ämnen enligt vissa kriterier ska avvecklas, inte bara att utsläppen ska begränsas. Vidare är vårt målförslag begränsat med avseende på att ämnena ska vara både långlivade och bioackumulerbara, inte bara långlivade. En annan begränsning är att vi avser av människan framställda organiska ämnen, medan miljöpropositionen endast talar om organiska ämnen.

2.5. Utsläpp av ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från

innehåll av - stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stopp-ämnen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionspro-

cesserna så att - de är fria från användning av stoppämnen

- utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Bakgrund

Med ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö avser vi här cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen .

Människor och andra levande organismer kan ofta inte undvika exponering för kemiska ämnen. Ämnen sprids hela tiden vid användning av varor och i samband med att varor produceras och blir till avfall. Myndigheter och näringsliv bedriver, delvis med hjälp av lagstiftningen, ett aktivt arbete för att minska riskerna med farliga ämnen t.ex. akutgiftiga ämnen. Detta arbete ska naturligtvis fortsätta.

Risk är en kombination av hur farligt ett ämne är, dvs. dess inneboende egenskaper, och hur stor exponering individen är utsatt för. Ett mycket giftigt ämne kan sålunda vara farligt vid mycket låg dos, medan andra mindre giftiga ämnen kan bli farliga vid hög exponering. Vi tycker att egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande och hormonstörande inklusive fortplantningsstörande, var för sig, är så allvarliga att ämnen med dessa egenskaper inte ska få orsaka ofrivillig exponering. Ett av skälen är att även en enstaka exponering vid låg dos kan orsaka skada. Ett annat är att man inte kan förutsäga hur stor dos individen eller miljön exponeras för sammanlagt.

Vi föreslår därför att målet ska vara att cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen, inte ska få finnas i varor eller i utsläpp från produktionsprocesser.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Varan

ska också vara fri från ämnen som ger upphov till dessa ämnen. Detta innebär att varan inte heller i avfallsledet får ge upphov till bildning och utsläpp av dessa ämnen. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även utsläppen från produktionsprocesserna ska vara fria från cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen.

Eftersom ovanstående ämnen får förekomma i väl slutna processer, måste också vissa typer av varor få innehålla dessa ämnen. Därför accepterar vi kemiska ämnen eller beredningar med dessa egenskaper som avses att användas yrkesmässigt i processer. En förutsättning är förstås att gällande lagstiftning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet.

Skälet till att vi anser att cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen kan få finnas i produktionsprocessen är att de bryts ned snabbare i miljön än långlivade och bioackumulerbara ämnen. Effekterna blir därför inte lika omfattande i tid och rum som de kan vara för långlivade och bioackumulerbara ämnen. De lokala effekterna, t.ex. i arbetsmiljön, av ovanstående giftiga ämnen kan emellertid vara så allvarliga att vi anser att kraftig begränsning är befogad.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Företag och myndigheter som arbetar med ovanstående ämnen bör göra upp en plan för begränsningsarbetet (se avsnitt 5.18). Exempel på prioriteringar kan vara - ämnen med välkänt farliga effekter t.ex. giftiga, lång-

livade och biockumulerbara - ämnen som är lätta att avveckla eller begränsa - ämnen med dåligt kända effekter - ämnen som förekommer i bred användning

- ämnen som människor eller miljö lätt exponeras för - ämnen som avges från varan under användning - ämnen som finns upptagna på Kemikalieinspektionens

listor för cancerframkallande, mutagena (arvsmassepåverkande) och reproduktionstoxiska ämnen (listorna finns i Kemikalieinspektionens Regelbok, 1997).

Definitioner och kriterier

För egenskaperna cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande tycker vi att de internationellt vedertagna definitioner och kriterier ska användas som finns upptagna i Kemikalieinspektionens författningssamling, KIFS 1996:5, ska gälla. Testmetoder finns beskrivna i bilaga 5 till direktiv 67/548/EEG.

För hormonstörande ämnen finns ingen vedertagen definition och inga kriterier. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen omgående utvecklar förslag till definition och kriterier för dessa (se avsnitt 8.2).

Jämförelse med Esbjergdeklarationen

I begreppet giftig (toxisk) inbegriper Esbjergdeklarationen ämnen som är cancerframkallande (cancerogena), arvsmassepåverkande (mutagena), missbildningsframkallande (teratogena), effekter som är ogynnsamma för hormonsystemets funktion samt andra allvarliga kroniska effekter.

I vår målformulering inbegrips missbildningsframkallande i begreppet fortplantningsstörande. Däremot omfattar vårt mål inte "andra allvarliga kroniska effekter" som Esbjergdeklarationen gör.

Tidigare mål

Vi har inte funnit några tidigare av riksdagen antagna mål som direkt avser att begränsa eller avveckla cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande ämnen inklusive fortplantningsstörande ämnen. Däremot finns det generella hälso- och miljömål (nedan), och mål som refererar till en speciell grupp av ämnen eller speciella problemområden t.ex. bekämpningsmedel, klorerade organiska lösningsmedel eller luftföroreningar.

Flödena och användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier bör minska. De flöden som ändock innehåller skadliga kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. (Prop. 1992/93:180, sid. 46, JoU 14, rskr 344)

Utsläppen från industrins processer skall minska till sådana nivåer att miljön ej tar skada och att hälsan inte påverkas. En sådan miljö bör vara möjlig att uppnå till sekelskiftet. (Prop. 1990/91:90, sid. 212, JoU 30, rskr 338)

Även Kretsloppsdelegationen har i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som på lång sikt berör hälsa och miljö.

2.6. Användningen av kvicksilver, kadmium och bly avvecklas

Kemikommittén föreslår:

År 2007 tillhandahåller företagen varor fria från

innehåll av

- stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

År 2012 har företagen utvecklat produktionspro-

cesserna så att

- de är fria från användning av stoppämnen

- utsläppen är fria från ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Bakgrund

Med stoppämnen avser vi - organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som

är framställda av människan - kvicksilver, kadmium och bly.

Detta avsnitt handlar om de sistnämnda.

De tre metallerna kvicksilver, kadmium och bly har gemensamt att de kan lagras i levande organismer och att de är starkt giftiga även vid låga halter. I miljön ansamlas kvicksilver, kadmium och bly i näringskedjorna vilket kan leda till höga halter hos t.ex. människor, rovfiskar och rovfåglar. Eftersom metaller är grundämnen kan de aldrig brytas ned. När tungmetallerna en gång spridits kommer de därför under mycket lång tid att finnas kvar. Det innebär att metallerna, i likhet med de långlivade organiska ämnena,

kan ansamlas i människans närmiljö och att människor, djur och växter kan utsättas för dessa ämnen lång tid framöver.

Mycket stora mängder kvicksilver, kadmium och bly har lagrats i samhället under de senaste femtio åren (1940-1990). Därför finns det risk för att spridningen till miljön kommer att fortsätta lång tid framåt. Kvicksilver, kadmium och bly sprids till miljön när råvaran utvinns samt när varor procuceras, används, återanvänds och slutligen omhändertas. I många fall kommer tungmetallerna från luftutsläpp. Därefter sprids metallerna i atmosfären, över nationsgränserna, och deponeras långt från sina källor.

Det storregionala nedfallet av kvicksilver, kadmium och bly har varit markant förhöjt över Sverige under lång tid. Detta har radikalt förändrat halterna i naturen. Eftersom den största mängden av luftnedfallet lagras i marken finns i hela Skandinavien och Mellaneuropa en uppenbar risk att detta har påverkat den mikrobiologiska aktiviteten i marken. De förhöjda halterna av kvicksilver, kadmium och bly i markens översta skikt innebär också en risk för högre upptag och störningar hos däggdjur och fåglar. Eftersom dessa metaller inte behövs för den biologiska funktionen, innebär ökat upptag en risk för giftverkan på organismerna.

De förhöjda halterna av metaller i marken medför en ökad transport från marken till sjöar och vattendrag. Det innebär att miljöproblem uppstår även där. Under 1900-talet har t.ex. kvicksilverhalterna i fisk från sjöar i södra Sverige ökat 5 gånger, jämfört med de nivåer som rådde för hundra år sedan. Detta innebär en risk för t.ex. människor och fåglar som äter fisk. Som en konsekvens av detta har Livsmedelsverket gett ut kostrekommendationer.

Vi föreslår därför att användningen av kvicksilver, kadmium och bly ska avvecklas.

Kvicksilver

Kvicksilver är starkt giftigt för djur och människor. Exempel på effekter som kan uppkomma hos människor är påverkan på reproduktionen, nervsystemet, immunsystemet och njurarna. Speciellt foster och små barn är känsliga.

När kvicksilver spridits till miljön avgår en del via luften från t.ex. mark och vatten. Dess rörlighet leder till en mer omfattande global spridning än för många andra metaller. En annan del omvandlas i miljön till metylkvicksilver, som ansamlas i fisk. Från 1960-talet har de svenska kvicksilverutsläppen minskat kraftigt. Trots det har alla naturmiljöer i Sverige idag förhöjda kvicksilverhalter. Halterna ökar fortfarande i skogsmark. Kvicksilverhalten i fisk ökar fortfarande på vissa platser och i stora delar av Sverige är kvicksilverhalterna i marken så höga att effekt kan misstänkas på mikroorganismer.

De halter som kan finnas i vissa fiskarter innebär att befolkningen måste begränsa intaget av, eller helt avstå från, sådan fisk. Särskilt utsatta är foster vars mödrar äter fisk med höga kvicksilverhalter. Miljöhälsoutredningen (SOU 1996:124, Miljö för en hållbar hälsoutveckling) konstaterar att detta är allvarligt eftersom det inte har kunnat fastställas vid vilken exponeringsnivå foster inte skadas. För dessa kan alltså säkerhetsmariginalen vara mycket liten eller obefintlig. Fortsatta ansträngningar måste göras för att ytterligare reducera exponeringen för kvicksilver.

Kadmium

Kadmium är starkt giftigt för djur och människor. Halveringstiden i en människas njurar är ca 20 år vilket innebär att metallen finns kvar i kroppen under mycket lång tid. Halterna i njurarna ökar under så gott som hela livet. Exponeringen sker huvudsakligen genom kosten och genom

rökning. Exempel på effekter som kan uppkomma på människor är skador på njurar och skelett.

Kadmium är en restprodukt vid zinkbrytning. Det innebär att även om kadmiumanvändningen upphör helt så kommer kadmium även fortsättningsvis att behöva tas omhand för säker förvaring. Kadmium finns naturligt bl.a. i fosfatgödsel och sprids t.ex. via luftföroreningar. Kadmium ansamlas i marken och tas lätt upp av växter. Det leder till att djur och människor som äter av markens grödor exponeras för kadmium via kosten. Nuvarande intag ligger nära det man vet kan ge skador på människor. Nya studier indikerar att känsligheten i befolkningen är större än vad man tidigare trott. Trots att utsläppen av kadmium har minskat, ökar halterna i åkermark med i genomsnitt 0,2% per år. Även i Östersjöfisk (strömmingslever) ökar halterna med så mycket som 5-8% per år. Mycket tyder på att även befolkningens exponeringen fortsätter att öka.

Problemet med kadmium försvåras av tilltagande markförsurning. Stora mängder kadmium kan lagras i jorden för att sedan lösas ut och tas upp av växterna om marken försuras. En ökad urlakning av kadmium innebär också ökad risk för organismer i sjöar och vattendrag.

Bly

Bly är starkt giftigt för djur och människor. Liksom för kvicksilver är framför allt foster och småbarn känsliga. Samverkanseffekter kan befaras för bly, kvicksilver och PCB. Det betyder att skattade risknivåer för bly kanske inte gäller om man samtidigt exponeras för kvicksilver eller PCB. Exempel på skadeeffekter av bly hos människor är påverkan på blodbildningen och effekter på centrala nervsystemet. Viktigaste exponeringskällan för bly är genom födan och ibland dricksvattnet.

Bly är inte lika rörligt i miljön som kvicksilver och kadmium. Emellertid har bly fått en enorm global spridning t.ex. via bensinförbränning. Avskaffandet av blytillsats i bensin har dock medfört minskande utsläpp till miljön. Bly är dock fortfarande en mycket vanlig metall i varor och infrastruktur. Enligt undersökningar kan det föreligga storskaliga effekter av bly i markekosystemet i södra Sveriges skogsmarker. För små barn är säkerhetsmariginalen liten mellan de blodblyhalter där de första symptomen på skada börjar uppträda, och de som uppmäts.

Tillämpning

Varan som sådan ska, senast år 2007, vara fri från innehåll av kvicksilver, kadmium och bly. Nästa etapp ska vara nådd senast 2012 och innebär att även produktionsprocessena ska vara fria från dessa metaller. Det innebär att kvicksilver, kadmium och bly inte får tillsättas produktionsprocessen.

Ett av de användningsområden där bly kan vara svårt att ersätta till år 2007, är bly i blyackumulatorer. Likaså anser vi att bly i strålskydd kan vara motiverat att använda. Det är då desto viktigare att målet för övriga metaller (avsnitt 2.7) tillämpas för bly inom dessa användningsområden. Det vill säga metallen ska så långt möjligt behållas intakt under användning och inte tillåtas korrodera eller slitas. Efter användning ska metallen samlas in för säkert omhändertagande. En förutsättning är förstås att gällande lagstiftning följs, att dessa ämnen hanteras på säkrast tänkbara sätt och att hanteringen sköts på vanligt sätt i samförstånd med berörd myndighet.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Tidigare mål

De svenska mål som finns för kvicksilver, kadmium och bly är redan idag inriktade på avveckling eller kraftig reduktion. Exempel på av riksdagen redan antagna mål är:

Tillförseln av tungmetaller till mark och vatten får inte överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa procenttal. Dessa procenttal kan variera för olika metaller och för olika geografiska områden beroende på miljöns känslighet. För tillförseln till hav ligger, enligt Naturvårdsverket, den förhöjning som normalt kan tillåtas i intervallet 50-200%. (Prop. 1990/91, sid. 244, JoU 30, rskr 338)

Användningen av kvicksilver bör på sikt avvecklas. (Prop. 1990/91:90 sid. 245, JoU 30, rskr 338)

Användning av kvicksilveroxidbatterier avvecklas så snart som möjligt och senast till år 2000 i första hand genom information och överenskommelser med branschen. (Prop. 1990/91:90, sid. 245, JoU 30, rskr 338)

Effektivare insamling av varor och produkter innehållande kvicksilver bör komma till stånd genom ett särskilt åtgärdsprogram. (Prop. 1993/94:110, sid. 14, JoU 16, rskr 210)

Diffus spridning av kvicksilver hör inte hemma i ett kretsloppssamhälle. Användningen av amalgam inom tandvården bör avvecklas senast till år 1997. Övrig kvicksilveranvändning bör avvecklas till år 2000. (Prop. 1993/94:163, sid. 49, JoU 23, rskr 273)

För att begränsa skadorna på Sveriges miljö av kvicksilver bör inte bar vidtas åtgärder internationellt och nationellt som minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns utspritt i samhället i varor och produkter bör samlas in effektivt och tas om hand säkert. (Prop. 1993/94:110, sid. 12, JoU 16, rskr 210)

Kvicksilverhaltiga restprodukter och avfall bör behandlas på ett sätt som gör det möjligt att förvara kvicksilver i lämplig form och långtidssäkert. Kvicksilver bör inte återvinnas. (Prop. 1993/94:110, sid. 17, JoU 16, rskr 210)

Användningen av kadmium måste minskas kraftigt. (Prop. 1990/91:90 sid. 252, JoU 30, rskr 338)

Användningen av bly bör på sikt avvecklas. Avvecklingen sker i huvudsak genom frivilliga åtgärder. (Prop. 1990/91:90 sid. 249, JoU 30, rskr 338)

Våra målförslag skiljer sig från de flesta målen genom att tydligt ange att användningen av kvicksilver, kadmium och bly ska avvecklas. Våra mål är vidare utvärderbara, tidsbestämda och försedda med uppfyllelseansvar.

Även Kretsloppsdelegationen har i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör kvicksilver, kadmium och bly.

2.7. Utsläpp av metaller reduceras

Kemikommittén föreslår:

År 2012 använder företagen metaller i sådana

tillämpningar där - metallerna under användning behålls intakta, - metallerna efter användning samlas in för återanvändning, återvinning eller säker deponering.

Bakgrund

Metaller är grundämnen som aldrig kan försvinna eller brytas ned. Metallerna finns naturligt i berggrunden men

sprids i förhållandevis små mängder till miljön för levande organismer (biosfären) via t.ex. erosion och vittring. Där bildar de en s.k. naturlig bakgrundshalt. Vissa metaller som är vanliga i samhället, är också vanliga i naturen. Till exempel hör järn och aluminium till de fyra vanligaste grundämnena i jordskorpan.

Organismerna på jorden har under årmiljonerna anpassats till de metallhalter som funnits i omgivningen. Många metaller är till och med livsnödvändiga (essentiella) för organismerna och har viktiga funktioner i de biologiska (levande) processerna. Livsnödvändiga metaller i för låg koncentration är sålunda skadligt, likväl som metaller i för hög koncentration kan vara giftiga. De metaller som är vanliga i naturen är ofta mindre giftiga än de mer sällsynta.

Människans utnyttjande av jordens metallresurser har lett till att mycket stora metallmängder omfördelats i miljön på mycket kort tid (tiden från industrialiseringen fram till idag). Detta har lett till förhöjda metallhalter både lokalt, regionalt och globalt. För den levande organismen kan en haltökning röra sig från livsnödvändig och välgörande, till giftig. Ofta belastas mark och sjöar av flera olika metaller samtidigt. I allmänhet anses att den ekologiska stressen ökar och eventuella effekter förstärks då flera metaller samverkar. Ett annat exempel på samverkanseffekt är kopplingen mellan metall- och försurningseffekter. Sur miljö medför att utlakningen av vissa metaller från mark ökar, framför allt aluminium, kobolt, järn, mangan, nickel, kadmium och zink. Bortsett från skador i vattenmiljön medför den ökande utlakningen att essentiella ämnen av vital betydelse för tillväxt och ekologisk balans minskar.

Metaller, och många andra ämnen, sprids när varor produceras, används och blir till avfall. De svenska industriutsläppen har under de senaste årtiondena minskat radikalt. En effekt av detta är att det numera inte alltid är industriutsläppen som dominerar föroreningsbilden. Istället har de

diffusa utsläpp som sker från varor under användning och varor som tagits ur bruk, blivit allt viktigare. Särskilt i avfallsledet finns betydande mängder metaller lagrade i deponier.

Årligen tillförs stora mängder potentiellt skadliga metaller samhället t.ex. krom, koppar, zink, nickel och bly. Metaller som tidigare varit bundna till berggrunden, lagras istället i samhället i form av varor och infrastruktur. För de flesta metaller kommer den ackumulerade mängden metaller i samhället att ha fördubblats inom några årtionden. Metallavgången från dessa varor kommer att tillföra miljön mångfaldigt mer metaller än vad industriutsläppen gör.

Exempel på diffusa utsläpp från varor under användning: - Ca 80% av kopparmängderna i slam från Stockholms

reningsverk bedöms ha ett diffust ursprung från bl.a. tappvattensystem och koppartak. - 5 ton koppar per år uppskattas komma från bromsbelägg

på fordon i Stockholm. - 70 kg kvicksilver per år beräknas komma från stock-

holmarnas tandfyllningar. Metallavgivandet sker på grund av korrosion från kvicksilveramalgam. - Halterna av den giftiga metallen platina har ökat 5

gånger i vägdamm under åren 1984-1991. Den diffusa spridningen av platina kommer från bilarnas katalysatorer som också avger rodium och palladium.

Särskilda riskområden är storstadsregionerna eftersom varorna i stor utsträckning används där. I vattenområdena närmast Stockholm är t.ex. metallhalterna i ytsediment genomgående förhöjda vilket innebär att tillförselprocesserna troligen är pågående. Kunskapsläget är emellertid dåligt när det gäller metallers hälso- och miljöeffekter. Särskilt bristfällig förefaller kunskapen vara om "nya" metaller som hittills använts i liten omfattning t.ex. gallium, indium, beryllium och europium.

Sammanfattningsvis finns det starka indikationer på att metallflöden från olika varor kvantitativt är en betydande källa. De mycket stora mängder metaller som ständigt ackumuleras i samhället från varuanvändning och deponier, framstår alltmer som ett problem. Ju större metallmängder som ackumuleras, desto större halter riskerar människor och miljö att exponeras för.

Vi föreslår därför att arbete ska påbörjas för att begränsa exponeringen av människor och miljö för metaller (se avsnitt 5.18). Vi tycker att de utsläpp som är i stort behov av åtgärder, är de diffusa utsläppen från användningen av varor samt utsläpp från deponier. Dessa är betydande och omfattas sällan eller inte alls av begränsningsåtgärder. Det internationella arbetet för att minska luftföroreningarna är också mycket viktigt.

Tillämpning

Metaller en av jordens mest efterfrågade tillgångar. De finns naturligt i berggrunden och ingår, oftast i låga halter, i naturens eget kretslopp. Metaller har också gjort det möjligt att fysiskt bygga upp samhällsstrukturer som många förknippar med välfärd. Det finns ingen anledning att tro att inte människans beroende av och önskan att utnyttja metaller, kommer att bestå även i framtiden.

Vårt mål är långsiktigt eftersom förändringar i metallanvändningen sannolikt tar tid. Vår avsikt med metallmålet är att vara utvecklingsdrivande i önskvärd riktning. Vi är medvetna om att målet sannolikt inte kommer att vara helt uppfyllt till år 2012. Årtalet är satt med tanke på att målet år 2012 kan behöva kompletteras med hänvisning till Esbjergdeklarationens mål. Till exempel ingår inte utsläpp vid produktion och råvaruframställning i våra målförslag. Vi har bedömt att målet då skulle bli alltför omfattande. Det är emellertid troligt att även dessa steg måste omfattas av framtida mål om Esbjergdeklarationens mål ska kunna nås.

Vi menar att varje företag som hanterar metaller ska, i varje enskilt fall, ställa sig frågan om metallen hanteras enligt intentionerna i målet. Om så inte är fallet kan följdfrågorna t.ex. bli: Är materialvalet rätt? Kan man använda en annan metod? Kan man använda en annan vara, för samma ändamål eller verkan?

I ovanstående överväganden måste också den kunskap respektive okunskap som finns om metallens effekter vid exponering vägas in. Järn och aluminium är exempel på metaller som forskarna har förhållandevis goda kunskaper om och som är mycket vanliga i naturen och i jordskorpan. Företagens insatser behöver därför inte primärt rikta sig mot dessa metaller.

Som första steg i arbetet för att nå målet bör företagen istället förändra användningen av - metaller med känd skadeverkan, - metaller med dåligt känd effekt vid exponering för låga

doser och i blandningar med andra föreningar, och - metaller eller metallföreningar som det finns lite kunskap

om över huvud taget.

Användning av metaller med dåligt kända effekter ska, i likhet med de långlivade och bioackumulerande ämnena, begränsas med hänvisning till försiktighetsprincipen. Detta gäller särskilt "nya" metaller som hittills använts i liten omfattning. Om en effekt plötsligt uppträder, är bromssträckan myckt lång för metaller och andra grundämnen som inte bryts ned i naturen. För att möjliggöra ur miljösynpunkt riktiga materialval måste kunskapen därför öka om hur människor och miljö exponeras för metaller och vilka effekter det har.

I våra mål står det att metallerna ska behållas intakta under användning. Det betyder att metallerna, så långt möjligt, ska användas i tillämpningar där de inte korroderar eller på annat sätt slits under användning. Vidare måste metallerna i mycket högre grad än tidigare återanvändas och åter-

vinnas. Varorna ska användas och återanvändas så länge som möjligt innan de smälts om. Återvunnet material ska bevara ursprungskvalitet så länge som möjligt. Få cykler på hög kvalitetsnivå är ett medel att kvarhålla metallerna lång tid i samhället med små förluster till miljön. Med hög kvalitetsnivå menas att metallen inte ska kombineras med andra ämnen t.ex. legeringar som försämrar metallens egenskaper vid omsmältning. De metaller som människan över huvud taget inte ska tillföra kretsloppet t.ex. kvicksilver, kadmium och bly, bör deponeras på ett säkert sätt.

Förutom avsikten att minska metallexponeringen avser vi att metallmålet ska bidra till ökad kunskap och medvetenhet om den diffusa exponeringen av metaller under användning och om metallustläpp från avfall. Företagen ska därför, enligt avsnitt 5.18, år 2000 redovisa en plan för hur målen ska nås. Årligen därefter ska redovisas - hur stora de diffusa (t.ex. slitage och korrosion) och

kontrollerade metallutsläppen är från varorna vid användning och i avfallsledet, - vilka åtgärder företaget tänker vidta för att närma sig

målet - i vilken utsträckning målet är nått.

I de fall strängare mål redan finns för detta område, ska de strängare målen gälla.

Tidigare mål

Vi har inte funnit några tidigare av riksdagen antagna mål som berör metaller generellt. Däremot har Kretsloppsdelegationen i sin Strategi för kretsloppsanpassade material och varor (Rapport 1997:14) mål som berör metaller.

3. Därför behövs en ny kemikaliepolitik

Kemikommittén anser:

Den samlade risken från kemikalier är idag mer kompli-

cerad och svårbedömd än tidigare

Fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumu-

lerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går

för sakta

Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny

kemikaliepolitik

3.1. Den samlade risken från kemikalier är i dag mer komplicerad och svårbedömd än tidigare

Syftet med kemikaliepolitiken

Det yttersta syftet med kemikaliepolitiken, sett i perspektivet av en långsiktigt hållbar utveckling, är att bidra till vår välfärd utan att äventyra framtida generationers möjligheter till en motsvarande välfärd. I detta syfte inryms bl.a. att inte utarma jordens resurser genom en kortsiktig och oöverlagd kemikalieanvändning. Genom att ställa långsiktiga mål bidrar kemikaliepolitiken till att minska eller

eliminera kostnaderna för en omställning till en hållbar utveckling. Långsiktiga mål innebär att de styr vägvalet för industrins planerade utvecklingsarbete snarare än att orsaka plötsliga kast i det pågående arbetet.

Hotbilden har förändrats

Kemikommittén presenterar ett riskpanorama i bilaga 1 som utgör en sammanställning av hur hotbilden från kemikalier ser ut i dag och hur den har förändrats sedan Kemikommissionens betänkande (SOU1984:77). Riskpanoramats huvudrapport är en översiktlig redovisning av den bild som ett antal experter ser och som vi uttryckt som en bild "målad med breda penseldrag men med precision i färgerna".

Beskrivningen visar att hotbilden har förändrats. Det är svårt att bedöma om riskerna är större eller mindre än för 10-15 år sedan. Det är däremot uppenbart att riskerna idag är mer komplexa och svårbedömda än tidigare. En starkt bidragande orsak till detta är den ökade insikten om bristerna i vår kunskap, samtidigt som kunskaperna ökat.

Idag visar hotbilden ett brett spektrum av ämnen i låga koncentrationer

För 10-15 år sedan fokuserades riskerna mer på enskilda ämnen med specifikt urskiljbara effekter på hälsa och miljö vid relativt hög exponering. De kemiska hälsoriskerna i arbetslivet var större och mer påtagliga. En nyligen gjord genomgång av WHO:s mål, Hälsa för alla år 2000, visar att hälsa i arbetslivet är ett av de relativt få områden där framstegen varit goda. Flera miljögifter som idag är helt förbjudna användes fortfarande för tio år sedan, t.ex. organiska kvicksilverföreningar i betmedel eller insektsmedlet lindan. Till förändringen i hotbilden hör också att vi lyckats minska exponeringen för kemikalier från punktutsläpp.

Under det gångna decenniet har exponeringen för många ämnen i yrkeslivet och den yttre miljön minskat. Ibland har det skett till nivåer där det med dagens epidemiologiska undersökningsmetoder inte längre går att med tillfredställande statistiska metoder säkerställa effektsamband. Studier med påvisbara effekter av kemikalier på människor eller i miljön kommer allt oftare från icke-industrialiserade länder, där exponeringen för många farliga ämnen fortfarande är hög.

Samtidigt har kunskaperna om nya, komplicerade effektområden ökat. Det gäller t.ex. påverkan på hormonsystemen, effekter på nervsystemet både på den vuxna individen och på det växande barnet och immunologiska störningar. Insikten om bristerna i dagens kunskap har ökat, vilket innebär att det råder en större osäkerhet idag om hur riskerna med kemikalier i samhället ser ut, trots att vår kunskap samtidigt ökat.

Brister i dagens undersökningsmetodik gör det svårt att uppskatta den samlade risken från användningen av kemikalier. Som regel undersöks ett ämne i taget under kontrollerade förhållanden vid doser som är tillräckligt höga för att utlösa en tydlig och mätbar effekt. Människors verkliga exponeringssituation karakteriseras av en mångfald av ämnen vid låga doser och en exponering som varierar kraftigt från en tidpunkt till en annan. Dessutom visar erfarenheten att det ofta förekommer speciellt känsliga individer. Detta minskar möjligheterna att upptäcka klara samband mellan effekter och kemikalier.

Sedan början av 1980-talet då bl.a. USA, Japan och EU införde anmälningssystem för nya ämnen har flera tusen ämnen satts ut på marknaden. Inom EU görs för närvarande ca 400 anmälningar om nya ämnen varje år. Motsvarande siffra för USA är 2.500 per år och för Japan och övriga OECD-länder med anmälningssystem tillkommer minst tusen ämnen om året. Det finns inga uppgifter om att motsvarande antal ämnen skulle ha försvunnit. Det finns

heller ingen anledning att anta att så är fallet mot bakgrund av den ökande mängden varor med ämnen som fyller nya funktioner. Nya ämnen inom framför allt EU är bättre undersökta än de som redan finns på marknaden. Även för dessa saknas dock viktig kunskap t.ex. om hormonstörande egenskaper eller om påverkan på nervsystemet.

Sammanfattningsvis visar hotbilden idag ett brett spektrum av ämnen som i låga koncentrationer sammantaget kan ge upphov till ospecifika effekter och effekter som inte lätt låter sig kopplas till någon specifik exponering.

Kemikalieproblem är gränsöverskridande

Problemen med kemikalier är inte längre lokala och övergående. Inte heller är de begränsade till direkt användning av kemiska ämnen och beredningar. Kemikalier passerar gränser genom transport med vindar och strömmar och via handeln i varor. De verkar över mycket lång tid och påverkar kommande generationer. De ingår i varu- och materialströmmar inom viktiga samhällssektorer. Problemen med kemikalier är därför mer än tidigare gränsöverskridande och måste angripas både nationellt, regionalt och globalt.

Varorna ökar som exponeringsväg

Av bl.a. de skäl som angetts ovan ökar idag relativt sett varorna som exponeringsväg. Varornas sammansättning och innehåll av kemiska ämnen blir alltmer komplex. Varor ska idag ha många funktioner och innehåller därför ofta många kemiska ämnen. Ett vardagligt exempel är hårschampoo som inte bara ska tvätta rent, utan också göra håret glänsande, få det att falla rätt, vara luftigt, förhindra att topparna splittras, motverka mjäll och dessutom lukta gott. För varje funktion har en eller flera kemikalier lagts till produkten.

Vissa ämnen i varor är starkt giftiga eller miljöskadande i koncentrerad form. Många farliga ämnen får inte användas i konsumentledet p.g.a. sina egenskaper. Sådana ämnen kan dock fortfarande användas vid varutillverkningen eller i varor och kan därför förekomma, ofta i låga koncentrationer, i varan. Den ökande användningen av varor medför att alla människor utsätts för kemikalier. Den högre exponering som förekom tidigare i arbetslivet drabbade framförallt friska personer i arbetsför ålder. Numera utsätts även särskilt svaga eller känsliga grupper som t.ex. barn, gravida kvinnor, sjuka och gamla för kontakt med ett ökat antal kemikalier via varor.

Globaliseringen gör att varor förflyttar sig snabbare över större områden i dag än tidigare. Enligt uppgifter från världshandelsorganisationen har världsproduktionen av varor ökat fem gånger sedan 1950 medan handeln mellan länderna ökat 14 gånger under samma tid. En vara som lanseras idag får snabbt spridning över hela världen. Möjligheten att i ett tidigt skede upptäcka direkta skadeeffekter vid en begränsad användning lokalt har därför delvis ersatts med risken för att en storskalig spridning sker innan risken uppmärksammas och varan hinner återkallas från marknaden.

Svårt att veta vad varorna innehåller

Den globala handeln minskar också möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor. Det är många gånger omöjligt att få kännedom om vilka kemikalier som finns i t.ex. elektroniska produkter, textilier eller plast. Varorna kan ha genomgått flera produktionsled i olika länder innan de förs in till Sverige. Kemikalier som tillverkas och används i utvecklingsländer granskas inte på samma sätt som de kemikalier som tillverkas och används inom t.ex. OECD-länderna.

Vi har fått ökad kunskap under den gångna 10-15års perioden

Riskpanoramat beskriver den ökade kunskapen om spridning, exponering och effekter av farliga ämnen genom omfattande forskningsinsatser och våra myndigheters arbete. Vi vet också mer om inom vilka områden som kunskaperna behöver ökas. Riskpanoramat visar att dagens kunskap är otillräcklig för att fullt ut bedöma riskerna med den omfattande användningen och spridningen av kemiska ämnen. Effekter kan bli uppenbara först långt efter exponeringen. De kan också uppkomma till följd av långvarig exponering för låga doser av kemiska ämnen. Det är sannolikt att kombinationseffekter kan uppkomma vid användning av flera kemiska ämnen samtidigt. Många ämnen sprids över långa avstånd med luft och vatten till kalla områden där de kan stanna kvar i miljön och ansamlas i levande organismer.

Vi bedömer att den samlade risken från kemikalier i dag är mer komplicerad och svårtolkad än tidigare. Om riskerna har blivit större eller mindre är svårt att kategoriskt uttala sig om mot bakgrund av befintliga forskningsstudier. En faktor som kan antyda att riskerna ökat är den ständiga upplagringen i naturen av svårnedbrytbara ämnen som används. Samtidigt har många farliga ämnen avvecklats eller begränsats vilket kan innebära att riskerna minskat. Tidigare exponerades ett mindre antal människor sannolikt för högre doser av färre ämnen. Idag exponeras alla i samhället för fler ämnen men i lägre doser.

3.2. En fortsatt användning av organiska långlivade, bioackumulerbara ämnen utgör ett hot mot en hållbar utveckling

De senaste decennierna har tydligt visat att människans okontrollerade ianspråktagande av jordens resurser på vissa områden leder till miljöproblem som inte kan göras ogjorda. Så till exempel har den tidigare användningen av många enkla och billiga bekämpningsmedel lett till en omfattande förorening av tidigare orörda miljöer som t.ex. polartrakterna och svåråtkomliga delar av kontinenternas inre. Även många industrikemikalier har fått en bred spridning i miljön trots att de varit avsedda att användas i inneslutna behållare.

Gemensamt för många av de ämnen som idag utgör globala problem är att de är långlivade, dvs. svårnedbrytbara, i den yttre miljön, särskilt i kalla miljöer med sparsam biologisk aktivitet som t.ex. våra fjälltrakter eller polartrakterna. Eftersom många samtidigt är mycket fettlösliga ansamlas de i organismernas kroppsfett, dvs. de är bioackumulerbara. De stora rovdjuren och rovfåglarna är särskilt utsatta, eftersom ämnena också som regel ökar i koncentration ju högre upp i näringskedjan man kommer, s.k. biomagnifiering. Hos dessa djur kan halterna i kroppen bli så höga att reproduktion m.m. påverkas. Mätningar i Östersjön har visat att halterna av vissa långlivade, bioackumulerbara miljögifter inte längre sjunker trots långvariga förbud mot användningen i Sverige och flera andra Östersjöländer. Dessa och andra data har tolkats som att den fortsatta användningen i varmare länder medför en transport av ämnena via luften till kallare breddgrader där de faller ner och blir kvar.

Vi anser att en fortsatt användning av långlivade, bioackumulerbara ämnen framställda av människan inte är förenlig med en hållbar utveckling. Nya rön under de senaste åren om hormonstörande effekter av kemikalier vid mycket låga doser och påverkan på inlärning, beteende m.m. visar att

nya obehagliga överraskningar kan vara att vänta. Lärdomarna från tidigare misstag borde utnyttjas för att förebygga skador istället för att behöva bota redan uppkomna skador. Med hänsyn till att kunskapen om många av dessa ämnen ännu är ofullständig gör vi bedömningen att åtgärder mot långlivade, bioackumulerbara ämnen måste vidtas även i avsaknad av bevisade hälso- eller miljöeffekter hos ämnena.

3.3. Miljöarbetet behöver utvecklas och förstärkas ytterligare

Kemikommissionens (SOU 1984:77) arbete inriktades bl.a. mot att åstadkomma ett system som skulle leda till en ökad kontroll av kemiska produkter ur hälso- och miljösynpunkt. En viktig drivkraft var kemikalierelaterade hälsofrågor i arbetsmiljön. Kemikommissionen pekade också på bristerna när det gällde information om kemikaliers miljöfarlighet, liksom bristen på kriterier för bedömningen av miljöfarlighet. Hälsoområdet var vid Kemikalieinspektionens tillkomst betydligt mer utvecklat än miljöområdet. Det fanns t.ex. kriterier för flera sorters hälsoeffekter och ett graderat system för farlighetsklassificering som inte bara tog hänsyn till arten av skada utan även graden. På arbetsmiljöområdet fanns också ett utbyggt system för att behandla skyddsfrågor, inklusive kemikaliefrågor, via skyddsombud, skyddskommittéer m.m. Varuinformationsblad för den yrkesmässiga hanteringen av kemikalier utvecklades tidigt i Kemikalieinspektionens verksamhet. Resursmässigt utgjorde hälsoområdet under inspektionens första år den överväldigande delen av verksamheten.

Synen på miljöarbetet har förändrats under de senaste åren. Genom studier i miljön kan man upptäcka potentiella hälsoeffekter av kemikalier tidigt, innan de medfört skada på människors hälsa. Miljöarbetet är också viktigt i sig, bland annat för att bevara den biologiska mångfalden och

att avvärja långsiktiga hot mot vår överlevnad t.ex. i form av minskad livsmedelsproduktion.

Under den gångna tioårsperioden har miljöarbetet utvecklats kraftigt. Kemikalieinspektionen har publicerat särskilda listor över miljöfarliga ämnen, kriterier för miljöfarlighet har utarbetats i nordiskt samarbete och en mycket stor del av Kemikalieinspektionens ökade resurser har tillfallit miljöområdet. Miljömedvetenheten i samhället har under motsvarande tid ökat mycket starkt. Ännu återstår mycket att göra innan bedömningar av risk och nytta med kemikalier ur ett miljöperspektiv kan ske på en tillfredsställande nivå. Vi anser därför att det är viktigt att politiken inriktas mot att fortsatt förstärka utvecklingen för skyddet av miljön mot farliga kemikalier. Detta bör ske parallellt med en motsvarande utveckling av skyddet mot farliga kemikalier för konsumenter och i arbetsmiljön.

3.4. Nuvarande ämnesvisa arbetssätt är för begränsat och går för sakta

Kemikalieinspektionens, Naturvårdsverkets och Arbetarskyddsstyrelsens arbete för att minska riskerna med kemikalieanvändningen har varit omfattande och framgångsrikt. Det har ställt kemiska produkter i fokus och gjort Sverige till ett föregångsland på kemikalieområdet. Riskbegränsningsarbetet har bland annat tagit sig uttryck i åtgärder mot marknadsföringen av kemikalier, som t.ex. begränsningar av användningen av enskilda ämnen eller väl avgränsade ämnesgrupper.

Arbetssättet att utvärdera ett ämne i taget kräver stora resurser. Det fångar inte heller upp risker med kombinationseffekter av flera ämnen samtidigt. Det kan också vara svårt att finna orsakssamband mellan enskilda ämnen och skador som visar sig först efter lång tid eller i kombination med annan samtidig exponering.

Både inom EU och OECD pågår stora program som syftar till att utvärdera egenskaper och risker med gamla ämnen. Inom båda programmen utvärderas enskilda ämnen ett i taget. Även närbesläktade ämnen inom en och samma ämnesgrupp utvärderas var för sig, ibland till och med av olika länder. Arbetet är oerhört tids- och resurskrävande. Programmet för existerande ämnen inom EU kommer med nuvarande takt inte att kunna slutföras förrän bortom nästa sekelskifte, dvs. om mer än hundra år. Företagens eget riskbedömningsarbete utnyttjas för närvarande inte i tillräcklig grad.

Vi anser att det nuvarande arbetssättet, där ämnen utvärderas och regleras enskilt eller i små grupper av kemiskt mycket närbesläktade ämnen, går för sakta.

De nuvarande regleringarna tar också sikte på marknadsföringen av kemikalier. Detta kan innebära en onödig begränsning i kemikaliearbetet i takt med att inriktningen mot varor blir allt viktigare. Vi anser också att kemikaliekontrollen behöver integreras bättre, så att överväganden om ingripanden mot en kemikalie i någon eller flera delar av dess livscykel kan göras samlat. Ett viktigt skäl till detta är att kemikalierelaterade problem har kommit att utgöra en dominerande del av miljöarbetet.

3.5. Genomförandet av Esbjergdeklarationen kräver en ny kemikaliepolitik

Målen i Esbjergdeklarationen att utsläppen av farliga ämnen ska ha upphört till år 2020 ställer krav på omfattande förändringar av kemikalieanvändningen i de länder som undertecknat deklarationen. Vi gör bedömningen att användningen av kemikalier i varor måste granskas mer än tidigare med utgångspunkt från målen. Generella angreppssätt måste också få en större roll i kemikaliearbetet om målen ska kunna nås. Alla aktörer i samhället måste bidra om arbetet ska bli framgångsrikt.

Sverige var ett av de länder som utan särskilda förbehåll 'undertecknade Esbjergdeklarationen. Vi gör bedömningen att Sverige för att uppfylla sina åtaganden behöver en ny kemikaliepolitik.

I de följande kapitlen utvecklar vi våra synpunkter på de viktigaste hörnstenarna i den nya kemikaliepolitiken, liksom på de åtgärder som kan behövas nationellt, inom den europeiska unionen och i det globala arbetet.

4. Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår följande viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken:

Försiktighetsprincipen

Försiktighetsprincipen ska användas Den omvända bevisbördan måste tillämpas oftare

Företagen har ansvaret

Företagen ska visa att varorna är säkra

Lagstiftning och tillsyn

Lagstiftningen lägger grunden Tillsynens roll bör öka

Generellt angreppsätt

Generellt angreppssätt ska användas

Varuperspektivet allt viktigare

Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor Kemikaliekontroll och utsläpps- och avfallsfrågor hör ihop Utveckling mot rena varor

Ett nytt arbetssätt för myndigheterna

Samarbete bidrar till en hög ambitionsnivå Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet En vidgad roll för de anställda i företagen Mjuka styrmedel i form av kunskap och information

Ökad användning av ekonomiska styrmedel Stöd och vägledning till småföretagen

Det internationella arbetet

Gemensamma problem kräver gemensamma lösningar EU en nya arena för lagstiftningsarbetet Globala överenskommelser om kemikalier allt viktigare Handel och kemikaliepolitik ska stödja varandra

I kapitel 2 har vi föreslagit mål för den svenska kemikaliepolitiken. Vi redovisar i detta kapitel några viktiga hörnstenar för kemikaliepolitiken. Dessa utgör tillsammans med målen grunden för den nya kemikaliepolitiken och för våra förslag till åtgärder på nationell nivå, inom EU och internationellt.

Försiktighetsprincipen

4.1. Försiktighetsprincipen ska användas

Med försiktighetsprincipen avser vi ett synsätt och en strategi som innebär att man i förväg ska vidta de åtgärder som behövs för att undvika skada på människor eller miljön i stället för att åtgärda först när en skada inträffat. Enligt vår uppfattning omfattar detta de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang och som kan sägas vara miljöbalkens grundläggande hänsynsregel (2 kap, 3 § i miljöbalksförslaget). Som en del av försiktighetsprincipen ingår att åtgärder ska vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma.

Den innebär också att omvänd bevisbörda ska tillämpas vid misstanke om miljöproblem.

Försiktighetsprincipen i denna breda mening motsvarar också allmän aktsamhet och kravet på försiktighetsmått i 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter, (LKP) (se avsnitt 5.9). En närmare analys och tolkning av försiktighetsprincipen och dess tillämpningar, bl.a. i Riodeklarationen, ges i bilaga 7.

Riskpanoramat visar att man i allt högre grad måste agera redan vid vetenskapligt grundad misstanke om att en skada kan inträffa. Den diffusa kemikaliespridningen medför att människor och miljö exponeras för många ämnen i låga doser. Många av dagens forskningsmetoder är inte anpassade till denna situation. Morgondagens kemikaliepolitik måste i än högre grad bygga på principen om att förekomstbegränsande åtgärder sätts in mot kemikalier eller varor när sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger även om fullständig vetenskaplig bevisning saknas.

Nya kemikalieproblem relateras i allt högre grad till diffus kemikaliespridning från det stora flödet av varor och produkter genom samhället. Ett aktuellt fall är läckaget av PCB från fogmassa i flerfamiljshus som byggts under 60och 70-talet.

Bly i färg, ett exempel på tillämpning av försiktighetsprincipen

En åtgärd byggd på försiktighet är minskningen av den svenska användningen av bly i färg som skett under 90-talet och som innebär att bly nu är så gott som försvunnet i färger i konsumentledet. Begränsningarna grundar sig på en misstanke om att halten bly i blodet kan påverka människors nervsystem. I USA räckte det inte med en misstanke. Där ville man, innan man vidtog någon åtgärd, först kunna

bevisa att blodblyhalten påverkade den mentala förmågan negativt. Idag vet man att ju högre blodblyhalt, desto lägre intelligenskvot. Amerikanska barn i områden med mycket blyfärg har bevisligen lägre intelligenskvot än barn i områden utan blyfärg. Miljarder dollar läggs nu ned på att sanera byggnader från blyfärg i USA.

Diffus spridning från varor är morgondagens problem

Vårt riskpanorama visar att morgondagens kemikalieproblem i hög grad kommer att kretsa kring varor. Giftiga metaller och långlivade, bioackumulerbara organiska ämnen sprids via varor och kommer att spridas globalt en lång tid framöver även om användningen av ämnena upphör. Denna diffusa spridning uppkommer vid tillverkning, distribution användning, slitage och kvittblivning av varor. Av den totala mängden metaller som årligen tillförs samhället är det bara några få procent som utgörs av kända utsläpp till luft och vatten. Återstoden ackumuleras i samhället och kan spridas under lång tid framåt.

Tidigare var det vanligare att vissa avgränsade yrkesgrupper t.ex. industriarbetare, utsattes för relativt höga halter av miljögifter på arbetsplatsen. Utsläppen till miljön kom huvudsakligen från punktkällor och ledde till lokala föroreningssituationer. Utsläppen kunde bestå av ett fåtal ämnen som hängde samman med tillverkningen på platsen. Det var då relativt lätt att påvisa samband mellan ämne, exponering och effekt. Idag är det vanligare att stora delar av befolkningen genom diffus spridning exponeras för låga doser av många ämnen.

Exponering av svaga grupper med minskad motståndskraft kan leda till ökat lidande och medföra ökat vårdbehov

Minskad mental och motorisk kapacitet är effekter som man på goda grunder misstänker har samband med exponering för vissa miljögifter, i synnerhet bly, kvicksilver och PCB. Idag vet forskarna att stora delar av befolkningen utsätts för diffus exponering. I synnerhet exponeringen av gamla, sjuka och ofödda barn kan utöver ökat lidande leda till samhälleliga effekter i form av ökade vårdbehov.

Belgiska studier visar att kadmium kan orsaka njurskador vid betydligt lägre halter än man tidigare trott. Upp till 10% av den belgiska befolkningen löper en ökad risk att drabbas av kadmiumrelaterade njurproblem. Siffran är sannolikt lägre för Sverige. Misstankar finns om att fertila kvinnor och personer med särskilda sjukdomar kan vara extra känsliga. Kadmiumhalterna i svenskt vete har ökat kontinuerligt under det senaste århundradet. Ökningen kommer sannolikt att fortsätta så länge man använder kadmiumhaltig gödsel och så länge luftföroreningarna deponeras på åkermarken. Således kan man förvänta sig att den svenska befolkningen under överskådlig tid kommer att exponeras för ökande kadmiumhalter.

Svårt att veta om en effekt orsakas av ett ämne eller av en kombination av ämnen

Kemikalierelaterade effekter är som regel ett resultat av många faktorer och det är svårt att identifiera enskilda ämnens effekter. Det är svårt att veta om en effekt orsakas av ett ämne eller av en kombination av ämnen. På senare år har forskarna kunnat visa att även mycket låga halter av vissa långlivade miljögifter kan ge effekt. Med förfinade redskap sjunker hela tiden tröskeln för den kritiska effekten. Sannolikt kommer man aldrig att hitta tröskelvärden för vissa ämnen.

Många kemikalier ger effekter på nervsystem, immunsystem och olika hormonstyrda funktioner. Sådana effekter kan påverkas av många olika faktorer, varför det ofta är svårt att påvisa orsakssamband. Symptomen vid skador på dessa system kan också vara diffusa vilket ytterligare försvårar möjligheterna att finna samband med exponeringen för kemikalier. Dessutom är det bara några få av de miljögiftrelaterade sjukdomar som kan uppstå, som registreras i centrala register på samma sätt som cancer. Det försvårar studier av orsakssambanden mellan miljöfaktorer och ohälsa. Studier på befolkningsgruppers ohälsa, s.k. epidemiologiska studier, utförs ofta med metoder som inte är tillräckligt känsliga för att kunna påvisa samband mellan exponering och effekt vid låga doser. För att kunna säkerställa en effekt pga. diffus spridning av låga halter av många olika kemikalier måste man ibland studera mycket stora grupper eller hela befolkningar. Komplexa samband är dyrbara att utreda och studeras därför i liten utsträckning.

Det kan också finnas en s.k. ketchupeffekt, dvs. att en skada plötsligt uppstår när den sammanlagda exponeringen från många små källor når en viss nivå som en viss individ är känslig för. För tidigt åldrande är en effekt som uppmärksammats i samband med förhöjd exponering för ämnen som skadar det centrala nervsystemet, t.ex. PCB och bly. Nervsystemet har en förmåga att kompensera för små skador. Exponering för skadliga ämnen behöver därför inte leda till omedelbar skada. Emellertid verkar denna kompensationsförmåga avta med stigande ålder. Till slut demaskeras de skador som uppträtt tidigare men som nervsystemet hittills lyckats kompensera för. En skada som uppstått vid unga år kan således hållas gömd tills dess att människan åldras. Danska forskare har t.ex. visat att exponering för bly kan begränsa kompensationsförmågan så att individen senare i livet inte förmår kompensera för skador som uppkommer av andra orsaker. Det innebär att naturliga ålderssymptom uppträder tidigare än de skulle ha gjort.

4.2. Den omvända bevisbördan måste tillämpas oftare

Åtgärder måste i högre grad bygga på misstankar om effekt

Dagens exponeringssituation är mer komplicerad än tidigare. Traditionella forskningsmetoder som fokuserar på samband mellan ett ämne och en effekt är mindre användbara. Det gäller att förstå de komplexa sambanden mellan exponering för många ämnen i låga doser och diffusa effekter. Svårigheten att med konventionell metodik påvisa effekter, gör att man i högre grad än tidigare måste acceptera att förekomstbegränsande åtgärder sätts in mot kemikalier eller varor när sannolika skäl för påverkan på hälsa eller miljö föreligger. Det går inte att vänta tills sambandet mellan orsak och effekt är fullt bevisat.

Satsningar bör göras för att utveckla ny metodik för att påvisa komplex lågdosexponering och för att påvisa orsakssamband mellan lågdosexponering och olika diffusa hälsoeffekter. Även om dessa satsningar initieras, kommer det sannolikt att dröja många år innan utvecklingsarbetet bär frukt.

Forskningen leder hela tiden till nya frågor om ämnens effekter. Kraven på en fullständig utvärdering av all tillgänglig kunskap försenar ofta nödvändiga beslut. Det finns få fall på kemikalieområdet, där en hälso- eller miljömässigt grundad åtgärd i efterhand visat sig vara överdriven. Motsatsen är vanligare, att åtgärder satts in för sent och de mänskliga och sociala kostnaderna för ett ickebeslut visat sig överstiga kostnaderna för en tidig åtgärd.

Försiktighetsprincipen måste få ökad legitimitet

Det är inte möjligt att förutse de långsiktiga skadeeffekterna av ett stort antal olika ämnen på komplicerade system som levande organismer och ekosystem. Därför måste man vidta omfattande åtgärder redan på grund av vetenskapligt grundade misstankar om skadliga effekter. En sådan strategi är en konsekvens av försiktighetsprincipen som därför är en grundläggande princip för arbetet med hälso- och miljörisker. Försiktighetsprincipen finns sedan länge i svensk kemikalielagstiftning och den har även börjat få genomslag i internationella överenskommelser som en viktig princip för miljöarbetet. I tillämpningen av försiktighetsprincipen bör även riskerna med alternativen belysas så långt det är möjligt så att de åtgärder som vidtas på goda grunder kan antas leda till mindre risker.

På många håll i samhället är det emellertid inte accepterat att man t.ex. ska sluta använda en funktionell kemikalie bara på grund av en befarad men inte säkerställd farlig effekt. Försiktighetsprincipen har därför svårt att få det genomslag som skulle behövas. Slutsatsen av detta är att försiktighetsprincipen måste få en bredare tillämpning. Den måste åberopas av politiker, av företag och allmänhet som grund för beslut. Den borde bland annat kunna ta sig uttryck i en ökad användning av generella angreppssätt såväl mot ämnen med vissa oönskade egenskaper som mot vissa typer av exponeringar, t.ex. diffus spridning av farliga ämnen. Graden av tillräckligt vetenskapligt underlag i det enskilda fallet borde i första hand påverka tidshorisonten för en begränsning eller avveckling av misstänkta ämnen eller exponeringar, men inte riktningen. För att detta ska kunna ske måste försiktighetsprincipen och motiven bakom den få en bred förankring och acceptans.

Sammanfattningsvis anser vi att försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan måste få en bredare tillämpning än hittills i företagens och myndig-

heternas arbete, nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i de följande kapitlen.

Företagen har ansvaret

4.3. Företagen har ansvaret att visa att varorna är säkra

Företagen har ansvaret för kemikaliekontrollen

Enligt förarbetena (prop 1984/85:118) till LKP, ligger ansvaret för att kemikaliekontrollens mål uppnås i första hand hos de företag som tillverkar, importerar, överlåter eller använder kemiska produkter. Myndigheternas huvuduppgift inom kemikaliekontrollen är att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja och förebygga hälsooch miljörisker.

Enligt 6 § i LKP ska den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt se till att det finns tillfredställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Denna utredningsskyldighet är ett försiktighetsmått för framför allt tillverkare och importörer. Den var viktig redan i lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor och betydelsen framhölls ytterligare genom att utredningsskyldigheten fick en egen paragraf i LKP. Motsvarande bestämmelse föreslås i den kommande miljöbalken i 14 kap. 7 §.

Ett motiv bakom utredningsskyldigheten är att man inte kan undvika att använda produkter med något slag av farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen av varor och kemiska produkter sker så att skada på människor eller i miljön undviks. En förutsättning för att det ska kunna ske är att de som hanterar produkterna vet på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en be-

dömning måste göras av om produkten kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas eller endast användas i begränsad omfattning.

En tillverkare eller importör måste därför utreda om produkten kan hanteras på ett tillräckligt säkert sätt. Om detta inte går eller om kunskapsnivån är otillräcklig och det finns en möjlighet att produkten trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller kronisk skada så ska produkten, i enlighet med försiktighetsprincipen, inte sättas ut på marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte bedöms som allvarlig eller kronisk men ändå inte är obetydlig så ska de allmänna aktsamhetsreglerna beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och omfattande den misstänkta skadan kan vara och kostnaderna för åtgärder som leder till att skadan undviks.

Utredningsskyldigheten gäller oavsett om det finns några konkreta farhågor när det gäller produkternas hälso- eller miljöfarlighet. Skyldigheten är fortlöpande dvs. den gäller även för produkter som redan finns på marknaden.

Företagen ska också i sin verksamhet välja den minst farliga kemikalien och systematiskt arbeta för att byta ut farliga kemikalier mot mindre farliga. Företagens egenkontroll borde kunna leda till ett miljöanpassat samhälle med en uthållig kemikalieanvändning.

Många produkter otillräckligt utredda

Många kemiska produkter marknadsförs trots ofullständigt utredningsunderlag och bristfällig bedömning. När det gäller underlaget kan en orsak vara att många kemikalier som är bristfälligt undersökta av tradition ändå har en bred användning. När det gäller bedömningen finner man att osäkerhetsaspekten och försiktighetsprincipen inte tillräckligt uppmärksammas. Ett särskilt problem utgör

kemikalier i importerade varor. Många av dessa är tillverkade i länder med svag kemikaliekontroll vilket kan medföra att kunskapen om ämnena är otillräcklig. När ämnena går in i varor kan kunskapen om att de finns där gå förlorad på vägen fram till användaren. Det är därför viktigt att även de varuproducerande företagen och handeln tar sitt ansvar.

Riskbedömningar är alltid osäkra

Riskbedömningar anses som viktiga redskap för att skydda människors hälsa och miljön. De bör emellertid betraktas med skepsis såvida inte de inneboende osäkerheterna klargörs. Det vanliga vid riskbedömning är att man inte tillräckligt väl känner till de möjliga konsekvenserna av ett beslut och deras sannolikheter. De vanliga systemen för riskbedömning kan inte ta hänsyn till effekter som ännu inte har identifierats och fungerar därför dåligt i sådana situationer. Det är inte heller möjligt att i förväg räkna ut alla effekter som kan inträffa. Detta innebär att det inte går att bevisa en fullständig frånvaro av skadlighet.

Den stora faran ligger inte i att system för riskbedömning i sådana fall är otillräckliga, utan att man inte inser denna otillräcklighet eller väljer att bortse från den.

Myndigheterna tar över för mycket av utredningsansvaret

Myndigheterna ska se till att företagen sköter sin kemikaliekontroll enligt intentionerna i LKP. I 1 § sägs att lagens syfte är att förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. En formulering med samma innebörd återfinns i förslaget till miljöbalk 1 kap, 1 §, 1 st. Lagens övergripande karaktär gör att den behöver förtydligas med tillämpningsföreskrifter i form av regeringsförordningar och myndig-

hetsföreskrifter. För att stödja företagen i deras eget kontrollarbete finns därför föreskrifter meddelade med stöd av lagen som avser t.ex. utredningskyldigheten, anmälan av nya ämnen och klassificering och märkning. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande miljöbalken 14 kap.

Frågan om företagens egenansvar ställs på sin spets i samband med nya farliga ämnen eller nya rön om redan kända ämnen. För ämnen som är nya inom den europeiska unionen finns fastlagt vilka undersökningar som företagen ska låta utföra. Myndigheten granskar företagens dokumentation och gör en bedömning av farligheten och den möjliga risken vid en tänkt användning. Förfarandet anses leda till att många farliga kemikalier sållas bort innan de når marknaden. I två fall, med närbesläktade och PCB-liknande ämnen, har ingripande från en nationell myndighet ändå varit nödvändigt därför att företag velat sätta ut kemikalier med klart negativa miljöegenskaper på marknaden.

För äldre existerande ämnen är situationen mer oklar. När ämnen som alkylfenoletoxylater i laboratorieförsök visar sig ha hormonstörande egenskaper kan det finnas anledning för både tillverkande och användande företag att tillämpa såväl försiktighetsprincipen (som den uttrycks i Rio-deklarationen) som utbytesprincipen. När sjöfågel påträffas döda av kronisk blyförgiftning med krävan full av blyhagel, som de plockat upp från sjöbotten i tron att det varit småsten, är utbytesprincipen rimligtvis tillämplig för tillverkare av ammunition. När halterna av metaller stiger i och runtom våra städer i det översta jordlagret som en följd av den diffusa spridningen av metallbaserade varor finns det skäl för både utvinnande och användande företag att tillämpa försiktighetsprincipen och utbytesprincipen.

Det som i realiteten sker i dessa fall är dock att myndigheterna utför ett omfattande utredningsarbete för att kartlägga förekomst och risker med de aktuella ämnena. Regeringen bidrar till denna arbetsfördelning genom att ge

omfattande utredningsuppdrag om enskilda kemikalier eller kemikaliegrupper. Företagen kan som regel avvakta resultatet av myndigheternas arbete innan de börjar överväga egna åtgärder. Det pågående programmet för existerande ämnen inom EU har fått en utformning som i ännu högre grad placerar bevisbördan på myndigheterna representerade i det här fallet av kommissionen.

På läkemedelsområdet är situationen delvis annorlunda. En avgörande skillnad är att varje ny produkt prövas innan den får släppas ut på marknaden. Det finns internationellt accepterade riktlinjer för vilka krav som ställs på läkemedel. Riktlinjer för krav på miljöundersökningar har nyligen fastställts. Företagen är skyldiga att göra en miljöriskvärdering av nya kemiska ämnen. Det är alltså företagen som ska ta fram och sammanställa kunskapsunderlaget för ett nytt läkemedel. De ska själva göra en sammanfattande granskning av underlaget och ett utlåtande. Myndighetens uppgift är att kritiskt granska och utvärdera underlaget samt göra en risk-nyttavärdering. Denna ligger till grund för beslut om godkännande eller avslag.

Tillverkare och importörers ansvar ska tydliggöras

Vi anser att den i lagen avsedda ansvarsfördelningen mellan myndigheter och företag på kemikalieområdet inte tillämpas fullt ut, i synnerhet inte för nya rön om äldre kemikalier med stor användning. Det är angeläget att företagen kan visa att de inte använder eller fortsätter att använda s.k. stoppämnen (se kap. 2), liksom att användningen av andra farliga ämnen inte leder till exponering som innebär risk för skador på människa eller i miljön. Osäkerhet om riskerna med en vara ska inte drabba användaren utan den som sätter ut varan på marknaden. Denna princip fanns uttalad redan i förarbetena till den tidigare lagstiftningen, men verkar inte ha kommit tillräckligt till uttryck vare sig i myndigheternas eller i företagens dagliga arbete. Ett sådant

synsätt måste också genomsyra EU:s arbete. Efterlevnaden bör kunna kontrolleras genom tillsynen.

Utöver traditionell utredning och bedömning är det viktigt att utreda om kunskapsosäkerhet föreligger samt att utveckla nya metoder för bedömning under osäkerhet t.ex. i form av generella angreppssätt med utgångspunkt från ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenskaper som t.ex. nedbrytbarhet, tillgänglighet för levande organismer, och förmåga att ansamlas i organismer. Det är viktigt att notera att ansvaret för kemikaliekontrollen inte uteslutande vilar på svenska tillverkare och de som för in kemikalier till Sverige. Även användare av kemikalier, liksom producenter av varor som innehåller eller har behandlats med kemikalier, har ett ansvar för att den egna hanteringen sker på ett säkert sätt. De har också ett ansvar för att inte varorna orsakar skada vid sin användning och för att informera sina kunder om försiktighetsmått som kan behöva vidtas vid kundernas användning av varan. De ska också vidta åtgärder vid misstanke om skaderisker. Även handeln har ett ansvar att se till att informationen om de varor som tillhandahålls är tillräcklig för att underlätta konsumenternas medvetna val.

Vi anser att företagens ansvar för sina produkter bör utkrävas tydligare av myndigheterna i tillsynsarbetet och på andra sätt, t.ex. av yrkesmässiga användare och av konsumenter. Det ska gälla nationellt, inom EU och internationellt. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5.12.

Lagstiftning och tillsyn

4.4. Lagstiftning lägger grunden

Vi redovisar i detta kapitel ett antal hörnstenar som ger kemikaliearbetet en delvis annan inriktning än hittills. Samtidigt är det viktigt att utnyttja de tidigare använda redskapen till fullo. Även fortsättningsvis kommer lagstiftning att vara en viktig komponent i kemikaliekontrollen. Den svenska kemikalielagstiftningen är ett effektivt redskap för att minska riskerna med kemikalier. Den utgörs huvudsakligen av lagen om kemiska produkter som nu inarbetas i Miljöbalken.

I samband med förhandlingarna om EU-medlemsskapet gjorde Sverige och kommissionen en genomgång av skillnaderna mellan de båda lagstiftningsstrukturerna. Förhandlingarna resulterade i vissa anpassningar samt några undantag. De fyraåriga undantagen har främst gällt regler där Sverige har längre gående krav än EU. Medlemsskapet innebar emellertid även skärpningar för Sverige bl.a. en ny förordning om anmälningsplikt för nya kemiska ämnen.

Den befintliga svenska kemikalielagstiftningen ligger som grund när arbetet går vidare med att utveckla den gemensamma lagstiftningen i EU. Vi anser att det i huvudsak är på gemenskapsnivå som det framtida lagstiftningsarbetet ska ske. Möjligheterna till nationell lagstiftning ska dock inte underskattas. De ska utnyttjas i de fall det är möjligt och nödvändigt för att uppnå de svenska miljömålen. Det råder fortfarande en viss oklarhet om hur stort utrymmet för nationellt agerande på kemikalieområdet är, inte minst angående möjligheter att begränsa kemikalier. Det är angeläget att detta blir klarlagt. En beskrivning av det juridiska läget görs i bilagorna 4 och 11.

I de fall Sverige väljer att lagstifta nationellt på ett harmoniserat område är det viktigt att så långt det är möjligt i förväg försäkra sig om att nå framgång vid en eventuell prövning av fallet. I annat fall kan prövningen få omvänd effekt. På de områden som inte kan anses vara harmoniserade har Sverige större möjligheter att använda nationell lagstiftning. Vi menar att Sverige bör använda sig av de möjligheter som finns att gå före. Detta utvecklas närmare i avsnitt 6.4.

4.5. Tillsynens roll bör öka

Den svenska lagstiftningen som gäller idag och som föreslås i den kommande Miljöbalken är långtgående och användbar. Enbart lagstiftning är dock inte tillräckligt. Vad som krävs är att den också får ett genomslag i samhällets olika aktiviteter. Erfarenheten visar att detta sällan sker av sig själv. Därför är det viktigt med en fungerande och väl utvecklad tillsyn. Tillsynen påskyndar utvecklingen mot lagstiftningens grundläggande mål och ger förutsättningar för konkurrens mellan företagen på lika villkor.

Kemikalietillsyn sker på central, regional och lokal nivå. Det är vår bedömning att tillsynen behöver utvecklas ytterligare. Syftet med tillsynen är att företagen självständigt och integrerat i verksamheten ska ta det ansvar som lagen kräver. En utveckling mot en anpassad systemtillsyn, d.v.s. en tillsyn som är anpassad till verksamheternas art och omfattning är viktig även för den regionala och lokala kemikalietillsynen. Efterhand som företagen utvecklar ett eget miljöarbete och inför miljöledningssystem så kommer detta att påverka tillsynen. För att tillsynen ska kunna förbättras och utvecklas och få en jämn nivå behöver lokala och regionala tillsynsmyndigheter stöd från centrala myndigheter.

Inom många områden där lagstiftningen är harmoniserad gäller samma regler för länderna inom EU. När handeln är fri över gränserna och samma regler gäller i medlemsländerna medför en ojämn tillsynsnivå i de olika länderna inte bara att utvecklingen blir ojämn utan också att företagen inte kan konkurrera på lika villkor. En effektiv tillsyn motverkar att företag som inte följer reglerna i vissa länder kan skaffa sig fördelar på andra företags bekostnad. Miljöstörningar som uppstår i ett land på grund av bristande tillsyn kan också ge skador på miljön i andra länder, t.ex. om långlivade, bioackumulerbara ämnen sprids. Det är angeläget att tillsynens roll ökar inom alla EU:s medlemsländer för att åstadkomma en effektiv och jämn tillsynsnivå. Inom EU har diskussioner börjat kring dessa frågor. Bilateralt samarbete mellan intresserade länder kan påskynda en sådan utveckling (se avsnitt 6.2).

Vi anser att tillsynen av efterlevnaden av lagstiftningen är viktig och bör utvecklas. Vi har erfarit att Kemikalieinspektionen har i uppdrag att till regeringen redovisa en analys av kemikalietillsynen centralt och lokalt samt lägga förslag till hur den kan effektiviseras.

Generellt angreppssätt

4.6. Generellt angreppssätt ska användas

Ett effektivt kemikaliearbete försvåras av mängden av ämnen och bristande kunskap

Kunskapen om många kemikalier är ofullständig. Stora kunskapsluckor finns framför allt på miljöområdet. Ett intensivt internationellt arbete under de senaste tio åren har endast delvis förbättrat kunskapsläget. Fortfarande är det vanligast att utredningar om farliga kemikalier görs ämne för ämne. Samtidigt har nya rön om kemikalier tillkommit,

t.ex. kunskaper om hormonstörande, immunologiska och neurotoxiska effekter. Det saknas resurser för att under överskådlig tid närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämnen som är otillräckligt studerade har liknande egenskaper som kända hälso- eller miljöskadande ämnen. Den diffusa spridningen av många kemikalier medför både kända och okända risker för tillståndet i miljön och vår hälsa. Förbättringarna i kunskapsläget på kemikalieområdet går för sakta med nuvarande arbetssätt. Enligt vår uppfattning finns det två principiellt olika metoder att angripa problemet.

Läkemedelssystemet - individuell prövning av varje produkt

För läkemedel gäller s.k. förprövning, dvs. alla produkter prövas individuellt innan de får användas och all användning utöver den godkända är förbjuden. För att få en produkt godkänd måste tillverkaren låta genomföra de undersökningar som den godkännande myndigheten anser sig behöva för en bedömning av produktens effektivitet och övriga egenskaper.

Fördelarna med ett sådant arbetssätt är bl.a.: - Farliga ämnen identifieras - Ämnena blir väl undersökta - Antalet nya ämnen begränsas

Nackdelarna är bla.: - Många djurförsök behövs - Resurskrävande för företagen - Resurskrävande för myndigheterna - Risk för koncentration enbart till stora marknader - Utvecklingen av nya ämnen begränsas

Generellt angreppssätt

Denna metod utgår från att man grupperar ämnen utifrån generella kriterier baserade på ämnenas egenskaper, t.ex. nedbrytbarhet eller på deras struktur, t.ex. klororganiska ämnen.

Fördelar med ett sådant arbetssätt är bl.a.: - Stora resursbesparingar hos myndigheterna - Riktar in forskning och utveckling mot ämnen som klarar

kriterierna - Förenligt med försiktighetsprincipen

Nackdelar är bla.: - Många kemikalier kan identifieras som farliga - Åtgärder kan drabba ämnen som vid närmare analys

skulle visa sig acceptabla

Generella metoder med inriktning mot icke önskvärda egenskaper bör användas

En utgångspunkt för vårt arbete är Esbjergdeklarationen. Dess mål är generella, det vill säga att i princip eliminera utsläpp av långlivade, giftiga och bioackumulerande ämnen under en 25-årsperiod. Vi anser att den svenska kemikaliepolitiken ska präglas av mål och åtgärder som på motsvarande sätt riktar sig mot ämnen med icke önskvärda egenskaper.

Ur miljöns synpunkt utgör organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan ett särskilt problem. Eftersom de inte bryts ner kommer de så småningom att spridas i hela den yttre miljön. Om de samtidigt är fettlösliga kan de ansamlas i växter och djur. Exponeringen blir utsträckt både i tid och rum. För vissa arter kan halterna också bli så höga att klara skadeeffekter uppträder.

De gångna decennierna har gett erfarenheter av en ohämmad och dåligt kontrollerad kemikalieanvändning. Den nuvarande tekniska och vetenskapliga utvecklingen är, sedd i ett historiskt perspektiv, mycket kort. Nya, oväntade miljöhot kommer med säkerhet att dyka upp. Om industrisamhället fortsätter att använda långlivade organiska ämnen i kemikalier och varor innebär det att man avhänder sig möjligheten att snabbt åtgärda nya hot. Möjligheterna att eliminera utsläppen från alla led i varans eller kemikaliens livscykel är små. Erfarenheten visar att ämnen som används sprids i miljön även om de var tänkta för en innesluten användning. En hållbar kemikaliepolitik måste bygga på att de ämnen som ingår i kemikalier och varor kan brytas ner i den yttre miljön under rimlig tid. Nedbrytningen måste kunna ske med en takt som överstiger läckaget till miljön.

Våra mål är att stoppämnen ska vara borta ur varorna år 2007 och ur produktionen år 2012. Detta är ett exempel på generellt angreppsätt och bygger på att ämnen som faller för vissa uppsatta kriterier ska avvecklas utan tidsödande och resursbegränsande utredningar för varje ämne.

Generella metoder inom ett varuinriktat arbetssätt

Ett produkt- eller varugruppsinriktat arbetssätt har ofta stora fördelar i riskbegränsningsarbetet. Grundat på kunskap om specifika kemikalier i olika branscher eller produktgrupper, deras användning och deras effekter på människa och miljö, kan man lättare identifiera behov av åtgärder. Ett sådant arbete kan lämpligen bedrivas i form av riktade kampanjer med samverkan mellan centrala och lokala myndigheter och enskilda företag eller branschorganisationer.

Fördelarna med ett produktgrupps- eller varugruppsinriktat arbete är att signalerna från myndigheterna har väl identifierade mottagare och använder tydliga kanaler. Kampanjerna

kan innehålla både tillsynsmoment och informationsöverföring i bred bemärkelse mellan alla deltagare. Resultaten av sådana riktade kampanjer eller projekt går som regel att mäta i kvantitativa termer, som t.ex. utbyte av mindre acceptabla produkter eller minskning av användningen av särskilt farliga ämnen.

Arbetssättet är ofta resurseffektivt och kan förstärka samspelet mellan leverantörer och kunder. En sekundär effekt av detta kan bli utveckling av specificerade kundkrav för produkt- eller varugruppen.

Listor över särskilt angelägna ämnen kompletterar ett varugruppsinriktat arbete

Erfarenheterna från de gångna årens kemikaliearbete visar att listor över ämnen eller grupper av ämnen som på olika sätt är förknippade med problem kan stimulera riskbegränsningsarbetet i företagen. Ett exempel är Kemikalieinspektionens s.k. OBS-lista. Urvalet av ämnen eller ämnesgrupper utgår främst ifrån farliga egenskaper som ger upphov till hälso- eller miljöeffekter och grundar sig på kriterier för att bedöma dessa effekter. Prioriteringen ges i form av listor över ämnen som myndigheten anser bör utredas vidare eller åtgärdas på grund av vetenskapligt grundad misstanke om skadliga effekter.

Sådana listor har ofta använts av företagen som en kravlista i relationerna mellan köpare och leverantör. Leverantörer tvingas av sina kunder att fylla i blanketter med uppgift om deras produkter/varor innehåller något/några av upptagna ämnen på listan. Det har också visat sig vara ett kraftfullt verktyg som kemikalieanvändare använder som påtryckning på sina leverantörer. Dessa frågar ofta om det finns ämnen från listorna i sortimentet. Indirekt skapas därmed incitament för de levererande företagen att intensifiera sitt utbytesarbete. I bilaga 9 ges ytterligare exempel på hur

generella angreppssätt har använts i kemikaliearbetet.

Vi vill att generella angreppssätt används mer i kemikaliearbetet. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.10.

Varuperspektivet allt viktigare

4.7. Tyngdpunkten i kemikaliearbetet förskjuts mot varor

Kemiska ämnen och produkter i fokus när Kemikalieinspektionen inrättades

En av de mest angelägna uppgifterna för den nybildade Kemikalieinspektionen var att se till att företagen gjorde ordentliga utredningar om sina produkter i syfte att skapa förutsättningar för en acceptabel klassificering och märkning av kemiska produkter. Det förelåg hos många företag en genuin okunskap om såväl innehållet i de egna produkterna, som de ingående ämnenas egenskaper och deras effekter på hälsa och miljö. Den tidigare myndigheten hade stött sig på en lagstiftning som omfattade såväl kemiska produkter som varor, men enbart hälso- eller miljöfarliga sådana. Av skilda skäl visade sig detta vara ett mandat som översteg myndighetens krafter. Den nya lagen gav en nödvändig fokusering på det mest angelägna området, nämligen de kemiska produkterna, där ämnena förekommer i relativt höga koncentrationer och i en form som kan medföra akut eller långsiktigt hög exponering. Vid inspektionens start var kunskapsläget för hälsoeffekter betydligt bättre än för miljöeffekter.

Nationellt och internationellt arbete har ändrat bilden

Under de gångna tio åren har tyngdpunkten i kemikalie-

arbetet förskjutits från bättre information genom märkning m.m. till riskbegränsning bl.a. genom avveckling och utbyte. Flera faktorer har bidragit till detta. Kunskapsläget har kraftigt förbättrats, både vad avser hälso- och miljöeffekter hos kemiska ämnen. Nya regler har tillkommit, t.ex. om anmälan av kemiska ämnen som är nya på den europeiska marknaden. För dessa ämnen gäller krav på undersökningar innan de får släppas ut på marknaden. I många fall har detta inneburit att ämnen med giftiga eller miljöfarliga egenskaper stannat på ritbordet eller i laboratoriet. Stora internationella program för existerande, dvs. gamla, ämnen inom OECD och EU har på ett avgörande sätt förbättrat kunskapsläget för ämnen som tillverkas i stora mängder. Nationella och internationella ansträngningar att begränsa användningen av de farligaste ämnena, som t.ex. bly, kvicksilver, DDT och PCB har fått genomslag i många länder, även om mycket ännu återstår att göra i framför allt utvecklingsländerna.

Miljöproblemen ofta relaterade till varorna

Under de senaste åren har insikten vuxit om att många miljöproblem inte i första hand är relaterade till framställningen eller användningen av det rena ämnet eller dess produkter, utan till de varor där ämnena kan ingå som en mer eller mindre fast bunden komponent. Även om risken för exponering vid kontakt med varan kan vara liten innebär det stora antalet varor i samhället en potentiell risk såväl under användningen som när varan är förbrukad och slängs. Vissa varugrupper som innehåller problematiska kemikalier har också ökat kraftigt i användning under senare år. Det gäller t.ex. alla elektronikvaror som datorer, TV- apparater, mobiltelefoner, styr- och reglerkomponenter i hushållens vitvaror, men även andra varugrupper som förpackningsmaterial. Plaster ingår i allt flera material, numera även i bärande konstruktioner i fordon och byggnader, vilket innebär stora volymsökningar. Den ökande

varumängden medför att ett allt större varuberg innehållande farliga kemikalier byggs upp i samhället.

Resurserna måste riktas mot varorna

Den förändrade verklighetsbilden bör också avspeglas i kemikaliearbetet. Det är viktigt att en större andel av myndighetsresurserna läggs på insatser mot ämnen i varor och på att uppmuntra utvecklingen av ur hälso- och miljösynpunkt bättre varor. Ett varuinriktat angreppssätt har som utgångspunkt att byta ut farliga kemikalier som tillsätts eller uppstår vid produktionen av varor. Det innebär också att farliga ämnen inte bildas vid användningen av varan eller när den tjänat ut för sitt ändamål. Detta bör ske under hänsynstagande till andra viktiga frågor relaterade till varornas miljöproblem, som energi- och materialåtgång, transportarbete m.m.

4.8. Kemikaliekontroll och utsläpps- och avfallsfrågor hör ihop

Ett varuinriktat kemikaliearbete måste ha ett brett perspektiv

Problemkemikalier kan identifieras i alla led. Många gånger har kemikalier använts under lång tid utan att problemen upptäckts förrän i avfallsledet. I andra fall är det tillverkningen av ett ämne i en produkt eller en vara som ger upphov till de största miljöstörningarna. I åter andra fall är det den spridda användningen som ger ett svårbemästrat läckage till miljön eller exponering av människor.

Kemikalieinspektionen som svarar för tillsynen av de kemikalier som förs in i samhället måste ha överblick över en större del av livscykeln för de ingående ämnena. Detta kan t.ex. ske genom en närmare samverkan mellan olika

myndigheter. Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad.

Ökat samspel mellan kemikalie-, avfalls- och utsläppsfrågor underlättar ett varuinriktat arbetssätt

Vi har vid vår genomgång av ett antal länder funnit flera olika modeller för att organisera kemikaliekontrollen. I länder med federal struktur har kontrollen i utsläppsfrågor antingen förts ner till delstaterna, som i Tyskland, eller också har den federala regeringen t.ex. i USA och Kanada behållit ett inflytande över dessa frågor. Bland övriga länder förekommer flera modeller. Danmark och Norge har samlat utsläpps- kemikalie- och avfallsfrågor i samma myndighet, medan Finland skapat en särskild produktkontrollmyndighet. En integrerad utsläpps- och kemikaliekontroll är det vanligaste. I USA har myndigheten kombinerat ett ämnesoch kemikalieinriktat arbetssätt med ett utsläppsinriktat, t.ex. i sitt utsläppsregister och i det s.k. 33/50-initiativet (se bilaga 5). I Norge utreds för närvarande organisationen av kemikaliekontrollen. Enligt uppgift finns vissa planer på att skapa en separat kemikaliemyndighet. Enligt den danska Miljöstyrelsen har det integrerade arbetssättet i Danmark inneburit rationaliseringsvinster, bl.a. på bedömningssidan och varit till stor hjälp i utvecklandet av den danska kemikaliepolitiken. I den framtida danska politiken, såsom den avspeglas i två nyligen utkomna diskussionsdokument från Miljöstyrelsen, får det varuinriktade arbetssättet ökad tyngd. Detta förutsätter ett livscykelperspektiv vilket starkt underlättas av en ökad samordning mellan utsläpps-, kemikalie- och avfallsfrågor.

Även inom det internationella kemikaliearbetet har kemikalie- och utsläppsinriktat arbete alltmer kommit att gälla samma frågor. Kemikaliearbetet inom OECD har kommit in på utsläpps- och avfallsfrågorna så snart man börjat dis-

kutera riskbegränsning av enskilda ämnen eller an- vändningsområden. Arbetet med utsläppsregister inom OECD har lagts över på kemikaliegruppen. Det ursprungligen strikt utsläppsinriktade arbetet inom ett antal konventioner, t.ex. Oslo-Pariskonventionen om skyddet av Nordostatlanten, Helsingforskonventionen om skyddet av Östersjöns miljö och Genèvekonventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande luftföroreningar, har förändrats i riktning mot begränsningar i marknadsföring och användning av kemikalier, dvs. kemikaliekontroll i egentlig mening. En ökad samverkan och samordning mellan kemikaliekontrollen inklusive varorna i marknadsledet och utsläpps- och avfallsfrågor bör underlätta en optimering av samhällets insatser för en hållbar utveckling.

4.9. Utveckling mot rena varor

Hur förekommer kemikalier i varor?

De flesta varor är sammansatta av flera material, samt innehåller olika sorters kemikalier som komponenter och tillsatser för att ge egenskaper som hållbarhet, mjukhet, flamskydd m.m. En del komponenter i varan är bundna till varans struktur på ett sådant sätt att de följer varan under hela dess livslängd utan att förändras eller lämna varan, t.ex. vissa färgämnen.

Andra kemikalietillsatser kan vara mer eller mindre lösta i varan, t.ex. konserveringsmedel, stabilisatorer, pigment, mjukgörare och flamskyddsmedel. Det kan också finnas kvar ofullständigt polymerisade rester av utgångsämnen i plaster, t.ex. vinylklorid och styren vilka båda har negativa långsiktiga hälsoeffekter. Tillsatser och polymeriseringsrester är mer eller mindre rörliga i varan. Vissa tillsatser kan vandra ut till ytan och avdunsta eller avgå till andra föremål vid kontakt. I praktiken innebär detta att det kan ske en ständig förlust av sådana ämnen till luft och vatten

under varans hela livstid. Ämnen med hög rörlighet i varan kan också överföras till människan vid hudkontakt med sådana varor. Om varorna kommer i kontakt med livsmedel, t.ex. förpackningar, eller används i livsmedelsproduktionen sker också exponering via födan.

Bristen på data försvårar riskuppskattningar

För vissa vanliga kemikalier som används i stora volymer som tillsatser är kunskapsläget relativt gott. Det kan gå att göra grova riskuppskattningar baserade på nuvarande kunskap. För det stora flertalet kemikalier gäller dock att kunskapen är ofullständig, såväl om deras egenskaper som om förluster vid användningen. Behovet av exponeringsdata för olika situationer är särskilt stort. Nya rön om kända ämnen tillkommer också, t.ex. hormonstörande effekter av bl.a. vissa ftalater. Det kan därför bli nödvändigt att i grunden omvärdera riskerna med sådana ämnen.

Den nuvarande varuproduktionen kännetecknas i stort av att varor förs ut på marknaden utan föregående omfattande undersökningar av hälso- och miljörisker. Erfarenheterna från användningen får visa om varan medför risker eller ej. Många problemkemikalier som identifierats under senare år har sin största eller enda användning i varor, t.ex. ftalater, nonylfenoletoxylater och bromerade flamskyddsmedel. De förluster till miljön som man hittills kunnat konstatera i form av halter av t.ex. flamskyddsmedel i levande organismer utgör resultatet av tidigare användning, ibland mer än ett decennium tillbaka. Eftersom dagens användning är mycket större kan man befara att halterna i miljön kommer att fortsätta att öka under överskådlig tid. Detta gäller även om insatser för att begränsa användning och utsläpp vidtas nu.

Denna situation är inte förenlig med en hållbar utveckling, eftersom problemkemikalier och varor innehållande sådana kemikalier inte bör ingå i ett kretslopp. Nya rön om

långtidseffekter på hälsa eller miljö till följd av diffus exponering för varor eller ämnen kan visa på risker som inte går att åtgärda i efterhand. De kan också på kort tid förändra villkoren för hela sektorer av samhället, slå undan grunden för t.ex. produktion av animaliska livsmedel via fiske, jakt och djurhållning och skapa ekonomiska och sociala problem.

Principer för tillsatser i varor

I dag finns regler om kemikalier i varor endast i begränsad omfattning. Dessa reglerar specifik användning av enskilda ämnen i vissa varor eller varugrupper. Varje sådan reglering tar i anspråk betydande resurser för myndigheter och företag. Ett förebyggande arbetssätt i utvecklingen av nya produkter kan vara mer resurseffektivt. Vi anser därför att varuproduktion i ett hållbart samhälle bör bygga på vissa grundläggande principer för att förhindra uppkomsten av framtida svårbemästrade miljöproblem.

För det första bör man sträva efter så rena och enkla varor som möjligt. Därigenom underlättas bedömningen av de ingående komponenterna ur ett kretsloppsperspektiv. Varans omhändertagande efter användningen förenklas. De tillsatser som finns i varan och de insatskemikalier som behövs för att producera den ska vara väl undersökta med avseende på eventuella hälso- och miljörisker. De ska inte bestå av s.k. stoppämnen (se kapitel 2) eller ämnen som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa och miljö. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter, och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan under hela dess livslängd, liksom om de förluster till miljön som kan uppstå i olika led. Undersökningen ska utmynna i en bedömning att varan med sin tillsats är säker för sitt tänkta ändamål. I första hand ankommer det på den som tillverkar eller importerar ett ämne att se till att det finns ett tillfredsställande underlag för bedömning av ämnet.

För det andra bör de tillsatser som används också vara fixerade i materialet. Naturligtvis ska alla ingående komponenter i en vara ha undersökts så långt som det är möjligt med dagens kunskap. Erfarenheten visar att vi hela tiden ställs inför nya oväntade miljöhot, även för ämnen som anses välkända och riskbedömda. Vi föreslår en kemikaliepolitik för ett hållbart samhälle. Det kräver att varor som har en bred och okontrollerad användning eller som används mycket av konsumenter ska innehålla tillsatser och insatskemikalier som har låg rörlighet i materialet.

Sammanfattningsvis anser vi att kemikaliearbetet i framtiden i högre grad måste inriktas mot bättre varor ur hälsooch miljösynpunkt. Vi har föreslagit en modell för en hållbar kemikalieanvändning som bl.a. baseras på dessa grundläggande principer (se avsnitt 5.6).

Ett nytt arbetssätt för myndigheterna

4.10. Samarbete bidrar till att upprätt hålla en hög ambitionsnivå

Under de senaste tio åren har arbetet för att skydda hälsa och miljö förändrats. Tidigare insatser har haft en tyngdpunkt på miljöskydd och arbetarskydd vid olika industrier och andra verksamheter med användning och utsläpp av kemikalier. Tyngdpunkten har förskjutits mot varorna och de problem som uppkommer när de används eller när de har förbrukats.

Vidare har tyngdpunkten förskjutits från reglering av kemikalier genom förbud eller andra åtgärder från de centrala myndigheterna, mot en situation där mycket av förändringarna sker genom företagens egna insatser.

Nya arbetsformer för kemikaliearbete har vuxit fram. Företag, offentlig verksamhet och enskilda konsumenter ställer miljökrav vid upphandling. Företag utvecklar och marknadsför miljöanpassade produkter, bland annat för att kunna svara på marknadens krav. System med olika former av miljömärkning utvecklas på olika håll. Krav ställs på att leverantörerna ska ha miljöstyrsystem. System för olika former av miljödiplomering utvecklas. Miljöaspekter vägs nu också in inom den finansiella sektorn. Olika rankingsystem för miljöfonder och kriterier för kreditgivning håller på att utvecklas.

Tillsammans bildar dessa förändringar ett nytt mönster, ett nytt arbetssätt. Det är olika former av det marknadsdrivna miljöarbetet som särskilt inom kemikalieområdet har fått stort genomslag. Drivkraften har i de flesta fall främst varit affärsmässig. Men det kan också medföra ett ökat personligt ansvarstagande och engagemang i miljöarbetet.

Det förändrade arbetssättet öppnar nya och betydelsefulla möjligheter att få till stånd en utveckling och användning av kretsloppsanpassade produkter och arbetssätt. Det finns också svårigheter och hinder som behöver undanröjas. Inom det marknadsdrivna miljöarbetet har inte de traditionellt miljövårdande aktörerna ännu funnit sin roll.

Marknadsdrivna miljöstyrningssystem

Miljökrav vid upphandling är en viktig del av det marknadsdrivna miljöarbetet. Många företag ställer på eget initiativ krav på sina leverantörer. Kommuner och landsting inför miljökrav i den offentliga upphandlingen. Enskilda människor handlar miljömärkta varor i butikerna. Företag som vill vara med och konkurrera för att behålla eller öka sina marknadsandelar måste bli mer aktiva för att miljöanpassa sina produkter. Krav på miljöstyrningssystem innebär att denna utveckling förstärks ytterligare.

Kemikalier är en typ av vara som man tidigt ställt krav på i det marknadsdrivna miljöarbetet. Ett exempel är de miljömärkta kemisk-tekniska produkterna för konsumenter i dagligvaruhandeln, t.ex. tvättmedel och diskmedel. I andra fall sker det marknadsdrivna arbetet mer obemärkt t.ex. när det handlar om insatskemikalier inom industriproduktionen.

Det mesta av miljöarbetet sker i det tysta och de flesta inblandade är mer eller mindre nybörjare. Att ta med miljöaspekter vid upphandling innebär att formulera rimliga krav, att bedöma svaren och ta hänsyn till bedömningen vid val av leverantör.

Försiktighets- och utbytesprincipen används ofta mer eller mindre omedvetet i arbetet med miljökrav vid upphandling. De ämnen som ska bedömas vid upphandling befinner sig vanligen i en gråzon mellan kända högriskkemikalier och ämnen som anses harmlösa. Med utgångspunkt från olika kemikalielistor, ekotoxikologiska parametrar som nedbrytbarhet, akut giftighet, bioackumulerbarhet, system för klassning av hälso- och miljöfarlighet med mera har många företag tagit fram krav som ingår i anbudsinfordran. Mot bakgrund av kraven sker en utvärdering av anbuden. För de flesta kunder i det marknadsdrivna miljöarbetet är detta ett svårt arbete och man har hittills fått utveckla egna metoder, rutiner och kompetens.

Verktygen för det marknadsdrivna miljöarbetet behöver utvecklas

Kontakterna mellan kund och leverantör i miljöfrågor saknar i dag stadga i form av rutiner, verktyg och kompetens. Myndigheterna kan spela en viktig roll för att initiera, driva på och ge stadga åt detta miljöarbete. Det finns många fördelar med ett ökat sådant arbete:

- Det motsvarar intentionerna i LKP, särskilt försiktighets-

och utbytesprincipen. Sedan lagen kom till har motivationen för det enskilda företaget höjts genom marknadskrafterna och människors ökande medvetenhet. Motsvarande bestämmelser föreslås i den kommande miljöbalken.

- Ett kemikaliearbete som anpassas individuellt hos varje

företag har goda förutsättningar att bli effektivt.

- Ett kemikaliearbete där användare frivilligt upphandlar

varor med vissa miljökrav innebär inga handelshinder eller konflikter med harmoniseringsdirektiv inom EU.

Det finns även risker med det marknadsdrivna miljöarbetet ur användarens synpunkt. Det faktaunderlag som används är oftast inte framtaget för att användas i anbudsinfordran. Dessutom saknas i många fall tillräcklig kompetens för att kunna bedöma hur underlaget kan nyttjas. Det finns risk att:

- Felaktiga eller till och med omöjliga krav ställs.

- Svaren i anbuden går inte att utvärdera.

- Leverantörer ger felaktiga eller bristfälliga svar på grund

av okunnighet.

Ett viktigt område inom det marknadsdrivna miljöarbetet är de producerande företagens eget arbete med att ta fram och marknadsföra miljöanpassade produkter. Exempel på detta finns på bränslesidan med blyfri bensin och alkylatbensin. I vissa fall behövs en opartisk samhällsansvarig aktör, t.ex. en myndighet som för samman olika parter för att underlätta, påskynda och stödja en viktig utveckling av nya renare produkter. Andan i sådana projekt kan beskrivas med mottot "Vi äger problemen gemensamt, låt oss lösa det gemensamt". Sådana arbetsmodeller har använts med framgång i projekt på kommunal nivå kring miljöanpassade

biltvättmedel, renare hydrauloljor och "gröna" däck.

I dessa projekt kom de inblandade parterna överens om en rimlig kravnivå som de miljöanpassade produkterna måste klara. Leverantörer och tillverkare inbjöds att delta i projektet med produkter som klarade kraven. De testades därefter av användarna och marknadsfördes slutligen i större omfattning. Genom att den lokala myndigheten förde samman tillverkare och användare av kemiska produkter i ett gemensamt projekt fick man igång utveckling, tillverkning och en marknad för de nya produkterna.

Flera av dessa projekt har inletts genom att kunskap om området tagits fram i gemensamma projekt mellan Kemikalieinspektionen och lokala och regionala myndigheter. Den centrala myndighetens roll har varit att driva på utvecklingen bl.a. genom rapporter som utgjort grund för den egna tillsynen i särskilda inspektionsprojekt. Erfarenheterna från respektive projekt har sammanfattats i rapporter som senare använts som utgångspunkt för vägledning till kommunerna.

I andra fall finns alternativen framme men kunskapen om dem saknas. Det kan också finnas en bristande tilltro till alternativen innan de prövats. Ett projekt med sådan bakgrund hade till syfte att åstadkomma en ersättning av nickelkadmiumbatterier i uppladdningsbara apparater med mindre farliga alternativ t.ex. nickelmetallhydridbatterier. Projektet startades som ett samarbetsprojekt mellan miljöförvaltningarna i Stockholm, Göteborg och Malmö i början av 1990-talet. Parallellt med detta initiativ drevs frågan centralt av Naturvårdsverket gentemot tillverkare och importörer med krav på redovisning av vilka åtgärder som de hade vidtagit i fråga om utbyte av nickelkadmiumbatterier. Under senare tid har arbetet bedrivits i samverkan mellan Naturvårdsverket, Konsumentverket och storstadskommunernas miljöförvaltningar. Projektet har varit framgångsrikt tack vare engagemang och insatser från många företag,

branschorganisationer och universitetsforskare. Projektet har visat att vi kan nå långt genom att sprida information om att alternativ finns.

I Danmark och Norge har man utvecklat miljöstyrsystem och olika miljöledningsverktyg inom ramen för en programbunden forsknings- och utvecklingsverksamhet kring renare teknologi och avfallsminimering. På detta sätt har små och medelstora företag vunnit marknadsfördelar samtidigt som produktionen effektiviserats med mindre utnyttjande av råvaror och mindre produktion av avfall som följd.

Sveriges medlemskap i EU innebär till viss del att möjligheterna att reglera kemikalieområdet genom nationella bestämmelser har begränsats (se bilaga 4). För att Sverige ska kunna bibehålla en hög ambitionsnivå och vara pådrivande internationellt behöver man utveckla nya former för ett effektivt nationellt kemikaliearbete som, oberoende av lagregleringar, kan driva utvecklingen mot en säker kemikalieanvändning. Företagens eget miljöarbete och miljökrav vid upphandling är ett exempel på sådana arbetsformer. Ett annat exempel är de kommunala vattenoch avloppsverken och reningsverken. De kan ställa högre krav på avloppsvattnets kemikalieinnehåll för att därigenom förbättra reningsfunktionen och slamkvalitén.

Avsikten är inte att det marknadsdrivna miljöarbetet ska ersätta lagreglering. Det är viktigt även för det marknadsdrivna miljöarbetet med en lagstiftning och tillsyn som är anpassad till utvecklingen och aktuella problem. Det ger bättre förutsättning för konkurrens på lika villkor och motverkar att verksamheter som inte tar sitt ansvar i dessa avseenden (s.k. free-riders) kan skaffa sig fördelar på övrigas bekostnad. Å andra sidan kan man tänka sig att en framgångsrik frivillig avveckling av från risksynpunkt angelägna kemikalier och utveckling av miljöanpassade produkter, kan göra särskild lagreglering obehövlig.

Det nya arbetssättet har sin grund i aktiviteter hos enskilda människor, företag, kommuner, landsting, myndigheter, skolor, högskolor, branschorganisationer, fackföreningar, ideella organisationer m.fl. En förutsättning för att man ska nå tillräcklig effektivitet och genomslagskraft är att arbetet och förändringarna sker på bred front och inom alla delar i samhället. En annan förutsättning är ett flexibelt och strategiskt samarbete mellan intresserade parter.

Samarbetet definieras bäst med utgångspunkt från syftet att på frivillig bas åstadkomma avveckling eller minimering av från risksynpunkt angelägna kemikalier eller utveckling av miljöanpassade produkter. Samarbetsformerna kan variera och vara anpassade till syftet. Det kan röra sig om överenskommelser på nationell nivå med olika branscher eller mindre samarbetsprojekt med enskilda verksamheter där myndigheter på central eller lokal nivå är en katalyserande och sammanhållande faktor (se vidare avsnitt 5.2).

Goda exempel bör belönas

Ett samarbete som bygger på förtroende mellan parterna måste också kunna innehålla erkännanden av när motparten gjort något bra. Det amerikanska s.k. 33/50-initiativet för 17 särskilt farliga kemikalier, som beskrivs närmare i bilaga 5, är ett exempel på detta. Ett annat är de årliga belöningarna för miljöanpassad kemi som delas ut till amerikanska företag. I det första fallet belönas företagen minst två gånger. Första gången sker när verkställande direktören vid en ceremoni på miljömyndigheten offentligt undertecknar sitt företags anslutning till initiativet. Andra gången sker när företaget offentligt får miljömyndighetens utlåtande att man uppnått målen med 33 respektive 50%-ig reduktion av utsläppen. Både under och efter reduktionsarbetet får företagen fritt använda sig av sin medverkan i programmet i sin marknadsföring. Den amerikanska miljömyndigheten betonar, att detta arbete har en mycket hög kostnadseffekti-

vitet för myndigheten. Det åtgår bara en bråkdel av resurserna i förhållande till miljövinsten jämfört med reguljärt myndighetsarbete.

På samma sätt får det företag som får det årliga priset för miljöanpassad kemi dels stor uppmärksamhet vid utdelandet, dels får man använda sig av utmärkelsen i sin marknadsföring.

Enskilda kommuner i Sverige har använt sig av s.k. miljödiplomering i liknande syfte. I detta fall sker en återkommande omprövning av diplomeringen. Företag som blir diplomerade får på olika sätt visa detta i marknadsföring m.m. (se vidare avsnitt 5.5).

Miljöorganisationerna granskar kemikaliepolitiken

I Holland har de statliga myndigheterna låtit miljörörelsen granska resultaten av statens överenskommelser med industrins olika branscher (se bilaga 5). Detta kan enligt holländska myndigheter bidra till att öka förtroendet mellan staten och miljöorganisationerna, men också ge nya perspektiv på vidtagna åtgärder. I allmänhetens ögon kan det öka legitimiteten i åtgärderna. Utan att man från miljörörelsen ställde sig bakom avtalen mellan regering och branscher visade granskningen ändå att arbetssättet även från miljöorganisationernas perspektiv var värdefullt och gav resultat.

På liknande sätt har kemikalietillverkaren Hoechst nyligen kommit överens med miljörörelsen i Tyskland att låta sin verksamhet miljögranskas. Arbetssättet förtjänar att få ökad uppmärksamhet. En viktig förutsättning är att de inblandade parterna respekterar och förstår varandras roller.

4.11. Konsumenter och inköpare är viktiga i kemikaliearbetet

Allt fler miljöproblem liksom lösningar på dem härleds till produkter och varor som köps och säljs på marknaden. Den del av miljöarbetet som inte direkt styrs av lagar på miljöområdet har ökat betydligt på senare år. Detta miljöarbete har i stor utsträckning kommit att ske utanför den traditionella myndighetssfären. Det är konsumenterna på marknaden, inbegripet privata och offentliga inköpare, som efterfrågar, påverkar och ställer krav på miljöanpassade produkter.

Den offentliga upphandlingen har stor betydelse för utvecklingen av miljöanpassade produkter och tjänster. Kommuner och landsting har t.ex. utvecklat kriterier för miljöanpassad upphandling.

Stora varuproducerande företag ställer också krav på sina leverantörer. Det kan gälla insatskemikalier men också varor. Denna slags miljöanpassning när det gäller kemikaliekrav sker mer i det tysta.

För alla företag som säljer produkter och varor innebär de ökade kraven på miljöanpassade produkter att de måste värna om sin konkurrensförmåga genom att helst ligga före med sin egen miljöanpassning.

Insikterna om betydelsen av rätt formulerade kriterier och kravspecifikationer för miljöanpassade produkter och varor har ökat. I dag är det en självklarhet att ett inköpande företag eller offentlig förvaltning utgår från miljökrav vid sina inköp. Vissa företag som är stora konsumenter av kemikalier har påtagligt minskat antalet använda produkter genom att i sin upphandling formulera miljökrav.

Myndigheterna kan ge stöd och vägledning genom att utforma kriterier för offentlig upphandling. På så sätt kan

man verka för att tydliga budskap ges till inköpare inom offentliga sektorn på central och lokal nivå och inom näringslivet samt till leverantörerna så att felaktiga beslut eller felaktig information undviks vid produktvalet.

4.12. Vidgad roll för de anställda i företagen

Förskjutningen av miljöarbetets tyngdpunkt från reningsteknik till åtgärder i själva produktionsprocessen har mdefört att fler aktörer berörs av arbetet. Framförallt gäller detta företagens anställda och särskilt de som arbetar med frågor som rör företagens egen kemikaliehantering. Många miljöproblem är ett resultat av brister i produktionssystemen och åtgärderna måste följaktligen sättas in i produktionen. Det kan gälla frågor som inköp, produktutveckling och konstruktion, men även det vardagliga miljöarbetet inom tillverkning och processtyrning, rengöring, underhåll, avfallshantering m.m.

Företagen har givetvis ett ansvar för att berörda yrkesgrupper engageras i det interna miljöarbetet. Samhället och de fackliga organisationerna har också ett ansvar för att engagemanget stimuleras. Detta poängteras bl.a. i de avsnitt i Agenda 21 som behandlar de anställdas medverkan i miljöarbetet.

Som utgångspunkt för ett vidgat miljöengagemang finns ett omfattande yrkeskunnande som kan byggas på med allmänna och riktade utbildningsinsatser. Arbetsorganisationen inklusive det egna ansvaret kan också utvecklas i syfte att vidga den miljömedvetna yrkesrollen. I ett sådant arbete blir det naturligt att förena insatser för det yttre miljöskyddet med arbetsmiljöverksamheten för att skapa en helhetssyn i det praktiska kemikaliearbetet.

4.13. Mjuka styrmedel i form av kunskap och information

Kunskap och information hos både konsumenter och producenter är nyckelord i kemikaliearbetet. Ökad kunskap och information om kemikalier och dess risker leder till insikt om behov av riskbegränsning och miljöanpassade varor. Det leder också till att felaktigt ställda krav vid upphandling eller felaktig varuinformation kan undvikas.

Det finns ett grundläggande kunskapsbehov hos både myndigheter och konsumenter/kunder, upphandlare inom industri och offentlig förvaltning samt hos de som för in produkter och varor på marknaden.

Kunskapsbehovet har olika inriktningar. Myndigheterna har i begränsad utsträckning arbetat gentemot marknaden och har därför inte erfarenhet av konsumenternas och industrins behov av kunskap och information. Kunder och leverantörer behöver lära sig om när och hur kemikaliekrav kan ställas. Bristande kunskap om sådant gör att de olika aktörerna inte kan utnytta denna möjlighet. Kunskapsservice och tillgänglighet av dokumentation behöver utvecklas så att mindre företag kan få bättre möjlighet att ställa krav i samband med upphandling. Samarbete kan etableras mellan myndigheter och de viktiga aktörerna på marknaden för att lära av varandra samt utveckla kemikaliearbetet lokalt och regionalt.

Agenda 21-arbetet i kommunerna är en annan viktig samarbetskanal för myndigheterna, konsumenterna och andra aktörer.

4.14. Ökad användning av ekonomiska styrmedel

Ekonomiska styrmedel används inom miljöpolitiken i Sverige sedan mitten av 1970-talet.

Ekonomiska styrmedel strider inte mot EU:s principer om fri rörlighet för varor. Rådsdirektivet 92/12 om skatter och avgifter hindrar inte medlemsländer från att införa eller upprätthålla skatter eller avgifter av miljöpolitiska skäl. En förutsättning är dock att de inte är ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.

Ekonomiska styrmedel är instrument som kan användas för att minska belastningar och miljöhot men också för att utveckla ny teknik för miljöanpassad produktion. Ekonomiska styrmedel kan också komplettera utbytesprincipen vid oönskad kemikalieanvändning.

Ekonomiska styrmedel tillämpas bl.a. på handelsgödsel, kväve, koldioxid, miljöfarliga batterier och bensin. Skatteväxlingskommittén framhåller i sitt betänkande SOU 1997:11 att ekonomiska styrmedel har varit effektiva för att hejda och minska miljöhot.

Som exempel på framgångsrikt resultat kan nämnas att införandet av ekonomiskt styrmedel mot bly i bensin, med en stegvis höjning av blyavgiften, har haft till följd att blyad bensin har fasats ut.

Skatteväxlingskommittén uttalar vidare att det nu är dags att inrikta åtgärderna på att kretsloppsanpassa de varor som tillverkas. Skatteväxlingskommittén föreslår bl.a. en utredning för att utreda hur ekonomiska styrmedel kan användas och utvecklas för att stärka en kretsloppsanpassning. Kretsloppsdelegationen ser kraftfulla ekonomiska styrmedel som en oundgänglig del i en strategi för ut-

vecklingen mot kretsloppssamhället.

Dåligt miljöanpassade varor kan hämma utvecklingen eller marknadstillträdet för miljö- och teknikanpassade varor eftersom sistnämnda kategori vanligtvis är dyrare.

På en marknad som också inbegriper miljöhänsyn ska en utveckling mot miljöanpassade varor ske av sig själv genom att försiktighetsprincipen eller utbytesprincipen tillämpas. Ekonomiska styrmedel kan bli nödvändiga för att underlätta marknadstillträdet och påskynda omställningen till miljöanpassade produkter.

Kemikommittén har genomfört en enkät om samarbetet mellan myndigheter och näringsliv. I bl.a. svar från näringslivets organisationer lyfter man fram ekonomiska styrmedel som ett sätt att snabba på en utbytesprocess, eller för att underlätta introduktionen av miljömässigt bättre alternativ (se avsnitt 5.5).

4.15. Stöd och vägledning till småföretagen

En viktig princip i kemikaliekontrollen är att den som marknadsför eller använder en kemisk produkt eller vara bär huvudansvaret för att förhindra att skador uppkommer på människor och miljö. Detta förutsätter att dessa aktörer är införstådda med eller ställer sig bakom denna princip i kemikaliekontrollen. Det förutsätter vidare att erforderlig kunskap finns hos aktörerna om kemikalier och dess hälsooch miljöfarlighet.

Kunskapsnivån om kemikaliers miljöfarlighet generellt sett är låg hos mindre företag jämfört med större företag. Detta framgår av bl.a. NUTEKs rapport "Småföretagen - Sveriges framtid".

Nästan alla företag i Sverige är små. Endast 0,2 procent av alla företag har fler än 200 anställda. 94 procent av företagen har färre än 10 anställda. Omkring 60 procent av företagen har i genomsnitt mindre än en heltidsanställd inklusive ägaren. Tillverkningsindustrin sysselsätter ungefär 1/5 av antalet anställda i småföretagen.

Många småföretag kan inte uppfylla de samhälleliga intentionerna i kemikalielagstiftningen. Detta beror inte enbart på kunskapsbrist om kemikalier och dess miljöpåverkan utan också på att det i dag råder en stor oklarhet hos många småföretag om vilket ansvar företaget har med avseende på kemikaliekontroll, produktval och riskminskning.

Många småföretag är beroende av sina leverantörer för information om miljörisker med kemikalier samtidigt som de kan ha svårt att få den information de vill ha från leverantören. Detta kan utgöra hinder för en kemikaliekunskapsutveckling hos de mindre företagen. De vet oftast inte vart de i övrigt kan vända sig för att få besked i kemikaliefrågor. Småföretagare har oftast heller inte tid att själva delta i utbildningar.

Många småföretagare är inte medvetna om den egna verksamhetens miljöpåverkan och upplever inte kunskapseller kompetensbrist på kemikalieområdet som ett större problem än andra. Det finns också ofta en skillnad mellan myndigheter och småföretagare i synen på vad som är ett problem. Det kan ibland finnas en misstro mot myndigheter hos småföretagare. Ökade kunskaper om kemikaliers miljöfarlighet är en förutsättning för att förbättra de mindre företagens situation.

Sammanfattningsvis anser vi att det nya arbetssättet bör avspeglas i myndigheternas kemikaliearbete. Vi återkommer i avsnitt 5.2 med ett förslag till modell för en sådan förändring.

Det internationella arbetet

4.16. Gemensamma problem kräver gemensamma lösningar

Problemen med kemikalier är inte längre lokala eller övergående. Kemikalier passerar gränser genom transport med vindar och strömmar och via handeln med varor. Det är idag inte möjligt för ett enskilt land att avstå från att handla med varor från omvärlden. Handelns ekonomiska fördelar är alltför uppenbara inte minst för Sverige. Det svenska välståndet under det senaste århundradet har till stor del varit varit beroende av våra möjligheter att exportera svenska varor.

Många problem förknippade med kemikalier kan inte lösas på nationell nivå. Regionala och globala överenskommelser är viktiga för att minska utsläppen av föroreningar som rör sig över nationsgränserna. Sådana överenskommelser är oftast av minimikaraktär dvs. de avtalsslutande parterna förbinder sig att minst leva upp till de krav som ställs i överenskommelsen. Om något enskilt land inför ytterligare utsläppskrav förbättrar detta situationen även för de övriga länderna.

Ett litet land har svårt att ställa annorlunda krav än omvärlden på varor som säljs i landet då detta förutsätter att ett särskilt sortiment måste tas fram för den svenska marknaden. Nationella tekniska krav kan uppfattas som handelshindrande och är därför reglerat av världshandelsorganisationen på global nivå och i EG-rätten på EU-nivå. Gemensamma krav på kemikalieinnehåll i varor som man handlar med är en viktig åtgärd som kan minska riskerna.

Likartade regler internationellt, både vad gäller utsläpp vid produktion och varors innehåll, löser gemensamma miljöproblem och underlättar handeln med varor mellan länder.

De skapar också konkurrensneutralitet mellan olika producenter. Om ett enskilt land har strängare lagstiftning för produktion av varor, som medför högre kostnader, riskerar landets industri att slås ut av sina konkurrenter i andra länder. Omvänt kan en industri göra stora vinster om det egna landet har en svagare lagstiftning än konkurrentländerna. De lägre produktionskostnaderna kan därmed slå ut industrin i länder med strängare lagstiftning, kanske till priset av en förstörd miljö.

4.17. EU en ny arena för lagstiftningsarbetet

Den europeiska gemenskapen har som ett av sina mål att upprätta en gemensam inre marknad för medlemsländerna. En viktig förutsättning är att samma regler gäller överallt på marknaden. EG har därför harmoniserat medlemsländernas lagstiftning rörande tekniska krav på varor. För att skapa goda förutsättningar för svensk industri att exportera till EG:s medlemsstater har det legat i Sveriges intresse att göra svensk lagstiftning på detta område så lik EG:s lagstiftning som möjligt redan innan ett svenskt EU-medlemsskap var aktuellt. Detta skedde inom ramen för EFTA och EES-avtalet.

I och med medlemskapet i EU deltar Sverige i den gemensamma lagstiftningen i vilket bl.a. ger en större möjlighet att angripa problemet med den ökande mängden kemikalier i varor som vi importerar från världsmarknaden. Om Sverige ensidigt inför motsvarande lagstiftning kan den förväntade genomslagskraften på tillverkarna bli betydligt mindre. Det är därför viktigt att Sverige parallellt med det nationella arbetet försöker flytta fram unionens krav. Den gemensamma lagstiftningen ger möjlighet att påverka vilka kemikalier som används och släpps ut i grannländerna. Detta är av särskilt stor betydelse för de föroreningar som sprids globalt.

EU:s lagar och regleringar rörande utsläpp och avfall är oftast av minimikaraktär vilket sätter ett tak för hur mycket föroreningar medlemsstaterna får släppa ut. Det står sedan medlemsstaterna fritt att skärpa kraven ytterligare, under förutsättning att kraven står i överensstämmelse med Romfördraget.

4.18. Globala överenskommelser om kemikalier allt viktigare

Världshandeln med kemikalier ökar

Globaliseringen av världshandeln fortskrider oavbrutet. Allt fler av jordens invånare nås av innovationer och nya produkter efter mycket kort tid. Världshandeln ökar för närvarande dubbelt så snabbt som världsproduktionen av varor. Det sker en fortgående förskjutning av tillverkningen av kemikalier från OECD-länder till de kraftigt växande ekonomierna i Sydostasien och de tidigare östblocksländerna. Förändringen beror både på utflyttning av tillverkning inom multinationella bolag från OECD till icke OECD-länder och på ökad inhemsk tillverkning i de snabbast växande ekonomierna.

Sverige har i sin handelspolitik alltid drivit frihandelns principer. Genom vårt medlemskap i världshandelsorganisationen WTO är vi numera också formellt bundna till ett internationellt regelsystem byggt på frihandel. Genom vårt medlemskap i den europeiska unionen deltar vi i en inre marknad med femton länder. Både medlemskapet i den europeiska unionen och i världshandelsorganisationen sätter gränser för våra möjligheter att bestämma vilka ämnen och produkter som ska få användas i Sverige. En ökad handel med miljöanpassade, bärkraftiga produkter leder till en förbättring av miljötillståndet i världen. På samma sätt leder en ökad handel med miljöskadliga produkter till en accelererande försämring av miljötillståndet.

Ökad världshandel med kemikalier får konsekvenser för hälsa och miljö

Graden av kemikaliekontroll skiftar mellan utvecklingsländerna men är som helhet betydligt lägre än inom OECD. Detta innebär att nya ämnen kan tillverkas i många länder utan t.ex. förhandsanmälan och ibland utan någon som helst kontroll. Via varornas handelsströmmar sprids de mycket snabbt över hela världen. De akuta hälso- och miljöeffekterna av farliga ämnen kommer till viss del att vara kända eftersom de som regel visar sig vid tillverkningen. De långsiktiga effekterna kommer först när en betydande mängd av de skadliga produkterna redan finns i omlopp.

Jordens befolkning ökar oavbrutet samtidigt som resursuttaget och varuförbrukningen per capita stiger i de flesta länder. Det är uppenbart att dessa två förlopp inte kan fortsätta särskilt länge till. Marginalen för misstag minskar hela tiden. Ett olyckligt kemikalieval, i förening med den snabba spridningen och ökande förbrukningen av varor, kan ge skador vars konsekvenser kan överblickas först när så mycket av kemikalien är i omlopp att även ett ögonblickligt globalt totalförbud medför långsiktiga störningar i miljön och inskränkningar i vår välfärd.

Kemikalier som vi förbjudit används fortfarande

I de rika länderna har vissa kemikalier, framför allt långlivade klorerade ämnen, kommit att förbjudas på grund av sina effekter på hälsa och miljö. Användningen fortgår oförändrat och i vissa fall i ökad grad i många fattiga länder. Det beror på att ämnena är effektiva för sitt ursprungliga ändamål, åtminstone på kort sikt. De är dessutom ofta billiga att tillverka och kan framställas med en relativt enkel teknologi. De kan därför förekomma i varor avsedda för export till industriländerna. Därmed kan de

komma in i Sverige via varor trots att ämnena är förbjudna här. För att förändra denna situation räcker det inte med internationella överenskommelser om avveckling. Producentländerna måste ges reella möjligheter att övergå till en miljöanpassad, hållbar teknologi genom långsiktiga insatser både från enskilda givarländer och internationella långivare och finansiärer.

Giftcirkeln, förbjudna ämnen transporteras med vindar och strömmar

Det har visat sig att vissa långlivade ämnen har förmåga att ansamlas i levande organismer i koncentrationer som ligger långt över dem i den omgivande miljön. För många ämnen som DDT, PCB, klorerade dioxiner m.fl. nås koncentrationer som kan medföra skada hos djur högt upp i näringskedjan, inklusive människan. Många långlivade, fettlösliga ämnen har också en viss flyktighet, och kan absorberas på partiklar i luft eller vatten. Genom vindar, men även strömmar och flyttande organismer transporteras de företrädesvis från söder till norr, dvs. från fattiga länder runt ekvatorn till de rika länderna på högre och kallare breddgrader. Resultatet blir en global omfördelning av svårnedbrytbara farliga ämnen. De flyttas från en biologiskt aktiv, varierad och rik miljö, där de på basis av en ännu ofullständig kunskap synes vålla mindre skada, till en extrem och påfrestande, biologiskt utarmad miljö där de utan att kunna brytas ner koncentreras i ett fåtal organismer i näringskedjans topp. Stora delar av Sverige tillhör denna del av jorden, liksom våra omgivande hav och innanhav.

Den nationella politiken måste vara internationell för att miljömålen ska nås

Inget enskilt land kan idag utforma sin nationella kemikaliepolitik utan att ta i beaktande de globala och regionala kemikaliefrågorna. Varuhandeln, den långväga spridningen

av svårnedbrytbara ämnen och den ökande användningen av kemikalier världen över bidrar till att utjämna skillnader i exponering för t.ex. långlivade ämnen mellan olika regioner.

Sverige har i många avseenden ansetts som ett föregångsland på miljöpolitikens område. Detta gäller även kemikaliefrågorna, vilket bl.a. omvittnats i OECD:s nyligen gjorda granskning av Sveriges miljöpolitik. Miljövinsterna har uppnåtts genom ett hårt och målmedvetet arbete präglat av högt satta ambitioner och ett långsiktigt framtidsperspektiv. Fortfarande återstår mycket att göra för att förbättra bl.a. varuproduktion och varuanvändning i Sverige.

Vi anser att möjligheterna att nå de svenska miljömålen är avhängigt av förhållandena i andra länder, framför allt länderna utanför OECD. En stor del av den svenska miljöpolitiken måste föras utomlands, i regionala och internationella organisationer. Sverige måste på alla sätt verka för att kontrollen av kemiska produkter och varor når en acceptabel nivå i alla länder. Utgångspunkten måste vara att inget land ska behöva utstå skador på sin miljö till följd av kemikalie- eller varuproduktion i någon annan del av världen.

Vi vill att Sverige ska fortsätta att spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet. Detta måste vara en del av den nationella politiken och ses som ett utflöde av den. Enligt vår uppfattning har Sverige en kemikaliepolitik som bedrivs på olika nivåer nationellt, inom EU och internationellt.

Kemikalie- och biståndspolitiken hör ihop

Djupgående förändringar i kemikaliehanteringen i många av världens fattiga länder är nödvändiga för att våra kemika-

liepolitiska mål ska nås. Dessa förändringar kräver nya former av biståndsinsatser.

Biståndspolitik och kemikaliepolitik hör ihop. Initiativ för att åstadkomma global avveckling av farliga ämnen måste samordnas med bistånds- och samarbetsinsatser i utvecklingsländerna. En internationell arbetsfördelning bör eftersträvas för att fler länder ska dras in i arbetet på att förbättra den globala miljön.

Vi vill särskilt lyfta fram betydelsen av en starkare samverkan mellan kemikalie- och biståndsmyndigheterna. Det påbörjade samarbetet mellan Kemikalieinspektionen och Sida är ett steg i rätt riktning. Detta arbete behöver utvidgas och fördjupas (se vidare avsnitt 5.21 och kapitel 7).

4.19. Handels- och kemikaliepolitik ska stödja varandra

Grundvalen för Sveriges agerande på handels- och miljöområdet, inklusive kemikalier är att de båda politikområdena ömsesidigt ska stödja varandra. Varors och tjänster fria rörlighet är en av grunderna för den svenska handelspolitiken. Inom kemikaliepolitiken strävar Sverige efter att uppnå sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska miljömålen kan nås.

Internationell handel kan vara av godo ur miljösynpunkt eftersom den skapar förutsättningar för en effektivare resursanvändning. Handeln bidrar också till att sprida miljövänlig teknik och miljöanpassade produkter. Men den kan på samma sätt sprida miljöfarlig teknik och dåliga produkter. Som betonas i skriften "Handel och miljö - mot en hållbar spelplan" (SOU 1993:79) förstärker handeln de tendenser som finns. Vare sig utvecklingen går mot bättre eller sämre produkter ur miljösynpunkt förstärks detta av en utökad handel. Det är därför angeläget att utvecklingen

mot en fri handel går parallellt med utvecklingen mot miljömässigt acceptabla varor.

Ett särskilt problem är det ökade transportarbetet som bidrar till lokala, regionala och globala miljöproblem genom utsläpp av bl.a. försurande och klimatpåverkande ämnen. Transporterna bär idag inte sina externa miljökostnader. En viktig uppgift är därför att åstadkomma en internalisering av miljökostnaderna i transportpriserna.

I dag finns inga internationellt erkända system som garanterar att kemikalier i internationell handel är granskade ur hälso- och miljösynpunkt, långt mindre att de uppfyller någon sorts minsta krav på miljöanpassning. Ansträngningar att åstadkomma globala överenskommelser i denna riktning möts med motstånd från utvecklingsländer som ser sådana regler som ett hot mot den egna ekonomiska tillväxten. Många fattiga länder anser att industriländerna på detta sätt försöker åstadkomma handelshinder gentemot utvecklingsländerna och begränsa tillträdet till sina marknader. För en hållbar utveckling är en förändring mot bättre varor ur hälso- och miljösynpunkt nödvändig. Arbetet för att övertyga utvecklingsländerna måste därför fortsätta (se vidare kapitel 7).

Globala överenskommelser kan begränsa handeln med farliga kemikalier

Den snart färdigförhandlade globala konventionen om exportanmälan och importgodkännande av förbjudna ämnen, liksom den planerade konventionen om långlivade organiska miljögifter, syftar båda till begränsningar i handeln med de kemikalier som respektive konvention omfattar. En viktig pågående diskussion inom världshandelsorganisationens grupp för handel och miljö är därför om globala överenskommelser om miljö ska ha företräde före handelsreglerna. EU driver, med svenskt stöd, linjen att få

till stånd ett tillägg i världshandelsorganisationens stadga i artikel 20, som ger en s.k. ex ante-lösning. Tanken är att handelsregelverket inte i efterhand ska kunna överpröva miljööverenskommelser som omfattar en stor del av världens länder eller dess handel. Den första ministerkonferensen inom världshandelsorganisationen hölls mellan ländernas handelsministrar i december 1996 i Singapore. Den ledde inte till något beslut i denna fråga på grund av utvecklingsländernas motstånd. Med tanke på de ovannämnda kommande globala överenskommelserna och en eventuell ramkonvention är det angeläget att man snart når en lösning så att inte varje överenskommelse som syftar till att förbättra miljön riskerar att omintetgöras genom anmälningar till världshandelsorganisationens tvisteförfarande.

Det är viktigt att globala överenskommelser om kemikaliesäkerhet kan få innehålla åtgärder som begränsar handeln. Åtgärderna ska naturligtvis i övrigt följa världshandelsorganisationens regler om att vara proportionella mot de problem man vill lösa och att den minst handelsbegränsande av tänkbara åtgärder väljs.

Sammanfattningsvis anser vi att uppnåendet av de svenska miljömålen kräver gemensamma lösningar och en bättre kemikaliekontroll i andra länder.

5. Åtgärder på nationell nivå

Kemikommitténs förslag i sammandrag:

Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna

myndighetsarbetet

Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Miljöövervakningen av kemikalier förbättras

Verktyg tas fram som underlättar det marknadsdrivna

miljöarbetet

En modell för en hållbar kemikalieanvändning

Konsumenter och inköpare ställer krav

Ökad samverkan mellan myndigheter och industrin

Försiktighetsprincipen bör få en bredare tolkning

Ökad användning av generellt angreppssätt

Kriterier definieras för långlivade och bioackumulerbara

ämnen

Ökad tillsyn av produktinformationen

Rätten att veta - ökad medborgarinformation

Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska

bedömas och tillsynen utvidgas

Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas

Kartläggning av farliga ämnen i samhället

Företagen innehållsdeklarerar varor

Företagen redovisar hur de når de kemikaliepolitiska

målen

År 2003 görs en översyn och en utvärdering av de

kemikaliepolitiska målen och styrmedlen

Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna till nationell

lagstiftning och notifierar nationella begränsningar

Svensk policy tas fram för det internationella kemikalie-

arbetet

5.1. Strategi för åtgärder på nationell nivå

På nationell nivå ska kemikaliepolitiken genomföras dels genom det traditionella tillsyns- och myndighetsarbetet dels genom att myndighetsarbetet inriktas på nätverksskapande verksamhet på regional nivå. Detta nya arbetssätt innebär att myndigheterna i ökad grad förstärker och stödjer det marknadsdrivna miljöarbetet. Myndigheten initierar och fungerar som brobyggare mellan aktörerna.

De styrmedel som ska användas i den nationella politiken är ett aktivt och tydligt arbete av myndigheterna bland de olika aktörerna på marknaden. Det kan ske genom t.ex. utbildning, information men också med ekonomiska styrmedel och lagstiftning.

5.2. Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna myndighetsarbetet

Kemikommittén föreslår:

Det centrala myndighetsarbetet förnyas genom

nätverksskapande arbete på regional nivå

Myndighetsorganisationen på kemikalieområdet utreds.

De senaste tio årens fokus på kemikaliekontrollen har gett oss mycket kunskap på området

Den dåvarande Kemikommissionen bedömde att det fanns ett särskilt behov av att att lyfta fram kemikaliefrågorna i fokus. Kommissionen fann brister i kemikaliekontrollen bl.a. p.g.a. att det inte skedde systematisk myndighetstillsyn riktad mot tillverkare och importörer samt att samordningen mellan myndigheterna inte var tillräckligt utvecklad. Kommissionen föreslog bildandet av en ny kemikaliemyndighet.

Kemikalieinspektionen bildades 1986. Kemikalieinspektionen har under de gånga 11 åren fungerat som en spjutspets i kemikaliearbetet och lyft upp kemikaliefrågorna inte bara nationellt utan också inom EU och på den internationella agendan.

Dagens behov är att se kemiska ämnen som en del av samhällets alla funktioner

Idag har behovet att särskilja arbetet med kemiska produkter från övrigt miljöarbete relativt minskat i takt med att insikten ökar om att kemiska ämnen är ett problem som går horisontellt genom alla funktioner i samhället. Kemiska

ämnen återfinns i varor och material av alla slag. Dessa återfinns sedan i så gott som samtliga funktioner i samhället, bostäder, transporter, energiproduktion, varuproduktion, kläder, livsmedel etc.

Detta innebär att kemiska ämnen måste ses i ett samhälleligt helhetsperspektiv där alla från producenter till konsumenter måste ta sitt ansvar för att användningen inte skadar hälsa eller miljö.

Erfarenheter från andra länder

Vi ska enligt våra direktiv belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och framför allt inom EU. Vi ska även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader. I Bilaga 5 har vi redovisat kemikaliearbetet i vissa länder, baserat på besök och skriftligt material. Flera länder har uppgett att en god integration mellan kemikaliekontroll och utsläppsfrågor är en nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt kemikaliearbete. Holland och USA, vilka båda kan anses som ledande länder inom kemikaliekontrollen, har system där utsläppsfrågor och kemikaliekontroll integreras i en och samma myndighet. Samma är fallet i Danmark.

Vid remissmötet med den internationella referensgruppen framförde flera av deltagarna att den framtida svenska kemikaliepolitiken borde innebära integration av kemikaliefrågor med utsläppsfrågor. Den amerikanska representanten lyfte bland annat fram nationella utsläppsregister som ett område där det behövs både kemikalieinriktat och utsläppsinriktat arbete för att genomföra registret. Det är intressant att notera att frågan om utsläppsregister inom OECD nyligen överförts till kemikalieområdet för att åstadkomma en bättre integration.

Behov av förändringar

Vi ska enligt direktiven överväga om det finns behov av att förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och styrmedel som föreslås, samt utifrån en bedöming av det framtida riskpanoramat och den ökade internationaliseringen.

Enligt vår uppfattning har det skett avgörande förändringar i omvärlden inklusive riskpanoramat under de senaste tio åren. Dessa förändringar har lett till insikten att ett bredare angreppssätt måste användas för att åstadkomma en kretsloppsanpassad kemikalieanvändning. Kemikaliekontrollen måste kunna arbeta effektivt och integrerat över en större del av kemikaliernas livscykel. Internationaliseringen av kemikalieflödena måste få ett ökat genomslag i myndigheternas arbetssätt.

Mer uppmärksamhet måste ägnas åt varuproblematiken i kemikaliearbetet. Myndigheterna som ska svara för tillsynen över de kemikalier som förs in i samhället måste också ha överblick över en större del av livscykeln för de ingående ämnena. Genom detta skapas ökade möjligheter för att bedöma i vilket hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad.

Vi drar slutsatsen att ett arbetssätt som integrerar kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor bör eftersträvas i den framtida svenska kemikaliepolitiken eftersom ett varuinriktat kemikaliearbete måste ha ett brett perspektiv (se avsnitt 4.7).

Myndighetsarbetet ska även inriktas mot att initiera samverkan mellan aktörerna

Viktiga utgångspunkter för det centrala myndighetsarbetet på kemikalieområdet är att myndigheten, förutom traditionellt tillsynsarbete, EU-inriktat och internationellt arbete,

initierar och driver på utvecklingen i riktning mot en miljöanpassad kemikaliehantering. Myndigheten ska också upprätta miljökriterier och utföra produktgranskning gentemot uppsatta krav, arbeta utifrån ett varu- och kretsloppsperspektiv på kemikalieanvändningen samt öka tillsynsverksamheten.

Ytterligare utgångspunkter är att myndigheten leder marknaden rätt i val av material och varor. Myndigheten bör fungera som "brobyggare" mellan å ena sidan statsmaktens krav och regler beträffande kemikalier och å andra sidan användarnas behov och tillverkarnas möjligheter och vilja att förbättra sig. Detta kan ske genom att myndigheten arbetar i nätverk där användare, tillverkare, forskare m.fl. ingår eller knyts an.

Andra utgångspunkter är att myndigheten ger kunskapsstöd till näringslivet, främst småföretag, i kemikaliefrågor. Myndigheten bör ha närhet till näringsliv, regionala och lokala myndigheter och berörda organisationer samt till forskarmiljöer. Myndigheten bör också ha kompetens som är tillgänglig i hela landet. Myndigheten bör i detta sammanhang ge tydliga besked om myndighetens uppfattning och ståndpunkter i kemikaliefrågor.

Det är inte myndigheten ensam som ska ha ansvar för stöd till näringslivet. Även näringslivet själv, t.ex. genom branschorganisationerna, har ett ansvar i detta avseende (se avsnitt 4.10). Vi vill i detta sammanhang också betona vikten av att utveckla den miljömedvetna yrkesrollen via information, utbildning och arbetsorganisatorisk utveckling.

Den lokala nivån i kemikaliearbetet, den lokala spelplanen, är viktig eftersom det är där som alla leden från myndigheter, producenter, till konsumenter främst kan mötas t.ex. i lokala nätverk för arbete med att minska riskerna med kemikalieanvändning.

På denna nivå är det viktigt att arbete bedrivs med att löpande definiera varugrupper som bör vara föremål för utbytesåtgärder samt med att konkretisera listor över sådana produkter. Särskild tonvikt bör läggas på att utveckla information till ett effektivt styrmedel i utbytesarbetet.

För att den centrala myndigheten ska kunna arbeta utifrån ovan nämnda utgångspunkter måste myndigheten ha en stor flexibilitet i arbetssätt och organisation.

"Nätverksmodellen" - en central myndighet med regionala plattformar

Det regionala och lokala arbetet är viktigt. Det finns flera exempel på hur kemikalieprojekt, som initierats på regional nivå i samverkan mellan myndigheter på central, regional och lokal nivå, tillverkare, konsumenter m.fl. intressegrupper, gett goda resultat i en miljöanpassad riktning när det gäller förändring av kemiska produkter som konsumeras i stor omfattning.

Vi har i vårt arbete diskuterat hur kemikaliearbetet kan föras närmare aktörerna. En intressant modell är att den centrala myndigheten har två huvuddelar. Den första huvuddelen består av en central myndighetsdel som arbetar med de traditionella myndighetsfrågorna. Denna del bör bl.a. arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning på kemikalieområdet. Vidare bör den utöva tillsyn samt medverka i EU-arbetet och det internationella arbetet.

Den andra huvuddelen består av en regional nätverksorganisation som utgörs av små effektiva "plattformar" utspridda runtom i landet med speciell kunskap om vissa produktområden. Denna del bör inte vara traditionellt myndighetsinriktad i sitt arbetssätt. Den bör därför inte syssla med egen inspektionsverksamhet eller liknande tillsynsuppgifter. Dessa uppgifter ska handhas av länsstyrelser,

kommuner som nu och av den centrala myndighetsdelen.

Antalet regioner kan uppgå till mellan sex och tio med t.ex. ett regionkontor i varje. Varje region kan omfatta flera län. Regionkontoren bör ha en liten operativ stab som kan fungera som nav i ett regionalt nätverk. Regionkontoren bör ha kompetens inom kemikalieområdet men också inom andra områden, t.ex. beteendevetenskap och näringslivsfrågor.

Den regionala delen måste ha stor flexibilitet vilket innebär att varje regionkontor prioriterar sin verksamhetsinriktning utifrån regionala eller lokala behov som ska tillgodoses. Den ska också arbeta nära företagen.

De regionala plattformarna - regionkontoren - kan fungera och verka som nätverksskapande organisationer och knyta till sig kompetenser t.ex. från andra centrala myndigheter, konsulter, näringsliv i form av användare, inköpare, tillverkare, produktutvecklare, universitet och högskolor. Samarbete kan vidare t.ex. ske med ALMI Företagspartner, de s.k. produktråden, teknikpartner etc. Syftet ska vara att utveckla företagen i en kemikaliepolitiskt hållbar riktning så att de därigenom blir konkurrenskraftiga och kan skapa marknadsandelar på varor som efterhand kan komma att efterfrågas på en vidare marknad och internationellt.

Regionkontoren bör vidare utgöra ett kunskaps- och informationsstöd för länsstyrelserna och kommunerna i deras tillsynsarbete, vara en informationskanal från den centrala myndigheten till regionala och lokala myndigheter, samt aktivt och öppet delta som den centrala myndighetens representant i regionala och lokala projekt.

Regionkontoren bör dessutom medverka i arbetet med kompetensutveckling hos näringslivet i kemikaliefrågor. Arbetet kan i första hand rikta sig till mindre företag som inte förfogar över tillräcklig kunskap om kemikalieregler eller kemikaliers hälso- eller miljöfarlighet.

Det är också viktigt att konsumentledets intressen i kemikaliearbetet tas till vara. Arbetet bör därför också riktas mot inköpare och användare av varor inom offentlig sektor och näringsliv samt dagligvaruhandeln.

Till den regionala organisationen kan även höra ett för varje region särskilt råd, i vilket representanter för myndigheter, kommuner, industri, handel, ideella organisationer och fackliga organisationer ingår. Rådets funktion kan vara ett forum för att diskutera fram strategier och inriktningar för informations- och kompetensutvecklingsåtgärder. Sådana åtgärder kan sedan hanteras vidare i de projekt- eller nätverksorganisationer som skapas utifrån det särskilda behovet.

Den regionala delen kan också ge telefonledes stöd till företag med råd i kemikaliefrågor.

Slutsatsen blir att kemikaliearbetet i framtiden kan ha två ansikten, ett positivt produktutvecklande i samarbete med företag, kunskapscentra och användargrupper och ett kontrollerande genom tillsyn.

En utgångspunkt för kommittén har varit att den centrala myndighetsorganisationen inklusive regionkontor inte ska innebära ökade utgifter för statsbudgeten. Behov av personella och andra resurser till den regionala verksamheten ska tillgodoses inom befintliga ramar. Det nya arbetssättet ska utgå från befintliga personalresurser, en förändring och uppbyggnad av den regionala organisationen bör ske successivt.

Möjligheterna att regionalt samlokalisera regionkontoren med länsstyrelser, landsting eller ALMI-kontor ska tas till vara för att på så sätt ge ökade möjligheter till informella kontaktvägar.

Detta regionala arbete som den centrala myndigheten ska utföra ska vara ett komplement till det befintliga arbete som

redan utförs inom länsstyrelser och kommuner. Dessa ska fortsätta sitt arbete som tidigare inom kemikalieområdet.

Kostnader för genomförande av de projekt som nätverket ska driva förutsätts bäras av de parter som tar del i aktiviteterna.

Kemikommitténs internationella referensgrupp har i sitt arbete pekat på att ett nätverksskapande myndighetsarbete kan vara en innovation för kemikaliearbetet.

Länsstyrelsernas roll i nätverksmodellen

Eftersom den centrala myndighetens arbete enligt modellen kommer att få regional inriktning, borde enligt statens strategi länsstyrelserna eller ett antal länsstyrelser ta över sådana arbetsuppgifter.

Vi vill emellertid framhålla att eftersom den centrala myndigheten ofta efterfrågas i det regionala och lokala arbetet är det väsentligt att det är den centrala myndigheten som, förutom sina vanliga myndighetsuppgifter, också deltar med det marknadsrivna arbetet. Det är nämligen just den centrala myndighetens kompetens som behövs i det regionala och lokala marknadsdrivna kemikaliearbetet - det kan inte ske genom att uppgifterna delegeras till annan myndighet.

Om uppgifterna i stället skulle läggas på länsstyrelsen skulle den centrala myndighetens kompetens inte utnyttjas optimalt i det regionala och lokala kemikaliearbetet. Syftet skulle därmed försvinna med den av kommittén redovisade modellen. Vi vill framhålla att länsstyrelserna även enligt vår modell ska ansvara för det regionala lagstadgade tillsynsarbetet där kemikalier och utsläppskontroll integreras. Enligt denna modell kommer dessutom länsstyrelserna och kommunerna delta i det marknadsdrivna kemikaliearbetet jämte övriga aktörer.

Slutsats

Vår slutsats är att arbetssättet enligt den regionala nätverksmodellen bör uttnyttjas i det svenska kemikaliearbetet. Därigenom kan skapas den dynamik i samspelet mellan myndigheter, näringsliv och konsumenter som erfordras för att målen för kemikaliepolitiken ska uppnås (se kapitel 2).

Vi föreslår att myndighetsorganisationen på kemikalieområdet ytterligare utreds och omprövas med utgångspunkt från vad vi anfört rörande dels integrationen av kemikaliekontroll, utsläpps- och avfallsfrågor samt det nya arbetssättet.

5.3. Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Kemikommittén föreslår:

Myndigheternas forsknings- och utredningsstöd

bör bli föremål för en särskild utredning. Utredningen bör utmynna i ett förslag till hur den framtida miljöhälsoforskningen och det till myndigheterna riktade utredningsstödet kan organiseras och finansieras.

Vi ska enligt direktiven beakta Miljöhälsoutredningens förslag till handlingsprogram. Utredningen skulle i programmet precisera ansvarsgränser och arbetsfördelning mellan olika aktörer och nivåer. Vi har tagit del av miljöhälsoutredningens huvudbetänkande Miljö för en hållbar hälsoutveckling (SOU 1996:124) och anser att en ytterligare belysning är befogad.

Den svenska forskningspolitiken utgår från att statlig forskning ska utföras främst inom universitet och högskolor. Miljömedicinsk forskning bedrivs vid vissa universitet men också vid Institutet för miljömedicin, IMM, som tidigare var en särskild inrättning vid Karolinska Institutet. IMM utgör numera en institution bland andra inom Karolinska Institutet. IMM har bl.a. till uppgift att bedriva forskning, utbildning samt undersökningar och utredningar inom fysikalisk och kemisk miljömedicin samt inom hälsoskyddet. IMM ska ge företräde åt undersökningar eller uppdrag som begärs av myndigheter och främst åt myndigheters behov av utredningsunderlag. På motsvarande sätt finns institutet för tillämpad miljöforskning vid Stockholms Universitet, ITM, som har ett mångårigt avtal med Naturvårdsverket om forskningsstöd till myndigheten.

Resurserna för tillämpad grundforskning till stöd för myndigheterna är splittrade och krympande

Resurser och kompetenser för stödet till myndigheterna är idag splittrade på olika instanser som alla står inför krav på neddragningar av verksamheten. Miljöövervakningen har drabbats av långtgående nedskärningar. Miljöövervakningsutredningen konstaterar i sitt nyligen avgivna betänkande Övervakning av miljön (SOU 1997:34) att det gäller att avgränsa kärnverksamheten och att finna vägar att effektivisera och minska kostnaderna, samt att finna nya möjligheter till finansiering. Det tidigare Arbetsmiljöinstitutet, numera Arbetslivsinstitutet, har överfört sin verksamhet inom yrkestoxikologi och epidemiologi till Institutet för miljömedicin med uppsägningar som följd. Den tidigare Arbetsmiljöfonden, numera Rådet för Arbetslivsforskning, har i stort sett upphört med finansiering av forskning kring kemiska hälsorisker.

Regeringen har nyligen givit Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa förslag till besparingar i verksamheten, inklusive miljöforskningsanslaget. Regeringens ambition är att

huvuddelen av besparingarna inom forskningsanslaget ska kompenseras med medel från den miljöstrategiska forskningsstiftelsen MISTRA. De diskussioner som för närvarande förs mellan Naturvårdsverket och MISTRA visar att den effektorienterade miljöforskningen kan komma att drabbas av nedskärningar under en övergångsperiod.

Vi känner oro inför de minskande resurserna till miljöforskningen i Sverige, inklusive den hälsorelaterade miljöforskningen. Samtidigt som miljöfrågorna förutsätts få en allt större tyngd i samhällsbesluten urholkas resurserna till kunskapsproduktionen. I förlängningen kan detta leda till samhällsekonomiska suboptimeringar och sämre underlag för beslut. De minskande resurserna leder också till att forskningskompetens kan gå förlorad på viktiga områden. Myndigheter och andra behöver också rekrytera kvalificerad arbetskraft för sin egen verksamhet. Den långsiktiga kompetensförsörjningen till myndigheterna riskerar därmed också att gå förlorad.

Även expertstödet urholkas

Miljöhälsoutredningen har föreslagit att Institutet för miljömedicins nationella expertroll inom miljömedicinen bör bevaras (SOU 1996:124). Utredningen betonar fördelen med att den forskningsinriktade verksamheten och den utredningsinriktade verksamheten är nära kopplade till varandra eftersom den vetenskapliga kompetensen behövs för att utredningsarbetet ska hålla hög kvalitet. Vi vill för vår del betona att det är minst lika viktigt med en nära kontakt mellan de nationella instituten och myndigheterna. Om avståndet blir för långt kommer instituten inte att leverera det praktiska riskbedömningsstöd som myndigheterna behöver. För att verksamheten ska uppfattas som viktig av myndigheterna måste den tillhandahållas i den åtgärdsinriktade form som behövs för myndigheternas arbete. Erfarenheten visar också att avståndet mellan forskning och myndighetsutövning lätt blir för stort, om det inte finns

särskilda organ som tar sitt ansvar att fungera som brobyggare och översättare av detaljerade forskningsdata till ett meningsfullt underlag för ställningstaganden av myndigheter och regering.

Den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet för miljömedicin har under åren successivt minskat i omfång till förmån för en utökad forskningsverksamhet med inriktning mot grundforskningsmässigt intressanta frågeställningar. Institutet har helt integrerat den myndighetsinriktade verksamheten i forskningen. Detta har otydliggjort styrelsens ansvar som skulle omfatta halva verksamheten. Myndigheterna har vid olika tillfällen framfört sin oro över den framtida utvecklingen. Vi finner det angeläget att den utredningsinriktade verksamheten vid Institutet vidareutvecklas som ett stöd för myndigheterna.

Det är viktigt att få en ökad samordning av landets kompetenser inom både den hälso- och den miljöinriktade toxikologin. Detta skulle skapa möjligheter att på ett bättre och mer integrerat sätt möta samhällets behov av beslutsstöd inom dessa områden. Den nuvarande uppsplittringen gör det också svårt att få en samlad bild av nedrustningen över hela området.

Vi föreslår att en utredning bör tillsättas för att se över den framtida miljöhälsoforskningens organisation och finansiering. Utredningen bör bl.a. belysa myndigheternas behov av kompetensförsörjning och gränsytan mellan miljömyndigheterna och den tillämpade forskningen, liksom mellan grundforskning och tillämpad forskning. De framtida rollerna för institut som Institutet för miljömedicin, Institutet för tillämpad miljöforskning, Institutet för vattenoch luftvårdsforskning m.fl. bör klarläggas. Utredningen bör analysera konsekvenserna av olika alternativ, såsom en oförändrad situation, ett sammanhållet nationellt institut med både hälso- och miljöfrågor eller en nätverksorganisation. Vi ger i det följande vissa synpunkter på de nämnda alternativen.

Modeller för ökat stöd till myndigheterna

Alternativ 1. En oförändrad situation

Även i framtiden kommer Sverige att ha behov av en stark nationell utredningsresurs som kan bidra med riktade forskningsinsatser och kvalificerade praktiska riskbedömningar av samhälleliga verksamheter i ett brett perspektiv. Som ett exempel på ett viktigt område vill vi särskilt framhålla framtagning av metoder för att påvisa lågdosexponering och komplex exponering samt orsakssamband mellan lågdos- och komplex exponering och miljö- och hälsoeffekter. Det är dock viktigt att ansvarsförhållandena tydliggörs när det gäller resurser att genomföra särskilda undersökningar som underlag för miljömyndigheternas utredningar och förslag till regeringens miljöpolitik. Vi anser att det kan finnas fördelar med att ha bred forskar- och utredningskompetens samlad inom organisationer som Institutet för miljömedicin och Institutet för tillämpad miljöforskning. Det är viktigt att den myndighetsinriktade verksamheten har ledningens uttalade stöd, att den tydliggörs verksamhetsmässigt och ekonomiskt samt att den omfattas av ett aktivt planerings- och utvecklingsprogram. Annars riskerar de inomvetenskapliga frågorna att ta överhanden i konkurrensen om anslag och positioner i den akademiska världen.

Alternativ 2. Ett samlat institut för både hälso- och miljöfrågor, ett miljöhälsoinstitut

En annan lösning är att inrätta ett samlat nationellt institut för miljö- och hälsofrågor under regeringen med uppgift att ge stöd till myndigheterna. Institutet skulle vara en kvalificerad brobyggare mellan forskningen och tillämpningen vid myndigheterna och svara för att vetenskapliga resultat överförs i en form som kan vara administrativt användbar. Institutet kunde också bedriva myndighetsinriktad ut-

bildning för kvalificerade handläggare i det internationella förhandlingsarbetet.

Vi anser att ett sådant nytt nationellt institut skulle ta över Institutet för miljömedicin och Institutet för tillämpad miljöforskning forsknings- och utvecklingsverksamhet. Institutet skulle i de projekt som behöver forskningsstöd samverka med de statliga forskningsorganen. Fördelarna är att kompetens när det gäller tillämpad forskning kunde samlas i en organisation.

Finansieringen av ett nationellt institut för hälso- och miljöfrågor bör diskuteras med utgångspunkt från vilka som kan vara tänkbara intressenter inklusive sådana utanför den statliga sektorn. Kemikalieinspektionens basverksamhet finansieras idag med avgifter från de företag som sätter ut kemiska produkter på marknaden. Vi anser att en intressentfinansiering som inbegriper tillverkare och importörer av kemiska produkter bör kunna diskuteras även för ett nationellt institut. Med hänsyn till det breddade perspektiv mot varor som lägs fram i detta betänkande föreslår vi att andra grupper inom näringslivet, t.ex. tillverkare av plaster och elektronik borde inbegripas i diskussionerna. Vi anser att en sådan intressentfinansiering ligger i linje med ett utvidgat producentansvar.

Alternativ 3. En nätverksfunktion med forskare över hela landet

Vi har också övervägt möjligheten att bilda ett nätverksorganiserat forsknings- och expertstöd riktat till miljömyndigheterna. Det innebär att man knyter samman befintliga forsknings- och expertresurser inom miljöområdet i landet i ett nätverk med syfte att kunna ge myndigheterna erforderligt stöd. I nätverket kunde också ingå europeiska och internationella institutioner. På så sätt erhålls en mycket bred kompetensbas. Förslaget förutsätter att det finns en knutpunkt - ett nav eller nod - inom nätverket för att

kanalisera efterfrågan och vidarebefordra uppgifter om kompetens. En nackdel med detta arbetssätt är att det kanske inte kommer att finnas någon institution som kan uppfylla myndigheternas krav på att långsiktighet tillgodoses, när det gäller miljörelaterade samhällsdata som underlag för olika slags utredningar.

Vi ser vissa fördelar i att ha ett nätverksorganiserat forsknings- och expertstöd till myndigheterna. Därigenom erhålls flexibilitet och resurserna låses inte i en särskild organisation. Information om tillgänglig kompetens kan snabbt fås fram via nätverket. Det finns nackdelar vad gäller det långsiktiga undersöknings- och datasammanställningsbehovet eftersom ingen av dessa institutioner kan ta "kommersiellt" ansvar för sådan verksamhet. För att det skulle fungera i praktiken borde den myndighet som utgör noden ha vissa medel att initiera och i viss mån stödja en verksamhet av detta slag.

5.4. Miljöövervakningen av kemikalier förbättras

Kemikommittén föreslår:

Ett förslag inom ramen för det svenska miljööver-

vakningsprogrammet tas fram för hur nyligen beslutade begränsningar och/ eller frivilliga åtaganden kan följas upp

En plan tas fram över hur Esbjergdeklarationens

mål ska mätas

EU:s miljöövervakningsprogram för kemikalier bör

utvecklas

Sverige bör aktivt driva på att OECD:s nyligen

inledda arbete med miljöövervakning utvecklas vad avser kemikalier

Regeringen bör pröva om en breddad miljöövervak-

ning av kemikalier kan bekostas via kemikalieavgifter.

Kemikaliekontroll och miljöövervakning

Kemikaliekontrollen syftar till att förebygga att skador på människors hälsa och i miljön förorsakas av kemiska ämnen.

Miljöövervakning är ett viktigt och i vissa avseenden unikt instrument för att kunna säkerställa att vi når detta mål.

Miljöövervakningens övergripande mål

Miljöövervakning har till syfte att bl.a beskriva tillståndet i miljön genom att följa växlingar i miljöns tillstånd och visa

på av människan betingade förändringar. Övervakningen ger underlag för bedöma att hotbilden genom att identifiera lokala och globala miljöproblem. Den kan användas för att formulera mål och för att prioritera och besluta om åtgärder. Inte minst kan övervakningen användas för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder.

Miljöövervakningen ger facit

Våra kunskaper om förekomsten av kemikalier i miljön är i stort sett begränsade till ett fåtal långlivade och bioackumulerbara ämnen som DDT, PCB, vissa andra bekämpningsmedel och dioxiner. De flesta av dessa ingår i nationella och internationella övervakningsprogram sedan lång tid tillbaka. Genom dessa program har vi till exempel kunnat avläsa att halterna av DDT och dess nedbrytningsprodukter snabbt minskat efter det att ett förbud mot användningen infördes på 70-talet. Slutsatsen är att förbudet var både nödvändigt och effektivt.

Begränsningar i användningen av andra kemikalier har i allmänhet inte kunnat utvärderas på ett bra sätt på grund av miljöövervakningens inriktning på ett fåtal kemikalier. Undantagsvis har myndigheterna genom egna undersökningsinsatser kunnat konstatera minskade halter och lägre grad av påverkan efter införda begränsningar. Ett exempel är organiska tennföreningar i båtbottenfärger. Kemikalieinspektionen initierade ett program för att mäta såväl halterna i exponerade miljöer, främst småbåtshamnar, som påverkan på mikroalger. Resultaten har entydigt visat att begränsningen var påkallad och effektiv.

Kemikaliefrågornas roll inom miljöövervakningen

Kemikaliefrågorna har på senare tid fått en allt mer framträdande plats i miljövårdsarbetet. Kunskapen om förekomsten av framför allt organiska kemiska ämnen i den

svenska miljön är dock mycket begränsad. Inget av de 1 000 mest använda organiska kemiska ämnena i Sverige ingick i nationella övervakningsprogram i Sverige före år 1996. Det s.k. miljögiftprogrammet omfattar f.n. analys av vissa tungmetaller och klassiska organiska miljögifter (t.ex. DDT, PCB, lindan, toxafen och klordan).

För att beskriva tillståndet, bedöma hotbilden, lämna underlag för åtgärder och följa upp vidtagna åtgärder inom kemikalieområdet behöver miljögiftprogrammet kompletteras med analyser av kemiska ämnen som nu är i bruk. Vid en sådan komplettering bör man kunna dra nytta av de erfarenheter man har i andra länder. I Japan t.ex. har den kontinuerliga övervakningen av de klassiska miljögifterna kompletterats med analys av prover i luft, vatten, sediment och fisk från 42 platser i landet. Varje år analyseras förekomsten av ca 50 ämnen i dessa prover. Programmet har löpt sedan år 1974 och fram till år 1993 hade 732 ämnen analyserats.

År 1996 startade ett projekt, Screening av organiska ämnen och metaller, inom den svenska miljöövervakningen efter japansk modell med provtagning och analys av ett tiotal klorerade lösningsmedel. Projektet fortsätter år 1997 med provtagning och analys av ytterligare ett antal ämnen (lösningsmedel, klorparaffiner, metaller). Projektet utgör ca 1 % av den totala budgeten för miljöövervakningen. Projektet kan vara ett bra instrument för att utveckla den kemikalierelaterade miljöövervakningen.

Miljöövervakningen av kemikalier måste breddas och användas för att följa upp mål

Övervakningsprogrammen har varit i stort sett oförändrade under de senaste decennierna. Inriktningen har varit snävt fokuserad på ett litet antal väl kända och väl karakteriserade föroreningar. Många åtgärder mot kemikalier som

vidtagits under senare år har därför inte kunnat följas upp via miljöövervakningen.

Miljöövervakningsutredningen har nyligen avlämnat sitt betänkande Övervakning av miljön SOU 1997:34. En av utredningens slutsatser är att det miljöövervakningsprogram som finns i dag under alla omständigheter behöver arbetas om i framtiden. Skälet till detta är bl.a. besparingskrav, samt att det behöver anpassas till nya miljömål och kvalitetskrav och till EU:s framtida direktiv.

Vi anser att både nationella och internationella övervakningsprogram av kemikalier bättre bör spegla aktuella problem. Inom ramen för det svenska miljöövervakningsprogrammet för kemikalier bör tas fram ett förslag för hur nyligen beslutade begränsningar eller frivilliga åtaganden kan följas upp. Det pågående screeeningprogrammet bör på sikt kunna ge ett underlag för utvecklingen av den reguljära verksamheten. Den europeiska miljöbyrån bör i samarbete med Oslo-Pariskommissionen och Helsingforskommissionen också ta fram en plan för hur uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål ska mätas. I programmet måste också ingå en ökad effektövervakning.

Även de internationella övervakningsprogrammen för kemikalier bör i högre grad än tidigare användas för uppföljning av internationella beslut om begränsningar. Sverige bör påverka EU:s program om kemikalier i miljön i denna riktning (se avsnitt 6.3).

Sverige bör också aktivt driva på OECD:s nyligen inledda arbete med miljöövervakning inom arbetsgruppen för farooch riskbedömning under OECD:s kemikaliegrupp.

Vi har erfarit att det nuvarande miljöövervakningsprogrammet har svårigheter att av resursskäl uppfylla riksdagens mål. Vi anser att det är företagens ansvar att ta reda på hur deras kemikalier uppträder i den yttre miljön. Den breddade övervakningen kan enligt vår mening ses som en

del av myndighetstillsynen ur yttre miljösynpunkt. När det gäller kemikalier menar vi därför att man bör pröva om kostnaderna för en breddad miljöövervakning kan täckas av avgifter som tas ut av tillverkare och importörer i likhet med de avgifter som tas ut för att täcka kostnaderna för Kemikalieinspektionens verksamhet.

5.5. Verktyg tas fram som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet

Kemikommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att vidareut-

veckla verktyg som underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet. Exempel på sådana verktyg är - handböcker - listor över ämnen och produkter - databaser om utbytesmöjligheter - hänvisningsservice - utbildningsinsatser - kunskaps- och kompetensstöd till små företag

Branschorganisationerna ger kunskapsstöd i kemi-

kaliefrågor till småföretagen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att föreslå när

ekonomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetet.

Kunskap och information underlättar det marknadsdrivna kemikaliearbetet

Det marknadsdrivna kemikaliearbete har kommit att bli allt viktigare för utvecklingen av mindre riskabla varor.

Vid sidan av miljökrav vid upphandling är arbete med att minska riskerna med kemikalieanvändningen inom den egna verksamheten av stor betydelse. En viktig del av detta arbete är utbyte av kemiska ämnen och varor mot mindre riskabla.

Därvid är det viktigt att även uppmärksamma möjligheterna att använda alternativa icke kemiska metoder som ersättning för kemikalier.

Vid upphandling av varor är det inom många områden angeläget att även ställa krav på varornas hållbarhet och uppgraderbarhet.

Verktyg som underlättar det marknadsdrivna miljöarbetet kan utgöras av handböcker t.ex. "Bra Kemval", blanketter, listor över ämnen eller produkter, databaser som samlar information om utbytesmöjligheter och renare teknik etc.

Innehållsdeklaration för varor är ett mycket viktigt hjälpmedel vid upphandling. Utredningar av ämnen och material i särskilda produkttyper och vilka problem dessa ämnen och material kan orsaka är värdefullt underlag vid utveckling av miljöanpassade produkter och vid arbete med kriterier och krav vid upphandling. Beskrivning av motiven för att ställa krav vid upphandling kan i sig vara ett hjälpmedel. Kemikalieinspektionen har under senare år tagit fram sådana rapporter t.ex. "Rena smörjan" (1992), "Nya hjulspår - en produktstudie av gummidäck" (1994) och "En nyans grönare" (1996). Naturvårdsverket har publicerat ett flertal rapporter, bl.a. "Textiliers miljöeffekter" (1991), "Textilier" (1996), och "Gummikemikalier" (1995), "Färgkemikalier" (1996) och "Plaster" (1996).

I den enkät vi ställt till ALMI-kontoren, branschorganisationer och myndigheter rörande samarbetet myndigheter och näringsliv har några instanser nämnt kunskapsbrist som ett

mycket stort problem för företagens möjligheter att använda utbytesregeln enligt lagen om kemiska produkter.

Ökade kunskaper om kemikaliers miljöfarlighet är en förutsättning för att förbättra de mindre företagens situation

Ett enskilt företag omges av en rad aktörer t.ex. kunder, anställda, arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer, myndigheter, finansinstitut och massmedier. Det är alltså inte enbart marknadens kund/leverantörförhållande som påverkar företaget.

Det finns fall där mångåriga kunder helt plötsligt ställer småföretagen inför andra krav på receptur eller kvalitet krav som företagen inte kunnat motsvara eftersom de inte haft den beredskapen eller kompetensen.

I takt med att miljöintresse och miljökrav ökar i samhället kommer företaget också att påverkas via de övriga aktörerna. Sett i ett något längre perspektiv är det viktigt för företaget att kunna utveckla en egen miljöprofil om företaget ska klara sig i konkurrensen.

Det föreligger stort behov av stöd på kemikalieområdet främst till små och medelstora företag. Sådant kunskapsoch kompetensstöd kan kanaliseras på olika vägar. Det finns exempel på lyckade företroendeskapande kemikalieinriktade projekt där småföretag deltagit t.ex. Kemikaliesvepet i Göteborg och Miljöresurs Linné i Kronobergs och Jönköpings län. Man bör i stor utsträckning ta lärdom eller erfarenheter från dessa och liknade projekt när det gäller kompetens- och kunskapsstöd till småföretag. Det är viktigt med kommunikation och dialog i sådana projekt om de ska bli förtroendeskapande och framgångsrika.

Kunskaps- och kompetensstöd behöver ges olika inriktningar

De mindre företagen har först och främst behov av information om var det finns sakkunskap att tillgå för att få hjälp med kemiska hälso- och miljöproblem eller förebyggande av sådana.

Ett informationsstöd om lämplig sakkunskap kan organiseras genom att en hänvisningsservice utvecklas. Denna service ska först och främst gå ut på att ge upplysningar om var sakkunskap kan hämtas, dvs. tämligen rak och snabb information som inte ska kosta mycket att anlita.

Småföretagaren är oftast en person med många olika funktioner i företaget och har därmed begränsat tidsutrymme för varje funktion. Poängen med en hänvisningsservice är därför att frågeställaren får direkt svar på sin fråga så att personen i fråga snabbt kan agera vidare för att söka lämplig sakkunskap. Idag finns inom Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, en sådan verksamhet i liten skala.

Utbildning och upplysning

Många mindre företag behöver grundläggande kunskaper om kemiska risker och om hur dessa kan motverkas. Vidare behövs information och upplysning i lagstiftningsfrågor samt om läget när det gäller det internationella kemikaliearbetet.

Det behövs också utbildningsinsatser som inriktar mot miljöanpassade produkter och varor.

Hänvisningsservice och utbildningsinsatser kommer att leda till behov av sakrådgivning i kemikaliefrågor och teknikrelaterade kemikaliefrågor. I dag finns en relativt begränsad tillgång till sådan rådgivning. Här finns ett stort behov av

denna slags kompetens som i dag finns enbart hos vissa branschforskningsinstitut och ett begränsat antal konsultföretag.

Vi vill att ansvaret för att denna slags kompetens kommer till stånd, först och främst ska ligga på småföretagen själva. Det är dessa som är efterfrågare och mottagare av sakrådgivning. Först då efterfrågan uppstår kommer andra aktörer att kunna satsa på att ge sakrådgivning.

Vår slutsats är att industrins branschorganisationer bör stödja denna slags rådgivning på lämpligt sätt först och främst genom information om tillgänglig sådan kompetens. Det kan förväntas ett stort utvecklingsbehov för denna slags rådgivningsverksamhet. Den kunskap och kompetens som finns på arbetsmiljöområdet bör utnyttjas.

Vi tycker att kunskapsstödet först och främst bör vara ett övergripande ansvar för de specifika branschorganisationerna. Kemikontoret har t.ex. inrättat småföretagarservice för rådgivning och kunskapsstöd i kemikaliefrågor.

När det gäller stöd och vägledning till småföretagen har Plast- och kemibranscherna nyligen tillsammans med Sveriges Verkstadsindustrier och Grafiska Företagens Förbund initierat ett teknikspridningsprojekt, LINK. Projektet stöds av Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK. Plast- och Kemibranscherna har även ett avtal med NUTEK för utveckling och spridning av miljödeklarationer för små och medelstora företag. Industriförbundet har gett ut "Miljöskyddshandbok".

En annan väg är att integrera kemikaliestöd i andra slags stödformer riktade till företag t.ex. via ALMI Företagspartner. ALMI genomför i dag utbildningar inom t.ex. miljöledningsstöd riktade bl.a. till mindre företag.

Myndigheterna bör medverka på lämpligt sätt med stöd särskilt till småföretagen i deras kemikaliearbete t.ex. via det

regionala arbetet enligt nätverksmodellen som vi föreslår i avsnitt 5.2.

Goda exempel bör belönas

I flera länder har det utvecklats premieringssystem där myndigheterna uppmärksammar företag som gör särskilt stora insatser för att minska belastningen på hälsa och miljö från den egna verksamheten. Det kan avse såväl utsläppsminskningar som produkter med mindre miljöbelastande innehåll. Premieringssystem anses kostnadseffektiva av de inblandade myndigheterna. De har som regel medfört avsevärda vinster för miljön för en ringa arbetsinsats från myndigheterna.

Premieringssystem är en viktig del av näringslivets verksamhet. På en marknad med hård konkurrens är det ett tungt marknadsföringsargument att bli utpekad som ledande i något avseende som är viktigt för kunden, t.ex. pris, säkerhet eller service. Det marknadsdrivna miljöarbetet bör utnyttja dessa mekanismer för att ytterligare stimulera utvecklingen av miljöanpassade kemikalier och varor. I det nya arbetssätt som vi föreslår kan premieringssystem spela en viktig roll.

Myndigheterna bör kunna bidra genom att t.ex. utmana företag och organisationer. Ett exempel är Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets projekt rörande nickelkadmiumbatterier. Man bör också mer systematiskt pröva andra modeller, t.ex. att utse årets miljöföretag, att belöna "grön kemi" eller att utfärda miljödiplom. Vi anser att Kemikalieinspektionen bör få i uppdrag att ta fram förslag till sådana premieringssystem.

Andra styrmedel i kemikaliepolitiken

Vi anser att ekonomiska styrmedel är befogade att använda jämte andra styrmedel för att minska användningen av farliga kemikalier för vilka det finns substitut i syfte att påskynda en utveckling till rena och enkla varor. Vi har närmare beskrivit en lämplig strategi för ekonomiska styrmedel på kemikalieområdet i avsnitt 4.14.

I bilaga 2 belyses använda styrmedel och deras betydelse för måluppfyllelsen. En iakttagelse som kan göras är att ett styrmedel ofta förutsätter ett eller flera andra styrmedel. Det framgångsrika arbetet med halveringsprogrammet för bekämpningsmedelsanvändningen understryker snarare att det behövs en samverkan mellan styrmedlen.

Vi anser att det framförallt är i det varugruppsinriktade arbetet som det kan vara lämpligt att använda ekonomiska styrmedel. Det kan t.ex. ha utvecklats ett bättre miljöanpassat substitut inom en viss varugrupp. Ett högre pris kan göra att varan inte kan konkurrera med andra, från miljösynpunkt sämre, varor. Det kan då vara befogat att använda ekonomiska styrmedel för att ge den bättre varan möjlighet att etablera sig på marknaden.

Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att föreslå hur och när ekonomiska styrmedel kan användas i det varugruppsinriktade arbetssättet.

Vi har också övervägt en lösning som tar sikte på att få till stånd en obligatorisk kemikalieförsäkring - en ansvarsförsäkring för kemiska produkter som förs in på marknaden av tillverkare och importörer av kemikalier.

Syftet med denna försäkring skulle vara att därigenom åstadkomma en minskning av mängden från miljö- eller hälsosynpunkt farliga eller osäkra kemikalier, en bättre kontroll av de produkter som säljs eller används samt bättre

ekonomiska ersättningsmöjligheter för den som drabbas av de kemiska produkternas negativa effekter.

Premierna skulle därför kunna sättas efter den bedömda risken med de kemiska produkterna.

Vi har av tidskäl inte haft möjlighet att gå närmare in på förslaget eller frågor kring detta. Frågan har utretts bl.a. av Miljöskadeförsäkringsutredningen Miljöskadeförsäkringen i framtiden ( SOU 1993:78).

Vi anser att en kemikalieförsäkring kan vara ett instrument i kemikaliepolitiken och att försäkringsfrågan därför återigen bör ses över.

5.6. En modell för en hållbar kemikalieanvändning

Kemikommitten föreslår:

Kemikaliemodellen används av företagen i kemika-

liearbetet.

När det gäller kemikalier handlar försiktighetsprincipens tillämpning om att minska risker från användningen av kemikalier med misstänkt hälso- och miljöpåverkan. Idag används många kemikalier vars hälso- och miljöpåverkan är okänd.

Att använda försiktighetsprincipen i kemikalievalet är ett sätt att vara förutseende istället för att i efterhand förbjuda och restaurera. Detta bör genomsyra arbetet för en hållbar uteckling.

Försiktighetsprincipen har etablerats i internationella överenskommelser under de senaste åren. För att komma

vidare i tillämpningen av denna princip krävs förtydliganden av hur, när och av vem den ska tillämpas.

En modell för hur detta kan ske i det dagliga arbetet utvecklas nedan. Modellen kan användas som en vägledning för företagen i kemikaliearbetet.

Kemikaliemodellen

1) Eftersträva så enkla och rena varor som möjligt.

2) Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt.

3) Varor ska inte innehålla stoppämnen (organiska lång-

livade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly) eller ämnen som ger upphov till bildning av stoppämnen. Varor ska inte heller innehålla av människan framställda cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen.

4) I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas.

Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produktionsprocessen som ett mellansteg.

5) Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske av

stoppämnen eller ämnen framställda av människan som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande.

6) För de ämnen som används eller uppkommer i någon del

av varans livscykel ska företagen visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att varan är säker för sin användning på både kort och lång sikt.

7) Utbytet av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och miljö-

synpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig bedömas på basen av tillgänglig kunskap.

Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex. - att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen som är

snabbare än nedbrytningen - att de är väl undersökta med avseende på hälso- och

miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan eller i processen under hela varans livslängd liksom de utsläpp till miljön som kan uppstå i olika led.

5.7. Konsumenter och inköpare ställer krav

Kommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ge allmän-

heten och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor

Kemikalieinspektionen och Konsumentverket ut-

vecklar gemensamt information till Grön Databas.

Tyngdpunkten i miljöarbetet har alltmer förskjutits mot varorna och de problem som uppkommer när de används eller när de har förbrukats. Därvid har också miljökrav vid upphandling kommit att få en allt större betydelse för utvecklingen mot mindre farliga produkter. Företag, offentliga verksamheter och enskilda konsumenter tar i allt större utsträckning hänsyn till riskerna för hälsa och miljö med varan när de gör sina upphandlingar.

Denna utveckling sker genom att organisationer och enskilda frivilligt tar ett ansvar för konsekvenserna av sin verksamhet.

Beslut om miljöhänsyn vid upphandling har fattats i företagen och för den offentliga verksamheten på olika lokala och regionala nivåer. Därigenom bidrar de också aktivt till att driva på utvecklingen mot kretsloppsanpassade varor. Ett sådant ansvarstagande är helt i överenstämmelse med andan i Agenda 21-arbetet och med ansvarsfördelningen enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP).

Regeringen har gett Nämnden för offentlig upphandling i uppdrag att beställa utbildning från Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen avseende miljöanpassad upphandling för inköpare vid de statliga myndigheter som för närvarande håller på att införa miljöledningssystem.

Vi bedömer att miljökrav vid upphandling och inköp kommer att vara en central del i det framtida miljöarbetet. Vår slutsats är att åtgärder därför behöver vidtas från samhällets sida för att stödja och underlätta en vidareutveckling och ökad utbredning av upphandling med miljökrav. Det är också viktigt att påvisa motiven för och det angelägna i detta arbete.

Vi anser att miljökrav generellt ska vägas in vid offentlig upphandling. Också övriga konsumenter bör uppmuntras att ställa miljökrav vid upphandling eller inköp.

Vi föreslår att Kemikalieinspektionen, som ett led i arbetet med miljökrav i upphandling, får i uppdrag att ge allmänheten och näringslivets inköpare och produktutvecklare information om vilka ämnen som inte ska förekomma i varor.

Vi har erfarit att Konsumentverket på regeringens uppdrag tar fram ett förslag till Grön Databas i syfte att nå ut brett till allmänhet med information som rör varors miljöpåverkan. Databasen ska användas i informationsarbete på kommunal nivå samt i organisationer och på myndigheter.

Vår bedömning är att databasen kan utgöra en strategisk länk i kemikaliearbetet vad gäller att sprida information till konsumenter.

Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen och Konsumentverket gemensamt utvecklar information till Grön Databas.

Vi anger i avsnitt 2.2 att de av oss föreslagna målen ska brytas ner till åtgärdsmål som är användbara för konsumenten. Vi anger också att myndigheterna på kemikalieområdet, sektorsmyndigheter och företagen bör bryta ner målen till egna verksamhetsmål.

Vi anser att ansvaret för arbetet med åtgärder för konsumentmålen närmast ligger på Konsumentverket med hänvisning till verkets särställning som företrädare för konsumentledet.

5.8. Ökad samverkan mellan myndigheter och industrin

Kemikommittén föreslår:

Branschgrupper bildas framför allt på den regiona-

la nivån mellan näringslivet och myndigheterna

Samrådsgrupper bildas mellan regeringen, myn-

digheter och industrin

Permanenta beredningstillfällen etableras mellan

regeringen och kemiindustrin i aktuella EU-frågor

Särskilda överläggningar bör ske mellan regeringen

och grupper av företag eller branscher i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen.

Industrins initiativ

Vid en sammankomst som Kemikontoret anordnade med Kemikommittén i februari 1997 diskuterades flera olika former för ökat samarbete mellan staten och industrin (se bilaga 12). Kemiindustrin föreslog bl.a. följande.

För att öppna för riskbegränsningsarbete på nationell nivå vid sidan av det regelstyrda riskbegränsningsarbetet bör enligt kemiindustrin överenskommelser kunna ske mellan staten och industrin där industrin åtar sig att genomföra riskbegränsningsåtgärder. Som ett komplement till sådana överenskommelser vill kemiindustrin att dessa ska kunna prövas i en särskild kemikalienämnd. Vidare föreslog kemiindustrin att branschgrupper och samrådsgrupper inrättas som fora för fortsatt riskbegränsningsarbete.

Frivilliga åtaganden och samverkan

Åtaganden från kemiindustrin befäst i överenskommelser eller avtal mellan industri och staten förekommer i vissa länder. Flera länder har utvecklat kompletterande arbetsformer gentemot företagen som inte bygger på regler och/eller tillsyn. Sådana avtal finns t.ex. på kemikalieområdet i Nederländerna. Erfarenheterna från Nederländerna är goda av detta slags riskbegränsningsarbete.

Avtalen i Nederländerna är frivilliga överenskommelser mellan olika parter, t.ex. industriförbund på ena sidan och departement, myndigheter och kommunförbund på den andra sidan. Kontrakten har civilrättslig status. Kontrakten används som instrument för genomförande av miljömål på områden där det redan finns lagstiftning. Överenskommelserna är ett komplement till lag och föreskrifter men kan uppmuntra industrin att vidta t.ex. riskbegränsningsåtgärder för att föregå kommande skärpning av miljöregler.

Kontrakten utgår från väldefinierade mål som lätt kan följas upp, från ett begränsat antal avtalsslutande parter med väl definierade ansvarsområden, många eller alla berörda företag villiga att delta i en överenskommelse samt från full insyn för allmänheten och politiska institutioner.

Det holländska exemplet med regelrätta avtal mellan regering och respektive bransch är kanske det mest genomarbetade. Liknande avtal förekommer också i Österrike. I USA har miljömyndigheten utvecklat gemensamma projekt med olika branscher i syfte att identifiera möjligheter till riskreduktion. Norge har tillskapat en stiftelse, GRIP, med deltagande av regering, centrala och lokala myndigheter, näringslivets organisationer och miljörörelsen för att utveckla ett grönt näringsliv m.m. I Danmark har regeringen träffat en överenskommelse med det danska näringslivet om åtgärder för att minska tillflödet av miljöskadliga ämnen till avfalls- och förbränningsledet från PVC-användningen.

Ett annat slags samarbete bedrivs i Holland mellan stat och miljöorganisationer. Det innebär att miljörörelsen får granska statens överenskommelser med industrins olika branscher.

Ytterligare en annan form av samarbete mellan industri och staten utgörs av det amerikanska sk. 33/50-initiativet (se bilaga 5). Företag som ansluter sig till detta system får positivt erkännande av den amerikanska miljömyndigheten när angivna mål uppnås.

Frivilliga åtaganden från industrin förekommer i samband med att olika ämnen eller ämnesgrupper kommer i fokus för myndigheternas utredningsarbete med sikte på regler för begränsning. Företagens frivilliga åtaganden är ibland avsedda att förebygga eller förhindra införande av regler som anses hämma utvecklingen. Sådana åtaganden behöver inte innebära något djupare samarbete med myndigheterna. Snarare kan de ibland fungera som ett hinder för samarbete

genom att industrin hävdar sin förmåga att åstadkomma en förändring helt utan inblandning.

Vi lämnar inget förslag beträffande frivilliga överenskommelser men har erfarit att ett arbete har inletts inom Nordiska ministerrådet vad gäller frågor om frivilliga överenskommelser inom miljöpolitiken. Arbetet ska utmynna i en rapport om "Användning av frivilliga överenskommelser i miljöpolitiken".

Arbetet inriktas på att analysera konsekvenserna av att använda frivilliga överenskommelser mellan industri och myndigheter som ett sätt att bredda skalan av politiska instrument i syfte att göra miljöpolitiken mer effektiv.

Rapporten ska bl.a. mynna ut i en slutsats om att frivilliga överenskommelser kan ses som ett komplement eller ett alternativ till andra miljöpolitiska instrument.

Även inom EU pågår arbete med sikte på att införa frivilliga överenskommelser, s.k. miljöavtal. Kommissionen vill, bl.a. mot bakgrund av EU:s femte miljöhandlingsprogram, verka för en bredare användning av olika styrmedel inom miljöpolitiken.

Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvändning underlättas om det kan ske i samverkan mellan myndigheterna och industrin.

Naturvårdsverket har sedan början av 1990-talet arbetat med att genomföra begränsning av användningen av miljöfarliga kemikalier inom industrin. Arbetet har skett i samverkan med industrin och berörda myndigheter och det pågående arbetet beskrivs i Naturvårdsverkets plan för kemikaliearbetet, rapport 4577 och rapport 4699. En redovisning av uppnådda resultat lämnades till regeringen under våren 1997, Lägesrapport 4706.

Det finns också exempel på kemikalieprojekt där myndigheter och branscher samverkat om riskbegränsande åtgärder t.ex. Göteborgsregionens projekt Rena Smörjan.

Ett intressant exempel på samverkan mellan myndigheter och företag från bostadsektorn gäller teknikupphandling för upprustning av ventilationsanordningar i flerbostadshus. Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, uppmanar tillsammans med de största bostadsföretagen bostadsbranschen att ta fram förslag till upprustning av ventilationsanordningarna. Detta sker i form av teknikupphandlingstävling för att få fram kostnadseffektiva åtgärder. Detta är åtgärder vi anser bör vidtas i det nya myndighetsarbete som föreslås i avsnitt 5.2.

Arbetet med begränsning av risker med kemikalieanvändning underlättas om det kan ske i samverkan mellan myndigheterna och industrin. Kemikommittén framhåller det värdefulla i att samverkansformerna mellan myndigheter och näringsliv ytterligare utvecklas genom bildandet av branschgrupper mellan berörd industri och myndigheterna framför allt i arbetet på den regionala och lokala nivån.

I det nya arbetssätt som vi föreslår att de centrala myndigheterna ska använda, (se avsnitt 5.2) är industrin och övrigt näringsliv en självskriven part i det nätverk som myndigheten ska bilda.

Samrådsgrupper

Det är en fördel för det svenska kemikaliearbetet om den svenska kemiindustrin och andra aktörer är samrådsparter i så tidigt skede som möjligt i en beslutsprocess rörande kemikaliefrågor. Framför allt ger det bättre förutsättningar att få genomslag internationellt och på EU-nivå för svenska förslag och ståndpunkter.

Industrin har anfört att den i dagsläget har bristande kännedom om och delaktighet i det svenska internationella arbetet, speciellt EU-arbetet. Svensk industri får därigenom svårigheter att i kontakt med europeisk industri förklara de svenska argumenten i kemikaliepolitiken.

Industrin vill genom etablering av samrådsgrupper med myndigheter och departement bl.a. hjälpa till med att ta fram sakunderlag och bilda allianser i frågor där industrin och staten är överens. Detta framfördes som ett önskemål från industrin vid den sammankomst som Kemikontoret anordnade med Kemikommittén.

Vi föreslår därför att samrådsgrupper etableras mellan regeringen, myndigheter och industrin som forum för diskussioner och samråd i övergripande kemikaliefrågor på nationell, EG- resp. internationell nivå. Därigenom kan industrin på ett tidigt stadium få information om vilka aktuella frågor som drivs internationellt. Detta är viktigt inte minst med tanke på industrins möjlighet att driva samma frågor i sina internationella kontakter.

Vi föreslår vidare att det etableras permanenta beredningstillfällen, förutom de som redan förekommer idag inför ministerrådsmöten, mellan regeringen och kemiindustrin i löpande aktuella EU-frågor, där givetvis aktuella internationella frågor också kan belysas.

Vi föreslår också att särskilda överläggningar bör ske mellan regering och grupper av företag i syfte att genomföra åtgärder för att nå de kemikaliepolitiska målen.

5.9. Försiktighetsprincipen bör få en bredare tolkning

Kemikommittén föreslår:

En tolkning förordas som ger försiktighetsprincipen

en bredare betydelse av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang motsvarande de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet.

Försiktighetsprincipen och dess tolkningar

Försiktighetsprincipen i dess ursprungliga betydelse var mycket bred. Under senare år kan man dock finna tendenser till en uppdelning i tre tolkningar som alla gör anspråk på att i olika sammanhang vara försiktighetsprincipen:

11. Försiktighetsprincipen i betydelsen av de allmänna försiktighetsmått man förväntas iaktta i miljösammanhang

2. Försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma

3. Försiktighetsprincipen i betydelsen omvänd bevisbörda vid misstanke om miljöproblem.

Det kan tyckas att det inte har stor betydelse hur man i olika sammanhang definitierar försiktighetsprincipen. Det finns emellertid en aspekt där definitionen är betydelsefull. Riodeklarationens princip 15 har följande lydelse:

"I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas

möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

I internationella miljösammanhang har försiktighetsprincipen aldrig entydigt definierats trots att den omnämnts i flera konventioner. Riodeklarationens omnämnande säger i första meningen att försiktighetsprincipen ska tillämpas. Den andra meningen innehåller vad som skulle kunna vara en definition av principen. Men formuleringen kan lika gärna vara en precisering av när en speciell typ av försiktighet ska visas.

Det är troligen så att olika nationer har tolkat texten i Riodeklarationens princip 15 på skilda sätt. Den svenska delegationens tolkning var enligt utsaga att försiktighetsprincipen ska användas i vid mening och inte är att jämställa med den andra meningen i 15:de principen.

Som ovan nämnts har försiktighetsprincipen aldrig definierats i internationella miljösammanhang. Frågan är om betydelsen av precautionary och precaution i engelska språket är så tydlig och användbar att en definitition av begreppen precautionary principle och precautionary approach inte behövs.

Ordet precaution har i engelska språket en väl definierad betydelse av att man gör något i förväg för att förebygga problem för att undvika fara, skada eller olägenhet eller för att försäkra sig om ett fördelaktigt resultat.

En annan möjlighet att finna vägledning i denna fråga är att undersöka hur uttrycket precautionary approach i Riodeklarationens princip 15, som på svenska återgivits med försiktighetsprincipen, förekommer i Agenda 21. En sådan granskning ger vid handen att precautionary approach så som det används i Agenda 21 tycks ha en bred betydelse som avser förebyggande åtgärder för att undvika olika typer

av problem och att det avser försiktighetsmått både i sådana fall där orsaksambanden är mer klarlagda och sådana fall där det föreligger skälig misstanke om risk.

En sådan tolkning innebär också att texten i direktivet om inneslutning av genetiskt modifierade mikroorganismer (90/219/EEG) bättre kan sägas motsvara försiktighetsprincipen. Där anges nämligen att innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer bör ske på ett sådant sätt att deras möjliga negativa konsekvenser för människor, hälsa och miljön begränsas

Detta innebär också att den andra meningen i Riodeklarationens princip 15 inte ska uppfattas som en definition av försiktighetsprincipen.

I föreliggande lagrådsremiss beträffande förslag till miljöbalk används däremot försiktighetsprincipen i betydelsen att åtgärder ska vidtas så snart det finns skäl att befara skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Vi vill fästa uppmärksamheten på att det kan bli problem om uttrycket försiktighetsprincipen används dels med hänvisning till en vid betydelse i samband med Riodeklarationen och Agenda 21 och dels i en särskild och snävare betydelse i svensk lagstiftning.

Vi anser att en tolkning bör förordas som ger försiktighetsprincipen en bredare betydelse. En sådan tolkning innebär att försiktighetsprincipen får betydelsen av allmänna försiktighetsmått i miljösammanhang och närmast motsvaras av de allmänna hänsynsreglerna i lagrådsremissen beträffande förslaget till miljöbalk andra kapitlet. När det gäller lagen om kemiska produkter finns motsvarande regel i 5 §.

Principen om att åtgärder ska vidtas redan om det finns skäl att befara skada är då ett mycket viktigt specialfall för försiktighetsprincipens användning.

5.10. Ökad användning av generellt angreppssätt

Kemikommittén föreslår:

Generellt angreppssätt används i större utsträck-

ning av myndigheter och industrin.

Kemikommittén beskriver i avsnitt 4.6 principer och metoder för ett generellt angreppssätt som genom att vara egenskaps-, produkt- eller varugruppsinriktat har stora fördelar i riskbegränsningsarbetet.

Vi har i kapitel 2 redovisat ett generellt angreppssätt som bygger på egenskaperna långlivad och bioackumulerbar. Myndigheter och industri bör arbeta för att ämnen med sådana egenskaper inte används.

Tillverkare och importörer av kemiska ämnen bör utöver traditionell utredning och bedömning även utreda om kunskapsosäkerhet föreligger. De bör vidare utveckla nya metoder för bedömning under osäkerhet t.ex. i form av generella angreppssätt med utgångspunkt från ämnenas kemiska struktur eller vissa inneboende egenskaper som t.ex. nedbrytbarhet, biotillgänglighet och bioackumulerbarhet. Myndigheterna bör ge vägledning i ämnet t.ex. genom allmänna råd.

Det varugruppsinriktade arbetssättet utgår t.ex. från behov av åtgärder i olika branscher eller varugrupper och grundar sig på kunskap om kemikalier, deras användning och deras effekter på människa och miljö. Arbetet kan bedrivas i form av riktade kampanjer med samverkan mellan myndigheter och enskilda företag eller branschorganisationer.

Ett sådant angreppssätt har tydliga mottagare och använder tydliga kanaler. Det innebär att myndigheterna utför tillsyn

i bred bemärkelse. Resultaten är som regel mätbara. Arbetssättet är resurseffektivt och ger ofta förstärkningseffekter mellan leverantörer och kunder med utveckling av kundkrav som en följd.

Vi anser att ett sådant arbetssätt ska användas i ännu högre utsträckning än för närvarande. Ett sådant arbete kan med fördel bedrivas på regional nivå i nära samverkan mellan myndigheter och regionens näringsliv i projekt med bred inriktning mot både utsläpp, kemikaliekontroll och avfall. Bildande av särskilda branschgrupper och det regionala arbetet enligt nätverksmodellen, kan vara lämpliga kanaler för arbetet.

Det är framförallt i ett varugruppsinriktat arbete som användningen av ekonomiska styrmedel kan bli aktuell (se avsnitt 4.14 och 5.5).

5.11. Kriterier definieras för långlivade och bioackumulerbara ämnen

Kemikommittén föreslår:

Kriterier för långlivade och bioackumulerbara

ämnen som i ett första steg bör bytas ut

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att närmare

definiera de kriterier för långlivad och bioackumulerbar som bör användas i det stegvisa utbytesarbetet.

Vi har i vårt arbete blivit medvetna om att det saknas kriterier för vad som ska räknas som ett långlivat ämne. De tester som finns baseras på om ämnet är lätt nedbrytbart eller inte. Vi anser det angeläget att i samarbete med experter och i internationella sammanhang definiera be-

greppet långlivad. Detta är särskilt viktigt eftersom även Esbjergdeklarationen använder begreppet långlivad i sina mål. I Esbjergdeklarationen finns emellertid inga kriterier fastställda för egenskaperna långlivad och bioackumulerbar.

Vi har föreslagit en första nivå för dessa kriterier att användas inledningsvis i arbetet att byta ut ämnena (se avsnitt 2.4). Vi har gjort det för att vi bedömt det angeläget att påbörja arbetet med att definiera vad som menas med denna egenskap samt för att visa vad man minst bör utgå ifrån i utbytesarbetet.

Kemikalieinspektionen bör få ett uppdrag att allt eftersom teknikutvecklingen fortskrider höja våra föreslagna kriteriegränser för bioackumulerbarhet med syftet att närma sig de kriterier som används för dessa egenskaper i vetenskapliga sammanhang.

Metoder för att identifiera långlivade ämnen behöver utvecklas. Det kan ske bl.a. genom OECD:s kemikalieprogram (se avsnitt 7.9).

Kemikalieinspektionen bör också få i uppdrag att närmare precisera vilka tester som avses och hur resultaten ska uttolkas för kriterierna gällande långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Förslag till kriterier att användas i ett första steg finns i avsnitt 2.4.

5.12. Ökad tillsyn av produktinformationen

Kemikommittén föreslår:

Kommuner och länsstyrelser kontrollerar i samband

med tillsynen i företag att tillräckligt utredningsmaterial föreligger för de kemikalier som används

Systemtillsyn får ökad prioritet i kommunernas och

länsstyrelsernas tillsynsarbete

Systemtillsynen tillämpas även på kosmetiska och

hygieniska produkter.

Enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP) åligger det särskilt den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Med en kemisk produkt avses ämnen eller beredningar.

Vidare ska den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt bedöma produktens inneboende egenskaper från hälso- eller miljösynpunkt och bl.a. utreda

1. vilka ämnen som kan ge produkten farliga egenskaper,

2. arten och graden av de farliga egenskaperna,

3. vilka åtgärder som behövs för att skydda hälsa och miljö

vid hanteringen,

4. vilka åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från

produkten.

Var och en som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en kemisk produkt ska dessutom i en översikt sammanställa underlaget för sin bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Den ska finnas tillgänglig så länge som produkten kan förväntas vara i

användning. Kemikalieinspektionen har meddelat särskilda föreskrifter om utredningsöversikt.

Dessa slags bedömningsunderlag saknas emellertid i många fall hos avsedda företag.

Enligt 8 § (LKP) föreligger skyldighet för den som tillverkar, importerar eller överlåter kemisk produkt att genom märkning eller på annat sätt ge produktinformation ur hälso- och miljöskyddssynpunkt. Vissa regler i lagen, bl.a. om märkningsskyldighet, får av Kemikalieinspektionen föreskrivas även gälla varor.

I förslaget till miljöbalk återfinns likalydande regler om utredningsskyldighet och produktinformation.

Enligt nuvarande praxis handhar Kemikalieinspektionen tillsynen över tillverkares och importörers utredningsskyldighet. Det finns emellertid inget formellt hinder att en länsstyrelse eller kommun i sin tillsyn också kontrollerar efterlevnaden av denna utredningsskyldighet.

Vi tycker att det är viktigt att också kommunerna och länsstyrelserna, i de fall tillsyn bedrivs mot tillverkare eller importörer av kemiska produkter, uppmärksammar dessa på kravet om utredningsskyldighet och kontrollerar att man uppfyller kraven.

Systemtillsyn ges ökad prioritet

Det finns en metod inom kemikalietillsynen som benämns systemtillsyn. Det innebär att företagens interna kemikaliehantering och kemikaliepolicy gås igenom vid inspektionstillfället. Det kan t.ex. gälla märkningsbestämmelser, förpacknings- och förvaringsregler, varuinformationsblad och ansvarsfrågor inom företaget.

Systemtillsynen syftar bl.a. till att den som tillverkar, importerar, använder eller säljer kemiska produkter ska ha kunskap om gällande regler inom kemikalielagstiftningen. Den ska också ha goda rutiner i verksamhetens egen kemikaliekontroll. Systemtillsynen kommer därmed att generera en marknadsdriven utveckling av kemikaliearbetet.

Det är viktigt att denna slags tillsyn får ökad prioritet i kommunernas och länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt kemikalielagstiftningen.

Vi föreslår i avsnitt 5.14 att kommunerna också ska utöva tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter. Det innebär att systemtillsynen också bör tillämpas på dessa slags produkter.

5.13. Rätten att veta - ökad medborgarinformation

Kemikommittén föreslår:

Företagen rapporterar årligen om användning och

utsläpp av kemikalier

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att utfärda

föreskrifter om vilka ämnen som ska rapporteras av företagen.

Ökad information om miljöfrågor från företagen

Flera utredningar har nyligen berört frågan om en utvidgad skyldighet hos företagen att redovisa miljörelevant information om det egna företagets verksamhet.

Redovisningskommittén (SOU 1996:157) föreslog att det i årsredovisningslagen (1995:1554) 6 kap. 1 § skulle införas en

ändring med innebörd att företag som bedriver miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening ska lämna uppgifter i den årliga förvaltningsberättelsen om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.

Miljöinformationsutredningen (SOU 1997:4) delade Redovisningskommitténs uppfattning. Huvudsakligen avsågs dock information som kunde vägleda intressenter om finansiella frågor och utvecklingsmöjligheter hos företaget.

Redovisningskommittén avvisade tanken att använda den externa redovisningen som ett påtryckningsmedel för att utverka förändringar med avseende på miljöpåverkan i företagens verksamhet. Redovisningskommittén anförde också att uppgifterna skulle begränsas till miljöpåverkan som uppstår i företagens produktionsprocesser. Ingen information skulle behöva lämnas om eventuell miljöpåverkan vid användning av företagets produkter.

Regeringen har nyligen föreslagit att miljöinformation ska bli obligatorisk för alla företag som ska anmälas eller godkännas enligt miljöskyddslagen. Dessa företag ska redovisa effekterna av sin verksamhet i årsredovisningen.

Vad kan vi lära av andra?

Den amerikanska författningen fäster stor vikt vid medborgarnas möjlighet till insyn och delaktighet i miljöarbetet. Stora framsteg på miljöområdet har gjorts genom att göra information om företagens verksamhet och processer öppen och tillgänglig för allmänheten via media eller på annat sätt. En särskild lag tillkom 1986 som reglerar allmänhetens rätt till information om farliga ämnen som tillverkas eller används i deras omgivning, (Emergency Planning and Community Right to Know Act, EPCRA). Lagen har visat sig vara ett mycket viktigt redskap för t.ex. lokala miljöorganisationer i deras påtryckningsarbete för att få företagen att minska sina utsläpp. Det till lagen kopplade utsläpps-

registret (Toxic Releases Inventory) har tydligt identifierat vilka ämnen som varit särskilt angelägna att kontrollera. Myndigheternas ansträngningar att göra registrets databaser tillgängliga och användbara för allmänheten on-line, på cd-rom och via Internet har också haft stor betydelse. För närvarande ska förluster eller utsläpp för över 600 kemikalier rapporteras till myndigheten, som sedan publicerar uppgifterna. Alla verksamheter som har fler än tio anställda och tillverkar mer än 10 ton av någon av de uppräknade kemikalierna, eller som använder mer än 5 ton ska rapportera.

Databasen över utsläpp ger upplysningar om vilka kemikalier som släpptes ut i den lokala miljön under föregående år, hur mycket som gick till luft, mark eller vatten under ett visst år och hur mycket som fördes bort för kvittblivning, behandling, återanvändning eller energiutvinning. Man får också reda på hur mycket kemikalieavfall som behandlades på platsen, effektiviteten i avfallsbehandlingen, samt vilka aktiviteter som företaget gör för att förebygga utsläpp och återanvända kemikalier.

Myndigheterna avser att utvidga "rätten att vetaprogrammet" för att öka den tillgängliga informationen till allmänheten om kemikalieanvändningen. Det avses gälla mängden av en farlig kemikalie som tas in i en anläggning, hur mycket av den som omvandlas till produkter respektive avfall och den slutliga mängden som lämnar anläggningen.

Utsläppsdatabasen används av enskilda och intressegrupper för att påverka lokala myndigheter och politiska församlingar, för att utbilda allmänheten, för att främja samarbetet mellan näringsliv och allmänhet m.m. Den används av federala myndigheter i flera olika program bl.a. för att kontrollera efterlevnaden av andra lagar och för att skaffa överblick. Många dagstidningar och tidskrifter både på riksoch lokal nivå bevakar regelbundet databasen och gör reportage med utgångspunkt från t.ex. förändringar i utsläpp från år till år.

Ett annat exempel på hur information kan användas i riskbegränsande syfte är det s.k. förslag nr 65 (Proposition 65) från Kalifornien. Förslaget, som nu utgör lag i Kalifornien ålägger företagen att informera allmänheten när de använder cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller reproduktionsstörande ämnen i sina produkter och processer. Även här är det en informationsskyldighet från företagen som ger allmänheten kunskap om vad som hanteras vid företaget. Informationsskyldigheten kan också ge underlag för produktval, opinionsarbete och förändringar.

Inom EU finns ett system för företagens miljöstyrning och miljörevision, det s.k. EMAS. Företag som ansluter sig till systemet ska informera medborgarna om verksamheten vid företagen ur miljösynpunkt. Det är dock frivilligt att ansluta sig till systemet. I första hand kan man förvänta sig att större företag som är angelägna om en god miljöprofil kommer att ansluta sig. Många mindre företag kan välja att avstå på grund av kostnaderna för att bli certifierade. En del av de företag som väljer att inte ansluta sig är förmodligen sådana där insyn från allmänheten skulle vara värdefull och verka pådrivande på företagets miljöarbete.

Vi tror att informationsspridning om företagens kemikalieanvändning och miljöpåverkan via utsläpp och varuproduktion är en effektiv metod att åstadkomma en förbättrad kemikalieanvändning och kemikaliehantering med små insatser från myndigheterna.

Det finns goda skäl att pröva detta angreppssätt i ökad utsträckning för att främja en bättre hantering av kemikalier samt för att påskynda avveckling och utbyte av icke önskvärda kemikalier och varor.

Enligt EU:s nyligen beslutade direktiv om integrerad kontroll och förebyggande av utsläpp, kommer EU att vart tredje år publicera data över utsläpp av kemikalier. Uppgifterna gäller dock endast storföretag och endast kemikalier

som finns med i tillståndsvillkoren för verksamheten. Dessa uppgifter kommer att omfatta ett litet antal kemikalier. Företag som i sina tillståndsvillkor har gränser för specifika kemikalier ska redovisa utsläppen av dessa årligen till kommissionen och myndigheterna. Myndigheten ska se till att uppgifterna kommer till allmänhetens kännedom. Även detta gäller mycket stora företag och ett litet antal kemikalier. Direktivet kan inte anses uppfylla syftet att på ett tillräckligt sätt informera allmänheten om företagens kemikaliehantering. Direktivet är av minimikaraktär, grundat på artikel 130s i Romtraktaten, och medlemsländerna har därmed möjlighet att införa egna bestämmelser som är mer långtgående.

Skyldighet att informera

Den svenska offentlighetslagstiftningen ger stora möjligheter för medborgarna att ta del av allmänna handlingar vid svenska myndigheter.

Därigenom ges möjlighet till insyn t.ex. i enskilda ärenden om kemikalier som är föremål för granskning vid myndigheten.

Det krävs dock aktiviteter från medborgaren för att få tillgång till informationen, t.ex besök vid myndigheten, skriftväxling m.m. Någon möjlighet att få ut material från företag som inte är eller har varit föremål för ärenden vid myndigheten finns dock inte. Inte heller finns det någon skyldighet för företagen att informera medborgarna om t.ex. kemikaliehanteringen vid företaget.

Miljöbalksutredningen föreslår att uppgiftsskyldighet införs för den som yrkesmässigt hanterar kemisk produkt eller för in i eller ut sådan produkt ur Sverige. Uppgift om produkten eller dess hantering lämnas till myndighet som regeringen bestämmer (14 kap. 9 §).

Naturvårdsverket har centralt statistikansvar för utsläppsstatistik. Vi har erfarit att Naturvårdsverket inom ramen för detta ansvar upprättar ett kemikalieutsläppsregister.

Vi har erfarit att det svenska systemet är inspirerat av det amerikanska utsläppsregistret, Toxics Release Inventory, men kommer att anpassas till svenska behov och förutsättningar bl.a. med ledning av erfarenheter som vunnits vid genomförda svenska försök och internationella aktiviteter.

Vi anser att det är angeläget att en skyldighet införs för alla kemikaliehanterande företag att informera om sin hantering av kemikalier på motsvarande sätt som enligt det amerikanska systemet. Detta innebär att de årligen ska informera om användning och utsläpp av vissa specificerade kemikalier med allvarliga verkningar på hälsa och miljö.

I vårt förslag ingår att företagens användning och utsläpp av farliga kemikalier ska redovisas. I användningen ingår det som lämnar anläggningen i form av produkter. Mot bakgrund av detta och den ämnesvisa inriktningen mot både hälso- och miljöfarlighet föreslår vi att närmare föreskrifter för uppgiftslämnandet utarbetas av Kemikalieinspektionen efter samråd med Naturvårdsverket. Det pågående arbetet med utsläppsstatistik vid Naturvårdsverket bör utnyttjas.

I första hand bör uppgifter om utsläpp lämnas vidare till allmänheten, medan uppgifter om företagens användning av kemikalier är av intresse för myndigheterna för att uppskatta kemikalieflöden m.m.

Vi anser också att företagen bör ges en skyldighet att publicera sina data i lokala media. Detta ligger i linje med kemiindustrins eget program för Ansvar och Omsorg som också förordar en ökad öppenhet och ökad information om verksamheten till allmänheten.

5.14. Kosmetiska och hygieniska produkters miljöeffekter ska bedömas och tillsynen utvidgas

Kemikommittén föreslår:

Tillverkare och importörer ser till att kosmetiska

och hygieniska produkter kan bedömas utifrån risker för såväl hälso- som miljöskador

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med

Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan

Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn

över kosmetiska och hygieniska produkter.

De svenska reglerna för kosmetiska och hygieniska produkter finns i förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. Förordningen är meddelad med stöd av bemyndigande i lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Reglerna i 6 § (LKP) om utredning om bedömning av hälso- eller miljöskador är tillämpliga på kosmetiska produkter. Ansvarig myndighet, Läkemedelsverket, får meddela ytterligare föreskrifter om utredningar vad gäller kosmetiska produkters hälso- eller miljöskador.

Verksamheten inom kosmetikakontrollen har sedan 1989 koncentrerats på folkhälsoaspekter för de 14 000 kroppsvårdsprodukter som dagligen används av ett stort antal konsumenter, produkter som via avloppet kan belasta vattenmiljön. Läkemedelsverket har låtit upprätta en rapport - Miljöaspekter på kosmetiska och hygieniska produkter. Syftet med denna studie är att kartlägga ingredienser i några produktgrupper vars användning är utbredd och regelbunden. Läkemedelsverket anger att denna studie kan

ses som en första undersökning om på vilka områden ytterligare undersökningar bör göras.

Kosmetiska och hygieniska produkter är produkter som appliceras på huden eller kommer i kontakt med kroppens slemhinnor. Hälsoskyddsaspekten på användningen av sådana produkter är därför av överordnad betydelse. Med hänsyn till att mängden förekommande produkter inom området är stor och att merparten av dessa produkter efter användningen förs med avloppsvattnet till vattenmiljön är även miljöaspekterna på användningen av dessa produkter väsentlig.

Vi föreslår att den som tillverkar eller importerar kosmetiska och hygieniska produkter genom egna undersökningar eller på annat sätt ska se till att det finns utredning för bedömning av vilka miljöskador produkterna kan ge upphov till.

Vi föreslår också att Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen och andra eventuellt berörda myndigheter snarast utveckla program för undersökning av kosmetiska och hygieniska produkters miljöpåverkan.

Vi föreslår i avsnitt 6.13 att Sverige ska driva frågan i EU att direktivet om kosmetiska produkter (76/768/EG) också ska innefatta miljöriskvärdering.

Regional och lokal tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter

Länsstyrelserna och kommunerna är inte tillsynsmyndigheter enligt förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter. Läkemedelsverket har för några år sedan framfört förslag till regeringen att bestämmelse om regional och lokal tillsyn införs i förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter.

Ute i handeln finns ofta kosmetiska och hygieniska produkter tillsammans med andra typiska konsumentprodukter som också är kemiska produkter. Det är därför en komplikation att kommunerna inte kan utöva tillsyn över kosmetiska och hygieniska produkter men över andra konsumentprodukter. Det kan vara svårt, i vart fall för konsumenten, att förstå denna skillnad. Den centrala tillsynsmyndigheten har inte möjlighet att utöva tillsyn i försäljningsledet på samma sätt som en lokal tillsynsmyndighet.

Vi ser därför en fördel i att kommunerna kan biträda Läkemedelsverket med att utöva tillsyn över den omfattande mängden konsumentprodukter.

Vi föreslår att bestämmelse införs i förordningen om kosmetiska och hygieniska produkter att länsstyrelserna utövar den närmare tillsynen inom länet och den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsyn inom varje kommun.

Detta innebär att Läkemedelsverket måste tillgodose behov av information, vägledning och utbildning i frågor om bestämmelser för kosmetiska produkter riktat till lokala och regionala tillsynsmyndigheter. Vi föreslår i avsnitt 5.12 att systemtillsyn tillämpas på kosmetiska och hygieniska produkter.

5.15. Läkemedlens miljöeffekter ska kartläggas

Kemikommittén föreslår:

Läkemedelsverket får i uppdrag att i samråd med

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning.

Läkemedelsverket är den myndighet som ansvarar för godkännande och kontroll av läkemedels kvalitet, effekt och säkerhet inom ramen för läkemedelslagstiftningen.

Hittills har det inte regelmässigt förekommit att läkemedel kontrollerats med avseende på effekter på miljön. På läkemedelsområdet har emellertid nyligen införts krav på miljöeffektundersökning för nya läkemedelsprodukter vid ansökningar om godkännande, Environmental Risk Assessment, (ERA).

Sedan Sveriges inträde i EU ingår det att vid en bedömning av ansökningar om godkännande av nya läkemedel att Läkemedelsverket även väger in eventuella bestående skadliga effekter på miljön i den risk/nyttabedömning som ligger till grund för ett eventuellt marknadsföringsgodkännande. Läkemedelsverket kan även anmoda sökanden att införa hanteringsrutiner för att minimera risker av olika slag i den Produktresumé som beskriver produkten och dess användning. Nyttan med läkemedel ur hälsoperspektiv och företagens rätt att marknadsföra likvärdiga produkter måste vägas in i ett beslut om godkännande.

Dokumentation som ligger till grund för godkännande lämnas till Läkemedelsverket i samband med ansökan och utgör därmed allmän handling. Denna omfattas dock ofta av sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100). Läkemedelsverkets bedömningar utgör också allmän handling.

Från och med 1998 kommer ett program att startas av Läkemedelsverket för att en miljöriskvärdering i relation till nytta även ska inbegripa redan godkända produkter.

Från och med 1998 kommer krav på miljöeffektundersökning Environmental Risk Assessment, (ERA) att även inbegripa redan godkända produkter. Inom en femårsperiod kommer företag med godkännande i Sverige att anmodas

lämna in en särskild dokumentation som innebär att Läkemedelsverket kan avgöra vilka läkemedel som direkt kan anses utgöra en minimal risk för miljön och vilka som kan behöva dokumenteras ytterligare för att en korrekt risk/nyttabedömning ska kunna göras. Åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning måste bedömas från fall till fall och sättas i relation till läkemedlens nytta i ett folkhälsoperspektiv. Läkemedel som bedöms kunna ackumuleras i miljön kan enligt ovan nämnda riktlinjer bli föremål för särskilda inskränkningar i användningen.

Ett exempel på problem som uppmärksammats på senare år är den diffusa spridningen av antimikrobiella ämnen till miljön. De kan bl.a. ge upphov till resistenta bakterier. I Storbrittanien har det har konstaterats förändringar hos fisk nedströms avloppsreningsverk. Orsaken anses vara bl.a. läkemedelsrester i avloppsvattnet från hushållen. Det behövs motsvarande studier i Sverige av t.ex. hormonstörande effekter relaterade till läkemedelsanvändning.

Vi föreslår att Läkemedelsverket ges i uppdrag att i samråd med Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och ev. andra berörda myndigheter föreslå lämpliga åtgärder för att minska läkemedlens påverkan på miljön efter användning varvid särskilt ska beaktas effekter av långlivade och bioackumulerbara ämnen.

5.16. Kartläggning av farliga ämnen i samhället

Kemikommittén föreslår:

En kartläggning av inlagringen av farliga ämnen i

samhället genomförs för att bedöma problemets storlek och art

Berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra

en kartläggning av farliga ämnen i samhället

Ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i

uppdrag att genomföra motsvarande kartläggning.

Vi har i vårt arbete avgränsat bort varor och material som redan finns i samhället (se avsnitt 1.8). Det betyder att vi inte föreslår mål eller åtgärder för farliga ämnen som redan är inlagrade i samhället eller som finns på deponier. Dessa ämnen innebär emellertid att utsläpp till eller annan påverkan på miljön sker under varornas användning eller i avfallsledet. Detta kan utgöra ett stort miljöproblem med betydelse för möjligheterna att uppnå Esbjergdeklarationens mål.

Det finns endast ett fåtal uppgifter om de totala mängderna långlivade organiska miljögifter och metaller inlagrade i samhället. Sannolikt är den kända upplagringen av sådana ämnen bara en liten del av den totala mängden. Naturvårdsverket redovisar i bl.a. rapporten Persistenta Organisaka Miljögifter (Rapport 4563) samt i rapporten Metaller i stad och land (Rapport 4677) bl.a. uppskattningar av mängden inlagrade farliga ämnen i samhället.

På grund av den långa livslängden hos många ämnen är det inte möjligt att förutsäga när halterna av farliga ämnen och naturliga ämnen är nära noll respektive nära de naturliga halterna.

Våra mål är inriktade på ämnen som företag och konsumenter medvetet ska styra bort från. Våra mål tar inte fasta på utsläpp av ämnen från varor som redan förts in i samhället. Målen är deletapper för att uppnå Esbjergdeklarationens mål om att halterna av farliga ämnen ska vara nära nollnivå och att halterna av naturliga ämnen ska vara nära de naturligt förekommande (se avsnitt 1.4 och 2.2).

Därför behövs en kartläggning för att utröna vidden av problemet med upplagrade ämnen i samhället. Först därefter är det möjligt att ta ställning till eventuella åtgärder. Vi föreslår att en kartläggning av farliga ämnen i samhället görs för att bedöma problemets storlek och art.

I kartläggningen bör ingå att ta fram följande uppgifter om hälso- och miljöstörande ämnen, bl.a. metaller och långlivade organiska ämnen, - hur mycket som tillförs samhället årligen, t.ex. via import

och inhemsk produktion, - hur mycket som redan finns inlagrat i samhället och i

vilken form, - hur mycket som släpps ut via kontrollerade utsläpp, - hur stor den diffusa spridningen kan tänkas vara, - hur stor är emissionen av kemikalier från olika typer av

produkter.

Vi föreslår att berörda myndigheter får i uppdrag att genomföra sådan kartläggning i samhället. Vi föreslår vidare att ansvarig myndighet inom försvarsmakten får i uppdrag att genomföra motsvarande kartläggning vad avser försvarsmaktens användning av ifrågavarande ämnen. Vi anser att det är en fördel om myndigheterna samordnar sitt kartläggningsarbete. Vi föreslår att kartläggningen bör ske med sikte på att att utgöra bedömningsunderlag för regerings översyn och utvärdering av de kemikaliepolitiska målen (se avsnitt 5.19).

5.17. Företagen innehållsdeklarerar varor

Kemikommittén föreslår:

Företagen innehållsdeklarerar sina varor senast år

2002 med avseende på kemikalieinnehåll

Myndigheterna, industrin och handeln inleder ett

samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade.

Med varor avses en mycket bred definition av produkter och material som marknadsföres. Som en liten del i det stora begreppet varor finns kemiska produkter bestående av kemiska ämnen eller beredningar av ämnen. Definitionen kan exemplifieras med en TV-apparat som är en vara men inte en kemisk produkt även om den innehåller kemiska ämnen.

Som vi konstaterat i kapitel 3 har mängden kemikalier i varor ökat de senaste åren bl.a. till följd av utvecklingen för att ge varorna olika egenskaper exempelvis hållbarhet, mjukhet, flamskydd. Detta innebär att det i många varor finns minst lika många kemiska ämnen som i kemiska produkter. Kravet på information om kemikalieinnehåll är dock inte alls lika omfattande för varor som för kemiska produkter. För att fullt ut kunna utnyttja den viktiga drivkraft i miljö- och kemikaliearbetet som konsumenternas krav utgör, är det viktigt att informationen om kemikalieinnehåll utvecklas även för varor. En förutsättning för att en marknad ska fungera effektivt är att aktörerna på marknaden har tillgång till information så att de kan fatta rationella beslut.

För att konsumenter själva ska kunna jämföra varor och tillämpa utbytesprincipen är det viktigt att det går att ta reda på vad varorna innehåller. En utveckling av innehållsdeklarationer av material och tillsatser i varor är därför ett

viktigt komplement till miljömärkningen och en förutsättning för ett effektivt marknadsdrivet miljöarbete. Sannolikt är det framför allt de yrkesmässiga konsumenternas val som kommer att ge effekt. Privata konsumenter kan fortfarande vara betjänta av miljömärkning t.ex. Svanen och Bra Miljöval.

Information om varors kemikalieinnehåll är också mycket viktigt vid omhändertagandet av avfallet. För att kunna dela upp avfallet i lämpliga fraktioner måste man lätt kunna ta ställning till vad varan innehåller.

Innehållsdeklaration

Vi föreslår att alla varor på något sätt ska vara försedda med en innehållsdeklaration som beskriver vilka material och tillsatser som ingår (se avsnitt 2.3). Sådan deklaration bör införas senast från år 2002. Deklaration om innehåll ska finnas för både varor som tillverkas i Sverige och för varor som importeras. Särskilda tillsatser bör anges exempelvis stabilisator, flamskydd, mjukgörare, härdare. För att inte avslöja affärshemligheter, som exempelvis recept, bör inte den exakta mängden av varje del anges utan bara räknas upp.

Vi bedömer att innehållsdeklarationer är förtroendeskapande och kommer att underlätta för upphandlare inom företag, men också för hushållen, att få information om varans innehåll. Många företag har insett detta och använder sig av innehållsdeklarationer. Ett exempel är Sveriges Färgfabrikanters Förening som för sina medlemmmar har tagit fram modeller för miljödeklarationer där produktsammansättningen redovisas. Kretsloppsdelegationen behandlade frågan om innehållsdeklarationer för varor i sin "Strategi för kretsloppsanpassade material och varor", rapport 1997:14. Delegationen har för avsikt att utveckla innehållsdeklarationer som en del av producentansvaret under år 1997.

Innehållsdeklarationer utvecklas nationellt - för att bli harmoniserade krav på EU-nivå

För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete om system för innehållsdeklarationer med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration. Se avsnitt 6.6.

5.18. Företagen redovisar hur de når de kemikaliepolitiska målen

Kemikommittén föreslår:

Företag som tillverkar, importerar, använder eller

omhändertar kemikalier ska planlägga och regelbundet redovisa hur långt de nått i arbetet för att nå de kemikaliepolitiska målen

År 2000 upprättas en plan för hur de kemikaliepoli-

tiska målen ska nås. Årligen därefter gör företaget en avstämning mot planen och anger hur långt det kommit i arbetet med att nå målen

Kemikalieinspektionen får i uppdrag att i samarbete

med andra berörda myndigheter och med industrin ta fram riktlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepolitiska målen

Industriförbundet och branschföreningarna ut-

vecklar rekommendationer till företagen om miljöledningssystem som baserar sig på de svenska målen. Företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen.

De mål som redovisas i kapitel 2 riktar sig i första hand till företag som arbetar på den svenska marknaden. Målen ska vara styrande och marknadsdrivande. Målen ska också vara styrande för myndigheternas verksamhet. Konsumenterna ska använda målen som riktlinjer i produktvalet.

Vi föreslår att företag som tillverkar, importerar, använder eller omhändertar farliga kemikalier ska upprätta en plan för hur de kemikaliepolitiska målen ska nås samt regelbundet kunna redovisa hur långt de nått i arbetet med att nå målen. Vi föreslår att arbetet sker enligt följande.

År 2000 upprättas en plan för hur målen ska nås. Årligen därefter bör företagen göra en avstämning mot planen och ange hur långt man kommit i arbetet på att nå målen. Vidare redovisas vilka åtgärder företagen tänker vidta för att närma sig målet.

Tillverkare ska även redovisa vilka och hur stora utsläpp (inklusive diffusa utsläpp som t.ex. slitage och korrosion) av metaller som varorna orsakar under användning samt i återvinnings- och avfallsledet.

Skälet till att vi lägger stor vikt vid redovisningen av metallutsläpp är att kunskapen om denna spridning behöver öka, och för att det generella metallmålet sannolikt är svårast av målen att uppnå (se avsnitt 2.7).

Företagen ska kunna redovisa såväl planen som den årliga avstämningen för tillsynsmyndighet. Företagen ska dessutom på lämpligt sätt offentliggöra arbetet med måluppfyllelsen.

Ett annat sätt att offentliggöra arbetet med måluppfyllelsen är att det beskrivs i företagets årsredovisning. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter ta fram riktlinjer för industrins redovisning av de kemikaliepolitiska målen.

Miljöledningssystemen utvidgas

I den enkät vi gjort till näringslivet med frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att förmå företagen att minska användningen av farliga kemikalier, pekar flera organisationer på miljöledningssystemen som ett viktigt styrmedel.

Industriförbundet har i samarbete med Föreningen Miljörevisorer i Sverige tagit fram en bok som handledning för miljöledningssystem.

Vi föreslår att Industriförbundet och branschföreningarna utvecklar rekommendationer som baserar sig på de svenska målen och att företagen ska redovisa hur de arbetar för att uppnå målen. Arbetet med målredovisningen bör därför lämpligen också redovisas tillsammans med redovisning av miljöledningssystem för de företag som är anslutna till sådana system.

5.19. År 2003 görs en översyn och en utvärdering av de kemikaliepolitiska målen och styrmedlen

Kemikommittén föreslår:

År 2003 görs en översyn och utvärdering av de

kemikaliepolitiska målen och styrmedlen.

Vi har i kapitel 2 ställt upp ambitiösa mål för kemikaliepolitiken. Enligt vår uppfattning bör dessa mål huvudsakligen kunna nås på frivillig väg under medverkan av alla aktörer på kemikalieområdet. En förutsättning för att målen ska nås är att alla som hanterar kemikalier tar sitt ansvar genom att tillverka, tillhandahålla, efterfråga och använda kemikalier och varor som är hälso- och miljömässigt

acceptabla i ett kretsloppsperspektiv. Ett stort ansvar läggs på näringslivets aktörer. Det kan finnas en risk att arbetssättet inte blir lika drivande som lagstiftning. Det är därför viktigt att regeringen tydligt markerar sin avsikt att genomdriva målen. Om marknaden inte klarar att nå upp till målen kan det bli nödvändigt att tillgripa andra medel.

Målen ska nås på tio respektive 15 år. Tio år kan vara både en kort och en lång tid för förändringsarbete. Företagen kan behöva investera i nya maskiner och processer, vilket ibland tar mer än tio år. Ändrade kundkrav kan åstadkomma helt nya verksamheter och även branscher på bara ett par års tid. Komplexiteten i varuflödet kan göra det svårt att löpande följa utvecklingen och mäta graden av måluppfyllelse.

I föregående avsnitt har vi föreslagit hur företagen ska redovisa sitt arbete mot de kemikaliepolitiska målen. Regeringen kan behöva ta ställning till om det av oss föreslagna arbetssättet leder mot målen med tillräcklig kraft. Regeringen behöver vidare ta ställning till vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att Esbjergdeklarationens mål ska uppnås. Regeringen kan också behöva ett underlag för att bedöma om lagstiftningsåtgärder kommer att bli nödvändiga. Vi föreslår därför att regeringen vid lämplig tidpunkt gör en översyn av arbetet med att nå de kemikaliepolitiska målen.

Översynen bör bygga på det material som företagen redovisat, men även annat underlag från myndigheter m.fl. Bland detta underlag bör också ingå uppgifter från den kartläggning som vi föreslår ska genomföras enligt avsnitt 5.16. Uppgifterna är viktiga som ett underlag för regeringens bedömning av ev. behov av åtgärder för att Esbjergdeklarationens mål ska uppnås.

Tidpunkten bör väljas så att det med rimlig grad av säkerhet går att bedöma hur det nya arbetssättet har fungerat och om målen kan nås till år 2007. Översynen bör

också innehålla en analys av i vilken grad olika styrmedel, t.ex. den av oss föreslagna nätverksmodellen, har bidragit till resultaten. Vi anser att år 2003 är en lämplig tidpunkt, som ger möjlighet för eventuella ytterligare åtgärder att hinna verka till år 2007.

5.20. Sverige utnyttjar aktivt möjligheterna till nationell lagstiftning och notifierar nationella begränsningar

Kemikommittén föreslår:

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till

nationell kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur

stora dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till na-

tionella begränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur

hälso- och miljösynpunkt.

Sveriges ambition ska i första hand vara att arbeta för gemensamma lagar inom EU på kemikalieområdet. Sverige ska arbeta för att dessa utgår från en hög skyddsnivå. I vissa lägen kan det dock finnas behov av att Sverige går längre i den nationella lagstiftningen vilket inte är minst viktigt för att gemenskapens hela kemikaliepolitik effektivt ska drivas framåt. På områden där gemenskapslagstiftning ännu inte stiftats, dvs. på icke harmoniserade områden, kan

nationella åtgärder vidtas i den mån de inte inskränker den fria handeln eller om de gör det, i den mån att de är proportionella i förhållande till de problem de avser att motverka. Sverige bör utnyttja de möjligheter som ges till nationellt agerande på icke harmoniserade områden.

På områden där det finns gemensam lagstiftning, harmoniserade områden, ges möjligheter till nationella åtgärder genom den s.k. "miljögarantin". Miljögarantin garanterar inte medlemsländerna att gå längre nationellt varför begreppet är missvisande. Miljögarantin ger dock möjlighet till nationellt agerande. Det är viktigt att Sverige bidrar till ökad klarhet i hur stort utrymme som ges genom "miljögarantin". Detta kan ske genom att Sverige utnyttjar de frihetsramar som finns att införa nationella bestämmelser.

För att pröva medlemsstaternas handlingsutrymme och på det viset driva gemenskapens kemikaliearbete framåt föreslår vi att Kemikalieinspektionen får i uppdrag att ta fram förslag till nationella begränsningar av särskilt farliga kemiska ämnen som ännu inte är begränsade på gemenskapsnivå i syfte att förslagen notifieras.

Det är också viktigt att särreglerna är väl motiverade ur hälso- och miljösynpunkt (se avsnitt 6.4).

Vi inser att sådana notifieringar inte är förenliga med det generella angreppssätt som vi föreslår i kapitel 4. Notifieringar av enskilda ämnen motiveras dock av att de är viktiga som ett parallellt arbetssätt för att skapa ökad juridisk klarhet och för att driva gemenskapens kemikaliearbete framåt.

I kapitlet Åtgärder i EU (avsnitt 6.4) utvecklas frågan om Sveriges nationella lagstiftningsmöjligheter. Se även bilagorna 4 och 11.

5.21. Svensk policy tas fram för det internationella kemikaliearbetet

Kemikommittén föreslår:

Sverige fortsätter att spela en aktiv och drivande

roll i det internationella arbetet

Kemikalieinspektionen och Sida får i uppdrag att ta

fram en plan för hur de globala kemikaliefrågorna ska integreras med biståndspolitiken.

Internationell policy

Vi anser att möjligheterna att nå de svenska miljömålen är avhängigt förhållandena i andra länder, framför allt länderna utanför OECD. En stor del av den svenska miljöpolitiken måste föras utomlands, i regionala och internationella organisationer. Vi måste där på alla sätt verka för att kontrollen av kemiska produkter och varor når en acceptabel nivå i alla länder. Utgångspunkten måste vara att inget land ska behöva utstå skador på sin miljö till följd av kemikalie- eller varuproduktion i någon annan del av världen.

Vi anser att Sverige ska fortsätta att spela en aktiv och drivande roll i det internationella arbetet. Detta måste vara en del av den nationella politiken och ses som ett utflöde av den. Enligt kommittén har Sverige en kemikaliepolitik som bedrivs på olika nivåer nationellt, inom EU och internationellt.

Bistånd och kemikalier

Biståndspolitiken måste kopplas mycket tätare till kemikaliepolitiken. Svenska initiativ för att åstadkomma global avveckling av farliga ämnen måste samordnas bättre med bistånds- och samarbetsinsatser i mottagarländerna. En internationell arbetsfördelning bör också eftersträvas för att fler länder ska dras in i arbetet på att förbättra den globala miljön.

Vi vill särskilt lyfta fram betydelsen av en starkare samverkan mellan kemikalie- och biståndsmyndigheterna. Det påbörjade samarbetet mellan Kemikalieinspektionen och Sida är ett steg i rätt riktning. Vi anser att det behöver utvidgas och fördjupas. De båda myndigheterna bör därför få i uppdrag att ta fram en gemensam plan för hur de globala kemikaliefrågorna ska integreras med biståndspolitiken. Sveriges roll i genomförandet av de förväntade globala kemikaliekonventionerna ska därvid särskilt belysas.

6. Åtgärder i EU

Kemikommitténs förslag i sammandrag:

Sverige arbetar för att de svenska målen och hörnstenar-

na blir vägledande i EU:s kemikaliepolitik

En kemikaliestrategi tas fram:

- En utvärdering görs av kemikaliepolitiken - En plan upprättas för Esbjergdeklarationens genomfö-

rande - Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa

upp vidtagna åtgärder - EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet - Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikalie-

kontroll - En kemikaliepolicy utarbetas med grundläggande

principer som på sikt kan utvecklas till en ramlag

- Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas

årligen

Sverige utnyttjar möjligheterna till nationell lagstiftning

och notifierar nationella begränsningar

Sverige bör föreslå EU att ännu ej reglerade långlivade

organiska miljögifter, s.k. POP:s, förbjuds

Sverige driver frågan om nya EG-regler med krav på

innehållsdeklarationer för varor

Sverige arbetar aktivt för att försiktighetsprincipen

inklusive principen om den omvända bevisbördan ska få en bredare tillämpning

Sverige arbetar för att utbytesprincipen tillämpas

i EU

Sverige arbetar för att företagens ansvar ökar

Sverige arbetar för att EU använder ett mer generellt an-

greppssätt i kemikaliepolitiken

Sverige arbetar för att programmen för nya och existeran-

de ämnen utvärderas och utvecklas, bl.a. med rutiner som identifierar "Esbjergämnen"

Sverige tar initiativ till att förordningen om miljöstyrning

och miljörevision utvecklas

Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska pro-

dukter ska innehålla miljökrav

Sverige arbetar för att kraven i kristalldirektivet och

andra produktdirektiv baseras på funktion i stället för ämnesinnehåll

6.1. Strategi för svenskt agerande i EU

Vi anser att Sverige ska arbeta med att utveckla EU:s gemensamma kemikaliepolitik. Utgångspunkten för detta arbete ska i första hand vara Esbjergdeklarationens mål och på längre sikt de mål som vi föreslagit i kapitel 2.

Våra mål är också ett förslag till hur EU:s medlemsländer ska uppnå de övergripande målen i Esbjergdeklarationen. Sverige ska i sitt kemikaliepolitiska arbete i EU verka för att lagar stiftas som i första hand medverkar till att Esbjergdeklarationens mål och våra mål uppfylls.

Sverige ska bidra till att öka klarheten i var gränserna för medlemsstaternas nationella kemikaliearbete går. Medlemsstaternas möjligheter till nationellt handlande är inte minst

viktigt för att hela gemenskapens kemikaliearbete effektivt ska kunna drivas framåt.

Försiktighetsprincipen, liksom utbytesprincipen, behöver få en ökad tillämpning i EU. För att åstadkomma detta bör lyckade tillämpningar av principerna lyftas fram i gemenskapen. EU bör också anta ett mer generellt angreppssätt i utvärderingen av kemikalier liksom i begränsningsarbetet.

6.2. Sverige arbetar för att de svenska målen och hörnstenarna blir vägledande i EU:s kemikaliepolitik

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar långsiktigt för att EU ska ta fram

lagstiftning som innehåller en avvecklingsplan av användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan.

Ett svenskt förankringsarbete hos andra medlems-

stater och EU-institutionerna inleds.

EU-kommissionen liksom ett stort antal medlemsländer, däribland Sverige, har ställt sig bakom Esbjerg-deklarationens mål. Vi lägger stor vikt vid deklarationens mål och ser det som angeläget att målen inom en snar framtid kan konkretiseras i EG-rätten. En plan för införande av Esbjergdeklarationens mål bör därför ingå i EU:s kemikaliestrategi som ska tas fram. Ett förslag till hur planen kan se ut redovisas i avsnitt 6.3 .

Våra mål, som beskrivs i kapitel 2, anger bl.a. att de kemikaliepolitiska insatserna ska koncentreras till använd-

ningen av organiska, långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan. Erfarenheten visar att slutna system inte existerar i praktiken. Därför måste användningen inte bara begränsas eller kringgärdas med restriktioner utan avvecklas helt.

Arbetet bör på lång sikt inriktas på att få målen formulerade i juridiskt bindande lagtext. Det ska ske genom att regeringen förklarar de svenska intentionerna för EUkommissionen, som har initiativrätt. Med målen väl förankrade hos andra medlemsstater bör en svensk intentionsförklaring på sikt leda till att kommissionen tar initiativ till nya lagförslag som begränsar och avvecklar användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen inom EU. Lagförslagen bör, som vid utfasningen av ozonnedbrytande ämnen, innehålla ett antal datum när olika delmål ska vara uppfyllda.

Förankringsarbete hos andra medlemsstater

Arbetet ska till att börja med inriktas på att förankra målen hos andra medlemsstater och i EU:s institutioner. Vi föreslår att också organisations- och industriföreträdare ska arbeta med att förankra målen hos sina europeiska kollegor.

En kemikaliestrategi tas fram

Kemikommittén föreslår:

En kemikaliestrategi arbetas fram på samma sätt

som försurningsstrategin. Den ska innehålla följande:

- En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

- En plan för Esbjergdeklarationens genomförande

upprättas med följande åtgärder: * Kraven i utsläppsdirektiven om integrerad förore-

ningskontroll i större och mindre anläggningar och i vattendirektivet skärps * Programmen för nya och existerande ämnen får

nya rutiner som identifierar "Esbjergämnen" * Kriterier för långlivade, bioackumulerbara och

giftiga ämnen utvecklas * Begränsningsdirektivet skärps i flera omgångar

tills alla "Esbjergämnen" är omfattade * Ökad miljöhänsyn och mer generella kriterier vid

begränsningar

* Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala

kemikaliearbetet

- Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att

följa upp vidtagna åtgärder: * Miljömyndigheten i Köpenhamn bör utvidga

statistikunderlaget för att beskriva det aktuella tillståndet i miljön, bedöma hotbilden och följa upp vidtagna åtgärder * En särskild plan för att följa upp Esbjergdeklara-

tionens mål

...forts.

- EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

- Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemika-

liekontroll för att kunna överblicka varors hela livscykel

- En kemikaliepolicy med grundläggande principer

om försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas. Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag

- Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas

årligen.

EU har beslutat att ta fram en kemikaliestrategi

En utvärdering av EU:s femte miljöhandlingsprogram från 1992 genomfördes av kommissionen under 1995 Utvärderingen har resulterat i en aktionsplan för att påskynda arbetet med handlingsprogrammet. I skrivande stund är aktionsplanen ännu inte helt beslutad. En av artiklarna i aktionsplanen gällde upprättande av en kemikaliestrategi. I artikel 11 (i) står det att:

"Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt att utarbeta och presentera en strategi som bland annat kommer att leda till ytterligare ansträngningar att nå upp till målen för Agenda 21 när det gäller de kemikalier, som vid användning bedöms utgöra oacceptabla risker för hälsan och miljön, med särskild vikt vid försiktighetsprincipen, ersättning av eller etappvis borttagande av giftiga ämnen och information om risker till användarna."

Det femte miljöhandlingsprogrammet och aktionsplanen för detsamma är de dokument som politiskt ytterst styr arbetet med kemikalier. Handlingsprogrammet är allmänt hållet och kortfattat och ger därför begränsad styrning av det omfattande arbetet med kemiska risker som sker på general-

direktoraten. Det finns inga genomarbetade offent-liga verksamhetsplaner för kemikalieområdet med kort- och långsiktiga mål och någon resultatredovisning av EU:s arbete är heller inte utvecklad.

Det är därför viktigt att den beslutade kemikaliestrategin snabbt tas fram. Sverige bör tidigt vara med och påverka innehållet i strategin. När EU:s försurningsstrategi togs fram bidrog Sverige med resurser i form av en nationell expert för att ett bra underlag till beslut skulle kunna tas fram. Ett liknande arbetssätt är önskvärt även för utarbetandet av kemikaliestrategin.

Kemikaliestrategin bör ligga till grund för det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Arbetet med detta program kommer att inledas inom en snar framtid. EU:s miljöhandlingsprogram har i regel varit ambitiösa. Man har emellertid haft svårt att leva upp till de högt ställda målen. Det är därför viktigt att det sjätte programmet blir mer operativt än de tidigare programmen.

En utvärdering görs av kemikaliepolitiken

Utvärderingen av det femte miljöhandlingsprogrammet behandlar kemikaliepolitiken mycket kortfattat. Vi föreslår därför att en utvärdering av den nuvarande kemikaliepolitiken är en naturlig utgångspunkt för strategiarbetet. Det är av särskild vikt att arbetet inom programmet för existerande ämnen utvärderas. Våra förslag till möjliga ändringar i programmet redovisas i avsnitt 6.11.

En plan upprättas för Esbjergdeklarationens genomförande

En viktig del, som bör finnas med i EU:s kemikaliestrategi, är en plan för vilka åtgärder som behöver vidtas för att införa Esbjergdeklarationen i EG:s lagstiftning. Ett förslag redovisas nedan.

Flera olika initiativ har tagits för att rädda ekosystemen i haven som omger den Europeiska Unionen. Detta har resulterat i ett antal deklarationer och konventioner: Oslo-Pariskonventionen för Nordostatlanten, Esbjergdeklarationen för Nordsjön, Helsingforskonventionen och Visbydeklarationen för Östersjön samt Barcelonakonventionen för Medelhavet.

I Esbjergdeklarationen slås fast att man kontinuerligt ska reducera utsläppen och förlusterna av farliga ämnen i syfte att närma sig målet att de helt ska upphöra inom en generation (25 år). Med farliga ämnen avses ämnen eller grupper av ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga. Ämnen som uppfyller dessa kriterier är nedan kallade "Esbjergämnen". För en utförligare beskrivning av Esbjergdeklarationen se kapitel 1 i betänkandet.

Oslo-Pariskommissionen, bestående av EU och strandstaterna till Nordostatlanten, har tagit fram flera rekommendationer och beslut för förhindrande av att föroreningar släpps ut till Nordostatlanten. Oslo-Paris-kommissionen planerar att vid ett ministermöte hösten 1997 anta mål som överensstämmer med Esbjerg-deklarationens mål. Samtidigt kommer Oslo-Paris-konventionen från 1992 att slutligt ratificeras. Den kommer, till skillnad från den tidigare konventionen, att vara juridiskt bindande enligt internationell rätt, vilket innebär att konventionen ska implementeras genom lagstiftning. Nästan alla EU:s medlemsstater, liksom EU-kommissionen, kommer därmed att beröras av målen i deklarationen och konventionerna. För att de ska omsättas i praktiska åtgärder behöver de skrivas in i EG:s juridiskt bindande rättsakter och följas upp genom EU:s miljöövervakningsprogram. Hur uppföljningen kan gå till beskrivs senare.

Juridiska åtgärder som är nödvändiga

Målen förutsätter en kontinuerlig reducering av utsläpp och förluster av farliga ämnen som är bioackumulerbara, långlivade och giftiga. För att åtgärderna ska vara effektiva måste de vidtas på flera områden. Det förutsätter en integrering av traditionella kemikalie-, utsläpps- och avfallsfrågor. Det är också viktigt att arbetet följs upp genom miljöövervakningssystemen. Lagstiftningen måste därför täcka punktutsläpp, diffusa utsläpp och spridning via varor samt långväga transporter av föroreningar. På längre sikt skulle en ramlagstiftning för kemikalier kunna möjliggöra detta. Vi har gjort en inventering av vilka enskilda lagar som kan behöva förändras i den befintliga EG-lagstiftningen för att uppnå målen. I bilaga 3 finns en beskrivning av rättsakterna.

Punktutsläpp

För att komma åt punktutsläpp är det viktigt med stränga krav på utsläpp från främst industrianläggningar. Detta kan i EG-rätten ske genom förändringar i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG), det gamla direktivet om utsläpp av farliga ämnen i vatten (vattendirektivet, 76/464/EEG) som för närvarande omarbetas till en strategi-/ett direktiv för integrerad för-oreningskontroll av mindre anläggningar (SI-strategin/ direktivet) samt ramdirektivet för vatten.

För att nå målet till år 2020 bör man successivt skärpa utsläppsgränsvärdena både i direktiven för större (IPPC) och mindre (SI) anläggningar. I ramdirektivet för vatten som är under utarbetande samordnas flera olika direktiv som berör vatten. Målet är att skapa en "god vattenkvalitet" till år 2010. Den oprecisa målsättningen bör utvecklas vilket

gör att det finns en möjlighet att eventuellt anta Esbjergdeklarationens mål som mål för ramdirektivet. Det är viktigt att Sverige arbetar för att så blir fallet.

Diffusa utsläpp och spridning via varor

För att komma åt diffusa utsläpp från varor måste man se till att "Esbjergämnena" aldrig kommer in i varorna. Det kan ske genom att de ämnen som faller för kriterierna identifieras så att försäljning och användning av dessa kan regleras. Kriterierna behöver dock utvecklas. Sverige bör vara drivande i detta arbete. Nya rutiner i programmen för existerande, (EG) nr 793/93, och nya ämnen, (EG) nr 79/831, 92/32 och 93/67 som identifierar ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga kan möjliggöra detta. Idag saknas uppgifter om ämnenas livslängd. Vi föreslår att detta tillägg görs till programmen.

Vidare bör regleringen av försäljning och användning av dessa ämnen successivt skärpas genom begränsningsdirektivet (76/769/EG). Tidigare har motivet till begränsning oftast varit skydd av allmänhetens hälsa medan det varit svårare att få stöd för åtgärder som grundar sig på miljöskäl. Sverige bör därför särskilt arbeta för ökad miljöhänsyn vid begränsningar. Det är också viktigt att använda generella kriterier. Skärpningarna av begränsningsdirektivet kan ske i flera omgångar tills alla "Esbjergämnen" är omfattade av begränsningar i god tid till år 2020.

Långväga gränsöverskridande transporterade föroreningar

För att komma åt de långväga gränsöverskridande transporterade föroreningarna är det viktigt att gemenskapens beslut införs i hela unionen. Sverige bör i olika sammanhang verka för att EU:s medlemsstater i en högre grad lever upp till gemenskapens miljö- och kemikalielagstiftning. Mer

enhetlig regler för tillsyn i medlemsländerna kan borga för detta.

Det är också viktigt att EU arbetar för att Esbjergdeklarationens och Oslo-Pariskonventionens mål inom en tioårsperiod lyfts upp till mål i regionala och globala överenskommelser inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) och FN:s miljöprogram (UNEP). Målen ska vara styrande för det globala kemikaliearbetet.

Miljöövervakningen av kemikalier utvecklas för att följa upp vidtagna åtgärder

Kemikaliekontrollen syftar till att förebygga att skador på människors hälsa och i miljön förorsakas av kemiska ämnen. Miljöövervakning är ett viktigt och i vissa avseenden unikt instrument för att kunna säkerställa att detta mål nås.

Miljöövervakningens övergripande målsättning är att bl.a. beskriva tillståndet i miljön genom att följa växlingar i miljöns tillstånd och visa på av människan betingade förändringar. Övervakningen ger underlag för att bedöma hotbilden genom att identifiera lokala och globala miljöproblem. Den kan användas för att formulera mål och för att prioritera och besluta om åtgärder. Inte minst kan övervakningen användas för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder.

EU:s miljömyndighet i Köpenhamn för statistik över utsläppsmängderna av sedan länge kända miljögifter som DDT, PCB etc, men inte över högvolymkemikalier och andra vanligt förkommande kemikalier. För att beskriva tillståndet och bedöma hotbilden vad gäller kemikalieanvändningen och den europeiska miljön måste miljömyndighetens statistik kompletteras med analyser av kemiska ämnen som nu är i bruk. Detta statistikunderlag bör utvidgas till att täcka ett större område än dagens för att

spegla aktuella problem.

Det är särskilt viktigt att EU:s miljöövervakning följer upp åtgärder vidtagna för att uppfylla Esbjergdeklarationens mål. En plan för hur detta ska gå till bör tas fram.

EU:s biståndsprogram kopplas till kemikaliearbetet

EU är världens största biståndsgivare och har en mängd olika biståndsprogram både för utvecklingsländer och för de östeuropeiska länderna. Det är angeläget att biståndsprogrammen i högre grad kopplas till kemikaliearbetet. Många av de allra farligaste kemikalierna som vi redan avvecklat används fortfarande i utvecklingsländerna. Flera av dessa ämnen är långlivade och blir förr eller senare ett problem även för oss. Inom ramen för biståndsprogrammen bör även bistånd till ett förbättrat kemikaliearbete i mottagarländerna ingå liksom ekonomiskt stöd vid utbyten av farliga kemikalier. Flera medlemsländer arbetar med bilateralt bistånd. Det är viktigt att en ökad koordinering kommer till stånd mellan medlemsstaternas och EU:s biståndsarbete på kemikalieområdet, se avsnitt 7.7.

Utsläpps- och avfallsfrågor integreras med kemikaliekontroll

Vi har tidigare pekat på att mängden kemikalier i varorna har ökat under de senaste åren. Detta motiverar att varorna bör få ett allt större utrymme i kemikaliekontrollen och att arbetssättet förändras.

Många gånger har kemikalier använts under lång tid utan att problemen upptäcks förrän i avfallsledet. I andra fall är det tillverkningen av ett ämne i en produkt eller en vara som ger upphov till de största miljöstörningarna. Det kan även vara den diffusa användningen som ger ett svårbemästrat läckage till miljön eller exponering av människor. För att lättare kunna identifiera problemkemikalier bör man ha överblick över en större del av livscykeln för de i varan

ingående ämnena. Genom detta skapas ökade möjligheter att bedöma i vilka hanteringsled som insatser mot ett visst ämne kan ge störst miljövinster till minsta kostnad.

EU har nyligen tagit ett steg i integrerande riktning i och med direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet, 96/61/EG). Genom direktivet har man integrerat utsläppsregleringar till vatten, luft och mark. I Sverige har ytterligare ett steg tagits i integrerande riktning genom den nya miljöbalken. Där ska all miljölagstiftning samordnas "för att få till stånd en enhetlig lagstiftning med miljöhänsynen som ledstjärna". Det ursprungligen strikt utsläppsinriktade arbetet inom ett antal konventioner, t.ex. Oslo-Pariskonventionen om skydd av Nordostatlanten och Helsingforskonventionen om skydd av Östersjön, har förändrats i riktning mot begränsningar i marknadsföring och användning av kemikalier, dvs. kemikaliekontroll i egentlig mening. För att öka möjligheterna att lösa problemen med den stora mängden kemikalier i varor bör Sverige verka för att EU går vidare och i allt högre grad integrerar utsläpps- och avfallsfrågorna med kemikaliekontrollen. Detta var en synpunkt som också framfördes vid vårt seminarium med den internationella referensgruppen. En ökad integrering kan åstadkommas genom upprättande av en ramlagstiftning för kemikalier.

Det kan noteras att det i EG-lagstiftningen finns en avgörande skillnad mellan rättsakter rörande utsläpps- och avfallskontroll å ena sidan och rättsakter rörande kemikaliekontroll å andra sidan. De förstnämnda grundar sig i regel på 130s dvs. de är av minimikaraktär medan de senare i regel grundar sig på 100a och därmed är totalharmoniserande. Detta faktum bör dock inte hindra en ökad samordning av de olika frågorna.

En kemikaliepolicy med grundläggande principer om försiktighet, utbyte och företagens ansvar utarbetas. Policyn kan på sikt utvecklas till en ramlag

En viktig del i kemikaliestrategin är att en övergripande kemikaliepolicy utarbetas som slår fast principer som gäller för allt kemikaliearbete inom EU. Det är viktigt för att skapa en ökad enhetlighet i EU:s kemikaliearbete då antalet rättsakter för kemikalier i EG-lagstiftningen är mycket stort. Många av dem är också mycket specifikt utformade vilket gör att det lätt kan uppstå luckor mellan dem. Orsaken till att direktiven är utformade på detta vis är främst att lagstiftningen tillkommit på de områden där medlemsstaterna kunnat enas. Den fortsatta utvecklingen av kemikaliearbetet sker i stor utsträckning ad hoc inom respektive generaldirektorat.

För att skapa en ökad sammanhållning i kemikaliearbetet inom EU som utgår från samma principer för alla kemikalier krävs ett utökat samarbete men också att man enas om en övergripande kemikaliepolicy med gemen-samma principer. Dessa principer bör inarbetas i alla enskilda kemikalierättsakter. Vidare bör principerna vara vägledande för styrmedel som miljöavgifter och miljö-märkning. På sikt bör denna policy kunna utvecklas till en juridiskt bindande ramlagstiftning för kemikalier. I den övergripande kemikaliepolicyn bör följande viktiga principer slås fast: försiktighetsprincipen (se avsnitt 6.7), utbytesprincipen (se avsnitt 6.8) och principen om företagens ansvar (se avsnitt 6.9).

Gemenskapens kemikaliepolitik resultatredovisas årligen

För att följa upp att kemikaliestrategin uppfylls och för att driva på arbetet bör en årlig resultatredovisning av gemenskapens kemikaliepolitik ske. Redovisningen bör inte vara alltför omfattande så att den tar resurser från det övriga arbetet, men den bör ändå vara utvecklingsdrivande. Förslagsvis bör kommissionen sammanställa uppgifterna.

6.3. Sverige utnyttjar möjligheterna till nationell lagstiftning och notifierar nationella begränsningar

Kemikommittén föreslår:

Sverige utnyttjar de möjligheter som finns till

nationell kemikalielagstiftning på icke harmoniserade och harmoniserade områden

Sverige verkar för ökad klarhet i frågan om hur

stora dessa möjligheter är till nationell lagstiftning genom att praxis utvecklas

Kemikalieinspektionen tar fram förslag till nationel-

la begränsningar av särskilt farliga ämnen som sedan notifieras

Nationella särregler ska vara väl motiverade ur

hälso- och miljösynpunkt. Sveriges kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan vara motiverande.

Sveriges ambition ska i första hand vara att arbeta för gemensamma lagar på kemikalieområdet som utgår från en hög skyddsnivå. Detta är viktigt för att lagstiftningen ska få genomslag i hela unionen, för att undvika handelshinder och för att skapa konkurrensneutralitet. I vissa lägen kan det finnas behov av att Sverige går längre i den nationella lagstiftningen. Medlemsstaternas möjlighet att gå före och pröva olika arbetsmetoder är inte minst viktig för att gemenskapens hela kemikaliepolitik effektivt ska drivas framåt. Detta framkom också vid vårt EU-seminarium.

Saknas det gemenskapslagstiftning på ett område, dvs. det är inte harmoniserat, kan nationella åtgärder vidtas i den mån de inte inskränker den fria handeln (art. 30), eller om

de gör det, i den mån att de är proportionella i förhållande till de problem de avser att motverka (art. 36). Sverige bör utnyttja de möjligheter som ges till nationellt agerande på icke harmoniserade områden.

Där det finns gemensam lagstiftning, dvs. harmoniserade områden, ges det möjligheter till nationella åtgärder genom artikel 100a (4) i Romfördraget, i Sverige även kallad "miljögarantin". Begreppet "miljögarantin" är egentligen missvisande då den inte "garanterar" nationella undantag. Begreppet är heller inte särskilt känt utanför de nordeuropeiska länderna. Tillämpningen av den s.k. "miljögarantin" har varit mycket begränsad sedan tillkomsten varför många oklarheter råder om hur den ska tillämpas. Det är därför nödvändigt att Sverige försöker driva utvecklingen framåt genom att skapa praxis och pröva systemets gränser. Detta kan ske genom att Sverige utnyttjar de frihetsramar som finns att införa nationella bestämmelser. Ramarna är inte helt klart definierade och kan dessutom töjas av medlemsländerna. Detta innebär att Sverige emellanåt måste ta strider och gå in i rättsprocesser. Om Sverige använder sig av nationella särregler i alltför stor omfattning riskeras landets trovärdighet. Det är också viktigt att särreglerna är väl motiverade ur hälso- och miljösynpunkt annars kan domstolsprövningen få en omvänd effekt när prejudikat tas fram. Vårt kalla klimat och Östersjöns höga föroreningsgrad kan motivera att vi behöver vidta strängare åtgärder för vissa kemikalier än de övriga medlemsländerna. Andra medlemsländer kan pga. särskilda förhållanden också ha behov av strängare nationella åtgärder.

För att pröva medlemsstaternas handlingsutrymme och på det viset driva gemenskapens kemikaliearbete framåt föreslår vi att Kemikalieinspektionen tar fram förslag till ett antal nationella begränsningar av särskilt farliga kemiska ämnen, som ännu inte är begränsade på gemenskapsnivå, och att Sverige notifierar dessa förslag. Sådana notifieringar är inte ett generellt angreppssätt som föreslås i avsnitt 4.6. Notifieringarna av enskilda ämnen motiveras av att de är

viktiga som ett parallellt arbetssätt för att skapa ökad juridisk klarhet och för att driva gemenskapens kemikaliearbete framåt (se avsnitt 5.20).

För en mer utförlig diskussion om medlemsstaternas möjligheter till nationell lagstiftning (se bilaga 4 och 10).

6.4. Sverige bör föreslå EU att ännu ej reglerade långlivade organiska miljögifter, s.k. POP:s, förbjuds

Kemikommittén föreslår:

Sverige driver frågan om ett omedelbart förbud i

EU av de ännu inte begränsade ämnen som ingår i FN:s miljöprograms förhandlingar om den globala konventionen om långlivade organiska miljögifter. Ytterligare utvärdering av dessa ämnen i programmet för existerande ämnen behövs ej

Även de ytterligare sex långlivade ämnen som

ingår i förhandlingarna om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) bör förbjudas i EU.

Som ett första steg i uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål om att utsläpp av långlivade, bioackumulerande och giftiga ämnen ska upphöra inom en generation, menar kommittén att användningen de mest farliga ämnena omedelbart ska förbjudas.

Inom ramen för FN:s miljöprograms förhandlingar om en global konvention om förbud mot användning av långlivade organiska miljögifter (POP:s) diskuteras tolv ämnen. Det är PCB, halogenerade dioxiner, d:o furaner, aldrin, dieldrin, DDT, endrin, klordan, hexaklorbensen (HCB), mirex, toxafen och heptaklor. De flesta av dessa ämnen omfattas av

begränsningsdirektivet (76/769/EG) eller direktivet om förbud mot vissa bekämpningsmedelssubstanser (79/117/EG). All användning är inte förbjuden inom gemenskapen utan undantag ges för viss användning. Halogenerade dioxiner och d:o furaner är inga kemikalier som i första hand används utan de uppkommer som utsläppsföroreningar. Dessa är omnämnda i direktivet om integrerad föroreningskontroll (IPPC) där det sägs att medlemsländerna får införa utsläppsgränsvärden men någon gemensam gräns sätts inte.

Ytterligare sex ämnen ingår i diskussionerna inom ramen för konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP): hexabrombiphenyl, pentaklorfenol, kortkedjiga klorparaffiner, klordekon, lindan och polyaromatiska kolväten (PAH). Av dessa är pentaklorfenol, kortkedjiga klorparaffiner och PAH inte begränsade i EU.

EU är en viktig part i förhandlingarna om de båda konventionerna och driver linjen att dessa ämnen ska avvecklas. Vi anser att Sverige bör föreslå att EU tar initiativ och snabbt förbjuder all försäljning och användning, respektive sträng utsläppskontroll, av de ämnen som ännu ej är fullständigt förbjudna inom EU. Ämnenas farlighet är sedan tidigare väl utredd och ytterligare utredning inom ramen för programmet för existerande ämnen fördröjer bara beslut om begränsning. Vi ser det som angeläget att alla ämnena snabbt förbjuds men tar inte ställning till i vilken ordning de enskilda ämnena ska åtgärdas. Vidare bör hänsyn tas till hur förhandlingarna inom konventionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar utvecklar sig.

6.5. Sverige driver frågan om EG-regler med krav på innehållsdeklarationer för varor

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar för att regler med krav på innehålls-

deklaration för varor antas på gemenskapsnivå inom EU.

Som vi konstaterat i avsnitt 3.1 har mängden kemikalier i varor ökat de senaste åren till följd av teknikutvecklingen för att ge varorna olika egenskaper. Detta innebär att varornas sammansättning och innehåll av kemiska ämnen blir allt mer komplex. Många farliga ämnen tillåts inte i kemiska produkter för konsumenter men kan däremot förekomma i varor.

I avsnitt 5.17 har de föreslagna kraven på innehålls-deklarationer utvecklats. Det är angeläget för att skapa effektiva instrument för det marknadsdrivna miljöarbetet. De innehållsdeklarationer för varor som vi föreslår kan liknas vid innehållsdeklarationer för livsmedel. I deklarationerna ska de olika materialen och tillsatserna anges.

Innehållsdeklarationer utvecklas nationellt - för att sedan bli harmoniserade krav på EU-nivå

För att utveckla förslag till innehållsdeklarationer på konsumentvaror kan en väg vara att myndigheterna, industrin och handeln inleder ett samarbete med målet att alla varor som säljs i Sverige år 2002 ska vara innehållsdeklarerade. Sverige ska också arbeta för att kommissionen utarbetar ett lagförslag om innehållsdeklarationer på konsumentvaror som säljs på EU:s inre marknad. Sverige bör även driva krav på globala regler om innehållsdeklaration (se avsnitt 7.6).

6.6. Sverige arbetar aktivt för att försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska få en bredare tillämpning

Kemikommittén förslår:

Sverige verkar för att EU konkretiserar och tilläm-

par försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, och ger den ett tydligt innehåll i EG-rätten

I den övergripande kemikaliepolicyn bör man

definiera när och hur aktörer ska tillämpa försiktighetsprincipen.

Försiktighetsprincipen lades genom Maastrichtfördraget till i artikel 130r i Romfördraget som en av de principer gemenskapens miljöpolitik ska bygga på. I Romfördraget utvecklas emellertid inte principen ytterligare. Det finns ännu inget rättsfall där försiktighetsprincipen har tolkats av domstolen. Principen behöver därför komma till större konkret användning i unionen. Detta kan exempelvis ske genom att domstolen i ett konkret fall tar ställning till hur den tolkar principen. De notifieringar av nationella begränsningar av ämnen som vi föreslår (se avsnitt 6.4) kan motiveras med försiktighetsprincipen.

Som vi redogjort för i avsnitt 4.1 avser vi med försiktighetsprincipen bl.a. att miljö- och hälsoskyddande åtgärder måste vidtas om det föreligger skadehot, även om fullständig bevisning saknas. Besluten måste därför kunna grunda sig på sannolika skäl utan bevisade samband mellan orsak och effekt. Det är viktigt att tillverkare och importörer i första hand tillämpar försiktighetsprincipen i den gråzon av kemikalier som befinner sig mellan kemikalier med dokumenterat liten miljöpåverkan och de som är så väldokumenterat miljöfarliga att de förbjuds eller avvecklas. Försiktig-

hetsprincipen bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3). I förordningen om miljöstyrning och miljörevision bör krav införas på redovisning av hur principen tillämpats (se avsnitt 6.12).

6.7. Sverige arbetar för att utbytesprincipen tillämpas i EU

Kemikommittén föreslår:

Sverige förklarar hur utbytesprincipen tillämpas

och visar på goda exempel

Den övergripande kemikaliepolicyn ska innehålla

krav på att alla aktörer som hanterar kemikalier ska tillämpa utbytesprincipen.

Det finns en utbredd skepsis i många andra medlemsländer mot utbytesprincipen. Det är framförallt konsekvenserna av en strikt juridisk tolkning man vänder sig mot. Sverige har därför en uppgift i att förklara hur den ska tillämpas och visa på framgångsrika exempel när den använts.

I EG-lagstiftningen kommer utbytesprincipen till uttryck i de nyligen framtagna förslaget till biociddirektiv och direktivet om flyktiga organiska ämnen (VOC) liksom i rådsresolutionen över det femte miljöhandlingsprogrammet som en grundläggande princip för kontroll av kemiska risker. Det är viktigt att skapa en medvetenhet hos alla aktörer som hanterar kemikalier om att tillämpa principen. Tillämpningen ska resultera i att aktörerna tänker en gång extra för att se om den avsedda verkan kan åstadkommas på ett hälso-, miljö- och resurshushållningsmässigt bättre sätt. På vissa områden kan det finnas behov av att tillämpa principen strikt juridiskt när hela branscher avstår från uppenbart fördelaktiga utbyten. Som exempel kan nämnas

det bristande utbytet i batteribranschen där metallhydridbatterier utgör en fullgod ersättning för nickelkadmiumbatterier. Utbytesprincipen bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3).

6.8. Sverige arbetar för att företagens ansvar ökar

Kemikommittén föreslår:

Det bör vidare slås fast i den övergripande kemika-

lie-policyn att:

- Tillverkare och importörer av kemikalier ansvarar för att kemikalierna är tillräckligt utredda - Alla företag ansvarar för att deras varor är säkra för sin användning. - Alla användare av kemikalier ansvarar för att hanteringen inte orsakar skador.

Tillverkare och importörer av kemikalier ska se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som kemikalien kan orsaka. Ett motiv till utredningsskyldigheten är att man inte helt kan undvika att använda kemikalier med något slag av farliga egenskaper. Det är därför nödvändigt att hanteringen av de varor och kemiska produkter som innehåller kemikalier sker så att skada på människor eller i miljö undviks. En förutsättning är då att de som hanterar varorna och de kemiska produkterna vet på vilket sätt de är farliga. Ett annat motiv är att en bedömning måste göras av om kemikalien kan ha sådana skadliga effekter att den överhuvudtaget inte ska användas i begränsad omfattning.

Utifrån kunskapen om de ingående kemikaliernas egenskaper ska företagen ansvara för att de varor som de sätter ut på marknaden är säkra för sin användning. Om varan

inte är säker för sin användning eller om kunskapsnivån inte är tillräcklig och det finns möjlighet att varan trots försiktighetsmått, skulle kunna orsaka allvarlig eller oåterkallelig skada, så ska varan i enlighet med försiktighetsprincipen inte sättas ut på marknaden. I de fall den misstänkta skadan inte bedöms som allvarlig eller oåterkallelig men ändå inte är obetydlig så ska de allmänna aktsamhetsreglerna beaktas och en bedömning göras mot bakgrund av hur allvarlig och omfattande den misstänkta skadan kan vara och kostnaderna för åtgärder som leder till att skadan undviks.

Ansvaret för att den faktiska hanteringen inte orsakar skador ska ligga på den som hanterar kemikalier eller varor innehållande farliga kemiska ämnen, detta gäller såväl konsumenter som företag. Den som yrkesmässigt hanterar eller importerar kemikalier eller varor innehållande farliga kemiska ämnen ska ha tillgång till den kemiska och toxikologiska kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens omfattning och varans egenskaper.

Under senare år har kemiindustrins internationella program för säkerhet, hälsa och miljö, i Sverige kallat Ansvar & Omsorg, fått en allt större betydelse. Företag som anslutit sig till programmet utfäster sig att kontinuerligt arbeta för förbättringar på områdena säkerhet, hälsa och miljö. Programmet innehåller tio punkter där det bland annat krävs att företagen ska ha en skriven policy för säkerhet, hälsa och miljö. Företagen ska också vara öppna och ge omvärlden insyn i verksamheten. De ska vidare snabbt informera när något inträffar samt hålla en aktiv dialog med myndigheter, kunder och underleverantörer. Företagen ska regelbundet genomföra revisioner av verksamheten inom områdena säkerhet, hälsa och miljö samt minimera risker förknippade med produktionen och produkterna.

I det femte miljöhandlingsprogrammet utvecklas ett för EU delvis nytt tänkande om ansvarsfördelningen mellan regeringar och myndigheter och de verksamheter som

orsakar miljöproblem. Ett större ansvar än tidigare läggs på företagen. Det är i linje med vår svenska lagstiftning. Detta synsätt har dock ännu inte fått genomslag i regelsystemen. De nya regler som nu utvecklas bygger i stor utsträckning på att det är kommissionen och de nationella myndigheterna som ska göra bedömningar av behov av åtgärder för att begränsa eller förebygga risker. Principen om företagens ansvar bör ingå som en av principerna i kemikaliepolicyn (se avsnitt 6.3).

Det finns kulturella skillnader inom unionen som kan göra att förutsättningarna att lägga över ansvaret på industrin skiljer sig åt mellan medlemsländerna. En noggrann uppföljning av att alla industrier inom unionen tar sitt ansvar är därför nödvändig.

6.9. Sverige arbetar för att EU använder ett mer generellt angreppssätt i kemikaliepolitiken

Kemikommittén föreslår:

EU bör i ökad utsträckning använda ett generellt

angreppssätt vid utvärdering och begränsning av kemiska ämnen och beredningar.

En viktig hörnsten i kemikaliepolitiken är det generella angreppssättet (se avsnitt 4.6). Motivet till att använda ett mer generellt angreppssätt är att kunskapen om många kemikalier är ofullständig samtidigt som det saknas resurser för att under överskådlig tid närmare studera varje enskilt ämne och bilda sig en uppfattning om behovet av åtgärder. Många ämnen som är otillräckligt studerade har liknande egenskaper som kända hälso- och miljöskadande ämnen. Vi anser därför det vara viktigt att även EU antar ett mer generellt angreppsätt på en rad olika områden i kemikaliepolitiken. Det gäller bland annat utvärdering av existerande

ämnen som idag går alldeles för långsamt då man undersöker ämne för ämne. Det gäller också begränsning av marknadsföring och användning av kemiska ämnen och beredningar. Även på detta område tillämpas ett ämnesvis arbetssätt Vid den fjortonde ändringen av direktivet skrevs det emellertid in ett generellt förbud mot utsläppande på marknaden, för användning av allmänheten, av cancerframkallande, mutagena (framkallar arvsmasseförändringar) och fortplantningsstörande kemikalier. Detta innebär att det fortsatt är tillåtet att försälja dessa kemikalier för yrkesmässig användning. Ett 150-tal kemikalier är berörda av förbudet. Den sextonde ändringen, som ännu ej är klar, innebär att ytterligare några hundra ämnen som befunnits ha uppräknade egenskaper läggs till listan. Esbjergdeklarationen är också ett exempel på generellt angreppssätt. Kemikommittén anser att det är viktigt att EU i fortsättningen i första hand tillämpar ett generellt angreppssätt vid begränsningar. Vi bedömer att det är möjligt att lagstifta utifrån ett generellt angreppssätt med fastställda kriterier för långlivade och bioackumulerbara ämen. Alla kända ämnen som uppfyller kriterierna bör anges i en bilaga till lagstiftningen.

6.10. Sverige arbetar för att programmen för nya och existerande ämnen utvärderas och utvecklas, bl.a. med rutiner som identifierar "Esbjergämnen"

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att programmen för nya respekti-

ve existerande ämnen kompletteras med uppgifter om ämnena är långlivade och hormonstörande.

Programmet för nya ämnen bör omfatta även

existerande ämnen vars användning tidigare varit liten men som drastiskt ökat

Programmet för existerande ämnen bör utvärderas

och effektiviseras. Det kan ske genom: - avgiftsbeläggning av registrerade ämnen, - att mer ansvar överförs till industrin och - genom att rutinerna i programmet förenklas för

tidigare utvärderade ämnen.

Programmet för nya ämnen

Programmet för nya ämnen (79/831/EG) tillkom 1979 och innebär att tillverkare och importörer måste anmäla nya kemiska ämnen innan de har rätt att släppa ut dem på den gemensamma marknaden. Programmet var en nyhet inom gemenskapen då inget land tidigare haft ett liknande system. Inte heller Sverige hade något anmälningsförfarande av nya kemiska ämnen innan det svenska medlemsskapet 1995. Anmälan av nya kemikalier ska innehålla ett antal uppgifter om kemikalien. Mängden uppgifter är beroende av den förväntade produktionsmängden.

Som tidigare nämnts behöver båda programmen för nya och existerande ämnen kompletteras med krav på uppgifter om

ämnens livslängd för att identifiera Esbjergämnen och ämnen som täcks av våra mål. Vidare anser vi att det finns behov av att komplettera programmet för nya ämnen med krav på uppgifter om hormonpåverkan.

Många ämnen som finns upptagna i listan över existerande ämnen används inte kommersiellt idag. Detta innebär att de inte blir föremål för ny prövning om de börjar användas. Elektronikindustrin är ett exempel där nya användningsområden dyker upp för existerande metaller vilket gör att produktionsmängden snabbt kan stiga. I dagsläget finns inga krav på förhandsanmälan av kemiska ämnen när produktionsmängden stiger från försumbara till ansenliga volymer. Vi anser att det finns behov av att även existerande ämnen, som tidigare omsatts i mycket små mängder i teknosfären, omfattas av rutinerna i programmet för nya ämnen när produktionsmängden ökar väsentligt.

Programmet för existerande ämnen

Det är tänkt att programmet för existerande ämnen ska vara den främsta inkörsporten till riskbegränsning genom begränsningsdirektivet. Det gör att programmet har en stor betydelse för gemenskapens kemikaliearbete. Programmet är också tillsammans med programmet för nya ämnen en viktig bas för EU:s omfattande arbete med klassificering och märkning av kemiska ämnen.

Programmet för existerande ämnen startade 1993. Det bygger på en förordning med det uttalade syftet att åstadkomma riskbegränsning. Tanken är att länderna gemensamt ska utvärdera kemikalier och, där så bedöms rimligt, komma fram till förslag om riskbegränsning för ämnen eller ämnesgrupper för hela EU. Programmet har en mycket hög ambitionsnivå och utgår från den europeiska listan över existerande ämnen där ca 100 000 ämnen finns upptagna. Inledningsvis har man koncentrerat sig på ämnen som används i stora mängder och där det föreligger indikationer

på hälso- eller miljörisker. Trots att programmet pågått under fyra år har ännu inte ett enda ämne, av de totalt 80 stycken man valt att börja med, utvärderats färdigt med avseende på risker och behov av riskbegränsande åtgärder. Ännu mindre har åtgärder vidtagits mot något ämne.

Sverige liksom flera andra medlemsstater anser att programmet inte motsvarat förväntningarna. Detta framfördes av Tyskland, Storbritannien och Danmark vid kommitténs besök. Även internt inom kommissionen är man bekymrad över den låga utvärderingstakten. Under våren 1997 har kommissionen sänt ut en enkät till medlemsländerna för att undersöka vad som kan göras för skynda på programmet.

EU-systemet för existerande ämnen bygger, som flera andra system inom kemikalieområdet, på att huvudansvaret lagts på kommissionen och myndigheterna i medlemsländerna. Kemiföretagen ska lämna in uppgifter om sina ämnen och kemiska produkter, ett i sig mycket stort åliggande, medan det är myndigheterna under kommissionens ledning som ska göra utvärdering och bedömning. Problemet med denna ansvarsfördelning är att kommissionen eller myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att klara ett så omfattande åtagande. Ansvarsfördelningen innebär dessutom att företagen fritas från det ansvar de rimligen måste ha och också har i Sverige och i en del andra medlemsländer. För att komma tillrätta med problemen med den låga takten i programmet finns olika åtgärder att vidtaga.

En idé som den danska Miljöstyrelsen föreslagit är att lägga på en registreringsavgift för ämnena på listan över existerande ämnen (EINECS). Av de ca 100 000 ämnen på listan bedömer danskarna att endast hälften är kommersiellt intressanta. Resten skulle troligen försvinna från listan då det inte finns någon betalningsvilja från industrin för att hålla dessa registrerade. Arbetstakten med utvärderingen skulle kunna höjas genom att avgifterna tillför mer resurser till kommissionen och medlemsländerna. Omfattningen av ämnen skulle också radikalt minskas.

En annan åtgärd är att överföra mer ansvar till industrin. Kemiindustrin och kemikalieimportörerna bör gemensamt kunna ta mer ansvar för basarbetet inte bara med testning, utan också med utvärdering, bedömning, klassificering och märkning. Med tydliga riktlinjer från EU bör det vara möjligt att på samma sätt som skett för kvalitetssäkringssystemet för arbete i laboratorier s.k. god laboratoriesed (GLP), delegera uppgifterna till industrin. För kvalitetssäkringssystemet finns utöver riktlinjer ett system för ackreditering av laboratorier som klarar av kraven. EU:s roll ska i högre grad än idag begränsas till politisk och administrativ styrning av industrins arbete. Endast vid särskilt angelägna fall ur risksynpunkt ska kommissionen och myndigheterna gå in med egna insatser på utvärdering och riskbedömning.

Det är också angeläget att förenkla de rutiner som nu tillämpas i existerande ämnesprogrammet. De är onödigt komplicerade och strikta. Alla ämnen ska i princip följa samma modell med avseende på dokumentation och utvärdering av skadliga egenskaper och av risker även om de tidigare utvärderats på ett tillfredsställande sätt. Systemet bygger också på att full utvärdering ska göras av alla skadliga egenskaper med en begränsad flexibilitet för fall till fallbedömningar av utvärderingsbehov. Man bör komma överens om principer för vilken slags dokumentation och utvärdering som bör vara tillräcklig för att avgöra om ytterligare insatser behövs eller inte. Sådana principer bör gälla såväl för industrins som för kommissionens och myndigheternas arbete. På längre sikt bör man även anta ett mer generellt angreppssätt inom programmet för existerande ämnen.

6.11. Sverige tar initiativ till att förordningen om miljöstyrning och miljörevision utvecklas

Kemikommittén föreslår:

Reglerna i förordningen om miljöstyrning och

miljörevision (EMAS) preciseras och harmoniseras med den internationella standarden ISO 14 001

Sverige arbetar för att förordningen om miljöstyr-

ning och miljörevision (EMAS) innefattar krav på redovisning av tillämpning av försiktighets- och utbytesprinciperna

Förordningen bör även innefatta krav på redovis-

ning av vilka "Esbjergämnen" företaget använder.

Miljöredovisningar är ett instrument som på senare år fått en mycket stor betydelse. Redovisningarna utgör ett viktigt drivmedel för att minska riskerna med kemikalier kombinerat med krav som offentliga och andra inköpare ställer. Allt fler inköpare efterfrågar leverantörer med s.k. EMASregistrering vilket i sin tur leder till att företagen ställer ökade krav på varandra. Systemen bygger på ett frivilligt deltagande från företagens sida och det saknas ännu mer preciserade regler och praxis för vad som ska redovisas och på vilket sätt. Miljöredovisningarnas nuvarande utformning innebär att jämförelser såväl över tiden som med andra företag i branschen ännu så länge sällan kan göras. De två viktigaste systemen är ISO 14 001 och EU:s förordning om miljöstyrning och miljörevision. Registrering enligt det senare sker anläggningsvis och för att bli antagen för registrering måste ett antal krav vara uppfyllda. Bl.a. ska man följa miljölagstiftningen, anta en miljöpolicy, genomföra en miljöutredning och upprätta ett miljöstyrningssystem.

År 1998 ska förordningen revideras, 5 år efter att den beslutades. Sverige har då en möjlighet att påverka den framtida utformningen av förordningen. Kemikommittén föreslår att Sverige ska driva följande viktiga frågor vid revideringen.

Regler i förordningen ska preciseras och harmoniseras med ISO 14 001

Som ovan nämnts är reglerna i förordningen inte särskilt precist utformade för vad som ska redovisas och hur, vilket försvårar jämförelser mellan företag och över tiden. Möjligheten till jämförelse är särskilt viktigt för externa aktörer som inköpare och kreditgivare. Problemen med jämförbarhet var också något som den statliga Miljöinformationsutredningen (SOU 1997:4) betonade. ISO 14001 har ett mer logiskt och detaljerat system för vad som ska redovisas. Under våren 1997 har EU-kommissionen beslutat att godkänna ISO 14 001 som miljöledningssystem inom det egna systemet. Vi tycker att strukturen i den nya reviderade förordningen i så hög grad som möjligt bör överensstämma med upplägget i ISO 14001. Dels för att strukturen i ISO 14 001 är logisk men framför allt för att skapa enhetliga system och därmed möjliggöra jämförelser. Förordningen bör dock ha ett antal längre gående krav än ISO 14001. Ett sådant är det befintliga kravet på offentlighet.

Krav på redovisning av tillämpning av försiktighets-principen och utbytesprincipen

Ett annat nytt krav som vi tycker bör läggas till förordningen är krav på redovisning av hur försiktighetsprincipen och utbytesprincipen har tillämpats inom företaget under året. Det är viktigt för att öka medvetenheten om de båda principerna och skapa ett tryck på att tillämpa dem. I boken Miljörevision, framtagen av Sveriges Industriförbund,

rekommenderas redan att man verifierar att försiktighetsprincipen tillämpas på företaget.

Krav på redovisning av användning av "Esbjergämnen"

För att bidra till uppfyllandet av Esbjergdeklarationens mål bör också ett krav på redovisning av vilka "Esbjergämnen" som används. Företagen bör också redovisa hur man avser att agera för att komma ifrån användningen. Kriterier för vad som är "Esbjergämnen" liksom en lista över vilka ämnen som omfattas måste tas fram för att möjliggöra företagens arbete på området.

6.12. Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska produkter ska innehålla miljökrav

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar för att direktivet om kosmetiska

produkter (76/ 768/ EG) också ska innefatta miljöriskvärdering - inte enbart skydd för folkhälsan.

Europeiska gemenskapen har antagit ett direktiv om kosmetiska produkter, Rådets direktiv av den 27 juli 1976 om en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter (76/768/EG). Direktivet innehåller regler på gemenskapsnivå för kontroll, sammansättning och märkning av kosmetiska produkter. Med kosmetiska produkter avses i EG:s regler ämnen eller beredningar som är avsedda att appliceras utvärtes på olika kroppsdelar eller på tänder och slemhinnor i munhålan i uteslutande eller huvudsakligt syfte att rengöra, parfymera eller skydda dem så att de bibehålls i gott skick, förändras utseendemässigt eller så att kroppslukt korrigeras.

Huvudsyftet med EG:s lagstiftning är skyddet av folkhälsan. För kosmetiska och hygieniska produkter finns inte motsvarande krav på miljöeffektutredning som för läkemedel. Hygieniska och kosmetiska produkter är produkter som appliceras på huden eller kommer i kontakt med kroppens slemhinnor. Hälsoskyddsaspekten på användningen av sådana produkter är därför av överordnad betydelse. Med hänsyn till att mängden förekommande produkter inom området är stor och att merparten av dessa produkter efter användningen förs med avloppsvattnet till vattenmiljön är även miljöaspekterna på användningen av dessa produkter väsentlig. Bl.a. innehåller i dag fiskar i flera europeiska floder höga halter av en del syntetiska doftämnen från kosmetika.

6.13. Sverige arbetar för att kraven i kristalldirektivet och andra produktdirektiv baseras på funktion i stället för ämnesinnehåll

Kemikommittén föreslår:

Sverige arbetar för att kristalldirektivet, och andra

produktstandardiserande direktiv utgår från funktion istället för ämnesinnehåll för att möjliggöra utbyten.

EU:s kristalldirektiv harmoniserar medlemsstaternas regler om vad som är äkta kristall. I definitionen har man föreskrivit vad som måste ingå i kristallen för att få kallas äkta kristall. Bl.a. är det föreskrivet att en viss mängd bly måste ingå. Förekomsten av bly i kristall är både ett hälso- och ett miljöproblem. Under användningen av kristallglas emitterar bly från glaset. Exempelvis har man kunnat notera förhöjda blyhalter i portvin som förvaras i kristallkaraffer. Svenska företag har därför utvecklat ett kristallglas utan bly med exakt samma brytningsindex som konventionell kristall.

Denna ur hälso- och miljöaspekt bättre kristall får emellertid inte marknadsföras som äkta kristall på den europeiska marknaden då den inte uppfyller direktivets krav på blyinnehåll. Problem av denna typ kan uppkomma även inom andra varugrupper genom att EU ofta föreskriver varornas ämnesinnehåll istället för funktion. Sverige bör därför arbeta för att produktsstandards utgår från funktion istället för innehåll för att möjliggöra utbyten.

7. Åtgärder på internationell nivå

Kemikommitténs förslag i sammandrag:

Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemikali-

earbetet

Utbytesprincipen och försiktighetsprincipen inklusive

principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt

Fler globala och regionala överenskommelser om kemika-

lier behövs

Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i det interna-

tionella kemikaliearbetet

Stöd för särskilda aktiviteter under Agenda 21, kapitel 19

om kemikalier

Samordningen mellan Sveriges internationella kemikalie-

politik och det svenska miljöbiståndet förbättras

Sverige stöder en ökad samordning och arbetsfördelning

mellan olika internationella och regionala organisationer

Prioriteringar inom OECD-arbetet

7.1. Strategi för det internationella arbetet

Den svenska kemikaliepolitiken globalt ska i första hand drivas genom forum för kemikaliesäkerhet (Intergovernmental Forum on Chemical Safety). Sverige kan också driva

frågor genom att påta sig värdskapet för möten på hög nivå, t.ex. mellan ministrar och företagsledare. I kapitel 2 har vi redovisat de mål som enligt vår uppfattning bör vara vägledande för kemikaliearbetet under de närmaste tio åren. Flera av målen förutsätter att åtgärder vidtas i andra länder och även internationellt för att vi i Sverige ska kunna nå dem. En grundläggande strategi för Sveriges agerande internationellt är att verka för sådana förhållanden i vår omvärld att de svenska miljömålen kan nås. En viktig del av den svenska strategin blir därför att föra ut målen internationellt för att få allmän uppslutning kring dem. Man får räkna med att det tar betydligt längre tid att nå enighet om målen på global nivå. Det är därför rimligt att sätta en lägre ambitionsnivå och en längre tidsskala för de globala målen. En annan del av strategin är att klarlägga sambandet mellan kemikaliepolitik och bistånd och att få givarländerna att samordna sina insatser. I detta arbete är forum för kemikaliesäkerhet den viktigaste arenan.

Vi har i kapitel 4 redovisat några hörnstenar i kemikaliepolitiken. Viktiga sådana att föra ut internationellt är bl.a. försiktighetsprincipen, företagens ansvar och ett generellt angreppssätt. Ett ökat samarbete mellan olika aktörer, som beskrivs i kapitel 4 är en förutsättning för ett framgångsrikt internationellt arbete.

På det internationella området har kemikaliearbetet under de sista tio åren kännetecknats av en långtgående uppsplittring, med oklar arbetsfördelning mellan olika organisationer och ett betydande dubbelarbete. Kemikaliefrågor har haft svårt att hitta en egen plats på de stora FN-organisationernas dagordning. Grunden för en förändring till det bättre lades i och med Riokonferensen om miljö och utveckling, tillkomsten av Agenda 21 och skapandet av ett forum för kemikaliesäkerhet. Det internationella kemikaliearbetet på global och regional nivå och dess organisationer beskrivs närmare i bilaga 6. Den svenska kemikaliepolitken inom den Europeiska Unionen har behandlats i kapitel 6. De

internationella prioriteringarna har också diskuterats i den internationella referensgruppen.

7.2 Esbjergdeklarationens mål ska styra det globala kemikaliearbetet.

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att Esbjergdeklarationens mål,

om en eliminering av utsläpp av farliga ämnen under en generation (25 år), blir styrande för det globala kemikaliearbetet

Sverige verkar i olika internationella organisationer

för att den globala kemikalieanvändningen bedrivs inom ramen för en hållbar utveckling

Sverige prioriterar internationellt arbete som syftar

till användnings- och utsläppsbegränsningar av långlivade, bioackumulerbara ämnen

Sverige verkar på längre sikt för att Esbjergdeklara-

tionen ska omfatta alla långlivade och bioackumulerbara ämnen.

Esbjergdeklarationen bör vara grundläggande för kemikaliepolitiken nationellt och internationellt. Dess målsättning är att inom en generation eliminera utsläpp av farliga ämnen. Detta innebär att koncentrationerna av naturfrämmande, av människan framställda ämnen i miljön vid periodens slut bör vara nära noll, medan koncentrationerna av naturligt förekommande ämnen, t.ex. metaller, bör vara nära bakgrundsvärdena. För kemikaliepolitiken innebär detta att tillförseln till miljön av långlivade organiska miljögifter måste upphöra. Det gäller oavsett om ämnena tillförs miljön som ett resultat av nuvarande eller tidigare svensk an-

vändning, eller om de når vår miljö på grund av långväga spridning från andra delar av jorden.

Vissa ämnen har sådana egenskaper att de kan spridas globalt även om produktion eller användning är geografiskt begränsad. Därmed avses dels ämnen som kan spridas långväga med vindar och strömmar, dels ämnen som kan uppträda i importerade varor som en följd av fortsatt användning i exportländer. I det senare fallet kan ämnena påverka svensk hälsa och miljö via t.ex. resthalter i livs- och fodermedel, eller som komponenter i varor där förekomsten av ämnet i varan inte framgår. Risken med långlivade ämnen som kan ansamlas i organismer kvarstår länge efter det att användningen upphört. Eftersom vi först i efterhand känner de långsiktiga effekterna av sådana ämnen måste vi verka för att användningen av dem upphör. Vi gör därför bedömningen att alla ämnen som är långlivade och bioackumulerbara bör avvecklas. Detta bör på längre sikt vara målet för det globala kemikaliearbetet. På kortare sikt är huvudsyftet att Esbjergdeklarationens mål i sin nuvarande utformning blir accepterade globalt.

7.3. Utbytesprincipen och försiktighetsprincipen inklusive principen om den omvända bevisbördan ska accepteras globalt

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar i forum för kemikaliesäkerhet och

andra internationella organisationer för att utbytesprincipen accepteras som en global princip för riskbegränsning och för att försiktighetsprincipen, inklusive principen om den omvända bevisbördan, får en vidare tillämpning

Sverige verkar för att kostnadseffektivitet i Riode-

klarationens princip 15 tolkas i bred bemärkelse

Sverige driver på om företagens utredningsskyldig-

het, liksom även principen om att förorenaren betalar, i forum för kemikaliesäkerhet och i andra internationella organisationer.

Försiktighetsprincipen och utbytesprincipen

I det internationella såväl som det nationella svenska kemikaliekontrollarbetet kan förtydligandet och ökningen av tillämpningen av försiktighetsprincipen och utbytesprincipen betraktas som en central strategi och ett fundament för allt övrigt arbete med att minska riskerna med kemikaliehantering. Försiktighetsprincipen innebär att alla som hanterar kemikalier i förväg ska vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Den finns uttryckt i Riodeklarationens 15:e princip, som också exemplifierar hur principen om den omvända bevisbördan ska tillämpas.

Utbytesprincipen innebär att var och en som hanterar eller importerar en kemisk produkt ska bedöma om det går att nå samma resultat till lägre risker med en annan produkt eller på ett annat sätt och i så fall övergå till sådana produkter eller metoder. Sverige bör lyfta fram goda exempel på hur båda principerna har tillämpats.

Uttrycket "kostnadseffektiva åtgärder" i Rio-deklarationen - ett Moment 22?

Försiktighetsprincipen återfinns i Riodeklarationen som princip 15, med följande ordlydelse i officiell svensk översättning:

"I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring."

Försiktighetsprincipen i Riodeklarationen innehåller vissa begränsningar och förbehåll genom hänvisningen till staters förmåga. Formuleringen i andra meningen kan vara problematisk med sin hänvisning till kostnadseffektiva lösningar. Detta kan minska betydelsen av princip 15 som ledstjärna för miljöskydd. Dessutom saknas en konkretisering av när hot ska anses föreligga och vad som är vetenskaplig bevisning.

För att göra försiktighetsprincipen i Rio-deklarationen operationell krävs att man definierar kostnadseffektivitet. Den gängse definitionen är att åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada som uppstår om åtgärd ej vidtas är större än kostnaden för åtgärd.

Enligt princip 15 ska inte avsaknad av vetenskaplig bevisning leda till att kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Det

krävs en omfattande vetenskaplig bevisning av sambandet mellan graden av påverkan (orsak) och omfattningen av skadan (verkan) för att beräkna den marginella skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om man således för att avgöra om kostnadseffektiva åtgärder finns, skulle behöva just den vetenskapliga bevisning som försiktighetsprincipen inledningsvis säger inte ska behövas, skulle Riodeklarationens princip 15 vara ett verkligt Moment 22. Detta har troligen inte varit avsikten.

En alternativ definition är att en kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att nå ett förutbestämt miljömål (t.ex. en utsläppsbegränsning) oberoende av om skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas. I detta fall jämförs kostnaden för en tänkbar åtgärd med kostnaderna för alternativa åtgärder. Det innebär att den miljöekonomiska definitionen av kostnadseffektivitet skiljer sig från den gängse ekonomiska vilket kan orsaka förvirring. En miljöekonomisk tolkning är nödvändig om andra meningen i Riodeklarationens princip 15 ska leda till verkliga förebyggande åtgärder.

Vi anser att den miljöekonomiska användning av kostnadseffektivitetsbegreppet som föreslogs ovan ska användas. Sverige ska verka för att denna tolkning blir internationellt accepterad.

Utbytesprincipen kan sägas vara en vidareutveckling av försiktighetsprincipen. Sverige har skrivit in den i sin lagstiftning och använt sig av den i kemikaliekontrollen. Den finns också nämnd i punkt 44, kapitel 19, Agenda 21, under avsnittet om riskbegränsning, mer som ett exempel på en metod än som en princip. Sverige har i olika internationella sammanhang hävdat utbytesprincipen som en viktig princip för att åstadkomma en hälso- och miljömässigt acceptabel kemikalieanvändning. I det förslag till biociddirektiv som snart kommer att antas av EU har Sverige för första gången fått med utbytesprincipen i en internationell lagstiftning. Vi anser att detta exempel bör följas av flera.

Bilaga 7 innehåller en vidareutveckling av kommitténs tolkning av försiktighetsprincipen.

Utredningsskyldigheten och principen om att förorenaren betalar

Enligt utredningsskyldigheten ska tillverkare och importörer utreda och bedöma kemiska produkters inneboende egenskaper, informera användarna om egenskaperna samt anvisa om lämplig hantering och skyddsåtgärder. Ett redskap i kontrollen av efterlevnaden av utredningsskyldigheten är den så kallade omvända bevisbördan. Den lägger bevisbördan för kemiska produkters farlighet på tillverkare och importörer och ej på myndigheterna. Principerna kring utredningsskyldigheten bör, liksom när det gäller försiktighet och utbyte, ingå i den svenska strategin för internationellt kemikaliekontrollarbete.

Principen om att förorenaren betalar (the Polluter Pays Principle, PPP), är en miljöekonomisk princip baserad på att miljön har ett bruksvärde för människan och därför ska prissättas. Principen innebär att "förorenaren" belastas med kostnaden för en ren miljö dvs. miljökostnaden inkluderas i priset på produkter och varor som förorenar. På lång sikt är avsikten med en sådan prispålaga att reducera behovet av miljöförbättrande åtgärder och att samtidigt kunna sänka kostnaderna för att förbättra miljön.

Sedan introduktionen av förorenaren betalar principen (OECD; Recommendation of the Council från 1974) har tillämpningen inneburit att kostnader för att ta fram data om kemikaliers effekter på hälsa och miljö har lagts på tillverkare och importörer. Ekonomiskt ansvar för hälso- och miljövård kan också innefattas i principen.

I ministerdeklarationen från Bergenkonferensen 1990 antogs en resolution att skatter och avgifter ska introduceras i en allt ökande utsträckning för att motverka miljöförstöring.

OECD:s miljöministrar beslutade 1991 att ekonomiska styrmedel ska nyttjas både som ett komplement till tidigare regler och för att ersätta dem. OECD har även upprättat speciella vägledande principer angående ekonomiska styrmedel.

Miljöavgifter återfinns numera i många länder. I Sverige används förorenaren betalar principen som ett instrument i miljövården genom införandet av miljöavgifter för utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svavel och bekämpningsmedel.

7.4. Fler globala och regionala överenskommelser om kemikalier behövs

Kemikommittén föreslår:

Sverige driver på arbetet med en global konvention

om långlivade organiska ämnen och stödja arbetet med egen expertis

Den föreslagna konventionen bör innehålla kriterier

för att identifiera ytterligare ämnen

En global ramkonvention om kemikalier, byggd på

kapitel 19 i Agenda 21, med såväl bindande som frivilliga överenskommelser utvecklas på sikt

En sådan ramkonvention kan innehålla de principer

som ska styra det globala arbetet, t.ex. försiktighetsoch utbytesprincipen

En övergripande ramkonvention om kemikalier kan

innehålla regler för handeln med de oönskade kemikalier som konventionen omfattar

Sverige stöder utbytet av information om sådan

handel där den förekommer.

Den frivilliga exportanmälan blir en global konvention

Under 1997 avslutas förhandlingarna kring ett globalt bindande instrument för exportanmälan och importgodkännande för förbjudna ämnen som ersätter det befintliga frivilliga systemet. En avslutande diplomatisk konferens för att underteckna konventionen hålls i Rotterdam under hösten 1997. Den föreslagna konventionen överensstämmer i allt väsentligt med gällande regler inom EU. Som medlemmar i Europeiska unionen kommer konventionen att införlivas med vår lagstiftning när EU inför den i sin förordning om exportanmälan av förbjudna ämnen.

En konvention om långlivade organiska ämnen är på väg

I maj 1995 fattade FN:s miljöprogram vid sitt rådsmöte ett beslut om att inleda en internationell process för långlivade organiska ämnen. Ett beslut av samma innebörd togs vid en internationell konferens för att upprätta en global handlingsplan mot föroreningen av haven som hölls i Washington i oktober 1995. I rådsbeslutet vände sig FN:s miljöprogram till forum för kemikaliesäkerhet med en begäran att detta snabbt skulle inleda en process för att bedöma risker, källor, kostnader, alternativ, realistiska åtgärder m.m. och lägga rekommendationer om internationella åtgärder till FN:s miljöprograms rådsmöte i januari-februari 1997.

Vid rådsmötet togs beslut om att sammankalla en internationell förhandlingskonferens för att utarbeta en globalt bindande överenskommelse om begränsning och avveckling av ett antal långlivade, bioackumulerbara och giftiga ämnen och ämnesgrupper. Än så länge handlar detta beslut om tolv ämnen eller ämnesgrupper, vilka samtliga är förbjudna eller hårt reglerade (dioxiner/furaner) i Sverige. För oss blir den största betydelsen av denna konvention att den kan bidra till att minska nedfallet av långlivade organiska ämnen över Arktis. Därigenom borde upplagringen av dessa farliga ämnen i ekosystemet kunna minska. Halterna

av ämnena i väsentliga livsmedel, som fisk och kött borde kunna falla till acceptabla nivåer och på lång sikt klinga av.

De ämnen som man nu kommit överens om representerar dock bara ett fåtal av de farliga långlivade ämnen som enligt svenskt förmenande borde komma ifråga för internationella begränsningar. Det finns fler ämnen med liknande egenskaper som behöver begränsas på motsvarande sätt, bl.a. bekämpningsmedel som lindan och endosulfan, och allmänkemikalier som bromerade flamskyddsmedel, kortkedjiga klorerade paraffiner och nonylfenoletoxylater. För dessa ämnen måste alla utsläpp till miljön upphöra enligt svensk uppfattning.

För att identifiera nya ämnen behövs internationellt accepterade kriterier som utgår från ämnenas egenskaper. Det behövs också mer generella kriterier för att identifiera kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder, t.ex. hormonstörande ämnen. Kriterier för att identifiera nya långlivade ämnen för internationell riskbegränsning ska enligt vår uppfattning utformas så att fler än de ursprungliga tolv ämnena faller inom kriterierna.

Vid FN:s miljöprograms rådsmöte i Nairobi togs också beslut om att förhandlingskonferensen för konventionen ska upprätta en expertgrupp för att utveckla kriterier för ämnen utöver de tolv som nu är aktuella. Sverige planerar att medverka aktivt i expertgruppen för att säkerställa att kriterierna blir acceptabla.

En övergripande ramkonvention för kemikalier kan förstärka det internationella begränsningsarbetet

Antalet globala överenskommelser som berör kemikalier växer hela tiden. För närvarande förhandlas om en konvention angående exportanmälan för farliga ämnen som ska ersätta det nuvarande frivilliga systemet. Inom kort påbörjas arbetet med en konvention om långlivade organiska

miljögifter. Vissa länder vill diskutera globala överenskommelser för ett begränsat antal ytterligare kemikalier i internationell handel. Frågan har därför väckts om en övergripande ramkonvention för kemikalier under vilken enskilda överenskommelser kunde gå in som protokoll. FN:s miljöprogram beslöt vid sitt senaste rådsmöte i Nairobi i januari 1997 att låta en arbetsgrupp inom miljöprogrammet utreda frågan närmare och komma med förslag till nästa rådsmöte.

De principer som styr Sveriges kemikaliepolitik ska föras ut i det internationella arbetet. Detta kan t.ex åstadkommas genom en övergripande internationell konvention om kemikalier. I en ramkonvention kunde övergripande principer som försiktighetsprincipen och utbytesprincipen samt principen om att förorenaren betalar ingå tillsammans med företagens ansvar och utredningsskyldigheten.

En ramkonvention kunde i framtiden omfatta konventionen om exportanmälan av farliga ämnen, den kommande konventionen om långlivade organiska ämnen, liksom eventuella internationella överenskommelser om hormonstörande ämnen. Möjligheten att på längre sikt lyfta in även befintliga konventioner, som Wien-konventionen om skyddet av ozonlagret, med tillhörande Montreal-protokoll, och Basel-konventionen i en övergripande ramkonvention borde studeras närmare i det pågående analysarbetet inom FN:s miljöprogram, UNEP, i denna fråga.

Det finns flera fördelar med en ramkonvention. Antalet konventioner minskar, vilket medför minskade sekretariatskostnader. Vidare kan en bättre samordning ske mellan konventioner som delvis omfattar samma kemikalier. En önskvärd förbättring av samordningen mellan de internationella reglerna för kemikalier och för avfall skulle också kunna uppnås. En konvention som begränsar eller förbjuder användningen av långlivade organiska ämnen kommer nämligen att leda till en ökad mängd "avfall", i form av lager av kemikalier som inte längre får användas.

Det som för närvarande främst talar emot en ramkonvention om kemikalier är komplexiteten i förhandlingarna för att föra samman ett antal konventioner och protokoll som upprättats vid olika tidpunkter och för olika syften.

Lagstiftningen kring import och export är svag i många utvecklingsländer. Därför förekommer troligen en handel med ämnen och produkter som förbjudits i industriländerna. Det ligger i sakens natur att informationen är bristfällig och mörkertalet stort. Globala överenskommelser om begränsningar av användningen av vissa farliga kemikalier kommer att begränsa utrymmet för illegal handel med dessa kemikalier i takt med att allt fler länder ansluter sig till dem. Det gället till exempel kommande konventioner om exportanmälan och importgodkännade av förbjudna ämnen och om långlivade organiska ämnen. Samtidigt är det viktigt att sprida kunskap om sådan handel för att omöjliggöra den genom att dra fram den i ljuset. Vi anser därför att det är viktigt att föra in regler om handeln med de kemikalier som konventionen vill begränsa. Sådana regler bör naturligtvis utformas så att de överensstämmer med principerna för handelsbegränsningar enligt världshandelsorganisationens stadga.

Regionala överenskommelser kan föregå globala

Arbetet inom FN:s ekonomiska kommission för Europa, som utgör sekretariat för den regionala Genèvekonventionen om skydd mot långväga gränsöverskridande transport av luftföroreningar, har varit basen för det globalt inriktade arbetet inom FN:s miljöprogram för en konvention om långlivade organiska ämnen. Det har också utgjort modell för utvecklingen av kriterier för att på global nivå identifiera nya ämnen. Även i framtiden är det sannolikt att arbetet inom kommissionen tidsmässigt kommer att ligga före det globala förhandlingsarbetet. Erfarenheterna från kommissionens arbete kan därmed utnyttjas i det globala arbetet. Sverige bör delta i utvecklingen av kriterier för att identifie-

ra nya ämnen för internationella åtgärder.

Arbetet har från början varit inriktat mot utsläpp, men det inledda arbetet med ett protokoll för långlivade organiska ämnen tar sikte både på utsläpps- och förekomstbegränsningar. Det är därför viktigt att utsläpps- och produktinriktade åtgärder integreras och att berörda myndigheter deltar aktivt i arbetet. På så sätt kan det svenska basarbetet ge ett bättre underlag till kommissionens arbete.

Vi noterar att ett protokoll om långlivade organiska ämnen inom Genèvekonventionen om skydd mot långväga transport av luftföroreningar snart kan undertecknas.

7.5. Forum för kemikaliesäkerhet blir centrum i det internationella kemikaliearbetet

Kemikommittén föreslår:

Sverige prioriterar arbetet inom det internationella

forumet för kemikaliesäkerhet och vidmakthåller en ledande roll inom detta

Tillräckliga resurser avsätts vid Kemikalieinspektio-

nen för att fylla denna roll

Sverige stöder att forumet får en stabil ekonomi

baserad på en bredare krets av bidragsgivare

Sverige stöder utveckling mot en sammanhållen

kemikaliekontroll av svensk modell i forum för kemikaliesäkerhet.

I förarbetena till Riokonferensen om utveckling och miljö var Sverige ett av de mest aktiva länder på kemikalieområdet. På svenskt initiativ fick kemikalier ett särskilt kapitel

som i allt väsentligt baseras på principer som varit vägledande för svensk kemikaliekontroll, t.ex. försiktighets- och utbytesprincipen. Sverige medverkade i ett särskilt möte om kemikalier i London i december 1991 där idén om ett forum första gången framfördes. Vid Riokonferensen, då det ännu var oklart om ett mellanstatligt kemikalieforum skulle kunna bildas, tog Sverige initiativet genom att inbjuda till en internationell kemikaliekonferens i Stockholm. I förberedelsearbetet till konferensen genomdrev Sverige tillsammans med en aktiv grupp länder att denna konferens också skulle utgöra det första mötet för forumet för kemikaliesäkerhet trots visst motstånd från FN:s berörda organisationer till inrättandet av ett forum.

Konferensen i Stockholm i april 1994 ledde till inrättandet av ett forum för kemikaliesäkerhet. Den ledde också till att de internationella organisationerna ett år senare bildade en egen samarbetsorganisation för en säker kemikaliehantering. Både forumet och organisationernas samarbetsorganisation har snabbt kommit att få en central funktion för samordning och integration av det internationella kemikaliearbetet.

Sverige har haft en ledande roll i denna utveckling. Som stöd för Sveriges agerande har funnits en genomarbetad syn på de internationella kemikaliefrågorna. Ordförandeskapet har givit unika möjligheter att påverka utvecklingen. Sverige bör även i framtiden spela en ledande roll i kraft av sin erfarenhet och förmåga att ge konkreta exempel på en ambitiös kemikaliepolitik.

Arbetet inom forum för kemikaliesäkerhet framstår för närvarande som det mest konstruktiva bidraget till att utveckla kapitel 19 i Agenda 21. För att fungera som planerat behöver forumet både finansiellt stöd och ett aktivt deltagande av medlemsländerna. Det är därför viktigt att resurserna för forumarbetet vid kemikaliemyndigheten är tillräckliga. På längre sikt måste kostnaderna för forumet fördelas jämnare bland de deltagande länderna. De principer som tillämpas inom OECD, dvs. att länderna betalar

en andel av den totala budgeten i förhållande till sin bruttonationalprodukt, skulle kunna utgöra en förebild.

Forum för kemikaliesäkerhet kommer under överskådlig tid att vara det nav kring vilket det globala internationella kemikaliearbetet cirkulerar. Genom sin policyskapande och prioriterande roll kommer forumet att bestämma den internationella agendan. Forumet är den naturliga mötesplatsen för de organisationer som i praktiken måste åta sig det operativa arbetet för att åstadkomma internationella överenskommelser. I forumet kan olika initiativ diskuteras och koordineras. Forumet kan för kortare eller längre tid upprätta undergrupper vilka för forumets räkning åtar sig speciella uppgifter. Dessa redovisas sedan till forum, som efter diskussion återför frågan till respektive FN-organisation. Ett exempel är arbetsgruppen om långlivade organiska ämnen. Genom ett aktivt deltagande i forumet säkerställer Sverige att våra frågor förs ut i bredast möjliga krets.

Vissa frågor som diskuterats i forum har berört utsläpp av kemikalier, t.ex. utsläppsregister. Även diskussionerna kring långlivade organiska ämnen har till viss del gällt utsläpp vid tillverkning eller användning. I andra organ där utsläppsbegränsningar av kemikalier diskuteras, t.ex. inom FN:s ekonomiska kommission för Europa och dess program mot långväga lufttransport av luftföroreningar, blir det allt oftare nödvändigt att inkludera produktrelaterade åtgärder som begränsningar i marknadsföringen m.m. I framtiden är det nödvändigt med en större integration mellan kemikaliekontroll i marknadsföringsledet och traditionell utsläppskontroll.

Forum för kemikaliesäkerhet kan bidra till att främja en sammanhållen kemikaliekontroll av svensk modell

Svenskt kemikaliekontrollarbete håller internationellt sett en hög standard. Jämfört med flertalet andra länder har Sverige en väl utbyggd kemikaliekontroll med en över-

gripande lagstiftning om marknadsföring av kemiska produkter. Lagstiftningen ger långtgående integration mellan aspekter på bl.a. hälso- och miljöproblem, på industri- och konsumentkemikalier och på bekämpningsmedel. Av stor vikt är därför att föra ut Sveriges syn på kemikaliekontrollfrågor samt deltaga i utvecklingen av globala strategier och metoder för riskhantering. Samordnad syn på kemikaliekontroll med tydliga prioriteringar av miljöarbetet och praktisk samordning krävs.

Den sammanhållna organisationen av kemikaliekontrollen i en gemensam myndighet för hälso- och miljöfrågor med ansvar för både industrikemikalier och bekämpningsmedel är en viktig förklaring till framgångarna för svensk kemikaliepolitik sedan mitten av 80-talet. Den har visat sin styrka nationellt och internationellt genom aktiviteter och initiativ för att begränsa riskerna med kemikalier, t.ex begränsningsuppdraget och halveringsprogrammet för bekämpningsmedel i jordbruket. Hälso- och miljöfrågor har kunnat hanteras integrerat, liksom t.ex. bedömningar av bekämpningsmedel och allmänkemikalier. Enligt vår uppfattning bör denna organisatoriskt sammanhållna kemikaliekontroll vara en bärande princip för det internationella arbetet, liksom arbetet i länder som ännu inte utvecklat sin kemikaliekontroll. Sverige bör genom forum för kemikaliesäkerhet stödja att denna modell får genomslag internationellt.

7.6. Stöd för särskilda aktiviteter under Agenda 21, kapitel 19 om kemikalier

Kemikommittén föreslår:

Sverige prioriterar internationellt accepterade korta

dokument för utvärdering av kemikalier. Fullständiga kriteriadokument bör av resursskäl reserveras för kemikalier som kan bli föremål för internationella åtgärder

Sverige stöder uppdateringen av den databas över

utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram och den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut gemensamt ger ut

Sverige stöder framtagandet av en internationell

överens-kommelse om harmonisering av klassificering och märkning

Sverige verkar för en utvidgad information om

produkter och varor i internationell handel, inklusive märkning och innehållsdeklaration i berörda internationella organisationer.

Fler och bättre harmoniserade utvärderingar

Det är väsentligt att det tas fram ett stort antal faro- och riskbedömningar för olika kemikalier. Behovet av internationellt accepterade bedömningar är stort, särskilt i utvecklingsländerna. De tillgängliga resurserna räcker dock inte till för fullständiga kriteriedokument för alla ämnen som används i större omfattning. Inte ens för de tusen volymmässigt största ämnena kommer fullständiga internationellt accepterade utvärderingar att kunna göras under överskådlig tid. Det är därför angeläget att utveckla enklare former för riskbedömning och mindre resurskrävande procedurer

för att ta fram internationella utvärderingsdokument. Det pågående arbetet att utveckla korta utvärderingsdokument i en förenklad procedur bör stödjas.

Ansträngningar måste göras för att undvika dubbelarbete. Det finns ett stort antal utvärderingar av ämnen som gjorts nationellt eller regionalt. Det finns också många internationella utvärderingar över en enskild aspekt t.ex. miljöeffekter av ett ämne. Sammanställningen över utförda, pågående och planerade utvärderingar som FN:s miljöprogram gjort tillsammans med den europeiska kemiindustrins utredningsinstitut är av stort värde för att motverka dubbelarbete och identifiera ämnen som borde utvärderas. Den kan också användas för att identifiera dokument som kan utgöra underlag för produktion av internationellt producerade korta utvärderingsdokument.

De korta utvärderingsdokumenten är tänkta att kunna produceras i en högre takt än de nuvarande omfattande dokumenten och med lägre resursåtgång. För många ämnen är ett sådant dokument helt tillfyllest. Det gäller t.ex. ämnen som används huvudsakligen industriellt och där produktionsprocesserna är relativt likartade världen över. Farliga, långlivade ämnen med diffus och spridd användning kan i högre grad förväntas bli föremål för gemesamma internationella åtgärder. För sådana ämnen bör ett fullständigt kriteriadokument utarbetas. Detta kan ligga till grund för en internationell diskussion om behovet av åtgärder.

Sverige har en viktig pådrivande roll för att tillse att den internationella samordningen vid valet av ämnen för olika typer av dokument främjas. Genom vår starka ställning inom OECD, FN:s kemikalieprogram och forum för kemikaliesäkerhet har vi unika möjligheter att påverka arbetssätt och prioriteringar. Genom vårt medlemskap i den Europeiska unionen kan vi också påverka urvalet av ämnen i EU:s program för existerande ämnen och verka för att befintliga internationella utvärderingar utnyttjas till fullo. Vi bör också verka för att internationella organisationer och andra, t.ex.

EU, som utför bedömningar kommer överens om harmoniserade riktlinjer för bedömningen.

En internationell överenskommelse om harmonisering av klassificering och märkning upprättas.

Agenda 21 har uppställt som mål att det ska finnas ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier år 2000. Det pågår ett arbete, främst inom OECD, med att ta fram harmoniserade kriterier för klassificering av olika effektområden som t.ex. akut giftighet, allergiframkallande och cancerframkallande egenskaper. Det tekniska och vetenskapliga arbetet löper enligt planerna. En av grundprinciperna för arbetet är att harmonisering ska ske på bästa skyddsnivå. På några punkter finns ännu olika uppfattningar om hur kriterierna ska se ut, t.ex. för akut giftighet. Sverige har ett intresse av att man når enighet om kriterier som omfattar även måttligt farliga ämnen. I detta arbete kan vi få stöd av bl.a. USA. Det är viktigt att driva på arbetet inom OECD och FN i denna riktning. Det kan underlätta de fortsatta diskussionerna med EU-kommissionen om Sveriges undantag på klassificerings- och märkningsområdet.

Innan ett globalt harmoniserat system kan bli verklighet återstår bl.a. att ta fram förslag på en harmoniserad märkning, liksom på andra informationsåtgärder som kan underlätta hanterarens förståelse av riskerna med en viss produkt. Hittills har arbetet endast i ringa grad inbegripit stora länder som Kina, Indien, Brasilien, Ryssland m.fl. I vissa av dessa länder pågår nationellt arbete i syfte att ta fram system för klassificering och märkning. I framtiden kan flera av länderna förväntas spela en viktig roll i världsekonomin. Det är därför angeläget att dessa länder kommer med i de pågående internationella ansträngningarna att åstadkomma ett globalt harmoniserat system innan de skapar egna nationella system.

Ökat informationsutbyte om farliga kemikalier och kemiska risker

Vi har föreslagit en utökad information om kemiska ämnen i varor främst avseende innehåll av vissa miljöfarliga kemikalier. Denna fråga avhandlas närmare i avsnitt 5.17. Eftersom de flesta varor på den svenska marknaden har sitt ursprung i andra länder är det nödvändigt att nå överenskommelser i denna fråga internationellt. I första hand kommer Sverige att driva dessa frågor inom EU som utgör en tillräckligt stor marknad för att kunna påverka handeln globalt. Samtidigt bör frågan väckas i andra organisationer som t.ex. den internationella standardiseringsorganisationen.

7.7. Samordningen mellan Sveriges internationella kemikaliepolitik och det svenska miljöbiståndet förbättras

Kemikommittén föreslår:

Sveriges internationella kemikaliepolitik koordine-

ras bättre med det svenska miljöbiståndet

Sida får i uppdrag att tillsammans med Kemikali-

einspektionen och Naturvårdsverket lägga förslag till hur miljöbiståndet kan anpassas till en global arbetsplan för genomförande av Esbjergdeklarationen. Förslaget ska beakta hur biståndet kan stödja genomförandet av en kommande global konvention om långlivade organiska ämnen. Förslaget ska också beakta olika lösningar för att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i användandet av den svenska resursbasen

.....forts.

Sverige stöder medverkan av utvecklingsländer i

det globala förhandlingsarbetet på kemikalieområdet

Sverige bör överväga att ge finansiellt stöd för att

underlätta övergången till hälso- och miljömässigt bättre alternativ i några av Sida:s programländer

Sverige identifierar i biståndsarbetet länder som

kan fungera som drivkrafter och initiativtagare i ett ökat regionalt samarbete på kemikalieområdet

Sverige prioriterar i sitt kemikaliebistånd förvalt-

ningsstöd till uppbyggnad av en sammanhållen kemikaliekontroll. Vi ska verka för att våra samarbetsländer tar fram en nationell profil, dvs. en beskrivning av sitt kemikaliearbete i termer av lagstiftning, myndighetsorganisation m.m.

Sverige verkar i FN för att finansiering av indu-

striinvesteringar m.m. i utvecklingsländer kopplas till begreppet hållbar utveckling och tar hänsyn till globala överenskommelser på kemikalieområdet. I detta arbete är det viktigt att beakta rättvisefrågorna mellan rika och fattiga länder liksom inom länderna

Sverige bör stödja frivilligorganisationer på miljöns

område i deras u-landsinriktade arbete.

Utvecklingsländernas speciella förhållanden måste beaktas bättre i kemikaliearbetet

Många farliga kemikalier används i utvecklingsländerna. Hanteringen av dem är annorlunda än i industriländerna och ofta otillfredsställande på grund av bristande skyddsut-

rustning m.m. Användarnas möjligheter att skydda sig mot kemikaliers negativa effekter begränsas av bl.a. bristande information, analfabetism, låg kunskapsnivå och svag infrastruktur. De yttre förhållandena, som t.ex. temperatur och luftfuktighet, skiljer sig också jämfört med huvuddelen av den industrialiserade världen. Tester och uppgifter om exponering som ligger till grund för internationella farooch riskbedömningar är ofta utförda vid förhållanden som inte liknar dem i många utvecklingsländer. Ett aktivt deltagande i det internationella utvärderingsarbetet från utvecklingsländerna hämmas av bristen på resurser för deltagande. Det är angeläget att en del av biståndsresurserna på kemikalieområdet kan användas för att möjliggöra ett ökat deltagande av utvecklingsländerna i processen för att ta fram internationellt accepterade riskbedömningar av kemikalier. Ett ökat deltagande kan också förväntas leda till att mer data genereras från dessa länder.

Kemikalie- och biståndspolitiken måste stödja varandra

Ett antal globala initiativ har tagits under senare år på kemikalieområdet. Vissa kommer att leda till globala överenskommelser om begränsningar av farliga kemikalier som fortfarande används i utvecklingsländerna, t.ex en framtida konvention om långlivade organiska miljögifter. Användningen av dessa ämnen leder idag till skador på människors hälsa, samt förorening av livsmedel, vattenresurser och den marina miljön i kustnära hav. Kemikaliefrågorna har således en stor betydelse för flera av de områden som Sida prioriterar. Användningen av långlivade organiska miljögifter är idag störst inom jordbruket, men även inom skogsbruket förekommer spridning av sådana ämnen som kan komma att omfattas av framtida begränsningar. Utvecklingsländernas möjligheter att med bibehållen produktionskapacitet genomföra de förändringar som behövs är begränsade. En övergång till hälso- och miljömässigt bättre alternativ kommer att kräva omställningar som i en del fall blir omfattande och kostsamma. Det är viktigt

att utvecklingsländerna kan medverka fullt ut i förhandlingsarbetet för en konvention om långlivade organiska miljögifter så att deras särskilda problem och behov tillgodoses vid utformningen av konventionen. De medel som disponeras för uppföljning av Riokonferensen och därmed sammanhängande konventioner bör kunna användas för detta.

Avvecklingen av långlivade organiska miljögifter drabbar många välkända, billiga produkter för vilka nya, dyrare och mer komplicerade alternativ finns. I vissa fall handlar det om att lära sig en ny teknik vid användning av alternativa bekämpningsmedel eller metoder. I andra fall, t.ex. PCB handlar det om att på sikt omhänderta och byta ut ett stort antal transformatorer, av vilka många är ofullständigt märkta. Omhändertaget PCB behöver förstöras på ett säkert sätt osv. I fråga om dioxiner och furaner handlar det om att identifiera de stora källorna och tillämpa en ekonomiskt tillgänglig och resurseffektiv teknik. För vissa träskyddande bekämpningsmedel kan alternativen handla om andra och dyrare byggnadsmaterial.

Dessa omställningar kommer att kräva resurser. I ett längre perspektiv kommer fler kemikalier att uppfylla Esbjergdeklarationens kriterier. För att möta de behov som kan uppstå när utvecklingsländerna ska avveckla billiga men miljöfarliga kemikalier behövs en genomtänkt plan. Sverige kan inleda det nödvändiga internationella arbetet på en gemensam plan genom att utveckla en nationell plan för hur biståndet ska kopplas till globala åtgärder mot kemikalier. Kemikalieinspektionen har i sitt arbete kommit i kontakt med flera av Sveriges programländer som uttryckt ett starkt behov av samarbete på kemikalieområdet. Kemikalieinspektionen bör tillsammans med Sida identifiera de länder där ett genuint intresse föreligger. Ett eller flera sådana länder kunde ingå i ett pilotprojekt för att pröva hur ett eventuellt finansiellt stöd till en omställning kan kopplas med förvaltningsstöd till lagstiftning, kontrollverksamhet m.m. för att ge samordningsvinster. Detta kan rymmas inom det

ramavtal som Sida slutit med Kemikalieinspektionen. Även mellan Naturvårdsverket och Sida har ett samarbetsavtal upprättats. Inom ramen för detta avtal har bl.a. projekt, som rör stöd till avveckling av ämnen som skadar ozonskiktet, kommit till stånd.

De flesta problemen med kemikalier i biståndsländerna beror på användningen av farliga bekämpningsmedel. Sverige har under lång tid byggt upp mycket god kompetens kring växtskydd och bekämpningsmedel, bl.a. vid Sveriges Lantbruksuniversitet, Kemikalieinspektionen och Jordbruksverket. Kompetensen är spridd på olika huvudmän. För att kunna utnyttja de samlade resurserna effektivt i arbetet kan man t.ex. bygga upp nätverk med kompetens. En lämplig nod för ett sådant nätverk är lantbruksuniversitetet, där det finns bred erfarenhet av biståndsarbete inom jordbruket. Det finns goda förebilder som arbetat på detta sätt t.ex. det 25-åriga internationella programmet för kemivetenskap vid Uppsala universitet. Ett internationellt centrum för integrerat växtskydd med lantbruksuniversitetet som nod och med bl.a. Kemikalieinspektionen som kunskapskälla för hälso- och miljöproblem skulle verksamt kunna bidra till utvecklingen av ett kemikalieprogram inom biståndet. Ett sådant program kunde också med utbildning av nyckelpersoner i administration och forskning i samarbetsländerna.

Föregångsländer i det regionala samarbetet underlättar biståndsarbetet

Inom forum för kemikaliesäkerhet har ländernas eget regionala arbete kommit att utvecklas mycket snabbt. I flera regioner finns nyckelländer som självpåtaget initierar och koordinerar aktiviteter i sin region eller subregion. Goda exempel är Mexico och Ungern. Båda har ordnat särskilda regionala möten under forumets beteckning för att diskutera gemensamma problem. Även utanför forum finns behov för denna typ av aktiviteter. En ökad kunskap om forumets

aktiviteter kan ge det nödvändiga incitamentet till ett sådant arbete. Sverige kan också i sin närregion utveckla arbetsformer som i högre grad bygger på regionens egna resurser och i mindre grad på stöd från internationell nivå. Det är angeläget att identifiera länder som vill åta sig att leda en sådan utveckling i sin region, särskilt bland utvecklingsländerna där Sida:s programländer återfinns.

Samordnad nationell kemikaliekontroll

Många länder saknar en ändamålsenlig infrastruktur för att åstadkomma en effektiv kemikaliekontroll. Relevant lagstiftning saknas. Samordningen mellan ministerier och myndigheter är bristfällig. Det finns ett stort behov av kvalificerade laboratorieresurser för att skaffa sig en bild av föroreningssituationen i landet. Samtidigt sker en stor och okontrollerad import av farliga kemikalier. Användningen av kemikalier är långt ifrån betryggande. Produkter förvaras så att vem som helst kan komma åt dem. Bekämpningsmedel i brukslösningar tappas om på läskedrycksflaskor osv. Kunskapen om kemikalier är ofta begränsad hos hanterarna. Viss kunskap kan finnas centralt, men den når inte ut.

I de regionala mötena inom forum för kemikaliesäkerhet har dessa problem diskuterats. Ett sätt att börja angripa problemen är att ta fram så kallade nationella profiler. Ett mål för detta sattes upp vid det första forummötet i Stockholm 1994. FN:s organisation för utbildning och forskning, UNITAR, har tillsammans med några länder i ett pilotprojekt utvärderat upprättandet av nationella profiler. I arbetet med den nationella profilen identifieras ministerier, myndigheter och andra institutioner med ansvar på området, ansvarsområden klarläggs, överlappningar kan undvikas liksom luckor och samarbetsformer kan växa fram. Arbetet med en nationell profil skapar därmed förutsättningar för ett bättre, mer samordnat, framtida kemikaliearbete. Det är viktigt att också utveckla nationell lagstiftning som sätter stopp för olaglig handel med farliga kemikalier. I detta

arbete kan en organisatoriskt sammanhållen kemikaliekontroll av svensk modell bli ett effektivt redskap.

Alla aktörer måste hjälpa till

En fråga som kommit att uppmärksammas i samband med diskussionerna om globala överenskommelser om avveckling av långlivade organiska miljögifter är de internationella finansiella institutionernas roll. I det förflutna finns exempel på stöd till uppbyggnad av kemifabriker för produktion av DDT i utvecklingsländer. Forum för kemikaliesäkerhet uppmärksammade frågan vid sitt andra möte i Ottawa. Finansiella investeringar i industristruktur från Världsbanken, den globala miljöfonden m.fl. måste i framtiden vara förenliga med en hållbar utveckling. De måste också ta hänsyn till befintliga och kommande globala överenskommelser som innebär begränsningar i användningen av vissa kemikalier. Sverige bör i dessa organ också hävda principen om kretsloppsanpassning av samhället vid finansiering av industriinvesteringar i utvecklingsländerna.

En viktig roll inom biståndet spelas av enskilda organisationer som genom sin särskilda småskalighet och flexibilitet kan göra pilotinsatser, överbrygga och komplettera vad som görs från myndighetshåll och på den mindre flexibla, storskaliga globala arenan. T.ex. har frivilligorganisationer som Pesticide Action Network (nätverk för arbete om bekämpningsmedel) arbetat med integrerad bekämpning i flera utvecklingsländer, parallellt med andra bi- och multilaterala biståndsgivare. Sida kommer att ägna miljöfrågorna och det femte biståndsmålet särskild uppmärksamhet i kontakten med de enskilda organisationerna.

7.8. Sverige stöder en ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika internationella och regionala organisationer

Kemikommittén föreslår:

Sverige verkar för att forum för kemikaliesäkerhet

samordnar det internationella kemikaliearbetet

Produktrelaterade och utsläppsrelaterade åtgärder

ska ses i ett sammanhang i såväl det nationella, regionala som internationella arbetet

Det nordiska samarbetet används för att bereda

frågor i FN, OECD och EU

Sverige verkar för att de mål som forum för kemi-

kaliesäkerhet sätter upp för det globala kemikaliearbetet är tydliga, kommunicerbara och mätbara

Internationella aktiviteter på kemikalieområdet

utvärderas av forum för kemikaliesäkerhet med jämna mellanrum

Alla aktörer inom kemikalieområdet bör delta i

utvärderingsarbetet

Sverige verkar för en ökad samordning och arbets-

fördelning mellan olika internationella och regionala organisationer

Sverige bör ta inititativ till en harmonisering av den

regionala strukturen inom FN:s organisationer på hälso- och miljöområdet ....forts.

Sverige verkar för att det regionala kemikaliearbetet

utvecklas i linje med vad som sker inom forum för kemikaliesäkerhet

Sverige stöder det regionala arbetet inom forum för

kemikaliesäkerhet och i den västeuropeiska regionen, inklusive inom den Europeiska unionen, och verkar för en bättre samordning, bland annat vad avser biståndsinsatser i utvecklingsländer och Östoch Centraleuropa

Sverige verkar för ett ökat nationellt och internatio-

nellt samarbete mellan regeringar, industri, forskning och frivilligorganisationer

Sverige verkar inom olika regionala organisationer

för en förbättrad samordning och ökat samarbete mellan konventioner och organisationer med likartad inriktning.

Det internationella kemikaliearbetet bör samordnas genom forum för kemikaliesäkerhet

Sverige har länge verkat internationellt för en bättre integration mellan olika internationella organisationer. Sverige inbjöd t.ex. till Hässelbykonferensen 1978 där de första stegen mot en internationell arbetsfördelning togs. Hässelbykonferensen ledde också till bildandet av FN:s kemikalieprogram, International Programme on Chemical Safety, IPCS, under aktiv tillskyndan från Sverige.

En viss fördelning av aktiviteter finns i det svenska internationellt riktade kemikaliearbetet. Regelarbetet med bl.a. klassificering och märkning av kemikalier har genom EU-medlemskapet högsta prioritet inom EU liksom även kunskapsuppbyggnad om gamla och nya ämnen. Underlag för riskbedömningar och utveckling av testmetodik drivs

starkt inom OECD. Inom den internationella arbetarskyddsorganisationen bedrivs bl.a. arbete med att ta fram konventioner och rekommendationer där flera av dessa avser kemikalier. Rekommendationerna och konventionerna är antingen riktade mot enstaka ämnen eller utgör mer generella regler. FN-arbetet har sedan tidigare stora inslag av kunskapsframtagning och information om kemikaliers hälso- och miljöfarlighet.

Inom OECD:s bekämpningsmedelsprogram verkar Sverige aktivt för att harmonisera utvärderingstekniker och att initiera ett utbyte av bekämpningsmedelsutvärderingar mellan olika länder. Också Sveriges metod att minska riskerna med bekämpningsmedel genom att reducera den använda mängden drivs inom OECD. Sverige, Danmark och Holland är dessutom pådrivande nationer för igångsättande av ett riskreduktionsprogram inom OECD.

Det nordiska samarbetet kan ses som en mötesplats för att bereda frågor inför vidare hantering i FN, OECD eller EU. Det kan också användas för frågor där det nordiska gemensamma ställningstagandet är utgångspunkten för vidare nationella ageranden. För det nordiska bekämpningsmedelsarbetet gäller att dela bördan av utredningsarbetet och att diskutera riskbegränsningsstrategier i syfte att harmonisera synen på bekämpningsmedel inom Norden.

Svenska myndigheter deltar ofta i likartade aktiviteter inom flera av organisationerna. Riskreduktionsprogram är ett exempel. OECD utvecklar ett riskreduktionsprogram, Agenda 21 tar upp riskreduktion som ett av sina programområden och begränsningsarbete ligger såväl inom EU-arbetet som inom Oslo-Pariskommissionen och Helsingforskommissionen. Utvärdering av kemikaliers egenskaper är ett annat exempel där arbete bedrivs i de flesta internationella fora. Harmoniseringsarbete för transport av kemikalier finns inom såväl FN, OECD som EU.

Mot bakgrund till den mångfacetterade internationella verksamheten är det angeläget med en hög grad av samordning av arbetet i olika organ. Sverige med sin sammanhållna organisation av kemikaliekontrollen har erfarenheter att bidra med vid diskussioner om hur det internationella kemikaliearbetet ska integreras.

Hur kan det internationella arbetet utvärderas?

En alltför stor del av internationellt miljöarbete kännetecknas av stolta deklarationer och högt ställda mål, som mer avspeglar de undertecknande ländernas ambitioner än vad som är realistiskt att uppnå med nuvarande resurser och prioriteringar. De prioriteringar som gjordes vid det första forum för kemikaliesäkerhet i Stockholm 1994 var i vissa avseenden inget undantag från detta. I andra avseenden, däremot, innebar forumets prioriteringar ett hälsosamt avsteg från denna tradition. På flera områden satte forum upp konkreta, kvantitativa och lätt mätbara mål, t.ex.: Till år 1997 ska 200 ämnen ha utvärderats internationellt, och om detta uppnås ytterligare 300 till år 2000.

En första avstämning av forumets mål ägde rum vid det andra forummötet i Ottawa i februari 1997. Det visade sig att det stora flertalet av målen för 1997 hade uppnåtts. Tidplanen för målen fram till år 2000 såg ut att kunna hålla för särskilt viktiga områden som t.ex. antalet internationellt accepterade riskbedömningar och den globala harmoniseringen av klassificering och märkning. Processen att sätta upp nya mål för tiden efter år 2000 har inletts. Det är viktigt att Sverige verkar för tydliga, mätbara och kommunicerbara mål.

Lika viktigt som att ställa upp tydliga mål är att göra utvärderingsproceduren lättillgänglig och synlig för alla intresserade. Med tanke på det misstroende som, med viss rätt, råder mellan olika aktörer på kemikalieområdet är det angeläget att uppnådda resultat objektivt kan bekräftas av

utomstående parter. I en internationell utvärderingsprocess ska därför alla intressenter kunna delta på lika villkor och göra egna bedömingar av grundmaterialet. Om målen är satta på ett sådant sätt att resultaten är lätta att mäta bör utvärderingen leda till konsensus, dvs. alla intressenter är överens om vad som skett och konsekvenserna för hälsa och miljö. Den amerikanska industrin har präglat talesättet "Lita inte på vad vi säger, kontrollera vad vi gör!" Vi anser att utvärderingar av det internationella arbetet ska ske under största möjliga insyn för alla intresserade.

Möjligheter till effektivisering

Det mellanstatliga forumet för kemikaliesäkerhet har påbörjat en lång och mödosam process för att integrera det internationella kemikaliearbetet. En motsvarande process kommer förhoppningsvis att äga rum inom de internationella organisationernas samarbetsorgan. Sveriges roll i detta arbete ska vara pådrivande. Det är enskilda länder som över sin budget betalar det internationella arbetet och som därmed har rätt att ställa krav på att det bedrivs effektivt och med beaktande av alla tänkbara samordningsvinster.

Ett problem i ett sådant samordningsarbete är att enskilda FN-organisationers regionala organisation utvecklats vid skilda tidpunkter och från olika regionalpolitiska och andra överväganden. Detta försvårar samarbetet mellan organisationerna och mellan enskilda länder och FN-organisationernas regionalkontor. Ett ökat utnyttjande av moderna telekommunikationsmedel kan endast till viss del motverka den splittrade organisationsbilden. Vi anser att det på längre sikt bör vara möjligt att åstadkomma en högre grad av samordning genom harmonisering av den regionala indelningen.

Ett ökat regionalt arbete är en viktig förutsättning för ett effektivt internationellt kemikaliearbete. Inom en region kan länderna komma samman för att diskutera regionens egna

problem, göra regionala prioriteringar, identifiera nyckelländer som kan ansvara för särskilda områden och komma överens om en arbetsfördelning inom regionen. Det regionala kemikaliearbetet har utvecklats snabbt inom forum för kemikaliesäkerhet och blivit en viktig kraft för att förverkliga målen i Agenda 21.

Även inom vår region, dvs. Västeuropa, finns en hel del att göra för att åstadkomma en bättre samordning. Ett område där koordinering saknas är bistånd till utvecklingsländerna. Den Europeiska unionen är världens största biståndsgivare. Inom kommissionen finns flera program för stöd till bl.a. Östeuropa. Flera av de enskilda medlemsländerna har omfattande bilaterala program i samma länder. Det finns risk för dubbelarbete och bristande koordinering. Det kan inträffa att vissa aktiviteter finansieras flera gånger. Vi anser att Sverige inom EU bör verka för att det kartläggningsarbete som inletts inom OECD också leder till en bättre samordning mellan givarländerna och mellan dem och EU:s biståndsprogram (se avsnitt 6.3).

Ökat samarbete mellan olika aktörer

Ett genomgående drag i kemikaliearbetet nationellt och internationellt är det ökande inslaget av samarbete mellan olika aktörer på kemikalieområdet. Detta innefattar inte bara nya samarbetsformer mellan stat och näringsliv utan också nya konstellationer som t.ex. gemensamma aktioner av miljöorganisationer och företag, och samplanerade aktiviteter från stat, miljöorganisationer och näringsliv där alla arbetar med sina medel mot ett gemensamt mål. Vi anser att Sverige ska stödja denna utveckling.

Många regionala organisationer sysslar med likartade frågor

Flera regionala konventioner och andra mellanstatliga organisationer som sysslar med skydd av Atlanten eller

Östersjön har på senare år utvecklat begränsnings- och avvecklingsprogram som innehåller åtgärder mot marknadsföring av kemikalier. Både Helsingforskommissionen, HELCOM, som verkar under konventionen till skydd av Östersjön från föroreningar, och Oslo-Pariskommissionen för skyddet av Nordöstra Atlanten, OSPAR, har arbetsgrupper för diffusa landbaserade källor, dvs. kemikalieanvändning. Båda konventionerna har också adopterat Esbjergdeklarationen från den 4:e miljöministerkonferensen för skydd av Nordsjön mot föroreningar. Oslo-Pariskommissionen har åtagit sig att utveckla kriterierna för giftighet, nedbrytbarhet och förmåga att ansamlas i organismer enligt Esbjergdeklarationen. Väl definierade kriterier är en förutsättning för att kunna identifiera vilka enskilda ämnen som ska fasas ut. Det är viktigt att de olika organisationerna samverkar så att dubbelarbete undviks. Även på nationell nivå måste en nära samverkan ske mellan de myndigheter som representerar Sverige i de olika organen. Vi anser att Sverige i forum för kemikaliesäkerhet ska driva frågor om ökad samordning och arbetsfördelning mellan olika organisationer för att höja effektiviteten i det internationella och regionala arbetet.

7.9. Prioriteringar inom OECD-arbetet

Kemikommittén föreslår:

Sverige prioriterar i OECD utveckling av metoder

för testning och bedömning av kemikalier inklusive harmoniserade kriterier för klassificering och märkning

Sverige verkar för att OECD utvecklar metoder för

testning och bedömning av komplexa blandningar

Sverige prioriterar riskbegränsningsfrågorna i

OECD:s arbete med bekämpningsmedel.

Sverige prioriterar utvecklingen av metoder för testning och bedömning av kemikalier

OECD-arbetet har ytterst målsättningen att främja medlemsländernas ekonomiska utveckling genom att minska deras kostnader för skador på miljön orsakade av kemikalier. En framträdande del av arbetet är att utveckla redskap för kemikaliekontrollen som kan accepteras av medlemsländerna och som därmed underlättar handeln dem emellan. Det bästa exemplet är OECD:s riktlinjer för testning som fastläggs genom rådsbeslut. Till riktlinjerna är kopplat ett rådsbeslut om att tester utförda enligt riktlinjerna under iakttagande av god laboratoriesed, ska accepteras av länderna som ett underlag för bedömingar av kemikaliers hälso- och miljörisker. Ett motsvarande arbete pågår för att ta fram allmänt accepterade metoder för bedömning av miljöeffekter och exponering. OECD bidrar också med tekniskt underlag till det globala harmoniseringsarbetet med klassificering och märkning. Detta arbete ger möjlighet för Sverige att inom OECD och FN arbeta för sina undantag från EU:s direktiv på klassificeringsområdet, särskilt för gruppen måttligt farliga produkter.

En del av det kunskapsuppbyggande arbetet har varit inriktat på att åstadkomma en arbetsfördelning mellan länderna så att inget enskilt land belastas med hela bördan att ta fram den kunskap som behövs för att bedöma alla relevanta kemikalier. På köpet får man också ett minskat dubbelarbete. Det bästa exemplet är arbetet med högvolymkemikalier inom OECD där länderna hittills utvärderat ett par hundra ämnen tillsammans. För de flesta länder skulle en sådan uppgift varit omöjlig att genomföra på egen hand. Sveriges del i arbetet kanaliseras numera genom EU:s program för existerande kemikalier.

På svenskt initiativ har OECD försökt komma överens om gemensamma åtgärder för riskbegränsning mot särskilt angelägna kemikalier, som t.ex. bly, kadmium, kvicksilver

och bromerade flamskyddsmedel. Arbetet har gått mycket långsamt och inte resulterat i gemensamma överenskommelser. Motståndet från länder som varit emot gemensamma åtgärder bottnar i en grundsyn att riskhantering bäst sköts på nationell nivå. En särskild arbetsgrupp har nyligen bildats. Gruppen har i uppgift att utveckla ett program för riskhantering som huvudsakligen kommer att koncentreras på metodutveckling. Det återstår att se om det blir några konkreta resultat av ett än så länge mycket diffust arbetsprogram.

Enligt vår uppfattning förefaller det som om OECD för överskådlig tid spelat ut sin roll som ett forum för diskussioner om riskbegränsning av kemikalier, med undantag för bekämpningsmedel. OECD har tillsvidare förlorat sin ledande roll inom riskbegränsningsområdet och Sverige får föra diskussioner om internationella överenskommelser om riskbegränsning i andra organ, som t.ex. EU och forum för kemikaliesäkerhet.

Vi drar därför slutsatsen att Sverige inom OECD:s kemikaliearbete bör prioritera undersöknings- och bedömningsmetoder för kemikalier, inklusive arbetet med harmoniserade kriterier för klassificering och märkning.

Sverige prioriterar riskbegränsning för bekämpningsmedel

På svenskt initiativ bildades för några år sedan ett särskilt forum inom OECD för bekämpningsmedel, formellt underställt kemikaliegruppen, men med en delvis egen dagordning och egna prioriteringar. Det finns flera beröringspunkter mellan programmen framför allt vad gäller metoder för testning och bedömning av kemikalier.

Inom OECD:s bekämpningsmedelsforum har Sverige starkt drivit riskbegränsningsfrågorna. Ett möte arrangerat av OECD, FN:s jordbruksorganisation och den svenska kemikalieinspektionen i Uppsala 1994, föreslog ett arbetsprogram

för riskbegränsning av bekämpningsmedel. Delar av programmet har antagits av OECD:s kemikaliegrupp. Det finns ett stort intresse från flera länder, bl.a Danmark, Holland och USA att tillsammans med Sverige utveckla programmet ytterligare.

8. Särskilda frågor

Kemikommittén har vid sin genomgång av regeringens direktiv (Dir. 1996:40) särskilt uppmärksammat diskussionen kring PVC-plaster i direktivet. Med hänsyn till de skilda synpunkter som framförts bl.a. om innebörden av jordbruksutskottets betänkande har vi funnit det angeläget att med utgångspunkt i de övergripande målen i kapitel 2 ovan behandla frågan om PVC-plaster och lägga förslag angående dessa material.

En konsekvens av våra mål och hörnstenar är att många av dagens material sannolikt inte kommer att kunna användas i framtiden. Därför är det angeläget med ett utvecklingsarbete av nya material som är anpassade till ett hållbart samhälle.

Vi har också enligt direktivet i uppgift att lämna förslag till åtgärder inom området hormonstörande ämnen.

8.1. Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Kemikommittén föreslår:

Användningen av de tillsatser i plastmaterial som är

stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö ska ha avvecklats senast till år 2007

Ett plastmaterial ska ersättas med annat material om det

innehåller stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter på hälsa eller miljö

För de ämnen som används ska företagen visa vilka

egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både på kort och lång sikt

Kemikalieinspektionen ska initiera och driva på att nya

hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas

Kemikommitténs slutsatser:

PVC-plast hör, mot bakgrund av försiktighetsprincipen

och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljöoch hälsoeffekter, inte hemma i ett kretsloppssamhälle

Dagens PVC-plast ska snarast och senast till år 2007 ha

ersatts med långsiktigt miljöanpassade material

Regeringen inleder snarast överläggningar med berörda

parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC-plast

Utgångspunkten är Kemikommitténs mål för kemikaliepolitiken

Vi föreslår en modell för en hållbar kemikalieanvändning som kan användas av företagen i kemikaliearbetet (se avsnitt 5.6). Modellen har sin utgångspunkt i kommitténs mål (se kapitel 2), hörnstenar (se kapitel 4) och i försiktighetsprincipen (se kapitel 4).

Modellen innehåller följande delar:

1) Eftersträva så enkla och rena varor som möjligt.

2) Tillsatser ska ha så låg rörlighet som möjligt.

3) Varor ska inte innehålla stoppämnen (organiska lång-

livade och bioackumulerbara ämnen framställda av människan eller kvicksiver, kadmium eller bly) eller ämnen som ger upphov till bildning av stoppämnen. Varor ska inte heller innehålla av människan framställda cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande ämnen.

4) I produktionsprocesserna ska inte stoppämnen användas.

Stoppämnen kan emellertid uppstå tillfälligt i produktionsprocessen som ett mellansteg.

5) Från produktionsprocesserna ska inga utsläpp ske av

stoppämnen eller ämnen framställda av människan som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande, hormonstörande inklusive fortplantningsstörande.

6) För de ämnen som används eller uppkommer i någon del

av varans livscykel ska företagen visa vilka egenskaper och effekter ämnet har samt att varan är säker för sin användning på både kort och lång sikt.

7) Ett utbyte av farliga ämnen bör ske till ur hälso- och

miljösynpunkt bättre alternativ, så långt detta låter sig bedömas på basen av tillgänglig kunskap.

Att ämnen är säkra för sin användning innebär t.ex - att det inte sker en upplagring av ämnet i naturen som är snabbare än nedbrytningen - att de är väl undersökta med avseende på hälso- och

miljörisker. Undersökningen bör omfatta såväl akuta som långsiktiga effekter och bygga på kunskap om kemikaliens uppträdande i varan eller i processen under hela varans livslängd liksom de utsläpp till miljön som kan uppstå i olika led.

Ett av våra föreslagna mål i kapitel 2 är att år 2007 till-

handahåller företagen varor fria från innehåll av

- stoppämnen eller ämnen som ger upphov till stoppäm-

nen

- ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller

kroniska effekter på hälsa eller miljö.

Vi har valt att som utgångspunkt ha kommitténs mål och modell för en hållbar kemikalieanvändning.

Användningen av tillsatser i plastmaterial som är stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter ska ha avvecklats senast till år 2007

Plastmaterial har i dag en mycket omfattande och bred användning inom många olika sektorer och varugrupper i samhället. De kommer även i framtiden att vara viktiga inom många användningsområden. De är emellertid idag, genom sitt innehåll av miljö- eller hälsoskadliga tillsatser, en stor spridningsväg i samhället av sådana farliga ämnen. Många av plastmaterialen är dessutom svårnedbrytbara.

Det kan vara värt att notera att alla plastmaterial har tillsatser och att tillsatskemikalier är ett viktigt problemområde. För olika funktioner används ett stort antal ämnen och många är bristfälligt eller inte alls undersökta från miljösynpunkt.

De akuta miljöproblemen med plaster gäller dels utsläpp vid tillverkning, brand och avfallsförbränning, dels läckage av tillsatser, restmonomerer och oligomerer från plasten under dess användning.

Exempel på s.k. stoppämnen som används som tillsatser i plaster är bly och blyföreningar, klorparaffiner och bromerade flamskyddsmedel.

Vår slutsats är att användningen av de tillsatser i plast som är s.k. stoppämnen eller ämnen framställda av människan med allvarliga eller kroniska effekter ska ha avvecklats senast till år 2007. Detta innebär att användningen av flera av dagens tillsatsämnen ska avvecklas, t.ex. bly och blyföreningar och bromerade flamskyddsmedel. För klorparaffiner gäller dock enligt riksdagsbeslut att avveckling ska ske senast till år 2000.

Plasterna ska vara anpassade till en på kort och lång sikt säker användning

Vi konstaterar att för de flesta plaster råder det i dag bristande kunskap om plasternas effekter på lång sikt. En fråga som inte beaktats tillräckligt är tidsperspektivet på miljöproblemen med plaster.

Den största delen av hittills producerad plast befinner sig fortfarande i samhället och kommer att nå avfallsledet under de kommande decennierna. Man beräknar att av den årligen tillförda mängden plastvaror till samhället blir ca en tredjedel avfall inom ett år medan resterande del blir avfall inom 1-150 år. Med ökande mängder plastavfall på deponierna kommer utsläppen av nedbrytningsprodukter och tillsatsämnen att öka. Det är i många fall inte känt vilka nedbrytningsprodukter som bildas.

Det går endast att dra mycket begränsade slutsatser om riskerna i avfallsledet baserat på dagens kunskap på grund av det korta tidsperspektivet vi ännu har på plastens miljöproblem. Det gäller bl.a. möjligheten att förutse morgondagens problem baserat på dagens bristfälliga kunskaper. Det är därför viktigt att tillämpa en hög grad av försiktighet.

Vi gör mot den bakgrunden bedömningen att många av dagens plaster sannolikt inte hör hemma i ett kretsloppssamhälle. Dessa plaster bör därför successivt och senast till

år 2007 ha ersatts med bättre material och material som är väl undersökta.

Vi anser att framtidens plastanvändning ska vara sådan att skada på hälsa och miljö ska undvikas på kort och lång sikt. Plasterna ska sett över hela livscykeln vara anpassade till en på kort och lång sikt säker användning, avfallshantering och återvinning.

För de ämnen som används ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning både på kort och lång sikt

Som beskrivs i avsnitt 4.3 anser vi att företagen har ansvar att visa att varorna är säkra.

Företagen ska genom innehållsförteckning informera köparen om vilka ämnen varan innehåller samt vilka egenskaper ämnena har.

Att varorna är säkra för sin användning innebär t.ex. att ett ämne i en vara inte anses säkert om det sker en upplagring i naturen som är snabbare än nedbrytningen.

Myndigheterna bör löpande informera om vilka ämnen som kan anses vara kritiska. Företagen ska kunna visa att användningen av dessa ämnen i varor är säkra i varornas hela livscykel.

Nya hälso- och miljöanpassade plaster utvecklas

Vi gör bedömningen att stora insatser behövs på plastområdet för att få fram plaster som sett över hela livscykelperspektivet är från hälso- och miljösynpunkt acceptabla. Ansvaret för en sådan utveckling ligger först och främst på industrin.

Vi föreslår ändå att Kemikalieinspektionen inom ramen för sitt arbete med kemikalier inbegripet varuperspektivet ska initiera och driva på att nya hälso- och miljövänliga plaster utvecklas. Myndigheten kan aktivera detta bl.a. genom det nya arbetsättet som brobyggare mellan användare, tillverkare och forskare m.fl. som kommittén föreslår i kapitel 5.

PVC-plast

Användningen av polyvinylklorid (PVC) har varit föremål för omfattande miljöutredningar under de senare åren.

Kretsloppsdelegationen har i betänkandet PVC - Plan för att minska miljöpåverkan (SOU 1994:104) kartlagt PVC-användning samt belyst andra frågor rörande PVC-användningen. Delegationen har bl.a. föreslagit att dagens mjukgjorda PVC samt styv PVC med miljöskadliga additiv avvecklas snarast.

Riksdagen har behandlat frågor rörande PVC, senast i november 1995 (PVC - bet. 1995/96:JoU8, rskr. 1995/96:40). Därvid beslutades bl.a. att den negativa miljöpåverkan vid klortillverkning för PVC-tillverkning bör minska samt att avvecklingen av bly och organiska tennföreningar som används som stabilisatorer i PVC bör fullföljas snarast.

Kemikalieinspektionen har på uppdrag av regeringen år 1995 utrett additivanvändningen i PVC och bl.a. kommit till slutsatsen att användningen av bly som stabilisator bör minska, att halterna av dietylhexylftalat (DEHP) i miljön bör minska samt att industrin bör utreda miljöeffekter av organiska tennföreningar som stabilisatorer i PVC. Naturvårdsverket har utrett miljöaspekter med avseende på PVC i avfallsledet. Industrin själv, bl.a. Norsk Hydro, har låtit göra utredningar om PVC:s miljöpåverkan.

PVC är den plast som är mest undersökt och utredd när det gäller miljöbelastning. Detta bör givetvis beaktas när PVC ska ersättas med material som är mindre väl undersökta. Det får inte vara en fördel för ett ämne att vi vet mindre om det.

Å andra sidan får vi inte hamna i den situationen att ett material gynnas i förhållande till andra bara för att det undersökts mer eftersom det finns skäl att misstänka att materialet är riskabelt. Det skulle innebära att just de material som misstänks var farliga aldrig kommer att bytas ut eftersom de alltid kommer vara de mest utredda.

Kemikommitténs syn på PVC-användningen

En stor del av PVC-användningen hänför sig till varor med lång livslängd. En stor mängd PVC- innehållande varor finns inlagrade i samhället. Ca 90% av all PVC-råvara förbrukas inom bygg- och anläggningsområdet inklusive byggindustrin.

Vi har valt att se på PVC och annan plastanvändning utifrån vår modell för en hållbar kemikalieanvändning.

En följd av denna modell är att plastmaterial senast år 2007 ska vara fria från stoppämnen såsom bly, blyföreningar och klorparaffiner, ämnen som ger upphov till stoppämnen samt ämnen framställda av människan som ger allvarliga eller kroniska effekter på hälsa och miljö. För övriga ämnen som används, t.ex. mjukgörare och tennorganiska föreningar, ska företagen visa vilka egenskaper de har samt att de är säkra för sin användning på både kort och lång sikt. Dagens PVCplast ska följaktligen ersättas med långsiktigt säkra och miljöanpassade material.

Den stora skillnaden mellan PVC och andra plaster är främst det stora innehållet av klor. PVC innehåller ca 57% klor.

På den svenska marknaden används årligen drygt 100 000 ton PVC. Den mängd PVC-avfall som tas om hand är ca 40 000 ton. Mellanskillnaden kan huvudsakligen antas bero på ackumulation i mark (markförlagda rör, ca 30 000 ton) och i byggnader m.m. Man har uppskattat att hittills ca 850 000 ton PVC är nedgrävt i form av rör och att ca 1 miljon ton finns upplagrat i form av byggnadsmaterial.

Uttjänt PVC som omhändertas som avfall hamnar på deponi eller förbränns i avfallsförbränningsanläggningar. I dag går endast en mindre mängd av insamlat PVC-avfall, ca 20% till förbränning.

Resonemangen i den följande texten förutsätter användning i ett långsiktigt perspektiv för att de problem som påvisas ska kunna bli betydande.

Vid förbränning av material med klorinnehåll, t.ex. PVC, bildas större eller mindre mängder av olika klorerade organiska ämnen, t.ex. dioxiner eller klorbensener. Från Sveriges sopförbränningsanläggningar är det årliga utsläppet till luft av dioxiner ca 2 g TCDD-ekvivalenter per år. De totala utsläppen av dioxiner från verksamheter i Sverige har uppskattats till 23-30 g per år.

Medan ca 2 g dioxiner årligen går ut genom sopförbränningsanläggningarnas skorstenar hamnar genom en effektiv rening de största mängderna av de klorerade organiska ämnena som bildas vid avfallsförbränning i flygaskan och slammet. Det innebär att det blir en ständig ackumulation av dioxiner och andra klorerade organiska ämnen på deponierna där det sker en långsam men ständigt ökande urlakning.

Ackumulationen på deponierna innebär också att den uppnådda nivån av urlakning endast mycket långsamt avtar sedan man upphört med tillförseln.

Mot bakgrund av detta är det angeläget att minimera uppkomsten av klorerade organiska ämnen vid förbränning av organiskt material. Det är en förutsättning om förbränning ska kunna utvecklas mot långsiktig hållbarhet. Bildningen av dioxiner och andra klorerade organiska ämnen i sopförbränningsanläggningarna beror på en mängd olika faktorer såsom anläggningens typ, tidpunkt, belastning, temperatur samt förekomst av partikulärt organiskt kol, syre, klor, koppar och järn. Detta innebär att en ökande mängd klor i vissa situationer inte ger en ökad bildning av klorerade ämnen eftersom andra faktorer är begränsande. I andra förbränningssitutationer kan mängden klor vara den begränsande faktorn och därför påverka resultatet. Bland annat mot bakgrund av avfallets innehåll och de varierande förbränningsförhållandena vid avfallsförbränningen bör man utnyttja möjligheterna att minimera klormängderna i avfallet.

Matavfall från hushållen och PVC är de avfallslag som innehåller störst mängder klor. Koksaltet i matavfallet och klor i PVC är de två viktigaste klorkällorna för nybildning av klorerade ämnen vid sopförbränning. I ett längre perspektiv bör därför inte matavfall, PVC eller andra material med högt klorinnehåll förbrännas.

PVC är mycket svårnedbrytbar. PVC-polymeren är, som sådan, inte skadligt för människor eller miljön. För uttjänt PVC som deponeras eller blir kvar i marken gäller att ökande mängder på deponierna och i marken ger ökande utsläpp av nedbrytningsprodukter och tillsatsämnen. PVC kan p.g.a. sin högklorerade sammansättning tänkas ge upphov till klorerade nedbrytningsprodukter med t.ex. stoppämnesegenskaper. Det är inte känt, i dag, vilka nedbrytningsprodukter som bildas. Problemet med bristfällig kunskap om plasters eventuella skadliga nedbrytningsprodukter gäller även andra plaster än PVC t.ex. plaster med kväveinnehåll.

Att långsiktigt bygga upp allt större mängder PVC på deponier och i marken utan att först tillfredsställande ha fyllt kunskapsluckorna om vilka nedbrytningsprodukter som kan bildas strider mot försiktighetsprincipen. Om det i ett sent skede skulle visa sig att PVC har någon nedbrytningsprodukt med allvarligt skadliga egenskaper så har man byggt in sig i ett problem, med stora ackumulerade mängder, som är svårt och kostsamt att åtgärda i efterhand. Även om nedbrytningen är långsam så innebär stora och ständigt ökande ackumulerade mängder att även mängderna av en nedbrytningsprodukt kan bli betydande.

Vår slutsats är att PVC-plast, mot bakgrund av försiktighetsprincipen och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, inte hör hemma i ett kretsloppssamhälle.

Vi föreslår att dagens PVC-plast snarast och senast till år 2007 ska ha ersatts med långsiktigt miljöanpassade material.

Vi föreslår att regeringen snarast inleder överläggningar med berörda parter och vidtar i övrigt åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC-plast.

8.2. Hormonstörande ämnen

Kemikommittén föreslår:

En lista över misstänkt hormonstörande ämnen upprättas

Kriterier för hormonstörande ämnen utvecklas

Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende

på hormonstörande egenskaper

Ämnen som uppfyller kriterierna för hormonstörande

effekt avvecklas

Ett nationellt forskningsprogram om hormonstörande

ämnen utarbetas

Kemiindustrin avrapporterar löpande sina åtgärder mot

hormonstörande ämnen till myndigheterna

Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensanalyser

för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen.

Hormonstörande ämnen; ett problem som fått förnyad aktualitet

Hormonstörande effekter av bl.a. DDT och PCB har varit kända under en längre tid, och låg bl.a. till grund för begränsningar och förbud för dessa ämnen. På senare år har frågan om hormonpåverkan fått förnyad aktualitet. Studier av spermieantalet hos män har i en del fall ansetts visa på en nedgång under de senaste decennierna. I samband med utsläpp från dumpade bekämpningsmedel, bl.a. dicofol, har också effekter på könsorgan och på fruktsamhet uppträtt hos vildlevande alligatorhannar i Florida. Alltfler forskningsrapporter pekar på att det finns ett antal ämnen som kan inverka menligt på de normala funktioner i kroppen som styrs av hormoner.

Det föreligger fortfarande en avsevärd vetenskaplig osäkerhet om vilka metoder som lämpar sig för att upptäcka dessa ämnen, vilka exponeringar som förekommer och vilka effekterna är. Samtidigt är det angeläget att så långt möjligt kunna förebygga långsiktiga skador. Möjligheten att vidtaga lämpliga åtgärder begränsas av tillgången på kunskap för att kunna bedöma om åtgärderna är relevanta och effektiva.

Ämnen som ger hormonell påverkan kan ha olika ursprung. De flesta ryggradsdjur har hormonsystem som baseras på samma familj av kemiska ämnen som hos människan, dvs. östrogener, androgener, sköldkörtelhormon, binjurebarkshormoner av flera slag. Vissa produkter från djurriket kan därför innehålla halter av hormoner som ger övergående effekter. Ett känt exempel är mjölk från nykalvade kor som kan innehålla tillräckligt höga halter östrogen för att ge symptom av övergående natur hos barn som dricker sådan mjölk. Många växter innehåller ämnen som är närbesläktade med östrogener, t.ex. sojabönan och lucern. Ett högt intag av livsmedel innehållande sojaprodukter kan likaledes ge övergående symptom på östrogenpåverkan.

Det finns också giftiga, långlivade och bioackumulerbara ämnen i vår miljö som hamnat där genom människans försorg. Många av dessa har gett påverkan på fortplantning hos olika arter i toppen av näringskedjorna. Ett exempel är DDT, ett annat PCB. Det finns goda skäl att anta att exponering för dessa ämnen i halter som förekommer i viltlevande högre organismer kan påverka hormonsystemen. Till skillnad från ämnena i exemplen ovan stannar dessa ämnen kvar i organismen och upplagras i kroppsfettet. Det finns hela tiden en jämvikt mellan halterna i kroppsfett och blod som gör att påverkan på hormonstyrda organ blir långvarig.

Frågorna kring hormonstörande ämnen är svåra och mångfasetterade och ännu huvudsakligen av vetenskaplig karaktär. Vi har därför haft en särskild expertgrupp till sin hjälp för att penetrera området. Några av experterna i gruppen har haft ledande roller i viktiga nationella och internationella aktiviteter. En viktig händelse var det arbetsmöte som avhölls i Weybridge utanför London i december 1996 arrangerat av bl.a. den svenska Kemikalieinspektionen, EU-kommissionen, OECD och världshälsoorganisationen. I mötet deltog flera av kommitténs experter. Vårt sekretariat var också representerat vid forum för kemikaliesäkerhets andra möte i februari 1997 i Ottawa, Kanada. Vi

anser oss därför ha fått en god bild av hur frågan hanteras i andra länder och i internationella organ. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har tillsammans nyligen utgivit en broschyr kallad "Kemiska ämnen med hormonell påverkan - vad vi vet och vad vi gör".

Vi gör i det följande en genomgång av sina prioriteringar vad gäller kunskapsuppbyggnad för riskhantering och återkommer sedan till frågan om huruvida specifika åtgärder kan vidtas på basis av befintlig kunskap och i så fall vilka åtgärder som kan vara tänkbara.

Allmänt accepterad definition av hormonstörande ämnen viktig

Från flera håll, bl.a. forum för kemikaliesäkerhet, har framförts behovet av allmänt accepterade definitioner och begrepp för hormonstörande ämnen. Följande definitioner har överenskommits vid det ovan nämnda arbetsmötet i Weybridge i december 1996:

Med ett hormonstörande ämne menas ett utifrån tillfört ämne som orsakar negativa hälsoeffekter i en frisk och fungerande organism, eller dess avkomma, som en följd av förändringar i hormonella funktioner. Ett möjligt hormonstörande ämne är ett ämne med egenskaper som kan antas leda till hormonstörning i en intakt organism.

Skadliga hormoneffekter kan uppkomma på grund av störningar i något av hormonsystemen, inbegripet könshormonerna, sköldkörtelhormoner eller binjurehormoner.

En grundläggande utgångspunkt har varit att en bedömning av huruvida ett ämne kan anses vara hormonstörande bara kan ske på grund av kunskap om ämnets effekter i den levande intakta organismen. Resultat från provrörsundersökningar med enkla testsystem eller isolerade celler är inte

tillräckligt för en sådan bedömning. Ett ämne som gett utslag endast i sådana tester måste tillsvidare betecknas som möjligen hormonstörande. Sambanden mellan ämnens bindning till en s.k. receptor (mottagarstruktur) i ett provrörsförsök och verkan i en intakt individ är ännu mycket ofullständigt kända. Ett positivt resultat för ett ämne i ett provrörsförsök bör dock innebära att ämnet omgående testas i djurförsök. I vissa fall kan kunskapen om en kemisk ämnesgrupp vara tillräcklig för att dra slutsatser redan från provrörsförsök. Vid en vetenskaplig bedömning av ett enskilt ämnes hormonstörande egenskaper måste man också ta hänsyn till om påverkan är en bestående negativ hälsoeffekt eller en övergående störning av hormonjämvikten, samt om effekten beror av hormonstörningen i sig eller är en sekundär störning till följd av toxiska effekter i andra organsystem.

Som ett exempel på en övergående störning kan nämnas att djur (inkl. människan) via födan utsätts för en stor och växlande exponering för bl.a. östrogener, t.ex. från vissa växter som soyabönan, i öl eller mjölk från nykalvade kor. Exponeringen kan undantagsvis nå nivåer som ger yttre symptom t.ex. på barn. När exponeringen upphör avklingar effekten. Hormonreglering innebär i sig en växlande påverkan på målorganen som medför en återkoppling till reglerande system. Denna ständiga växelverkan håller systemen intakta och fungerande.

Den störning av organismen som vi vill undvika är en bestående effekt som försämrar individens eller artens välmående och fortbestånd. Störningar på fortplantningssystemet som medför nedsatt fruktsamhet behöver inte ha några andra effekter på individen och kan förbli oupptäckta under hela livstiden. På lång sikt kan artens konkurrenskraft och den biologiska mångfalden påverkas. Störningen kan också ta sig uttryck som påverkar individens hälsa och välbefinnande, t.ex. nedbrytning av skelett hos gråsäl, testiklar gömda i kroppshålan hos människa och liknande. Det finns skäl att anta att av människan framställda hor-

monstörande ämnen har en större potential för att åstadkomma bestående, skadliga effekter på organismen och dess möjligheter att få avkomma. Särskilt gäller detta långlivade organiska miljögifter eftersom det finns skäl att anta att de på grund av sin motståndskraft mot förändringar stannar vid hormonreceptorn och därför fortsätter att stimulera receptorn om och om igen.

Avgränsning av hormonstörande ämnen från andra grupper av ämnen

Diskussionen kring hormonstörande ämnen har hittills mest rört ämnen med östrogenliknande verkan som orsakat eller misstänkts orsaka störningar på reproduktion och utveckling inklusive sena effekter på beteendet. Även andra hormonsystem kan påverkas, t.ex det manliga könshormonet testosteron, sköldkörtelhormonet tyroxin och binjurehormon. Det är viktigt att beakta störningar även på dessa områden.

Ett sätt att avgränsa området kan vara att fokusera på effekter som uppträder efter påverkan under känsliga perioder i individens tidiga utveckling. Skador på könsbestämningsprocessen, sexuell prägling och t.ex. testikelcancer kan tänkas grundläggas under den tidiga utvecklingen, liksom beteendestörningar, och påverkan på utvecklingen under fosterstadiet genom sköldkörtelhormonstörning.

Det är också viktigt att klargöra likheter och skillnader med långlivade organiska ämnen. Vissa sådana ämnen har visats vara hormonstörande, medan andra utövar effekter genom andra verkningsmekanismer. Flera ämnen som i laboratorieundersökningar visat sig ha hormonstörande egenskaper är inte långlivade. Mot bakgrund av dagens kunskap verkar det finnas ett brett spektrum av strukturellt olika kemiska ämnen och kemikalieklasser som verkar kunna inverka på hormonella system utan att vara varken långlivade eller bioackumulerbara.

En OBS!-lista för misstänkta ämnen

Kemikommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen upprättar en lista över

misstänkt hormonstörande ämnen.

Flera av de ämnen som i dag diskuteras med avseende på hormonstörande effekt har inte genomgått en systematisk testning enligt internationellt accepterade metoder. De kan därför inte lätt inrangeras under de kriterier som man nu internationellt föreslår (se ovan). Det är likväl angeläget att påbörja en utveckling bort från ämnen där det föreligger mer än vaga indikationer. Vi föreslår därför att Kemikalieinspektionen upprättar en lista över misstänkt hormonstörande ämnen på liknande sätt som den s.k. OBS!-listan. Listan ska ha en liknande funktion; att vara vägledande för företagens kemikaliearbete utan att detaljreglera varje ämne. Ett underlag för en sådan lista finns i den rapport om hormonstörande ämnen som Kemikalieinspektionen nyligen givit ut. För att göra listan mer användbar framför allt för mindre och medelstora företag bör den kompletteras med i vilka produktgrupper ämnena är vanliga. För svenskt vidkommande kan man notera att många av de ämnen som hittills utpekats som hormonstörande redan har förbjudits eller begränsats eller tagits upp på olika avvecklingslistor.

Genom den starka fokusering som för närvarande råder på hormonstörande ämnen kan en särskild lista förväntas få en större genomslagskraft och verka mer kraftigt styrande än den vanliga OBS!-listan. Därigenom kan den påskynda såväl framtagandet av ytterligare kunskap som sökandet efter ur hälso- och miljösynpunkt mindre belastade alternativ. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen snarast tar fram en sådan lista.

Kriterier för hormonstörande ämnen

Kommittén föreslår:

Kemikalieinspektionen tar omgående initiativ till

arbete med kriterier inom EU och påbörjar arbetet med att ta fram förslag till kriterier

Nya ämnen inom EU ska vara undersökta med

avseende på hormonstörande egenskaper.

Det finns ett stort antal tester i användning eller under utveckling för att indikera eller påvisa en hormonell effekt. Många av dessa utnyttjar enkla cellsystem med begränsad ämnesomsättning och kan tills vidare användas huvudsakligen för att sålla fram ämnen med möjlig hormonstörande effekt. I enlighet med den uppsatta definitionen på hormonstörande ämne krävs data från ett intakt djur för att bekräfta fynd från cellsystem. Även på detta område är ett antal testmetoder i bruk eller under utveckling. Flera av dem har dock inte primärt till syfte att identifiera hormonstörande egenskaper. De måste därför vidareutvecklas.

För att kunna klassificera ett ämne som hormonstörande enligt definitionen krävs utveckling av kriterier baserade på allmänt accepterade testmetoder. Det är en angelägen uppgift att snarast ta fram sådana kriterier. Sverige har god kompetens på området och skulle kunna ta ett initiativ genom att omgående påbörja ett kriteriearbete för EU:s räkning. Vi föreslår att Kemikalieinspektionen omgående utser en särskild expertgrupp för att ta fram förslag till kriterier. Kriterierna skulle kunna utformas med systemet för cancerframkallande ämnen från det internationella organet för forskning om cancer som modell. Det skulle innebära att ett ämne kunde placeras i en av flera klasser beroende av graden av bevis. Den högsta klassen kunde t.ex. innehålla ämnen där det fanns ett orsakssamband

mellan exponering och skada från undersökningar på människa. Nästa klass kunde bestå av ämnen som visat sig ge hormonstörning i djurförsök. I den lägsta klassen, dvs. svagaste formen av bevis, kunde kriteriet vara resultat från studier i enkla cellsystem. Ämnen i de båda första klasserna borde rimligtvis betraktas med samma stränghet. Ämnen i den tredje gruppen borde omgående testas i djurförsök på hela djur. En ämneslista baserad på kriterierna skulle inledningsvis behöva uppdateras ganska ofta. Vi gör bedömningen att kriteriearbetet och upprättandet av en lista bör kunna vara färdigt inom ett år.

För närvarande finns inga krav på att nya ämnen inom EU ska vara undersökta med avseende på hormonstörande effekter. Vi menar att sådana krav bör införas snarast möjligt.

Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara hormonsstörande ska avvecklas

Kemikommittén föreslår :

Ämnen som uppfyller kriterierna för att vara

hormonstörande avvecklas.

Enligt Esbjergdeklarationen ska utsläpp och förluster vid användning av ämnen som är långlivade, bioackumulerbara och giftiga upphöra till år 2020. I deklarationen definieras giftiga ämnen som ämnen som har cancerframkallande, arvsmasseskadande, reproduktionsstörande eller andra liknande egenskaper som t.ex. hormonstörande. Ämnen som faller för överenskomna kriterier om hormonstörande effekt omfattas därmed också av Esbjergdeklarationen och ska i likhet med övriga av människan framställda giftiga ämnen i praktiken avvecklas, så att utsläppen till miljön upphör. Graden av åtgärder och takten i avvecklingsarbetet bör

ställas i relation till graden av förväntad negativ påverkan.

Vad görs i andra länder?

Så gott som alla europeiska länder deltar i forskningssamarbetet via EU:s program och i utvecklingen av testmetoder inom OECD:s kemikalieprogram. EU-kommissionen (DGXII) och den amerikanska miljövårdsmyndigheten har upprättat en gemensam arbetsgrupp för att koordinera forskningsinsatser m.m.. De flesta länder avvaktar ytterligare kunskap innan man går vidare.

Danmark har sammanställt en lista på misstänkt hormonstörande ämnen i bekämpningsmedel och kosmetika och arbetar för att få dem ersatta med andra, mindre farliga ämnen. Man arbetar på en avvecklingsplan för alkylfenoletoxylater med sikte på utfasning till år 2000 och att minska användningen av misstänkt hormonstörande tillsatser i mjukgjord PVC.

Norge har inventerat förekomsten av tretton misstänkt hormonstörande ämnen och konstaterat att konsumentanvändningen är mycket liten och att exponeringen är låg. Flera av ämnena är föremål för begränsningar sedan tidigare av andra skäl, och användningen har upphört eller förväntas upphöra inom en snar framtid. Norge arbetar också med en avvecklingsplan till år 2000 för vissa nonylfenol- och oktylfenoletoxylater i bekämpningsmedel.

Prioriteringar inom forskningen

Kemikommittén föreslår:

Ett nationellt forskningsprogram utarbetas.

Vi har diskuterat behovet av forskning i den särskilda expertgrupp för hormonstörande ämnen. I gruppen har ingått experter från arbetet med en underlagsrapport om hormonstörande ämnen för naturvårdsverkets forskningsnämnd. Ett par av experterna har också medverkat i utarbetandet av en internationell rapport på området. Våra prioriteringar utgår från båda dessa dokument. Vi föreslår att våra prioriteringar tillsammans med annat nationellt och internationellt underlag utgör grunden för de fortsatta diskussionerna om ett särskilt forskningsprogram vid den miljöstrategiska forskningsstiftelsen MISTRA.

Epidemiologiska undersökningar på grupper av människor eller djur

Vi anser att det behövs mer forskning för att klarlägga den misstänkta påverkan på spermiekvantiteten hos människa. Det är fortfarande inte tillräckligt utrett om publicerade data om halvering av spermieantalet beror på metodologiska problem. Ett stort material kan fås genom att använda frivilliga unga män som mönstrar till värnpliktstjänstgöring. Jämförande studier mellan länderna runt Östersjön kan ge en uppfattning om exponeringens betydelse.

Det som slutligt bestämmer utfallet för arten människa är fruktsamheten. En viktig och känslig indikator är tiden till uppnådd graviditet hos fasta par som sammanbor och försöker skaffa barn. Det behövs både tillbakablickande och framåtblickande studier av denna art för att lägga fast bakgrundsnivåer och följa förändringar över tid.

För gråsäl i Östersjön har man tidigare kunnat se vissa sjukliga förändringar och nedgång i populationen, men orsakssambanden med kända miljöföroreningar är inte entydigt styrkta. Det behövs fler studier på viltlevande djur kopplade till exponeringsstudier av fiskpopulationer, mink, utter, fiskätande fåglar m.fl. Problemen med fortplantningen hos flera arter bör studeras för att klarlägga mekanismerna.

Testmetoder

Det finns en brist på lämpliga testmetoder, som också är utvärderade. Det behövs enkla, snabba metoder som från ett stort antal ämnen kan sålla ut misstänkta ämnen. Vidare behövs metoder som på ett mer verklighetstroget sätt kan återspegla vad som händer i den växande organismen. Många hormonstörande ämnen verkar troligen genom omvandlingsprodukter. Detta måste också tas med i utvecklingen av testsystem. Det pågående utvecklingsarbetet med testmetoder inom OECD bör stödjas. Man bör bygga upp teststrategier i flera steg för att utnyttja tillgänglig kunskap på bästa sätt.

Tidiga signaler

Många ämnen orsakar förändringar i enzymsystem och liknande innan skada kan konstateras. Ett exempel är ökad bildning av ett gulkroppsämne hos fisk. Förändringen i sig själv kan vara svårbedömbar, men den tjänar som en tidig signal för påverkan. Det behövs en bättre utvärdering av betydelsen av olika tidiga signaler i detta avseende.

Samverkan mellan olika ämnen och mellan olika hormonsystem

Hormonsystemen kan samverka eller balansera varandra vad gäller inverkan på en viss process. Samma hormon kan också ha motsatta effekter i olika organ; t.ex. stimulera tillväxt i ett och hämma i ett annat. Samverkande effekter mellan olika ämnen har påvisats. Dessa komplicerade förhållanden måste klarläggas bättre, liksom andra samverkande faktorer.

Exponering, yttre och inre

Kunskapen om utsläpp till miljön av hormonstörande ämnen är bristfällig. Vissa långlivade organiska ämnen följs i nationella och internationella övervakningssystem. Flera av de ämnen som diskuteras ingår i varor. Exponeringen för människa och miljö är diffus och pågår under varans hela livslängd. Endast ett fåtal ämnen är systematiskt studerade med avseende på effekter i miljön, t.ex. DDT och olika PCB:er. På grund av ämnenas egenskaper har det varit naturligt att välja fettrika vävnader eller organ för analyser.

Kunskapen om exponeringen för andra ämnen är mycket sparsam. En betydelsefull vävnad för hormonstörande ämnen är blodet. Det behövs fler studier av hormonstörande ämne i blod för att åstadkomma bättre riskbedömingar. Den svenska miljöövervakningen bör också breddas till att omfatta fler ämnen och ämnesgrupper enligt vårt förslag i avsnitt 5.4.

Kemiska ämnen och ämnesgrupper

Kunskapsunderlaget är fortfarande alltför bristfälligt för att man definitivt ska kunna peka ut enskilda hormonstörande ämnen eller ämnesgrupper som kan knytas till påvisade effekter på människa eller i miljön med starka orsakssamband. Enskilda ämnen har i laboratorieförsök gett tydliga effekter.

Antalet ämnen som behöver mätas i miljön och testas enligt utvecklade standardtest kan bli mycket stort. Prioriteringar behöver göras för att skilja ut särskilt angelägna ämnesgrupper. Ämnen med utbredd användning som är svårnedbrytbara eller bryts ner till långlivade föreningar borde komma i första hand. Många nedbrytningsprodukter är biologiskt aktiva och har också gett effekter experimentellt.

Utsläpp

I Storbritannien har man sett förändringar hos fisk nedströms från avloppsreningsverk. Orsaken anses vara läkemedelsrester och kroppsegna hormoner i avloppsvattnet från hushållen. Dessa ämnen bryts inte ner tillräckligt i reningsprocessen. Det behövs motsvarande studier i Sverige av hormonstörande effekter relaterade till utsläpp med tanke på bl.a. syntetiska östrogener i p-piller som kan transporteras till reningsverken i aktiv form.

Sveriges insatser bör koncentreras till områden där vi har särskilda resurser

Med hänsyn till de stora forskningssatsningar som görs inom EU och i USA är det inte realistiskt att starta liknande breda aktiviteter i Sverige. Vad Sverige har är bl.a. en unik resurs i våra stora register, t.ex cancerregistret och tvillingregistret. Sverige har också en god tvärvetenskaplig samverkan mellan kemister och toxikologer, manifesterad i flera viktiga projekt på miljöområdet om långlivade organiska miljögifter m.fl. De befintliga miljöövervakningsprogrammen borde förstärkas för att kunna utnyttjas i framtiden för att kartera och identifiera nya ämnen. Östersjön borde vara särskilt intressant med tanke på tidigare och pågående utsläpp. Även ur epidemiologisk synpunkt ger länderna runt Östersjön möjligheter till intressanta jämförelser.

Forum för kemikaliesäkerhet betonar samverkan för kunskapsuppbyggnad

Forum för kemikaliesäkerhet prioriterade vid sitt andra möte i februari 1997 i Ottawa en öppen och bra samverkan mellan regeringar, forskningen, intresseorganisationer m.fl. för att koordinera forskning, testning, utvärdering och riskhantering för hormonstörande ämnen. Forumet betonade

vikten av samordning av begränsade resurser, liksom de särskilda behoven i utvecklingsländer och tidigare östländer.

Forumet rekommenderade de internationella organisationernas samarbetsorgan att genom sina medlemsorganisationer verka för att definitioner och begrepp harmoniseras, att forskningprogram och strategier samordnas, att kunskapsluckor identifieras och att prioriteringar görs inom forskningen. Vidare ska man se till att testmetoder valideras och harmoniseras och att en allmänt tillgänglig databas upprättas med register över pågående och planerade forskningsaktiviteter. Man ska underlätta informationsutbyte kring befintliga och nya bedömningar, forsknings- och testresultat, undersökningar, konferenser och arbetsmöten, m.m. samt faro- och riskbedömningar med eventuella åtföljande åtgärder.

Företagens ansvar

Kemikommittén föreslår:

Den svenska kemiindustrin avrapporterar löpande

till Kemikalieinspektionen om sina nationella och internationella åtgärder mot hormonstörande ämnen

Läkemedelsindustrin tar fram miljökonsekvensana-

lyser för användningen av läkemedel som påverkar hormonsystemen.

De företag som i sin verksamhet använder misstänkt hormonstörande ämnen har naturligtvis ett ansvar att undersöka om det är möjligt att på olika sätt minska riskerna med ämnet. De kan t.ex. minska exponeringen eller begränsa åtkomligheten för oskyddade och känsliga grupper som konsumenter och barn, och där så bedöms möjligt byta

ut ämnet mot ur hälso- och miljösynpunkt mindre farliga ämnen, baserat på ett tillräckligt bedömningsunderlag.

Företagen bör aktivt söka kunskap om alternativ för att stå bättre rustade om befintliga misstankar mot ett ämne skulle bekräftas och snabbt leda till ingripanden från myndigheternas sida. Företagen bör också själva medverka till att ny kunskap om misstänkta ämnen tas fram och blir allmänt tillgänglig. Vi föreslår att företagen regelbundet redovisar sitt begränsningsarbete kring hormonstörande ämnen till myndigheterna.

Ett särskilt problem utgör läkemedel som påverkar hormonsystemen. Kontrollen av läkemedel ur miljösynpunkt är generellt sett svag. Läkemedlens miljöeffekter är ofullständigt kända. Det antas ofta slentrianmässigt att kroppens utsöndringsprodukter av läkemedel har förlorat all biologisk effekt. Läkemedelsindustrin har i likhet med annan kemisk industri ansvar för sina produkter. Läkemedelsföretagen bör därför snarast ta fram miljökonsekvensanalyser för den avsedda användningen av läkemedel som kan påverka hormonsystemen hos organismer i den yttre miljön. (Se avsnitt 5.15).

9. Konsekvenser av Kemikommitténs förslag

Kommitténs direktiv

För Kemikommitténs arbete har regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare gällt. Det innebär att vi ska pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Vidare ska vi uppskatta de samhälls- och företagsekonomiska kostnaderna av de förslag som läggs. Särskild hänsyn ska tas till de mindre och medelstora företagens möjligheter att växa och utvecklas på lika villkor.

Utgångspunkter

En utgångspunkt för vårt arbete har varit att förslagen inte ska resultera i några utgiftsökningar för staten. Det ligger i linje med finansdepartementets direktiv om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5). De föreslagna åtgärderna ska finansieras genom omprioriteringar inom befintliga ramar. I betänkandet finns det uppdrag till bl.a. Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket. Vi bedömer att det är möjligt att göra utredningsuppdragen inom ramen för den normala verksamheten. Idag används bl.a. stora resurser för att förhandla om övergångsreglerna vid EU-medlemsskapet. Efter utgången av 1998, när övergångsreglerna slutar att gälla, bör denna verksamhet kunna minska.

En annan utgångspunkt har varit att den s.k. miljöskulden, dvs. att kostnaden för att återställa uppkomna miljöskador, inte får öka. Detta är ett mål som regeringen i olika sammanhang lagt fast, bl.a. i prop. 1993/94:100 bil 15. För att nå upp till regeringens ambition att miljöskulden inte får öka är det nuvarande kemikaliearbetet inte tillräckligt, ytterligare åtgärder krävs.

Sammanfattning av konsekvenserna

Viktiga utgångspunkter för de mål som vi har satt upp är att de är långsiktiga och att företagen åtar sig att arbeta för att uppfylla målen. Målen är inriktade på att marknaden ska välja bort ämnen som har särskilda egenskaper. Vi har satt en lång tid för denna övergång, en tid som kan motsvara en genomsnittlig produktutvecklingstid i företagen. Vi bedömer därför att även om målen är ambitiösa kommer den förändring och det utbyte som sker att vara marknadsdrivet.

Vi bedömer att den nya kemikaliepolitiken kommer att leda till att de mer miljöanpassade varorna ger nya affärsmöjligheter för företagen. För detta krävs produktutveckling som svarar mot marknadens krav. Det intensifierade miljöarbetet kan leda till att en större andel av de anställda inom företagen arbetar med miljöfrågor av olika slag. Vi bedömer också att marknaden för konsulter på miljöområdet kommer att växa. "Gröna jobb" i olika former kan förväntas uppkomma inom den privata sektorn. Ökat miljöarbete i företagen är positivt även ur ett jämställdhetsperspektiv då andelen kvinnor som arbetar med miljöfrågor i industrin är avsevärt större än andelen kvinnor i industrin för övrigt.

För myndigheterna kan förslagen leda till förändrade arbetssätt och prioriteringar. Utgångspunkten är dock att antalet anställda och budgetanslagen inte ska påverkas.

För konsumenter kommer förslagen att innebära att man får mer information om ämnen och material. För den som vill

vara miljövänlig och påverka genom sina val är denna information mycket viktig. Vi lägger ett stort ansvar på konsumenterna att de ska göra medvetna val och ställa krav på företagen.

Kapitel 2, Mål för kemikaliepolitiken

2.4 Användningen av organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen som är framställda av människan ska avvecklas

För att minska de långsiktiga kostnaderna för miljöskulden är det särskilt angeläget att undvika skador som är dyra och som tar lång tid att återställa. Ämnen som bryts ned långsamt, och som upplagras i miljön, kan orsaka skador av detta slag. Sådana ämnen bidrar också mer än andra till miljöskulden. Vi har därför valt att fokusera på ämnen som är långlivade och bioackumulerbara. Målet är att varorna ska vara fria från dessa ämnen senast år 2007. Inte heller detta mål är kopplat till lagstiftning utan arbetet ska ske med marknadens krav som en viktig drivkraft.

I det stora internationella forskningsprojektet om nationers konkurrenskraft som Michael E. Porter, Harvard Business School, presenterade i boken "The Competitive Advantage of Nations" (1990), tas framsynta miljökrav upp som en av Sveriges konkurrensfördelar. Detta utvecklas i den svenska delstudien "Advantage Sweden" (1993) av Örjan Sölvell och Ivo Sander. Som ett exempel anger man det tidiga förbudet av asbest i Sverige vilket tvingade svenska företag till kostsamma produktutvecklingar. Det skapade också en miljövänlig image som var en förutsättning för bl.a. svenska golvtillverkares framgångar på den amerikanska marknaden. Vi bedömer att detta är viktiga erfarenheter.

Vårt uttalade syfte med den långa avvecklingstiden, tio år, är att ge industrin möjlighet att ändra sin långsiktiga planering i riktning bort från användning från dessa ämnen.

Kravet på långsiktighet och stabila spelregler har särskilt framhållits av industrin. De flesta maskinella utrustningar och produktsortiment genomgår åtminstone ett byte under en tioårsperiod. Detta innebär att de direkta marginalkostnaderna för investeringar i nya metoder och nya produkter orsakade av våra mål troligen blir begränsade. Våra förslag bör under tioårsperioden påverka inriktningen av företagens utvecklingsarbete, men inte medföra stora kostnader utöver det normala utvecklingsarbetet.

Utifrån de kriterier för långlivad och bioackumulerbarhet som vi har definierat har sekretariatet tillsammans med Kemikalieinspektionen, Institutet för tillämpad miljöforskning och Naturvårdsverket försökt göra en uppskattning av vilka ämnen som faller för dessa kriterier. Det finns dock inte tillräcklig information om kemiska ämnen i olika databaser. Vi har låtit göra en databearbetning av EU:s databas för högvolymämnen i programmet för existerande ämnen, IUCLID (International Uniform Chemical Information Database). Databasen innehåller 2674 kemiska ämnen som används i höga volymer i Europa. Av dessa plockades de ämnen ut som hade uppgifter om nedbrytbarhet. Det innebar 882 ämnen. Av dessa plockades de ämnen ut som hade uppgift om bioackumulerbarhet. Kvar blev 752 ämnen. Av dessa gav 252 negativt svar i tester på lätt nedbrytbarhet eller potentiell nedbrytbarhet och betraktas här som långlivade.

Kriteriet för bioackumulerbarhet BCF>1000 (eller om BCF saknas: Log Kow>4)

752 ämnen hade uppgift både om nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Vid en databearbetning av dessa med kriteriet bioackumulationsfaktor (BCF) >1000, fick vi ett utfall på 47 högvolymämnen. För dessa ämnen gjorde vi en förfrågan till Kemikalieinspektionens produktregister för att få klarhet i vilken betydelse ämnenas användning har i Sverige vad gäller antalet produkter de förekommer i och i vilka branscher de används. Utfallet blev 33 ämnen i

framförallt plastindustrin, gummiindustrin och färgindustrin, men ämnena kunde även förekomma i mera allmän användning och i konsumentprodukter.

Kriteriet för bioackumulerbarhet BCF>10000 (eller om BCF saknas: Log Kow>5)

Om man i databearbetningen i stället använder en bioackumulationsfaktor (BCF) > 10 000, på de 752 ämnen som hade uppgift om nedbrytbarhet och bioackumulerbarhet, fås ett utfall på 22 högvolymämnen. Även för dessa ämnen gjorde vi en förfrågan till Kemikalieinspektionens produktregister för att få klarhet i vilken betydelse ämnenas användning har i Sverige vad gäller antalet produkter de förekommer i och i vilka branscher de används. Utfallet blev 17 ämnen. De kemiska produkter där ämnen förekommer mest är i fallande ordning färgämnen, lim, vulkaniseringsmedel och i råvaror till gummitillverkning. Branscher där man främst kan hitta de uppräknade ämnena är i fallande ordning plastvaruindustrin, gummivaruindustrin, basplastindustrin, färgindustrin, byggindustrin och metallvaruindustrin.

2.7 Utsläpp av metaller reduceras till år 2012

Att undvika förluster och att återanvända material är i högsta grad förenligt med ekonomiskt tänkande, dvs. att hushålla med resurser. Förluster av metaller, i form av korrosion, har företag och enskilda av ekonomiska skäl länge arbetat för att undvika. Detta arbete behöver intensifieras för att nå målet till år 2012. Nya materialval, nya metoder eller nya varor där metallerna behålls intakta under användning leder till lägre underhållskostnader och längre livslängd vilket sänker de totala kostnaderna. Ett exempel från massaindustrin, där Södra skogsägarna slutit processerna för att undvika utsläpp, visar att investeringarna lett till så stora kostnadsbesparingar att de varit företagsekonomiskt lönsamma inom ett år.

Kapitel 4, Viktiga hörnstenar i kemikaliepolitiken

4.1 Försiktighetsprincipen ska användas

En av försiktighetsprincipens många tillämpningar är att använda en säkerhetsmarginal i samhällsekonomiska bedömningar. I avsnitt 4.1 beskrivs några exempel där försiktighetsprincipen borde ha tillämpats redan vid misstanke om skador. I det amerikanska exemplet med blyfärg gjorde man en felaktig bedömning trots att det fanns misstanke om skador. I bedömningen togs bara med de kostnader man kunde belägga. Dessa översteg inte nyttan av fortsatt användning av blyfärg. De misstänkta skaderiskerna, med eventuellt påföljande kostnader, togs inte med i bedömningen.

Vi har ofta begränsade möjligheter att med säkerhet uppskatta de framtida samhällsekonomiska kostnaderna för vårt agerande idag. Detta gör att försiktighetsprincipen alltid måste tillämpas som en extra säkerhetsmarginal i de samhällsekonomiska kostnad-nytta bedömningar som görs vid riskvärdering av kemikalier. Kemikalier kan därför behöva begränsas även om samhällsnyttan överstiger de kortsiktiga kostnaderna i form av hälso- och miljöskador. Risken för att det kan finnas samhällsekonomiska kostnader på längre sikt som vi idag inte kan uppskatta måste finnas med som en extra säkerhetsmarginal på kostnadssidan i bedömningen.

4.3 Företagen har ansvaret att visa att varorna är säkra, 4.5 Tillsynens roll bör öka och 4.15 Stöd och vägledning till småföretag

Vi anser att företagens ansvar för sina varor bör utkrävas tydligare av myndigheterna i tillsynsarbetet och på andra sätt. Konsekvenserna av detta är att det offentliga åtagandet

som myndigheterna idag har med att kartlägga förekomst och utreda risker med kemiska ämnen minskar. Myndigheternas uppgift ska genom tillsyn i högre grad koncentreras på kontroll av att företagen tar sitt ansvar. Företagen kommer på detta sätt att ta över en del av myndigheternas arbete.

En effektiv tillsyn av att företagen tar sitt ansvar för att visa att varorna är säkra för sin användning, är viktigt ur ett brottsförebyggande perspektiv, men också för att företagen ska kunna konkurrera på lika villkor. Om myndigheterna har för stor del av utredningsansvaret leder detta lätt till attityden att "det som inte uppmärksammas av myndigheterna behöver man inte bry sig om" och att företagen därmed försöker undvika en detaljerad lagstiftning.

Om företagen tar ett större ansvar själva för att varorna de sätter ut på marknaden är säkra kan det innebära ett minskat administrativt arbete för företagen gentemot myndigheterna. Företagen får istället lägga ner mer resurser på att utreda att varan är säker för sin användning. Kostnaderna för att göra denna utredning står ofta i proportion till varans komplexitet. Detta innebär att det för mindre och medelstora företag, som ofta producerar enklare varor, kan krävas ett mindre utredningsarbete än för stora företag. Vi föreslår att en regionaliserad myndighet ska ge ett ökat stöd och vägledning till småföretagen i att ta detta ansvar. Detta bör underlätta för de mindre och medelstora företagen att växa och utvecklas och konkurrera på lika villkor.

Med även ett kommunalt engagemang i vägledningen kan eventuellt en del av denna vägledning finansieras med de pengar (5,4 miljarder kronor) regeringen avsatt under en treårsperiod för lokala investeringsprogram för en hållbar utveckling.

Kapitel 5, Åtgärder på nationell nivå

5.2 Regionalt nätverksskapande - ny modell för det moderna myndighetsarbetet

Motivet till kemikaliepolitiken är att användningen av kemikalier är förknippad med negativa externa effekter i form av risker för hälsa och miljö. Det är svårt att veta vilka kemikalier som är förknippade med externa effekter och hur stora effekterna är. Därför har det införts en kemikaliekontroll. Den svenska kemikaliekontrollen finansieras genom en generell avgift på alla kemikalier som finns med i produktregistret. Detta förfarande ligger väl i linje med principen om att förorenaren betalar (polluter-pays-principle, PPP), som har varit en allmänt vedertagen princip inom OECD sedan början av 1970-talet.

Utbytesprincipen, som finns föreskriven i lagen (1985:426) om kemiska produkter och som nu skrivs in i förslaget till ny miljöbalk, innebär att de kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter ska bytas ut. Principen tillämpas till en del, bl.a. pådriven av de krav på mer miljöanpassade produkter som konsumenterna ställer, men vi gör bedömningen att den skulle kunna tillämpas mycket mer. För att åstadkomma detta föreslår vi ett ökat regionalt arbete. Motivet till detta är att kunskap om möjliga kemikalieutbyten är kollektiva nyttigheter som inte marknaden själv kan få fram i tillräcklig omfattning. Den regionala myndighetens arbetsuppgifter kan bl.a. exemplifieras med tidigare projekt av liknande art i Göteborg kallat Kemikaliesvepet.

Här såg Göteborgs kommun ett problem med de konventionella bilvårdsprodukterna som förorenade avloppsvattnet. Man utgick från att invånarna som kollektiv hade en betalningsvilja för att lösa problemet, förutsatt att kvaliteten på de nya miljöanpassade produkterna var oförändrad. Det åtagande som det offentliga, Göteborgs

kommun i detta fall, gjorde var att sätta upp tydliga kriterier både ur miljö- och funktionshänseende samt att man samordnade ett stort antal bensinmacksägare som lovade att köpa de nya bilvårdsprodukterna om produkterna uppfyllde kriterierna. De miljöanpassade bilvårdsprodukterna hade inte kommit till om inte det offentliga garanterat konsumenterna en oförändrad kvalitet och företagen ett tillräckligt stort kundunderlag. Vi gör bedömningen att det finns ett stort antal liknande områden med kollektiva nyttigheter där bara det offentliga kan driva på utvecklingen.

Den föreslagna modellen för myndighetsarbete utgår från att antalet anställda förblir oförändrat och att det sker inom ramen för gällande budget. Ett antal tjänster måste flyttas från central nivå till den regionala/lokala nivån. Uppbyggandet av den nya organisationen bör ske successivt under några år så att man kan garantera att inga anställda behöver friställas. Eventuellt kan den kommun eller det län som verksamheten placeras i bidra med lokaler etc. p.g.a. att man får arbetstillfällen. De regionala kontorens arbetsuppgifter begränsas till de initierande, samordnande och katalyserande uppgifterna. Erfarenheter från Göteborg visar att när projekten är igång sker utredningsarbete i form av exempelvis kriterieutformning, produktinventering och produktutveckling av de deltagande företagen själva eller av inhyrda konsulter. Den sammanlagda sysselsättningseffekten kan därför förväntas öka på den privata konsultsidan och i företagen och vara oförändrad på den offentliga myndighetssidan.

De regionalpolitiska effekterna av en mer regionaliserad organisationsmodell är positiva. Ett antal myndighetstjänster flyttas ut från Stockholmsregionen. Vidare ger det nya arbetssättet en förstärkt konkurrenskraft på miljöområdet hos de företag som deltar i projekten. Mindre och medelstora företag i hela landet kan på detta vis ta del av myndighetens kunskap.

5.3 Ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Vi har skissat på tre olika förslag till ett ökat forskningsoch utredningsstöd till myndigheterna.

Det första alternativet innebär en oförändrad situation men med en tydligare verksamhets- och ekonomisk uppdelning inom instituten. Konsekvenserna utanför instituten av detta alternativ inskränker sig till att myndigheterna får ett tydligare stöd i sitt arbete.

Det andra alternativet innebär ett samlat miljöhälsoinstitut som tar över Institutet för miljömedicins och Institutet för tillämpad miljöforsknings forskningsverksamhet. I förslaget delas finansieringsansvaret mellan staten och näringslivet. För statsbudgeten innebär detta inga konsekvenser medan det kräver ett tillskott från näringslivet. Det kan ske på flera sätt, t.ex. som i fallet med finansieringen av Kemikalieinspektionen, genom en avgift på kemiska produkter. Avgifterna kan breddas till att gälla även varor innehållande kemiska ämnen. Ett annat alternativ som mer liknar Institutet för vatten och luftvårds finansieringsform är att det samlade miljöhälsoinstitutet utför uppdrag och tar emot frivilliga forskningsanslag från näringslivet.

En avgift på varor innehållande kemiska ämnen är förenlig med principen om att förorenaren betalar och ett utvidgat producentansvar men leder till ökade kostnader för företagen. Något självklart sätt att fördela avgifterna på finns heller inte idag. Att ta emot anslag och uppdrag av näringslivet belastar inte företagen på samma sätt som avgifter gör. Institutets oberoende skulle dock eventuellt kunna ifrågasättas.

Det tredje alternativet med en nätverksfunktion får ganska små ekonomiska konsekvenser. Extra kostnader kan uppstå i knutpunkten/noden hos den myndighet som ska avsätta några personer att samordna de olika forskarna över hela landet.

5.3 Rätten att veta - Ökad medborgarinformation

En skyldighet för alla företag att redovisa vilka farliga kemikalier de använder och släpper ut är utvecklingsdrivande och brottsförebyggande. Den lokala opinionen och granskningar av media och miljöorganisationer skapar ett tryck på företagen att följa lagar och vidta egna åtgärder för att förbättra sitt miljömässiga agerande.

Många företag tar redan idag fram dessa uppgifter men offentliggör dem inte. För dessa företag innebär inte kraven någon merkostnad. För de kemikaliehanterande företag som idag inte har kontroll över sin miljösituation medför kraven en ökad kostnad. En generell skyldighet leder till likartade kostnader för alla företag på nationella marknaden. I ett internationellt konkurrensperspektiv kan "rätten att veta" dels ses som en konkurrensfördel genom ett större förtroende hos kunderna och dels som en konkurrensnackdel i form av merkostnader. Det kan nämnas att amerikanska företag redan har detta krav.

5.17 Företagen innehållsdeklarerar varor

Myndigheterna ska tillsammans med industrin och handeln utveckla innehållsdeklarationer för varor. Målet är att år 2002 ska alla varor som säljs på den svenska marknaden innehållsdeklareras. Målet är inte kopplat till lagstiftning. Redan idag finns det ett stort intresse för innehållsdeklarationer både från konsumenter och inköpare och den tillverkande industrin. För industrin kan innehållsdeklarationer av varor vara ett försäljningsargument som skapar förtroende hos kunderna. Möjligheter ges därför till ökade marknadsandelar och intäkter.

De företagsekonomiska kostnaderna för att ta fram innehållsdeklarationerna kan anses vara relativt små. De flesta företag vet redan idag vad som ingår i varorna. Uppgiften att ta fram innehållsdeklaration för varor kan vara svårare

för mindre importörer som har svårt att ställa krav på utländska tillverkare. En viss diskriminering kan därför uppkomma.

Innehållsdeklarationerna är frivilliga men det finns en växande efterfrågan på dem. Det innebär att företagen antingen kan ta fram uppgifterna själva eller låta externa konsulter göra det. Vilket företagen än väljer kommer det att leda till att arbetstillfällen skapas, ett exempel på "gröna jobb".

Samhällsekonomiskt kan innehållsdeklarationerna leda till större effektivitet. Valet av varor kommer att baseras på större kunskap om varans verkliga kostnader, även miljökostnader. Kunskapen kommer att leda till att konsumenterna väljer att köpa varor som är bättre ur miljösynpunkt. Utbytet av farliga kemiska ämnen sker då mer samhällsekonomiskt effektivt genom att företagen själva får incitament att finna möjliga utbyten. De kommer att börja med utbyten med den lägsta kostnaden och tvingas gå vidare när kraven på ytterligare utbyten från konsumenterna hela tiden skärps.

5.7 Konsumenter och inköpare ställer krav

Vi lägger ett mycket stort ansvar på konsumenter och yrkesmässiga inköpare och den marknadskraft som kraven från dessa grupper utgör. Framför allt tror vi att den stora effekten kan fås av de yrkesmässiga inköparna. Redan idag ställs mycket hårda krav som resulterar i ett aktivt miljöarbete på företagen. Ett beräkningsexempel som kan visa på den ekonomiska styrkan i det marknadsdrivna miljöarbetet är Siemens Nixdorfs reklamkampanj "Det är ont om jordklot" under år 1996. I kampanjen har man särskilt framhållit att datorerna inte innehåller bromerade flamskyddsmedel och att PVC-plast inte ingår i kablarna. Kampanjen resulterade i en kraftig försäljningsökning. Under föregående försäljningsår, oktober 1995 till september

1996, såldes 17 000 datorer. Under de fyra första månaderna på innevarande försäljningsår har lika många datorer sålts. Prognosen ligger på totalt 40 000 datorer för hela året. Företaget bedömer att försäljningsframgångarna beror på miljöargument. Stämmer prognosen rör det sig om en total ökning med 23 000 datorer. Snittpriset för datorerna är enligt företaget 14 700 kr vilket skulle betyda en prognostiserad omsättningsökning på knappt 340 000 000 kr. Denna omsättningsökning som ett enskilt företag kan åstadkomma genom att mycket medvetet använda miljöargument i marknadsföringen ger en fingervisning om den kraft som finns i det marknadsdrivna miljöarbetet.

5.10 Ökad användning av ett generellt angreppssätt

Vi föreslår en ökad användning av ett generellt angreppssätt. Fördelar respektive nackdelar med detta redogörs för i kapitel 4.6. En positiv konsekvens av användning av ett mer generellt angreppssätt är att myndigheternas kostnader för att utvärdera riskerna med enskilda ämnen kan minska. Stora resurser läggs idag ned på detta, inte minst inom ramen för EU:s program för existerande ämnen.

En negativ konsekvens är att ämnen som vid en närmare analys inte skulle anses vara farliga och som skulle kunna bidra med samhällsnytta, kan komma att väljas bort. Vi kan inte på ett enkelt sätt sålla ut vilka dessa ämnen är. Kostnaden för att ta fram informationen överstiger lätt nyttan. Dessutom finns det en stor risk att det kemiska ämnet man utvärderar, under utvärderingstiden, bidrar till att öka vår miljöskuld.

Kapitel 6, Åtgärder i EU

Åtgärderna som vi föreslår att Sverige ska driva i EU får konsekvenser inom hela EU när de införs. Nationella

begränsningar av särskilt angelägna ämnen ur hälso- och miljösynpunkt, som vi i avsnitt 6.4 föreslår att Sverige ska anmäla, minskar de framtida kostnaderna orsakade av miljöskador. Det är även positivt för Europas miljö som helhet då syftet med de nationella begränsningarna är att få genomslag i hela EU. Nationella begränsningar leder på kort sikt till ökade kostnader för svensk industri men kan på längre sikt vara en konkurrensfördel när begränsningar införs på gemenskapsnivå.

Kapitel 7, Åtgärder på internationell nivå

Åtgärderna på internationell nivå kan ofta vara mycket kostnadseffektiva då en allt större del av vår miljöskuld utgörs av globala problem.

7.7 Samordningen mellan Sveriges internationella kemikaliepolitik och det svenska biståndet förbättras

I många länder i tredje världen är kemikalierna ofta dåligt förpackade och ibland omärkta vilket lätt leder till olyckor. Många bekämpningsmedel används i hemmen vilket leder till en stor exponering för bl.a. kvinnor och barn. För barn är detta särskilt allvarligt då den dödliga dosen för dem är mycket lägre än för vuxna. På många arbetsplatser i länder i tredje världen utsätts de anställda, i särskilt hög grad män, för höga halter av skadliga kemikalier som de industrialiserade länderna sedan länge förbjudit. Detta problem gäller även för de forna öststaterna. Enligt uppskattningar från WHO dör totalt 200 000 människor varje år på grund av felaktig användning av bekämpningsmedel. Upprättandet av globala harmoniserade regler om förpackning och märkning av kemikalier samt bistånd på området är därför mycket viktigt.

Kapitel 8, Särskilda frågor

8.1 Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Vi drar slutsatserna utifrån våra mål och hörnstenar att PVC-plast, mot bakgrund av försiktighetsprincipen och dagens bristande kunskap om dess långsiktiga miljö- och hälsoeffekter, inte hör hemma i ett kretsloppssamhälle. Mot bakgrund av detta anser vi att regeringen snarast ska inleda överläggningar med berörda parter och vidta övriga åtgärder för en utfasning av all nyanvändning av PVC.

Slutsatserna är inte kopplade till lagstiftning. Vi avser att regeringens överläggningar med berörda parter kan leda till att PVC-plast byts ut mot material med bättre miljöegenskaper. Redan idag finns det alternativa material till de flesta användningsområden där PVC-plast används. För att effektivt åstadkomma ett utbyte av PVC behöver en produktutveckling av andra material ske under utfasningsperioden.

De samhällsekonomiska kostnaderna för att byta ut PVCplast mot material med bättre miljöegenskaper bör bedömas i ljuset av den långa avvecklingsperioden. PVC-plast har många bra egenskaper som barriäregenskaper, formbarhet eller styvhet. Materialet är också relativt billigt och resurssnålt. Kretsloppsdelegationen (SOU 1994:104) gjorde 1994 en omfattande beräkning av de samhällsekonomiska kostnaderna av en PVC-avveckling. Vi hänvisar till denna beräkning.

Kretsloppsdelegationen räknade bl.a. med att alla PVCmattor i våtutrymmen måste ersättas med importerad klinkers. Idag finns emellertid alternativa plastmaterial till PVC på marknaden. Den långa avvecklingsperioden och ett aktivt stöd från Kemikalieinspektionen i arbetet med att ta fram nya hälso- och miljöanpassade plaster, gör att det finns anledning att tro att en teknikutveckling kommer att ske även i framtiden.

Natriumhydroxid är en viktig råvara t.ex. för massaindustrin. Natriumhydroxid framställs genom hydrolys av koksalt, varvid man även får klorgas. Av den svenska klorproduktionen används cirka en tredjedel till inhemsk produktion av PVC. Minskad PVC-användning i Sverige kan därför få som konsekvens att kloralkalieindustrin inte får avsättning för en del av klorgasen. Det finns alternativa processer för framställning av natriumhydroxid som kan vara realistiska t.ex. kaustisering av natursoda (natriumkarbonat).

Även i våra grannländer, som i många avseenden kan ses som våra konkurrentländer, sker ett ökat utbyte av PVCplast. Ett tidigt utbyte i Sverige kan ge svensk industri ett tekniskt försprång i produktutvecklingen av alternativa material. Det finns idag en efterfrågan på alternativa material, något som svenska företag redan valt att utnyttja bl.a. i Tyskland. Detta utvecklas i Ingenjörsvetenskapsakademien, IVA:s studie "Miljödriven affärsutveckling", bilaga 2c.

Referenser

Referenser till kapitel 2, Mål för kemikaliepolitiken

Kemikalieinspektionen, Regelbok, En sammanställning av lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd på kemikalieområdet, 1997

Kemikalieinspektionens författningssamling 1996:5, Kemikalieinspektionens föreskrifter om ändring i föreskrifterna (KIFS 1994:12) om klassificering och märkning av kemiska produkter, Del 1

Miljöhälsoutredningen, Miljörelaterade hälsorisker, SOU 1996:124

Naturhistoriska Riksmuseet, Comments Concerning the National Swedish Contaminant Monitoring Programme in Marine Biota, 1996

Naturvårdsverket, Metaller i stad och land, Rapport 4677, 1996

Naturvårdsverket, Metallerna och miljön, Rapport 4135, 1993

Railo W, Först till framtiden, En bok om ledarskap, människor och mental energi, Railo International A/S, 1988, 7:e tryckningen 1996

Wea C, Morrison G, The Science of the Total Environment, 1994, Vol. 146/147, s. 169-174, Platinum in roaddust and urban riversediments

WHO, Cadmium, IPCS Environmental Health Criteria 134, 1992

WHO, Inorganic Lead, IPCS Environmental Health Criteria 165, 1995

WHO, Methylmercury, IPCS Environment Health Criteria 101, 1995

Referenser till avsnitt 8.1, Rena plastmaterial och ren plastproduktion

Aittola J-P, Viinikainen S, The Emission of PCDD/PCDF's and Related Compounds from Co-combustion of RDF with Peat and Wood Chips, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 353-359, 1989

Christmann W, Kaiske D, Klöppel K D, Partscht H, Rotard W, Combustion of Polyvinylchloride - An Important Source for the Formation of PCDD/PCDF, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 387-392, 1989

De Fre R, Rymen T, PCDD and PCDF Formation from Hydrocarbon Combustion in the Presence of Hydrogen Chloride, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 331-336, 1989

Eklund G, Pedersen J R, Strömberg B, Methane, Hydrogen Chloride and Oxygen Form a Wide Range of Chlorinated Organic Species in The Temperature Range 400oC-950oC, Chemosphere, Vol. 17, No. 3, pp 575-586, 1988

Giugliano M, Cernuschi S, Ghezzi U, The Emission of Dioxin and Related Compounds from Incineration of Municipal Wastes with High Content of Organic Chlorine (PVC), Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 407-411, 1989

Karasek F W, Viau A C, Guiochon G, Gonnord M F, Gas Chromatographic-Mass Spectrometric Study on the Formation of Polychlorinated Dibenzo-p-dioxins and Polychlorobenzenes from Polyvinyl Chloride in a Municipal Incinerator, Journal of Chromatography, 270 (1983) 227-234

Kemikalieinspektionen, Additiv i PVC, Märkning av PVC, Rapport av ett regeringsuppdrag, 1996

Kretsloppsdelegationen, PVC - Plan för att minska miljöpåverkan, SOU 1994:104

Marklund S, Andersson R, Tysklind M, Rappe C, Emissions of PCDDs and PCDFs from a PVC-fire in Holmsund, Sweden, Chemosphere, Vol. 18, Nos. 1-6, pp 1031-1038, 1989

Marklund S, Kjeller L-O, Hansson M, Rappe C, Ryan C, Collazo H, Dougherty R, (1986), Determination of PCDDs and PCDFs in Incineration Samples and Pyrolytic Products, pp 79-92, Rappe C, Choudhary G, Keith L, Eds. in Chlorinated Dioxins an Dibenzofurans in Perspective, Lewis Publishers, Chelsea, MI, USA

Mattila H, Virtanen T, Vartainen T, Ruuskanen J, Emissions of Polychlorinated Dibenzo-p-dioxins and Dibenzofurans in Flue Gas from Co-combustion of Mixed Plastics with Coal and Bark, Chemosphere, Vol. 25, No 11, pp 1599-1609, 1992

Miljostyrelsen, Dioxinemission ved affaldsforbraendning, Miljoprojekt, 1989

Miljostyrelsen, Klorkilders betydning for dioxindannelse ved forbraendning, Miljoprojekt nr. 118, 1989

Naturvårdsverket, Vad skall vi göra med PVC-avfallet?, Redovisning av ett regeringsuppdrag, 1996

Olie K, van der Berg M, Hutzinger, Formation and Fate of PCDD and PCDF from Combustion Processe, Chemosphere, Vol. 12, pp 627-636 (1983)

Stieglitz L, Zwick G, Beck J, Roth W, Vogg H, On the De-novo Synthesis of PCDD/PCDF on Fly Ash of municipal Waste Incinerators, Chemosphere, Vol. 18, Nos. 1-6, pp 1219-1226, 1986

Takeshita R, Akimoto Y, Control of PCDD and PCDF Formation in Fluidized Bed Incinerators, Chemosphere, Vol. 19, Nos 1-6, pp 345-352, 1989

Tong H Y, Shore D L, Karasek F W, Identification of Organic Compounds Obtained from Incineration of Municipal Waste by High-performance Liquid Chromatographic Fractionation and Gas Chromatography-Mass Spectrometry, Journal of Chromatography, 285 (1984) 423-441

Tukker A, Kleijn R, van Oers L, A PVC substance flow analysis for Sweden, TNO-report, 1996

Reservationer och särskilda yttranden

Reservation av ledamoten Urban Wästljung (fp)

Reservation mot Kemikommitténs slutsatser om PVC

Som liberal är jag övertygad om att politiska beslut - som ju ytterst grundas på värderingar - också ska kunna motiveras med rationella argument. I förslaget om avveckling av all PVC-användning har Kemikommitténs majoritet drivit igenom ett beslut, som naturligtvis är tänkt att skydda hälsa och miljö, men som är svårt att motivera med verkliga förhållanden.

Kemikommittén konstaterar att ren PVC inte är skadlig för människor eller miljön. Trots detta föreslår kommitténs majoritet att all PVC-användning ska avvecklas. Enligt min mening är det PVC med de idag använda tillsatsämnena som utgör ett miljöproblem. Majoritetens förslag är inte förenligt med kommitténs modell för en hållbar kemikalieanvändning och genom de skäl som anges riskeras försiktighetsprincipens användbarhet. Dessutom är beskrivningen av konsekvenserna av och kostnaderna för en avveckling av all PVC-användning ofullständig.

PVC med dagens tillsatsämnen ska avvecklas!

Det finns anledning att vara skeptisk till PVC. Ifrågasättandet motiveras dock bäst med de tillsatsämnen, med de kända eller misstänkta stoppämnesegenskaper1, som används idag för att ge plasten önskvärda egenskaper.

1

Med stoppämnen avses enligt kapitel 2 bl.a. vissa metaller och

organiska långlivade och bioackumulerbara ämnen, som är framställda av människan. Användningen av stoppämnen ska avvecklas.

Därför är det de dåligt miljöanpassade tillsatsämnena som inte hör hemma i ett hållbart Sverige och som ska bytas ut mot andra tillsatser. Med tanke på ledtider för materialutveckling och PVC-plastens användningsområden bör regeringen tidigt inleda överläggningar med berörda parter om lämpliga åtgärder för en utfasning till 2007.

Det är möjligt att nya tillsatser med bättre egenskaper inte står att finna och då faller naturligtvis även PVC-plasten som sådan. Men det kan inte uteslutas att kreativa människor lyckas ersätta tillsatserna med mer miljövänliga alternativ och en bättre PVC alltså skulle kunna användas i framtiden.

Mot den bakgrund som tecknas i reservationen borde Kemikommitténs slutsatser i avsnitt 8.1 ha varit:

- att PVC-plast med tillsatser av ämnen med kända eller misstänkta stoppämnesegenskaper ska snarast och senast till år 2007 ha ersatts med långsiktigt miljöanpassade material

- att regeringen snarast inleder överläggningar med berörda parter samt i övrigt vidtar åtgärder för en utfasning av nyanvändning av PVC-plast med tillsatser av stoppämneskaraktär.

PVC bryts inte ned till stoppämnen!

Kommittémajoritetens slutsatser om PVC motiveras med en argumentationslinje som utgår från PVC- plastens klorinnehåll och ett resonemang om att halter i miljön av klorerade nedbrytningsprodukter eller andra ämnen med stoppämnesegenskaper kan öka vid deponering av förbränningsrester eller ren PVC.

Vid förbränning av material som innehåller klor bildas dioxin. Men klorhalten är inte den viktigaste orsaken till hur stora mängder dioxin som bildas. Det hänger mer ihop med förbränningsprocessen och närvaron av andra, katalyseran-

de ämnen. Klorhalten i det avfall som förbränns i Sverige är under 1%. Därav kommer hälften från PVC och resten från andra källor, främst hushållsavfall innehållande koksalt. Enligt vad som redovisats för kommittén är det ytterst små mängder dioxin, som finns i förbrännigsrester och dioxinhalten påverkas inte främst av PVC-mängderna i avfallet. Ett PVC-förbud skulle således ha en begränsad inverkan på hur mycket ämnen med stoppämnesegenskaper som bildas och ackumuleras vid förbränning eller deponering av förbränningsrester.

Om det verkligen bildades organiska, långlivade och klorerade ämnen vid nedbrytning av PVC på deponier är okänt. PVC bryts ner mycket långsamt och vid allt annat än mycket ovanliga förhållanden på deponier sker nedbrytningen troligen genom att kloret avgår som saltsyra. Sannolikt bildas inte några stabila bioackumulerande ämnen i nedbrytningsprocessen.

Deponering av PVC medför en ackumulering av deponerad PVC, men resonemanget om att klorerade nedbrytningsprodukter eller andra ämnen med stoppämnesegenskaper kan bildas bygger mer på spekulation än på misstanke. PVC-plast är en av de tekniskt och funktionellt bäst kända plasterna. Kommittén anger inga invändningar mot andra skeden av livscykeln och av vad som framkommit under utredningens gång drar jag slutsatsen att miljöpåverkan vid t.ex. tillverkning av vinylklorid kan kontrolleras.

Hur ska försiktighetsprincipen tillämpas?

Även om det inte är troligt att det bildas långlivade bioackumulerbara nedbrytningsprodukter av PVC på deponier, kan man hävda att det råder bristande kunskap om den frågan.

I framtidens kemikaliepolitik måste i större utsträckning än vad som sker idag åtgärder grundas på misstanke om effekt. Kemikommittén utvecklar i kapitel 4 principen att

"miljöåtgärder måste vidtas om det föreligger skadehot, även om fullständig bevisning saknas" - ett viktigt specialfall av den så kallade försiktighetsprincipen.

Hur och när försiktighetsprincipen ska tillämpas kommer alltid att vara en bedömningsfråga. Det finns skäl att påpeka att krav på drastiska åtgärder med hänvisning till försiktighetsprincipen i sammanhang med svaga indikationer riskerar att skada och försvaga principen. Den kommer att framstå som räddningsplanka när argumenten tryter. Försiktighetsprincipen ifrågasätts redan av en del och det vore tragiskt om dess värde skulle urholkas genom en slarvig tillämpning av Kemikommittén.

I fallet med nedbrytning av PVC på deponier saknas visserligen fullständiga kunskaper, men däremot finns ingen misstanke om skadehot. Farhågorna om att bildande av stoppämnen inte kan uteslutas vid normal nedbrytning är trots allt ganska långsökta. Resonemanget om riskscenario skulle kunna utsträckas till många andra material, som det inte föresvävat kommittén att avveckla.

Att, med hänvisning till försiktighetsprincipen, döma ut all PVC som oförenlig med ett långsiktigt hållbart samhälle står inte i rimlig proportion till den föreliggande osäkerheten om skadehotet. Däremot finns det skäl att vidta åtgärder, som är bättre anpassade till den bristande kunskap som finns kring deponering av PVC och annat klorhaltigt avfall. Sådana åtgärder är att begränsa deponering av klorhaltigt avfall samt att kontrollera att extrema förhållanden på deponier inte uppstår. Forskningen kring nedbrytning av PVC bör givetvis fortsätta för att minska den bristande kunskapen.

Särskilt yttrande av Urban Wästljung (fp)

Avsnittet 5.3 ökat forsknings- och utredningsstöd till myndigheterna

Det har inte ingått i Kemikommitténs uppdrag att se över tilldelningen av resurser till miljöforskning och miljörelaterad utredningsverksamhet. Därför kan vi i betänkandet endast ge uttryck för oro inför de minskade resurserna och föreslå en utredning av den framtida miljöhälsoforskningens organisation. Jag vill dock i det här sammanhanget påpeka att mitt parti, folkpartiet liberalerna, i riksdagen gått emot de kraftiga nedskärningarna inom forskningsfinansieringen som genomförts under innevarande mandatperiod.

En översyn av organisatoriska förhållanden behövs under alla omständigheter, men många av de problem och risker som vi pekar på i betänkandet, skulle inte ha uppstått om en annan politik förts.

Särskilt yttrande av Arne Jernelöv

Kommittén föreslår en radikal kemikaliepolitik på grundval av Esbjergdeklarationen. Ett generellt arbetssätt förordas där allmänna egenskapskriterier (persistens och bioackumulerbarhet) skiljer de högriskkemikalier som bör fasas ut från de andra. I sitt arbete begrundar kommittén också andra alternativ, bl.a. den s.k. läkemedelsmodellen, där ämnen inte får användas förrän behörig myndighet bedömer att tillgänglig dokumentation möjliggör en värdering av nytta/risk (och finner att relationen är god nog). Kommittén avvisar modellen som grund för det allmänna kemikaliearbetet.

När det gäller PVC frångår Kemikommittén de generella kriterier som den själv förordar och tillämpar för denna specifika polymer en argumentation som ligger läkemedelsmodellen nära. Polyvinylklorid faller inte som ren substans för Esbjergkriterierna eller Kemikommitténs egen ytterligare skärpning (genom att toxicitet inte betraktas som ett nödvändigt kriterium). Demonstrerade och misstänkta miljöeffekter sammanhänger med produktionsprocessen, tillsatser och kvittblivningssystem. Det är mycket möjligt kanske t.o.m. högst troligt - att PVC som materiel skulle ha svårt att överleva miljö- och kunskapsbaserade restriktioner i dessa avseenden.

Kommittén har dock velat gå längre i detta fall och dömer ut själva PVC-polymeren med hänvisning till bristande kunskap och teoretisk möjlighet för bildning av miljöfarliga nedbrytningsprodukter. Just det att kommittén gör bedömningen att tillgänglig kunskap är otillräcklig för att utesluta risker innebär att "läkemedelsmetoden" tillämpas. Till saken hör att PVC jämförd med de flesta andra polymerer är väl studerad och många av de andra, t.ex. de som innehåller kväve, också skulle kunna tänkas brytas ned på sätt som resulterar i miljö- och hälsofarliga metaboliter.

Kommittén väljer dock att särbehandla PVC och frångå det arbetssätt den i övrigt förordar. Detta kan inte annat än försvaga tilltron till det föreslagna generella angreppssättet.

I ett avseende avstår kommittén från att fullfölja sitt uppdrag. Det gäller frågan om en ändamålsenlig myndighetsorganisation på kemikalieområdet. Enligt min uppfattning visar Kemikommittén på ett mycket övertygande sätt att miljöproblematiken är helt central för kemikaliebedömningen. En samordning av Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets verksamheter på området synes därför vara en naturlig väg att effektivisera myndighetsarbetet. Såväl kostnads- som effektivitetsargument talar för detta.

Dir. 1996:40

Kommittédirektiv

Översyn av kemikaliepolitiken

Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 1996

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillsätts med uppdrag att se över kemikaliepolitiken mot bakgrund bl.a. av Sveriges medlemskap i EU och en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen. Kommittén skall - utvärdera resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete, - göra en bedömning av hur det aktuella riskpanoramat över kemiska ämnen ser ut, - lämna förslag till hur kemikaliepolitikens mål skall formuleras, - analysera i vilken utsträckning ett mer generellt angreppsätt bör prägla kemikaliepolitiken i arbetet med att minska riskerna med kemikalier, - ge förslag till åtgärder inom området hormonpåverkande ämnen, - ge förslag till hur samarbetet mellan staten och näringslivet kan vidareutvecklas, - belysa hur arbetet i andra länder är uppbyggt, - ge förslag till hur Sverige skall prioritera det globala internationella arbetet, - ge förslag till styrmedel och - analysera behovet av att förändra den svenska myndighetsorganisationen.

Syfte

Syftet med uppdraget är att göra en översyn av kemikaliepolitiken och ge förslag till hur den framtida svenska kemikaliepolitiken skall utformas nationellt och inom EU samt internationellt.

Bakgrund

Utvecklingen sedan 1970-talet

Stora framgångar kan noteras i strävan att minska de kemiska hälso- och miljöriskerna alltsedan 1970-talet. Särskilt märkbar är den kraftiga reduktionen av utsläppen till luft och vatten från industrianläggningar. En orsak till dessa framgångar var införandet av miljöskyddslagen (1969:387). Genom miljöskyddslagen kunde bl.a. krav på tillstånd ställas för mer omfattande s.k. miljöfarlig verksamhet. Tillståndsprövningen, som görs av Koncessionsnämnden för miljöskydd och av länsstyrelserna, har varit ett kraftfullt instrument för att nedbringa utsläppen av farliga ämnen från punktkällor.

En annan orsak till att miljöbelastande utsläpp minskade var industrins eget intresse att minska produktionskostnaderna genom att i större utsträckning återvinna och återanvända kemikalier i tillverkningsprocessen. Samtidigt har ett ökat engagemang för miljöfrågorna inom industrin verkat i samma riktning.

En tredje och mycket viktig orsak var en bättre kontroll av kemikalier genom införandet av lagen (1973:329) om hälsooch miljöfarliga varor (LHMV) år 1973.

De miljöpolitiska åtgärderna riktades under denna tid framför allt mot användningen av vissa farliga ämnen, såsom kvicksilver, kadmium, PCB och skadliga bekämpningsmedel som DDT, alkylkvicksilverbetmedel och vissa fenoxisyror. Dessa åtgärder har medfört sjunkande halter av dessa ämnen i miljön. Samtidigt som utsläppen från olika punktkällor

minskade, kom intresset att i ökad utsträckning riktas mot utsläpp från mer diffusa källor. Nya miljöproblem började därmed framträda allt tydligare. Detta gällde inte minst de risker som användningen av kemiska ämnen och produkter förde med sig. I mitten av 1980-talet tillsatte därför regeringen Kemikommissionen med uppgift att se över pågående verksamhet och lägga fram förslag till insatser för en förbättrad kontroll av kemikalieanvändningen. Enligt kommissionens förslag modifierades LHMV och benämndes lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Vidare föreslog kommissionen att en särskild myndighet skulle inrättas på kemikalieområdet.

Det är nu drygt tio år sedan Kemikommissionens förslag genomfördes och Kemikalieinspektionen inrättades. Stora framgångar har kunnat noteras i arbetet med att få bättre kunskap om kemikaliers egenskaper, inte minst från miljösynpunkt, och bättre produktinformation om risker och skyddsåtgärder samt med att nedbringa användningen av och riskerna med en rad kemikalier. Därtill kommer att kunskaperna om kemiska ämnens förekomst, spridning och effekter på hälsa och miljö ökar successivt. Det svenska kemikaliearbetet har varit framgångsrikt och Sveriges internationella anseende är mycket högt.

År 1987 beslutades om det första programmet för att minska riskerna för människa och miljö vid hantering av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket.

Stora framgångar har också noterats när det gäller att minska de kemiska hälsoriskerna i arbetsmiljön. Sverige har sedan 1970-talet varit föregångsland när det gäller detta område. Arbetarskyddslagen (1949:1) och från år 1978 arbetsmiljölagen (1977:1160) har varit grunden för Arbetarskyddsstyrelsen och och Yrkesinspektionens arbete med att reducera de kemiska riskerna i arbetsmiljön.

Riskpanoramat förändras

Begränsning av risker i kemikalieanvändningen är ett långsiktigt arbete. Det kvarstår därför betydande risker för hälsa

och miljö med användningen av kemiska ämnen i samhället. Som en följd av det teknologiskt avancerade samhället och det stora varuberoendet används och sprids fortfarande kemiska ämnen som kan vara farliga för hälsa och miljö. Den internationella varuhandeln har i det sammanhanget fått en ökad betydelse för spridningen av kemikalier.

Nya riskområden identifieras fortlöpande. Under senare år har exempelvis hormonpåverkande ämnen debatterats alltmer. Nonylfenoletoxylater (NFE), är ämnen som är föremål för avvecklingsplaner som givit betydande resultat. Flera ämnen med misstänkta hormonpåverkande effekter är förbjudna eller begränsade av andra miljö- eller hälsoskäl. Den nuvarande fokuseringen på dessa ämnen är internationell. Flera länder utöver Sverige, t.ex. Danmark, har vidtagit eller har planer på långtgående åtgärder för att minska riskerna från användningen av hormonpåverkande ämnen som NFE.

Ett annat exempel på problem som uppmärksammats först under senare år är den diffusa spridningen av antimikrobiella ämnen (t.ex. antibiotika) till miljön. De kan bl.a. ge upphov till resistenta bakterier. Kunskaperna om olika ämnens roll vid uppkomsten av astma och allergier har också ökat. Skyddet för konsumenten från t.ex. skadliga ämnen i kosmetiska produkter är inte tillfredsställande.

Effekterna av kemiska ämnen härrör till en mycket stor del från användningen och sluthanteringen av de produkter i vilka ämnena ingår. Eftersom många produkter har lång livslängd och utgör insatsvaror i långlivade produkter och anläggningar, t.ex. byggnader, sker det en upplagring av farliga långlivade ämnen. PVC-plaster är ett exempel på produkter som innehåller svårnedbrytbara och farliga ämnen som kan utgöra en risk för hälsa och miljö genom hela kedjan från produktion till avfallshantering. Dessa plaster byggs dessutom ofta in i anläggningar av betydande varaktighet och kan därför utgöra ett hanteringsproblem för kommande generationer.

Riksdagens jordbruksutskott har behandlat motioner om PVC under hösten 1995. Enligt utskottets mening ( 1995/96:JoU8 s.11) är det möjligt att göra en helhets-

bedömning av hanteringen av PVC i alla dess led från klortillverkning till avfall. En sådan helhetsbedömning visar enligt utskottets mening att PVC inte hör hemma i kretsloppssamhället. Dagens mjukgjorda PVC samt styv PVC med miljöskadliga additiv bör därför avvecklas. Avvecklingen bör inledas skyndsamt. Regeringen har gett Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen i uppdrag att föreslå åtgärder på PVC-området. Uppdraget skall redovisas den 30 juni 1996.

Kemiska ämnen som ingår i produkter följer de varuströmmar som finns och distribueras således genom handeln över hela jorden. Denna typ av spridning kan vara svår att kontrollera och skapar en påverkan på miljö och hälsa som kan vara svår att förutse och förebygga.

Insikten har även ökat om riskerna för människan och miljön från omvandlingsprodukter som bildas i vatten- och avloppsreningsverk, deponier och i miljön och som har sin upprinnelse i användning och spridning av kemiska ämnen i samhället.

Den samlade påverkan från det mycket stora antal kemiska ämnen som globalt har tillförts och fortfarande tillförs miljön kan vara betydande. Ett exempel är den diffusa och globala spridningen av svårnedbrytbara miljögifter. Koncentrationen av sådana ämnen i den arktiska miljön studeras inom Artic Monitoring and Assessment Program, AMAP. Den hittillsvarande inriktningen av åtgärder på enskilda ämnen ifrågasätts från många håll för att inte vara den mest lämpliga metoden att minska påverkan på hälsa och miljö av farliga ämnen. Esbjergdeklarationen utgår från att åtgärder måste avse den kemiska belastningen av miljön i dess helhet. Diskussionen om klor och klorföreningar har pågått i USA och Kanada under en längre tid. I dag är det inte längre de enskilda klorföreningarnas vara eller inte vara som dominerar debatten utan klor som sådant. Drivkraften bakom diskussionen är bl.a. en rekommendation om ett totalförbud av klor och klorerade ämnen från International Joint Commission of the Great Lakes (IJC), som har i uppdrag att ge de amerikanska och

kanadensiska regeringarna råd i frågor som rör Stora sjöarnas vattenkvalitet. Varken USA:s eller Kanadas federala regeringar har dock varit beredda att totalförbjuda användningen av klor och klorerade ämnen. Man tror inte heller att klorerade ämnen kan behandlas i grupp, eftersom deras miljöfarliga egenskaper varierar inom vida gränser. Kemikalieinspektion har också i sin rapport Klor och klorföreningar ifrågasatt förslaget.

EU-inträdet ger nya förutsättningar

Som EU-medlem påverkar Sverige unionens miljöpolitik inifrån och deltar i beslutsfattandet. Utrymmet för nationell reglering av enskilda kemikalier har dock samtidigt genom EES-avtalet och medlemskapet minskat.

Den stora uppgiften för Sverige framöver är att driva på en ytterligare utveckling av kemikaliekontrollen inom EU, vilket också betonas i regeringens skrivelse 1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU - Inriktning och genomförande. Sverige bör verka för att riskreduktionsarbetet inom EU utvecklas. Det gäller också att få en avsevärt ökad och enhetlig tillämpning i EU av försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen vid användningen av såväl allmänkemikalier som bekämpningsmedel samt för ämnen som i sig inte är farliga men som bidrar till oavsiktligt bildande av stabila organiska miljögifter. Sverige kommer även att verka för att EG-kommissionen ägnar ökad uppmärksamhet åt kemikaliefrågorna och utarbetar en enhetlig kemikaliepolicy.

Arbetet med de fyraåriga svenska undantagen på kemikalieområdet är också en av de stora uppgifterna.

Medlemskapet i EU ger anledning att överväga hur Sverige i sin nationella politik skall kunna behålla en hög ambitionsnivå. Det är viktigt inte minst för att få trovärdighet i arbetet med att påverka andra länder.

Inom EG-kommissionen handhas kemikaliefrågorna av flera direktorat. Miljödirektoratet (DGXI) har ett övergripande ansvar bl.a. genom att det ansvarar för miljöhandlingsprogrammen och vissa basdirektiv på området. Industridirektoratet (DGIII) och

jordbruksdirektoratet (DGVI) behandlar frågor om förbud och begränsningar av farliga ämnen respektive användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. De kemiska riskerna i arbetsmiljön hanteras av arbetsmiljödirektoratet (DGV). Vidare ansvarar konsumentdirektoratet (DGXXIV) för frågor om kosmetiska och hygieniska produkter. I sammanhanget bör också nämnas inre marknadsdirektoratet DGXV som har ett övergripande ansvar för den inre marknaden bl.a. frågor om fri varurörlighet.

De övriga internationella arenorna

För att på ett kostnadseffektivt sätt begränsa riskerna med användningen av kemiska ämnen måste samverkan ske internationellt även utanför EU:s ram. Detta görs i en rad olika fora. Inom FN-systemet arbetar världshälsoorganisationen, WHO, Internationella arbetsorganisationen, ILO, och FN:s miljöprogram UNEP tillsammans inom det gemensamma programmet IPCS, International Program on Chemical Safety. Ett internationellt register för potentiellt giftiga kemikalier, IRPTC, är upprättat inom UNEP sedan år 1976.

Ett mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet bildades 1994, Intergovernmental Forum on Chemical Safety. Det inrättades för att ge regeringar tillfälle att mötas och dra upp riktlinjer för kemikaliekontrollen på policynivå. Sverige innehar sedan år 1994 ordförandeskapet.

Inom OECD bedrivs ett omfattande arbete med att förbättra kunskapen om existerande kemikalier, att harmonisera klassificering och utarbeta gemensamma riskbegränsningsprogram.

För att kontrollera och begränsa export av vissa farliga kemiska ämnen har krav på förhandsgodkännande från importlandet utarbetats, den s.k. PIC-proceduren (Prior Informed Consent). Ett arbete för att utforma ett legalt bindande instrument om PIC har påbörjats.

Inom ramen för LRTAP-konventionen (Long Range Transboundary Air Pollution) förhandlas för närvarande ett protokoll som syftar till att begränsa utsläppen av stabila

organiska miljögifter (POP, Persistent Organic Pollutants) och tungmetaller till luft. Protokollet beräknas vara färdigförhandlat under år 1997. Inom UNEP pågår ett arbete som kan leda till en globalt bindande konvention om POP. Förutom dessa globala insatser bedrivs ett internationellt miljöövervakningsarbete inom ramen för ett antal geografiskt mer begränsade konventioner. De svenska insatserna bedrivs inom ramen för den samordnade miljöövervakningen. Inom Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) bedrivs ett samarbete mellan arktiska länder i fråga om övervakning och utvärdering av miljösituationen.

Kemikaliearbete bedrivs vidare i luft- och havskonventioner, såsom Oslo- och Pariskonventionen (skydd av Nordostatlanten), Helsingforskonventionen (skydd av Östersjön), Nordsjökonferensen (Esbjergdeklarationen) och Montrealprotokollet (ozonnedbrytande ämnen). Inom ramen för ECE (Economic Commission of Europe) har Sverige undertecknat en konvention om industriolyckor rörande kemikalier. Det samarbetet motsvaras inom EU av ett arbete enligt ett direktiv beträffande kemikalieolyckor, det s.k. Seveso II-direktivet. Vidare har Sverige ratificerat ILO-konventionen (nr 170) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet.

Sverige deltar i det kemikaliearbete som sker inom Nordiska Ministerrådet. Resultatet från det arbetet används i stor utsträckning som en plattform i arbetet i internationella organisationer.

Sverige har av tradition haft en hög ambitionsnivå inom miljöområdet såväl nationellt som internationellt. De övergripande målen för den svenska miljöpolititiken har varit giltiga också för Sveriges agerande i det internationella miljösamarbetet. En förutsättning för Sveriges goda rykte i sammanhaget är en vetenskapligt hög kompetens på området.

Sammanfattningsvis kan sägas att det sker ett omfattande arbete inom en rad organisationer och detta innebär att det är viktigt att det görs en översyn av hur det svenska globala arbetet skall prioriteras.

De svenska myndigheternas arbetsuppgifter inom kemikalieområdet

Flera centrala myndigheter arbetar med frågor om kemiska hälso- och miljörisker i enlighet med sitt sektorsansvar.

Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att styra leverantörers utredningar, bedömningar och information avseende kemiska hälso- och miljörisker och till generell begränsning av förekomsten av kemiska ämnen.

Naturvårdsverket har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att hushålla med naturresurser och att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i den yttre miljön vid yrkesmässig användning och annan hantering, även i avfallsledet, av kemiska ämnen, produkter och varor.

Arbetarskyddsstyrelsen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och i andra varor och som syftar till att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i arbetsmiljön vid yrkesmässig användning och annan hantering av kemiska ämnen, produkter och andra varor. Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet.

Läkemedelsverket är central myndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och vissa andra produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära, i den utsträckning sådana frågor inte handläggs av annan myndighet. Verket är också tillsynsmyndighet i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter.

Boverket har i förordningen (1985:835) om kemiska produkter bemyndigats att om det behövs till skydd för inomhusmiljön, i samråd med Kemikalieinspektionen, meddela föreskrifter om byggprodukter.

Generalläkaren ansvarar för den regionala och lokala tillsynen enligt förordningen (1985:835) om kemiska produkter

i fråga om Försvarsmaktens användning av kemiska produkter som inte ankommer på Yrkesinspektionen.

Livsmedelsverket ansvarar för normgivning, tillsyn och kontroll, information och påverkan samt kunskapsuppbyggnad inom livsmedelsområdet som även innefattar dricksvatten. Den verksamhet som berör kemikalieområdet gäller bl.a. att leda och samordna livsmedelskontrollen, undersöka livsmedels sammansättning och tillsatser och ge råd och anvisningar i livsmedelsfrågor. Verket ansvarar för kontrollen av bekämpningsmedelsrester i livsmedel.

Socialstyrelsens verksamhet när det gäller frågor om hälsorisker i miljön utgår från styrelsens tillsynsansvar enligt olika lagstiftningar, t.ex. tobakslagen, smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslagen, samt styrelsens övergripande ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsorisker. Utöver den egna kompetensen har Socialstyrelsen tillgång till s.k. vetenskapliga råd för att med kort varsel delta i olika bedömningar.

Räddningsverket är ansvarig myndighet för landtransport av farligt gods samt centralt för räddningstjänst i samband med kemikalieolyckor.

De nya förutsättningarna, framför allt det eventuellt ändrade riskpanoramat och EU-medlemskapet, kan ha medfört att gränsdragningen i ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som arbetar inom området kemiska hälso- och miljörisker inte alltid är helt tydlig. Vissa frågor kan också falla mellan olika myndigheters ansvarsområden. De berörda myndigheterna samarbetar fortlöpande för att klargöra myndigheternas ansvarsområden.

Uppdraget

Kommittén skall utvärdera resultatet av de senaste tio årens arbete med att minska riskerna för hälsa och miljö med kemiska ämnen. Kommittén skall belysa de styrmedel som använts och hur väl de har fungerat. De samhällsekonomiska

och företagsekonomiska kostnaderna för de olika styrmedlen skall uppskattas.

Kommittén skall göra en bedömning av hur det aktuella riskpanoramat över kemiska ämnen ser ut nationellt och internationellt samt lämna förslag till hur kemikaliepolitikens mål skall formuleras och hur prioriteringarna bör göras. Kommitténs förslag skall utgå från dels nya insikter om eventuella förändringar i riskbilden, dels förändrade förutsättningar för arbetet genom Sveriges medlemskap i EU. Den diffusa och globala spridningen av svårnedbrytbara miljögifter och koncentrationen av sådana till bl.a. arktiska områden skall särskilt beaktas. Förslagen skall utgå från Riksdagens mål och från Esbjergdeklarationen att kontinuerligt reducera utsläppen och förlusterna av farliga ämnen i syfte att närma sig målet att de helt skall upphöra inom en generation (25 år). Esbjergdeklarationen är Nordsjöländernas miljöministrars överenskommelse om mål och åtgärder för att förbättra den marina miljön i Nordsjön. I Esbjergdeklarationen definieras farliga ämnen som ämnen eller grupper av ämnen som är giftiga, persistenta och bioaccumulerbara. Det slutliga målet i Esbjergdeklarationen är att få ner koncentrationerna i miljön till nära noll för naturfrämmande ämnen och nära de naturliga värdena för ämnen som förekommer naturligt i miljön. Vidare skall förslagen avspegla behovet av svenska åtgärder nationellt, inom EU och globalt.

Kommittén skall undersöka om det är möjligt att i kemikaliepolitiken i högre grad än för närvarande använda ett generellt angreppssätt som ett komplement till inriktningen mot enskilda kemiska ämnen. I det sammanhanget skall kommittén bedöma om åtgärder kan riktas mot hela grupper av kemiska ämnen.

Kommittén skall lämna förslag till åtgärder inom området hormonpåverkande ämnen.

Kommittén skall föreslå hur samarbetet mellan staten och näringslivet kan vidareutvecklas.

Kommittén skall belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och

framför allt inom EU. Kommittén skall även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader.

Många globala, internationella och regionala organisationer arbetar med att minska riskerna med kemiska ämnen. En rad konventioner är utformade eller är under utformning. Kommittén skall föreslå hur Sverige bör prioritera arbetet.

Vidare skall kommittén ge förslag till styrmedel mot bakgrund av dels de eventuellt förändrade riskerna och EUinträdet, dels utvärderingen av tidigare använda styrmedel. Särskild tonvikt skall läggas vid att bedöma i vilken utsträckning andra styrmedel än direkta regleringar bör användas i det framtida arbetet med att minska riskerna för miljö och hälsa med kemiska ämnen i Sverige och i övriga EUländer. Därvid skall kommittén ange om lagstiftningsåtgärder behövs och i så fall lämna förslag till lagändring. Speciell hänsyn tas till de effekter förslagen medför särskilt för de mindre och medelstora företagens möjligheter att växa och utvecklas och konkurrera på lika villkor.

Sverige har byggt upp den svenska myndighetsorganisationen och lagstiftningen utifrån våra specifika behov. Flera myndigheter arbetar med att minska riskerna med användningen av kemiska ämnen. Kommittén skall överväga om det finns behov av att förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och styrmedel som föreslås samt utifrån en bedömning av det framtida riskpanoramat och den ökade internationaliseringen.

Särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). I den mån kommittén berör arbetsmiljöområdet skall endast frågor som avser både arbetsmiljön och den yttre miljön beaktas.

Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport (RRV 1994:8) granskat stödet till regionala och lokala tillsynsmyndigheters kemikalietillsyn. Kommittén skall beakta resultaten av den granskningen.

Miljöhälsoutredningen (S 1995:5) tillsattes med det övergripande syftet att utforma ett handlingsprogram där de

miljöproblem som utgör en risk för hälsan identifieras. Ansvarsgränser och arbetsfördelningen mellan olika aktörer och nivåer skall preciseras i programmet. Kommittén skall beakta handlingsprogrammets förslag.

Kommittén skall uppskatta de samhälls- och företagsekonomiska kostnaderna av de förslag som läggs fram. Olika möjligheter till finansiering av åtgärderna, inklusive möjliga omprioriteringar, skall anges i anslutning till kostnadsberäkningarna.

Slutligen skall kommittén beakta arbetet inom Miljöbalksutredningen (M 1993:04) och Utredningen om konsumenterna och miljön (C 1995:04) .

Uppläggningen av arbetet

Kommittén skall arbeta öppet och vid behov anordna debatter och hearings samt ha kontakter ut i samhället.

Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter. Dessa myndigheter skall ta fram relevant underlag på området som kan utnyttjas av kommittén.

Till kommittén skall knytas en särskild internationell referensgrupp med uppgift att ta fram och diskutera idéer i anslutning till uppdraget.

För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt jämställdhetspolitiska konsekvenser av förslagen (dir. 1994:124).

Uppdraget skall vara slutfört senast den 30 juni 1997.

(Miljödepartementet)

INNEHÅLL

Bilaga 1

Riskpanorama för kemikalier Underlag till riskpanorama för kemikalier OBS-lista

Bilaga 2 2 Kemikaliearbetet under de senaste tio åren

- en utvärdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2.1

Mål och delmål för kemikaliearbetet . . . . . . . 7

2.2 Styrmedlen och deras användning . . . . . . . . 18 2.2.1 Lagstiftningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.2.2 Myndighetsorganisationen . . . . . . . . 22 2.2.3 Tillsyn och egenkontroll . . . . . . . . . . 38 2.2.4 Produktregistret . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.2.5 Kunskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.2.6 Styrmedel i bekämpnings-

medelshanteringen . . . . . . . . . . . . . . 53

2.2.7 Kretsloppsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.2.8 Ekonomiska styrmedel . . . . . . . . . . . 63 2.2.9 Informativa styrmedel . . . . . . . . . . . . 64 2.2.10 Sveriges deltagande i det internationella kemikaliearbetet . . . . . . . . . . . . . . . . 68

2.3 Resultat och bedömningar . . . . . . . . . . . . . . 74 2.3.1 Måluppfyllelse . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.3.2 Styrmedlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2.3.3 Slutord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Bilaga 3 3 Så arbetar EU med kemikaliefrågorna . . . . . . . . . 95

3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.2 EU:s organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.3 EG:s miljölagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.4 Kemikaliedirektiv och förordningar . . . . . . . 101 3.5 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Bilaga 4

4 Förändrade förutsättningar genom EU-medlemskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.1

Olika led i kemikaliens kretslopp . . . . . . . . . 112

4.2 Slutsatser om möjligheter till nationella kemikalieregleringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Bilaga 5

5 Kemikaliekontroll i andra länder . . . . . . . . . . . . . 126 5.1

Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

5.2 Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 5.3 Kanada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.4 Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 5.5 Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 5.6 Storbritanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.7 Tyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.8 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.9 Österrike . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Bilaga 6

6 Det globala och regionala internationella arbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 6.1

Framväxten av det globala kemikaliearbet . . 175

6.2 Forum för kemikaliesäkerhet . . . . . . . . . . . . 179 6.3 Internationella organisationer som samverkar med forum för kemikaliesäkerhet . . . . . . . . 185 6.4 Kemikaliefrågor i andra FN-organisationer . 187 6.5 Globala kemikalierelaterade konventioner . . 188 6.6 Annat internationellt arbete . . . . . . . . . . . . . 189 6.7 Regionala organisationer och konventioner . 193 6.8 Nordiskt samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Bilaga 7

7 Försiktighetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 7.1

Försiktighetsprincipens allt snävare tolkning 203

7.2 Principen att åtgärder skall vidtas redan vid en skälig misstanke om att skada eller olägenhet kan uppkomma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 7.3 Försiktighetsprincipen skall användas . . . . . 206 7.4 Utbytesprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 7.5 Omvänd bevisbörda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 7.6 Exempel på strategier och åtgärder enligt försiktighetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 7.7 Uttrycket "kostnadseffektiva åtgärder" i Riodeklarationen - ett Moment 22"? . . . . . . . . . 214

Bilaga 8

8 Hållbar utveckling och kemikalier . . . . . . . . . . . . 218 8.1

Vad menas med hållbar utveckling . . . . . . . 218

8.2 Kriterier för kemikalier i en hållbar utveckling 226 8.3 Hållbar utveckling och metaller . . . . . . . . . . 231 8.4 Tillämpning av kriterier för hållbar utveckling på några ämnen . . . . . . . . . . . . . 236

Bilaga 9

9 Generellt angreppsätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 9.1

Vår kunskap är bristfällig . . . . . . . . . . . . . . 244

9.2 Kommitténs uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 9.3 Vilka principer skall vi arbeta efter . . . . . . . 245 9.4 Vad menar vi med ett generellt angreppssätt 246 9.5 Vad görs i andra länder? . . . . . . . . . . . . . . . 247 9.6 Hur arbetar man i Sverige . . . . . . . . . . . . . . 248

Bilaga 10 An outline of EC Chemicals Policy . . . . . . . . . . . . . . 261

Bilaga 11 The Scope for National Measures within the EU . . . . 275

Bilaga 12 Kemikontorets hearing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

Riskpanorama för kemikalier

ÅF-IPK AB Miljö

Gunhild Granath Projektledare

Mona Olsson Öberg Ulrika Berg

Innehållsförteckning

QN inledningNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN S

RN sammanfattning NNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN S

SN bakgrund NNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN T

TN riskpanorama i fÖrÄndring NNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNNN U

4.1 V

ilka risker fÖr hÄlsa och miljÖ sÅg man med kemikalieanvÄndningen fÖr

År

sedan

? ........................................................................................................................................... 5

4.1.1 Källor, spridning och exponering .................................................................................... 5 4.1.2 Kemikaliers hälsofarlighet ............................................................................................... 6 4.1.3 Kemikaliers miljöfarlighet................................................................................................ 7 4.1.4 Brist på kunskaper............................................................................................................ 7

4.2 V

ilka risker ser man idag

? ................................................................................................. 7

4.2.1 Diffus spridning genom varuflödets mångfald ................................................................. 8 4.2.2 Den globala handeln ...................................................................................................... 10 4.2.3 Medveten användning av farliga kemikalier .................................................................. 10 4.2.4 Olyckor och felanvändning ............................................................................................ 11 4.2.5 Diffus spridning och exponering genom ”gamla synder” ............................................. 11 4.2.6 Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter ........................................................ 12 4.2.7 Exponering av alla befolkningsgrupper ......................................................................... 13 4.2.8 Få kemikalier ordentligt undersökta .............................................................................. 13 4.2.9 Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter............................................................... 14

4.3 S

killnader i riskpanoramat

1984-1996............................................................................ 14

4.3.1 Förändrade förutsättningar ........................................................................................... 14 4.3.2 Förändrade skadeeffekter på hälsa och miljö? .............................................................. 15 4.3.3 Ökad kunskap ................................................................................................................. 18 4.3.4 Avveckling av farliga ämnen .......................................................................................... 20

4.4 V

ilka Är de farliga Ämnena

,

vilka egenskaper har de och var finns de

? ................ 21

4.4.1 Var finns är de farliga ämnena? .................................................................................... 21 4.4.2 Farliga egenskaper ........................................................................................................ 23 4.4.3 Vilka är de farliga ämnena? .......................................................................................... 24 4.4.4 Information om kemiska ämnen ..................................................................................... 24

4.5 V

ilka effekter befaras

? .................................................................................................... 25

4.5.1 Människans hälsa ........................................................................................................... 25 4.5.2 Effekter på ekosystem ..................................................................................................... 26

4.6 H

ur stora Är riskerna

? ..................................................................................................... 26

4.6.1 Kategorisering av risker................................................................................................. 27 4.6.2 Kvantifiering av risker ................................................................................................... 29

Bilagor

Bilaga 1: Begränsningar för arbetet Bilaga 2: Underlag för riskpanorama för kemikalier Bilaga 3: Solnedgångslistan Bilaga 4: OBS-listan

1. Inledning

Föreliggande riskpanorama har sammanställts av ÅF-IPK på uppdrag av Kemikommittén. Arbetet har utförts av Gunhild Granath, Mona Olsson Öberg och Ulrika Berg. Ansvarig för arbetet har varit Gunhild Granath. Arbetet har skett i samarbete med Kemikommitténs sekretariat under perioden okt-dec 1996. En särskild expertgrupp har lämnat synpunkter på materialet. I expertgruppen har följande personer ingått:

Lennart Daléus, ordf., riksdagsledamot, c Arne Jernelöv, Forskningsrådsnämnden Marie Vahter, Institutet för Miljömedicin, Karolinska institutet Cynthia de Wit, Institutet för Tillämpad Miljöforskning, Stockholms universitet

Deltagande från Kemikommitténs sekretariat har varit: Annika Helker Lundström, huvudsekreterare Helena Bergström, sekreterare Bo Svärd, sekreterare

Kemikommittén är tillsatt av regeringen med uppdrag att se över kemikaliepolitiken mot bakgrund bl.a. av Sveriges medlemskap i EU och en eventuellt förändrad riskbild vid hanterandet av kemiska ämnen. Riskpanoramat är avsett att användas som underlag för Kemikommitténs diskussioner om åtgärdsförslag.

2. Sammanfattning

Människan exponeras för olika kemikalier genom födan, andning och via huden. I miljön exponeras mark, vatten, växter och djur via lokal, regional och global spridning av miljögifter. Exponeringen kan ge upphov till effekter på människans hälsa och i miljön. En viktig exponeringsväg för människan är via födan, i synnerhet när det gäller stabila organiska miljögifter.

Genom omfattande forskningsinsatser har man idag fått en ökad kunskap om spridning, exponering och effekter av olika kemikalier jämfört med tidigare riskpanorama. Man vet också mer om på vilka områden ökade kunskaper behövs. Dagens kunskap är dock otillräcklig för att bedöma de sammantagna riskerna med pågående omfattande användning och spridning av olika kemikalier. Effekter kan bli uppenbara först långt efter exponeringen. Effekter misstänks också i vissa fall kunna uppkomma av långvarig exponering för låga doser av farliga ämnen.

Framför allt följande faktorer ser man idag som viktiga orsaker till att risker uppstår till följd av hanteringen av kemiska ämnen:

  • Diffus spridning genom varuflödets mångfald och volym
  • Den globala handeln
  • Medveten användning av farliga kemikalier
  • Olyckor och felanvändning
  • Diffus spridning och exponering genom ”gamla synder”
  • Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter
  • Exponering av alla befolkningsgrupper
  • Få kemikalier ordentligt undersökta
  • Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter1

3. Bakgrund

Kemikommitténs önskemål var att få en sammanfattande redovisning av på vilket sätt riskpanoramat över kemikalier har förändrats såväl nationellt som internationellt sedan Kemikommissionens betänkande presenterades 1984. Riskerna med kemikalier skall betraktas utifrån ett brett perspektiv med utgångspunkt från befintliga kunskaper.

I uppdraget ingår en översiktlig redovisning av vilka risker för hälsa och/eller miljö man då såg och vilka risker man nu ser, vilka kemikalier som finns, var de finns, hur de når naturen och vilka effekter som befaras. Även en bedömning av hur stora hoten är ingår.

Med kemikalier avses här ämnen som tillverkas eller utvinns ur jordskorpan eller från naturen inklusive deras omvandlingsprodukter, genom alla processled och deras förluster, distribution, transport, marknadsföring, användning, avfallshantering, återanvändning, återvinning eller kvittblivning. Definitionen av kemikalier har därmed en vidare innebörd än den som användes i Kemikommissionens betänkande från 1984.

Rapportdelen ger en beskrivning av hur riskpanoramat har förändrats sedan Kemikommissionens betänkande 1984.

I underlagsdelen, bilaga 1 ges några begränsningar i den definition av kemikaliebegreppet som har använts i detta arbete.

I underlagsdelen, bilaga 2 ges en sammanställning av kunskapsunderlaget för riskpanoramat. I bilagans avsnitt 2-4 presenteras följande:

  • En översiktlig bild av utvinning, förädling och omvandling av material.
  • Exponering för farliga ämnen. Med farliga ämnen menas ämnen eller grupper av ämnen som kan medföra skadliga effekter på hälsa och miljö.
  • Skadeeffekter som man ser på hälsa och miljö.

I underlagsdelen, bilaga 3 redovisas 100 ämnen som identifierats som särskilt farliga i det s. k. Solnedgångsprojektet.

I underlagsdelen, bilaga 4 redovisas de ämnen som finns upptagna på den s.k. OBS-listan. OBS-listan tar upp ämnen med så allvarliga egenskaper från hälsoeller miljösynpunkt att de kräver ”särskild uppmärksamhet”.

4. Riskpanorama i förändring

Följande sammanställning bygger på kunskapssammanställningen i bilaga 2, på det förra riskpanoramat som redovisades i Kemikommissionens betänkande 1984 samt på expertgruppens uppfattning om hur riskerna har förändrats under perioden.

Kemikommissionen utgick 1984 från kända samband mellan skadeeffekter och deras orsaker. Utredningen utmynnade i åtgärdsförslag om hur man borde komma tillrätta med dessa och samtidigt få ett bättre kunskapsunderlag för problemidentifiering och prioritering.

4.1.1. Källor, spridning och exponering

I Kemikommissionens betänkande kapitel 1 ”Kemiska risker i samhället” konstateras att kemiska produkter spelar en viktig roll i alla delar av vårt samhälle och att den kemiska industrins tillväxt internationellt sett varit snabbare än industrins genomsnittliga tillväxt under efterkrigstiden.

Under avsnittet 1.3 ”Förekomst av kemiska risker” beskrivs i första hand en del typiska risker i industrin samt inom jord- och skogsbruk. Riskerna med hantering i hushållen beskrivs relativt kortfattat liksom riskerna med miljöfarligt avfall som fått ett eget avsnitt.

Beträffande risker inom industrin konstateras att det inom vissa branscher är arbetsmiljöproblemen som dominerar medan det inom andra branscher framför allt är utsläpp till den yttre miljön som orsakar problem. En genomgång av de kemiska riskerna inom några av de mera betydelsefulla branscherna visar på bl.a.

  • utsläpp till vatten och luft från den kemiska och petrokemiska industrin
  • tillsatsämnen inom färg-, plast- och gummiindustrin
  • utsläpp av tungmetaller och cyanider samt användning av skärvätskor vid ståloch verkstadsindustrin
  • utsläpp av svavelföreningar och klorerade ämnen från massa- och pappersindustrin samt
  • användningen av kemikalier och kemiska produkter inom den grafiska industrin och inom textilindustrin.

När det gäller riskerna inom jordbruket behandlas tillförseln av kadmium till åkrar, övergödning av sjöar, förhöjda nitrathalter i grundvattnet och vattentäkter samt användningen av kemiska bekämpningsmedel. Vad beträffar bekämpningsmedlen konstateras dels att dessa medel innehåller biologiskt aktiva substanser vilkas effekter på markorganismerna är osäkra, dels att hanteringen ofta sker under former som leder till exponering genom hudkontakt och inandning.

När det gäller riskerna med kemikalier i hushållen konstateras att antalet potentiella förgiftningstillbud för barn är stort. Vidare påtalas risken för hudbesvär vid hantering av en del typer av hushållsmedel. I betänkandet konstateras att risken för oförsiktig hantering är större inom hushållen än vid yrkesmässig hantering, vilket kan ha stor betydelse vid hanteringen av sådana kemikalier som bekämpningsmedel.

4.1.2. Kemikaliers hälsofarlighet

Beskrivningen i Kemikommissionens betänkande omfattar ett antal kända hälsoeffekter, vilka i huvudsak baseras på undersökningar och erfarenheter från arbetsmiljöområdet.

Inledningsvis konstateras att de kemiska hälsorisker som upptäcktes tidigast var sådana där tidsförloppet mellan exponering och skada var kort dvs. ögon- och hudskador i samband med olycksfall och akuta förgiftningar. Många av de tidigt upptäckta kemiska hälsoriskerna har undanröjts. Å andra sidan utgör hudsjukdomar, trots att orsakssambanden ofta är lätta att påvisa, en hög andel av de kända kemiska hälsoriskerna.

Skador på nervsystemet samt på lever och njurar kan orsakas av användningen av lösningsmedel. Dessa ämnens egenskaper har utnyttjas för många skilda ändamål inom industrin.

Beträffande cancer konstaterades i betänkandet att den kontinuerligt ökande cancerdödligheten ofta kopplats till industrialiseringen och den ökade kemikaliehanteringen. En särskilt tillsatt kommitté hade till uppgift att utarbeta en strategi som kunde förebygga cancersjukdomarnas uppkomst.

4.1.3. Kemikaliers miljöfarlighet

Kemikommissionens betänkande behandlade framförallt riskerna till följd spridningen av stabila organiska ämnen samt av tungmetaller.

Stabila organiska ämnen bryts ner långsamt i miljön och kan därigenom transporteras över långa avstånd och spridas över stora områden. Om stabila organiska ämnen också har toxiska egenskaper och benägenhet att ansamlas i vävnader finns stor risk för skadeeffekter.

Beträffande tungmetaller behandlas riskerna med användningen av de i miljösammanhang mest omtalade metallerna kvicksilver, kadmium och bly. När det gäller dessa metaller ges exempel på väl dokumenterade skadeeffekter.

4.1.4. Brist på kunskaper

En slutsats från betänkandet var att det var viktigt att inte vara hänvisad till ”miljölarm” utan i stället ha kunskap och metoder för att kunna förutse riskerna för miljöskador. Bristande tillgång på data om toxiska egenskaper, hantering, exponeringsförhållanden etc. innebär en betydande osäkerhet om många ämnens hälso- och miljöfarlighet och gör riskbedömningen osäker.

Det finns potentiella miljö- och hälsorisker i varje led i hanteringen av kemikalier nämligen:

  • Utvinning av råvaror
  • Transport och lagring
  • Utsläpp eller avfall från industrier, där kemikalier tillverkas eller förädlas
  • Utsläpp eller avfall från industrier, där kemikalier används som tillsatser i processerna
  • Oavsiktlig produktion av hälso- och miljöfarliga ämnen (biprodukter) i industriella processer
  • Nedfall via global atmosfärisk transport
  • Användning av produkter som innehåller kemikalier
  • Utsläpp till avlopp eller luft från andra anläggningar än industrier, t.ex. från sjukhus, laboratorier eller energiproducerande anläggningar
  • Sopor och kommunala avlopp efter kemikalieanvändning
  • Jordbruk, skogsbruk och trädgårdsnäring, som använder bekämpningsmedel, gödselmedel och slam
  • Biltrafik (bränslehantering och avgaser)

Framför allt följande faktorer ser man idag som viktiga orsaker för att risker uppstår till följd hanteringen av kemiska ämnen:

  • Diffus spridning genom varuflödets mångfald och volym
  • Den globala handeln
  • Medveten användning av farliga kemikalier
  • Olyckor och felanvändning
  • Diffus spridning och exponering genom ”gamla synder”
  • Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter
  • Exponering av alla befolkningsgrupper
  • Få kemikalier ordentligt undersökta
  • Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter
  • Medveten användning av farliga kemikalier
  • Olyckor och felanvändning

Det är uppenbart att otillräcklig kunskap leder till betydande risker. Å andra sidan skulle inte problemen vara lösta ens om man ägde all kunskap eftersom nytta, ekonomi och teknik har så stort inflytande på kemikalieanvändningen.

4.2.1. Diffus spridning genom varuflödets mångfald

Utvinning, förädling och omvandling av råvaror och material resulterar i spridning av produkter och varor i samhället. I få enskilda fall finns möjlighet till återvinning och återanvändning. Huvudsakligen sprids dock materialströmmarna okontrollerat i samhället. Utnyttjandet av material sker i accelererande takt i samband med ökad industrialisering, materiell standard och befolkning i världen.

Genom dagens krav på levnadsstandard finns en mycket stor efterfrågan på olika produkter som kräver användning av kemiska produkter. Den hårda konkurrensen betyder snabb utveckling och kort livslängd för många produkter. Produkterna blir alltmer sofistikerade, vilket ofta leder till att de innehåller ett större antal ämnen än tidigare. Man exponeras alltså i låga doser för ett mycket stort antal kemiska ämnen som hela tiden förnyas och där kunskapen om vad som händer på lång sikt är ofullständig. Nedan ges några exempel på områden där riskerna till följd av kemikalieanvändningen ökar:

  • Antalet datorer och annan elektronik har under senare år ökat lavinartat. Denna typ av utrustning har kort livslängd, mycket beroende på den snabba utvecklingen på området. Enligt Naturvårdsverkets bedömning skrotas minst 200 000 ton elektroniska produkter årligen och volymerna förväntas öka. Höljen och kabelkappor kan innehålla, bland annat, PVC, ftalater och bromerade flamskyddsmedel. Metaller i kretskort är huvudsakligen koppar, aluminium, järn, nickel, tenn, krom och bly. På kretskort används dessutom en rad olika kapslingsmaterial och lim.
  • Utvecklingen, bland annat på elektronikområdet, kräver utveckling av nya material. De ingående komponenterna kan vara outforskade vad gäller hälsooch miljöegenskaper t.ex. gallium och arsenik.
  • Utvecklingen inom jordbruket med ökad mekanisering och specialisering, tillsammans med höga produktionskrav, har ökat kraven på kontroll av ogräs och skadegörare. Utökad internationell handel har också ökat spridningen av växtsjukdomar och skadegörare. Växtodlingen har inom flera produktionsgrenar blivit helt beroende av användningen av bekämpningsmedel.
  • Läckage från upplagrade volymer i teknosfären, t.ex. PCB från fogmassor.
  • Västvärldens livsstil med hög konsumtion av färdiglagad mat (halv- och helfabrikat), läsk, godis, glass o.d. innebär en ökad användning av tillsatser i mat (konserveringsmedel, färgämnen, konsistensgivare m.m.).
  • Stor användning av produkter med många tillsatser. Tvättmedel, schampo och dylika produkter är exempel på produkter där funktionskraven har ökat vilket ställer krav på fler tillsatser:
  • Stor användning av apparater med batterier som har tungmetallinnehåll.
  • Omfattande användning av läkemedel har lett till utvecklingen av bakteriestammar med resistens mot flera moderna och högpotenta antibiotika.

En hård konkurrens på världsmarknaden minskar företagens benägenhet att uppge innehållet av kemiska ämnen. Detta faktum motverkas dock i viss mån av ett starkt önskemål från användarledet (tillverkningsindustri eller konsumenter) om att få uppgifter om innehållet av farliga ämnen i produkterna. Företag som har miljöledningssystem (ISO 14001, EMAS) ställer ofta krav på leverantörer om att lämna uppgifter om hur de påverkar miljön genom utsläpp och produkter. För konsumenter finns ett antal olika miljömärkningar på marknaden, vilka kan underlätta valet av produkter. Det går sålunda att på detta sätt undvika produkter där det ingår ämnen vars farlighet är känd. Å andra sida är företag inte alltid benägna att lämna upplysningar av konkurrensskäl.

Notifieringsarbetet har inneburit ökad information om kemiska ämnens farliga egenskaper.

Ökat kretsloppstänkande med producentansvar för vissa produktgrupper motverkar i viss mån riskerna med den diffusa spridningen genom varuflödena.

4.2.2. Den globala handeln

Idag sker en omfattande global handel med kemiska produkter och andra varor. En kemisk produkt eller vara lanseras globalt istället för i en region eller ett land som var fallet tidigare. Möjligheten att, i ett tidigt skede, upptäcka skadeeffekter på ett lokalt plan har därför delvis ersatts med risken för storskalig spridning.

Den globala handeln minskar också möjligheten att överblicka kemikalieanvändningen vid tillverkningen av varor. Till exempel är det svårt att få kännedom om vilka ämnen som använts vid tillverkning av en plast, en elektrisk komponent eller en textilie. Varorna kan ha genomgått flera produktionsled i flera olika länder.

4.2.3. Medveten användning av farliga kemikalier

Under de senaste decennierna har man i de rika länderna lyckats minska mängden av farliga ämnen både i arbetsmiljön och i utsläpp från punktkällor. Att sådana emissioner fortfarande finns kvar beror huvudsakligen på att det saknas tekniska möjligheter att helt eliminera utsläppen, eller att den teknik som finns inte bedöms vara ekonomiskt försvarbar.

Samma orsaker försvårar eliminering av oönskade ämnen i produkter. De farliga ämnena kan ha en viktig funktion - och kan inte ersättas av tekniskt eller ekonomiskt försvarbara alternativ. Några exempel på ämnen som man har minskat i utsläpp från tillverkningen men som fortfarande finns i varor som cirkulerar i samhället är

  • lösningsmedel i färger och lack
  • krom i t.ex. rostfritt stål, lädervaror och förkromade produkter
  • bly i kasserade blyhaltiga varor
  • kadmium i nickelkadmiumbatterier och fosforgödsel.

I utvecklingsländerna kan de ekonomiska faktorerna ha mycket stor betydelse. Därför förekommer ofta användning av kemikalier som de rika länderna slutat att använda av hälso- och miljöskäl. Exempel finns när det gäller bekämpningsmedel, samt inom textil- och läkemedelsindustri. Avvecklingen av de ozonförstörande ämnena sker även med en långsammare takt i dessa länder.

I utvecklingsländer är kemikalieanvändningen i många fall en överlevnadsfråga. Insekticider förebygger ett stort antal dödsfall i malaria årligen. Bekämpningsmedel hindrar förluster av stora delar av jordbruksproduktionen.

4.2.4. Olyckor och felanvändning

Användning av kemiska produkter kan ge upphov till omfattande skador om användningen sker på fel sätt eller om olyckor inträffar.

Skador till följd av enstaka stora utsläpp av hälso- och miljöstörande ämnen kan vara av lokal eller regional karaktär..

Den 1 november 1986 brann en av lagerlokalerna vid Sandoz fabrik strax utanför Basel. Ett trettiotal kemikalier, sammanlagt 1 246 ton, förvarades i lokalerna. Bland kemikalierna fanns bekämpningsmedels, därav ett kvicksilverhaltigt. Vid branden smälte och exploderade de metall- och plastbehållare ämnena var lagrade i.

Följderna av branden blev mycket omfattande. De senaste femton årens arbete med att rena floden Rhen var förgäves. Släckningen av branden medförde att stora mängder av de farliga ämnena spolades ner i floden. Vid förbränningen bildades farliga gaser som ytterligare förvärrade olyckan. Med släckningsvattnet sköljdes 30 ton jordbrukskemikalier och minst 200 kg metalliskt kvicksilver ner i Rhen. Giftblandningen dödade allt levande flera kilometer nedströms floden. Vid branden förångades också ca 1,7 ton metalliskt kvicksilver och fördes med vindarna bort över södra Tyskland.

Ett par dagar senare registrerades ytterligare giftutsläpp i Rhen. Det visade sig att Ciba Geigy, också i Basel, vid en störning i driften under olycksnatten enligt egen utsago släppt ut 400 liter av ogräsgiftet atrazin i Rhen. Enligt tyska experter visar dock mätprover att mängden troligtvis var 10-20 gånger större.

Sommaren 1996 välte en tågtransport med farligt gods, ammoniak, utanför Kävlinge i Skåne. Den gången lyckades man att undvika utsläpp av giftiga gaser som annars kunde lett till skador i luftvägarna hos människa och akut förgiftning av organismer. Transporter med farligt gods går dagligen på vägar och järnvägar. Risken för att en olycka skall ske är alltid närvarande.

Skador till följd av felanvändning sker främst i liten skala i hemmen. Orsaken är oftast bristande information till exempel om att sprit för tekniska ändamål kan innehålla metanol som är giftigt. Sabotage är en annan typ av felanvändning. Det handlar då ofta om att åstadkomma explosioner eller förgiftningar.

Kunskap om spridning och upplagring är en viktig länk för att förstå exponeringen och härleda en effekt på hälsa och miljö till ett visst ämne.

Spridning av kemiska ämnen genom människans försorg sker framför allt genom varor och utsläpp. Via naturen sprids ämnena i näringskedjor och via luft och vatten. Vissa ämnen får stor spridning och åstadkommer därmed ökad exponering inom stora områden.

Samtidigt sker en upplagring av ämnen. Kemiska ämnen, som utvunnits ur jordskorpan eller tillverkats syntetiskt av människan, kan på så vis upplagras på ställen där det kan finnas risk för skadeeffekter. Genom att användningen av farliga ämnen (till exempel tungmetaller, stabila organiska miljögifter) har pågått under lång tid finns stora mängder upplagrade i produkter och avfall i samhället.

Som exempel kan nämnas att man fortfarande uppmäter höga halter av PCB och metaller i miljön i Sverige. Detta trots att användningen av PCB har upphört sedan lång tid. Förklaring till detta är dels läckage från de mängder som fortfarande finns kvar i miljön och i produkter som används, dels att ämnet används i andra delar av världen och sprids genom långväga atmosfäriska transporter. I Sverige har man nyligen påvisat läckage av PCB från fogmassor i fönster i äldre hus.

Ett annat exempel är påverkan av fluorföreningar på ozonskiktet som beräknas bli som störst om ca 10 år, trots att väsentliga åtgärder har vidtagits för att minska användningen av de ozonförstörande ämnena. På 50-80 år räknar man att ozonskiktet skall kunna återhämta sig, om alla planerade åtgärder efterlevs.

4.2.6. Okända omvandlings- och nedbrytningsprodukter

Ett ämne, vars effekter är väl kända, kan ge upphov till omvandlings- och nedbrytningsprodukter - antingen vid tillverkning och användning eller i ett senare skede av livscykeln. Omvandlingar sker både artificiellt (industriprocesser) och naturligt. Kunskapen om dessa omvandlingsprodukter, såväl vilka de är som deras vidare öden i miljön och eventuella skadlighet, är ofta begränsad.

Det är ett väl känt faktum att avloppsvattnet från industrier med komplicerade kemiska processer innehåller ett stort antal oidentifierade substanser som bildats genom okontrollerade kemiska reaktioner. Bland annat har klorerade ämnen från blekningen av cellulosa diskuterats mycket med tanke på befarade skadeeffekter.

Ett annat talande exempel är användningen av DDT2, som har orsakat höga halter av nedbrytningsprodukten DDE3 i miljön. DDE har bl.a. orsakat

äggskalsförtunning hos fåglar. Denna effekt hade varit mycket svår att identifiera vid analyser av DDT på laboratorier.

Ett annat exempel är användning av nonylfenoletoxylat. I miljön omvandlas detta ämne till nonylfenol som har dokumenterade miljöstörande egenskaper.

4.2.7. Exponering av alla befolkningsgrupper

Idag uppmärksammas särskilt den exponering för låga doser som härrör från det ökande antal varor som cirkulerar i samhället och från den långväga spridningen av farliga ämnen. Här saknas bra metodik för att förutsäga risker för skadeeffekter. Det traditionella sättet att göra riskbedömningar, utifrån dos-effekt och dosrespons4 fungerar ofta inte tillförlitligt vid låga doser. Dos-effekt och dosrespons samband tas fram ur underlag från vissa försöksdjur (råttor, möss), arbetare (vanligtvis vuxna friska män) eller människor som bor i mycket föroreringsbelastade områden. Att extrapolera underlag som är framtaget om kraftigt exponerade män till att gälla lågdosexponering för hela befolkningen, inklusive foster, barn, kvinnor och äldre, kan inte göras på ett tillförlitligt sätt.

På samma sätt är det svårt att i miljön identifiera små förändringar (artbestånd, sjukdomar, beteenden) och att fastställa graden av exponering.

4.2.8. Få kemikalier ordentligt undersökta

Ett stort antal kemiska ämnen används utan att vara tillfredställande utredda.

Kunskapen om hälso- och miljöfarliga egenskaper hos kemiska ämnen är nu liksom 1984 mycket begränsad. Det finns flera anledningar till detta:

  • Användningen etablerades långt innan krav på utredningar och dokumentation av ämnena krävdes.
  • Begränsningar i möjligheten att utreda ämnenas egenskaper i relation till misstänkta eller okända effekter på hälsa och miljö.

Mycket har dock hänt sedan mitten av 1980-talet, framförallt tack vare internationellt samarbete. Nya ämnen som sätts ut på marknaden i EU måste vara väl undersökta vad gäller hälso- och miljöfarliga egenskaper. I OECDs program för existerande ämnen, som utförs utifrån ett svenskt initiativ, utvärderas 1000

4 Med ökande exponering, dvs. ökande dos, förväntar man sig en större effekt och att fler individer drabbas. Sambandet mellan exponering och effekt uttrycks som dos-effekt samband, medan sambandet mellan exponering och antal drabbade kallas dos-responssamband. Som regel ses vid ökande dos både svårare effekter och fler skadade. De båda begreppen behövs för att skilja mellan å ena sidan variationer i typ och grad av effekt och å andra sidan det antal individer som drabbas av en viss effekt.

ämnen som tillsammans står för 90% av den totala användningen. EU driver ett motsvarande program som omfattar 2500 ämnen.

4.2.9. Otillräcklig kunskap om synergistiska effekter

Ämnen kan samverka och ge större effekter än vad exponeringen för vart och ett av ämnena hade medfört. Till exempel förhöjer sannolikt exponering för kväveoch svaveldioxid den tumörinitierande effekten av polycykliska aromatiska kolväten. Ett annat område där man vet att olika ämnen ofta samverkar är utveckling av allergier.

Kunskapen när det gäller synergistiska effekter är dock ännu så länge begränsad.

I det följande redovisas några viktiga skillnader i riskpanoramat 1984 och 1996. Skillnaderna kan bestå av att nya risker har uppstått eller att tidigare risker har upphört. Skillnaderna kan också bestå av att kunskapen om riskerna har förändrats. Vissa risker som man ser idag kan ha varit relevanta även för 12 år sedan, men man hade inte kunskap om dem då.

4.3.1. Förändrade förutsättningar

Ökade mängder kemikalier i omlopp

Spridningen av farliga ämnen i samhället har förekommit ända sedan industrialismens början. Antalet och mängden av kemiska ämnen har dock ökat kraftigt under de senaste årtiondena. En bidragande orsak är varuflödets mångfald och föränderlighet. Utnyttjandet av material sker i accelererande takt i samband med ökad industrialisering, materiell standard och befolkning i världen.

Man räknar med att det används mellan 50 000 och 100 000 olika kemiska ämnen i samhället världen över. I Sverige beräknas antalet till 20 000 (Naturvårdsverket rapport 4577; Så begränsar vi miljöfarliga kemikalier inom industrin 1996). Antalet kemiska produkter i Kemikalieinspektionens produktregister har varit relativt konstant under de senaste åren. Inom EU var antalet nya ämnen som förts ut i användning under perioden 1983-1996 ca 2 500. Det totala antalet registrerade uppgår idag till ca 15 miljoner ämnen. Vid tiden för det förra riskpanoramat uppgick antalet till ca 10 miljoner. Endast en mindre del av dessa ämnen finns i praktisk användning.

spridningsmönstret och riskbilden och en skadeeffekt kan hinna få stor omfattning innan den upptäcks. Den globala handeln minskar också möjligheten att överblicka vilka kemikalier som används vid tillverkning av de komponenter som ingår i en vara om tillverkningen sker i flera olika länder.

Förändrade exponeringsmönster

Det förra riskpanoramat fokuserades mycket på riskerna för exponering genom punktkällor och i arbetsmiljön. Denna typ av exponering har minskat i betydelse, åtminstone i den rika delen av världen, mycket beroende på tekniska åtgärder för att minska utsläppen. Exponeringsmönstret har därför sannolikt ändrat karaktär från stora punktutsläpp till diffus spridning genom ett stort antal kemikalier i varuflödet.

4.3.2. Förändrade skadeeffekter på hälsa och miljö?

Människans hälsa

Vid det förra riskpanoramat var cancerfrågan i fokus. Övriga hälsoeffekter som uppmärksammades var:

  • Akuta skador
  • Hudsjukdomar
  • Allergier
  • Skador i andningsvägarna
  • Skador på nervsystemet
  • Skador på lever och njurar

Genom att alla befolkningsgrupper (barn, kvinnor, män och gamla) i en ökad omfattning exponeras för ett växande antal ämnen (om än i låga doser) finns idag också ett stort intresse för en rad mera svårmätbara hälsoeffekter som:

  • Minskad koncentrationsförmåga
  • Minskad mental kapacitet
  • Rastlöshet och oro
  • Rubbning i immunförsvar
  • Störd hormonbalans
  • Ökning av osteoporos (benskörhet)
  • Ökning av hjärt- och kärlsjukdomar

Man har emellertid ännu inte kunnat påvisa något säkert orsakssammanhang mellan ovanstående effekter och kemiska ämnen.

Rubbningar i immunförsvaret kan leda till ökad förekomst av infektioner,

cancersjukdomar, allergier och s.k. autoimmuna5 sjukdomar. Kemiska ämnen kan påverka immunförsvaret. Exponering under fosterstadiet och i nyföddhetsperioden då immunförsvaret är omoget misstänks kunna ge annorlunda och allvarligare skador än då vuxna individer exponeras. Försöksdata tyder på att PCB och andra klorerade miljöföroreningar kan påverka immunförsvaret i befolkningar som äter mycket fisk från förorenade områden. Luftföroreningar som ozon och kväveoxider har i undersökningar på djur visat sig ge minskad motståndskraft mot luftvägsinfektioner, som delvis kan hänföras till påverkan på immunförsvaret. Ökad UV-instrålning, som följd av ozonskiktets uttunning, kan eventuellt också påverka på immunförsvaret.

Kemiska ämnen misstänks numera även kunna ge upphov till störningar i

hormonbalansen. Dessa störningar kan i sin tur ge upphov till påverkan på

fosterutveckling, fertilitet, immunförsvar, sköldkörtelfunktion samt beteende.

Ämnen som misstänks kunna medföra hormonpåverkan är bl.a. organiska klorföreningar (PCB, DDT), nonylfenoletoxylater (hjälpmedel i plast-, pappersoch massaindustrin, i textilier i färger, rengöringsmedel lim och smörjmedel) och vissa ftalater (mjukmedel i plast, lim, färger, polish och liknade produkter). Ämnen som medför hormonpåverkan är syntetiska hormoner (läkemedel, ppiller).

Frakturer i handleder och höfter har ökat, framförallt hos kvinnor, under senare

år. Orsaken kan vara rökning, brist på motion samt ökad medellivslängd, men man misstänker också att exponering för hälsofarliga ämnen kan vara en bidragande orsak. En teori är att kadmium stör omsättningen av vitamin D som i sin tur orsakar en ökad benskörhet.

Minskad intelligens och koncentrationsförmåga samt ökad rastlöshet och oro kan påvisas hos barn idag. Miljöfaktorer anses kunna bidra till dessa effekter.

Tänkbara orsaker kan vara exponering för bly eller andra tungmetaller eller stabila organiska miljögifter.

Effekter på ekosystem

För 10-15 år sedan fokuserades miljöriskerna framför allt på följande problem:

  • Bioackumulering och biomagnifikation av stabila organiska ämnen
  • Förhöjda halter av tungmetaller i miljön till följd av direkta utsläpp
  • Övergödning

Ovanstående frågor är fortfarande lika aktuella liksom miljöproblemen kring försurning av mark och vatten. Problemet med försurningen behandlades inte av Kemikommissionen utan togs upp i andra sammanhang.

Under senare år har flera miljöeffekter som tidigare var okända uppmärksammats eller bekräftats. Välkända exempel på sådana effekter är:

  • Den ökande växthuseffekten
  • Nedbrytning av ozonskiktet
  • Bildning av marknära ozon

Till dagens riskpanorama vill vi lägga till följande effekter som observerats på såväl enskilda individer, som populationer och ekosystem. Flera av effekterna kan härledas till den långväga spridningen av miljögifter:

  • Växtskador
  • Påverkan på livsbetingelserna
  • Påverkan på reproduktionsförmågan
  • Reproduktionsskador
  • Rubbningar i immunförsvaret
  • Beteenderubbningar Små eller stora mänskliga ingrepp i en del av ett komplicerat ekosystem kan förändra livsbetingelserna och ge små eller stora effekter även i andra delar av ekosystemet. Användning av bekämpningsmedel som avdödar växter eller insekter som utgör viktig föda för visa arter är exempel på detta. Ett annat exempel är när försurning av mark och vatten förändrar artsammansättningen i mark och vattendrag. De effekter som observeras kan ha stora konsekvenser, t.ex. omfattande fiskdöd eller utrotning av en art. De små subtila förändringarna kan vara svåra att skilja från de naturliga variationer som kan förekomma.

Kemiska ämnen misstänks kunna påverka immunförsvaret hos djur. Den ökande frekvensen av tarmsår hos sälar kan vara ett exempel på detta. Några fastställda belägg för detta finns emellertid inte.

Stabila organiska ämnen och metaller kan ge upphov till reproduktionsskador. Reproduktionsskadorna kan både vara i form av minskad förmåga till fortplantning eller att avkomman är missbildad. Kända exempel är äggskalsförtunning hos fåglar, äggdeformiteter hos fiskar samt minskad fertilitet.

Stabila organiska ämnen och metaller kan också ge upphov till

hormonstörningar hos djur. Reproduktionspåverkan och påverkan på

immunförsvaret kan troligtvis delvis förklaras av hormonell påverkan. Andra

hormonellt medierade effekter6 är rubbningar i sköldkörtelfunktionen och beteenderubbningar.

Man har också observerat effekter där orsakssambanden är oklara. Älvsborgsjukan hos älgar är ett exempel. Ett annat exempel är den yngeldödlighet som har påträffats hos lax i Östersjön (kallad M74). Man kan inte utesluta att det finns ett samband mellan miljögifter och dessa effekter.

4.3.3. Ökad kunskap

Kunskapen om kemiska ämnen har ökat inom alla områden (egenskaper, spridning, exponering, effekter). Trots våra ökade kunskaper kvarstår dock det faktum att det inte är möjligt att överblicka alla effekter som dagens kemikalieanvändning kan orsaka när det gäller hälsa och miljön. Det förefaller därför sannolikt att för närvarande okända effekter av kemikalier kommer att uppenbaras i framtiden. Idag finns större ödmjukhet inför vår bristande kunskap om de risker som kemikalieanvändningen medför.

Miljöforskningen som var relativt begränsad i början av 1980- talet har expanderat kraftigt och på flera områden har stora framsteg nåtts. Några viktiga sådana områden behandlas i det följande.

Utveckling av miljöövervakning

Miljöövervakning innefattar återkommande kontroll av koncentrationer av miljögifter i organiskt material, populationsutveckling, hälsotillstånd, och förändringar i miljön. Miljöövervakning är ett viktigt instrument både för att upptäcka oväntade och oönskade förändringar i miljön men också för att följa utvecklingen efter det att beslut om miljöförbättrande åtgärder fattats. Med hjälp av nationella miljöövervakningsprogram som initierades i början av 1980-talet har exempelvis effekterna av de förbud som infördes angående vissa klorerade bekämpningsmedel kunnat avläsas tydligt i miljön.

Övervakningen ger vidare besked om regionala skillnader och möjliga riskområden samt en beredskap vid eventuella incidenter med oavsiktlig spridning av miljögifter. Övervakningsdata av hög kvalitet är en förutsättning för de beräkningsmodeller som utvecklas för att förstå och prognostisera miljögifternas öde i miljön. Övervakningen kan också verifiera dessa modellers allmänna giltighet.

Utveckling av beräkningsmodeller

Modeller för att beräkna effekter - t.ex. ozonnedbrytning, växthuseffekt, spridning av miljögifter - har utvecklats och visat sig vara användbara. År 1984 fanns ej metoderna eller datorkapaciteten för att utföra sådana beräkningar som kan utföras idag. Miljöövervakning, med förfinade analysmetoder för att mäta miljögiftskoncentrationer i miljön, där koncentrationer kopplas till populationsutveckling och tillståndet i miljön utgår ett viktigt instrument för verifiering och utveckling av beräkningsmodellerna.

Under perioden sedan det förra riskpanoramat har en insikt växt fram om betydelsen av långväga transporter av ämnen. Användingsplats för stabila ämnen spelar mindre roll, effekterna av dem kan observeras lång ifrån källan.

Genom användning av modeller för att beräkna spridning av miljögifter har man till exempel kunnat se att en stor andel stabila organiska ämnen faller ut ur atmosfären och anrikas i områdena kring polerna. Vid analyser i dessa områden har man kunnat påvisat högre halter miljögifter hos arter högt upp i näringskedjorna än vad man tidigare har kunnat förvänta sig.

Utveckling av mätmetoder

Under den senaste 15-årsperioden har metoder för kemisk analys utvecklats väsentligt. I början av 80-talet var många analysmetoder relativt grova jämfört med idag. Idag kan ett betydligt större antal ämnen analyseras i miljön med en större noggrannhet. Genom att det finns analysmetoder för flera ämnen har dessa även kunnat påträffas i miljön. Möjligheten att mäta och analysera lägre halter har lett till att man hittat ämnen på andra ställen än tidigare. Detta ger bättre möjligheter till att kvantifiera exponering och till att förstå sambanden mellan exponering och effekt.

Under tidsperioden har också den toxikologiska kunskapen ökat markant, både vad gäller effekter på människa och djur. Som en följd av detta kan vissa fysiologiska effekter hos organismer användas som biomarkörer7 för exponering och/eller tidiga effekter.

Exempel på sådana biomarkörer är:

  • Förekomst av de kemiska ämnena, eller deras metaboliter, i biologiskt material t.ex. blod. Förekomst av vissa leverenzym som man vet deltar i nedbrytningsprocesser för vissa stabila miljögifter.
  • Förändrad respons av immunförsvaret (t.ex. bildning av antikroppar).

Systematiserad kunskap om farliga ämnen

Under perioden som har gått sedan det förra riskpanoramat har mycket arbete lagts ner på att kartlägga hälso- och miljöstörande ämnen.

Bland annat har flera listor på farliga ämnen sammanställts. Dessa gäller framför allt ämnen som används i stora volymer och som är erkänt skadliga för människa och miljö. Listorna fungerar som vägledning för att undvika farliga ämnen framför allt när det gäller industriella tillämpningar.

En förbättring har också skett på så vis att system för värdering av hälso- och miljöfarlighet har utvecklats under perioden och en strävan mot en internationell harmonisering har skett på området för klassificering och märkning av kemiska produkter.

Nya ämnen som sätts ut på marknaden i EU måste vara väl undersökta vad gäller hälso- och miljöfarliga egenskaper. I OECDs program för existerande ämnen, som utförs utifrån ett svenskt initativ, utvärderas 1000 ämnen som tillsammans står för 90% av den totala användningen. EU driver ett motsvarande program som omfattar 2500 ämnen.

4.3.4. Avveckling av farliga ämnen

Större insikter har lett till avveckling av många farliga ämnen. Idag finns till exempel endast hälften av de bekämpningsmedel som användes 1980 kvar i användning i Sverige. Användning av tungmetaller såsom bly och kvicksilver har minskat kraftigt.

Några exempel på områden där hälso- och/eller miljöfarliga ämnen har avvecklats eller minskat i användning under den senaste 10-årsperioden är:

  • ozonnedbrytande ämnen (klorfluorkarboner (”freoner”), koltetraklorid, 1,1,1trikloretan) som köldmedier och i tekniska tillämpningar har ersatts med mindre miljöstörande substanser
  • hälften av de bekämpningsmedel som var godkända 1985 finns inte längre på marknaden - en del p.g.a. brist på dokumentation, andra på grund av oacceptabla hälso- eller miljöeffekter
  • minskad användning av kvicksilver i teknisk utrustning
  • minskad användning av kvicksilver i tandvård
  • minskad användning av nonylfenoletoxylater
  • minskad användning av formaldehyd som appreturmedel8 i kläder
  • konserveringsmedlen har undergått stora förändringar liksom också andra biocida tillsatser i träskyddsfärger och färger för belastade ytor som våtrum och utomhus
  • blyvitt och zinkvitt i färg har ersatts av titandioxid
  • kadmiumhaltiga pigment används ej i färg
  • blyhaltiga pigment har med några få undantag ersatts med andra pigment
  • aromatinnehållet i de ingående lösningsmedlen har sjunkit drastiskt
  • lösningsmedelsbaserade färger har i stor omfattning ersatts av vattenbaserade färger
  • minskad användning av klorerade lösningsmedel (trikloretylen, perkloretylen, metylenklorid)
  • minskad användning av PCB, och klorerade paraffiner

Inom tillverkande och användande industri sker kontinuerligt arbete med att byta ut farliga ämnen. Avveckling av kemiska ämnen innebär oftast att man byter ut ämnen mot ett eller flera andra. Detta utbyte kan fungera bra men alternativen kan också medföra andra risker. Utbytet syftar dock alltid till att erhålla än lägre risknivå. Några exempel på områden där utbytet kan medföra andra risker:

  • Avvecklingen av klorfluorkarboner (”freoner”), trikloretylen och metylenklorid har medfört byte av metoder och kemikalier. Ersättningsprodukterna innebär ofta att särskilda förebyggande åtgärder måste vidtas i arbetsmiljön. Användning av brandfarliga kolväten och ammoniak som köldmedier är exempel på detta.
  • Övergång från amalgam till härdplaster inom tandläkarvården kan orsaka hälsoproblem hos personal.

4.4.1. Var finns är de farliga ämnena?

Utvinning, förädling och omvandling av råvaror resulterar i kemiska ämnen som ingår i varor som används och sprids i samhället. En del av dessa ämnen har egenskaper som kan orsaka skadliga effekter. I nedanstående figur 1 redovisas översiktligt utvinning, förädling och omvandling av material från jordskorpan och biosfären.

I tillräckligt hög dos kan alla ämnen ge upphov till skadliga effekter. Det är därför inte möjligt att säkert skilja ut farliga ämnen från ofarliga. Med vissa egenskaper ökar dock sannolikheten för att de skall ge upphov till skadliga effekter.

Figuren finns endast i den tryckta versionen.

Figur 1: Översiktlig bild av utvinning, förädling och omvandling av material.

Bilden visar de viktigaste materialströmmarna från jordskorpan och från biosfären. Pilarna är proportionella med avseende på uppskattad producerad mängd i ton. Förutom råvarorna olja, kol och trä utnyttjas olika mineraler för framställning av metaller. Mängdmässigt utgör de en liten del av bilden ovan, därför återges de utvalda metallerna i figur 2.

De största strömmarna representeras av råvaror som omvandlas till bränsle. Bränsle används både som drivmedel för fordon och för värme- och elproduktion. Olja, kol och trä utgör de viktigaste råvarorna för bränslen. Olja utgör även en viktig källa som råvara för kemikalier och plaster.

Farliga ämnen kan bildas och spridas i samband med utvinnings- och förädlingsprocesserna. Farliga ämnen kan också frigöras i samband med användandet av produkterna (t. ex. förbränning av bränsle). Farliga ämnen kan också bindas i varor som sprids i samhället.

Figuren finns endast i den tryckta versionen.

Figur 2: Den del av diagrammet i figur 1 som rör metaller är förstorad med en

faktor 10 för att öka åskadligheten.

De farliga ämnena finns i produkter som används i hemmen, i arbetsmiljön och i det övriga samhället. De farliga ämnena finns även i utsläpp från trafik och industri.

Farliga ämnen kan ha som ursprung såväl fossila råvaror som grödor. De framställs också i stor mängd av naturen själv när de olika arterna konkurrerar med varandra, men endast en liten del av de kemikalier som hanteras i samhället produceras från växter och grödor.

Farliga ämnen kan spridas i miljön och kan återfinnas mycket långt i från användningsplatsen. Kunskap om spridningsvägar och exponering är viktig länkar för att kunna härleda en effekt på hälsa och miljö till en viss orsak (kemikalie).

4.4.2. Farliga egenskaper

Det finns en vedertagen uppfattning om vilka ämnen som kan vara farliga. Den bygger dels på toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper, dels på fysikaliska och kemiska egenskaper. Internationellt harmoniserade kriterier för bedömning och beskrivning av farliga egenskaper används, t ex inom EU.

Esbjerg-deklarationen avser ämnen med särskilt farliga egenskaper. Farliga ämnen är enligt denna deklaration ”ämnen eller grupper av ämnen som är toxiska9, persistenta10 och har benägenhet att bioackumuleras11. I denna definition förstås med toxicitet även kroniska effekter som cancerogenicitet12, mutagenicitet 13och teratogenicitet14 samt skadliga effekter på funktionen av det endokrina systemet”.

Förståelsen för varför ett ämne eller en grupp av ämnen ger upphov till skador har ökat. Vissa kemiska strukturer kan ge upphov till biologiska skadeeffekter, beroende på att de samverkar med organismernas egna receptorer. Genom denna förståelse kan olika grupper av ämnen, där strukturerna har gemensamma drag, identifieras som skadliga för levande organismer.

Vissa kemiska och fysikaliska egenskaper (t.ex. flyktighet) gör att ämnen lätt kan transporteras i olika medier, vilket ökar den globala spridningen.

Växthuseffekten är ett exempel på hur andra fysikaliska egenskaper kan göra sig gällande i stor skala.

Ämnens förmåga att reagera kemiskt kan ha stort inflytande på omgivningen alldeles bortsett från om ämnet har toxiska eller ekotoxiska egenskaper. Välkända exempel är försurning och bildning av marknära ozon.

Hälften av ämnena i kemikalieinspektionens produktregister är hälsofarliga. I kemiska produkter som används av konsumenter (i hemmen) har andelen farliga ämnen minskat avsevärt under de senaste åren.

9 Toxisk är det samma som giftig.10 Persistenta ämnen är ämnen som är stabila mot kemisk, fysikalisk och biologisk nedbrytning.11 Bioackumulerbara är de ämnen som lagras, utan att brytas ned eller utsöndras, i biologisk vävnad.12 Cancerogenicitet; förmåga att orsaka cancer.13 Mutagenicitet; förmåga att orsaka förändringar på gener.14 Teratogenicitet; förmåga att orsaka fosterskador.

4.4.3. Vilka är de farliga ämnena?

I bilaga 2 redovisas några ämnen och grupper av ämnen med egenskaper som är dokumenterat skadliga för människa och/eller miljö:

I Sverige och även internationellt pågår mycket arbete för att identifiera farliga ämnen. Solnedgångsprojektet, som redovisades av Kemikalieinspektionen 1994, syftade till att utveckla en metod för att systematiskt välja ut farliga ämnen ur en samling relativt välkända ämnen inom ett visst användningsområde. Metoden användes sedan och i projektet valdes ca 100 ämnen ut för vidare utredning från ett utgångsmaterial på 7000 ämnen. Dessa 100 s.k. multiproblemämnen har bedömts ha hög riskpotential. Prioritering gjordes genom en modell som baserades på en kombination av ämnets egenskaper (dvs. miljö- och hälsoeffekter) och användningens omfattning. I bilaga 3 redovisas listan med solnedgångsämnen.

Det omfattande datainsamlingsarbetet i samband med Solnedgångsprojektet har bl.a. resulterat i OBS-listan. OBS-listan tar upp ämnen med så allvarliga egenskaper från hälso- eller miljösynpunkt att de kräver ”särskild uppmärksamhet”. OBS-listans ämnen redovisas i bilaga 4.

4.4.4. Information om kemiska ämnen

Information om kemiska ämnens egenskaper finns i flera allmänt tillgängliga register och uppslagsverk. Långt ifrån alla ämnen är dock väl undersökta.

Information om produkters hälso- och miljöfarlighet (i form av varuinformationsblad) efterfrågas numera ofta av inköpare. För tio år sedan ansåg tillverkande och importerande företag ofta att det var onödigt att sprida informationen. Krav på information om innehåll och om hälso- och miljöfarlighet gäller dock bara för kemiska produkter. I de fall då kemiska ämnen ingår i en vara som inte klassificeras som kemisk produkt, finns inte samma krav på att information skall lämnas av tillverkare eller importörer.

Antalet kända ämnen som finns registrerade i Chemical Abstract Service med unika CAS-nummer är idag nära 15 miljoner. Ungefär 300 000 tillkommer varje år.

Tillverkare och importörer av kemiska produkter15 i Sverige skall anmäla dessa till Kemikalieinspektionens produktregister. Produktregistret bildades 1987 och har utvecklats och förändrats kontinuerligt sedan dess. Ca 55 000 kemiska produkter finns anmälda till registret. Varje produkt kan innehålla flera ämnen.

De varor som inte utgör kemiska produkter anmäls inte till produktregistret. Överblicken över kemiska ämnen som cirkulerar i varor är därför mycket begränsad.

Vilka effekter på ekosystem och på människors hälsa som kan uppträda till följd av farliga ämnen har behandlats tidigare i rapporten. Effekterna uppstår som en konsekvens av exponering för ämnen med farliga egenskaper. Exponeringen är i sin tur beroende av ett flertal faktorer, bl. a. ämnenas förekomst, spridning, biotillgänglighet och metabolism.

I det följande ges en sammanfattning av några befarade effekter genom exponering för farliga ämnen.

4.5.1. Människans hälsa

Människan exponeras för kemikalier via födan, inandning och huden. Denna exponering kan påverka människans hälsa.

Uppkomsten av sjukdomstillstånd har ofta flera orsaker. Matvanor, rökning och alkoholkonsumtion har en avgörande betydelse för uppkomsten av vissa sjukdomar, t.ex. cancer och hjärt- och kärlsjukdomar. Det finns dock underlag som visar att miljöfaktorer bidrar till uppkomsten av sådana sjukdomar, om än i begränsad omfattning.

De ämnen i miljön som idag utgör de allvarligaste kända hoten mot människors hälsa är luftföroreningar - som antingen är akuttoxiska eller genotoxiska, stabila organiska miljögifter och metaller.

Sjukliga förändringar som har påvisats som resultat av exponering för kemiska ämnen är:

  • Cancer
  • Hjärt- och kärlsjukdomar
  • Luftvägssjukdomar
  • Allergier och överkänslighet
  • Reproduktionsstörningar
  • Fosterskador
  • Påverkan på nervsystemet
  • Skador på organ

Följande skadeeffekter skulle kunna vara orsakade av exponering för kemiska ämnen:

  • Påverkan på immunförsvaret
  • Påverkan på det endokrina systemet (hormonbalans)
  • Ökning av osteoporos (benskörhet)
  • Beteendestörningar
  • Lägre intelligens

Sambanden mellan dessa effekter och exponering för farliga ämnen är inte bevisade.

4.5.2. Effekter på ekosystem

Några effekter i miljön som orsakas av användningen av kemiska ämnen är:

  • Försurning
  • Övergödning
  • Ökande växthuseffekt
  • Marknära ozon
  • Nedbrytning av ozonskiktet

Ytterligare effekter som kan ha samband med användningen av kemiska ämnen är:

  • Förgiftningar
  • Växtskador
  • Påverkan på livsbetingelserna
  • Påverkan på reproduktionsförmågan
  • Reproduktionsskador
  • Rubbningar i immunförsvaret
  • Beteenderubbningar

Som följd av dessa effekter kan artsammansättningar förändras och arter utrotas.

Hur stora riskerna är med kemikalieanvändningen kan vi inte bedöma. Vi har inte sett att det finns några färdiga modeller för riskvärdering som kan användas i strategiskt arbete som prioriteringsverktyg av t.ex. myndigheter. Modeller för riskvärdering kräver förutom tillgång på data, internationell samsyn och samordning när det gäller metodik och värderingsgrunder.

Följande avsnitt är avsett som en diskussion som syftar till att finna enkla strukturer som leder vidare.

4.6.1. Kategorisering av risker

Utifrån vår kunskap eller brist på kunskap om såväl orsaker till som omfattning av skadeeffekter kan man dela in riskerna i de fyra kategorier som visas i nedanstående figur 3 där avsaknaden av kunskap ökar med tilltagande svärtning.

Avsikten är endast ett försök att illustrera problemen med riskvärdering när det gäller kemikalieanvändningen. Man får alltså inte dra slutsatsen att den svarta rutan är den största risken. Kanske är det i stället så att det är den medvetna användningen av välkända ämnen med skadeeffekter som innebär den största risken.

Kända ämnen (orsaker) Kända ämnen (orsaker)

Kända skadeeffekter Okända eller misstänkta

skadeeffekter

Okända eller misstänkta Okända ämnen (orsaker)

ämnen (orsaker) Okända eller misstänkta Kända skadeeffekter skadeeffekter

Figur 3: Indelning av risker i fyra kategorier utifrån vår kunskap eller brist på

kunskap om orsaker och skadeeffekter. Avsaknaden av kunskap ökar med tilltagande svärtning. Figuren syftar till att ge underlag för avsnittets diskussion om kategorisering och kvantifiering av risker.

I de följande avsnitten diskuteras risker inom de områden som beskrivs i figuren.

Kända ämnen (orsaker) - kända skadeeffekter

Det sker en medveten användning av farliga kemikalier. Väl undersökta ämnen med kända hälso- eller miljöfarliga egenskaper har en mycket utbredd användning som ger upphov till skadeeffekter som kan observeras i miljön och i människors hälsa. Några exempel inom detta område är:

  • Användning av fossila bränslen för transporter och energiomvandling. Förbränningen ger upphov till hälsoproblem, försurning, ökad växthuseffekt och bildning av marknära oxidanter.
  • Användning av ämnen som bryter ner ozonskiktet (CFC och HCFC).
  • Användning av ämnen som DDT och PCB, som sedan länge är kända som allvarliga miljögifter.
  • Användning av lösningsmedel, som ger direkta hälsoproblem och som bidrar till bildningen av fotokemiska oxidanter.
  • Användning av tungmetaller (kvicksilver, bly, kadmium) i batterier.

Kända ämnen (orsaker) - okända eller misstänkta skadeffekter

De ämnen som i denna rapport kallas ”kända” är sådana där vissa egenskaper analyserats, exempelvis toxicitet, nedbrytbarhet, bioackumulerbarhet för att kunna bedöma deras effekter på hälsa och miljö. Det finns risk för att andra, icke utredda egenskaper hos ämnen kan ge upphov till idag okända eller misstänkta effekter.

Några exempel inom detta område är:

  • Exponering för bly misstänks kunna påverka intelligensen och beteendet hos barn. Den lågdosexponering som allmänheten utsätts för idag misstänks kunna förändra den normalfördelning vad gäller intelligens som finns hos befolkningen på sådant sätt att det blir färre extremt intelligenta människor och fler människor som behöver samhällets stöd för att klara sig.
  • Exponering för vissa stabila organiska miljögifter misstänks kunna orsaka störningar i hormonbalansen hos djur och människa.

Okända ämnen (orsaker) - kända skadeeffekter

Inom denna grupp återfinner man risken för skadeeffekter som inte kan härledas till exponering för ett visst ämne med kända egenskaper. Det är oklart om skadeeffekten över huvudtaget beror på kemiska ämnen. Exempel på sådana skador är Älvsborgssjukan hos älgar, ökade allergier hos barn, samt störningar i immunförsvaret hos människor och djur.

Okända ämnen (orsaker) - okända eller misstänkta skadeeffekter

Man måste också ta med i beräkningen att det kan finnas skadeeffekter som man ännu inte har sett och vilkas orsaker kan kopplas till kemiska ämnen - ”det svarta hålet”. Då man varken vet vilka skadeeffekter som kan väntas eller vilka ämnen som kan förväntas ge skadeeffekter är det omöjligt att förutsäga dessa. Okända omvandlingsprodukter utgör till exempel en risk för skadeeffekter som knappast är möjliga att förutse.

Sannolikheten förefaller stor att man även i framtiden kommer att upptäcka nya, idag okända effekter av utvinning, omvandling och användning av kemiska ämnen.

4.6.2. Kvantifiering av risker

Då risken är en funktion av sannolikheten för att något skall inträffa och konsekvenserna av effekten, krävs det att man kan bedöma sannolikhet och konsekvens av effekter av kemiska ämnen som spridits i miljön. Detta är endast möjligt när det gäller kända skadeeffekter orsakade av kända ämnen, dvs. den översta vänstra rutan i figuren. Inom övriga områden gäller det att fylla i kunskapsluckorna.

Att bedöma storleken av konsekvenserna är svårt. För detta krävs tillgång till utförliga exponeringsdata. Nästa steg är att jämföra olika konsekvenser. Vilket är värst - påverkan på sälarnas immunförsvar eller ökade allergier på grund av kosmetikaanvändning? Traditionella mätetal som används för att värdera konsekvenser är omfattning, allvarlighetsgrad och varaktighet. Det bör vara möjligt att använda sådana parametrar även när det gäller att beräkna risker med kemikalieanvändningen. Värderingsgrunderna förändrar sig dock med tiden.

Förutom riskvärderingen kommer vår acceptans att ha betydelse när det gäller att prioritera vad som behöver göras inom området.

Vi har försökt illustrera ovanstående resonemang i figur 4 genom att lägga in de risker som identifierats i rapporten i ett diagram, där sannolikhet och konsekvens utgör axlarna. Eftersom kunskap i stor utsträckning saknas för att bedöma storleken på konsekvenserna kan dock figuren se helt annorlunda ut i verkligheten. De mörkfärgade områdena i figuren illustrerar bristen på kunskap.

S ann olikh et

Risker för effekter där begränsad kunskap finns om orsak och effekt

Konsekvens

Risk för skadeeffekter till följd av fel- användning

Risk för skadeeffekter till följd av varuflödets mångfald och föränderlighet, global handel, gamla synder samt medveten användning av farliga kemikalier

Risk för skadeeffekter genom stora utsläpp till följd av olyckor och sabotage

Figur 4: De risker som har presenterats tidigare i rapporten har lagts in i

ovanstående diagram för att illustrera avsnittets diskussion om kvantifiering av risker. I diagrammet avsätts sannolikheten för att något skall inträffa mot konsekvenserna av denna händelse. Det gråa fältet svarar mot de områden där dagens kunskap om orsaker och effekter inte tillåter en bedömning av riskernas storlek. De vita fälten svarar mot områden där man har större kunskap.

Som en följd av vår okunskap kan inte sannolikheten för effekter eller konsekvenser av dessa bedömas för dessa områden. När vår kunskap ökar förändras efter hand riskpanoramat. Okända farhågor kan beskrivas, och risken för hälsa och miljö kan definieras på ett tydligare sätt.

Underbilaga 2

Underlag till riskpanorama för kemikalier

1. Inledning

I de följande kapitlen presenteras underlag för riskpanoramat. Presentationen är uppdelad enligt följande:

  • En översiktlig bild av utvinning, förädling och omvandling av material redovisas i kapitel 2.
  • Farliga ämnen. Med farliga ämnen menas ämnen eller grupper av ämnen som kan medföra effekter på hälsa och miljö. I kapitel 3 ges exempel på sådana ämnen och ämnesgrupper.
  • Identifierade skadeeffekter, redovisas i kapitel 4. Redovisningen är uppdelad i skadeeffekter på människors hälsa och skadeeffekter på ekosystem.

Syftet med redovisningen är att ge en översiktlig bild av farliga ämnen - deras ursprung och identifierade skadeeffekter. Redovisningen gör på inget sätt anspråk på att vara fullständig eller uttömmande. Ämnen och ämnesgrupper samt identifierade skadeeffekter som redovisas i kapitel 3 och 4 har valts i samråd med expertgruppen och med utgångspunkt från aktuella utredningar. De effekter som redovisas är sådana som har kunnat påvisas på människa eller i miljön, och sådana som har påvisats i laboratorieförsök. Med en större arbetsinsats skulle redovisningen kunna göras mer omfattande och mer nyanserad. Vi har valt denna översiktliga nivå för att ge det nödvändiga underlaget för att sammanställa riskpanoramat

2. Utvinning, förädling och omvandling av råvaror

Utvinning, förädling och omvandling av råvaror och material resulterar i spridning av kemiska produkter och varor i samhället. I få enskilda fall finns möjligheter till återvinning och återanvändning (till exempel vissa metaller och plaster). De huvudsakliga materialströmmarna sprids dock okontrollerat i samhället. Ämnen med skadliga egenskaper kan finnas lagrade i produkter, varor, avfall eller i naturen, under lång tid innan man ser effekter av dem.

Utvinning, förädling och omvandling av material sker i accelererande takt i samband med ökad industrialisering, ökad tillväxt och ökade befolkningsmängder i världen. Denna utveckling gör att en stor mängd skadliga ämnen ackumuleras i samhället. Kunskapen om vilka effekter denna spridning kan medföra är mycket begränsad. Utvinning, förädling och omvandling av råvaror ger i något skede en påverkan på ekosystemet.

I de följande avsnitten redovisas översiktligt utvinning, förädling och omvandling av material. I varje delavsnitt beskrivs i tabellform huvudsakliga användnings-områden samt några kända eller misstänkta effekter. De effekter som redovisas är sådana som har kunnat påvisas på människa eller i miljön, och sådana som har påvisats i laboratorieförsök. De kända effekterna och deras orsak behandlas mer detaljerat i kapitel 4.

2.1.1. Olja

Olja förekommer i porösa bergarter i s.k. reservoarer. Man anser att olja har sitt ursprung i marina växter och djur som levde för drygt 1 miljon år sedan. Under inflytande av högt tryck vid veckning av sediment- och berglager har oljan fått sin nuvarande produktsammansättning. Råolja (petroleum) innehåller främst paraffiner, naftener och aromater.

År 1994 var världsbehovet av olja 67 miljoner fat/dygn, vilket motsvarar 3,9 miljarder m3/år. I figur 2.1 nedan visas de största användningsområdena. Drygt hälften av all olja i världen används till bränsle för våra transporter. 11% av oljan i världen går till kemikalier och 4% till plasttillverkning. Ytterligare användningsområden anges i tabell 2.1 nedan.

transport (bränsle)

52%

hushåll

13%

industri

10%

energiproduktion

6%

övrigt

5%

kemikalier

11%

plaster

4%

Figur 2.1: Användningsområden för olja globalt.

Tabell 2.1: Exempel på produkter, användning och kända effekter av olja.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • bränsle
  • växthuseffekt
  • gasol
  • asfalt
  • smörjning
  • ozonbildning (av förbränningsprodukter och lösningsmedel)
  • luftvägssjukdomar
  • hydraulik
  • cancer (av förbränningsprodukter)
  • kylning/värmning
  • allergi (av förbränningsprodukter)
  • plast
  • bekämpningsmedel
  • reproduktionsstörningar (av förbränningsprodukter)
  • läkemedel
  • hormonpåverkan
  • textil
  • gummi
  • försurning (förändrad artsammansättning)
  • tjära
  • flamskyddsmedel
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • mjukgörare
  • ekosystemförändringar
  • övriga specialkemikalier
  • kosmetika

Av de ämnen som utvinns ur olja finns flera som är giftiga, stabila och/eller bioackumulerbara. Exempel på sådana ämnen/grupper av ämnen är polyaromatiska kolväten (PAH) som är stabila och cancerframkallande.

Referenser till detta avsnitt är (1,2,3).

2.1.2. Naturgas

Naturgas är sammanfattande namn på de olika typer av gaser som utvinns från underjordiska reserver. De huvudsakliga komponenterna i naturgas är metan, etan, propan och butan.

Världsbehovet av naturgas år 1994 var mer än 119 000 miljarder m3. Den största konsumtionen av naturgas sker i närheten av källan eftersom gasen är dyr att transportera.

En betydande del av den utvunna naturgasen går till kemikalieproduktion.

Referenser till detta avsnitt är (1,2).

2.1.3. Kol

Alla levande organismer innehåller kolföreningar som väsentliga ämnen. Genom dessa har kolet koncentrerats i biosfären1 samt som växt- och djurrester i den fasta jordskorpan. Fossila kol har i allmänhet allt större kolhalt ju äldre de är.

Stenkol innehåller 75-90% kol och antracit2 90-95%. Förutom grundämnet kol har fossila kol ett innehåll av väte, syre, kväve och svavel.

Världsproduktionen av kol uppgick 1994 till 3,6 miljarder ton. De största producentländerna är också de största konsumenterna eftersom transportkostnaderna för kol är relativt höga.

I Sverige används inget fossilt kol till kemikalieproduktion. Även i den övriga världen är detta användningsområde för fossilt kol begränsat. Fossilt kol används huvudsakligen till bränsle. Se tabell 2.2 nedan för fler användningsområden.

Tabell 2.2: Exempel på produkter, användning och kända effekter av kol.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • bränsle
  • kemikalier
  • ozonbildning (av förbränningsprodukter)
  • filter (aktivt kol)
  • grafit (elektroder)
  • cancer (av förbrännings- produkter)
  • växthuseffekt
  • försurning (förändrad artsammansättning)
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • luftvägssjukdomar
  • hormonpåverkan
  • ekosystemförändringar

Referenser till detta avsnitt är (2,4,5,6).

2.1.4. Metaller

Vid brytning av mineral för metallutvinning sker ett ingrepp i naturmiljön. Vidare påverkas miljön av försurande ämnen från varphögar och sandmagasin. Det sker en utlakning av tungmetaller från slagghögar. Brytningen ger således en ändrad livsmiljö för växter och djur.

I de följande avsnitten redovisas översiktligt utvinning och användning av de metaller som är av betydelse för riskpanoramat.

Referens till detta avsnitt är (7).

2.1.4.1 Aluminium (Al)

Världsproduktionen av bauxit var 106 miljoner ton år 1993.

Aluminiumframställningen är mycket energikrävande. Återvunnen aluminium behöver inte processas på samma sätt som råvaran bauxit, vilket gör att endast fem procent av energiåtgången vid primärproduktion åtgår vid sekundärproduktionen. Detta har lett till att en stor del av aluminium idag återvinns. Återvinningsgraden, gällande hela världen, av aluminium var 28% år 1988.

De största användningsområdena för aluminium i USA åskådliggörs i figur 2.2 nedan. Ytterligare användningsområden redovisas i tabell 2.3 nedan.

förpackning

29%

export av halvfabrikat

11%

hushållsartiklar

8%

övrigt

4%

byggnadsmaterial/

konstruktion

19% mekanisk industri

(inkl. optisk)

7%

fordon

22%

Figur 2.2: Användningsområden för aluminium i USA år 1988.

Anmärkning: Procentsiffrorna är ungefärliga.

Tabell 2.3: Exempel på produkter, användning och kända effekter av aluminium.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • konstruktionsmaterial i byggnads-, flyg- och båt- industrin
  • påverkan på centrala nervsystemet
  • skelettskador
  • ekosystemförändringar
  • förpackningsmaterial
  • fällningsmedel vid vattenrening
  • slipmedel (i t.ex. sandpapper)
  • kraftledningar
  • transformatorer
  • kablar
  • kokkärl
  • keramiska material
  • utrustning för kemisk industri och

livsmedelsindustri

Referenser till detta avsnitt är (8,9).

2.1.4.2 Arsenik (As)

Arsenik återfinns oftast tillsammans med svavel. Den viktigaste arsenikkällan är arsenikkis (FeAsS). Denna typ av mineral är ofta förorenad med kobolt, järn och nickel. Arsenik förekommer i naturen också som realgar (As

T

S

T

) och

auripigment (As

R

S

S

).

De arsenikhaltiga sulfidmalmerna rostas i luft och bildar arseniktrioxid (As

R

O

S

).

Bly-, koppar och guldmalmer kan innehålla upp till 3% arsenik. Arsenik uppstår som en biprodukt vid koppar-, silver- och guldframställning.

Årsproduktionen i världen år 1993 var 48 000 ton arseniktrioxid.

Användningen av arsenik återfinns i tabell 2.4 nedan.

Tabell 2.4: Exempel på produkter, användning och kända effekter av arsenik.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • träskyddsmedel
  • cancer
  • blyhagel (legering med bly och koppar)
  • hudförändringar
  • förgiftning
  • konservering av djur (för museibruk)
  • påverkan på nervsystemet
  • ekosystemförändringar
  • torkmedel för bomull
  • läkemedel
  • glastillverkning
  • bilbatterier
  • bekämpning av skadedjur
  • ogräsbekämpning
  • elektronik (integrerade kretsar, mikrovågskomponenter, solceller, laser, fotokatoder)
  • avlövningsmedel
  • järn och ickejärnlegeringar

Referenser till detta avsnitt (4,9,10).

2.1.4.3 Bly (Pb)

Blyglans (PbS) är den helt dominerande malmen för utvinning av bly. Vidare förekommer i naturen bly i cerrusit (PbCO

Bly är procentuellt sett inte någon vanlig metall i jordskorpan, men genom lättheten att ur mineral framställa rent bly fick den tidigt stor användning.

År 1993 utvanns 2,9 miljoner ton bly i världen. Mer än 50% av allt bly som används årligen är återvunnet. Det mesta kommer från kasserade blybatterier. Batterier är det i särklass största användningsområdet för bly och svarar för drygt hälften av användningen. Västvärldens användning av bly åskådliggörs i figur 2.3 nedan. Fler användningsområden återfinns i tabell 2.5 nedan.

batterier

55%

övrigt

4%

ammunition

3%

legeringar

6%

pigment och andra

komponenter

9%

bensinadditiv

9%

kabelmantling

4%

valsade och extruderade

produkter

10%

Figur 2.3: Användningsområden för bly i västvärlden år 1990.

Tabell 2.5: Exempel på produkter, användning och kända effekter av bly.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • ackumulatorer/batterier
  • reproduktionspåverkan
  • antiknackningsmedel i bensin
  • påverkan på nervsystemet
  • blyhagel
  • påverkan på blodbildning
  • pigment (färg)
  • ekosystemförändringar
  • kabelmantling
  • mässingstillverkning
  • värmestabilisatorer i plast
  • tillverkning av optiskt glas och kristallglas
  • kärl och rörledningar i industrin
  • strålningsskydd
  • lödtenn
  • korrosionsskydd
  • blylödda konservburkar
  • gummi
  • sprängämnen
  • keramik
  • legeringar

Referenser till detta avsnitt är (4,8,9,10,11).

2.1.4.4 Kadmium (Cd)

Kadmium uppträder mest som följeslagare till zink, löst i zinkmineralen med en halt som vanligen understiger 0,5 vikt%. Speciella kadmiummineral är sällsynta. Kadmium utvinns därför enbart tillsammans med zink.

För varje ton zink som produceras utvinns ca 3 kg kadmium. Det är inte möjligt att producera zink utan att tillhandahålla kadmium som en biprodukt.

Kadmium förekommer också som förorening i råfosfat (apatit), råvaran för framställning av handelsgödsel. Kadmium följer med som förorening till marken där den tas upp av grödorna vid användning av fosforinnehållande handelsgödsel.

Världsproduktionen av kadmiumsmälta var 19 000 ton år 1993. I västvärlden återvinner vi idag (1994) 10-15% av producerat kadmium.

De huvudsakliga användningsområdena för kadmium i västvärlden illustreras i figuren nedan. Ytterligare användningsområden återfinns i tabell 2.6 nedan.

NiCd-batterier

55%

pigment

20%

stabilisatorer

10%

ytbehandling

8%

legeringar

3%

övrigt

4%

Figur 2.4: Användningsområden för kadmium i västvärlden år 1990.

Tabell 2.6: Exempel på produkter, användning och kända effekter av kadmium.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • batterier
  • njurskador
  • pigment (färg)
  • benskörhet
  • olika legeringar
  • ekosystemförändringar
  • elektrolytisk kadminering (förbjudet sedan 1982)
  • värmestabilisatorer i plast (förbjudet sedan 1982)
  • förekommer som förorening i konstgödsel

Referenser till detta avsnitt är (4,9,10,12,13,14).

2.1.4.5 Koppar (Cu)

Sulfidiska malmer svarar för ca 90% av världens kända koppartillgångar. Kopparglans (Cu

R

S) och kopparkis (CuFeS

R

) är de viktigaste sulfidiska

kopparmalmerna. Ungefär 9% är oxidmalmer; röd kopparmalm (Cu

R

O), malakit

(Cu

R

(OH)

R

CO

S

) och kopparlazur (Cu

S

(OH)

R

(CO

S

)

R

. Gedigen koppar utgör endast ca 1% av världens kända koppartillgångar. Kopparmalmer återfinns ofta tillsammans med zink, bly, guld och silver. Vissa kopparmalmer är viktiga källor för molybdenutvinning.

Användningsområden för koppar återfinns i tabell 2.7 nedan.

Tabell 2.7: Exempel på produkter, användning och kända effekter av koppar.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • elektrisk utrustning (kablar, kontaktmaterial, ledningar)
  • förgiftning
  • ekosystemförändringar
  • vattenrör
  • varmvattenberedare
  • takplåt
  • kemiteknisk apparatur
  • mässing
  • träskyddsmedel
  • bekämpningsmedel
  • pigment (färg)
  • nysilver
  • komponent i antifoulingfärger3
  • vapen
  • brons

Referenser till detta avsnitt är (8,9,15).

2.1.4.6 Krom (Cr)

Det viktigaste mineralet för kromframställning är kromit (Cr R FeO

T

eller

FeO-Cr

R

O

S

). Mineralet förekommer aldrig i ren form utan varierande mängder av

kisel ingår, liksom mindre mängder av andra föroreningar.

Världsproduktionen av kromit uppgick 1993 till 9,3 miljoner ton.

I tabellen 2.8 nedan återfinns användningsområden för krom.

Tabell 2.8: Exempel på produkter, användning och kända effekter av krom.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • rostfritt stål (leg. med järn)
  • allergi
  • träskyddsmedel
  • ekosystemförändringar
  • pigment (färg)
  • tändsats på tändstickor
  • kromgarvat läder
  • ytbehandling (förkromning, kromatering)
  • rostskyddsfärger
  • förorening i cement
  • galvaniserad plåt
  • fyrverkeripjäser

Referenser till detta avsnitt är (9,16).

2.1.4.7 Kvicksilver (Hg)

Det viktigaste mineralet för kvicksilverframställning är cinnober (HgS) som ibland innehåller droppar av metalliskt kvicksilver.

Kvicksilverinnehållet i den malm som utvanns i världen (exkl. USA) år 1993 uppgick till 2 600 ton.

Kvicksilver används främst i elektriska apparater men har flera olika användningsområden, se tabell 2.9 nedan.

Tabell 2.9: Exempel på produkter, användning och kända effekter av kvicksilver.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • klorproduktion
  • reproduktionspåverkan
  • kontrollinstrument (mano- metrar, termometrar, mm)
  • påverkan på nervsystemet
  • njurskador
  • lysrör
  • påverkan på immunsystemet
  • dentalprodukter (amalgam)
  • ekosystemförändringar
  • kvicksilverbatterier (i hörapparater, kameror mm)
  • antimikrobiella ämnen, bekämpningsmedel
  • strömbrytare och reläer med flytande kontakter
  • detonatorer
  • färger
  • katalysatorer

Referenser till detta avsnitt är (4,9,10).

2.1.4.8 Nickel (Ni)

De största reserverna av nickel finns förmodligen i oxidmalmer, men dessa svarar endast för en mindre del av den nuvarande produktionen. De viktigaste nickelmalmerna som nu utnyttjas är sulfider och arsenider. Exempel på vanliga nickelmineral är rödnickelkis eller nickelit (NiAs), millerit (NiS) och pentlandit ((Ni,Fe)

Y

S

X

). Nickelmalmer är ofta förorenade med järn, kobolt och koppar.

I världen producerades 810 000 ton nickelmetall år 1993.

gjutningar plätteringar

NiCd-batterier

katalysatorer

20%

rostfritt stål

55%

legerat stål

8%

NiCu-legeringar

17%

Figur 2.5: Användningsområden för nickel i världen.

Anmärkning: Procentsiffrorna i figuren är ungefärliga.

I figur 2.5 ovan ges de huvudsakliga användningsområdena för nickel. Mer detaljerat återges användningen av nickel i tabell 2.10 nedan.

Tabell 2.10: Exempel på produkter, användning och kända effekter av nickel.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • legeringar (t.ex. i stål)
  • kontakteksem
  • förnicklade föremål
  • cancer
  • ackumulatorer
  • ekosystemförändringar
  • kemisk apparatur p.g.a.
  • korrosionsbeständighet
  • vitguld (10% Ni)
  • mynt (25% Ni)
  • nysilver
  • accessoarer (smycken, knappar, blixtlås mm)
  • gem
  • batterier
  • katalysatorer

Referenser till detta avsnitt är (4,8,9,10).

2.1.4.9 Zink (Zn)

följeslagare är blyglans. Övriga zinkmineral anses ha bildats genom oxidation av zinkblände. Av dessa kan nämnas zinkit (ZnO), zinkspat (ZnCO

S

) och

hemimorfit (Zn

T

(OH)

R

Si

R

O

W

*H

R

O).

Zinkmineral förekommer ofta tillsammans med andra metallmineral, vanligast med bly, koppar, silver och kadmium.

Innehållet av zink i den malm som producerades i världen år 1993 uppgick till 6,9 miljoner ton.

Zink är i mycket små halter nödvändiga för både växter och djur. Metallen tillsätts därför växtnäring och djurfoder. Små mängder zink används också i kemisk, farmaceutisk och livsmedelsindustri. Vidare användning av zink finns i tabell 2.11 nedan.

Tabell 2.11: Exempel på produkter, användning och kända effekter av zink.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ e¸¥­°¥¬ °å «ä®¤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • ytbehandling av metall
  • ekosystemförändringar
  • pigment (färg)
  • rostskyddsfärg
  • antimikrobiella ämnen
  • mässing
  • olika legeringar
  • vulkanisering av gummi
  • läkemedel
  • kosmetika
  • träimpregnering
  • batterier

Referenser till detta avsnitt är (4,8,9,10,17).

2.1.5. Övrigt

2.1.5.1 Fosfor (P)

Det dominerande mineralet för utvinning av fosfor är apatit (Ca

U

(F,OH)(PO

T

)

S

).

Apatiten är förorenad av kadmium i olika halter beroende på ursprungsregion. Ett medelvärde på föroreningsgraden är 25 mg/kg apatit.

Världsproduktionen av apatit uppgick år 1993 till 132 miljoner ton.

Tabell 2.12: Exempel på produkter, användning och kända effekter av fosfor.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • handelsgödsel
  • tändsats i tändstickor
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • foder
  • ekosystemförändringar
  • kemikalier (tvättmedel, fosforsyra m.fl.)
  • livsmedelstillsatser

Referenser till detta avsnitt är (9,14).

2.1.5.2 Nitrat

Nitrat framställs ur luftkväve via ammoniak. Denna process är mycket ren vilket medför att i stort sett inga föroreningar finns i produkten.

Årsproduktionen av ammoniak som till viss del omsätts till nitrat var 91,5 miljoner ton år 1993.

Den dominerande användning av nitrat är inom jordbruket där det används som gödselmedel. Fler exempel på användningsområden återfinns i tabell 2.13 nedan.

Tabell 2.13: Exempel på produkter, användning och kända effekter av nitrat.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • handelsgödsel
  • sprängämne
  • övergödning (förändrad artsammansättning)
  • kemikalier (salpeterrsyra m.fl.)
  • hälsoeffekter p. g. a. förekomst i dricksvatten från brunnar
  • ekosystemförändringar

Referenser till detta avsnitt är (4,9).

2.1.5.3 Klor (Cl)

Klorgas framställs idag nästan uteslutande genom elektrolytisk sönderdelning av natriumklorid (koksalt/havssalt). I denna process fås samtidigt, och i lika mängd, alkali (natriumhydroxid).

Årsproduktionen av klorgas i världen uppgick år 1991 till 36,5 miljoner ton.

vägsalt

NaClO3 m fl kemikalier innehållande klor

NaCl + KCl främst från havsalt

Användning i Sverige: Ca 500 kton Cl/år

PVC

saltsyra (HCl)

Figur: 2.6: Sankey-diagram avseende användning av klor i Sverige.

Användningsområden för klor redovisas i tabell 2.14 nedan.

Tabell 2.14: Exempel på produkter, användning och kända effekter av klor.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • blekning av pappersmassa
  • luftvägssjukdomar
  • desinfektion av vatten
  • förgiftning
  • klorerade plaster (t.ex. PVC)
  • ekosystemförändringar
  • rengöringsmedel
  • bekämpningsmedel
  • kemikalier i elektronikprodukter

CFC/HCFC (kylmedium)

  • tillsatsämnen i smörjmedel
  • lösningsmedel
  • läkemedel
  • livsmedel

Referenser till detta avsnitt är (18,19).

2.2.1. Trä

Den totala produktionen av trä i världen överstiger 3 miljarder m3/år. Ungefär hälften av produktionen används som bränsle, se figur 2.7 nedan, huvudsakligen i utvecklingsländerna.

bränsle

50%

pappersprodukter

15%

annan industriell

användning

5% byggmaterial

30%

Figur 2.7: Användning av trä i världen.

Anmärkning: Procentsiffrorna i figuren är ungefärliga.

Fler exempel på användningsområden för trä återfinns i tabell 2.15 nedan.

Tabell 2.15: Exempel på produkter, användning och kända effekter av trä.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • bränsle
  • byggnadsmaterial
  • ozonbildning (av förbränningsprodukter)
  • papper
  • livsmedel
  • cancer (av förbränningsprodukter och lösningsmedel)
  • textil
  • ekosystemförändringar
  • träkol
  • kemikalier (etanol, tallolja m.fl.)
  • lim

Referens till detta avsnitt är (20).

2.2.2. Växter och grödor

Ur oljeväxter, t.ex. raps och kopra, extraheras fettsyror. Dessa används sedan för tillverkning av exempelvis stearin, tvättmedel och skärvätskor.

Ett flertal kosmetiska produkter har ett innehåll av växtextrakt. Till exempel innehåller vissa parfymer naturliga aromämnen som har utvunnits ur växtriket.

Ytterligare exempel återges i tabell 2.16 nedan. Endast en liten del av de kemikalier som hanteras i samhället produceras från växter och grödor.

Tabell 2.16: Exempel på produkter, användning och kända effekter av växter och grödor.

p²¯¤µ«´¥²Oa®¶ä®¤®©®§ k䮤¡ ¥¦¦¥«´¥²

  • livsmedel
  • allergi
  • kosmetika
  • ekosystemförändringar
  • bränsle
  • stearin
  • tvättmedel
  • skärvätskor

3. Farliga ämnen

Det finns en vedertagen uppfattning om vilka ämnen som kan vara farliga. Den bygger dels på toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper, dels på fysikaliska och kemiska egenskaper.

Farliga ämnen är enligt Esbjerg-deklarationen ”ämnen eller grupper av ämnen som är toxiska4, persistenta5 och sannolikt bioackumulerbara6. I denna definition innefattas även toxicitet, kroniska effekter som cancerogenicitet, mutagenitet7och teratogenitet8 och skadliga effekter av funktionen av det endokrina systemet.”

I det följande redovisas några av de farliga ämnen som har uppvisat negativa effekter på människa och ekosystem.

4 Toxiska ämnen är detsamma som giftiga ämnen.5 Persistenta ämnen är stabila i naturen.6 Bioackumulerbara är de ämnen som lagras, utan att brytas ned eller utsöndras, i biologisk vävnad.7 Ett mutagent ämne påverkar arvsanlagen så att mutationerna blir fler än de spontant förekommande.8 Ett teratogent ämne påverkar fostercellerna så att fosterskador uppkommer.

3.1.1. Stabila organiska miljögifter (POP)

Stabila organiska miljögifter är organiska föreningar9 som är stabila mot kemisk, fysikalisk och biologisk nedbrytning och som samtidigt är toxiska och/eller bioackumulerbara. Många stabila organiska miljögifter har ett innehåll av klor eller brom.

Stabila organiska miljögifter härrör huvudsakligen från råvarorna olja, kol och trä.

Exempel på stabila organiska ämnen är nonylfenol och dess derivat, flamskyddsmedlet dekabromdifenyleter, oktylfenol, dodekylfenol, butylhydroxitoluen, klorparaffiner, PCB, PCDD/F, PAH samt bekämpningsmedlen DDT, HCB, PCP, toxafen, klordan och lindan.

Stabila organiska miljögifter finns i varor som flamskyddsmedel, dentalprodukter och syntesråvaror . En del bildas vid förbränning av bland annat sopor, exempelvis HCB och dioxiner (PCDD/F).

Den naturliga bildningen av stabila organiska miljögifter är sannolikt liten och sker i så fall under extraordinära förhållanden. Tänkbara källor kan i så fall vara t.ex. skogsbränder och vulkanutbrott.

Stabila organiska miljögifter kan transporteras på partiklar. Ämnena finns i luft, vatten och sediment. De stabila organiska miljögifterna kan transporteras långväga i atmosfären.

De högsta halterna och därmed de största riskerna för effekt av stabila organiska miljögifter finns i näringskedjornas övre skikt. De längsta näringskedjorna återfinns i vattenmiljön och det är också där man påträffat de högsta halterna.

Människor exponeras också för stabila organiska miljögifter. Detta sker via ett antal olika exponeringsvägar som upptag via mag-tarmkanalen (föda), via lungorna (andning) eller via huden (luft, damm, jord m.m.). Om man undantar arbetsmiljörelaterad exponering (primär exponering) och koncentrerar intresset till den miljörelaterade exponeringen (sekundär exponering) kan man konstatera att merparten av human exponering för stabila organiska miljögifter sker via födan. Detta är särskilt tydligt för den del av de stabila organiska miljögifterna som är bioackumulerbara eller biomagnificerbara10.

Halten av flera kända stabila organiska miljögifter har under 1970- och 1980talen sjunkit i bröstmjölk medan andra endast påverkats i mindre omfattning. Det bör påpekas att även om trenden är avtagande har minskningen skett utifrån en nivå som tyder på avsevärd exponering.

Om den hittills identifierade mängden stabila organiska föreningar är toppen eller basen på ett isberg är det omöjligt att uttala sig om. Det är naturligtvis inte heller möjligt att utifrån mängd, eller förändrad mängd, dra slutsatser av hur stora effekterna av sådana föreningar kan tänkas bli.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

hormonella effekter som i sin tur kan ge påverkan på

reproduktion canceruppkomst beteende immunförsvar

Referens till detta avsnitt är (21).

3.1.1.1 Bromerade flamskyddsmedel

Den största delen av de bromerade flamskyddsmedlen har sitt ursprung i olja.

Brom utvinns till största delen från havsvatten. Tidigare användes brom som tillsats i blyad bensin, men då blyad bensin inte används i lika stor utsträckning längre, har ett nytt användningsområde skapats - bromerade flamskyddsmedel. De viktigaste ämnena inom detta område är polybromerade bifenyler (PBB) (plaster), polybromerade difenyletrar (PBDE) (plaster), tetrabrombisfenol A (TBBP-A) (epoxylaminat till kretskortstillverkning), hexabromocyklododekan (HBCD) (behandling av expanderad polystyren i byggisolering, textil), tetrabromoftalysraanhydrid (TBPA) (reaktiv substans vid tillverkning av omättad polyester, textil) och N,N’-etylenbistetrabromoftalimid (konstruktionsplaster).

Vid förbränning av PBB och PBDE kan bromerade dibensodioxiner och dibensofuraner bildas. Dessa är uppmärksammade hälso- och miljöskadliga ämnen.

Vid deponering kommer flamskyddsmedel, t.ex. PBB och PBDE, i de olika produkterna att förr eller senare läcka ut genom migration, urlakning och förgasning. Utvecklingen av persondatorer har gått mycket snabbt, vilket medfört att livslängden på en persondator idag är ca 3-5 år. Flamskyddsmedel finns i både höljen och kretskort.

till cancer

Referenser till detta avsnitt är (4,22,23,24).

3.1.1.2 Polycykliska aromatiska kolväten (PAH)

Polycykliska aromatiska kolväten (PAH) bildas bland annat vid förbränning och förekommer i bilavgaser, cigarettrök och livsmedel. Vid analys av livsmedel med avseende på polycykliska aromatiska kolväten har man funnit de högsta halterna i grillade och rökta kött- och fiskprodukter där polycykliska aromatiska kolväten producerats och tillförts vid tillagningsprocessen, i bladgrönsaker som odlats i områden förorenade från trafik och industri samt i musslor eftersom musslor saknar förmåga att bryta ner och utsöndra polyaromatiska kolväten.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

cancer reproduktionsskador påverkan på immunförsvaret

Referens till detta avsnitt är (25).

3.1.1.3 Klorparaffiner

Klorparaffiner består av kolkedjor (C

QP

-C

SP

) med hög kloreringsgrad (40-70%).

De används bland annat som mjukgörare och flamskyddsmedel i PVC.

Klorparaffiner har påträffats i sediment, i fisk och i landfaunan. Klorparaffiner är persistenta, bioackumulerbara och toxiska för olika djurarter. De är dessutom misstänkt cancerframkallande.

Exempel på kända eller misstänkta effekter:

c