SOU 2005:65
Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga
Till statsrådet Morgan Johansson
Regeringen beslutade den 17 juni 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att överväga behovet av bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av den som man avser att anställa vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn eller unga.
Som särskild utredare förordnades f.d. generaldirektören Anita Werner fr.o.m. den 1 november 2004.
Fr.o.m. den 1 december 2004 förordnades som experter att biträda utredningen verksjuristen Aimée Jillger, juristen Drazenko Jozic och institutionschefen Robert Stenbom.
Sekreterare i utredningen har fr.o.m. den 17 januari 2005 varit hovrättsassessorn Helena Åhlén.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om registerkontroll av personal vid HVB (S 2004:05).
Härmed överlämnas utredningens betänkande Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga (SOU 2005:65).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i juli 2005
Anita Werner
/Helena Åhlén
Förkortningar
a.a. anförda arbete a.prop. anförd proposition bet. betänkande BO Barnombudsmannen BrB brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet DI Datainspektionen dir. kommittédirektiv FN Förenta Nationerna HVB hem för vård eller boende ILO International Labour Organization JK Justitiekanslern JO riksdagens ombudsmän (justitieombudsmannen) KVS Kriminalvårdsstyrelsen LSU lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga prop. regeringens proposition PUL personuppgiftslagen (1998:204) RF regeringsformen RPS Rikspolisstyrelsen RRV Riksrevisionsverket rskr. riksdagsskrivelse SiS Statens institutionsstyrelse SoL socialtjänstlagen (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att överväga om det finns behov av att införa obligatorisk registerkontroll i form av inhämtande av utdrag ur polisens belastnings- och/eller misstankeregister beträffande den som erbjuds anställning vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn eller unga. Om utredningen skulle finna att så är fallet har man haft att framlägga förslag till lagstiftning om sådan kontroll.
Bakgrund
Sedan 2001 gäller enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg att den som erbjuds anställning inom dessa verksamheter skall uppvisa utdrag ur polisens belastningsregister. Utdraget skall i förekommande fall innehålla anteckning om vissa allvarligare våldsbrott samt sexualbrott och barnpornografibrott. Den som inte uppvisar registerutdrag får inte anställas. Däremot finns det inget förbud mot att anställa den som enligt registret begått något av de aktuella brotten. Anledningen till lagens införande var att man ville förbättra skyddet för barn från att bli utsatta för övergrepp. Diskussionen hade främst handlat om risken för att s.k. pedofiler skulle söka sig till arbeten inom skolområdet eller barnomsorgen.
Redan vid tillkomsten av den ovannämnda registerkontrollagen hade det från vissa håll – t.ex. Justitieombudsmannen och Barnombudsmannen – anförts att kontrollen borde omfatta flera verksamheter än dem som togs upp i lagen. Såsom anges i utredningens direktiv hemställde Föreningen Sveriges Socialchefer i september 2002 i en skrivelse till regeringen att skyldigheten att lämna utdrag ur polisens belastningsregister skulle utvidgas till att omfatta alla
barn och unga som erhåller vård eller boende inom socialtjänstens område.
Regeringen har nu ansett att man bör överväga att göra registerkontrollen obligatorisk vid samtliga HVB som tar emot barn eller unga. Härmed avses såväl kommunalt och enskilt bedrivna hem som de särskilda ungdomshemmen, i dagligt tal kallade § 12-hem, som drivs av staten. Vad gäller familjehemmen har man däremot ansett att dessa utreds tillräckligt av socialnämnden, bl.a. genom inhämtande av registerutdrag, innan man ger medgivande att ett barn får placeras i hemmet. De omfattas således inte av utredningens uppdrag.
Gällande regler
De regler som gäller för det av Rikspolisstyrelsens förda belastningsregistret återfinns i lagen (1998:620) om belastningsregister samt i förordningen (1999:1134) till denna. Ändamålet med registret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamheten hos vissa myndigheter, främst polis, åklagare och domstolar, men även av andra myndigheter för att användas vid t.ex. tillstånds- och lämplighetsprövningar av olika slag. Det får också användas för att lämna ut uppgifter till enskild om de är av särskild betydelse för dennes verksamhet. Registret innehåller, såvitt nu är av intresse, uppgifter om den som har ålagts påföljd för brott, förklarats fri från påföljd på grund av allvarlig psykisk störning eller erhållit åtalsunderlåtelse.
Lagen och förordningen innehåller bestämmelser om utlämnande av registeruppgifter och utlämnande får inte ske i strid mot dessa. Lagen ger möjlighet att för vissa fall begränsa registerutdragen till särskilda brott eller brottstyper. I sådana fall finns föreskrifter om detta i förordningen. Den som är registrerad har alltid rätt att få ut uppgift om sig själv. I vissa fall, såsom då utdrag krävs enligt registerkontrollagen för skolverksamhet och barnomsorg, har den enskilde rätt att få ett utdrag med begränsat innehåll. Vad gäller myndigheter och andra enskilda än den registrerade gäller i nu aktuellt hänseende att statlig eller kommunal myndighet som beslutar om vård av barn och ungdom får begära in uppgift ur registret beträffande den som man avser att anställa eller anlita som uppdragstagare och samma gäller beträffande enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal för
vård av barn och ungdom. I dessa fall utlämnas fullständiga registeruppgifter om brott som föranlett annan påföljd än penningböter.
Misstankeregistret, som liksom belastningsregistret förs av Rikspolisstyrelsen, är till främst för att vara till hjälp vid brottsutredningar, men får också användas av myndigheter, och vissa enskilda för tillstånds- och lämplighetsprövning. Bestämmelser om registret finns i lagen (1998:621) om misstankeregister och i förordningen (1999:1135) om sådant register. Det innehåller uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott mot brottsbalken eller annat brott för vilket det är stadgat svårare straff än böter. I lagen och förordningen finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur registret till myndigheter och andra enskilda än den registrerade. Under förutsättning att brottsmisstanken har lett till åtal skall uppgift ur registret lämnas ut om det begärs av en statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställning av personal för vård av barn och ungdom beträffande den som man avser att anställa eller anlita som uppdragstagare. Detsamma gäller enskild som beslutar i sådana frågor.
Utlämnande av uppgifter ur registret till den registrerade får ske om det inte är till men för brottsutredningen.
Socialstyrelsen har 2003 utfärdat allmänna råd beträffande inhämtande av registerutdrag beträffande den som är aktuell för anställning eller uppdrag vid HVB som drivs i kommunal eller enskild regi (SOSFS 2003:20). Man rekommenderar att den som har befogenhet att anställa personal vid sådant hem som tar emot barn och unga skall begära in uppgifter från både belastningsregistret och misstankeregistret beträffande den som är aktuell för anställning eller uppdrag. Enligt rekommendationen skall man först inhämta samtycke till åtgärden från den det gäller.
Statens institutionsstyrelse, som administrerar de särskilda ungdomshemmen, har utfärdat riktlinjer för sin anställningspolicy. Enligt dessa skall chefen för den institution där någon skall anställas eller anlitas begära utdrag ur polisens register om tillfredsställande utredning inte kan fås på annat sätt. Den arbetssökande skall underrättas innan utdraget begärs.
Tillämpningen av registerkontroll vid HVB
I syfte att utröna i vilken omfattning registerkontroll görs i dag vid HVB som tar emot barn eller unga har utredningen gjort en enkätundersökning vid sådana hem som drivs i kommunal och enskild regi. 257 hem – cirka 70 procent av dem som tillställts den – har besvarat enkäten. Av dessa hade merparten högst 10 anställda. Endast 10 procent hade fler än 20 anställda. Omkring 20 procent av personalen hade anställts under 2004. De flesta hemmen, 60 procent, uppgav att man gjort registerkontroll av dem som anställts. Det var vanligast vid de hem som har flera anställda. 70 procent av dem som gjorde registerkontroll begränsade denna till belastningsregistret. I fyra av fem fall uppdrog man till den arbetssökande att skaffa in utdrag. Sammanlagt inhämtades upp mot 600 utdrag ur belastningsregistret. I omkring 5 procent av dessa fanns anteckning om brott. Eftersom det i det flesta fall var fullständiga utdrag, som inhämtats av den arbetssökande själv, torde det oftast ha rört sig om tämligen bagatellartade brott, t.ex. trafikförseelser.
Vid en förfrågan till institutionscheferna vid de 34 särskilda ungdomshemmen har 24 chefer svarat att de alltid gör registerkontroll vid personalrekrytering. Anteckningar om brott förekom i uppskattningsvis 5–10 procent av utdragen.
Gemensamt för samtliga kategorier av HVB är man tycks vara mera noga med kontroll när det gäller fasta anställningar än vid mera tillfälliga sådana eller uppdrag som inte innebär anställning.
Slutligen har förfrågan också gjorts hos länsstyrelserna, som är tillsynsmyndighet för kommunala och enskilda HVB, och som beviljar tillstånd för de senare, huruvida man gör registerkontroll innan man beviljar sådant tillstånd. Av svaren framgick att samtliga styrelser begär utdrag ur belastningsregistret och alla utom en också ur misstankeregistret beträffande den eller de som söker tillstånd att driva HVB för barn eller unga. På fråga om man informerade om och kontrollerade att hemmen följde Socialstyrelsens rekommendationer svarade omkring hälften att så var fallet.
Överväganden och förslag
Skyddet av barn gentemot skyddet för personlig integritet
Utredningen har i sina överväganden haft att ta hänsyn till å ena sidan behovet av att så långt möjligt skydda barn och unga mot övergrepp och å andra sidan den enskildes berättigade krav på skydd för den personliga integriteten.
Vad först gäller rätten till den personliga integriteten har denna, som redovisas i avsnitt 4, fastslagits såväl i flera internationella konventioner som i svensk lagstiftning. Denna rätt är emellertid inte absolut utan måste ibland stå tillbaka för andra intressen. Ett sådant intresse är barnets rätt till skydd mot övergrepp av olika slag. Även denna rätt har kommit till uttryck i internationella konventioner och i svensk lagstiftning.
Utredningen konstaterar att varje registerkontroll innebär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten samt bör komma i fråga endast om det finns starka skäl för det och då i former som i möjligaste mån tar hänsyn till den registrerades integritet.
De barn och unga som vistas på HVB är en särskilt utsatt grupp. Många av dem har farit illa och har problem av olika slag. Deras utsatthet gör att de är i särskilt stort behov av skydd mot övergrepp. Många HVB har endast ett fåtal anställda och möjligheterna till intern kontroll, liksom länsstyrelsernas och kommunernas reella möjligheter att utöva tillsyn, är begränsade.
Övergrepp mot barn och unga på HVB har bevisligen inträffat, ehuru det är osäkert i vilken omfattning. Genom en registerkontroll kan man visserligen inte hindra att övergrepp sker, men man kan utesluta att det anställs personal som är dokumenterat olämpliga för verksamhet med barn. Redan vetskapen om att sådan kontroll sker kan avhålla den som förekommer i registren att söka sådant arbete.
För att registerkontrollen skall fungera måste den göras obligatorisk. Om den kontroll som i stor utsträckning redan förekommer görs lika för alla arbetssökande vid de aktuella hemmen bör den också kännas mindre kränkande för den som blir utsatt än om den tillämpas slumpvis.
Sammanfattningsvis har utredningen funnit att de skäl som talar för en obligatorisk registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga väger tyngre än hänsynen till den enskildes integritet.
HVB som skall vara skyldiga att företa registerkontroll
Utredningen konstaterar att även ungdomar i tonåren kan vara i behov av skydd för övergrepp och påverkan samt föreslår därför att registerkontrollskyldigheten skall omfatta alla HVB som tar emot barn eller unga under 18 år. Eftersom vissa hem som tar emot sådana fortsätter behandlingen efter det att den unge fyllt 18 år kommer kontrollen i praktiken även att i viss utsträckning omfatta personal som vårdar ungdomar som är över 18 år.
Personkategorier som skall omfattas av en obligatorisk registerkontroll
För att en kontroll skall fungera bör den vara så heltäckande som möjligt. Utredningen har funnit att kontrollen, i likhet med vad som i en departementspromemoria som upprättats inom Utbildningsdepartementet (Ds 2004:42) föreslås gälla inom skolområdet och barnomsorgen, bör gälla inte blott personer som man avser att anställa utan även den som erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring och liknande under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten. Det måste emellertid röra sig om arbetsuppgifter som utförs kontinuerligt och inte endast om tillfälliga kontakter. Utredningen konstaterar att gränsdragningsproblem sannolikt uppstår och att det bör ankomma på Socialstyrelsen att vid behov utfärda rekommendationer för kontrollverksamheten.
Utdrag skall få begäras endast beträffande den som man avser att erbjuda arbete under förutsättning att registerutdraget inte innehåller anteckningar som diskvalificerar honom eller henne för uppgiften.
Vilka register kontrollen skall omfatta
Utredningen diskuterar om den obligatoriska kontrollen, såsom gäller inom skolområdet och barnomsorgen, skall omfatta endast belastningsregistret eller såväl belastnings- som misstankeregistret.
Även här rör det sig om avvägning mellan den enskildes rätt till integritet och barnets behov av skydd. Eftersom misstankeregistret innehåller uppgifter om gärningar som inte har prövats i domstol innebär det en längre gående kränkning av den enskildes integritet om kontrollskyldigheten omfattar även misstankeregistret. Den
rätt som arbetsgivare har att få utdrag ur detta register är begränsad till anteckningar om misstanke som har lett till åtal. Risken att ett åtal leder till fällande dom är uppenbar och det måste anses olämpligt att vid ett HVB som tar emot barn eller unga anlita en person som står under åtal för en gärning som om han eller hon blir fälld skulle vara diskvalificerande för arbetsuppgiften.
Utredningen har därför stannat för att föreslå att den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta även misstankeregistret beträffande brott som lett till åtal.
Vilka brott registerkontrollen skall omfatta
Av bl.a. integritetsskäl har utgångspunkten varit att den obligatoriska registerkontrollen endast skall omfatta brott som kan tänkas vara av betydelse för den arbetssökandes lämplighet för arbete med barn och ungdomar. I de flesta fall är det inte relevant att inhämta upplysningar om mindre allvarliga brott som trafikförseelser eller snatteri. Om så skulle vara fallet kan arbetsgivaren använda sig av sin möjlighet att få ut uppgifter med stöd av de vanliga registerlagarna.
Att den obligatoriska kontrollen skall omfatta alla sexualbrott samt barnpornografibrott finner utredningen vara en självklarhet. Likaså att den skall avse de allvarliga våldsbrott- mord, dråp, grov misshandel, grovt rån och människorov- som omfattas av den registerkontrollag som gäller för skolverksamhet och barnomsorg. När det gäller HVB, som ofta handhar barn som varit utsatta för våld, eller själva gjort sig skyldiga till våldshandlingar, är det emellertid särskilt viktigt att det till verksamheterna inte knyts någon person som kan misstänkas vara våldsbenägen. Även misshandel och rån som inte betecknats som grovt brott bör därför omfattas av kontrollen.
Med tanke på att narkotikamissbruk är tämligen vanligt bland ungdomar med sociala problem kan det också vara olämpligt att den som dömts för narkotikabrott vårdar sådana ungdomar. Även narkotikabrott och grovt narkotikabrott skall därför enligt förslaget omfattas av den obligatoriska kontrollen.
Registerutdrag skall inte få vara äldre än sex månader.
Formerna för inhämtande av registerutdrag
Den obligatoriska registerkontrollen vid HVB som tar emot barn eller unga skall enligt förslaget, efter mönster av vad som gäller inom skolväsendet och barnomsorgen, ske på så sätt att den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande själv skall införskaffa utdrag ur registren. Begäran om utdrag skall göras på särskild blankett och utdraget innehålla upplysningar om de brott som enligt vad ovan sagts skall omfattas av kontrollen.
Konsekvenser för den arbetssökande
I detta hänseende föreslår utredningen att den som inte uppvisar registerutdrag inte skall kunna få anställning, uppdrag eller liknande. Något förbud mot att anställa den som har en anteckning i något av utdragen har inte uppställts. Utredningen framhåller emellertid att stor försiktighet måste iakttas om utdraget innehåller anteckning om något av de brott som omfattas av kontrollen, i synnerhet när det gäller sexualbrott och barnpornografibrott.
Tillsyn över registerkontrollen
Tillsynen över att registerkontrollen sker skall omfattas av den allmänna tillsynsskyldighet som åvilar länsstyrelser, socialnämnder och Statens institutionsstyrelse. Om man vid ett enskilt bedrivet HVB underlåter att utföra registerkontroll och om underlåtenheten upprepas efter påpekande skall tillståndet till verksamheten återkallas.
Den lagtekniska utformningen
Bestämmelser om obligatorisk registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga tas upp i en särskild lag, i vilken stadgas att den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid ett sådant hem skall uppvisa utdrag ur belastnings- och misstankeregistren. I lagarna angående dessa register tas in bestämmelser om rätt för enskild som söker arbete vid HVB som tar emot barn eller unga att få ett registerutdrag med begränsat innehåll. I förordningarna till lagarna anges vad registren skall
innehålla. Några ändringar i övrigt föreslås inte i lagarna om belastnings- respektive misstankeregister eller i förordningarna till dessa.
I socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd att bedriva enskilt HVB vid underlåtenhet att göra registerkontroll.
Kostnader m.m.
Utredningens förslag beräknas inte medföra några kostnader av betydelse för vare sig enskilda eller det allmänna.
Inte heller i övrigt bör förslaget medföra några sådana konsekvenser som skall beaktas enligt kommittéförordningen (1998:1474).
Författningsförslag
1. Förslag till lag (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Den som erbjuds en anställning vid ett sådant hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och som tar emot barn eller unga skall till den som erbjuder anställningen lämna utdrag ur de register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Detsamma skall gälla den som, utan att det innebär anställning, erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid sådant hem under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten. Utdraget skall vara högst sex månader gammalt. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om innehållet i sådant utdrag.
Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anlitas för arbetsuppgifter som sägs i första stycket.
2 § Trots bestämmelsen i 1 § får den som inom sex månader erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare eller en förnyad möjlighet att på annat sätt delta i verksamheten anställas, anlitas eller erbjudas arbete utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag enligt 1 § första stycket.
3 § På begäran av den som lämnat ett registerutdrag skall det återlämnas i original.
4 § Bestämmelser om återkallande av tillstånd som avses i 7 kap. 1 § 1 socialtjänstlagen (2001:453) på grund av underlåtenhet att företa registerkontroll enligt 1 § finns i 13 kap. 7 § socialtjänstlagen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1998:620) om belastningsregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §
1
En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Sådana uppgifter skall på begäran lämnas ut utan avgift en gång per kalenderår.
En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där, har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar. Detsamma gäller när en enskild behöver ett registerutdrag om sig själv enligt bestämmelser i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg eller lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.
En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där, har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar. Detsamma gäller när en enskild behöver ett registerutdrag om sig själv enligt bestämmelser i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga eller lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.
En begäran om uppgifter ur registret skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande själv.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
1
Senaste lydelse 2005:410.
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:621) om misstankeregister
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1998:621) om misstankeregister skall införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 a §
En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv enligt bestämmelser i lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar.
En begäran om uppgifter ur registret skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande själv.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 22 § i förordningen (1999:1134) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §
2
Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket första meningen lagen (1998:620) om belastningsregister skall endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där
1. någon annan påföljd än böter har dömts ut,
2. dagsböter har dömts ut för brott mot 3 kap. 5 §, 4 kap. 4 och 5 §§, 8, 9 och 14 kap. samt 17 kap.1, 2 och 4 §§brottsbalken eller
3. böter har dömts ut för brott som avses i 6 kap.8 och 10 §§ samt 16 kap. 11 §brottsbalken, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, vapenlagen (1996:67), vapenförordningen (1996:70) och äldre vapenlagstiftning.
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket 2 och 3, skall också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket andra meningen lagen (1998:620) om belastningsregister som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i lagen (2000:873
)
om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg skall endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för brott mot 3 kap.1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a §brottsbalken. Om påföljden även avser något annat brott,
Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket andra meningen lagen (1998:620) om belastningsregister som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i lagen (2000:873
)
om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg skall endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för brott mot 3 kap.1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a §brottsbalken. Begär den enskilde ett registerutdrag med hänvisning till
2
Senaste lydelse 2005:412.
skall också uppgifter om det brottet lämnas ut.
bestämmelser i lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga skall registerutdraget endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för brott mot 3 kap.1, 2, 5 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap.5 och 6 §§ och 16 kap. 10 a §brottsbalken samt 1 och 3 §§narkotikastrafflagen (1968:64). Om påföljden även avser något annat brott än de som enligt vad som sägs i detta stycke skall lämnas ut i registerutdraget, skall också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007.
5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister
Härigenom föreskrivs att 8 och 9 §§ i förordningen (1999:1135) om misstankeregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts skall på begäran lämnas ut om det begärs av
1. ett sådant larminstallationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer samt
2. en enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som den enskilde avser att anställa eller anlita som uppdragstagare.
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts skall på begäran lämnas ut om det begärs av
1. ett sådant larminstallationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer,
2. en enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som den enskilde avser att anställa eller anlita som uppdragstagare samt
3. en enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv med hänvisning till bestämmelser i lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. Ett sådant utdrag skall endast innehålla uppgifter om misstanke om brott mot 3 kap. 1, 2, 5 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 5 och 6 §§ och
16 kap. 10 a § brottsbalken samt 1 och 3 §§narkotikastrafflagen (1968:64).
9 §
Avgift skall tas ut för att lämna ut uppgifter till enskilda enligt 8 §.
Avgift skall tas ut för att lämna ut uppgifter till enskilda enligt 8 § 1–2.
För avgiftens storlek m.m. gäller bestämmelserna i 20–24 §§avgiftsförordningen (1992:191), varvid avgiftsklass A tillämpas.
Denna förordning träder i kraft 1 januari 2007.
6. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs att det i 13 kap. socialtjänstlagen (2001:453) skall införas en ny bestämmelse, 7 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 kap.
7 §
Ett tillstånd enligt 7 kap. 1 § 1 att bedriva verksamhet i form av hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga skall återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga och underlåtenheten upprepas trots påpekande för huvudmannen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
1. Utredningens uppdrag och arbete
1.1. Utredningens uppdrag
Utredningen har enligt sina direktiv haft att överväga om det finns behov av att införa bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av den som man avser att anställa vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn eller unga, och som drivs i enskild eller offentlig regi samt sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Kontrollen skulle bestå i att personer som erbjuds anställning vid ett sådant HVB visar upp ett utdrag ur Rikspolisstyrelsens (RPS) belastningsregister och/eller misstankeregister.
Statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom vård av barn och ungdom har i dag långtgående möjligheter att inhämta uppgifter ur de av RPS förda belastnings- och misstankeregistren i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare i ärenden om t.ex. barns boende och åtgärder enligt LVU. Motsvarande möjligheter finns även för enskilt bedrivna HVB. Det finns dock ingen skyldighet för den som avser att anställa personal vid någon av de olika formerna av boende som tar emot barn eller unga att genomföra en sådan registerkontroll. Utredningen har ålagts att undersöka i vilken utsträckning registerkontroll görs i dag.
Frågan om obligatorisk registerkontroll skall enligt direktiven bedömas utifrån en avvägning mellan å ena sidan skyddet av barn mot övergrepp och å andra sidan skyddet av den personliga integriteten hos dem som söker en anställning.
Om utredningen skulle finna att det finns behov av en sådan registerkontroll har i uppdraget även ingått att föreslå vilka personalkategorier som skall omfattas, hur kontrollen skall gå till, vilka brott som kontrollen skall avse samt författningsreglering. Vidare skall utredningen i så fall också överväga om de nuvarande
möjligheterna att få ut registerutdrag skall inskränkas eller avskaffas.
Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1.
1.2. Utredningsarbetet
Utredningen inledde sitt arbete i november 2004. Den särskilda utredaren, experterna och sekreteraren har haft sex sammanträden.
Utredningen har genomfört två enkätundersökningar. Den ena enkäten tillställdes samtliga länsstyrelser och den andra kommunala och enskilda HVB. Frågeformulären och sammanställningar av svaren bifogas som bilaga 2–3. Med hjälp av utredningens expert från Statens institutionsstyrelse (SiS) har även en kartläggning av de särskilda ungdomshemmens hantering av registerkontrollen ägt rum, se bilaga 4. Vad som framkommit i undersökningarna beskrivs främst i avsnitt 8.
Den särskilda utredaren och sekreteraren samt de experter som haft möjlighet har den 17 mars 2005 gjort studiebesök på Bärby ungdomshem, som är en SiS-institution belägen utanför Uppsala, och den 28 april 2005 på Vreta gård, Roslagens elevhem i Täby, en enskilt bedriven verksamhet som företrädesvis handhar barn med svåra uppväxtförhållanden.
Samråd med RPS, Socialstyrelsen och SiS har skett genom experternas medverkan i utredningen.
Den särskilda utredaren har under utredningsarbetet haft kontakter med tjänstemän hos Barnombudsmannen, det narkotikapolitiska samordningsprojektet Mobilisering mot narkotika (dir. 2002:6), Statens skolverk, Brottsförebyggande rådet (BRÅ), den sociala barn- och ungdomsvårdskommittén (dir. 2003:76) och Utbildningsdepartementet.
Sekreteraren har haft kontakt med tjänstemän vid departement i Danmark, Finland och Norge beträffande lagstiftningen på det aktuella området i dessa länder samt med sekreteraren i Integritetsskyddskommittén (dir. 2004:51).
2. Polisens register m.m.
2.1. Inledning
Utredningen har i uppdrag att överväga om det finns behov av att införa bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av den som man avser att anställa vid ett hem för vård eller boende, HVB, som tar emot barn eller unga.
Begreppet hem för vård eller boende – HVB – omfattar alla hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Även sådana statliga hem som enligt 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, har inrättats för vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn är definitionsmässigt HVB. I dagligt tal brukar man dock med HVB avse enbart sådana hem som drivs i kommunal eller privat regi. De statliga institutioner som har inrättats för vård som sägs i 12 § LVU brukar i stället benämnas särskilda ungdomshem, i dagligt tal även § 12-hem. När utredningen använder begreppet HVB utan att specificera det närmare avses dock såväl kommunala och privata HVB som de särskilda ungdomshemmen. För organisationen m.m. av hemmen redogörs i avsnitt 6.2.
Den lämplighetsprövning av personal vid HVB som enligt direktiven skall övervägas är begränsad till den kontroll som kan göras genom inhämtande av uppgifter ur Rikspolisstyrelsens (RPS) belastnings- och misstankeregister. Mot bakgrund härav följer en redogörelse för bl.a. ändamålet med, innehållet i och möjligheterna att ta del av informationen i aktuella register hos polisen.
2.2. Belastningsregistret
Ändamål och innehåll
Med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister för RPS ett belastningsregister. Ändamålet med registret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos bl.a. polis-, skatte- och tullmyndigheter för att förebygga, upptäcka och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande och hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd. Uppgifter i registret får också användas för att ge information till polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i författning. Registret får också användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet (2 § lagen om belastningsregister).
Belastningsregistret innehåller uppgifter om den som har ålagts påföljd för brott, förklarats fri från påföljd på grund av allvarlig psykisk störning, erhållit åtalsunderlåtelse eller meddelats besöksförbud (3 §). Under vissa förutsättningar antecknas också utländska domar och beslut. I förordningen (1999:1134) om belastningsregister anges närmare vilka uppgifter beträffande den registrerade som skall tas in. Förutom identitetsuppgifter och uppgifter om den dom, det beslut eller föreläggande som föranlett registreringen, antecknas personutredning och uppgifter som rör verkställigheten.
Utlämnande av uppgifter ur registret till myndigheter
Utlämnade av uppgifter ur registret regleras av åtskilliga bestämmelser. För verksamhet som avser förande av eller uttag ur registret gäller enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) s.k. absolut sekretess. Utlämnande ur registret får ske endast under de förutsättningar som anges i lagen om belastningsregister eller säkerhetsskyddslagen (1996:627) samt i förordningar som har stöd i dessa lagar.
Beträffande myndigheter finns huvudregeln i 6 § lagen om belastningsregister. Förutom till Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern (JK), Datainspektionen (DI) samt domstolar, polis-, skatte-, tull- eller åklagarmyndighet i verksamhet som anges
närmare i lagen, skall utlämnande ske till myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Mera detaljerade föreskrifter finns i förordningen, 10–19 §§. Av dessa framgår också att de uppgifter som lämnats ut i vissa fall skall begränsas till vissa brott eller brottstyper. Av särskilt intresse i detta sammanhang är 11 § punkten 5 som säger att statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk vård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare har rätt att begära in uppgift i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare. Enligt punkten 8 ges vidare rätt för socialnämnd att begära utdrag i ärenden om adoption, vårdnad av barn, barns boende, medgivande att ta emot barn m.m., samt åtgärder enligt LVU och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
Som en allmän regel gäller enligt 7 § lagen om belastningsregister att myndigheten i varje särskilt fall noga skall pröva behovet av information och att en begäran om att ta del av uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den berörde (den s.k. behovs- och proportionalitetsprincipen).
Utlämnande av uppgifter ur registret till den registrerade
Den registrerade har alltid rätt att få ut uppgifter som finns registrerade om honom eller henne (9 § i lagen). Detta överensstämmer med Europarådets rekommendation om användning av personuppgifter inom polissektorn (N0. R (87) 15), Europolkonventionen (§ 19) samt dataskyddsdirektivet (artikel 12)
1
. I prop. 1997/98:97 om polisens register pekade man på att det fanns en risk för att denna rätt kunde komma att utnyttjas av t.ex. arbetsgivare och hyresvärdar för att kräva arbets- och bostadssökande på straffrihetsbevis.
2
Frågan hade uppmärksammats redan i
det tidigare lagstiftningsärende (prop. 1987/88:122) varigenom den enskilde tillerkändes rätt att ta del av samtliga uppgifter om sig själv i det dåvarande kriminalregistret. Denna rätt hade tidigare varit begränsad till vissa situationer. I de diskussioner som föregick
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995.
2
lagstiftningen hade man varit inne på frågan om strafflöshetsintyg. Departementschefen ansåg emellertid att risken för missbruk inte var så påtaglig att det fanns anledning att vidta särskilda lagstiftningsåtgärder för att förhindra sådant missbruk. Han förklarade vidare att han avsåg att följa utvecklingen och vid tecken på missbruk av utdragen ta upp frågan på nytt. I prop. 1997/98:97 sades att ingenting framkommit som tydde på att missbruk hade förekommit i någon större omfattning.
Det finns situationer där den enskilde på grund av stadganden i svensk eller utländsk rätt behöver ett registerutdrag för att kunna ta tillvara sin rätt. Eftersom registret innehåller uppgifter, t.ex. om bötespåföljder, som inte alltid är nödvändiga med hänsyn till det ändamål för vilket utdraget skall användas av den enskilde har regeringen enligt 9 § i lagen om belastningsregister bemyndigande att föreskriva att registerutdrag för vissa fall får begränsas till sitt innehåll.
RPS har i en skrivelse från oktober 2004 till regeringen (Justitiedepartementet) begärt en översyn av reglerna för utlämnande av registerutdra g.
3
Enligt vad RPS anför i skrivelsen utnyttjas
möjligheten för enskild att ta del av samtliga uppgifter om sig själv ur bl.a. belastningsregistret i allt större utsträckning av arbetsgivare. Dessa kräver nämligen utan uttryckligt stöd i lag att arbetssökande skall förete sådana utdrag. RPS menar att detta förfarande fått en sådan omfattning att skyddet för den personliga integriteten urholkas.
Utlämnande till annan enskild än den registrerade
I vissa fall får registerutdrag också utlämnas till annan enskild än den registrerade. Enligt 10 § i lagen får detta ske om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott. Utlämnande får ske i den utsträckning som regeringen föreskriver det för vissa typer av fall. Samma gäller om en enskild styrker att hans eller hennes rätt är beroende av uppgifter ur registret och regeringen medger att dessa får lämnas ut. Enligt 21 § första stycket punkten 2 i förordningen får enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller
3
Rikspolisstyrelsen, Rättssekretariatet, diarienr RÄS-442-3960/04.
vård av barn och ungdom inhämta registerutdrag i fråga om den som man avser att anställa eller anlita som uppdragstagare. Sådana utdrag får innehålla uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter.
Sekretess
Enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) gäller som tidigare nämnts s.k. absolut sekretess för förandet av och uttag ur registret. I paragrafens sista stycke anges att föreskrifterna i 14 kap. sekretesslagen, som handlar om begränsningar i sekretessen, inte gäller i fråga om sekretess enligt paragrafen. Det innebär bl.a. att en enskild inte kan få ut uppgifter om sig själv med stöd av 14 kap. 4 § sekretesslagen. Den enskildes rätt att få ta del av uppgifter i belastningsregistret regleras i stället, som redogjorts för ovan, genom den särskilda bestämmelsen i 9 § första stycket lagen om belastningsregister. Om en uppgift i registret lämnas ut till annan myndighet gäller sekretessen för uppgiften hos den mottagande myndigheten bara i den mån detta följer av 13 kap. sekretesslagen.
För enskild verksamhet gäller enligt 19 § lagen om belastningsregister tystnadsplikt av innebörd att den som med stöd av lagen har fått del av uppgifter om annans personliga förhållanden inte får obehörigen röja dessa.
Gallring av uppgifter ur registret
Bestämmelser om gallring återfinns i 16–18 §§ i lagen. Uppgifter i belastningsregistret skall gallras när förutsättningarna för registrering inte längre föreligger, t.ex. om den registrerade frikänns efter överklagande eller ordningsbot undanröjs. Vid frikännande dom skall uppgift om domen genast tas bort. Uppgifter ur belastningsregistret skall vidare gallras när viss tid förflutit. Denna tid är normalt tio år från domen eller beslutet. Uppgifter om fängelse eller förvandlingsstraff för böter gallras dock tio år efter frigivningen, uppgifter om överlämnande till rättspsykiatrisk vård tio år efter utskrivningen och om sluten ungdomsvård tio år efter verkställandet. Uppgifter om böter gallras fem år efter domen eller beslutet.
2.3. Misstankeregistret
Ändamålet med och innehållet i registret
RPS för även ett misstankeregister med stöd av lagen (1998:621) om misstankeregister. Avsikten med registret är enligt prop. 1997/98:97 att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndighet för att samordna förundersökningar mot en misstänkt person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott samt hos åklagarmyndigheten för beslut om förundersökning och åtal. Vidare får det användas av andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning samt, i den utsträckning regeringen föreskriver, för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet. Detta fastslås i 2 § lagen om misstankeregister.
Enligt 3 § i lagen skall registret innehålla uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott mot brottsbalken eller något annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet. Detsamma gäller om brottet har begåtts utomlands under förutsättning att frågan om lagföring skall avgöras i Sverige. Vidare skall registret innehålla uppgifter om den mot vilken det har inletts talan om förvandling av böter och om den som har begärts utlämnad för brott. En ytterligare förutsättning är att den det gäller har fyllt 15 år. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att registreringen skall begränsas på visst sätt. I förordningen (1999:1135) om misstankeregister anges närmare vad som skall antecknas i registret när förutsättningarna för registrering är uppfyllda. Det handlar om uppgifter som gör att den misstänkte och ärendet kan identifieras samt om de brott som misstanken avser.
Utlämnande av uppgifter ur registret till myndigheter
Beträffande myndighets rätt att få ut uppgifter ur registret sägs i 5 § första stycket punkt 1 lagen om misstankeregister att uppgift skall lämnas ut till polis-, skatte-, tull- eller åklagarmyndighet eller allmän domstol för ändamål som anges i 2 §. Vidare skall uppgift kunna lämnas ut till myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det (5 § första stycket punkt 2). I
paragrafen ges också en hänvisning till innehållet i 14 kap. sekretesslagen.
I likhet med vad som gäller för belastningsregistret skall myndigheten i varje särskilt fall noga pröva behovet av information innan utlämnandet sker.
I förordningen finns i 3 § en uppräkning av de myndigheter som har rätt att få ut fullständiga uppgifter och i vilka ärenden detta får ske, samt i 4 § en uppräkning av de myndigheter som har rätt att få utdrag beträffande brottsmisstanke som har lett till åtal. I detta sammanhang är det främst av intresse vad som sägs i 4 § punkten 7, nämligen att uppgift skall lämnas ut om det begärs av en statlig eller kommunal myndighet, som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare.
Utlämnande av uppgifter ur registret till enskilda
Lagen om misstankeregister, som i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204), PUL, innehåller vissa särbestämmelser som ansetts vara nödvändiga för hanteringen av registret, reglerar inte utlämnandet av uppgifter ur registret efter ansökan av den registrerade. I sådana situationer är det i stället bestämmelserna i 26 § PUL som skall tillämpas. Enligt denna paragraf har var och en som ansöker om det rätt att få besked om huruvida personuppgifter som rör den sökande behandlas eller inte och, om uppgifter om honom eller henne behandlas, vilka dessa uppgifter är. Enligt 27 § PUL gäller emellertid inte bestämmelserna i 26 §, om det är särskilt föreskrivet i en lag eller någon annan författning att uppgifterna inte får lämnas ut.
Annan enskild har enligt 8 § lagen om misstankeregister rätt att få ut uppgift om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott. Enligt 8 § punkten 2 i förordningen har den som beslutar om anställning av personal inom vissa vårdområden, bl.a. vård av barn och ungdom, rätt att få uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts i fråga om den som man avser att anställa eller anlita som uppdragstagare.
Sekretess
För uppgifter i misstankeregistret gäller, till skillnad mot vad som är fallet beträffande uttag ur belastningsregistret, inte absolut sekretess utan sekretess med s.k. omvänt skaderekvisit. Av 9 kap. 17 § sekretesslagen följer att uppgifterna kan lämnas ut om det står klart att det kan ske utan skada eller men för den enskilde eller någon honom närstående. Reglerna i 14 kap. sekretesslagen om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll blir också tillämpliga. Av detta kapitel framgår bl.a. att sekretess inte gäller i förhållande till den enskilde själv om inte annat sägs i lagen (i vissa fall kan t.ex. utlämnande av uppgifter till den misstänkte inte ske av utredningsskäl). Kapitlet innehåller också bestämmelser om att sekretess i vissa fall inte hindrar utlämnande till myndighet. Bestämmelser om i vilka fall utlämnande får ske utan sekretessprövning finns i lagen om misstankeregister.
För enskild verksamhet gäller motsvarande regler om tystnadsplikt som beträffande belastningsregistret (14 § lagen om misstankeregister).
Gallring av uppgifter ur registret
Uppgifter i misstankeregistret skall gallras om en förundersökning har avslutats utan att åtal har väckts med anledning av misstanken, om åtal har lagts ned eller om dom eller beslut har vunnit laga kraft.
2.4. Rikspolisstyrelsens hantering vid utlämnande av registerutdrag
Det finns två olika blanketter för enskilds begäran om registerutdrag rörande sig själv, en för uttag enligt 9 § lagen om belastningsregister och en för uttag enligt 26 § PUL. Sådana uppgifter lämnas på begäran ut utan avgift en gång per kalenderår. Begäran skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande.
För att motverka att registerutdragen används som s.k. straffrihetsbevis har RPS utformat utdragen på följande sätt. Om det finns uppgifter om sökanden i registren, fogas registerutdraget till ett missiv. Om det inte finns några uppgifter om sökanden i registren, skickas endast missivet ut. Antalet sidor som skickas ut till sökanden anges inte på missivet. Om sökanden begär uppgifter
från misstankeregistret och det finns uppgifter om denne i registret, kontaktas åklagare eller förundersökningsledare för att få underlag till en bedömning av om uppgifterna kan lämnas ut till sökanden eller om uppgifterna omfattas av sekretess. I de fall åklagare eller förundersökningsledare anser att uppgifterna inte bör lämnas ut, prövas sekretessfrågan hos rättssekretariatet vid RPS.
På enskilds begäran om uppgifter om sig själv i polisens register, dvs. enligt 9 § lagen om belastningsregister, 26 § PUL eller 10 § datalagen, hanterade RPS 38 620 utdrag år 2002, 40 686 utdrag år 2003 och 52 108 utdrag år 2004.
RPS har ingen kännedom om anledningen till att den registrerade har begärt utdrag med uppgifter om sig själv. I den under avsnitt 2.2 nämnda skrivelsen till regeringen i oktober 2004 har RPS dock uppskattat att ca 75 procent av dem som begär registerutdrag är arbetssökande. En del företag har enligt RPS till och med tagit fram egna blanketter för detta ändamål. Vidare uppges i skrivelsen att man har erfarit att den tilltänkte arbetsgivaren i vissa fall kräver att den arbetssökande skall öppna försändelsen från RPS i arbetsgivarens närvaro, i syfte att förhindra att den arbetssökande tar bort sidor med belastningsuppgifter.
2.5. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd beträffande registerutdrag
Av redogörelsen ovan framgår att lagstiftningen möjliggör för den som skall anställa personal eller anlita en uppdragstagare vid ett HVB för barn eller unga att få ut uppgifter från såväl belastningsregistret som misstankeregistret beträffande den för anställningen eller uppdraget tilltänkta personen. Detta gäller oavsett om hemmet drivs i offentlig eller enskild regi.
Socialstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd om HVB som drivs i kommunal eller enskild regi (SOSFS 2003:20). I fråga om anställning eller vid anlitande av en uppdragstagare vid ett sådant HVB som tar emot barn och unga rekommenderar styrelsen att den som har befogenhet att besluta om anställning av sådan personal skall begära in uppgifter från både belastningsregistret och misstankeregistret. Enligt rekommendationerna bör registerkontrollen dock göras först sedan samtycke har inhämtats från den som är tilltänkt för anställningen eller uppdraget. (SOSFS 2 kap. 2 §)
2.6. Länsstyrelsernas riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen
I oktober 2001 antog länsstyrelsernas socialdirektörer riktlinjer för tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Sådant tillstånd krävs bl.a. för den som yrkesmässigt vill bedriva verksamhet i form av HVB som tar emot barn eller unga.
Av riktlinjerna följer att länsstyrelsens tillståndsprövning skall innefatta en vandelsprövning av såväl huvudmannen för verksamheten som dess föreståndare och biträdande föreståndare. Därvid skall kontroll göras i belastnings- och misstankeregistret samt hos kronofogdemyndigheten. Eventuella anmärkningar i registren skall enligt riktlinjerna bedömas utifrån typ och grad av anmärkning samt vilken tid som förflutit sedan anmärkningen uppstod i förhållande till den verksamhet som ansökan om tillstånd gäller.
Enligt SoL behövs inte tillstånd för sådan verksamhet som enligt s.k. entreprenadavtal med kommunen skall utföras av en enskild (7 kap. 1 § tredje stycket).
2.7. Statens institutionsstyrelses riktlinjer för personalrekrytering
Statens institutionsstyrelse, SiS, har år 2000 utfärdat riktlinjer för rekryteringspolicy vid de institutioner som administreras av SiS, dvs. de särskilda ungdomshemmen och s.k. LVM-hem enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
Enligt riktlinjerna har SiS som policy att personer med kriminell belastning inte ska anställas utan att det finns goda argument för detta. Den arbetssökande skall alltid tillfrågas om han eller hon är dömd för något brott och i så fall vilket eller vilka brott. Svaren från den arbetssökande skall antecknas och, om personen i fråga anställs, anteckningen sparas i den anställdes personalakt. Om den arbetssökande har gjort sig skyldig till brott bör, enligt rekommendationerna, institutionen före ett eventuellt anställningsbeslut skaffa in kopia av aktuella domar samt kopia av det kriminalregisterutdrag som finns i akten hos den domstol som dömt i målet. Vidare skall den anställde kunna visa upp en kronologisk meritförteckning och om det finns luckor i denna skall omständigheterna undersökas närmare.
Därutöver innebär riktlinjerna att utdrag ur polisens register skall begäras i de fall det finns lagliga förutsättningar att göra det. Det är institutionschefen som har rätt att begära utdrag och som har att bedöma om tillfredsställande utredning om den sökandes lämplighet kan fås på annat sätt. Den sökande bör underrättas innan en begäran om utdrag ur polisens register görs. Registerutdragen skall, om anställning kommer till stånd, enligt rekommendationerna sparas i den anställdes personalakt.
3. Registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
3.1. Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
Bakgrund
I prop. 1997/98:97 om polisens register hade förutskickats att bestämmelser skulle kunna komma att införas om möjlighet eller skyldighet för arbetsgivare att begära belastningsuppgifter eller uppgifter om brottsmisstanke för den som kom i fråga för anställning inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.
1
En sådan lag tillkom också efter förslag av den s.k. Lämplighetsprövningsutredningen.
2
Lagen (2000:873) om registerkontroll av
personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, i det följande kallad registerkontrollagen, trädde i kraft den 1 januari 2001. Anledningen var främst att det hade förekommit att barn inom de nämnda verksamheterna utsatts för sexuella övergrepp av personal. I vilken utsträckning detta hade skett fanns det inga uppgifter om. Det framhölls att det troligen förekommit i endast begränsad omfattning med att det, då det inträffade, fick mycket allvarliga konsekvenser för det enskilda barnet. Vid en avvägning mellan å ena sidan intresset av att minska riskerna för övergrepp på barn och å andra sidan intresset av att värna om den personliga integriteten gjorde man därför den bedömningen att skälen för en kontroll vägde så tungt att man måste acceptera att skyddet för den personliga integriteten fick stå tillbaka. Man åberopade till stöd för sitt ställningstagande Sveriges åtaganden enligt den s.k. barnkonventionen, dvs. FN:s konvention om barnets rättigheter.
1
2
Betänkandet Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg (SOU 1998:69), prop. 1999/2000:123.
En registerkontroll som omfattade sexualbrott, grövre våldsbrott och vissa andra brott, skulle, ansåg man, sannolikt avhålla personer som dömts för sådana brott att söka anställning inom de aktuella verksamheterna samt där bidra till ökad medvetenhet om dessa brott och hur allvarligt myndigheterna ser på sådana händelser. Man betonade emellertid att en registerkontroll endast var en del av den lämplighetsprövning som skall förhindra att personer som kan komma att begå övergrepp anställs inom barnomsorgen och skolverksamheten och att kontrollen bör ses om ett komplement till anställningsförfarandet i övrigt och vara det sista momentet i ett sådant.
Remissinstanserna var övervägande positiva till införandet av den föreslagna registerkontrollen. Några instanser, bland dem RPS, Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och Kriminalvårdsstyrelsen (KVS) var emellertid negativa eller tveksamma till värdet av en sådan. Andra – t.ex. Justitieombudsmannen (JO) och Barnombudsmannen (BO) – ansåg att kontrollen borde omfatta flera verksamheter.
Personer och verksamheter som omfattas av registerkontrollen
Enligt 1 § i registerkontrollagen skall den som erbjuds anställning inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som anordnas av det allmänna, eller inom förskoleklass, grundskolan, den obligatoriska särskolan, specialskolan, sameskolan eller riksinternatskolan för grundskoleutbildning med kommun som huvudman lämna ett registerutdrag till den som erbjuder anställning. Detsamma gäller enligt 2 § den som erbjuds anställning av enskild fysisk eller juridisk person som bedriver verksamhet enligt vissa bestämmelser i skollagen (1985:1100), nämligen skola eller fritidshem, förskoleklass samt friskola som meddelar kunskaper motsvarande grundskola, särskola respektive specialskola eller internationell skola eller den som har ingått avtal med kommunen om förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg eller förskoleklass. Gymnasielärare eller andra som söker arbete inom gymnasieskolan omfattas emellertid inte av den obligatoriska kontrollen. Departementschefen ansåg, till skillnad från Lämplighetsprövningsutredningen, att skyddsbehovet beträffande gymnasieungdomar inte var lika starkt som när det gäller mindre barn.
Kontrollen omfattar all personal inom de angivna verksamheterna, eftersom man ansåg att alla som arbetar i verksamheterna någon gång kan komma i kontakt med barn och ungdomar. Bestämmelserna gäller således både de som har direkt kontakt med barn och ungdomar, t.ex. lärare och rektorer, och andra personalkategorier såsom administrativ personal, skolvaktmästare och kökspersonal. Kontrollen får ske först i samband med att den sökande erbjuds anställning. Övriga sökande får alltså inte kontrolleras. Som framgår av lagen görs inte någon skillnad mellan offentligt bedriven verksamhet eller privat sådan.
Enligt bestämmelser i skollagen omfattar statens tillsyn över fristående skolor och förskoleklasser även att registerkontroll utförs. Däremot finns det inte – såsom Lämplighetsprövningsutredningen hade föreslagit – något krav på registerkontroll av företrädare för huvudmän eller fysiska personer som begär tillstånd respektive godkännande för att driva enskild verksamhet. Kontrollen av den som bedriver fristående skola eller privat förskola ansågs vara tillräckligt tillgodosedd genom den lämplighetsprövning som enligt skollagen föregår tillståndsgivningen och som bl.a. innefattar s.k. vandelsprövning.
Lagen om registerkontroll gäller endast den som skall nyanställas och alltså inte de som redan är anställda eller redan har uppdrag i verksamheter som täcks av lagen. Lagen gäller heller inte den som inom ett år erbjuds återanställning hos samma arbetsgivare.
Det bör framhållas att det inom skolområdet och barnomsorgen – till skillnad från vad som gäller i vårdsituationer – inte i lagarna om belastnings- och misstankeregister finns någon regel som ger arbetsgivare rätt att själv inhämta registerutdrag.
Utdragets innehåll, formerna för dess inhämtande m.m.
Enligt 1 § registerkontrollagen skall regeringen meddela föreskrifter om registerutdragets innehåll. I 22 § tredje stycket förordningen om belastningsregister stadgas att ett sådant utdrag skall innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafföreläggande som avser vissa i brottsbalken (BrB) upptagna brott, nämligen mord, dråp, grov misshandel, människorov, samtliga brott som återfinns i 6 kap. BrB, dvs. sexualbrott, samt grovt rån och barnpornografibrott.
Kontrollen är begränsad till uppgifter i belastningsregistret och omfattar således inte uppgifter i misstankeregistret. Anledningen till denna begränsning är enligt propositionen att ett system med registerkontroll måste utformas så att integritetsintrånget blir så begränsat som möjligt och att en arbetsgivare inte bör få del av uppgifter som inte innebär ett slutligt ställningstagande till om ett brott begåtts eller inte. Det framhålls också att det rör sig om allvarliga brott som ofta medför häktning av den misstänkte. Man bedömde att risken för att någon skulle erbjudas anställning efter ett ingående och seriöst anställningsförfarande skulle vara liten vid en tidpunkt då personen i fråga är föremål för åtal.
Utdraget skall inhämtas av den arbetssökande själv. Vid lagstiftningens beredning hade man övervägt olika tekniska möjligheter för inhämtande av registerutdrag. Den valda metoden ansågs vara den mest rimliga. Den modell som gäller för vissa andra sektorer, nämligen att utdrag inhämtas av arbetsgivaren, ansågs mindre lämplig för skolområdet och barnomsorgen, där det decentraliserade systemet innebär att det finns ett stort antal arbetsgivare och ett ännu större antal personer som efter delegation beslutar om anställning av personal.
Det utdrag som visas upp får inte vara äldre än ett år. Enligt 4 § i registerkontrollagen skall på begäran av den som lämnat registerutdraget detta återlämnas i original. Arbetsgivare skall då, enligt vad som uttalas i propositionen, behålla en kopia av utdraget. En arbetsgivare skall därigenom i efterhand kunna styrka att lagen följts och att utdraget visats upp när någon anställts.
Sekretess
Någon särskild sekretess gäller inte för de nu aktuella registerutdragen. Lämplighetsprövningsutredningen hade föreslagit att dessa skulle vara sekretesskyddade med s.k. omvänt skaderekvisit. Regeringen intog emellertid en annan ståndpunkt efter att ha beaktat synpunkter som anförts av lagrådet, bl.a. att sekretess enligt 7 kap. 11 § sekretesslagen normalt inte gäller i myndigheternas personaladministrativa verksamhet såvitt gäller anställning. Inte heller fann man skäl att införa någon tystnadsplikt för uppgifter i registerutdrag som förekommer i enskild verksamhet.
Konsekvenser
Registerkontrollagen innebär att det är förbjudet att anställa någon som tillhör de berörda personalkategorierna utan att först ha inhämtat registerutdrag.
Underlåtenhet härvidlag kan för representant för offentlig huvudman medföra ansvar för tjänstefel och anställningsbeslutet kan upphävas om det överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). I enskilt bedriven verksamhet kan konsekvensen bli att tillstånd eller godkännande för verksamheten återkallas om inte rättelse vidtas efter påpekande av kommunen eller Skolverket.
Om ett utdrag skulle innehålla anteckning om brott innebär detta inte ett förbud mot anställning av den det gäller. Det är upp till arbetsgivaren att avgöra om vederbörande ändå skall anställas. I propositionen uttalas emellertid att regeringen förutsätter att man iakttar stor försiktighet i sådana fall.
3.2. Rapport från Skolverket
På uppdrag av regeringen har Skolverket gjort en uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorgen. Rapporten publicerades i maj 2003 och bygger främst på statistik som inhämtats från olika håll samt en enkätundersökning riktad till personer som anställer personal inom de aktuella verksamheterna.
3
Skolverkets undersökning visade att lagens barnskyddande aspekter tillgodosågs relativt väl ute i verksamheterna, medan avsteg från de integritetsskyddande aspekterna förekom betydligt oftare, på så sätt att utdragen begärdes in för tidigt i anställningsprocessen. Under de två första åren lagen var i kraft, dvs. 2001– 2002, begärdes sålunda drygt 200 000 utdrag medan endast drygt 70 000 personer erbjöds anställning. Av de utlämnade registerutdragen innehöll 122 anteckningar om brott. Omkring hälften av dessa avsåg grov misshandel. – När anställningen skedde på grund av hastigt uppkomna vakanser förekom det att registerkontroll underläts.
Undersökningen visade också att det rådde osäkerhet om vilka personalkategorier som skulle omfattas av kontrollen.
3
Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola
och skolbarnsomsorg, Skolverkets rapport 2003-05-20, Dnr 01-2002:1807.
Vidare fann man att det rådde en utbredd missuppfattning rörande sekretessbestämmelserna. Mer än hälften av dem som besvarat enkäten uppgav att de inte lämnade ut registerutdragen på begäran och ibland först efter sekretessprövning. Det framgick också att somliga varken sparar original eller tar kopior.
I rapporten anmärks att ett av de viktigaste syftena med lagen var att avskräcka dömda personer från att över huvud taget söka sig till de verksamheter som lagen gäller för. Man menade att avgränsningen av vilka brott som skall omfattas av registerkontrollen tycktes vara gjord utan tillräcklig kunskap om hur väl den valda avgränsningen tar tillvara barns och ungdomars skyddsintressen. Mot den bakgrunden, sammantaget med att lagen tillämpats endast en kort tid, fann man effekten av lagstiftningen vara svårbedömd.
Skolverkets slutsatser blev att lagstiftningen behövde ses över beträffande vilka som skall omfattas av registerkontroll, att informationen behövde förbättras i de hänseenden där tillämpningen inte överensstämmer med vad som anges i förarbetena samt att kunskapsläget behövde förbättras på ett antal områden för att man skulle kunna rätt bedöma lagstiftningens effekter. I sistnämnda hänseende avses främst hur vanligt förekommande det är att barn utsätts för övergrepp inom de aktuella verksamheterna.
3.3. Översyn av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
En av regeringen utsedd särskild utredare lade i augusti 2004 fram ett förslag till viss utvidgning av registerkontrollen inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.
4
I promemorian framhålls att man i förarbetena till registerkontrollagen hade konstaterat att det generellt sett inte fanns någon personalkategori inom de aktuella verksamheterna som aldrig kom i kontakt med barn och ungdomar men att man trots denna insikt kom att begränsa lagens tillämpningsområde till den som erbjuds anställning inom verksamheterna och att övriga vuxna som vistas i dessa tillsammans med barnen utan motivering lämnandes utanför lagen.
4
Departementspromemorian Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och
skolbarnsomsorg (Ds 2004:42).
Enligt promemorian har landets kommuner och verksamheter i enskild regi organiserat sin verksamhet på olika sätt. En del anställer sin personal, andra hyr in vissa personalkategorier eller träffar avtal med entreprenadföretag, andra kommunala förvaltningar eller enskilda om utförande av en eller flera speciella tjänster. Det konstateras att de skiftande organisationsformerna, med hänsyn till hur lagen om registerkontroll är utformad, innebär att valet av organisationsform avgör om de personer som skall arbeta med barnen inom verksamheterna omfattas av lagen eller inte. Man fann att detta ur ett barnskyddsperspektiv inte var tillfredsställande. För att uppnå lagens syfte ansåg man att det borde övervägas om inte alla personer som genom huvudmannens försorg kommer att arbeta i verksamheten skall omfattas av registerkontrollen även om de via andra former än anställning erbjuds att utföra arbetsuppgifter på i huvudsak samma villkor som för en där anställd person. Man ansåg vidare att det borde övervägas om det inte fanns andra personkategorier som under längre tider befinner sin i verksamheterna som också borde omfattas av registerkontrollen.
Utredaren fann att det inte hade framkommit anledning att göra annan bedömning av skyddet av den personliga integriteten vad angår de ovan nämnda kategorierna än vad som i det tidigare lagstiftningsarbetet gjordes beträffande personal som erbjuds anställning i de berörda verksamheterna.
Utredarens överväganden utmynnade således i att registerkontrollen borde utvidgas till att omfatta även andra personkategorier än de som erbjuds anställning inom de aktuella verksamheterna. De personer som omfattas av den föreslagna utvidgningen är dels sådana som är anställda inom andra kommunala verksamheter eller i företag och som erbjuds sådana arbetsuppgifter inom de berörda verksamheterna som annars skulle utföras av någon som är anställd inom dessa, dels högskolestudenter som erbjuds att göra en del av utbildningen inom de berörda verksamheterna och dels den som via ett arbetsmarknadspolitiskt program erbjuds arbetspraktik eller annan programinsats inom dessa. Med en sådan utvidgning skulle registerkontrollen enligt promemorian komma att omfatta t.ex. anställda inom städföretag och andra entreprenörföretag, bemanningsföretag och enskilda uppdragstagare i den mån de utför samma arbetsuppgifter som anställda inom skolverksamheterna och barnomsorgen.
Däremot omfattas enligt förslaget inte förare av buss i linjetrafik som även innefattar skjuts av skolbarn, färdtjänstchaufförer, personliga assistenter (däremot s.k. elevassistenter) eller föräldrar som arbetar i s.k. föräldrakooperativ.
Promemorian har remissbehandlats men ännu inte lett till lagstiftning.
3.4. Förekomsten av anteckningar om brott i inhämtade registerutdrag
I 122 av de 200 317 utdrag som inhämtades med stöd av registerkontrollagen åren 2001–2002 förekom anteckningar om brott i 69 fall år 2001 och i 53 fall år 2002. Utdragen under 2002 med anteckningar om brott upptog sammanlagt 58 brott. Dessa gällde i mer än hälften av fallen grov misshandel (32 st.). Övriga anteckningar om brott var våldtäkt i tre fall, sexuellt utnyttjande i ett fall, sexuellt utnyttjande av underårig i två fall, sexuellt umgänge med avkomling i två fall, sexuellt ofredande i 14 fall, koppleri i ett fall och gr ovt rån i tre fall.
5
I Skolverkets rapport konstaterades att drygt 70 000 personer hade anställts inom de aktuella sektorerna under åren 2001–2002, vilket innebär ett “överuttag” av registerutdrag med nästan 300 procent.
6
Under åren 2001–2004 begärdes det ca 366 000 utdrag (111 397 år 2001, 88 920 år 2002, 81 738 år 2003 och 84 189 år 2004). Under denna period fanns det i utdrag beträffande 220 personer anteckning om brot t.
7
3.5. Rikspolisstyrelsens hantering vid utlämnande av registerutdrag
RPS tillhandahåller en särskild blankett för begäran om registerutdrag enligt registerkontrollagen. Blanketten skall undertecknas av den arbetssökande. För att underlätta att registerutdrag begärs endast i de fall där vederbörande erbjudits anställning föreslår man i
5
Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola
och skolbarnsomsorg, Skolverkets rapport 2003-05-20, Dnr 01-2002:1807, s. 20–23.
6
A.a. s. 30.
7
Uppgifter från RPS och från en artikel av Magnus Sandelin i Göteborgs-Posten den
31 januari 2005.
Skolverkets rapport att verksamheterna bör uppmanas att tillhandahålla ansökningsblanketter till de sökande. En annan möjlighet, mer vittgående än den förra, skulle enligt Skolverket vara att arbetsgivaren hade att intyga på ansökan att personen i fråga har erbjudits anställning, innan blanketten sänds till RPS.
8
Skolverket har bedömt att risken för att utdrag förfalskas eller att information sänds till fel person är liten. Som skäl härför anför man följande. Längst upp på registerutdraget står att arbetsgivaren bör kontrollera att uppgiften om personidentitet i utdraget är riktig samt att originalhandlingen är skriven på vattenstämplat säkerhetspapper och försett med RPS emblem i färgtryck. Till skillnad från registerutdragen enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister skrivs de belastande domarna in på första sidan av utdraget. Om utdraget innehåller flera sidor är de numrerade. Varken Skolverket eller RPS känner till att någon har försökt förfalska utdrag. På grund av det papper som används är det svårt att göra en förfalskning eftersom utdraget alltid skall visas i original för arbetsgivaren. RPS har visserligen inte till uppgift att kontrollera om rätt person ansöker om utdrag. Utdrag som innehåller belastande uppgifter sänds emellertid rekommenderat, vilket försvårar för någon annan än den utdraget gäller att felaktigt få tillgång till den känsliga informationen.
9
8
Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola
och skolbarnsomsorg, Skolverkets rapport 2003-05-20, Dnr 01-2002:1807, s. 25.
9
A.a. s. 26.
4. Skyddet av den personliga integriteten
4.1. Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
Personlig integritet är en mänsklig rättighet. Detta fastslås i flera internationella konventioner. Främst kan nämnas FN:s universella förklaring av de mänskliga rättigheterna och FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i Sverige sedan 1995, stadgar att personlig integritet är en grundläggande fri- och rättighet.
Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Vidare stadgas att en offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.
Europaparlamentet och rådet har utfärdat ett direktiv (95/46/EG av den 24 oktober 1995) om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Direktivet har genomförts i Sverige genom personuppgiftslagen (PUL). Det finns även generella bestämmelser i regeringsformen (RF), brottsbalken (BrB) och i sekretesslagen (1980:100) till skydd för den personliga friheten.
International Labour Organization (ILO), ett fackorgan under Förenta Nationerna som utarbetar konventioner och rekommendationer på arbetslivets område, har utarbetat riktlinjer angående skydd för anställdas personuppgifter (ILO Code on protection of
workers’ personal data). Riktlinjerna färdigställdes år 1996. De är inte rättsligt bindande, men avsedda som rekommendationer. Enligt dessa skall personuppgifter som huvudregel i första hand inhämtas från arbetstagaren själv. För det fall uppgifterna hämtas in från utomstående skall arbetstagaren informeras och i förväg uttryckligen samtycka till detta. Vidare sägs bl.a. att arbetsgivaren inte bör samla in personuppgifter om lagöverträdelser. Det ges dock undantag till denna rekommendation för det fall det är tillåtet enligt nationell lag och uppgifterna är relevanta för anställningen. I en kommentar till riktlinjerna anges att en uppgift om fällande dom för övergrepp på barn är relevant om anställningen innebär arbete med barn. En arbetstagare eller en arbetssökande skall dessutom vid sådana fall vara skyldig att informera arbetsgivaren om domen.
4.2. Begreppet personlig integritet
År 1999 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att se över behovet av lagstiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet för den enskildes personliga integritet i arbetslivet. Utredningen avgav ett betänkande 2002, Personlig integritet i arbetslivet
1
.
Betänkandet innehåller bl.a. en genomgång av svensk och utländsk litteratur i syfte att utröna vad som egentligen innefattas i begreppet personlig integritet. Någon kortfattad generell konkretisering av begreppets språkliga innebörd gick enligt utredningen inte att finna, men som en klar gemensam nämnare framstod i vart fall uppfattningen att begreppet personlig integritet innebär att alla människor har rätt till en personlig sfär där ett oönskat intrång, såväl fysiskt som psykiskt, kan avvisas. Det konstaterades att människors uppfattning om storleken av den privata sfären varierar kraftigt och att, även om skyddet för den enskildes personliga integritet anses vara en del av de mänskliga fri- och rättigheterna, detta till skillnad för skyddet för flera andra mänskliga rättigheter, inte är absolut och statiskt med en given ram utan skall ställas mot andra personers berättigade intressen och styrkan av dessa.
2
Utredningen föreslog en särskild lag om skydd för personlig integritet i arbetslivet, då man ansåg att det saknades ett godtagbart, rättsligt bindande skydd för denna rättighet. Det
1
2
A.a. s. 52–57.
framhölls att det såväl internationellt som nationellt råder en bred enighet om att respekten för enskildas privatliv och skyddet för den personliga integriteten är en mänsklig rättighet som staten har en skyldighet att garantera och att en sådan garanti bara kunde åstadkommas genom lagstiftning.
3
Förslaget om ett stärkt integritetsskydd för arbetstagare skulle enligt utredningen även gälla för arbetssökande. Sådant skydd föreslogs beträffande bl.a. hälsoundersökningar, drogtester, personlighetstester och lagöverträdelser. I fråga om uppgifter om lagöverträdelser framhöll man att det är viktigt att uppgifterna behandlas med stor restriktivitet för att den som har avtjänat sitt straff skall kunna gå vidare utan att i fortsättningen diskrimineras eller särbehandlas på annat sätt på grund av tidigare lagföringar. Man menade att uppgifter om lagöverträdelser som regel rör mycket privata förhållanden och vanligtvis är synnerligen känsliga och att uppgifterna också i sig kan ge mycket information om arbetstagaren, t.ex. om att denne har haft missbruksproblem, ekonomiska problem eller sociala svårigheter. Det måste därför, menade man, framgå av lagen att det skall finnas ett tydligt behov för att arbetsgivare eller annan skall få ta del av uppgifter ur polisens register och att slentrianmässig behandling av personuppgifter, särskilt känsliga personuppgifter, inte skall få förekomma. Behandling av personuppgifter bara för att uppgifterna ”kan vara bra att ha” skulle inte tillåtas.
4
Utredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning.
4.3. Förarbetena till lagstiftningen om lämplighetsprövning inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
Lämplighetsprövningsutredningen
5
resonerade i sitt betänkande
Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg kring begreppet personlig integritet. Man kom fram till att det finns två huvudsakliga integritetsaspekter som skall beaktas vid övervägande om införande av registerkontroll, nämligen dels intresset för samtliga anställda och arbetssökande att slippa bli kontrollerade, dels intresset från dem som antecknats i
3
Betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18), s. 15.
4
A.a. s. 75 och s. 209–216.
5
Se avsnitt 3.1.
det aktuella registret att slippa att information om detta sprids. Dessa integritetsskyddsaspekter skulle vägas mot intresset att stärka barns och ungdomars skydd mot övergrepp. Det framhölls, att om målsättningen var att minimera antalet integritetsintrång, så få registerkontroller som möjligt borde genomföras och för att minimera kränkningen i de fall kontroll görs så lite information som möjligt borde lämnas ut i varje enskilt fall.
Utredningen menade vidare att, om det finns en skyldighet att kontrollera samtliga arbetssökande eller anställda, innebär kontrollen inte att den kontrollerade misstänkliggörs och att integritetskränkningen för den enskilde blir mindre om alla kontrolleras. Efter en genomgång av integritetsaspekterna kom man fram till att dessa inte vägde tyngre än de skäl som talade för en på så sätt anordnad kontroll.
Enligt det förslag angående registerkontroll som utredningen lade fram skulle registerutdrag endast innehålla sådana belastningsuppgifter som man ansåg vara nödvändiga för lämplighetsprövning av arbetssökande inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, nämligen uppgifter om sexualbrott och andra brott som innefattar allvarliga kränkningar av andra människor såsom mord, dråp, grov misshandel och barnpornografibrott samt uppgifter om brottsmisstankar som lett till att åtal väckts för de nämnda brottstyperna.
6
Förslagen innebar inget förbud mot att anställa personer som har registeranteckningar om de aktuella brottstyperna. I stället ansåg man att arbetsgivaren alltid bör ha frihet att göra sin egen bedömning av eventuella registeranteckningar. Ett system med anställningsförbud ansåg man vara alltför stelbent och i vissa fall kunna leda till orimliga konsekvenser, särskilt som man föreslog att uppgifter inte bara skulle lämnas om sexualbrott mot barn utan även beträffande andra brotts typer.
7
Regeringen konstaterade
8
, liksom utredningen, att avgörande för
frågan om registerkontroll skulle införas var avvägningen mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för övergrepp och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Man framhöll, i likhet med Lämplighetsprövningsutredningen att denna handlar om den enskildes rätt till en privat sfär skyddad för utomståendes
6
Betänkandet Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg (SOU 1998:69), s. 117–122.
7
A.a. s. 123.
8
insyn och att bestämma över kunskap om sig själv. Man anförde vidare att ett kontrollförfarande i sig kunde anses som ett intrång i den personliga integriteten, oavsett om personerna förekommer i registret eller inte och att det kan innebära intrång i den sektor som enligt vars och ens berättigade anspråk skall vara skyddad mot insyn. Utlämnande av en upplysning om att en viss person inte antecknats för något brottsligt befanns knappast utgöra någon nämnvärd integritetskränkning. I de fall en registeruppgift innehåller uppgifter om att en person begått ett brott, kunde man däremot i de flesta fall utgå från att denne inte vill att en sådan uppgift skall spridas och att den är att betrakta som integritetskänslig.
9
Regeringen bedömde emellertid, som redogjorts för i avsnitt 3.1 att skälen för en obligatorisk registerkontroll inom de aktuella områdena vägde så tungt att det måste accepteras att skyddet för den personliga integriteten fick vidkännas en viss inskränkning. Man hänvisade härvid till Sveriges åtagande enligt barnkonventionen (se avsnitt 5.1). Förslagen om obligatorisk registerkontroll ansågs inte strida mot artikel 8 i Europakonventionen, eftersom de villkor som anges i punkt 2 i artikeln ansågs uppfyllda, dvs. ingrepp skulle komma att ske genom tillämpning av en lag om registerkontroll med syfte att skydda barns rättigheter att inte utsättas för övergrepp och samtidigt förebygga brott. Till skillnad från Lämplighetsprövningsutredningen ansåg man emellertid inte att kontrollen skulle innefatta misstanke om brott.
Av hänsyn främst till den personliga integriteten fann man att redan anställda inte skulle omfattas av någon registerkontroll, eftersom dessa till skillnad från arbetssökande inte har någon möjlighet att avstå från att kontrolleras. Man menade att det skulle utgöra ett alltför stort intrång i den personliga integriteten att kontrollera personer som redan är anställda. Registerkontrollen skulle således begränsas till att vara en del av den lämplighetsprövning som äger rum i samband med rekrytering av personal.
10
För de överväganden som därefter gjorts beträffande kontrollens omfattning har redogjorts under avsnitt 3.3.
9
10
A. prop. s. 20.
4.4. Pågående utredning om skyddet för den personliga integriteten
Regeringen tillsatte 2004 en parlamentarisk kommitté (dir. 2004:51) med uppdrag att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten, överväga om regeringsformens (RF) bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering.
Direktiven till kommittén innehåller en genomgång av de regler som gäller och den diskussion som i lagstiftningssammanhang förts beträffande frågan om den enskildes integritet under de senaste 40 åren. Inledningsvis framhålls att integritetsskyddet inte är en företeelse som bör ses isolerad för sig utan måste vägas mot andra befogade samhällsintressen, främst hänsyn till yttrandefriheten, offentlighetsprincipen och informationsfriheten samt kravet på effektivitet inom särskilda områden som t.ex. brottsbekämpning, informationsteknik och sjukvård.
Kommittén skall slutredovisa sitt arbete senast den 30 mars 2007.
5. Internationella konventioner och nordisk lagstiftning rörande skyddet av barn
5.1. Åtaganden i konventioner och andra överenskommelser
FN:s konvention om barnets rättigheter
FN:s konvention om barnets rättigheter, den s.k. barnkonventionen, antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Konventionen godkändes av Sveriges riksdag år 1990 och trädde i kraft i förhållande till Sverige samma år. Därmed har Sverige en folkrättslig skyldighet att följa åtagandena i konventionen.
En av konventionens viktigaste principer återfinns i artikel 3 där det fastslås att det är barnets bästa som skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som riktar sig mot barnet. Denna bestämmelse innebär att barnets situation, behov och intressen alltid skall beaktas vid beslutsfattande, och i fall där man låter andra intressen väga över skall man kunna visa att en sammanvägning av relevanta intressen har gjorts i det enskilda fallet.
1
Artikel 3 innehåller även en bestämmelse om att det skall säkerställas att institutioner och andra inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt i fråga om säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt tillsyn. Detta stadgande innebär att det dels skall fastställas normer, t.ex. när det gäller personalens antal och lämplighet, dels att staten skall säkerställa att normerna efterlevs. Bestämmelsen gäller såväl i offentlig som privat barnomsorg och institutionsvård för barn och unga. Staten har således en skyldighet att kontrollera att också privata institutioner följer uppställda normer.
2
Det finns ett flertal artiklar i konventionen som tar sikte på att särskilt skydda barn mot övergrepp och utnyttjande.
1
Betänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) s. 129.
2
A.a. s. 139–140.
Av artikel 34 följer att barn skall skyddas mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. För detta ändamål skall vidtas alla lämpliga nationella och internationella åtgärder för att förhindra att ett barn förmås eller tvingas att delta i en olaglig sexuell handling, utnyttjas för prostitution eller utnyttjas i pornografiska föreställningar och i pornografiskt material.
Barnkommittén underströk i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet att en viktig fråga när det gäller att skydda barn mot sexuella övergrepp, är samhällets ansvar för att personer som har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp mot barn därefter inte tillåts arbeta med barn. Man betonade att skyddet för barnet, utifrån barnkonventionens perspektiv, i detta sammanhang är det övergripande intresset och att den vuxnes integritet och andra intressen måste komma i andra hand.
3
Barnkonventionens artikel 33 stadgar vidare att alla lämpliga åtgärder för att skydda barn från narkotika skall vidtas. Artikeln tar sikte på lagstiftning, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte.
Barnkonventionen innehåller alltså ett antal artiklar som specificerar situationer och förhållanden som barn särskilt skall skyddas mot. För att täcka upp även framtida skyddsbehov som inte omfattas av de specificerade bestämmelserna upptar dessutom artikel 36 i konventionen, en generellt hållen bestämmelse som stadgar att barnet skall skyddas mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende.
4
FN:s barnrättskommitté i Genève övervakar att de stater som har ratificerat konventionen uppfyller sina åtaganden. Konventionsstaterna skall regelbundet rapportera till kommittén om vidtagna åtgärder i anledning av barnkonventionen. Kommittén uttolkar konventionen och lämnar rekommendationer till konventionsstaterna om åtgärder som bör vidtas för att staterna skall leva upp till kraven i konventionen.
Europeiska unionen
Europeiska unionens råd antog den 22 december 2003 ett rambeslut (2004/68/RIF) om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi. Rambeslutet är en för medlemsländerna
3
4
A.a. s. 300.
bindande överenskommelse och syftar till att stärka unionens gemensamma strategi när det gäller sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi.
Beslutet innebär bl.a. att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en fysisk person, som har dömts för brott som gäller sexuellt utnyttjande av barn eller barnpornografibrott samt anstiftan, medhjälp och försök till nämna brott, avstängs, tillfälligt eller permanent, från utövande av sådan verksamhet som hänför sig till tillsyn av barn (artikel 5 punkten 3). Med barn avses en person som är yngre än 18 år. Rambeslutet innehåller också bestämmelser om bl.a. ansvar och påföljder för juridiska personer. Medlemsstaterna skall enligt beslutet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet senast den 20 januari 2006.
Regeringen föreslog i prop. 2003/04:12 att riksdagen skulle godkänna förslaget till det nämnda rambeslutet och redovisade sin bedömning av vilka lagändringar som detta föranledde, dock utan att lägga fram några förslag till ändrad lagstiftning. Det skulle man i stället återkomma till vid senare tillfälle.
När man behandlade dokumentets artikel 5 punkt 3 hänvisades till lagen om registerkontroll av personal inom skolväsendet och barnomsorgen. Man anmärkte att Stockholms tingsrätt vid remissförfarandet hade påpekat att bestämmelserna om registerkontroll endast gäller vid nyanställningar och hade ifrågasatt om detta var förenligt med rambeslutet. Regeringen framhöll att den engelska språkversionen lydde “Each member state shall take the necessary measures to ensure that where a natural person has been convicted for one of the offences referred to in Articles 2, 3 or 4 the person may if appropriate be temporarily or permanently prevented from exercising professional activities related to supervision of children.” Regeringen ansåg att eftersom bl.a. uttrycket “prevented” användes i texten kunde det på goda grunder hävdas att även lagstiftning som tar sikte på åtgärder mot personer som söker anställning är av betydelse i sammanhanget.
Man redogjorde också för att det av Stockholms tingsrätt hade påpekats att förfarandet med registerkontroll inte tar sikte på samtliga verksamheter som hänför sig till tillsyn av barn. Regeringen anmärkte därvid att uttrycket “tillsyn av barn” inte hade definierats närmare i rambeslutet och att det enligt regeringens mening framstod som orimligt att tolka bestämmelsen som att den skulle vara tillämplig på alla slags verksamheter där
någon form av barntillsyn utövas. Man anförde att det finns en rad verksamheter som endast i mycket vidsträckt mening kan sägas innebära tillsyn av barn, och där sådan tillsyn är en naturlig följd av annan bedriven verksamhet som inte träffas av rambeslutets bestämmelse. Det framhölls att registerkontrollagen avser till alldeles övervägande del obligatoriska verksamheter med ansvar för barn samt verksamheter som, utan att vara obligatoriska, utnyttjas av den absoluta merparten av alla barn och att rambeslutets bestämmelser inte torde vara avsedd att träffa andra verksamheter än de angivna. Med dessa utgångspunkter menade regeringen att åtgärder inte behövde vidtas beträffande verksamhet som inte redan omfattades av förfarandet med registerkontroll.
Regeringen fann, att när det slutligen avgjorts vilket lagstiftningsbehov rambeslutets kriminaliseringsbestämmelser föranlett, det kunde finnas skäl att överväga om de brottstyper som registerkontrollen inom skolans område och barnomsorgen omfattar, tar upp samtliga de brott som enligt svenska ansvarsbestämmelser kan aktualiseras vid uppfyllandet av artiklarna 2–4. Det kunde enligt regeringen inte uteslutas att det krävs att fler brottstyper skall omfattas av denna registerkontroll. Man fann dock att övervägandena härom borde anstå till dess riksdagen hade behandlat de förslag till lagändringar som regeringen avsåg att presentera med anledning av rambeslutet.
Avslutningsvis framhölls att registerkontrollen utgör ett förstärkt skydd mot att personer som tidigare begått brott får anställning i verksamheter där en mer direkt barntillsyn utövas. För personer som redan är anställda menade man att det i dag finns en arbetsrättslig lagstiftning som tillsammans med rådande kollektivavtal ger arbetsgivare betydande möjligheter att agera och vidta långtgående åtgärder, exempelvis omplacering eller avsked, mot en anställd som på grund av tidigare brottslighet visar sig vara olämplig att arbeta med barn. För att uppfylla rambeslutets krav ansåg man det därför inte vara nödvändigt att genom ändrad eller ny lagstiftning förändra regelverket för anställning som inte är nyanställning.
Propositionen antogs av riksdagen den 16 december 2003.
5
5
Prop. 2003/04:12, bet. 2003/04:JuU9, rskr. 2003/04:108.
5.2. Lagstiftningen i övriga nordiska länder
Inledning
De nordiska ländernas barnavårdssystem utvecklades ungefär samtidigt – i skiftet mellan 1800- och 1900-talet – och fick en liknande uppbyggnad med barnavårdslagar, barnavårdsnämnder och barnavårdsinstitutioner. Man kan säga att det för centrala delar av lagstiftningen finns en nordisk modell. Ländernas praxis när det gäller placering av barn utanför hemmet uppvisar dock stora skillnader. Danmark har sedan 1970-talet haft nästan dubbelt så många barn placerade utanför hemmet som de övriga nordiska länderna. I Danmark har det, i likhet med i Sverige, mest varit äldre barn som placerats, medan i Norge och Finland har förhållandevis fler yngre barn vistats utanför hemmet. Sverige skiljer sig från de övriga nordiska länderna såtillvida att många barn placerats på särskilda ungdomshem.
6
Danmark
Enligt den danska rättsordningen har arbetsgivaren alltid rätt att i samband med en anställning begära att få se ett utdrag ur det centrala kriminalregistret, en s.k. straffeattest, beträffande den som man avser att anställa.
Det finns två olika former av straffeattester. En av dessa riktar sig till polis och andra myndigheter och innehåller anteckningar från kriminalregistret som är högst tio år gamla. Vidare finns det en “privat” straffeattest som innehåller anteckningar om bötesstraff och åtalsunderlåtelser, om de är högst två år gamla, samt anteckningar om andra påföljder som är högst tre år gamla. Anteckningar om fängelsestraff tas dock med om de inte är äldre än fem år. Tidsfristen räknas från det att straffet har avtjänats.
I april 2001 infördes dessutom en möjlighet att begära utfärdande av en särskild straffeattest, s.k. børneattest (även kallad pedofilattest), som innehåller uppgifter ur det centrala kriminalregistret, beträffande alla som är aktuella för anställning eller uppdrag som innebär direkt kontakt med barn under 15 år. Vid en begäran om en sådan straffeattest erhålls upplysningar om personen i fråga har gjort sig skyldig till sexualbrott riktade mot
6
Barnavårdens institutioner – framväxt, ideologi och struktur, Rapport i socialt arbete nr 96-
2000, Sallnäs, Marie, Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete, s. 14.
barn eller barnpornografibrott. Uppgifter om grova övergrepp mot barn finns kvar i registret tills den dömde fyller 80 år. Andra avgöranden, t.ex. domar om barnpornografibrott och incest, finns kvar i registret i 20 år.
Till skillnad från vad som normalt gäller vid utfärdande av straffeattester innebär en begäran om den särskilda straffeattesten inte bara upplysningar från den delen av kriminalregistret som innehåller avgöranden utan också upplysningar från den s.k. efterforskningsdelen som innehåller upplysningar av betydelse för främst polisens och åklagares verksamhet.
Såväl offentliga som privata verksamheter har möjlighet att begära in den särskilda straffeattesten. Någon skyldighet att företa registerkontroll har dock hittills inte funnits. En begäran om børneattest förutsätter att den person som upplysningarna avser har givit sitt skriftliga samtycke. Det finns en särskild blankett för sådant samtycke. Av begäran skall dessutom framgå att personen är aktuell för anställning eller uppdrag som innebär direkt kontakt med barn under 15 år, samt vilken funktion den tilltänkta personen skall ha.
Den som mottar upplysningar från kriminalregistret skall behandla och förvara uppgifterna omsorgsfullt. Skulle uppgifterna spridas obehörigen kan detta leda till straffrättsliga åtgärder.
I april 2005 framlades av kulturministern ett förslag till lag om inhämtande av børneattest vid anställning av personal som skall ha direktkontakt med barn under 15 år.
7
Lagförslaget gällde offentliga
förvaltningsmyndigheter samt privata fysiska och juridiska personer och innebär att vederbörande minister skall fastställa närmare regler om inhämtande av sådan attest. Av kommentarerna till förslaget framgår följande. Bakgrunden är en önskan att skapa förutsättning för ytterligare förstärkning av insatserna mot sexuella övergrepp av barn, vilket är ett område som prioriteras av regeringen. Under tiden april 2001 – februari 2005 hade 159 334 børneattester utfärdats. I 26 av dem fanns anteckningar om sexuella övergrepp mot barn. Ungefär hälften av attesterna avsåg idrotts- och scoutföreningar, medan resten avsåg amts- och primärkommunala institutioner. Regeringen har efter en samlad värdering av argument för och emot kommit fram till att det behövs en skyldighet för offentliga myndigheter, privata föreningar etc. att i relevanta sammanhang använda sig av möjligheten att inhämta
7
Proposition L 157 Folketinget 2004-05, Forslag till lov om indhentelse av børneattest i
forbindelse med ansættelse af personale m.v.
børneattest. Det bör därför utfärdas regler för detta på de områden där det är relevant. Inhämtande av attest skall ske enligt de bestämmelser som nu gäller, t.ex. att det krävs samtycke av den arbetssökande. Om attest inte inhämtas skall den sökande inte kunna anställas eller anlitas. Regler om obligatorisk registerkontroll skall fastställas i administrativ ordning för de olika ministerområdena.
Lagförslaget antogs av Folketinget den 16 juni 2005 och lov om indhentelse af børneattest i forbindelse med ansættelse af personale m.v. trädde i kraft den 1 juli 2005.
Finland
I Finland finns sedan den 1 januari 2003 bestämmelser om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som utses att arbeta med barn .
8
Syftet med lagen är att minska risken för att minderåriga blir sexuellt utnyttjade, utsatta för våld eller lockade att använda narkotika. Lagen är tillämplig på arbete som utförs i anställnings- eller uppdragsförhållanden och som varaktigt och i väsentlig grad består i att utan vårdnadshavarens närvaro fostra, undervisa, sköta eller på annat sätt ta hand om minderåriga eller annars arbeta i personlig kontakt med minderåriga. Kontrollen gäller således situationer där arbetet till sin natur är sådant att det innebär personlig kontakt med barnet. Även den som har för avsikt att bedriva sådan verksamhet i privat regi och den som skall utföra någon form av praktik i sådan verksamhet omfattas av kontrollen. En förutsättning för att bestämmelserna om registerkontroll skall bli tillämpliga är dock att arbetsuppgifterna kommer att utföras under sammanlagt mer än tre månader under en ettårsperiod.
Arbetsgivaren skall kräva att en person visar upp ett straffregisterutdrag när han eller hon första gången anställs eller får en tjänst eller ett uppdrag som innefattar arbete med minderåriga. Registerkontroll skall även företas under ett pågående anställningsförhållande eller uppdrag när en person för första gången erhåller sådana arbetsuppgifter som omfattas av bestämmelserna om registerkontroll.
Om ett straffregisterutdrag inte finns att tillgå när en kommun tillsätter en tjänst, skall tillsättningen bekräftas först när ett utdrag har visats upp.
8
Lag 14.6.2002/504, RP 3/2002 rd.
Även den som inom privat verksamhet utför sociala tjänster eller hälso- och sjukvårdstjänster för minderåriga skall på begäran av länsstyrelsen och kommun, som har att bevilja tillstånd respektive ta emot anmälan om viss privat verksamhet, uppvisa straffregisterutdrag. Detsamma gäller även i fall där någon annan än den som anges i en ansökan om tillstånd eller i en anmälan skall ges uppgifter som omfattas av registerkontrollbestämmelserna. Vid sådana situationer skall arbetsgivaren eller uppdragsgivaren underrätta länsstyrelsen eller kommunen om saken. Även vid avtal om uppdrag rörande familjevård av minderåriga skall kommunen kräva att personen i fråga visar upp ett straffregisterutdrag. Sedan april 2004 skall lagen om registerkontroll också tillämpas i situationer där en kommun anlitar en offentlig eller privat serviceproducent för morgon- och eftermiddagsverksamhet för mindre skolba rn.
9
Straffregisterutdrag får inte vara äldre än sex månader. Enligt straff registerlagen
10
har en enskild person rätt att få ett
straffregisterutdrag beträffande sig själv för att kunna åta sig en uppgift som varaktigt och i väsentlig grad består i att arbeta med minderåriga och där ett utdrag enligt lag skall tillställas arbetsgivare eller myndighet skall utdraget innehålla uppgifter om avgöranden genom vilka personen i fråga har dömts för en i strafflagen upptagen sedlighetssårande gärning, för sexualbrott, för dråp eller mord, för grov misshandel eller grovt rån samt för narkotikabrott. När en enskild begär ett straffregisterutdrag skall ändamålet alltid uppges.
Den som kräver att någon skall visa upp ett straffregisterutdrag får endast anteckna att utdraget har visats upp samt utdragets identifikationsuppgifter. Arbetsgivaren eller någon annan som enligt lag har fått se straffregisterutdraget får inte kopiera handlingen. Utdraget skall utan dröjsmål återlämnas till den som visat upp det. Uppgifterna i straffregisterutdraget får inte röjas för andra än de som nödvändigtvis behöver dem för att fullgöra sin kontrollskyldighet.
När arbetsuppgifter som omfattas av registerkontroll utannonseras skall det i platsannonsen nämnas att den som anställs skall visa upp ett straffregisterutdrag.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att kräva uppvisande av ett straffregisterutdrag eller
9
Lag 1138/2003, RP 57/2003 rd.
10
Lag 20.8.1993/770.
underlåter att underrätta länsstyrelsen eller kommunen om anställning då så skall ske, kan dömas till böter. Detsamma gäller den som bryter mot skyldigheten att utan dröjsmål återlämna ett straffregisterutdrag till den som visat upp det.
Norge
Sedan den 1 november 1999 gäller, enligt lov om barneverntjenester
11
, att den som skall anställas inom den kommunala
socialtjänsten, när fråga är om arbete med inriktning på barn och unga, skall uppvisa en s.k. politiattest, vilket motsvarar utdrag ur de svenska belastnings- och misstankeregistren.
Samma krav gäller för den som skall anställas vid en institution avsedd för barn och unga, oavsett om verksamheten är statlig, kommunal eller privat. Även av den som skall utföra uppdrag för en sådan institution, och som därvid har direkt kontakt med barn och unga som uppehåller sig på institutionen, skall på begäran uppvisa en politiattest.
Av föreskrifter om politiattest med anledning av bestämmelserna om barnevernloven framgår att det är den som ansvarar för anställningsförfarandet vid den aktuella verksamheten som också ansvarar för att skyldigheten att förevisa attest efterlevs. Vidare framgår att styrelsen eller chefen för institutionen skall kräva politiattest av personer som utför uppdrag i verksamheten om uppdraget innebär direkt kontakt med barn eller unga som uppehåller sig vid institutionen.
Beträffande ägare till en privat institution skall denne, om det är aktuellt för personen i fråga att också arbeta eller regelmässigt uppehålla sig på institutionen, uppvisa politiattest för en statlig regional myndighet som ansvarar för barnskyddsfrågor.
Lagen om barneverntjenester uppställer också krav på obligatorisk kontroll av personer som skall godkännas som fosterföräldrar. Politiattest kan också begäras beträffande personer som skall erhålla uppdrag som t.ex. stödpersoner och tillsynspersoner samt privatpersoner som tar emot barn i avlastningssyfte. När sådana uppdrag innebär direkt kontakt med barn och unga som omfattas av barnevernloven, rekommenderas i föreskrifterna till lagen att man alltid skall kräva att få se en politiattest av den för uppdraget aktuella personen.
11
Lov 1992-07-17 nr 100, Odelstingets proposisjon Ot prp nr. 61 (1997-98).
Politiattesten skall innehålla information om personen i fråga är misstänkt, tilltalad, ålagd föreläggande eller dömd för brott mot vissa bestämmelser i straffeloven, nämligen olika sexualbrott, företrädesvis övergrepp riktade mot barn, samt barnpornografibrott.
Den som har ålagts föreläggande eller är dömd för överträdelse mot något av de brott som skall antecknas i politiattesten, är utestängd från möjligheten att utföra arbete eller uppdrag inom socialtjänstens omsorg om barn och unga eller på institutioner vars verksamhet är inriktad mot denna målgrupp.
Politiattesten får var högst tre månader gammalt. Sökande till anställning eller uppdrag inom de aktuella verksamheterna skall göras uppmärksamma på att det kan ställas krav på att de skall uppvisa politiattest. Om tjänst eller uppdrag utannonseras skall sådan upplysning lämnas i annonsen. Där skall också klargöras att en politiattest inte skall bifogas ansökningshandlingen, utan avkrävas endast den som erbjuds anställning eller uppdrag.
Den huvudman som har skyldighet att begäran in politiattest av en tilltänkt anställd eller uppdragstagare har också skyldighet att bevara handlingen så länge den person som attesten avser innehar anställning eller uppdrag hos huvudmannen. När anställningsförhållandet eller uppdraget upphör skall politiattesten förstöras. Den är inte offentlig.
Den som har tillsynsansvar över kommunernas och institutionernas verksamhet kan kräva att få tillgång till politiattester beträffande personer som omfattas av bestämmelserna om registerkontroll.
Det norska Barne- og familiedepartementet har upplyst att man under hösten 2005 ämnar se över bestämmelserna om registerkontroll av personer som arbetar med barn och unga. Man skall då överväga om bestämmelserna skall utvidgas till att omfatta andra brott än sexuella övergrepp mot barn och om det skall läggas fram förslag till mer enhetliga bestämmelser om registerkontroll.
6. Barns och ungdomars placering utanför det egna hemmet
6.1. Samhällets ansvar för vård av barn och ungdomar
Enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, skall socialnämnden verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. I nära samarbete med hemmen skall socialtjänsten främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom. Särskild uppmärksamhet skall ges utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam sådan och socialtjänsten skall i samarbete med hemmen sörja för att dessa barn och ungdomar får det skydd och stöd som de behöver. I fall det är motiverat med hänsyn till den unges bästa kan vård och fostran ske utanför det egna hemmet. Enligt 1 kap. 2 § i SoL avses med barn den som är under 18 år. Någon definition av “ungdom” finns inte i lagen.
Om barns grundläggande behov allvarligt åsidosätts är det en skyldighet för samhället att ingripa för att skydda barnet. Socialtjänstens insatser med stöd av SoL förutsätter emellertid samtycke av den unges vårdnadshavare. Barn som har fyllt 15 år har dessutom rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL (11 kap. 10 §). Är det inte möjligt att åstadkomma nödvändiga åtgärder på frivillig väg, kan dessa ändå vidtas tvångsvis med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Lagen är tillämplig vid missförhållanden till följd av den unges hemmiljö eller den unges eget beteende. Det krävs också att missförhållandet medför en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. LVU är tillämplig på den som är under 18 år, men vården kan i de s.k. beteendefallen pågå tills den unge fyllt 21 år. För den som dömts till sluten ungdomsvård finns särskilda regler.
6.2. Olika placeringsformer
Allmänt
Det finns i huvudsak två placeringsformer för barn och unga som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet – familjehem eller HVB (6 kap. 1 § första stycket SoL). Kommunerna ansvarar för att det finns tillgång till sådana hem när behov uppstår (6 kap. 2 § SoL).
Enligt 12 § LVU skall det finnas särskilda HVB, s.k. § 12-hem, som är avsedda för vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn på grund av att den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Behovet av sådana särskilda ungdomshem skall tillgodoses av staten.
Familjehem
Placering i familjehem innebär att den unge får vistas i ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn och ungdomar för stadigvarande vård och fostran. Familjehem anses allmänt som en naturlig och lämplig vårdform för unga som skall beredas vård utanför hemmet, särskilt för yngre barn. Sådan placering innebär en nära anknytning till vuxna som ersätter föräldrarna och det uppstår ofta en känslomässig relation mellan dem och barnet.
Definitionen av familjehem utesluter sådan verksamhet som bedrivs yrkesmässigt, 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937). Skulle verksamheten vara yrkesmässig är den i stället att anse som ett HVB.
Familjehem var den vanligaste placeringsformen bland barn och unga med vårdinsats per den 1 november 2003. 72 procent av samtliga placerade barn och unga vistades i familjehem den dagen.
1
1
Barn och unga – insatser år 2003, Statistik socialtjänst 2004:9, Socialstyrelsen.
HBV
HVB definieras som hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Sådana hem finns för såväl barn och ungdomar som vuxna. För att det skall röra sig om ett HVB skall det vara fråga om en verksamhet som erbjuder heldygnsboende i kombination med vård eller behandling. Om verksamheten endast erbjuder möjligheter till tillfälligt boende utan inslag av vare sig vård eller behandling är den alltså inte att anse som ett HVB.
HVB kan drivas av såväl staten, kommuner och landsting som av enskilda, t.ex. ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Enskilda måste emellertid bedriva verksamheten yrkesmässigt samt ha tillstånd av länsstyrelsen för den (3 kap. 1 § socialtjänstförordningen och 7 kap. 1 § SoL). Sådant tillstånd får endast beviljas om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Det är möjligt att förena tillstånd med villkor. Har kommunen med stöd av 2 kap. 5 § SoL slutit avtal med annan om att utföra sådan verksamhet, krävs emellertid inte något av länsstyrelsen meddelat tillstånd.
Länsstyrelserna har utarbetat gemensamma riktlinjer för prövningen av tillstånd att bedriva HVB och har att beakta även de av Socialstyrelsen utfärdade föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende (SOSFS 2003:20), som behandlar bl.a. frågor om personal, personaltäthet, lokaler, journalföring, behandlingsplan, ansökan om tillstånd samt socialnämndens löpande tillsyn, se avsnitt 2.5 och 2.6.
Gränsen mellan familjehem och HVB är inte helt klar, något som bl.a. Socialstyrelsen har uppmärksammat.
2
Socialstyrelsen har pekat
på att med yrkesmässig verksamhet skall enligt förarbetena förstås kontinuerlig verksamhet som drivs i förvärvssyfte. Man konstaterar emellertid att någon vägledning till vad som skall förstås med det underordnande begreppet förvärvssyfte inte ges. Eftersom det inte heller finns någon allmän juridisk definition av begreppet eller någon rättspraxis som klargör begreppets innebörd inom det aktuella området, menar man att det råder en betydande osäkerhet om gränserna för bl.a. tillståndsplikt.
Det finns i landet ca 380 HVB som tar emot barn och ungdomar. Härtill kommer ett hundratal som tar emot familjer med barn (uppgift från januari 2005). De hem som ligger under SiS verksam-
2
Socialstyrelsens skrivelse till regeringen daterad den 2 juni 2004, dnr 00-210/04.
hetsområde, dvs. de särskilda ungdomshemmen, är då inte medräknade. Av de nämnda 380 HVB är det endast 16 som drivs av kommuner, antingen primär- eller landstingskommuner. En stor majoritet av hemmen, 311 stycken, drivs i form av bolag. Häri inbegrips även kommunala hem som drivs i bolagsform. Olika stiftelser driver totalt 28 hem. I denna kategori återfinns även hem som drivs av religiösa samfund och liknande där den juridiska formen inte har klarlagts. Slutligen finns det 25 hem som drivs av enskilda personer.
3
Ett HVB kan vara en större verksamhet med en stor personalgrupp, flera olika avdelningar och många barn eller ungdomar. Det kan också vara en verksamhet med endast några platser och få anställda – kanske ett före detta familjehem som successivt utökat sin verksamhet till att bli en liten institution. Barn och ungdomar placeras som regel i institution för att få någon slags behandling eller för att deras situation skall utredas. Det kan också vara fråga om en tillfällig placering för att barnet behöver någonstans att ta vägen och ingen annan lösning står till buds. Vissa HVB arbetar enbart med barn och ungdomar, andra tar emot hela familjer.
4
De barn och ungdomar som tas emot i de olika hemmen har mycket olika problematik och ålder. Det kan röra sig om allt i från spädbarn där man misstänker eller konstaterat brister i omvårdnaden till ungdomar som uppvisar problematiskt beteende, t.ex. missbruk och kriminalitet.
Vissa HVB har specialiserat sig på ungdomar med allvarliga psykosociala problem vilka fordrar en längre tids behandling. Dessa ungdomar kan uppvisa en mängd symptom och beteendestörningar som är svårhanterliga och skrämmande för omgivningen, ofta av aggressiv och sexuell karaktär. En del av ungdomarna har en uppväxt präglad av kaotiska förhållanden och svåra separationer. Det kan också vara fråga om att barnet har varit utsatt för bristande omsorg och psykiska, fysiska och/eller sexuella övergrepp.
5
De flesta HVB tar emot barn och ungdomar av båda könen, men några vårdar enbart pojkar eller enbart flickor. Vid sådan uppdelning rör det sig ofta om att verksamheten skall svara mot
3
Källa: Katalogdata, SafetyPin Sweden AB.
4
Barnavårdens institutioner – framväxt, ideologi och struktur, Rapport i socialt arbete nr
96-2000, Sallnäs, Marie, Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete, s. 1–3.
5
Informationsbroschyr från Roslagens Elevhem AB.
speciella typer av problem, så t.ex. finns det specialhem för flickor som utsatts för sexuella eller andra övergrepp och kränkningar.
Den 1 november 2003 var ca 3 700 barn och unga placerade på HVB, vilket motsvarade 25 procent av samtliga placerade den dagen. Av de HVB-placerade vistades knappt 20 procent (700) på hem som drevs av kommun eller landsting, 64 procent (2 400) på hem som drevs av enskild och 16 procent (600) på något av de särskilda ungdomshemmen. Av de placerade barnen var det 351 pojkar och 350 flickor som vistades på ett HVB som drevs av en kommun, 1 423 pojkar och 1 006 flickor var på ett HVB med privat huvudman och 388 pojkar och 198 flickor på ett särskilt ungdomshem. Av placeringarna hade 63 procent gjorts med stöd av SoL och 37 procent med stöd av LVU.
6
Särskilda ungdomshem
Statens institutionsstyrelse (SiS) är central förvaltningsmyndighet för de särskilda ungdomshemmen. SiS ansvarar för närvarande för 35 sådana ungdomshem och kan erbjuda totalt drygt 700 platser. Om det finns särskilda skäl, får SiS genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta eller driva ett särskilt ungdomshem. Sådana avtal har dock ännu inte förekommit.
Vården vid SiS-institutionerna sker oftast utan den enskildes samtycke med stöd av LVU.
Avdelningarna på de särskilda ungdomshemmen är indelade i behandling och akut/utredning. Vården är differentierad utifrån kön, ålder, den unges problem m.m. Det finns t.ex. behandlingsplatser för ungdomar som begått sexuella övergrepp, ungdomar med allvarlig kriminalitet och ungdomar med svåra psykiska störningar. Det totala antalet ungdomar som togs in under 2004 var 984, varav 633 pojkar och 351 flickor. Det totala antalet inskrivningar var samma år 1 197, varav 1 108 med stöd av LVU och 89 med stöd av SoL. Ungdomarnas medelålder vid inskrivningen var 16,7 år. De utskrivna ungdomarnas genomsnittliga vårdtid uppgick till 167 dagar. Hälften av alla ungdomar skrevs dock ut inom 70 dagar. De flesta av dessa ungdomar hade vårdats på akut- eller utredningsavdelningar.
7
6
Barn och unga – insatser år 2003, Statistik socialtjänst 2004:9, Socialstyrelsen
7
SiS årsredovisning 2004.
År 1999 infördes i brottsbalken, § 31 a, en ny frihetsberövande påföljd för unga lagöverträdare, sluten ungdomsvård, för brott som någon begått innan han eller hon fyllt 18 år. Enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård skall verkställigheten inledas på särskilt ungdomshem. Syftet med denna påföljd var att skapa en alternativ form av frihetsberövande som kunde hålla de yngsta lagöverträdarna utanför fängelserna. Om domstolen finner att påföljden skall bestämmas till sluten ungdomsvård skall den bestämma vilken tid den unge skall vara frihetsberövad. Domstolen får bestämma tiden till lägst fjorton dagar och högst fyra år. Den som är intagen för sluten ungdomsvård kan alltså vara mellan 15 och drygt 20 år. SiS ansvarar för verkställigheten av påföljden.
SiS har inte några särskilda institutioner för sluten ungdomsvård. De ungdomar som döms till denna påföljd verkställer denna på samma institutioner som de ungdomar som vårdas enligt LVU. I de allra flesta fall vårdas de dömda dock på avdelningar som SiS särskilt har reserverat för sluten ungdomsvård. Antalet fastställda platser för sluten ungdomsvård var år 2004 78 st. Under 2004 togs totalt 123 ungdomar in för verkställighet. Av dessa var 116 pojkar och sju flickor. Det genomsnittliga antalet inskrivna ungdomar under år 2004 var 85. Ungdomarnas medelålder vid tidpunkten för intagningen var detta år 17,5 år och den genomsnittliga verkställighetstiden var 8,7 månader. 90 procent av de 123 ungdomar som togs in år 2004 var dömda för brott med våldsinslag, strax över hälften för rån och ungefär en tredjedel för misshandel. Två av ungdomarna hade dömts för försök till mord, en för mord och tre för mordbrand. Många av de ungdomar som är intagna för sluten ungdomsvård har psykiska problem.
8
6.3. Tillsyn
Tillsynen över HVB utom de särskilda ungdomshemmen
Socialstyrelsen har den övergripande tillsynen över socialtjänsten i landet. Den är som regel inte inriktad på enskilda ärenden. Styrelsens huvuduppgift är i stället att följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för tillämpningen av bl.a. SoL och LVU utfärdar Socialstyrelsen föreskrifter och allmänna råd.
8
SiS årsredovisning 2004.
Den direkta tillsynen över HVB, utom de särskilda ungdomshemmen, svarar i stället länsstyrelserna för. Länsstyrelserna skall därvid bl.a. följa socialnämndernas tillämpning av lagen och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet. Tillsynen omfattar även HVB som drivs i enskild regi. Länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn och får inhämta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för uppgiften. Om det förekommer något missförhållande i ett HVB får länsstyrelserna förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa detta. Vid allvarligare missförhållanden får länsstyrelserna, om ett föreläggande inte följs, förbjuda fortsatt verksamhet.
HVB som drivs i enskild regi och som kräver tillstånd står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där verksamheten bedrivs. Socialnämnden har rätt att inspektera verksamheten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen (13 kap. 5 § SoL). Enligt Socialstyrelsens föreskrifter skall sådan inspektion äga rum minst en gång per år (SOSFS 2003:20 7 kap. 1 §). Socialstyrelsen rekommenderar att socialnämnden inhämtar synpunkter på vården och behandlingen från klienterna.
Om socialnämnden får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialnämnden underrätta länsstyrelsen om det.
Riksrevisionsverkets rapport Tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar
Riksrevisionsverket (RRV) granskade på eget initiativ under år 2001 tillsynen av HVB för barn eller unga. Syftet med granskningen var att undersöka tillsynsmyndigheternas förutsättningar att bidra till kvalitet i vården. Granskningen tog sin utgångspunkt i länsstyrelsernas tillsyn, men belyste också kommunernas löpande tillsyn av enskilda HVB samt Socialstyrelsens roll som övergripande tillsynsmyndighet.
RRV konstaterade att barn och ungdomar som vårdas på HVB är en utsatt grupp med begränsade möjligheter att göra sin röst hörd. Ett omhändertagande med påföljande institutionsvård innebär därför att samhället tar på sig ett stort ansvar. Dessa förhållanden,
9
RRV 2002:6.
sades det, medför att vården måste garanteras en hög kvalitet och säkerhet.
Av rapporten framgår att antalet omhändertagna barn och unga hade ökat under 1990-talet liksom institutionsvårdens andel av vård av barn och unga utanför det egna hemmet. Vidare hade andelen enskilda HVB fortsatt att öka. Vid tiden för rapporten utgjorde de 82 procent av samtliga hem.
I granskningen fokuserade RRV på den tillsyn som bedrivs i form av tillsynsbesök på HVB. Tillsynsbesöken kan genomföras av länsstyrelserna själva, av den kommun där ett enskilt HVB är beläget eller av länsstyrelsen och kommunen tillsammans. Granskningen visade att HVB får sådana besök i genomsnitt två gånger under en femårsperiod. Nära hälften av hemmen hade emellertid endast haft högst ett tillsynsbesök under de studerade fem åren. Vidare hade 13 procent av hemmen inte haft något besök alls. 236 institutioner hade haft besök av enbart länsstyrelsen, 117 institutioner av länsstyrelse och kommun gemensamt och 110 institutioner av enbart kommun.
RRV konstaterade att relativt få brister hade påtalats i samband med tillsynsbesöken under den studerade femårsperioden. Man hade dock sällan inhämtat synpunkter från de placerande barnen och ungdomarna. RRV bedömde att HVB med nuvarande form av tillsyn hade tämligen goda möjligheter att undanhålla information om eventuella brister i verksamheten. RRV framhöll vikten av att man vid tillsynen skaffar sig kunskap om de placerade barnens och ungdomarnas situation och uppfattning om HVB-hemmet. Detta kunde enligt RRV antingen ske genom samtal med de placerade eller via kontakter med t.ex. placerande socialsekreterare.
RRV ansåg att länsstyrelsernas tillståndsgivning för att bedriva enskild HVB-vård är ett viktigt instrument för att garantera kvalitet och säkerhet och för att förhindra att mindre seriösa vårdgivare etablerar sig. RRV fann att länsstyrelserna inte var enhetliga i sina tillståndsbedömningar, vilket kunde förklaras av att reglerna för tillståndsgivningen i vissa delar var oklar. Länsstyrelserna hade visserligen utarbetat och beslutat om gemensamma riktlinjer för att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen, men dessas juridiska status befanns vara oklar eftersom de inte hade sanktionerats av Socialstyrelsen. RRV ansåg att Socialstyrelsen borde se över möjligheterna att sanktionera de av länsstyrelserna utarbetade riktlinjerna, t.ex. genom att omarbeta dem till allmänna råd.
RRV konstaterade i sin rapport att kunskapen om dygnsvårdens utveckling ur ett institutionsperspektiv är begränsad.
Det påpekades att HVB som drivs av offentlig huvudman inte är tillståndspliktiga och att kommunerna har möjlighet att öppna och stänga HVB utan länsstyrelsernas kännedom. Vidare påtalade man att nya driftsformer hade vuxit fram under senare år och att HVB i dag också drivs som kommunala bolag eller av kommunalförbund. RRV konstaterade att det har diskuterats huruvida detta är att betrakta som enskild vård eller inte och att frågan inte var helt klar.
RRV nämnde i sin rapport flera förslag till förbättringsåtgärder. Sålunda borde behovet av tillsyn av HVB-vården klarläggas och en i lag fastslagen minimigräns för tillsynens omfattning övervägas. Vidare föreslog man att tillsynsbesök i större utsträckning skulle genomföras oanmälda, att man vid tillsynen skulle skaffa sig kunskap om de placerade barnens och ungdomarnas situation och uppfattning om sin situation, samt att länsstyrelserna skulle få möjlighet att i särskilt uttalade fall omedelbart förbjuda fortsatt verksamhet vid ett HVB utan föregående föreläggande.
RRV:s rapport föranledde regeringen att ge Socialstyrelsen i uppdrag att bl.a. utforma normeringsinstrument till stöd för tillsynen över HBV som drivs i enskild eller kommunal regi. Socialstyrelsen har därefter utfärdat föreskrifter och allmänna råd om HVB (SOSFS 2003:20).
Tillsynen över de särskilda ungdomshemmen
När det gäller de särskilda ungdomshemmen ingår det i SiS uppdrag att även utöva tillsyn över verksamheten vid dessa. SiS har inrättat en tillsyns- och uppföljningsstab för detta ändamål. Tillsynen sker dels i form av planerad tillsyn, dels när det finns någon speciell anledning utöver den planerade.
SiS har som målsättning att hälften av institutionerna skall besökas varje år. Vid sådana besök granskas huruvida institutionernas verksamhet bedrivs lagenligt och rättssäkert för klienterna och om myndigheternas mål, givna anvisningar och i verksamhetsplanen fattade beslut följs. Ett tillsynsbesök pågår normalt under två dagar och därvid granskas bl.a. hanteringen av personalfrågor såsom rekrytering, kompetens och lämplighet. Vidare förs samtal med eleverna, klienterna, antingen i grupp eller enskilt bl.a. för att de skall få möjlighet att ge sin syn på
institutionen, t.ex. i fråga om behandlingen, personalen och bemötandet på hemmet.
Skulle det vid tillsynen uppdagas att något brott begåtts av personalen, rapporteras ärendet till SiS generaldirektör. Ärendet tas därefter upp i personalansvarsnämnden som avgör om fallet skall leda till polisanmälan eller om det kan avgöras av personalansvarsnämnden.
Övrigt
Den hälso- och sjukvårdsverksamhet som förekommer vid HVB samt den skolverksamhet som bedrivs vid dessa inspekteras särskilt av Socialstyrelsen respektive Skolverket.
6.4. Pågående statliga utredningar
En nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården
En parlamentarisk kommitté tillsattes 2003 med uppdrag att ta fram ett underlag till en nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (dir. 2003:76). Därvid skall man genomföra en analys av den nuvarande sociala barn- och ungdomsvårdens mål, innehåll, resultat och organisation. För det fall kommittén föreslår förändringar i vårdens innehåll, utformning och organisation skall man även ange hur kompetens, kvalitet och kunskap inom området skall bibehållas och utvecklas.
Ett av de områden som särskilt skall belysas är HVB-vården. Bakgrunden är bl.a. RRV:s genomförda granskning år 2001 av tillsynsmyndigheternas förutsättningar att bidra till kvalitet och säkerhet i vården för barn och unga på HVB.
Den sociala barn- och ungdomsvårdskommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2005.
En stärkt och tydligare tillsyn inom socialtjänstens område
En särskild utredare beslutades tillkallas 2004 för att se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen såvitt avser den statliga tillsynen inom socialtjänstens område (dir. 2004:178).
Regeringen konstaterar i direktiven att staten har ett ansvar för att säkerställa efterlevnaden av de lagar och föreskrifter som riksdag och regering beslutat om hos de huvudmän, såväl offentliga som privata, som ansvarar för uppgifter och verksamheter inom bl.a. socialtjänstlagen. Vidare sägs att tillsyn är ett viktigt kontroll- och styrinstrument som staten förfogar över och som inom socialtjänstens område i dag utövas av Socialstyrelsen och de 21 länsstyrelserna samt i viss mån även av SiS och kommunerna.
I direktiven hänvisas till RRV:s granskning av tillsynen av HVB och myndighetens ifrågasättande av om tillsynen i dess nuvarande form kan garantera kvalitet och säkerhet i vården.
Utredaren skall se över, analysera och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen när det gäller den statliga tillsynen inom socialtjänstens område. Utredaren skall i analysen utgå från att tillsynsansvaret skall stärkas och göras tydligare, att tillsynsfunktionen skall bli mindre sårbar samt att tillsynen skall fungera samordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt jämställdhetsperspektiv. I detta ingår att analysera och lämna förslag till hur uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala delar i organisationen kan förtydligas.
Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2006.
7. Aktuella uppgifter ur brottsstatistiken m.m.
7.1. Inledning
Av särskilt intresse är de brott som enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg jämförd med 9 § andra stycket lagen (1998:620) om belastningsregister och 22 § tredje stycket förordningen (1999:1134) om belastningsregister skall anges i registerutdrag som inhämtas med stöd av den förstnämnda lagen. Dessa är mord, dråp, grov misshandel, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnpornografibrott. Men eftersom det nu handlar om personal som vårdar barn och ungdomar, vilka många gånger har haft besvärliga uppväxtförhållanden, och kan antas vara särskilt känsliga, kan även andra brott, främst narkotikabrott och våldsbrott som är allvarliga utan att betecknas som grova vara av betydelse vid anställning av personal.
I den officiella statistiken som utges av Brottsförebyggande rådet (BRÅ) finns endast vid några få brottstyper angivet om ett brott riktat sig mot en underårig och då endast beträffande anmälda brott. Vad gäller lagförda brott, dvs. brott för vilka en person har dömts till påföljd, meddelats strafföreläggande eller erhållit åtalsunderlåtelse, framgår det vid vissa sexualbrott av brottsrubriceringen att det rör sig om brott mot en underårig.
7.2. Sexualbrott och barnpornografibrott
Diskussionen om registerkontroll till skydd för barn har främst rört sig om sexualbrotten och då i synnerhet sådana som riktar sig mot barn. Bakom detta ligger ett antagande att s.k. pedofiler söker sig till verksamheter där det finns barn. Hur pass vanligt detta är i själva verket vet man emellertid ganska lite om. Några statistiska uppgifter av värde som belyser just detta förhållande finns inte.
Sexualbrotten finns samlade i 6 kap. brottsbalken. Kapitlet har nyligen genomgått en omfattande bearbetning, som bl.a. har haft till syfte att förbättra skyddet för barn. De nya bestämmelserna har trätt i kraft den 1 april 20 05.
1
Tabell 7.1 Antalet anmälda sexualbrott och barnpornografibrott åren 2003–2004
Anmälda brott
2003 2004
Våldtäkt
- därav mot person under 15 år
2 565
466
2 631
479
Sexuellt tvång, sexuellt utnyttjande, incest
- därav mot person under 15 år
1 956 1 480
2 009 1 409
Sexuellt ofredande
- därav exhibitionism - annat sexuellt ofredande
- därav mot person under 15 år
5 530 1 491 4 039 1 339
5 643 1 330 4 313 1 378
Koppleri 69 98 Sexköpsbrott 156 Förförelse av ungdom 22 38 Barnpornografibrott 351 600
Källa: Kriminalstatistik BRÅ.
Tabell 7.2 Personer lagförda för sexualbrott och barnpornografibrott åren 2003–20 04
Personer lagförda för brott
2003 2004
Våldtäkt och grov våldtäkt
132
153
Sexuellt tvång
6
9
Sexuellt utnyttjande
23
29
Sexuellt utnyttjande av underårig
189
182
Sexuellt umgänge med barn
2
1
Sexuellt umgänge med avkomling/syskon
2
1
Sexuellt ofredande
367
389
Koppleri och grovt koppleri
9
24
Förförelse av ungdom
1
5
Barnpornografibrott 39 68
Källa: Kriminalstatistik BRÅ.
1
Prop. 2004/05:45, bet. 2004/05:JuU16, rskr. 2004/05:164.
2
Den officiella statistiken över antalet lagförda för brott omfattar fällande domar i tingsrätt,
godkända strafförelägganden och meddelade åtalsunderlåtelser. En person kan ingå i statistiken flera gånger under samma år om personen lagförts vid flera tillfällen under året (bruttoredovisning).
Det är, liksom beträffande andra brottstyper, en påfallande skillnad mellan antalet anmäla brott och antalet lagföringar. Men dels är antalet anmälda brott inte liktydigt med vare sig antalet gärningsmän eller antalet offer. Dels leder självfallet inte alla anmälningar till lagföring. Att det inte handlar om samma tidsperiod – åtskilliga anmälda brott leder ju inte till lagföring förrän avsevärd tid har förflutit – har i detta sammanhang mindre betydelse. Att en anmälan inte leder till lagföring kan, förutom frikännande, ha flera orsaker, såsom att gärningsmannen inte är straffmyndig, inte kan identifieras, att bevisningen inte anses hålla för ett åtal, att brottet blivit preskriberat etc.
I BRÅ:s statistik
3
använder man begreppet polisiärt uppklarade
brott. Dessa delas in i personuppklarning, dvs. en person har bundits vid brottet genom beslut om åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse och teknisk uppklarning, dvs. att brottet fått ett polisiärt klarläggande, t.ex. att gärningen inte bedömts vara ett brott eller att den misstänkte är underårig. Den polisiära uppklarningen av våldtäkter var 2004 40 procent och andelen personuppklarade brott 13 procent. Beträffande sexualbrotten finns det också skäl att anta att mörkertalet beträffande anmälda brott är ovanligt högt. De offerundersökningar som redovisas i Sexualbrottskommitténs betänkande
4
Om barnpornografibrott kan man få vissa upplysningar i betänkandet Sexuell exploatering av barn i Sverige
5
. P å uppdrag av den utredning som ligger bakom betänkandet har BRÅ gjort en genomgång av 180 fällande domar för detta brott. Samtliga dömda var män. I de flesta fall hade anmälan skett genom polisen och ofta i samband med utredning av andra brott. 38 procent av gärningsmännen hade dessutom i samma mål fällts för sexualbrott mot barn. Av dessa hade 20 procent tidigare dömts för sådant brott. Av samtliga 180 gärningsmän var 25 procent bekanta med barnet, varav några genom yrkesroll/fritidsverksamhet. Vad gäller andra former av sexuell exploatering av barn, dvs. då barn utnyttjats sexuellt mot någon form av ersättning, har man funnit ett fall där en föreståndare för ett HVB sexuellt utnyttjat flickor i högstadieåldrarna; dock rörde det sig inte om flickor som var intagna på hemmet.
3
Brottsförebyggande rådet – definitiv brottstatistik för 2004, www.bra.se.
4
Betänkandet Sexualbrotten – Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande
frågor (SOU 2001:14).
5
Av det ovan redovisade framgår det att sexualbrott som riktas mot barn liksom barnpornografibrott och dess koppling till sexualbrott förekommer i en icke ringa omfattning. Den kraftiga ökningen av anmälda barnpornografibrott från år 2003 till 2004 är anmärkningsvärd. Till detta kan finnas flera orsaker förutom att brotten har ökat, t.ex. större polisinsatser.
De tidigare nämnda förändringarna av sexualbrottslagstiftningen innebär bl.a. att det införts särskilda straffbestämmelser om våldtäkt mot barn och sexuellt övergrepp mot barn. Brottsbeskrivningen för våldtäkt mot barn har utformats så att det inte krävs våld eller tvång för att den skall tillämpas; beträffande barn mellan 15 och 18 år krävs dock i så fall att det funnits ett familje- eller vård- eller tillsynsförhållande mellan gärningsmannen och barnet. Om våld eller hot har förekommit eller om omständigheterna i andra hänseenden är försvårande skall gärningsmannen dömas för grov våldtäkt mot barn. I mindre allvarliga fall kan brottsbeteckningen bli sexuellt utnyttjande av barn. Samtliga dessa fall förutsätter att det förekommit samlag eller en sexuell handling som är jämförlig med samlag. Andra sexuella handlingar bedöms på motsvarande sätt som sexuellt övergrepp mot barn, i allvarligare fall grovt sexuellt övergrepp mot barn. Vidare har tillkommit en straffbestämmelse som betecknas utnyttjande av barn för sexuell posering, med en strängare straffskala för grovt sådant brott. Om barnet är mellan 15 och 18 år krävs för straffbarhet att poseringen varit ägnad att skada barnets hälsa eller utveckling. Köp av sexuell handling av barn har ersatt brottet förförelse av ungdom och förutsätter inte prostitutionsförhållande.
Vad gäller barnpornografibrott har straffskalan för grovt brott skärpts.
BRÅ:s rapport Våldtäkt - En kartläggning av polisanmälda våldtäkter
6
BRÅ har samlat in och bearbetat uppgifter från i princip alla anmälningar avseende fullbordade våldtäkter från landets polismyndigheter för åren 1995 och 2000. Man ansåg att det fanns behov av en grundläggande kartläggning av den anmälda våldtäktsbrottsligheten som kunde komplettera den bild som framträder utifrån kriminalstatistiken. Det insamlade materialet innehöll uppgifter om 2 370 anmälda våldtäktshandlingar, där det totala
6
BRÅ-rapport 2005:7.
antalet offer var 2 277 och det totala antalet gärningsmän var 2 745. Enligt rapporten kan de våldtäkter som anmäls till polisen antas uppgå till omkring 20 procent av alla våldtäkter.
Kartläggningen visade att offren för våldtäkterna nästan uteslutande var kvinnor eller flickor. Ett undantag gällde våldtäkter mot barn under 15 år, där en inte obetydlig andel av offren var pojkar (13 procent). Vidare visade kartläggningen att offren ofta var unga och i betydande utsträckning till och med mycket unga. Av alla offer i hela det studerade materialet var 29 procent under 18 år och av samtliga anmälda våldtäkter i det studerade materialet var 15 procent våldtäkter mot barn under 15 år. En stor andel i den yngre gruppen var 13–14 år. De utsatta pojkarna var vanligtvis ännu yngre.
En majoritet av alla anmälda våldtäkter begicks av gärningsmän som var nära eller åtminstone ytligt bekanta med offret. När det gäller våldtäkter mot barn under 15 år var i 26 procent av fallen gärningsmannen en familjemedlem eller en släkting, vanligen offrets far, styvfar eller syskon. Därutöver förekom bl.a. gärningsmän som var halv- eller styvsyskon till offret eller som var fosterfar eller mor- eller farförälder. I 25 procent av fallen var gärningsmannen och offret ytligt bekanta. Vid våldtäkt mot barn under 15 år var det relativt vanligt att offer och gärningsman hade mötts i antingen gärningsmannens eller offrets bostad, där också drygt hälften av alla våldtäkter hade begåtts.
Den kraftigaste ökningen av våldtäkter utgörs av brott där offret är under 15 år.
7.3. Våldsbrott och brott mot narkotikastrafflagen
Beträffande dessa brott finns det i den officiella statistiken någon form av särredovisning av brott som riktas mot barn endast beträffande anmälda misshandelsbrott.
Tabell 7.3 Antalet anmälda våldsbrott och brott mot narkotikastrafflagen åren 2003–2004
Anmälda brott
2003 2004
Mord, dråp samt misshandel med dödlig utgång
189
209
Misshandel
- därav mot barn 0–6 år - därav mot barn 7–14 år
65 177
1 196 6 428
67 089
1 147 7 069
Rån
8 575 8 590
Brott mot narkotikastrafflagen (även ringa)
40 860 45 093
Källa: Kriminalstatistik BRÅ.
Tabell 7.4 Personer lagförda för våldsbrott och brott mot narkotikastrafflagen åren 2003–2004
Personer lagförda för brott
2003 2004
Mord och dråp
137
152
Misshandel
6 993 6 954
Grov misshandel
743
767
Människorov 23 8 Rån 801 694 Grovt rån 56 106 Narkotikabrott 2 663 2 605 Ringa narkotikabrott 7 105 7 843 Grovt narkotikabrott 367 360
Källa: Kriminalstatistik BRÅ.
Beträffande våldsbrott var den polisiära uppklarningen år 2004 48 procent och den personuppklarade 19 procent.
8. Den nuvarande tillämpningen av registerkontroll vid HVB
8.1. Inledning
För att få en uppfattning om i vilken utsträckning registerkontroll görs i dag vid kommunala och enskilda HVB och de särskilda ungdomshemmen har utredningen genomfört undersökningar. Frågeformulär har skickats till kommunala och enskilda HVB. Vidare har en förfrågan ställts till institutionscheferna vid de särskilda ungdomshemmen. Via en enkät har information också inhämtats från samtliga länsstyrelser, eftersom de dels prövar ansökningar om tillstånd att bedriva HVB i enskild regi, dels är tillsynsmyndighet över såväl kommunala som enskilda HVB.
Resultaten av de gjorda undersökningarna redovisas nedan. En sammanställning av de enkätsvar som har inkommit från kommunala och enskilda HVB samt länsstyrelserna finns även fogade till betänkandet som bilagorna 2 och 3. Dessutom finns svaren från institutionscheferna vid de särskilda ungdomshemmen i sin helhet redovisade i bilaga 4 till betänkandet.
8.2. Enkäten till kommunala och enskilda HVB
Bakgrund
Enligt Socialstyrelsens allmänna råd, som beslutades i december 2003, bör vid anställning, eller när en uppdragstagare anlitas vid ett hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga, den som har befogenhet att besluta om anställning av personal begära uppgifter från belastnings- och misstankeregistret. Det anges att detta bör ske först efter att samtycke har inhämtats från den som är tilltänkt för anställningen eller uppdraget (se även avsnitt 2.5.)
Enkäten till HVB som drivs i kommunal och enskild regi skickades till sammanlagt 381 hem. Någon officiell förteckning
över verksamma HVB finns inte att tillgå. För att kartlägga dessa har utredningen därför utgått från en förteckning som har sammanställts av ett privat företag.
De hem som har ingått i enkätundersökningen har begränsats till dem som är inriktade på att ta emot enbart barn eller unga. Det innebär att HVB som är inrättade för familjebehandlingar eller personer över 18 år inte omfattas av undersökningen.
Nio av de 381 försändelserna kom i retur från postverket med angivande av att adressaten var okänd på adressen eller hade flyttat utan att ange adressändring. Åtta HVB har meddelat att man inte har någon pågående verksamhet. Enkäten torde således ha nått drygt 360 verksamma HVB.
Minst 257 hem har besvarat enkäten. Svaren har i en del fall omfattat två eller flera hem, utan att den som besvarat enkäten har specificerat de lämnande uppgifterna på respektive hem. Detta har medfört att sammanställningen av enkätsvaren inte ger en fullständigt korrekt bild av de faktiska förhållandena vid varje enskilt HVB.
Minst 70 procent av samtliga HVB har således besvarat enkäten och undersökningen torde därmed ge en förhållandevis god bild av personalsituationen vid HVB och hur hemmen förhåller sig till den av Socialstyrelsen rekommenderade registerkontrollen. De hundratal HVB som inte besvarat enkäten och således inte ingår i undersökningsmaterialet är nästan uteslutande HVB med en – enligt information som lämnats i den tidigare nämnda förteckningen över HVB – personalstyrka om högst 10 personer.
Personalsituationen
Storleken på personalstyrkan varierar kraftigt mellan olika HVB. De små och mellanstora hemmen dominerar. Omkring 65 procent av de HVB som har besvarat enkäten har högst 10 anställda. Hem med högst 3 anställda utgör ca 12 procent. Endast 10 procent av hemmen har uppgett att personalen består av fler än 20 personer.
Personalens könsfördelning är mycket jämn. Vid 20 HVB var det dock enbart kvinnliga eller manliga anställda.
Ca 20 procent av den nuvarande personalen vid hemmen har anställts under 2004. Det är dock osäkert i vilken mån hänsyn har tagits till personer som kan ha anställts som vikarier eller som är timanställda. Det förefaller mot denna bakgrund vara en
förhållandevis stor omsättning på personal. Av vissa enkätsvar att döma torde tidsbegränsade anställningar inte vara helt ovanliga. Undersökningen ger emellertid inte en fullständig bild av de aktuella förhållandena.
Den helt dominerande personalkategorin vid hemmen är behandlingsassistenter. Därefter följer personer i arbetsledande befattningar samt personal som utför praktiskt eller administrativt arbete. Inriktningen på behandlingen vid hemmen skiljer sig åt, vilket medför att det dessutom i förhållandevis stor utsträckning förekommer personal som utför vissa för det hemmet specifika arbetsuppgifter.
Ca 60 procent av de hem som har besvarat enkäten har uppgett att man dessutom anlitar uppdragstagare. Det är alltså vanligt förekommande att personer utför arbete vid hemmen utan att vara anställda där. Av enkätsvaren följer att knappt 300 personer har anlitats för olika uppdrag vid hemmen. Det faktiska antalet uppdragstagare torde dock vara betydligt högre, eftersom flera hem inte har preciserat antalet uppdragstagare i sitt svar. I de fall uppdragstagarens yrke har angetts har det i huvudsak varit fråga om psykolog, terapeut, läkare, lärare eller handledare.
Registerkontroll
Av de hem som har besvarat enkäten har 60 procent anställt någon person under 2004. En majoritet av dessa hem har uppgivit att man begärt registerutdrag för alla personer som anställts. Vid så många som en fjärdedel av hemmen som anställde någon under 2004 gjordes emellertid ingen registerkontroll. Lika många hem har uppgivit att kontrollen begränsades till någon eller några av dem som anställdes, främst behandlingsassistenter och arbetsledare.
Av HVB som har över 15 anställda har drygt 70 procent uppgett att de alltid gör registerkontroll, medan 8 procent av gruppen har uppgett att de inte företar någon kontroll. Motsvarande siffror för hem med högst 15 anställda är 45 respektive 30 procent.
70 procent av de hem som har uppgett att de gör registerkontroll begränsar denna till belastningsregistret. I fyra fall av fem uppdrog hemmen åt den arbetssökande att visa upp ett sådant utdrag. Några enstaka HVB har uppgivit att de gör olika från fall till fall. De hem som själva skaffade utdrag (16 procent) har med några få undantag uppgivit att detta skett efter samtycke från den arbetssökande.
Av enkätsvaren framgår att hemmen under 2004 sammanlagt begärde in upp mot 600 utdrag ur belastningsregistret. I ca 95 procent av dessa förekom inga anteckningar om brott, vilket följaktligen innebär att det fanns anteckningar i registret i omkring 5 procent av utdragen. Denna siffra kan förefalla vara hög, särskilt vid en jämförelse med vad som framkommit vid den obligatoriska registerkontrollen på skolans område. Under de första fyra åren efter det att bestämmelserna härom trädde i kraft, har det förekommit anteckningar om brott i mindre än en promille av de inhämtade utdragen.
I detta sammanhang skall man dock komma
ihåg att registerkontrollen inom skolan avser ett begränsat antal brottstyper. Utredningens enkätundersökning har som nämnts visat att HVB oftast låter den sökande visa upp ett utdrag. En enskild person som begär utdrag om sig själv för detta ändamål erhåller ett utdrag som innehåller samtliga anteckningar i registret. I de fall hemmen har lämnat uppgift om att anteckning förekommit i inhämtade utdrag, har det också i knappt hälften av fallen (9 st.) varit fråga om trafikförseelser. I endast ett fall angavs att det rörde sig om sexualbrott och i fyra fall var det fråga om misshandel.
En tredjedel av de hem som har besvarat frågan hur de reagerar på registerutdrag med anteckning om brott har angett att de alltid väljer bort en sådan sökande. Hälften har svarat att det beror på vilken brottslighet den sökande gjort sig skyldig till. De som har angett vilka brott som utesluter anställning har nämnt våldsbrott, sexualbrott, narkotikabrott och egendomsbrott. En del hem har uppgett att de beaktar även tidsaspekten från det att brottet begicks (13 procent). 15 procent av de hem som har besvarat frågan har uppgett att de inte har råkat ut för att ett utdrag har innehållit anteckningar om brott. Några i denna grupp har gjort tillägget att man heller inte vet hur man skulle reagera i en sådan situation.
Att döma av svaren i enkätundersökningen är det mycket ovanligt att någon tar tillbaka sin ansökan om anställning med anledning av att fråga om registerkontroll aktualiserats.
Knappt en femtedel av de hem som har besvarat enkäten har uppgett att registerutdrag begärts för fler än en person i samma anställningsärende.
En majoritet av hemmen har uppgett att de bevarar utdraget i original alternativt en kopia av detta i vederbörandes personalakt. Det förekommer emellertid förhållandevis ofta att man återlämnar
1
Se avsnitt 3.4.
utdraget till sökanden utan att ta någon kopia eller att man kastar utdraget (12 respektive 6 procent av hemmen).
Kommentarer från HVB som har besvarat enkäten
I den mån ett HVB har lämnat synpunkter på behovet av obligatorisk registerkontroll, har uppfattningen varit att det finns ett sådant behov. Det har framhållits från ett hem att barn och ungdomar som är placerade på ett HVB är helt utlämnade till personalen där. Ett hem har menat att obligatorisk registerkontroll är nödvändig för barnens och ungdomarnas trygghet. Ytterligare ett hem har ansett att det borde vara mer kontroll av personal vid HVB än inom exempelvis skolan. Det har också i något svar påståtts att man har erfarit att barn under placeringar på andra HVB har utsatts för övergrepp av olika slag.
Flera HVB har uppgett att man inte kände till möjligheten att begära registerutdrag. Vissa har svarat att det är vanligt att man avstår från att göra registerkontroll när man har personlig kännedom om den som är aktuell för anställning. Det har från ett håll anförts att det vid en eventuell lagstiftning om obligatorisk registerkontroll borde medges undantag för sådana situationer, för att undvika ett lagkrav som i dessa fall skulle bli enbart en belastning i rekryteringsarbetet.
Enkäten har uppenbarligen varit tankeväckande för flera HVB. Ett antal hem har nämligen upplyst antingen att man precis har börjat göra registerkontroll på personer som är aktuella för anställning eller att man avser att omgående komma igång med en sådan rutin.
Flera hem har uppgett att man begär utdrag ur polisens register även på redan anställda personer. I en del fall företas en sådan kontroll på grund av att man har underlåtit att göra denna vid rekryteringen. Det förekommer emellertid också att hemmen har som rutin att regelbundet begära in registerutdrag på redan anställda. Så exempelvis har ett hem uppgett att man begär in registerutdrag på all personal en gång per år.
När det gäller inställningen till brott, har från ett hem upplysts att man har anställt nyktra och drogfria f.d. alkoholister/narkomaner, trots att dessa kan ha gjort sig skyldiga till narkotikabrott och egendomsbrott.
Sammanfattning
Resultaten från enkätundersökningen visar att Socialstyrelsens rekommendationer inte har fått fullt genomslag i verksamheterna. Vissa HVB känner inte ens till dessa. Anmärkningsvärt många hem har uppgett att man inte vidtar någon registerkontroll. Detta är särskilt vanligt bland mindre HVB och inte helt ovanligt bland de medelstora. HVB med fler än 20 anställda är den kategori HVB som gör registerkontroll i störst utsträckning. Antalet stora HVB utgör dock endast drygt en femtedel av samtliga.
När kontroll vidtas begränsas denna i 70 procent av fallen till belastningsregistret. Även om en majoritet av dem som gör registerkontroll begär utdrag för alla personalkategorier, är det förhållandevis många hem som har uppgett att kontrollen begränsas till vissa sådana (24 procent). Vidare förefaller det vara vanligt att anställda och uppdragstagare behandlas olika i fråga om registerkontroll och det är troligt att kontrollen vid många hem företas enbart beträffande personer som är aktuella för anställning. Resultaten av undersökningen tyder även på att det förekommer att tillsvidareanställda och personer med visstidsanställning behandlas olika på så vis att personer som är aktuella för fast anställning kontrolleras i större utsträckning än övriga kategorier anställda.
8.3. De särskilda ungdomshemmen
Bakgrund
En förfrågan har gått ut till samtliga institutionschefer. Av totalt 34 hem har 30 besvarat utredningens frågor.
SiS ledning har år 2000 utfärdat riktlinjer för en rekryteringspolicy för verksamheterna inom SiS. I dessa anges hur hemmen skall förfara vid nyanställning av personal (se närmare avsnitt 2.7).
Registerkontroll
24 institutionschefer har svarat att de alltid utför registerkontroll vid rekrytering av personal. En har tillagt att man undantagsvis avstår från detta. En annan har svarat att registerutdrag införskaffas när fråga är om tillsvidareanställning, samt om tveksamhet uppstår
kring en person som skall anställas som vikarie. Ytterligare en institutionschef har angett att registerutdrag används när fråga är om längre förordnanden. Två institutionschefer har sagt sig använda registerutdrag vid endast enstaka tillfällen. Ytterligare en institutionschef har svarat att registerutdrag används slumpmässigt eller vid misstanke om att den aktuella personen förekommer i polisens register. Slutligen har en chef sagt sig använda registerutdrag enbart om misstanke uppstår att den arbetssökande kan ha begått brott.
På frågan hur man förfar med inhämtade utdrag har 28 institutionschefer svarat att man sparar utdraget i akten. Vid två hem förstörs handlingen i ärenden som inte leder till anställning och sparas i övriga ärenden i akten. En institutionschef har uppgett att inhämtade utdrag förstörs.
På fråga om vilken inställning man hade till sökanden som förekommer i polisregistren framkom att man såg mycket olika på en arbetssökandes tidigare kriminalitet. En institutionschef accepterade, när fråga var om tillsvidareanställning, endast personer som var helt ostraffade enligt utdraget. En annan anställde ingen med för “färska” drogproblem och aldrig om denne dömts för misshandel eller annan våldsbrottslighet. I ett fall uppgavs att all brottslighet som det inte går att ha en “viss förståelse för” utesluter anställning. Flera uppgav att t.ex. missbruk, våldsbrott, sexualbrott, narkotikabrott och annan grov brottslighet uteslöt sökande från möjligheterna att erhålla anställning. Några framhöll att en bedömning av den sökande görs i varje enskilt fall. Det var även några som svarade att man vägde in vilken tid som förflutit sedan brottet begicks; minst fem år måste ha förflutit. En annan svarade att man har en spärrtid på ca tio år om det handlar om våldsbrott eller andra brott som orsakar annan person skada. Två institutionschefer svarade emellertid att de inte kunde ange någon särskild typ av brottslighet som innebar att den sökande saknade utsikter till anställning vid hemmet. I ett fall uppgavs att man anställer personer med kriminellt förflutet eftersom det är en del i hemmets behandlingsfilosofi. Det ställdes dock i det fallet krav på att den arbetssökande skulle ha varit drogfri och inte begått brott under den senaste 5-års perioden. Några framhöll att man kan sona sina brott och hävdade att detta även bör kunna gälla någon som anställs på särskilda ungdomshem.
På fråga hur stor andel av de inhämtade registerutdragen som saknar anteckningar om brott, svarade drygt hälften av institutions-
cheferna att de uppskattade att det rörde sig om minst 95 procent av utdragen. En fjärdedel uppgav att detta var fallet i minst 90 procent av utdragen. Två har uppgett att det rörde sig om 50 procent.
På fråga om det händer att den person som man avser att rekrytera inte längre står till förfogande när upplysning lämnas om att registerutdrag kommer att inhämtas beträffande vederbörande svarande hälften av institutionscheferna att detta inte hade hänt dem. Sex svarade att det är mycket ovanligt, medan två uppgav att det är ganska ovanligt. En uppgav att det händer ca en gång av 20. En institutionschef anförde att det har förekommit att arbetssökande har uppgett att de inte förekommer i belastningsregistret, men att detta vid kontroll visade sig vara felaktigt.
Det brukar stå i platsannonsen att registerkontroll kommer att göras. Många arbetssökande bifogar på eget initiativ registerutdrag till sin ansökan. Det förekommer också att arbetssökande självmant informerar om att de är antecknade i polisens register när de informeras om att registerutdrag kommer att inhämtas.
Kommentarer från institutionscheferna
En institutionschef har ansett att registerkontrollen är ett nödvändigt instrument vid rekrytering eftersom personer med kriminell bakgrund dras till arbete med barn och ungdomar med problem då de anser att de “kan området” och därför skulle passa som behandlingsassistenter.
En institutionschef har uppgett att en tillsvidareanställning alltid föregås av en provanställning och att det är först i samband med att ställning skall tas till fortsatt anställning som registerutdrag inhämtas.
En annan institutionschef har uppgett att man vid ett tillfälle haft en arbetssökande som gav ett mycket gott intryck, men som hade ett “maffigt syndaregister” som låg nio år tillbaka i tiden. Institutionschefen undrade hur länge en person skall behöva “sona sina synder”.
Sammanfattning
Förfrågningen till institutionscheferna vid de särskilda ungdomshemmen visar att det finns stora skillnader mellan hemmens hantering av registerkontrollen. En majoritet av institutionscheferna uppger visserligen att de alltid utför registerkontroll, men den faktiska hanteringen av kontrollen varierar. Det förekommer t.ex. att registerkontroll görs när en arbetssökande är aktuell för en tillsvidareanställning, men inte när fråga är om en tidsbestämd anställning.
Undersökningen visar att det inte är helt ovanligt med sökanden som har anteckningar i registren.
Det saknas mer utförliga riktlinjer för hur man skall förhålla sig till sökande med anteckningar i polisens register. Vissa institutionschefer accepterar endast “rena” utdrag medan andra sätter en tidsgräns för när tidigare brottslighet skall beaktas. De brott som främst har ansetts utesluta anställning är sexualbrott, våldsbrott, narkotikabrott och annan grov brottslighet. Flera institutionschefer framhåller dock att tidigare brottslighet inte med automatik bör utesluta en person från anställning och att man bör göra en bedömning i varje enskilt fall.
8.4. Enkäten till länsstyrelserna
Bakgrund
Länsstyrelserna utfärdar tillstånd för enskilda HVB att bedriva verksamhet och utövar tillsyn av både kommunala och enskilda HVB. Styrelserna har gemensamt tagit fram riktlinjer för denna tillståndsprövning (se närmare härom avsnitt 2.6).
Utredningen har skickat enkäten till samtliga 21 länsstyrelser och alla har inkommit med svar.
Svaren från länsstyrelserna
Samtliga länsstyrelser har svarat att man vid prövningen av ansökan om tillstånd att i enskild regi bedriva HVB-verksamhet för barn eller unga begär utdrag ur belastningsregistret. Alla utom en länsstyrelse begär dessutom alltid utdrag ur misstankeregistret. Det vanligaste är att länsstyrelserna själva inhämtar utdragen från RPS.
Två länsstyrelser har emellertid som rutin att överlåta på den person som skall kontrolleras att förete sådana utdrag.
Länsstyrelserna fick frågan om de i samband med meddelande av ett tillstånd att bedriva HVB-verksamhet för barn eller unga också brukar erinra vederbörande om Socialstyrelsens rekommendationer att sådana HVB skall inhämta registerutdrag vid anställning av personal eller anlitande av uppdragstagare. På denna punkt visade det sig att länsstyrelserna har olika praxis. Hälften uppgav att man lämnar sådan information, medan lika många uppgav att detta inte är brukligt.
Även på fråga om länsstyrelsen inom ramen för sin tillsynsverksamhet brukar kontrollera att Socialstyrelsens rekommendationer följs, svarade hälften ja och hälften nej. En länsstyrelse, som svarade att man brukar kontrollera om Socialstyrelsens rekommendationer följs, förtydligade att kontrollen enbart tar sikte på hemmets rutiner och alltså inte innebär någon kontroll av de personer som anställts eller anlitats.
I de flesta fall där länsstyrelsen vid sin tillståndsgivning informerar om Socialstyrelsens rekommendationer låter man även kontrollera att dessa rekommendationer följs av hemmen. Vid fem länsstyrelser som svarat att man lämnar information om Socialstyrelsens rekommendationer, kontrollerades emellertid inte efterlevnaden av dessa. Vid tre länsstyrelser angavs förhållandena vara de omvända, dvs. länsstyrelsen informerar inte särskilt om Socialstyrelsens rekommendationer i fråga om registerkontroll vid tillståndsgivningen, men däremot kontrollerar man i samband med tillsyn att rekommendationerna följs.
Alla länsstyrelser utom en har ansett att en lagstiftning om obligatorisk registerkontroll skulle vara till hjälp vid tillsynsverksamheten över HVB som tar emot barn eller unga.
Kommentarer från länsstyrelserna
En länsstyrelse har menat att en obligatorisk registerkontroll inom HVB-verksamheterna, vilka oftast innebär vård dygnet runt av personer som är beroende av personal, är logisk med tanke på bestämmelserna om registerkontroll för förskola, skola och skolbarnsomsorgen.
En länsstyrelse har uppgett att de har erfarenhet av att personer som söker tillstånd att bedriva HVB-verksamhet har inkommit
med utdrag från polisens register som inte korrekt har återgivit innehållet i registren. Av den anledningen har länsstyrelsen övergått till att alltid själv begära in sådana utdrag.
Ytterligare en länsstyrelse har påpekat att en obligatorisk registerkontroll givetvis borde omfatta också personal vid HVB som drivs i offentlig verksamhet.
9. Utredningens överväganden och förslag
9.1. Behovet av en obligatorisk registerkontroll i någon form beträffande personal vid HVB
Utredningens bedömning: Övervägande skäl talar för införandet av obligatorisk registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga.
I vårt moderna samhälle är det en självklarhet att barn och unga har rättigheter och behov som skall tillgodoses och det pågår ständigt ett arbete som syftar till att förbättra deras förhållanden.
Föräldrarna har givetvis ett stort ansvar för att skydda sina barn och sörja för att de utvecklas i enlighet med sina förutsättningar. Men även samhället har ansvar när det gäller skyddet av barn. Detta har slagits fast i den svenska sociallagstiftningen och, i ett internationellt perspektiv, främst i den s.k. barnkonventionen. Ett grundläggande krav är att barn och ungdomar skall skyddas mot varje form av övergrepp och utnyttjande. Förutom genom sociallagstiftningen sker detta genom strafflagstiftningen, så t.ex. är barnaga inte tillåtet. Nyligen har man genom lagändringar i brottsbalken förstärkt skyddet för barn och ungdomar mot att utnyttjas i sexuella sammanhang och man har markerat allvaret i sexualbrott som riktar sig mot barn genom att införa särskilda straffbestämmelser om bland annat våldtäkt och sexuellt övergrepp mot barn.
Den obligatoriska registerkontrollen av personal inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen infördes som ett led i strävanden att förhindra övergrepp på barn. Några motsvarande bestämmelser finns inte för HVB. Dessa hem har emellertid, som redogjorts för i avsnitt 2, redan i dag möjlighet att kontrollera personer som är aktuella för arbete där. I de allmänna råd som Socialstyrelsen har utfärdat ges rekommendationen att registerkontroll alltid görs i
polisens register. SiS rekryteringspolicy har i princip motsvarande innebörd. I många fall följs emellertid inte rekommendationerna. Detta gäller särskilt små och medelstora HVB.
När det gäller barn och unga som vistas på HVB har samhället övertagit ansvaret för deras dagliga fostran och omvårdnad. Av detta skäl och då registerkontroll av personalen inte alltid sker enligt rekommendationerna ter det sig naturligt att överväga åtgärder för att på motsvarande vis som inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen stärka skyddet för barn och unga som vistas på HVB.
Detta är bakgrunden till utredningens uppdrag. Syftet är detsamma som låg till grund för införandet år 2001 av bestämmelserna om obligatorisk registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Liksom i detta tidigare lagstiftningsärende skall man väga eventuella fördelar med en sådan kontroll mot den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten.
Som framgår av redovisningen i avsnitt 4.1 har det i flera internationella konventioner slagits fast att skyddet av den personliga integriteten är en mänsklig rättighet. Det är viktigt att värna om integritetsskyddet, inte minst som det i dag utsätts för allvarliga påfrestningar i olika sammanhang.
Såsom närmare utvecklats i avsnitt 4 måste emellertid skyddet för den enskildes personliga integritet ställas mot även andra personers berättigade intressen och styrkan av dessa. Ramen för den personliga integriteten är således inte absolut och statisk utan måste hela tiden vägas mot övriga intressen i samhället.
Det råder ingen tvekan om att varje registerkontroll innebär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten och det är en självklar utgångspunkt för utredningen att en obligatorisk kontroll enbart bör komma i fråga om den vinst det medför överväger motstående intressen. Vidare skall, om tillräckliga skäl för att föreslå en obligatorisk registerkontroll föreligger, formerna för denna i största möjliga mån utformas med skyddet för den personliga integriteten för ögonen.
Som tidigare framhållits är barn och unga som vistas på HVB en särskilt utsatt grupp. Många av dem har farit illa på olika sätt och brottas med olika typer av personliga problem. Vistelsen på hemmet är ofta dygnet runt och kontakterna med andra vuxna än de på hemmet fåtaliga.
Somliga HVB har endast några få anställda. Möjligheterna till intern kontroll torde i dessa fall vara små. Därtill kommer att länsstyrelsernas och kommunernas reella möjligheter till tillsyn av HVB är begränsade.
Att övergrepp mot barn förekommer i en icke ringa omfattning framgår av den officiella brottsstatistiken. Sannolikt finns det också ett högt mörkertal. Barnens utsatthet och den begränsade insynen i verksamheten har sannolikt bidragit till att sexuella övergrepp och andra kränkningar mot barn bevisligen har förekommit även vid HVB, ehuru det inte går att belägga i vilken utsträckning. Det är viktigt att utnyttja varje möjlighet att förhindra att det sker. Tidigare kriminell belastning är en viktig faktor när det gäller att identifiera grupper med hög risk för återfall i brott. Erfarenheterna av registerkontroll inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen visar visserligen inte att särskilt många som straffats för allvarliga brott söker sig till dessa verksamheter, men det finns skäl att tro att vetskapen om att kontroll sker verkar avhållande. Självfallet kan man inte heller genom registerkontroll hindra att övergrepp sker, men man kan i alla fall utesluta personer som är dokumenterat olämpliga för verksamheten. Någon garanti för att sådan kontroll sker finns inte, med mindre den görs obligatorisk.
De myndigheter som har det övergripande ansvaret för verksamheterna vid kommunala och enskilda HVB och de särskilda ungdomshemmen – Socialstyrelsen, länsstyrelserna och SiS – förespråkar registerkontroll av personal som skall arbeta på hemmen. Barnombudsmannen, Föreningen Sveriges Socialchefer samt flera HVB som besvarat utredningens enkät anser likaledes att det finns ett behov av obligatorisk registerkontroll. En obligatorisk registerkontroll svarar också mot skyldigheterna i barnkonventionen och det av Europeiska unionens råd antagna rambeslutet om åtgärder för att bekämpa sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi samt Sveriges internationella åtagande att utöva tillsyn över att åtgärderna mot att bekämpa övergrepp av barn efterlevs.
Varje utvidgning av registerkontrollen medför självfallet ett ytterligare ingrepp i den personliga integriteten. Detta argument är emellertid vad gäller HVB som tar emot barn eller unga inte särskilt starkt mot bakgrund av att redan de nuvarande bestämmelserna ger arbetsgivare långtgående möjligheter att kontrollera personer som är aktuella för anställning eller uppdrag. Om registerkontrollen görs obligatorisk skulle detta dessutom borga
för att hemmens hantering av kontrollen blev mer enhetlig, vilket får anses gynna skyddet av den personliga integriteten hos arbetssökande. Det antal personer som uppskattningsvis kan komma ifråga för en sådan registerkontroll torde bli begränsat.
Sammanfattningsvis finner utredningen att det finns starka skäl som talar för att man skall införa bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn eller unga, att dessa skäl väger tyngre än skyddsbehovet för den personliga integriteten och att en obligatorisk registerkontroll av personal vid sådana HVB därför bör införas.
Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen samt artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i Sverige, skall föreskrifter som innebär ingrepp i den enskildes personliga förhållanden meddelas i lag.
9.2. HVB som skall vara skyldiga att företa registerkontroll
Utredningens förslag: En obligatorisk registerkontroll skall införas och gälla såväl offentligt som privat drivna HVB som tar emot barn eller unga.
Utredningens uppdrag gäller i förhållande till HVB som tar emot barn eller unga. HVB med behandlingsinriktning mot vuxna faller således inte inom ramen för uppdraget.
Socialstyrelsens allmänna råd om att kontroll i polisens register skall företas vid HVB gäller endast sådana hem som tar emot barn eller unga. Med unga avser Socialstyrelsen, vilket anges uttryckligen i det aktuella dokumentet, personer som har fyllt 18 men inte 21 år.
Barnkonventionen är tillämplig på barn under 18 år. Detsamma gäller det av Europeiska unionens råd antagna rambeslutet om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och av barnpornografi.
Lämplighetsprövningsutredningen anförde att ju yngre ett barn är, desto mindre möjligheter har det att själv försvara sig mot övergrepp och att behovet av skydd mot övergrepp därför gör sig särskilt gällande beträffande små barn. När det gäller barn i grundskolans högre årskurser och inom gymnasieskolan fann man att skyddsbehovet inte är lika starkt. Det framhölls emellertid att en elev alltid befinner sig i en viss beroendeställning gentemot
personal på skolan och man kom fram till att det inte fanns något skäl att beträffande ansvaret för tillhandahållande av en säker miljö göra olika bedömningar beträffande grund- och gymnasieskola.
1
Regeringen delade inte helt Lämplighetsprövningsutredningens bedömning vad gäller skyddsbehovet av ungdomar inom gymnasieskolan. Man ansåg att dessa ungdomar kan antas ha större möjligheter att freda sig själva än de mindre barnen, även om en elev ofta befinner sig i en viss beroendeställning gentemot en vuxen person, vilket kan utnyttjas av olämplig personal. På grund av skolplikten och elevernas ålder ansågs dock argument om en trygg och säker miljö göra sig starkast gällande i den obligatoriska skolan. Regeringens förslag innebar att gymnasieskolan inte skulle omfattas av den obligatoriska registerkontrollen, vilken linje även riksdagen anslöt sig till.
2
De argument som utgjorde skäl för att undanta gymnasieskolan från skyldigheten att företa registerkontroll har knappast bäring på förhållandena inom HVB. Ungdomar i tonåren kan vara särskilt attraktiva och lättpåverkade i förhållande till äldre personer som vill utnyttja dem. Åldersgränsen i de nyss nämnda internationella dokumenten talar också för att en obligatorisk registerkontroll inom de verksamheter varom nu är i fråga bör gälla för hem som tar emot barn eller unga under 18 år. Denna skyldighet kommer även att omfatta hem med inriktning på familjebehandling. Det är också, främst vid de särskilda ungdomshemmen, vanligt att HVB som tar emot barn eller unga under 18 år även behandlar ungdomar i åldrar upp till 21 år. Den föreslagna kontrollen kommer därför i praktiken i viss utsträckning även omfatta personal som behandlar unga som är äldre än 18 år.
Lämplighetsprövningsutredningen anförde att det med utgångspunkt i barnens och ungdomarnas behov av skydd inte fanns någon anledning att göra skillnad mellan verksamhet bedriven av det allmänna och av enskilda, vilken uppfattning delades av regeringen.
3
Inte heller när det gäller registerkontroll vid
HVB finns det skäl att behandla allmänna och enskilda hem olika. Skyldighet att företa registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga skall således föreligga oberoende av i vilken form verksamheten drivs.
1
2
3
SOU 1998:69 s. 107–108 och prop. 1999/2000:123 s. 22.
I den mån de HVB som deltog i utredningens enkätundersökning uttryckte någon uppfattning om en obligatorisk registerkontroll, var synpunkterna överlag positiva till en sådan. De som var tveksamma representerade uteslutande HVB med inga eller få anställda. I den mån man inte har någon anställd görs emellertid kontrollen av länsstyrelsen. Hem med ett fåtal anställda förefaller till förhållandevis stor del rekrytera personal som man redan har god kännedom om. Mot den bakgrunden är det sannolikt att dessa hem skulle uppleva skyldigheten att utföra registerkontroll som en onödig åtgärd. Att medge undantag för sådana situationer kan dock ställa den som har befogenhet att besluta om anställning inför svåra avgöranden. Kontrolleras endast vissa personer riskerar man dessutom att dessa känner sig utpekade genom kontrollen, vilket gör det särskilt känsligt att begära registerutdrag på en person som man redan har en relation till. En obligatorisk kontroll som gäller alla HVB som tar emot barn eller unga förhindrar sådana problem. Utredningen anser därför att undantag från skyldigheten att utföra kontroll inte skall medges. En sådan lösning torde även underlätta tillsynen av att bestämmelserna följs.
9.3. Personkategorier som skall omfattas av en obligatorisk registerkontroll
Utredningens förslag: Den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta all personal som anställs samt den som erbjuds uppdrag, fullgör praktiktjänstgöring eller liknande under förutsättning att arbetsuppgifterna liknar dem som förekommer vid anställning inom verksamheten. Kontroll får endast avse den som erbjuds anställning, uppdrag eller liknande.
Den nuvarande lagstiftningen medger att uppgifter ur polisens register på begäran av HVB för barn eller unga lämnas ut beträffande såväl en person som är aktuell för anställning som den som man avser att anlita för uppdrag vid hemmet. I direktiven till utredningen sägs endast att frågan om obligatorisk registerkontroll skall avse person som är aktuell för anställning vid ett HVB som tar emot barn eller unga.
Registerkontrollen inom skolans område och barnomsorgen är för närvarande begränsad till personer som erbjuds anställning inom de verksamheter som omfattas av bestämmelserna. Den
översyn som har gjorts inom Utbildningsdepartementet
4
har
emellertid resulterat i förslag som innebär en utvidgning av den personkrets som skall omfattas av kontrollen. Remissinstanserna har över lag ställt sig positiva till förslaget. Detta bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Enligt förslaget skall registerkontrollen komma att omfatta även anställda inom andra kommunala verksamheter och hos företag som genom avtal eller annan överenskommelse erbjuds att utföra sådana arbetsuppgifter inom verksamheterna som en där anställd annars skulle kunna utföra. Det skulle innebära t.ex. att anställda i städföretag och andra entreprenadföretag måste uppvisa ett registerutdrag för den som erbjuder uppdraget innan arbetet kan påbörjas. Vidare omfattas anställda hos bemanningsföretag och enskilda uppdragstagare av ändringsförslaget. Även högskolestudenter som skall utföra sin verksamhetsförlagda del av lärarutbildningen inom de berörda verksamheterna samt arbetsmarknadspraktikanter berörs av förslaget. Genom den föreslagna ändringen skulle lagstiftningen bli mer heltäckande och persongrupper med likartade arbetsuppgifter bli underkastade samma lämplighetsprövning oavsett arbetsgivare eller annan huvudman. Förslaget skulle därigenom borga för ett mer fullgott skydd mot att barn utsätts för övergrepp.
Utredningen delar den uppfattning som kommit till uttryck i den ovannämnda departementspromemorian, nämligen att en lagstiftning om registerkontroll som tar sikte på att skydda barn och ungdom skall vara så heltäckande som möjligt. Personer som utför likartade arbetsuppgifter skall därför i möjligaste mån omfattas av bestämmelser om sådan. En annan ordning skulle urholka registerkontrollens förutsättningar att förbättra skyddet inom de aktuella verksamheterna.
Enkätundersökningen av förhållandena vid kommunala och enskilda HVB visade att personalsituationen vid hemmen varierar stort och att ett flertal olika yrkeskategorier är representerade vid dessa. Det är dessutom inte ovanligt att hemmen anlitar uppdragstagare, vilka också representerar en stort antal professioner. Vidare förefaller det vara vanligt förekommande att hemmen tar emot praktikanter av olika slag.
Trots att hemmens verksamheter sinsemellan uppvisar stora skillnader, har de dock det gemensamt att personer som på något
4
Departementspromemorian Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg (Ds 2004:42).
sätt deltar i verksamheten också i stor utsträckning vistas tillsammans med barnen som är placerade där. Utredningen finner mot denna bakgrund att en obligatorisk registerkontroll skall omfatta samtliga personer som är aktuella för anställning samt dem som anlitas för uppdrag vid ett HVB eller annars erbjuds att utföra arbete på ett hem under förutsättning att arbetsuppgiften har anknytning till den verksamhet som bedrivs. Även praktikanter skall omfattas av kontrollen. Det måste emellertid krävas att det rör sig om ett kontinuerligt uppdrag och inte endast tillfälliga kontakter. Att man vid hemmen t.ex. anlitar vårdcentraler eller andra sjukvårdsinrättningar vid behov kan givetvis inte heller medföra någon kontrollskyldighet av personalen där. Det rör sig ju då inte om något uppdrag i vanlig mening. Annorlunda ställer det sig om man lämnar ett särskilt uppdrag till psykolog eller annan terapeut att bedriva vård eller behandling av en eller flera boende i hemmet utan att vara anställd. Att gränsdragningsproblem uppstår är oundvikligt. Det bör ankomma på Socialstyrelsen att vid behov utfärda rekommendationer.
Under alla förhållanden skall gälla att registerutdrag får begäras endast beträffande den som man avser att anställa eller lämna uppdrag till under förutsättning att registerutdraget inte innehåller några diskvalificerande anteckningar. Att, såsom sker vid vissa HVB och uppenbarligen också inom skolväsendet och barnomsorgen, begära utdrag beträffande flera arbetssökande innan man bestämt sig för vem man vill anställa eller anlita får inte förekomma.
9.4. Vilka register kontrollen skall omfatta
Utredningens förslag: Den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta såväl belastnings- som misstankeregistret. Utdraget får inte vara äldre än sex månader.
Fråga är om kontrollen av personal vid de aktuella hemmen skall begränsas till att omfatta belastningsregistret, i enlighet med vad som gäller för skolområdet och barnomsorgen, eller om den också, såsom enligt Socialstyrelsens rekommendationer, vilka stöder sig på arbetsgivarens rätt att få registerutdrag, skall omfatta även misstankeregistret. Även i detta hänseende handlar det om en avvägning mellan den enskildes berättigade krav på skydd för sin
integritet och barns och ungdomars behov av skydd mot övergrepp.
Till en början måste framhållas att de registerutdrag som arbetsgivaren har rätt att utfå enligt lagen om misstankeregister i de fall det nu gäller endast får innehålla anteckningar om uppgifter om misstanke om brott som lett till åtal. Om åtalet läggs ned eller när en meddelad dom vunnit laga kraft skall uppgiften gallras. – Däremot kan den enskilde med stöd av reglerna i sekretesslagen få ut fullständiga uppgifter om sig själv, även sådana som rör misstanke som ännu inte lett till beslut om åtal eller åtalsnedläggelse, såvitt det inte möter hinder av utredningsskäl.
I propositionen rörande lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
5
ingen att ett system med registerkontroll måste utformas så att integritetsintrånget blev så begränsat som möjligt och att, eftersom vid uppgift i misstankeregistret slutlig ställning inte hade tagits till om ett brott hade begåtts eller inte, en sådan uppgift inte borde omfattas av ett registerutdrag som skall lämnas till arbetsgivare. De brottsmisstankar som var av intresse, sades det vidare, var av allvarlig art och skulle därför ofta innebära att den misstänkte var häktad. Man ansåg att risken för att någon skulle erbjudas anställning efter ett ingående och seriöst anställningsförfarande var liten vid en tidpunkt då personen i fråga var föremål för åtal.
I den tidigare omnämnda utredning som nyligen gjorts inom Utbildningsdepartementet
6
har frågan inte aktualiserats.
Av enkätundersökningen framgår att de flesta HVB i kommunal och enskild regi, som över huvud taget inhämtar registerutdrag, begränsar sig till att inhämta utdrag från belastningsregistret. Vid de hem som lyder under SiS är praxis varierande. Av de riktlinjer som utfärdats för rekryteringspolicy för SiS framgår att registerutdrag skall inhämtas om tillfredsställande utredning inte kan fås på annat sätt. I länsstyrelsernas riktlinjer för att bevilja tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen sägs att i fall då det är relevant att göra s.k. vandelsprövning utdrag skall inhämtas ur bägge registren. Av enkätsvaren framgår också att så i regel är fallet då det gäller tillstånd att driva HVB för barn eller unga.
5
6
Departementspromemorian Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns-
omsorg (Ds 2004:42).
Som framhållits i den ovannämnda propositionen är det tveklöst ett längre gående ingrepp i den enskildes integritet att utvidga kontrollen av denne till att avse även misstankeregistret, eftersom det handlar om gärningar som inte har prövats i domstol.
Å andra sidan gör sig skyddsbehovet ännu starkare gällande än inom skolverksamhet och barnomsorg när det som här gäller barn och ungdomar som är omhändertagna på grund av problem av något slag. Det måste anses olämpligt, att vid en institution som vårdar sådana, anställa eller på annat sätt anlita en person som står under åtal för något av de brott som i regel är diskvalificerande för anställning eller uppdrag. Risken för att det blir en fällande dom när förundersökningen resulterat i ett åtal är uppenbar. Det sagda torde ligga till grund för Socialstyrelsens rekommendationer och länsstyrelsernas praxis. Ett ytterligare skäl att utvidga kontrollen är att utredningen, enligt vad som framgår nedan under avsnitt 9.5, föreslår en utvidgning av antalet brottstyper som bör föranleda registerkontroll så att denna kommer att omfatta även brott som normalt inte leder till häktning.
Vid en avvägning av de motstående intressen som föreligger finner utredningen att övervägande skäl talar för att registerkontroll av den personal som skall bli föremål för sådan även bör omfatta misstankeregistret. För den händelse den som är åtalad nekar till brott eller det annars finns anledning till det har ju den som ansvarar för kontrollen möjlighet att själv ta del av åtalet och göra en närmare bedömning.
Med hänsyn till den osäkerhet som råder beträffande övriga uppgifter i registret bör utdraget vara begränsat till fall då åtal har väckts, dvs. sådant registerutdrag som arbetsgivaren kan få enligt gällande bestämmelser.
Inom skolområdet och barnomsorgen gäller att ett utdrag inte får vara äldre än ett år. Denna tid är alltför lång när de gäller kontroll vid HVB, i all synnerhet som utdrag även skall tas från misstankeregistret beträffande brott som lett till åtal.
Utdraget bör få vara högst sex månader gammalt. Vid förnyad anställning eller annat arbetserbjudande inom sex månader vid ett och samma HVB skall nytt utdrag inte krävas.
9.5. Vilka brott registerkontrollen skall omfatta
Utredningens förslag: Den obligatoriska registerkontrollen skall omfatta brotten mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, sexualbrott, rån, grovt rån, barnpornografibrott, narkotikabrott och grovt narkotikabrott.
Av integritetsskäl bör utgångspunkten vara att den obligatoriska registerkontrollen endast skall omfatta brott som är av betydelse för bedömningen av den arbetssökandes lämplighet för att arbeta med barn och ungdomar. I prop. 1999/2000:123 framhålls att belastningsregistret kan innehålla uppgifter som saknar sådan betydelse. Detta uttalande refererar självfallet till de områden som berörs i propositionen, nämligen förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen. Förhållandena är något annorlunda när det gäller HVB som tar emot barn eller unga och kanske i all synnerhet de hem som står under kontroll av SiS, eftersom det rör sig om barn och ungdomar med problem av olika slag. Vissa skäl kan tala för att den som anställs eller anlitas vid ett hem som handhar ungdomar där kriminalitet ingår i bilden inte bör vara straffad över huvud taget. Å andra sidan är det för de flesta hem knappast relevant att inhämta upplysningar om mindre allvarliga brott t.ex. trafikförseelser eller snatterier. Det skulle också medföra mera arbete för registermyndigheten än vad som är fallet med de uppgifter som i dag lämnas enligt den lag som gäller för skolområdet och barnomsorgen. Det bör framhållas att det handlar om den obligatoriska registerkontrollen. Den möjlighet som arbetsgivaren har att inhämta utdrag med stöd av lagarna om belastnings- respektive misstankeregister, och som för övrigt gäller också för andra vårdformer som inte omfattas av utredningens uppdrag, bör finnas kvar. Den bör tillämpas restriktivt, men kan vara motiverad i vissa fall, t.ex. om det handlar om att anställa en person för särskilt känsliga arbetsuppgifter där man vill vara säker på att ingen form av kriminalitet har förekommit eller i fall där man överväger att anställa någon som har en anteckning i det uppvisade registret, t.ex. en gammal sådan, och det kan finnas skäl att kontrollera att det inte finns några senare brott.
Av enkätundersökningen framgår att praxis är varierande när det gäller bedömningen av registerutdrag som innehåller uppgifter om brott. Somliga har uppgett att man alltid väljer bort den som har
någon anteckning i registret, medan andra tar hänsyn till brottstypen.
Att en obligatorisk registerkontroll skall omfatta alla sexualbrott, dvs. alla brott som inryms i 6 kap. brottsbalken, är en självklarhet. Att barn skall skyddas mot varje form av sexuella övergrepp eller utnyttjanden har ytterligare understrukits genom de nyligen beslutade ändringarna av sexualbrottslagstiftningen. Att den som begått sådana brott mot barn inte skall tillåtas arbeta med barn och ungdom framgår också av Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen och europeiska unionens rambeslut (se avsnitt 5.1). Till sexualbrotten bör i detta sammanhang även räknas barnpornografibrott. Att kontrollen, liksom inom skolområdet och barnomsorgen, också skall omfatta grövre våldsbrott – mord, dråp, grov misshandel, grovt rån och människorov – är likaså en självklarhet. Men med hänsyn till att det rör sig om barn och ungdomar som många gånger blivit utsatta för våld eller själva gjort sig skyldiga till våldshandlingar är det särskilt viktigt att det inte till verksamheterna knyts personer som kan misstänkas vara våldsbenägna. Även rån och misshandel som inte är grova brott bör därför omfattas av den obligatoriska registerkontrollen. Misshandel som bedömts som ringa, kan visserligen vara tämligen bagatellartad, men denna bedömning framgår inte av uppgifterna i belastningsregistret, då det inte, till skillnad från grov misshandel, är en brottsrubricering. Det framgår dock i de flesta fall av påföljden om brottet har bedömts som mindre allvarligt och i tveksamma fall kan domen införskaffas.
Att narkotikamissbruk är ett allvarligt problem bland ungdomar med sociala problem är välkänt. Barnkonventionen stadgar också att lämpliga åtgärder skall vidtas för att skydda barn från narkotika. Av enkäten framgår att flera HVB inte skulle anställa den som dömts för narkotikabrott. Det finns en klar risk för att den som handlar med eller själv missbrukar narkotika vid en sådan anställning skulle komma att sprida missbruket till socialt sköra ungdomar. Även narkotikabrott som inte är ringa bör därför omfattas av den obligatoriska registerkontrollen.
9.6. Formerna för inhämtande av registerutdrag
Utredningens förslag: Den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande skall själv införskaffa utdrag ur belastnings- och misstankeregistren. Utdraget skall inhämtas på särskild blankett.
Inhämtande av registerutdrag kan i nu aktuellt hänseende ske på två olika sätt, antingen så att detta inhämtas av arbetsgivaren eller så att det uppdras åt den arbetssökande att själv begära och lämna utdrag till denne. Den förstnämnda modellen återfinns i Socialstyrelsens rekommendationer (se avsnitt 2.5), medan den senare gäller enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (se avsnitt 3.1). I bägge fallen gäller att utdrag endast får inhämtas eller begäras beträffande den som man avser att erbjuda arbete.
I utredningens direktiv sägs att en registerkontroll, om den anses behövlig, skulle bestå i att personer som erbjuds anställning visar upp ett utdrag ur belastningsregistret och/eller misstankeregistret. Utredningen har emellertid diskuterat de olika alternativen eftersom det finns både för- och nackdelar med båda metoderna.
Den metod för inhämtade av registerutdrag som skall tillämpas inom skolområdet och barnomsorgen avviker från vad som gäller enligt lagarna om belastningsregister och misstankeregister beträffande de fall där annan än den enskilde som berörs kan få tillgång till uppgifter ur registren. De av Socialstyrelsen utfärdade rekommendationerna är däremot utformade efter vad som generellt gäller enligt dessa lagar; dock har man gjort det tillägget att samtycke bör inhämtas av den som är tilltänkt för anställningen eller uppdraget. Därigenom minskas risken för att utdrag inhämtas i fall då det sökande inte önskar detta, utan väljer att ta tillbaks sin ansökan.
I prop. 1999/2000:123 anfördes som skäl för den föreslagna ordningen att den arbetssökande själv skulle inhämta registerutdrag att detta vore det minst integritetskränkande, då den arbetssökande därigenom har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut till arbetsgivaren. Ett annat skäl var att det inom skolområdet och barnomsorgen finns ett stort antal arbetsgivare och ett ännu större antal personer som fattar beslut om anställning efter delegation och att därför särskilda regler för behörigheten skulle behöva införas om det lades på arbetsgivaren att inhämta utdrag. Man framhöll i
det sammanhanget att valet av modell inte nödvändigtvis behövde passa alla verksamhetsområden. Som en nackdel med att låta den arbetssökande själv inhämta och uppvisa utdrag anfördes risken för förfalskning av utdragen.
Utdrag enligt registerkontrollagen för skolväsendet och barnomsorgen begärs (se bilaga 5) och lämnas på särskilda blanketter som är utformade med tanke på att försvåra möjligheterna till förfalskning. I den uppföljning som gjordes av Skolverket år 2003 (se avsnitt 3.2) gjorde man den bedömningen att risken för förfalskning var liten och konstaterade att varken Skolverket eller RPS kände till något försök till sådant. Inte heller hade man hört talas om att någon begärt utdrag i annans namn. Erfarenheterna av det valda systemet är således goda.
Nyanställningar eller uppdrag vid HVB som tar emot barn eller unga har självfallet långt ifrån samma omfattning som inom skolväsendet och barnomsorgen. Utredningen finner emellertid att den metod som valts inom dessa verksamheter vid inhämtande av registerutdrag är att föredra av främst integritetsskäl. Denna metod har för övrigt också valts för registerkontroll av försäkringsförmedlare enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, som trädde i kraft den 1 juli 2005.
7
Enkätundersökningen visar
dessutom att detta är den metod som man vanligen använder vid HVB. Även för dessa fall bör man använda särskilda blanketter enligt mönster från skolområdet och barnomsorgen. Originalet skall återlämnas på begäran av ingivaren och kopia sparas av arbetsgivaren om anställning eller annat arbete kommer till stånd.
Det är lämpligt att man vid utannonsering av plats eller uppdrag i annonsen anger att registerutdrag kommer att krävas enligt lag.
9.7. Konsekvenser för den arbetssökande
Utredningens förslag: Den som inte uppvisar registerutdrag enligt de föreslagna reglerna skall inte kunna få anställning, uppdrag eller liknande. Något uttryckligt förbud mot anställning eller liknande av den som företer anteckning i registerutdrag skall inte uppställas.
7
I likhet med vad som gäller för anställning inom skolområdet och barnomsorgen bör ingen få anställning, uppdrag eller liknande som inte uppvisar registerutdrag enligt de regler som föreslås gälla. Om ett registerutdrag innehåller anteckning om brott bör det, också i likhet med vad som gäller inom nämnda områden, vara upp till arbetsgivaren att avgöra om den det gäller ändå skall anlitas. Ett förbud mot anställning eller uppdrag skulle kunna drabba onödigt hårt och är heller inte förenligt med grundprincipen att den som avtjänat sitt straff skall anses ha sonat sitt brott. I vissa fall kan t.o.m. en person som varit kriminell, men återanpassat sig till samhället, vara en terapeutisk resurs. Inom narkomanvården är det inte ovanligt att f.d. missbrukare anlitas. Självfallet måste stor försiktighet iakttas. Förutom brottets art måste hänsyn tas till de omständigheter under vilka det begicks, hur pass nära det är i tiden etc. Barnombudsmannen har föreslagit att det skulle införas ett uttryckligt förbud mot att anställa en person som dömts för sexualbrott mot minderårig. Ett sådant förbud återfinns i den norska lagstiftningen. Enligt utredningens mening är det i det närmaste uteslutet att en person som dömts för sexualbrott eller barnpornografibrott skulle vara lämplig för arbete vid ett HVB för barn eller unga. Något lagstadgat förbud föreslås emellertid inte. Det kan ju tänkas fall där det skulle te sig alltför långtgående. Ett uttryckligt lagstadgande om förbud som tar sikte på sexualbrott skulle dessutom kunna ge det intrycket att mindre försiktighet kan iakttas vid andra brott, även allvarliga sådana.
9.8. Tillsyn över registerkontrollen
Utredningens bedömning och förslag: Tillsynen över den föreslagna registerkontrollskyldigheten skall omfattas av den tillsyn som tillkommer länsstyrelser, socialnämnder och SiS. Underlåtenhet att utföra registerkontroll vid enskilt bedrivna HVB skall medföra återkallelse av tillståndet att bedriva verksamhet om rättelse inte sker efter påpekande.
Den tillsynsskyldighet som länsstyrelserna har beträffande kommunala och enskilda HVB (se avsnitt 6.3) skall självfallet också omfatta att dessa utför registerkontroll. Detsamma gäller den löpande tillsyn som skall utövas av socialnämnderna. Om den som driver enskilt HVB underlåter att fullgöra sin registerkontroll-
skyldighet bör han i första hand få ett påpekande om detta. Om underlåtenheten upprepas skall tillståndet att bedriva verksamheten återkallas. Beträffande de särskilda ungdomshemmen kommer tillsynen av registerkontrollskyldigheten liksom annan tillsyn att utövas av SiS.
Det bör noteras att tillsynsverksamheten är under utredning i ett större sammanhang (se avsnitt 6.4).
9.9. Sekretess
Utredningens bedömning: Utredningen föreslår inga särskilda regler angående sekretess.
I avsnitt 2.2, 2.3 och 3.1 har redogjorts för de sekretessregler som gäller beträffande uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren samt de resonemang som fördes vid tillkomsten av lagen om registerkontroll inom skolan m.m.
Utredningen ansluter sig till dessa resonemang och finner inte skäl att föreslå några särskilda regler om tystnadsplikt.
Den hantering av registerutdragen som gäller inom skolområdet och barnomsorgen, dvs. att utdraget i original på begäran skall återlämnas till den som gett in det, skall gälla även vid HVB. En kopia bör behållas av arbetsgivaren.
9.10. Den lagtekniska utformningen
Utredningens förslag: Bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn eller unga tas upp i en särskild lag. I lagarna om belastnings- respektive misstankeregister tas in bestämmelser om rätt för enskild som söker arbete vid sådant hem att få ut ett registerutdrag med begränsat innehåll. I förordningarna till lagarna tas in bestämmelser om vad registret i sådana fall skall innehålla. I socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd att driva enskilt HVB som tar emot barn eller unga om reglerna om registerkontroll inte iakttas.
Utredningens överväganden utgår ifrån att utdrag ur belastnings- och misstankeregistren skall göras endast när det verkligen finns skäl till det och endast beträffande uppgifter som har relevans i det
sammanhang de skall användas. I lagarna om belastnings- respektive misstankeregister med tillhörande förordningar finns noga reglerat vilka myndigheter och andra enskilda än den som registret avser som har rätt att få ut registerutdrag och vilka brott som utdraget skall avse. En myndighet som avser att anställa eller anlita som uppdragstagare någon för vård av barn och ungdom kan således kräva uppgifter ur belastningsregistret beträffande alla brott utom sådana som lett till penningböter och ur misstankeregistret alla brott för vilka åtal har väckts. En enskild som bedriver sådan vård har på motsvarande sätt rätt att få ut uppgifter ur registren, dock lämnas inte uppgifter ur belastningsregistret om brott där någon blivit fri från påföljd på grund av psykisk störning eller om åtalsunderlåtelse i vissa fall eller om besöksförbud.
Som tidigare har framhållits följer de av Socialstyrelsen utfärdade rekommendationerna de allmänna registerlagarna, medan den särskilda lag som gäller för skolväsendet och barnomsorgen dels bara gäller utdrag ur belastningsregistret, dels förutsätter att den arbetssökande själv begär utdraget och dels är betydligt mera restriktiv vad gäller de brott som antecknas i utdraget. Eftersom den enskilde när han eller hon begär ett registerutdrag om sig själv har rätt att få ett fullständigt utdrag har det i lagen (1998:620) om belastningsregister särskilt stadgats att ett registerutdrag enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg får vara begränsat och i förordningen till lagen (1999:1134) vilka uppgifter utdraget skall innehålla.
Rikspolisstyrelsen (RPS) har i en skrivelse till Justitiedepartementet uppgett att arbetsgivare i allt större omfattning kräver att den arbetssökande visar upp registerutdrag om sig själv och hemställt om en översyn av lagstiftningen rörande arbetsgivares rätt att ställa sådana krav. Ärendet är under beredning i Regeringskansliet.
Vid tillkomsten av lagen om registerkontroll inom skolområdet och barnomsorgen ifrågasattes på sina håll begränsningen till de verksamheter som lagen omfattar, dvs. förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Så t.ex. ansåg Justitieombudsmannen att frågan om lämplighetsprövning borde ses över i ett större perspektiv.
En översyn av det slag som RPS efterlyser skulle självfallet kräva överväganden som går långt utöver utredningens uppdrag. Det måste därför, åtminstone tills vidare, bli fråga om en särlagstiftning. En möjlighet vore att samordna bestämmelser om registerkontroll vid HVB som tar emot barn eller unga med de bestämmelser som
gäller inom skolområdet och barnomsorgen. Detta framstår emellertid som mindre lämpligt då det enligt uppgift från Utbildningsdepartementet kan bli aktuellt att på sikt inarbeta dessa regler i skollagen. En annan möjlighet vore att inarbeta de bestämmelser som rör HVB i sociallagstiftningen. I avvaktan på en eventuell mera omfattande översyn av arbetsgivares rätt att kräva registerutdrag finner utredningen emellertid att bestämmelserna bör tas upp i en särskild lag efter mönster från skolområdet och barnomsorgen. I likhet med vad som gäller där skall utdrag som begärs av den arbetssökande endast innehålla anteckningar om sådana brott som enligt vad utredningen kommit fram till är relevanta vid anställning eller uppdrag vid HVB som tar emot barn eller unga. Detta medför behov av ändringar i lagarna om belastnings- respektive misstankeregister och i förordningarna till dessa. Några ändringar i övrigt i dessa lagar föreslås inte.
I socialtjänstlagen bör göras tillägg av innebörd att ett tillstånd att bedriva enskilt HVB som tar emot barn eller unga skall återkallas av länsstyrelsen om hemmet underlåter att företa registerkontroll och rättelse inte sker efter påpekande.
10. Konsekvenser av förslagen m.m.
10.1. Inledning
Enligt kommittéförordningen (1998:1474) skall kommittéer och särskilda utredare genomföra konsekvensanalyser ur olika aspekter beträffande de förslag som lämnas. Om man finner att dessa påverkar kostnaderna för det allmänna, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet, liksom eventuella andra samhällsekonomiska konsekvenser. Skulle förslagen innebära kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det allmänna, skall utredningen dessutom föreslå en finansiering.
Har de lämnade förslagen betydelse för den kommunala självstyrelsen, det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för kvinnors och mäns jämställdhet eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen skall konsekvenserna även på dessa områden anges.
10.2. Ekonomiska konsekvenser
Utredningen föreslår att det skall vara obligatoriskt för samtliga HVB som tar emot barn eller unga att, i situationer där hemmen anställer eller anlitar någon eller erbjuder någon plats, företa registerkontroll av denna person i belastnings- och misstankeregistren. Vidare innebär förslagen att det är den som är aktuell för anställning, uppdrag eller liknande som skall lämna registerutdrag till den som ansvarar för anställning och liknande frågor vid hemmet. Utdrag för detta ändamål föreslås få vara högst sex månader gammalt och utfärdas av Rikspolisstyrelsen (RPS) utan avgift. Skyldigheten att företa registerkontroll skall däremot inte gälla i förhållande till redan anställda personer eller personer som
redan har pågående uppdrag eller praktikplats vid hemmen. Förslagen innebär heller ingen begränsning av de nuvarande möjligheterna för HVB att erhålla utdrag ur belastnings- och misstankeregistren gällande personer som är aktuella för anställning eller uppdrag vid hemmen.
Den föreslagna obligatoriska registerkontrollen torde för såväl berörda HVB som de personer som omfattas av kontrollen kunna genomföras utan större arbetsinsats och utan några nämnvärda kostnader.
Långt ifrån alla HVB som tar emot barn eller unga utför i dag registerkontroll och den personkrets som enligt utredningens förslag är aktuell för den obligatoriska kontrollen är betydligt vidare än den som de nuvarande bestämmelserna tar sikte på. Vidare får också fortsättningsvis ett visst ”överuttag” av registerutdrag tas med i beräkningen. Även om det är troligt att en obligatorisk registerkontroll till stor del kommer att ersätta den kontroll som i dag företas av HVB, innebär utredningens förslag att RPS kommer att behöva utfärda ett större antal registerutdrag än vad som nu är fallet.
De kommunala och enskilda HVB som tar emot barn eller unga har omkring 4 000 anställda och de som tar emot familjer har omkring 1 200. Vidare har de särskilda ungdomshemmen ca 2 300 anställda. Därmed torde de HVB som omfattas av den föreslagna registerkontrollskyldigheten tillsammans ha omkring 7 500 anställda.
Vid de särskilda ungdomshemmen har man under åren 2000– 2004 nyanställt i genomsnitt 500 personer per år. Siffran inkluderar alla nyanställda vikarier, anställda med månadslön. Det motsvarar drygt 20 procent av det totala antalet anställda vid de särskilda ungdomshemmen. Andelen stämmer väl överens med resultatet av enkätsvaren från kommunala och enskilda HVB. Enligt undersökningen uppgick nämligen antalet nyrekryterade personer under år 2004 vid de hem som svarade på enkäten till omkring 500 personer, vilket utgör en andel om ca 20 procent av det totala antalet anställda vid dessa hem. Det är emellertid troligt att rekryteringen av vikarier och timanställda inte har redovisats i hela sin omfattning i enkätsvaren. Vid en uppskattning av hur många som årligen nyanställs vid HVB som tar emot barn eller unga i någon form bör man dock kunna utgå från att det rör sig om en femtedel av samtliga anställda vid hemmen. Det innebär att de HVB som berörs av våra förslag kommer att behöva inhämta
omkring 1 500 registerutdrag per år i samband med anställning av personal.
Utöver anställda är det vanligt förekommande att HVB anlitar personer som uppdragstagare. Antalet nya uppdragstagare, praktikanter m.fl. kan antas uppgå till ca 1 000 personer per år.
Med hänsyn till att ett visst ”överuttag” bör tas med i beräkningen uppskattar utredningen att omfattningen av de registerutdrag som blir aktuella till följd av den föreslagna registerkontrollskyldigheten kommer att vara omkring 3 000 per år. Enligt utredningens bedömningar inhämtas det i dag omkring 1 000 registerutdrag i de aktuella verksamheterna. Denna kontroll får till stor del förmodas bli ersatt av den förslagna obligatoriska registerkontrollen. Det innebär att RPS uppskattningsvis kommer att behöva utfärda ytterligare ett par tusen utdrag ur belastnings- och misstankeregistren per år till följd av förslagen.
Enligt RPS kommer de föreslagna begränsade utdragen ur såväl belastnings- som misstankeregistret att sammanställas av myndigheten i ett dokument, som därefter skickas ut till den person som begärt utdraget. Kostnaden för denna hantering har sagts vara huvudsakligen hänförlig till distributionen av utdragen och angetts till 18 kr per utdrag.
Utredningens förslag kan således antas innebära en kostnadsökning för RPS om ca 40 000 kr per år (drygt 2 000 utdrag à 18 kr). Med hänsyn till det stora antalet utdrag som redan i dag hanteras av RPS – enbart utdragen avsedda för registerkontrollen inom skolans område och barnomsorgen uppgick år 2004 till drygt 84 000 st. – anser utredningen att de kostnader som förslagen medför ryms inom myndighetens befintliga ekonomiska ramar.
10.3. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Uppdraget till utredningen har främst bestått i att överväga om det finns anledning att göra registerkontrollen inom HVB som tar emot barn eller unga obligatorisk för att därigenom ytterligare förstärka skyddet för barn och unga som placeras i sådana hem. Utredningens arbete har således varit inriktat på att bedöma om just en sådan åtgärd bättre kan bidra till att förebygga brott mot barn och unga som vistas på HVB. Utredningen har därvid funnit att det finns skäl att anta att en obligatorisk registerkontroll som
tar sikte på de föreslagna brottstyperna kan medföra sådana förbättringar av barnskyddet att bestämmelser härom bör införas. Antagandet baseras bl.a. på kunskapen att tidigare brottslighet utgör en av de viktigaste kända faktorerna när det gäller att bedöma risk för återfall i brottslighet. I vilken mån åtgärden kan bidra till minskad brottslighet totalt sett och förhindra risker för återfall i ett vidare perspektiv kan man dock inte uttala sig om.
10.4. Övriga konsekvenser
Utredningens enkätundersökning av kommunala och enskilda HVB visar att könsfördelningen inom dessa verksamheter är jämn. Vid de särskilda ungdomshemmen är det en något större andel manlig än kvinnlig personal. Det är visserligen till helt övervägande delen män som döms för vålds- och sexualbrott. Men eftersom det redan med stöd av de nuvarande registerbestämmelserna i stor utsträckning företas registerkontroll beträffande den som är aktuell för arbete vid HVB för barn eller unga samt då det endast undantagsvis förekommer anteckningar om sådana brott i infordrade utdrag kommer införandet av en obligatorisk registerkontroll inte att medföra några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Om så vore fallet skulle det för övrigt inte vara ett skäl att underlåta kontroll.
Utredningen bedömer heller inte att de ytterligare områden som skall beaktas vid konsekvensbeskrivningen påverkas av de lämnade förslagen.
10.5. Ikraftträdande
Med beaktande av den tid som rimligen erfordras för remissförfarandet, beredningen inom Regeringskansliet och riksdagsbehandlingen finner utredningen att lagförslagen bör kunna träda i kraft den 1 januari 2007. Det är inte aktuellt med några övergångsbestämmelser.
11. Författningskommentar
11.1. Förslaget till lag (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga
1 § Den som erbjuds en anställning vid ett sådant hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och som tar emot barn eller unga skall till den som erbjuder anställningen lämna utdrag ur de register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Detsamma skall gälla den som, utan att det innebär anställning, erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid sådant hem under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten. Utdraget skall vara högst sex månader gammalt. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om innehållet i sådant utdrag.
Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anlitas för arbetsuppgifter som sägs i första stycket.
I 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, finns den grundläggande bestämmelsen om socialnämndens skyldighet att sörja för att den som behöver vårdas eller bo i annat hem än det egna tas emot i familjehem eller hem för vård eller boende. Hem för vård eller boende definieras i 3 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937) som ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Av 6 kap. 2 och 3 §§ SoL framgår att kommunen ansvarar för att det finns tillgång till sådana hem, utom vad gäller hem som avses i 12 § lagen
123
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, dvs. särskilda ungdomshem, även kallade § 12-hem. För dessa ansvarar staten.
Av paragrafens första stycke framgår att HVB, som tar emot barn eller unga, är skyldiga att genomföra registerkontroll på personer som skall arbeta eller utföra uppgifter i verksamheten. Denna skyldighet är inte begränsad till de HVB som enbart vänder sig till barn eller unga, utan omfattar även hem som tar emot familjer, dvs. både föräldrar och barn. Det avgörande är att hemmet tar emot barn som inte fyllt 18 år (se närmare härom avsnitt 9.2). För skyldigheten att företa registerkontroll saknar det betydelse vem som är huvudman för verksamheten eller om denna är tillståndspliktig eller inte. Det innebär att kommunala, landstingskommunala och privata HVB liksom de särskilda ungdomshemmen som drivs av staten, omfattas av lagens tillämpningsområde.
Av bestämmelsen följer att kontrollen skall företas på alla som erbjuds anställning vid HVB som tar emot barn eller unga, såväl när fråga är om tillsvidareanställning som tidsbegränsad anställning. Det finns alltså inga undantag från kontrollskyldigheten när fråga är om ett anställningsförhållande, utom i situationer som sägs i 2 §.
Också den som, utan att fråga är om anställning, erbjuds att arbeta vid ett HVB som tar emot barn eller unga under förhållanden som liknar dem som förekommer i ett anställningsförhållande vid hemmet, omfattas av den obligatoriska registerkontrollen. Kontrollskyldighet föreligger när en person skall utföra arbetsuppgifter som har anknytning till den verksamhet som bedrivs vid hemmet och dessa inte är av endast tillfällig art. Lagen kan således vara tillämplig på personer som genom anställning hos en annan arbetsgivare, genom uppdrag eller på annan liknande grund, erbjuds att utföra arbete vid ett HVB, t.ex. när ett hem anlitar personal i bemanningsföretag. Vidare kan registerkontroll bli aktuellt beträffande den som ett HVB avser att anlita som uppdragstagare. Detsamma gäller personer som skall vistas på hemmen för att där fullgöra någon form av utbildningspraktik, arbetspraktik eller motsvarande. Också personer som utför s.k. frivilligt arbete vid HVB skall under samma förutsättningar omfattas av registerkontrollen.
Som exempel kan nämnas att en person som fortlöpande skall utföra vaktmästarsysslor vid ett HVB som tar emot barn eller unga omfattas av registerkontrollen, medan en hantverkare som skall anlitas för att utföra en specifik uppgift, t.ex. en rörmokare som
skall utföra visst rörarbete, inte omfattas. Som ytterligare exempel kan nämnas att registerkontroll skall utföras beträffande en läkare eller psykolog som anlitas för att regelbundet delta i den vård eller behandling som HVB-verksamheten bedriver. Däremot skall kontroll naturligtvis inte företas av läkare eller annan personal som en ung person, placerad på HVB, tillfälligt behöver uppsöka vid någon vårdinrättning.
Det är den som erbjuds anställning, uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande som skall lämna ett registerutdrag som innehåller uppgifter ur dels det belastningsregister som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister, dels det misstankeregister som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister. Det är endast den person som, eventuellt efter ett urvalsförfarande, faktiskt erhåller erbjudande om arbete eller liknande uppgifter vid hemmet som skall kontrolleras. Andra eventuella medsökanden skall således inte kontrolleras.
Av första stycket framgår också att utdraget ur de aktuella registren inte får vara äldre än sex månader.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall meddela föreskrifter om innehållet i registerutdragen. Detta kommenteras i avsnitt 11.4 och 11.5.
I paragrafens andra stycke anges att den som inte har lämnat sådant registerutdrag som avses i första stycket inte får anlitas av HVB som tar emot barn eller unga för arbetsuppgifter som beskrivs i första stycket. Detta innebär att den som ansvarar för verksamheten är skyldig att se till att registerutdrag lämnas. Utdragen skall lämnas till huvudmannen eller annan som efter delegation ansvarar för rekrytering av personal och liknande frågor vid hemmet.
2 § Trots bestämmelsen i 1 § får den som inom sex månader erbjuds en förnyad anställning hos samma arbetsgivare eller en förnyad möjlighet att på annat sätt delta i verksamheten anställas, anlitas eller erbjudas arbete utan att han eller hon lämnat ett registerutdrag enligt 1 § första stycket.
I paragrafen anges ett undantag från skyldigheten enligt 1 § att genomföra registerkontroll. Den som erbjuds en förnyad anställning eller en förnyad möjlighet att på annat sätt delta i verksamheten behöver enligt bestämmelsen inte på nytt visa upp registerutdrag, under förutsättning att det gäller arbete eller
uppgifter för samma arbetsgivare och att erbjudandet lämnas inom sex månader från det att den förra anställningen eller avtalet upphörde.
3 § På begäran av den som lämnat ett registerutdrag skall det återlämnas i original.
Enligt paragrafen skall ett HVB lämna tillbaka registerutdrag i original om den som har lämnat in det så önskar. Skälet härtill är att vederbörande skall kunna använda utdraget igen. Innan utdraget återlämnas bör en kopia tas och om anställning eller annat arbete kommer till stånd förvaras i personalakten, bl.a. för att utdraget skall kunna kontrolleras i efterhand.
4 § Bestämmelser om återkallande av tillstånd som avses i 7 kap. 1 § 1 socialtjänstlagen (2001:453) på grund av underlåtenhet att företa registerkontroll enligt 1 § finns i 13 kap. 7 § socialtjänstlagen.
I socialtjänstlagen finns bestämmelser om tillstånd att bedriva HVB-verksamhet och om tillsyn över sådan verksamhet. I denna paragraf hänvisas till den av utredningen i avsnitt 11.6 föreslagna nya paragrafen i socialtjänstlagen om återkallande av beviljat tillstånd.
11.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister
9 § En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv. Sådana uppgifter skall på begäran lämnas ut utan avgift en gång per kalenderår.
En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv för att kunna ta till vara sin rätt i ett främmande land eller få tillstånd att resa in, bosätta sig eller arbeta där, har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar. Detsamma gäller när en enskild behöver ett registerutdrag om sig själv enligt bestämmelser i lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga eller lagen (2005:405) om försäkringsförmedling.
En begäran om uppgifter ur registret skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande själv.
Paragrafen reglerar rätten för enskilda att få information om de uppgifter som finns i registret om dem själva. I paragrafens andra stycke finns angivet de situationer där en enskild har rätt att få ett utdrag med ett visst begränsat innehåll. Här har gjorts ett tillägg av innebörd att begränsade utdrag också skall utfärdas när en enskild begär detta med hänvisning till lagen om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver vilka uppgifter som skall tas med i utdragen, se avsnitt 11.4.
11.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:621) om misstankeregister
8 a § En enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv enligt bestämmelser i lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga har rätt att få ett utdrag vars innehåll är begränsat enligt föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar.
En begäran om uppgifter ur registret skall vara skriftlig och undertecknad av den sökande själv.
Paragrafen är ny.
Lagen om misstankeregister innehåller inte några bestämmelser om enskilds möjligheter att få tillgång till registeruppgifter om sig själv. Sådana uppgifter lämnas ut med stöd av 26 § personuppgiftslagen (PUL).
I första stycket regleras enskildas rätt att få tillgång till ett begränsat utdrag för användning enligt lagen om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. Innehållet motsvarar förslaget till tillägg i 9 § lagen om belastningsregister. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver hur utdragen skall begränsas innehållsmässigt, se avsnitt 11.5.
Av andra stycket följer att ett begränsat registerutdrag enligt första stycket lämnas ut efter ett skriftligt förfarande.
11.4. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister
22 § Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket första meningen lagen (1998:620) om belastningsregister skall endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där
1. någon annan påföljd än böter har dömts ut,
2. dagsböter har dömts ut för brott mot 3 kap. 5 §, 4 kap. 4 och 5 §§, 8, 9 och 14 kap. samt 17 kap.1, 2 och 4 §§brottsbalken eller
3. böter har dömts ut för brott som avses i 6 kap.8 och 10 §§ samt 16 kap. 11 §brottsbalken, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, vapenlagen (1996:67), vapenförordningen (1996:70) och äldre vapenlagstiftning.
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket 2 och 3, skall också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Ett registerutdrag enligt 9 § andra stycket andra meningen lagen (1998:620) om belastningsregister som den enskilde begär med hänvisning till bestämmelser i lagen (2000:873
)
om registerkontroll
av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg skall endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för brott mot 3 kap.1, 2 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap. 6 § och 16 kap. 10 a §brottsbalken. Begär den enskilde ett registerutdrag med hänvisning till bestämmelser i lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga skall registerutdraget endast innehålla uppgifter om domar, beslut eller strafförelägganden där påföljd har dömts ut för brott mot 3 kap.1, 2, 5 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap.5 och 6 §§ och 16 kap. 10 a §brottsbalken samt 1 och 3 §§narkotikastrafflagen (1968:64). Om påföljden även avser något annat brott än de som enligt vad som sägs i detta stycke skall lämnas ut i registerutdraget, skall också uppgifter om det brottet lämnas ut.
I paragrafen finns bestämmelser om innehållet i sådana begränsade registerutdrag som enligt 9 § andra stycket lagen om belastningsregister skall lämnas ut till enskild om så begärs.
I paragrafens andra stycke har, utöver vissa följdändringar, införts ett tillägg som reglerar innehållet i de begränsade utdrag ur belastningsregistret som skall lämnas ut för användning enligt lagen om registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn eller unga. De brott som skall ingå i ett sådant registerutdrag är mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, samtliga sexual-
brott, rån, grovt rån, barnpornografibrott samt narkotikabrott och grovt narkotikabrott. För den händelse påföljden innefattar även annat brott än de som finns med i denna uppräkning skall även det brottet antecknas i utdraget.
Den 1 april 2005 trädde i brottsbalken ett nytt kapitel 6 om sexualbrott i kraft. Innehållet i de begränsade registerutdrag varom nu är i fråga skall omfatta anteckningar om samtliga sexualbrott enligt såväl de nuvarande som de tidigare bestämmelserna i 6 kap. BrB.
Begäran om utdrag bör göras på en särskild blankett (se avsnitt 9.6).
11.5. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister
8 § Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts skall på begäran lämnas ut om det begärs av
1. ett sådant larminstallationsföretag som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer,
2. en enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som den enskilde avser att anställa eller anlita som uppdragstagare samt
3. en enskild som behöver ett registerutdrag om sig själv med hänvisning till bestämmelser i lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga. Ett sådant utdrag skall endast innehålla uppgifter om misstanke om brott mot 3 kap.1, 2, 5 och 6 §§, 4 kap. 1 §, 6 kap., 8 kap.5 och 6 §§ och 16 kap. 10 a §brottsbalken samt 1 och 3 §§narkotikastrafflagen (1968:64).
Paragrafen har en ny punkt 3. Denna reglerar innehållet i ett sådant begränsat registerutdrag som på begäran skall lämnas ut med stöd av den föreslagna nya 8 a § i lagen om misstankeregister. De brott som är aktuella motsvarar de som anges i det föreslagna tillägget i 22 § tredje stycket förordningen om belastningsregister, se avsnitt 11.4. Det är endast anteckningar om sådana brottsmisstankar vilka har lett till åtal, som skall anges i registerutdraget. Begäran om
utdrag bör, liksom motsvarande utdrag ur belastningsregistret, göras på en särskild blankett.
9 § Avgift skall tas ut för att lämna ut uppgifter till enskilda enligt 8 § 1–2.
För avgiftens storlek m.m. gäller bestämmelserna i 20–24 §§avgiftsförordningen (1992:191), varvid avgiftsklass A tillämpas.
I paragrafen har gjorts ändringar av redaktionell art. Av bestämmelsen följer motsatsvis att begränsade utdrag som skall användas vid kontroll enligt den föreslagna lagen om registerkontroll av personal vid HVB som tar emot barn eller unga skall lämnas ut till enskild kostnadsfritt. Motsvarande gäller för utdrag ur belastningsregistret.
11.6. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
13 kap.
7 § Ett tillstånd enligt 7 kap. 1 § 1 att bedriva verksamhet i form av hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga skall återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt lagen (2006:000) om registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga och underlåtenheten upprepas trots påpekande för huvudmannen.
Paragrafen är ny. Under avsnitt 6.3 och 9.10 redogörs för tillsynen över HVB som tar emot barn eller unga. I paragrafen stadgas att ett av länsstyrelsen meddelat tillstånd att bedriva verksamhet i form av HVB som tar emot barn eller unga skall återkallas om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter i fråga om aktuell registerkontroll. En återkallelse skall dock ha föregåtts av ett påpekande om bristerna och tillståndet därefter återkallas först om underlåtenheten upprepas.
Bestämmelsen innebär inte att ett HVB, som har försummat att genomföra registerkontroll, i efterhand skall inhämta registerutdrag på den person som borde har kontrollerats. Det som avses är i stället att ett HVB i fortsättningen har att efterkomma skyldigheten att genomföra registerkontroll för att inte riskera att mista tillståndet att bedriva HVB-verksamhet.
Kommittédirektiv
Behov av bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende
Dir. 2004:83
Beslut vid regeringssammanträde den 17 juni 2004.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att överväga om det finns behov av att införa bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av den som man avser att anställa vid hem för vård eller boende (HVB) som tar emot barn eller unga.
Om utredaren efter en avvägning mellan å ena sidan integritetsskyddet för den arbetssökande och å andra sidan barnskyddet finner att det finns behov av att införa en obligatorisk registerkontroll enligt ovan skall utredaren föreslå
- vilka personalkategorier som skall omfattas, - hur registerkontrollen skall gå till, - vilka brott som kontrollen skall avse, och - författningsreglering.
Bakgrund
Bestämmelser om registerkontroll inom socialtjänsten
Socialtjänsten har i dag långt gående möjligheter att inhämta uppgifter ur Rikspolisstyrelsens belastnings- och misstankeregister.
Av lagen (1998:620) om belastningsregister och förordningen (1999:1134) om belastningsregister framgår att uppgifter ur belastningsregistret som rör brott med annan påföljd än böter skall lämnas ut till en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom
psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare samt till en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453; SoL). Detsamma gäller åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Samma möjligheter ges genom lagen (1998:621) om misstankeregister och förordningen (1999:1135) om misstankeregister för uppgift ur misstankeregistret om misstanke om brott för vilket åtal har väckts. Motsvarande möjligheter omfattar inte enskilt bedrivna hem för vård eller boende.
Familjehem utreds ofta i samband med placering av barn och unga och ett led i utredningen är i regel att inhämta uppgifter genom ett registerutdrag. Av 6 kap. 6 § SoL framgår att socialnämnden inte får lämna medgivande till placering utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Enligt Socialstyrelsen underlåts detta ibland när kontaktpersoner övergår till att bli familjehem. Vid HVB-hem har det under senare år i ett par uppmärksammade fall framkommit att kriminellt belastade personer anställts. Det är okänt i vilken omfattning anställda, tidigare dömda personer, gjort sig skyldiga till övergrepp vid HVB-hem. Omfattningen torde dock vara högst begränsad.
Socialstyrelsen har nyligen publicerat föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende (SOSFS 2003:20). I de allmänna råden anför Socialstyrelsen under 2 kap. 2 § att ”vid anställning eller när en uppdragsgivare anlitas vid ett hem för vård eller boende som tar emot barn och unga bör den som har befogenhet att besluta om anställning av personal begära uppgifter från Rikspolisstyrelsens belastnings- och misstankeregister. Detta bör ske först efter att samtycke har inhämtats från den som är tilltänkt för anställningen eller uppdraget.”
Föreningen Sveriges Socialchefer, FSS, har hos regeringen föreslagit (S2002/6907/ST) att de barn och unga som får vård eller boende genom socialtjänstens försorg får motsvarande skydd som barn inom förskola, skola och skolbarnomsorg genom att personal som anställs inom sådana verksamheter uppvisar utdrag ur polisens belastningsregister.
Bestämmelser om registerkontroll inom skolan
Lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg trädde i kraft den 1 januari 2001. Bestämmelserna innebär att det sker en obligatorisk kontroll av den som erbjuds anställning inom dessa verksamheter och betyder att denne skall lämna in ett utdrag ur belastningsregistret till arbetsgivaren. Utdraget är begränsat till vissa brott. Lagstiftningen kan sägas bestå av en sammanvägning av två skyddsintressen – skyddet av barn mot övergrepp och skyddet av den personliga integriteten hos den som söker en anställning.
Statens skolverk har på regeringens uppdrag följt upp lagen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Uppföljningen visar bl.a. att lagens barnskyddande aspekter tillämpas relativt väl ute i verksamheterna, medan avsteg betydligt oftare görs när det gäller de integritetsskyddande aspekterna.
Skolverket pekar på risken för att dömda pedofiler inte helt avhåller sig från att söka sig till verksamheter med barn utan att ”de (pedofilerna) styr bort från just de områden som innebär anställning inom förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg och därmed registerkontroll” till andra verksamheter med barn.
Skolverkets uppföljning har lett till att Utbildningsdepartementet har tillkallat en utredare med uppdrag att analysera vilka konsekvenser det skulle få om regleringen förändrades så att ytterligare personkategorier omfattas av lagstiftningen på området. Om utredaren bedömer att det finns skäl att ändra lagstiftningen skall utredaren också lämna de författningsförslag som är nödvändiga. Utredaren skall redovisa sina förslag senast den 31 juli 2004.
EU:s rambeslut om bl.a. åtgärder för att bekämpa sexuellt utnyttjande av barn
Den 22 januari 2001 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut om åtgärder för att bekämpa sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi (EGT C 62E, 27.2.2001, s. 327). Riksdagen har i enlighet med regeringens proposition antagit rambeslutet (prop. 2003/04:12, bet.2003/04:JUU09, rskr. 2003/04:108). Regeringen avser att återkomma till riksdagen med
förslag till ändrad lagstiftning i senare sammanhang (a. prop. s.1).
Enligt artikel 5 punkten 3 i rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en fysisk person som har dömts för brott som har samband med sexuellt utnyttjande av barn, barnpornografibrott eller för anstiftan, medhjälp eller försök till sådana brott i förekommande fall kan avstängas, tillfälligt eller permanent, från utövandet av sådan verksamhet som hänför sig till tillsyn av barn.
Behovet av en utredning
Inom socialtjänsten har skyddsintresset för utsatta personer, exempelvis barn vars vård har övertagits av samhället, ansetts väga så tungt att den personliga integriteten hos personer som söker anställning i dessa verksamheter får stå tillbaka om en myndighet väljer att inhämta registerutdrag. Det bör nu övervägas om det finns anledning att göra även denna registerkontroll obligatorisk för att ytterligare förstärka skyddet för barn som placeras i hem för vård eller boende.
Uppdraget
Utredaren skall överväga om det finns behov av att införa bestämmelser om obligatorisk registerkontroll av den som man avser att anställa vid hem för vård eller boende, som tar emot barn eller unga. Kontrollen skulle bestå i att personer som erbjuds anställning vid ett sådant hem för vård eller boende visar upp ett utdrag ur Rikspolisstyrelsens belastningsregister och/ eller misstankeregister. Utredarens uppgift kan sägas bestå av en sammanvägning av två skyddsintressen - skyddet av barn mot övergrepp och skyddet av den personliga integriteten hos dem som söker en anställning.
De hem som avses är sådana hem för vård eller boende som tar emot barn och unga och som drivs i enskild eller offentlig regi samt sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Utredaren skall undersöka i vilken utsträckning registerkontroll görs idag.
Om utredaren efter en avvägning mellan å ena sidan integritetsskyddet och å andra sidan barnskyddet finner att en obligatorisk
registerkontroll behövs skall han eller hon föreslå - vilka personalkategorier som skall omfattas, - hur registerkontrollen skall gå till, - vilka brott som kontrollen skall avse, och - författningsreglering.
Utredaren bör ta till vara Rikspolisstyrelsens erfarenheter av registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg.
Utredaren skall mot bakgrund av Statens skolverks uppföljning särskilt överväga hur man kan undvika att lagstiftningen tillämpas på ett inte avsett sätt till nackdel för skyddet av den personliga integriteten.
Om en obligatorisk registerkontroll föreslås, skall utredaren överväga om det finns skäl att avskaffa eller inskränka de nuvarande möjligheterna att få ut registerutdrag.
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2005.
(Socialdepartementet)
Sammanställning av enkätsvar från kommunala och enskilda HVB
Antal utskick: 381 st. (Nio försändelser har kommit i retur och nio HVB har meddelat att de har upphört med sin verksamhet.)
Antal svar: 260 st.
Svarsfrekvens: ca 72 procent
Fråga 1. Hur många anställda finns f.n. vid hemmet?
Antal anställda
Antal HVB
Andel (%)
1–3 27 12 4–6 58 26 7–10 64 28,5 11–15 37 16,5 16–20 15 6,5 21–30 12 5,5 31–50 5 2 annat antal 7 3 Summa
225
Kommentar: I några fall har det framgått av enkätsvaret att det har omfattat två eller flera HVB, utan att uppgifterna i svaret har specificerats på respektive hem. Det antal hem som har besvarat fråga 1 (225 hem) är till följd av detta färre än det antal hem som har deltagit i enkätundersökningen.
Antal hem med enbart kvinnlig personal: 11 st. Antal hem med enbart manlig personal: 9 st.
Antal anställda vid HVB som har besvarat enkäten: 1 477 kvinnor 1 461 män
Fråga 2. Har någon av dessa och i så fall hur många anställts under 2004?
- 90 HVB har svarat att de inte har anställt någon person under
2004.
- 136 HVB har svarat ja. Sammanlagt drygt 500 personer har anställts under 2004. Därutöver har ett antal vikarier/timanställda anställts.
Fråga 3. Anlitades vid hemmet personal som utför arbete enligt uppdrag utan att vara anställd och i så fall hur många?
- 87 HVB har svarat nej, vilket motsvarar knappt 40 procent av de HVB som angetts under fråga 1.
- Av svaren följer att de HVB som har besvarat enkäten sammanlagt har anlitat knappt 300 uppdragstagare. Arbetsuppgifterna har inte specificerats för omkring 200 dessa. Övriga uppdragstagare sorterar under följande kategorier:
- Läkare/sjuksköterska (12 st.) - Psykolog/terapeut (50 st.) - Lärare (9 st.) - Handledare (8 st.) - Frivilligarbetare (3 st.) - Praktikanter - Studerande
Fråga 4. Hur fördelar sig personalen under frågorna 1 och 2 på följande kategorier?
Kategorier: Andelen av totala antalet anställda vid svarande HVB, ca:
- Behandlingsassistenter (65 procent) - Arbetsledare (12 procent) - Lokalvårdare (1 procent) - Kökspersonal (2 procent) - Administrativ personal (5 procent) - Vaktmästare (1 procent) - Psykologer (0,5 procent) - Pedagoger (1 procent) - Lärare (3 procent) - Terapeuter (1 procent)
Ett mindre antal anställda sorterar under följande kategorier:
- Socialutredare - Elevassistenter - Socionomer - Läkare/sjuksköterskor - Jourfamiljer - Miljö- och kvalitetssamordnare - ”Alla gör allt.” - Utredare - Nattvak - Helgpersonal
Fråga 5. Begärdes registerutdrag för någon, några eller alla som anställdes eller anlitades?
Totalt antal anställda vid HVB:
Inga utdrag: Utdrag för någon/några:
Utdrag för alla:
1–3
5 st.
1 st.
2 st.
4–6
15 st.
8 st.
19 st.
7–10
11 st.
10 st.
19 st.
11–15
5 st.
10 st.
16 st.
16–20
3 st.
10 st.
21–30
3 st.
9 st.
31–50
2 st.
3 st.
annat antal
2 st.
4 st.
Andel av de 157 HVB som anställt någon under 2004
25 %
23 %
52 %
Antal HVB som har svarat att de inte anställt någon person under 2004: 59 hem. Detta motsvarar ca 26 procent av de hem som specificerat antalet anställda under fråga 1. (Motsvarar ca 23 procent av det antal hem som deltagit i undersökningen.)
Fråga 6. Om registerutdrag begärdes för några, vilken personalkategori gällde det i så fall?
Behandlingsassistenter (50 st.) Arbetsledare (14 st.) Administrativ personal (5 st.) Kökspersonal (2 st.)
Andra kategorier som angetts i något eller några fall: - Socialutredare - Avlastningsfamiljer/jourfamiljer - Konsult - Skolpersonal - Vikarier - Elevassistenter - Praktikanter - Kontaktperson/stödperson - Psykologer
Kommentar: I ett antal fall har den som besvarat enkäten kryssat för samtliga de kategorier som är aktuella på hemmet. Det är oklart om dessa hem har som policy att göra registerkontroll beträffande endast vissa kategorier eller om detta görs beträffande all personal som anställs.
Fråga 7. Begärdes utdrag från såväl belastnings- som misstankeregistret, eller endast från ett av dessa? I så fall vilket?
Båda registren: 29,5 procent (39 st.) Belastningsregistret: 69 procent (91 st.) Olika från fall till fall: 1,5 procent (2 st.)
Fråga 8. Begärde Du (eller någon annan vid hemmet) själv in utdraget från polisen eller uppmanades den arbetssökande att införskaffa och visa upp ett sådant utdrag?
Skaffade utdraget själv: 17 procent (22 st.) Uppdrog åt den arbetssökande att visa upp ett utdrag: 79 procent (103 st.) Olika från fall till fall: 4 procent (6 st.)
Fråga 9. Om svaret är att Du själv skaffade utdraget skedde det efter medgivande av den arbetssökande?
De hem som har svarat att de har hämtat in utdrag själva har med något undantag gjort detta efter samtycke från den arbetssökande. Några hem har underlåtit att besvara frågan.
Fråga 10. Hur många registerutdrag införskaffades under 2004?
Antal utdrag Antal svarande 1–2 46 3–5 30 6-10 17 11–15 4 16–20 4 21–30 2 fler än 30 2 vet ej 1
Fråga 11. I hur många av dessa, om något, fanns det anteckning om brott?
Antal med anteckning Antal svarande 0 87 1–2 16 3–5 1 6–10 0
Fråga 12. Vilka brott gällde det i förekommande fall?
- Tillgrepp av fortskaffningsmedel (1 st.) - Egendomsbrott (5 st.) - Rattfylleri (2 st.) - Sexualbrott (1 st.) - Trafikförseelser (9 st.) - Misshandel (4 st.) - Narkotikabrott (2 st.)
Fråga 13. Hur reagerar ni om registerutdraget innehåller anteckning om brott? Väljer ni alltid bort sökanden eller endast vid vissa typer av brott? I så fall vilka?
- Väljer alltid bort. 46 st. (33 procent)
- Väljer bort beroende på brott. 54 st. (39 procent)
Svarande som har specificerat de brott som de väljer bort :
- misshandel, sexualbrott, narkotikabrott 9 st. - våldsbrott och sexualbrott 5 st. - sexualbrott 5 st. - narkotikabrott och misshandel 2 st. - egendomsbrott, misshandel, sexualbrott, narkotika-
brott
6 st.
- våldsbrott och ekonomiska brott 1 st.
- Väljer bort beroende på brott och
tid sedan brottet begicks.
18 st. (13 procent)
- Vet ej, det har inte inträffat. 21 st. (15 procent)
Fråga 14. Har någon tagit tillbaka sin ansökan om anställning med anledning av att fråga om registerutdrag aktualiserats?
Antal svarande
Andel (%)
ja
8 6
nej
128 94
Fråga 15. Har det förekommit att registerutdrag begärts för mer än en person i samma anställningsärende, dvs. för flera sökande till samma tjänst?
Antal svarande
Andel(%)
ja
21 16
nej
111 84
Fråga 16. Hur hanterar Du ett utdrag när ärendet är avgjort?
- Lägger originalet i vederbörandes personal-
akt.
97 st. (68 %)
- Tar kopia och lämnar det till den sökande. 19 st. (13 %)
- Lämnar det till den sökande utan att ta
kopia.
17 st. (12 %)
- Kastar det. 8 st. (6 %)
- Olika beroende på om vederbörande får
tjänsten eller inte.
1 st. (1 %)
Kommentarer från svarande HVB:
Flera hem har uppgett att de är positiva till en registerkontrollskyldighet av personer som skall arbeta vid HVB. Man har bl.a. angett att en sådan kontroll är nödvändig för de placerade barnens och ungdomarnas trygghet. Vidare har det framhållits att barnen är helt utelämnade till personalen på HVB och det har ifrågasatts om det inte borde vara mer kontroll av personalen där än exempelvis inom skola och barnomsorg.
Vid några hem har man inte varit medveten om de nuvarande möjligheterna till registerkontroll. Ett hem har undrat om det finns något alternativ till att uppdra åt den arbetssökande att visa upp ett utdrag. Ett annat hem har framfört det ”felaktiga” påståendet att
man som ”privatvårdgivare” inte får begära registerutdrag. I flera fall har det uppgetts att man hittills inte har genomfört registerkontroll men att man har för avsikt att göra detta i fortsättningen.
Några hem har svarat att man med jämna mellanrum begär in registerutdrag på redan anställda personer. Vidare har ett hem uppgett att man har begärt in registerutdrag av samtliga anställda i efterhand. Ytterligare ett hem har uppgett att ”en total införskaffning på samtliga anställda är på gång i hela företaget” och att man hädanefter skall utföra registerkontroll i samband med anställning av personal.
Flera hem har uppgett att de inte har någon personal anställd. Andra har uppgett att de enbart har anställda som är släkt eller närmare bekanta, t.ex. dotter, tidigare sambo eller fosterbarn, varför registerkontroll inte har gjorts.
Ett hem har upplyst att man har fått kännedom om att barn vid tidigare placeringar i familjehem och HVB har farit mycket illa. Vidare har man från ett hem framhållit att det inte borde få förekomma att personer som har gjort sig skyldiga till brott arbetar med behandling av barn och unga. Däremot har man ansett att det vid behandling av vuxna i vissa fall kan vara en fördel om personalen har egen tidigare problematik. I ett fall har anförts att man, som en följd av den behandlingsfilosofi som tillämpas vid hemmet, har anställt många f.d. missbrukare. Dock har det ställt krav på minst fem års drogfrihet och frihet från kriminalitet.
Ett hem, som har sin verksamhet förlagd till ett mindre samhälle, har uppgett att alla känner alla på orten och när redan kända personer är aktuella för anställning skulle en skyldighet att utföra registerkontroll enbart vara en belastning i rekryteringsarbetet. Man har därför framställt önskemål om att undantag från kontroll borde kunna medges i sådana situationer.
Slutligen har det från ett hem framhållits att man tar emot många praktikanter och man har menat att registerkontrollen även borde omfatta denna kategori personer.
Sammanställning av enkätsvar från länsstyrelserna
Antal svarande: Samtliga 21 länsstyrelser.
Frågor:
1. Brukar styrelsen vid ansökan om tillstånd för ett bolag, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ att bedriva verksamhet i form av hem för vård eller boende som tar emot unga, begära utdrag beträffande den som företräder verksamheten ur
a) belastningsregistret?
ja nej
21 –
b) misstankeregistret?
ja nej
20 1
2. Om svaret på fråga 1 är jakande, brukar styrelsen
a) själv begära utdraget från Rikspolisstyrelsen?
ja nej
19 –
b) begära att den det gäller företer ett sådant utdrag?
ja nej
2 –
3. Brukar styrelsen i samband med meddelande av att ett tillstånd som avses under 1 erinra vederbörande om Socialstyrelsens rekommendationer (SOSFS 2003:20) beträffande registerutdrag vid anställning av personal eller anlitande av uppdragstagare till hemmet?
ja nej
11 10
4. Brukar styrelsen inom ramen för sin tillsynsverksamhet kontrollera att Socialstyrelsens rekommendationer följs?
ja nej
10 11
5. Anser styrelsen att en lagstiftning om obligatorisk registerkontroll skulle vara till hjälp vid tillsynsverksamheten?
ja nej
20 1
Sammanställning av svar från institutionscheferna vid de särskilda ungdomshemmen
Antal institutionschefer som har svarat på frågorna: 30 st.
Fråga 1. Använder ni er av registerutdrag vid rekrytering?
Samtliga har svarat ja.
Fråga 2. Hur ofta? (Enstaka tillfällen, Slumpmässigt, Vid misstanke, Alltid)
24 institutionschefer har svarat att de alltid använder registerutdrag. Någon har svarat att det inte görs helt konsekvent. En annan har uppgett att man alltid använder registerutdrag vid tillsvidareanställning, men när fråga varit om att anställa vikarie har kontroll gjorts vid enstaka tillfällen och när misstanke funnits att den för tjänsten aktuella personen kan ha gjort sig skyldig till brott. Ytterligare en chef har angett att registerutdrag används när fråga är om längre förordnanden. Två institutionschefer har uppgett att de använt registerutdrag vid endast enstaka tillfällen. Vidare har en chef svarat att registerkontroll utförs slumpmässigt och vid misstanke om att den aktuella personen kan ha gjort sig skyldig till brott. En annan chef har sagt sig använda registerutdrag endast när det finns misstanke om att den arbetssökande kan ha gjort sig skyldig till brott.
Fråga 3. Vad gör ni med utdragen då ni fått dem? (Spar i akten, Förstör, Lämnar till den enskilde, Annat)
Det vanligaste svaret har varit att man sparar utdraget i personalakten. Två institutionschefer har svarat att man förstör handlingen i fall som inte leder till anställning och i övriga fall sparar utdragen i akten. En institutionschef har uppgett att handlingen förstörs.
Fråga 4. Är det någon speciell typ av tidigare kriminalitet som gör att ni väljer bort berörd person?
Flera institutionschefer har svara att man kategoriskt väljer bort personer som har anteckningar i registerutdragen. I ett fall har det uppgetts att det krävs ”blanka” utdrag när fråga är om tillsvidareanställning. Det vanligaste svaret är dock att en viss typ av brottslighet utesluter arbetssökande från möjligheten att erhålla tjänst. Dessa brott har företrädesvis angetts vara misshandel och annan våldsbrottslighet, sexualbrott, narkotikabrott samt grov brottslighet av olika slag. En chef har svarat att han eller hon väljer bort personer som begått brott som det inte går att ha en ”viss” förståelse för. Ett sådant ställningstagande föregås då alltid av en diskussion med den arbetssökande om brottet. Ytterligare en institutionschef har svarat att det är tänkbart med olika bedömningar beroende på vilken tjänstebefattning som det är fråga om. Några institutionschefer har sagt sig kunna ha överseende med mindre allvarliga förseelser.
Utöver att ange vissa brottstyper som i princip hindrar anställning vid de särskilda ungdomshemmen har många chefer angett att man även väger in den tid som har förflutit sedan brottet begicks. En institutionschef har uppgett att man inte anställer någon med för ”färska” drogproblem. Några har angett att man kräver att det måste ha gått minst fem år från det att brottet begicks, medan en annan har satt upp en ”spärrtid” på tio år om brottet har riktat sig mot en person.
Ett par institutionschefer har uppgett att det inte finns någon särskild typ av brottslighet som utesluter arbetssökande från anställning vid hemmen. En chef har anfört att det är en del i hemmets behandlingsfilosofi att anställa personer med kriminellt förflutet, men att det är ett krav att personen i fråga under minst fem års tid har fört ett drogfritt liv utan kriminalitet. Det har också
betonats från några håll att tidigare brottslighet inte för all framtid skall diskvalificera en person från att erhålla anställning.
En institutionschef har framhållit att registerkontroll är ett nödvändigt instrument vid rekrytering av personal och menat att personer med kriminell bakgrund dras till hemmen eftersom de har känslan av att de ”kan området” och därför skulle passa som behandlingsassistenter.
Fråga 5. Hur stor andel av de registerutdrag ni får är ”rena”, dvs. tomma? (Uppskattning)
Det vanligaste svaret är att minst 95 procent av registerutdragen saknar anteckningar om brott. Några institutionschefer har svarat att alla eller nästan alla utdrag har varit ”rena” och ytterligare några 90-95 procent. I två fall har svaret varit att 50 procent av inhämtade utdrag har saknat anteckning om brott.
Fråga 6. Händer det att den ni avser att rekrytera inte längre står till förfogande då ni meddelar att ni kommer att göra registerutdrag? Hur vanligt?
Drygt hälften av institutionscheferna har svarat att det inte har hänt dem. Sex chefer har uppgett att det är mycket ovanligt, medan två har svarat att det är ganska ovanligt. Två institutionschefer har angett att det har hänt dem en gång. I ett fall har svaret varit att det händer en av 20 gånger.
Litteraturförteckning
Offentligt tryck
Sverige
Statens offentliga utredningar
SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet (Barnkommittén)
SOU 1998:69 Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (Lämplighetsprövningsutredningen)
SOU 2000:77 Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga (LVU-utredningen)
SOU 2001:14 Sexualbrotten – Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (1998 års Sexualbrottskommitté)
SOU 2002:18 Personlig integritet i arbetslivet (Utredningen om personlig integritet i arbetslivet)
SOU 2004:71 Sexuell exploatering av barn i Sverige (Utredningen om kunskap om sexuellt exploaterade barn i Sverige)
Departementspromemoria
Ds 2004:42 Registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (Utbildningsdepartementet)
Propositioner
Prop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m.
Prop. 1997/98:97 Polisens register
Prop. 1999/2000:123 Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
Prop. 2003/04:12 Sveriges antagande av rambeslut om åtgärder för att bekämpa sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi
Prop. 2004/05:45 En ny sexualbrottslagstiftning
Prop. 2004/05:133 Försäkringsförmedling
Utskottsbetänkanden
Bet. 2000/01:UbU4 Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg
Bet. 2003/04:JuU9 Rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi
Bet. 2004/05:JuU16 Sexualbrotten
Danmark
Proposition L 157 Folketinget 2004-05, 2. samling, Forslag till lov om indhentelse af børneattest i forbindelse med ansættelse af personale m.v.
Finland
RP 3/2002 rd Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn och om ändring av 6 och 7 § straffregisterlagen
RP 57/2003 rd Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om grundläggande utbildning, lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet samt lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn
Norge
Odelstingets proposisjon, Ot prp nr. 61 (1997-98) Om forslag til lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester og lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester
Rapporter och allmänna råd m.m.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ)
Kriminalstatistik 2003 (BRÅ-rapport 2004:2)
Definitiv brottsstatistik för 2004 (www.bra.se)
Våldtäkt – En kartläggning av polisanmälda våldtäkter (BRÅrapport 2005:7)
Socialstyrelsen
Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (SOSFS 1997:15)
Sammanbrott vid tonårsplaceringar – om ungdomar i fosterhem och på institution, Vinnerljung, Bo, m. fl., En rapport från Centrum för utvärdering av socialt arbete, 2001
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende (SOSFS 2003:20)
Barn och unga – insatser år 2003 (Statik socialtjänst 2004:9)
Övrigt
Registerkontroll, Informationsbroschyr från Rikspolisstyrelsen, Skolverket och Svenska kommunförbundet
Protection of workers´personal data, An ILO code of practice, International Labour Organization, 1996
Med tvång och god vilja – vad gör Statens institutionsstyrelse? Riksdagens revisorer (Rapport: 2002/03:1)
Tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar, Riksrevisionsverket (RRV 2002:6)
Uppföljning av lagstiftningen om registerkontroll av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg (Skolverkets rapport 2003-05-20, Dnr 01-2002:1807)
Statens institutionsstyrelses (SiS) årsredovisning 2004
Vi har så mycket att säga!, Barnombudsmannens och Länsstyrelsen i Skåne läns rapport från projektet ”Barn på institution” (Barnombudsmannen rapporterar BR2004:08)
Böcker m.m.
Ewerlöf, Göran m. fl.: Barnets bästa, 5 uppl., Stockholm 2004
Norström, Carl och Thunved, Anders: Nya sociallagarna, 18 uppl., Stockholm 2005
Sallnäs, Marie: Barnavårdens institutioner – Framväxt, ideologi och struktur, Rapport i socialt arbete nr 96-2000, Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete
Sandelin, Magnus: Artikel i Göteborgs-Posten den 31 januari 2005