Barnets bästa i främsta rummet FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige : Barnkommitténs huvudbetänkande

Till statsrådet Maj-Inger Klingvall

Genom beslut den 1 februari 1996 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Anna Hedborg att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelserna i FN:s konvention barnets rättigheter. Kommittén har vidare haft i uppdrag

om att skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller innebörden begreppet "bamets bästa" i Barnkonventionen och

av svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommittén fick i uppdrag att med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs.

Med stöd detta bemyndigande förordnades den 18 mars 1996

av verkställande direktören Gabriel Romanus som ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades samma dag advokaten Sten De Geer v, kommunalrådet Lena Ek c, riksdagsledamoten Gustaf Essen m, konsulenten Aldo Iskra kd, samt

von riksdagsledamöterna Marianne Jönsson s, Ronny Olander s, Siw Persson fp och Ragnhild Pohanka mp. Sten De Geer och Gustaf

Essen ersattes den 23 augusti 1996 f.d. riksdagsledamoten von av Bertil Måbrink v respektive riksdagsledamoten Liselotte Wågö m-

Som sakkunniga i kommitténs arbete har deltagit kanslirådet Lars Borg fr.o.m. den 21 oktober 1996, ambassadören Thomas Hammarberg, numera generaldirektören Göran Håkansson, departementssekreteraren Christina Sandqvist, redaktören Yrsa Stenius, f.d. justitierådet Tor Sveme t.o.m den 17 december 1996, Bamombudsmannen Louise Sylwander, departementssekreteraren Charlotta Wickman samt hovrättsassessom Anita Wickström.

Kommittén har i sitt arbete haft att samråda med en av regeringen från och med den 26 april 1996 förordnad referensgrupp, bestående

läraren Elisabeth B Carlsson, Sveriges Kristna Råd, konsulenten av Ulla Graneli, Riksförbundet Hem och Skola, juristen Ingrid Krogius, Svenska Röda Korset, generalsekreteraren Lennart Lindgren, Rädda

Barnen, generalsekreteraren Bodil Långberg, Riksförbundet BRIS, ordföranden Lisbet Palme, Svenska Unicef-kommittén samt studeranden Sofia Stenfeldt, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer. Ingrid Krogius ersattes fr.0.m. den 7 oktober 1996 av folkrättsexperten Malin Greenhill, Svenska Röda Korset. Sekretariatet har bestått av kammarrättsassessorn Carin Jahn, huvudsekreterare, socionomen Barbro Holmberg och hovrättsasses- Lennart Östblom, sekreterare den fr.om. den 13 januari som senare 1997, samt pol. mag Louise Bernstein, bitr. sekreterare fr.0.m. den 7 oktober 1996. Kommittén, som har antagit namnet Barnkommittén, påbörjade sitt arbete den 28 mars 1996. Barnkommittén lämnade den 28 juni 1996 delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:115. Härmed överlämnas Barnkommitténs huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rummet FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Uppdraget är därmed slutfört. Till betänkandet fogas som bilaga antologi, där uppsatser en av forskare, bamrättsexperter samt barn och ungdomar har samlats i syfte att belysa barnets bästa och barnperspektiv olika synvinklar. ur Reservationer har lämnats av Lena Ek c, Bertil Mâbrink v, Siw Persson fp och Ragnhild Pohanka mp. Ragnhild Pohanka har också avgivit ett särskilt yttrande

Stockholm den 20 augusti 1997

Gabriel Romanus

Lena Ek Aldo Iskra

Marianne Jönsson Bertil Mâbrink

Ronny Olander Siw Persson

Ragnhild Pohanka Liselotte Wågö

/Carin Jahn

Barbro Holmberg

Lennart Östblom

Innehåll

Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Bakgrund 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Bamkommitténs uppdrag 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Barnkommitténs arbete 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 FNss konvention barnets rättigheter 51 om . . . . . . . 2.1 Bakgrund och tillkomst 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Barnets rättigheter före Barnkonventionen 53 . . . . . 2.3 Barnkonventionens principer och innehåll 53 . . . . . 2.4 Hur kontrolleras konventionens efterlevnad 57 . . .

3 Definition barn -för vem gäller av Barnkonventionen 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Barnkonventionens bamdeñnition 61 . . . . . . . . . . . 3.2 Svenska förhållanden och våra överväganden 63 . .

4 Förbud mot diskriminering 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Principen icke-diskriminering 65 om . . . . . . . . . . . . 4.2 Innebörden av begreppet diskriminering 69 . . . . . . . 4.3 Svenska förhållanden och våra överväganden 71 . .

5 Genomförande Barnkonventionen 75 av . . . . . . . . . 5.1 Artikelns innebörd övergripande 75 - . . . . . . . . . . . 5.2 "... vidta alla lämpliga lagstiftnings- åtgärder " 76

5.2.1 Bestämmelsens innebörd 76 . . . . . . . . . . . 5.2.2 Fullgörande av internationella konventioner 78

5.2.3 Utländska jämförelser 82 . . . . . . . . . . . . . 5.3 "... administrativa och andra åtgärder..." 87 . . . . . . . 5.3.1 Bestämmelsens innebörd 87 . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

5.3.2 Svenska förhållanden 91 . . . . . . . . . . . . . . 5.4 "...till det yttersta sina tillgängliga resurser..." 99 av 5.4.1 Bestämmelsens innebörd 99 . . . . . . . . . . . 5.4.2 Svenska förhållanden 101 . . . . . . . . . . . . . . 5.5 "...in0m ramen för internationellt samarbete" 103 . . . 5.5.1 Bestämmelsens innebörd 103 . . . . . . . . . . . 5.5.2 Svenskt bistånd och barn 104 . . . . . . . . . . . 5.5.3 Barnets rättigheter i det internationella

samarbetet 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Göra konventionen känd bland barn och 1 10 vuxna . 5.7 Våra överväganden 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Barnets bästa 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Barnets bästa konventionens grundpelare 125 - . . . . 6.2 Innebörden av barnets bästa 132 . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Vad är barnets bästa 132 . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Barnets bästa och barns behov 135 . . . . . . . 6.2.3 Avvägning mot andra intressen 136 . . . . . . 6.2.4 Bamperspektiv 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.5 Artikelns innehåll i övrigt 139 . . . . . . . . . . 6.3 Barnets bästa i svensk lagstiftning och praxis 140 . . . 6.3.1 Allmänt 140 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Föräldrabalken 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Andra författningar 147 . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.4 Praxis i mål enligt föräldrabalken 149 . . . . 6.3.5 Praxis i ärenden enligt utlänningslagen 154

6.4 Våra överväganden 162 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Barnets rätt till liv och utveckling 165 . . . . . . . . . . . . 7.1 Rätten till liv 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Rätten till utveckling 167 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Våra överväganden 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Barnets rätt att komma till tals 1 73 . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Artikelns innebörd 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Ungdomars delaktighet- del en av

ungdomspolitiken 179

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3. Elevers rätt till inflytande 184 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Deltagande i samhället 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

8.5 Barnets rätt att komma till tals i domstols- och

administrativa förfaranden 186 . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Våra överväganden 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Politiska och medborgerliga rättigheter 205 . . . . . . . Rätt till medborgarskap m.m. 205 . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Registrering och namn 205 . . . . . . . . . . . . . 9.1.2 Medborgarskap 207 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.3 Rätt att få veta sitt ursprung 212 . . . . . . . . . 9.2 Rätt till yttrandefrihet 2 8l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet 220 . . . . 9.4 Rätt till föreningsfrihet 222 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Rätt till integritet 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Våra överväganden 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Barn-familj-samhälle 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Barnkonventionen och familjen 227 . . . . . . . . . . . . . 10.2 Barnets rätt till sina föräldrar 229

10.2.1 Artikelns innebörd 230 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.2 Svenska förhållanden 231 . . . . . . . . . . . . . . 10.2.3 Våra överväganden 235 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Olovligt bortförande av barn 239 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.1 Artikelns innebörd 239 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.2 Svenska förhållanden 241 . . . . . . . . . . . . . . 10.3.3 Våra överväganden 248 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Adoption 252 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4.1 Artikelns innebörd 252 . . . . . . . . . . . . . . . . l0.4.2 Svenska förhållanden 254 . . . . . . . . . . . . . . 10.4.3 Våra överväganden 256 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Barnomsorg 256 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5.1 Artikelns innebörd 256 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5.2 Bamomsorgen i Sverige en översikt 257 - . 10.5.3 Våra överväganden 262 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6 Barn med handikapp 267 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6.1 Artikelns innebörd 267 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.6.2 Svenska förhållanden 268 . . . . . . . . . . . . . . 10.6.3 Våra överväganden 269 . . . . . . . . . . . . . . . . 10.7 Social trygghet och levnadsstandard 270 . . . . . . . . . . 10.7.1 Artiklarnas innebörd 270 . . . . . . . . . . . . . . 10.7.2 Svenska förhållanden 273 . . . . . . . . . . . . . . l0.7.3 Våra överväganden 277 . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

11 Barnets rätt till utbildning 279

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Artiklarnas innebörd 279

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1.1 Barnets egen rätt till utbildning 279

. . . . . . 11.l.2 Utbildningens syfte 284

. . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Svensk skola och Barnkonventionen

våra överväganden 286

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.1 Utbildningens värde 286

. . . . . . . . . . . . . . . 11.2.2 Rätten till utbildning i Sverige 289

. . . . . . . 11.2.3 Barnets rätt till kunskap 292

. . . . . . . . . . . . 1 1.2.4 Barnets rätt till utveckling 296

. . . . . . . . . . 11.2.5 Barnets rätt till skydd 300

. . . . . . . . . . . . . . 11.2.6 Framgångsrika skolor 305

. . . . . . . . . . . . . . l 1.2.7 Skolan och omvärlden 311

. . . . . . . . . . . . . ll.2.8 Likvärdighet i utbildningen 312

. . . . . . . . . 11.2.9 Det yttersta av tillgängliga resurser 316

. . .

12 Barnets rätt till kultur och fritid 319

. . . . . . . . . . . . . 12.1 Artiklarnas innebörd 319

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Barnets rätt till lek, fritid och kultur 323

. . . . . . . . . . 12.3 Våra överväganden 335

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Barnets rätt till hälsa och sjukvård 349

. . . . . . . . . . . 13.1 Artikelns innebörd 350

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Svensk hälso- och sjukvård i relation till

Barnkonventionen 352

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.1 Svenska barns hälsa 352

. . . . . . . . . . . . . . . l3.2.2 Hälso- och sjukvårdslagen 355

. . . . . . . . . . l3.2.3 Förebyggande arbete 355

. . . . . . . . . . . . . . 13.2.4 Barnhälsovârden 356

. . . . . . . . . . . . . . . . . . l3.2.5 Skolhälsovården 359

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.6 Barnsjukvård 360

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.7 Barn som inte är bosatta i Sverige 361

. . . . 13.2.8 Skadliga sedvänjor 363

. . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Våra överväganden 364

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Barn i behov av särskilt skydd 377

. . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Övergripande analys 377

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Skydd mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt

utnyttjande i familjen 378

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l4.2.1 Artikelns innebörd 379

. . . . . . . . . . . . . . . . l4.2.2 Svenska förhållanden 383

. . . . . . . . . . . . . . 14.2.3 Våra överväganden 411

. . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 9

14.3 Förbud mot barnarbete 416 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l4.3.l Artikelns innebörd 416 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3.2 Svenska förhållanden 418 . . . . . . . . . . . . . . 14.3.3 Våra överväganden 420 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 Skydd mot sexuellt utnyttjande 421 . . . . . . . . . . . . . . 14.4.1 Artikelns innebörd 422 . . . . . . . . . . . . . . . . l4.4.2 Svenska förhållanden 423 . . . . . . . . . . . . . . 14.4.3 Våra överväganden 430 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5 Barn har begått brott 436 som m.m. . . . . . . . . . . . . . . l4.5.1 Artiklamas innehåll 436 . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.2 Förbud mot dödsstraff m.m 438 . . . . . . . . . . 14.5.3 Frihetsberövande barn 439 av . . . . . . . . . . . l4.5.4 Human behandling varje frihetsberövat av barn 446 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.5 Vissa rättssäkerhetsfrågor för ett

frihetsberövat barn 453 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.6 Allmänt behandling av barn som om har begått brott 454 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.5.7 Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning 455

14.5.8 Rättssäkerhetsgarantier 456 . . . . . . . . . . . . 14.5.9 Bestämmelser, förfaranden och

myndigheter särskilt anpassade for barn 464

14.5.10 Våra överväganden 481 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6 Skydd mot narkotika och alkohol 485 . . . . . . . . . . . . 14.6.1 Artikelns innebörd 485 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.6.2 Svensk narkotika- och alkoholpolitik översikt 486 en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l4.6.3 Våra överväganden 492 . . . . . . . . . . . . . . . . 14.7 Handel med barn 495 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.8 Barn i väpnade konflikter 495 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.9 Rätten till rehabilitering 497 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Konsekvenser utredningens förslag 499 av . . . . . . . .

Reservationer och särskilda yttranden 501 . . . . . . . . . . . . . .

Referensförteckning 515

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 527 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 2 FNss konvention barnets rättigheter 531 om . . . . . .

m.

Förkortn1n

gar

a.a anfört arbete AD Arbetsdomstolen bet. betänkande BNP Bruttonationalprodukt BO Barnombudsmannen BrB Brottsbalken BRIS Barnets rätt i samhället BRÅ Brottsförebyggande rådet BVC Barnavârdscentral CAN Centralforbundet för alkohol och narkotikaupplysning CRC Convention the rights of the Child

on dir. kommittédirektiv Dnr. diarienummer Ds departementspromemoria EG Europeiska Gemenskapen EU Europeiska Unionen FB Föräldrabalken FoU Forskning och utveckling FUK Förundersökningskungörelsen 1947:948 HD Högsta domstolen HoS Hem och skola HVB Hem för vård och boende ILO International Labour Organisation IPA International association for the Child°s right to play IVF vitro fertilisering JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet KU Konstitutionsutskottet KrU Kulturutskottet KvaL Lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt KVS Kriminalvårdsstyrelsen LO Landsorganisationen

LPT Lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård LSS Lagen 1993:387 stöd och service till vissa

om

funktionshindrade LU Lagutskottet LUL Lagen l 964: 167 med särskilda bestämmelser om unga

lagöverträdare LVM Lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall LVU Lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård

om

av unga NIA Nämnden för internationella adoptionsfrågor NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I NOBAB Nordisk förening för sjuka barns behov MMS Mediamätning i Skandinavien MR Mänskliga rättigheter NOU Norsk offentlig utredning OECD Organisation for Economic Cooperation and

Development PBU Psykisk barn och ungdomsvård prop. proposition RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RH Rättsfall från hovrätterna rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån

SFS Svensk författningssamling SfU Socialtörsäkringsutskottet

SIDA Swedish International Develpment cooperation Agency SIS Standardiseringskommissionen i Sverige

SiS Statens institutionsstyrelse

SIV Statens invandrarverk

SKOLFS Skolverkets författningssamling

SMER Statens medicinsk-etiska råd SoL Socialtjänstlagen 1980:620 SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SoU Socialutskottet

SvJT Svensk juristtidning

SÖ Sveriges internationella överenskommelser UbU Utbildningsutskottet

UD Utrikesdepartementet

UN Utlänningnämnden UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural

Organisation UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees UNICEF United Nations Childrens Fund WHO World Health Organisation WTO World Trade Organisation

6§

.

xx §

eskÅk

Sammanfattning

Barnkommitténs uppdrag

Konventionen barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsam-

om ling den 20 november 1989. Sverige ratificerade Barnkonventionen efter ett beslut i riksdgen den 21 juni 1990 utan att reservera sig någon punkt. Efter ratifikationen kom konventionen att gälla i förhållande till Sverige den 2 september 1990. Praktiskt taget alla världens stater har anslutit sig till Barnkonventionen.

Alltsedan ratificeringen Barnkonventionen har diskussion

av en förts att införliva konventionen i svensk rätt genom s.k. inkor-

om porering, dvs. att göra konventionen till svensk lag. I ett beslut i riksdagen hösten 1995 avvisades förslag om inkorporering, men riksdagen uttalade att regeringen borde låta göra en översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med Barnkonventionens bestämmelser.

Mot bakgrund av Sveriges åtagande, riksdagens tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar innebörden Barnkonven-

av av tionen hade gjorts gällande i den allmänna debatten, beslutade regeringen den 1 februari 1996 att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur Barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis.

Kommitténs uppdrag sammanfattas i direktiven följande sätt

göra bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis

en

förhåller sig till Barnkonventionens bestämmelser,

skapa större klarhet och ökat mått samsyn vad gäller innebör- - av

begreppet "barnets bästa" i Barnkonventionen och svensk

den av rätt samt därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter,

med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt -

utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där

barn berörs.

När det gäller den sista punkten i direktiven, hänvisas till vår delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen SOUl996:l15, som lämnades till regeringen den 28juni 1996.

Utgångspunkter för vårt arbete

Barnkonventionen är en internationell förpliktelse som Sverige har åtagit sig gentemot andra stater också har anslutit sig till

som konventionen. Utgångspunkten i vårt arbete har därför varit att inte enbart se Barnkonventionen i ett nationellt perspektiv, utan istället sätta bestämmelserna i ett internationellt sammanhang. Vi har som utgångspunkt i vårt arbete gjort en analys av konventionstexten och därvid använt oss av de internationella tolkningar finns,

som dvs. konventionens förarbeten och den tolkning som kommittén för barnets rättigheter har gjort. Vi har även sökt ledning i svensk och utländsk doktrin inom barnrättsområdet.

Som grund for den analys som har gjort av Barnkonventionens bestämmelser har de fyra grundläggande principer-

använt oss av na i konventionen; principen om icke-diskriminering, principen

om barnets bästa, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att komma till tals. Dessa principer samt den centrala bestämmelsen

om genomförandet av Barnkonventionen, som kommer till uttryck i artikel har varit vägledande vid analysen de olika sakartik-

av lama. Vi har inte behandlat Barnkonventionen artikel för artikel, utan disponerat betänkandet efter de olika rättigheternas karaktär och tillämpning i det svenska samhället. Vi har heller inte begränsat oss till lagstiftningen och den praxis har utbildats i domsto-

som larna, utan istället valt att göra en analys av förhållandena för barn och ungdomar i Sverige i belysning av åtagandena enligt Barnkonventionen.

Varje avsnitt av betänkandet kan sägas bestå tre delar; analys

av av konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden.

Sammanfattning av betänkandet

Definition av barn för vem gäller Barnkonventionen avsnitt 3

-

Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med barn varje

avses människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 17

den lag gäller för barnet. Definitionen att de rättigheter som anger stadgas i konventionen gäller tills man har fyllt 18 år. Detta som hindrar inte stat har olika åldersgränser så att barn med att en stigande ålder successivt kan föras i vuxenlivet. De särskilda skyddsreglerna, t.ex. när det gäller fängelsestraff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande barn arbetkraft skall gälla till 18 år. av som upp Det hindrar inte heller att barn med stigande ålder och mognad får bestämma mer över sitt liv. Vi har vid vår genomgång hittat vissa luckor i svensk lagstiftning där vi att skyddsbestämmelserna inte helt följer Barnkonvenanser tionen. Det gäller bl.a. definitionen av barnpornografi samt skyddet mot sexuellt utnyttjande för ungdomar mellan 15 och 18 år. Vi föreslår därför ändring vissa bestämmelser i 6 kap. brottsbalen av ken. Om dessa ändringar, samt den av Barnpornografiutredningen föreslagna ändringen när det gäller definitionen av barnpornografi, genomförs kommer Barnkonventionens definition av barn att helt återspeglas i svensk lagstiftning. Vi har vidare konstaterat att andra åldersgränser i svensk lagstiftning är i enlighet med andan i Barnkonventionen, innebär ökat i takt med stigande ålder som ansvar och utveckling. Vi har emellertid observerat att det föreligger vissa brister när det gäller datainsamling och statistik. Därför föreslår vi att det görs en översyn den officiella statistiken så att det alltid skall vara möjligt av att få fram uppgifter gäller barn och ungdomar som grupp upp som till 18 år.

Principen onz icke-diskriminering avsnitt 4

Barnkonventionen stadgar att varje barn inom ett lands jurisdiktion skall de rättigheter i konventionen utan åtskillnad av ges som anges något slag. Staten skall vidare säkerställa att barnet skyddas mot alla former diskriminering eller bestraffning grund föräldrars, av av vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet uttryckta åsikter eller tro. Med diskrimineringsförbudet såväl direkt indirekt avses som diskriminering, oavsett den är allvarligt eller mindre allvarom av ligt slag. Det gäller diskriminering såväl genom lag som genom direkt handling. I diskrimineringsförbudet ligger också den dimensionen att ett barn inte får diskrimineras på grund av var i landet det bor. Statens skyldigheter att motverka diskriminering innefattar

18 Sammanfattning SOU 1997:1 16

också aktiva åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet.

När det gäller barn befinner sig tillfälligt eller illegalt i ett

som land, kan man varken med ledning av de diskussioner fördes

som under utarbetandet konventionen eller FN-kommitténs ut-

av av tolkning hävda att en stat är skyldig att till att dessa barn tillför-

se säkras alla de rättigheter konventionen Den begränsning

som ger. som kan accepteras är långsiktigt inriktade vård- eller utbildningsinsatser som förutsätter att barnet stannar en längre tid. Alla akuta behov bör däremot mötas när det gäller barnets hälsa och insatser bör göras så att tiden inte utbildningsmässigt går förlorad för barnet.

När det gäller svensk lagstiftning, anser vi att diskrimineringsförbudet i princip täcks de bestämmelser kommer till uttryck

av som i grundlagen. I uppräkningen otillåtna diskrimineringsgrunder i

av artikel 2 återfinns emellertid även handikapp, något är unikt för

som Barnkonventionen. Vi menar därför att det bör övervägas en översyn av regleringen av hur förbudet mot diskriminering barn med

av handikapp bäst skall tillgodoses i grundlagen eller svensk

annan lagstiftning. I samband med sådan översyn bör också övervägas

en hur Barnkonventionens barnperspektiv skall komma till uttryck när det gäller rätten att inte diskrimineras.

Genomförandet Barnkonventionen avsnitt 5

av

Barnkonventionen lägger stor vikt vid själva genomförandet de

av olika rättigheter som konventionen Staten är skyldig att vidta

ger. såväl lagstiftnings- administrativa och andra åtgärder för att

som genomföra rättigheterna. När det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skall staten vidta sådana åtgärder till det yttersta av sina resurser. Det finns också en internationell dimension, bistånd och annat internationellt samarbete krävs för att främja genomförandet av rättigheterna.

Genomförandet av Barnkonventionen är ett politiskt för

ansvar staten, inte bara för regering och riksdag utan för alla myndigheter och offentliga organ. Landets inre förvaltningsstruktur påverkar inte statens ansvar. Genom åtagandet i konventionen är staten skyldig att vidta sådana åtgärder att rättigheterna verkligen genomförs och kommer alla barn i landet tillgodo. Konventionen tar inte ställning till hur det görs så länge själva genomförandet ligger i linje med konventionens principer. Det räcker emellertid inte med att konven-

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 19

tionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs kombination av åtgärder, varav lagstiften ning är Andra åtgärder kan att åstadkomma effektiva styren. vara medel, opinionsbildning och upplysning. En viktig del i genomförandet av Barnkonventionen är att se till att dess bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen. Varken konventionen eller FN-kommittén hur införlivandet av anger bestämmelserna skall ske, utan det får avgöras av varje stat med utgångspunkt i dess rättstradition och rättsliga system. Det viktiga är att det sker. Vi har när det gäller frågan om Barnkonventionen bör inkorporei svenskt rättssystem eller den hittills valda vägen med s.k. ras om transformering är att föredra, kommit till slutsatsen att inte föreslå en inkorporering. Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av artiklar som siktar till ett gradvist genomförande, är svåra att direkt tolka av en domstol. Bamkonsom ventionens genomförande är politisk process. För ett land med så en omfattande barnrättslig lagstiftning Sverige finns det inte som mycket att vinna på att Barnkonventionen status av nationell lag. ge Viktigare är att det sker ordentlig genomgång av att lagarna en stämmer överens med konventionen och att konventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje lagstiftningsärende. Vi att tolkningen av Barnkonventionen bör göras politiskt av menar riksdagen, därvid kan stifta de lagar som krävs för att rättighesom terna i Barnkonventionen bäst skall slå igenom. Vi att det är brist att det inom regeringskansliet inte anser en finns någon enhet har uttalad samordningsfunktion i frågor som en rör bam. Barnkonventionen berör frågor inom alla departement. som En jämförelse kan göras med jämställdhetsfrågorna för vilka har inrättats särskild enhet och för vilka ett statsråd har ett övergrien pande samordningsansvar. En sådan samordning av frågor som rör barn bör bl.a innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett bamperspektiv. Vi vidare att det bör ges ett generellt "barnkonventionsanser direktiv" till de utredningar tillsätts regeringen, liknande det som av jämställdhetsdirektiv som finns. En samordning barnpolitiken i hela samhället är viktig. För av genomförandet Barnkonventionen på alla nivåer i samhället bör av det därför uppställas nationella mål, bör ingå i en nationell som strategi antagen riksdagen. I denna bör utöver de nationella av -

målen ställas krav kommunala handlingsplaner. Det bör också

anges mekanismer för en fortgående uppföljning hur de nationella

av målen förverkligas. I den nationella strategin är ett viktigt element utbildning Barnkonventionen och barnperspektiv för de yrkes-

om grupper som arbetar med barn och ungdom.

Uppföljning av lagstiftningen är viktig for att se till att den politiska vilja som har kommit till uttryck riksdagens beslut

genom också ger resultat i verkligheten. Olika former av uppföljningsmekanismer behövs. När det gäller domstolarnas rättstillämpning, måste en fortlöpande uppföljning ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar förstärkas och statistik gäller barn och

som unga behöver utvecklas och förnyas.

Vi har kunnat konstatera att det på såväl nationell regional

som och lokal nivå saknas en samlad uppföljning av budgetnedskärningars betydelse för barn och ungdomar. Det finns heller inga analyser av hur mycket inom olika budgetar satsas på barn och För

som unga. att Sverige skall kunna säga att vi utnyttjar våra till det

resurser yttersta för att tillförsäkra barn och ungdomar de rättigheter

som ges genom Barnkonventionen, krävs bättre uppföljningssystem och

konsekvensbeskrivningar.

Det kan inte generellt sägas stå i strid med Barnkonventionen att genomföra nedskärningar offentliga utgifter för barn. Förändring-

av ar och nedskärningar i olika verksamheter måste ses ur såväl ett kortsiktigt som ett långsiktigt perspektiv. En samhällsekonomi i balans är nödvändig även for barn och ungdomar.

Sättet att genomföra nedskärningar är dock av stor betydelse. Konsekvenserna för barn av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Det är viktigt att bamperspektivet och blir synligt i alla åtgärder på

genomsyrar som något sätt berör barn och ungdomar. Av de årliga budgetförslag som läggs fram lokal, regional och nationell nivå bör framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka effekter förslagen kan väntas få barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas.

Vi föreslår att varje kommun i Sverige före utgången 1998

av skall ha upprättat en kommunal barn- och ungdomsplan, i vilken skall ingå en plan för genomförande Barnkonventionen. Det skall

av vidare ingå utbildningsplan för såväl politiker anställda

en som inom kommunen. Planen skall innehålla förslag hur barnper-

om spektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som berör barn och ungdomar, inklusive samhällsoch trafikplanering, samt hur barns och ungdomars inflytande skall

förstärkas. Det arbetssätt används i Agenda 21-arbetet bör tjäna

som

förebild. Barnombudsmannen föreslås få rollen att bistå som kommunerna med råd och stöd i genomförandet, att regelbundet samla de kommunala planerna samt att göra utvärdering av

en arbetet.

Utbildning Barnkonventionen central betydelse. Alla

om är av beslutsfattare något sätt kommer i kontakt med frågor som

som regleras i Barnkonventionen måste ha utbildning i och kunskaper om Barnkonventionen. Syftet med sådan utbildning skall vara att

en skapa förståelse för och insikt i själva idén med Barnkonventionen. Det handlar inte bara att lära sig vilka rättigheter stadgas i

om som konventionen, utan att ta till sig och förstå själva andan och innebörden konventionen. Det är därför stor vikt att det sker

av av

central genomgång kursplaner inom olika utbildningsområden en av

lyfta Barnkonventionen i utbildningen. Regeringen bör i syfte att

initativ till utbildning personal inom rättsväsendet. Inom vidare ta av

treårsperiod bör all yrkesverksam personal inom domstolar, polis en och åklagarväsende ha fått genomgång vad Barnkonventionen

en av är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det gäller hantering frågor som rör barn.

av

Barnombudsmannen bör få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet Barnkonventionen alla nivåer i samhället. Vi

av föreslår därför att det görs utvärdering och översyn av Barn-

en ombudsmannens funktion och verksamhet.

När det gäller frivilligorganisationerna vill understryka vikten dialog och samverkan, samtidigt det är vikigt att skilja

av som vad är myndigheternas och vad som är de frivilliga

som ansvar

organisationernas roll.

Staten har för att allmänheten, särskilt barn och ungdomar

ansvar och arbetar med barn, får erforderlig information om

personer som Barnkonventionen. Konventionen bör vara obligatorisk i all skolundervisning och skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla som vill ta del den. Det är viktigt att konventionen finns tillgänglig på

av olika språk och även för blinda och döva.

Vi vill även lyfta fram barnperspektivet i svensk biståndsverksamhet och föreslår att Sida skall åläggas att göra barnkonsekvensanalyser i sin verksamhet.

22 Sammanfattning SOJ1997d16

Barnets bästa avsnitt 6

Principen om barnets bästa är en av Bamkonventionens grundpelare. Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella konventioner och deklarationer. Det unika med Barnkonventionen är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I detta ligger delvis ett nytt tänkande där barnet sätts i fokus på ett annat sätt än tidigare. Det framgår formuleringen i artikel 3 att barnets bästa alltid av skall beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa alltid skall utslagsgivande. Men i de fall, då låter vara man andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare kräver Barnkonventionen att beslutande myndigheter så långt som möjligt har försäkrat sig att barnets om bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett bamperspektiv. Principen barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i om lagstiftning som uttryckligen reglerar frågor barn. Det gäller om framförallt frågor vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken, om men också namnlagen och socialtjänstlagen. Den genomgång som vi har gjort av rättspraxis familjerättsliga mål och ärenden visar av att domstolarna också faktiskt beaktar barnets bästa i sina avgöranden. Med de förslag som har lagts fram Vårdnadstvistutredningen av kommer barnets ställning i frågor vårdnad och umgänge att om ytterligare förstärkas. Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden inom svensk lagstiftning, såsom plan- och bygglagen och trafiklagstiftningen. Det är enligt vår uppfattning emellertid inte säkert att en portalbestämmelse alltid är den bästa modellen för att införa principen om barnets bästa. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt att föra principen barnets bästa, om pröva om en portalbestämmelse är den bästa lösningen eller om någon annan metod bör användas.

SOU 1997: 116 Sammanfattning 23

När det gäller utlänningslagen, där principen om barnets bästa infördes från och med den 1januari 1997, är det svårt att redan nu bedöma lagstiftarens intentioner har fått genomslag i tillämp-

om ningen.

Barnets rätt till liv och utveckling avsnitt 7

Rätten till liv och utveckling Barnkonventionens grundläg-

är en av gande principer, vilket innebär att den skall vara vägledande vid tolkningen och förverkligandet varje särskild rättighet enligt

av konventionen. Bestämmelsen erkänner inte bara barnets inneboende rätt till liv, utan ger barnet en rätt att överleva och att utvecklas. Barnets rätt till utveckling skall genomförandet av hela

genomsyra konventionen. Artikeln handlar inte bara om barnets fysiska hälsa utan om även den andliga, moraliska, psykiska och sociala utvecklingen.

Enbart förbud mot dödsstraff är inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till liv. Konventionen kräver inte bara aktiva åtgärder

förhindrar att barn förolyckas eller drabbas av sjukdomar utan som också förebyggande insatser för att förhindra att barn tar sina liv. Vi vill framhålla betydelsen att den kunskap som finns inom detta

av område också omsätts till aktiva förebyggande insatser. Rätten att födas frisk är också en viktig del av artikelns innebörd, utifrån vilken det förebyggande arbetet inom mödrahälsovården skall ses.

Barnets rätt att komma till tals avsnitt 8

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är den fjärde av Barnkonventionens grundläggande principer. Artikeln innehåller två delar; dels en allmän rätt att komma till tals i alla frågor som rör barnet, dels särskild rätt att höras i alla domstols- och administra-

en tiva förfaranden som rör barnet.

Frågan barns och ungdomars rätt att komma till tals är ytterst

om

fråga demokrati. Det är därför av stor vikt att en process för en om att förstärka barns och ungdomars inflytande stimuleras. Det krävs

systematisk attitydpåverkan. Effektiva metoder för att barn och en ungdomar skall kunna komma till tals bör utarbetas i kommunerna. Vi föreslår att Barnombudsmannen får i uppdrag att utveckla metoder som kan förstärka framförallt barns delaktighet i samhällsprocessen vid sidan de projekt som syftar till att stärka

av ungdomars rätt till inflytande.

24 Sammanfattning SOU 1997: 1 16

Kommunallagen har nyligen förändrats i syfte medborgar-

att ge na möjligheter till inflytande och samråd. Vi vill kraftigt understryka vikten av att de möjligheter kommunallagen också används

som ger i förhållande till barn och ungdomar. Om det efter några år visar sig att kommunerna fortfarande inte använder sig möjligheterna

av anser vi att en bestämmelse om att nämnderna skall samråda med barn och ungdomar bör övervägas. Vi föreslår att Barnombudsmannen tillsammans med Ungdomsstyrelsen får i uppdrag att följa utvecklingen.

.

Den formella demokratin, med elevråd och klassråd forum

som för inflytande, är väl etablerad i de flesta svenska skolor. Svårigheten har varit att skapa ett verkligt innehåll i inflytandet. Vi vill i detta sammanhang betona att inflytande och för elever i

ansvar skolan inte skall ses som något isolerat från hela den sociala och pedagogiska miljö som skolan utgör. För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att skolan präglas positiv inställ-

av en ning till detta.

Enligt vår uppfattning finns det i tillfredsställande

stort sett en ordning i svensk lagstiftning för att barn skall kunna komma till tals i familjerättsmål och sociala mål. Vi att det är fördel att

anser en denna ordning har åstadkommits utan att barn i någon större utsträckning behöver höras inför domstol.

När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken verkställighet

om av dom eller beslut vårdnad och umgänge och i mål och ärenden

om enligt LVU finns det emellertid skäl att göra översyn i syfte att

en stärka barnets rätt att komma till tals.

Även lagstiftningen väl de krav ställs i artikel

om svarar mot som 12 är det av stor betydelse att domare, nämndemän, åklagare, poliser, tjänstemän inom socialtjänsten m.fl. har kompetens och gedigen kunskap om barn för att rätt kunna förstå och värdera barnets uttalanden.

När det gäller familjerättsliga och sociala mål handlar det att

om kunna ta reda på och bedöma barnets verkliga vilja. I straffprocessen kan det vara fråga att förstå och sätta sig i ett barns situation

om efter det att barnet har varit med om en händelse kan sätta spår

som för livet. Det är därför stor betydelse att de har att

av personer som höra barnet och att värdera barnets uttalanden har ordentlig kompetens för detta.

När det gäller reglerna inom straffprocessen barns hörande

om direkt inför domstolen, anser vi att dessa, med utgångspunkt i Barnkonventionens grundläggande principer, är väl avvägda.

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 25

Medborgerliga och politiska rättigheter avsnitt 9

Till de medborgerliga och politiska rättigheterna i Barnkonventionen räknas rätten till och medborgarskap och rätten att få vetskap

namn

sina föräldrar. om

Det viktig uppgift för varje konventionsstat att tillse att barn

är en inte saknar medborgarskap. Detta kan åstadkommas genom såväl inhemska regler internationellt samarbete. Det relativt stora

som antalet statslösa barn finns här i landet tyder att den nuvaran-

som de ordningen inte är tillfredsställande. Vi därför att det bör

anser införas möjlighet för statslösa barn att efter några års vistelse i

en Sverige ansöka svenskt medborgarskap för egen del. En ändring

om i medborgarskapslagen med den inriktningen bör därför övervägas.

Innebörden stadgandet rätten att få veta sitt ursprung har

av om framförallt sin betydelse när det gäller barn som har adopterats och barn har tillkommit genom assisterad befruktning. Frågor om

som tillåtligheten assisterad befruktning regleras i och för sig inte i

av Barnkonventionen. Principen om hänsynen till barnets bästa bör emellertid självklart prägla verksamheten med assisterad befruktning.

Rätten att få veta sitt för de barn som har tillkommit

ursprung

insemination är drygt tio år gammal. Under denna period har genom det förts omfattande debatt bl.a utifrån forskning. Mot bak-

en ny grund detta vi att det finns skäl att pröva frågan nytt i

av anser syfte att förstärka barnets rätt att få veta sitt ursprung. Den nya prövningen, som bör ha ett uttalat barnperspektiv och göras med utgångspunkt i barnets bästa, bör ske med beaktande av tillförlitliga forskningsresultat eventuella psykologiska och sociala

vad avser konsekvenser för de barn har kommit till genom assisterad

som befruktning.

Om andra metoder för assisterad befruktning än insemination tillåts i Sverige kommer frågan att få vetskap om sitt ursprung

om även dessa metoder. Därvid bör denna fråga lösas med

att avse utgångspunkt i principer vi har angett för rätten att få

samma som vetskap om sitt ursprung vid insemination.

Barn är adopterade ges genom bestämmelser i den svenska

som lagstiftningen goda möjligheter att få vetskap sitt ursprung, helt

om i enlighet med Barnkonventionens bestämmelser.

När det gäller Barnkonventionens bestämmelser om de olika friheterna rätten till åsiktsfrihet, yttrande- och informationsfrihet,

tanke-, samvets- och religionsfrihet, föreningsfrihet samt rätten till

26 Sammanfattning SOU 1997: 1 16

integritet kan vi konstatera att dessa återspeglas väl i svensk

lagstiftning.

Barnets rätt till sina föräldrar avsnitt 10. 2

Barnkonventionen tillerkänner barnet en rätt att bli omvårdat av båda sina föräldrar. Denna princip är också grundläggande i den svenska familjerättsliga lagstiftningen, vilket kommer till uttryck i föräldrabalkens bestämmelser om vårdnad och umgänge. Barnets rätt till sina föräldrar skall också ses i belysning av principen

om barnets bästa.

Det finns emellertid ett område som vi finner inte helt tillfredsställande och det är bestämmelserna om verkställande av beslut om vårdnad eller umgänge. Utgångspunkten för bestämmelserna är att beslut i allmän domstol skall följas av barnets föräldrar. Vi att

anser dessa regler inte har moderniserats samma sätt som andra regler i föräldrabalken, vilka har tillförts ett uttalat barnperspektiv. Artikel 3 anger att barnets bästa skall komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn och artikel 12 talar om att barnet skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Vi föreslår därför att bestämmelserna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för översyn i syfte att förstärka barnperspektivet.

Även barn eller båda föräldrar sitter i fängelse har rätt

vars ena till en regelbunden och personlig kontakt med sina föräldrar. Problemet för dessa barn har uppmärksammats alltmer av Kriminalvårdsstyrelsen och det pågår viss verksamhet i syfte att underlätta för barn och föräldrar att ha kontakt med varandra under anstaltstiden. Enligt vad vi erfarit planerar regeringen att ge Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att tillsammans med Socialstyrelsen se över förhållanden för barn med en eller båda föräldrarna i fängelse. Vi har konstaterat att det inte finns någon kartläggning eller samlad kunskap om var och under vilka förhållanden dessa barn lever. Vi anser därför att det vore värdefullt att berörd myndighet i anslutning till den planerade översynen också i uppdrag att undersöka

ges möjligheterna att sammanställa sådan statistik. Vi vill vidare betona familjehemmens roll när det gäller barnens rätt till kontakt med föräldrar som är föremål för kriminalvård.

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 27

Olovligt bortförande av barn avsnitt 10. 3

Barnkonventionen ålägger konventionsstaterna att motverka att barn olovligt förs bort och hålls kvar i ett annat land än där barnet har sitt normala hemvist. Det gäller även barn som olovligen förs till Sverige eller hålls kvar här. Artikeln innehåller också ett stadgande om att staterna i detta syfte skall främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser eller anslutning till befintliga överenskommelser.

Att Sverige har tillträtt de viktigaste konventionema inom området 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på

bortförande av barn och Europarådskonventionen om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad bam samt

om om återställande av vård av barn är betydelsefullt. Det är också viktigt

att Sverige verkar enligt konventionernas syfte. Att Sverige arbetar aktivt för att påverka andra stater att också ansluta sig till Haagkonventionen eller träffa bilaterala överenskommelser, ser vi som mycket positivt och i enlighet med Barnkonventionens syfte.

Den rättspraxis som har utvecklats när det gäller icke-konventionsärenden visar tydliga brister i den svenska lagstiftningen. Vi anser därför att det är nödvändigt med översyn regelsy-

en av stemet inom detta område för att Barnkonventionens intentioner skall efterlevas.

När det gäller såväl konventionsärenden som icke-konventionsärenden anser vi vidare att det är viktigt att processerna i de svenska domstolarna skyndas på. Vi menar att det inte är godtagbart om en bortförande förälder att förhala åstadkommer att

genom en process barnet så småningom har anpassat sig så till den miljön att

nya överflyttning måste vägras.

Sverige bör snarast, enligt vår mening, ratificera 1996 års Haagkonvention, som gäller myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännanden, verkställighet och samarbete i fråga för-

om äldraansvar och åtgärder till skydd för barn, då bestämmelserna i den konventionen skulle kunna täppa till besvärlig lucka i

en gällande regleringar.

Det är även angeläget med verksamma medel för att stimulera ett frivilligt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna barnet. Idag finns det ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag allmänna

av medel till resekostnader eller andra kostnader för barnets återlämnande. Vi anser därför att det är angeläget att det införs en möjlighet att få ekonomiskt bidrag allmänna medel för att underlätta

ur

28 Sammanfattning SOU 1997:1 16

återförandet av barn såväl till Sverige som från Sverige till en annan stat.

Adoptioner avsnitt 10. 4

Barnkonventionen innehåller i artikeln om adoptioner bl.a. ett stadgande om att barnets bästa skall vara styrande för alla överväganden som rör adoption. Stadgandet innehåller vidare bestämmelser om att adoption endast får ske efter beslut av behörig myndighet. Samma krav skall ställas internationella adoptioner som vid inhemska adoptioner. Konventionsstaten skall vidare vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att Förhindra obehörig vinning för någon som medverkar till adoption.

Det svenska regelsystemet för utländska adoptioner och de svenska förhållandena i övrigt innebär att det finns goda förutsättningar för att det adopterade barnet får växa upp under lugna och trygga förhållanden. Den svenska adoptionslagstiftningen har genom inkorporering 1993 års Haagkonvention och den översyn av

av lagstiftningen som därvid har gjorts fått en utformning som väl överensstämmer med Bamkonventionens bestämmelser och anda. Det förtydligande som har gjorts i socialtjänstlagen beträffande socialnämndens ansvar för de adopterade barnen kommer enligt vår mening att stärka deras ställning. Det är därvid av särskild vikt att situationen för de riskgrupper som kan identifieras bland de utländska adoptivbarnen uppmärksammas.

Barnomsorg avsnitt 10. 5

Bamkonventionens bestämmelse om barnomsorg säger att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt till den barnomsorg de är berättigade till. Detta måste enligt vår mening tolkas så att staten är skyldig att följa utvecklingen inom barnomsorgen ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera om kommunerna lever upp till socialtjänstlagens stadgande om barnomsorg. Staten måste även vidta åtgärder i den mån verksamheten i kommunala eller enskilda daghem stämmer överens med de nationella mål som finns för barnomsorgen.

Det kan konstateras att Sverige kvantitativt i princip lever upp till Bamkonventionens stadgande. Mot bakgrund av att barnomsorgen har fått minskade resurser bl.a. genom att antalet platser har ökat utan att personaltätheten har ökat i motsvarande grad, kan det dock

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 29

ifrågasättas om samtliga kommuner klarar de kvalitetskrav som socialtjänstlagen ställer barnomsorgen. Vi vill framhålla att det finns övre gräns där barnantalet blir så stort att barnets bästa

en äventyras.

Det finns också en gräns för hur stora nedskärningar som kan göras utan att den generella kvaliteten sjunker så mycket att barnets bästa inte tillgodoses. Den gränsen har nu passerats i vissa kommuner. En försämring av den generella kvaliteten inom barnomsorgen drabbar främst de barn som mer än andra är beroende av en god barnomsorg. Hit hör barn med behov av särskilt stöd, invandrarbarn och de barnen. Även barn till arbetslösa föräldrar,

yngsta en

under de senaste åren har blivit allt större, kan räknas hit. grupp som

Barn med behov särskilt stöd får sådant när det gäller barn

av med diagnostiserade störningar. Därmot får inte barn med mindre tydliga och uttalade störningar eller funktionshinder alltid det stöd som de kan behöva.

När det gäller barn föräldrar är arbetslösa, vill vi lyfta fram

vars barnets eget behov av barnomsorg. Generella kommunala bestämmelser om att dessa barn inte har rätt till barnomsorgsplats är varken i överensstämmelse med den svenska lagstiftningen eller andan och innebörden i Barnkonventionen. I det sammanhanget vill vi särskilt peka principen om att barnets bästa skall sättas i främsta rummet. En individuell bedömning utifrån det enskilda barnets bästa bör således göras i varje enskilt fall.

Barn till asylsökande föräldrar har enligt nuvarande regler inte rätt till barnomsorg. Vi vill peka att även asylsökande i vissa fall kan vara förvärvsarbetande, och att barnet därigenom enligt Barnkonventionen bör erbjudas barnomsorg.

Barn med handikapp avsnitt 10. 6

Den genomgång svensk lagstiftning som vi har gjort visar att

av Sverige väl lever upp till Barnkonventionens anda och målsättning vad gäller barn med handikapp. Vi vill dock påpeka att vid de konsekvensbeskrivningar som måste göras vid nedskärningar och förändringar inom den offentliga verksamheten, behoven och situationen för barn med handikapp särskilt måste beaktas

30 Sammanfattning SOU 1997:1 16

Barnets rätt till social trygghet och levnadsstandard avsnitt 10. 7

Barnkonventionens stadgande om rätt till social trygghet och levnadsstandard skall bl.a. ses i belysning av bestämmelsen i artikel 4 om att staterna till det yttersta av sina tillgängliga resurser skall säkerställa rättigheterna och artikel 2 om att inget barn får diskrimineras när det gäller utövandet av rättigheterna. Det är därför enligt vår mening oroväckande att andelen barn som lever i familjer med små ekonomiska resurser Ökar. Denna utveckling måste noggrant följas, särskilt när det gäller situationen för barn som lever med en ensamstående förälder och barn i invandrarfamiljer. Detta för att förhindra att prioriteringar görs som ytterligare försämrar den

ekonomiska situationen

för desssa grupper.

Barnets rätt till utbildning avsnitt 11

En genomgång av lagstiftning och läroplaner inom skolans område visar att det svenska utbildningsväsendets regelverk i allt väsentligt återspeglar Barnkonventionens bestämmelser och anda utom på en punkt. Skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla omfattar endast barn är

som bosatta i landet. Därmed utesluts asylsökande

barn och barn som av annat skäl ansöker om uppehållstillstånd. Vi föreslår därför att reglerna om rätt till utbildning för dessa barn och ungdomar ändras så att dessa barn i princip får samma rätt till utbildning barn

som som är bosatta i Sverige.

Rätten till utbildning i Barnkonventionen innehåller inte enbart en rätt att få delta i undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig utveckling. Till skolans viktigaste uppgifter hör att lägga grunden för barnets utveckling att goda kunskaper i

genom ge läsning, skrivning och räkning. Den svenska skolan lyckas också generellt sett med uppgiften att lära barn läsa och skriva, men undersökningar visar att skillnaderna mellan elever presterar

som bra och elever som ligger under genomsnittet är stora och tenderar att öka. Att läs- och skrivsvårigheter hos dagens barn och ungdomar tenderar att öka kan inte accepteras. Varje elev som lämnar skolan utan tillräckliga läs- och skrivkunskaper är ett misslyckande för skolan. Utgångspunkten måste att alla barn kan lära sig läsa,

vara skriva och få de grundläggande kunskaper som behövs för att klara sig i dagens samhälle. Med stöd principen barnets bästa och

av om stadgandet om utbildning grundval lika möjligheter vill vi

av

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 31

understryka vikten av att situationen för barn i behov av stöd förbättras.

Vi betonar vidare att skolorna bör utveckla det inre arbetet så att alla barn ges förutsättningar att utvecklas. l detta arbete bör skolan samarbeta med andra samhälleliga institutioner och organisationer samt med föräldrarna. Reformarbetet i skolan bör utgå från forskning och erfarenheter av vilken betydelse skolan själv har för elevernas trivsel och studieresultat.

Barn har en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan. Alla elever måste kunna känna sig trygga i skolan. Skolan och det omgivande samhället har en absolut skyldighet att skapa sådana miljöer som skyddar barn och ungdomar från övergrepp. Målet kan därför aldrig vara att minska mobbningen utan målet måste att

vara inget barn och ingen ung människa någonsin får utsättas för mobbning. Den elev som mobbas måste ges ett omedelbart skydd och i de fall där det är fråga om våld eller hot våld faller

om som inom ramen för brottsbalken bör skolan göra polisanmälan. Misshandel, olaga hot och brottslig verksamhet inom skolan får

annan aldrig enbart ses som ett socialt problem.

Barnets rätt till skydd omfattar också en annan aspekt av skolans verksamhet, nämligen att skolan har ett för att barn far

ansvar som illa blir aktuella för utredning och bistånd från socialtjänstens sida. Vi föreslår därför att regeringen berörda myndigheter i uppdrag

ger att se över informationsrutiner och fortbildning av skolpersonal i syfte att öka kunskaperna om arbete med barn far illa. Vi

som anser vidare att samarbetet mellan skolan och socialtjänsten måste förbättras.

I Barnkonventionen finns särskild bestämmelse ålägger

en som staten att "uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott". Vi anser att kommunernai sina skolplaner bör ha en strategi för att motverka skolk. Vi vidare med att

ser oro syofunktionen, dvs. personal som arbetar med yrkesorientering, har minskat avsevärt i många kommuner. Detta är anmärkningsvärt eftersom skolans övriga personal inte har tillräckliga kunskaper

om vare sig arbetslivets krav eller tillgängliga studievägar.

Barnkonventionen slår fast att utbildningen skall likvärdig.

vara Vi ser allvarligt på de tendenser till ökad etnisk och prestationsmässig segregation som valfriheten inom skolväsendet sägs ha orsakat. Vi ställer oss dock frågande till om det är valfriheten i sig är

som orsak till den utvecklingen och vill i det sammanhanget fästa uppmärksamhet frågan om varför vissa elever väljer att byta

32 Sammanfattning SOU 1997: l 16

skola. Av Skolverkets utvärderingar framgår att elever byter till skolor ställer tydliga krav kunskaper och på uppförande och

som ordning samt skolor som tar väl hand om elever med svårigheter. Det primära kan inte att förhindra elever att välja en bra skola.

vara Det primära måste att vidta åtgärder så att alla skolor ställer

vara höga krav på kunskap, har bra lärare och är lugna och stabila.

Bamkonventionens artiklar om utbildning skall ses mot bakgrund

artikel 4 stadgar att staterna skall vidta åtgärder "med av som utnyttande till det yttersta sina tillgängliga resurser". Vi kan

av konstatera att den svenska skolan är förhållandevis resursstark, trots att nedskärningar har gjorts i nästan alla kommuner. Skolverket rapporterar dock att kostnaderna för undervisning har minskat med närmare tio procent, samtidigt som lokalkostnaderna har ökat. Vi

att sådan prioritering inte kan ligga i linje med menar en anses Barnkonventionen. Det krävs också att kommunerna analyserar budgetnedskärningarnas konsekvenser för barn.

Barnets rätt till kultur och fritid avsnitt 12

Barnkonventionen betonar barndomens egenvärde. Enligt artikeln skall barnets ges utrymme för lek, vila och fritid samt fritt kunna delta i det kulturella och konstnärliga livet. Barn- och ungdomskultur omfattar både kultur för barn och ungdomar och kultur som barn och ungdomar själva skapar. Det innebär att med barnkultur menas både den kultur barn konsumerar och den kultur som är barnens

som

dvs. deras kollektiva lek, deras gemensamma normer och de egen, värden skapas och vidareutvecklas i barns och ungdomars

som gemenskap. Vi har i det sammanhanget diskuterat begreppet ungdomskultur vi har använt med viss tvekan. Begreppet ung-

som domskultur för tankarna till att ungdomars kultur är en särskild sorts kultur, skild från samhället i övrigt. Därmed görs också ungdomar själva till skild från övriga grupper i samhället. Men barns

en grupp, och ungdomars uttryck och eget skapande är en del av den kultur vi alla lever i och därför måste barns och ungdomars livsstil respek-

del samhällets helhet. teras som en av

Delaktighet i kultur är nära förknippad med delaktighet i samhället. Kulturyttringar inte bara tolkar utan formar också omvärlden. Barn har samma rätt som vuxna att delta i denna process. Vi betonar således rättighetsperspektivet och det oroande att kulturak-

ser som tiviteter för barn och ungdomar allt oftare motiveras i termer av förebyggande insatser. Kultur för barn och ungdomar eller kultur

som skapas av barn och ungdomar får inte reduceras till en "behandlingsmetod" eller en metod för att förebygga kriminalitet eller drogmissbruk, hur viktigt detta än är.

Vi anser att regeringen bör överväga att öronmärka en viss andel av kulturanslagen till kultur för barn och ungdomar. Det är härvid viktigt att beakta Barnkonventionens stadgande om alla barns rätt till kultur. Resurser till kulturaktiviteter måste fördelas ett sådant sätt att kulturen görs tillgänglig för alla grupper av barn. Sålunda måste hänsyn tas till t.ex. barn som bor i glesbygd, invandrarbam och barn som av sociala eller ekonomiska skäl kan ha svårare att få tillgång till kultur.

Enligt Barnkonventionen skall staten uppmuntra produktion och spridning barnböcker.Vi uttrycker över att både försäljning

av oro och utlåning av barnböcker har minskat kraftigt. I samband med att riksdagen antog en bibliotekslag beslutades om ett särskilt statligt stöd för inköp av litteratur till folk- och skolbibliotek, framförallt till unga. Vi anser att det är viktigt att regeringen följer upp och utvärderar detta nya statliga stöd för att bedöma om ytterligare åtgärder måste vidtas för att öka barns tillgång till böcker och stimulera deras läsande.

Barnkonventionen tar också upp massmediernas viktiga uppgift att ge barnet tillgång till information. På den punkten uppfylls Barnkonventionens stadgande i Sverige. Det kulturutbud som når alla barn är det som förmedlas via medier. Staten har en skyldighet att se till att det finns lämpliga riktlinjer som skyddar barnet mot kulturyttringar som skadar dess välfärd. Sådana riktlinjer får anses finnas i de avtal som finns mellan staten och TV-företagen i Sverige. Dilemmat är emellertid att med en fri internationell mediemarknad som i sig inrymmer möjligheter till gränsöverskridande kontakter följer också ett utbud som är oönskat med hänsyn till barnets bästa.Vi föreslår därför att regeringen utarbetar ett nationellt handlingsprogram mot våld i bildmedierna. Handlingsprogrammet bör vara "mobiliserande" dvs. öka medvetenheten om TV-våldets konsekvenser hos såväl föräldrar och barn som medieföretag. Programmet bör vidare syfta till att i samverkan med dessa grupper, utveckla strategier för att minska utbudet av våldsinslag.

Barnkonventionens stadgande om rätt till fritid får en annan valör i länder där barnets fritid måste skyddas mot arbete i alltför tidig ålder. I ett land som Sverige där ungdomars möjligheter att arbeta före 18 års ålder generellt sett är små blir det mera relevant att tala om barns och ungdomars rätt till en meningsfull fritid. Undersök-

34 Sammanfattning SOU 1997:1 16

ningar kring barns och ungdomars fritid visar att den kretsar kring lek, musik, TV-tittande, serier, böcker och olika aktiviter. Vi tar i det sammanhanget upp mediesamhället och informationsteknikens möjligheter för barn, men även att denna utveckling innehåller faror. Barns och ungdomars egen förmåga att analysera vad som är skadlig information måste stödjas. Vi pekar betydelsen kommunernas

av fritids- och ungdomsverksamhet som kan bilda en motvikt till det kommersialiserade fritidsutbudet. Stor betydelse för barns och ungdomars utveckling har också föreningslivet i allmänhet och idrottsrörelsen i synnerhet.

När det gäller barnets rätt till lek konstaterar att för att barn skall ges tillfälle till lek krävs dels att det finns tillräckligt med utrymme för lek, dels att den miljö där barn leker är säker. Vi har i det sammanhanget bl.a. granskat barnperspektivet i plan- och bygglagen. Vi anser att reglerna om utemiljön i plan- och bygglagen motsvarar de krav som Barnkonventionens bestämmelser barnets

om rätt till lek och barnets bästa ställer. Särskilt med tanke att lagen föreskriver att i en konflikt mellan barns behov av lekutrymme och vuxnas behov av parkeringsplatser skall barnets intresse väga tyngre.

När det gäller barnsäkerhetsarbetet har lagstiftning rörande risker i miljö och risker med produkter tillsammans med information,

undervisning och planering av hem, skola, lekmiljöer och trañkleder

lett till påtagliga förbättringar när det gäller barns säkerhet. Sedan - 1973 finns det i byggreglerna långtgående krav barnsäkerhet i byggnader och på tomtmark. Eftersom dessa regler endast gäller för hus byggda eller ändrade efter 1973 anser att regeringen bör överväga att ändra reglerna så att även byggnader har tillkom-

som mit tidigare skall omfattas av den strängare lagstiftningen barnsäkerhetsområdet.

Barnets rätt till hälsa och sjukvård avsnitt 13

Barnet har enligt Barnkonventionen rätt att "åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering". Vi kan konstatera att svenska barn är bland de friskaste i världen. Detta måste rimligen tolkas så att den väg vi har valt, med förebyggande hälsovård tillgänglig för alla barn och ungdomar, har varit framgångsrik. Därför anser vi det vara viktigt att slå vakt de och den barn-

om resurser kompetens som finns barnavårdscentralerna, inom skolhälsovården och på ungdomsmottagningarna.

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 35

Vi känner dock en oro för de omstruktureringar som pågår inom barnhälsovården. Att successivt integrera barnavårdscentralerna i övrig hälso- och sjukvård kan vara motiverat av kostnads- eller effektivitetesskäl. Men det innebär samtidigt en försvagning av

barnperspektivet och ett avsteg från den grundläggande principen

har styrt barnavårdscentralerna sedan 1930-talet att verksamsom heten skall skild från övrig medicinsk vård. När det gäller

vara Skolhälsovården att den stora variation som finns mellan

anser olika kommuner inte kan anses ligga i linje med Barnkonventionens bestämmelser och anda. Att en skolläkare ansvarar för allt mellan l 500 och 47 900 elever kan inte över landet likvärdig

anses vara en Skolhälsovård. Mot bakgrund av icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2 och bestämmelserna i artikel 24 anser att skollagen bör kompletteras med nationella mål och en rikstäckande basnivå för skolhälso- och elevvård. När det gäller ungdomsmottagningarna föreslår vi att en utredning tillsätts om ungdomsmottagningarnas Förebyggande verksamhet.

Trots att svenska barns hälsa generellt sett är god har förekomst-

allergier hos barn och ungdomar ökat dramatiskt. Orsakerna en av är komplexa, man vet att inomhusmiljön spelar en stor roll för

men uppkomst av astma. Det kan inte accepteras att barn riskerar att bli sjuka att vistas i offentliga lokaler som skolor, daghem och

av fritidshem. Det står i strid med Barnkonventionens artikel 24 som ålägger myndigheter att "till fullo" sträva efter att förverkliga barnets rätt till "bästa uppnåeliga hälsa". Den lagstiftning som reglerar obligatorisk ventilationskontroll måste efterlevas i alla delar av landet. Vi understryker vikten att regeringen prioriterar denna

av fråga.

Enligt Barnkonventionen skall staten "säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig hälso- och sjukvård". Vi anser att detta stadgande är uppfyllt. Tillgängligheten garanteras bl.a. genom att huvuddelen av hälso- och sjukvården för barn och ungdomar bekostas av det allmänna och genom det högkostnadsskydd som finns. Trots detta framförs uppgifter att vissa barnfamiljer har

om svårt att betala patientavgiften. Detta är oroande signaler och vi anser att det är angeläget att regeringen följer utvecklingen på detta område så att berörda organ kan reagera om det visar sig att barn i praktiken inte får den sjukvård de behöver.

Enligt Barnkonventionen skall alla barn garanteras hälso- och sjukvård. Vi framhåller i det sammanhanget vikten av att barn som har fått avslag sin ansökan om uppehållstillstånd, men som inte

36 Sammanfattning SOU 1997:1 16

kan återvända till sitt hemland grund av att verkställighet av avvisningsbeslutet inte är möjligt att genomföra, garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård som barn bosatta i Sverige. Vi understryker vidare vikten av att sjukvårdsenheter arbetar uppsökande och aktivit för att identifiera flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet. Samtliga sjukvårdsenheter inom flyktingmottagandet måste utveckla samarbetet med sociala myndigheter. Vi föreslår vidare att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka det medicinska omhändertagandet för asylsökande skolbarn.

Barnkonventionen innehåller ett särskilt stadgande om att staten skall vidta åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar i Sverige. Den som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning utförs i ett annat land kan dömas i svensk domstol

ingreppet är straffbart i det land där det utförs. Om ingreppet om däremot inte är straffbart i det land där det utförs kan ansvar inte utdömas i Sverige. Vi anser att könsstympning är ett så allvarligt brott att det bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet.

Barn i behov särskilt skydd avsnitt 14

av

Det finns ett antal artiklar i Barnkonventionen som syftar till att ge särskilt skydd barn mot övergrepp och utnyttjande. Det är bl.a. bestämmelserna om skydd mot övergrepp inom familjen, barnarbete, sexuellt utnyttjande, väpnade konflikter och skydd mot narkotika och alkohol. Hit kan också räknas bestämmelser som tar sikte på barn som har begått brott. Dessa artiklar är till sin karaktär absoluta, dvs. staten är skyldig att iaktta bestämmelserna oavsett den ekonomiska situationen i landet.

Barnet rätts till skydd mot våld och övergrepp inom familjen

avsnitt 14.2

Vid vår genomgång av den svenska lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen, kan vi konstatera att Barnkonventionens anda och innebörd i detta avseende väl återspeglas i såväl socialtjänstlagen som LVU. Den genomgång av rättspraxis som vi har gjort när det gäller beredande av vård enligt LVU ger emellertid anledning till eftertanke. Genom bl.a. det sätt lagen är uppbyggd på och utformningen

av

SOU 1997:1 16 Sammanfattning 37

dess rekvisit för ingripande synes tyngdpunkten i målen komma att ligga mer utredning av föräldrarnas tillkortakommanden än

en analys av vad som är bäst för barnet. Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och respekten för dess åsikter och rättigheter framgår inte särskilt tydligt.

Enligt vår mening är det därför angeläget att se över LVU för att stärka barnperspektivet. Även i fråga familjehemsplaceringar

om måste barnets rätt stärkas. Barnets rätt till kontinuitet i olika avseenden är mycket viktig, oavsett det handlar korta eller

om om långa placeringar. Översynen av LVU bör även frågan att

avse om utforma en modell för varaktighet i de fall familjehemsplaceringar blir långvariga.

Många av de brister som Förekommer i tillämpningen beror förmodligen bristande kunskap och kompetens hos de yrkesgrupper som har att hantera i många fall mycket svåra frågor och

avvägningar. En av Socialstyrelsen utförd undersökning pekar behovet av kompetensutveckling och medvetandegörande. Det gäller att plantera ett synsätt, ett barnperspektiv hos alla har att

vuxna som göra med barn. Arbetet med kompetensutveckling av alla personalkategorier som har att hantera ärenden med barn far illa måste

som därför intensifreras.

När det gäller barnmisshandel, vi med att antalet fall

ser oro tenderar att öka. Vi föreslår därför att Socialstyrelsen får i uppdrag att noggrant följa utvecklingen när det gäller barnmisshandel och att lämna förslag till erforderliga åtgärder. Det är vidare viktigt att socialtjänsten och andra myndigheter som arbetar med barn de

ges resurser som krävs. Det gäller såväl ekonomiskt och kompetensmässigt som att ge möjligheten till samverkan mellan olika myndigheter

barnhälsovård, barnomsorg, skola och socialtjänst. -

Att anmälningsskyldigheten mellan olika myndigheter när barn far illa inte alltid fungerar ser vi som ett allvarligt problem. I de handlingsplaner för genomförande Barnkonventionen

av som föreslår att landets kommuner skall upprätta, bör detta uppmärksammas. Regeringen bör vidare snarast göra en översyn av tillämpliga lagrum när det gäller vad som skall anses falla inom det område

som är sanktionerat med disciplinpåföljd.

Vi behandlade frågan om hur kollision mellan utlänningslagen

en och LVU skall undvikas i vårt delbetänkande och ansåg då att ett omhändertagande enligt LVU inte automatiskt bör innebära ett verkställighetshinder utan att en individuell prövning måste göras.

Vi poängterade vidare att, i de fall vården bedömdes bli långvarig och barnet och dess föräldrar saknade uppehållstillstånd, socialnämndens arbete måste inriktas att familjen skall återvända till hemlandet så snart ske kan.

Utlänningslagen har nyligen ändrats i viktiga delar när det gäller frågor om barn. En bestämmelse med innebörden att det vid alla fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och barnets bästa i övrigt kräver har införts. Dessutom har det tillförts en bestämmelse om att ett tidsbegränst uppehållstillstånd får ges ett barn och dess vårdnadshavare om barnet behöver vård med stöd av LVU. De uttalanden som gjordes i lagstiftningsärendet är mycket starka och bör tillgodose det skyddsbehov som barnet har. Innan någon praxis har utvecklats området är det svårt att säga att dessa bestämmelser inte ger barnet tillräckligt skydd. Vi anser det dock vara av stor betydelse att regeringen noggrant följer utvecklingen. För att en avvisning skall få verkställas mot socialnämndens rekommendation, måste det enligt vår mening, föreligga mycket starka skäl.

Förbud mot barnarbete avsnitt 14.3

Barnkonventionen förbjuder inte barnarbete generellt, utan enbart sådant barnarbete som är skadligt för barnets utveckling och hälsa. Utgångspunkten är att barn skall i skola och inte arbeta. Artikeln föreskriver inte någon minimiålder för arbete, utan hänvisar i den delen till andra internationella instrument. Vad som avses är framförallt ILO-konventionen om minimiålder för anställning. Bestämmelserna i den konventionen liksom i EG-direktivet angående skydd för minderåriga i arbetslivet ger uttryck för principen att barn och arbete succesivt växer ihop med stigande ålder och utveckling.

Även barnarbete, såsom det traditionellt definieras, inte är

om något egentligt problem för Sverige, kan man inte bortse från att det finns barn som utnyttjas för arbete. Det är emellertid inte lagstiftningsåtgärder som behövs, utan snarare åtgärder av upplysnings- och informationskaraktär. Av de erfarenheter som LO har gjort i projektet "Facket i sommarland" framgår att det största problemet är att ungdomarna inte får den lön de är berättigade till, att reglerna

om arbetstider inte följs och att arbetsmiljön inte alltid är den bästa. Vi föreslår därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att tillsammans med arbetsmarknadens organisationer utforma ett

informationsprogram med inriktning både arbetsgivare och ungdomar. Vi vill i det sammanhanget också framhålla vikten av att Företrädare för arbetsmarknadens organisationer ges reella möjligheter att komma i skolorna, såväl i högstadiet som i gymnasieskolan.

När det gäller barnarbete andra håll i världen kan inte nog poängtera vikten av internationella åtgärder. Sverige har en tradition att aktivt delta i det internationella samarbetet för att främja respekten för mänskliga rättigheter. Även för WTO och

inom ramen EU kan Sverige ett aktivt stärka barnets

genom engagemang rättigheter och ställning.

Vi föreslår också att regeringen ger Konsumentverket i uppdrag att tillsammans med frivilligorganisationer och företrädare för handeln utarbeta riktlinjer i syfte att åstadkomma en "fair-trade"märkning som garanterar att mattan, fotbollen, klänningen etc. som vi köper inte har tillverkats av barn.

Skydd mot sexuellt utnyttjande avsnitt 14.4

Den svenska lagstiftningen har under lång tid präglats av insikten att det kan vara förödande för barns psykiska hälsa att utnyttjas sexuellt. Barnet kan inte ge något samtycke i egentlig mening till sexuellt umgänge med en vuxen. Sexuella övergrepp mot barn är ett extremt uttryck för att den vuxne inte ser och än mindre respekterar ett barns självklara rätt till kroppslig integritet. Lagstiftningen måste tydligt förmedla att om ett barn deltar i en sexuell aktivitet med en vuxen så är detta helt och hållet den vuxnes ansvar.

Lagstiftningen skyddar barn som är under 15 år. När det gäller ungdomar mellan 15 och 18 år kan skyddet inte heltäck-

sägas vara ande. Bestämmelserna är utformade med utgångspunkten att den som är över 15 år i princip själv har ett ansvar för sina sexuella handlingar. Detta synsätt stämmer enligt vår mening inte med Barnkonventionen. Även den har fyllt 15 år har i förhållande till

som mognad och utveckling ett behov av skydd mot att utnyttjas. Justitieministern har aviserat att en översyn av sexualbrottskapitlet i brottsbalken planeras. Det är viktigt att ett bamperspektiv kommer med såväl i denna översyn som i rättstillämpningen även i denna typ av frågor.

En viktig fråga när det gäller att skydda barn mot sexuella övergrepp är samhällets ansvar för att personer som har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp mot barn inte skall tillåtas att arbeta

med barn i fortsättningen. Regeringen har tillsatt en särskild utredare

har i uppdrag att se över frågan, vilket vi välkomnar. Utifrån som Barnkonventionens perspektiv vill vi betona att skyddet för barnet i detta avseende är det övergripande intresset i förhållande till vilket

integritet och andra intressen måste komma i andra hand. den vuxnes

Vid jämförelse med andra länder kan inte barnprostitution

en sägas ett utbrett problem i Sverige. Icke desto mindre är det

vara allvarligt att den över huvud taget förekommer. Mot bakgrund av de uppgifter har framkommit, bl.a. i Prostitutionsutredningen,

som

vi att förekomsten måste utredas vidare och att regeringen anser därför bör berörda myndigheter ett sådant uppdrag.

ge

Att köpa sexuella tjänster av den som är under 18 år är förbjudet enligt bestämmelse i brottsbalken. Såväl benämningen på brottet

en

förförelse ungdom straffskalan ger emellertid uttryck för - av - som att detta är ett brott lagstiftaren inte särskilt allvarligt på. Vi

som ser

att det är viktigt och i enlighet med andan i Barnkonventionen anser att samhället tydliga signaler i strafflagstiftningen att det är ett

ger allvarligt brott att sexuellt utnyttja Vi föreslår därför

en ung person. att även dessa bestämmelse ses över i den aviserade översynen av sexualbrottsbestämmelserna. I detta sammanhang bör också benämningen på brottet ändras till exempelvis sexuellt utnyttjande av ungdom.

Prostitutionsutredningens förslag att kriminalisera såväl

om köpare säljare sexuella tjänster kan starkt ifrågasättas när det

som av gäller ungdomar under 18 år. Enligt vår mening är det helt uteslutet att kriminalisera och ansvarbelägga ett barn för att det utnyttjas sexuellt.

Vi föreslår också att bestämmelsen i 6 kap 9 § brottsbalken om grovt koppleri kompletteras med en bestämmelse om att där den

utnyttjas är minderårig skall brottet bedömas som grovt. som

Vad gäller barnpornografi förutsätter vi att Sverige med den lagändring som kommer att bli följden av Bampornografiutredning-

arbete, i detta avseende kommer att leva upp till Barnkonventioens

anda och intentioner. nens

Unga flickor utnyttjas för striptease och liknande aktiviteter på s.k erotiska klubbar. Det är inte tillfredsställande att lagen tillåter ungdomar mellan 15 och 18 år att "frivilligt" medverka i olika sammanhang med innebörden att tillfredsställa vuxnas behov av pornografi. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 6 kap 7 § brottsbalken ändras så att 15-18-åringar erhåller samma skydd som yngre barn

SOU 1997: l 16 Sammanfattning 41

mot att utnyttjas i framställning pornografiskt material och för

av posering.

När det gäller åtgärder mot s.k. sex-turism föreslår vi, bl.a. mot bakgrund utvecklingen i de baltiska staterna, att kravet i brotts-

av balken på dubbel straffbarhet för denna typ av brott ses över. Vi anser det vidare viktigt att inom ramen för Östersjösamarbetet ägna

barnprostitution särskild uppmärksamhet. frågan om

Barn har begått brott m.m. avsnitt 14.5

som

Flera bestämmelserna i artiklarna 37 och 40, som bl.a. behandlar

av frågor om barn som har begått brott, har sina motsvarigheter i andra internationella konventioner som Sverige har tillträtt och bestämmelserna vållar i allmänhet inte några problem.

Att ett barn berövas friheten innebär i vissa fall att andra intressen sätts före principen om barnets bästa. Detta kan t.ex. vara fallet när frihetsberövandet är en reaktion brottslighet. Hänsynen till samhällsskyddet och till att samhället med kraft reagerar mot

brottslighet gör sig här gällande med sådan styrka att fängelse grov inte kan undvikas. Detta kommer till uttryck även när det gäller ungdomar under 18 år. Vi ser med oro den pågående utvecklingen mot allt fler och längre frihetsstraff för unga även om den i och för sig kan förklaras med fler fall av grov brottslighet och brister i det nuvarande påföljdssystemet. Fängelse bör så långt det är möjligt undvikas för ungdomar under 18 år. Därför är de förslag som har lagts fram i departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare stor betydelse. Förslagen har klart uttalad mål-

av som en sättning att drastiskt minska antalet barn i fängelse till förmån för frihetsberövande inom systemet med särskilda ungdomshem. Om förslaget tidsbestämd påföljd i särskilt ungdomshem genom-

om en förs, får Sverige ordning också bättre stämmer överens med

en som bestämmelserna i Barnkonventionen särskilda institutioner och

om förfaranden för barn som har begått brott.

Enligt vår mening kan det i vissa fall vara förenligt med barnets bästa att beröva ett barn friheten om det ingår som en nödvändig förutsättning för att kunna bereda barnet vård.

Reglerna för placering av unga anstalt bör utformas i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 37 c i Barnkonventionen, dvs. att varje barn är berövat friheten skall hållas åtskilt från vuxna om

som det inte anses vara till barnets bästa att inte göra detta. Detta synes också vara de riktlinjer som idag gäller vid placering av ungdomar

42 Sammanfattning SOU 1997:1 16

under 18 år i fängelse. I varje enskilt fall där placering sker tillsammans med vuxna bör beslutet kunna motiveras. Mot bakgrund av att det trots allt är relativt få ungdomar under 18 år som samtidigt avtjänar fängelsestraff i genomsnitt l 1 kan det enligt vår mening i vissa fall vara motiverat att ungdom placeras till med en sammans vuxna, t.ex. om han annars skulle riskera att bli helt isolerad. I detta sammanhang vill vi också peka de förhållanden som gäller för barn som tvångsvårdas tillsammans med vuxna, framförallt inom psykiatrin. Det kan ifrågasättas om den nu gällande ordningen är förenlig med Barnkonventionen. Vi anser därför att det vore lämpligt att den parlamentariska kommitté som utreder vissa frågor om psykiatrisk tvångsvård även behandlar frågan plaom cering av ungdomar under 18 år. När det gäller frågan om rätten till offentlig försvarare, föreligger en skillnad mellan den som är tilltalad och den som är misstänkt för ett brott. Att det finns en skillnad i rätten till offentlig försvarare beroende var i den rättsliga processen den unge befinner sig anser vi inte vara förenligt med konventionen. En ändring i reglerna bör således övervägas i syfte att undanröja denna skillnad. Att handläggningstiderna hos polis och åklagare är längre än den föreskrivna inger Det är vikigt att föreskrifterna skyndsam oro. om handläggning efterlevs. Om de långa handläggningstiderna är en följd av nedskärningar hos polis och åklagare understryker det ytterligare behovet av att det inom alla verksamhetsområden görs en analys av budgetnedskärningara konsekvenser för barn.

Skydd mot narkotika och alkohol avsnitt 14. 6

Barnkonventionen innehåller bestämmelser till skydd för barn mot bruket av narkotika och alkohol. Artikeln också anvisning ger en om vilka metoder som skall användas för att förebygga missbruk; lagstiftnings-, adminsitrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte. Svensk narkotika- och alkoholpolitik bygger de åtgärder som finns uppräknade i artikeln. Skolan måste särskilt uppmärksammas i kommunernas alkoholpolitiska handlingsprogram. Erbjudande av alternativa sysselsättningar i drogfria miljöer är en annan viktig aspekt. Det är därvidlag av betydelse att kommunerna stödjer ungdomars initiativ och egna idéer. Vi vill även betona idrottsrörelsens roll i det förebyggande arbetet. Idrott främjar en positiv utveckling, eller kan vara ett hinder för en negativ utveckling.

SOU 1997: 116 Sammanfattning 43

Barn i väpnade konflikter avsnitt 14.8

Barnkonventionen stadgar 15-årsgräns för barns deltagande i

en väpnade konflikter. Sverige har emellertid alltsedan arbetet med utformningen Barnkonventionen verkat för en IS-årsgräns för

av barn i väpnade konflikter. I konsekvens härmed har Sverige anpassat lagstiftningen inom området så att det i praktiken är omöjligt för den

inte har fyllt 18 år att involveras i väpnade konflikter. som

Inledning

1.1¶Bakgrund

Sverige ratificerade FNzs konvention barnets rättigheter efter ett om beslut i riksdagen den 21 juni 1990 sig någon utan att reservera punkt I propositionen till riksdagen godkännande av konvenom tionen konstaterades att tillträde till konventionen inte föranledde några ändringar i gällande lagstiftning. I propositionen gjordes en genomgång konventionens artiklar och motsvarande svenska av förhållanden. Föredragande statsrådet anförde i den delen följande:

En granskning av konventionsbestämmelserna leder till slutsatsen, att svensk rätt och praxis står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser att kan tveksam men man vara om huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämmer med konventionens krav. Den bedömning, som i sådana fall måste göras, blir i viss utsträckning beroende av vilka allmänna principer vill lägga till grund för tolkman ningen konventionens bestämmelser. Man måste därvid av hålla i minnet att konventionen är avsedd att tillämpas ett världsomfattande plan och således rättssystem och andra förhållanden av mycket skiftande art. På grund härav måste konventionen tolkas så att den får rimlig mening inom en för varje nationellt system. Artiklarna är också i ramen många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder staterna skall som vidta s. 28.

Genom ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Alltsedan ratiñceringen av konventionen har diskussioner förts att införliva konventionen genom s.k. inkorporering, dvs. att om göra konventionen till svensk lag. Riksdagen behandlade frågan

lProp. 1989/90:107, bet l989/90zSoU28, rskr. 1989/90:350

46 Inledning SOU 1997:1 16

under hösten 1995 med anledning motionsyrkanden. Förslaget

av om inkorporering avvisades riksdagen uttalade att fort-

men en löpande kontroll och anpassning all svensk lagstiftning och

av tillämpning är nödvändig. Riksdagen uttalade vidare att regeringen borde besluta om en bred översyn svensk lagstiftning och

av om praxis stämmer överens med Barnkonventionens bestämmelser och den föreliggande svenska översättningen konventionstexten

av

Mot bakgrund av Sveriges åtagande enligt konventionen, riksdagens tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar

av innebörden av Barnkonventionen har åberopats i den allmänna debatten, beslutade regeringen den l februari 1996 att tillsätta

en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur Barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och

praxis.

1.2¶Barnkommitténs

uppdrag

Enligt de direktiv som har beslutats regeringen, har Barnkom-

av mittén tillsatts i syfte att göra en bred Översyn hur svensk lag-

av stiftning och praxis förhåller sig till Barnkonventionens bestämmelser. Kommittén har vidare haft i uppdrag att skapa större klarhet och ökat mått vad gäller innebörden begreppet

av samsyn av "barnets bästa" i Barnkonventionen och svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommittén skulle med förtur behandla frågan barns ställning i ärenden enligt utlän-

om ningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs.

Av direktiven framgår vidare att kommittén skall söka bilda sig en uppfattning om Barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder, främst inom EU och Norden. Kommittén skall i första hand ge sitt arbete en principiell och analytisk inriktning,

men kommittén är oforhindrad att påvisa behov lagändringar.

av

Uppdraget kan således sägas ha bestått två delar; dels har det

av gällt att analysera Barnkonventionen och då framförallt begreppet barnets bästa, dels har vi haft i uppdrag att göra genomgång

en av hur konventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk

ZBet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:62

lagstiftning och praxis. Uppdraget att belysa Barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder, har integrerad sett som en del av analysen. Kommittén, har antagit namnet Barnkommittén, påbörjade som sitt arbete den 28 mars 1996. Kommittén avlämnade den 28 juni 1996 delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:1 15.

1.3¶Barnkommitténs arbete

Eftersom Barnkonventionen är ett internationellt instrument, en förpliktelse Sverige har åtagit sig som nation gentemot andra som också har anslutit sig till konventionen, har vår utgångsstater som punkt varit att Barnkonventionen inte kan ses enbart ur ett svenskt perspektiv. Vi har därför velat sätta Barnkonventionen i sitt internationella sammanhang. I detta syfte har gjort en bred analys konventionstexten, vad den står för, vilka förpliktelser den av innebär för Sveriges del. I den delen har vi valt att använda oss av, förutom själva konventionstexten, förarbetena till konventionen, den uttolkning konventionen har gjorts kommittén för barnets av som av rättigheter i Genéve samt den analys internationella auktoriteter har gjort konventionen. Denna analys har sedan använts som grund av för att granska förhållandena för barn i Sverige. Vi har inte begränsat till enbart lagstiftning och den praxis som utformas vid oss domstolarnas tolkning lagen. Vi har istället valt ett vidare av perspektiv, till förhållandena i stort för svenska barn och att se ungdomar i förhållande till Barnkonventionens förpliktelser. Varje avsnitt i betänkandet kan sägas bestå tre delar analys av av konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden. När det gällt uppdraget att bilda uppfattning om Barnoss en konventionens ställning och tillämpning i andra länder har vi, med Utrikesdepartementet, införskaffat uppgifter från några uthjälp av valda länder via våra ambassader, vilka i sin tur har inhämtat uppgifter från respektive ministerium. Vi har inte behandlat Barnkonventionen artikel för artikel, utan disponerat betänkandet utifrån olika områden i samhället. Först har vi emellertid behandlat de fyra grundläggande principerna; ickediskriminering, barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att bli hörd och respekterad för sina åsikter, samt den centrala

bestämmelsen om genomförandet av Barnkonventionen. Dessa grundläggande principer och diskussionen genomförandet har

om sedan fått löpa som en röd tråd genom de olika avsnitten.

sekretariatet har i syfte att utveckla och ta del av det intemationella perspektivet av Barnkonventionen besökt den norska Barnombudsmannen samt företrädare för Barn- och familjedepartementet, Norsk senter for Barneforskning, Redd Barna och Child Watch International i Norge. De har vidare i Genéve träffat ledamöter

av kommittén för barnets rättigheter, tjänstemän vid Unicef och vid centret för mänskliga rättigheter. Sekretariatet har också haft kontakter med professor Philip Alston och James Himes vid Unicefs Utvecklingscenter i Florens. I syfte att studera den engelska modellen av implementering av Barnkonventionen har de träffat företrädare för National Childrens Bureau och Childrens Rights Office, två viktiga barnrättsorganisationer i London, samt tjänstemän i Hackney, en av Londons kommuner.

Som ett led i vårt arbete med att analysera innebörden

av Barnkonventionen gjorde kommitténs ledamöter en studieresa till Genéve under ett par dagar i januari 1997. Resan förlades i anslutning till att kommittén för barnets rättigheter sammanträdde. Detta besök var mycket värdefullt för och vi fick flera tillfällen att

oss samtala med ledmöterna i FN-kommittén. Vi träffade också FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter samt företrädare för UNICEF, UNHCR och ILO.

I vårt arbete har vi också samrått med en av regeringen utsedd referensgrupp, bestående av företrädare för viktiga barnrättsorganisationer. Samarbetet har skett i form sammanträden där

av referensgruppen har fått ge sin på vilka frågeställningar de sett

syn som viktiga att belysa och också har fungerat som ett forum för kommittén att diskutera olika ställningstaganden och betänkandets uppläggning. Vi har sett det som viktigt att ha en tät kontakt med denna grupp. Utöver regelrätta sammanträden har sekretariatet haft enskilda kontakter med ledamöterna i referensgruppen.

Vi har till våra sammanträden bjudit olika föreläsare; kanslirådet Anne Franzén, Utrikesdepartementet talade Barnkon-

om ventionen i ett internationellt perspektiv, departementsrådet Carl- Henrik Ehrencrona, UD och advokaten Percy Bratt belyste frågan om inkorporering, föreståndaren Jan-Erik Häljebo och universitetslektorn Lena Holmqvist berättade lagöverträdare, Bodil

om unga Långberg, BRIS, om erfarenheter från Barnens hjälptelefon, konsulenten Gerd Hillman, Statens Kulturråd, kulturpolitik, f.d.

om

justitierådet Tor Sverne föreläste barnets bästa i svensk lagstiftom ning och hovrättsassessorn Joel Brorsson redogjorde för Barnpornografiutredningen. Vi har även gjort ett besök hos Skolverkets

generaldirektör.

Kommittén har anordnat två utfrågningar med frivilligorganisationer; i anslutning till delbetänkandet Barnkonventionen och en utlänningslagen, den andra under våren 1997 på temat genomföran- Barnkonventionen. det av I arbetet med att göra genomgång FN-kommitténs komen av menterande slutsatser beträffande de tio länder vi särskilt har granskat, har juristen Graciella Hilda Rati anlitats, och när det gällt att belysa lagstiftningen inom handikappområdet förbundsjuristen Tomas Agdalen. En viktig del vårt uppdrag har varit att särskilt överväga det av grundläggande begreppet "barnets bästa" och de tolkningskonflikter i förhållande till andra mål kan bli aktuella. I det syftet anordsom nade kommittén ett forskarsemininarium den 18 mars 1997, där vi inbjöd olika forskare att sin innebörden begreppet barge syn av bästa och vad med barnperspektiv ur olika synnets som avses vinklar. Vi har valt att samla del de föredrag som framfördes en av vid seminariet, kompletterade med bl.a. uppsatser av barn och unga, i form antologi, bilaga till betänkandet. av en som ges ut som en

2¶FN:s konvention om barnets

rättigheter

2.1 och tillkomst

Bakgrund

I Förenta nationernas stadga står huvuduppgifterna for FN

att en av och dess medlemsstater är att främja respekten for de mänskliga rättigheterna. FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna bildades år 1946. Den består 53 medlemsstater. Stater väljs som

av medlemmar kommissionen for tid tre år. Sverige var senast

av en av medlem åren 1989-1991. Kommissionen, som möts i Geneve en gång året under sex veckor i mars-april, har som en av sina

om huvuduppgifter haft att arbeta fram regler mänskliga rättigheter.

om

1948 antog FN:s generalförsamling förslag av kommissionen den allmänna deklarationen de mänskliga rättigheterna och år

om 1959 antogs en deklaration om barnets rättigheter.

FN:s generalförsamling antog år 1966 de två internationella konventionerna medborgerliga och politiska rättigheter respekti-

om

ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till skillnad från ve deklarationer är konventioner juridiskt bindande dokument for de

ansluter sig till dem. Andra centrala konventioner inom stater som området för mänskliga rättigheter som har antagits av FN är konventionen mot avskaffande rasdiskriminering 1965, konven-

av tionen mot avskaffande diskriminering av kvinnor 1979 samt

av konventionen mot tortyr 1984.

För att övervaka att de anslutna staterna följer konventionerna finns särskilda kommittéer, består experter utsedda av

som av konventionsstaterna. Kommittéerna har till uppgift att granska rapporter från staterna hur de efterlever konventionernas be-

om stämmelser. kommittéerna, bl.a kommittén för de mänskli-

Några av ga rättigheterna kan också pröva klagomål från enskilda mot en stat

staten har anslutit sig till ett frivilligt protokoll om enskild om klagorätt.

En särskild världskonferens mänskliga rättigheter hölls i

om Wien år 1993. Som ett resultat av det mötet beslutade FN:s general-

52 FN:s konvention barnets rättigheter om

församling samma år att utse en Högkommissarie för mänskliga rättigheter. Högkommissarien har sitt kontor i Geneve. Konventionen om barnets rättigheter Barnkonventionen - antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Den antogs utan omröstning, dvs. ingen stat motsatte sig antagandet. När konventionen öppnades for undertecknande den 26 januari 1990 skrevs den samma dag under av 62 stater. Ingen tidigare konvention om mänskliga rättigheter har fått motsvarande uppslutning så en snart efter antagandet. Konventionen trädde i kraft den 2 september 1990 sedan den ratiñcerats av 20 stater. Sverige dessa stater. Konventionen var en av trädde alltså i kraft i förhållande till Sverige den 2 september 1990. För nya stater träder konventionen i kraft 30 dagar efter den dag då respektive stat ratificerat den. I det närmaste samtliga av världens stater har anslutit sig till Barnkonventionen. Enligt senast tillgängliga uppgifter augusti 1997 har 190 stater anslutit sig. Det är i princip endast USA och Somalia som inte har anslutit sig till Barnkonventionen. Det var Polens regering som 1978 tog initiativet till särskild en konvention om barnets rättigheter. Många länder ställde sig inledningsvis tveksamma till förslaget. Man pekade att barnet redan omfattades av de grundläggande reglerna mänskliga rättigheter. om Det polska utkastet till konvention, i huvudsak baserat på som var 1959 års deklaration om barnets rättigheter kritiserades också som bristfälligt. Åren 1979 till 1989 sammanträdde arbetsgrupp under Komen missionen för de mänskliga rättigheterna under en-två veckor år per for att arbeta fram konventionen. Arbetet i arbetsgruppen alltgavs mer ökad uppmärksamhet sedan det stod klart att i förhandman lingarna hade möjlighet att få fram ett långtgående dokument om barnets rättigheter. Sverige var ett av de drivande länderna i konventionsforhandlingarna. Många frivilligorganisationer deltog också mycket aktivt i arbetet och spelade viktig roll rörande flera en artiklar i konventionen. Förarbetena till konventionen "travaux préparatoires"- i form av arbetsgruppens diskussioner finns dokumenterade och FN:s centrum för mänskliga rättigheter har tillsammans med Rädda Barnen sammanställt "Legislative history the Conventionen on on the Rights ofthe Child", publiceras. som avses

FNzs konvention barnets rättigheter 53

om

2.2¶Barnets före

rättigheter

Barnkonventionen

Redan år 1924 antog Nationernas förbund deklaration Geneve-

en deklarationen, i vilken fastslogs fem huvudprinciper beträffande barns skydd och välfärd.

År 1959 antog FN:s generalförsamling en deklaration om barnets rättigheter, innehåller tio principer. Dessa deklarationer har fått

som begränsad genomslagskraft, eftersom de inte är juridiskt förpliktande och inte uppdrar något enskilt organ att tillse att deklarationen efterlevs.

-

Däremot är det viktigt att understryka att konventionerna om de mänskliga rättigheterna slår fast rättigheter för envar. Det gäller alltså såväl barn som vuxna. De olika kommittéer och procedurer

har upprättats för att granska staternas respekt för de mänskliga som rättigheterna har därför till uppgift att studera också hur de mänskli-

rättigheterna respekteras gentemot barn. ga

Några de rättigheter har slagits fast i de olika konventio-

av som

tar särskilt sikte barn. Artikel 24 i den internationella nerna konventionen om medborgerliga och politiksa rättigheter ger barnet rätt till och nationalitet och till sådant skydd som dess

namn ställning minderårig kräver. Konventionen innehåller också ett

som förbud mot dödsstraff för minderåriga. I konventionen ekono-

om miska, sociala och kulturella rättigheter kan särskilt pekas bestämmelserna om skydd mot utnyttjande av barn artikel 10.3,

främjande barns utveckling artikel 12.2 samt om rätten till om av utbildning artikel 13.

2.3¶Barnkonventionens

principer

och innehåll

Barnkonventionen innehåller 13 inledande paragrafer preambeln och 54 artiklar. Den är indelad i tre delar, som behandlar materiella frågor, övervakningssystem respektive slutbestämmelser.

Barnkonventionen är inriktad individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Konventionen

54 FNss konvention om barnets rättigheter

inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter, den innehåller alltså såväl medborgerliga och politiska ekonomiska, sociala och

som kulturella rättigheter. 1 Barnkonventionen förenas för första gången de olika mänskliga rättigheterna i ett och dokument.

samma Barnkonventionen innehåller också särskild dimension de

en av mänskliga rättigheterna, som inte återfinns i de andra stora konventionerna området; rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande.

Barnkonventionens inledning preamble speglar de principer

om mänskliga rättigheter har formulerats i FN:s konventioner och

som deklarationer. I inledningen slås fast att barn, på grund sin

av sårbarhet behöver vård och skydd. Det betonas också att det är familjen som har det primära ansvaret för den vård och det skydd barnet behöver, samtidigt som barnet är i behov samhälleligt

av skydd. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden

som finns i barnets miljö och vikten internationellt samarbete för att

av säkra barnets rättigheter.

I preambeln betonas också att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas för

ansvar barnet är också en röd tråd i Barnkonventionens sakartiklar.

Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Staterna skall säkerställa att ett barn inte, mot sin vilja, skiljs från sina föräldrar, ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett

om beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan emellertid

vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller vanvård barnet från

av föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort" artikel 9.

Barnets rättigheter är i Barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna.

De rättigheter i konventionen kan hänföras till kategorin

som medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. rätten till registrering vid födelsen, namn och nationalitet artikel 7 och 8, åsiktsfrihet artikel 12, yttrande- och informationsfrihet artikel 13, religionsfrihet artikel 14, förenings- och församlingsfrihet artikel 15 och skydd för privat- och familjelivet artikel 16. Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och reglerna som avser frihetsberövande artikel 37,

reg-

FNss konvention barnets rättigheter 55

om

kel 40. Till de medborgerliga rättigheterna hör också rätten till asyl

artikel 22.

Till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna hör rätten till goda utvecklingsbetingelser i vid mening, bl.a. rätten till hälso- och sjukvård artikel 24, social trygghet och socialförsäkring artikel 26, skälig levnadsstandard artikel 27, barnomsorg artikel 18.3 och utbildning artikel 28. Likaså hör barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet artikel 31 till dessa rättigheter. Barn tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller en

som urbefolkning skall ha rätt att tillsammans med andra utöva sin egen kultur och religion samt sitt eget språk artikel 30. Staterna åläggs i artikel 4 skyldighet att vidta åtgärder "med utnyttjande till det

en yttersta sina tillgängliga resurser" för att tillgodose dessa grund-

av läggande behov hos ett barn.

Barnkonventionen innehåller också en särskild sorts rättigheter,

kan sägas utveckling de traditionella mänskliga som vara en av rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, t.ex. skydd mot alla former av fysisk

som och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp artikel 19, skydd mot ekonomiskt utnyttjande artikel 32, skydd mot narkotika artikel 33, skydd mot sexuell exploatering artikel 34 och skydd i väpnade konflikter

artikel 38.

De olika rättigheterna är lika viktiga och Barnkonventionen skall

helhet. Rättigheterna är dock olika till sin natur. Medan ses som en de medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karaktär och måste respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivâ är de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna mera av målsättningskaraktär. Hur de förverkligas är beroende av ett lands

Men även fattiga länder skall försöka garantera dessa resurser. rättigheter att utnyttja sina tillgängliga resurser maximalt.

genom Man kan också uttrycka skillnaden mellan de olika typerna av rättigheter så att konventionen anger vilka uppväxtvillkor som inte är acceptabla de medborgerliga rättigheterna får inte åsidosättas och vilka som är önskvärda för alla barn i världen de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna.

Rättighetstypemas olika karaktär kan illustreras av artikel 6 som först slår fast att varje barn har en inneboende rätt till liv. Detta är en medborgerlig rättighet. Även rätten till liv ibland mycket

om ges en vid tolkning, så menas därmed i huvudsak skydd mot summariska

56 FNzs konvention om barnets rättigheter

eller godtyckliga avrättningar och säkerhetsgarantier avseende dödsstraffet. Bestämmelsen bör därför läsas tillsammans med artikel 37, som innehåller ett totalt förbud mot dödsstraff för brott någon

som begått före 18 års ålder. Artikel 6 punkt 2 innehåller däremot

en ekonomisk/social rättighet, barnets rätt till överlevnad och utveckling. Denna rätt skall staten säkerställa "till det yttersta av sin förmåga". Ett fattigt land som låter avrätta ett barn bryter alltså mot konventionen medan det inte är fråga om ett direkt konventionsbrott om staten saknar ekonomisk möjlighet att säkerställa barnets rätt till mat och hälsovård.

Kommittén for barnets rättigheter har vid utformningen av de första riktlinjerna för ländernas rapportering gjort en analys av konventionen. Avsikten var inte att gradera artiklarna och peka ut några av dem som särskilt viktiga. De olika sakartiklarna skall ses som en del av en helhet där alla artiklarna är lika viktiga. Arbetet handlade i stället om att tolka artiklarnas karaktär och inbördes relationer, for att ge staterna ett underlag for arbetet med att genomföra konventionen. I kommitténs första analys Barn-

av konventionen utkristalliserades fyra grundläggande, allmänna principer som återfinns i artiklarna 6 och 12. Principerna i dessa speglas och konkretiseras i konventionens övriga sakartiklar. De fyra principerna är:

Förbud mot diskriminering artikel 2. Grundtanken är att barn är jämställda och har lika värde. Rättigheterna i konventionen skall gälla alla enskilda barn och ungdomar som befinner sig inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad "av något slag". Barnet skall vidare skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av barnets eller dess föräldrars hudfärg, kön, språk,

ras, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.

Principen om barnets bästa är en annan av konventionens grund- pelare artikel 3. Vid alla åtgärder rör barn "skall barnets bästa

som komma i främsta rummet". Principen om barnets bästa kan härledas ur två fundamentala tankar båda satt spår i konventionen. Den

som ena utgår ifrån att barn är sårbara och behöver stöd och skydd och den andra betonar bamperspektivet i beslutsfattandet.

Rätten till liv artikel 6 grundläggande rättighet. Artikeln - är en ger barn ett skydd mot att bli dödade och den skall läsas tillsammans med artikel 37 som stadgar ett direkt förbud mot dödsstraff. Artikel 6 går emellertid längre än rätten till liv, att i andra

genom

FNss konvention barnets rättigheter 57

om

punkten betona barns rätt till överlevnad och rätten till utveckling i vid mening.

Rätten att uttrycka sina åsikter artikel 12 i alla frågor som rör barnet självt är ett budskap om att barns åsikter skall respekteras. Det finns i artikeln också utvecklingsaspekt, "barnets åsikter

en skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad". I artikel 12 finns således en betoning av barns och ungdomars deltagande i frågor som rör dem själva.

2.4¶Hur kontrolleras konventionens

efterlevnad

Konventionens del innehåller bestämmelser om dess förverkligande.

Först och främst betonas vikten att sprida information om

av konventionens bestämmelser och principer såväl till barn som till vuxna artikel 42.

För övervakning konventionens efterlevnad finns en särskild

av kommitté för barnets rättigheter, består av tio experter. Exper-

som terna skall verka i sin personliga kapacitet och inte som representanter för de stater har nominerat dem artikel 43. Kommitténs

som medlemmar skall väljas av konventionsstatema bland deras medborgare. Konventionen poängterar att avseende skall fästas vid en rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rättssystemen artikel 43.2

De stater har anslutit sig till konventionen skall avge

som rapporter till kommittén de åtgärder som har vidtagits för att

om genomföra konventionen. En första rapport skall avges inom två år efter konventionens ikraftträdande för den berörda staten. Därefter skall rapporter lämnas vart femte år. Kommittén kan också begära kompletterande information från staterna om hur konventionens bestämmelser genomförs. För att främja konventionens genomförande och internationellt samarbete på området FN:s bamfond

ges UNICEF och andra FN-organ rätt att delta vid kommitténs granskning rapporterna. De kan också själva rapporter till

av avge kommittén konventionens tillämpning. Även frivilligorganisa-

om tioner kan inbjudas att komma med råd till kommittén angående

genomförandet.

58 FNts konvention om barnets rättigheter

Kommittén för barnets rättigheter är, liksom de andra övervakningskommittéerna, organisatoriskt inordnad under Högkommissarien för mänskliga rättigheter i Geneve.

Till skillnad från t.ex. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och tortyrkonventionen innehåller Barnkonventionen inte någon ordning for prövning av klagomål från enskilda.

Bestämmelserna om konventionens genomförande bygger grundtanken att en dialog skall komma till stånd mellan staterna, kommittén för barnets rättigheter, de olika FN-organen och frivilligorganisationerna.

Kommittén antar och ger ut riktlinjer, "general guidelines", för ländernas rapportering, vari kommittén anger hur de önskar att rapporterna skall utformas och vilka frågor kommittén

som anser angelägna att få besvarade. När en s.k. landrapport har kommit granskas den av kommittén som därefter bjuder representanter för landets regering för en diskussion. Med inbjudan bifogas en lista över frågeställningar, "List ofIssues", som kommittén särskilt vill diskutera med regeringsrepresentanterna under sessionen. Därmed får regeringen en chans att förbereda sig. Kommittén är emellertid oförhindrad att ta upp också andra frågeställningar när diskussionerna kommit igång under sessionen.

Sessionen inleds med att regeringsrepresentanterna kommenterar och besvarar de frågor rests listan. Därefter följer dis-

som en kussion. Efteråt summerar kommittén sina slutsatser i ett särskilt uttalande, "Concluding observations", vilket till svenska kan översättas med "kommenterande slutsatser". Avsikten är att uttalandet skall ges publicitet i det rapporterande landets medier och leda till en nationell diskussion om vägar att förbättra situationen för barn. Såväl ländernas rapporter som det protokoll, "summary records", som förs vid Sessionen och de kommenterande slutsatserna

ges under beteckningen CRC/C

Högkommissarien följer i sin tur att de påpekanden

upp som kommittén har gjort i sina kommenterande slutsatser, följs

upp av länderna. Detta sker genom en skriftlig förfrågan.

Kommittén för barnets rättigheter har kommit att bli den auktoritativa uttolkaren av Barnkonventionen. Kommittén har ännu inte gett ut några allmänna kommentarer till hur Barnkonventionen enligt dess mening skall tolkas. De dokument sammanfattar

som kommitténs ställningstaganden är de kommenterande slutsatserna -"concluding observations". I samarbete med UNICEF och två

FNxs konvention barnets rättigheter 59

om

engelska bamrättsexperter pågår ett arbete med en handbok för genomförande av Barnkonventionen, som kommer att publiceras under januari l998. Den innehåller en analys av konventionen utifrån de kommenterande slutsatser som kommittén har gjort samt de av kommittén antagna riktlinjer for ländernas rapporter.

ä F

;gäåçrs§u;i

3¶Definition barn för vem

av -

gäller Barnkonventionen

3.1¶Bamkonventionens barndefinition

Artikel 1

I denna konvention avses med barn varje människa under 18 år,

om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.

I Bamkonventionens barn till dess fyller 18 år,

ögon är man man om man inte blir myndig tidigare enligt den nationella lagstiftningen. Under utarbetandet av konventionen fördes långa diskussioner kring definitionen av barn, om det var nödvändigt att ha med en åldersgräns eller om det var tillräckligt att hänvisa till varje enskild stats myndighetsålder. Att arbetsgruppen stannade vid 18 år, får tolkas så att den allmänna meningen trots allt att till 18 års ålder skall

var upp barnet och den unge tillförsäkras de rättigheter och åtnjuta det skydd som konventionen skall ge.

Varken 1924 års eller 1959 års deklarationer om barnets rättigheter definierar början eller slutet barndomen, 1959 års

av men deklaration slår fast att "bamet, grund av dess fysiska och psykiska omognad behöver speciellt skydd och omsorg, inkluderande lämpligt lagligt skydd, såväl före efter födseln".

som

Kommittén för barnets rättigheter, i fortsättningen FN-kommittén har betonat att i de stater som definierar minimiåldrar i lagstiftningen, bör hänsyn tas till de grundläggande principerna

om ickediskriminering, barnets bästa och barnets rätt till liv och utveckling. Barnets fortlöpande utveckling måste respekteras och det måste finnas en samstämmighet mellan åldern för slutförande

av grundläggande utbildning och tillträde till arbetsmarknaden.

Ökat med stigande ålder skall inte stridande

ansvar ses som mot definitionen. Definitionen anger att de rättigheter stadgas i

som Barnkonventionen gäller tills fyllt 18 år. Detta hindrar inte att

man staterna har olika åldersgränser så att barn med stigande ålder

av

stegvis kan föras i vuxenlivet, men de särskilda skyddsreglema skall gälla t.ex. när det gäller fängelsestraff, sexuell exploatering eller utnyttjande som arbetskraft. Det hindrar inte heller att barnet med stigande ålder och mognad får bestämma mer över sitt liv.

Den andra frågan som diskuterades i arbetsgruppen är den nedre åldersgränsen. Ordalydelsen i artikeln lämnar frågan öppen. Arbetsgruppen undvek att ta ställning i frågan om abort och andra därmed sammanhängande frågor för att inte försvåra en bred anslutning till konventionen. Barnkonventionen lämnar således frågan om konventionen skall tillämpas på det blivande barnet redan under fosterstadiet till varje enskild stat. I preambeln till konventionen paragraf 9 hänvisas till vad sägs i 1959 års deklaration om

som barnets rättigheter, och citeras Även detta orsakade

som ovan. problem i arbetsgruppen. För att nå konsensus, kom man överens om

att förklaring skulle införas i "travaux préparatoires med

en följande lydelse: "In adopting this preambular paragraph, the Working Group does not intend to prejudice the interpretation of article 1 any other provisions of the Convention by State

or Parties". 2Genom att anta denna inledande paragraf, arbets-

avser gruppen inte att föregripa konventionsstatemas tolkning av artikel 1 eller någon bestämmelse i konventionen.

annan

Det finns dock vissa bestämmelser i konventionen som ser till det ofödda barnets rättigheter, såsom staternas skyldighet enligt artikel 24 att säkerställa tillfredställande mödrahälsovård.

Bestämmelser i den nationella lagstiftningen till skydd för unga människor, som anger en högre ålder än 18 år, behöver inte ändras på grund av definitionen i artikel Det framgår av artikel 41, som säger att "ingenting i denna konvention skall inverka på bestämmelser som går längre vad gäller att förverkliga barnets rättigheter".

Travaux préparatoires är beteckningen i den internationella folkrätten den skriftliga dokumentationen av det förberedande arbetet med en konvention. 2Detrick, s. 110

av

3.2¶Svenska förhållanden och

våra

överväganden

I Sverige uppnås myndighetsåldern 18-årsdagen. I 9 kap 1 § föräldrabalken stadgas att "den är under arton år underårig är

som omyndig ..." Med myndighetsåldern följer rättigheter såsom full rättslig handlingsförmåga, rätt att rösta i allmänna val och rätt att ingå äktenskap.

Myndighetsåldem tjänar också som gräns för olika skyddsbestämmelser, såsom serveringsgräns för alkohol, inköpsgräns för tobak, vissa bestämmelser om påföljder för brott, vissa bestämmelser om sexualbrott, anställning, inskrivning i det militära försvaret.

Brottsbalkens definition av barn utgår från en 15-årsgräns. Straffbarhetsåldern är 15 år, man är processbehörig i brottmål från 15 år; sexuellt umgänge med barn, sexuellt ofredande, egenmäktighet med barn m.fl. bestämmelser avser endast barn under 15 år. Straffbarhetsåldern 15 år infördes 1902. Detta synsätt återspeglas också i brottsstatistiken, där man kan urskilja brott begångna mot barn under 15 år, medan gruppen 15-18 år inte särredovisas. Ett sexualbrott begånget mot en 16-åring redovisas således inte som ett brott mot bam.

Brottsbalken innehåller trots denna bamdefinition vissa skyddsbestämmelser för ungdomar upp till 18 år, bl.a. när det gäller vissa sexualbrott, samt specialbestämmelser när det gäller unga lagöverträdare upp till 21 års ålder.

Vissa rättigheter inträder tidigare än myndighetsåldern, såsom rätten till frivilligt sexuellt umgänge, rätt att efter samtycke

av vårdnadshavaren träffa avtal om viss anställning och rätt att själv råda över sin lön från anställning.

Det finns också bestämmelser som anger en högre åldersgräns än 18 år, exempelvis vård enligt lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU, som i vissa fall kan

ges upp till 21 års ålder, inköpsgräns för sprit, vin och starköl i detaljhandel 20 år samt visst skydd mot att dömas till fängelse.

De åldersgränser som har angivits här, skall inte ses som en uttömmande lista utan är enbart exempel hur barnet tillerkänns rättigheter och skyldigheter i takt med stigande ålder och utveckling. De visar också att det finns skyddsbestämmelser omfattar

som unga personer även efter att de har passerat den ålder i vilken

en person enligt Barnkonventionens bamdefmition inte längre är bam.

64 bam...

Definition av

Åldersgränsutredningen har gjort en heltäckande genomgång av författningsreglerade åldersgränser och även lagt fram förslag till

vissa ändringar

Vi har i vår genomgång av lagstiftningen hittat vissa luckor, där skyddsbestämmelsema inte följer Bamkonventionens definition. En sådan lucka åldersgränsen för förvar enligt utlänningslagen

var 1989:529 där barn över 16 år behandlades vuxna. Vi föreslog

som därför i vårt delbetänkande Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:115 att denna l6-årsgräns skulle ändras till en 18årsgräns, vilket också har skett från och med den 1januari 1997. En

lucka är definitionen av barnpornografi, där det i nuvarande annan lagstiftning klar åldersgräns. Vi har också kunnat kons-

saknas en tatera att lagen inte tillräckligt skydd mot sexuellt utnyttjande för

ger den är mellan 15 och 18 år. Vi föreslår därför en förstärkning

som

vissa bestämmelser i 6 kap brottsbalken, se avsnitt 14. Barnav pornografiutredningen" har föreslagit en åldersgräns om 18 år när det gäller definition vad som är barnpornografi. Vi förutsätter att

av dessa förslag förs vidare i en kommande proposition och antas av riksdagen.

Om föreslagna ändringar genomförs kommer Bamkonventionens definition barn att helt återspeglas i den svenska lagstiftningen.

av Vi kan vidare konstatera att andra åldersgränser som finns i Sverige är i enlighet med andan i Barnkonventionen, som innebär ökat an-

i takt med stigande ålder och fortlöpande utveckling. svar

Vi har dock kunnat observera att det i vissa fall föreligger svårigheter, när det gäller datainsamling och statistik. Olika databaser har olika åldersdefinitioner. Speciellt gäller det definitionen

ungdomar. I bland avses de i åldern 16-20 år, ibland de i åldern av 16-25 år. Även andra åldersindelningar förekommer. Som påpekas

föreligger det också en brist i brottsstatistiken, där barn mellan ovan, 15 och 18 år utsatts för brott inte Vi föreslår därför att en

som syns. översyn görs den officiella statistiken, i syfte att förbättra den

av statistiska redovisningen så att det alltid går att få fram uppgifter

gäller barn och ungdomar grupp upp till 18 år. som som

3 SOU 1996:111 4 SOU 1997:27

4¶Förbud mot

diskriminering

4.1 om icke-diskriminering Princip

Artikel 2

Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars av eller vårdnadshavares hudfärg, kön, språk, religion, politiska ras, eller åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, annan egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former diskriminering av eller bestrafning på grund föräldrars, vårdnadshavares eller av familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

de grundläggande principerna i Barnkonventionen, och i alla En av konventioner inom området för mänskliga rättigheter, är principen likabehandling. Artikel 2.1 uttrycker att varje barn inom ett lands om jurisdiktion utan diskriminering något slag avseende barnet eller av dess föräldrar eller vårdnadshavare skall få del av de rättigheter som omfattas Barnkonventionen. Att höra under ett lands jurisdiktion av innebär har rättigheter och skyldigheter enligt den nationella att man lagstiftningen kan dömas vid landets domstolar. Varje och att man artikel i Barnkonventionen skall ses i belysning av bl.a. denna annan princip. Artikeln dubbel dimension; barn får inte diskrimineras i har en förhållande till och barn får heller inte diskrimineras i förvuxna hållande till andra bam. Staterna har en skyldighet att aktivt skydda barnet mot diskriminering i den svenska översättningen " respekte- och tillförsäkra", i den engelska versionen "respect and ensure". ra Det räcker således inte att lagstiftningen innehåller förbud mot diskriminering; staten har också ett att se till att barnet de ansvar facto skyddas mot diskriminering.

66 Förbud mot diskriminering SOU 1997:1 16

Den andra delen artikeln, punkten sträcker sig längre än de

av rättigheter som definieras i Barnkonventionen eftersom den ålägger staterna att tillse att barn skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning grund av sina föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksamhet, åsikter eller tro.

Det är såväl direkt som indirekt diskriminering,

som avses allvarlig mindre allvarlig diskriminering, diskriminering

såväl som såväl lag direkt handling. Bestämmelsen inne-

genom som genom håller också ett förbud mot att barn bestraffas grund av föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksamhet, åsikter eller tro.

Säkerställande av de mänskliga fri- och rättigheterna utan åtskillnad något slag hör till de grundläggande principer som

av kommer till uttryck såväl i 1948 års universella deklaration om de mänskliga rättigheterna, 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1966 års internationella konvention ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I 1948

om års deklaration och 1966 års konvention om medborgerliga och politiska rättigheter uttrycks principen "... without distinction of any kind as to race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status". I konventionen om ekonomiska,sociala och kulturella rättigheter står det "... without discrimination ..." skillnaden mellan distinction och discrimination är språkligt den att distinction av distinguish

skilja, särskilja, urskilja, känneteckna, utmärka är ett neutralt uttryck, medan discrimination har betydelsen särbehandla, oftast i negativ bemärkelse. 1966 års konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller också en artikel som skall tillförsäkra barn skydd utan diskriminering: "Every child shall have, without any discrimination as to race, colour, sex, language, religion, national or social origin, property or birth, the right to such measures of protection as are required by his status a minor, on the part of his

as family, society and the State." Varje barn skall utan åtskillnad på grund av ras, hudfarg, kön, språk, religion, nationell eller social härkomst, förmögenhet eller börd äga rätt till sådant skydd av sin familj, samhället och staten, dess ställning minderårig

som som kräver, artikel 24.1

I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema i fortsättningen Europakonventionen återfinns diskrimineringsförbudet i artikel 14, som lyder: "Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, angivas

som

i denna konvention, skall tryggas utan åtskillnad av något slag,

såsom på grund kön, hudfárg, språk, religion, politisk eller

av ras,

åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till annan nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt".

I 1959 års deklaration barnets rättigheter, är ett av de

om som dokument ligger till grund för Barnkonventionen, finns prin-

som cipen ickediskriminering inskriven som en första princip. "The

om child shall enjoy all the rights set forth this Declaration. Every child, without exception whatsoever, shall be entitled to these

any rights, without distinction discrimination on account of race,

or colour, language, religion, political other opinion, national

sex, or

social origin, property, birth other status, whether of himself or or or of his family".

I uppräkningen diskrimineringsgrunder i Barnkonventionen

av finns också handikapp, vilket inte återfinns i någon annan av konventionema området för mänskliga rättigheter. Internationella regler med funktionshinder har senare tillkommit

om personer

FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med genom funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.

Konventionens förarbeten

Under utarbetandet av Barnkonventionen fördes diskussioner om staternas skyldigheter enligt konventionen enbart skulle omfatta barn bosatta i landet eller om de även skulle omfatta barn

som var

befann sig legalt i landet utan att vara bosatta där och om de som rentav skulle omfatta även barn som uppehöll sig illegalt i landet. Arbetsgruppen rätt tidigt klar över att diskrimineringsförbudet

var skulle omfatta alla barn som befann sig legalt i landet. En diskussion

fördes artikeln skulle innehålla uttrycket "in their som var om territories". Ett förslag till ordalydelse som övervägdes var "... each child their territories and subject to their jurisdiction ..." Arbets-

stannade dock för lydelsen "... each child within their gruppen jurisdiction ...".

FN-kommittén

FN-kommittén har betonat den dimensionen av diskrimineringsförbudet alltför långtgående decentralisering i stat kan få

att en en

till följd att barn diskrimineras på grund bostadsort. Kommittén av är oroad för att barn som lever i olika kommuner i ett land och även i olika delar av en kommun, riskerar att inte sina rättigheter tillgodosedda i samma grad, bl.a. grund olika ekonomiska av villkor, men också beroende olika politiska prioriteringar. Kommittén lägger också i begreppet icke-diskriminering aktiva åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet. Vid granskningen av Sveriges första rapport uppmärksammade FN-kommittén att den svenska lagen inte föreskriver skydd mot alla de former av diskriminering räknas i artikel I riktlinjerna som upp till nästa rapport, som för Sveriges del skall lämnas i september 1997, frågas hur länderna har genomfört diskrimineringsförbudet i sin lagstiftning. En grupp barn, som särskilt måste diskuteras, är de barn som befinner sig illegalt i ett land. Det kan handla barn i familjer om som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, olika men som av anledningar håller sig kvar i landet, eller barn i familjer som inte har och heller inte har för avsikt att söka uppehållstillstånd. Det kan också gälla barn som är olovligt hitförda. Varken med ledning de av diskussioner som fördes under utarbetandet konventionen eller av utifrån FN-kommitténs uttolkning går det att hävda att är en stat skyldig att se till att även barn inte har rätt att vistas i landet, som eller som vistas i landet tillfälligt, skall tillförsäkras alla de rättigheter som konventionen ger. FN-kommittén förde vid granskningen av Norges första rapport ett resonemang beträffande barn i "kyrkoasyl". Det handlade om rätten till sjukvård och utbildning för barn i familjer som fått sin ansökan uppehållstillstånd avslagen, om men som istället för att lämna landet hade tagit sin tillflykt till kyrkor. Kommittén uttalade i sina kommenterande slutsatser följande: "It the view of the Committee that such services health and care education should be provided as a matter of principle according to the letter and spirit of articles 2 and 3 of the convention". När det gäller barn som inte är bosatta i landet har FN-kommittén fört följande resonemang: Konventionen är internationell också i den meningen att vederbörande myndigheter har för alla barn ett ansvar vars situation de har inflytande över. Detta gäller självfallet medborgare, men också andra barn har anledning att i landet, som vara såsom t.ex. statslösa barn har uppehållstillstånd eller asylsökansom de bam. Barn som inte borde i landet t.ex. ett bam fått sin vara som asylansökan avslagen ändå stannar i landet har också vissa men rättigheter. Den begränsning kan accepteras är långsiktigt som

SOU 1997:1 16 Förbud mot diskriminering 69

inriktade vårdinsatser eller utbildningsgångar som förutsätter att barnet stannar en längre tid. Alla akuta behov bör däremot mötas t.ex. på hälsosidan. Dessutom bör insatser göras för att "brygga över" till situation. Utbildningsinsatser bör göras så att tiden

en ny utbildningsmässigt inte går helt förlorad for barnet. Förskolemöjligheter på flyktingförläggningar är att rekommendera också av psykosociala skäl. I själva verket är det viktigt att regeringarna tydligt definierar det de tar för barn transit". Kommittén

ansvar har inte accepterat ståndpunkten att en stat inte har något ansvar alls för sådana bam. Storbritanniens reservation den här punkten har kritiserats skarpt. Ett argument kommittén har använt är "Who else should take responsibility for the health, welfare and education of these children not you There no other government which could stretch out its hand and support them ...". Vem annars skall ta ansvar för dessa bams hälsa, välfärd och utbildning om inte ni Det finns ingen regering som kan sträcka ut sin hand och stödja

annan

.

Vad således kan konstatera när det gäller dessa barn, är att

man staten har ett för att barnen får sina grundläggande behov

ansvar tillgodosedda, men att man ändå kan säga att det finns en nedtrappning ansvaret när det handlar barn vistas i landet illegalt.

av om som

4.2¶Innebörden av

begreppet diskriminering

Diskriminering betyder att människor behandlas olika, motsatsen till likabehandling. Förbudet mot diskriminering utgår från alla människors lika värde, grunden är att alla människor är jämlika. I begreppet diskriminering ligger i vanligt språkbruk att någon missgynnas. Man talar ibland om positiv diskriminering, vilket kan förefalla märkligt, eftersom själva ordet diskriminering för tankarna till något negativt. När man talar om förbud är det mot diskriminering i den negativa bemärkelsen. Att vissa människor inte har samma rättigheter som andra människor grund av vissa egenska-

eller sociala eller andra faktorer. Det som slås fast i de olika per konventionema som har berörts ovan är att människor inte får behandlas olika vare sig grund av yttre egenskaper eller faktorer ras, hudfárg, kön, nationalitet, ursprung, handikapp m.fl. uppräkna-

de grunder eller inre åskådning eller tro. Barn får inte heller behandlas olika grund av föräldrarnas ställning, verksamhet eller åskådning. Positiv diskriminering, eller snarare särbehandling, används i betydelsen att vissa personer eller grupper av personer särbehandlas för att uppnå en jämställd ställning med andra grupper i samhället. Något förbud mot sådan särbehandling kan knappast utläsas av någon av konventionema inom området för mänskliga rättigheter, eftersom en sådan särbehandling tvärtom syftar till att säkerställa att alla människor kan tillgodogöra sig de rättigheter som räknas upp i konventionen. Däremot kan givetvis ett gynnande av en redan gynnad grupp innebära att andra eftersätts ett sätt som utgör diskriminering i ordets negativa bemärkelse.

Kommittén för de mänskliga rättigheterna har i sina allmänna kommentarer till 1990 års rapport till FN:s generalförsamling sökt klarlägga vad som skall förstås med diskriminering. Enligt kommitténs definition förstås med diskriminering varje distinktion, exkludering, restriktion eller preferens som grundas på sådana omständigheter som ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller annan status och som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller försvåra genomförandet av principen att alla människor skall tillerkännas, åtnjuta och utöva alla fri- och rättigheter på likvärdiga villkor. Men likvärdiga villkor betyder inte identisk behandling. Kommittén framhåller att även konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller exempel olikartad behandling, t.ex. artikel där dödsstraff avseende gravida kvinnor och unga människor under 18 år förbjuds, och i artikel 10, där det anges att unga människor skall, när de är i fängsligt förvar, hållas åtskilda från vuxna. Dessutom kan positiv diskriminering "affirmative action" vara nödvändig för att korrigera faktiska olikheter. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att inte all differentiering är diskriminering och att det avgörande är om de kriterier ligger

som till grund för differentieringen är rimliga och objektiva och

om

syftet är legitimt

En annan dimension av begreppet diskriminering är skillnader mellan barn som lever i olika delar av landet, i städer eller landsbygden, i fattiga eller rika kommuner, kommuner med olika

Human Rights Committee enligt artikel 28 i 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter 2Danelius H, s. 239f

politisk inriktning och även i olika områden inom samma kommun. Barn kan beroende de bor, de facto diskrimineras. FN-

var kommittén har, som berörts ovan, uttryckt en oro över att alltför långtgående decentralisering kan få till följd att barn inte får samma möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Barnkonventionen accepterar inte regionala olikheter, utan slår fast att alla barn utan åtskillnad av något slag skall tillförsäkras de rättigheter som stadgas

i konventionen.

"Rätten" till de olika rättigheterna måste utan att det kan sägas

vara diskriminering ställas i relation till barnets situation. Det kan

således inte sägas vara diskriminerande att ett barn som vistas som turist här inte har samma rätt till utbildning eller sjukvård som barn som bor här. Däremot finns det barn som vistas här "ofrivilligt", i avvaktan verkställighet av ett avvisningsbeslut som har vunnit laga kraft. Som har framgått ovan, är staten skyldig att se till att dessa barn får sina grundläggande behov tillgodosedda. Det gäller hälso- och sjukvård, skola och även någon form av förskoleverksamhet. För, som FN:kommittén har uttryckt det, det finns ingen

än den stat i vilken barnet vistas som kan tillgodose barnets annan behov i dessa avseenden.

Ett stort och växande problem i alla västländer är ökande främlingsfientlighet och rasism, som medför att barn de facto blir diskriminerade på grund av sitt eller föräldrarnas ursprung. Detsamma gäller även den ökade segregationen mellan olika grupper av människor, framförallt i storstadsregionema. Här innehåller konventionen i artikel 2.2 en mycket stark skrivning, som innebär en skyldighet för staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot diskriminering. Det innebär att staterna har en skyldighet att aktivt motverka alla sådana tendenser.

4.3¶Svenska förhållanden och

våra överväganden

De grundläggande fri- och rättigheterna, till vilka förbud mot diskriminering hör, är fastslagna i regeringsformen RF. Där stadgas att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det är också fastslaget att domstolar, förvaltningsmyndig-

heter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt särskilda bestämmelser sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfárg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet 2 kap. 15 §. Inte heller får lag eller föreskrift innebära att någon medborgare missgynnas på grund av kön, om föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor 2 kap. 16 §. Enligt en annan bestämmelse i regeringsformen vidare regler jämställer ges som en utlänning med en svensk medborgare i ett antal hänseenden, bl.a. nyss nämnda bestämmelser ickediskriminering 2 kap. 22 §. Till om de grundläggande fri- och rättigheterna enligt svensk grundlag hör också rätten till kostnadsfri grundutbildning för alla barn som omfattas av skolplikten 2 kap. 21§. Rätten till religionsfrihet, yttrandefrihet och åsiktsfrihet säkerställs 2 kap. 1 och 2 §§ genom i RF. Europakonventionen gäller som lag i Sverige efter inkorporering SFS 1994: 1219. Bestämmelserna i den konventionen gäller envar och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller föreskrift inte meddelas annan som står i strid med den konventionen. Brottsbalkens 16 kap. 9 § innehåller bestämmelser sanktioner om mot olaga diskriminering och 8 § kapitel riktar sig mot hets samma mot folkgrupp. Liknande bestämmelser finns i tryckfrihetsförordningens bestämmelser tryckfrihetsbrott. om Bland uppräkningen i regeringsformen icke-diskrimineav ringsgrunder saknas handikapp. Som påpekats inledningsvis i detta avsnitt är Barnkonventionen unik i det avseendet att begreppet handikapp inte tidigare finns infört icke-diskrimineringsgrund som i någon av de övergripande konventionema inom området för mänskliga rättigheter. I förarbetena till ratificeringen Bamkonav ventionen gjordes den bedömningen att de allmänna principer som kommer till uttryck i grundlagen väl täcker uppräkningen av diskrimineringsgrunder i artikel 2 i Barnkonventionen. Vi menar dock att det bör övervägas en översyn av regleringen hur förav budet mot diskriminering barn med handikapp bäst skall tillav godoses i grundlagen eller svensk lagstiftining. I samband annan med en sådan översyn bör också övervägas hur Barnkonventionens bamperspektiv skall komma till uttryck när det gäller rätten att inte diskrimineras.

Lika viktigt att lagen innehåller förbud mot olaga diskri-

som minering, är hur det faktiskt ut i samhället, inom olika områden

ser och olika delar landet. I detta avseende är Barnkonventionen

av mycket bestämd; staten har skyldighet att vidta åtgärder för att

en inget barn inom landet skall diskrimineras.

Vi har i det följande vid vår genomgång av de olika materiella artiklarna i Barnkonventionen, även beaktat icke-diskrimineringsprincipen. De brister har kunnat konstatera och de förslag till åtgärder lägger, återfinns under respektive sakavsnitt.

som

5¶Genomförande av

Barnkonventionen

5.1¶Artikelns innebörd

- övergripande

Artikel 4

Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter

erkänns i denna konvention. I jråga ekonomiska, sociala och som om kulturella rättigheter skall konventionsstaterna vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete.

Barnkonventionen är bindande överenskommelse mellan staterna

en som har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga åtgärder for att genomföra konventionen. Det är genom artikel 4 som staternas ansvar för att genomföra rättigheterna i konventionen läggs fast. Det är staten som är ansvarig och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur därvidlag har ingen betydelse. Det är statens att till att forpliktelserna enligt

ansvar se konventionen fullföljs. Hur det görs genom centrala organ, genom

regionala eller lokala myndigheter eller genom privata organisationer bestäms varje stat så länge genomforandeprocessen

w av ligger i linje med konventionens principer. Konventionen lägger också stor vikt vid själva genomförandet. Den fastställer att staterna medjämna mellanrum skall rapportera till en särskild kommitté för barnets rättigheter artikel 44, som tillsatts för att övervaka och granska konventionens genomförande. Kommittén kan också eget initiativ begära kompletterande upplysningar från staterna om genomförandet av konventionen. En viktig del i genomförandet av konventionen är också att det skapas en offentlig debatt om barns rättigheter och barns situation. Därför finns ett stadgande om att

Genomförande av Barnkonventionen

staterna skall göra rapporterna till FN-kommitten allmänt kända i sina respektive länder artikel 44.6. Barnkonventionen är inte i första hand förutbestämd måttstock en med minimikrav regeringama. Den bör ett instrusnarare ses som ment för förändringar; den några väsentliga principer och anger en process för diskussion vad kan göras för att barnets om som ge rättigheter så kraftigt genomslag möjligt. Därför är som genomförandet av konventionen central betydelse. FN-kommittén har av också kommit att lägga särskild vikt vid artikel Den och de två artiklar handlar information artiklarna 42 och 44.6 har som om placerats först i ett särskilt kapitel "general for imple- - measures mentation" allmänna åtgärder för genomförande i de riktlinjer som kommittén har tillställt regeringarna och hur de bör som anger skriva sina rapporter. Diskussionerna med regeringsrepresentantema om rapporterna börjar också alltid med frågor om genomförandet

I artikel 4 kan särskiljas fyra huvudelement; rättigheterna skall avspeglas i lagstiftningen, administrativa och andra lämpliga åtgärder skall vidtagas för att rättigheterna också skall genomföras i praktiken, när det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är staterna skyldiga att "till det yttersta sina tillgängliga av resurser" genomföra rättigheterna, det finns också internationell dimension, bistånd och - en annat internationellt samarbete för att främja genomförandet rättigav heterna.

5.2 "

vidta alla lämpliga

lagstiftnings-

..."

åtgärder

5.2.1 Bestämmelsens innebörd

Varje stat är skyldig att till att Bamkonventionens rättigheter se införlivas med den nationella lagstiftningen. Konventionen tar inte ställning till hur det skall ske, utan överlämnar till vidta staterna att

Hammarberg 1996

Genomförande Barnkonventionen 77

av

alla lämpliga lagstiftningsåtgärder. Uttrycket "vidta alla lämpliga lagstiftnings- åtgärder" återkommer flera ställen i konventionen; i artikel 3.2 när de gäller att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad behövs for dess välfärd, i artikel 19.1 när

som det gäller skydd mot alla former fysiskt eller psykiskt våld m.m,

av i artikel 32.2 när det gäller skydd mot ekonomiskt utnyttjande och i artikel 33 när det gäller skydd mot användning av narkotika m.m.

Ordet "lämpliga" överensstämmer med terminologin i andra jämförbara instrument och är även hämtat därifrån. I artikel 2 i den internationella konvention ekonomiska, sociala och kulturella

om rättigheter används uttrycket "by all approriate means" alla därtill ägnade medel. Den internationella konventionen om medborgerli-

och politiska rättigheter använder i artikel 2.2 uttrycket "necesga

steps" erforderliga åtgärder. I samma artikel i denna konvensary tion finns också uttrycket "in accordance with its constitutional processes", dvs. hänvisning till den enskilda statens rättsliga

en system.

Inte heller FN-kommittén tar ställning till vilket sätt staterna införlivar konventionens bestämmelser. Vid behandlingen av den svenska rapporten uttalade kommittén i detta avseende följande: "To enhance the effective implementation of the Convention, the Committee suggests that the State party consider incorporating the provisions of the Convention directly into domestic law; " Kommittén använder i och för sig uttrycket "incorporate", men det är viktigt att observera att det engelska uttrycket "incorporate" är ett vidare begreppet än det svenska "inkorporera". Enligt ordboken betyder "incorporate" inlemma, införliva, arbeta etc. Det viktiga, enligt kommittén, är att konventionen och framförallt de grundläggande principerna i artiklarna 6 och 12 klart och tydligt återspeglas i nationella lagar och praxis, att rättigheterna kan åberopas i domstol och att bestämmelserna tillämpas av myndigheterna. Dessutom kommittén att internationella åtaganden bör prio-

anser riteras framför den nationella rätten när de två rättssystemen står i konflikt med varandra.

5.2.2¶Fullgörande internationella konventioner

av

En internationell överenskommelse innebär att den avtalsslutande staten har att lojalt fullgöra de åtaganden framgår överenssom av kommelsen. Införlivande av internationella konventioner sker på olika sätt i olika stater beroende den statens rättsliga tradition. Staten är folkrättsligt förpliktigad att till att åtagandena fullföljs se nationellt. Det finns dock ingen allmän folkrättslig regel hur ett om införlivande skall till. Ibland kan den internationella överenskommelsen innehålla bestämmelser om hur konventionen skall fullfoljas, men vanligen saknas sådana bestämmelser. Staterna har således full handlingsfrihet i fråga om den teknik de vill använda för att uppfylla åtagandena i konventionen. I den juridiska doktrinen brukar tala två olika system när man om det gäller införlivandet av internationella konventionsförpliktelser i det nationella rättssystemet monistiska och dualistiska rätts- system. I de stater som brukar hänföras till monistiska, gäller allmän som statsrättslig princip att ingångna konventioner automatiskt blir del en av den interna, nationella rätten. Den internationella konventionen skall således direkt tillämpas domstolar och andra myndigheter av på samma sätt som nationellt stiftad lag. Detta är förhållandet i bl.a. USA och flertalet av de europeiska staterna. I de flesta monistiska stater anses också en ratificerad internationell konvention ha företräde framför nationellt stiftad lag. I en dualistisk stat, till vilka räknas bl.a. de nordiska länderna, Storbritannien och Tyskland, krävs särskild lagstiftning för att konventionen skall gälla internrättsligt. Om ingen särskild lagstiftningsakt har vidtagits blir konventionen endast indirekt gällande som utfyllnad till nationella rättsregler. Vid konflikt mellan en en bestämmelse i konvention och den nationella lagstiftningen är det en lagen som gäller. Det åligger i sådana fall lagstiftaren i konventionsstaten att, i enlighet med det internationella åtagandet korrigera lagen. Enligt svensk rättspraxis är internationell konvention inte en direkt tillämplig i svensk rätt. För konvention skall kunna att en tillämpas internt i Sverige fordras internrättsliga föreskrifter. Detta har slagits fast av såväl Högsta domstolen Regeringsrätten och som Arbetsdomstolen AD 1972 NJA 1973 423, RÅ 1974 ref. 61, nr s. NJA 1981 s. 1205 och NJA 1984 903. Det innebär att i den mån s. åtaganden i en internationell överenskommelse inte stämmer över-

Genomförande Barnkonventionen 79 av

med vår rättsordning måste denna ändras eller kompletteras. Att ens konvention inte har införlivats med den svenska lagstiftningen en innebär dock inte att den saknar betydelse för den svenska rättstillämpningen. En allmän tolkningsprincip har utvecklats inom som svensk rättspraxis är att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, den s.k. fördragskonforma tolkningens princip "svenska författningar skall förutsättas stå i överensstämmelse med gjorda internationella åtaganden och skall därför tolkas i fördragsvänlig anda".2 I Sverige har två metoder kommit till användning för att införliva konventioner med svensk rätt, dels transformering, dels inkorporering. Vid transformering undersöks först i vad mån konventionens bestämmelser har motsvarighet i den nationella rätten. Om gällande stå i överensstämmelse med konventionen, är det tillräckrätt anses ligt att konstatera att så är fallet. Om det däremot visar sig att den nationella lagstiftningen saknar motsvarighet till konventionens bestämmelser eller innehåller regler strider mot någon av dessa, som omarbetas transformeras de delar konventionen som behöver av införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i lag föreskrivs att bestämmeli konvention skall gälla i Sverige. I och med detta blir den serna en autentiska konventionstexten, dvs. texten enligt det språk som konventionen har avfattats på, gällande svensk lag. Om konventionstexten har avfattats ett främmande språk brukar en svensk översättning publiceras vid sidan av konventionstexten. Frågan att införliva konventionsförpliktelser med intern rätt om har behandlats bl.a. utredningen författningspublicering m.m. av om i betänkandet Internationella överenskommelser i svensk rätt Utredningen konstaterade att enligt den praxis som hade utbildats i Sverige användes vanligen transformationsmetoden. Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga dubbelbeskattningsavtal om och överenskommelser om sociala förmåner. Utredningen konstaterade vidare att det framförallt är två förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering skall kunna ske. Det ena är att

2Se bl.a. NJA 1984 903, RÅ 1987ref. 160 och RÅ 1988 ref. 79, NJA 1989 s. s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991s. 188 och 512 l och II, NJA 1992 s. 363 I-III 513 och 532, NJA 1993s. 111 samtNJA 1994s. 657 s. 3SOU 1974:100

80 Genomförande Barnkonventionen

av

konventionsbestämmelsen är avfattad så att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande staterna direkt framstår

som bestämmelsens adressater. Den andra förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständigt och entydigt formulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna rättsnorm för sina adressater.

som

Under förarbetena till 1974 års regeringsform frågan

var om införlivande av konventioner om mänskliga rättigheter till

uppe behandling. I sitt remissvar över Grundlagsberedningens förslag till ny regeringsform anförde Svea Hovrätt att kunde överväga att

man ge ett starkare skydd för grundrättigheterna genom att införa ett stadgande i grundlagen om att Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och FN:s konventioner mänskliga rättigheter skulle tillämpas

om nationellt. Departementschefen anförde i propositionen att det skulle stöta på praktiska och tekniska svårigheter att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt. Han pekade särskilt på den brist enhetlig juridisk terminologi ofta

som utmärker konventionstexterna. Härtill korn att den teknik hade

som använts vid konstruktionen konventionerna i hög grad skiljde sig

av från svensk lagstiftningsteknik. Enligt departementschefen lämpade sig därför inte konventionerna för direkt tillämpning i enskilda

en tvister inför svenska domstolar och myndigheter

1973 års fri- och rättighetsutredning, förslag låg till grund

vars för den "rättighetskatalog" som återfinns i 2 kap. RF, diskuterade i sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter frågan att låta

om de fri- och rättighetskonventioner Sverige har anslutit sig till slå

som igenom i svensk grundlag antingen inkorporering eller

genom genom att delar av konventionerna arbetades i svensk grundlag. Enligt utredningen var det dock ingen framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetskatalog till dessa konventioner. Man anförde bl.a. att konventionstexter är svåröverskådliga och svårtillgängliga och att de ofta bygger på en terminologi varken är

som enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Vidare framhöll utredningen att de undersökningar den hade låtit utföra

som visade att konventionerna i åtskilliga hänseenden svårtolkade

var och att de därför inte lämpade för direkt tillämpning svenska

var av domstolar och myndigheter. Regeringen och riksdagen anslöt sig till

Fri- och rättighetsutredningens åsikt i dessa frågor

4 Prop 1973:90 s. 195 5 SOU 1975:75, prop. 1975/761209 285, bet. KU 1975/76256S

SOU 1997:1 16 Genomförande Barnkonventionen 81

av

Sverige inkorporerat den europeiska konventionen

har numera angående skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i fortsättningen Europakonventionen. Inkorporeringen föregicks ett betänkande från Fri- och rättighetskommit-

av tén. I propositionen anfördes, med hänvisning till utredningen, som skäl för inkorporera konventionen att den gällande svenska

att nu ordningen ovanlig i Europa. Det därför naturligt att Sverige

var var

inkorporerade konventionen och därigenom dels markerade dess nu betydelse för svensk rätt och klargjorde dess status, dels skapade ett uttryckligt underlag för att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Vidare konstaterades i propositionen att Europakonventionens fri- och rättighetsskydd är del de allmänna principer som ingår i EG-rätten.

en av Redan EES-avtalet hade Sverige förbundit sig att tolka de

genom bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakonventio-

Konventionens internrättsliga ställning skulle också befästas nen. ytterligare vid ett svenskt EU-medlemskap. Det var härvid olämpligt att Europakonventionen skulle få en särskild status inom de områden

motsvaras EG-rätt. En inkorporering skulle vidare medföra som av att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter kom att slutbehandlas vid svenska domstolar och myndigheter. l propositionen anfördes därutöver att Europakonventionen hade kommit att utvecklas till ett de viktigaste normgivande internationella

av instrumenten de mänskliga rättigheternas område

I nämnda propositon anfördes vidare s.34 att Sverige var bundet

andra konventioner de mänskliga rättigheternas område, även av t.ex. 1966 års konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1989 års konvention barnets rättigheter. Härvid påpekades

om att Fri- och rättighetskommittén hade ansett att Europakonventionen intog sådan särställning bland konventionerna om mänskliga

en rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas ett annat sätt än övriga konventioner. Europakonventionen har en särställning att dess tillämpning bygger en utpräglat

genom juridisk grund med prövning i domstol talan enskilda. Vidare

av framhölls i propositionen att konventionens bestämmelser genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet också hade kommit att preciseras ett sätt som i viss utsträckning skiljde den från andra konventioner. nämnda omständigheterna hade

De nu

" SOU 1993:40 del B, prop. 1993/941117

82 Genomförande av Barnkonventionen

också medfört att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl borde en inkorporering nu endast avse Europakonventionen. Konstitutionsutskottet gjorde ingen bedömning i denna fråga.7

annan

Under hösten 1995 behandlade riksdagen frågan inkorpore-

om ring av Barnkonventionen. Konstitutionsutskottet anförde i yttrande till Socialutskottet bl.a. följande. Det saknas anledning att gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner

om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vidare anförde utskottet att vad gällde Barnkonventionen saknades skäl att anse att den, såsom Europakonventionen, intar en särställning i inkorporeringshänseende. Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda var det därför inte berett att då förorda inkorporering Barnkon-

en av ventionen. Utskottet ville däremot framhålla att det är av väsentlig betydelse att det sker en fortlöpande kontroll av att svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med konventionens bestämmelser

5.2.3 Utländska jämförelser

För att få en bild av hur Barnkonventionen har införlivats i andra länders rättssystem har vi skickat en enkät till Sveriges ambassader i Belgien, Canada, Danmark, Frankrike, Island, Norge, Portugal, Storbritannien och Tyskland. De frågor ställdes bl.a vilken

som var rättslig ställning konventionen har i den nationella lagstiftningen, hur konventionen har införlivats konventionen kan åbe-

samt om ropas vid nationella domstolar och myndigheter. För besvarandet

av enkäten har uppgifter inhämtats från vederbörande nationellt ministerium.

Belgien: Delar av Barnkonventionen har intagits i den belgiska lagstiftningen.

Dessutom är konventionen direkt tillämplig i den nationella rättsordningen och dess bestämmelser äger vid konflikt företräde framför den nationella lagstiftningen. Alltsedan dom den 27 maj

en 1971, som går under benämningen "Le Ski", har Högsta domstolen i Belgien klart uttalat att regler i konventionell internationell rätt

7Bet. 1993/94:KU24 Bet. l995/96:SoU4, KU2y

SOU 1997: 116 Genomförande Barnkonventionen 83

av

har företräde framför regler i den nationella rätten. Vid lägre och högre rättsinstanser i Belgien har man visat prov den direkta tillämpningen flera artiklar i konventionen. Två exempel ges:

av

Tillämpningen av artiklarna 3 och 9 i Barnkonventionen var föremål för prövning vid dom i tinsrätten i Courtrai den 8 decem-

en ber 1992. En minderårig flicka hade "bortförts" av sina belgiska föräldrar från en fosterfamilj i Nederländerna. Sedan fyra år var flickan placerad där efter beslut nederländsk domare för

av en ungdom. Enligt bestämmelserna i Europarådskonventionen om verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn, var den belgiske domaren tvungen att erkänna och verkställa den nederländske domarens beslut. Likväl vägrade han att göra detta och bad om en ny undersökning under åberopande artiklarna 3 och 9.3 i Barnkonventionen. Den belgis-

av ke domaren ansåg att man måste undersöka om det faktum att anförtro fosterfamilj och därigenom skilja det från sina

barnet till en föräldrar, i barnets intresse när tog hänsyn till den faktiska

var man situationen med vilken han hade konfronterats.

Den 13 juni 1991 hade civildomstolen i Liége inspirerats av artikel 14 i Barnkonventionen redan innan den trätt i kraft i Belgien. En far ville förbjuda modern, som fått vårdnaden om barnet efter skilsmässa, att deras gemensamma dotter besökte Jehovas vittnen och döptes. Domstolen ansåg att det var fel att helt ändra den då sextonåriga flickans tro och hindra henne från att träffa andra adepter av denna religion. Däremot gick domstolen inte med på att låta modern döpa flickan före 18 års ålder.

Canada: Barnkonventionen har inte införlivats i kanadensisk lag. Befintliga federala lagar ansågs vara tillräckliga för att konventionen skulle kunna ratificeras. Konventionens villkor m.m. bedömdes med andra ord redan vara uppfyllda. Den vanligaste metoden att införliva konventioner i kanadensisk lag är transformering. Enskilda medborgare kan inte åberopa konventionen infor kanadensisk domstol. Kanadensiska domstolar kan emellertid hänvisa till konventioner, som Barnkonvention, när de tolkar och tillämpar inhemsk lag.

Danmark: Barnkonventionen är inte inkorporerad i dansk rätt såsom lag. I likhet med andra konventioner som Danmark har tillträtt, kan den i viss utsträckning åberopas som rättskälla. Vid ratificeringen av konventionen, konstaterades att dansk lag stämmer överens med

84 Genomförande Barnkonventionen

av

åtagandena i konventionen, varför inga särskilda lagstiftningsåtgärder vidtogs. Liksom i Sverige har, av konventioner inom området för mänskliga rättigheter, enbart Europakonventionen inkorporerats

som dansk lag.

Finland: Barnkonventionen har inkorporerats i den finska rättsordningen genom lag och har ställning som lag i Finland. Den återfinns i lagboken under signum CI 209. En ratificerad konvention inte

som har införlivats med den finska rättsordningen lag eller

genom förordning binder Finland endast internationellt. l samband med ratificeringen av Barnkonventionen uttalades i regeringens proposition RP296/ 1990 följande: "Lagstiñningen i Finland motsvarar väl de förpliktelser som uppställs i konventionen. I konventionen ingår dock många bestämmelser innebär central reglering

som en av

individens rättsliga ställning och enligt rådande uppfattning i

som Finland bör verkställas lag. Dessutom tar konventionen

genom en upp frågor som med stöd självstyrelselagen för Åland tillkom-

av

Ålands landstings lagstiftningsbehörighet. Därför bör flera be-

mer stämmelser i konventionen höra till området för lagstiftningen

anses på det sätt som anses i 33 § regeringsformen."

Riksdagens grundlagsutskott har beträffande Europakonventionen uttalat att domstolar och andra beslutande myndigheter bör använda sig av en människorättsvänlig tolkning. Detta synsätt gäller också Barnkonventionen. Uppfyllandet Barnkonventionens be-

av stämmelser tryggas separata nationella lagar. Vid tolkningen

genom av stadganden i nationell lag, bör domstolar och myndigheter

använda sig av en människorättsvänlig barnrättsvänlig tolkning i

enlighet med vad riksdagensgrundlagsutskott har uttalat.

Frankrike: Frankrike tillämpar ett utpräglat monistiskt system. I och med ratifikation får internationella traktater företräde framför nationell lagstiftning. Inhemska domstolar är skyldiga att tillämpa stadganden i internationella konventioner. Detta gäller också Barnkonventionen. I vissa fall kan emellertid "icke-operativa" artiklar, dvs artiklar av generell karaktär, skapa problem vid domstolsprövning. En fransk domstol sig i sådana fall förhindrad att döma

anser enligt konventionen.

Vid införlivande i fransk internationell konvention

rätt av en existerar två olika tillvägagångssätt, beroende på konventionens natur. Om en konvention direkt anses skapa rättigheter för enskilda, blir den automatisk applicerbar även för enskilda i nationella

Genomförande av Barnkonventionen 85

domstolar self-executing. Om däremot en konvention anses vara ett åtagande som riktar sig till staten, blir det statens uppgift att vidta åtgärder för att lyfta konventionen i den nationella rätten.

När det gäller Barnkonventionen är rättsläget för närvarande oklart. Till del beror tillämpningssvårigheterna det sätt kon-

en ventionen är formulerad. Det pågår en diskussion om huruvida konventionen innebär ett åläggande för konventionsstaterna eller är

skapare av rättigheter för den enskilde individen. Konsekvensen en

denna tvetydighet har blivit att vissa artiklar i konventionen, av bland dem även de som reglerar de medborgerliga och politiska rättigheterna, inte är direkt tillämpbara i de nationella domstolarna. I ett nyligen avdömt mål i Conseil dEtat motsv. Regeringsrätten har fastslagits att artiklarna 12.1, 12.2 och 14.1 "skapar skyldigheter mellan signatärstaterna men inte ger enskilda rätt att åberopa dem inför fransk domstol". Tidigare har Conseil dEtat slagit fast att artikel 9 inte var "self-executing" och därför inte kunde åberopas av enskild inför fransk domstol. Däremot har denna domstol slagit fast att artikel 16 är direkt tillämplig. Den franska motsvarigheten till Högsta domstolen Cour de Cassation har i ett mål 1993 gjort ett

- uttalande, med hänvisning till artikel som kan tolkas som ett underkännande av konventionens direkta tillämpning inför fransk domstol. Franska myndigheter förbereder därför nu lagstiftning som skall tillgodose konventionskraven.

Att just Barnkonventionens artiklar, framförallt de som handlar

medborgerliga och politiska rättigheter, inte automatiskt har om någon effekt för enskilda i domstolarna, ses av många som ytterst inkonsekvent, då andra internationella konventioner som erkänner medborgerliga och politiska rättigheter samtliga är direkt tillämpbara i fransk rätt.

Norge: Barnkonventionen är inte inkorporerad i norsk rätt. Norge har slags rättssystem som Sverige och Danmark, dvs. ett

samma dualistiskt system. I Norge har genomförts en utredning "Lovgivning om menneskerettigheter" NOU 1993:18, vars förslag nu är föremål för lagstiftning. Utredningen har gjort en genomgång av de olika konventionerna området mänskliga rättigheter som har ratificerats i Norge, med syfte att se om och på vilket sätt konventionerna skall införlivas i norsk lag. Utredningens förslag mynnar ut i att de centrala konventionerna inom området för mänskliga rättigheter, dvs. Europakonventionen, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och den internationella

86 Genomförande Barnkonventionen

av

konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall inkorporeras i norsk lag. Vad gäller Barnkonventionen, har utredningen uttalat att den inte intar en sådan särställning att den bör inkorporeras. I utredningen konstateras vidare att Höyesterett Rt 1984 s. 1175 har fastslagit att norsk rätt såvitt möjligt skall tolkas i samklang med Norges konventionsförpliktelser. I vilken utsträckning detta förhållningssätt också präglar förvaltningar och andra rättstillämpare, föreligger inte tillräckligt material

om NOU 1993:18 s. 77-78.

Portugal: Barnkonventionen har inkorporerats i det portugisiska rättssystemet genom parlamentets godkännande och ratifikation av presidenten. Domstolar och andra myndigheter följer internationella konventioner på samma sätt som gäller för övrig lag.

Storbritannien: Barnkonventionen har inte någon formell rättslig ställning i den brittiska nationella lagstiftningen, eftersom den varken inkorporerats eller transformerats till brittisk lag. Den redan existerande Childrens Act anses tillgodose de förpliktelser konventionen för med sig. Detta är också det generellt vanliga förfaringssättet i Storbritannien, dvs. man söker existerande

anpassa lagstiftning till en konventionsförpliktelse.

Barnkonventionen har genomförts i första hand att såväl

genom Hälsovårdsministeriet som andra berörda ministerier har utfärdat ett flertal vägledande föreskrifter om hur konventionen skall tillämpas. Dessa är dock inte legalt bindande. Dessutom har olika

man genom kampanjer förmått t.ex. kommunala myndigheter och sjukhus att på sin nivå "ratificera" konventionen. Det är fullt möjligt för domstolar och andra myndigheter att i sina utslag respektive beslut hänvisa till Barnkonventionen. Detta har dock, såvitt man känner till på Hälsovårdsministeriet, inte förekommit ännu.

Tyskland: Folkrättsliga förpliktelser anses inte omedelbart internt giltiga i Tyskland. Den förhärskande metoden för överföring

av innehållet i internationella rättsliga åtaganden är vanligen, såsom i Sverige, transformering. Vissa internationella instrument är emellertid efter särskilda beslut i förbundsdagen tillämpliga lag i

som Tyskland, t ex Europakonventionen de mänskliga rättigheterna.

om Barnkonventionen är inte omedelbart tillämplig tysk lag.

som

Barnkonventionen är transformerad till tysk rätt på så sätt, att dess föreskrifter har ansetts förenliga med gällande intern lag. I

SOU 1997:1 16 Genomförande Barnkonventionen 87

av

samband med ratiñkationen Barnkonventionen gjordes ett tolk-

av ningsuttalande, enligt vilket Tyskland hävdade att tysk intern lagstiftning stod i överensstämmelse med Barnkonventionen.

5.3 " och andra administrativa

..."

åtgärder

5.3. 1 Bestämmelsens innebörd

Det räcker emellertid inte att konstatera att konventionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. Staterna är också skyldiga att vidta "alla lämpliga administrativa och andra åtgärder Att genomföra Barnkonventionen innebär således mycket mer. Som anförts inledningsvis, är Barnkonventionen ett levande instrument, ett verktyg för att gradvis förbättra barns villkor i alla länder i hela världen. För att effektivt genomföra barnets rättigheter krävs en kombination av åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan att åstadkomma effektiva styrmedel, opinionsbildning och

vara upplysning, och aktiva åtgärder för att åstadkomma förändring av de omständigheter som hindrar att barn får sina rättigheter tillgodosedda. Genom åtagandet i konventionen är staten skyldig att vidta sådana åtgärder att rättigheterna verkligen genomförs och kommer alla barn tillgodo.

Genomförandet av rättigheterna i Barnkonventionen är ett politiskt för landet. Inte bara for riksdag och regering utan för

ansvar alla myndigheter och offentliga organ. Att genomföra barnets rättigheter handlar politisk vilja. En avgörande faktor för hur Barn-

om konventionens bestämmelser genomförs i alla delar av landet och på alla nivåer är vilka styr- och kontrollsystem som utvecklas. Staten kan aldrig frånhända sig ansvaret för genomförandet av Barnkonventionen att t.ex. hänvisa till att ett visst område är ett

genom kommunalt ansvar. Staten måste ha styrinstrument och uppföljningssystem säkerställer att alla barn i landet verkligen till-

som försäkras sina rättigheter i enlighet med Barnkonventionen. Och statens sträcker sig längre än så. Även för barn är

ansvar som Omhändertagna privata institutioner har staten ett ansvar enligt Barnkonventionen.

88 Genomförande Barnkonventionen av

När Barnkonventionen utformades diskuterades formuleringen av artikel 4 ingående. I det första utkastet hette det "shall undertake appropriate measures", vilket underhand utvecklades till "all appropriate administrative and legislative measures". När UNICEF kom i diskussionen 1988, påpekade att sådan formulering man en var snävare än den formulering som förekommer i andra världsomfattande instrument för mänskliga rättigheter; i den internationella konventionen om de mänskliga rättigheterna heter det i artikel 2 "legislative or other measures", i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter "all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures" och i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor "all appropriate including legislation" artikel 3. measures, Genom att i Barnkonventionen tillföra orden "och andra" riskerade man inte att försvaga de rättigheter även fanns i andra konvensom tioner. Förslaget från UNICEF accepterades arbetsgruppen och av ordalydelsen följde sedan med i de fortsatta diskussionerna om

formuleringen av artikeln.

Vid vår genomgång av FN-kommitténs kommenterande slutsatser har vi kunnat konstatera att vissa teman, kommittén som lägger vikt vid, återkommer. Vissa förslag och rekommendationer förekommer nästan ordagrant i samtliga rapporter, t.ex. vikten ett av nära samarbete med frivilligorganisationer och att staterna bör publicera och diskutera både sin rapport till FN-kommittén och egen kommitténs kommentarer i den allmänna debatten hur arbetet om med barn kan förbättras. Rapporterna ett led i ses som en process. Därför är det nödvändigt att innehållet sprids och blir känt för så många som möjligt i samhället. Vissa länder får beröm för sina informationsinsatser, t.ex. Frankrike regering har tagit vars upp rapporterna till diskussion i parlamentet. Franska myndigheter får också beröm för att på årsdagen av konventionens antagande anordna allmänna möten i samarbete med frivilligorganisationer. Lagar som återspeglar konventionen eller att konventionens bestämmelser inlemmas i olika principdokument är inte tillräckligt. Kommittén granskar i lika hög grad hur konventionens bestämmelser faktiskt efterlevs i landets alla hörn. Vad gäller ländernas rapporter till FN-kommittén fick flera länder, däribland Tyskland, beröm för att ha beskrivit det juridiska systemet på ett föredömligt sätt. Däremot fick Tyskland kritik för att rapporten inte innehöll tillräcklig information det faktiska genomförandet konvenom av tionens bestämmelser. I detta sammanhang lägger kommittén

Genomförande Barnkonventionen 89

av

särskild vikt vid åtgärder för de sämst ställda i samhället. För att försäkra sig om att Barnkonventionens ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter förverkligas, skriver kommittén i flera av kommentarerna att det är nödvändigt med åtgärder som riktas till de mest sårbara barnen och ungdomarna. I flera av kommitténs kommentarer uttrycks en oro för det ökande antalet barn som lever i utsatta situationer. Kommittén noterar också att det i flera länder har skett försämringar för barn. Man granskar särskilt vilka åtgärder länderna har vidtagit för att förhindra att sociala och ekonomiska skillnader ökar. För flera länders vidkommande föreslår kommittén att det utvecklas särskilda program för grupper av utsatta barn, t.ex. vanvårdade barn, barn som har utsatts för våld eller sexuella övergrepp, barn i centrum för familjekonflikter och barn i rättssystemet.

FN-kommittén uttrycker i samtliga granskade rappor-

tio av oss ter, sin oro för att länderna inte har tillräckligt effektiva rutiner for att övervaka hur Barnkonventionen efterlevs. Man föreslår att länderna ser över sina styrsystem samt metoder för uppföljning av barns situation. I flera rapporter efterlyser kommittén bättre och

mer överskådliga statistiska uppgifter om hur barns situation utvecklas.

Hur barnfrågorna samordnas inom förvaltningen tas upp i alla FN-kommitténs kommenterande slutsatser. Kommittén föreslår att länderna utvecklar mer effektiv samordning i frågor som rör barn, dels mellan olika departement och myndigheter nationell nivå, dels mellan den nationella och lokala nivån. I detta sammanhang fick Danmark beröm för att ha inrättat ett barnutskott Regeringens Børneudvalg, som består samtliga ministrar något sätt

av som har barnfrågor sitt bord. På tjänstemannanivå finns ett tvärministeriellt barnutskott, bestående av höga tjänstemän inom de 15 departement som handlägger olika barnfrågor.

Kommittén har vidare uttryckt att det är önskvärt att alla personer som skall fatta beslut om barn, såsom domare och andra jurister, lärare och socialarbetare utbildas om Barnkonventionens anda och innebörd.

I sina kommenterande slutsatser över den svenska rapporten uttalade kommittén bl.a.

Med avseende generella tillämpningsåtgärder rekommenderar Kommittén att inrättandet övervakningsmeka-

av en

nism noggrant övervägs liksom indikatorer för att mäta fram-

stegen i tillämpningen lagstiftnings- och andra åtgärder för

av

att skydda barnets rättigheter. Kommittén understryker att

tillämpningen av konventionen bör ske i nära samarbete med

90 Genomförande Barnkonventionen SOU 1997: l 16

av

lokala myndigheter i syfte att garantera ett arbetssätt är

som effektivt och överensstämmer med konventionens bestämmelser och allmänna principer. I det sammanhanget bör regering-

en tillse att kommunala budgetnedskärningar genomförs med

tillbörlig respekt för barnets bästa, i synnerhet såvitt avser

barn från de mest utsatta grupperna. För att förstärka konven-

tionens tillämpning i praktiken föreslår kommitten att den

fördragsslutande staten överväger närmare samordning med

frivilligorganisationerna policy-nivå, att direkt införliva

konventionens bestämmelser i nationell lagstiftning och att

ytterligare stärka det internationella samarbetet och biståndet, i synnerhet till förmån för utsatta grupper såsom handikappade barn och barn i behov av särskilt stöd.

För att Barnkonventionens anda och principer skall få ordentligt genomslag i beslutsfattandet är utbildning grundläggande. Alla beslutsfattare som något sätt kommer i kontakt med frågor

som regleras i Barnkonventionen måste ha utbildning i och kunskaper om Barnkonventionen. Det gäller såväl politiker lärare, socialar-

som betare, stadsplanerare, jurister, poliser, åklagare, domare, sjukvårdspersonal, barnomsorgspersonal, invandrarverkets personal, psykologer, kuratorer -ja i stort sett alla yrkesgrupper inom den offentliga sfären. Syftet med sådan utbildning skall att skapa

en vara förståelse för och insikt i själva idén med Barnkonventionen. Det räcker inte med att "lära sig" konventionen, att känna till vilka rättigheter som finns i den. Konventionen är, tidigare har sagts,

som mer än en rättighetskatalog. Det är själva andan i och innebörden

av konventionen som är viktig att förstå och ta till sig. Styrkan i Barnkonventionen är att den står för en respekt för barn och att den för ett barnperspektiv som skall all verksamhet och

genomsyra alla beslut som rör bam. Om man inte förstår andan och innebörden av Barnkonventionen riskerar att inte heller fatta beslut

man som står i överensstämmelse med dess anda.

FN-kommittén har också som framhållits ovan kommit att

- lägga stor vikt vid utbildning. I alla de kommenterande slutsatser som vi har gått igenom, har frågan kommit och i de allmänna

upp riktlinjer som kommittén har utarbetat för nästa rapportomgång läggs stor vikt vid utbildningsfrågorna.

Genomförande av Barnkonventionen 91

5.3.2 Svenska förhållanden

De flesta frågor som rör rättigheterna i Barnkonventionen ligger inom områden som sköts av kommuner eller landsting. Det handlar om skola, barnomsorg, socialtjänst, hälso- och sjukvård, kultur och fritid. I Sverige är den kommunala självstyrelsen en bärande princip som regleras dels i grundlagen RF 1kap.7 §, dels i kommunallagen 1991:900. Enligt 2 kap l § kommunallagen beslutar kommunerna själva om sådana angelägenheter som är av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område och dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, annan kommun eller någon annan. Statens styrmedel är främst generell lagstiftning och fördelning av statsbidrag. Kommunalpolitiken är därför sannolikt viktigare för barn i vårt land än vad som sker på riksnivå. Det är i stor utsträckning kommunerna själva som beslutar om hur de fördelar och lägger olika verksamheter. Även många

resurser upp om av dessa frågor är lagreglerade, så är det kommunerna som är ansvariga för den faktiska verksamheten. Skolan regleras i skollagen, barnomsorgen i socialtjänstlagen, ansvaret för särskilt utsatta barn i socialtjänstlagen etc. Men det är arbetet den kommunala nivån som blir avgörande för Barnkonventionens krav och

om principer skall slå igenom i verkligheten. Staten kan utöva tillsyn över verksamheten och gör det också genom centrala myndigheter som Skolverket, Socialstyrelsen m.fl. Eftersom det är regeringen som är fördragsslutande part i förhållande till Barnkonventionen, är det också regeringen som är ansvarig för att Barnkonventionen följs i hela landet. Därför kan man ställa krav att regeringen verkligen använder sig av de medel regeringen förfogar över och skaffar sig de instrument som saknas. Regering och riksdag har möjlighet att genom lagstiftning formulera erforderliga krav på den kommunala verksamheten vad gäller barnets rättigheter. Exempel detta är skollagen, hälso- och sjukvårdslagen och den s.k. barnomsorgslagen 13-18 socialtjänstlagen.

Barnombudsmannen har i sin rapport "På spaning efter bamkonventionen en kommunstudie" 1995 redovisat en undersökning

om kunskapen om Barnkonventionen inom landets kommuner. Av landets 288 kommuner svarade 273. I mindre tiondel

än en av kommunerna 7 % hade Barnkonventionen behandlats i fullmäktige, och då ofta med anledning av en motion från någon ledamot. Endast 47 kommuner 17 % hade något sätt informerat politiker, tjänstemän och berörd personal inom den kommunala verksamheten

92 Genomförande Barnkonventionen

av

om innehållet i konventionen. 228 kommuner 84 % svarade frågan om det behövs fler insatser för att förbättra arbetet med Barnkonventionen. Många kommuner efterlyste informations-

mer material, förslag föreläsare, hjälp med att ordna studiedagar m.m. 106 kommuner 38 % uppgav att de har antagit policydokument för barn- och ungdomsfrågor. Det stora flertalet visade sig dock beröra bara vissa nämnder. Det framgick av undersökningen att många kommuner är i färd med att revidera sina barn- och ungdomsprogram och då utgår från Barnkonventionen.

Barnombudsmannens undersökning gjordes under våren 1995, nästan fem âr efter att Sverige hade ratificerat Barnkonventionen. Det är inte någon ljus bild som framkommer. Framförallt synes det saknas kunskap om vad Barnkonventionen är och vad den står för.

Som en uppföljning har Barnombudsmannen och Socialdepartementet gjort en ny enkätstudie under 1997. Resultatet av studien är ännu så länge preliminär, men sammanfattningsvis visar svaren att kommunernas arbete med att genomföra Barnkonventionen har ökat de sista två åren. Trots detta saknas fortfarande insatser i flertalet kommuner. Svaren pekar dock ett fortsatt högt intresse för mer information och kunskapsutbyte hur Barnkonventionen kan

om tillämpas.

Utbildning om Barnkonventionen

Vi har grund av den begränsade tid som stått till vårt förfogande, inte haft möjlighet att göra någon grundligare kartläggning av hur det ser ut inom olika utbildningar. Nedan följer dock redogörelse

en för situationen inom några av de mer centrala yrkena.

Socionomer Socialstyrelsen fick 1991 regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett bamperspektiv i arbetet med utsatta barn, Barn i fokus-projektet. Uppdraget redovisades i oktober 1995.9 Enligt slutrapporten från projektet är barnkompetensen allmänt sett låg bland berörd personal. I sin granskning av socialsekreterarnas handläggning enskilda ärenden

av fann Socialstyrelsen att socialsekreterarna saknade tillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling, att socialsekreterarna

9 SoS-rapport 1996:19

Genomförande Barnkonventionen 93

av

sällan för samtal med de berörda barnen, att föräldrarnas

omsorgsförmåga inte dokumenteras och att bedömningar och motiveringar till beslut i stor utsträckning saknas. Socionomutbildningen

är en generalistutbildning som inte alltid ens ger elementära kunskaper

om barn, konstaterade styrelsen. Förutom grundläggande introduk-

en tion i arbetet med utsatta barn/barnfamiljer, behövs kvalificerad

mer fortbildning för dem vill bli experter detta område. Vidare

som behövs, enligt Socialstyrelsen, en kontinuerlig kompetensutveckling på så sätt att personalen ges möjlighet att hålla sig å jour med forskning och utveckling inom området barn far illa.

som

Barn i fokus-projektet har bl.a. gett ekonomiskt stöd till 27 försöksprojekt, arrangerat två s.k. satellitkonferenser, finansierat 20poängskurser vid socialhögskolorna i Stockholm, Lund och Umeå, gjort kartläggningar och utredningar samt presenterat rapporter. Projektets satsning utbildning har resulterat i fristående 10-

att en poängskurs vid Socialhögskolan i Stockholm har permanentats samt att masterskurser om l0 poäng om socialt utsatta barn och barns

om rättsliga ställning har inrättats vid Institutionen för socialt arbete i Umeå. Högskolan i Örebro anordnar 20-poängskurser socialt

om arbete med barn för akademiker med erfarenhet arbete med barn.

av Även vid vårdhögskolan i Vänersborg kan yrkesverksamma fortbilda sig inom området utsatta barn. Socialstyrelsen emellertid

anser i slutrapporten att tillgången till kvalificerad vidareutbildning inom området utsatta barn, trots dessa satsningar, kommer att

nya vara begränsad samt att detta inte är acceptabelt.

Svenska kommunförbundet har under år anordnat ut-

senare bildningar för socialsekreterare i processföring i LVU-mål, under medverkan av domare och advokater.

Lärare Regeringen tillsatte i april i år en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag till förnyelse lärarutbildningen.

av Utredningen skall som utgångspunkt för sitt arbete ha de förändringar inom förskola, skolayuxenutbildning, högskola och samhället i övrigt som har skett. I uppdraget ingår också att lämna förslag

rörande lärarnas fortbildning, vidareutbildning och lärarutbildning-

ens forskningsanknytning. I direktiven till utredningen påpekas att Barnkonventionen är ett grundläggande dokument för alla

som

l Dir. 1997:54

94 Genomförande Barnkonventionen

av

arbetar med barn och att det är viktigt att skola och lärare uppmärksammar innehållet i denna.

Skolverket har utarbetat skrift "Överenskommet", ett mål-

en dokument behandlar de fyra internationella grunddokument

som

Sverige har förbundit sig att verka för i alla utbildningssamsom manhang, däribland Barnkonventionen. Avsikten var att skriften skulle delas ut till alla lärare och rektorer. I förordet till måldokumentet anges att syftet med det är att utgöra ett underlag för skolornas arbete med lokala arbetsplaner och att det också kan användas som studiemedel i undervisningen.

När det gäller förskollärare och fritidspedagoger finns Barnkonventionen i allmänhet med i utbildningen. Hur den hanteras är dock mycket olika beroende den enskilda högskolan. Svenska OMEP " har gjort en genomgång av kursplaner vid de olika lärarutbildning-

och därvid konstaterat att det oftast stannar vid svepande överarna gripande termer om mänskliga rättigheter.

Personal inom rättsväsendet Domstolsverket tar, enligt egen uppgift, regelmässigt upp Barnkonventionen i utbildningen för domare när det gäller frågor som rör barn och ungdomar i domstolarna. Det handlar om seminarier om LVU, vårdnadsmål, Straffrätt, påföljdsfrågor, barn och ungdomar som vittnen, familjevåld, sexuella övergrepp mot barn och ungdomar etc. samt praxisdiskussioner och regionala utbildningdagar om såväl Barnkonventionen som Barnombudsmannens verksamhet. Vid dessa utbildningar anlitas olika experter såsom psykiater, socialsekreterare, socialkonsulenter, personal från Barnombudsmannen, utredningssekreterare m.fl. Utbildningarna vänder sig till domare vid såväl allmän förvaltningsdomstol som vid allmän domstol samt advokater. I anslutning till Socialstyrelsens rapport "Barnet i rättsprocessen" l995:21 arrangerade Domstolsverket gemensamt med Socialstyrelsen nio konferenser olika orter i landet. Konferenser-

riktade sig till såväl domare som personal inom socialtjänsten. na

Även åklagare får undervisning i de särskilda frågor kommer

som upp då barn är involverade, t.ex. sexualbrott mot barn.

När det gäller andra yrkesgrupper inom rättsväsendet, har frågan varit föremål för behandling i riksdagen med anledning av motioner om utbildning av poliser och jurister om bl.a. Barnkonventionen.

" Organisation Mondiale pour education Préscolaire, en frivilligorganisation som ingår i Nätverket för Barnkonventionen

Genomförande Barnkonventionen 95

av

Justitieutskottet konstaterade att denna fråga ingår i den grundläggande polisutbildningen, att Polishögskolan erbjuder vidareutbildningar av olika slag samt att polisen regional och lokal nivå anordnar diverse utbildningsaktiviteter inom olika områden för personalen. Utskottet anförde att det rent allmänt i första hand måste ankomma på de myndigheter m.m. som är verksamma området att ta ställning till vilka utbildningsinsatser för personalen som bör prioriteras. Beträffande utbildning om Barnkonventionen uttalade justitieutskottet att konventionen självklart skall sätta sin prägel allt arbete som rör barn, inte minst inom rättsväsendet, men att detta, när det gällde rättssystemet, i första hand innebär att regelsystemet skall uppfylla konventionens krav. Enligt utskottets mening fanns det ingen anledning för riksdagen att ta något initiativ i frågan, varför motionerna avstyrktes.

Vid de kontakter som har haft med Polishögskolan i mars i år framkom att ingen utbildning om Barnkonventionen sker i grundutbildningen. När det gäller vidareutbildning i frågor som handlar om sexuella övergrepp mot barn, delas Barnkonventionen ut,

men någon genomgång av konventionen görs inte. Svenska FN-förbundet har uppgivit att de har varit i kontakt med Polishögskolan ifråga om undervisning om Barnkonventionen. Skolan uttalade intresse,

men hade för tillfället inte pengar att genomföra någon sådan utbildning.

"Övervakningsorgan"

I Sverige finns sedan den l juli 1993 barnombudsman ett

en som stöd för barnets rättigheter. Barnombudsmannen fristående

är en myndighet underställd regeringen. Barnombudsmannen har till uppgift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. Hennes uppdrag utgår från Barnkonventionen och hon skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer med Sveriges åtaganden enligt Barnkonventionen. Hon skall inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till åtgärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rättigheter och intressen samt företräda och stödja barn och ungdomar i den allmänna debatten. Hon skall vidare hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungdomars rättigheter skall tillgodoses och ta initativ till

z Bet. l994/95zJuUl4

96 Genomförande Barnkonventionen

av

samordning och utveckling samhällets förebyggande insatser

av inom området barns och säkerhet. Barnombudsmannen skall

ungas ägna särskild uppmärksamhet frågor som rör utsatta barn och ungdomar. Barnombudsmannen har också i uppdrag att informera

Barnkonventionen, upprätthålla kontakter med barn och om ungdomar och ideella organisationer och myndigheter m.fl. samt att följa forsknings- och utvecklingsarbete som berör barn och ungdom. Däremot skall hon inte utöva tillsyn över andra myndigheter och ta

ärenden kring myndigheternas behandling enskilda. Denna upp av funktion innehas bl.a. Riksdagens ombudsmän JO, som har

av möjlighet att också i barnfrågor. Barnombudsmannen skall

agera varje år senast den l april lämna en rapport till regeringen.

Barnombudsmannen har i sina årliga rapporter lagt en rad förslag vad gäller Barnkonventionens genomförande både statlig och kommunal nivå. Som exempel kan nämnas behovet av ett centralt måldokument i samband med budgetpropositionen beskriver

som regeringens samlade syn barn- och ungdomspolitiken samt en nationell strategi for Barnkonventionens genomförande. Vidare har Barnombudsmannen ställt krav direktiv till statliga utredningar att beakta Barnkonventionen och att kommunerna i särskilda barnoch ungdomspolitiska handlingsplaner blir skyldiga att redovisa hur Barnkonventionens krav och intentioner kan uppfyllas den kommunala nivån.

Försök med kommunala barnombudsmän har genomförts i vissa kommuner i Sverige. 1 Lund inrättades redan 1986 en kommunal tjänst barnombud. Det ingen fristående funktion utan

som var tjänsten sorterade under socialförvaltningen, men det rörde sig än-

samordningsfunktion för barnfrågor. Den tjänsten har dock om en dock nyligen dragits in. Uppsala anslag till förening som

ger en självständigt bedriver barnombudsarbete, bl.a. med en kris- och kontakttelefon. de nyinrättade stadsdelsnämnderna i Stock-

I en av holm finns ett barnombud, dit barn skall kunna vända sig med synpunkter och frågor kring det berör dem. Det finns några

som ytterligare exempel, men de är få.

Inom regeringen har socialförsäkringsministern i första hand

for Barnkonventionen, något uttryckligt förordnande ansvar även om inte har givits. Därutöver sker samordning genom de allmänna reglerna beredning. Barnfrågorna inom Socialde-

om gemensam

3 Lagen 1993:335 om Barnombudsman och förordningen 1993:710 med instruktion för Banombudsmannen

Genomförande Barnkonventionen 97

av

partementet handläggs inom enheten för Individ- och familje-

där handläggarna är särskilt ansvarig för allmänna omsorg, en av bamfrâgor och Barnkonventionen. stöd till barnfamiljer

Frågor om handläggs inom enheten för socialförsäkringsfrågor. Ansvaret för de internationella aspekterna av arbetet med Barnkonventionen ligger på enheten för Folkrätt och mänskliga rättigheter FMR inom Utrikesdepartementet, där en handläggare har detta som deluppgift.

Bam-och ungdomsdelegationen, som inrättades den 22 december 1982, hade i sitt ursprungliga uppdrag att vara ett samordnande och rådgivande organ i regeringskansliet för barn- och ungdomsfrågor. Enligt nu gällande direktiv, som beslutades den 22 december 1994, har delegationen till uppdrag vara regeringens rådgivande organ

att

i barn- och ungdomsfrågor, att bistå regeringen med idéer och förslag som kan ligga till grund för vidareutveckling av barnrespektive ungdomspolitiken samt att stimulera till debatt i aktuella samhällsfrågor som rör barn och ungdomar. Delegationen sorterar under Inrikesdepartementet och ordförande i delegationen är statsrådet Leif Blomberg integrations- och ungdomsminister, vice ordförande är statsråden Maj-Inger Klingvall socialförsäkringsminister och Ylva Johansson skolminister. Delegationen består för övrigt av forskare och personer med olika kompetens i barn- och ungdomsfrågor. Enligt delegationens arbetsplan för 1997 är den grundläggande formen för delegationens

arbete gemensamma sammanträden med teman. Därutöver arbetar delegationen utåtriktat i olika former, t.ex. med konferenser och hearings, samt gör studiebesök.

Frivilligorganisationerna

Frivilligorganisationema har idag och har även historiskt haft en stor betydelse för genomförandet av barnets rättigheter. Detta gäller både på det internationella och det nationella planet. I arbetet med framtagandet Deklarationen barnets rättigheter 1959 deltog

av om International Union for Child Welfare, en organisation före-

som trädde olika bamrättsorganisationer. Under utarbetandet av Barnkonventionen bildade Internationella Rädda Barnen tillsammans med Defence for Children International och International Catholic Child Bureau en grupp med ett 20-tal frivilligorganisationer för att följa

Dir. 1994:156

98 Genomförande Barnkonventionen SOU 1997:1 16

av

den arbetsgrupp som hade tillsatts för att utforma FN:s konvention om barnets rättigheter. Denna grupp med frivilligorganisationer lade från 1983 och framåt skriftliga förslag och alternativ till regeringarnas textforslag och lyckades påverka konventionsarbetet på ett unikt sätt, vilket skapade en förebild for liknande arbete inom FN. Frivilligorgansationerna har sedan fått en plats i processen och nämns även i själva konventionstexten. I artikel 45 anges att FNkommittén kan bjuda "kompetenta organ och organisationer" i syfte att komma med expertråd angående genomförandet av konventionen områden som faller inom ramen for deras respektive verksamhetsområden. Kommittén har i praktiken gett stort utrymme åt de frivilliga organisationerna; deras information välkomnas och påverkar diskussionerna i avsevärd grad. Precis som UNICEF, ILO och de andra FN-organen har de blivit viktiga partner.

I Sverige bildades hösten 1985 en svensk Barnkonventionsgrupp med representanter for BRIS, Rädda Barnen, Röda Korset, Svenska Ekumeniska nämnden, Svenska OMEP och Sveriges Kristna Ungdomsråd. Svenska Amnesty adjungerades till gruppen. Barnkonventionsgruppens uppgifter blev att samordna organisationernas information om arbetet med Barnkonventionen och att bevaka regeringens arbete med Barnkonventionen samt att stå i kontakt med den internationella gruppen av frivilligorganisationer i Geneve. Barnkonventionsgruppen anslöt ett 35-tal frivilligorganisationer till sig, som senare har ersatt barnkonventionsgruppen och som arbetar for barns och ungdomars bästa i Sverige. Denna grupp kallar sig Nätverket for Barnkonventionen. Nätverkets syfte är att sprida information om Barnkonventionen och bevaka dess tillämpning i Sverige. Verksamheten bedrivs sedan 1993 främst årliga

genom utfrågningar med regeringsrepresentanter. Vid dessa ges frivilligorganisationerna möjlighet att fråga regeringen hur Sverige tillämpar Barnkonventionen. I nätverkets arbetsutskott, som motsvarar den tidigare Barnkonventionsgruppen, ingår BRIS, Riksförbundet Hem och Skola, Rädda Barnen, Röda Korsets ungdomsförbund, Frälsningsarméns ungdomsförbund, Svenska Scoutförbundet, Svenska OMEP, Unga RBU:are rörelsehindrade barn och ungdomar och Unga Örnar.

Frivilligorganisationerna i Sverige har skiftande karaktär och storlek och därigenom också olika roller att spela. Styrkan hos frivilligorganisationerna är den kunskap de besitter och de kontaktnät de har inom de flesta områden i samhället, såväl geografiskt som kompetensmässigt. Det finns ett spektrum av olika organisationer

Genomförande Barnkonventionen 99

av

med olika funktioner och uppgifter; Rädda Barnen som är en stor och allmän barnrättsorganisation, Röda Korset med inriktning på humanitära frågor och flyktingfrågor, Hem och Skola som är en föräldraorganisation, olika yrkesorganisationer såsom Svenska Barn läkarföreningen och Riksföreningen för Sveriges Barnsjuksköterskor, Svenska tlyktingsrådet som sysslar med flyktingfrågor, scoutförbund, handikapporganisationer, kyrkliga organisationer och många flera. Gemensamt för dem är att de består av medlemmar

är engagerade för förverkligandet av barnet rättigheter inom som sina respektive områden.

5.4 "

till det yttersta av sina tillgängliga

"

resurser

5.4.1 Bestämmelsens innebörd

Den andra meningen i artikel 4 handlar om de ytterligare åtgärder

krävs för genomförandet de rättigheter som traditionellt som av brukar kallas ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Bakgrunden till uppdelningen är de diskussioner som tidigare förts inom FN. Den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter från 1948 innehöll såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. När dessa rättigheter skulle kodiñeras i en konvention blev resultatet två konventioner; 1966 års internationella konvention om ekonomiska, sociala och kultutrella rättigheter och 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Rättigheterna i den sistnämnda konventionen är absoluta och gäller alla överallt, medan de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna gjordes beroende av statens ekonomiska förmåga. Dock förband sig staterna att " till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att gradvis förverkligas genom alla därtill ägnade medel " Formuleringen i artikel 4 är således hämtad härifrån och en följd av att Barnkonventionen innehåller alla slags rättigheter utan rangordning. Under utarbetandet av Barnkonventionen fördes en diskussion om att alla rättigheter i konventionen skulle göras beroende av tillgängliga resurser, men den skrivningen förkastades av arbetsgruppen efter

100 Genomförande Barnkonventionen

av

ingående diskussioner, eftersom det skulle ha inneburit försvag-

en ning av barnets rättigheter i förhållande till redan existerande konventioner.

Uppdelningen skall dock inte tolkas att vissa rättigheter är

som viktigare än andra. Själva idén med mänskliga rättigheter är att staten har skyldigheter. Varje rättighet för den enskilde innebär

en skyldighet för staten, att ett ansvar skall kunna utkrävas. Skillnaden mellan de två grupperna av rättigheter är inte så tydlig när

man analyserar dem närmare; även medborgerliga och politiska rättigheter kräver ofta ekonomiska resurser och de kulturella rättigheterna är till sin karaktär näraliggande de politiska. Rättigheterna är också beroende av varandra i verkligheten. En fri debatt utrymme för

ger krav bättre ekonomiska villkor och social rättvisa bättre bas

är en för en levande demokrati.

När artikel 4 talar om "tillgängliga resurser" kommer således ett samhällsekonomiskt perspektiv in. Konventionen ställer här ett tydligt större krav rika stater än fattiga. Det handlar om pengar och fördelning av skattemedel. Men viktiga är också de personella och organisatoriska resurserna. Den politiska viljan återigen. Detta betyder dock inte att barn alltid skall fredade från nedskärning-

vara ar i kommunala budgetar. Men formuleringen "till det yttersta" förpliktigar. Barn skall ges prioritet.

FN-kommittén granskar särskilt att staterna använder det yttersta av sina tillgängliga resurser för att förverkliga Barnkonventionen. Kommittén lägger stor vikt vid att i budgetarbetet har ett

man barnperspektiv, att insatser för barn inte skärs ner oproportionerligt mycket i förhållande till andra områden. Norge fick beröm för att trots ekonomisk stagnation och nedskärningar inom den sociala sektorn ha ökat insatserna för barn. Finland har också fått beröm för att man strävar efter att besparingarna inte skall drabba barn. Att i budgetarbetet se till barnets bästa gäller inte bara den nationella nivån utan kanske i än högre grad den lokala. En mycket vanlig kommentar i kommitténs kommenterande slutsatser är följande.

När det gäller genomförandet artikel 4 vill kommittén

av

föreslå att de generella principerna i konventionen, speciellt

bestämmelsen i artikel 3 hänsynen till barnets bästa, skall

om

vara vägledande för utformningen politiken såväl

av

nationell som lokal nivå. Detta synsätt är betydelse när

av

beslut tas om fördelning till den sociala sektorn på

av resurser

central och lokal nivå fritt översatt.

Genomförande Barnkonventionen 101

av

I detta sammanhang är kommittén oroad över att den decentraliserings- och privatiseringspolitik som präglat så många västländer skall drabba barnen och de skillnader som kan uppstå i levnadsstandard och social service mellan olika regioner i länderna. Utifrån artikel 2 förs resonemanget alltför långtgående decentralise-

att en ring skall drabba barnen och har föreslagit fortlöpande utvärdering och uppföljning av dess konsekvenser.

Som vi har påpekat tidigare uttryckte kommittén vid granskning-

den svenska rapporten att "regeringen bör tillse att kommunaen av

budgetnedskärningar genomförs med tillbörlig respekt för barnets bästa, i synnerhet såvitt avser barn från de mest utsatta grupperna".

5.4.2 Svenska förhållanden

Socialstyrelsen har haft i uppdrag av regeringen att i samråd med Barnombudsmannen, Statens Kulturråd och Statens Ungdomsråd följa hur situationen har utvecklats för barn och ungdomar med anledning av de budgetnedskärningar och det omställnings- och förnyelsearbete pågår i kommuner och landsting. Även Skol-

som verket har medverkat. Uppdraget har resulterat i en rapport Barns

villkor i förändringstider Socialstyrelsen följer upp och utvärderar

- 1994:4. Av denna rapport kan utläsas att kommunernas nedskämingar under den period som granskades var något större i verksamheter som rör barn och unga än i den totala kommunala verksamheten 7 % jämfört med 6 %. Speciellt stora har nedskärningarna varit i storstadsregionerna 9 %. Störst har nedskärningarna varit inom barnomsorgen 15 % och inom musikskolan 12 % Men alla områden skola, fritidsverksamhet, kultur har fått vidkännas stora

- nedskärningar. Till viss del kan nedskärningarna förklaras med sammanslagningar av verksamheter med effektivitetsvinster som följd. Men inom viktiga verksamheter som barnomsorg och skola har kunnat konstateras att barngrupperna och klasserna har blivit större. Stödet till barn med särskilda behov har minskat samtidigt som fler barn har tillkommit med verkligt stora behov av särskilt stöd. I rapporten påpekas att nedskärningar och omstruktureringar inom den kommunala verksamheten har skett samtidigt som arbetslösheten har ökat och familjernas ekonomi försämrats. Detta anses särskilt allvarligt, eftersom försämringar i den kommunala verksamheten ställer större ekonomiska krav familjerna. I rapporten pekas också på den ökade segregationen i vissa bostads-

102 Genomförande Barnkonventionen

av

områden framförallt i storstadsregionerna. De åtgärder Socialsty-

relsen anser behövs är bl.a. långsiktiga förändrings- och effektiviseringsstrategier, sociala konsekvensbeskrivningar före beslut och en mer medveten resursfördelning mellan bostadsområden och grupper. Socialstyrelsen rapport är från 1994, någon senare undersökning finns inte. Det kan dock befaras att situationen idag är ännu värre, eftersom nedskärningar i de offentliga budgetarna har skett även 1995, 1996 och 1997 och arbetslösheten har fortsatt att stiga. Barnombudsmannen har som särskilt uppdrag att följa och hålla samman olika typer av sektorsövergripande uppföljningsstudier

om villkoren för barn och unga upp till 18 år samt årligen till regeringen rapportera om barn och ungas situation under det gångna året. Frågan om nedskärningar i verksamheter som riktar sig mot barn har varit ett huvudtema i Barnombudsmannens rapporter. l regleringsbrev för 1997 har Socialstyrelsen fått i uppdrag att göra en uppföljning av rapporten i de delar som styrelsen finner mest angelägna och som faller inom styrelsens ansvarsområde. Uppdraget skall

avrapporteras den 1 mars 1998.

Barnombudsmannen har i sin enkätundersökning "På spaning efter barnkonventionen" 1995 fått svaret från 71 % av kommunerna att de prioriterar barn och ungdomar i den senaste kommunala budgeten. Drygt en tredjedel kommunerna att de har

av uppger utvecklat särskilda strategier för att utnyttja de minskade resurserna effektivare, bl. innebär täta uppföljningar och utvärderingar

som a. av verksamheten. Endast en tiondel av kommunerna l 1 %

uppger att de gör särskilda satsningar för att motverka segregationens negativa verkningar.

Det finns naturligtvis olika metoder politisk tyngd

att ge barnfrågorna i budgetdiskussionerna, att ge konkretion kravet om det "yttersta" av resurserna. I flera kommuner runt om i landet arbetar man med att hitta modeller för att integrera Barnkonventionen i det kommunala beslutsarbetet. I Stockholm togs ett beslut i samband med behandlingen budgeten för 1997 att samtliga

av nämnder och styrelser skall utarbeta en särskild barnbilaga till sin verksamhetsplan. l Östersund pågår intressant projekt i syfte

ett att sätta barnen dagordningen i det politiska arbetet. Alla beslut

som fattas i kommunens olika nämnder och styrelser skall innehålla

en barnchecklista med fem frågor som skall besvaras med eller nej. Frågorna är: Innebär beslutet att barns och ungdomars bästa sätts i främsta rummet Innebär beslutet att barns och ungdomars sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter beaktas Innebär beslutet att

SOU 1997:1 16 Genomförande av Barnkonventionen 103

barns och ungdomars rätt till god hälsa och utveckling beaktas Har barn och ungdomar fått uttrycka sin mening Har särskild hänsyn tagits till fysiskt och psykiskt handikappade barns och ungdomars behov Blir det nej någon fråga bör en noggrann analys göras for

vilka konsekvenser det får för barn och ungdomar. Projektet att se skall pågå till 1998 då utvärdering kommer att göras.

mars en Strängnäs tillämpar modell med barnkonsekvensanalyser av alla

en kommunala beslut.

I Norge har regeringen sedan 1993 upprättat en särskild barnbilaga till statliga budgeten "Tiltak for barn og ungdom i Regjering-

forslag til statsbudsjett". Det är genomgång av den statliga ens en budgeten för alla departement, där frågor i budgeten som berör barn och ungdomar redovisas.

I Sverige har liknande barnbilaga efterfrågats. I ett frågesvar

en i Riksdagen i februari 1995 förutskickade ansvarigt statsråd en barnbilaga till budgetpropositionen for 1997. Regeringen har emellertid istället valt att ut rapporten Barn idag Ds 1996:57 for att

ge beskriva barns levnadsvillkor, utan direkt anknytning till statsbudgeten.

5.5 "...

inom ramen for internationellt

samarbete"

5.5.1 Bestämmelsens innebörd

Artikel 4 i Barnkonventionen innehåller också ett internationellt perspektiv. När texten utarbetades de fattiga staternas företrädare

var oroliga för kostnaderna. Många av rättigheterna är långtgående och kostnadskrävande, t.ex. rätten till hälsa och till utbildning. Det var i det sammanhanget diskussionen internationellt samarbete

som om kom in. Denna aspekt finns också understruken i flera av artiklarna

de specifika rättigheterna, t.ex i artikel 23 barn med hanom om dikapp, artikel 24 om rätten till hälsa och i artikel 28 om utbildning. I preambeln till konventionen sägs: "Konventionsstaterna som erkänner betydelsen av internationellt samarbete för att Förbättra barns levnadsvillkor i varje land, särskilt i utvecklingsländerna " Folkrättsligt är dessa formuleringar intressanta. Genom den skriv-

104 Genomförande Barnkonventionen av

ningen har ett nytt element introducerats inom området mänskliga rättigheter: Att det internationella samfundet har ett visst, åtminstone indirekt, ansvar för barns situation i det enskilda landet, särskilt i situationer när landet lider brist resurser. Konventionsstaterna skall i de sammanhangen uppmuntra internationellt samarbete, inklusive när möjligt genom bistånd. Detta betyder självfallet - inte att mottagarlandet befrias från ansvaret att använda det yttersta av sina resurser för att förverkliga konventionen. Men frågan om biståndet för barns rättigheter är viktig; de fattiga länderna hade sannolikt inte accepterat konventionen om de inte hade förhoppningar om bistånd från de rika länderna och internationella for organ konventionens genomförande. FN-kommittén har tolkat de texterna så att såväl mottagarsom givarländer bör redovisa vad de gör för att deras bidrag till det internationella samarbetet verkligen skall främja barnets rättigheter. Det internationella samarbetet betonas även i fråga andra om rättigheter, som inte har direkt med bistånd att göra, t.ex. artikel 1 1 som handlar om olovligt bortförande barn där det stadgas att av konventionsstaterna för att kunna bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet skall "främja ingåendet bilaterala av eller multilaterala överenskommelser". I artikel 17, handlar som om masssmediernas roll, sägs att konventionsstaterna skall "uppmuntra internationellt samarbete vad gäller produktion och spridning av information". Vidare står det i artikel 34 och artikel 35 att konventionsstaterna skall "vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder" för att skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp samt mot bortförande

och försäljning av barn.

5.5.2 Svenskt bistånd och barn

Förutom Sveriges åtagande i och med ratificeringen Bamkonvenav tionen har Sverige även skrivit under andra deklarationer och aktionsplaner som innebär att vi åtar oss att ha ett barnperspektiv i biståndet. Den svenska regeringen har även gjort åtaganden vid bl.a. Världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år 1993, befolkningskonferensen i Kairo år 1994, det sociala världstoppmötet i Köpenhamn år 1995 samt vid kvinnokonferensen i Beijing år 1995. Fram tills nyligen har barn ofta varit tämligen osynliga i biståndsdiskussionen både inom Sverige och internationellt då ton-

Genomförande Barnkonventionen 105 av

vikten har lagts ekonomiska aspekter. Mycket lite har gjorts for belysa hur ökad resurstillväxt påverkar barns liv. Barnet har att en ett slags bihang till familjen eller kvinnan och utgångssetts som punkten har varit att det är bra för familjen automatiskt gynnar som barnet. Fördelningen inom familjen syns inte i statistiav resurser ken. Relativt sällan har det framgått att barn faktiskt har behov egna och önskningar kanske avviker från de vuxnas. som Inte heller har vetat mycket fördelningen mellan olika om åldrar eller eventuell diskriminering barn med handikapp eller om av barn från etniska minoriteter. Den knappa information har varit som tillgänglig inom området har dock visat stora variationer och diskriminering såväl mellan och barn som mellan barn från vuxna olika grupper. Det går dock att i svensk biståndspolitik se en ökad numera medvetenhet och vilja främja barn. År 1993 överlämnade Sida att plan till regeringen med förslag till insatser till stöd för barns en rättigheter och i regleringsbrevet till Sidafor budgetåret 1995/96 finns tydligt uppdrag att fokusera barn i biståndet. I ett om mer Sidas anslagsframställan inför budgetåret 1997 konstateras det att betoningen insatser för barn kommer att bli ett viktigt inslag i av planeringen biståndet under år 1997. av Även i utrikesutskottets betänkande internationellt utveckom lingsarbete 1996/97 blir barnperspektivet belyst: "Medvetenheten betydelsen barnets rättigheter har ökat internationellt, bl.a. om av närmast total anslutning till FN:s barnkonvention. genom en Utmaningen är att göra verklighet konventionens principer och nu av Därvid skall principen barnets bästa, liksom insatser normer. om för bekämpa diskriminering, vägledande inom svenskt att vara bistånd".° För att kunna utforma ett barnperspektiv i sin biståndsverksamhet har Sida igångsatt utvecklingsarbete i projektform "Barn i biett ståndet", skall ta fram exempel hur Sida skall kunna planera som bistånd med barnperspektiv. Än så länge har projektet samt följa upp resulterat i rapport där barnperspektivet i Sidas nuvarande bien ståndsverksamhet kartläggs. Begreppet barnperspektiv preciseras här i rapporten dels som att bistånd direkt till barn, även att till att bistånd i ge men som se allmänhet verkligen kommer barn till del och att deras specifika

5 PM från Sidasavdelning för demokrati och social utveckling, 1996. é Bet. l996/97zUUl5

106 Genomförande av Barnkonventionen

behov beaktas. Ett barnperspektiv bör därmed ingå i samtliga biståndsinsatser inom alla områden. I rapporten framgår att det än så länge framförallt är i biståndet till sociala sektorer ett

som barnperspektiv anläggs. De länder där biståndet till barn är särskilt framträdande är Indien och Bangladesh. I allmänhet går biståndet till mycket små barn eller till ungdomar. På grund av kulturella faktorer är det ofta pojkar som gynnas mest. Som uppföljning

en av världskongressen mot kommersiell exploatering barn skall Sida

av under 1997 genomföra studie sexuellt utnyttjande bam, där

en av av en kartläggning av problemen och en sammanställning av metodutveckling och behandlingsmodeller skall ingå.

5.5.3¶Barnets i internationellt samarbete

rättigheter

Barnets rättigheter har idag kommit att få betydligt mer uppmärksamhet i det internationella samarbetet än tidigare. Förutom att Barnkonventionen är ratificerad av 190 stater, betydligt större

en anslutning än för övriga mänskliga rättighets-konventioner, har UNICEF antagit ett målsättningsuttalande som betonar barnets rättigheter. Inom ILO är frågan barnarbete prioriterad och

om man planerar vid ILO-kongressen 1998. Vidare har

att anta nya normer

Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering barn i

av Stockholm 1996 och FN-studien om barn i väpnade konflikter fått mycket stor uppmärksamhet.

EU samarbetet och barnets rättigheter

Inom ramen for arbetet i EU har barnfrågoma fått liten uppmärksamhet, beroende på att EU huvudsakligen är ett samarbete

av ekonomisk karaktär och inte har någon långtgående kompetens

mer vad gäller sociala frågor. I och med Maastrichtfördraget skapades visserligen en särskild social dimension inom EU denna har

men främst syftat till att komplettera EUs ekonomiska sida och berör därför nästan enbart förhållanden arbetsmarknaden. I Maastrichtfördraget finns det ingen artikel som direkt rör barn och de direktiv

7 Bamperspektiv i svenskt bistånd, rapport från Sida, 1996 l Bidrag till handlingsplan för Barns rätt till skydd mot sexuellt utnyttjande, Sida, 1997

Genomförande av Barnkonventionen 107

berör barn berör endast dessa indirekt. Det finns alltså inga som rättsakter inom direkt berör barnets rättigheter. EU som Europaparlamentet antog år 1992 en resolution, som var mer långtgående än Barnkonventionen. Denna resolution har emellertid inte resulterat i någon politisk handling kommissionen eller av av ministerrådet och då parlamentet inte hand kan utfärda egen rättsakter eller bindande dokument har resolutionen fått en begränsad betydelse. Parlamentet höll även i december 1996 ett möte där ett samtycke till två rapporter angående skydd av barnets rättigheter Bland annat framlades önskemål om att barnets rättigheter gavs. skulle finnas med i det framtida reviderade Maastrichtfördraget, barnombudsman skulle inrättas i Europaparlamentet. samt att en Kommissionen har begränsad kompetens inom området för familj och barn, kan däremot samordna och sprida information men och forskning inom området. När det gäller barnrättsfrågor har kommissionen framförallt uttalat sig mot sexturism. Bland annat har ett meddelande utformats med relativt konkreta förslag om hur denna skall förhindras. Samarbetet mellan medlemsländerna och frivilligorganisationer, liksom samarbetet med turistindustrin betonas. Åtgärderna syftar till att

avskräcka och straffa utnyttjar barn sexuellt, personer som påverka efterfrågan och utbudet av sexturism som involverar barn, uppmuntra medlemsstaterna att inta en gemensam ståndpunkt mot turism där barn utnyttjas sexuellt.

Det framförs även förslag till gemensamma åtgärder för att stärka det rättsliga samarbetet att bekämpa människohandel och om sexuellt utnyttjande barn. Förslaget om att utöka behörigheten av utanför landets gränser så att unionens medlemsstater kan vidta rättsliga åtgärder mot sexualbrott mot barn som har begåtts utanför unionen är för närvarande under diskussion i ministerrådet. En mer omfattande insamling uppgifter gällande sexturism samt en ökad av spridning av information efterlyses. Även frågan kommersiell sexuell exploatering av barn har om tagits kommissionen, bland annat av kommissionären Anita upp av Gradin, är ansvarig för kommissionens rättsliga frågor. I ett tal som under Europaparlamentets debatt pedofiler den 18 september om

9 KOM 96 547, 27.11.1997

108 Genomförande Barnkonventionen SOU 1997:1 16 av

1996 uttryckte hon att EU under nästa möte med FN:s general-

församling kommer att sträva efter implementering de

en av rekommendationer gjorts Världskongressen mot kommersiell som sexuell exploatering av barn. Vidare uttryckte hon att kommissionen aktivt kommer att stödja kampen mot sexuellt utnyttjande barn, av men att det är nationell nivå som åtgärderna skall vidtas. Det är dock inte tillräckligt med nationell handling då den organiserade handeln med utnyttjandet barn inte tar hänsyn till gränser utan det av behövs även lösningar och aktioner på europanivå. gemensamma Därför stödjer kommissionen ett initiativ har tagits den som av irländska regeringen och innebär att Europols mandat utvidgas som till att även innefatta handel med barn. Det inom EU beslutande ministerrådet har inte officiellt diskuterat Barnkonventionen eller barnets rättigheter sådana. Dock som har det under tid behandlat åtstkilliga frågor med anknytning senare till sexualbrott mot barn. Bland annat antogs i november 1996 ett gemensamt åtgärdsprogram mot människohandel och sexuellt utnyttjande barn, framförallt behandlar frågor samarbete av som om vad gäller information, utbildning och studier för att "förstärka och förenkla kampen mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn samt öka den ömsesidiga förståelsen medlemsstaternas av rättssystem".2 Även det kommissionen framlagda meddelandet av med förslag om bekämpning sexturism är för närvarande av uppe för diskussion i ministerrådet. I samband med EU:s regeringskonferens för revidering av Maastrichtfördraget som startade i Turin 1996, togs bland annat frågor angående mänskliga rättigheter upp. Utan att nå något resultat bedrev olika frivilligorganisationer, samordnade Euronet, av en lobby-verksamhet för att med barnets rättigheter på EU:s dagordning." Inför stats- och regeringschefernas sammankomst i Amsterdam anordnade bland annat Rädda Barnen konferens i en Stockholm den 28-29 maj 1997 där barnets rättigheter i framtida ett EU diskuterades. Konferensen resulterade i "Stockholmsdeken laration" där det bland annat rekommenderas att barns och ungas rättigheter skall finnas med i det reviderade Maastrichtfördraget.

2°Se föregående not 2 Gemensam åtgärdav den 29 november 1996 97/700/RIF 22Comparative study on the Political and Legal Status of the UN Convention on the Rights of the Child Europe, Rädda Barnen, 1997 23The Stockholm declaration, 29 maj 1997

Genomförande Barnkonventionen 109 av

Europarådet och barnets rättigheter

I samband med Barnkonventionen utformades diskuterades inom att Europarådet europeisk konvention barnets rättigom även en om heter borde utformas. Arbetet avstannade dock och majoriteten av medlemsländerna, däribland Sverige, menade att ett sådant dokuinte nödvändigt då samtliga länder i Europarådet utom ment var Schweiz vid detta tillfälle början 1990-talet hade ratificerat av Barnkonventionen. Inom Europarådet finns idag ett antal rättsakter som behandlar barn och barns rättigheter, ingen är omfattande eller men som mer juridiskt bindande. Bland annat har konvention om utövandet av en barns rättigheter antagits 1996 The European Convention on the Exercise of Childrens Rights. Konventionen har ännu inte ratiñcerats någon stat. Konventionen gäller enbart barns rätt att av komma till tals i familjerättsliga och den har kritiserats av processer enskilda organisationer såsom alltför begränsad. År 1996 antog Europarådet tillsammans med UNICEF en europeisk strategi for barn The European Strategy for Children. Denna strategi for barn kan ett politiskt uttalande då den ses som betonar barns rättigheter och behov måste ges politisk prioritet att och Europarådet bör fungera samordnare. I uttalandet att som poängteras att barn skall behandlas fullvärdiga individer och som komma till tals samt att barns behov skall synliggöras och att särskild hänsyn skall tas till deras bästa. Bl. rekommenderas att a. det inom Europarådets ministerråd skall skapas en permanent mellanstatlig struktur skall kunna arbeta med frågor som som handlar barn och barns rättigheter. om

Sveriges roll i det internationella samarbetet

I det globala internationella samarbetet har Sverige haft aktiv roll en det gäller främja barns rättigheter. Sverige ett av de mer när att var aktiva länderna vid tillkomsten Barnkonventionen och var en av av initiativtagarna till barntoppmötet i New York 1990, och värdland for Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn i Stockholm 1996. Sverige har även inom UNICEF verkat for en starkare betoning av barnets rättigheter.

24Europarådets parlament, doc 7436, 14 dec. 1995

110 Genomförande Barnkonventionen av

Sverige har också varit pådrivande både i FN:s generalförsamling och kommission för mänskliga rättigheter i fråga FN-resolutioom nen om barn. Sverige har även drivit förslag ett stöd till högom kommissariens för mänskliga rättigheter plan för kommittén för barnets rättigheter i syfte att förbättra arbetsmöjligheterna för kommittén så att regeringarnas rapporter skall kunna behandlas snabbare samtidigt som kvalitén i arbetet upprätthålls. Dessutom är svensk en ordförande i den arbetsgrupp som utarbetar ett tilläggsprotokoll till Barnkonventionen om barnsoldater. När det gäller EU-samarbetet är den svenska regeringen den av uppfattningen att bamrättsfrågor och barnkompetens i allmänhet inte kan handhas EU-nivå utan regeringen barnfrågor ser som nationella frågor. I vissa speciella frågor, såsom bekämpande av barnsexturism och handel med barn, är däremot den officiella svenska uppfattningen att det krävs ett samarbete EU-nivå för att en effektiv kamp ska kunna föras mot dessa företeelser. Samarbetet inom Europarådet är mest koncentrerat mänskliga rättigheter i allmänhet med utgångspunkt i Europakonventionen. Mot bakgrund härav och att konventionen även inkluderar barn, samt att Sverige framförallt betonar Barnkonventionen i sitt barnrättsarbete, har Sverige inte direkt varit pådrivande i frågan om införlivande av särskilda barns rättigheter i Europarådets normer om arbete. Detta betyder emellertid inte att Sverige har varit passivt vad gäller barnfrågor i Europarådet. Bl. a. är Sverige ett av de nio länder som har signerat den europeiska konventionen utövandet om av barns rättigheter. Sverige har även varit pådrivande vad gäller enskilda frågor som exempelvis i fråga sexuell exploatering om av barn.

5.6¶Göra konventionen känd bland

barn och vuxna

Artikel 42

Konventionsstaterna åtar sig att lämpliga och aktiva genom åtgärder göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl barn. vuxna som

Genomförande Barnkonventionen 111 av

Kravet att staterna skall göra konventionen känd bland sina medborförpliktelse i sig. FN-kommittén lägger också stor vikt vid gare är en denna artikel att behandla denna fråga under den första genom övergripande delen diskussionerna med staterna. Idén är naturav ligtvis att det är värdefullt i sig att människor känner till konventiodess principer och bestämmelser. Att förpliktelsen också innenen, bär information till barn är självklarhet. Om man inte känner till en sina rättigheter kan heller inte kräva att få del av dem. man med "lämpliga" och "aktiva" I lämpliga innefattas Vad menas att informationen skall anpassad till mottagaren. Att trycka upp vara och publicera konventionstexten i sin helhet är viktig del. När det en gäller barn måste texten till barnens nivå. Eftersom det anpassas finns olika språkgrupper i landet, är det också viktigt att informationen finns tillgänglig olika språk, liksom for synskadade och

döva. Kort efter ratiñceringen Barnkonventionen avsatte regeringen av 30 miljoner kronor, att disponeras av frivilligorganisationer under tre år for information Barnkonventionen. Mer än 30 olika orgaom nisationer utnyttjade möjligheten att informera om konventionen. Bl.a. resulterade det i skriften "Mina rättigheter", finns i tre som upplagor för olika åldersgrupper. Detta är ett exempel på hur informationen kan göras "lämplig". Denna skrift har även fått viss internationell uppmärksamhet ett bra exempel hur man kan som göra. Regeringen har kritiserats för att den lämnade över hela informationsansvaret till frivilligorganisationerna. I den utvärdering som gjordes på uppdrag Socialdepartementet, framkom att informaav tionen endast i begränsad omfattning hade nått viktiga grupper som

föräldrar, politiker, myndighetsföreträdare, domstolar och högsko-

lor. En Sifo-undersökning från tid visade att kunskapen samma bland allmänheten Barnkonventionen tunn. Nära hälften om var 42% kände inte alls till konventionen medan tredjedel 33% en visste att den fanns inte vad den innebar. men Regeringen beslutade i december 1996 att avsätta 20 miljoner kronor Allmänna arvsfonden till frivilligorganisationerna med ur uppdrag att att tillsammans med Barnombudsmannen under en tvåårsperiod informera och utbilda Barnkonventionen. om

25Modig C. 1993 26Hammarberg, T. 1996

112 Genomförande Barnkonventionen av

I regeringsbeslutet hänvisas direkt till åtagandena enligt artikel 42 i Barnkonventionen. Avsikten är att åstadkomma ett brett upplagt infonnationsprogram riktat till förtroendevalda och personal inom kommuner och landsting i sitt arbete kommer i kontakt med som frågor som berör barns levnadsvillkor och förutsättningar till god en utveckling. Barnombudsmannen har getts ansvaret att samordna insatserna. I samarbete med kommun- och landstingsförbunden har Barnombudsmannen och frivilligorganisationerna utarbetat plan en för arbetet, har antagits statsrådet Klingvall den 27 juni som av 1997.

5.7¶Våra

överväganden

Frågan om inkorporering -

Vi har inget uttryckligt uppdrag att utreda frågan inkorporering om av Barnkonventionen. Kommittén tillsattes efter tillkännagivande ett av riksdagen i samband med att riksdagen avslog motioner om inkorporering och samtidigt uttalade att bred översyn svensk en av lagstiftning och praxis borde göras för hur Barnkonventionen att se efterlevs. Vi har ändå övervägt frågan inkorporering, eftersom om den ligger inom ramen for bestämmelsen i artikel 4 att "... vidta om alla lämpliga lagstiftnings- åtgärder, ...". En fördel med inkorporering brukar framhållas i den allsom männa debatten är att en sådan åtgärd automatiskt skulle göra Barnkonventionen .direkt tillämpbar i svenska domstolar och av andra myndigheter. Den enskilde kan därigenom göra konventionens rättigheter gällande och domstolen eller myndigheten har att besluta på grundval av konventionens bestämmelser. För inkorporering en brukar också anföras att det nationella systemet därigenom skulle bringas i fullständig överensstämmelse med det internationella åtagandet och att rättigheterna därigenom får ett stärkt skydd. Vidare brukar värdet praxisbildning utiftån konventionen anföras av som ett argument för inkorporering liksom att konventionen därigenom blir ett verkligt inslag i varje beslutande tjänstemans vardag. Som argument mot inkorporering brukar anföras att de flesta internationella konventioner är avfattade på ett språk och med en teknik som är främmande för vad tillämpas i Sverige och som att

1997:1 16 Genomförande Barnkonventionen 113 SOU av

förarbetena är obefintliga eller ofullständiga. I de flesta fall är skrivningarna resultatet politiska kompromisser, ibland döljer av som hårda motsättningar. Särskilt besvärligt kan det bli med konventioreglerar sociala rättigheter där konventionsåtagandet blir ner som beroende lands ekonomiska Också språket kan vålla av ett resurser. problem. Begrepp förefaller ha betydelse kan uppfattas som samma olika och tolkas olika i olika länder. Svårigheten förstärks av att konventioner avfattas flera olika språk med officiella samma status och att inget språken har tolkningsföreträde. av De argument brukar anföras för transformeringsmetoden är som konventionen införs i det svenska rättssystemet ett sätt som är att välkänt för svenska domstolar och myndigheter, vilka har att tillämpa lagen. Bestämmelserna förs i de lagar där de "naturligen" hör hemma. Lagen föregås förarbeten, där syftet med konventioav och dess bestämmelser En anpassning görs till svenska nen anges. förhållanden, svenskt språkbruk etc. Lagen kan vidare ändras om rättsutvecklingen visar sig avvika från vad syftet. Mot som var transformeringsmetoden brukar anföras att det är udda metod en jämfört med de flesta andra länder i Europa. Det kan synas som om Sverige inte bryr sig att följa sina internationella åtaganden, om upp den internationella konventionen inte direkt görs till genom att svensk lag. Vidare bara kan garantera att konventionsåtaatt man gandena "såvitt kan överblickas" fullgörs i svenska lag. nu Vid den genomgång svensk lagstiftning och praxis som vi har av gjort inom de olika områden omfattas av Barnkonvensom menar tionen, har vi kunnat konstatera att Barnkonventionen i huvudsak återspeglas väl i den svenska lagstiftningen. På de punkter där vi att det finns brister, lägger vi fram förslag till förbättringar. anser Det sker också i övrigt kontinuerlig rättsutveckling i vårt land. en T.ex. har principen barnets bästa nyligen införts i utlänningslaom och den kommer införd i socialtjänstlagen från den 1 gen att vara januari 1998. Principen barnets rätt att bli hörd har senare tid om införts i antal lagar, där barn är direkt berörda av processen." Att ett Barnkonventionen inte används i domstolarna i den utsträckning önskvärd, kan ha flera orsaker parterna åberopar som kunde vara inte konventionen, sättet den är skriven på, den är inte "känd" och det finns ingen tradition att tillämpa konventioner i domstolar, utbildning i och Barnkonventionen saknas. En annan anledning om kan att den svenska lagen faktiskt tillvaratar barns intressen på vara

27Prop. 1994/95224

1 14 Genomförande Barnkonventionen SOU av 1997:1 16

ett bra sätt och att därför inte behöver åberopa internationella man konventioner.

Barnkonventionen är ett folkrättsligt dokument, är juridiskt som bindande för staten. Barnkonventionen innehåller många bestämmel-

ser av generell karaktär, som skiljer sig från vad är vanligt i som svensk lagstiftning. Den ett synsätt måste hela anger som genomsyra lagstiftningen. Konventionens budskap kan sammanfattas i ord: tre Barn skall respekteras. Barnkonventionen innehåller många relativt

vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag målsättningsav artiklar, som siktar till ett gradvist genomförande, politisk en process. Det faktum att Barnkonventionen har kunnat ratificeras av snart sagt alla världens stater, talar mot en inkorporering, eftersom ett sådant dokument naturligen innehåller formuleringar, måste som ges en tolkning i varje land efter förhållandena i det landet. Europakonventionen har visserligen inkorporerats i svensk lag. Den skiljer sig dock från Barnkonventionen den inte genom att innehåller de ekonomiska och sociala rättigheter, är svåra som att ge tyngden absoluta Barnkonventionen har också av normer. ett större inslag av bestämmelser gradvist genomförande inom för om ramen statens resurser. Europakonventionen tolkas dessutom domstol av en som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande rättspraxis konventionens område utvecklats.

För ett land med så omfattande barnrättslig lagstiftning som Sverige finns det inte särskilt mycket vinna konvenatt att ge tionen status av nationell lag. Viktigare är det verkligen att görs en ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med konventionen, vilket är denna kommittés uppdrag och Barnkonventionen att

beaktas vid allt lagstiftningsarbete fortsättningsvis.

Vi ser också risk med att inkorporering Barnkonventioen en av nen skulle lägga över tolkningsansvaret alltför mycket domstolarna. En alltför snäv juridisk tolkning konventionen skulle kunna av bidra till att försvaga än att stärka barnets inte snarare rätt, minst därför att Barnkonventionen innehåller många bestämmerlser som inte har karaktären absoluta utan skall förverkligas gradav normer vis. Det finns ingen tradition i Sverige, i vissa andra länder, som att domstolarna genom "politisk" lagtolkning driver

en utvecklingen

framåt. Snarare har domstolarna fungerat återhållande. Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt strider den allmänna som mot rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen, kan situationen rättas till lagstiftning. En tolkning genom ny av en inkorporerad konvention ligger emellertid fast ett annat sätt.

Genomförande Barnkonventionen 115 av

Genom använda inkorporeringsmetoden har lagstiftaren överlämatt tolkningen till domstolarna. Konventionen tolkas då av domstonat deras praxis, främst Högsta domstolen och Regeringslarna genom En ändrad tolkning konventionen i något avseende är då rätten. av möjlig endast ändring praxis. Enligt vår mening bör genom en av tolkningen Barnkonventionen göras politiskt av riksdagen, som av därvid kan stifta den lag krävs för att rättigheterna i Barnkonsom ventionen bäst skall slå igenom. På så sätt undviks också att Barnkonventionen blir ett statiskt instrument istället för det dynamiska den är att Det sagda hindrar inte att riksdagen avsett vara. efter inkorporering kan stifta lagar går längre än även en som domstolarnas tolkning konventionen, men då kan inte konvenav tionen åberopas för sådana förändringar. Frågan inkorporering Barnkonventionen kan inte ses som om av helt separat fråga. En diskussion om inkorporering av Barnen konventionen måste i ett större sammanhang, tillsammans med ses övriga konventioner och förpliktelser på området för mänskliga rättigheter. Möjligen skulle en inkorporering kunna ses som en viktig signal att just barnets rättigheter är så betydelsefulla, att Barnkonventionen är väsentligare än andra konventioner och att Sverige verkligen tar den särskilt stort allvar. De stater där Barnkonventionen är nationell lag, har emellertid en annan rättstradition än Sverige. För den skull har dock inte barnets rättigheter där framträdande roll, utan tvärtom har det visat sig bl.a. i en mer Frankrike att för att barn verkligen skall kunna tillförsäkras de rättigheter i Barnkonventionen, måste nationell lagstiftning som ges tillkomma. Vår slutsats blir således att övervägande skäl talar mot att inkorporera Barnkonventionen. För barn finns inget att vinna en sådan åtgärd, att barnen och Barnkonventionen menar snarare vinner att konventionen används ett instrument för fortgåensom de förändring i syfte att förbättra barns ställning alla områden.

Barnkonventionen på det nationella planet

Som påpekats i det föregående har regeringen, fördragsslutande som part, ett för att de åtaganden, som följer av våra förpliktelser ansvar enligt Barnkonventionen genomförs. I konsekvens härmed anser vi att det är brist att det inte inom regeringskansliet finns någon en enhet har uttalad samordningsfunktion i frågor som rör barn som en

1 16 Genomförande Barnkonventionen SOU 1997:1 16 av

och barnets rättigheter. Det i anslutning till Barnkonventioansvar nen som har tilldelats socialförsäkringsininistern, omfattar såvitt har kunnat utröna endast de barnfrågor ligger inom Socialsom departementets ansvarsområde. Barnkonventionen griper emellertid i alla områden. Alla departement är berörda av Barnkonventionen. En jämförelse kan göras med jämställdhetsfrågorna för vilka har inrättats särskild enhet och för vilka ett statsråd har givits en ett övergripande samordningsansvar. Det är största betydelse att det av inom en sådan samordningsfunktion finns tjänstemän har som en grundlig kunskap om Barnkonventionen och bredjuridisk komen petens. En sådan samordning skall bl.a. innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ett barnperspektiv. ur Vi anser vidare att Barnkonventionen skall beaktas i de utredningar som tillsätts regeringen. Därför bör det ett införas av ett generellt "barnkonventionsdirektiv", liknande det jämställdhetsdirektiv finns. som nu Det är en viktig uppgift för statsmakterna att på det nationella planet åstadkomma samordning politiken för genomförandet en av av Barnkonventionen i hela samhället. Det bör därför uppställas nationella mål för genomförandet Barnkonventionen alla av nivåer i samhället. Dessa bör ingå i nationell strategi antagen en av riksdagen. I denna bör utöver de nationella målen ställas krav på - kommunala handlingsplaner. Det bör också mekanismer för anges en fortgående uppföljning hur de nationella målen förverkligas. av l den nationella strategin är ett viktigt element utbildning Barnom konventionen och barnperspektiv för de yrkesgrupper arbetar som med barn och ungdom. Det är vidare viktigt med uppföljning lagstiftningen av för att se att den politiska vilja kommit till uttryck riksdagens som genom beslut också ger resultat i verkligheten. Eftersom lagstiftningen är av olika karaktär, behövs olika former uppföljningsmekanismer. av När det gäller sådan lag tillämpas domstolarna, måste som av en fortlöpande uppföljning rättstillämpningen ske. Annan lagstiftav ning av mer styrande karaktär, såsom skollagen, socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen m.fl. ställer krav andra metoder för uppföljning av tillämpningen. Statliga myndigheters tillsynsansvar måste förstärkas. Statistik inom området gäller barn och som unga behöver utvecklas och förnyas. Det bör i sammanhanget nämnas att Barnombudsmannen sedan 1994 har för sammanställning ansvar av statistisk information barns och levnadsförhållanden. I om ungas samarbete med Statistiska centralbyrån tar Barnombudsmannen vart

Genomförande Barnkonventionen 117 av

tredje år fram statistikbok där all tillgänglig statistik som gäller en

barn och unga publiceras.

Barnkonsekvensbeskrivningar

Det saknas såväl nationell regional och lokal nivå en samlad som

uppföljning budgetnedskärningars betydelse för barn och ung-

av domar. Det finns heller inga analyser hur mycket olika budav av barn och ungdomar. De rapporter som har getar som satsas sammanställts Socialstyrelsen och Barnombudsmannen, och av av vi tidigare har refererat till, liksom vad framkommit vid som som den genomgång vi har gjort olika verksamhetsområden, visar som av dock oroande tendenser. För att Sverige skall kunna säga att vi utnyttjar våra till det yttersta för att tillförsäkra barn och resurser ungdomar de rättigheter Barnkonventionen, krävs som ges genom bättre uppföljningssystem och konsekvensbeskrivningar. Det kan inte generellt sägas stå i strid med Barnkonventionen att genomföra nedskärningar i offentliga budgetar. Förändringar och nedskärningar i olika verksamheter måste såväl kortsiktigt ses ur långsiktigt perspektiv. En åtgärd kort sikt ter sig dålig som som för barn och ungdomar, kan lång sikt innebära en förbättring. En Samhällsekonomi i balans är nödvändig även för barn och ungdomar. Sättet att genomföra nedskärningar är dock stor betydelse. av Konsekvenserna för barn varje tänkt åtgärd måste analyseras. av Att beslutsfattare tvingas göra barnkonsekvensbeskrivningar kan leda till att det tänkta beslutet ändras till att bli bättre. Det kan också vägledande vid prioritering mellan olika tänkbara alternativ. vara vi skall leva till Barnkonventionens intentioner är det För att upp viktigt barnperspektivet och blir synligt i alla beslut att genomsyrar och åtgärder något sätt berör barn och ungdomar. Det som handlar hela samhället, inte bara traditionella barnområden som om skola, barnomsorg, fritid och kultur, utan även inom sådana områden sjukvård, polis och åklagarväsende och socialförsäkringar. som Inom alla offentliga regering, riksdag, landsting, kommuner organ och statliga myndigheter finns ett behov att göra barnkonav sekvensbeskrivningar. Av de årliga budgetförslag läggs fram som lokal, regional och nationell nivå bör således framgå både hur stora satsas barn och vilka effekter förslagen kan väntas resurser som få på barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas.

118 Genomförande Barnkonventionen av

Kommunala handlingsplaner

Vi har också påpekat tidigare i detta avsnitt att den största betydel-

sen för genomförandet av Barnkonventionen i Sverige har vad som händer det kommunala planet. Decentraliseringen beslutsav fattandet i stora frågor gäller barn och ungdomar som har medfört att det nationella perspektivet har försvagats.

Decentralisering

behöver emellertid inte innebära frånhänder sig nationella att man styrinstrument. Det är därför synnerlig vikt av att staten tar ett ansvar för att Barnkonventionen genomförs på det kommunala

planet.

Vi föreslår därför att varje kommun i Sverige före utgången av 1998 skall ha upprättat kommunal barn- och ungdomsplan. I en denna skall ingå en plan för genomförande Barnkonventionen. av Det skall finnas utbildningsplan för såväl politiker anställda en som inom kommunen. Planen skall vidare innehålla

förslag om hur

barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kom-

munala verksamheten berör barn och ungdomar; det gäller såväl som inom barnomsorg och skola, fritid- och kultur, i samhällssom och trafikplanering. Vidare bör det ställas krav på plan för hur barns en och ungdomars inflytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet bör tjäna förebild för hur Barnsom konventionsarbetet skall genomföras. Vi dock inte anser att det är vare sig lämpligt eller praktiskt att samordna frågorna. Barnkon-

ventionen har en betydligt vidare dimension än miljöfrågorna.

För att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet av Barnkonventionen, bör Barnombudsmannen, som är den centrala myndighet har till särskild uppgift bevaka som att att Barnkonventionen följs, regelbundet samla de kommunala

handlings-

planerna för utvärdering hur arbetet fortskrider i kommunerna. av Barnombudsmannen kan i detta sammanhang också fungera som en idébank för kommunerna.

Vi är medvetna att från kommunalt håll kan invända om man att staten på detta sätt lägger sig i de kommunala angelägenheterna och

därmed tummar den kommunala självstyrelsen. Vi menar dock att det annars finns risk för att inte alla barn i landet

ges likvärdiga

villkor, vilket är de grundläggande principerna i Barnkonvenen av tionen. Det är också, vi tidigare har framhållit, som statens ansvar som fördragsslutande part att Sverige lever till Barnkonvenupp tionen, även i de frågor där kommunerna enligt den interna svenska

arbetsfördelningen har ett operativt

ansvar.

Genomförande Barnkonventionen 119 av

Vi har studerat den modell for lokalt genomförande av Barn-

konventionen tillämpas i Storbritannien. Genom en Förordning som under barnlagen "Childrens Act", har kommunerna ålagts att ta barnplan Childrens Services Plan. Barnplanerna skall i fram en första hand sikte barn med särskilda behov och syftet är att ta samordna verksamheter inom socialtjänst, skola och sjukvård för Syftet med barnplanerna. är att samordna resurserna for dessa barn. med särskilda behov. Det finns dock inget hindrar kombarn som med även andra kommunala verksamheter i planerna. munerna att ta I de riktlinjer har utfärdats hälsovårdsministeriet Departsom av of Health, poängteras betydelsen av Barnkonventionen som ment utgångspunkt för barnplanerna. Bl.a. påtalas vikten av att göra en och ungdomar delaktiga i Det är den lokala sociala barn processen. har ansvaret for att ta fram planen, men det skall

myndigheten som ske i samråd med skolan, hälso- och sjukvården, frivilligorganisa-

polisen m.f1. Barnplanerna skall revideras årligen och de skall tioner, offentliga och publiceras for allmänheten. Förordningen anger göras tidsplan och hälsovårdsministeriet har rätt att begära barnen De skall också finnas tillgängliga for Social Services planerna. Inspectorate del i dess tillsynsverksamhet." som en En intressant iakttagelse är att barnplanerna i många kommuner i Storbritannien, vartefter har arbetat med dem, har utvidgats man till omfatta inte bara barn i behov särskilt stöd utan alla barn, att av involverat andra sektorer i samhället. Flera kommuner har och även också "antagit" Barnkonventionen och gjort den till sitt eget åta-

gande. En aktiv del i det arbetet gjordes av barnrättsorganisationen

Childrens Rights Office. I brett upplagd kampanj gick organisaen

tionen ut till lokala myndigheter, hälso- och sjukvårdsmyndigheter och frivilligorganisationer med enuppmaning att "anta" Barnkon-

ventionen. Gensvaret stort och cirka 400 sådana "antaganden" var har skett.

Utbildning om Barnkonventionen

Som vi har påpekat tidigare i detta avsnitt är kunskap Bamkonom ventionen central. Det handlar inte att "lära sig" Barnkonvenom tionen på det sättet att kan räkna de olika rättigheterna, man upp

1 Childrens Services Planning: Guidance, Department of Health and Department for Education and Employment, mars 1996

120 Genomförande Barnkonventionen av

utan om att tillägna sig andan och intentionerna i konventionen. Det vill säga att tillägna sig ett synsätt, att lära sig hur förhåller sig man till barn, hur skall olika frågor barnets perspektiv. Vi man se ur har flera ställen i detta betänkande belyst bristen på utbildning hos olika yrkeskategorier och vilka konsekvenser det får på beslutsfattandet. Vid den utfrågning genomförde med frivilligsom organisationer, framhölls att bristen barnkompetens och kunskap om Barnkonventionen är stor bland tjänstemän och beslutsfattare. Den utbildning och fortbildning finns sker nästan uteslutansom de lokala och frivilliga initiativ. Det finns ingen samordning av

utbildningen i barnkonventionsfrågor för centrala yrkeskategorier

såsom socionomer, lärare, förskollärare, sjukvårdspersonal, jurister och poliser. I detta avseende är det därför stor vikt det sker av att en central genomgång kursplanerna inom varje område i syfte av att föra Barnkonventionen ett obligatoriskt i utbildsom moment ningen. Regeringen bör vidare ta initiativ till utbildning personal inom av rättsväsendet. En målsättning skulle kunna all yrkesverksam vara att personal inom domstolarna, polisen och åklagarväsendet inom en treårsperiod skall ha fått genomgång vad Barnkonventionen en av är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det gäller hantering av frågor rör barn. Vi håller inte medjustitieutskottet, som när det skriver att det viktigaste i fråga rättssystemet om är att regelsystemet uppfyller Barnkonventionens krav. Som vi har påpekat tidigare i detta avsnitt, räcker det inte med Barnkonvenatt tionen återspeglas i lagstiftningen. Det avgörande är tillämpningen. Ofta handlar det då kunskap än bara kunna lagen. om en annan att Det handlar om en kompetens ett annat plan, synsätt utifrån ett barnets perspektiv. För att förmå yrkesverksamma att genomgå fortbildning personer måste det finnas incitament såväl för arbetsgivarna för som de

enskilda tjänstemännen. Frivilligorganisationerna

har pekat på att det finns ett stort intresse från olika skolor, myndigheter etc. att få deras medverkan, men att fmanisieringen är ett problem. Vi anser inte att det är i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt Barnkonventionen, att ansvaret för att olika personalkategorier får erforderlig kunskap har kommit att bli fråga intresse hos en om enskilda utbildningsanordnare. Det är ansvarig staten som är för att Barnkonventionen uppfylls även i detta avseende.

SOU 1997:1 16 Genomförande Barnkonventionen 121 av

Barnombudsmannen

För genomförandet Barnkonventionen har Barnombudsmannen av central roll. Detta understryks också av att det många håll i en världen inrättas Bamombudsman efter svensk och norsk modell. För att Barnombudsmannen skall bli det effektiva medel för övervakning att Barnkonventionen genomförs och efterföljs, som är önskvärt, av är det viktigt att myndigheten får de verktyg som är nödvändiga. Det finns ingen skyldighet för myndigheter eller kommuner och landsting lämna uppgifter till Barnombudsmannen eller att delta att i överläggningar. Barnombudsmannen bör, enligt vår mening, få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av Barnkonventionen alla nivåer i samhället. I lagen 1994:749 om Handikappombudsmannen är bl.a införd skyldighet för myndigen heter, landsting och kommuner att uppmaning från ombudslämna uppgifter sin verksamhet och också en skyldighet mannen om att komma till överläggningar med ombudsmannen. Denna möjlighet till påverkan andra myndigheter, landsting och kommuner saknar författningsenligt stöd när det gäller Barn0mbudsmannen.Vi föreslår därför att det görs utvärdering och översyn av Barnomen budsmannens funktion och verksamhet.

Stödet till frivilligorganisationer

Frivilligorganisationer har alltid spelat stor roll i svenskt en samhällsliv. Deras viktigaste roll opinionsbildare och inär som formatörer, de har också genom sina konkreta verksamheter men med olika projekt- avant-garde-funktion. En del fungerar som en pådrivare i olika frågor, medan andra mer inriktar sig på att sprida kunskaper inom sina specialområden. Frivilligorganisationernas inverkan debatten i olika barnfrågor när det gäller flyktingbarn, åtgärder mot barnmisshandel och tidigare behovet av m.m. Bamombudsman kan inte nog betonas. en - Vi anordnade under våren 1997 utfrågning med frivilligorgaen nisatonerna. Inbjudna samtliga organisationer som ingår i Nätvar verket för Barnkonventionen. Syftet bl.a. att diskutera med var frivilligorganisationerna hur de med sina specialkunskaper kan medverka vid genomförandet Barnkonventionen. Vi har även fört av diskussion i denna fråga med den referensgrupp, som regeringen har utsett till Barnkommittén.

122 Genomförande Barnkonventionen av

Det är emellertid viktigt att hålla isär vad är regeringens och som myndigheternas ansvar och vad kan förväntas frivilligsom av organisationerna. Vid Utfrågningen poängterades från flera håll

vikten av att hålla isär de olika rollerna. Det är regeringen som är ansvarig för att konventionen genomförs. Organisationerna kan vara viktiga samarbetspartners, men har roll. Ett bekymmer, en annan som fler organisationer tog upp, är att regeringen lägger ett för stort

ansvar på dem. Vi vill understryka vikten dialog och samverkan med av frivilligorganisationerna. Som organisationerna själva har påpekat är det emellertid stor vikt att skilja vad är myndigheternas av som ansvar och vad som är de frivilliga organisationernas roll. Vikten av att tillvarata den kunskap, kompetens och erfarenhet finns hos som frivilligorganisationerna kan inte betonas. Med det måste ske i nog form dialog och samverkan. av Oavsett Barnombudsman och eventuella barnombud i kommunerna kommer de frivilliga organisationerna alltid behövas i att försvaret barnets rättigheter. De har viktig roll spela av en att som övervakare av att konventionen respekteras; de kan undersöka och

rapportera om kränkningar och försummelser; de kan bidra till upplysning och folkbildning barnets rättigheter; de kan mobiliseom ra intressegrupper och påverka beslutsfattare; de kan råd och med ge egna insatser bidra till att konventionen blir verklighet.

De årliga utfrågningar Nätverket anordnar och inbjuder som företrädare för regeringen till är stor betydelse för lyfta fram av att bamfrågorna inom olika områden och att belysa brister i lagstiftning och tillämpning. Det är därför viktigt att regeringen även i fortsätt-

ningen tar dessa årliga genomgångar på allvar och är beredd att ge konkreta besked vad har gjorts och vad planeras. om som som Frivilligorganisationerna utnyttjas i stor utsträckning som en resurs när det gäller spridningen av kunskap Barnkonventionen. om De är ofta anlitade för att tillhandahålla föreläsare olika skolor

och utbildningsanstalter, inom myndigheter, kommuner och landsting. Ett problem i sammanhanget organisationerrna har pekat som på, är att de ofta förväntas göra detta gratis eller till låg kostnad. en Hem och Skola har t.ex. uppgivit att sedan började ta betalt för man sin medverkan i lärarhögskolornas utbildning, anlitas organistionen inte i lika hög grad som tidigare.

De krav som kan ställas regeringen är att organisationerna får möjlighet att verka och att deras roll och oberoende respekteras.

Genomförande Barnkonventionen 123 av

Informationsinsatser

En självklar del i informationen Barnkonventionen är naturligtom vis konventionstexten i sig. Den skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla vill del den. Den bör också obligatorisk i all som ta av vara skolundervisning. Det krävs vidare fortlöpande informationsen verksamhet; det kommer ständigt till personer som behöver nya informeras, såväl barn inom olika yrken som arbetar som personer med barn. Den informationsbroschyr som Barnkonventionsgruppen har tagit fram, Mina Rättigheter, bör därför delas ut regelbundet i skolorna. Ännu angeläget är att informera om den verkliga mera innebörden konventionen. Målet måste att alla barn i Sverige av vara skall känna till Barnkonventionen och vad den står for. Det är vidare viktigt att Barnkonventionen finns tillgänglig på olika språk och även for blinda och döva. Ansvaret for informationen åligger, tidigare har påpekats, som staten. Även det är positivt att regeringen ställer medel till om frivilligorganisationernas förfogande för informationsinsatser, t.ex. i det refererade regeringsbeslutet om att avsätta som ovan 20 miljoner Allmänna arvsfondens medel, kan staten inte frånav hända sig sitt Ansvaret för att allmänheten, särskilt barn och ansvar. ungdomar och yrkesgrupper arbetar med barn, får erforderlig som information åvilar staten.

Internationellt samarbete och bistånd

Det Sverige kan bidra med i det internationella samarbetet är inte minst de erfarenheter har gjorts i vårt land. Därvid är våra som misslyckanden minst lika intressanta våra framgångar och som barnkunniga yrkespersoner är minst lika viktiga som "biståndsexperterna" i samarbetet. Det är ett faktum att närmare hälften världens människor av består barn under 18 år. l de fattiga länderna utgör barnen en av ännu större andel, då kvinnor i fattiga familjer i genomsnitt föder flest barn. Eftersom barn är underordnade vuxna, är mer maktlösa och beroende samt fysiskt och psykiskt sårbara än vuxna är det mer i allmänhet barnen blir hårdast drabbade av fattigdom. Svensk som biståndspolitik är inriktad att bekämpa fattigdom. Mot denna bakgrund blir det självklart att barn beaktas särskilt i svensk biståndspolitik.

124 Genomförande Barnkonventionen av

Barndomen är dessutom den mest påverkbara perioden i livet. Villkoren för barn spelar mycket stor roll för hälsa, social en funktion och produktivitet senare i livet. En väl fungerande barndom och utbildning är viktiga förutsättningar både för att skapa ekonomisk tillväxt och för att främja demokratin i ett land. Vi ser det som positivt att Sida har blivit aktivt och målmer inriktat vad gäller införandet av ett barnperspektiv i biståndspolitiken. Det återstår dock mycket att göra innan ett barnperspektiv kan sägas prägla biståndet. För att kunna genomföra barninriktat ett mer bistånd krävs framförallt kunskap och insikt barns situation och om förhållanden, inte minst de kulturella betingelserna. Därför om ser vi det som positivt att Sida har satt igång undersökningar kring barnperspektiv i biståndsverksamheten. Vi vill också poängtera att det är viktigt att biståndet till anpassas barnet och dess bästa, att barn sociala, politiska och ekoses som nomiska varelser samt att det finns förståelse för vilka roller de en spelar i familje- och samhällslivet. I stora delar världen diskriav mineras flickebarn. Det finns olika förklaringar till detta. Allmänt sett kan dock sägas att i de kulturer där kvinnor är underordnade män, har flickor svårare situation är pojkar. Det är därför viktigt, en särskilt med beaktande av artikel 2 i Barnkonventionen, att till se flickors behov vid utformandet biståndet. Det är även viktigt att av biståndsarbetet riktar uppmärksamheten på barn är i behov som av särskilt skydd och stöd eller på något sätt är diskriminerade. som För att barnperspektivet ska bli uppmärksammat och få genomslag i svensk biståndsverksamhet, vi att Sida skall åläggas anser att göra barnkonvekvensanalyser i sin verksamhet. Idag görs konsekvensanalyser av svenskt bistånd i fråga jämställdhet och om påverkan miljön. En sådan skyldighet skulle innebära att det i alla projekt för bistånd måste analys hur barn påverkas göras en av av den svenska insatsen.

6¶Barnets bästa

Artikel 3

Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av ofentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.

Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter tillkommer dess

som föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer har lagligt

som ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder.

Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn.

6.1¶Barnets bästa konventionens

-

grundpelare

Principen om barnets bästa är Barnkonventionens grundpelare.

en av Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen kan härledas två grundläggande tankar

ur som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd

Hammarberg, T. 1995

126 Barnets bästa

Barnets bästa är inget nytt begrepp i internationella deklarationer och konventioner. Ett antal variationer av principen har funnits och finns i internationella dokument olika slag. Ett embryo till

av principen fanns redan i den första deklarationen barnets rättig-

om heter som antogs av Nationernas Förbund 1924. Där står att "mankind owes to the child the best that has to give". I 1959 års deklaration om barnets rättigheter har principen utvecklats. Deklarationens artikel 2 stadgar att "in the enactment of laws for this purpose the best interests of the child shall be the paramount consideration". i

Principen återges också i två artiklar i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering kvinnor där det i artikel

av som handlar om föräldrautbildning heter att "the interest of the children the primordial consideration all cases" och i artikel 16 som bl.a. handlar vårdnadsfrägor att "the interests of

om som anger the children shall be paramount". Begreppet är visserligen inte ordagrant återgivet i andra tidigare FN-konventioner mänskliga

om rättigheter, men Kommittén för mänskliga rättigheter övervakar

som tillämpningen av den internationella konventionen medbor-

om gerliga och politiska rättigheter har i några av sina allmänna kommentarer General Comments hänvisat till "the paramount interests of children", framför allt i fall rört skilsmässor.

som

Några FN-organ har också anammat principen barnets bästa

om i sina program. FN:s flyktingkommissarie UNHCR betonar i sina riktlinjer för arbetet med flyktingbarn att alla åtgärder måste vägledas av "the principle of the best interests of the child". UNICEF har börjat tillämpa principen mera aktivt för sin verksamhet.

. .

Att principen om barnets bästa successivt har utvecklats i internationella dokument beror huvudsakligen att begreppet under lång tid har funnits i nationell lagstiftning, framför allt inom familjerätten. I länder som till exempel Canada, Frankrike, Indien, Sverige och Zimbabwe är barnets bästa utgångspunkten för de

familjerättsliga regelsystemen I den svenska föräldrabalkens

regler föreskrivs uttryckligen att vårdnads- och umgängesfrågor skall avgöras efter vad som är bäst för barnet 6 kap..

Det unika med Barnkonventionen är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder rör barn. Inget annat

som internationellt dokument har den bredd Barnkonventionens

som

2Alston, P. 1994

Barnets bästa 127

artikel 3 har. Barnkonventionen har alltså vidgat begreppet till att omfatta, inte bara familjerättsliga frågor, utan alla områden. Det innebär att barnets bästa skall komma i främsta rummet inte bara i frågor rör vårdnad, umgänge och adoption och inte heller enbart

som i verksamheter i huvudsak är ägnade för barn som t.ex. barn-

som

och skola. Principen barnets bästa skall gälla alla omsorg om samhällsområden.

I detta ligger delvis ett nytt tänkande där barnet sätts i fokus ett annat sätt än tidigare. l Barnkonventionen görs barnet för första gången till ett subjekt med rättigheter. l andra internationella dokument barnet ett objekt och barnets bästa sätts i relation

ses mera som till någonting annat eller någon annan, t.ex. i konventionen om avskaffande all slags diskriminering kvinnor. Barnkonven-

av av tionen sätter därmed barnets bästa dagordningen och artikel 3 skall garanti for att barnperspektivet finns med när beslut på

vara en olika nivåer fattas.

Nationella lagar innehåller stadganden om att hänsyn skall

som tas till barnets bästa rör framförallt familjerättsliga frågor. Det innebär att den ledning kan få den nationella lagstift-

som man av ningen, i frågan hur barnets bästa enligt Barnkonventionens

om artikel 3 skall tolkas, är begränsad. Men det innebär samtidigt att Barnkonventionen sikt kommer att påverka de nationella lagstiftningarna så att principen om barnets bästa kommer att gälla också andra områden än det familjerättsliga. Detta är en process som kräver att alla samhällssektorer granskas med barnets bästa som utgångspunkt.

Konventionens förarbeten

Att artikel 3 har karaktären av en portalbestämmelse framgår av diskussionerna i den arbetsgrupp utarbetade Barnkonventionen.

som Under arbetet framfördes rad förslag om att begreppet barnets

en bästa skulle preciseras och att räckvidden i artikel 3 på olika sätt skulle begränsas. Sådana förslag förkastades och arbetsgruppen föredrog en vid formulering av artikel 3 for att den skulle kunna tillämpas alla områden.

I diskussionen om vad som skulle avses med åtgärder som rör barn framfördes till exempel förslag om att begränsa artikelns räckvidd till åtgärder rör barnets "välfärd". Flera delegationer

som

128 Barnets bästa SOU 1997:1 16

motsatte sig detta och resultatet blev att ordet "välfärd" ströks i det sista förslaget.

Också diskussionen om vilka som skulle vara bundna av artikel 3 belyser hur arbetsgruppen slog vakt om att bestämmelsen skulle omfatta alla åtgärder som rör bam. Diskussionen gällde bland annat om artikel 3 enbart skulle omfatta offentliga myndigheters beslut eller om även den privata sektorn skulle regleras. Det ändringsförslag som lades fram innebar att artikelns räckvidd enbart skulle omfatta beslut fattade av offentliga myndigheter, In all oficial actions concerning children -.

- -

Arbetsgruppen enades om att stryka "official", vilket kan tolkas som att man ville lämna det öppet för staterna att tillämpa artikel 3

åtgärder som vidtas av privatpersoner. Artikeln är dock tydlig på en punkt som rör den privata sektorn. Privata sociala välfärdsinstitutioner skall sätta barnets bästa i främsta rummet In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions -.

- -

Även i frågan vilken tyngd barnets bästa skall ha i olika

om beslut stannade arbetsgruppen for öppen formulering. I den

en engelska versionen heter det att barnets bästa "shall be a primary consideration" vilket har översatts till "skall komma i främsta rummet". Under arbetets gång diskuterades bland annat formuleringen att "the best interests of the child shall be the paramount consideration", men det ansågs för långtgående. "Paramount" kan översättas med övergripande, yttersta eller allt överskuggande. Ytterligare ett annat förslag var att "a primary consideration" skulle ersättas av "the primary consideration". En sådan formulering skulle, enligt förslagsställarna, bättre stämma överens med andra internationella dokument. Även detta förslag förkastades med motiveringen att dessa andra dokument var begränsade till vissa frågor, som till exempel adoption och vårdnad, till skillnad från Barnkonventionens artikel 3 som skulle omfatta alla beslut som rör barn.

Det framhölls också, att det kunde finnas konkurrerande intressen som kunde vara lika viktiga, eller kanske viktigare än det enskilda barnets. Vissa intressen "justice and society at large, should be

som of at least equal, not greater, importance than the interests of the child". Även i denna diskussion framfördes artikeln begrän-

att om sades till att enbart gälla barnets välfärd skulle kunna använda

man formuleringen "the primary consideration". Men arbetsgruppen forkastade även detta förslag med motiveringen att det skulle innebära en onödig begränsning av barnets rättigheter.

Barnets bästa 129

Arbetsgruppen stannade alltså vid formuleringen "the best interests of the child shall be primary consideration". Man föredrog

a således en bred och något vagare formulering framför en tydligare och snävare Bestämmelsen formulerades som en portalparagraf och

. barnets bästa är därigenom ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Artikel 3 innebär således att barnets bästa inte kan vara det enda övergripande målet och inte heller ensamt utslagsgivande i alla situationer. I och med att man valde obestämd artikel, "a", i stället for bestämd, "the", ville man säkerställa en flexibilitet, som skulle göra det möjligt att i vissa situationer väga barnets intresse mot andra intressen.

Barnets bästa skall alltid beaktas

Det framgår tydligt av formuleringen av artikel 3 att barnets bästa alltid skall beaktas. Begreppet "consideration" som betyder övervägande, hänsynstagande, beaktande har inte fått någon egentlig motsvarighet i den svenska översättningen där "a primary consideration" har översatts till "sättas i främsta rummet". Med ordet "consideration" betonas att barnets bästa i alla situationer som berör barn alltid skall övervägas.

Barnets situation, behov och intressen skall alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. l de fall, då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning

av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare kräver Barnkonventionen att beslutande myndigheter så långt som möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen.

FN-kommitténs tolkning av barnets bästa

FN-kommittén har inte bara utnämnt principen om barnets bästa till en av de fyra huvudprinciperna i konventionen. I några av kommitténs kommenterande slutsatser anför kommittén att barnets bästa är den princip som skall vara vägledande vid tillämpning av konventionen "the guiding principle the application of the Convention". Kommittén hänvisar mycket ofta till barnets bästa i sina kommenterande slutsatser i anslutning till ländernas rapporter. Av en genomgång av 36 av kommitténs kommenterande slutsatser visar det sig att resonemang om barnets bästa har förts i samtliga utom i sex. Prin-

130 Barnets bästa

cipen om barnets bästa har åberopats i mer än 80 procent de

av kommenterande slutsatserna

FN-kommittén använder artikel 3 om barnets bästa i huvudsak två sätt. För det första ses barnets bästa som en allmän princip som skall genomsyra lagstiftning, administrativa beslut och andra åtgärder som vidtas. Kommittén har i sina kommenterande slutsatser konsekvent granskat hur barnets bästa uttrycks i lagstiftning och hur principen återspeglas inom områden som t.ex. hälso- och sjukvård, utbildning, barnomsorg och socialtjänst.

För det andra använder kommittén principen om barnets bästa

för att tolka och ge innehåll konventionens sakartiklar. Kommittén hänvisar i sina analyser ytterst sällan bara till en sakartikel, utan

ser istället konventionen som en helhet med barnets bästa som den övergripande principen. Olika sakartiklar används

i dessa resonemang som bas där kopplingen till barnets bästa ger artikeln ett tydligare innehåll och ytterligare en dimension.

FN-kommittén har upprepade gånger betonat att barnets bästa tillsammans med konventionens andra grundläggande principer skall användas i alla sådana situationer där konventionens sakartiklar inte ger tillräcklig vägledning. l till exempel artikel 40.3 a stadgas att staterna skall fastställa en lägsta straffbarhetsålder, men konventionen ger ingen konkret rekommendation vilken ålder är

om som lämpligast som lägsta straffbarhetsålder. I sådana avgöranden,

menar FN-kommittén, skall barnets bästa användas utgångspunkt.

som

Mest konsekvent kopplar kommittén ihop stadgandet i artikel att staterna skall utnyttja det yttersta av sina tillgängliga resurser för att förverkliga konventionens ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, med principen om barnets bästa. Ett mycket vanligt uttryck i kommitténs kommenterande slutsatser är mot bakgrund

av artiklarna 3 och 4 i konventionen "in the light of Articles 3 and 4 of the Convention". Kommittén betonar således att barnets bästa måste sättas i främsta rummet när de offentliga myndigheterna fördelar tillgängliga resurser. Man har i det sammanhanget uttryckt sin oro för att alltför liten hänsyn har tagits till barn när de offentliga utgifterna skärs Denna har inte bara framförts till utveck-

ner. oro lingsländer som Mexico, Pakistan och Paraguay utan också till industrialiserade länder som Canada, Danmark, Frankrike och Storbritannien.

3Alston, P. and Gilmour-Walsh, B. 1996

Barnets bästa 131

Barnets bästa är inget statiskt begrepp. Det varierar över tid och från ett samhälle med dess kulturella och sociala värderingar till ett annat. Det varierar också från ett barn till ett annat utifrån varje barns individuella situation. Men trots att barnets bästa inte är en gång för alla givet så innehåller Barnkonventionen en rad grundläggande rättigheter för barn och dessa skall vara universella. En viktig aspekt konventionen är att den universell definition av av ger en vilka rättigheter bör gälla för barn över hela världen. Dess som definition barnets rättigheter skall gälla i alla samhällen oavsett av kultur, religion eller andra särdragñ Att ha portalparagraf barnets bästa i konvention med en om en universell karaktär har kritiserats. Det har hävdats att eftersom uppfattningen och bedömningen av vad som är barnets bästa är om kulturbundet kan artikel 3 legitimera vilka åtgärder helst som Synen barnarbete kan exempel. I ett underutvecklat land tas som där familjen är beroende att också barnen arbetar och bidrar till av försörjningen är barnarbete nödvändigt för barnets överlevnad både på kort och lång sikt. Detta innebär att i ett sådant land kan det till barnets bästa att arbeta så tidigt som möjligt. anses vara Lika lite som barnets bästa är ett statiskt begrepp är länders kultur, ekonomiska och sociala utvecklingsnivå någonting statiskt. FN-kommittén har framhållit att en av de viktigaste dimensionerna av principen om barnets bästa är att det i varje beslut som berör ett eller förhandsprövning. Konsekvenserna flera barn måste göras en av olika beslutsalternativ for barnet eller barnen bör bedömas innan beslut fattas. Även FN-kommitténs granskning ländernas rapporter är steg av i syftar till att förändringar genomförs så att barn får en process som de rättigheter konventionen innehåller. Enligt artikel 44 åtar sig staterna att lämna rapporter till kommittén om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra konventionens rättigheter och "om de framsteg gjorts i fråga åtnjutandet dessa rättigheter". som om av Rapporterna skall även ta eventuella "svårigheter som påverkar upp i vilken utsträckning åtagandena uppfyllts" artikel 44.2. FN- - - kommitténs hållning i diskussionerna med de olika länderna är medvetet konstruktiv, vilket också är i överensstämmelse med

4SantosPais,M 1997 Hammarberg, och de mänskliga rättigheterna. T; FN - 5Alston, P. 1994 Alston, P and Gilmour-Walsh, B 1996

132 Barnets bästa

konventionens anda. Avsikten är inte att peka regering eller ut en en kultur som skyldig, utan avsikten är i stället att bidra med synpunkter, rekommendationer och förslag innebär att förbätsom tringar för barn kan genomföras Som ett led i processen sker ett kulturmöte vid FN-kommitténs granskning av ländernas rapporter. Det enskilda landets uppfattning om och förhållningssätt till barn som är präglat dess ekonoav miska, sociala och kulturella förhållanden reflekteras i mötet med FN-kommittén mot bakgrund av en internationell konvention om barnets rättigheter. Landets kulturella barnets bästa möter det syn internationella Samfundets grundvärderingar vilka rättigheter om som alla barn bör ha. Ett land som t.ex. argumenterar för vikten av barnarbete får i dialog med FN-kommittén möjlighet att hitta nya lösningar på sina problem.

6.2¶Innebörden bästa

av barnets

6.2.1 Vad är barnets bästa

Frågan om vad är barnets bästa diskuterades inte under som utarbetandet av Barnkonventionen. Artikel 3 innehåller både kolen lektiv och individuell aspekt. l artikelns första del talas barn en om i pluralis, medan det i sista delen talas barnet i singularis, "vid om alla åtgärder rör barn skall barnets bästa komma i främsta som - - rummet". De två nivåer som omfattas artikeln kan i vissa situationer av vara ett dilemma, t.ex. i frågor rör både kvantitet och kvalitet som där barns bästa kan komma i konflikt med barnets bästa. Eller annorlunda uttryckt: Är det bättre för barn verksamhet att en omfattar samtliga barn än att verksamheten begränsas till ett mindre antal för att kunna hålla högre kvalitet Skall barnets bästa avgöras av kvantiteten eller kvaliteten i verksamheten Den egyptiske professorn Adel Azer beskriver i artikel hur bristen på skolen byggnader och lärarresurser försatte den egyptiska regeringen i ett sådant dilemma. Frågan kom att ställas det bättre som var om var att

6 Hammarberg, T. 1996

SOU 1997:1 16 Barnets bästa 133

hälften av eleverna fick undervisning på heltid eller om skolans

skulle användas i skift så att alla elever fick undervisning resurser

halva dagarna.7

Principen barnets bästa den är formulerad i artikel 3 ger

om som ingen direkt vägledning i sådana dilemman. Däremot kan konventionen helhet, om artikel 3 ses i relation till andra artiklar, ge

som vägledning. FN-kommittén betonar att Barnkonventionen skall ses

helhet och att de grundläggande principerna skall tolkas i som en relation till konventionens sakartiklar. Tar man det egyptiska exemplet och utgår enbart från artikel 3 kan både ett beslut om att hälften barnen skall få undervisning hela dagarna och ett beslut

av om att alla barn skall få undervisning halva dagarna legitimeras utifrån principen om barnets bästa. Tolkas artikel 3 tillsammans med artikel 2 icke-diskriminering och artikel 28 ger konventionen

om däremot vägledning. I artikel 28 betonas på ett flertal ställen att utbildning skall omfatta alla och att detta är överordnat. Det står t.ex. att grundutbildning skall göras "tillgänglig för alla", att utbildning efter grundutbildningen skall göras "åtkomlig för varje barn", att högre utbildning skall göras "tillgänglig for alla" och att studierådgivning och yrkesorientering likaså skall göras åtkomlig "för alla barn", artikel 28.1 b. Konventionen ger således tydligt besked om att undervisning skall göras tillgänglig för alla barn. 1 den mån resurser saknas for att ge barnen en fullvärdig utbildning skall denna rättighet förverkligas "gradvis".8

Ett lands politik som följer dessa principer står i överensstämmelse med vad Barnkonventionen kräver. Med andra ord kan sägas att de artiklar, som behandlar olika områden mer speciellt, ger uttryck för hur Barnkonventionens grundläggande principer skall återspeglas de olika områden som behandlas av sakartiklarna. En annan sak är att de allmänna principerna om exempelvis ickediskriminering och barnets bästa återkommer när beslut, inom ramen for de allmänna regler gäller i landet, skall fattas som rör ett enskilt

som barn i en enskild fråga.

-

FN-kommittén har inte diskuterat kriterier för hur barnets bästa skall bedömas generellt. Däremot har kommittén lagt vikt vid att konventionen ses som en helhet och särskilt framhållit relationen mellan de grundläggande principerna, artiklarna 6 och 12. Det vill säga att i bedömningen av barnets bästa skall särskild hänsyn tas

7Azer A i Alston 1994 l Alston Gilmour-Walsh B, 1996

134 Barnets bästa

till icke-diskrimineringsprincipen, barnets rätt till utveckling och barnets rätt att komma till tals. Genom denna hänvisning till barnets rätt att komma till tals ger kommittén även en anvisning om hur man som beslutsfattare kan tillväga för att bedöma barnets bästa: Man kan tala med det berörda barnet. Denna aspekt har tagits upp av den brittiske familjerättsexperten John Eekelaar. Han att det i huvudsak finns två sätt att avgöra menar vad som är barnets bästa. Det ena är att beslutsfattare olika nivåer gör bedömningar som grundas vetenskap och beprövad erfarenhet. Det handlar alltså att skaffa sig kunskap barn eller om om inhämta sådan kunskap från experter. Det andra sättet är att det berörda barnet tillåts ge uttryck för sin uppfattning vad är om som dess bästa dynamic self-determinism. Detta förutsätter dock att barnet vistas i en trygg miljö där det inte påverkas alltför mycket av någon enskild Det bästa underlaget för att bedöma vad vuxen. som är barnets bästa får man genom att kombinera dessa båda perspektiv. Alltså både ett objektivt det vet barn forskning och man om genom erfarenhet och ett subjektivt perspektiv genom att höra barn själva och bygga in deras synpunkter i beslutsfattandet.° Artikel 3 om barnets bästa är alltså portalbestämmelse en som ger vägledning om hur sakartiklarna skall tolkas samtidigt saksom artiklarna ger vägledning innebörden principen barnets om av om bästa på de olika områdena som behandlas av sakartiklarna. Uppstår konflikt mellan olika sakartiklar kan principen barnets bästa om användas som ett instrument för att lösa en sådan konflikt. På motsvarande sätt kan artikel 3 användas vägledning konflikt som om mellan olika nationella lagar eller lagregler skulle uppstå. Vidare kan artikel 3 användas ett utvärderingsinstrument, för att utsom värdera lagar eller åtgärder som inte täcks konventionen själv. av De funktioner som artikel 3 kan ha kan sammanfattas i fyra punkter:

Artikel 3 skall vara vägledande i alla beslut som rör bam. Artikel 3 kan fungera som ett instrument för att utvärdera lagar och policy som inte täcks av konventionen själv. Artikel 3 kan fungera "medlande" princip kan som en som användas när man skall lösa konflikter som t.ex. kan uppstå mellan olika rättigheter.

9 EekelaarJ i Alston 1994

Barnets bästa 135

4. Artikel 3 kan hjälpa till att belysa innebörden av andra artiklar i konventionen. Principen om barnets bästa skall vara vägledande då konventionen genomförs.

6.2.2¶Barnets bästa och barns behov

Att kombinera vetenskap och beprövad erfarenhet dvs. vedertagna kunskaper barn med att låta barn själva komma till tals är, enligt om vår mening, önskvärd metod för bedömning av vad som är en barnets bästa. Vad säger då vetenskapen och den beprövade erfarenheten barnets bästa Under de senaste decennierna har om kunskaper och forskning barns behov utvecklats. I denna om forskning brukar skilja sådana behov som har en grundlägman gande betydelse for ett barns utveckling och andra behov som också är viktiga, inte djupa och avgörande sätt. De men samma grundläggande behoven är sådana är nödvändiga för normal som en utveckling. Barnkonventionen talar det enskilda barnets bästa, men om också barn i allmänhet, vilket innebär att rad faktorer som om en rör barns behov skall vägas i bedömningen. I vår delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:115 tog vi nâgra sådana grundläggande behov som bör ingå i en bedömupp ning av barnets bästa:

Barnets behov omvårdnad och skydd. Det mest elementära - av livsbehovet är att barnet får den omvårdnad och det skydd som det behöver för att överleva och utvecklas. Barn behöver även skydd mot yttre faror. Vidare behöver barn näringsriktig kost, kläder och bostad. Likaså behöver barn vård och omvårdnad vid sjukdomar. Barnets fysiska och psykiska behov är delvis inflätade i varandra. Till barnets behov omvårdnad hör mediav cinsk vård, habilitering eller rehabilitering vid handikapp och skador samt miljö där det inte utsätts för allvarliga hälsoen risker. Barnets behov sina föräldrar. Den avgjort viktigaste aspekten - av barnets bästa är att barnet har ett varaktigt och stabilt förhålav lande till sina föräldrar. Föräldrarna tillgodoser inte bara barnets fysiska behov utan också dess behov av kärlek, trygghet och känsla att behövas. Vidare behöver barnet hjälp med gränsav sättning och tolkning av omvärlden. Ju yngre barnet är desto mer

136 Barnets bästa SOU 1997:1 16

beroende är det föräldrarnas psykiska stöd. Små barn tolkar av verkligheten till stor del det de uppfattar förälderns genom av upplevelse. Föräldrarna är vidare barnets garanter för framtiden. Barn behöver en framtid och det är via föräldrarna barnets som bild av framtiden formas. Forskningsmässigt finns enighet en om att kontinuitet i barnets relation till föräldrarna barns är ett av allra mest grundläggande behov. Även barn i förpuberteten och tonåren har behov av båda sina föräldrar, behoven då men ser vanligtvis annorlunda ut än i barnets tidigare åldrar. Till bam och ungdomars behov sina föräldrar hör också att få grundlägav en gande självkänsla och egen identitet för att så småningom kunna lämna sina föräldrar och bygga ett eget liv. upp Barn behöver respekt för sin integritet. Barn måste få känna att de behövs, att de har uppgift att fylla och att de får ta en ansvar. De behöver möjlighet att påverka sin situation och i takt egen med stigande ålder och mognad få för sina personliga ta ansvar förhållanden och sitt handlande. Till respekten för integriteten hör barnets behov att bli behandlat med aktning för sin av person och egenart, vilket innebär att barnet skall visas hänsyn i fråga om de individuella egenskaper och särdrag det har. Till som respekten för integriteten hör också respekt för barnets och tonåringens utvecklande av en egen identitet. Respekt för barn lägger grunden för barnets förmåga att Visa empati och egen respekt för andra. Barn och ungdomar får inte eller generas förödmjukas inför andra och därmed löpa risken att personer, utsättas för andras löje eller ringaktning.

6.2.3¶Avvägning mot andra intressen

Barnkonventionens artikel 3 är tydlig på den punkten att barnets bästa alltid skall beaktas. Det innebär att beslut olika nivåer kan

komma att innehålla två ställningstaganden, dels bedömning

en av vad som faktiskt är barnets bästa, dels avvägning mot andra en intressen. Konventionen stadgar att barnets bästa i vissa situationer skall ges absolut prioritet. I till exempel artikel 21 handlar som om adoption stadgas att staterna "skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas" shall that the best interests of the child shall ensure be the paramount consideration. På motsvarande sätt finns i artikel 18 en starkare formulering jämfört med artikel Artikeln handlar

SOU 1997:1 16 Barnets bästa 137

att staterna skall erkänna principen att båda Föräldrarna har ett om gemensamt för barnets uppfostran och utveckling och att

ansvar barnets bästa "skall för dem komma i främsta rummet" the best interests of the child will be their basic concern. l artikel 9 som handlar de fall då ett barn skiljs från sina föräldrar t.ex. grund

om

det vanvårdats betonas barnets rätt att upprätthålla kontakt av att med föräldrarna "utom då detta strider mot barnets bästa" except

contrary to the childs best interests.

I situationer då barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa tungt vägande faktor a primary consideration.

vara en

dock ingen direkt vägledning för hur tungt barnets bästa Det ges skall väga i t.ex. beslut som i första hand rör Föräldrarna, men som också får konsekvenser för det enskilda barnets bästa. l flertalet utlänningsärenden är det t.ex. föräldrarnas asylskäl som bedöms. Eftersom beslutet får direkta konsekvenser för familjens barn är dock artikel 3 giltig och barnets bästa skall vägas i beslutet.

Barnets bästa kan sett för sig komma i motsättning till ett mer övergripande samhällsintresse eller till andra gruppers behov och intressen. Ofta handlar det fördelningen av ekonomiska resurser.

om Inte heller i sådana situationer konventionen något tydligt

ger besked hur motsättningen skall lösas utom att barnets bästa skall

om

tungt vägande faktor i bedömningen. FN-kommittén har vara en framhållit att barn inte får missgynnas i förhållande till vuxna. Kommittén t.ex. att det ekonomiska läget i ett land är

menar om sådant att besparingar måste göras får detta inte drabba barn mer än andra FN-kommittén understryker också att om besparingar

grupper. görs i verksamheter för barn måste den beslutande myndigheter göra

konsekvensanalys dvs. analysera vad olika beslutsalternativ får en för konsekvenser för barn och kunna visa att barnets bästa har beaktats i beslutsfattandet.

6.2.4¶Barnperspektiv

Barnkonventionen kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets kollektiva syn

barn och ungdomar. Konventionens grundsyn som innebär att varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet och

om alla barns rätt till liv och utveckling, formar hållning till barn

en det internationella planet. Det krav Barnkonventionen ställer på

138 Barnets bästa

världens stater är att detta förhållningssätt, detta barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut rör barn. som Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Alla människor stora som små har - lika värde. Ytterligare en utgångspunkt i barnperspektivet är barndomens egenvärde. Barn är inte bihang till föräldrarna eller passiva mottagare av föräldrapåverkan. De är inte miniatyrupplagor av vuxna utan unika individer med behov. Barndomen således egna ses inte enbart som en förberedelsetid för vuxenlivet utan del som en av livet med ett värde i sig. Begreppet perspektiv betyder synvinkel. I detta sammanhang kan det betyda att se olika beslutsalternativ barnets synvinkel, att ur se med barns ögon. Det handlar om att försöka ta reda hur barn uppfattar och upplever sin situation och eventuella förändringar. Det räcker alltså inte med att man gör någonting som man som vuxen anser vara till barnets bästa. Barnperspektivet innefattar ett visst mått av empati, inlevelse och förmåga att identifiera sig med barnets situation. Barnet själv kan inte "ha ett barnperspektiv". Det lever i barnperspektivet. Det som avses i detta sammanhang är att vuxna beslutsfattare försöker se "med barnets ögon" hur olika beslut uppfattas av barnet själv. Barnperspektiv innebär alltså att barnet sätts i fokus. Det kan också betyda att den har barnet i sin vuxne "synvinkel". Att ha ett barnperspektiv innebär barnet att se som "expert" dess egen situation. Ingen vet bättre hur det är att vara fem år än en femåring. Detta betyder att det inte bara finns ett barnperspektiv. En femårings värld är inte densamma 16som en årings. Ett barnperspektiv skiljer sig alltså från ett ungdomsperspektiv. Att ha ett barnperspektiv i beslutsfattandet innebär också att man noga analyserar vilka följder ett beslut kan få för ett enskilt barn eller för barn som grupp. Att ha ett barnperspektiv innebär vidare sätter sig i och att man försöker förstå barns eller ungdomars situation. Förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa. Därmed inte sagt att förståelsen alltid behöver betyda ett accepterande. Att byta perspektiv, att världen med andras ögon, se förutsätter också förmåga att sätta gränser för sin inlevelse så egen att man inte helt anammar barnets eller tonåringens värld. Det är i sista hand den vuxne som utifrån ett vuxet perspektiv, kunskaper och erfarenheter måste fatta beslut och för beslutet. ta ansvar

SOU 1997:1 16 Barnets bästa 139

Sammanfattningsvis använder vi begreppet barnperspektiv i betydelsen barnet, strävar efter att förstå det och vidtar att vuxna ser åtgärder de bedömer till barnets bästa. l detta ingår att som vara lyssna till barnet och respektera det individ med egna som en rättigheter och uppfattningar.

6.2.5 Artikelns innehåll i övrigt

Enligt Barnkonventionens artikel 3.2 är staten skyldig att se till att alla barn inom landets jurisdiktion får det skydd och den omvårdnad de behöver. Staten måste i detta avseende respektera föräldrarsom och plikter i förhållande till barnet. Stadgandet i artikel nas ansvar 3.2 har grundläggande betydelse för tolkningen av Barnkonvenen tionen helhet. Med sin placering har stadgandet karaktär av som portalbestämmelse. Formuleringen i artikel 3.2 är stark. Staten har åtagit sig att tillförsäkra att barnet får skydd och omvårdnad. Av artikel 3.2 framgår också att staten har aktiv skyldighet att skydda barn i den en mån föräldrar eller andra har lagligt ansvar för barnet, personer som inte fullgör sina skyldigheter gentemot barnet. För att kunna fullgöra dessa skyldigheter måste staten till att den kontinuerligt får se tillräcklig kunskap de förhållanden som barn lever under. Det om måste med andra ord finnas informationsrutiner som fungerar så att berörda myndigheter får kännedom att ett barns säkerhet är om hotad så att myndigheterna snabbt kan vidta åtgärder för att skydda barnet. FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen uttryckt oro för att sådana rutiner saknats, särskilt vad gäller förhållandena för sårbara barn.° grupper av Den tredje punkten i artikel 3 handlar om vilka normer som skall gälla för institutioner och andra inrättningar för vård som ansvarar och skyddd av barn. Denna formulering till en början placerad i artikel 18 som var bl.a. handlar barnomsorg. Men arbetsgruppen som utarbetade om Barnkonventionen ansåg att Stadgandet inte bara kunde gälla barnomsorg utan alla typer av institutioner som ansvarar för vård eller skydd barn. Därför flyttades stadgandet till artikel 3 och fick av därmed karaktären portalbestämmelse. av en

° Hodgkin, R. Newell, 1997

140 Barnets bästa

Stadgandet innehåller två skyldigheter. För det första skall normer för bl.a. personalens antal och lämplighet fastställas och för det andra skall staten säkerställa uppfylls. Detta gäller att normerna t.ex. barnomsorg artikel 18.3, alternativ omvårdnad artikel 20, vård för barn med handikapp artikel 23, rehabilitering artikel 39 och institutionell vård för barn har begått brott artikel 40. som Bestämmelsen gäller inte enbart vård- och behandlingsinstitutioner i offentlig regi utan alla institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn. I många länder är det sedan lång tid tillbaka i huvudsak frivilligorganisationer eller privata institutioner för olika typer vårdinstitutioner och i som ansvarar av vissa länder förs privatiseringspolitik innebär att tidigare en som offentliga vårdinstitutioner överförs i privat regi. Det krav artikel 3.3 ställer är att staten skall tillse att fastställda efterlevs normer även när det gäller sådana institutioner. FN-kommittén har i anslutning till artikel 3.3 uttryckt oro över att institutionsvârd för barn används alltför ofta och det ofta är brist att på alternativ till sådan vård. Vidare har kommittén påpekat brister i tillsynen av institutioner för barn.

6.3 bästa

Barnets i svensk lagstiftning

och praxis

6.3.1 Allmänt

Principen omi barnets bästa är ingalunda i svensk lagstiftning. ny Den har funnits där långt innan Barnkonventionen antogs. I början av vårt sekel kom en reaktion mot hur dåligt barn kunde ha det. Detta ledde till att vi under åren 1917-1920 fick den första egentliga bamlagstiftningen i Sverige. Då infördes ett antal lagar rörande barn såsom lagen barn i äktenskap, lagen barn äktenskap, om om utom lagen om adoption och lagen förmynderskap. År 1924 kom den om första barnavårdslagen. Det genomgående temat i dessa lagar kan sägas vara principen om barnets bästa. Detta kan även sägas gälla bestämmelsen i 1920 års lag barn i äktenskap, i vilken om aga om stadgades bl.a. att "om det för barnets uppfostran nödigt ägde var föräldrarna tukta barnet sätt med hänsyn till barnets ålder som

SOU 1997:1 16 Barnets bästa 141

och övriga omständigheter fick lämpligt". Även detta

anses om synsätt ligger långt från dagens, är det ändå ett uttryck för att aga var till för barnets skull, alltså för barnets bästa. I detta sammanhang skapades även begreppet vårdnad. Att ha ansvaret för ett barn skulle inte bara innebära att bestämma allt om barnet utan även att ge barnet och omvårdnad. Det reformarbete som sedan har

omsorg genomförts inom "barnlagsområdet" har genomgående motiverats av barnets bästa.

Enligt flera författningar skall vad som är bäst för barnet beaktas vid beslut olika slag. I 6 kap. föräldrabalken föreskrivs i flera

av lagrum att rätten skall besluta efter vad som är bäst för barnet. l 21 kap. föräldrabalken om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge föreskrivs att hänsyn skall tas till

m.m. barnets bästa. I 1 § socialtjänstlagen 1980:620 införs från den 1 januari 1998 bestämmelse med innebörd att hänsynen till

en barnets bästa särskilt skall beaktas vid åtgärder rör barn. Enligt

som namnlagen 1982:670 krävs i vissa fall rättens prövning av om namnbyte är förenligt med barnets bästa. I 1 § utlänningslagen 1989:529 föreskrivs att hänsyn skall tas till barnets bästa i fall som rör barn.

I den nämnda lagstiftningen således uttryckligen

ovan anges att hänsynen till barnets bästa skall vara vägledande för myndigheternas åtgärder. Det finns emellertid annan lagstiftning för vilken principen barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryck-

om ligen har angetts. I 4 kap. 6 § föräldrabalken anges således att en ansökan adoption får bifallas endast den är till fördel för

om om barnet. I 2 och 3 lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård unga LVU finns bestämmelser om att vård skall beslutas

av

det finns påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling om en skadas. Detta är ett annat sätt att uttrycka principen om barnets bästa se avsnitt 14.2 för en närmare redogörelse för LVU.

Även vid utformningen reglerna barn och ungdomar i

av om brottmålsprocessen har principen om barnets bästa varit vägledande. Sålunda finns det i lagen 1964: 167 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare särskilda regler i fråga om handläggningen

brottmål rör människa i se avsnitt 14.5 för en av som en ung utförligare redogörelse.

De lagar i vilka ett barnperspektiv kommer till uttryck är sådana där det primära syftet är att reglera förhållanden som direkt rör barn. I annan lagstiftning där det primära syftet inte är att reglera barns förhållanden men där barn berörs, saknas hänvisningar till principen

142 Barnets bästa

om barnets bästa. Så är fallet i t.ex. plan- och bygglagen 1987:l0

och i trañklagstiftningen.

6.3.2 Föräldrabalken

Vårdnad

I 6 kap. l och 2 FB föreskrivs att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. För detta vårdnadshavaren. ansvarar Vidare föreskrivs att vårdnadshavaren för att barnet får svarar behövlig tillsyn samt tillfredsställande försörjning och utbildning. Enligt 3 § första stycket står barnet från födelsen under vårdnad av båda föräldrarna, om dessa är gifta med varandra, och i annat fall av modern ensam. Gifter föräldrarna sig efter barnets födelse står barnet därefter i allmänhet under båda föräldrarnas vårdnad. Skiljer sig föräldrarna står barnet även därefter under båda föräldrarnas vårdnad om inte den gemensamma vårdnaden upplöses enligt bestämmelser i 7 och 8 se nedan. Detta är markering att en av huvudregeln bör vara att båda föräldrarna även efter skilsmässa har ett gemensamt ansvar för sina barn 3 § andra stycket. Föräldrar som inte är gifta med varandra kan få gemensam vårdnad antingen anmälan till socialnämnden eller skattegenom myndigheten eller, under i 4 § angivna förutsättningar, att genom hos rätten väcka talan vårdnad. Rätten skall i sådant om gemensam fall förordna vårdnad det inte är uppenbart om gemensam om oförenligt med barnets bästa. Rätten kan, talan av en eller båda föräldrarna, upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden föräldrarna en av efter vad som är bäst för barnet. Den vårdnaden kan gemensamma dock bestå om den förälder som begärt upplösningen inte motsätter sig fortsatt gemensam vårdnad 5 §. Skulle en ensam vårdnadshavare vilja ha förändring beträffanen de vårdnaden, så skall rätten efter vad är bäst för barnet som antingen förordna den andre föräldern till vårdnadshavare eller, om en förälder begär vårdnad förordna det inte den gemensam om om andre föräldern motsätter sig vårdnad 6 §. gemensam Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall rätten fästa avseende särskilt vid barnets behov nära och god kontakt med av en båda föräldrarna 6 §. a

Barnets bästa 143

Rätten kan besluta ändring vårdnaden till följd av att den om av eller båda föräldrarna gör sig skyldiga till brister i omsorgen om ene barnet på ett sätt medför bestående fara för barnets hälsa eller som utveckling. Därvid kan den andra föräldern bli ensam vårdnadshava- Om båda föräldrarna fråntas vårdnaden kan rätten förordna om re. överflyttning till eller två särskilt förordnade vårdnadshavare en 7 §. Utgångspunkten för denna bestämmelse är hänsynen till barnets bästa även om detta inte uttryckligen anges. Överflyttning vårdnaden kan även bli aktuell när ett barn av stadigvarande har vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå. Den eller de har tagit emot barnet kan som därvid förordnas till särskilda vårdnadshavare 8 §. Om barnet står under vårdnad båda föräldrarna och en av dem av dör, skall den andre föräldern ha vårdnaden. Dör båda förensam äldrarna skall vårdnaden anförtros eller två särskilt förordnade en vårdnadshavare. Om barnet står under vårdnad av endast en av föräldrarna, skall vårdnaden anförtros den andre föräldern eller, om det är lämpligare, eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. en Även i några bestämmelse rör särskilt förordnad vårdnadssom havare hänvisas till vad som är bäst för barnet 10 § och 10 b §. Vid vårdnad skall vårdnadshavarna gemensamt begemensam stämma i frågor rör barnets personliga angelägenheter. Den ene som vårdnadshavaren kan, enligt vad närmare i 13 vid den som anges andres förhinder själv ensam bestämma om vårdnadens utövande. Denne får därvid inte fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. om

Umgänge

Barnets vårdnadshavare har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med den förälder som inte är vårdnadshavare eller med någon står barnet särskilt nära så långt möjligt blir tillgodosett. som Vårdnadshavaren skall, inte särskilda skäl talar mot det, lämna om sådana uppgifter främjar umgänget. Motsätter sig barnets som vårdnadshavare det umgänge begärs, beslutar rätten efter vad som är bäst för barnet. Vid bedömning av frågor om umgänge skall som rätten ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Rätten skall vidare beakta risken för att barnet i samband med utövande umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs av eller kvarhålls eller annars far illa l 5 §.

144 Barnets bästa

Genom ändringar i 6 kap föräldrabalken trädde i kraft år som 1993 kom den tidigare tämligen ensidiga föräldrarätten till umgänge

att ersättas av bestämmelser i stället betonar att det är barnet som som har rätt till umgänge med sina föräldrar.

I förarbetena till den nämnda bestämmelsen rätten vid ovan att bedömandet gängesrättsfrågan skall beakta risken för av um att barnet i samband med umgänge utsätts för övergrepp, olovligen

bortförs eller kvarhålls eller far illa gjordes följande uttalande annars om umgängesrätt i allmänhet."

Bestämmelserna i 6 kap. föräldrabalken vårdnad och om umgänge sätter barnet i centrum. De avgöranden fattas skall som bygga barnets bästa. Det råder i dag stor enighet inom beteendevetenskapen om att det för ett barns utveckling är viktigt att barnet har nära och goda relationer till båda föräldrarna även dessa är i om konflikt med varandra. Under de olika faserna i barnets utveckling kan föräldrarna stå barnet olika nära och fylla skilda behov. En bristfällig kontakt med föräldrarna kan en av försämra barnets utveckling i olika avseenden. Av förarbetena framgår vidare att även bestämmelsen i 7 § har som till syfte att skydda barnen från att fara illa utgår från barnets bästa. Vid bedömningen det finns risk att barnet far illa vid av om umgänget med den andre föräldern, skall rätten inte utgå från att en förälder i princip har rätt till umgänge med mindre det kan slås fast

att föräldern är olämplig att ha umgänge. Det är barnets och inte föräldrarnas bästa skall avgörande. Finns det risk för som vara att ett barn olovligen förs bort bör Limgängesbeslut utformas med hänsyn till denna risk, för att barnets bästa skall kunna tillgodoses. Rätten

kan därvid förordna om att umgänge endast får utövas i Sverige eller bara i närvaro socialtjänsteman eller Det kan av en annan person. även förekomma att risken för att barnets förs utomlands så är påtaglig att rätten över huvud taget inte bör förordna umgänge. om

Verkställighet av domar och beslut vårdnad och umgänge om

Även i de bestämmelser i föräldrabalken kap. 21 som handlar om verkställighet av domar och beslut vårdnad och umgänge återom finns begreppet barnets bästa. Utgångspunkten för bestämmelserna

är att en dom eller ett beslut vårdnad eller umgänge skall följas om

" Prop. 1992/932139 25s.

Barnets bästa 145

skall sig efter det. En vårdnadshavare eller den och att parterna rätta domstol har fått umgängesrätt kan emellertid behöva som av medverkan för att få barnet överlämnat. Den ledande

myndighets

i kap. barnet så långt möjligt skall skonas från tanken 21 är att åtgärder är skadliga för dess psykiska och fysiska hälsa. som Överlämnande barn skall i första hand ske med parternas av frivilliga medverkan och under ledning tjänsteman inom av en 2 §. När överflyttning inte kan ske frivilligt får som socialtjänsten

regel vitesföreläggande och hämtning tillgripas 3 §. Länsrätten

skall därvid i första hand förelägga och vid behov utdöma vite. I vissa fall kan det dock från början bedömas som utsiktslöst att pröva andra än hämtning. Hämtning bör dock så långt som möjligt

åtgärder

undvikas. Hämtning skall ske polismyndigheten och under genom

betryggande former.

hänsyn till barnets bästa följer, att hinder mot verkställighet Av vårdnads- eller umgångesdom kan föreligga oavsett innehållet av en allmän domstols eller myndighets tidigare avgörande 5 och i annan dom eller beslut skall följas. Även när

6 §§. Utgångspunkten är att

domstols avgörande inte föreligger utan vårdnadshavaren grundar sin ansökan direkt sin rätt enligt lag att bestämma barnets vistelseort, är utgångspunkten att verkställighet skall beviljas 7 §. Enligt 5 § får verkställighet inte ske mot barnets vilja om barnet fyllt 12 år med mindre länsrätten finner det nödvändigt med har hänsyn till barnet bästa. Det är angeläget att största omsorg och klarlägga barnets vilja. Även

försiktighet iakttas när det gäller att om

barnet är under 12 år, kan dess vilja ha betydelse för bedömning av risken att verkställigheten skadar barnet. När länsrätten finner det uppenbart att ändrade förhållanden har inträtt sedan domstolsbeslut meddelades och det med hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnad eller umgänge på kan den enligt 6 § första stycket vägra verkställighet. prövas nytt, Länsrätten kan enligt 6 § andra stycket vägra verkställighet om denna inte kan ske utan risk, inte är ringa, för att barnets som eller själsliga hälsa skadas. Det är i dessa fall inte

kroppsliga

nödvändigt ändring vårdnaden är påkallad. Barnets ålder, att en av utvecklingsgrad, känslobindningar och förhållandena i övrigt kan sådana överflyttning skadar barnet. Det skall dock inte vara vara att fråga endast övergående störning eller tillfällig olägenhet om annan för barnet. Även det inte föreligger någon dom eller något beslut i om vårdnads- eller umgängesfrågan, kan barnets vårdnadshavare vända

146 Barnets bästa

sig till länsrätten, när barnet vistas hos någon för få barnet annan, att överflyttat till sig. Länsrätten kan då vidta åtgärden, vägra att om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan vårdnaden om prövas av allmän domstol. I dessa fall gäller bl.a. vad i som sägs 5 och 6 §§, dvs. att barnets åsikt skall beaktas och

att verkställighet

kan vägras med hänsyn till risk för barnets hälsa. Hänsynen till barnets hälsa har Förmodligen sin största betydelse vid avgöranden enligt 7 då det t.ex. kan fråga vårdnadshavaren efter vara om att lång tids vistelse önskar ta tillbaka barn placerat i som är familjehem. Det finnsgäven i 9 § bestämmelse uttryck för prinen som ger cipen om barnets bästa. Där föreskrivs hämtning eller att annan åtgärd som rör barn skall utföras ett sådant sätt så som är skonsamt som möjligt för barnet. Vid hämtning skall någon kan som vara till stöd för barnet närvara. Om möjligt skall också barnläkare, barnpsykiater eller barnpsykolog medverka. Om barnet grund av sjukdom inte bör flyttas eller det möter något hinder, om annat skall hämtningen uppskjutas.

Föreslagna förändringar iföräldrabalken

Vårdnadstvistutredningen har i sitt betänkande Vårdnad, boende och umgänge SOU 1995:79 föreslagit ändringar i föräldrabalken som betonar att domstolen skall besluta efter vad bäst för som är barnet. För att ytterligare betona principen barnets om bästa har Vård-

nadstvistutredningen föreslagit inledande bestämmelse

en ny i 6 kap. föräldrabalken att barnets bästa skall som anger vara avgörande vid domstolens tillämpning bestämmelserna i kapitlet. av Till denna bestämmelse föreslås att bestämmelserna i 6 § förs a om att domstolen i en vårdnadstvist skall fästa särskilt avseende vid barnets behov nära kontakt med båda föräldrarna. Vidare av en föreslås föras dit bestämmelserna i 15 § domstolen vid om att beslut om umgänge skall beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller far illa. annars

Vårdnadstvistutredningen har också i denna del föreslagit att

även bestämmelserna i 10 d rätten vid

om att bedömning av frågor

om vårdnad skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad, skall föras till den nya inledande bestämmelsen i 6 kap.

1997:116 Barnets bästa 147 SOU

det gäller frågan vårdnad har Vårdnads- När om gemensam tvistutredningen föreslagit att det skall införas ny bestämmelse en enligt vilken rätten i varje enskilt fall skall besluta efter vad som är bäst för barnet. Rätten kan enligt den föreslagna bestämmelsen, mot förälders önskemål, vägra att upplösa vårdnad eller förgemensam sådan vårdnad. ordna om förslag Vårdnadstvistutredningen lämnat är att Ett annat som möjlighet reglera vårdnad avtal mellan förinföra en att genom äldrarna godkänns socialnämnden utsedd tjänsteman. som av en av Vid avtalet kan godkännas skall enligt utredning-

prövningen av om

barnets bästa och dess önskemål beaktas. en Vårdnadstvistutredningens förslag har remissbehandlats och

bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

6.3.3¶Andra författningar

Socialtjänstlagen

1 § socialtjänstlagen införs från och med den 1 januari 1998 en I bestämmelse föreskriver att när åtgärder rör barn skall särskilt som beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Bestämmelsen fick den utformning Lagrådet förordat efter som förebild liknande bestämmelse i utlänningslagen. Lagrådet från en i sitt yttrande det i lagstiftningsärendet ändring i anförde att om utlänningslagen hade framhållits bl.a. att det vid Barnkonventionens utarbetande valts bred och något formulering och att, en vagare eftersom principen barnets bästa enligt konventionen skulle om appliceras alla områden, denna princip samtidigt blev endast ett flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Mot av bakgrund detta framstod det förLagrådet som följdriktigt att av också i socialtjänstlagen använda ett uttryckssätt som svarar mot

denna tolkning.

I förarbetena till den bestämmelsen framhåller regeringen att nya varje beslut barn måste grunda sig bedömning om som rör ett en vad bäst för just det barnet. Olika förslag till lösningar som är analyseras och vägas mot varandra i beslutssituation. behöver en bästa enligt regeringen inte alltid avgörande för vilket Barnets är beslut fattas, skall alltid beaktas, utredas och redovisas. som men

z Prop. 1996/97:124 s. 259

148 Barnets bästa SOU 1997:1 16

1 12 § finns sedan tidigare en bestämmelse att socialnämnden om i nära samarbete med hemmen skall sörja för barn och ungdomar. att som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de som behöver och, hänsynen till den bästa motiverar det, vård om unges och uppfostran utanför det hemmet. Över huvud uttrycker egna taget bestämmelserna i 12-18 tillämpning principen barnets en av om bästa och att samhället har ett särskilt för barn ansvar och ungdomar. l 27 § finns bestämmelser att socialnämnden får, när barns om ett bästa kräver det förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras minderåriga barn. Överträdelse förbudet

av är straffbelagt enligt

75 1 avsnitt 14.2 återkommer till socialtjänstlagen och dess funktion samhällets skyddsnät för barn. som

Namnlagen

Enligt 1 § namnlagen gäller huvudregel barnet skall få försom att äldrarnas efternamn dessa har efternamn vid barnets om gemensamt födelse. Enligt 30 § bestämmer vårdnadshavaren vilket förnamn barnet skall ha. Byte av efternamn för ett barn är under 18 år sker efter som anmälan vårdnadshavaren. Har barnet fyllt 12 år måste av som regel barnet enligt 48 § samtycka till namnändringen för att den skall kunna komma till stånd. Enligt vad som närmare föreskrivs i 45-47 krävs i vissa fall rättens prövning av om ett namnbyte är förenligt med barnets bästa. Vid bedömningen namnbytet är förenligt med barnets bästa av om skall rätten, även när barnets samtycke inte behövs, enligt 48 § ta hänsyn till barnets vilja med beaktande barnets ålder och mognad. av

Utlänningslagen

Den i det föregående nämnda ändringen i utlänningslagen som innebar att portalbestämmelse infördes, trädde ikraft den en 1januari 1997. Enligt den lydelsen 1 kap. 1 § skall i fall nya av som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och

utveckling

samt barnets bästa i övrigt kräver.

1997:116 Barnets bästa 149 SOU

Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Lagrådet tveksamt till den praktiska betydelsen en så allmänt var av hållen regel den i 1 kap. l Lagrådet ansåg det emellertid inte som opåkallat att i utlänningslagen i s.k. portalparagraf erinra om att en tillämpningen lagen skall ske under särskilt beaktande av av grundprincipen i artikel 3 i Barnkonventionen. Det ligger dock i sakens enligt Lagrådet att lagregel med den föreslagna natur en utformningen ringa vägledning för myndigheterna vid de svåra ger intresseavvägningar inte sällan inryms i utlänningsärenden som som barn. Frågan i vad mån bestämmelsen kommer att få påtaglig rör reell betydelse för tillämpningen torde, enligt Lagrådet, vid tidpunk-

ten för yttrandet inte kunna ges något bestämt svar. I förarbetena att den väl etablerade principen i svensk rätt anges barnets bästa, också är central i Barnkonventionen, bör om som komma till klart uttryck i utlänningslagen. Detta bör ske genom införande portalparagraf. Alla ärendetyper bör omfattas av av en föreskrifter. En sådan ordning föreslog även vi i vårt delbetänkande. I förarbetena även att införandet av en portalbestämmelse anges barnets bästa får, utan att den generellt tar över samhällsintresset om reglera invandringen, ändå stark och meningsfull innebörd. att en Den grundläggande avvägningen mellan olika intressen sker dock i

lagstiftningsarbetet riksdagens beslut. En avvägning måste genom emellertid, på denna grund, i sista hand göras i varje enskilt ärende.

6.3.4¶Praxis i mål enligt föräldrabalken

Vårdnadsmål

Vi har inte på hand gjort någon genomgång de avgöranden egen av varit praxisbildande. Den genomgång följer är därför som som hämtad litteraturen inom familjerättsområdet. ur Avgöranden vårdnad har sedan länge utgått från hänsynen till om barnets bästa. Innebörden begreppet barnets bästa har dock växlat av med tiden. Sedan 1980-talet har särskilt den omständigheten att den

förälder kan antas bäst främja ett nära och gott umgänge med som

3 Prop. 1996/97:25 s. 284 gällande praxis beträffande vårdnad är hämtadefrån Åke Uppgifterna om Saldeensbok Barn och föräldrar 1995 och Svensk familjerättspraxis av Nils ur Beckman och Olle Höglund. Avser avgöranden t.o.m. år 1995

150 Barnets bästa

den andre föräldern haft stor betydelse vid avgöranden som rör vårdnad. År 1990 infördes i 6 kap. 6 a § också en bestämmelse med

detta innehåll se avsnitt 6.3.2.

Det är inte lätt att i rättspraxis helt entydiga för

se riktlinjer

bedömningen av vårdnadstvister. En komplicerande faktor är att hänsynen till barnets bästa dels skall utgå från förhållandena som föreligger vid tidpunkten för avgörandet, dels innehålla även en prognos för framtiden. Möjligheten att åstadkomma avgöranden som

är prejudiserande för lämplighetsbedömningen är

också begränsade

eftersom omständigheterna varierar från fall till fall.

I många fall är båda föräldrarna lämpliga vårdnadshavare, som vilket komplicerar för domstolen att i det enskilda fallet avgöra vad som är bäst för barnet. I praxis kan urskiljas att domstolarna anser att modern oftare är lämplig att ha vårdnaden små barn mer om även om det inte finns något lagstöd för detta. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1989 335 också uttalat bestämmelserna s. att i föräldrabalken innebär att ingen föräldrarna grund sitt kön av av är mera lämpad som vårdnadshavare än den andre. Enligt HD kan behovet kontakt med föräldrarna självfallet variera av under åren. Det förhållandet att modern oftare får vårdnaden om små barn har i stället sin grund i att modern, i allmänhet, i mycket större utsträckning än fadern har svarat för den faktiska vårdnaden under

barnets första år. Praxis går emellertid inte så långt att fadern till-

erkänns vårdnaden om barnet endast i de fall det finns synnerlisom gen graverande anmärkningar riktade modern. mot I förarbetena till 1983 års ändringar i föräldrabalken anfördes att domstolen till vårdnadshavare bör förordna den av föräldrarna som kan antas bäst främja ett nära och mellan gott umgänge barnet och den andre föräldern, inte andra omständigheter talar för om en annan

lösning.

I flera av HD:s avgöranden har betydelsen främja av att en god kontakt med den andre föräldern visat sig vara av avgörande betydelse för utgången i målet. I NJA 1989 s 335 fick fadern vårdnaden 7-årig flicka, till allt väsentligt beroende om en att det fanns anledning att befara att modern liksom förut- i

fortsättning-

en kunde komma att hindra fadern från att utöva sin umgängesrätt. Det kunde däremot antas att fadern, vårdnaden anförtroddes om

5 Saldéen,Å. 1995 70 s. 6 Beckman och Höglund s. B IV:4-5

7 Prop. 1981/822168 66s.

1997:116 Barnets bästa 151 SOU

honom, skulle komma verka för att flickan fick ett omfattande att med modern och därmed också goda kontakter med en umgänge halvsyster modern hade vårdnaden Enligt HD borde som om. särskild betydelse tillmätas ett fungerande umgänge. Även i tidigare avgöranden hade den ena förälderns ovilja mot att träffade den andra föräldern varit avgörande betydelse för barnet av bestämma vilken föräldrarna skulle anförtros vårdnaden. att av som Således fick fadern i hovrättsavgörandet RH 1981:80 vårdnaden om dotter grund moderns ovilja mot att medverka till en 9-årig av kontakt mellan dottern och fadern. 1ett annat hovrättsavgörande, RH 1987:69, tillerkändes fadern i hovrätten likaså vårdnaden om två barn, ll och 9 år gamla, sedan modern efter att i tingsrätten ha tillerkänts vårdnaden barnen ansågs ha påverkat dem att inte om vilja träffa fadern och därmed ha försvårat umgänge. I flera avgöranden har intresset att anförtro vårdnaden åt den av förälder bäst främja kontakten med den andre föräldern som anses fått vika för det förhållandet att barnet bör får stanna kvar i sin invanda miljö. Ett de mest uppmärksammade av dessa avgöranav den NJA 1992 s.93 Tarek-fallet i vilket fadern, var svensk är som och tunisisk medborgare, efter det att hustrun sökt äktenskapsskillnad hade fört makarnas 3-årige till farföräldrarna i Tunisien och son därmed gjort sig skyldig till egenmäktighet med barn. Sonen hade vid tiden för HD:s dom hållits kvar i Tunisien i närmare 10 år. Själv hade fadern valt att stanna i Sverige. Tingsrätten och hovrätten gav vårdnaden modern. HD faim också att fadern sitt beteende genom hade visat allvarlig brist föräldraansvar. En förflyttning av sonen till Sverige framstod emellertid enligt HD vansklig med hänsyn som till de betydande anpassningssvårigheter kunde förutses. Sonen som flytta till Sverige. En dom enligt vilken vårdnaden motsatte sig att tillades modern skulle inte bli verkställbar i Tunisien. om sonen Trots modern ansågs tvivel bäst lämpad att ta hand om att utan vara fann HD det i det aktuella läget bäst för att vårdnasonen vara sonen honom tillerkändes fadern. Denne vägrades däremot rätt till den om med modern hade vårdnaden om, med umgänge en annan son, som hänsyn till risken för att även denne skulle föras till Tunisien. son I NJA 1992 666 fick den regeln i 6 a § betydelse. Där s. nya konstaterades modern inte bara hade underlåtit att medverka till att att fadern fick utöva den umgängesrätt med dottern som tilldömts honom, utan också måste sägas ha aktivt motarbetat och förhindrat umgänge. Med hänsyn till detta och då fadern inte var olämplig som vårdnadshavare borde vårdnaden anförtros fadern. Emellertid hade

152 Barnets bästa

dottern under hela sitt nioåriga liv bott hos modern och det ansågs innebära för stor omvälvning med ovissa följder för dottern flytta att över vårdnaden. I hovrättsavgörandet RH 1991:54 hade fadern visat sig vara olämplig som vårdnadshavare. Modern ansågs personligen lämplig som vårdnadshavare men mot henne anfördes att hon bodde tillsammans med en svårt kriminellt belastad med alkoholproblem. man Vidare utrett att barnen kände rädsla för spritpåverkade var personer. Tingsrätten anförtrodde vårdnaden särskild förordnad vårdnadshavare. I hovrätten utredningen vid handen moderns sambo gav att under det senaste halvåret inte hade missbrukat alkohol i hemmet och att han överhuvud god väg till ordnade var att anpassas sociala förhållanden. Hovrätten fann det i hemmet inte rådde att missförhållanden sådant allvarligt slag skulle kunna av som äventyra barnets hälsa eller utveckling på ett bestående sätt och motivera ett

ingripande enligt LVU. Förutsättningar enligt 6 kap. 7 § föräldrabal-

ken för att överlåta vårdnadsansvaret föräldern annan än kunde därmed inte uppfyllda. anses

Mål om umgängesrätt

Utgångspunkten för avgöranden umgängesrätt barnet om är att endast i sällsynta undantagsfall helt bör avskäras från umgänge med fadern eller modern. Det är här främst situationer

fråga om där

umgängesrätt kan vara skadlig för barnets psykiska hälsa. Frågan blir främst aktuell i sådana fall då barnet motsätter sig umgänget. I hovrättsavgörandet SvJT 1975 rf 44 tillerkändes fadern s. umgängesrätt beträffande elvaårig utredningen en son, trots att gav vid handen att hyste rädsla för fadern och sonen motsatte sig att träffa denne. INJA 1979 C 13 begränsades faderns rätt till umgänge med två bam, 14 och 10 år gamla, med hänsyn till att kontakt mellan fadern och barnen tidigare knappast hade förekommit. Begränsad umgängesrätt ett veckoslut i månaden tillerkändes fadern för skapa att förutsättningar för varaktig kontakt en mera senare. I NJA 1978 181 vägrades dock fadern s. umgängesrätt, då kontakt med mellan honom och barnet flicka 12 år saknades

en

sedan barnet åtta månader gammalt och risk ansågs

var föreligga för

l Liknande bedömning gjordes av hovrätten beträffande en knappt fyraårig pojke i RH 1994:5. Seäven NJA 1986 388 s.

1997:116 Barnets bästa 153 SOU

med fadern kunde bli störande och oroande upplevelatt samvaro en Vissa risker befarades därmed föreligga för barnets psykiska se. hälsa. Umgänget borde uppskjutas några år tills barnet kunde ta

självständig ställning.

Däremot ansågs ingen risk för barnets psykiska hälsa föreligga iNJA 1981 753 där fadern tillerkändes rätt till umgänge med 12s. årig dotter, fastän hon motsatte sig det. INJA 1981 1225 uppkom s. frågan i förhållandet mellan moder och 10-årig son. Omfattande utredning fanns i målet de sociala och psykologiska förutsättom ningarna för vårdnad och umgängesrätt. Vårdnaden anförtroddes fadern. I fråga umgängesrätt för modern fann HD uppenbart att om hade helt avvisande inställning till sin moder och att något sonen en umgänge med henne inte kunde komma till stånd utan tvång. HD fann det vidare utredningen framgå klart att ett umgänge med av modern skulle kunna allvarligt skada psykiska hälsa. Hennes sonens yrkande umgängesrätt lämnades därför utan bifall. om I ett fall då frånskild fader hade umgängesrätt med 5-årig en dotter och misstänktes för sexuella övergrepp förordnades, i mål där det yrkats att umgängesrätten skulle upphöra, att det tidigare domfästa umgänget skulle upphöra till dess det fanns ett lagakraftvunnet avgörande i det pågående umgängesmålet RH 1990:74. I vissa fall kan angetts i det föregående risken för att ett barn som far illa vid umgänget att föras landet vara så påtaglig att genom ur umgänge inte bör förordnas. Så fallet i det tidigare refererade var rättsfallet NJA 1992 93 Tarek-fallet. s. I NJA 1981 916 ansågs det inte föreligga skäl att som villkor s. för jugoslavisk faders umgängesrätt med sin 8-åriga dotter föreen skriva att umgängesrätt skulle utövas endast i Sverige. Enligt HD talade flera skäl för i allmänhet borde undvika att förena att man umgängesrätt med särskilda inskränkande villkor som rör annat än tiden för umgänget. Man borde enligt HD inte utan tungt vägande skäl vägra den umgängesberättigade att utöva umgängesrätten i sitt

hemland. I NJA 1995 s.727 prövades frågan hur stor risken för bortom förandet skall för att den skall inverka bedömningen av vara frågan umgängesrätt. Frågan gällde umgängesrätt med en 2-årig om pojke föräldrar varit sambor kort tid och vilka mannen var vars en av syrisk medborgare kommit till Sverige från Libanon. Modern som hade vårdnaden och motsatte sig umgängesrätt för fadern. om sonen Tingsrätten fann moderns farhågor fadern skulle om att sonen av föras till plats varifrån han inte kunde hämtas utan faderns en

154 Barnets bästa

medverkan inte helt ogrundade. Risken emellertid inte så påvar taglig att det fanns skäl att helt ogilla faderns yrkande umgänge. om Detta begränsades dock till dagtid lördag i närvaro varannan av manlig kontaktperson som skulle utses socialnämnden. av Hovrätten ansåg det inte föreligga sådan risk för skulle att sonen

föras bort olovligen att hinder förelåg för sedvanlig

umgängesrätt. Hovrätten tillerkände fadern s.k. sedvanlig umgängesrätt. HD kom till samma slutsats hovrätten i fråga risken för som om bortförandet men ansåg det bäst för att faderns sonen umgänge med honom till en början skedde så tingsrätten hade bestämt. som Beroende hur relationerna utvecklade sig fick umgänget sedemera utökas och äga utan kontaktperson. rum

Verkställighetsmål

Det finns omfattande praxis vad gäller frågor

en om verkställighet

av domar och beslut i mål främst umgänge. Emellertid om är verkställighetsmålen individuella till sin karaktär. Det är därför svårt att utifrån Regeringsrättens avgöranden dra några säkra slutsatser om hur hänsynen till barnets bästa beaktas. I avsnitt 10.2 om barnets rätt till sina föräldrar enligt artikel 9 behandlar vi närmare praxis i verkställighetsmål.

6.3.5 Praxis i ärenden

enligt utlänningslagen

I ett avgörande den 26 1993 har Utlänningsnämnden mars UN uttalat sig allmänt Bamkonventionens tillämpning i

om utlännings-

ärenden. l praxissamlingen har rubriken "Förenta nationernas konvention barnets rättigheter inte hinder om anses utgöra mot att utlänningslagens regler tillämpas i enlighet med praxis" använts. I det aktuella ärendet, ett estniskt med par ett 6 årigt barn, uttalade

UN följande tillämpligheten Barnkonventionen.

om av

Det förhållandet att Sverige biträtt internationell en överenskommelse innebär inte att denna blir gällande rätt. Så

9 Genomgången bygger på ett tjugotal beslut är meddelade under tiden som november 1995 till mars 1997 och som Utlänningsnämnden har tillställt kommittén. Vi har därutöver inhämtat två regeringsbeslut. Ett av regeringsbesluten är det s.k. Barrantes-fallet. l övrigt har sekretariatet haft tillgång till UN:s praxissamling i 1995 års utgåva z°UN 7l

Barnets bästa 155

fallet först detta föreskrivs i svensk lag. Ett godkänär om en nande internationell överenskommelse föregås emellerav en tid undersökning överenskommelsens förenlighet av en av med svensk rätt. I den mån den svenska lagstiftningen inte överensstämma med vad sägs i överenskommelsen anses som vidtas sådana lagändringar erforderliga för att som anses Sverige skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt överenskommelsen. Förhållandet mellan utlänningslagstiftningen och barnkonventionen behandlades i samband med att riksdagen 1990 godkände konventionen. Föredragande statsrådet uttalade därvid, Sverige uppfyller konventionens att

krav även såvitt gäller flyktingbarn.

fann det refererade fallet att Bamkonventio- UN mot bakgrund av nu

hinder utlänningslagstiftningens regler

nen inte utgjorde mot att tillämpas i enlighet med gällande praxis. UN hade därvid även

beaktat att svenska myndigheter i de fall där lagtexten gav utrymme för olika tolkningsmöjligheter borde välja den som bäst stämmer med för Sverige gällande internationella överenskommelser. överens UN:s allmänna uttalanden Barnkonventionen har senare om ändrats i förhållande till uttalandet i det refererade rättsfallet ovan från i 1993. Således har UN i ett beslut den 15 november 1995, mars i vilket UN beslutade överlämna ärendet till regeringen, anfört att att barnets bästa enligt Barnkonventionen skall sättas i främsta rummet

vid alla åtgärder vidtas domstolar, administrativa myndighesom av fl. UN pekade att det enligt konventions-

ter, lagstiftande organ m

finns andra intressen är lika viktiga barnets. Enligt texten som som UN nämndes vid utarbetandet konventionstexten övergripande av samhällsintressen exempel andra intressen. som Enligt vad i det aktuella ärendet skall barnets intressen UN angav tillmätas vikt andra intressen kan ta över. Det föreföll stor men att enligt UN uppenbart att samhällets intresse att reglera invandav ringen är ett sådant. I sitt beslut i november 1995, rörde överlämnande till regesom s.k. ansökan permanent uppehållstillstånd med ringen av ny om hänvisning till det förelåg asylskäl, anförde UN att barnen i att familjen föräldrarnas agerande kommit att fara mycket illa. genom En sådan situation är tyvärr inte helt ovanlig. Nämnden tvingas då ställning i liknande fall, där ett avsiktligt åsidosättande och då att ta myndighetsbeslut lett till att barn kommer i kläm. Vidare av

156 Barnets bästa

hänvisade nämnden till ett avgörande från den 5 november 19922 där enbart hänsynen till barnen medförde familjen

att beviljades

uppehållstillstånd i Sverige. I det aktuella ärendet fann UN att omständigheterna i övrigt speciella och överlämnande med hänsyn var härtill ärendet till regeringen. I beslut den 13juni 1996 avseende syrisk familj med fyra barn en upphävde UN utvisningsbeslutet och beslutet återkalla om att familjens permanenta uppehållstillstånd. Statens invandrarverk SIV hade återkallat det permanenta uppehållstillståndet med hänvisning till bestämmelserna i 2 kap. 9 § utlänningslagen om att uppehållstillstånd skall återkallas utlänningen lämnat oriktiga om uppgifter om sin identitet. Enligt 2 kap. 9 § kan återkallelse uppehållstillstånd underlåtas, av om det finns särskilda skäl talar emot det. Sådana skäl kan som vara starka humanitära skäl. UN anförde att den långa vistelsen i

Sverige,

i huvudsak orsakad föräldrarna, i sig inte utgjorde sådana av särskilda skäl. UN konstaterade emellertid för barnen,

att en utvisning

tre i skolåldern, goda grunder kunde antas leda till mycket skada för dem. Även föräldrarna orsakat om den uppkomna situationen och det principiellt var stötande mot allmän rättskänsla underlåta att en återkallelse måste, enligt UN, hänsynen till barnens bästa få väga över. I ett annat ärende dag även det avseende återkallande samma av permanent uppehållstillstånd den grunden att uppgifter falsk om identitet lämnats blev utgången den I denna motsatta. familj fanns två barn båda i förskoleåldern. I sina skäl UN att barnen på angav grund av sin ringa ålder inte kunde ha sådan stark

anses anknytning

till Sverige att det grund härav skulle föreligga synnerliga skäl att underlåta att återkalla familjens tillstånd. Inte heller i sin samlade bedömning ansåg UN att barnets anknytning, tillsammans med en av föräldrarnas hälsa, utgjorde så starka humanitära skäl återkallelse att av uppehållstillstånden kunde underlåtas. UN anförde det beatt träffande barnen hade beaktats bl.a. de i forskoleåldem att var och därför inte fått någon stark anknytning hit det inte heller samt att åberopats att barnen mådde illa. I flera beslut den 25 november 1996 avseende i det

medborgare

forna Jugoslavien, bland dem många s.k. kosovoalbaner, uttalade sig UN på nytt Barnkonventionens betydelse för

om tillämpningen av

utlänningslagen. UN anförde följande.

UNIS

Barnets bästa 157

Då förevarande ärende barn under 18 år är det i avser sammanhanget intresse vilken betydelse innehållet i av konventionen barnets rättigheter skall tilläggas. Sverige om har ratiñceringen konventionen iklätt sig en genom av folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Det förhållandet att konventionen ratificerats och således är bindande för Sverige medför inte i sig att konventionen skall tillämpas direkt svenska myndigheter. Vad nu sagts av innebär emellertid inte att barnkonventionen saknar betydelse i utlänningsärenden. En konvention, särskilt en sådan som i likhet med barnkonventionen berör mänskliga rättigheter, bör beaktas vid lagtillämpningen så sätt att lagbestämmelsema bör tolkas det bäst står i överensstämmelse med sätt som den folkrättsliga förpliktelsen. Kravet i artikel 3 i konventionen att beakta barnets bästa är emellertid inte absolut. Hänsynen till andra viktiga intreskan leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga sen med barnets bästa ändå måste vidtas. Samhällets intresse att reglera invandringen är ett sådant viktigt övergripande intresse kan vägas mot barnets intresse att få vistas i som Sverige. En avvisning eller utvisning familj med barn av en måste kunna beslutas och genomföras även om det finns omständigheter i det enskilda fallet som talar för att det hade varit bäst för barnet att få stanna här SOU 1995:75 s. 232.

I de aktuella fallen 8 st var det fråga om s.k. ny ansökan avseende för vilka det fanns avvisningsbeslut inte kunnat personer som verkställas på grund den rådande situationen i det forna Jugoslaav vien. I sju fallen beviljades familjen permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Därvid barnets/barnens anknytning till av var Sverige två eller tre omständigheter som åberopades som skäl en av för att det förelåg humanitära skäl. I den familj som hade de minsta barnen dessa ett respektive fyra år. I några fall hade den ene var föräldern begått brott också vägdes mot bl.a. barnets anknytning som till Sverige. I det fall ansökningen uppehållstillstånd avslogs anförde UN om bl.a. att familjens båda barn, det två år och det andra fyra ena månader, inte kunde ha fått sådan särskilt stark anknytanses en en ning till svenska förhållanden under vistelsen här utan anknytningen till föräldrarna fick anses överväga. En omständighet måhända påverkat utgången i detta ärende som att familjen i februari 1994, efter knappt två års vistelse här i var landet, återvände till hemlandet. I december 1994 kom familjen åter till Sverige efter det att den, genom svenska ambassaden i Belgrad, hade erhållit visum för besöket i Sverige.

158 Barnets bästa SOU 1997:1 16

I två andra ärenden även de beslutade den 25 november 1996 var det fråga om tillämpning av förordningen 1994:189 uppehållsom tillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt förordningen får utlänningar som före den l januari 1993 här i landet gjort ansökan om asyl som inte slutligt prövats och fortfarande befinner sig här i som landet beviljas uppehållstillstånd. Detta under förutsättning att särskilda skäl inte talar mot det, och ansökan barn den om avser som 1januari 1993 var under 18 år eller gäller familj med barn en som vid denna tid under 18 år. Med särskilda skäl bristande var avses vandel I båda fallen fanns sedan tidigare avvisningsbeslut vid den som nya prövningen upphävdes och permanent uppehållstillstånd meddelades i stället. 1båda fallen hade en av föräldrarna gjort sig skyldig till brottslighet som medförde att särskilda skäl att inte meddela uppehållstillstånd ansågs föreligga. UN prövade då det kunde föreligga om anses humanitära skäl. Vid samlad bedömning omständigheterna, en av bl.a. barnens anknytning till Sverige, faim UN att det i båda fallen förelåg humanitära skäl av sådan styrka att familjerna skulle få stanna i landet. De nu refererade fallen har avgjorts före den l januari 1997.22 I ett beslut den 15 januari 1997 uttalade sig UN allmänt på samma sätt som i den ovan refererade domen avseende kosovoalbanerna, dvs. utan hänvisning till de bestämmelserna i 1 kap. 1 § nya utlänningslagen. De faktiska omständigheterna i ärendet lite var speciella. Fadern var statslös palestinier född i Libanon och modern rysk medborgare. Båda barnen ryska medborgare med stark var anknytning till Sverige. Det äldsta barnet gick sjunde terminen i svensk skola och det yngsta gick i öppen förskola. Ett beslut om avvisning till Libanon hade misslyckats att verkställa eftersom ansökan inresa till Libanon hade avslagits om av den libanesiska ambassaden. Ryska myndigheter meddelade att modern och barnen först skulle kunna bosätta sig i Ryssland och därifrån ansöka uppehållstillstånd för fadern. om Först prövade UN det möjligt att hålla kärnom var samman familjen i enligt med bestämmelserna i artikel 8 i Europakonventionen. UN faim att det inte möjligt med återförening var en av familjen i Libanon väl i Ryssland. Därefter gick UN till men över att

22När det gäller avgöranden efter den 1januari 1997 har kommittén som underlag haft sju avgöranden

Barnets bästa 159

pröva tillämpligheten Barnkonventionens bestämmelser på av ärendet och särskilt artikel UN fann att det förelåg skäl att meddela permanent uppehållstillstånd. Enligt UN skulle det mot bakgrund av vad som i ärendet framkommit barnens starka anknytning till Sverige strida mot om humanitetens krav att inte låta familjen stanna här i landet. I ett beslut den 30 januari 1997 angående ugandisk familj hade en UN, i de beslut har tillgängliga, första gången hänvisat till de nya bestämmelserna i utlänningslagen. En begäran om asyl avslogs, men permanent uppehållstillstånd med hänvisning till humanitära skäl beviljades. UN uttryckligen att hänsynen till barnets bästa angav vägts vid bedömningen. Det är grund en omfattande av sekretess i ärendet inte mycket är känt barnen mer än att de som om barnen oförskyllt utsatts för lidande genom att familjen hållit sig undan verkställigheten tidigare meddelat avvisningsbeslut. av En minoritet i UN ansåg att det inte kunde strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen och hänvisade särskilt till att barnen inte utvecklat någon egentlig anknytning till Sverige genom t.ex. skolgång i svensk skola. I ett beslut den 14 mars 1997 uttalade sig UN allmänt om tillämp- Barnkonventionen. Uttalandet hade ändrats i förhållande ningen av till tidigare och UN anförde följande.

Enligt l kap. 1 § utlänningslagen, skall i fall som rör barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I prop. 1996/97:25 s. 284 kan bl.a. utläsas att förebild för den ovan angivna bestämmelär artikel 3 i barnkonventionen. Den nya bestämmelsen se kommer att få betydelse när det är fråga att bedöma om om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall föreligga och där något lägre krav kan ställas styrkan anses de humanitära skälen när barn är berörda. av

I det aktuella fallet, ansökan uppehållstillstånd, vara det fråga ny om albansk familj. Familjen nekades asyl. Därefter prövades om en frågan det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett om redan fattat avvisningsbeslut. Detta besvarade UN jakande med hänvisning särskilt till förtroendeläkarens yttrande. I ett annat beslut dag det fråga två minderåriga samma var om barn kommit ensamma till Sverige och beviljats uppehållstillsom stånd. Detta hade emellertid skett genom att felaktiga uppgifter lämnats föräldrarnas och syskonens situation. UN ansåg därför om

160 Barnets bästa SOU 1997:1 16

att grund för återkallelse uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § av

förelåg.

UN prövade även de minderåriga barnen ändå skulle få om stanna i Sverige och konstaterar att barnen inte hade någon stark

anknytning till Sverige. De borde enligt UN i stället återförenas med sina respektive familjer i Jordanien där de är skyddade mot förföljel-

se och mot att sändas till hemlandet eller till annat land där de inte har motsvarande skydd. De humanitära skälen att få stanna i Sverige

var därför inte tillräckligt starka.

Slutligen anförde UN att denna utgång helt inriktad på var barnens bästa och det övergripande intresset barnen borde av att förenas med-sina respektive familjer och att utgången därför inte kunde strida mot Barnkonventionens krav

anses handläggning av

ett barnärende.

I ett beslut den 24 1997 uttalade sig UN sin mars nytt om allmänna syn Barnkonventionen och dess tillämpning ärenden

om uppehållstillstånd.

Då förevarande ärende barn under 18 år det i avser är sammanhanget av intresse vilken betydelse innehållet i konventionen barns rättigheter skall tilläggas. Sverige har om genom ratificeringen av konventionen iklätt sig internatioen nell, folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen skall i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Förebild för bestämmelsen är artikel 3 i konventionen. Kravet i artikel 3 i konventionen att beakta barnets bästa är emellertid inte absolut. Hänsynen till andra viktiga intressen kan leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå måste vidtas. Samhällets intresse att reglera invandringen är ett sådant viktigt övergripande intresse som kan vägas mot barnets intresse få vistas i att Sverige. En avvisning eller utvisning familj med barn av en måste kunna beslutas och genomföras även det finns om omständigheter i det enskilda fallet talar för att det hade som varit bäst för barnet att få stanna här SOU 1995:75 232. s. Att ett barn följer sina föräldrar när de måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig något negativt för ses som barnet. Förhållandet sådant kan inte tillmätas som större betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att det generellt skulle allvarligt skada barn ett i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när det rör sig om

Barnets bästa 161

hemlandet. Avgörande bör vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, vilket skall särskiljas från de oftast tillfälliga påfrestningar flyttning till andra som en miljöer ofta innebär för barn prop. 1996/97:25 s. 249.

I det aktuella ärendet hade fadern i familjen gjort sig skyldig till brottslighet sådan beskaffenhet att han normalt borde avvisas. av När det gällde övriga familjemedlemmar anförde UN följande.

En fråga uppkommer är huruvida faderns brottslighet, som vid prövning de i ärendet anförda humanitära skälen, en av skall omfatta även övriga familjemedlemmar. Nämnden anses finner, mot bakgrund att det i nämndens praxisbildande av beslut är barnens bästa kommer i första hand, att det i som ärendet föreligger humanitära skäl av en sådan styrka att i vart fall modern och barnen bör tillåtas stanna i landet.

Med tanke den starka anknytning till landet som fadern fick i och med att övriga familjemedlemmar beviljades permanent uppehållstillstånd beviljades han tidsbegränsat uppehållstillstånd med en prövotid ett år. I ärendet förekom skiljaktig mening. Enligt minoritetens uppfattning borde hela familjen beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för undvika en splittring av familjen. I ett beslut den 30januari 199723 beviljade regeringen en zairisk fader tidsbegränsat uppehållstillstånd. Denne var av sin hustru polisanmäld för upprepade fall av misshandel av henne och deras och för olaga hot. UN beslutade om utvisning i gemensamme son juli 1996 med hänvisning till att mannen inte hade vårdnaden om barnen förutom även en gemensam dotter och inte heller sonen träffat dem sedan i augusti 1995. Vidare anförde UN att mannen hade två minderåriga barn kvar i hemlandet, till vilka han hade anknytning. Till grund för beslutet låg även utredning i umen gängesfrågan. Under tiden fram till regeringens beslut hade förhållandena ändrats. Det fanns då dom på umgängesrätt för fadern som en modern hade medverkat till. Detta genom ett avtal om umgängesrätt för fadern som sedan hade legat till grund för umgängesdomen. Regeringen hänvisade i sitt beslut till 1 kap, l § utlänningslagen och

23UD96/l267/MP

162 Barnets bästa

fann att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa utvisningsbeslutet. Regeringen anförde som skäl för att tidsbegränsa uppehållstillståndet att det måste anses föreligga oklarheter vad

om som sikt kunde anses vara till barnens bästa. Regeringen noterade därvid att avtalet om umgängesrätt gällde fram till den 30 september 1997 och att det av handlingarna framgick att fadern endast hade träffat barnen vid ett fåtal tillfällen.

I beslut den 13 199734 meddelade regeringen beslut i ären-

mars det Barrantes. Regeringen anförde i sina skäl att de olika

omständigheterna i ärendet var för sig inte kunde anses utgöra tillräckliga skäl att meddela familjen Barrantes permanent uppehållstillstånd. Vid en samlad bedömning av samtliga mycket speciella omständigheter i ärendet fann emellertid regeringen att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningsbeslutet.

I sin bedömning hänvisade regeringen till den från den 1 januari 1997 införda portalbestämmelsen i utlänningslagen och uttalanden i förarbetena om att bestämmelsen kommer att få betydelse i rad

en olika situationer. En sådan situation den, förelåg i

var som Barrantes-fallet, som gällde att bedöma det skall föreligga

om anses humanitära skäl för uppehållstillstånd vid ny ansökan enligt 2 kap. 5 Regeringen hänvisade därvid till uttalanden i förarbetena att

om det kan ställas något lägre krav styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda.

6.4¶Våra

överväganden

Det råder enligt vår mening inte någon tvekan att den allmänna

om inriktningen i lagstiftning och rättspraxis i Sverige är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid rättsliga åtgärder rör

som barn. Som vår genomgång visar har hänsynen till barnets bästa traditionellt kommit till uttryck i lagstiftning rör föräldrars

som ansvar för barnets fostran och utveckling, upplösning familjen,

av adoption, namnbyte, barnets kontakt med polis och rättsvårdande myndigheter samt sociala myndigheters för åtgärder rörande

ansvar barn och ungdom när det gäller portalbestämmelsen i socialtjänstlagen och vad som har anförts i förarbetena till denna återkommer vi

24UD96/2080/MP

Barnets bästa 163

i kapitel 14. Till detta skall läggas att principen om barnets bästa också har kommit till uttryck i lagstiftning utanför det traditionella barnområdet införandet portalbestämmelse i utlängenom av en ningslagen. Det är en glädjande utveckling. Utvecklingen inom familjerätten vad avser frågor om vårdnad och umgänge regleras i 6 kap. föräldrabalken har gått från en som lagstiftning uttryck för stark föräldrarätt till lagstiftsom gav en en ning i dag sätter barnets bästa i fokus ett helt annat sätt än som tidigare. Till skillnad mot utgångspunkten i Barnkonventionens artikel 3 att barnets bästa skall vägas mot andra intressen, anger om bestämmelserna i 6 kap. föräldrabalken att barnets bästa står över alla andra intressen. De förslag Vårdnadstvistutredningen har som lagt fram innebär enligt vår mening att barnets ställning i frågor om vårdnad och umgänge ytterligare stärks. Vi välkomnar de framlagda förslagen. De bör enligt vår uppfattning läggas till grund för ändringar i föräldrabalken. När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken presenteras våra förslag i kapitel 10. Vi kan dock redan här förutskicka att vi i den delen att gällande lagstiftning bör ses över. anser De ändringar i socialtjänstlagen och utlänningslagen som innebär

portalbestämmelse har införts är ett sätt att föra principen

att en barnets bästa. I vissa lagar är det förmodligen det bästa och om kanske det enda sättet. Vi emellertid att det är viktigt att i varje anser enskilt lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt att föra

principen barnets bästa, portalbestämmelse är den

om pröva om en bästa lösningen eller någon annan metod bör användas. Det om förslag ett generellt "barnkonventionsdirektiv" som vi framför om

i kapitel 5 blir därvid betydelsefullt.

Som vi har konstaterat kommer principen barnets bästa ovan om traditionellt till uttryck i lagstiftning uttryckligen reglerar frågor som barn. Enligt Barnkonventionens skall emellertid barnets om syn bästa beaktas i princip alla sammanhang. Någon begränsning finns inte därvidlag. Ett sådant synsätt bör enligt vår mening även prägla den svenska lagstiftningen. Det därför angeläget att t.ex. en för samhällsutvecklingen så betydelsefull lagstiftning som plan- och bygglagen över i syfte att stärka barnets ställning i samhällsplases neringen. Trafiklagstiftningen är ett annat exempel lagstiftning

25Jfr vad som anges i artikel 21 i Barnkonventionen, som rör adoptioner, om att "the best interests of the child shall be the paramount consideration" som till svenskahar översatts med att barnetsbästaskall sättasfrämst

164 Barnets bästa SOU 1997:1 16

där det är alldeles naturligt att hänsynen till barnets bästa skall återspeglas i t.ex. vägtrafikkungörelsens 1972:603 olika bestämmelser. Även här är det fråga stärka barnets ställning i

om att samhällsplaneringen.

Våra synpunkter angående om barnets bästa i LVU och i lagstiftning som berör barn som begått brott och barn frihetsberö-

som vats av annan anledning än brott återfinns i kapitel 14.

När det gäller rättspraxis är det svårt att dra några säkra slutsatser om intentionerna beträffande barnets bästa i lagstiftningen även får

fullständigt genomslag i tillämpningen. Den genomgång

gjort av avgöranden i vårdnads- och umgängesmål enligt 6 kap. föräldrabalken ger dock enligt vår mening inte anledning till någon

annan bedömning än att domstolarna beaktar barnets bästa i enlighet med lagstiftarens intentioner.

Vad sedan avser avgöranden enligt utlänningslagen måste först konstateras att det i många fall finns omständigheter är mycket

som individuella och komplexa till sin natur. Redan den anledningen

av är stor försiktighet påkallad när det gäller att dra generella slutsatser. Till detta skall läggas att det material vi gått igenom är begränsat. Det har dessutom förflutit relativt kort tid sedan portalbestämmelsen om barnets bästa infördes. Mot denna bakgrund vi det svårt

anser att redan nu bedöma om lagstiftarens intentioner barnets bästa har

om fått genomslag i tillämpningen utlänningslagen.

av

Som har angett i föregående kapitel är det största vikt att de

av som i sitt yrke har att göra bedömningar med utgångspunkt i barnets bästa att de har tillräckliga kunskaper barns behov och Bamkon-

om ventionens principer. Otillräcklig kunskap i detta avseende utgör förmodligen den största risken för att problem uppstår vad

avser tolkningen och den praktiska tillämpningen de olika lagar där

av principen om barnets bästa finns intagen.

7¶Barnets rätt till liv och

utveckling

Artikel 6

Konventionsstaterna erkänner att varje barn har inneboende

en rätt till livet.

Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling.

Artikel Barnkonventionens grundläggande principer och

6 är en av skall därmed appliceras alla sakartiklar. Det innebär att i tolkningen och förverkligandet andra artiklar, t.ex. rätten till ut-

av bildning, hälso- och sjukvård, kultur och fritid samt till konventionens särskilda skyddsartiklar skall barnets rätt till liv och utveckling vägledande. I alla beslut som rör barn skall frågan

vara ställas: Gynnar beslutet barnets utveckling eller hindras barnet i sin utveckling

Liksom de andra grundläggande principerna skall artikel 6 speglas i lagstiftningen. FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen betonat vikten att alla konventionens grundläggande principer,

av artiklarna 6 och 12, återfinns i den nationella lagstiftningen.

7.1¶Rätten till liv

Den grundläggande rätten till liv är en allmän mänsklig rättighetsprincip återfinns i 1948 års deklaration om mänskliga

som rättigheter och i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har i en av sina allmänna kommentarer General Comments betonat att "den inneboende rätten till liv" inte enbart får tolkas restriktivt, dvs. förbud mot dödsstraff är inte tillräckligt för att uppfylla stadgandet rätten till liv. Det krävs också positiva åtgärder för att

om skydda liv och förhindra att människor dör i t.ex. undemäring och epidemier. Staterna skall också vidta åtgärder för att minska

166 Barnets rätt till liv och utveckling

spädbamsdödligheten och andra åtgärder som ökar livsmöjligheterna för såväl barn som vuxna

Bamkonventionens artikel 6 ger barnet ett grundläggande skydd mot summariska eller godtyckliga avrättningar och artikeln skall också läsas tillsammans med artikel 37 som innehåller ett totalt förbud mot dödsstraff för brott som någon begått före 18 års ålder. FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen tagit upp frågan om dödsstraff och betonat att det måste finnas lagstiftning

en som uttryckligen förbjuder dödsstraff. Det är inte tillräckligt med bestämmelser som enbart förbjuder verkställighet av dödstraff för personer under 18 år.

För att förverkliga rätten till liv enligt Bamkonventionens artikel 6 ställs också krav på aktiva, positiva åtgärder. FN-kommittén har betonat kopplingen mellan artikel 6 och artikel 24 som bl.a. kräver åtgärder för att minska spädbarns- och bamadödligheten, mödrahälsovård, bekämpning av sjukdom och undernäring, tillhandahållandet av näringsrik mat, rent dricksvatten och att alla barn får nödvändig hälso- och sjukvård. Kommittén har också betonat kopplingen mellan artikel 6 och 38 som handlar om barn i väpnade konflikter. Väpnade konflikter är ett ökande hot mot barns och ungdomars liv och kommittén har särskilt framhållit vikten av att staterna vidtar alla tänkbara åtgärder för att skydda barn och ungdomar. Vidare har FN-kommittén fokuserat försvinnanden

av barn som förekommer i vissa länder liksom barnamord och våld mot barn.

I FN-kommitténs granskning ländernas första rapporter

av uttryckte kommittén stor oro för att antalet självmord bland barn var högt och ökade i vissa länder. I de kommenterande slutsatserna till bl.a. Bulgariens, Canadas, Danmarks, Finlands, Norges och Nya Zeelands första rapporter gav kommittén uttryck för sådan

en oro. I t.ex. kommentarerna till Finlands och Norges rapporter skriver kommittén att den är oroad över den höga självmordsfrekvensen bland unga.

FN-kommittén har i sin granskning ofta ställt artikel 6 i relation till artikel 2 om icke-diskriminering. Kommittén har i detta

sammanhang granskat huruvida det förekommer skillnader mellan olika grupper i landet. Till exempel kritiserades Canada för att antalet självmord bland barn och ungdomar proportionellt sett högre

var bland indianer jämfört med den totala populationen barn och

1 Human Rights Committee Gen Com 1982, HRI/GEN/l/Revl

Barnets rätt till liv och utveckling 167

kommittén föreslår satsning forskning orsakerna. Kommittén om har vidare uttryckt för att antalet självmord, enligt en rapport oro från UNICEF, är högre bland pojkar än bland flickor i många länder Kommittén betonar vikten att länderna har tillförlitlig av registrering och rapportering rörande dödsfall bland barn samt dödsorsaker. I sina riktlinjer för de periodiska rapporterna begär kommittén särskilt information antalet barn som begår självmord om och vilka förebyggande insatser vidtas för att förhindra självsom mord bland bam. Flera länder reserverade sig i anslutning till artikel 6 därför att de ansåg att artikelns stadgande stred mot den nationella abortlagstiftningen. FN-kommittén har konsekvent föreslagit att länderna skall dra tillbaka sina reservationer eftersom artikel 6 inte tar ställning för eller emot abort.

7.2¶Rätten till utveckling

Artikel 6 punkt 2 är nydanande i den meningen att Barnkonventiotydligt markerar att det inte enbart handlar om rätten att skyddas nen från att bli dödad utan rätt att överleva och utvecklas. Staten om en skall "...säkerställa barnets överlevnad och utveckling". Ordet överlevnad är ovanligt i konventionstexter om mänskliga rättigheter, desto vanligare i utvecklingssammanhang. Avsikten med att men använda det i Barnkonventionen var att föra en mer dynamisk aspekt på att barnets liv måste skyddas FN-kommittén helhetssyn begreppet utveckling och har har en vid ett flertal tillfällen betonat att barnets rätt till utveckling skall genomförandet av hela konventionen. Artikeln handlar genomsyra inte bara barnets fysiska hälsa utan barnets hela utveckling. Det om handlar att skapa miljö för barnet som garanterar det maximaom en möjligheter till överlevnad och utveckling. Med utveckling avses både fysisk, psykisk, andlig, moralisk, psykologisk och social utveckling ett sådant sätt att barnet förbereds för ett självständigt liv i ett fritt samhälle.

2The Progressof Nations, 1996, Unicef 3Hammarberg T i Respekt för barnet. Rädda Barnen, 1994.

168 Barnets rätt till liv och utveckling

Barnets rätt till utveckling konkretiseras på ett flertal ställen i konventionen, framför allt i artiklarna behandlar rätten till

som hälso- och sjukvård artikel 24, utbildning artiklarna 28 och 29, rätten till skälig levnadsstandard artikel 27, social trygghet artikel 26, fritid och kultur artikel 31. I artikel 23 betonar konventionen särskilt det handikappade barnets rätt till "största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling, innefattande dess kulturella och andliga utveckling".

Sett i ett vidare perspektiv innebär rätten till utveckling rätt for

en barnet att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Detta innebär att barnet har rätt till omvårdnad och skydd. Barnet har också rätt till kärlek och trygghet samt ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Barnet har vidare rätt att få utvecklas i miljö

en som tillgodoser dess behov av stimulans och att få lära sig att sätta gränser för sitt handlande. Barnet har rätt att få och på-

ta ansvar verka sin situation i relation till ålder och mognad samt att efterhand få frigöra sig från beroende föräldrarna. Barnet har också rätt att

av få behovet samhörighet med båda föräldrarna tillgodosett även

av om dessa är i konflikt med varandra.

Det är i första hand föräldrarnas att till att barnet får

ansvar se sina grundläggande behov tillgodosedda. Artikel 5 och 18 pekar särskilt på föräldrarnas ansvar. I artikel 5 heter det att föräldrarna skall ge lämplig vägledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen "på ett sätt står i överensstämmelse

som med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga". Artikel 18 ger uttryck för "principen att båda föräldrarna har gemensamt

ansvar för barnets uppfostran och utveckling". Vidare stadgas att "föräldrarna eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling" samt att "barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet".

Detta innebär dock inte att samhället kan undandra sig sitt ansvar. Föräldrarna skall ges "lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och skall säkerställa utvecklingen

av institutioner, inrättningar och tjänster för vård barn" artikel

av 18.2. Vidare stadgar artikel 27 som handlar barnets rätt till "den

om levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling" att staten skall vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar att genomföra denna rätt artikel 27.3.

Staten skall säkerställa barnets överlevnad och utveckling till det yttersta av sin förmåga. Barnets rätt denna punkt är således

Barnets rätt till liv och utveckling 169

beroende statens ekonomiska resurser. FN-kommittén har dock

av varit mån om att den formuleringen inte skall uppfattas som en "bakdörr" bort från ett verkligt ansvar. En regering kan inte bara hävda att pengar saknas för att skydda barns överlevnad och utveckling. Den måste kunna visa att den verkligen satsat det yttersta den förmåga står till buds. Den måste med andra ord

av som visa att barnets överlevnad och utveckling prioriterats, vilket bl.a. bör kunna avläsas i budgetbeslut. Detta är således en av de artiklar i konventionen som i praktiken ställer högre krav rika än fattiga länder.

7.3¶Våra

överväganden

Man kan förledas att tro att artikel 6 framför allt tar sikte utvecklingsländerna. Men artikeln är relevant för alla länder, oavsett levnadsstandard. Den erkänner inte bara barnets inneboende rätt till livet utan barnet rätt att överleva och utvecklas. Det står

ger en också klart att artikeln inte bara handlar om fysisk överlevnad eller fysisk hälsa och utveckling. Rätten till utveckling inbegriper den mentala, emotionella, andliga och sociala utvecklingen.

Begreppet utveckling konkretiseras i en rad sakartiklar och vi har i anslutning till behandlingen dessa särskilt beaktat barnets rätt

av till utveckling. Skolan belyses i ett utvecklingsperspektiv liksom barnomsorgen samt hälso- och sjukvården. Utvecklingsperspektivet behandlas också bl.a. i avsnitten om barnarbete och barnets rätt till särskilt skydd. Den betoning görs begreppet utveckling får

som dock inte förstås att barnets livsvärden endast består i utveck-

som lingen mot att bli vuxen. Tvärtom. Barnkonventionen betonar barndomens egenvärde. Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet utan barn- och ungdomstiden har ett egenvärde, vilket vi också betonar i avsnittet barnets rätt till lek, fritid och

om kultur.

I den svenska grundlagen finns ett förbud mot dödsstraff. Men förbud mot dödsstraff är, som nämnts, inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till liv. Konventionen kräver aktiva åtgärder som förhindrar att barn förolyckas eller drabbas av sjukdomar. I avsnittet om barnets rätt till hälsa behandlas särskilt denna aspekt. Spädbamsdödligheten i Sverige är den lägsta i världen. Likaså ligger olycksfallsdödligheten bland barn under 15 år i dag på sin lägsta

170 Barnets rätt till liv och utveckling SOU 1997:1 16

nivå hittills. Den förebyggande barnhälsovårdens Vaccinationsprogram och regelbundna hälsokontroller har vidare bidragit till att många sjukdomar nästan helt har utrotats i Sverige. Svenska barn har generellt sett god hälsa, även om det i dag finns vissa oroande tendenser, se vidare avsnitt 13, Barnets rätt till hälso- och sjukvård.

Våra grannländer kritiserades kommittén för att antalet barn

av som begår självmord var anmärkningsvärt högt.

Om den första svenska rapporten hade innehållit uppgifter

om antalet barn och ungdomar som begått självmord hade sannolikt Sverige också kritiserats den punkten, eftersom svenska uppgifter över antalet självmord bland barn ligger ungefär nivå. Av

samma den norska rapporten framgår att 27 pojkar mellan 15 och 19 år begick självmord 1990. Samma år begick 27 pojkar och 13 flickor under 19 år självmord i Sverige. De senaste siffrorna från 1995 visar att 30 pojkar och 10 flickor begick självmord. Det skall dock tilläggas attjämförelser av självmordsfrekvens mellan olika länder generellt sett kan vara vansklig, beroende olikheter i statistiken.

I Sverige har arbetet för att förebygga självmord bland både barn och intensifierats under de senaste åren. Den 1januari 1993

vuxna inrättades Centrum for suicidforskning och prevention, är

som statens och Stockholms läns landstings centrala expertenhet inom självmordforskning och prevention. Centret har både ett nationellt och ett regionalt för att arbeta med kunskapsinsamling och

ansvar kunskapsformedling samt for att initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsprojekt främjar självmordsforebyggande åtgärder.

som Det övergripande målet for verksamheten är att medverka till att antalet självmord och självmordsförsök minskar. Centrets verksamhet kan delas i fyra huvudområden: Forskning och metodutveckling, epidemiologisk bevakning, information och undervisning. Undervisning anordnas bl.a. for hälso- och sjukvårdspersonal

särskilt personer verksamma inom den psykiatriska vården och allmänläkare for personal inom socialtjänsten, skolan, polisen etc.

-

En av samhällets mest grundläggande skyldigheter är att tillförsäkra varje barn sådan uppväxt och miljö så att barnet vill leva.

en Att överhuvudtaget något barn i Sverige upplever sådan förtviv-

en lan att det tar sitt liv vi ytterst allvarligt. Statistiken över

ser som självmord bland barn är sannolikt bara toppen ett isberg.

av Undersökningar bland gymnasister visar att flera någon gång

umgåtts med tanken att ta sitt livf

4 0-17. Fakta om Barn och Ungdomar i Sverige. Rädda Barnen 1991

Barnets rätt till liv och utveckling 171

Man kan bara spekulera över orsaken till vilka brister i barns och ungdomars liv kan utlösa en så desperat handling som att ta sitt

som eget liv. Sannolikt handlar det inte om ekonomisk eller social välfärd när barn i Sverige begår självmord, utan orsakerna är snarare emotionella, mentala och andliga brister. Självmord kan bara förebyggas. De flesta självmord inträffar inte plötsligt utan har en lång "förhistoria". Självmordsprocessen kan försiggå i flera år. Den inleds med självmordstankar vilka ibland blir allvarliga och leder till självmordsförsök. Den långdragna gör att det är möjligt

processen att finna åtgärder för att bryta den. Vi vill framhålla betydelsen av att den kunskap finns på detta område omsätts till aktiva

som förebyggande insatser.

En annan viktig aspekt av barnets rätt till liv, som vi vill framhålla, är barnets rätt att födas frisk. Här spelar den förebyggande mödrahälsovården en nyckelroll. En stor del av verksamheten i mödrahälsovården tar sikte på att identifiera förhållanden som innebär ökad risk för komplikationer för mor eller barn. Sådana

en riskfaktorer kan vara av många olika slag. Det kan handla om förhållanden hos kvinnan kan medföra risker för barnet, t.ex.

som för låg eller för hög ålder hos kvinnan, kortvuxenhet som kan innebära en risk för alltför låg födelsevikt hos barnet eller sjukdo-

Andra riskfaktorer kvinnan missbrukar alkohol eller mar. är om narkotika. Man har beräknat att det på 1970-talet i Sverige föddes mellan 100 och 150 barn med FAS Fetal Alcohol Syndrom. Dessutom tillkom ca 300-400 barn med mindre skador på grund av moderns alkoholmissbruk. Säkra uppgifter från senare år saknas,

enkät i mitten av 1980-talet talade för en minskning. Minst men en

hundratal barn missbrukar narkotika föds varje år. Även ett vars mor rökning under graviditeten medför allvarliga hälsorisker för det blivande barnet med bl.a. för tidig födsel, låg födelsevikt och spädbarnsdöd. Varje år dör mellan 50 och 60 barn i Sverige i samband med förlossning grund av moderns rökning under

graviditeten

Ett omfattande arbete för att förebygga sådana skador görs inom

för den förebyggande mödrahälsovården. Vi vill betona vikramen ten av ett sådant arbete utifrån Barnkonventionens artikel som innefattar en rätt för barnet att födas frisk.

5 SoS-rapport 1996:7

8¶Barnets rätt att komma till tals

Artikel 12

Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn är i stånd att

som bilda åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör

egna barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse iförhållande till barnets ålder och mognad.

För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller företrädare eller ett lämpligt

genom

och på sätt är förenligt med den nationella lagstiftorgan ett som ningens procedurregler, i alla domstols- och administrativa förfaranden rör barnet.

som

8.1¶Artikelns innebörd

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är en av Barnkonventionens grundläggande principer. Därmed har artikelns innehåll betydelse for tolkningen andra sakartiklar och för

av förverkligandet konventionen helhet.

av som

Enligt bl.a. den internationella konventionen medborgerliga

om och politiska rättigheter har alla människor rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Denna rättighet har dock aldrig tidigare i något internationellt dokument särskilt kopplats till bam. Inte någon av de tidigare deklarationema om barnets rättigheter från 1924 eller 1959 innehåller en rätt for barnet att fritt uttrycka sina åsikter.

Att barnet skall ha rätt att delta i alla frågor som berör det är inte heller någon okontroversiell fråga. Under diskussionerna i arbets-

utarbetade Barnkonventionen uttryckte flera delegater gruppen som farhågor att barnets rätt i detta avseende kunde inkräkta på de

om rättigheter tillkommer föräldrar. Några länder ratificerade kon-

som ventionen med reservation for artikel 12, något som har bekymrat

174 Barnets rätt att komma till tals

FN-kommittén konsekvent har uppmanat länderna att dra som tillbaka sina reservationer i den delen. Rätten att bilda en åsikt och uttrycka denna är absolut en rättighet, och FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen betonat att förverkligandet av konventionens grundläggande principer, bl.a. artikel 12, är absolut och "inte beroende ekonomiska resurser". av Artikel 12 är uppdelad i två punkter. I första punkten föreskrivs att barn har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor berör som dem. Enligt den andra punkten skall barnet beredas möjlighet att höras, att komma till tals i alla frågor berör barnet ett som mer personligt plan. Innebörden i artikel 12 tillsammans med artikel 13 är att barnet skall ses som en samhällsmedborgare, individ med rätt att själv en uttrycka sina åsikter. FN-kommittén har och igen betonat om om vikten av att barnet i lagstiftning, i praxis och i administrativa förfaranden skall ett subjekt, individ med rättigheter. I ses som en flera fall har FN-kommittén rekommenderat länderna att vidta konkreta åtgärder för att tillförsäkra barnet rätten att fritt uttrycka sina åsikter. Barnets rätt att komma till tals betonas särskilt i vissa andra artiklar. I till exempel artikel handlar de fall då ett barn som om skiljs från sina föräldrar, heter det i punkt 2 att "alla berörda parter skall beredas möjlighet att delta i förfarandet och att lägga fram sina synpunkter". I artikel 21, som handlar adoption, står det att om de personer som berörs skall ha "givit sitt fulla samtycke till adoptionen". Också i artikel 40, reglerar förfarandet som när ett barn misstänks, åtalas eller har befunnits skyldig att ha begått brott, ges också barnet en aktiv roll.

"... i stånd att bilda åsikter..." egna

Artikeln sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det bam som "är i stånd att bilda åsikter" även barnet ännu inte har egna om uppnått den mognad att det kan kommunicera sina åsikter. FNkommittén har betonat att även mycket små barn har åsikter och det ansvar som läggs myndigheterna är att utveckla metoder för att också dessa barn hörs. Artikel 12 föreskriver inte bara att barnet skall ha uttrycka rätt att sina åsikter utan också att dessa skall tillmätas betydelse. Två

1997:116 Barnets rätt att komma till tals 175 SOU

kriterier fastställs. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse i for-

hållande till ålder och mognad. bilda åsikter, uttrycka dessa och bli hörd tillfaller Rätten att att alla barn diskriminering. Ett barns språk eller funktionshinder utan får inte hindra barnet att få sin rätt erkänd. Ett tungt ansvar faller stöd, utbildning eller andra åtgärder till att varje staten att genom se barn i realiteten har möjlighet att göra sin röst hörd. FN-kommittén har i åtskilliga kommentarer betonat icke-diskrimineringsprincipen i förhållande till artikel 12. Kommittén har därvid bl.a. uttalat att

ingen diskriminering får ske grund av:

Kön. I allmänhet uppmuntras pojkar än flickor att uttrycka mer sig. Kommittén har framhållit att flickor kan behöva stöd. Funktionshinder. Barn med funktionshinder inte kan som uttrycka sig verbalt skall bli hörda något annat sätt, exempelvis olika medier, tekniska hjälpmedel eller genom genom konstnärligt skapande. Språk och etnicitet. Alla barn har rätt att bli hörda oavsett vilket språk de talar. I artikel 40.2 vi föreskrivs uttryckligen att ett barn misstänks, åtalas eller har befunnits skyldig att ha som begått brott skall ha rätt att utan kostnad få hjälp av tolk, om barnet inte kan förstå eller tala det språk används, se avsnitt som 14.5.9. Artikel 12 skall också i relation till artikel 30 som ses föreskriver att barn tillhör språkliga minoriteter eller som som tillhör urbefolkning inte får förvägras rätten att använda sitt en eget språk. Det innebär, framhåller FN-kommittén, att invandrarbarn skall ha tillgång till tolk det behövs. Genom den om negativa formulering finns i artikel 30 inte får förvägras som rätten att använda sitt eget språk stadgar konventionen ingen skyldighet for staten att tillhandahålla t.ex. utbildning på barnets

eget språk. Barn i behov särskilt stöd. Barn olika anledningar har av som av problem med att uttrycka sig skriftligt eller muntligt har rätt att få hjälp att utveckla sina möjligheten

Hodgkins Newell 1997

176 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter

Det finns en nära koppling mellan artikel 12 och 13 stadgar som att "barnet skall ha rätt till yttrandefrihet". Det faktum att båda dessa artiklar finns i konventionen och står oberoende i Förhållande till varandra skall tolkas så att artikel 13 reglerar yttrandefrihet i mer generell mening medan artikel 12 barnet rätt att delta l2.1 och ger komma till tals 12.2 i alla frågor rör barnet Ytterligare som en skillnad mellan de båda artiklarna är att artikel 13 innehåller rätt en att uttrycka sina åsikter medan artikel 12 stadgar att barnets åsikter också skall "tillmätas betydelse". Artikel 12 föreskriver rätt för barnet att uttrycka sina åsikter, en inte en skyldighet. Däremot åläggs staten skyldighet involvera en att barn i alla frågor som rör dem. Det innebär att beslutsprocesser olika nivåer i samhället, både vad gäller större samhällsfrågor och avgöranden som berör enskilda barn, måste utformas så att de ger barnet en möjlighet att komma till tals. En förutsättning för att kunna delta och uttrycka sina åsikter är att barnet får tillräcklig och relevant information. Rätten till information föreskrivs i artikel 13 i yttrandefriheten innefattar frihet som en att "söka, motta och sprida information och tankar alla slag. I detta av sammanhang skall artikel 12 också i relation till artikel 17 ses som handlar massmedia. FN-kommittén har upprepade gånger beom tonat massmedias viktiga roll för att barn skall få tillgång till information. Dessutom har kommittén framhållit att barn inte bara skall vara konsumenter mediainformation också själva av utan kunna delta och förmedla sina synpunkter via media.

"... i alla frågor som rör barnet ..."

I det ursprungliga förslaget till konventionstext fanns lista på en områden inom vilka barnet skulle rätt att komma till tals, bl.a. ges i frågor som rörde val yrke, utbildning, medicinsk behandling, av rekreation och vårdnadsfrågor. Men denna lista bort därför togs att man i arbetsgruppen ansåg att den utgjorde begränsning i barnets en yttrandefrihet och slutligen enades barnet skall ha man om att rätt att uttrycka sina åsikter alla frågor rör barnet". som

2 Santos Pais M, 1997

SOU 1997: 1 16 Barnets rätt att komma till tals 177

Någon begränsning än att frågan skall beröra barnet finns

annan således inte. I praktiken innebär det att det knappast finns någon begränsning över huvud taget.

FN-kommittén har framhållit vissa områden som särskilt viktiga för barn att få delta i beslutsfattandet. Barn måste t.ex. få möjlighet att delta i samhällsplanering, beslut fattas på lokal nivå inom

som kommunerna, beslut och planering av skolan samt inom arbetslivet.

"...beredas möjlighet att höras ..."

I artikel 12.2 stadgas att barnet skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som berör barnet. Denna formulering var till en början placerad som en andra punkt i artikel 3 barnets bästa, men den flyttades så småningom till

om artikel logiskt hörde hemma tillsammans med den

12 där den mer övergripande principen barnets rätt att delta. Denna historiska

om bakgrund säger något om det mycket nära sambandet mellan de båda artiklarna. Ett sätt att avgöra vad är barnets bästa, vilket FN-

som kommittén har påtalat ett flertal gånger, är att tala med barnet själv. Vidare är åtgärder till barnets bästa sådana åtgärder där barnet själv involveras.

Konventionen ger inte myndigheterna möjlighet att avgöra huruvida barnet skall höras eller inte. Att bli hörd och uttrycka sina åsikter är barnets absoluta rättighet. Däremot lämnas det öppet på vilket sätt barnet hörs. Artikel 12.2 föreskriver att barnet skall höras, antingen direkt eller indirekt, "på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler".

Den andra punkten i artikel 12 inleds med orden "För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras..." vår kurs. Detta hänvisar till den första punkten, vilket skall tolkas så att alla barn "som är i stånd bilda åsikter" skall höras. Även

att egna ett litet barn har rätt att bli hörd. Det krav som ställs är att barnet är i stånd att bilda egna åsikter. Det ställs inget krav på att barnet skall ha uppnått sådan ålder eller mognad att det kan kommunicera på

vis. Stadgandet att barnet skall "beredas möjlighet" att höras vuxnas innehåller en skyldighet för myndigheter att se till att sådana möjligheter finns.

Barnet skall höras i "alla domstols- och administrativa förfaranden". FN-kommittén har påtalat att i alla domstolsförhand-

typer av lingar som berör ett barn skall barnet ges tillfälle att komma till tals.

178 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

Med administrativa förfaranden avses alla formella beslut som fattas inom t.ex skolan, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och institutioner för barn som begått brott. FN-kommittén har särskilt påtalat vikten av att det finns möjligheter till överklagande av beslut inom vårdsektom. Kommittén har framfört kritik mot de länder där sådana överklagningsmöjligheter inte finns.

Genomförande av artikel 12

Att till fullo realisera artikel 12 ses som en av de största utmaningar-

för såväl industrialiserade länder som utvecklingsländer. Flera na, länder har i sina rapporter till FN-kommitén också påtalat svårigheter med att förverkliga barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd

FN-kommittén har betonat att artikel 12 liksom de övriga artiklarna som formulerar konventionens grundläggande principer skall integreras i landets lagstiftning. För att lagstiftningen skall spegla innehållet i båda punkterna i artikel 12 krävs regler som både ger barnet rätt till inflytande i familjen, inom familjevård och institutioner, inom skolan och samhällslivet i stort samt särskilda regler som garanterar barnet rätt att bli hörd i alla domstols- och administrativa förfaranden.

FN-kommittén framhåller att det inte räcker med lagstiftning. För att barnet i realiteten skall kunna utöva sin rätt att uttrycka åsikter krävs att vuxna respekterar denna rätt. Kommittén har vid ett flertal tillfällen föreslagit generella informationskampanjer och utbildning för personal som kommer i kontakt med barn, t.ex. domare, poliser, personal på fängelser och vid särskilda institutioner för barn, lärare, socialsekreterare, hälso- och sjukvårdspersonal. Även föräldrar måste få information och utbildning förhållningssätt till barn och

om om barnets rätt till inflytande och ansvar. Det handlar således om att förändra attityder och målet är ett samhälle med vuxna som ser barnet som en samhällsmedborgare med kompetens och kunskap.

Barnet själv behöver också information och träning i att uttrycka sig och sina åsikter. FN-kommittén har t.ex. föreslagit att barn och ungdomar själva skall delta i uppgiften att göra konventionen känd, enligt artikel 42.

3Hodgkins R, Newell 1997

Barnets rätt att komma till tals 179

8.2 delaktighet- en del Ungdomars av ungdomspolitiken

Ungdomspolitikens framväxt

Rätten att uttrycka sina åsikter har aldrig tidigare i något intemationellt dokument särskilt kopplats till bam. Men frågan om barns och ungdomars delaktighet och inflytande är inte sig i interny vare nationella eller nationella sammanhang, däremot har den främst varit inriktad på ungdomar. Förenta Nationema utropade 1985 till Världsungdomsår. De teman som fastställdes var delaktighet, utveckling och fred. Sverige valde att betona begreppet delaktighet, vilket ledde till att ett flertal större projekt för att stärka ungdomars delaktighet och inflytande genomfördes. Världsungdomsåret innebar på många sätt en startpunkt for ett aktivt statligt i frågor rör ungdomar. År 1986 mer engagemang som utsågs för första gången ett statsråd specifikt skulle ansvara för som ungdomsfrågor och sedan dess har vi haft en så kallad ungdomsminister. Barnombudsmannen, som särskilt fokuserat frågor om delaktighet och inflytande för barn och ungdomar, inrättades 1993. Ungdomsstyrelsen, som övertog Statens ungdomsråds uppgifter, inrättades 1994. Ett Ungdomsstyrelsens övergripande mål är att av verka människor blir delaktiga i samhället. Barn- och för att unga ungdomsdelegationen, inrättades 1982, skall enligt de Senaste som direktiven dir. 1994:156 särskilt uppmärksamma barns och ungdomars makt och inflytande. En rad statliga kommittéer och utredningar har behandlat frågor barns och ungdomars delaktighet och inflytande. Hösten 1989 om tillsattes Ungdomskommittén dir. 1989:48 som gav ut betänkandet Ungdom och maktf Som uppföljning betänkandet fick dåen av varande Statens Ungdomsråd i uppdrag att utveckla ungdomars delaktighet. Regeringen avsatte medel ur Allmänna arvsfonden till demokratiprojekt och till så kallat träffpunktsstöd för att stimulera framväxten mötesplatser for, av och med ungdomar. Detta av nya arbete drivs vidare Ungdomsstyrelsen som för budgetåret av 1995/96 fick medel Allmänna arvsfonden till projekt för att öka ur ungdomars inflytande i lokalsamhället.

SOU 1991:12

180 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

I maj 1991 tillkallades särskild utredare för att göra en en översyn av arbets- och ansvarsfördelningen statens insatser inom av barn- och ungdomsområdet Ett år 1992, tillkallades senare, en utredare med uppdrag att beskriva och analysera ungdomars levnadsvillkor. En rapport innehöll studie ungdomars som en om attityder och levnadsvillkor° ut samt ett betänkande7. Man bör, gavs enligt utredarens betänkande, arbeta på två plan samtidigt för att underlätta för ungdomar att ta steget ut i vuxenlivet. Åtgärder som bättre beaktar generationsaspektema i den politiska beslutsprocessen bör vidtas, samtidigt som man vidtar åtgärder bidrar till att som underlätta ungdomars möjligheter att etablera sig i vuxenlivet. Riksdagen beslutade 1994 riktlinjer för ungdomspolitiken om Att ungdomars personliga ansvarstagande, medmänsklighet, delaktighet och inflytande skall främjas dessa riktlinjer. är en av Tanken var att riktlinjerna skulle ett instrument för att följa vara upp och utvärdera insatser för ungdomar. Men riktlinjerna ansågs vara för vaga till form och innehåll för att göra det möjligt använda att dem som instrument för uppföljning och utvärdering. Regeringen tillsatte därför Ungdomspolitiska kommittén med uppdrag att föreslå mål för ungdomspolitiken som skulle ersätta riktlinjerna. Kommittén skulle också föreslå åtgärder för att stärka ungdomars möjligheter till inflytande olika nivåer i samhället. Ungdomspolitiska kommittén föreslår i sitt slutbetänkande, Politik för Unga SOU 1997:71 att de nationella målen för en ungdomspolitik skall vara:

Samhället skall underlätta för att leva ett självständigt liv. unga Unga skall ha verklig möjlighet till makt, inflytande och delaktighet. Den skapande förmåga och kritiska resurs ungas engagemang, tänkande utgör skall tas tillvara.

De övergripande målen har sedan brutits ned i konkreta mål för mer att de skall möjliga att använda instrument i uppföljning. vara som De konkreta målen utgör samtidigt kommitténs förslag till hur de övergripande målen skall förverkligas. När det gäller inflytande och delaktighet föreslås bland annat att alla kommuner i samarbete med

5 SOU 1992:54 5 SOU 1994:73 7 SOU 1994:77 8Prop. 1993/94:l35, bet. 193/94 KRU 31 skr.1993/94:354r

SOU 1997:1 16 Barnets rätt att komma till tals 181

ungdomar bör upprätta ett ungdomspolitiskt handlingsprogram, att elever skall kunna påverka viktiga beslut i skolan, att alla unga skall kunna påverka kommunala beslut och få möjlighet att delta i föreningslivet samt att varje ung människa skall ha tillgång till en mötesplats där hon eller han fritt kan uttrycka sina åsikter.

När det gäller frågan sänkt rösträttsålder föreslog Ålders-

om gränsutredningen i sitt betänkande att den som har fyllt 16 år skall få rösta i kommunala val och i kommunala folkomröstningarf Utredningen valde att begränsa förslaget till de kommunala frågorna eftersom dessa ligger medborgarna närmare och eftersom det i första hand är viktigt att så många kommunmedlemmar som möjligt

ge inflytande över den kommunala verksamheten. Utredaren såg de ändringar gjorts i kommunallagen se avsnittet om utveckling

som i kommunerna ett första steg mot ökat inflytande för ungdo-

som

Sänkt rösträttsålder skulle då innebära att ytterligare ett steg mar. skulle tas på redan inslagen väg. Åldersgränsutredningen föreslog

en inte sänkning valbarhetsåldem. Utredningen menade att den

en av

är omyndig inte bör vara Valbar eftersom den som står under en som annans vårdnad och förmynderskap saknar den självständighet som är avgörande för att ta det ansvar som följer av valbarhet.

Ungdomspolitiska kommittén såg i sin tur både fördelar och nackdelar med sänkt rösträttsålder, ansåg sig inte kunna ta

en men slutgiltig ställning. Kommittén föreslog därför en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till 16 år i kommunalvalet 1998. Syftet skulle vara att se vilka effekterna skulle bli av en sådan reform.

Utveckling i kommunerna

På olika håll i landet pågår försök att hitta former för att öka ungdomars delaktighet, vilket till stor del är resultat av det utvecklingsstöd som har avsatts för ändamålet. Ett flertal projekt har utvärderats. Överlag visar dessa att demokratiprojekten har slagit väl ut i den meningen att de har gett bestående resultat och att ett fömyelsearbete har satts igång.

Kommunala ungdomsråd är ett exempel vissa kommuners försök att utveckla metoder för att förbättra kontakten mellan beslutsfattare och ungdomar. I vissa kommuner kallas det ungdomsfullmäktige eller ungdomsparlament, men målet är detsamma att

stimulera ungdomars delaktighet i samhällsfrågor. I början av 90-

°SOU 1996:111

182 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

talet fanns ett fåtal ungdomsråd antalet har men under de senaste åren ökat avsevärt. 1995 fanns ungdomsråd i cirka 50 kommuner och i ytterligare 25 kommuner stod i startgroparna för att bilda man sådana råd. Det främsta syftet med ungdomsråden är att kommunpolitikema genom rådet skall få reda ungdomars uppfattning i olika kommunala frågor. I vissa kommuner är ungdomsrådet kopplat direkt till kommunstyrelsen, andra ungdomsråd har kontaktperson utsedd en i varje nämnd. Ibland fungerar råden remissinstanser, vilket som visat sig vara tveksamt eftersom de då riskerar att drunkna i papper och byråkrati. Detta framgår Ungdomsstyrelsens skrift Ungav domsråd, möjlighet redovisar hittills erfarenheter en som vunna

av ungdomsrådsverksamheten.

Tanken är att ungdomsråden skall representera kommunens ungdomar. Det har dock visat sig att de ungdomsråd startade i som slutet av 80-talet och tillämpade den formella representativa som modellen har haft svårt att fylla sina platser. Strukturen med den representativa demokratin har för många ungdomar känts alltför stelbent. När ungdomar själva har varit med och skapat ungdomsråden har ofta intresse och engagemang gått före representativitet. De har hittat andra former för att förankra rådets verksamhet bland kommunens ungdomar. En del ungdomsråd har referensgrupper och kontaktpersoner skolorna fångar ungdomars åsikter. som upp Idélådor, stormöten och enkäter fritidsgårdar och skolor är andra sätt att få ett bredare underlag. Efter världsungdomsåret 1985 och fram till 1988 bildades det i Danmark ungdomsråd i 76 kommuner. I dag finns bara åtta dessa av kvar. De sammantagna erfarenheterna från ungdomsråden i både Sverige och Danmark visar att vissa förutsättningar är särskilt viktiga för att ungdomsråden verkligen skall kunna fungera. För att ungdomsråden skall få ett reellt innehåll i sin verksamhet måste ungdomar själva med från början i och bilda vara processen ungdomsråd. Arbetet måste bygga på ungdomars initiativ. egna Råden måste ha tydliga uppgifter och klara kanaler till kommunen. En särskilt utredd kontaktperson är viktig Det är också en resurs. viktigt att ungdomsråden får utrymme att arbeta med frågor egna och inte bara förhålla sig till En budget ökar självstänvuxnas. egen digheten. Innan ungdomsråd startas måste det tydligt klargöras vilken roll ungdomsrådet egentligen skall spela i den kommunala beslutsprocessen. Politiker vill ha ungdomars på olika frågor, syn

° Ungdomsrapporten 1996. Del Ungdomsstyrelsen

SOU 1997:1 16 Barnets rätt att komma till tals 183

ungdomarna har avvikande uppfattning finns det ofta men om en inget reglerar hur de röst skall räknas och hur mycket den som ungas är värd. Ett annat exempel på form för inflytande för ungdomar är en

Ungdomsriksdagen. Den första ungdomsriksdagen genomfördes

våren 1994 i Stockholm med över 1 200 ungdomar som deltog från hela landet. Ungdomsriksdagen beslutade att genomföra turné till en landets samtliga kommuner, vilket skedde hösten 1994. I cirka 140 kommuner utsågs "goodwillambassadörer" sedan har fungerat som bas i arbetet för kampanjen "Ungdom mot rasism". som en I dag är Elevorganisationen huvudman för Stiftelsen Gemensam Framtid, uppgift är att driva Ungdomsriksdagen i framtiden. vars 1995 års ungdomsriksdag ägde i Norrköping. Tanken är att den rum skall återkomma varannat år. Arbetet är främst inriktat på att få igång lokala ute i landet. Målgruppen är ungdomar processer högstadiet och gymnasiet och deltagarnas medelålder uppskatttas till

16-17 år. Trots ökade ansträngningar upplever de flesta ungdomar att de saknar möjligheter att påverka i samhället. En enkätundersökning

Ungdomspolitiska kommittén genomförde i samarbete med

som Statistiska centralbyrån SCB där 2 000 ungdomar mellan 15 och 25 år ingick visar generellt på mycket negativ upplevelse av en möjligheten till inflytande i politiska organ och större organisationer. Endast 3 % de att de har stora möjligheter att av unga menar påverka lokalpolitiken. Fler än 54 % menar att de inte har varannan, några möjligheter alls. Samtidigt visar undersökningen att ungdomar gärna vill delta. Var tredje de svarande säger att de skulle kunna av tänka sig arbeta i ungdomsråd." Även Barnombudsmannen att ett har i skrivelse till Ungdomspolitiska kommittén och till Barnen kommittén framhållit att det finns ett glapp mellan ungdomars vilja delta och deras faktiska möjligheter att göra det. att Barnombudsmannen att de ändringar som genomförts i anser kommunallagen inte i tillräcklig omfattning har använts för att öka barns och ungdomars delaktighet. BO betonar att under de tre år som reglerna samrådsskyldighet, villkorad delegation och kommunaom självförvaltningsorgan varit i kraft har det verkliga utrymmet för inflytande för barn och inte förändrats i nämnvärd utsträckunga ning. BO föreslår därför att kommunallagen ändras så att nämnderna blir skyldiga att samråda med barn och ungdomar under 18 år i

l SOU 1997:71 z Promemoria. 1997-01-15. Barnombudsmannen.

184 Barnets rätt att komma till tals

frågor som angår dem. Vidare föreslås att barn och ungdomar mellan 12 och 18 år skall kunna väcka ärenden i nämnderna samt att denna åldersgrupp skall kunna driva igenom opinionsundersökning att en genomförs i frågor som angår dess närmiljö. Slutligen föreslår BO att partistödet skall villkoras så att viss del det används till en av att öka inflytandet för barn och i det politiska arbetet. unga Ungdomspolitiska kommittén ställde sig inte avvisande till en lagstiftning som innebär att de ännu inte har rösträtt har rätt att som bli tillfrågade. Kommittén ansåg dock att de förändringar gjorts som i kommunallagen i syfte att olika sätt öppna för ett ökat brukarinflytande inte har varit i kraft tillräckligt länge för med att man säkerhet skulle kunna säga att effekterna för de inte varit unga tillräckliga. Ungdomspolitiska kommittén föreslog att Ungdomsstyrelsen och kommunerna tillsammans skulle få i uppdrag att bevaka frågan. Om det fortfarande efter fyra år efter reformen visar sig att unga inte tillfrågas i någon större utsträckning, bör regeringen överväga en förändring i kommunallagen, menade Ungdomspolitiska kommittén.

8.3¶Elevers rätt

till inflytande

Att barnet skall ha rätt till inflytande i skolan har i Sverige betonats om och om igen alltsedan 1946 års skolkommission. Förutom att denna kommission lanserade samhällskunskap ett nytt ämne, som föreslogs att skolan skulle träna eleverna i fri samverkan, samarbete och medinflytande. I 1969 års läroplan för grundskolan hette det att "en förutsättning för att elevernas och de och vuxnas engagemang delaktighet i utformningen skolan arbetsplats skall förstärkas av som är att de alla får vara med att forma sin miljö". Läroplanen egen från 1980 betonade ännu starkare elevernas aktiva medverkan: "Skolan har skyldighet eleverna ökat och medinflyatt ge ansvar tande i takt med deras stigande ålder och mognad".5 I dag är rätten till elevinflytande reglerad i bland skollagen annat

1985:1100 och skolförordningama. I skollagen finns den över-

gripande bestämmelsen att "elevema skall ha inflytande hur om över deras utbildning utformas". På grundskolenivå finns tillägget "om-

3 SOU 1948:27 Läroplan för grundskolan, 1969, sid 27 5 Läroplan för grundskolan, 1980, sid 13

Barnets rätt att komma till tals 185

fattningen och utformningen elevernas inflytande skall anpassas

av efter deras ålder och mognad". Även i arbetsmiljölagen 1977:1160

barn och ungdomar rätt till inflytande. Strävan är där att ges arbetsmiljön skall ett rikt arbetsinnehåll, arbetstillfredsställelse,

ge gemenskap och personlig utveckling. En förutsättning för att uppnå detta är ett aktivt deltagande i arbetsmiljöarbetet från alla elever. Lagen föreskriver därför att eleverna skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i genomförandet de åtgärder behövs för att

av som åstadkomma god arbetsmiljö. Nämnas skall att regeringen ny-

en ligen har lagt proposition om lokala styrelser med elevmajoritet

en

i gymnasieskolan.

8.4 i samhället

Deltagande

Förutom Barnkonventionen ställer också FN-deklarationen Agenda 21 från miljökonferensen i Rio 1992 krav på beslutsfattare på alla nivåer att öka ungdomars medverkan i samhällets beslutsprocesser. I kap. 25 i denna deklaration poängteras behovet av ökat samråd mellan ungdomsgrupper och regering samt andra beslutande instanser för att skapa hållbar ekonomisk och social utveckling.

en

De formella möjligheterna för barn och ungdomar under 18 år att påverka politiken på kommunal eller nationell nivå är begränsade. Barn och ungdomar under 18 år har inte rösträtt, är inte valbara och kan inte annat än att föreslå myndiga kommunmedlemmar,

genom exempelvis sina föräldrar, till det, åstadkomma laglighetsprövning

kommunala beslut. Barn och ungdomar är folkbokförda i av som kommunen är dock kommunmedborgare och som sådana har deras möjligheter till insyn och påverkan ökat. De ändringar som genomfördes i kommunallagen 1991:900 ger kommunmedlemmar som inte är partipolitiskt aktiva större möjligheter att med och

vara påverka innehållet i och utformningen den kommunal verk-

av samheten.

En förändringarna i kommunallagen är att nämnderna skall

av verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Det finns inga föreskrifter formerna för ett sådant samråd. Vanliga

om åtgärder är att bilda så kallade användar- eller brukarråd. Det finns

6 Prop. 1996/97: 09l

186 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

inget hinder för den är under 18 år att delta i ett sådant samrådssom förfarande. En annan nyhet i kommunallagen är nämnders möjlighet att delegera beslutsrätt till en anställd tjänsteman. Det finns två sorters delegation. Den är att nämnd när den uppdrar någon ena en anställd att besluta nämndens vägnar, ställer villkor att upp som de som nyttjar nämndens tjänster skall tillfälle att lägga fram ges förslag eller yttra sig innan beslut fattas. Den andra den är att anställde får fatta beslut endast företrädare för nyttjama har om tillstyrkt beslutet. "Nyttjama" i det fallet i praktiken ges senare vetorätt. Om vetorätten har använts måste frågan avgöras av nämnden. Inte heller vid delegation föreligger något formellt hinder för att den som är under 18 år skall kunna företräda nyttjama och använda eventuell vetorätt. Ytterligare en förändring i kommunallagen är att "brukarstyrda" självförvaltningsorgan kan inrättas av nämnderna vid kommunala institutioner. I ett sådant skall det bara finnas företrädare för organ användare av tjänsterna nyttjama och de anställda. "Nyttjamas" representanter skall vara i majoritet. Ett självförvaltningsorgan kan bara ansvara för att sköta driften den dagliga verksamheten vid av en institution eller anläggning. Uppgifter innebär myndighetssom utövning kan inte överlåtas till organet. Någon lägsta åldersgräns för dem får ingå i självförvaltningsorgan har heller inte föreskrisom vits. Det åligger den ansvariga nämnden att till den åldersse att mässiga sammansättningen efter frågornas karaktär. Det anpassas kan dock inte försvarligt att och omyndiga får anses unga personer bära kan tänkas innefatta skadeståndsansvar. ett ansvar som

8.5¶Barnets rätt att

komma till tals i

domstols- och administrativa

förfaranden

Den andra punkten i artikel 12 tar sikte sådana situationer när ett beslut skall fattas som rör det enskilda barnet. Det gäller såväl i domstolar som administrativa beslut fattas olika myndighesom av ter. Barnet skall i dessa fall särskilt beredas möjlighet att höras. Det

7 Prop. 1990/912117

Barnets rätt att komma till tals 187

gäller i mål och ärenden enligt föräldrabalken, enligt socialtjänstlaoch LVU och enligt namnlagen. Det gäller också när barnet har gen begått brott och beslut skall fattas enligt den processuella ordningen gäller för sådana mål och ärenden. som

Europarådskonventionen utövandet barns rättigheter. om av

Den 25 januari 1996 antogs inom Europarådet en konvention om utövandet barns rättigheter, syfte är att stärka barns ställning av vars i familjerättsprocesser. Konventionen utgår från bestämmelsen i Barnkonventionens artikel Staterna skall enligt Europarådskonventionen vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för genomföra de rättigheter erkänns i Barnkonatt som ventionen. Europarådskonventionen omfattar och motsvarar i sak artikel 12 i Barnkonventionen när det gäller familjerättsprocesser. Syftet är att främja barns rättigheter, att garantera barn processuella rättigheter och att underlätta utövandet dessa rättigheter genom av tillse att barn, själva eller andra personer eller organ, är att genom infonnerade och tillåtna att inför domstolar och myndigheter deltaga i förfaranden angår dem. I konventionen anses familjerättsliga som procedurer, särskilt sådana rör utövandet föräldramyndighet, som av boende och umgänge särskilt viktiga områden. Det åligger t.ex. vara varje konventionsstat att välja ut minst tre områden i den nationella lagstiftningen konventionen skall vara tillämplig på. som

Grundläggande begrepp

Med partsbehörighet egenskapen att över huvud taget kunna avses part i rättegång. Alla fysiska även bam, är partsbevara en personer, höriga. Talerätt är ett snävare begrepp, innebär att någon kan som i viss rättegång att ha anknytning till det vara part en genom rättegången handlar Den som har talerätt har t.ex. rätt att starta om. och rätt att överklaga ett avgörande. en process Processbehörig är den för räkning kan väcka talan och som egen vidta andra processhandlingar. Den har talerätt kan sakna som processbehörighet grund att han är underårig. Hans talan förs av ställföreträdare. då av en Även själv inte är part i ett mål eller ett ärende kan en person som ha ett intresse utgången i målet eller ärendet. Ibland finns det av regler syftar till att sådan uppfattning skall bli som en persons

188 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

beaktad. Sådana regler kan benämnas regler rätt att komma om en till tals.

Allmänt om den svenska lagstiftningen på området

Mot bakgrund bestämmelserna i artikel 12 i Barnkonventionen av har det gjorts en genomgång reglerna för sådana familjerättsliga av och sociala mål och ärenden. Syftet med genomgången har varit att tillförsäkra barn rätt att komma till tals. Som följd en en av genomgången har införts nya bestämmelser rätten för barn att komma om till tals i vårdnadsmål och umgängesmål, i adoptionsärenden och i namnärenden samt i LVU-mål." I andra fall såsom beträffande reglerna om förmynderskap har det inte ansetts nödvändigt att göra några ändringar. I förarbetena till de bestämmelserna att nya anges syftet med dessa är att skapa garantier för att barn får komma till tals i mål och ärenden i domstolar. Därvid hänvisas till att barn enligt Barnkonventionen skall ha rätt att fritt uttrycka sin åsikt och få den respekterad.

Familjerättsliga mål

Barn saknar i regel talerätt i mål och ärenden vårdnad och om umgänge. Eftersom barnet i regel saknar talerätt i mål och ärenden om vårdnad och umgänge finns det inte några regler om processbehörighet i föräldrabalken. I reglerna om vårdnad finns sedan årsskiftet 1995/96 särskild en bestämmelse i föräldrabalken, 6 kap. 10 d föreskriver som att domstolen vid bedömningen frågor vårdnad skall ta hänsyn av om till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. l förarbetena till bestämmelsen att den är avsedd säkerställa anges att att hänsyn tas till barnets vilja i vårdnadsmål. Domstolen skall

l Denna benämning används i t.ex. prop. 1994/95224 s. 14 9 Framställningen vad avser svensk lagstiftning innehåller de mest centrala reglerna om barnsrätt att komma till tals och gör inte anspråk att uttömvara mande. För rättspraxis på området hänvisas till Beckman och Höglund, Svensk familjerättspraxis avsnitt B IV 2°Ds 1994:85 2 Prop. 1994/952224,bet. l995/96:LU2, rskr. 1995/96:35 n I ärenden enligt 6 kap. 9 § andra stycket föräldrabalken, som reglerar fall där den ene vårdnadshavaren dör, har barnet emellertid i praxis ansettsha rätt att genom behörig ställföreträdare föra talan sompart i målet NJA 1983 170 23Prop. 1994/951224 53s.

SOU 1997:1 16 Barnets rätt att komma till tals 189

beakta barnets ålder och mognad vilket normalt innebär att det skall fästas större vikt vid de större barnens inställning än vid de mindres.

Att det i lagen särskilt anges att domstolen skall ta hänsyn till barnets vilja är enligt vad som anges i förarbetena en viktig omständighet vid den prövning som skall göras i mål och ärenden om vårdnad. Bestämmelsen innebär att domstolen måste se till att barnet har haft en möjlighet att närmare redovisa sin inställning. I den vårdnadsutredning som skall ligga till grund för domstolens avgörande skall den som verkställer en vårdnadsutredning söka klarlägga barnets inställning, om det inte är olämpligt 6 kap. 19 §.

Även i fråga umgänge har bestämmelse att domstolen

om en om i mål om umgänge med barn skall ta hänsyn till barnets vilja införts 6 kap. 15 §. Det skall ske med beaktande barnets ålder och

av mognad.

I frågor om vårdnad och umgänge får barnet höras inför rätten om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras.

I adoptionsärenden saknar barn talerätt. Den som fyllt 12 år får emellertid inte adopteras utan eget samtycke. Vid bedömningen

om det är lämpligt att adoption äger rum finns sedan årsskiftet 1995/96 en bestämmelse att domstolen därvid, även när barnets samtycke

om inte behövs, skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder. Socialnämnden skall klargöra barnets inställning och redovisa den för rätten.

En liknande bestämmelse som den i fråga om adoption finns i namnlagen i fråga namnbyte. I namnlagen har barn ställning

om som part och företräds av vårdnadshavaren. Ett barn som fyllt 12 år har vetorätt mot en anmälan om namnbyte.

I fråga om barnets ställning i verkställighetsmål hänvisas till framställningen i kapitel 10.

Sociala mål

Med sociala mål avses i detta sammanhang mål vård enligt

om socialtjänstlagen SoL och mål enligt lagen vård

om av unga LVU. Exempel är mål om förbud för en person att utan socialnämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig 27 § SoL och mål enligt 2-4 LVU.

I mål och ärenden enligt SoL och LVU har barn ställning

som part. Barn som fyllt 15 år är själva processbehöriga, medan

yngre barn måste företrädas ställföreträdare. Legal ställföreträdare är

av

190 Barnets rätt att komma till tals

barnets vårdnadshavare. Det gäller oavsett om barnet fyllt 15 år eller inte. Den som är under 15 år skall höras i processen om det kan vara till nytta i utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada

av att höras.

I LVU finns bestämmelser om att barnet i vissa mål och ärenden enligt denna lag kan få rättshjälp genom offentligt biträde.

Från årsskiftet 1995/96 har i LVU införts en bestämmelse

som innebär att barnet kan ha ytterligare en ställföreträdare. Härigenom tillförsäkras barnet en självständig ställning gentemot vårdnadshavaren i de fall barnet och vårdnadshavaren har motstridiga intressen. Om offentligt biträde enligt rättshjälpslagen förordnats skall denne automatiskt vara den unges särskilda ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

De barn som saknar processbehörighet, dvs. är under 15 år, skall enligt SoL och LVU höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras.

När socialnämnden utredning tvångsomhändertagande

gör en om för vård skall socialnämnden före ställningstagandet den

ge unge, om han fyllt 15 år, tillfälle att yttra sig över vad framkommit

som under utredningen.

Ärenden enligt utlänningslagen

Från den 1januari 1997 har regler att barn i regel skall höras i

om samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd införts i utlänningslagen l 1 kap. 1 a §. Hänsyn till vad barnet anfört skall tas i förhållande till barnets ålder och mognad. Regeln är utformad så att barnet kan höras direkt eller ställföreträdare. Ett lik-

genom nande förslag lade vi fram i vårt delbetänkande. Vi lade även fram ett förslag om att den är förordnad offentligt biträde enligt

som som rättshjälpslagen automatiskt skall vara barnets ställföreträdare

om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Även sådan bestäm-

en melse har tagits i utlänningslagen 1 1 kap. 1 b §.

Det strajfprocessuella området

Förhör med någon som år under 18 år och som är misstänkt för brott, målsägande eller vittne skall enligt regler i förundersökningskungörelsen planeras och verkställas så att det inte uppkommer fara för att den som förhörs tar skada. Särskild varsamhet bör iakttas

om förhöret rör sexuallivet. Det bör tillses att förhöret inte väcker

noga uppseende. Huvudregeln är att det skall hållas endast ett förhör.

Barnets rätt att komma till tals 191

Förhör med barn bör hållas person med särskild fallenhet för

av uppgiften. Är utsaga barn avgörande betydelse för utredning-

av av

bör i vissa fall någon äger särskild sakkunskap i barn- eller en, som förhörspsykologi biträda eller yttra sig över värdet av barnets utsaga.

Vid huvudförhandling i brottmål prövar rätten om någon som är under 15 år och åberopats vittne får höras som vittne. Om

som som han skall höras vittne får han inte avlägga ed före förhöret.

som

Lagen 1988:609 målsägandebiträde bl.a. bam som är

om ger målsägande möjlighet att få eget juridisk biträde. Ett sådant biträde förordnas på begäran målsäganden eller när det finns skäl till det.

av Det sistnämnda kan t.ex. bli aktuellt när ett bam har utsatts för brott

någon anhörig. Målsägandebiträde kan förordnas redan under av förundersökningen.

När målsägande vid tiden för rättegången är mycket ung, kan

en det inte bli aktuellt att förhöra den unge inför domstolen. Särskilt gäller det mål sexuella övergrepp mot barn. Berättelsen från

om förhöret under förundersökningen får då förebringas i rättegången. Helst skall detta ske uppspelning av videoinspelning. Det

genom har hävdats att detta innebär svaghet i bevisprövningen bl.a. for

en att försvaret inför domstolen inte kan ställa frågor till målsäganden. Målsägandens utsaga försvagas, vilket medför att denna bör bedömas med särskild försiktighet.

Under år har det pågått en intensiv diskussion om

senare bevisvärdering i mål sexuella övergrepp barn och vilka krav

om

bevisningens bör ställas i sådana mål. En viktig fråga

styrka som har varit i vilken utsträckning vittnespsykologer skall anlitas i incestmål och betydelsen deras utlåtanden.

av

Den är tilltalad i ett brottmål i tingsrätt skall höras eller i

som vart fall tillfälle att yttra sig oavsett det är fråga om ett barn

ges - om eller inte. Andra frågor det straffprocessuella förfarandet för

om barn finns i lagen 1964:167 med särskilda bestämmelser för unga lagöverträdare se avsnitt 14.5.

24Gregow i SvJT 1996 s.509. 25A.a. med hänvisning till rättsfall och litteratur

192 Barnets rätt att komma "till tals

8.6¶Våra och

överväganden förslag

Demokratiartikeln

Artikel 12 är Barnkonventionens demokratiartikel. Frågan barns

om och ungdomars delaktighet i samhället är ytterst en fråga

om demokrati. Ett samhälles grad av demokrati beror i vilken mån dess medborgare deltar i samhällsprocessen. Förmågan att delta i demokratiska beslut måste man gradvis tillägna sig praktik.

genom Det räcker inte med teoretiska kunskaper om demokrati och mänskliga rättigheter. Sådant måste praktiseras. Det är orealistiskt att förvänta sig att barn och ungdomar skall leva ett liv utanför samhället utan deltagande och ansvar och sedan plötsligt vid

en given tidpunkt vara vuxna och ta fullt Förståelse för demo-

ansvar. kratiska värden i djupare mening, delta i och fatta beslut och ta ansvar utvecklas gradvis erfarenhet hur demokrati omsätts

genom av i verkligheten.

Många av Barnkonventionens rättigheter är kommunala

angelägenheter. Näraliggande frågor berör alla barns vardag, t.ex

som skolan, inom barnomsorgen, planering och genomförande olika

av fritidsaktiviteter samt kulturutbudet beslutas kommunal nivå, oftast utan att barn och ungdomar har fått med och påverka

vara besluten. Samtidigt visar studier att de vilja och intresse for

ungas att påverka är starkt. Det är mot den bakgrunden viktigt att kommunerna ökar sina ansträngningar för att hitta former för barns och ungdomars deltagande i kommunala beslutsprocesser. Särskilt i frågor som berör deras vardag.

Det förefaller finnas en politisk vilja rent principiellt på många håll och ett intresse från kommunernas sida att utveckla deltagandet hos barn och ungdomar. Det finns också ett intresse för Bamkonventionen mer generellt. 84 procent kommunerna har uttryckt

av en önskan om mer kunskap och idéutbyte, enligt Barnombudsmannens kommunstudie. Att flertalet kommuner ändå inte tillämpar och använder Barnkonventionen och inte heller utvecklat metoder för att förstärka barns och ungdomars delaktighet och inflytande tycks snarare bero på en vilsenhet och osäkerhet hur skall gå

en om man tillväga.

Ett ökat inflytande för barn och ungdomar kräver ett förändrat arbetssätt i kommunerna. Det slutsats Barnombudsmannen

är en som dragit av sin studie i fyra kommuner, Jönköping, Skellefteå, Ludvika och Porsgrunn i Norge. Vi vill peka på några de faktorer

av som

SOU 1997:1 16 Barnets rätt att komma till tals 193

karaktäriserar framgångsrika försök att hitta former för ökat inflytande för barn och ungdomar:

Dialog - En avgörande förutsättning för framgång i inflytandearbetet är att det baseras en dialog mellan å ena sidan politiker och tjänstemän och å andra sidan barn och ungdomar. Innan arbetsmetoder och former för inflytandet i kommunen läggs fast måste det finnas en enighet som grundas en sådan dialog. Ett arbetssätt som visat sig fungera har varit att tillsammans med ungdomar själva arbeta fram ett barn- och ungdomspolitiskt handlingsprogram som bl.a. lägger

för arbetet med. inflytandefrågor.

fast ramarna

Tydlighet

- Exempel på framgångsrika arbetsformer som har prövats i kommunerna har varit att organisera olika nätverk. Det kan innebära att skapa lokala eller centrala ungdomsforum eller ungdomsråd som är kopplade till de politiska beslutsorganen. Barns och ungdomars roll i den kommunala beslutsprocessen måste klart definieras i förväg. Vad betyder deltagandet, vilka frågor skall man fokusera på, hur tungt skall barnens och ungdomarnas synpunkter väga i beslutsfattandet och hur skall konflikter mellan ungdomsråden och kommuna-

beslutsorgan hanteras.

Skolan som bas för inflytandearbetet - Skolan mötesplats för alla barn och ungdomar och bör av det

är en skälet ges en nyckelroll i det lokala inflytandearbetet. Elevrådet varje skola skulle kunna fungera som ett lokalt bam- och ungdomsråd, vilket skulle stärka barns och ungdomars ställning även i frågor utanför skolan. Ett exempel på hur elevråden använts är Porsgrunns kommun i Norge. Där utvidgades elevrådens uppgifter till att också behandla frågor som rörde fritid och närmiljön i stort. Innan denna förändring gjordes, 1992, var cirka fem procent av eleverna intresserade av att arbeta i elevrådet. Några år senare, 1995, var mellan 30 och 40 procent intresserade och i vissa klasser måste sluten votering genomföras för att utse representanter i elevråden.

Förankring

- A och O i arbetet med att förstärka barns och ungdomars inflytande i kommunerna är att beslut om detta fattas på högsta politiska nivå och att det politiska stödet är partiövergripande så att verksamheten kan fortsätta även om den politiska majoriteten byts ut. Det har

194 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

också visat sig vara viktigt att alla berörda politiker och tjänstemän är medvetna om vad ett ökat inflytande för barn och ungdomar faktiskt innebär och de eventuella konsekvenser detta får för den

egna förvaltningen.

Samordning och resurser - Det har visat sig vara av stort värde att det finns särskild en person i kommunen samordnar inflytandearbetet och kan som som ge barnen och ungdomarna stöd och vägledning. Av stor vikt är också att denna person organisatoriskt är placerad nära kommunstyrelsen. Andra erfarenheter är att avsatta medel barn- och ungdomar kan som vara med och bestämma över stimulerar arbetet.

En medborgerlig rättighet för alla barn

Projekt som syftar till att förstärka ungdomars delaktighet i skolan, fritiden eller i samhället i övrigt motiveras ofta i termer nytta, av för den enskilde individen eller for samhället i stort. Det betonas att ökat inflytande för elever i skolan bidrar till att öka motivationen och inlärningen. Ges ungdomar möjlighet att påverka fritidsutbudet minskar skadegörelse, missbruk och kriminalitet. Ungdomar som själva formar sina fritidsaktiviteter tar for och är mera ansvar mera varsamma om lokaler och utrustning. Det finns flera exempel både i Sverige och internationellt framgångsrika sociala projekt som bygger på ungdomars delaktighet och ansvarstagande. Sociologen Benny Henriksson är en av många forskare betonat betydelsen som av delaktighet och inflytande för utveckling. Delaktighet en persons ger bam och ungdomar kunskaper, kompetens och självförtroende. Att vara delaktig ökar känslan av att man som människa är någonting värd, att ens synpunkter är viktiga och att har något att man tillföra. Delaktighet ger en större mening med livet och roll i en samhället. Vi anser det vara av stor vikt att fördelarna med ökad delaktighet för barn och ungdomar lyfts fram. Men vi vill samtidigt betona rättighetsperspektivet. Barn och ungdomar har rätt att uttrycka sina åsikter och komma till tals i alla frågor berör dem. Det innebär som att barn och unga inte bara har rätt till inflytande över sådana beslut som rör deras personliga situation utan också över beslut i närmiljö-

2°Henriksson B, 1991

Barnets rätt att komma till tals 195

och samhällsfrågor. Detta gäller oavsett om det är till "nytta" eller inte. Detta gäller alla barn "är i stånd att bilda egna åsikter". som Vi vill återigen betona att Barnkonventionen ger alla barn "som i stånd bilda åsikter" rätt att fritt uttrycka dessa. Artikeln är att egna sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och uttrycka sina åsikter. Även barn har åsikter och det läggs ett yngre tungt myndigheter och politiska instanser att utveckla ansvar metoder för att också ta in yngre barns åsikter.

Att projekt med bl.a. ungdomsråd, ungdomsfullmäktige eller

ungdomsforum syftar till att förstärka deltagande och inflytande som för ungdomar har ökat i antal under de senaste åren ser vi som ett uttryck för början på positiv utveckling. Men vi anser att ökade en ansträngningar bör göras för att också yngre bam skall ges möjlighet att delta i samhällsprocessen. Att förverkliga artikel 12 innebär ett förändrat synsätt på barn och ungdomar i samhället. Det innebär att ett barnperspektiv läggs på alla beslut fattas inte bara i kommunala politiska organ utan som också alla administrativa beslut rör bam. Det läggs således ett som myndigheter och institutioner att hitta metoder som tungt ansvar gör barn och ungdomar delaktiga i beslutsfattandet. Det är i detta perspektiv vi har behandlat frågan om sänkt rösträttsålder i som kommunala val, dvs. vår diskussion har handlat om vilka effekter en sänkt rösträttsålder skulle få för alla bams och ungdomars inflytande i samhället. Det kan finnas vissa fördelar med sänkning rösträttsåldem, en av vi att nackdelarna överväger. Framförallt menar vi att det men anser skulle mycket olyckligt att sambandet mellan myndighetsålder, vara valbarhetsålder och rösträttsålder bryts. All forskning och erfarenhet visar att tydlighet är synnerlig betydelse i alla verksamheter och av i alla beslut rör barn och ungdomar. Det måste finnas en tydlig som gräns för när träder i ungdomars liv. Det kan annars vuxenansvar bli svårt att förklara för ungdomar varför de kan rösta vid 16 års ålder inte väljas till kommunala uppdrag. Det svar som men Åldersgränsutredningen är att valbarhet kräver självständighet ger och inte omyndig kan ta. Det finns risk att ungdomar ansvar som en uppfattar detta att det inte krävs sig ansvarstagande eller som vare självständighet för att få rösta. Ungdomar kan komma att uppfatta reformen att rösträtt "inte är så viktigt" och därmed skadas som förtroendet för den demokratiska processen i stället för tvärtom.

196 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

Förändring av attityder

Artikel 12 kan sägas fokusera lika mycket på på barn.

vuxna som Barn har rätt att komma till tals och det är vuxnas skyldighet att

se till att bam får möjlighet att utöva denna rätt. För att barn och ungdomar i realiteten skall kunna utöva sin rätt att fritt uttrycka sina åsikter krävs att respekterar denna rätt. Barn, och även

vuxna ungdomar, är beroende De har mindre erfarenhet och

av vuxna. yngre barn har ännu inte utvecklat full förmåga att överblicka konsekvenser, att ta ställning och fatta överlagda beslut.

Att förverkliga artikel 12 handlar alltså inte främst att

om förändra barn och ungdomar från att vara passiva till att bli aktiva. Barns och ungdomars deltagande i samhället handlar i första hand om att öka vuxnas förmåga till empati, förståelse och förmåga att lyssna bam. Om vuxna visar ett genuint intresse för att lyssna på vad barn och ungdomar har att säga om sig själva och sin

om situation går barn entusiastiskt för att delta. Det betyder att vuxna behöver lära sig att lyssna bam, att stödja och vägleda barn i deras utveckling mot ett ökat deltagande och inflytande i samhället. FN-kommittén har också betonat vikten av att bearbeta och förändra attityder till barns och ungdomars delaktighet och inflytande.

Attityder till barn och även ungdomar är ofta nedlåtande. Vuxna beter sig ibland mot barn på ett sätt de aldrig skulle göra

som gentemot andra vuxna. Vanligt är att vuxna förlöjligar och gör sig lustiga barns bekostnad. Vänliga, överseende leenden möter ofta barn skall formulera sina åsikter i frågor angår dem. Även

som som ungdomar möts ibland av en "lilla-vän"-attityd när de försöker göra sin röst hörd. En annan vanlig attityd mot barn och är att de

unga osynliggörs, förbises eller "glöms". Vuxna talar ofta över huvudet

barn som om de inte fanns.

Sådana attityder till barn präglar också vuxnas förhållningssätt till barns och ungdomars deltagande i olika situationer. Psykologen Roger A. Hart har beskrivit sådana situationer. Ett exempel är när barn får följa med och demonstrera mot t.ex. nedskärningar inom förskolan utan att de förstår vad det hela egentligen handlar

om. Barn i sådana situationer ingen möjlighet till genuint deltagande.

ges Det handlar istället om manipulation. Ett annat exempel på manipulation är när politiker och tjänstemän ber att få barns och ungdomars synpunkter på en konkret fråga, men där barnen inte får någonting tillbaka. Barnen skriver, ritar eller uttrycker sina åsikter på något annat sätt, men de får aldrig veta sig hur eller deras

vare om synpunkter använts.

Barnets rätt att komma till tals 197

Hatt också exempel när barn används dekoration eller ger som på ett symboliskt sätt. Barn som deltar i paneldebatter utan att vara sig förberedda, informerade eller representativa för sina vare kamrater är exempel detta. Deras funktion är dekorativ och de får symbolisera välvilja till barns deltagande. Gemensamt för vuxnas dessa tre förhållningssätt är att barn deltar till synes, de deltar i fysisk mening, det handlar inte något verkligt deltagande. men om De har inget egentligt intresse barnens egna synpunkter. vuxna av Hart har också beskrivit olika nivåer av verkligt deltagande, t.ex. när barn tilldelas ett uppdrag grundligt har försett av vuxna som barnen med information om syftet med uppdraget. Hart sätter upp fyra kriterier för ett sådant deltagande: Barnen måste förstå syftet, de måste veta bestämde deras inblandning och varför, vem som om de måste ha meningsfull roll och de måste frivilligt ha gått i en projektet. Nästa nivå deltagande är när barn konsulteras i frågor av de är informerade Vuxna frågar barn om deras synpunkter som om. och barnens synpunkter tas allvar. Ytterligare nivåer av deltagande är, enligt Hart, projekt initieras men där som av vuxna, barn dras och besluten fattas tillsammans med barnen. Den högsta nivån deltagande är projekt som initieras av barn som konsulterar av och fattar besluten tillsammans med de vuxna. vuxna Utifrån Harts studie framgår att gemensamt för de olika nivåerna verkligt deltagande är att barnen tas allvar, att vuxna har ett av genuint intresse barnens synpunkter och att barnen har fått av grundlig information vad det handlar om och vad som förväntas om dem. Ett annat väsentligt kännetecken för verkligt deltagande från av barns sida är att det finns vuxna med för att stödja och vägleda barnen. Vi vill betona vikten att inte underskatta betydelse av vuxnas för barns utveckling mot ökat deltagande och inflytande. Att överlämna beslutsfattande till barn och ungdomar själva kan tyckas vara den högsta formen för inflytande för barn, men en sådan attityd kan i själva verket vara ett sätt för vuxna att själva slippa ta ansvar. Barns deltagande måste ske i dialog med vuxna som ger vägledning och stöd. Överlämnande skall ske successivt, i förhållande av ansvar till barnets ålder och mognad. Det krävs också medvetenhet hos sociala skillnader en vuxna om i barns och ungdomars möjligheter att uttrycka sig och att vissa barn behöver särskilt stöd i sin utveckling. Barn som känner sig osäkra sig själva, aldrig tidigare har "lyckats", som tidigt införlivat som känslan att inte ha något eget värde har större svårigheter att fritt av

27Hart A R, 1992

198 Barnets rätt att komma till tals SOU 1997:1 16

uttrycka sina åsikter. Ofta är det barn vars föräldrar själva upplever att de inte kan påverka sin egen situation. Vidare krävs en medvetenhet om att det ofta finns skillnader mellan flickor och pojkar i detta avseende. Pojkar stimuleras mera än flickor att uttrycka sig, att ta ställning och fatta beslut. Flickor behöver därför ofta stöd för

mera att våga tala för sig själva och fritt uttrycka sina åsikter.

Vikten av att påverka attityder till barns och ungdomars delaktighet kan inte nog betonas. FN-kommittén har också framhållit attitydpåverkan som ett medel för att öka barns och ungdomars möjligheter att komma till tals. I detta sammanhang har FN-kommittén lagt särskild vikt vid att personal som i sitt arbete kommer i kontakt med barn får särskild utbildning. En viktig

del i genomförandet av Barnkonventionen är utbildning och kompetenshöjning och har därför särskilt behandlat utbildningsfrågor i avsnittet 5 Genomförande av konventionen.

Inflytande och delaktighet i kommunerna

Nödvändigheten av att barn och ungdomar inte har rösträtt

ge som en möjlighet att utöva medborgerligt inflytande kommunens beslut och tjänster är en viktig del i genomförandet av Bamkonventionen. Artikel 12 ger barn och ungdomar rätt att få uttrycka sina åsikter och anger dessutom att dessa åsikter "skall tillmätas betydelse".

Det finns i dag inte några formella hinder för kommunerna att utveckla metoder som gör det möjligt för barn och ungdomar att

komma till tals. De förändringar gjorts i kommunallagen

som ger möjligheter för kommunerna att samråda med barn och ungdomar. Enligt vår mening ligger de eventuella hinder som finns på ett annat plan. Det finns i vårt samhälle alltför liten tilltro till barns och

en ungdomars kompetens. Attitydema till barn och ungdomar präglas på många områden av att bam är irrationella, påverkas lätt andra,

av saknar förmåga att se konsekvenser i framtiden etc. Dessa attityder låser fast barn och ungdomar i en passiv roll. Skolkommittén har i sitt delbetänkande bild hur skolan passiviserar ungdomar

gett en av

detta sätt: "Många unga klarar på sin fritid sådant ingen

av som betror dem med under skoltiden. De startar musikband, fungerar

som idrottsledare eller jobbar extra med vuxenjobb och

vuxenansvar. Många ungdomar med invandrarbakgrund för sina

tar ett stort ansvar

Barnets rätt att komma till tals 199

familjer och språkrör i viktiga kontakter med myndigheter

agerar och samhälle".

Denna passivisering barn och ungdomar är ett av de hinder

av

finns för att förstärka barns och ungdomars inflytande i som kommunerna. Mycket talar dock för att attitydema börjar förändras och att det finns ett ökat intresse hos politiker och tjänstemän. Den långa raden utredningar lägger fram förslag i samma riktning

av som

att på olika sätt hitta metoder för att öka inflytandet för barn och ungdomar samt mängden demokratiprojekt, försök med ung-

av domsråd, försök med elev- och föräldramajoritet i skolors styrelse

talar för förändring är på gång. Men attityder förändras m.m. att en inte över natt utan det är som tar tid och som måste få

en en process ta tid eftersom attityder är något mer grundläggande hos människor, till skillnad från åsikter däremot kan förändras kort tid.

som

FN-kommittén har och igen framhållit att förverkligandet

om om

Barnkonventionen är och att det i många avseenden är av en process

som är den mest betydelsefulla. Frågan är om processen processen kan påskyndas lagstiftning. Agaförbudet i föräldrabalken

genom brukar framhållas ett exempel att attityder går att förändra

som med lagstiftning. Vi är dock tveksamma till att använda lagstiftning i ett fall detta. För det första har det visat sig skolans område

som att attityder till inflytandefrågor inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. För det andra finns det, enligt vår mening, en risk för att ytterligare lagändringar enbart skapar en skendemokratisk struktur. Om nämnderna tvingas att samråda med barn, långt innan man har hittat former för ett genuint och verkligt samråd, är risken stor för att det enda som tvingas fram är formella samrådsförfaranden utan någon verklig mening. En sådan effekt skulle riskera att skada barns och ungdomars förtroende för demokratiska processer.

Vi sammanfattningsvis att det är av stor vikt att den process

anser för att förstärka barns och ungdomars inflytande stimuleras. Det krävs systematisk attitydpåverkan och att effektiva metoder utarbetas i kommunerna för att barn och ungdomar skall komma till tals. Vi föreslår därför att Barnombudsmannen får i uppdrag att utveckla förslag till metoder som kan förstärka framför allt barns delaktighet i samhällsprocessen, vid sidan de projekt som syftar

av till att stärka ungdomars rätt till inflytande.

Vi har i det föregående föreslagit att plan- och bygglagen bör ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällsplaneringen se avsnitt 6. I en sådan översyn är det naturligt att även frågan om

2 SOU 1996:22

200 Barnets rätt att komma till tals

barns inflytande och delaktighet ingår. När det gäller kommunala frågor finns i dag genom de förändringar har genomförts i som kommunallagen inga formella hinder för att kommunerna skall samråda med bam och ungdomar. Vi vill kraftigt understryka vikten av att dessa möjligheter används. Om det efter några år visar sig att kommunerna fortfarande inte använder sig möjligheterna av anser vi att en bestämmelse om att nämnderna skall samråda med barn och ungdomar bör övervägas. Det är stor vikt att utvecklingen följs av noga och vi föreslår därför att Barnombudsmannen tillsammans med Ungdomsstyrelsen får ett sådant uppdrag.

Elevinflytande

Skolan är basen i arbetet med att öka inflytandet för barn och ungdomar. FN-kommittén har också betonat skolans betydelse som en "demokratisk frizon" för bam. Det finns ingen valfrihet för svenska skolor vad gäller elevernas inflytande. Det är inget "projekt" som kan sättas igång och avbrytas och kan heller inte någon vara försöksverksamhet skolan kan driva under någon period. Varje som skola har, mot bakgrund Barnkonventionen och det svenska av regelsystemet för skolan, ett uppdrag att till att alla elever, se oavsett kön, social och kulturell bakgrund får ett verkligt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och innehåll i undervisningen. Att elever har inflytande över sin skolsituation mänsklig är en rättighet. Elevers rättsliga ställning i skolan Mycket få är svag. beslut som rör elever kan överklagas till oberoende instans. En en elev är alltså under hela sin skoltid beroende skolpersonalens av välvilja och yrkeskunnande. Det är mot denna bakgrund särskilt viktigt att se elevers inflytande i skolan rättighet och att som en skolan utvecklas så att denna rättighet får ett verkligt innehåll. Ännu ett skäl att utveckla elevinflytandet är att det ingår i skolans uppgifter att fostra demokratiska medborgare. Det betyder eleverna att i skolan skall kunna utveckla sina möjligheter att visa social förståelse för andras situation, att visa tolerans och empati. Detta kan inte ske om inte eleverna involveras i samarbete med andra, ett samarbete i vilket de själva känner sig delaktiga, hörda och respekterade. Ytterligare ett skäl för ett ökat elevinflytande är att det är en förutsättning för lärandet. Elevers lärande är beroende att de i av grunden deltar i kunskapsprocessen. Om arbetet i skolan skall införlivas som verklig kunskap förbunden med deras tidigare er-

1997:116 Barnets rätt att komma till tals 201 SOU

farenheter krävs delaktighet. Kunskapsarbete är skapande process en och den skapar måste närvarande i det som sker. som vara Att elevers inflytande och i skolan är förutsättning for ansvar en kunskapsinhämtande visar med stor tydlighet de elevröster som Skolkommittén redovisar i sitt betänkande Inflytande riktigt.

Elevernas synpunkter visar också att motsatsen, brist inflytande,

upplevelser meningslöshet, maktlöshet och tristess i genererar av skolan. Några citat Skolkommitténs elevröster: ur

Jag det är hemskt viktigt att eleverna får med och tror att vara planera undervisningen. Det blir mycket roligare och man blir motiverad, får större lust att lära.

När har sådana lektioner vi har nu där läraren man som bara står och tjattrar så tröttnar att lyssna. Om man får man med och påverka lär sig och tycker att det är vara man mer roligare och tycker något är roligt, så blir man mer man intresserad såju omväxlande grejor som händer, mer mer olika grejor får göra roligare blir det och då lyssnar man Så är detju alltihopa en gång liksom. man mer.

Man är tillsammans här. Man lär sig både av att vara mindre så såg framåt och när blev större då lärde man man sig att förstå dom mindre. Lärarna gjorde så roliga saker, man både kan arbeta och ha roligt, att man kan arbeta att man tillsammans och så. Det är bra för bam. Man är tillsammans barn och barn och Jag lärde mig nog ganska mycket vuxna. jag inte tänker på. Jag kunde inte så mycket närjag här som började. Det ett arbete, det som en lek. var men var

De kan lägga fram plan i början terminen och säger en av så här har jag tänkt att vi skall lägga vårterminen. att upp Och så får vi litet schema och ja, vad tycker ni, har ni ett några invändningar Så får kanske 10 sekunder sig att

man

säga någonting. Ofta så har kanske ingenting att komma man med och de harju planerat det där ganska länge...

Dessa citat betonar sambandet mellan elevers inflytande och skolans

kvalitet, samband har visats i flera Skolverkets underett som av sökningar. betyg eleverna läraren och innehållet i Ju sämre ger desto mindre tycker de också att de kan påverka underämnena, visningen och desto skulle de vilja kunna göra det. mer

29SOU 1996:22 3°Skolverkets 32 och Skolverkets rapport nummer 72 rapport nummer

202 Barnets rätt att komma till tals

Den formella demokratin, med elevråd och klassråd forum som för inflytande, är väl etablerad i de flesta svenska skolor. Svårigheten har varit att skapa ett verkligt innehåll i inflytandet. Vi vill betona att inflytande och for elever i skolan inte kan ansvar ses som något isolerat från hela den sociala och pedagogiska miljö som skolan utgör. För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att det i skolan finns en positiv anda, goda relationer mellan lärare och elever samt en gemensam värdegrund för lärare och elever att utgå ifrån. I detta sammanhang är föräldrarnas delaktighet av stor betydelse. I en skola som präglas av skolk och skadegörelse, våld och hot om våld elever emellan finns knappast förutsättningar för att utveckla ett reellt inflytande för elever. Arbetet med inflytandefrågor måste, enligt vår mening, hand i hand med ett förändringsarbete som syftar till att skapa ett gott socialt och pedagogiskt klimat. Vi anser att detta arbete måste prioriteras.

i domstols- och administrativa förfaranden

Många av de bestämmelser reglerar barnets rätt att komma till som tals, har under senare år varit föremål för grundlig översyn med en utgångspunkt i artikel 12 i Barnkonventionen. Därvid har vissa av bestämmelserna i föräldrabalken och i socialtjänstlagen ändrats. Syftet med ändringarna har, som vi redovisat i det föregående, varit att skapa garantier för att bam får komma till tals i mål och ärenden i domstolar och andra myndigheter. Enligt vår uppfattning finns det i tillfredsställande stort sett en ordning i svensk lagstiftning för att barn skall kunna komma till tals i familjerättsmål och socialmål. Enligt vår uppfattning är det en fördel att denna ordning har åstadkommits utan att barn i någon större utsträckning behöver höras i domstol. När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken verkställighet om av dom eller beslut om vårdnad och umgänge vi emellertid, anser vilket närmare kommer att redovisas i avsnitt 10.2, att reglerna bör över. Även när det gäller mål och ärenden enligt LVU finns det ses skäl att göra en översyn. Till detta återkommer vi i kapitel 14. Även lagstiftningen väl de krav ställs i artikel om svarar mot som 12.2 är det av stor betydelse att jurister, nämndemän, åklagare, poliser, tjänstemän inom socialtjänsten m.fl. har kompetens och gedigen kunskap om barn for att kunna rätt förstå och värdera barnets vilja.

Barnets rätt att komma till tals 203

Det är ofta grannlaga uppgift för tjänstemän att i familjerätts-

en liga och sociala mål och ärenden bedöma särskilt ett yngre barns vilja och det är olika skäl inte alltid lätt att bedöma om barnets

av verkliga vilja kommer till uttryck. Det krävs ofta tillgång till expertis för att utröna särskilt de barnens vilja. Sådan expertis kan vara

yngre svår att tillgå och barnets vilja kommer därför oftast till uttryck

vårdnads- och socialutredningar som får vägas i en helgenom hetsbedömning beslutande domstolar och myndigheter har att

som göra. Det torde emellertid allmän enighet att i fall där ett

vara om barn gett klart uttryck for sin vilja, denna, allt efter barnets ålder och mognad, bör väga tungt vid bedömningen av en fråga som rör

barnet.

I straffprocessen kan det fråga att förstå och sätta sig

vara om i barns situation efter det att barnet varit med om en händelse

ett

kan sätta spår för livet. En betydande barnkompetens och som kunskap att rätt höra, värdera och bedöma ett barns utsaga utgör

om därför förutsättning for att komma till rätta med de betydande

en svårigheter finns i fråga att bedöma bevisningen som finns

som om i mål incestbrott. Det är således att bättre kunna

t.ex. om genom värdera vad barn uttryck för och inte lägre beviskrav i

ger genom denna typ mål dessa problem enligt vår mening bör lösas.

av som

Enligt vår uppfattning är, med utgångspunkt i Bamkonventio-

grundläggande principer, reglerna inom straffprocessen om när nens barn skall höras i domstol väl avvägda.

i

iåivñäüåüâifffaüååyaåfäfgi sv

, W

4 ziüveáwmzâksá;

15-5

ålåszâfâwaáêátgøraáår a1§tvámm§:á;x§

, v A V

3 2 1 .u, , i L ägs.. TH . . x; .. .

Öiáåå1$§äü$ñüw3§ñ

f .müämamâvá-fâsarw aha. áázâvházyrznwaäxmänsábázásásáévä-ax :wii

n älüsåäzäøäâå- záüwâi táâvssâai i äå§2naf%i17 ,m3 fmsáêuvsw.:

iögiâlágsiam aázmzâ::w f§§i§33Ãx:â.Ã.Jag .;."i:s§nliLv än 35.2% :J52 u ftir: âbñäbfçfnä vi: åa-.rn:sam EEE ;§43 5xm;::,; äåüh

f 7â°d§g§'k§°$2

zäcrü L Emlâlâiyâifüåâ ramtrag aaissistä: :Mi .nnzrcå.:;tws:s ,á .swå..i w-

. åâaââsrffâfååi äliâäâ-âisäcçali5 ä x 3

2; ;áxøøxáeágáágaøsnwz-çxgwg

ärm .,..

iwfgkaâzêiêá -

ram

:är: - 1 ut $j§åi$$åâ vagt;

g;§â§ø.§§5.ä§vâfêz§iw

1 U. :få §sm55§ .. ; JfA

,w :uns :ny: âåkäzfim: m siêálâ.

u 4á..'êhiZ'"s'..§-33'é§4 .

: ",.;.. Uru-W êyêt.§§§evf-':in

1997:116 205 SOU

9¶Politiska och medborgerliga

rättigheter

9.1¶Rätt till medborgarskap m.m.

Artikel 7

Barnet skall registreras omedelbart efter födelsen och skall ha från födelsen till rätt att förvärva ett medborgarskap rätt ett namn, och, så långt det är möjligt, rätt att få vetskap sina föräldrar och om bli omvårdat av dem. Konventionsstaterna skall säkerställa genomförandet av dessa rättigheter i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument på detta område, särskilt ide fall då barnet skulle statslöst. annars vara

Artikel 8

Konventionsstaterna åtar sig att respektera barnets rätt att behålla sin identitet, innefattande medborgarskap, namn och släktförhållanden såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt in-

gripande.

barn olagligt berövas del eller hela sin identitet, Om ett en skall konventionsstaterna lämpligt bistånd och skydd i syfte att ge snabbt återupprätta barnets identitet.

9. l Registrering och namn

Artikelns innebörd

I artikel 24.2 i den internationella konventionen medborgerliga om och politiska rättigheter att varje barn skall registreras anges omedelbart efter födelsen och skall ha ett namn. Rätten till registrering och till ett är grundläggande betydelse för varje barn. namn av

206 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

Svenska förhållanden

Folkbokföring skall enligt 2 § folkbokföringslagen 1991:481

som huvudregel ske av varje barn föds levande här i landet. som Undantag görs endast för barn till diplomater och personal annan som arbetar för en främmande makts beskickning eller konsulat. Enligt l § andra stycket skall vigsel, födsel och dödsfall i landet registreras även i fråga inte är eller har varit om en person som folkbokförd. Denna bestämmelse infördes den 1 januari 1995.

Enligt 4 § folkbokföringslagen skall utlänning är skyldig

en som att ha uppehållstillstånd inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. Som huvudregel gäller utlänning i eller att en som reser vistas i Sverige än tre månader skall ha uppehållstillstånd, mer om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, lsland eller Norge 1 kap. 4 § utlänningslagen. l betänkandet Några folkbokföringsfrågor 1996:68 föreslås en ändring i 2 § folkbokföringslagen med innebörd att det uppställs ett krav att barnets moder skall folkbokförd för att barnet var som föds här i landet skall folkbokföras. Som skäl för ändringen anges att det sedan införandet allmän registrering alla födslar här i av en av landet inte längre finns skäl att folkbokföra varje nyfött barn. Det bör enligt förslaget för folkbokföring krävas starkare anknytning en till landet än att barnet fötts här. Betänkandet bereds för närvarande inom Finansdepartementet. I 1 § namnlagen 1982:670 finns bestämmelser hur barn om förvärvar den eller båda föräldrarnas efternamn. Enligt huvudena regeln sker förvärv efternamn utan att det sker någon anmälan till av Skattemyndigheten automatiskt namnförvärv. I vissa fall skall dock anmälan om efternamn göras inom tre månader. I 2 § finns motsvarande bestämmelser för adopterade barn. I 30 § föreskrivs att varje barn skall ha ett eller flera förnamn, som inom tre månader från födelsen skall anmälas till Skattemyndigheten. Namnlagens bestämmelser automatiska namnförvärv efterom namn tillämpas danska, finska, isländska och norska medborgare med hemvist i Sverige. Andra utländska medborgare måste göra en anmälan till Skattemyndigheten eller i vissa fall ansökan till en Patent- och registreringsverket för att dessa bestämmelser i namnlagen skall vara tillämpliga dem. Om den utländska medborgaren emellertid inte vill att svenska namnregler skall tillämpas utan

1997:116 Politiska och medborgerliga rättigheter 207 SOU

föredrar rätten att förvärva eller ändra prövas enligt att namn reglerna i hemlandet, får han eller hon vända sig till myndigheterna

i det landet med sin begäran. På statslösa tillämpas nanmlagen i dess helhet under personer förutsättning har hemvist, eller sådan saknas, att personerna om vistelseort i Sverige. Detta innebär att namnlagens regler om automatiska namnförvärv blir tillämpliga dem. Hemvist i Sverige föreligga besättningen här med anses om hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt stadigvarande. I detta ligger i fråga har för avsikt anses att personen att för avsevärd tid stanna kvar i landet.

9.1.2¶Medborgarskap

Artikelns innebörd

Grundläggande folkrättsliga bestämmelser medborgarskap finns om i 1930 års Haagkonvention för lösande konflikter mellan av medborgarskapslagar, Sverige ratiñcerat. Enligt artikel 1 skall som frågan huruvida någon är medborgare i viss stat bedömas enligt lagstiftningen i denna stat. Denna lagstiftning bör erkännas av övriga i den mån den står i överensstämmelse med internationella stater, konventioner, internationell sedvänja och allmänt erkända grundsatpå medborgarrättens område. Artikel 1 utryck för två ser ger grundsatser. Den grundsatsen innebär att staterna kan styra vilka ena skall medborgare i staten och bestämma vilka krav som som vara skall ställas för förvärv medborgarskap. Den andra grundsatsen av innebär internationella förpliktelser stat åtagit sig att som en begränsar den nationella lagstiftningens utformning. Den relativt stora frihet stat enligt Haag-konventionen har att bestämma som en vilka kan bli medborgare har bl.a. fått till följd att det finns som människor saknar medborgarskap statslösa. En annan konsom sekvens är att det finns människor får dubbla medborgarskap. som Det finns skilda principer för förvärv av medborgarskap. l allmänhet tillämpas härstamningsprincipen jus sanguinis som innebär att medborgarskap forvärvas utifrån föräldrarnas medborgarskap. I länder tillämpar denna princip kan antingen faderns eller som moderns medborgarskap styra vilket medborgarskap barnet får vid födelsen. I vissa länder tillämpas territorialprincipen jus soli, vilket

208 Politiska och medborgerliga rättigheter

innebär att stats medborgarskap förvärvas födelse en genom inom den statens territorium. Det finns tillämpar dessa båda stater som principer i kombination. Olika situationer kan tänkas i vilka barn ett inte kan förvärva medborgarskap i någon En sådan situation stat. är den då ett barn föds i ett land tillämpar

som härstamningsprincipen

av utländska föräldrar medborgarskap blivit bestämt vars genom territorialprincipen. En annan situation är den där två statslösa för-

äldrar fâr barn i ett land där härstamninsprincipen tillämpas. Denna

situation kan endast lösas att härstamningsprincipen frångås genom i denna speciella situation. Detta sker också i olika länder genom införandet regler innebär att både utländska medborgare av som och statslösa efter -viss tids bosättning i landet kan förvärva medborgar-

skap.

I artikel 24.3 i den internationella konventionen medborgerliom ga och politiska rättigheter att varje barn har förvärva anges rätt att ett medborgarskap. I en kommentar till bestämmelsen har Kommit-

tén för de mänskliga rättigheterna anfört att syftet med bestämmel-

sen, att förhindra ett sämre samhällsskydd för statslösa barn, inte nödvändigtvis innebär skyldighet för konventionsstaterna been att vilja varje barn fötts inom statens territorium

som medborgarskap.

Emellertid är staterna enligt kommittén skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder såväl internt i samarbete med andra för som stater att säkerställa att varje barn får ett medborgarskap.

I artikel 24.3 nämns inte uttryckligen de barn riskerar bli som att statslösa. Bestämmelser dessa barn finns däremot om i 1961 års konvention begränsning statslöshet. I artikel om av l sägs att fördragsslutande stat skall bevilja född på dess person som är territorium medborgarskap denne skulle bli om annars statslös. För medborgarskap får staten föreskriva villkor att medborgarskap om skall förvärvas jämlikt lag vid sådan ålder och under sådana villkor

som anges i nationell lag. Medborgarskapet skall beviljas antingen

automatiskt vid födelsen eller efter ansökan. Väljs det altersenare nativet får för bifall till ansökan inte ställas upp andra villkor, förutom att den sökande inte begått brott rikets mot säkerhet eller av viss svårighetsgrad frihetsstraffi fem år eller mera, än sådana som rör sökandens ålder och vistelsetid. Därutöver fordras att sökanden alltid varit statslös.

Artikel 7.2 i Barnkonventionen hade i tidigt skede ett av utarbetandet en lydelse med innebörd att ett barn skall förvärva medborgarskap i födelselandet det inte beviljas medborgarskap i något om annat land. Denna lydelse motsatte sig dock många länder den

grunden att den inte förenlig med de nationella reglerna. Särskilt var gällde det länder regler för att förvärva medborgarskap följer vars

härstamningsprincipen.

FN-kommittén har i flera länderrapporter uttalat att den är bekymrad över de statslösa barnens situation. 1 en rapport angående

Jugoslavien rekommenderar kommittén att lagstiftningsåtgärder och

andra åtgärder vidtas för att skydda barn från att bli statslösa och att konventionens rättigheter respekteras och tillförsäkras varje barn

under statens jurisdiktion.

. I samband med ratificeringen Barnkonventionen uttalade Svea av hovrätt i sitt remissvar att barn till statslösa föräldrar bör få svenskt medborgarskap vid födelsen och att lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap borde kompletteras med en bestämmelse om detta. Liknande synpunkter framfördes Statens invandrarverk och Röda av Korset. I den proposition föregick ratificeringen Barnkonventiosom av anförs att rätten att förvärva ett medborgarskap enligt artikel 7.1 nen motsvarar vad redan gäller för Sveriges del enligt artikel 24.3 som i den internationella konventionen medborgerliga och politiska om rättigheter. Det i propositionen att även 1961 års konvention anges begränsning statslöshet bör nämnas i sammanhanget. Enligt om av propositionen är innebörden dessa konventioners bestämmelser av och bestämmelsen i artikel 7.1 i Barnkonventionen inte att ge ett statslöst barn ovillkorlig rätt från födelsen till medborgarskap i en det land barnet föds. Rätten till medborgarskap får i stället villkoras nationell lag och i enlighet med landets internationella genom åtaganden, i den aktuella artikelns punkt såsom anges Den tolkning Svea hovrätt gett uttryck för i sitt remissvar som innebär ovillkorlig rätt från födelsen till medborgarskap i det land en barnet föds. En tolkning är att varje barn i vart fall skall ha annan till medborgarskap i det land barnet levt under bestämd rätt en tidsperiod. Detta för att undvika situation där det statslösa barnet en vid uppnådd myndighetsålder saknar möjlighet att som vuxen bli medborgare i det land han levt i under hela eller större delen av som sin uppväxttid. Barnkonventionens bestämmelser medborgarskap får som om denna genomgång visar tolkas mot bakgrund bl.a. bestämmelser av i andra konventioner. De olika konventionernas bestämmelser är skrivna utifrån skilda syften. Konventionen om begränsning av statslöshet kan ett stöd vid tolkningen av Barnkonventionen ses som

210 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

medan 1930 års Haagkonvention ger uttryck för principer inte som är helt i överensstämmelse med Barnkonventionen.

Svenska förhållanden

Svenskt medborgarskap förvärvas enligt huvudregeln i l § lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap enligt härstamningsprincipen. Under vissa förutsättningar kan utlänning förvärva svenskt medborgarskap genom vistelse här i landet. Barn föds i Sverige som av utländska föräldrar får således inte svenskt medborgarskap från födelsen. Barnet kan i stället få medborgarskap samma som föräldrarna. Om föräldrarna är statslösa riskerar barnet dock att vid födelsen i Sverige sakna medborgarskap. Detsamma gäller det om land som föräldrarna är medborgare i tillämpar territorialprincipen. Enligt 3 § medborgarskapslagen förvärvar utlänning genom långvarig hemvist i Sverige increscens svenskt medborgarskap. För förvärv enligt 3 § erfordras hemvist i Sverige under sammanlagt minst tio år varav fem år omedelbart före anmälan medborgarom skap. Anmälan kan göras tidigast från det utlänningen fyllt 21 år men innan han fyllt 23 år. För statslös och för den som skulle förlora sitt utländska medborgarskap förvärv svenskt medborgargenom av skap kan anmälan dock göras redan från det att han fyllt 18 år. 3 § fick sitt nuvarande innehåll följd Sveriges ratificering som en av av 1961 års konvention om begränsning statslöshet. av Förvärvar förälder svenskt medborgarskap enligt 3 § medför det även svenskt medborgarskap för ett underårigt och ogift barn under vissa förutsättningar. Har föräldrarna den rättsliga en av ensam vårdnaden om barnet och den föräldern förvärvar svenskt medborgarskap blir även barnet svensk medborgare. Motsvarande gäller om föräldrarna har vårdnad och den andre föräldern redan gemensam är svensk medborgare. Får föräldrarna samtidigt svenskt medborgarskap och har de gemensam vårdnad, får även barnet svenskt

medborgarskap.

För utlänningar som inte omfattas 3 § finns bestämmelser av om förvärv av svenskt medborgarskap naturalisation. Med genom naturalisation avses att efter ansökan tas till svensk meden person upp borgare ett särskilt beslut. genom Villkoren för naturalisation är att sökanden skall ha fyllt 18 år, sedan fem år två år för nordiska medborgare ha hemvist här i landet och fört och kan förväntas komma att föra hederlig vandel. en

Även dessa villkor inte är uppfyllda kan naturalisation beviljas om i vissa särskilda situationer 6 § andra stycket. Således kan

se

flyktingar eller statslösa beviljas svenskt medborgarskap redan efter fyra års hemvist i Sverige. För naturalisation krävs att sökanden styrker sin identitet. Det skall inte råda någon tveksamhet i detta hänseende. Detta i praxis uppställda villkor har fått till följd att vissa invandrare i dag inte kan få svenskt medborgarskap. Oklar identitet är den vanligaste avslagsgrunden i naturalisatioitsärenden. Till skillnad mot vad gäller vid förvärv svenskt medsom av borgarskap enligt 3 § har beslutande myndighet fri prövningsrätt när det gäller prövning av naturalisation. I ett beslut naturalisation skall enligt 6 § femte stycket om bestämmas huruvida naturalisationen även skall omfatta förälderns/sökandens ogifta barn under 18 år. En naturalisation medför således inte att sökandens barn automatiskt blir svensk medborgare. Vissa förutsättningar har i praxis varit av betydelse för bedömningen naturalisationen även skall omfatta sökandens barn. En grundom läggande förutsättning är att sökanden har den rättsliga vårdnaden barnet. Uppkomsten av dubbelt medborgarskap är en annan om faktor kan ha betydelse. Detsamma gäller hemvist och vandel som dessa naturalisationsvillkor inte är direkt tillämpliga även om bam. En förutsättning är att barnet är ogift för att kunna omannan fattas förälderns ansökan om naturalisation. av I motion till riksdagen föreslogs att alla barn som föds i en Sverige och har förälder med permanent uppehållstillstånd som en skall erbjudas svenskt medborgarskap vid födelsen. Motionen avslogs riksdagen med hänvisning till den utredning som i januari av 1997 tillsattes för att göra översyn av lagen 1950:382 om en svenskt medborgarskap 1 utredningens direktiv anges bl.a. att det kan diskuteras vilken signal samhället förmedlar till de barn som föds och växer i Sverige utan att, grund av föräldrarnas upp medborgarskap, kunna förvärva svenskt medborgarskap Enligt direktiven finns det skäl att närmare analysera fördelar och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap när åtminstone en förälder har permanent uppehållstillstånd. Direktiven hänvisar till artikel 7 i Barnkonventionen.

1bet. l996/97:SfU 14 2Dir. 1997:5 i

212 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

Iden nu nämnda utredningens uppdrag ingår även att undersöka

tillämpningen av kravet på att söker medborgarskap

en person som måste kunna styrka sin identitet. Däri ingår att överväga och föreslå regeländringar För att komma till rätta med det nämnda ovan problemet att vissa invandrare inte har möjlighet uppfylla vad att som normalt krävs i detta avseende. Antalet statslösa barn i åldern 0-17 år i Sverige den 31 per december 1996 4 352. Åldersfördelningen framgår följande var av tabell.

ålder O-3 4-6 7-9 10-l 2 13-15 16-l 7 0- l 7

antal 1772 1026 871 349 224 110 4352

9.1.3 Rätt att få veta sitt

ursprung

Artikelns innebörd

Barnets rätt att få vetskap sina föräldrar under utarbetandet om var av Barnkonventionen fråga huvudsakligen berörde för en som rätten adopterade barn att få vetskap sina biologiska föräldrar. Under om senare tid har frågor som berör barn kommit till s.k. som genom assisterad befruktning väckts FN-kommittén i samband av med

länderrapporterna.

Assisterad befruktning är ett samlingsbegrepp för olika tekniker som tillgrips vid fall ofrivillig barnlöshet. Genom den medicinska av utvecklingen inom detta område har det uppstått ett behov av termer för olika slag föräldraskap. I Sverige använder sig Statens av medicinsk-etiska råd SMER3 begreppen genetiskt, biologiskt av och socialt föräldraskap. På engelska används begreppen genetic parents, birth parents och psychological Med genetisk parents. förälder den sina spermier eller avses person som genom ägg bidragit till barnets tillkomst. Biologisk förälder är den kvinna som genomgår graviditeten. Med sociala föräldrar de hand avses som tar om eller avser att ta hand barnets vård och uppfostran. om

3 SMERs rapport Assisterad befruktning 1995-04-19

Politiska och medborgerliga rättigheter 213

FN-kommittén har i sina länderrapporter tagit upp frågan om rätt kommit till assisterad befruktning att få vetskap för barn som genom genetiska föräldrar. Kommittén har beträffande Danmark om sina dessa länders politik detta område kan stå och Norge noterat att konventionens bestämmelser rätt för barnet att få i strid med om sitt I Danmark och Norge saknas bestämmelvetskap om ursprung. barnet vetskap sina genetiska föräldrar. ser som ger rätt att om länder har till FN-kommittén uttalat sin vilken rätt Flera syn få vetskap sina genetiska föräldrar. Luxemburg, barn har att om Tjeckien har därvid haft den uppfattningen att inhemska Polen och inte barnet rätt att få vetskap sina genetiska regler som ger om föräldrar inte står i strid med bestämmelserna i artikel Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike är de länder som har

lagstiftning innebär att sekretessen för spermadonatorns

en som vika för barnets intresse att få vetskap om sina identitet får av genetiska föräldrar. adoptionsfrågor regleras internationella förhållan- När det gäller 1993 års konvention skydd barn och samarbete den främst av om av internationella adoptioner. Sveriges riksdag har i april 1997 vid konventionen l konventionen finns flera bestämmelser godkänt betydelse för tillämpningen artikel 7 i Barnkonvensom är av av tionen barns rätt att så långt det är möjligt få vetskap om sina om föräldrar. adoption skall både ursprungsstaten och den mottagande Vid en i varje enskilt adoptionsärende. Enligt staten upprätta rapporter artikel 16.1 i 1993 års konvention skydd barn och samarbete om av vid internationella adoptioner skall centralmyndigheten i ursprungslandet i sin bl.a. barnets bakgrund, sociala miljö och rapport ange Enligt artikel 16.2 skall rapporten överlämnas till

familjehistoria.

centralmyndigheten i det mottagande landet. l denna artikel föreskrivs centralmyndigheten i mottagarlandet skall vara bl.a. att med inte avslöja moderns och faderns identitet, om deras noga att identitet inte får röjas i Lirsprungslandet. I artikel 30 i konventionen finns bestämmelser som är av betydelse för barnets få vetskap sitt I 30.1 förerätt att om ursprung. skrivs fördragsslutande stats myndigheter skall säkerställa att att en barnets myndigheterna innehar de uppgifter om ursprung som Detta gäller i synnerhet uppgifter föräldrarnas identitet bevaras. om sjukdomshistoria. I 30.2 att myndigheterna skall säkersamt anges

4 1996/97:91, bet. l996/97:S0Ul5. rskr. 1996/972192 prop.

214 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

ställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger det. Rätten att ta del information rörande adoption av bestäms alltså inhemsk lag. av Principema i Barnkonventionen har beaktats vid utarbetandet av 1993 års konvention skydd barn och samarbete vid interom av nationella adoptioner.

Svenska förhållanden

Assisterad befruktning tillåts i Sverige i dag det sker om genom insemination, donatorinsemination och vitro fertilisering IVF.

IVF i allmänhet innebär att kvinnans ägg befruktas med spermier från make/sambo eller från utomstående spermadonator. I en Sverige tillåts inte IVF med spermier från donator. SMER har i den

ovan nämnda rapporten föreslagit att IVF med spermier från donator skall tillåtas. SMER föreslår även att IVF med äggdonator och makes skall tillåtas. sperma Insemination regleras i lagen l984:l 140 insemination. om Enligt 4 § har barn avlats insemination det som genom sätt som föreskrivs i lagen rätt att, det uppnått tillräcklig mognad, självt om få del av de uppgifter spermagivaren har antecknats i om som en särskild journal sjukhuset enligt 2 § är skyldigt föra. som att I 7 kap. l § sekretesslagen 1989:100 finns bestämmelser som innebär att alla uppgifter kommer fram från det som att frågan om insemination har väckts till dess ett bam har avlats insemigenom nationen skall sekretesskyddade. Sekretessen gäller i vara i princip förhållande till såväl myndigheter och andra utomstående till de som makar eller samboende som har begärt insemination, den man som har tillhandahållit och det barn har kommit till sperma som genom inseminationen. Som angetts har dock barnet enligt 4 § ovan

inseminationslagen självt rätt att under vissa förutsättningar få del

av de uppgifter om givaren har antecknats på sjukhuset. Enligt som 5 § kan Sekretessen brytas också i fall när uppgifterna behövs i ett

faderskapsmål. En hänvisning till inseminationslagens bestämmelser

finns i 7 kap. 1 § femte stycket sekretesslagen.

Enligt l kap. 6 § föräldrabalken skall, enligt de förutsättnärmare ningar i 2-5 §§, make eller modem bodde som anges man som tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden förklaras vara

1997:116 Politiska och medborgerliga rättigheter 215 SOU

barnets far under förutsättning att han lämnat samtycke till inseminationen. I förarbetena till inseminationslagen anförde föredragande statsrådet följande

Enligt utredningen bör de har blivit föräldrar efter som givarinsemination iaktta öppen och ärlig attityd mot barnet en och så tidigt det är möjligt och lämpligt berätta för barnet som hur det har kommit till. Utredningen anser dock att denna fråga inte lämpar sig för lagstiftning. I stället bör man vid den rådgivning och psyko-sociala utredning skall föregå som inseminationen inrikta sig att få de blivande föräldrarna att förstå vikten av öppenhet mot barnet.

Föredragande statsrådet konstaterade att det bland remissinstansema förelåg enighet att ansvaret för informationen till barnet en om skulle läggas föräldrarna och att frågan inte lämpade sig för lagstiftning. Statsrådet anförde fortsättningsvis följande

Också jag från principiell synpunkt att det är viktigt att anser ett barn har kommit till givarinsemination får som genom reda sina föräldrar. Samtidigt är det emellertid detta genom angeläget att barnet inte påtvingas upplysningar det inte som har tillräcklig mognad eller beredskap för att ta emot. Det måste därför överlämnas föräldrarna att avgöra när rätta tidpunkten är inne. l linje med vad Socialstyrelsens majoritet har uttalat vill jag också framhålla att man inte kan utesluta att det kan förekomma fall där det inte skulle vara förenligt med barnets bästa att lämna upplysning av aktuellt slag. Av detta följer att det, utredningen och remissinstansema har som ñJnnit, inte är lämpligt att frågan regleras i lag. En annan sak är att det sjukhus där inseminationen äger rum bör man göra föräldrarna uppmärksamma den principiella vikten av öppenhet mot barnet i detta avseende. När det gäller frågan att det i folkbokföringen skall om finnas anteckning barnet att kommit till genom inseminaom tion anförde föredragande statsrådet att praktiskt taget alla instanser tagit avstånd från denna tanke och att en registrering vid pastorsämbetet lokala Skattemyndigheten inte

numera

skulle fylla någon egentlig funktion.

5 Prop. 1984/85:2 s. 15 6 A.a

216 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

Lagutskottet gjorde i de redovisade frågorna bedömning nu samma som föredragande statsrådet. l fråga utvärdering och uppföljning om av inseminationsverksamheten ansåg lagutskottet det angeläget att en sådan kom till stånd. Ett permanent medicinskt-etiskt organ, som vid den tidpunkten föreslagits i ett annat riksdagsärende, borde enligt utskottet anförtros sådan uppgift.7 en När det gäller assisterad befruktning IVF finns regler i genom lagen 1988:711 om befruktning utanför kroppen. l förarbetena avvisades ägg- och spermadonation, liksom även s.k. surrogatmoderskap. SMER har i den ovan nämnda rapporten föreslagit att IVF i samband med ägg- och spermadonation skall tillåtas. IVF med äggdonation och sperma från donator bör enligt SMER inte tillåtas. SMER föreslår att barnet vid äggdonation på sätt vid samma som insemination får kännedom tillkomstsättet och möjlighet om ges en att ta reda den genetiska moderns identitet. Detta ställningstagande föregås i rapporten av ett resonemang som återges nedan. SMER anger i sin rapport att av alla berörda parter i samband med assisterad befruktning är de blivande barnen de mest oskyddade. Från samhällets sida är det-därför angeläget att bevaka barnens intressen. Enligt SMER träder därigenom barnets rätt i förgrunden och måste vägas mot de barnlösa önskan att få barn. Det kan parens därför inte rättighet för barnlösa att få tillgång till vara en par assisterad befruktning. Enligt SMER kan det endast komma i fråga om verksamheten är förenlig med det blivande barnets bästa. SMER anför att det finns kunskapsbrist när det gäller de en psykiska och sociala konsekvenserna för de barn får vetskap som om att de tillkommit efter assisterad befruktning och att de eventuellt har en annan far än den de vuxit med. Vidare säger SMER: upp

Den svenska inseminations lagen grundades huvudsakligen på resultat från adoptionsforskningen. Där är det väl belagt att det är viktigt för adoptivbarn att kunna få reda sitt ursprung. Forskningen har visat att endast få adoptivbarn tar reda vilka de biologiska föräldrarna är och ännu färre uppsöker dem. Alla bedömare är överens att det är angeläget att barnet om redan tidigt får vetskap vilket sätt det kommit till och om att det får så mycket information donatorn, föräldrarom som na kan tillhandahålla. Adoptionsforskningen har visat hur viktigt det är att inom familjen kan tala barnets man om

7 Bet. 1984/85:LUl0

1997:116 Politiska och medborgerliga rättigheter 217

SOU

biologiska Ett hemlighållande den punkten kan ursprung. skapa grogrund för spänningar inom familjen och risk för krisreaktioner senare i livet. Det råder delade meningar det angelägna i att barnet om skall ha möjlighet att ta reda den genetiske faderns identitet. Kritikerna denna inseminations lag har beteckav denna "som ett obligatoriskt försök med okänt utfall, som nat påtvingas alla". Man har därmed menat att tillämpningen av lagen kan komma att innebära risker för ogynnsamma psykologiska och sociala konsekvenser för såväl barnet som spermagivaren. Man också att situationen för de barn menar kommit till efter donatorinsemination inte ärjämförbar som med adopterade barns situation. Före lagens ikraftträdande förutspåddes att denna skulle leda till en minskad tillgång spermadonatorer. En viss nedgång har också inträffat, men bilden är inte enhetlig för hela landet.

Rapporten Assisterad befruktning har remissbehandlats. om En del remissinstanser har kritiserat rapporten och menat att SMER i alltför ringa utsträckning anlagt ett barnperspektiv. Således Socialstyrelsens majoritet att äggdonation skulle kunna tänkas anser principen barnets bästa i Barnkonventionen. Minoristrida mot om anförde att metoden med äggdonation strider mot principen om ten barnets bästa. Enligt minoriteten behöver en utredning göras om eventuella problem, fysiska, psykiska och existentiella, som kan uppstå hos barn, innan beslut kan övervägas om att tillåta äggdonationer. Även Medicinska forskningsrådet att SMER i alltför anser ringa utsträckning anlagt barnets perspektiv. När det gäller barnets rätt att få sitt har den frågan berörts få remissveta ursprung av instanser. Barnombudsmannen BO att det tydligare i föranser äldrabalken skall framgå att det finns genetisk far, och att denna en också bör antecknas i folkbokföringsregistret. Enligt BO:s mening finns det i detta sammanhang ingen anledning att skilja adoption

och insemination. Socialstyrelsen har fått i uppgift att göra uppföljning och en utvärdering inseminationsverksamheten i vilken ingår att få vetav skap hur vanligt det är att de barn kommit till genom om som donatorinsemination känner till sitt Arbetet med uppföljursprung. ningen och utvärderingen pågår f.n. inom Socialstyrelsen. Adoptioner regleras i bl.a. 4 kap. föräldrabalken, lagen 1971:796 internationella rättsförhållanden rörande adoption om ochi 11-13 i 1931 års förordning vissa internationella rättsom förhållanden rörande äktenskap, adoptioner och förmynderskap. I dessa lagar saknas emellertid regler som ger adopterade barn rätt

218 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

eller möjlighet att få vetskap sitt Genom lagen om ursprung. 1997:191 med anledning Sveriges tillträde till av 1993 års konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner gäller konventionen lag här i landet. Som som angetts i det föregående hänvisar artikel 30 i denna konvention få om rätt att vetskap om sitt ursprung till nationell lag. I 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen 1980:100 finns bestämmelse att uppgift enskilds en om om personliga förhållanden lämnas till enskild uppnått myndig som ålder om förhållandena är betydelse för denne skall få vetskap av att om vilka hans biologiska föräldrar är. Bestämmelsen gör ingen skillnad mellan adopterade barn och andra barn.

Adopterade barn

kan således med stöd av bestämmelsen ta del uppgifter är av som av betydelse för att få vetskap de biologiska föräldrarna. om Vetskapen att ett adoptivbarn bygger i första hand om vara på adoptivföräldrarnas medverkan. Någon skyldighet enligt lag för adoptivföräldrarna att medverka finns dock inte. Införandet av en sådan skyldighet i föräldrabalken föreslogs

av Förmynderskaps-

utredningen i betänkandet Adoptionsfrågor SOU 1989: 100. Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. l de fall adoptivföräldrarna

inte medverkar kan ett adoptivbarn ändock få vetskap sitt om ursprung genom de uppgifter finns i folkbokföringsregistret. som

9.2¶Rätt till

yttrandefrihet

Artikel 13

Barnet skall ha rätt till yttrandefrihet. Denna

rätt innefattar frihet

att oberoende territoriella gränser söka, och sprida av motta information och tankar alla slag, i tal, skrift eller tryck, i konstav närlig form eller annat uttrycksmedel barnet väljer. genom som Utövandet denna rätt får underkastas vissa

av inskränkningar

men endast sådana är föreskrivna i lag och

som som är nödvändiga

a för att respektera andra rättigheter eller personers anseende; eller b för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen ordre public eller folkhälsan eller den allmänna sed-

ligheten.

i

Politiska och medborgerliga rättigheter 219

Artikeln stadgar att barn har rätt till yttrandefrihet. I artikeln anges att denna rätt innefattar friheten att oberoende av territoriella gränser söka, motta och sprida information och tankar av alla slag och

valfritt uttrycksmedel. Endast sådana inskränkningar tillåts genom

är föreskrivna i lag och är nödvändiga för att skydda andra som som människors rättigheter eller anseende eller är nödvändiga för att

som skydda bl.a. den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.

En liknande bestämmelse finns i artikel 10 i Europakonventionen.

Svenska förhållanden

Bestämmelserna i regeringsformen grundläggande fri- och

om rättigheter gäller alla medborgare, barn som vuxna. Enligt 2 kap. 1 § är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. I samma paragraf garanteras varje medborgare även informationsfrihet.

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får endast begränsas för särskilt angivna ändamål. Regleringen av denna begränsning återfinns i sekretesslagen 1980:100. I samband med beredningen av frågan om inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt konstaterades att svensk rätt ger mer långtgående garantier än Europakonventionen i fråga om rätten att få ta del av handlingar hos offentliga myndigheter

När det gäller rätten att sprida information regleras denna av tryckfrihetsförordningen när det gäller tryckt skrift och av yttrandefrihetsgrundlagen när det gäller spridande i andra medier än i tryckt skrift. Båda lagarna bygger bl.a. att det inte skall få finnas någon förhandscensur. Detta gäller även filmer. Dock får genom lagen 1990:886 granskning och kontroll filmer och videogram

om av sådana granskas och godkännas för offentlig visning. Någon möjlighet att förbjuda visning filmer i allmänhet finns inte i den

av nämnda lagen. Enligt 5 § nämnda lag får framställningen i en film eller ett videogram inte godkännas for visning for barn under sju år, under elva år eller under femton år, om den kan vålla barn i den aktuella åldersgruppen psykisk skada se avsnitt 12.

8 Se sou 1993:40, del A s.69.

220 Politiska och medborgerliga rättigheter

9.3¶Rätt till och

tanke-, samvets-,

religionsfrihet

Artikel 1 4

Konventionsstaterna skall respektera barnets rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Konventionsstaterna skall respektera föräldrarnas och, iförekommande fall, vårdnadshavares rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt. Friheten att utöva sin religion eller tro får underkastas endast sådana inskränkningar är föreskrivna i lag och är som som nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, folkhälsan eller den allmänna sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och räittigheter.

l artikeln åläggs konventionsstaterna att respektera ett barns rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Konventionsstaterna skall också respektera föräldrarnas rättighet och skyldighet att ett sätt som står i överensstämmelse med barnets utvecklingsgrad vägleda barnet när det utövar sina rättigheter. Religions- och trosfriheten får inskränkas endast det är nödvändigt med hänsyn till om den allmänna säkerheten, ordningen, hälsan eller sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter. I artikel 18.4 konventionen medborgerliga och politiska om rättigheter förpliktar sig konventionsstaterna att respektera föräldrars frihet att tillförsäkra sina barn den religiösa och moraliska uppfostran som står i överensstämmelse med föräldrarnas överegen tygelse. Motsvarande bestämmelse finns även i artikel första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har i ett avgörande uttalat sig avvägningen mellan barnets rätt till om religionsundervisning och föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn uppforstran och undervisning står i överensstämmelse med sin som egen övertygelse. Kommissionen slår därvid fast att föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte står i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning. Föräldrar kan inte på grund av sin rätt till övertygelse vägra barnet rätten till utbildning.

Politiska och medborgerliga rättigheter 221

Svenska förhållanden

Enligt 2 kap. 1 § 6 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att tillkänna sin inställning

ge i religiöst hänseende och att tillhöra ett trossamfund. Detta uttryck för den s.k. negativa religionsfriheten finns i 2 kap. 2

I religionsfrihetslagen 1951:680 finns bestämmelser som närmare reglerar de principer som anges i regeringsformen.

Sedan den 1januari 1996 gäller nya regler beträffande medlemskap i svenska kyrkan. Som huvudregel gäller att svenska medbor-

eller här i landet bosatta utländska medborgare får tillhöra gare Svenska kyrkan. Det dopet som är medlemsgrundande för

är numera att bli upptagen i Svenska kyrkan.

Den är under 18 år och inte döpts i Svenska kyrkans

som som ordning skall i Svenska kyrkan efter meddelande från

tas upp barnets vårdnadshavare. Den har fyllt 15 år skall själv ha

som samtyckt till det. Motsvarande regler gäller for utträde svenska

ur kyrkan. l samband med att frågan om ett skiljande av kyrkan från staten utretts har det föreslagits att åldern för samtycke bör sänkas till 12 år

Från den 1januari 1997 har elev tillhör vissa trossamfund

en som inte längre rätt till befrielse från undervisning i religionskunskap.

I förarbetena anförs att syftet med undervisningen i ämnet religionskunskap är att öka elevernas kunskaper om religioner och livsåskådningar och ge dem möjlighet att arbeta med egna reflektioner och frågor kring existentiella och etiska problem. Härigenom ökar förståelsen för människor med olika traditioner och kulturer och respekten för vars och ens egenart. Att elever med en annan religiös bakgrund än flertalet befriades från att delta i religionsundervisningen vore att ta ifrån skolan ett viktigt verktyg för att öka denna förståelse. Enligt förarbetena skall en speciell åsikt hos eleven eller i elevens hemmiljö inte vara skäl för befrielse från en undervisning som bygger läroplanens gemensamma värdegrund.

9 sou 1997:41 ° Prop. 1995/96:200 65

s.

9.4¶Rätt till

foreningsfrihet

Artikel 15

Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till förenings/rihet och till fredliga sammankomster.

Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och är

som nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen ordre public, för skyddande av folkhälsan eller den allmänna sedligheten eller

av andra fri- och rättigheter.

personers

I artikeln slås fast att barnet har rätt till föreningsfrihet. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den nationella säkerheten, den allmänna ordningen eller för skyddande andra människors fri- och

av rättigheter.

Svenska förhållanden

Regler om foreningsfrihet, mötesfrihet och demonstrationsfrihet finns i 2 kap. 1 § regeringsformen. Dessa friheter får endast begränsas genom lag enligt vad som närmare anges 2 kap. 14 I ordningslagen 1993:1617 finns bestämmelser att mötes- och

om demonstrationsfriheten kan inskränkas med hänsynstagande till den allmänna ordningen.

Politiska och medborgerliga rättigheter 223

9.5¶Rätt till

integritet

Artikel 16

Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden isitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende

Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

Reglerna i artikeln rätten till integritet de grundläggande

om är en av principerna i en rättsstat. ingripanden i ett barns privat- eller familjeliv får inte ske godtyckligt eller olagligt. Ett barn har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

I artikel 37 finns bestämmelser om vad som gäller för frihetsberövanden av barn med anledning av att de begått brott eller skall tas för vård se avsnitt 14.5.

Svenska förhållanden

I målsättningsstadgandet i l kap. 2 § regeringsformen anges att det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna om den enskildes privat- och familjeliv. I 2 kap. 6 § finns bestämmelser om skydd mot husrannsakan och mot undersökning av förtroliga försändelser. Till detta återkommer vi i avsnitt 14.5.

9.6¶Våra

överväganden

Även frågan medborgarskap varit föremål för internationella

om om överenskommelser sedan lång tid tillbaka, finns det en motvilja i många länder mot att överge sina sedan lång tid tillbaka uppställda regler för förvärv medborgarskap. En följd detta har bl.a. blivit

av av att det i dag finns många statslösa runtom i världen. Många av de statslösa är barn. l Sverige var antalet statslösa barn drygt 4000 vid årsskiftet 1996/97.

224 Politiska och medborgerliga rättigheter SOU 1997:1 16

De snäva nationella intressen som ligger bakom medborgarskapslagstiftningert kan vara svåra att förena med Barnkonventionens grundläggande principer. Särskilt gäller det principen om att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vilken även gäller artikel 7 om rätten till medborgarskap.

Det är viktig uppgift för varje konventionsstat att tillse att barn

en inte saknar medborgarskap. Detta kan åstadkommas genom såväl inhemska regler som internationellt samarbete. Det relativt stora antalet statslösa barn som finns här i landet tyder att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande. Denna ordning innebär att statslösa barn kan komma att från sin födelse och under hela sin uppväxt sakna svenskt medborgarskap om inte föräldrarna ansöker om och beviljas sådant. Enligt vår mening är den beskrivna situatio-

inte förenlig med bestämmelsen i artkel 7 och dess syfte. nen

Även artikel 7 inte kräver att svensk medborgarskapslag-

om stiftning ger varje barn som föds i Sverige, en rätt till svenskt medborgarskap från födelsen, bör det enligt vår mening finnas en möjlighet för statslösa barn att efter några års vistelse i Sverige ansöka om svenskt medborgarskap för egen del. Utan att föregripa den översyn av medborgarskapslagen som pågår vill vi markera vikten av att frågan om att ge statslösa barn ett medborgarskap snarast får en godtagbar lösning. Med hänvisning till Barnkonventionens syn på att barn kan förvärva och tillerkännas rättigheter skilda från föräldrarnas rättigheter anser vi att lösning med ett

en sådant innehåll bör övervägas.

När det gäller frågor om assisterad befruktning vill vi påpeka att tillåtligheten av denna metod i sig inte regleras i Barnkonventionen. Principen om hänsynen till barnets bästa bör emellertid självfallet prägla verksamheten med assisterad befruktning.

De bestämmelser i lagen om insemination som avser barnets rätt att få vetskap om sin genetiske far utgår från att varje barn har en sådan rätt. Det förhållandet att det i dag i folkbokföringsregistret inte görs någon anteckning, om att barnet har tillkommit genom assisterad befruktning, har mött kritik. Enligt kritikerna är denna ordning vilseledande bl.a. av det skälet att barnet inte har någon reell möjlighet att få vetskap om sitt ursprung om föräldrarna väljer att inte berätta för barnet hur det har kommit till.

Bestämmelserna om rätten att få veta sitt sitt ursprung för de barn som har tillkommit genom insemination är drygt tio år gammal. Under denna period har det förekommit omfattande debatt bl.a.

en utifrån ny forskning. Mot bakgrund av detta anser vi att det finns

Politiska och medborgerliga rättigheter 225

frågan i syfte att förstärka barnets rätt att få skäl att pröva nytt Den prövningen, bör ha ett uttalat vetskap om sitt ursprung. nya som och med utgångspunkt i barnets bästa, bör ske mot

bamspektiv göras

tillförlitliga forskningsresultat vad eventuella

bakgrund av avser

och sociala konsekvenser för de barn kommit till

psykologiska som

assisterad befruktning. genom assisterad befruktning än insemination Om andra metoder av i Sverige kommer frågan att få vetskap om sitt ursprung tillåts om metoder. Därvid bör denna fråga lösas med även att avse dessa principer vi har angett för rätten att få

utgångspunkt i samma som

vetskap sitt vid insemination. om ursprung Bestämmelserna i den svenska sekretesslagen och inkorpore-

konventionen skydd barn och samarbete vid interringen av om av adoptioner de adopterade barn i Sverige som så önskar nationella ger möjligheter få vetskap sitt Vi anser därför att goda att om ursprung. på detta område är väl förenlig med

den svenska lagstiftningen

bestämmelser rätten att få vetskap sitt Barnkonventionens om om

ursprung. Barnkonventionens bestämmelser de olika När det gäller om artiklarna 13-16 återspeglas dessa väl i svensk lagstiftfrihetema i

ning.

1997:116 227 SOU

10¶Barn samhälle

- familj -

10.1¶Barnkonventionen och familjen

I Barnkonventionen bekräftas det grundläggande värde som FN i olika internationella instrument tillerkänner familjen som den naturliga och grundläggande enheten i samhället, berättigad till vidast möjliga skydd och bistånd, såväl när det gäller bildande familj av när det gäller fullgörandet ansvaret for omvårdnad och som av uppfostran barnen av I de internationella instrument som har antagits före Bamkonventionen, betraktades bam ofta spegling, ofta inte synliga, som en ens inom för familjen, där betoningen har lagts på ansvar, frihet ramen eller rätt för föräldrarna. Den rådande bedömningen har varit att barn skall omvårdas, skyddas och ledas av sina föräldrar inom familjens enhet, harmoni och privatliv. Det har förutsätts att det finns naturlig överensstämmelse mellan föräldrarnas intressen en och barnens intressen och att barnet inte har några rättmätiga intannat än inom familjen helhet. Med Barnkonventionen ressen som barnets rättigheter självständig betydelse, inte i syfte att ges en ställas mot rättigheter eller som ett alternativ till föräldrars vuxnas rättigheter, utan for att lägga till dimension; beaktandet av en ny barnets perspektiv inom för familjens grundläggande värde. ramen Barnet erkänns därför i sin fundamentala värdighet och egen individualitet annorlunda och avvika vid bedömmed rätt att vara

ningen av verkligheten

I Barnkonventionen bekräftas familjen den naturliga miljön som för barnets utveckling och välfärd och den fullständiga och harmoniska utvecklingen barnet, skall växa upp i en anda av lycka, av som

Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, artikel 16.3, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 23 samt den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel lO 2Santos Pais M, 1997

228 Barn -familj samhälle -

kärlek och förståelse preambeln 5 och 6. Föräldrarna har para huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling artikel 18. l , de har rätten att vårda sina barn och att inte skiljas från dem mot sin vilja artiklarna 9 och 10, de är berättigade till särskilt bistånd från staten, innefattande utvecklingen institutioner, inrättningar av och tjänster för vård barn, eller vid behov tillhandahållandet av av socialt stöd och materiellt bistånd artiklarna 18.2 och 27.3. Staten måste respektera det och de rättigheter och skyldigheter ansvar som tillkommer föräldrar artikel 5, likväl att upprätthålla familjesom relationer artikel 8. Familjens värde sådan grundläggande är av en betydelse för barnets utveckling att, även när barn och föräldrar är åtskilda i olika länder, kan barnet eller eller båda Föräldrarna en ansöka om att få lämna eller resa i ett land för familjeåterförening, och sådana ansökningar skall behandlas staten på ett positivt, av humant och snabbt sätt artikel 10.1, utan någon form negativa av konsekvenser för sökande eller medlemmar deras familj. av Barnkonventionen definierar inte innehållet i föräldrarnas ansvar, rättigheter eller skyldigheter. Däremot betonas båda Föräldrarnas gemensamma och delade ansvar för barnet och betydelsen såväl av det gemensamma föräldraskapet båda föräldrarnas lika som stora betydelse understryks artikel 18. Barnets rätt att bli fostrat av båda föräldrarna skall vägvara en ledande princip även i situationer separation från föräldrarna. av Barnet har rätt till regelbunden personlig relation och direkt en kontakt med både och far, även när föräldrarna eller barnet mor lever i olika länder artikel 9.3 och 10.2. Barnets bästa skall komma i främsta rummet för föräldrarna artikel 18.1. Detta uttryck är ägnat att ge vägledning för föräldrarna, definiera situationer för föräldraansvar och försvara statens inblandning då familjen inte fungerar. Föräldrarna och, där så är tillämpligt, medlemmar den av utvidgade familjen enligt lokal sedvänja, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, förväntas lämplig ge ledning och råd till barnet. I denna strävan skall de handla på ett sätt som tar i beaktande barnets fortlöpande utveckling, ålder och mognad artiklarna 5 och 12. I belysning artikel 12, bör anda av en av delad, positiv och ansvarfull dialog råda. Föräldrarna är de som skall bygga upp barnets förmåga att i stigande grad med och vara fatta beslut, att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i samhället, att informera och att nödvändig ledning och styrning, det ge när gäller att tillförsäkra barnet rätten att uttrycka sina åsikter och att

Barn -familj samhälle 229

-

få sina åsikter respekterade. Barnets åsikter kan så sätt tas i beaktande, de inte alltid stöds, och barnet får möjlighet att

även om förstå varför ett annat beslut fattas. Barnet blir det sättet aktivt delaktig, med tillräcklig förmåga till deltagande, i stället för en passiv spegling föräldrarnas önskningar, rädsla eller förvänt-

av ningar.

Familjen är den första sociala miljö barnet känner och den

som

påverkar henne eller honom djupast. Barnets världsbild färgas som

den atmosfär barnet i under den period då hennes eller av växer upp hans personlighet formas; kärlek, förståelse och förtroende eller

av

rädsla, och elände. Detta är bakgrunden till det speciella av oro

familjen har och det stöd den skall erhålla från staten för ansvar som att kunna förverkliga sitt Familjen är också särskilt väl ägnad

ansvar.

den första demokratiska värld barnet upplever, värld att vara som en

bör präglas tolerans, förståelse, ömsesidig respekt och som av solidaritet, vilket stärker barnets förmåga till delaktighet i besluts-

processen

Utifrån dessa allmänna utgångspunkter när det gäller förhållandet barn-famiIj-samhälle, har vi samlat och gjort genomgång av de

en artiklar där barnets rättigheter har nära anknytning till och i

en Sverige i första hand förverkligas föräldrarna. Det är frågan

genom

artiklarna 9 och 10 familjesplittring och återförening, ll om - olovligt bortförande barn, 18.3 barnomsorg, 21 adoption, 23

av - - barn med handikapp samt artiklarna 26 och 27 social trygghet och

levnadsstandard.

10.2¶Barnets rätt till sina föräldrar

Artikel 9

Konventionsstaterna skall säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, är underställda rättslig överprövning, i enlighet med

som tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ett sådant beslut kan

nödvändigt i ett särskilt fall, t.ex. vid övergrepp mot eller vara

3Seföregående not

230 Barn -familj samhälle -

vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort.

Vid förfaranden enligt punkt 1 i denna artikel skall alla berörda parter beredas möjlighet att delta i förfarandet och att lägga fram sina synpunkter.

Konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den eller båda föräldrarna regelbundet ena av att upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

Då ett sådant åtskiljande är följden åtgärder konav som en ventionsstat tagit initiativet till, frihetsberövande, fängslande, ex. utvisning, förvisning eller dödsfall innefattande dödsfall oavsett orsak medan är frihetsberövad den eller personen gentemot ena av båda föräldrarna eller barnet, skall konventionsstaten på begäran

ge föräldrarna, barnet eller, så är lämpligt, någon medom annan lem familjen de väsentliga upplysningarna den/de av om frånvarande familjemedlemmarnas vistelseort, såvida inte lämnandet av upplysningarna skulle vara till skada för barnet. Konventions-

staterna skall vidare säkerställa att framställandet sådan av en begäran inte i sig medför negativa följder för den/de personer som berörs.

10.2.l Artikelns innebörd

l artikel 7.1 fastslås bl.a. att barnet har rätt bli omvårdat sina att av föräldrar. Innebörden artikel 9 skall i av ses belysning av denna övergripande rättighet för barnet. Staten har skyldighet säkeren att ställa att barnet inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall ett åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Exempel på när ett åtskiljande kan nödvändigt är vid vanvård eller vara övergrepp från föräldrarnas sida eller när föräldrarna lever åtskilda och beslut måste fattas angående barnets vistelseort. Det är vidare viktigt, som slås fast, att ett beslut åtskiljande barn-föräldrar om av endast får fattas behörig myndighet är underställd av som rättslig prövning. I punkt 2 sägs att vid sådana förfaranden i som anges punkt skall alla berörda parter ha möjlighet delta i förfarandet att och även lägga fram sina synpunkter. Detta gäller naturligtvis och i synnerhet även det barn är berört och enligt artikel 12.2 skall som barnet särskilt beredas möjlighet att höras. Punkt 3 i artikeln tar sikte

på den situation då barn och föräldrar är skilda från varandra. Då är

Barn -familj samhälle 231 -

staten skyldig att respektera rätten för barnet att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och en direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. I och för sig innehåller inte artikel 9 någon annan skyldighet än att respektera barnets rätt till regelbunden kontakt med föräldrarna, men av Bamkonventionens allmänna principer bör man lägga till att staterna också har skyldighet att underlätta kontakten. Artikel 4 "vidta en alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder..." och artikel 7 "skall ha rätt att så långt det är möjligt, bli omvårdat av dem."

10.2.2 Svenska förhållanden

Vårdnad och umgänge -lagstiftning och praxis

I avsnitt 6.2 har med utgångspunkt i bestämmelsen i artikel 3 lämnat redogörelse för reglerna vårdnad och umgänge i 6 kap. en om föräldrabalken samt den praxis som finns inom detta område. Dessutom har vi lämnat en redogörelse för bestämmelserna om verkställighet domar och beslut avseende vårdnad och umgänge av i21 kap. När det gäller praxis verkställighetsområdet, skall först konstateras att verkställighetsmålen är synnerligen individuella, varför de fall varit föremål för prövning i Regeringsrätten inte som så stor vägledning. Vi har inom ramen för utredningen gjort en ger mindre genomgång av hur mål om verkställighet av umgänge bedöms hos Kammarrätten i Stockholm. Sammanfattningsvis kan följande sägas. I det helt övervägande antalet fall handlar det om föräldrar med mycket djupgående konflikter. Ofta är det fråga egna pågående vårdnadstvister där barnet/barnen används som om tillhyggen. En huvudgrupp kan sägas vara fall där mamman vägrar låta utöva ett fastställt umgänge med motiveringen att det pappan innebär risk för barnets hälsa. Olika beskyllningar om beteenden en från sida kan hänföras till incestliknande handlingar är pappans som mycket vanliga. Det är sällan domstolen tar intryck av detta, som utan förordnar om verkställighet. Det är sällsynt att Kammarrätten vägrar verkställighet grund ändrade förhållanden. Anledningen av är att det objektivt sett inte rör sig ändrade förhållanden och att om frågan inte har anhängiggjorts nytt i allmän domstol. När det

232 Barn -familj samhälle -

gäller beaktandet av barnets vilja kan följande sägas. Oftast handlar det om moderns påståenden att barnet inte vill träffa sin om pappa. l sådana fall för domstolen ofta kring betydelsen ett resonemang av att det är bra för barnet att träffa sin Samma pappa. resonemang förekommer när barnet har fyllt tolv år och dess vilja normalt bör beaktas. Barnombudsmannen har vad gäller verkställighetsmål gjort en genomgång av 50 slumpvis utvalda länsrättsdomar åren 1991-1994. Den genomgången visar att barnets vilja varken redovisas eller beaktas i än hälften målen. I de avgöranden där domstolen mer av har redovisat barnets uppfattning tillmäts den endast betydelse i en tredjedel av fallen, trots att de flesta barnen tolv år eller äldref var

Barn vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse

Ett problem som vi vill peka på, är förhållandet för de barn vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse. Även dessa barn har rätt till en regelbunden personlig kontakt med sina föräldrar. Det finns ingen statistik eller andra uppgifter på hur många barn det rör sig om. Inte heller finns det några uppgifter barnen om var befinner sig under den tid eller sitter i fängelse. mamma pappa Erfarenhetsmässigt kan man dock anta att fler kvinnor än män har vårdnaden om sina barn och att barn i hög utsträckning pappomas vistas hos sina Kvinnor blir föremål för intagning i mammor. som häkte eller på anstalt uppvisar ofta en komplex social problembild. Det kan därför på goda grunder antas att det inte är ovanlig en situation att barnen är placerade i familjehem och att det förekommer att syskon är placerade olika håll. Kvinnor som medför barn vid intagningen i anstalt eller häkte eller därefter föder barn, kan enligt 14 § lagen 1976:371 som om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och 41 § lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt tillstånd att ha sitt barn hos ges sig. Kriminalvården skall samråda med socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Under budgetåren 1991/92 till 1996 har antalet barn som vistas i anstalt tillsammans med förälder uppgått en till respektive 25, 10, 16, 15 och 19 stycken. Samtliga barn har varit under två år och den genomsnittliga tiden i anstalt för barnen har varierat mellan två och tre månader.

4 Barnombudsmannens rapport 1996, 57f s

1997:116 Barn -familj samhälle 233 SOU -

I från Kriminalvårdsstyrelsen 19935 belystes bl.a. en rapport förhållandet att många kvinnliga intagna har vårdnad om barn och de intagnas inställning till att barn vistas anstalten. Av de tillfrågade svarade 44 % att de hade barn under 18 år. Cirka 40 % av dessa hade barn under sju år och ytterligare 38 % hade barn som var äldre än sju år under 15 år. Nästan 60 % dem som hade barn men av hade också vårdnaden dem och de flesta hade bott tillsammans om med barnen före anstaltsvistelsen. Cirka hälften av kvinnorna var eller ambivalenta i sin inställning till att barn vistades i

negativa

anstalten tillsammans med modem. Andra hälften positiva eller var i fall positiva när det gällde ganska små barn. Det finns inte vart några motsvarande uppgifter beträffande manliga intagna, men många dessa har naturligtvis också barn under 18 år. Man kan av dock anta att lägre andel de manliga intagna har vårdnaden om en av sina bam.

Fängelseutredningen, hade i uppdrag att göra en utvärdering

som kriminalvården i anstalt efter 1974 års kriminalvårdsreform, av anförde i sitt huvudbetänkande° bl.a. att det system som utvecklats vad gäller barn i anstalt förefaller fungera på ett godtagbart sätt och ansåg därför inte att någon lagändring var erforderlig. Enligt utredningen kunde ett år lämplig åldersgräns för barn anses vara en vistas i anstalt med förälder, under förutsättning att det fanns som en goda fysiska möjligheter att ta emot ett spädbarn. Förhållandena för intagna i svenska fängelser har länge varit debatterade och föremål för olika reformer. Däremot har situationen för barn till intagna varit relativt lite uppmärksammad. När barnen har diskuterats har intresset vanligen fokuserats på dem som vistas tillsammans med förälder i häkte eller anstalt. Andra former för en att upprätthålla kontakt mellan bam och intagna föräldrar har inte beaktats i någon nämnnvärd utsträckning. När frågan om kontakter mellan de intagna och deras barn har varit aktuell, har den ofta belysts med utgångspunkt från den intagnes behov och inte utifrån barnets behov. Inom kriminalvården har detta problem uppmärksammats alltmer och det pågår viss verksamhet i syfte att underlätta för barn och föräldrar att ha kontakt med varandra under anstaltstiden. Något som har ytterligare försvårat möjligheterna för barn och föräldrar att ha kontakt, är urholkningen närhetsprincipen, och de kostnader som av

5Kriminalvårdsstyrelsens rapport 1993:1 ° SOU 1993:76

234 Barn -familj samhälle -

följer för resor, telefonsamtal etc. Det arbetar med är bl.a. man ett "Föräldraprogram" enligt en modell hämtad från USA. I första hand riktar man sig till de anstalter där det finns kvinnor. Man genomför kurser i föräldraskap där man försöker lära kvinnor och män hur de skall förhålla sig till sina barn, bry sig sina barn i första hand vid om kontakten med dem och inte lasta över sina bekymmer och egna oro barnen. Det pågår också utveckling med besökslägenheter, en där man skall kunna ta emot och vistas med sina barn. Det besöksrum som finns anstalterna idag är många gånger mycket torftiga och inte alls lämpade att umgås med barn Det finns också en "semesteranstalt" dit den intagne kan ansöka få komma om att med sin familj. För att få komma dit skall skötsam och man vara vistelse beviljas i treveckorsperioder. Där har även under många år bedrivits kurser i föräldraskap.7 Regeringen har mot den bakgrund redovisats här för avsikt som att under hösten 1997 ge ett uppdrag till Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen att över förhållandena för barn föräldrar se vars är intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt. Utgångspunkten för översynen skall vara att hänsynen till barnets bästa skall komma i första hand. Ett övergripande mål skall också så långt vara att som möjligt minska skadeverkningarna för barnen. Styrelserna skall göra en genomgripande översyn av förhållandena för barn vars föräldrar är intagna i kriminalvårdsanstalt och häkte föreslå samt åtgärder kan förbättra deras situation. De frågor särskilt som som skall belysas är barns behov i samband med förälder i att en tas häkte eller anstalt, myndigheternas kännedom barnens existens, om förhållandena för barn vistas tillsammans med förälder i som en häkte eller anstalt, kontakten mellan intagna och deras barn, åtgärder för att stödja intagna i föräldrarollen samt samarbetet mellan berörda myndigheter.

Familjesplittring och familjeåterförening i samband med utlänningsärenden

Frågor om familjesplittring och familjeåterförening i samband med

ärenden enligt utlänningslagen har behandlats i vår delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:1 15. Det kan vidare noteras att de bestämmelser i utlänningslagen 1989:529

7Uppgifterna inhämtade vid samtal med tjänstemän på Kriminalvårdsstyrelsen

Barn -familj samhälle 235

-

reglerar uppehållstillstånd i s.k. anknytningsfall har varit föresom mål för utvärdering Utlänningsnämnden och ses nu över i den

en av parlamentariska kommitté har till huvuduppgift att behandla

som instans och processordningen i mål och ärenden enligt utlänningsoch medborgarskapslagen m.m.° Det finns därför ingen anledning för vår kommitté att ytterligare beröra dessa frågor.

10.2.3¶Våra överväganden

Innebörden artikel 9 i Barnkonventionen är att staten har ett

av

för att göra allt kan för att undanröja de hinder som finns ansvar man för att barnen skall få rätt till båda föräldrarna. Lagstiftningen och de ekonomiska styrmedel finns får inte motverka barnets rätt

som till både och far. Det är väl belagt att det oftare är fáderna än

mor mödrarna är frånvarande i barnens liv. I en nyligen presenterad

som forskningsrapport från Stockholms stads FoU-enhet, som undersökt 70 vårdnadstvister vid Stockholms tingsrätt under åren 1990-1996, framgår att modern fick vårdnaden i 70 % av fallen och fadern i 20 %. Således det endast i 10 % av fallen som domstolen dömde

var till antingen vårdnad eller att vårdnaden skulle flyttas

gemensam över till särskilt förordnad vårdnadshavare. 1 den rapport

som regeringens s.k. Pappagrupp presenterade 1995 påpekas sambandet mellan roll efter en skilsmässa och möjlighe-

synen pappans terna att motivera honom till en högre grad av delaktighet före en eventuell skilsmässa. Gruppen konstaterade att samhället ger dubbla budskap, inte minst kommer till uttryck vid skilsmässor och

som separationer och ifrågasatte bl.a. varför inte fadern får gemensam vårdnad i samband med att han bekräftat faderskapet. Gruppen ansåg att samhället diskriminerar mannen och att detta går ut över barnen.

Gemensam vårdnad gäller i och för sig som huvudprincip även efter skilsmässan, i verkligheten kan den ikullkastas, eftersom

men båda föräldrarna kan väsentligt försvåra eller omintetgöra den i praktiken. Samma sak gäller rätten till umgänge. Den svenska lagstiftningen reglerar rätten till umgänge, och det är barnets bästa som

l Utlänningsnämnden, ADM 96/05571 9Dir 1997:20

FoU Rapport 1997:6

Ds 1995:2

236 Barn -familj samhälle

-

skall vara vägledande. Men det är ändå föräldraperspektivet gör

som sig gällande. Det är föräldern som kan väcka talan om umgänge och det är föräldern som kan väcka talan om verkställighet. Barnet kan inte göra sin rätt till umgänge med frånvarande förälder gällande, utan är helt beroende av att föräldrarna agerar i hans eller hennes intresse. Barnkonventionen utgår från barnets rätt till sina föräldrar. Makten och ansvaret över att umgänget fungerar ligger i stor utsträckning hos den förälder som barnet bor hos, naturligtvis

men har även umgängesföräldern ett stort ansvar.

Frågor om vårdnad och umgänge har behandlats bl.a. Vård-

av nadstvistutredningen. Utredningen föreslår i de avseenden

som behandlas här, att det i föräldrabalken tas en bestämmelse som erinrar om den möjlighet föräldrarna har till samarbetsavtal. Utredningen föreslår också att gemensam vårdnad skall kunna komma i fråga även föräldrarna motsätter sig sådan ordning. En

om en av en förutsättning skall dock vara att vårdnad är bäst för

gemensam barnet. I anslutning härtill skall domstol kunna besluta umgänge

om också i de fall där föräldrarna har vårdnad barnet och

gemensam om domstol skall vid gemensam vårdnad kunna avgöra för-

vem av äldrarna barnet skall bo tillsammans med. Utredningen föreslår också en uttrycklig regel om att barnet har rätt till umgänge med den förälder som det inte bor tillsammans med och båda föräldrarna skall ha ansvar för att barnets behov umgänge tillgodoses.

av

Vårdnadstvistutredningens förslag syftar till att betona vikten av samförståndslösningar och underlätta för föräldrar att i så stor utsträckning som möjligt komma överens om hur frågor om vårdnad och umgänge m.m. skall lösas. Ett annat syfte med förslagen är att bana väg för en ökad användning av gemensam vårdnad.

Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande i regeringskansliet. Arbetet är inriktat proposition skall kun-

att en na presenteras senare i år.

Om den förälder som barnet skall umgås med är bosatt på

en annan ort än barnet, kan umgänget vara förenat med särskilda kostnader. Föräldrabalken innehåller inte någon bestämmelse

som reglerar föräldrarnas inbördes för sådana kostnader. I rätts-

ansvar praxis har resekostnader beaktats i samband med fastställande

av underhållsbidrag se t.ex. NJA 1992 5.93. Föreskrifter dom-

som en stol meddelar rörande umgänget kan också i undantagsfall innefatta angivande hur resekostnadema skall fördelas mellan föräldrarna

av

Z SOU 1995:79

1997:116 Barn -familj samhälle 237 SOU -

NJA 1990 219. Underhållsbidrags- och bidragsförskotts-

se s.

utredningen 93 har föreslagit att det i föräldrabalken införs en bestämmelse föräldrarna skall dela resekostnaderna i om att förhållande till sin ekonomiska förmåga. Denna fråga bereds tillmed vårdnadstvistutredningens förslag. sammans Som vi i avsnitt 6.3 vi med tillfredsställelse de angett ser ändringar i föräldrabalken vårdnad och umgänge som har föreom slagits. Barnperspektivet förstärks ytterligare och vår lagstiftning på detta område kommer att än bättre än tidigare harmoniera med andan och intentionerna i Barnkonventionen. Det finns emellertid ett område anledning till oro, det är som ger bestämmelserna verkställighet. Det är svåra frågor, men synom nerligen viktiga för de enskilda barn berörs. Å sidan utgår som ena lagstiftningen från det är till barnets bästa att ha tillgång till och att umgås med båda sina föräldrar och att den allmänna domstolen i sina avgöranden har utgått från vad är till barnets bästa. Å andra som sidan har ofta lång tid förflutit sedan avgörandet i allmän domstol och barnet har kommit att bli ett slagträ i konflikten mellan föräldrarna. Barnet utsätts för stora lojalitetskonflikter mellan föräldtvingas till något han eller hon vet att den rarna genom att som förälder det bor hos ogillar och motsätter sig. Man kan i sådana fall ställa sig frågan vad verkligen är det bästa för barnet. Som vi som konstaterat är lagstiftningen uppbyggd så att huvudregeln är att vad den allmänna domstolen beslutat skall gälla och att länsrätt/kammarrätt har litet utrymme till några andra bedömningar. I förarbetena till de utvidgade bestämmelserna barns talerätt i mål och ärenden om i domstolar, infördes den 1januari 1996, behandlades även fråsom

verkställighetsmålen. I propositionen konstaterades "Målen

gan om har regel föregåtts i allmän domstol och kan som av en process därför sägas fortsättning på den processen. Om barnet får vara en komma till tals innan vårdnads- eller umgängesfrågan avgörs, bör någon föreskrift utredning barnets vilja även i verkställigom av hetsmålen inte nödvändig. Som kammarrätten i Jönköping vara påpekar kan det ibland förflyta lång tid mellan avgörandena i de olika domstolarna, varför barnets inställning kan ha ändrats. Domstolen i verkställighetsmålet bör särskilt uppmärksam den vara

möjligheten".

U SOU 1995:26 DS 1994:85, prop. 1994/95:224

238 Barn -familj samhälle -

Vår uppfattning är att även verkställighetsreglerna

måste anpassas till Barnkonventionen. Artikel 3 att barnets bästa skall anger komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn, och artikel 12 talar om att barnet särskilt skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden rör barnet. som Dessa två bestämmelser är absoluta och hör till de grundläggande

principerna i Barnkonventionen. Verkställighetskapitlet

kan sägas vara "om0dernt" så sätt att när andra kapitel i föräldrabalken har tillförts ett uttalat barnperspektiv,.har bestämmelserna i detta kapitel inte förändrats på motsvarande sätt. Även uttrycket "barnets om bästa" återfinns i de bestämmelser reglerar i vilka fall verkställighet som kan vägras och det uttalas att barnets vilja i vissa fall skall beaktas,

är genom lagens konstruktion och syfte utrymmet för domstolen att göra en materiell bedömning barnets bästa mycket begränsat. Att av utrymmet är begränsat kan delvis motiveras med verkställigatt hetsmålen inte är till för förnyad vårdnads- eller en umgängesprocess. Vår utgångspunkt är naturligtvis heller inte att verkställighet av ett beslut vårdnad eller umgänge alltid skulle till om vara nackdel för barnet eller att barnet alltid skall få bestämma, utan poängen är att barnet skall få komma till tals och domstolen skall att beakta vad som i det enskilda fallet är till barnets bästa. Vi föreslår därför att bestämmelserna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för en översyn i syfte att förstärka barnperspektivet. När det gäller barn med föräldrar i fängelse det uppdrag ser som regeringen avser att till Kriminalvårdsstyrelsen och Socialge styrelsen som oerhört viktigt utifrån barnets rätt till sina föräldrar. Som redovisats finns ingen kartläggning eller samlad

ovan, kunskap

om var och under vilka förhållanden barn eller båda förvars ena äldrar är intagna finns. Vi därför det värdefullt anser att vore om det i anslutning till den översyn skall som nu göras regeringens uppdrag, också iuppdrag till berörd myndighet undersöka ges att möjligheterna att sammanställa sådan statistik. Denna statistik bör

sedan kontinuerligt uppdateras. Vi vill också poängtera och lyfta familjehemmens roll när det gäller barnets till kontakt rätt med föräldrar är föremål för kriminalvård. som

Barn -familj samhälle 239 -

10.3¶Olovligt bortforande av barn

Artikel 11

Konventionsstaterna skall vidta åtgärder för att bekämpa olovligt och kvarhållande barn i utlandet.

bortforande av

För detta ändamål skall konventionsstaterna främja ingåendet bilaterala eller multilaterala överenskommelser eller anslutning av till befintliga överenskommelser.

10.3.1 Artikelns innebörd

Denna artikel framförallt sikte vårdnadstvister mellan tar föräldrar bor i olika länder. Staterna har ett ansvar att se till att som barn inte olovligt bortfors och kvarhålls i ett annat land. l detta syfte skall arbeta för mellanstatliga överenskommelser eller staterna anslutning till befintliga sådana. Den viktigaste överenskommelsen i det här avseendet är 1980 års Haagkonvention de civila om aspekterna på internationella bortföranden barn. Sverige ratiav ficerade denna konvention 1989 och den trädde för Sveriges del i kraft den ljuni 1989.

Andra internationella konventioner

preamblen till 1980 års Haagkonvention slås fast att barnets bästa I betydelse i frågor rör vårdnaden dem och att de är av största som om har undertecknat konventionen önskar ge barnen ett stater som skydd internationell nivå mot de skadliga effekterna av ett olovligt bortförande eller kvarhållande dem. I artikel l fastställs av ändamålet med konventionen är att säkerställa ett snabbt återatt förande barn olovligen har forts ut till eller kvarhållits i en av som fördragsslutande stat och att tillförsäkra att rätten i en fördragsslutande till vårdnad och umgänge verksamt respekteras i andra stat fördragsslutande stater. Konventionen är tillämplig på varje barn under 16 år hade hemvist i fördragsslutande stat omedelbart som en

5 SÖ 1989:7 6 Prop. 1988/89:8, LU 10, rskr 19, SFS 1989:14

240 Barn -familj samhälle -

innan vårdnads- eller umgängesrätten kränktes artikel 4. Ett bortförande eller ett kvarhållande ett barn är att olovligt av anse som om a det strider mot en rätt till vårdnad har anförtrotts som en person, en institution eller något annat antingen eller för organ, gemensamt sig, enligt lagen i den stat där barnet hade sitt hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet, och b denna rätt verkligen utövades, antingen gemensamt eller för sig, vid den tidpunkt då var barnet fördes bort eller hölls kvar eller skulle ha utövats inte om bortförandet eller kvarhållandet hade artikel 3. ägt rum Till och med juni 1997 har 44 stater anslutit sig till Haagkonventionen. Det finns även en Europarådskonvention erkännande och om verkställighet av avgöranden rörande vårdnad barn om samt om återställande av vård barn. av En ny konvention som gäller myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i fråga föräldrarom ansvar parental responsibility och åtgärder till skydd för barn antogs den 19 oktober 1996 inom Haagkonferensen för internationell privaträtt. Sverige är 50 signatärstater. I konventionens en av preambel hänvisas till Barnkonventionen, därmed skall beaktas som vid konventionens tillämpning. Konventionen gäller barn till 18 upp års ålder. Den Haagkonventionen har ett vidare tillämpningsnya område och skall ses som ett komplement till 1980 års Haagkonvention. I händelse konflikt mellan konventionerna skall 1980 års av konventions särreglering avseende just olovliga bortföranden och olovliga kvarhållanden fore. När det gäller olovliga bortföranden eller kvarhållanden barn av får 1996 års konvention betydelse främst på två sätt. För det första genom att konventionen ett tvingande sätt reglerar myndigheternas behörighet att ta upp t.ex. vårdnadsfrågor och att den genom behöriga myndighetens beslut skall erkännas och verkställas i de övriga konventionsstatema. Syftet är att hindra "forum shopping" en mellan föräldrarna i internationella vårdnadstvister. En brist i 1980 års Haagkonvention är att den inte direkt reglerar myndigheters internationella behörighet eller erkännande/verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden. Den inskränker sig till att vara en konvention överflyttning, dvs. ett instrument för i nödsituaom att tioner snarast möjligt återställa läget det innan det olovliga som var bortförandet/kvarhållandet ägde För det andra får konvenrum.

7 SÖ 1989:8

Barn -familj samhälle 241 -

artikel 7 särskild betydelse vid olovliga bortföranden/kvartionens hållanden barn och kompletterar regleringen i 1980 års konav Bestämmelsen kom till främst i syfte att hindra att artikel vention. 13.b i 1980 års konvention missbrukas så sätt att stater utan goda

överflyttning. I korthet innebär artikel 7 att även om grunder vägrar dit barnet bortförts kommer fram till att barnet inte skall den stat överflyttas till hemviststaten, behåller hemviststatens myndigheter

under ett års tid exklusiv behörighet att avgöra vârdnadsfrågor. Det beslut i vårdnadstvisten sedan fattas i den ursprungliga hemsom måste sedan erkännas i den stat dit barnet bortförts. viststaten nya

10.3¶Svenska förhållanden

1980 års Haagkonvention och Europarådskonventionen har trans-

formerats till svensk rätt lagen 1989: 14 erkännande och genom om verkställighet utländska vårdnadsavgöranden m.m. och överav flyttning barn kallad verkställighetslagen. Lagens bestäm-

av ofta

melser gäller i förhållande till andra stater har tillträtt antingen som

Europarådskonventionen eller Haagkonventionen. Regeringen får,

under förutsättning ömsesidighet, föreskriva att lagens bestämav melser skall tillämpas även i förhållande till stat som inte har en tillträtt någon de nämnda konventionema. Några sådana överensav kommelser har inte träffats. När det gäller Haagkonventionen är huvudregeln att barn som olovligen förts hit eller olovligen kvarhålls här skall överflyttas som till den från vilken barnet undanhållits, barnet omedelbart före om bortföranden eller kvarhållandet hade hemvist i stat tillträtt en som Haagkonventionen. Ett bortförande eller kvarhållande är olovligt, bortförandet eller kvarhållandet strider mot den rätt att ta vård om barnet dess vårdnadshavare eller någon annan har i den stat om som där barnet hade sitt hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet och denna rätt också utövades vid den tidpunkt då barnet bortfördes eller kvarhölls eller skulle ha utövats vid denna

tidpunkt inte bortförandet eller kvarhållandet hade ägt rum om 11 §. Ansökan överflyttning görs hos länsrätten. Överflyttning om får bl.a. det när ansökan gjordes har förflutit minst ett år vägras om från det olovliga bortförandet eller kvarhållandet och barnet har funnit sig till rätta i sin miljö, det finns allvarlig risk för att nya en överflyttningen skadar barnets kroppsliga eller själsliga hälsa eller i övrigt försätter barnet i situation inte är godtagbar, eller om en som

242 Barn -familj samhälle -

barnet självt motsätter sig överflyttningen och barnet har nått en sådan ålder och mognad att dess vilja bör beaktas 12 §.

Europarådskonventionen är, i motsats till 1980 års Haagkonvention, i första hand konvention erkännande och

en om verkställig-

het av utländska vårdnadsavgöranden och förutsätter det finns att ett vårdnadsavgörande kan utgöra grund för verkställighet i den som stat där det har meddelats. Om det när barnet fördes bort över en statsgräns inte fanns något avgörande vårdnaden, skall varje om senare avgörande som innehåller förklaring att barnet har en om bortförts olagligt gälla och kunna verkställas här § 5. Verkställighet får dock vägras det skulle uppenbart oförenligt med om vara grunderna för rättsordningen här i fråga familj och barn, om om avgörandet grund ändrade förhållanden uppenbarligen inte av längre är förenligt med barnets bästa, barnet vid den tidpunkt då om förfarandet inleddes medborgare eller hade hemvist här var utan att ha någon motsvarande anknytning till ursprungslandet eller var medborgare både i ursprungsstaten och här i landet hade samt hemvist här, eller barnet enligt lagen i den där det medborgare stat är eller har hemvist har rätt att själv bestämma det var skall bo 6 §. Utrikesdepartementet, är centralmyndighet i förhållande till som de båda konventionerna, hanterar 20-40 ärenden per år, cirka hälften gäller barn som olovligen förts till Sverige och kvarhålls här och den andra hälften barn förts från Sverige. som Regeringsrätten har i några avgöranden under senare år prövat

frågan överflyttning enligt § verkställighetslagen. l RÅ

om 1991 ref. 42 uppkom fråga om tillämpligheten denna bestämmelse, när av en svensk kvinna, bosatt med sin australiske och deras man gemensamme son i Australien, avreste till Sverige tillsammans med sonen och därefter stannade i Sverige. Regeringsrätten konstaterade den att nämnda bestämmelsen gäller endast i fråga sådana olovliga om bortföranden eller kvarhållanden har skett efter det som att lagen började tillämpas i förhållande till den där barnet hade sitt stat hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet. Avresan hade skett med mannens medgivande. Det därför inte fråga var om något olovligt bortförande. Däremot förelåg olovligt kvarhållande,

som påbörjats innan lagen började tillämpas i förhållande till Australien. Därmed uppkom frågan, lagen kunde tillämpom anses lig på ett sådant kvarhållande, visserligen pågick efter lagens som ikraftträdande börjat dessförinnan. Regeringsrätten ansåg men som lagen inte tillämplig, i följd faderns ansökan vara varav om Överflyttning lämnades utan bifall.

1997:116 Barn -familj samhälle 243 SOU -

två tid RÅ 1995 ref. 99 och dom den

I avgöranden senare -

maj 1996 i mål 7505-1995 har Regeringsrätten behandlat 9 nr frågan när ett bortförande eller kvarhållande är att anse som om

i verkställighetslagens mening. Båda fallen gällde ansökan

olovligt överflyttning barn från Sverige till USA, med hänvisning till om av 1980 års Haagkonvention. I det första fallet rörde det sig om bl. a. barn först 1992 hade förts till Sverige från USA mot ett som faderns vilja. Barnet hade därefter mot moderns vilja 1993 förts till

USA fadern, för återigen 1994 mot faderns vilja föras till av att Sverige modern. Föräldrarna hade vårdnad om barnet, av gemensam det fanns interimistiskt vårdnadsavgörande i Sverige. men ett Vårdnadstvisten också anhängiggjord vid domstol i USA. var Modern hade fått ett interimistiskt amerikanskt förordnande om

vården barnet, med förbud att lämna USA med dottern. av men I det andra fallet hade föräldrarna också gemensam vårdnad om

barnet. Det fanns domstol i USA stadfäst överenskommelse en av mellan att föräldrarna skulle dela den faktiska parterna om vårdnaden dottern till dess hon fyllde 18 år på så sätt att barnet om skulle bo växelvis hos modern och fadern till att börja med i två-

årsperioder hos vardera föräldern. När ansökan om överflyttning

gjordes hade barnet i enlighet med överenskommelsen bott i Sverige

hos modern i två år och skulle avtalsenligt flytta till sin far i USA för

tvåårsperiod. en Regeringsrätten konstaterade att det är vilken innebörd som

tillmäts begreppet hemvist har avgörande betydelse vid som en tillämpningen verkställighetslagens bestämmelser om överflyttav ning. Regeringsrätten för vidare följande resonemang:

I lagen finns ingen definition hemvistbegreppet men i av förarbetena prop. 1988/89:8 36 och 40 hänvisas till de s. s. uttalanden hemvistbegreppet gjordes i samband med om som definition begreppet hemvist år 1973 togs i 7 kap. att en av 2 § lagen l904:26 5.1 vissa internationella rättsförom hållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Enligt den definitionen skall den är bosatt i viss stat anses ha sitt som hemvist där, bosättningen med hänsyn till vistelsens varom aktighet och omständigheterna i övrigt måste anses stadigvarande 1973:158 78 fi. Vid tolkningen av hemse prop. s. vistbegreppet i verkställighetslagen bör emellertid särskilt beaktas att lagen tillhör den s.k. traktatstyrda lagstiftningen. Vid tolkningen lagens hemvistbegrepp bör därför särskild av hänsyn tas till Haagkonventionens terminologi och syfte. Haagkonventionens motsvarighet till begreppet hemvist, "habitual residence", är inte heller definierat. Allmänt kan

244 Barn -familj samhälle SOU - 1997:1 16

sägas att det vid en prövning hemvistfrågan enligt konvenav tionen i första hand blir fråga helhetsbedömning om en av sådana objektiva konstaterbara förhållanden vistelses som en längd, föreliggande sociala bindningar och andra förhållanden

av mera stadigvarande anknytning till det eller andra ena landet. När det gäller ett litet barn får vårdnadshavarens

hemvist och de familjemässiga och sociala förhållandena i övrigt avgörande betydelse.

I det första målet uttalade Regeringsrätten vidare:

En särskild fråga när det gäller mindre barns hemvist vad är som skall gälla när barnet står under föräldrarnas gemensamma vårdnad och flyttas från ett land till ett annat i strid

med den ena vårdnadshavarens vilja. Det har i olika sammanhang hävdats att sådan ändring barnets vistelseförhålen av landen inte bör medföra att barnet får ett nytt hemvist. Det är dock oklart vilken räckvidd denna princip har. Vad särskilt beträffar verkställighetslagen och den bakomliggande Haagkonventionen bör beaktas att ett övergripande syfte, såsom

redan nämnts, år att skydda ett barn mot de skadliga effekter-

na av att ryckas upp ur den invanda miljön och att lagens

hemvistbegrepp liksom konventionens "habitual residence" har till funktion bl.a. att den form anknytning till ange av ett land som ger rätt till skydd enligt lagen konventionen. resp. Det är inte förenligt med detta syfte låta bortförande att ett som skett mot den vårdnadshavarens vilja vidare ena utan medföra en ändring barnets hemvist. Å andra sidan av synes det inte heller förenligt med nämnda syfte betrakta vara att de omständigheter under vilka ett bortförande skett som ett permanent hinder mot ett etablerande ett hemvist. Har av nytt barnet vistats i det landet under sådan längre nya tid och under sådana förhållanden att barnet där fått anknytning en av just det slag som de aktuella reglerna åsyftar, bör något hinder

inte föreligga mot att att ett nytt hemvist har förvärvats. anse l sammanhanget bör särskilt uppmärksammas bestämmelatt serna i 12 § verkställighetslagen liksom i 12 i konven- - att. tionen innebär att överflyttning olovligen bortfört - en av ett barn kan vägras om, när en ansökan överflyttning görs, om minst ett år har förflutit från bortförandet och barnet har funnit sig till rätta i sin miljö. nya

Regeringsrätten konstaterar härefter eftersom fadern efter att det olovliga bortförandet barnet till Sverige av 1992 inte ansökte om

överflyttning, hade nytt hemvist etablerats i Sverige efter utgången av tolvmånadersfristen. Bortförandet till USA 1993 ansågs inte

Barn -familj samhälle 245 -

ha medfört ytterligare förändring barnets hemvist, varför bortav förandet till Sverige 1994 inte kunde olovligt i den mening anses

i 11 § andra stycket överflyttningslagen.

som anges I det andra avgörandet konstaterade Regeringsrätten att barnet hade vistats hos sin i Sverige i drygt två år och att hon anpassat mor sig väl till förhållandena bostadsorten när frågan om överflyttning blev aktuell och att hon därigenom hade hemvist i Sverige. Den överenskommelse hade stadfästs domstol i USA föranledde som av ingen bedömning. Därigenom inte kvarhållandet av barnet annan var olovligt i den mening i 1 l § andra stycket överflyttningssom avses lagen. Båda avgöranden i Regeringsrätten har föranlett dessa senare kritik från USA, att Sverige inte respekterar avgöranden som anser amerikanska domstolar. av Det förekommer naturligtvis också att barn olovligen förs till Sverige från inte har anslutit sig till Haagkonventionen, en stat som och även det motsatta förhållandet att barn förs från Sverige till en icke-konventionsstat. När det gäller barn olovligen förs från som Sverige handlar det ofta fall där modern är svensk eller nordisk om och fadern för bort barnet till sitt tidigare hemland. UD får kännedom 15-20 ärenden år gäller icke-konventionsstater, om ca per som ungefär lika många i varje riktning. Att många länder inte har tillträtt 1980 års Haagkonvention, beror olika rättstraditioner och rättsuppfattningar samt även djupgående kulturella skillnader. I t.ex. muslimska länder är barnen hela familjens angelägenhet och det är fadern är föräldraauktoriteten. En ytterligare komplikation är att som barnet eller barnen ofta har dubbla medborgarskap och således är medborgare i det land till vilket det förts. Vad som i sådana situationer kan göras, är att den kvarvarande föräldern får ansöka om att få vårdnaden hos domstol i det land till vilket barnet har förts. belysa komplexiteten i de fall ett barn olovligen förts till För att Sverige från inte har anslutit sig till Haagkonventionen, en stat som kan ett nyligen inträffat fall vara av intresse. Det gäller svensk kvinna olovligen har tagit med sina en som barn, aldrig har bott i Sverige, till Sverige från ett land som inte som har anslutit sig till Haagkonventionen. Föräldrarna har gemensam vårdnad barnen. Fadern har vid svensk domstol ansökt om överom flyttning barnen med stöd bestämmelserna i 21 kap. föräldraav av balken. Kammarrätten i Jönköping har i dom den 25 september 1996, mål 3496-1996, avslagit faderns begäran. Kammarrätten nr skäl för sitt avslag först anfört att överflyttningslagen inte har som

246 Barn -familj samhälle -

är tillämplig på den grunden att Singapore det land där barnen hade

sitt hemvist inte har anslutit sig till Haagkonventionen. Kammar-

rätten har därefter prövat yrkandet utifrån bestämmelserna i 21 kap.

7 och 8 föräldrabalken. l dessa bestämmelser barnets anges att vårdnadshavare, när barnet vistas hos kan ansöka annan, om överflyttning av barnet. Detta gäller även när föräldrarna har gemensam vårdnad och en av dem utan beaktansvärt skäl egenmäktigt för bort

eller håller kvar barnet. Länsrätten kan vägra överflyttning om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan vårdnaden om prövas av allmän domstol. Kammarrätten har därvid konstaterat att eftersom frågan vårdnad är föremål för prövning i allmän domom stol skall verkställighet vägras.

Högsta domstolen fastslog i ett avgörande den 26 1997 mars NJA 1997 s.l96 att moderns talan vårdnad om skall upptagas av svensk domstol. Högsta domstolen har till utveckling sitt

av beslut

anfört följande.

En faktor som i allmänhet är betydelse vid avgörandet av av om svensk domsrätt föreligger i vårdnadstvister är barnets

hemvist. Om ett bam mot vårdnadshavarens vilja flyttas från

ett land till ett annat, kan detta inte i och för sig medföra att barnet skall anses ha förvärvat ett nytt hemvist. När det gäller

barn som står under föräldrarnas vårdnad har gemensamma Högsta domstolen uttalat att ett nytt hemvist, generellt sett, inte etableras ändring förhållandena sker i strid med om en av vårdnadshavarens vilja NJA 1995 241. Detta innebär s att den under sådana omständigheter fört barn till som ett Sverige inte utan vidare kan påräkna att svensk domstol här prövar en väckt talan om överförande vårdnaden barnet. För fall av om då ett vårdnadsyrkande framställs i ett äktenskapsmål finns

emellertid särskild lagreglering svensk domstol en som ger en något vidsträckt behörighet. Sålunda mera anges i 3 kap. 6 § i 1904 års lag att frågor angående vårdnaden barn får om upptagas i äktenskapsmål. I ett nyligen meddelat avgörande NJA 1997 154 har Högsta domstolen uttalat s. att detta lagrum visserligen ger svensk domstol behörighet att pröva vårdnadsfrågor som uppkommer i äktenskapsmål det men att inte kan anses föreligga någon skyldighet för domstolen att alltid ta upp yrkanden sådana frågor till prövning. Huruviom da yrkandena skall prövas får bero på omständigheterna i det

enskilda fallet. Vid bedömningen domstol i äktenav om skapsmål skall ta ett vårdnadsyrkande till prövning har upp det ansetts särskild vikt barnet vistas i vara av om Sverige eller i utlandet. I det aktuella fallet

- - - nu föreligger en

speciell omständighet så tillvida EA fört

som egenmäktigt

Barn -familj samhälle 247 -

barnen till Sverige, och frågan uppkommer detta bör få till om följd svensk domstol, trots att barnen vistas i Sverige skall att avvisa hennes yrkande vårdnad eller hennes handlande om om enbart skall tillmätas betydelse vid den materiella bedömningvårdnadsfrågan. Genom sitt tillträde till Europaen av - - rådskonventionen och Haagkonventionen har Sverige åtagit sig förpliktelser i förhållande till övriga konventionsstater, och bestämmelserna i 1989 års lag har i överensstämmelse härmed begränsats till att gälla i förhållande till dessa stater. Singapore är inte part i vare sig Europarådskonventionen eller Haagkonventionen. Något sådant förordnade som avses i 1 § tredje stycket nämnda lag har inte meddelats beträffande Singapore. Bestämmelserna i lagen är därför inte tillämpliga i det aktuella fallet. Strävandena att motverka bortförannu den barn har inte lett till att 3 kap. 6 § i 1904 års lag i dess av lydelse från 1973 har ändrats. Inte heller har i övrigt nya lagregler införts begränsat den svenska domsrätten i som vårdnadsfrågor jfr dock 22 § i 1989 års lag vari föreskrivs att domstol under vissa omständigheter, i fall då Haagkonventionen är tillämplig, skall uppskjuta sitt beslut i en vårdnadsfråga. Med hänsyn till det anförda kan den omständigheten att EA mot JA:s vilja tagit med sig barnen till Sverige inte utgöra tillräcklig grund för att avvisa anses hennes talan i vårdnadsfrågan .

I sammanhanget kan det även värde att påpeka att Högsta vara av domstolen i avgörandet NJA 1974 629 slagit fast att utländska s. vårdnadsavgöranden gäller i Sverige endast när det i svensk lag finns stöd för ett erkännade. Sådant lagstöd är emellertid mycket begränsat i dag, med följden att utländska vårdnadsavgöranden i det flertalet fall inte gäller här i landet. Där lagstöd för erkännande stora finns grundar det sig Sveriges konventionsförpliktelser. I samband med andra internationella kontakter med stater som inte har anslutit sig till 1980 års Haagkonvention försöker man från svensk sida upplysa och informera Haagkonventionen och om om det positiva med den konventionen. Sverige har bl.a. för några år sedan överlämnat ett förslag till Iran och efterhört intresse finns om att ingå ett bilateralt avtal liknande Haagkonventionen. Den frågan är ännu inte avslutad. Sverige försöker också att finna andra sätt att komma överens, bl.a. att träffa avtal som möjliggör kongenom takten mellan barn och föräldrar. Ett avtal om upprättande av en svensk-tunisisk konsultativ kommission för civilrättsliga spörsmål har träffats med Tunisien 1995. Avtalet anknyter uttryckligen till artikel 11 i Barnkonventionen och ordalydelsen i artikel 9.3 är införd i avtalet. Kommissionen skall ha i uppdrag att bl.a."verka för respekt

248 Barn -familj samhälle -

för den rätt tillkommer det barn skilt från den som som är ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa" och i detta syfte underlätta umgängesrätten för den förälder inte har vårdnaden barnet. Ett som om liknande avtal finns mellan Sverige och Egypten. Dessa avtal har möjliggjort kontakt mellan kvarvarande förälder och barn. Det kan nämnas att Norge har ett liknande avtal med Tunisien. Även Frankrike och Belgien har träffat bilaterala avtal med Tunisien, dock inte med exakt samma innebörd det svensk/tunisiska. som Det finns även bestämmelse i brottsbalken, kap. en 7 4 om egenmäktighet med barn.

Den som obehörigen skiljer ett barn under femton år från någon som har vårdnaden barnet döms for egenmäktighet om med barn till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte utgör brott mot frihet. Detsamma gäller, den om som gemensamt med någon annan har vårdnaden ett barn under femton år beaktansvärt om utan skäl egenmäktigt bortför barnet eller den skall ha vårdnaden om som obehörigen bemäktigar sig barnet och därigenom själv tar sig rätt. Är brottet grovt, skall gärningsmannen dömas till fängelse lägst sex månader och högst fyra år.

10.3 Våra

överväganden

Genom artikel i Barnkonventionen har Sverige iklätt sig ett ansvar att aktivt verka för att bekämpa olovliga bortföranden och kvarhållanden barn i utlandet. Ordet utlandet skall av naturligtvis tolkas i förhållande till barnet skulle var annars ha sitt normala hemvist. Även Sverige kan utlandet vara för barn olovligen som förts hit eller kvarhålls här. Konventionstexten innebär därmed en skyldighet för Sverige att verka för återförande ett av barn som olovligen bortförs till eller kvarhålls i Sverige. Punkt 2 av artikeln uttalar att staterna för detta ändamål skall främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelse eller anslutning till befintliga överenskommelser. Denna ordalydelse innebär emellertid

inte att den materiella bestämmelsen i punkt 1 inte gäller i avsaknad av sådana överenskommelser.

Uppgifterna inhämtade vid samtal med ansvariga tjänstemän inom UD

Barn -familj samhälle 249 -

Att Sverige har tillträtt de viktigaste konventionerna området, är betydelsefullt. Det är också viktigt att Sverige verkar i konventionemas syfte, dvs. när det gäller Haagkonventionen att säkerställa snabbt återförande barnet till den stat från vilken det har förts ett av bort. 1980 års Haagkonvention är samarbetskonvention och en bygger på ömsesidig respekt. Utgångspunkten för konventionen är olovligt bortförande är skadligt för barnet och syftet är att ge att ett barnen skydd internationell nivå mot de skadliga effekterna av ett olovligt kvarhållande eller bortförande och att säkerställa ett ett snabbt återförande. En viktig förutsättning är därför att staterna, respekterar varandras avgöranden i vårdnads- och umgängesfrågor lika villkor. Vidare är det viktigt att staterna hittar snabba förfaranden och aktivt arbetar för ett återförande i båda riktningama. förutsättning for att ett återlämnande ett barn skall En annan av komma i fråga, är att myndigheterna i den stat dit barnet bortförts och myndigheterna i barnets hemviststat samarbetar med varandra. För barnets bästa, måste staterna till att överflyttning sker se en under former. Vid konventionens utarbetande utgick man trygga ifrån barnet regelmässigt skulle bortföras/kvarhållas av den icke att vårdnadshavande föräldern. l praktiken har det emellertid visat sig det i stället i mycket stor utsträckning är barnets primära att vårdnadshavare gör sig skyldig till ett olovligt bortförande av som barnet. Den rättspraxis har utvecklats när det gäller de ickesom konventionsreglerade fallen och har redogjorts för, visar tydligt som på vissa brister i den svenska lagstiftningen. Detta anser vara oroväckande och inte i Barnkonventionens anda. När det gäller såväl konventionsärenden som icke-konventionsärenden att det är synnerlig vikt att processerna inte menar av tillåts dra ut på tiden. Eftersom det i verkställighetslagen finns en bestämmelse överflyttning kan vägras "om det finns en om att allvarlig risk för att överflyttningen skadar barnets kroppsliga eller själsliga hälsa eller i övrigt försätter barnet i situation som inte är en godtagbar", kan utdragen få tillföljd att överflyttning en process just med anledning härav. Vi att det inte är godtagbart vägras menar bortförande förälder att exempelvis söka förhala en om en genom därigenom åstadkommer att barnet så småningom befinner process

° Uppgiften hämtat från diskussion vid Specialkommissionens inom Haagkonferensenför internationell privaträtt möte den 17-21 mars 1997Maarit Jäntärä- JareborgJu/L2

250 Barn -familj samhälle -

sig i en sådan situation att överflyttning måste vägras. Det kan i sammanhanget också förtjänas att påpekas att barnets bästa tillgodoses bäst genom att Haagkonventionen efterlevs. Sverige bör vidare snarast ratificera 1996 års Haagkonvention, eftersom det är en global konvention saknar motsvarighet och som som skulle kunna fylla ut en besvärlig lucka i de gällande regleringarna. För Sveriges anslutning talar särskilt att konventionen innehåller regler om myndigheters behörighet och erkännande och verkställighet utländska vårdnadsavgöranden. Det är första gången av sådana regler har införts i global konvention. en Att Sverige arbetar aktivt för att påverka andra stater att också ansluta sig till Haagkonventionen eller att träffa bilaterala överenskommelser, är mycket positivt och helt i enlighet med Barnkonventionens syfte. Eftersom alla stater i världen, med två undantag, har anslutit sig till Barnkonventionen, kan det värdefullt att vara också föra fram denna konvention ett argument för att ingå som sådana överenskommelser. Som anförts ovan, erkänner Sverige inte utländska vårdnadsavgöranden annat än i ytterst begränsad utsträckning, egentligen endast i förhållande till de har tillträtt Europarådskonventionen, stater som de nordiska staterna och Schweiz. Detta förhållande sammantaget med den tolkningen svensk domsrätt i vårdnadsmål kommit av som till uttryck genom det avgörande Högsta domstolen refereav som rats ovan, uppmuntrar naturligtvis till olovligt bortförande/kvarhållande av barn här i landet, eftersom den förälder mot den som andre förälderns vilja för med sig ett barn till Sverige därigenom skaffar sig fördelar i vårdnadstvisten. Detta är inte tillfredsställande och det kan diskuteras det kan sägas i enlighet med de om vara åtaganden Sverige har gjort enligt Barnkonventionen. Det grundläggande synsättet som kommer till uttryck i såväl Barnkonventionen som i Haagkonventionen är att olovligt bortförande barn skall av bekämpas och att barn så möjligt skall återföras till sin snart som hemmiljö. För att Sverige skall kunna sägas leva till sina upp åtaganden enligt Barnkonventionen är det viktigt att staten också visar respekt för andra staters avgöranden i vårdnads- och umgängesfrågor. Som Högsta domstolen påpekade i NJA 1997 196 har s. bestämmelserna i 1904 års lag inte ändrats efter att Sverige tillträtt Haagkonventionen, Europarådskonventionen eller Barnkonventionen. Vi vill även peka bestämmelsen i 22 § verkställighetslagen, som anger att det föreligger hinder för domstol att besluta om

Barn -familj samhälle 251 -

vårdnad eller vård enligt LVU, det föreligger ansökan om om en överflyttning enligt ll § samma lag. Vi att det är nödvändigt med en översyn av regelsystemet anser inom detta område för att Barnkonventionens intentioner skall efterlevas. Att bestämmelsen finns med i konventionen, beror naturligtvis på att det inte kan i barnets intresse att den anses vara föräldern tar sig självständig rätt och berövar barnet rätten till ene den andre föräldern. Det är vidare angeläget att verksamma medel for att stimulera ett frivilligt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna barnet utvecklas. Vid ett möte inom Haagkonferensen för internationell privaträtt i i år aktualiserades frågan om att den bortförande mars föräldern skulle kunna få resan tillbaka till barnets hemviststat betald. Ett sådant system finns redan i Australien och Nya Zeeland och erfarenheterna det är mycket positiva och t.0.m. kostnadsav besparande. I Finland överväger man f.n. att tillsätta särskilda fondmedel för ändamålet. Enligt uppgift från UD har även Skotland och Schweiz liknande system, där man av allmänna medel bekostar for återförande. I artikel 26 i 1980 års Haagkonvention regresan leras frågan kostnader. Däri bl.a. att staten får kräva om anges betalning for utgifter som uppkommer eller väntas uppkomma i samband med själva återlämnandet barnet. Vidare anges att den av myndighet beslutar om återlämnande eller beslut rörande rätten som till umgänge får ålägga den har fört bort eller kvarhållit person som barnet att betala nödvändiga utgifter som har uppkommit for sökanden, inbegripet bl.a. resekostnader och kostnader för barnets återlämnande. Konventionen uppställer inget hinder för staten att bistå med kostnader för återförande av barnet. Idag finns ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag av allmänna medel till resekostnader eller andra kostnader för barnets återlämnande. Vi anser därför att det är angeläget att det övervägs möjlighet att erhålla en ekonomiskt bidrag allmänna medel för att underlätta återförandet ur barn såväl till Sverige som till annan stat, från vilken barnet av olovligen har bortförts eller kvarhållits.

252 Barn -familj samhälle SOU 1997:1 16 -

10.4¶Adoption

Artikel 2

Konventionsstater som erkänner och /eller tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas och skall a säkerställa att adoption ett barn godkänns endast av av behöriga myndigheter, som i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden och på grundval all relevant och tillav förlitlig information beslutar att adoptionen kan tillåtas med hänsyn till barnets ställning iförhållande till föräldrar, släktingar och vårdnadshavare och att, så krävs, de om personer som berörs har givit sitt fulla samtycke till adoptionen på grundval av sådan rådgivning kan behövas; som b erkänna att internationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad barnet, barnet inte kan om om placeras i fosterfamilj eller adoptivfamilj eller inte kan tas en om hand på lämpligt sätt i sitt hemland; c säkerställa att det barn berörs internationell adoption som av åtnjuter garantier och motsvarar dem gäller vid normer som som nationell adoption; d vidta alla lämpliga åtgärder för att vid internationell adoption säkerställa att placeringen inte leder till otillbörlig ekonomisk vinst för de personer medverkar i denna; som e främja, där så är lämpligt, målen i denna artikel att genom ingå bilaterala eller multilaterala eller överensarrangemang kommelser och inom denna sträva efter att säkerställa ram att placeringen barnet i ett annat land sker behöriga av genom myndigheter.

10.4.1 Artikelns innebörd

I artikelns inledning framhålls att barnets bästa skall styrande vara för alla överväganden som rör adoption. Konventionsstaten skall säkerställa att adoption endast får ske efter beslut behörig av myndighet och efter samtycke berörda föräldrar, anhöriga eller av deras ställföreträdare. Härigenom garanteras att ett beslut om adoption fattas utifrån tillförlitliga uppgifter och dessutom enligt de regler som gäller i landet.

Barn -familj samhälle 253 -

Samma regler skall ställas internationella adoptioner som vid inhemsk adoption. Konventionsstaten skall vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att förhindra obehörig vinning för någon som medverkar vid adoption. En internationell adoption skall, om en barnet inte kan få tillfredsställande vård i hemlandet, kunna en övervägas alternativ form av omvårdnad. som en En konventionsstat skall sträva efter att placering av barn i ett annat land sker behörig myndighet eller organisation. genom Även artikel 20 berör till viss del adoptioner. Det är här fråga om ursprungslandets skyldighet gentemot ett barn som är i behov av särskilt skydd och bistånd från statens sida om barnet av olika skäl har skilts från det hemmet för längre eller kortare tid. Det egna en kan då frågan situationer då barnets hemförhållanden är vara om sådana att barnet, för sitt eget bästa inte kan kvarstanna i sin familjemiljö. Adoption nämns i artikeln som ett alternativ. till lösning i sådan situation för närmare redogörelse av artikel en en 20 hänvisas till avsnitt 13.2.l.

Andra internationella konventioner

Konventionen skydd barn och samarbete vid internationella om av adoptioner antogs Konferensen för internationell privaträtt som i Haag år 1993 bygger, liksom Barnkonventionen, principen om barnets bästa. Enligt denna konvention skall möjligheterna att omhänderta barnet inom det landet prövas före alternativet med egna internationell adoption. Ansvaret för adoptioner skall delas mellan ursprungs- och mottagarlandet. Ursprungslandet har skyldighet att försäkra sig om att förutsättningarna för adoption är uppfyllda när det gäller barnet. Ursprungslandet har vidare ansvaret för att erforderliga samtycken berörda och myndigheter. Mottagarlandet ansvarar ges av personer för att de presumtiva adoptivföräldrarna är lämpliga och att de fått rådgivning. Mottagarlandet också för att barnet tillåts komma svarar och stanna permanent i landet. Tanken med konventionen är att ett system med samarbete kring internationella adoptioner skall införas mellan de stater som ansluter sig till konventionen. Detta skall förhindra handel med bam. Konventionen skall också garantera att de adoptioner som genomförs enligt konventionens bestämmelser erkänns i alla konventionsländer. I preambeln att vid utarbetandet av konventionen anges

254 Barn -familj samhälle -

hänsyn har tagits till de principer finns upptagna i intematiosom nella instrument, i synnerhet Barnkonventionen. Mellan de nordiska länderna gäller 1931 års konvention om internationellt privaträttsliga bestämmelser äktenskap, adoption om och förmynderskap. Genom vad sägs i artikel 39 i Haagkonvensom tionen inverkar inte konventionen den nordiska konventionen.

10.4.2¶Svenska förhållanden

Lagstiftning

Haagkonventionen har inkorporerats i svensk rätt lagen genom 1997:191 med anledning Sveriges tillträde till Haagkonventioav nen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Härigenom kommer svensk rätt att innehålla tre olika regelsystem rörande internationella adoptioner; den svenska autonoma icke konventionsbundna adoptionsregleringen 4 kap. föräldrabalken,

socialtjänstlagen m.fl. författningar, Haagkonventionsregleringen

och den internordiska regleringen. I proposition l996/97:9l om internationella adoptionsfrågor anförs att det autonoma icke konventionsbundna regelsystemet, så långt möjligt bör likt konvara ventionsregleringen för att underlätta rättstillämpningen. Regleringen i Haagkonventionen får i Sverige sin största betydelse för adoptioner där barnet kommer från ett land även det som har ratificerat Haagkonventionen, dvs. där Sverige uppträder som mottagarland. I förhållande till övriga länder, förutom de nordiska länderna, gäller det autonoma icke konventionsbundna regelsystemet. När det gäller den svenska lagstiftningens förenlighet med Barnkonventionen behandlades detta Adoptionslagstiftningsav utredningen. Utredningen angav i sitt betänkande att FN-kommitténs granskning av Sveriges första rapport den svenska om efterlevnaden Barnkonventionen visar att den svenska lagstiftav ningen och de principer gäller vid tillämpningen svenska som av lagar återspeglar konventionens bestämmelser väl. Kommittén påtalade dock att Sverige saknar ett särskilt för systematisk system uppföljning hur det faktiskt går för adopterade barn från utlandet av i svenska familjer. Kommittén rekommenderade att åtgärder borde vidtas för att närmare övervaka situationen för dessa barn.

2 SOU 1994:137

Barn -familj samhälle 255

-

Utredningen anförde vidare i sitt betänkande att socialnämndens ansvar för barn och ungdom enligt 12 § SoL även innefattar adoptivbam. Utredningen ansåg att det inte förelåg skäl att inrätta ett särskilt för uppföljning av de adopterade barnens situation då

organ detta ansvar ligger hos kommunen. Däremot föreslog utredningen ett tillägg till 12 § skulle lyfta fram och förtydliga detta ansvar. En

som bestämmelse med ett sådant innehåll kommer också att införas från den 1januari 1998.2

Faktiska förhållanden

Sedan 1960-talet har det vuxit fram rådgivnings- och utbildningsverksamhet för adoptivföräldrar. Här har Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor NIA en central roll som huvud- och expertmyndighet när det gäller att förmedla information i adoptionsfrågor till berörda grupper. Andra viktiga instanser är socialtjänsten och bamhälsovården samt olika organ som tillhandahåller psykologhjälp och barnpsykiatrisk verksamhet. De auktoriserade adoptionsorganisationema anordnar studiecirklar för blivande och nyblivna adoptivföräldrar, regelbundna möten kring adoptionsfrågor och rådgivning m.m.

Det finns också ett behov av särskilt stöd och hjälp för adopterade barn, vilket bekräftats genom olika forskningsrapporter. Huvudintrycket från såväl inhemska som utländska studier är emellertid att adoptivbarn sig väl. Barn är äldre när de adopteras

anpassar som bör, även om de anpassar sig förvånansvärt snabbt, ses som en grupp där det föreligger större risk för svårigheter av olika slag. Detta stöds av en studie av 84 utlandsfödda barn i Skåne och Östergötland som vid studietillfállet i åldern 11-18 år. Bland dessa barn fanns

var en grupp som visade svåra relationsmässiga och sociala problem i tonåren. Barnets ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före denna hade betydelse för arten av symtom och risken att utveckla störningar. Enligt studien är ensamstående adoptivföräldrar en grupp som behöver extra stöd och hjälp under barnens tonår.

2 Prop. 1996/97 124, bet. 1996/97:SoUl8, rskr. 1996/97:264. n Cederblad M, 1987 23Cederblad M Utlandsfödda adoptivbarn anpassningsproblem i tonåren.

-

256 Barn -familj samhälle

-

10.43 Våra

överväganden

Det svenska regelsystemet för utländska adoptioner och de svenska förhållandena i övrigt innebär enligt vår mening att det finns goda förutsättningar för att de adopterade barnen får växa under lugna

upp och trygga förhållanden.

Den svenska adoptionslagstiftningen har genom inkorporeringen av Haagkonventionen och den översyn av den svenska adoptionslagstiftningen som därvid gjorts fått en utformning som väl överensstämmer med Barnkonventionens bestämmelser och anda. Det förtydligande som har gjorts i socialtjänstlagen beträffande socialnämndens ansvar för de adopterade barnen kommer enligt vår mening att stärka deras ställning. Det är därvid särskild vikt att

av situationen för de riskgrupper som kan identifieras bland de utländska adoptivbarnen uppmärksammas.

10. 5

Barnomsorg

Artikel 18

Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till.

10.5.1 Artikelns innebörd

I det ursprungliga polska förslaget till text fanns inget stadgande om barnomsorg. Det växte fram i arbetsgruppens diskussioner om vilket ansvar staten respektive föräldrarna har gentemot barnet. I artikel 18 formuleras ansvarsförhållandena mellan familjen och staten i två punkter. För det första slår artikeln fast att barn har rätt till båda föräldrarna och att det är föräldrarna gemensamt har

som huvudansvaret för barnets utveckling artikel 18.1. För det andra stadgas att staten har en skyldighet att bistånd till föräldrarna då

ge de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran artikel 18.2. I artikelns tredje punkt heter det sedan att "staten skall säkerställa att barn till

SOU 1997:1 16 Barn -familj samhälle 257 -

förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till" artikel 18.3. Ett sätt för staten att bistå föräldrarna i deras föräldrauppgift är således att tillhandahålla barnomsorg för barn till förvärvsarbetande föräldar. Det fanns i arbetsgruppen delade meningar hur omfattande om statens att tillhandahålla barnomsorg skulle vara. En inansvar vändning mot att stadgandet över huvud taget skulle vara med var att det för många utvecklingsländer skulle vara omöjligt att uppfylla på grund resursbrist. Andra hävdade att det var viktigt att av stadgandet fanns med även vissa länder av resursbrist inte skulle om kunna förverkliga just den artikeln omedelbart. Så småningom nåddes konsensus med formuleringen att staten skall säkerställa att barn har rätt att åtnjuta "den barnomsorg de är berättigade till". som Arbetsgruppen diskuterade också kvaliteten inom barnomsorgen. Länge fanns i artikel 18 3 en formulering som lade ett tungt ansvar på staten att säkerställa att barnomsorgen uppfyller "av behöriga myndigheter fastställda särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, normer, personalens antal och lämplighet". Men formuleringen ströks med motiveringen att sådana kvalitetskrav inte enbart kan gälla barnomutan alla institutioner och inrättningar ansvarar för vård sorgen som eller skydd barn. Därför placerades denna formulering som en av övergripande bestämmelse i artikel 3 3. I FN-kommitténs tolkning artikel 18 3 har små barns behov av barnomsorg kraftigt betonats. Men kommittén betonar samtidigt av att inte heller skolbarn bör lämnas hemma. Antingen bör ensamma arbetsvillkoren för föräldrar förändras så att de har möjlighet att ta hand sina barn eller också bör skolbarnsomsorg byggas ut, om FN-kommitttén. I kommentarerna till Island uttrycker kommenar för föräldrars alltför långa arbetsdagar: "The Committee mittén oro notes that the best interest of the child to spend time his/her family environment be infringed by the long working hours of may parents and that suffrcient have not been taken to prevent measures children from being alone at home during their parents working hours.

10.5.2 i Sverige översikt

Bamomsorgen - en

I socialtjänstlagen anges sedan den 1 januari 1995 kommunernas för barnomsorgen. Tidigare var kommunerna skyldiga att ansvar en planmässig utbyggnad erbjuda barnomsorg. Bestämgenom

258 Barn -familj samhälle -

melsen i socialtjänstlagen innebär att kommunerna är skyldiga att faktiskt tillhandahålla plats inom barnomsorgen till alla barn mellan l och 12 år vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar eller till barn som har ett eget behov barnomsorg, den så kallade barnomsorgsav garantin 14 a §. Plats skall erbjudas utan oskäligt dröjsmål och så nära barnets hem eller skola som möjligt 14 b och §§. c Kraven kommunerna skall främst mot bakgrund 1985 ses av års riksdagsbeslut Förskola för alla barn innebar alla barn som att skulle ha rätt att från och med ett och ett halvt års ålder fram till skolstarten delta i en organiserad förskoleverksamhet. Förskolan skulle, enligt 1985 års principbeslut, fullt utbyggd 1991. Men vara trots en omfattande utbyggnad det emellertid fortfarande brist var platser under de första åren av l990-talet. Asylsökande barn och barn annat skäl söker uppehållssom av tillstånd i Sverige omfattas inte barnomsorgsgarantin. Kommuav nerna har inte skyldighet att ordna förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn som inte är bosatta i Sverige och asylsökande anses inte som bosatta här i landet. Det bör dock observeras att asylsökande barn kan ha rätt till barnomsorg, förutsatt de är barn att som behöver särskilt stöd. Socialtjänstlagen reglerar vidare i vilka former kommunen som skall bedriva barnomsorg. Även kvalitetskrav preciseras i lagen. Verksamheten skall utgå från varje barns behov och det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Vidare betonas barnomatt sorgen har ett särskilt för barn med behov särskilt stöd. ansvar av Barnomsorgen skall, liksom all verksamhet inom socialannan tjänsten, genomsyras de värderingar formuleras i socialav som tjänstlagens portalparagraf. Barnomsorgen skall främja demokrati, jämlikhet och samt aktivt verka för att grundlägga dessa ansvar värderingar hos barnen. Därutöver har regeringen fastställt övergripande mål skall styrande för barnomsorgens utformsom vara ning, organisation och innehåll. Dessa mål innehåller bl.a. att barnomsorgen genom pedagogisk gruppverksamhet skall barn ge stöd och stimulans för deras emotionella, sociala och intellektuella utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor, barn med behov av särskilt stöd skall i sin utveckling den deras ges omsorg som speciella behov kräver, barnomsorgen skall underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och för barn ansvar

Barn -familj samhälle 259 -

samt att verksamheten skall utformas i samarbete med föräldrarna därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande. för att Bamomsorgen i Sverige har tradition haft en dubbel funktion. av Den skall dels göra det möjligt för föräldrarna att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier, dels stödja och stimulera barns utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor. Under hela barnomsorgens historia har det pågått diskussion om vilken en funktion är viktigast, barnomsorgen är till för barnen eller som om föräldrarna. j Från statsmakternas sida har barnomsorgens olika funktioner och mål inte rangordnats utan alla aspekter har tillmätts samma värde. Däremot har de olika delmålen påverkat verksamheten olika sätt. Målet föräldrar möjligheter att kombinera föräldraatt ge skap med arbete eller studier har till exempel varit styrande vid valet barnomsorgsform. Sverige har till skillnad från de flesta andra av länder utanför Norden valt att utforma barnomsorgen ett sådant det skall möjligt för båda föräldrarna att arbeta heltid. sätt att vara Daghem är öppna hela dagarna och under hela året är därför den som form barnomsorg är vanligast i Sverige. Innehållet i av som verksamheten har däremot styrts det pedagogiska målet för av barnomsorgen. Barnomsorgspedagogiken vilar på en tydligt redovisad utvecklingspsykologisk grund och de metoder som används har valts med utgångspunkt från att barnen skall få bästa möjliga stimulans med hänsyn till sin utvecklingsnivå. Pedagogiken präglas det uppväxande barnets behov ett individuellt utformat stöd. av av Inlärning i förskolan sker främst lek och skapande aktiviter. genom Den kommunala barnomsorgen med förskola och skolbarnsbörjade byggas ut allvar under 1970-talet och sedan dess omsorg har antalet barn inskrivna i daghem, fritidshem och familjehem ökat med över 600 000, från 61 000 till över 690 000 mellan åren 1970 och 1995. Inte i något annat europeiskt land har barnomsorgen nått sådan täckning i Sverige. Sverige är också ett de få länder en som av i världen där kommunernas skyldighet att erbjuda barnomsorg är reglerad i lag. Utbyggnaden har gått mycket snabbt och har ännu inte avstannat. Ny lagstiftning och stora barnkullar har medfört ett mycket stort antal platser de två senaste åren. Sammantaget omfattar barnnya i dag stor majoritet förskolebarnen och en stor del omsorgen en av de skolbarnen. I slutet 1995 över en halv miljon av yngre av var förskolebarn inskrivna i någon form barnomsorg. Det innebär att av närmare tre fjärdedelar 72 % samtliga barn mellan 1 och 6 år var av

260 Barn -familj samhälle -

inskrivna. Det är ökning med ungefär 10 % sedan 1991. Våren en 1996 kunde närmare 90 % kommunerna tillhandahålla plats i av daghem eller familjedaghem till förskolebarn inom till fyra tre månader efter det att föräldrarna anmält behov. 95 % kommunerav na kunde motsvarande sätt erbjuda skolbarn plats i fritidshem

eller familjedaghem.

Barnomsorgen är både volym- och kostnadsmässigt den största av de kommunala verksamheterna inom socialtjänsten och också den verksamhet som har berörts mest kommunernas budgetnedav skämingar. Socialstyrelsen konstaterade 1993 att kommunernas nedskärningar relativt sett större inom verksamheter rörde var som barn och unga än inom övriga områden. De största nedskärningarna hade gjorts inom bamomsorgen." Hur utvecklingen har varit sedan 1993 är svår att bedöma grund de stora förändringar inom av kommunal verksamhet generellt. Enligt kommunernas budgetplaner för 1997 framgår dock att förskolan är den verksamhet de som största neddragningarna planeras. Detta skall dock i relation till ses att antalet barn minskar. Mellan åren 1996 och 1998 räknar man med att 100 000 färre barn har behov förskola. av Att "lyfta ut" sexåringama från daghemmen till organiserad sexårsverksamhet har varit viktig effektiviseringsåtgärd i en kommunerna, liksom att integrera fritidshemmen i skolan. Andra vanliga sätt att begränsa kostnaderna har varit att öka antalet barn i grupperna, att minska antalet anställda och att höja avgifterna. I början 1980-talet det ovanligt med fler än 15 barn i av var en

daghemsgrupp. 1993 hade var tredje daghemsavdelning 18 barn eller

fler. Samtidigt som bamgruppema blivit större har antalet anställda vid daghemmen minskat. Fram till 1992 hade merparten kommunerna genomfört av nedskärningar av kostnaderna inom barnomsorgen utan allvarliga

kvalitetsförsämringar. Denna bedömning gjordes Socialstyrelsen

av 1993, men det konstaterades samtidigt att det fanns "växande ett antal kommuner med brister i flera viktiga kvalitetskriterier". I de kommuner där budgetnedskämingar och förändringar varit genomtänkta och väl förberedda hade verksamheten inte för utsatts allvarliga försämringar. Men i delar storstäder och vissa förortsav kommuner hade förändringarna varit så omfattande och snabba att

24Socialstyrelsen 1994:4

Barn -familj samhälle 261 -

det, enligt Socialstyrelsen, inte gått att upprätthålla en verksamhet överensstämmer med de mål finns för barnomsorgen. som som Kostnadsminskningama har fortsatt under 1994 och 1995. Personaltätheten har minskats ytterligare och barngruppema har blivit ännu större, framför allt i fritidshemmen. Socialstyrelsens uppföljning den bamomsorgslagstiftningen våren 1996 visar av nya att de genomsnittliga gruppstorlekama har ökat i samtliga barnomsorgsforrner. Lokaler inte är anpassade till verksamheten har som blivit ett allt större problem. Öppna förskolor har minskat i omfattning och har kortare öppethållande. Samtidigt har avgifterna höjts och många kommuner har skärpt reglerna för tillgång till plats när Föräldrarna är arbetslösa eller föräldralediga. Socialstyrelsens uppföljningar generell bild. Tilläggas skall att det finns stora ger en variationer såväl mellan olika kommuner mellan olika förskosom lor. De flesta förskolor har mött effektiviseringskraven med ändrade arbetssätt. Någon nationell utvärdering kvaliteten inom barnomsorgen i av och resultattermer finns inte. Det går därigenom inte att process konkret på frågor hur barnen faktiskt har det på förskolan. svara om Däremot finns uppföljningar av kvaliteten i strukturtermer. Det råder i dag relativt stor samstämmighet om vilka faktorer som är väsentliför god kvalitet inom barnomsorgen. Socialstyrelsen har inom ga för projektet Aktiv uppföljning definierat ett tiotal sådana ramen områden och enligt det senaste regleringsbrevet till Socialstyrelsen heter det att styrelsen skall följa kvalitetsutvecklingen inom barnomsorgen. Barngruppernas storlek och sammansättning samt personaltäthet är de faktorer som avgör vilken verksamhet som kan bedrivas inom barnomsorgen. Hög kompetens hos personal och ledning, möjlighet till kompetensutveckling, kontinuitet i barn- och personalgrupper är exempel andra viktiga kvalitetsfaktorer. Utifrån dessa kan mot bakgrund de ovan redovisade man av förändringarna inom barnomsorgen på goda grunder anta att den generella kvaliteten inom barnomsorgen har sänkts under de senaste åren. Socialstyrelsen har i allmänna råd för barnomsorgen formulerat att barn bör erbjudas bamomsorgsplats oberoende av föräldsysselsättning, till exempel barn vars föräldrar är arbetslösa, rarnas invandrarbam, barn bor i glesbygd eller barn som av olika skäl som

25Seföregåendenot

262 Barn -familj samhälle -

saknar lekkamrater. Dessa barn kan ha ett eget behov barnav

omsorg.

Den uppföljning som Socialstyrelsen har gjort för 1995 visar att kommunerna inte prioriterar "bamets behov" grund för rätt till som barnomsorgsplats. Våren 1996 hade 80 procent kommunerna av särskilda regler trädde i kraft när förälder blev arbetslös. som en Barn, som redan hade plats fick i allmänhet behålla den, med men

någon form av tidsbegränsning. Tidsbegräsningen gällde viss tid

en per dag vanligen tre timmar, ett visst antal månader eller komen bination av dessa. Sammantaget innebar reglerna att i 122 landets av 288 kommuner förlorade förskolebamet förr eller sin barnsenare omsorgsplats när förälder miste sitt arbete medan de fick gå kvar en under ett begränsat antal timmar dag i 108 kommuner. Skolper barnet förlorade sin plats i 148 kommuner och fick gå kvar med tidsbegränsning i 55 kommuner. De barn står utanför bamomsom sorgen har mycket svårt att få plats så länge någon föräldrarna en av saknar arbete. Endast tionde kommun hade våren 1996 regler var som möjliggjorde att barn till arbetslösa föräldrar kunde få plats en i barnomsorgen.

10.5 Våra

överväganden

Barnkonventionen ålägger således staten att säkerställa barn får att den barnomsorg de är berättigade till. Detta måste rimligen som tolkas så att staten måste följa utvecklingen inom barnomsorgen på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera kommunerna lever om upp till socialtjänstens stadgande barnomsorg om samt att staten måste vidta åtgärder i den mån vissa kommuner eller enskilda daghem inte upprätthåller en verksamhet överensstämmer med de som mål som finns för barnomsorgen.

Det kan på basis av de uppföljningar har gjorts och har som som redovisats ovan, konstateras att kvantitativ lever Sverige i princip

upp till Bamkonventionens stadgande att barn skall få den barnom omsorg som de är berättigade till. Som redogjorts för befinner ovan sig landet inte långt ifrån full behovstäckning inom barnomsorgen.

Detta har dock skett till priset av allt större barngrupper. Ökningen av barngruppernas storlek har inte bara skett i syfte begränsa att kostnaderna, det har också varit ett sätt att snabbt åstadkomma fler

26Allmänna råd från Socialstyrelsen 1995:2

Barn -familj samhälle 263 -

platser. I Socialstyrelsens uppföljning den nya barnomsorgsav lagstiftningen våren 1996 tre fjärdedelar av kommunerna att angav de under det senaste året tillskapat nya platser i barnomsorgen att ta fler barn i befintliga daghem- och fritidshemsgenom avdelningar. Mot bakgrund de minskade till barnomsorgen av resurserna samtidigt antalet platser ökat utan att personaltätheten ökat i som motsvarande grad kan det ifrågasättas samtliga kommuner klarar om de kvalitetskrav socialtjänstlagen ställer barnomsorgen. l som socialtjänstlagens 13 b § står det att "barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek". Att fastställa vad "lämplig sammansättning och storlek" innebär låter sig inte göras, skriver Socialstyrelsen i sina allmänna råd, eftersom det varierar från till En grupp barn kan grupp grupp. uppfattas för stor i ett sammanhang och lämpligt stor i ett annat. som En förändras, till exempel att ålders- och könsgrupp som genom fördelningen ändras kan uppfattas större än den var tidigare som fastän antalet barn är detsamma. En grupp som håller att formas och där barnen ännu inte har hunnit bygga relationer sinsemelupp lan uppfattas ofta "större" än med barn som har känt som en grupp varandra under längre tid. Gruppstorleken måste med andra ord, en enligt Socialstyrelsen, relateras till barnens ålder och kön, antal barn med olika språk, kontinuiteten i barngruppen och antal barn som behöver särskilt stöd. Vi vill inte ifrågasätta vikten att barngruppernas storlek och av sammansättning avgörs utifrån de lokala behoven. Men vi vill ändå framhålla att det trots allt finns övre gräns för när barnantalet blir en så barnets bästa äventyras. Även hänsyn tas till barnens stort att om ålder och kön, antal barn med olika språk, kontinuitet och antal barn behöver särskilt stöd, finns gräns för hur många barn som som en kan omhand ett för barnen utvecklande sätt. Generellt kan tas får inte större än att varje barn har tillgång sägas att en grupp vara till när det behöver. Den bör heller inte vara mindre än att en vuxen varje barn har möjlighet att hitta lekkamrater i ungefär samma ålder

och av båda könen. Budgetnedskärningar, omorganisationer, större barngrupper och minskad personaltäthet leder inte nödvändigtvis till försämringar i kvaliteten. Det finns många exempel och flera studier som visar att nedskärningarna inom barnomsorgen har fått positiva effekter att arbetet sina håll har blivit planerat och målinriktat. genom mer

264 Barn -familj samhälle -

Samordningen mellan skola, skolbamomsorg och barnomsorg är

exempel förändringar ofta har gett-positiva effekter. som Vi vill dock betona att det finns gräns för hur stora neden skärningar som kan göras utan att den generella nivån sjunker så mycket att barnets bästa inte tillgodoses. Den gränsen har uppenbarligen passerats i vissa kommuner. Socialstyrelsen har till exempel gjort ett antal specialstudier, där verksamheten vid några förskolor beskrevs "ett tillstånd närmast kan betecknas kaosom som som tiskt". Vi vill vidare fästa uppmärksamheten att en försämring av den generella kvaliteten inom barnomsorgen främst drabbar de barn som mer än andra är beroende av en god barnomsorg. Hit hör barn med behov av särskilt stöd, invandrarbam och de yngsta barnen. Även barn till arbetslösa föräldrar, under de senaste åren blivit allt som en större grupp, kan räknas hit. Enligt socialtjänstlagens 16 § skall barn med behov särskilt av stöd anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på annat

sätt. Av 13 b § framgår att bamomsorgsverksamheten skall utgå från

varje barns behov och att barn olika skäl behöver särskilt som av stöd skall få sina behov tillgodosedda. De allra flesta kommuner har särskilda centrala medel är avsedda för barn behöver som som särskilt stöd. Det är då inte belastar barnomsorgen resurser som generellt. I många kommuner finns uttalad ambition säkeren att ställa dessa resurser och det finns ofta direktiv att budgetnedskärningar inte får ut över barn med behov särskilt stöd. Man av avser då i allmänhet barn med olika typer funktionshinder. av Kommunerna har således i stor utsträckning lyckats behålla särskilda stödåtgärder för funktionshindrade bam. I praktiken har detta visat sig innebära att barn vars funktionshinder eller störning kan diagnostiseras fortfarande får särskilt stöd inom barnomsorgen. Däremot får inte barn med mindre tydliga och uttalade störningar eller funktionshinder det stöd de behöver. Det rör sig till som exempel om barn med koncentrationssvårigheter och barn med psykosociala eller känslomässiga svårigheter. För många av dessa barn har den viktigaste insatsen hittills varit den höga generella kvaliteten inom barnomsorgen med möjligheten

27Social service, vård och omsorg i Sverige 1996. Socialstyrelsen. 23Socialstyrelsens rapport 1994:4 69 s. 29Se föregående not

1997:116 Barn -familj samhälle 265 SOU -

och stabila vuxenkontakter. Dessa barn har alltså fått det till trygga stöd de behöver inom den ordinarie verksamheten. Men när kvaliteten inom barnomsorgen sjunker, när barngrupperna ökar och möjligheterna till vuxenkontakt minskar, så dras samtidigt stödet till

dessa barn in. Ytterligare barn är särskilt beroende av en hög en grupp som kvalitet inom barnomsorgen med kontinuitet och trygga

generell

vuxenkontakter är barn med svenska som andraspråk. När personaltätheten minskar och bamgruppemas storlek blir större försvåras möjligheterna barnen daglig språkträning i svenska. Föratt ge skolans mål för invandrarbam är att lägga grunden för aktiv tvåspråkighet och dubbel kulturell identitet. Det skall ske genom aktivt stöd för barnens båda kulturer, stöd i hemspråket och i svenska som andraspråk. Andelen invandrarbam får hemspråksstöd har som sjunkit under de senaste åren. Vad gäller de asylsökande barnen vill vi anföra följande. Barnkonventionen stadgar att staten skall säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. Eftersom även asylsökande i vissa fall har rätt att förvärvsarbeta, 4 kap 3a § utlänningsförordningen 1989:547, bör dessa barn omfattas barnomsorgsgarantin för att Barnkonäven av ventionens artikel 2 och 18 3 skall anses vara uppfylld. Vi vill också i detta sammanhang betona de barnens behov yngre trygghet, kontinuitet, vuxenkontakt och överblickbarhet. Såväl av nationell internationell forskning visar att det för små barn är som nödvändigt med små och få för att få en god kvalitet grupper vuxna i omsorgen. Det kan direkt skadligt för barn under tre år att vara vistas i så att de inte får någon kontakt med vuxna. stora grupper Som nämnts går det dock inte att exakt fastställa var gränsen för det möjliga går, det vill säga hur stora småbamsgmpper kan vara för att det fortfarande skall möjligt för personalen att hålla kontakt vara med varje enskilt bam. När det gäller barn föräldrar är arbetslösa, vill understryka vars bestämmelserna i socialtjänstlagen lyfter fram barnets eget behov att barnomsorg, oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan att av barnet är i behov särskilt stöd. I lagens förarbeten sägs att "det av bör inte uppställas krav att föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar för att plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsskall erbjudas". I Barnkonventionens artikel 3 stadgas att omsorgen

3°Pramling Socialstyrelsen 1993.

266 Barn -familj samhälle -

i alla beslut rör barn skall barnets bästa i främsta som sättas rummet. Det innebär bland annat att individuell bedömning skall en göras i varje enskilt fall. Regler ett generellt sätt begränsar barnets som rätt till bamomsorgsplats när förälder är arbetslös kan inte en anses överensstämma med Barnkonventionens bestämmelser och anda och inte heller med socialtjänstlagen. En individuell bedömning utifrån barnets bästa måste göras i varje enskilt fall. För många barn har möjligheten att behålla sin plats i barnomsorgen betydelse. Men stor alla föräldrar och alla barn upplever inte arbetslösheten som enbart negativ. I vissa fall kan förälderns ökade tid för barnet upplevas positivt, vilket ytterligare understryker vikten det av att görs en individuell bedömning i varje enskilt fall. Klart är dock att förskolan har stor betydelse för många barn när föräldrarna är arbetslösa, vilket bl.a. framgår av en rapport där förskolans betydelse för arbetslösa föräldrar och deras barn studerats. Framförallt förskolans sociala betydelse för barn lyfts fram i rapporten. I förskolan får barnet kamrater, vilket många har svårt för hemma eftersom "alla" vistas i förskolan, det får också möjlighet till gemenskap i en stimulans och aktivitet. I betonas grupp, rapporten också att förskolan kan kompensera det eventuellt bristande stöd som föräldrarna kan i utsatt situation arbetslöshet ge en som är. Genom att erbjuda barn till arbetslösa föräldrar en plats i barnomsorgen ges barnet också ett indirekt stöd att föräldrarna genom själva upplever förskolan ett stöd i svår situation. som en En fungerande barntillsyn något slag vidare av är av stor betydelse för arbetslösa föräldrars möjlighet att söka arbete aktivt och att snabbt kunna påbörja anställning. en Arbetslösa föräldrar som förlorar sin daghemsplats riskerar gå miste att om sin arbetslöshetsersättning, eftersom A-kassornas regler säger den arbetsatt löse skall stå till arbetsmarknadens förfogande, det vill ha säga möjlighet att med kort varsel ta ett anvisat arbete. Denna regel tolkas av flera A-kassor som att den inte har barnomsorgsplats, inte som heller kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

3 FOU-rapport 1997:2

Barn -familj samhälle 267 SOU 1997:1 16 -

10.6¶Barn med handikapp

Artikel 23

erkänner att ett barn med fysiskt eller Konventionsstaterna handikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv

psykiskt

säkerställer värdighet, främjar självförtro-

under förhållanden som

ende och möjliggör barnets aktiva deltagande isamhället. Konventionsstaterna erkänner det handikappade barnets rätt särskild omvårdnad och skall, inom för tillgängliga till ramen och säkerställa det berättigade barnet och resurser, uppmuntra att de för dess omvårdnad får ansökt bistånd som är som ansvarar lämpligt med hänsyn till barnets hälsotillstånd och föräldrarnas eller förhållandena hos andra tar hand om barnet.

förhållanden som

till handikappat barn har särskilda behov Med hänsyn att ett det bistånd lämnas enligt punkt 2 i denna artikel vara skall som kostnadsfritt, då så möjligt, med beaktande föräldrarnas är av ekonomiska tillgångar eller de ekonomiska tillgångarna hos andra hand barnet och skall syfta till att säkerställa att det som tar om handikappade barnet har tillgång till och erhåller undervis-

efektiv

ning och utbildning, hälso- och sjukvård, habilitering, förberedelse arbetslivet och möjligheter till rekreaktion på ett sätt bidrar för som möjliga integrering i samhället och individuella till barnets största utveckling, dess kulturella och andliga utveckling.

innefattande

Konventionsstaterna skall i anda internationellt en av samarbete främja utbyte lämplig information på området för av

förebyggande hälsovård och medicinsk, psykologisk ochfunktionell

barn, innefattande spridning och behandling av handikappade av

till habiliteringsmetoder, skol- och yrkes-

tillgång information om

utbildning, i syfte att göra det möjligt för konventionsstater att förbättra sina möjligheter och kunskaper och vidga sin erfarenhet dessa områden. Särskild hänsyn skall därvid tas till utvecklingspå ländernas behov.

10.6.1 Artikelns innebörd

den uppräkning finns i artikel 2 icke-diskriminerings- I som av grunder ingår begreppet handikapp. Artikel 23 befäster ytterligare den tillkommer ett barn med handikapp att komma i åträtt som njutande de rättigheter stadgas i Barnkonventionen och av som

268 Barn -familj samhälle -

poängterar ett antal särskilda åligganden för staten i syfte för att ett barn med handikapp säkerställa dess värdighet, främja dess själv-

förtroende och möjliggöra dess aktiva deltagande i samhället.

Det barnet skall erhålla särskild omvårdnad och de som ansvarar för barnet skall, inom ramen för statens tillgängliga få det resurser, bistånd som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och föräldrarnas förhållanden. Biståndet skall kostnadsfritt, vara då så är möjligt. Biståndet skall syfta till att barnet erhåller och

undervisning utbildning, hälso- och sjukvård, habilitering, förberedelse

för arbetslivet och möjligheter till rekreaktion. Biståndet skall ges på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling.

10.6.2¶Svenska förhållanden

Den grundläggande principen i svensk handikappolitik och lag-

stiftning är att människor med funktionshinder skall få möjighet att delta i samhällets gemenskap och leva andra SoL 21 §. Barn som som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin

utveckling skall ges den omsorg deras speciella behov kräver som 13 b §. I skollagen 1985:1 100 är utgångspunkten alla barn och att ungdomar skall ha tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet. Hänsyn skall tas till elever med särskilda behov. För barn och

ungdomar inte kan i grundskolan och gymnasieskolan som därför att de är utvecklingsstörda eller har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder finns särskolan. För barn som på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talskada inte kan gå i grundskolan eller motsvarande del särskolan, finns specialav skolan. När det gäller gymnasieskolan finns det bestämmelser om Rh-anpassad utbildning för elever med svårt rörelsehinder. Huvud-

principen när det gäller skola och barnomsorg är således barn att med funktionshinder så långt det är möjligt skall integreras i den vanliga verksamheten, den som är till för alla bam. Socialtjänstlagen kommer från den 1 januari 1998 kompletteras med att en portalbestämmelse om barnets bästa. Denna princip kommer då också att gälla barn med handikapp, vilket stärker även deras ställning.

En ytterligare grundläggande utgångspunkt barn

är att med handikapp skall få växa med sin familj och vårdas sina upp av föräldrar. Detta återspeglas i att inriktningen de stödinsatser som finns är att de kanaliseras föräldrarna. genom

Barn -familj samhälle 269 SOU 1997:1 16 -

1993:387 stöd och service till vissa funktionshind- I lagen om för dem tillhör lagens personkrets rätt till tio rade LSS ges som De insatser är ägnade för barn är 1 råd och stöd, olika insatser. som assistans, 3 ledsagning, 4 kontaktperson, 5 avlösar-

2 personlig

service i hemmet, 6 korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7 korttidstillsyn för barn över 12 år utanför det hemmet i egna anslutning till skoldagen samt under lov samt 8 boende i familje-

hem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som bo utanför föräldrahemmet. Insatsema beviljas i de flesta behöver fall barnet, de kommer också föräldrar tillgodo genom resultatet men insatsen eller den avlastning den medför. Den som har fyllt av som skall ansöka hos kommunen att erhålla en insats 15 år själv om enligt LSS. Rätten till habilitering regleras i hälso- och sjukvårds- 1982:763. Insatsema är kostnadsfria för den som erhåller lagen

insatsen. Utöver denna form bistånd finns ett antal olika bidragsformer av föräldrar till handikappade barn, i syfte att underlätta för barnen till och föräldrarna i vardagen. Det handlar bl.a. rätt till bilstöd, om

Vårdbidrag, handikappersättning, förtidspension för den som fyllt

föräldraförsäkring, färdtjänst och riksfårdtj änst samt bostads- 16 år,

anpassningsbidrag. Handikappombudsmannen, har till uppgift att bevaka frågor

som angår funktionshindrade rättigheter och intressen som personers i sin senaste till regeringen särskilt lyft fram situationen har rapport för handikappade barn i skolan. Myndigheten har därvid bl.a. pekat behovet stöd och insatser till barn med dolda funktionshinder av tillgängligheten till skolorna för barn med rörelsehinder. Några samt särskilda förslag till åtgärder lämnas inte, utan ombudsmannen vill

avvakta de utredningar pågår när det gäller elever med funksom tionshinder.

10.6.3¶Våra överväganden

Den genomgång svensk lagstiftning vi har gjort, visar att av som Sverige väl lever till Barnkonventionens anda och målsättning. upp barn kan allmänt sett sägas väl omhän-

Svenska handikappade vara

32Lag 1994:749 Handikappombudsman och förordning 1994:949 med om instruktion för Handikappombudsmannen 33Handikappombudsmannens rapport till regeringen 1996

270 Barn -familj samhälle -

dertagna och deras Föräldrar får olika former stöd från samhället. av Detta hindrar naturligtvis inte att det finns behov och önskemål där ytterligare förbättringar kan göras. Det ligger emellertid utanför den här kommitténs uppdrag. Ett viktigt påpekande denna kommitté vill som göra utifrån Barnkonventionen, är att vid de konsekvensbeskrivningar som vi menar alltid måste göras vid nedskärningar och förändringar inom den offentliga verksamheten, skall behovet och situationen för barn med handikapp särskilt beaktas.

10.7¶Socialtrygghet och levnadsstandard

10.7.1 Artiklarnas innebörd

Artikel 26

Konventionsstaterna skall erkänna rätten för barn varje att åtnjuta social trygghet,

innefattande socialförsäkring, och skall

vidta nödvändiga åtgärder för att till förverkliga denna

fullo rätt i

enlighet med sin nationella lagstiftning. Förmånerna skall, där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser barnet och de som personer som ansvarar för dess underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande är betydelse i samband som av med en ansökan om sådan förmån från barnet eller för dess

en räkning.

Artikel 26 gäller barnets rätt till social trygghet, innefattande rätt till socialförsäkring. Enligt artikelns punkt l erkänns denna rätt av konventionsstaterna och dessa förpliktas vidta

att nödvändiga åt-

gärder for att fullt ut förverkliga denna rätt i enlighet med nationell lagstiftning. Enligt punkt 2 skall de förmåner, som denna rätt avser, beviljas med hänsyn till de finns hos barnet resurser som och de personer som ansvarar för barnets underhåll. Hänsyn får också tas till barnets och de nämnda personernas omständigheter i övrigt och till varje annat förhållande är betydelse i samband som av med en ansökan från barnet eller för dess räkning förmån. om en Bestämmelserna i artikel 26 skall läsas tillsammans med artikel 4 som föreskriver att konventionsstaterna i fråga om ekonomiska,

Barn -familj samhälle 271 -

och kulturella rättigheter skall vidta lagstiftnings-, admisociala andra åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina nistrativa och och, där så behövs, inom ramen för interna-

tillgängliga resurser

Under utarbetandet artikel 26 lades förslag tionellt samarbete. av innebar rätten till social trygghet uttryckligen gjordes som att vilket dock inte ansågs vara nödberoende av tillgängliga resurser, vändigt med tanke på bestämmelserna i artikel de länder har ratificerat Barnkonventionen I många av som perioden 1985-1995 tid ekonomisk nedgång. Detta har innebar en av till frysning eller nedskäming i den sociala i flera länder lett en FN-kommittén har också i anledning vissa länder-

tryggheten. av

konstaterat dels den ekonomiska nedgången har drabbat rapporter att hårdare andra, dels att inkomstskillnaden mellan barnfamiljer än ökat inom andra i samhället. olika barnfamiljer har mer än grupper Å sidan kommittén med tillfredsställelse att vissa andra noterar under tider ekonomisk nedgång inte minskat länder även av för de mest utsatta bland dem barnen. resurserna grupperna, samband med ratificeringen anfördes att de principer som gäller I enligt svensk socialtjänst- och svensk socialförsäkringslagstiftning väl med bestämmelserna i artikel 26 om social överensstämmer

trygghet.

Artikel 2 7

erkänner rätten för varje barn till den Konventionsstaterna levnadsstandard krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga som och sociala utveckling. Föräldrar eller andra är ansvariga för barnet har, inom som förmåga och ekonomiska huvudansvaret för ramen för sin resurser, säkerställa de levnadsvillkor är nödvändiga för barnets att som utveckling. skall i enlighet med sina nationella Konventionsstaterna och inom för sina vidta lämpliga förhållanden ramen resurser för bistå föräldrar och andra är ansvariga för åtgärder att som denna rätt och skall vid behov tillhandahålla

barnet att genomföra

materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om

mat, kläder och bostäder.

34Hodgkin Newell P 35Detta gäller bl.a. för Finland. 36Prop. 1989/902107S.64

272 Barn -familj samhälle -

Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder

for att

säkerställa indrivning underhåll barnet från föräldrar av for eller andra som har ekonomiskt både inom konventionsstaten ansvar, och från utlandet. Särskilt i de fall då den person som har det ekonomiska ansvaret bor i stat än barnet skall konventionsstaterna en annan jrämja såväl anslutning till internationella överenskommelser eller ingående av sådana överenskommelser upprättande andra som av lämpliga arrangemang.

Artikel 27 behandlar barnets rätt till viss levnadsstandard. en Enligt punkt l erkänner konventionsstaterna rätten for varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.

l punkt 2 slås fast att det är föräldrarna eller andra som är ansvariga för barnet som inom för sin förmåga och sina ramen ekonomiska resurser i första hand är skyldiga säkerställa de att levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling.

Konventionsstaterna förpliktas i punkt 3 att i förhållande till sina nationella villkor och inom för sina vidta lämpliga ramen resurser åtgärder for att bistå föräldrar och andra är ansvariga för barnet som att genomföra barnets rätt till den levnadsstandard som anges i artikeln. Vid behov skall konventionsstaterna därvid tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder.

Enligt bestämmelserna i punkt 4 skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning underhåll till av barnet från föräldrar eller andra har ekonomiskt som ansvar för barnet, både inom konventionsstat och från utlandet. Särskilt i de en fall då har det ekonomiska för barnet en person som ansvaret bor i annan stat än barnet skall konventionsstaterna främja såväl anslut-

ning till internationella överenskommelser eller ingående sådana av överenskommelser upprättandet andra lämpliga som av arrangemang. Artikel 27 binder två grundläggande principer i konsamman ventionen. Den första principen är den kommer till i som i utryck artikel 6 om varje barns rätt till utveckling kompletterad med bestämmelserna i artikel 29.1 barnets fulla a om att möjligheter skall tas till Den andra principen slår fast det främst vara. att är föräldrarnas att säkerställa utvecklingen med bistånd ansvar från staten artiklarna 7 och 18. Artikel 27 erkänner således baratt

Barn -familj samhälle 273 -

rätt till utveckling inte kan skiljas från frågan om barnets nets levnadsstandard. I samband med ratificeringen Barnkonventionen angavs att av Sverige väl torde uppfylla de krav ställs på en konventionsstat som vad gäller skyldigheten att bistå varje barn rätt till rimlig en levnadsstandard.

10.7.2¶Svenska förhållanden

Socialtjänstlagen och reglerna inom socialförsäkringen

socialtjänsten och socialförsäkringssystemet finns åtskilliga Inom bestämmelser inriktade att varje barn social trygghet. som är ge De grundläggande bestämmelserna för socialtjänstens barn- och ungdomsarbete finns i 12 § socialtjänstlagen där det bl.a. föreskrivs socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp att under och goda förhållanden. Av dessa bestämmelser och trygga bestämmelserna i 5 § följer socialnämndens skyldighet att bedriva allmänt inriktad och förebyggande verksamhet. I 5 § anges de uppgifter skall fullgöras inom socialtjänsten. För en närmare som beskrivning socialtjänstens roll inom barn- och ungdomsarbetet av hänvisas till respektive sakavsnitt i vårt betänkande. Detta gäller bl.a. sjukvård, barnomsorg och skolan. Nedan följer redovisning olika ekonomiska stödformer som en av utgår till barn eller för barn. I Sverige bistår staten traditionellt barnfamiljer bidrag olika slag. Däremot förekommer det genom av inte, i del andra länder, att skatten reduceras därför att det som en finns barn i familjen. I 6 § socialtjänstlagen finns bestämmelser att den enskilde har om till bistånd socialnämnden för sin försörjning och sin livsrätt av föring i övrigt, hans behov inte kan tillgodoses annat sätt. Den om enskilde skall biståndet tillförsäkras skälig levnadsnivå. genom en Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett

självständigt liv.

allmänna barnbidraget är vårt äldsta särskilda ekonomiska Det stöd till barnfamiljer där det finns barn och ungdom. Till skillnad andra ekonomiska bidrag är barnbidraget inte inkomstprövat mot utgår med fast belopp barn f.n. är 640 kr i månaden utan ett per som

37Seföregåendenot

274 Barn -familj samhälle -

tills barnet fyllt 16 år. En elev i grundskolan har till förlängt rätt barnbidrag även efter det att han fyllt 16 år med belopp samma som det allmänna barnbidraget. För den efter 16 års ålder börjar i som gymnasieskolan utgår i stället studiebidrag. Under 1990-talet har dessa bidrag sänkts.

När det gäller stöd för barn inte sammanbor med båda sina som föräldrar har från den l december 1996 införts regler nya genom lagen 1996:1030 om underhållsstöd. Syftet med de reglerna är nya att lägga ett större föräldrarna än vad gällde i det ansvar som gamla systemet med bidragsförskott.

Utgångspunkten för underhållsstödet är att reglerna skall vara oberoende föräldrabalkens regler underhållsbidrag. En av om annan utgångspunkt är att statens kostnader skall minska.

Underhållsstöd

lämnas till barn föräldrar inte bor tillsammans, oberoende vars av om barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna eller växelvis hos båda föräldrarna. Underhållsstöd administreras de allmänna av försäkringskassorna. Underhållsstödet uppgår till 1 173 kronor per månad och barn. För det underhållsstöd lämnas till barnet som är den förälder inte bor tillsammans med barnet

som återbetalnings-

skyldig gentemot staten. Återbetalningsskyldigheten bestäms enligt

en schabloniserad procentmetod. När det gäller föräldrars återbetalningsskyldighet gjordes den bedömningen att föräldrar med goda inkomster kommer få återatt betala en större del samhällsstödet till av staten än de gjort enligt reglerna om bidragsförskott. För återbetalningsskyldiga föräldrar bedömdes utfallet bli sådant att vissa får återbetala till mer staten medan andra får återbetala mindre.

För vård av barn som inte fyllt 16 år kan utgå Vårdbidrag utgå om barnet grund sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller av annat handikapp under minst månader är i behov särskild tillsyn sex av och vård.

Barnpension i form folk- och tilläggspension utgår till barn av under 18 år far eller eller båda föräldrarna, har vars mor, avlidit. Närmare förskrifter detta finns i 8 och 14 kap. om lagen 1962:382

om allmän försäkring.

En annan form stöd betydelse för barns levnadsstandard av av

som bör nämnas är bostadsbidragen till barnfamiljer.

I artikel 27 punkten 4 finns bestämmelser indrivning om av underhållet både inom konventionsstaten och från utlandet. Indriv-

3 Prop. 1995/96:208

1997:1 16 Barn -familj samhälle 275 SOU -

ning från utlandet regleras i flera konventioner. I förarbetena till

underhållsstöd gjordes den bedömningen att möjligheterna lagen om utomlands driva statens fordran med tillämpning av dessa att konventioner torde små. Däremot finns samma sätt som vara med bidragsförskott möjlighet att i utlandet driva inom systemet den fordran får att försäkringskassan träder i barnets staten genom till underhållsbidrag. Ett sådant förfarande förutsätter att rätt försäkringskassan inte fastställer någon återbetalningsskyldighet.

F aktiska förhållanden

När det gäller bestämmelserna i artikel 27 om en konventionsstats skyldighet bistå föräldrarna i fråga att förverkliga varje barns att om till rimlig levnadsstandard är det intresse att kort redogöra rätt en av nationella Social rapport 1997, Socialstyrelsen för den rapport, som utarbetat på uppdrag regeringen. Av rapporten framgår följande. av Befolkningens inkomster ökade totalt sett under 1980-talet och

många hushåll förbättrade sin ekonomi. Under såväl 1980- som 1990-talet ökade inkomstspridningen. Skillnaderna mellan mäns och

kvinnors inkomster samt skillnaderna mellan generationer och mellan invandrare och svenskar ökade. Det är inte bara inkomst-

klyftorna mellan olika typer hushåll ökat. Sedan slutet av av som 1980-talet har skillnaderna i konsumtionsutrymmet ökat mellan även samhällsskikt. Bland ensamstående med barn och inolika unga, vandrare finns flest med och försämrade ekonomiska resurser. svaga Transfereringarna hade, främst till början 1980-talet, en omav fördelande effekt, medan skattesystemet tvärtemot sitt syfte ledde

ökad ojämlikhet. Skattereformen ledde till stora förändringar till en hushållens ekonomi och ökad inkomstspridning. Emellertid är i en osäkerheten när det gäller spridningstendenserna. Inkomststor fördelningen har efter år 1991 naturligtvis påverkats av den höga arbetslösheten. Arbetslöshet fortsatt hög nivå och förändringar en socialförsäkringssystemen torde leda till att spridningen i ini fortsätter öka mellan olika i befolkningen. l komster att grupper

39Konvention den 20juni 1956 indrivning underhållsbidrag i utlandet om av York-konventionen, 1958årsHaagkonvention om erkännanden och New verkställighet angåendeunderhållsbidrag, 1973 årsHaagkonvention med samma 1988årsLuganokonvention domstols behörighet och om verkställignamn, om domar på privaträttens omrâde, 1968årsBrysselkonvention samma het av konvention den 23 1962 mellan Danmark, Finland, Island, område samt mars Norge och Sverige angåendeindrivning av underhållsbidrag.

276 Barn -familj samhälle -

12 % av bamfamiljema fanns det år 1995 minst arbetslös förälder en vilket innebär att 230 000 barn 160 000 fler år 1990 lever - än i familjer som är drabbade arbetslöshet. av Den samlade bilden 1990-talet visar inkomstfördelning av en som är ojämnare än den på 1980-talet. Ungdomar, ensamstående

föräldrar och invandrare och positioner började förvars resurser svagas under slutet av 1980-talet är de där försvagningen i grupper dag märks med ännu större tydlighet. Den mycket kraftiga ökningen

av ojämnheten i hushållens disponibla inkomster år som uppmättes 1994 har dock, enligt preliminära beräkningar, upphört.

Av rapporten framgår vidare följande.

Välfärdssystemen tycks, trots nedskärningarna haft dämpande

en och skyddande effekt under 90-talets krisår. Analyserna dock avser de flesta punkter endast tiden t.o.m. år 1994 och effekterna de av senaste årens nedskärningar har således inte kunnat beaktas.

Under 90-talet ökade andelen fattiga familjer, dvs. familjer med

disponibel inkomst under socialbidragsnorm, något. Ökningen

var inte så stor kunde förväntas utifrån den höga arbetslösheten. som

Trots nedskärningarna har, angetts trygghetssystemen

som ovan, behållit dämpande och skyddande effekt under 90-talets en krisår. Samtidigt är denna särskilt känslig för bl.a. ytterligare grupp nedskärningar i trygghetssystemen.

Drygt 220 000 barn levde 1994 i familjer med inkomster under socialbidragsnormen och nästan 60 000 barn levde i familjer med

mycket låga inkomster. Bamfamiljemas ekonomi har försämrats

under 90-talet och i dag lever 526 000 barn i familjer har som svårigheter att klara löpande utgifter och 580 000 barn i

familjer

som saknar kontantmarginalf Bland familjer lever under som socialbidragsnormen har ensamstående kvinnor med barn högst

andel socialbidragstagare. En tre ensamstående mödrar av uppbär socialbidrag. Unga ensamstående mödrar har de allra högsta

andelama, drygt hälften dem fick socialbidrag någon gång under av år 1995. socialbidragstagare bland sammanboende med barn är däremot låg, 6 % Medan andelen ensamstående ca mödrar knappt . har förändrats under 1990-talet kan kontinuerlig ökning, en från 4 till 6 %, iakttas for sammanboende med bam.

4" socialbidragsnormen är ett flera mått på fattigdom och brukar betecknas av som ett absolut och indirekt mått fattigdom se Social rapport 1997 71 f.. s. Ett mått ekonomiska utgår från resursersom att en person en vecka kan skaffa fram en viss summa pengar till oförutsedd utgift. År 1995 beloppet, en var somjusteras med konsumentprisindex, 14 000 kr.

SOU 1997:1 16 Barn -familj samhälle 277 -

En förklaring till den beskrivna skillnaden att ensamstående ovan föräldrar oftare är än sammanboende föräldrar. En annan yngre förklaring är den stora betydelsen för familjens ekonomiska trygghet två inkomsttagare innebär. som Hälften ensamstående föräldrar säger sig ha svårigheter att av klara löpande utgifter, medan femte sammanboende förälder var sig ha sådana problem. Sedan år 1990 kan skönjas en tendens uppger till att de ensamstående föräldrarna inte klarar de löpande som utgifterna blir flera. Någon sådan tendens finns inte bland sammanboende med bam. Ungefär fjärde sammanboende förälder saknar var kontantmarginal. I övrigt är förhållandena ungefär desamma som beträffande föräldrar har svårigheter att klara löpande utgifter. som I rapporten inte hur stor andel föräldrarna som är inanges av vandrare. Däremot att invandrare allmänt har lägre inkomster anges än infödda svenskar. Särskilt gäller det för familjer där båda föräldrarna är invandrare. Invandrare i låg ålder och med kort vistelsetid i Sverige har i allmänhet sämre anknytning till arbetsmarknaden än dem med lång vistelsetid i Sverige. Avsaknaden av anknytning till arbetsmarknaden leder till att relativt fler invandrarhushåll än svenska hushåll har mycket låga inkomster. Även det inte direkt i rapporten kan det goda om anges grunder antas att barn i invandrarfamiljer löper större risk än barn i svenska familjer att växa under ekonomiskt knappa förhållanden upp och med en sämre levnadsstandard.

10.7.3¶Våra överväganden

Vid den svenska ratificeringen Barnkonventionen konstaterades av att de principer gäller enligt svensk socialtjänst- och svensk som socialförsäkringslagstiftning överensstämmer väl med bestämmeli artikel social trygghet. Så är enligt vår mening serna 26 om fortfarande fallet även det efter ratificeringen skett en del om försämringar för barnfamiljer. Som beskrivits i det föregående har flera förhållanden som påverkar barnens levnadsstandard kraftigt förändrats under de senaste drygt tio åren. Detta har bl.a. lett till att många fler barn i dag lever med arbetslös förälder än tidigare. Av olika skäl som en redovisats finns det i dag fler barn än tidigare lever med ovan som föräldrar har knappa ekonomiska Även bestämsom resurser. om melserna i artikel 27 inte innebär att bamfamiljers levnadsstandard

278 Barn -familj samhälle -

kan behållas oförändrad i förhållande till andra levnadsgruppers standard i tider av ekonomisk nedgång kan det emellertid enligt vår

mening finnas anledning att mot bakgrund några Barnkonav av ventionens mer allmänna principer säga något denna situation. om FN-kommittén har utifrån såväl bestämmelserna i artikel 2 om icke-diskriminering och artikel 4 användningen tillgängliga om av resurser, vid granskningen några länderrapporter uttryckt farav hågor för att prioriteringar i tider ekonomisk nedgång kan leda till av en mindre tillfredsställande utveckling för olika barn grupper av beroende bl.a. socialt Av betydelse i sammanhanget ursprung. är, som vi angett i det föregående, även principerna i artikel 6 varje om barns rätt till utveckling kompletterad med bestämmelserna i artikel

29 om att barnets fulla möjligheter skall tas till vara. Mot bakgrund av vad anförts är det enligt vår mening som nu oroväckande att andelen barn lever i familjer med små ekonosom miska resurser ökar. Denna utveckling måste följas, noggrant särskilt när det gäller situationen för barn lever med som en ensamstående förälder och barn i invandrarfamil jer. Detta bör i syfte göras att i tid kunna uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs

som ytterligare försämrar den ekonomiska situationen för dessa

grupper. En av de faktorer lett fram till den försämrade situationen som för barn är enligt vår mening den sedan början 1990-talet kraftigt av ökade arbetslösheten. Vilka andra faktorer bidragit till den som försämrade situationen för vissa barnfamiljer det svårare är att med lika stor säkerhet uttala sig Vi har i det föregående framhållit om. betydelsen att analyser visar vilka konsekvenser av som som åtgärder på olika nivåer inom samhället får för barn. De försämringar

i barns sociala trygghet och levnadsstandard vi pekat på i detta som avsnitt understryker vikten det regelbundet av att görs sådana analyser.

11 Barnets rätt till utbildning

1 1.1 Artiklarnas innebörd

11.1.1¶Barnets rätt till utbildning

egen

Artikel 28

Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika att möjligheter skall de särskilt grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänga göra lig för alla; b uppmuntra utvecklingen olika former av undervisning som av

följer grundutbildningen, innefattande såväl allmän

efter

utbildning yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och som åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid av behov; göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av

c

förmåga varje lämpligt medel; genom d studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och göra åtkomlig för alla barn; vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i

e

skolan och minska antalet studieavbrott. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention. Konventionsstaterna skall främja och uppmuntra internationellt samarbete i utbildningsfrågor, särskilt i syfte att bidra till att okunnighet och analfabetism i hela världen och för att

avskaffa

280 Barnets rätt till utbildning

underlätta tillgång till vetenskaplig och teknisk kunskap och moderna undervisningsmetoder. Särskild hänsyn skall härvid tas till utvecklingsländernas behov.

Den rättighet som oftast förekommer i internationella konventioner och deklarationer är rätten till utbildning. Olika aspekter av utbildning finns till exempel både i de internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter och ekonomiska, om sociala och kulturella rättigheter. Utbildning ses i de internationella dokumenten fundasom en mental bas, både för den enskildes personliga utveckling och för den ekonomiska och politiska utvecklingen i länderna helhet. som Världsbanken har uttryckt detta att betrakta utbildning genom som en "investering i humankapital", därför att "utan utbildning, ingen utveckling". Utbildning är också förutsättning för att utveckla en respekt för de mänskliga rättigheterna och för den enskilde individens möjlighet att delta i samhällslivet. Utbildning kan därmed sägas utgöra en förutsättning för möjligheterna att tillgodogöra sig Barnkonventionens övriga rättigheter. Men trots att rätten till utbildning har lång historia i internatioen nella dokument är det först i Barnkonventionen barnet själv som ges rätt till sin egen utbildning. Barnet har setts passiv som en mottagare av utbildning och den verkliga rätten till barnets utbildning har, enligt de tidigare konventionerna, tillfallit föräldrarna. I t.ex. års allmänna deklaration de mänskliga rättigheterna står det om att "parents have prior right to choose the kind of education that shall a be given to their children" föräldrar har förhandsrätt välja en att vilken form utbildning skall deras barn. av som ges Tanken med att föräldrarna rätten att påverka sina barns ge utbildning har varit-att föräldrarna skall utgöra garanter mot statlig indoktrinering i offentliga skolor. När t.ex. konventionen de om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna utarbetades hänvisade många stater till nazisternas missbruk det tyska utbildav ningssystemet före och under andra världskriget. Genom att ge föräldrar rätt att påverka utbildningen skulle det skapas motvikt en till den makt som staten har över utbildningens innehålL I motsats till andra konventioner alltså Barnkonventionen ger barnet självt rätt till utbildning, rätt att välja utbildningsväg och rätt att påverka undervisningen. Barnkonventionen lägger således ett

l Van Bueren G, 1995

Barnets rätt till utbildning 281

på staten att tillförsäkra barnet rätt att delta i beslut som ansvar en rör dess utbildning. Denna rätt baseras dels artikel 12, dels på att det i Barnkonventionen, till skillnad från andra konventioner, inte finns någon bestämmelse föräldrarätten. Under arbetet med om konventionen uttryckte dock Hera stater, däribland Canada, Irland, Italien och Nederländerna över sådan bestämmelse en oro att en saknades. Men arbetsgruppen utarbetade konventionen ansåg som bestämmelse föräldrarätt passade dåligt i en konvention att en om om barnets rättigheter.

Principen lika möjligheter om

I den internationella rätten står principen utbildning grundval om lika möjligheter högt dagordningen. I Barnkonventionen av upp betonas detta särskilt att artikel 28 inleds med orden: genom "Konventionsstatema erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte gradvis förverkliga denna rätt och grundval lika möjligheter att av skall de ..." Genom formuleringen placerats i inledningen har alla andra att stadganden i artikel 28 gjorts beroende rätten till utbildning på av grundval lika möjligheter. av "Utbildning på grundval lika möjligheter" har tre olika av aspekter. För det första innebär det ett förbud mot diskriminering i utbildningen. Inledningen till artikel 28 i Barnkonventionen skall i det sammanhanget läsas tillsammans med UNESCO:s konvention diskriminering i utbildning Enligt denna är staterna skyldiga mot vidta aktiva åtgärder för att förhindra att diskriminering uppstår att i utbildningen och för att stoppa eventuellt existerande diskriminering. Begreppet diskriminering definieras på följande sätt i UNESCO:s konvention artikel l: " I denna konvention skall uttrycket diskriminering avse varje åtskillnad, uteslutning, begränsning eller fördel på grund av ras, färg, kön, språk, religion, politiska eller andra åsikter, nationellt eller socialt ekonomiska villkor eller börd, vars syfte eller ursprung, verkan är att omintetgöra eller inskränka lika behandling inom undervisningen ..." Minoritetsgruppers rätt till utbildning skyddas också genom Bamkonventionens artikel 30 där det stadgas att de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som

21960 års konvention mot diskriminering inom undervisningen SÖ 1989:6

282 Barnets rätt till utbildning

tillhör urbefolkning skall ett bam tillhör sådan en som en minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten tillsammans med att andra medlemmar sin ha ett eget kulturliv, bekänna sig till av grupp att och utöva sin religion eller att använda sitt språk". egen eget För det andra innebär "utbildning grundval lika möjligheav ter" att utbildningen skall likvärdig. Kvalitén vara i utbildningen och den utbildningsmässiga standarden i övrigt skall vara lika i alla delar av landet. Enligt UNESCO:s konvention förbinder sig staterna att "säkerställa att undervisningens standard är likvärdig i alla

offentliga

läroanstalter nivå och att de villkor har samband samma som med

den meddelade undervisningens kvalitet är likvärdiga" Artikel 4 b.

En tredje aspekt av "utbildning på grundval lika möjligheter" av är att utbildningen måste göras tillgänglig också för barn med särskilda behov ett sätt tar hänsyn till deras behov. som Rätt till stöd ingår således i barnets rättigheter. Detta både i tas upp t.ex. UNESCOs rekommendation fack- och yrkesmässig

om utbildning3

och av kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som i sitt arbete har betonat vikten att staterna gör det möjligt för av de sämst ställda barnen att tillgodogöra sig utbildning. De grupper som kommittén särskilt pekar är, förutom flickor, barn i även familjer med låga inkomster, barn bor i landsbygdsområden som och invandrarbarn.

Principen om obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning

Av de internationella konventioner tar utbildning framgår som upp att staternas skyldighet att tillhandahålla kostnadsfri utbildning for barn varierar för olika utbildningsnivåer. Starkast är skyldigheten vad gäller grundutbildning. Därefter är det successiv

en försvagning vad gäller utbildning efter grundutbildning. Men denna

trots att skyldighet för staterna har funnits under lång tid har principen långt ifrån förverkligats. Möjligen det medvetenheten många var om att länder av ekonomiska skäl har svårt förverkliga alla barns att rätt till kostnadsfri grundutbildning orsaken till som var att ett förslag om att försvaga denna rätt i Barnkonventionen visst gehör i vann arbetsgruppen som utarbetade Barnkonventionen. Men motviljan mot att sänka de internationella kraven starkare och

var arbetsgrup-

3Revised Recommendation concerning Technical and Vocational Education, 1974.

Barnets rätt till utbildning 283

stannade därför vid att behålla den nivå har fastställts i pen som konventionen sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. om Rätten till kostnadsfri utbildning utöver grundutbildningen är, nämnts, I artikel 28 b heter det att staterna skall som svagare. "uppmuntra utvecklingen olika former av undervisning som följer av efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga for varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov". Vad gäller högre utbildning står det i c att staterna skall "göra högre utbildning tillgänglig för alla grundval av förmåga genom varje lämpligt medel". Dessa formuleringar har tolkats så att Barnkonventionen, utan att fastställa absolut rätt till kostnadsfri utbildning efter en grundutbildning, anger de utbildningspolitiska målens inriktning Grundutbildningen skall inte bara vara kostnadsfri utan även obligatorisk artikel 28 a. Konventionen anger dock inte vilka åldersgrupper skall omfattas av den obligatoriska skolgången. som Inte heller vilka kunskaper barnet skall ha tillgodogjort sig när anges det lämnar den obligatoriska skolan.

Studierådgivning och yrkesorientering

I artikel 28 d står det att staterna skall "göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn". Stadgandet innehåller två skyldigheter. Först skall staterna göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och sedan skall åtgärder vidtas så att detta också blir åtkomlig för alla barn.

Närvaro och disciplin iskolan

Staterna skall vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott, vilket innebär att konventionen lägger ett staten att till att inte vissa grupper ansvar se avbryter eller avslutar sin utbildning i förtid. Genom den internationella konventionen medborgerliga och om politiska rättigheter har barnet ett skydd mot fysisk bestraffning i skolan. I Barnkonventionen barnet ett utökat skydd genom den ges positiva formuleringen i artikel 28 2. Det är inte bara så att grym bestraffning förbjuds utan det stadgas generellt att de disciplinära

4Van Bueren G, 1995.

284 Barnets rätt till utbildning

metoderna skall administreras ett sätt "är förenligt med som barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention" jämför också artikel 19.

1 1.1.2

Utbildningens syfte

Artikel 29

"1. Konventionsstaterna är överens barnets utbildning skall om att syfta till att

a utveckla barnets fulla möjligheter ifråga personlighet.

om anlag och fysisk och psykisk förmåga; b utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt för de principer uppställts i som Förenta nationernas stadga; c utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och värden, för vistelselanegna dets och för utsprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen; d förbereda barnet för ett liv i samhälle

ansvarsfullt ett pm i en

anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och tillhör urbefolkningar; personer som e utveckla respekt för naturmiljön. Ingenting i denna artikel eller i artikel 28 får tolkas så det att medför inskränkningar i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter, dock alltid under förutsättning att de i punkt 1 i denna artikel uppställda principerna iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad somfån statens sida angivits som minimistandard.

Rätten till utbildning innehåller inte enbart få delta i en rätt att undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig utveckling. I de internationella konventionerna till som tar upp rätten

utbildning görs en åtskillnad mellan begreppen Skolundervisning schooling, droit a l instructi0n och utbildning education, droit

a

l education. Med utbildning den

avses process genom vilken samhället överför inte bara kunskaper och färdigheter också utan kultur, etik och andra värden. Skolundervisning beär ett snävare

Barnets rätt till utbildning 285

innefattar överföring kunskaper och färdigheter. I grepp som av Barnkonventionen utbildning genom vilken ses som en process barnet möjligheter att utveckla sin personlighet, sina anlag och ges sin fysiska och psykiska förmåga, vilket formuleras i artikel 29. Det finns vissa innovationer i Barnkonventionens utbildningsartiklar, även flera formuleringar har hämtats från andra om internationella dokument. En sådan innovation är att utbildningen skall syfta till att "utveckla respekt för naturmiljön" 29 e. Genom denna fonnulering betonar konventionen vikten att medvetenhet av miljön etableras tidigt i livet. Barnkonventionen kopplar också om värnandet miljön till barnets rätt till hälsa i artikel 24. För att om förverkliga barnets rätt till bästa möjliga hälsa skall staterna bl.a. sträva efter att bekämpa sjukdomar och undernäring "med beaktandet de faror och risker miljöförstöring innebär" artikel 24, av som 2 c. Artikel 29 b vidare att barnets utbildning skall syfta till anger att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna. Under utarbetandet Barnkonventionen antogs först ett förslag där det i stället av hette att det barnets respekt för "the rights of people" som skulle var utvecklas. Detta ändrades så småningom till "human rights and fundamental freedoms" de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Detta har tolkats som ett argument för att "Mänskliga rättigheter" bör ingå ett ämne i skolan En sådan som tolkning får också stöd i UNESCOs rekommendation att varje barns första skola skall organiseras så att barnet tidigt görs medveten om

sina rättigheterF

Det bör noteras att det i artikel 29 inte görs någon prioritering av de syften räknas utan de behandlas likvärdigt. Staterna kan som upp, därför inte enbart genomföra delar av artikeln, utan alla aspekter av utbildningens syfte skall genomsyra undervisningen. I artikel 29 2 tar Barnkonventionen ställning till fristående skolor. Under denna punkt heter det att artikeln inte får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter. Detta dock under förutsättning att principerna i artikel 29 iakttas "och att kraven uppfylls att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad från statens sida angivits minimistandard". Konvensom som

5Seföregåendenot °UNESCO Recommendation concerning Education for International Understanding, Human Rights and Fundamental Freedoms.

286 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

tionen ställer således krav på staten att bevaka så att skolor utanför det offentliga skolväsendet uppfyller de mål har angivits för som undervisningen.

11.2¶Svensk skola och Barnkonventionen

våra

- överväganden

1 1.2.1 Utbildningens värde

Det talas alltmer om att vi står infor, eller mitt omvandling från en ett industrisamhälle till ett kunskapssamhälle. Någon enhetlig definition vad ett kunskapssamhälle är finns inte, klart är att men samhället ställer betydligt högre krav framför allt teoretiska kunskaper, jämfört med tidigare. För att en plats i arbetslivet i dag krävs en gedigen grundutbildning. Dagens arbetsmarknad är annorlunda än gårdagens och inom de flesta yrkesområden ställs i dag högre krav kunskaper. Möjligheterna att få arbete direkt efter grundskolan har grund av arbetslivets utveckling blivit allt mindre och är vissa håll obefintliga. I dag krävs minst gymnasieutbildning för anställningsbar, på grund rådande att vara men av arbetsmarknadsläge är det svårt för många ungdomar att ta steget ut i arbetslivet, vilket avspeglas i statistiken. Andelen ungdomar som började arbeta direkt efter gymnasiet sjönk från cirka 70 % år 1987 till 24 %1993.7 I en bilaga till Generationsutredningens betänkande Ungdomars utsikter betonas vikten utbildning också avgörande för den av som framtida ekonomiska utvecklingen:

Vi lyfter fram betydelsen utbildning, kunskap och kompeav tens. Inte främst för dess egenvärde och dess betydelse för skapandet av ett välutvecklat demokratiskt och kulturellt samhälle, utan för att utbildning, kunskap och kompetens kommer att bli av avgörande betydelse för Sveriges framtida ekonomiska och sociala utveckling. Därför är det yttersta av vikt för hela samhället att ungdomar kan erhålla den kva-

7 Skolverkets rapport nr 100 x SOU 1994:77

Barnets rätt till utbildning 287

lificerade utbildning och den introduktion i yrkeslivet som möjliggör skapandet av det kunskapsintensiva samhället.

Att barn och ungdomar får bra utbildning är således ett samhällsen intresse både handlar att bevara och vidareutveckla som om demokratin och att säkra den ekonomiska tillväxten. Sett ur barnets perspektiv är tillägnande kunskaper och färdigheter en väsentlig av del dess utveckling. Men barnet behöver också kunskap för att i av framtiden få ett drägligt liv i "kunskapssamhället". För att klara sig i livet, som vuxen samhällsmedborgare, krävs en kunskapsmässig förberedelse och det är skolan har huvudansvaret för att som förmedla tillräckliga och relevanta kunskaper till barn och ungdomar rustar dem for ett liv I det avseendet är skolan och som som vuxen. skoltiden förberedelse för livet. en Men skolan är något mer än en tid av förberedelse för resten av livet. En miljon barn och ungdomar går till skolan varje dag. Barn i grundskoleåldern har skolplikt och numera fortsätter i stort sett alla vidare till gymnasieskolan. Av de elever som lämnade grundskolan våren 1995 studerade 98 % i gymnasieskolan samma höst. Av alla börjar första året i gymnasieskolan fullföljer cirka 90 % dem som gymnasiestudierna inom fyraårsperiodf Det innebär att nästan en alla barn och ungdomar i Sverige gär i skolan mellan 7 och 19 års ålder. Skolan är därmed något mer än enbart en plats där kunskaper och färdigheter förmedlas. Barn och ungdomar som går i skolan varje dag under tolv års tid kan inte betrakta allt de gör som en förberedelse for något som skall komma senare i livet. För dem är skolan livet självt. Det är i skolan kamraterna finns och det är där barnet utvecklar starka band med andra vuxna än föräldrarna. som Det är i skolan lärandet, kunskapssökandet och växandet sker. Det är där prestationer mäts och bedöms. Skolan är verksamhet som omfattar en stor del av befolkningen Förutom miljon barn och ungdomar omfattas 125 000 en. en skolledare och lärare plus skolpersonal. Till detta skall läggas annan alla föräldrar som är engagerade i skolan. Någon enhetlig beskrivning den svenska skolan låter sig därför inte göras. "Bilden" av av skolan varierar beroende vem som ser, vad man tittar på och av vilket perspektiv man väljer. Vi har i vår granskning av skolan försökt skolan barnets perspektiv. De frågor som vi har ställt se ur är hur den svenska skolan tillgodoser barnets rätt till kunskap och

9Skolverkets rapport nr 100

288 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

utveckling och vilket stöd och skydd barnet får. På motsvarande som sätt har vi granskat vilket stöd enskilda skolor får myndigsom av heter olika nivåer för att skolorna utvecklingsge gynnsamma betingelser. Slutligen har vi granskat hur det svenska skolväsendets regelverk speglar Barnkonventionens bestämmelser och anda. Elevers rätt till inflytande i skolan har behandlats i det föregående, avsnitt Vi vill i sammanhanget peka på att det inom skolans område pågår ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete. Bland annat har Skolkommittén lämnat två betänkanden har följts som av propositioner, vilka belyser föräldrainflytande och elevdemokrati. Skolkommittén skall ha slutfört sitt uppdrag senast den l november 1997. Det pågår vidare en utredning hur ansvaret för funktionsom hindrade barn i skolan skall fördelas mellan stat, kommun och landsting. Vidare har kommitté tillsatts med uppdrag att redovisa en viktiga utgångspunkter för att stödja och förebygga läs- och skrivsvårigheter. Denna skall redovisa sitt arbete senast den l september 1997. Regeringen har vidare i regleringsbrevet för budgetåret 1997 gett Skolverket i uppdrag att vidta särskilda utvärderings- och utvecklingsåtgärder som avser elever med behov av särskilt stöd. Därutöver har en kommitté utarbetat förslag till ett nytt måldokument för den pedagogiska verksamheten för barn och ungdomar i åldrarna 6 till 16 år. En parlamentariskt sammansatt kommitté har tillkallats för att lämna förslag till förnyelse lärarutbildningen. En av arbetsgrupp med representanter för myndigheter och departement har haft till uppgift att inventera det arbete som sker på myndighetsnivå och rör skolans värdegrund samt föreslår hur det kan samordnas och anpassas till skolans vardagsarbete. Arbetsgruppen har nyligen presenterat sina slutsatser och förslag. Den ll mars 1997 överlämnade regeringen utvecklingsplan en för förskola, skola och vuxenutbildning till riksdagen. I utvecklingsplanen redogör regeringen för sin grundläggande på utsyn bildningsväsendet och vilka områden kommer anger som att prioriteras under den kommande tvåårsperioden."

° SOU 1995:103, prop. 1995/972157,SOU 1996:22, 1996/972109 prop. " Regeringsskrivelse 1996/971112, bet. l996/97:UbU, rskr. 1996/972260

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till utbildning 289

l1.2.2 Rätten till utbildning i Sverige

Vi har gjort genomgång av skollag, förordningar och läroplaner-

en

Generellt sett kan vi därvid konstatera att det svenska utbildna. ningsväsendets regelverk i allt väsentligt återspeglar Barnkonventionens bestämmelser och anda. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar omfattar grundskola, sameskola, gymnasieskola, specialskola och särskola. Därutöver finns det bland annat fristående skolor. Principen om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla slås fast i regeringsformen där det stadgas att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola 2 kap. 21 §. Av skollagen framgår det att alla barn som är bosatta i landet har skolplikt och därmed rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom 3 kap. l §. Utbildningen skall vidare ta hänsyn till barn med särskilda behov. Var och en som verkar i skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde l kap. 2 § skollagen. Skolan har därför en skyldighet att upprätthålla disciplinen i skolan ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i läroplanen föreskrivs att "ingen i skolan /skall/ utsättas för mobbing. Tendenser till trakasserier skall aktivt bekämpas. Främlingsfientlighet och intolerans måste bemötas med kunskap".

Utbildning har alltid varit en viktig del av den svenska välfärdspolitiken, vilket inneburit att stat, kommuner och landsting har satsat

skolan. Målet har varit att bygga en demokratisk skola, skola

en för alla, som svarar mot de förändringar som sker i arbetsliv och samhälle. Skolan har också hela tiden utvecklats. Reformeringen av skolan har varit ett led i uppbyggnaden av det svenska välfärdssamhället.

Asylsökande barns rätt till utbildning

I allt väsentligt återspeglas Barnkonventionen i det svenska utbildningsväsendets regelverk. På en punkt anser vi dock att Bamkonventionens bestämmelser och anda inte återspeglas i de svenska reglerna. Skollagens bestämmelser att grundutbildning skall

om vara kostnadsfri och tillgänglig för alla omfattar endast barn är

som bosatta i landet och dänned utesluts asylsökande barn och barn som ansöker om uppehållstillstånd på någon annan grund. Som bosatt

Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

räknas den rätteligen skall folkbokförd i landet. För barn

som vara som vistas i Sverige i avvaktan på beslut om uppehållstillstånd finns endast en begränsad rätt till utbildning.

De regler som gäller i dag är att asylsökande barn som, om de var bosatta i Sverige skulle gå i grundskolan, skall tas emot i grundskolan i den kommun där de vistas, enligt grundskoleförordningen och

särskild förordning undervisning för asylsökande barn. en om Däremot är antalet timmar begränsade enligt den särskilda förordningen. Det finns även ett tak för kostnaderna för asylsökande barns utbildning. Den ersättning som kommunerna får av staten är begränsad till mellan 60 och 65 % av den genomsnittliga kostnaden för en elev i den svenska grundskolan.

Asylsökande barn eller barn som söker uppehållstillstånd av andra skäl och som är i behov av särskola har heller inte samma rätt som svenska bam. I fråga om barn som grund av vissa funktionshinder inte kan gå i grundskolan eller särskolan och därför skulle gå i specialskolan om de var bosatta i landet, gäller, enligt 7 kap. 2 § specialskoleförordningen 1995:401, att styrelsen för en specialskola får medge att ta emot ett barn som vistas i Sverige i avvaktan

beslut i ett ärende om uppehållstillstånd. Vi anser att även asylsökande skall få rätt till utbildning inom särskolan.

Inte heller ungdomar mellan 16 och 18 år har samma rätt till utbildning som barn som är bosatta i Sverige. Däremot har de enligt lagen 1994:137 om mottagande av asylsökande och en instruktion från Invandrarverket rätt att delta i "studieverksamhet mot-

som svarar gymnasieskolan". Ansvarig för att ungdomarna får tillgång till en sådan utbildning är den förläggning vid vilken de är registrerade. Förläggningen kan köpa utbildning från en kommunal gymnasieskola eller ordna det på annat sätt. En kommun

som frivilligt anordnar utbildning gymnasieskola för asylsökande ungdomar får inte ersättning för det av staten.

Barnkonventionen gör inte någon begränsning i barnets rätt till utbildning. Konventionens rättigheter omfattar alla barn inom landets "jurisdiktion" artikel 2, det vill säga även barn som söker uppehållstillstånd i landet. I Barnkonventionen används begreppet "bam som söker flyktingsstatus" i artikel 22. Ett sådant barn har rätt

2 Jfr. prop. 1985/86:10 del A, s 81 f 3 6 kap. 2 § grundskolcförordningen 1994:1194 och förordning om undervisning för asylsökande bam, SKOLFS 1993:21

Ersättningsförordningen 1990:927 28 a§ 5 SIV, GDI 1994:11

Barnets rätt till utbildning 291

till skydd och humanitärt bistånd "vid åtnjutande av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller humanitär rätt". Andra internationella instrument som kan ge vägledning i denna fråga är t.ex. konventionen flyktingars status. Där står det att

om flyktingbarn har rätt till utbildning admission to schools. Vi anser att denna rätt också får anses tillkomma asylsökande barn genom vad sägs i artiklarna 22 och 28. En tillämpning av dessa

som artiklar tillsammans innebär att staterna är skyldiga att tillhandahålla obligatorisk, kostnadsfri grundutbildning till flyktingbarn och att successivt tillhandahålla utbildning utöver grundutbildning. För Sveriges del innebär det att asylsökande bam skall ha samma rätt till grundutbildning och gymnasieutbildning som svenska bam.

Det innebär i sin tur, enligt vår mening, att reglerna för asylsökande barns och ungdomars utbildning, liksom barn som söker uppehållstillstånd av andra skäl, bör ändras så att det klart framgår att dessa barn i princip får samma rätt till utbildning som svenska barn.

Vi anser alltså att asylsökande barn och ungdomar liksom de som söker uppehållstillstånd av andra skäl skall ha samma rätt till utbildning som barn bosatta i Sverige. Denna rätt skall gälla all utbildning. Detta bör i princip gälla alla barn som befinner sig inom landet. Däremot bör ingen förändring ske vad gäller skolplikt utan skolgången måste anpassas efter varje enskilt barns behov. Barn som kommer till Sverige från andra länder har mycket skiftande kunskaper och erfarenheter. Många barn kommer från tidigare välfungerande skolor i hemlandet medan andra aldrig har haft möjlighet att i skolan. Deras livssituation präglas vidare av ovisshet och många bär upplevelser av krig och andra svårigheter med sig. Innehållet i och uppläggningen av skolverksamheten måste därför utformas utifrån en bedömning av varje enskilt barns bästa. För vissa barn är kanske skolgången ett stöd för att finna en struktur i tillvaron medan andra kanske inte orkar delta i undervisning lika många timmar som andra barn. En bedömning av barnets bästa kan således i praktiken innebära att asylsökande barns undervisning begränsas i jämförelse med andra barns. Däremot bör sådana begränsningar inte finnas i det regelsystem som styr rätten till utbildning för asylsökande bam.

6 SÖ 1954/55 1961/33, 1966/72, 1970/62, 1967/45

292 Barnets rätt till utbildning

11.2.3 Barnets rätt till

kunskap

Barnkonventionen innehåller inte bara en rätt till undervisning utan en rätt till kunskap. Varje ung människa behöver i dag både grundskole- och gymnasieutbildning som grund för sitt framtida liv och lärande. Kunskap är i realiteten en nödvändig förutsättning för att barn och ungdomar skall kunna bli delaktiga i samhälls- och arbetslivet. Skolan förbereder eleverna för livet som helhet; för arbetslivet, för vidare studier och för rollen som samhällsmedborgare. Om skolan misslyckas i sitt arbete innebär det början på en negativ livsutveckling för eleven. Att reparera brister som uppkommit i grundskolan senare i livet är mycket svårt och dyrt både för individen och samhället.

Till grundskolans viktigaste uppgifter hör att lägga grunden för barnets utveckling genom att ge goda kunskaper i läsning, skrivning och räkning. Grundskolans kursplan för svenska uttrycker det så att det är skolans viktigaste uppgift att skapa goda möjligheter för elevernas språkutveckling. Den svenska skolan lyckas också

generellt sett med uppgiften att lära barn läsa och skriva. Sverige är ett land med en stolt tradition av en läskunnig befolkning. Ett par internationella studier som genomförts under 1990-talet har visat att flertalet svenskar i olika åldrar har en god läsfönnåga jämfört med invånare i andra länder. En undersökning av vuxna som genomfördes 1994 inom OECD, visade att svenskarna totalt sett hade de klart bästa resultaten. Den senaste internationella jämförelsen skol-

av elevers läsfárdighet är från 1990/91. Den visade att den genomsnittliga nivån på svenska elevers läsförmåga är god.

Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskapliga ämnen bedöms vidare av Skolverket som allmänt goda. Hösten 1996 presenterades en internationell jämförelse mellan elevers kunskaper i matematik och naturkunskap. I undersökningen kom Sverige på fjortonde plats i matematik och på elfte plats i naturvetenskap jämfört med 25 andra länder.

Genomsnittligt är, enligt Skolverkets utvärderingar, de svenska elevernas prestationer i skolan goda. Om däremot lämnar de

man genomsnittliga värdena och riktar fokus på de elever som ligger under genomsnittet finns tendenser som ger anledning till mycket stor oro. Skillnaden mellan elever presterar bra och elever

som som ligger under genomsnittet är i dag mycket stora. Och skillnaderna

EIA Literacy

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till utbildning 293

tenderar att öka. Den nämnda studien skolelevers läsför-

ovan av måga i olika länder visade stor variation mellan de bästa och de

en svagaste läsarna i svenska skolor. Medan de 10 % bästa eleverna i Sverige låg i topp internationellt, läsförmågan bland de 10 %

var

läste dåligt, sämre i Sverige än i många länder med lägre som medelvärde. Pedagogisk forskning visar dessutom att gapet mellan de bästa och de svagaste läsarna ökar under skoltiden. I matematik finns liknande skillnader mellan olika grupper av elever. En av Skolverkets rapporter visar att det för varje år blir större skillnader mellan dem lägst i matematik och de Övriga. Även i

som presterar engelska finns denna spännvidd mellan elevernas kunskaper.

Det finns således tecken tyder att en växande grupp

som ungdomar "hankar sig fram" i grundskolan och kommer till gymnasiet med alltför stora kunskapsluckor för att klara av gymnasiestudierna. Skolinspektören i Stockholms stad fann t.ex. vid sin inspektion 23 gymnasieskolor i Stockholm att mellan 20 och

av 30 % eleverna kommer gymnasiet i dag har en läs-

av som förmåga som motsvarar högst årskurs 7 i grundskolan. En annan undersökning tre gymnasieskolor med 800 gymnasieelever i

av Stockholms kommun visade att hälften av eleverna hade brister i läsförståelsen. Detta trots att de flesta de elever som ingick i

av undersökningen gick på högskoleforberedande program.

Att läs- och skrivsvårigheter hos dagens barn och ungdomar tenderar att öka är, enligt vår mening, oacceptabelt. Barn som inte lär sig läsa och skriva under de första åren i skolan kommer snabbt efter i andra ämnen och hamnar i en ond spiral. De blir ofta felaktigt betecknade "dumma", de förlorar lusten att lära och motivatio-

som

for skolarbetet försvinner, vilket innebär att deras svårigheter i nen skolan blir större for dag går. På lång sikt minskar deras

var som möjligheter att komma i samhället och att få kontroll över sitt eget liv, eftersom dagens samhälle i hög grad bygger på ett skriftspråkligt abstrakt tänkande. Deras möjlighet att delta i och påverka samhället minskar därmed. Detta är ett demokratiproblem. Regeringen har tillsatt kommitté, Läs- och skrivkommittén dir. 1996:60 med

en uppdrag att redovisa hur läs- och skrivsvårigheter kan åtgärdas och förebyggas. Vi förutsätter att frågan prioriteras.

Det har spekulerats i orsakerna till att alltför många elever i dag har bristande kunskaper i de mest centrala skolämnena. Den all-

Skolverkets rapport nr 100, 1996 19Skolinspektörsrappon, 1996:7

294 Barnets rätt till utbildning

männa samhällsutvecklingen, den ökade arbetslösheten och nedskärningar inom skolans område har i den allmänna debatten framförts som orsaker, men också orsaker som står att finna i skolans inre arbete. Kritik har t.ex. riktats mot innehållet i svenskundervisningen där kritikerna hävdar att dagens skola är alltför inriktad

den tekniska aspekten av läsning och skrivning. Dessa att

anser fokus istället bör läggas barnets förståelse av och reflekterandet kring en text. Många barns bristande erfarenheter av att läsa och skriva ses också som ett problem. För att kunna lära sig läsa och skriva måste man läsa och skriva ofta och mycket. Andra hävdar att grundskolan har en bristfällig kontroll av vad eleverna faktiskt kan.

Att barn inte lär sig läsa eller har stora svårigheter långt upp i åldrarna måste i första hand, enligt vår mening, ses som ett problem för skolan och inte som en brist hos barnet eller hos barnets miljö utanför skolan. Varje elev som lämnar skolan utan tillräckliga läsoch skrivkunskaper är ett stort misslyckande för skolan. I princip alla barn kan lära sig läsa, skriva och tillgodogöra sig undervisning och införskaffa de baskunskaper som behövs för att klara sig i dagens samhälle. Vissa barn behöver längre tid och särskilt stöd för att tillgodogöra sig undervisningen, medan andra klarar uppgiften kortare tid. Positiva förväntningar skapar vilja och motivation

som hos eleverna, en stödjande atmosfär och en individuellt anpassad undervisning är det som genomgående framförs som förslag för att komma tillrätta med skolans problem med att lära alla barn läsa och skriva. Att skolor anpassar undervisningen efter varje elevs förutsättningar och utvecklingsnivå är en nödvändighet inte stora

om elevgrupper skall hamna efterkälken.

Elevernas kunskapsutveckling skall följas utveck-

upp genom lingssamtal minst en gång per termin och i slutet av årskurs fem görs en avstämning mot mål i kursplanerna. Nationella ämnesprov i svenska, engelska och matematik finns för att se om eleverna har nått kravnivån i årskurs Proven är inte obligatoriska. Skolan har ett lagstadgat ansvar att ge särskilt stöd till elever har svårighe-

som ter i skolarbetet. Från och med den l juli 1995 regleras i grundskoleförordningen 1994:1194 att om en elev har behov särskilda

av stödåtgärder skall ett åtgärdsprogram utarbetas. Vid utarbetandet

av programmet bör skolpersonalen samråda med eleven och elevens vårdnadshavare. Ett åtgärdsprogram, utfonnat av elev, förälder och lärare tillsammans, gör det lättare för skolan att planera utifrån varje enskild individ och ta hänsyn till den enskilda elevens behov och förutsättningar. Det är viktigt att man både på kommun- och

Barnets rätt till utbildning 295

skolnivå ser till att elever får det stöd som de behöver så att det inte finns elever lämnar skolan med bristfälliga kunskaper.

som

Barn i behov av särskilt stöd

Barnkonventionen ger barnet rätt till utbildning på grundval av lika möjligheter. I detta innefattas bl.a. en rätt till individuellt anpassad undervisning för barn med särskilda behov. En god värdemätare

skolas kvalitet, vi, är hur skolan tar sig an de elever som har en anser svårast att tillägna sig skolans undervisning. Hur dessa elever klarar sig säger mer om en skola än de medeltal som presenteras i utvärderingar.

Skolverket konstaterar i Bilden av Skolan 1996 att skolan tar väl hand elever med tydliga fysiska handikapp. Däremot saknas ofta

om en samlad dokumentation och åtgärdsprogram, vilket är den vanligaste orsaken till Skolverkets kritik mot huvudmännen i tillsynsärenden. kommer i kläm och i allt mindre utsträck-

De som ning får stöd är elever med mindre tydliga svårigheter, som tysta elever med läs- och skrivsvårigheter, elever med dolda funktionshinder och elever med allmänna skolsvårigheter. Regeringen konstaterar i sin utvecklingsplan att "det finns grundad oro för att besparingarna slår mot elevgrupper som behöver stöd och att vissa barn blir lidande. Åtgärder för att förbättra situationen för dessa elever är därför nödvändiga". Regeringen begär därför en rapport från Skolverket om hur kommunala budgetnedskärningar påverkar skolsituationen för denna elevgrupp. Utifrån artikel barnets

3 om bästa och artikel 28 om utbildning på grundval av lika möjligheter vill vi understryka vikten av att situationen för barn i behov av särskilt stöd förbättras.

Skolk

Kommunen delar ansvaret med vårdnadshavama för att se till att barnet fullgör sin skolplikt. I 3 kap. 13 § skollagen föreskrivs att "kommunen skall se till att skolpliktiga elever i dess grundskola och särskola fullgör sin skolgång". I 15 § samma kapitel står det att "den

2°Regeringensskrivelse 1996/97:l 12

296 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn skall se till att barnet fullgör sin skolplikt".

I Barnkonventionen finns en särskild bestämmelse, artikel 28 e, som ålägger staten att "uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott". Vi anser det vara av synnerlig vikt att kommunerna i sina skolplaner har en strategi för att motverka skolk.

11.2.4¶Barnets rätt till utveckling

En av Bamkonventionens grundprinciper är barnets rätt till utveckling, artikel Denna skall ses i relation till artikel 29 som stadgar att utbildningen skall syfta till att "utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga". Barnkonventionen ger därmed en bild av skolan som ett "växthus" där varje barn skall ges förutsättningar att utveckla sin personlighet, sina anlag och sin förmåga. Skolan skall alltså varje barn möj-

ge ligheter till en optimal utveckling och varje barns kapacitet och särskilda "gåvor" skall tas till vara.

Lever den svenska skolan till dessa högt ställda mål År

upp skolan det "växthus" som engagerar och stimulerar alla elever i deras utveckling Väcker skolan elevernas lust att lära Svaren på dessa frågor är sannolikt både och nej. Variationema mellan olika skolor är stora. Inom en och samma skola finns också variationer mellan klasser och enskilda elever. Vissa skolor har utvecklat ett sådant positivt pedagogiskt och socialt klimat att de kan betecknas som "växthus" för barn och ungdomar. I andra skolor är situationen den rakt motsatta, förutom tillkortakommanden när det gäller undervisning och kunskapsförmedling präglas dessa skolor av otrivsel och skolk, skadegörelse och mobbning.

Vilket betyg sätter då eleverna skolan Enligt attitydunder-

en sökning som Skolverket har låtit göra trivs de flesta elever i skolan. Men skillnaden mellan olika åldrar är ganska stor. Yngre elever tycker bättre om skolan än äldre. De negativa röster om skolan som förs fram kommer oftast från elever i högstadiet och gymnasiet. Både i undersökningarna och i mer vardagliga sammanhang återkommer många elever ständigt till vissa grundläggande krav på skolan; det måste vara roligt i skolan, det måste vara meningsfullt, skolan måste vara en trygg plats att vara på, måste tas på allvar

man

1 Skolverkets rapport, nr 72

Barnets rätt till utbildning 297

och känna sig delaktig och måste få ett inflytande över sin man skolsituation. En rad undersökningar tyder dock på att många, alltför många, elever i de högre årskurserna i grundskolan och i gymnasieskolan upplever skolan långtråkig, olustig och föga meningsfull. som Professor Bengt-Erik Andersson vid Lärarhögskolan i Stockholm har i en undersökning analyserat skolan som utvecklingsmiljö." Undersökningen omfattade 1 200 elever i tio olika skolor i Storstockholmsområdet. Eleverna gick i årskurserna 7 och 9 på högstadiet och årskurs 2 på gymnasiet. På frågan om eleverna har möjlighet att använda sin fantasi i skolan svarade cirka 20 % ja. Omkring tredjedel eleverna tyckte att "det är roligt" i skolan. en av eleverna i årskurs 9 instämde i följande påstående: 9 % av skolarbetet gör jag saker som verkligen betyder något för mig". Motsvarande andel för eleverna i årskurs 7 17 % och i årskurs 2 var på gymnasiet 16 %. Vidare håller cirka hälften av högstadieungvar domarna med om påståendet att "Det är svårt att få utlopp för mina intressen i skolan". Elevernas entusiasm för lärarna är inte särskilt stor, inte heller deras förtroende. Över hälften av eleverna 55 % av högstadie- respektive 61 % av gymnasieelevema avvisar följande tanke: "Om jag har personliga problem så finns det åtminstone en lärare jag kan vända mig till". En rapport om studieavbrott och mindre studiekurs i gymnasieskolan visar att elever som avbryter sin utbildning beskriver skolan i mycket negativa termer. Rapporten bygger på 143 ungdomars egna förklaringar till de misslyckade studierna och den ger samtidigt bild skolan måste tas allvar. Nästan alla elever berättar en av som att undervisningen inte passar dem. De beskriver undervisningen alltför "teoretisk". Med detta menar de ofta att undervisningen som ligger en för dem alltför hög nivå, men också att undervisningen är ointressant. Att beskriva undervisningen som "teoretisk" sammanfattar också elevernas uppfattning om att de är passiva under lektionerna och att de själva inte har någon möjlighet att påverka undervisningssituationen. Det kan tilläggas att studien om elever har avbrutit sin skolgång inte bara berättar om studiemisslycksom ande. En stor del av de intervjuade ungdomarna hade börjat studera på komvux eller folkhögskola efter att ha avslutat sina gymnasistudier.

21Andersson B-E, 1995. 23Skolverkets rapport, nr 85

298 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

Följande citat av en flicka avbrutit sina gymnasiestudier som måste, enligt vår mening, ses som en mycket allvarlig kritik mot skolan: "Jag ville lära mig inom olika områden. Det gick att mer snabbläsa på bussen och skriva jättebra. Jag började må dåligt. Det var så inrutat, lärde inte för att kunna utan för att skriva på man prov. Man uppmuntras inte till att lära. Det är ett monotont negativt sätt att lära. Intressanta saker blir tråkiga. Världen blev så liten. Elever är något tomt skall fyllas. Det är sorgligt". som Att lärarna inte tar hänsyn till elevernas förutsättningar och struntar i deras bristande förkunskaper orsaker till anges som studieavbrotten. Skolmiljön beskrivs vidare på ett föga entusiatiskt sätt av eleverna. Opersonliga och otrivsamma lokaler och en upplevd otrygghet år vanliga anmärkningar från elevernas sida. Men huvudorsaken till att eleverna avbryter sina studier, professor menar Bengt Börjesson vid Lärarhögskolan i Stockholm, måste sökas nog bland andra omständigheter. En sådan omständighet kan vara att eleverna har för lite eller inget inflytande i skolan. Frånvaron av inflytande är aspekt att inte bli sedd den växande en av som människa man är, som en individ med allt större potential för en eget ansvarstagande. Att inte "få inflytande" i undervisningssituationen är att bli betraktad oseende lärare, lärare i sin blindhet av en en som inte relaterar till eleven. Börjesson att ännu grundorsak till menar en de avbrutna studierna står att finna i relationen mellan elev och lärare, eller snarare frånvaron verklig relation mellan elev och av en lärare. Det är en oroande bild studieklimatet tecknas de av som av intervjuade eleverna. Ingen de intervjuade eleverna har berättat av om några möten där olika lärare eller rektor, syofunktionär och lärare tillsammans har diskuterat med eleven olika lösningar. En om elev beskrev situationen så här: "Det är ingen idé med att prata läraren. Hon vet inte vad jag heter och märker inte jag är ens om borta. Det tog två veckor innan hon saknade mig och frågade klasskamratema var jag När de svarade att jag slutat reagerade var. hon inte och ringde mig". Bengt Börjesson sådan ens menar att en beskrivning måste tolkas i systemterrner. "Naturligtvis har lärarna brustit i sin professionella yrkesutövning tillkortakommanmen dena har uppstått i en skolmiljö där inte har skapat ett minimum man av förutsättningar för förståelseformer ligger utanför själva som undervisningen". Börjessons slutsats är att dessa elevers om

24Börjesson B, Ungdomsrapporten 1995, del

Barnets rätt till utbildning 299

berättelser sina studieavbrott är giltiga så är de vittnesbörd om om socialt inkompetent skola. Tar de forskningsresultat som en man utgår från elevperspektivet på allvar kan man inte komma ifrån slutsatsen viktig möjlighet att förbättra skolan ligger i att att en förbättra kvaliteten i det pedagogiska arbetet. Det betyder inte bara undervisning i klassrum utan måste inbegripa en relation mellan läraren och eleven där det finns förtroende och gillande och rentav möjlighet från elevernas sida av identifikation med en vuxen som är viktig för dem. Vi vill betona vikten att skolorna utvecklar det inre arbetet så av att alla barn förutsättningar att utvecklas. I detta arbete bör ges skolan utveckla samarbetet med andra samhälleliga institutioner och organisationer samt med föräldama. Forskare har visat att föräldrars attityder till skolan och sina barns skolgång samt det stöd de ger till sina barn avgörande betydelse för barnets skolgång. Föräldrars är av attityder till skolan påverkas självfallet den kontakt föräldrarna av har med skolans representanter. Vi vill i sammanhanget också betona skolans ansvar för att främja elevernas andliga utveckling. Att främja andlig utveckling kan för barn och ungdomar betyda:

Att få begrepp och symboler för gränsöverskridande upplevelser i naturen, konsten eller musiken. Att tillsammans med andra eller i ensamhet förundras över universums gränslöshet och skönhet. Att känna vördnad och respekt inför livets början och slut. - Att få ett språk för att kunna bearbeta viktiga livsfrågor - egna kring mening, skuld och förlåtelse. Att lära känna religiösa förhållningssätt till livet och tillvaron - Att våga lyssna inåt, på sig själv och sina innersta känslor och tankar. Att få del och kunskap om ett centralt kulturarv. - av

Detta handlar inte att "lära ut" någonting, utan att tillsammans om med barn och ungdomar diskutera livets svåra frågor. Det förutsätter respekt för det enskilda barnet och förmåga att lyssna.

300 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

11.2.5 Barnets rätt till

skydd

Barnkonventionen att barn har rätt till skydd genomsyras av mot utnyttjande och övergrepp av olika slag. En rad sakartiklar specificerar situationer och förhållanden som barn särskilt skall skyddas mot. Under utarbetandet Barnkonventionen sattes ospecifik artikel av en in, artikel 36, som stadgar att barnets skall skyddas mot "alla andra former utnyttjande kan skada barnet i något avseende". av som Anledningen till att den artikeln ingår i konventionen för var en oro att samhällsutvecklingen skulle medföra områden där barn nya behövde skydd, inte täcktes de befintliga sakartiklarna. som av Barnet har således en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan. Alla elever måste kunna känna sig trygga i skolan. Skolan måste vara en plats dit barn kan utan att rädda. Så är inte vara alltid fallet i dag. Några säkra uttalanden omfattningen om av mobbning i svenska skolor låter sig inte göras eftersom mobbning delvis är ett dolt problem. De undersökningar finns tyder dock som att det är ett mycket omfattande problem. Den senaste stora undersökningen genomfördes i Sverige hösten 198325 och den visade att cirka 15 % av eleverna i grundskolan varje år inblandade i var mobbning "ibland eller oftare". 10 % utsatta för mobbning. var Vissa jämförelser går att göra mellan denna studie och undersöken ning som Folkhälsoinstitutet gjort elevernas hälsa kompletom som terades med frågor kring mobbning. Av denna framgår att 1 l % var inblandade i mobbning och att 7 % regelbundet utsattes för mobbning. Det skulle kunna tolkas nedgång med jämför som en svag man samma årskurser i båda undersökningarna blir nivåerna ungefär lika. Under senare år har kopplingen mellan mobbning och grövre våld och brottslighet uppmärksammats allt Mobbning har mer. gradvis utvecklats till att innefatta grövre våldshandlingar. En kartläggning våld bland ungdomar i mellanstor svensk stad av en visar att över hälften, 52 %, åttondeklassarna upprepade av som gånger mobbat andra i skolan också hade attackerat, sparkat och/eller hotat andra i gatumiljön." Vi menar att skolan och det omgivande samhället har absolut en skyldighet att skapa sådana miljöer skyddar barn och ungdomar som

25Olweus D 2 Blunda inte för mobbning. Barnombudsmannen 1997 27Forskningsrådsnämnden, källa 46, 1995

1997:116 Barnets rätt till utbildning 301 SOU

Målet kan därför aldrig att minska mobbningen från övergrepp. vara målet måste att inget barn eller människa någonsin utan vara ung för mobbning. Det får aldrig råda minsta tvivel om att barns utsätts och ungdomars trygghet och välbefinnande har högsta prioritet i offentliga verksamheter som skolan är. Grundskolan är obligatorisk. Ett skolpliktigt barn är tvingad att infinna sig i skolan, oavsett hur det självt uppfattar miljön. Barnets möjligheter formella vägar få beslut eller åtgärder omprövade att eller prövade är mycket begränsade. Elever är således i hög grad ens utlämnade till skolledningens och lärarnas omdöme, inlevelseföroch Det ställs, mot denna bakgrund, särskilt måga engagemang. höga krav skolans ambition att skapa ett gott arbetsklimat, ett klimat utesluter mobbning i någon form. som Mobbning berör inte bara den utsatta eleven utan även våra mest grundläggande värderingar och rättigheter i samhället. I skolans uppdrag att utforma verksamheten i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och att främja förståelse för andra människor ingår att lära barn att inte lösa konflikter med våld eller hot våld. Budskapet att våld i skolan inte under några om omständigheter kan accepteras måste alla samhällssektogenomsyra Detta oavsett det handlar elever som slår en rer. om om en grupp enskild individ eller det år två jämnstarka elever som slåss. Det om innebär alla samhällssektorer i sitt förhållningssätt till situationer att där barn och ungdomar hamnar i slagsmål eller mobbas måste aktivt så snart en händelse inträffar. agera Mobbning måste dels ett akut problem som omedelbart ses som måste åtgärdas, dels ett symtom allvarliga missförhållanden som i skolan. Mobbning är med andra ord både symtom och orsak till destruktiv skolmiljö. Mobbning sker inte isolerat, en enstaka en som aggressionshandling, utan måste idet långsiktiga perspektivet ses "kommunikation" inte bara säger något de inblandasom en som om de eleverna också säger något den "anda" som finns i utan som om skolan. I ett sådant perspektiv är också de konkreta åtgärderna mot mobbning, alltså de faktiska reaktioner eller uteblivna vuxnas reaktioner, "kommunikation" beskriver skolans samlade en som attityder. En skola där de "inte ser" och därmed inte reagerar vuxna på mobbningen signalerar "mobbningstolerant" hållning. Att inte en leder till det "normala" skolan, den inofficiella reagera att kollektivt förstås tillåter att enskilda individer nomien, som att man far illa. Vare sig de ingriper mot mobbning eller inte är det en vuxna reaktion oundvikligen lägger grunden för utveckling av och som

302 Barnets rätt till utbildning

lärande om sociala relationer och socialt hos alla elever. Den ansvar konkreta innebörden formuleringarna i skollag och läroplan för av eleverna manifesteras i hur de på skolan vuxna reagerar. Forskningen om mobbning är omfattande, projekt för att motverka mobbning likaså. De slutsatser har dragits överenssom stämmer i stort. Två grundläggande förutsättningar måste finnas för att mobbning överhuvudtaget skall kunna förebyggas. Dessa är för det första att vuxna i skolan uppmärksammar och blir medvetna om omfattningen av mobbning och för det andra att med kraft och vuxna engagemang går för att förändra situationen. Graden lärartätav het under rasterna har t.ex. visat sig ha ett klart samband med mobbningens omfattning skola. Det måste vidare skolan en skapas en positiv anda bygger på respekt för varandra i skolan som och denna anda måste omfattas alla, såväl lärare elever. Att av som åtgärda mobbning utan att dra eleverna i arbetet är dömt att misslyckas. Vidare måste det i skolan finnas ordningsregler och sanktioner för oönskat beteende. Vi vill också rikta uppmärksamheten att mobbning inte enbart innefattar våldshandlingar. Flickor har oftast andra uttryck för mobbning än pojkar. Pojkar använder oftare våldshandlingar medan flickor har "psykosociala strategier" utfrysning, nedvärdemera som rande tillmälen och andra kränkande handlingar. Forskningen om mobbning har inte varit könsneutral eftersom de flesta empiriska studier är studier av mobbning pojkar är inblandade som Den elev som mobbas måste ett omedelbart skydd och i de ges fall där det är fråga våld eller hot våld begås faller inom om om som ramen för brottsbalken bör skolan göra polisanmälan. Misshanen del, olaga hot och annan brottslig verksamhet inom skolan får aldrig enbart ses som ett socialt problem skall åtgärdas inom som ramen för skolans åtgärdsprogram mot mobbing. Lärares och annan skolpersonals och kontakt med engagemang eleverna är en förutsättning för att de överhuvudtaget skall kunna uppmärksamma och åtgärda mobbning. Men måste engagemang också manifesteras på alla nivåer, i kommunens olika beslutande församlingar och i den lagstiftning reglerar skolans verksamhet. som Hur skolornas arbete mot mobbning skall organiseras och vilket ansvar arbetsgivaren har regleras i arbetsmiljölagen och skollagen. Arbetsmiljölagen gäller även för den genomgår utbildning. Det som

Z Rapport nr 1996:14. Institutionen för pedagogik. Göteborgs universitet 29Björk M, 1995

Barnets rätt till utbildning 303

innebär att elever från och med årskurs ett likställs med arbetstagare, när det gäller regler skyddsombud, skyddskommittéer och utom om åldersgränser. Enligt 2 kap. 8 § skollagen skall det i kommunerna finnas kommunfullmäktige antagen skolplan visar hur en av som kommunens skolväsende gestaltas och utvecklas. De åtgärder som kommunen att vidta för att uppnå de nationella mål som har avser för skolan skall särskilt framgå skolplanen. Ett av dessa mål satts av skolan skall sträva efter att varje elev tar avstånd från att är att människor utsätts för kränkande behandling. Barnombudsmannen har haft ett särskilt regeringsuppdrag att samordna de centrala myndigheternas insatser mot mobbning och att lyfta fram mobbningsfrågoma i den allmänna debatten. Uppdraget har resulterat i särskild rapport med förslag till hur mobbning kan en motverkas, bygger barns och synpunkter. Som som ungas egna led i det arbetet gjorde Barnombudsmannen 1995 en enkätunderett sökning i kommuner och skolor. Av denna framgår att det finns brister i kommunernas skolplaner. De nationella målen av stora kunskapsrelaterad karaktär är ofta väl beskrivna i skolplanerna. Däremot har målen för att hindra mobbning inte givits samma prioritet. De saknas ofta eller behandlas ett ytligt sätt. Endast en fjärdedel skolplanerna innehöll angivna mål när det gäller av mobbning. Hälften kommunerna inte har någon av uppgav att man regelbunden uppföljning skolornas arbete mot mobbning. av Av läroplanerna för skolan framgår att rektorn för varje skola för skolans för att motverka alla former av ansvarar program trakasserier och mobbning bland elever och anställda. Barnombudskommunundersökning visar dock att en av tio skolor mannens saknade ett sådant handlingsprogram och att de program som fanns framförallt handlade hur skulle åtgärda akuta mobbingsom man situationer. Resonemang åtgärder för att på längre sikt förebygga om mobbingsfall uppstod förekom sällan. Vidare visade att nya undersökningen att fjärdedel skolorna inte hade någon en av speciellt utsedd eleverna kunde vända sig till de blev person som om mobbade. På frågan skolan samverkar med andra instanser i om samhället när det gäller mobbning, svarade hela 62 % skolorna av nekande. Inte heller föräldrars sågs som en självklarhet engagemang i skolornas arbete mot mobbning 59 % av skolorna svarade engagerade föräldrar. Många gånger visade det sig att att man

3 Blunda inte för mobbning. Barnombudsmannen 1995

304 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

föräldrarnas roll vid akuta mobbningssituationer omdiskuterad var och föremål för skilda uppfattningar på skolorna. Barnombudsmannens arbete mot mobbning har resulterat i olika förslag som kan sammanfattas i några huvudteman. Det handlar dels om en förstärkt lagstiftning vad gäller kommunens, rektorers och skolpersonals skyldighet att förhindra och motverka mobbning. Andra förslag handlar utökad samverkan mellan skola, friom en tidssektor, föräldrar och socialtjänst. Rapporten också tar upp en förbättrad kunskap med obligatorisk utbildning för skolpersonal t.ex. och fortbildninginsatser för olika personalkategorier förslag på samt hur elevernas inflytande i skolan och delaktighet i mobbningsarbetet kan förstärkas. Enligt vad vi har erfarit regeringen i höst avser att lämna förslag med åtgärder mot mobbning. Utbildningsutskottet har vid behandlingen riksdagsmotioner av om mobbning deklarerat att utskottet allvarligt utvecklingen ser i skolorna med ökat inslag våld och mobbning. Enligt utskottet av skall det inte råda någon tvekan att varje form kränkande om av behandling mellan elever eller mellan elever och i skolan vuxna är helt otillåten och helt i strid med de grundläggande värden som gäller. Barnets rätt till skydd omfattar också aspekt skolans en annan av verksamhet vill rikta uppmärksamheten på. Skolan har som ett ansvar för att barn far illa blir aktuella för utredning och som bistånd. Enligt 71 § socialtjänstlagen har alla offentliga verksamheter som kommer i kontakt med barn och ungdomar anmälen ningsskyldighet. Bland dessa verksamheter intar skolan en särställning, eftersom alla barn går i skolan. En undersökning gjord i Stockholm visar dock att skolpersonal alltför sällan anmäler barn befaras fara illa. Undersökningen som visade att cirka 12 % elever i de 23 undersökta skolorna bedömav des ha psykosociala problem. Av dessa hade 67 % sådan en problematik att de borde ha anmälts till socialtjänsten. Endast 16 % av dem som borde ha anmälts hade anmälts och det först efter i genomsnitt 19 månader. I undersökningen hade också lärare och annan skolpersonal intervjuats. Det visade sig att nästan alla, 95 %, kände till att anmälningsskyldigheten skall skydda

minderåriga.

87 % visste att anmälan skall göras till socialtjänsten och 81 % kände till att anmälningsskyldigheten gäller alla arbetar som i skolan. Men 28 % visste inte att anmälningsskyldigheten gäller även

Barnets rätt till utbildning 305

det inte är klarlagt barnet far illa. Över 30 % visste inte heller om att att anmälningsplikten är personlig, att den inte kan delegeras.

Vi att sådan okunskap om den lagstiftning som är

anser en avsedd att skydda barn far illa är oacceptabel. Vi föreslår därför

som att regeringen berörda myndigheter i uppdrag att se över in-

ger formationsrutiner och fortbildning av skolpersonal i kommunerna i syfte att öka kunskaperna arbete med barn far illa. Vi anser

om som vidare att större ansträngningar måste göras för att samarbetet mellan skolan och socialtjänsten förbättras. Den ovan nämnda undersökningen visade också att samarbetet generellt sett fungerade dåligt. Socialtjänsten bl.a. dålig att använda skolan i utred-

var ningsarbetet och att ge återkoppling de anmälningar som skolan hade gjort.

1l.2.6 Framgångsrika skolor

Att förändra skolan utifrån ett elevperspektiv innebär att man djupet måste in i och undersöka sociala och pedagogiska strukturer i skolan samt elevernas upplevelse av skolan som tråkig och meningslös. Att elever tycker att det är tråkigt med kunskap måste ses som ett symtom att något är grundläggande fel i den miljö skolan har att erbjuda.

Elevers håglöshet och brist motivation förklaras ofta, alltför ofta, med egenskaper och förhållanden hos eleverna själva; begåvning, etnisk bakgrund, stimulans hemifrån eller andra förhållanden i hemmet. Vi menar att skolans reformarbete istället bör utgå ifrån forskning och erfarenheter av vilken betydelse skolan själv har för elevernas trivsel och studieresultat. Det finns flera studier som visar att skolor med likartad social sammansättning elever och med

en av lika resurser kan åstadkomma helt olika resultat. En sådan studie som omfattar ett antal skolor i London visar att trots i stort sett likartade förutsättningar varierar resultaten mellan skolorna. Forskarna fann att skillnaden mellan skolorna stod att finna i skolornas sociala och pedagogiska klimat. I Sverige har docent Lennart Grosins forskning pekat på liknande samband. Skolor med

3 FoU-rapport 1996:14. Stockholms socialtjänst 32Rutter M

306 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

i övrigt jämförbara sociala förutsättningar uppvisar mycket skilda resultat. I vissa skolor lär sig eleverna alltså de trivs bättre, har mer, mer att säga till om och lyckas bättre i sin anpassning både till skolan och till samhället i stort. Den grundläggande frågan måste då vara vad som kännetecknar dessa skolor. Om det inte är den sociala sammansättningen av elever och inte heller ekonomiska resurser som skiljer dessa skolor åt, vad är det då Forskningen tyder på att det handlar om djupt liggande värderingar och hos skollednormer ning och lärarkår, normer som kommer till uttryck tydliga genom och för eleverna förutsägbara handlingar. Man talar skolans om kultur, anda eller ethos, det vill säga de värderingar, förväntningar och relationer som undervisningen och vardagen i skolan bygger på. Skolans "anda" kan också beskrivas det sammanhängande som budskap som skolan förmedlar till eleverna. Genom de tusen och en situationer och möten, mellan elever och mellan elever och lärare, som tillsammans utgör skolans vardag, förmedlas detta budskap. Budskapet måste vara tydligt och innehålla den grundläggande värderingen att undervisningen och kunskapssökande är viktigt och att alla kan lära sig de kunskaper som skolan har att förmedla. Budskapet förmedlas alltså bland annat i handlingar. Tankegången kan illustreras med ett exempel från forskningsrapport. en Forskaren undersökte andelen lektioner i skolorna avslutades som före utsatt tid. Det visade sig att denna faktor hade ett signifikant samband med elevernas prestation, närvaro och uppförande. Att lektioner avslutas innan det ringer ut kan knappast i sig ha sådan en avgörande betydelse att det direkt återspeglas i elevernas beteende. Däremot är det en rimlig tolkning att lärarna att slå vakt genom om lektionstiden förmedlar några de väsentliga budskap av som kännetecknar ett positivt socialt klimat, nämligen att undervisningen är värdefull och att alla har förutsättningar att klara skolans grundläggande mål. Lärare som avslutar lektioner i förtid förmedlar sannolikt motsatsen. Det är med andra ord budskapet i handlingen, inte handlingen i sig är betydelse för elevernas reaktioner. som av Karaktäristiskt för framgångsrika skolor är alltså att skolan ger ett mycket tydligt budskap att kunskap är viktigt och att alla kan om lära sig. Satsning baskunskaper, återkommande utvärderingar och test är vidare viktiga faktorer. Liksom att klimatet måste omfattas av

33Grosin L 3"Rutter M

Barnets rätt till utbildning 307

eleverna själva, elevernas inflytande och ansvar är således något

kommer konsekvens av goda relationer som präglas av som som en positiva och höga förväntningar till skolans vuxna. Vidare visade

utmärkande för de framgångsrika skolorna att de i det det sig att var pedagogiska arbetet i högre grad än i de mindre framgångsrika skolorna behandlade undervisningsstoffet med utgångspunkt från elevgruppernas bakgrund. Eleverna kunde därmed identifiera sig med skolan, få sin självkänsla stärkt som tillhöriga en etnisk minoritet. Forskningen pekar vidare att rektor och skolledning har

nyckelroll i arbetet med att utveckla och förmedla skolans sociala en

och pedagogiska klimat.

Sammanfattningsvis visar forskningen de framgångsrika

om skolorna att det finns ett antal faktorer som är gemensamma för sådana skolor. Dessa faktorer är i korthet följande:

Skolan måste prioritera kunskap och ett entydigt budskap till - ge

eleverna att kunskap är viktigt. Elevernas arbete, liksom lärarens

och skolledningens skall utvärderas fortlöpande. Skolan, via skolledare och lärare, måste ha höga förväntningar

-

eleverna med utgångspunkt från att alla elever är läraktiga samt

att det är skolans kvalitet och inte elevernas bakgrund som är

avgörande för resultatet. Skolarbetet måste innehålla uppmuntran och belöning för ett bra arbete.

Skolan måste ha ett tydligt och demokratiskt ledarskap som -

innebär att eleverna blir "sedda". Av detta kommer elevers in-

flytande och som en konsekvens. "Andan" i skolan måste

ansvar

således omfatta alla.

Eleverna måste möjlighet att koncentrera sitt arbete till ett - ges

begränsat antal teman under lektionerna och skoldagen. Skol-

dagen får inte vara alltför splittrad. Skolan måste möjlighet till personliga möten och undervis-

- ge

ningen baseras stark personlig relation mellan lärare och

en

elev och mellan lärare och klass. Relationen mellan lärare och

elev måste bygga på respekt och ömsesidigt förtroende lärare

vuxna förebilder.

som

Undervisningen måste individualiseras med hänsyn till elevers -

ursprung och kunskapsnivå.

Ordning och reda i skolan samt bestämda men måttfulla sanktio- -

ner mot dåligt uppförande.

308 Barnets rätt till utbildning SOU 1997:1 16

En skola i Barnkonventionens anda

Klart är att det finns skolor i Sverige präglas ett positivt som av socialt och pedagogiskt klimat, skolor kan sägas sådana som vara "växthus" för barns och ungdomars utveckling i Barnkonventionens anda. Dessa skolor finns såväl bland fristående skolor som bland de offentliga. De finns både i socialt väletablerade områden och i bostadsområden präglas sociala problem. En sådan skola som av vars verksamhet vi har tagit del är Kiörningskolan i Härnösand. av Denna skola är samtidigt ett exempel på hur Barnkonventionen kan användas som ett instrument för förändring. Kiörningskolan fram till början 1990-talet helt "vanlig" var av en skola. Med sina 230 elever Kiörningskolan den minsta var av Härnösands tre högstadieskolor. Skolan hade hårt nedslitna lokaler; klotter och skadegörelse från elevernas sida vanligt förekomvar mande, liksom skolk och mobbning. Skolan hotades nedskämingav ar samtidigt som det fanns vilja till satsningar. Det fanns en en strävan efter förnyelse vid sidan om vakthållning kring traditioner. Mitt i allt detta fanns de krav och de möjligheter följer med som en integrerad särskola och med ständigt pågående inslussning en av flyktingbarn från den närbelägna förläggningen via förberedelseklassen till ordinarie klasser. Lärare upplevde kontakterna med eleverna som problematiska och många hade svårt att upprätthålla ordningen under lektionstimmarna. Höstterminen 1991 startade projektet "Barnkonventionen i ett kommunalt perspektiv" ett samarbetsprojekt mellan som var Kiörningskolan, Svenska Kommunförbundet, Rädda Barnen och Lärarhögskolan i Sundsvall/Hämösand. Projektet gick i korthet ut att samtliga lärare gick igenom 5-poängskurs innehöll en som handledarutbildning samt teori kring barnets rättigheter i såväl ett internationellt nationellt och lokalt perspektiv. Parallellt som med utbildningen fördes skolan gruppsamtal tillsammans med eleverna. Skolan delades i med cirka åtta i varje grupper personer och i varje grupp skulle finnas handledare. Gruppernas uppgift en var att utifrån en särskild framtagen studiehandledning studera relevanta delar Barnkonventionen och försöka applicera det av på den egna skolan och vad skulle kunna förändras. som Samtalen i blev naturligtvis olika, beroende på grupperna årskurs och elevernas inriktning och intressen. Det väsentliga var att eleverna i gruppsamtalen ett genomtänkt och samordnat sätt fick komma till tals, lärarna lyssnade deras funderingar och deras tog

Barnets rätt till utbildning 309

synpunkter på allvar. Samtalen förtroliga och eleverna skrev

var under tiden personliga dagböcker. Projektet resulterade i att kontakten mellan lärare och elever fördjupades och varje elev fick möjligheter att reflektera över hur ville ha det på skolan och

man vad skulle göras för att målet skulle nås. Någon vetenskaplig som utvärdering projektet har inte gjorts. Däremot finns en doku-

av mentation, i vilken det ingår intervjuer med lärare och elever. Detta är synpunkter från några av handledama:

Som lärare, har jag väl alltid prioriterat den här typen av samtal. Andå har det här läsåret förändrat min en hel del.

syn Samtal är ännu viktigare än jag trodde innan. I vanliga fall hade jag valt att förbi vissa saker som vi nu har pratat

nog

tänkt att det här förstår de inte, det är för svårt, för om, känsligt. Fast det egentligen svårt och känsligt för

mest var mig själv. Nu hoppas jag inte över svåra ämnen.

Det är naturligtvis inte så att vi kastar hemskheter efter barnen eller tvingar dem att tala problem här i skolan bara

om för att vi arbetar med Barnkonventionen. Men vi nappar mer på det barnen säger. Och vi pratar klart. Viftar inte bort

som allvarliga samtalsämnen utan tar dem till oss. Samtidigt som

försöker att lyssna och inte ge alla svar själva.

Barnen har blivit snällare mot varandra. De har på något sätt fått tunnare hud gentemot omvärlden. Tänker sig för innan de säger något dumt. Lyssnar någon är ledsen. När

om

själv blir tagen på allvar har lättare att förstå andra. man man

Samtliga personalgrupper i skolan deltog i projektet, vilket har inneburit att har fått en gemensam grund att stå på. Samarbetet

man mellan lärare och andra personalgrupper förbättrades och ett konkret resultat har blivit att ansvaret för elevvården Kiömingskolan delas av samtliga vuxna på skolan. Alla har ett ansvar som vuxna gentemot eleverna. Ingen kan dra sig undan med hänvisning

ansvar till att inte har ett direkt för en enskild elev eller hänvisa man ansvar till särskild elevvårdspersonal. Vad tyckte då eleverna arbetet med Barnkonventionen Här

om följer några de synpunkter som framfördes i dokumentationen:

av

35Det här ärbara början... Sveriges Utbildningsradio AB. Trelleborg, 1992

310 Barnets rätt till utbildning

Det är skönt att Barnkonventionen är över. Men det del är en som har förbättrat sig lite vi pratade det här, jag sen om men skall inte skriva några namn. Det var ganska roligt ändå med Barnkonventionen.

Själv tycker jag inte att jag vägar säga mera nu än innan, snarare tvärtom, eftersom jag ända sen femårsåldem har vågat säga vad jag tycker till Jag har däremot lärt mig att vuxna. inte säga mina åsikter till nån så att han eller hon blir sårad. Det tycker är minst lika viktigt

Vårt kamratskap i klassen har blivit mycket bättre. Man fick prata ut om vad man tyckte. Man fick veta vilka om rättigheter man har. Jag skulle gärna vilja fortsätta med Barnkonventionen. Om dom skall låta andra skolor ha det här tycker jag inte dom skall ändra någonting.

I vår grupp blev det inte så mycket barnkonventionsprat. Vi pratade om klassresor, trivseln i klassen och sånt. Men visst blev det en del annat också: barnmisshandel, incest, hur fel det är att låta barn kriga, och saker tyckte angick som oss själva. Det var då jag kom att jag skulle samla kläder och leksaker till bamhemsbam i Lettland. Och så blev det. Nu är kläderna plats och används med stor glädje. nog

Projektet med Barnkonventionen startskottet för ett omfattande var förändringsarbete Kiörningskolan. Enligt rektor finns i dag en sammanhållen personalgrupp och en anda skolan bygger på som inflytande och ansvar från elevernas sida. Inflytandet har dels en formell organisation med elevråd, klassråd och särskilda utskott som arbetar med konkreta frågor t.ex. skolmiljön, samlingsrum, som cafeteria, idrottsverksamhet. Alla frågor har med verksamhesom tens innehåll, investeringar och miljö att göra diskuteras och avgörs tillsammans med eleverna. En del frågor läggs helt eleverna för avgörande. Men for att eleverna skall kunna utöva inflytande och ta ansvar måste inflytandefrågor även det pedagogiska genomsyra arbetet i klassrummet. I nära kontakt med läraren tar eleven själv ansvar för sina studier. Lokalerna har rustats och enligt rektor tar alla i dag upp ansvar for att skapa trivsel i miljön, eftersom alla har deltagit i arbetet med upprustningen. På Kiörningskolan finns mattor på golvet och konst

Barnets rätt till utbildning 311

väggarna. Skolan har vidare utvecklat kontakter utåt i samhället, med arbetsplatser och organisationer. Viss företagsverksamhet bedrivs skolan, t.ex. produktion studiematerial. Elever och perav av sonal föreläser ofta i andra skolor Kiömingsskolans verksamhet. om Skolan har därför själv kunnat finansiera hela den ombyggnad av lokalerna som har skett. Kunskapsmålet är starkt prioriterat och undervisningen anpassas till individen. Utgångspunken är att "alla barn kan", vilket fungerar devis för verksamheten. Utvärdering är vidare den bas som som en utvecklingsarbetet bygger på. Såväl den enskilde elevens prestatioundervisningen helhet utvärderas forlöpande. Arner som som betsplanen utvärderas efter varje läsår tillsammans med elever och revideras efter gemensamt beslut.

11.2.7 Skolan och omvärlden

Ett led i Kiömingsskolans utvecklingsarbete var att öppna skolan för kontakter med det omgivande samhället, med arbetsliv och organisationer. En sådan utveckling vi synnerligen viktig för skolans ser som möjligheter att tillgodose barnets behov av utveckling. Arbetslivet kräver i ökande utsträckning att människor har en bra utbildning med gedigna kunskaper. Utvecklingen går mot att man byter arbetsuppgifter eller yrke flera gånger i livet. Skolan har i det avseendet mycket att lära verksamheten utanför skolan, av det av lokala arbetslivet, institutioner och organisationer. Och framför av allt skolan måste leva med i samhällsutvecklingen och det sker bäst i kontakt med det samhälle som omger skolan. En viktig länk mellan skolan och arbetslivet är syo-konsulenten uppgifter också är att förmedla kunskaper om olika studievägar. vars Vi därför med att den personal särskilt ansvarar för ser oro som yrkesorientering har minskat avsevärt i många kommuner. Detta är anmärkningsvärt eftersom skolans övriga personal inte har tillräckliga kunskaper om vare sig arbetslivets krav eller tillgängliga studievägar. En rapport studie- och yrkesorintering som ingår i om Skolverkets nationella utvärdering grundskolan UG-95 visar att av fjärde lärare och fjärde rektor på högstadiet inte anser sig ha var var god kännedom ett enda gymnasieprogram. Två tredjedelar av om de nära tre tusen lärare besvarat enkäten uppger att de endast som

3 Skolverkets rapport nr 86

312 Barnets rätt till utbildning

någon enstaka gång eller aldrig tar arbetslivsfrågor i sin upp

undervisning.

Vi vill ifrågasätta Bamkonventionens stadgande "göra om om att

studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för

alla barn" efterlevs i alla kommuner. När det gäller studievägledning

vill också betona vikten att både flickor och pojkar stöd i av ges att välja för sitt kön icke-typiska utbildningar.

11.2.8¶Likvärdighet i utbildningen

Med "utbildning grundval lika möjligheter" också av avses att den utbildningsmässiga standarden skall lika i alla delar vara av landet. Vi kan konstatera att principen utbildning grundval om av lika möjligheter väl återspeglas i den svenska skolans regelverk.

Utbildningens likvärdighet är bärande princip i den svenska en skolan. Särbehandling individer eller får inte förekomma av grupper och i den mån det finns skillnader i resultat mellan geografiska,

sociala eller kulturella skall dessa inte kunna härledas till grupper någon form av särbehandling. Barn med behov särskilt stöd har av rätt till en undervisning anpassad efter deras behov. Detta formuleras i grundskolans läroplan med orden: "En likvärdig innebär

utbildning

inte att undervisningen skall utformas sätt överallt eller samma att skolans skall fördelas lika. Hänsyn skall till elevernas resurser tas olika förutsättningar och behov Skolan har särskilt för ett ansvar de elever som olika anledningar har svårigheter nå målen för av att

utbildningen".

Begreppet likvärdighet i betydelsen att den utbildningsmässiga standarden skall vara lika i olika delar landet uttrycks i skollagen av

med formuleringen:"Utbildningen skall inom varje skolform

vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet" l kap. 2 §. I specialmotiveringen för denna bestämmelse framhölls grundskolan att visserligen är en kommunal skolform, att denna vilar på men principen för hela landet likvärdig utbildningstandard om en prop. 1990/91 : 18. Stadgandet fördes i skollagen ungefär samtidigt som skolans styrsystem förändrades. Stadgandet i skollagen utbildatt ningen skall likvärdig är skollagens portalparagrafer och vara en av staten har därmed markerat att decentralisering och minskad detaljreglering inte får innebära att det görs avsteg från den gamla

grundsatsen om likvärdig utbildning för alla. Tidigare ansågs en

Barnets rätt till utbildning 313

likvärdigheten eller mindre garanterad genom den centrala vara mer

regelstyrningen.

Den målstyming har införts i skolväsendet är egentligen en som fråga ansvarsfördelning mellan olika nivåer. En strävan i det nya om styrsystemet för skolan har varit att tydligt ansvarsforhållanange den. Den nationella nivån, riksdag och regering, styr genom att fastställa övergripande mål för skolans verksamhet och anger vidare det ligger kommunen, på rektor och på andra ansvar som befattningshavare i skolan. Statens krav innebär att kommunerna måste ha ett fungerande system för styrning och ledning, målutveckling samt uppföljning och utvärdering av sin skolverksamhet. En förutsättning för att likvärdighet i utbildningen skall garantei ett målstyrt skolsystem är för det första att reglerna är klara och ras tydliga och för det andra att det finns effektiv kontroll av att en regelsystemet verkligen efterlevs. Staten har i det avseendet lagt ett tungt kommunerna att själva följa och utvärdera sin ansvar skolverksamhet. De uppföljningar Skolverket har gjort visar som dock att det finns betydande brister i kommunerna den punkten. Det förefaller mest angeläget för kommunerna är den som vara ekonomiska uppföljningen, att skolorna håller sig inom de givna ekonomiska Däremot är det ovanligt att kommunerna har ramarna. fortlöpande kunskaps- och effektbedömningar. "Vidare saknas en systematiserad form av egentillsyn, för att försäkra sig om att mer verksamheten håller sig inom stat och kommun givna bestämmelav ser". Det styrsystemet har ännu inte satt sig, uppföljningen och nya utvärderingen de nationella målen uppfylls genomförs inte i av om den utsträckning riksdag och regering föreskriver. Skolverket som gör den bedömningen att det är mera relevant att tala om att skolan är på väg från ett styrsystem till ett annat, snarare än att ett skifte faktiskt har ägt rum. Likvärdighet i utbildningen är alltså garanterad i det regelverk finns för den svenska skolan. Men verkligheten talar delvis ett som annat språk. Såväl Skolverkets nationella uppföljningar som en rad mindre undersökningar vi har hänvisat till visar att utbildsom ovan ningen i Sverige inte är likvärdig varhelst den anordnas i landet. En del skolor har utvecklat ett sådant pedagogiskt klimat att eleverna lär sig trivs bättre, har större inflytande och skolan får ett starkt mer, av stöd i sin utveckling. I andra skolor är situationen den motsatta.

37Skolverkets rapport nr l lO 3 Skolverkets rapport nr 100

314 Barnets rätt till utbildning

Vi vill betona att förutsättning för att åstadkomma verklig en en likvärdighet i utbildningen är att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks alla nivåer. Staten och kommunerna har ett delat för skolan och regeringen bedömer ansvar

i sin utvecklingsplan att den ansvarsfördelningen är bra. Det kan

dock konstateras, skriver regeringen, "att styrsystemet kräver en stark statlig aktör, som i viss mån saknats". Regeringen föreslår en rad förändringar som bl.a. innebär att Skolverket får aktiv en mera roll i arbetet med att säkra kvaliteten och resultaten i skolan. Kvalitet betyder, enligt regeringen, "att ingen skall behöva misslyckas i skolan".3°

Valfrihet och likvärdighet

Begreppet likvärdighet innehåller vissa motsättningar. Som tidigare nämnts innefattas i begreppet ett förbud mot diskriminering. Samtidigt ligger i begreppet rätt för elever med särskilda behov en att få sina behov tillgodosedda, vilket i sig form positiv är en av

särbehandling. Likvärdighet ställer å ena sidan krav på enhetlighet

i skolsystemet och å andra sidan krav att skolan till anpassas elevernas olika förutsättningar och behov, vilket i sin tur kräver mångfald och utveckling olika alternativ för att möta de individuav ella behoven. Flera rörelser i skolans utveckling sker således parallellt och på tid har mångfalden betonats de så senare genom kallade valfrihetsreformerna. Eleverna har under 1990-talet fått större möjligheter att välja mellan skolor och utbildningsvägar/l Rätten att välja skola, såväl offentliga fristående, har ökat som successivt genom flera riksdagsbeslut. Den ökade valfriheten antogs innebära att "en stimulerande tävlan mellan olika skolor, med olika inriktning och olika ägarformer, i sin tur kan leda till att höja som kvaliteten inom hela skolväsendet".° Ett syfte med välja rätten att skola var också att motverka bostadssegregationens konsekvenser för elevsammansättningen i enskilda skolor det genom att göra möjligt för elever att välja skola i bostadsområde. en ett annat Skolverket har därför följt utvecklingen för att skapa underlag för bedömning hur rätten att välja skola har påverkat segregationens

39Regeringens skrivelse 1996/97:112 4 Skolverkets rapport nr 110 4 Prop. 1991/92295

Barnets rätt till utbildning 315

v

utveckling. I Skolverkets första uppföljning av rätten att välja skola,

gjordes läsåret 1992/93, rapporterade skolledare och lärare att som

kunde skönja vissa tendenser till ökad segregation. Det var man dock för tidigt att uttala sig om i vilken riktning utvecklingen gick.

För att få ett bättre underlag för värdering av likvärdigheten

en genomförde Skolverket en större utvärdering av rätten av välja skola inom den obligatoriska skolans 1995. Denna visar att konkur-

ram

har inneburit stimulans för vissa skolor. Dessvärre finns rensen en också tecken att konkurrensen för andra skolor snarare har försämrat möjligheterna att utveckla undervisningen. De skolor som har haft ett utflöde elever inte kompenserats av ett inflöde,

av som har hamnat i ond cirkel. Skolorna har uppfattats som "dåliga" och

en de mest resursstarka eleverna har sökt sig därifrån, vilket har inneburit att skolorna har fått sämre ekonomi, tjänsteunderlaget har minskat och lärare har friställts. De skolor som har haft ett intlöde av elever har upplevt en motsvarande positiv utveckling.

Andelen elever som faktiskt har valt att gå i en annan skola än den som anvisats varierar mellan olika kommuner, från att inte någon elev till högst cirka 23 % av eleverna har valt att byta

att som skola. Skolverkets utvärdering visar att de elever som har valt att byta skola framför allt är elever med svensk eller nordisk bakgrund och elever vars föräldrar har en eftergymnasial utbildning. Särskilt tydligt är detta för skolbyten till fristående skolor. Utvärderingen tyder på att valfriheten har resulterat i en ökad etnisk och prestationsmässig segregation.

Såväl Barnkonventionen som den särskilda konventionen mot diskriminering i utbildningen slår fast utbildningens likvärdighet för alla. Vi därför allvarligt de tendenser till ökad etnisk och

ser prestationsmässig segregation Skolverkets rapport visar. Vi

som ställer dock frågan det ärivalfriheten i sig orsak till

oss om som är den utveckling som skisserats och vill fästa uppmärksamhet frågan om varför vissa elever väljer att byta skola. Av Skolverkets rapport framgår att det finns vissa faktorer som karaktäriserar de skolor som eleverna byter till. Det visar sig att elever byter till skolor som ställer tydliga krav kunskaper och på uppförande och ordning samt skolor som tar väl hand om elever med svårigheter. Den skola elever byter till har bra lärare, är lugn och stabil och

som har ett gott rykte. Det primära kan därför inte, enligt vår mening,

att förhindra elever att välja bra skola. Det primära måste vara en

42Skolverkets rapport nr 109

316 Barnets rätt till utbildning

vara att vidta åtgärder så att alla skolor ställer höga krav kunskap, har bra lärare och är lugna och stabila.

1l.2.9 Det yttersta av tillgängliga

resurser

Barnkonventionens sakartiklar om utbildning skall ses mot bakgrund av artikel som stadgar att staterna skall vidta åtgärder "med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser". Vi kan inledningsvis konstatera att den svenska skolan är förhållandevis resursstark. Sverige satsar en stor del av bruttonationalprodukten på utbildning. Den totala kostnaden för det svenska skolväsendet uppgick till 69 miljarder kronor 1994 och utgjorde BNP.

4,6 % av Sedan 1991 har dock den totala kostnaden för skolan minskat liksom de läggs varje elev. Nästan alla kommuner har

resurser som genomfört nedskärningar inom skolans område. Det finns emellertid inget tydligt samband mellan ursprunglig kostnadsnivå och nedskärning. Även kommuner med låga kostnader har minskat sina kostnader för undervisning.

Ekonomiska nedskärningar inom skolan har fått en rad negativa konsekvenser. I Skolverkets förstudie kring hur kommunala nedskärningar har genomförts där nio kommuner och 18 skolor studerats framgår att personalminskningar är det kommunerna

sätt som främst använder för att Det innebär att det är färre

spara. nu vuxna i skolan än tidigare. Andra vanliga effektiviseringsmetoder är större klasstorlekar, minskat antal grupptimmar och färre laborativa undervisningsmoment. En mycket tydlig konsekvens är minskad specialundervisning och minskat antal speciallärartimmar. Framför allt har stödet till elever med läs- och skrivsvårigheter minskat.

Bland de studerade skolorna finns flera exempel på att färre elever än tidigare får stöd i undervisningen. Elever med behov

av stöd kan i mindre utsträckning få sina behov tillgodosedda. Samtidigt som både Skolverkets och Socialstyrelsens undersökningar konstaterar att cirka hälften landets kommuner har ökande

av en andel av elever med behov av särskilt stöd. Elever med klart defmierbara samt diagnostiserade funktionshinder får stöd, medan elever med mer dolda och svårdefinierade svårigheter ofta blir förbisedda. Tendensen är att mellanskiktet elever, är tysta och

som inte syns men är i behov hjälp, glöms bort. Vidare har undervis-

av

3 Skolverkets rapport nr 100 44Skolverkets rapport nr 86

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till utbildning 317

ningen i hemspråk och svenska andraspråk minskat kraftigt.

som Andra områden har påverkats nedskärningar är, enligt

som av Skolverket, arbetsmiljö, läromedel, undervisningsmaterial och fortbildning.

I sammanfattande kommentar till rapporten skriver Skolverket

en att kommunpolitikema inte har tagit för de prioriteringar som

ansvar är kopplade till nedskärningarna, utan överlåtit hela ansvaret till rektorerna. Vidare konstateras att det är sällsynt att någon systematisk uppföljning har gjorts nedskärningarnas konsekvenser.

av Uppföljningssystem saknas ofta både i kommunen centralt och i skolan. Nedskämingarna leder sällan till att nya lösningar söks och prövas for att utveckla organisationen och arbetet i skolan.

Trots nedskärningar har skolan behållit sin andel av kommu-

totala kostnad. Samtidigt visar Skolverkets rapport att kostnernas naderna för undervisning har minskat med närmare 10 %, medan lokalkostnaderna har ökat. Vi sådan prioritering inte

menar att en kan ligga i linje med Barnkonventionen. Inte heller att det

anses i kommunerna inte görs någon genomgripande analys av vad budgetnedskärningarna får för konsekvenser för barn.

%

âzwwasm

Q j i V 1.. . rsexhâwzn

záxbnA

Af

øhøifüfâü iazzêvwmnx;ssåmgxoasss

lxshgmmsgn ibgumzxadmgajxzamaxa

A§1 '

fxavzaa.512,33Åáåaáåâléáqnøm-muáha "

A

x i.

v23 såå

12¶Barnets rätt till kultur och fritid

12.1¶Artiklamas innebörd

Artikel 31

1 Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till vila och fritid, till . lek och rekreation anpassad till barnets ålder samt rätt att fritt delta i det kulturella livet.

Konventionsstaterna skall respektera och främja barnets rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet och skall uppmuntra tillhandahållandet av lämpliga och lika möjligheter för kulturell och konstnärlig verksamhet samt för rekreations- och fritidsverksamhet.

Barnet skall ha rätt att få vara bam. Artikel 31 betonar barndomens egenvärde. Enligt bestämmelsen skall barnet ges utrymme för lek, vila och fritid samt fritt kunna delta i det kulturella och konstnärliga livet. Barnets inneboende kreativitet och nyfikenhet skall uppmuntras.

Artikel 31 skall bl.a. i relation till artikel 6 barnets rätt till

ses om utveckling. Mot bakgrund av rätten till utbildning innebär artikel 31 att barnet skall ha möjlighet att utveckla sina tillgångar och hela sin potential. Artikel 31 skall också läsas tillsammans med artikel 39 som ger det utsatta barnet rätt till rehabilitering och social återanpassning. Lek, kultur-och fritidsaktiviteter antas vara helande och läkande. De kan därigenom hjälpa barnet att återfå sitt självförtroende och sin tillit till omvärlden

Rätten till lek fanns inte med i det ursprungliga förslaget till konventionstext. Det var under utarbetandet av konventionen som IPA International Association for the Child°s right to play lade fram ett förslag om att även begreppet "lek" skulle innefattas i

Santos Pais M, 1997

320 Barnets rätt till kultur och fritid

konventionen, ett förslag hela med frivilliga organisasom gruppen tioner ställde sig bakom. Trots att uppfattningen bland regeringsföreträdarna var delad i frågan slogs det så småningom fast att även begreppet "lek" skulle ingå rättighet i Barnkonventionens som en artikel 3 Att barnet skall ha rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet bör tolkas så att barnet skall ha rätt och samma möjligheter som de och att bamkulturen inte skall diskrimivuxna neras i förhållande till vuxenkultur. Barnet skall inte heller enbart ses som konsument kultur skapad Bamkultur inneav en av vuxna. fattar även barnets egen möjlighet att delta i det kulturella livet. De aktiviteter som nämns i artikel 31 skall anpassade till vara barnet och dess ålder. Aktiviteterna bör lämpliga for barn och vara får därför inte innebära allvarliga risker eller hämmande for vara barnets utveckling, hälsa eller utbildning. Aktiviteterna får inte heller innebära att barnet exploateras på något sätt. Staterna har vidare skyldighet att till så att alla barn får en se samma rätt till kultur, lek och fritidsaktiviteter. Inget barn får heller, i belysning artikel ställas utanför rättigheterna. Kulturutbudet av skall således tillgängligt för alla bam. vara

Artikel 1 7

Konventionsstaterna erkänner den viktiga uppgift massmedier som utför och skall säkerställa att barnet har tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor, särskilt sådant som syftar till att främja dess sociala, andliga och moraliska välfärd och fysiska och psykiska hälsa. Konventionsstaterna skall för detta ändamål: a uppmuntra massmedier att sprida information och material av socialt och kulturellt värde för barnet i enlighet med andan i artikel 29, b uppmuntra internationellt samarbete vad gäller produktion, utbyte och spridning av sådan information och sådant material från olika kulturer och nationella och internationella källor; c uppmuntra produktion och spridning barnböcker; av d uppmuntra massmedier att ta särskild hänsyn till de språkliga behoven hos ett barn tillhör minoritetsgrupp eller som en en

urbefolkning;

e uppmuntra utvecklingen lämpliga riktlinjer för att skydda av barnet mot information och material är till skada för som

Barnets rätt till kultur och fritid 321

barnets välfärd, med beaktande bestämmelserna i artiklarna av 13 och 18.

Artikel 17 diskuterades vid flera tillfällen under det tio år långa arbetet med att formulera konventionen. Det ursprungliga förslaget betydligt kortfattat: "Föräldrar, vårdnadshavare, statliga var mer och samhällsorganisationer skall skydda barnet mot all skadlig organ inverkan massmedier och då i synnerhet radio, film, TV, press som och utställningar med avseende att dess innehåll kan utöva skada barnets mentala och moraliska utveckling". Skillnaden mellan detta första förslag och den slutliga versionen av konventionstexten bild de ideologiska diskussioner som pågick under arbetet ger en av med konventionen. Den ursprungliga texten upplevdes många länders delegatioav alltför negativ i sin syn på medier. Vissa delegationer uppner som fattade den som censurinriktad. I synnerhet västvärldens representanter ville ha formuleringar garanterar ett fritt informationssom flöde och att barn skall ha möjlighet att dra fördel av fakta och åsikter i medierna. De ville också att det skulle framgå av texten att vissa medier är privatägda snarare än statligt styrda. Slutresultatet blev ett klart erkännande av massmediemas viktiga funktion. Statens roll skall vara att försäkra sig om barns tillgång till information och att uppmuntra positiva inslag och sprida infonnation ökar och stödjer förståelse, fred, tolerans och vänskap som mellan alla folk. Detta är innebörden av den hänvisning som finns till artikel 29 utbildningens syfte i detta sammanhang. Vidare skall staten uppmuntra produktionen av informationsmaterial som är anpassat för barn som tillhör minoriteter och urbefolkningar. Internationellt samarbete inom dessa områden skall uppmuntras. Slutligen, vilket också fanns med i den ursprungliga fonnuleringskall barn skyddas mot skadlig information och medieutbud. en, Staten skall "uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer". Den sista delen av artikel 17 stadgar således att barnet skall skyddas. Det framgår inte vem som har ansvar för att utveckla riktlinjer, enbart att staten skall uppmuntra till det. Vad riktlinjerna skall innehålla är också oklart, bara att de skall skydda barnet. Det ges vissa antydningar genom hänvisningama till andra delar av konventionen. En av dessa artikel 13 klargör barnets rättighet att söka, motta och sprida information och tankar av alla slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat uttrycksmedel som barnet väljer. Den rätten får underkastas vissa inskränkningar men endast sådana

322 Barnets rätt till kultur och fritid SOU 1997:1 16

som är föreskrivna i lag och är nödvändiga a för att respektera andra personers rättigheter eller anseende eller b for att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen, folkhälsan eller den allmänna sedligheten. Andemeningen förefaller att denna typ vara av restriktioner kan ingå i de "lämpliga riktlinjer" som tidigare nämns i artikel l7. Den andra referensen artikel 18 behandlar föräldrarnas och vårdnadshavamas roll. De har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Konventionsstaterna skall ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt for barnets ansvar uppfostran. I detta sammanhang är andemeningen att vårdnadshavarna har det direkta ansvaret for att skydda barnet mot skadligt inflytande från massmedier och att de skall bistås staten i denna av uppgift. Den tolkning av artikel 17 som FN-kommittén har gjort kan sammanfattas i tre punkter: l Tillgång till medier. Kommittén har understrukit barnets rätt att ha tillgång till medier, vilket förutsätter att staterna aktivt verkar för att den rättigheten skall bli reell. Det har i detta avseende ingen betydelse om medierna är statligt styrda eller privatägda. Finansiell uppmuntran eller andra former av stöd kommer även i framtiden att vara nödvändigt för att garantera ett utbud av litteratur och TVprogram for bam. Detta gäller särskilt for spridning av informationsmaterial minoritetsspråk. 2 Att främja och framhålla positiva alternativ. Kommittén har också efterlyst aktiva åtgärder för att främja och framhålla viktiga mål som t.ex. fred, tolerans och internationell förståelse, vilket ses som ett positivt alternativ till medievåldet. I detta avseende skall mediepolicyn fungera som ett komplement till skolundervisningen. 3 Skydd mot skadlig påverkan. Kommittén ser ingen motsättning mellan barns tillgång till information och åtgärder för att skydda barnet mot skadlig påverkan av medier. Kommittén framhäver vikten av tillgång, är samtidigt djupt oroad över medievåldets men eventuellt negativa effekter. För att kunna uppmuntra meningsfulla lämpliga riktlinjer är det nödvändigt, anser kommittén, att myndigheterna skaffar sig kunskap om tittarvanor, lyssnar- och läsvanor, vad sänds, tänkbara effeksom ter på mottagaren, sätt att effektivt inskränka och begränsa skadliga sändningar. Med andra ord rekommenderar FN-kommittén en enhetlig politik bas för utvecklingen riktlinjer. Sammantaget som av

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till kultur och fritid 323

har staten förpliktelser i alla tre avseendena och detta gäller även för stater där medierna är helt privatägda

12.2¶Barnets rätt till lek, fritid och kultur

Lek och utveckling

Lekens betydelse för barns inlärning och utveckling betonas i Socialstyrelsens pedagogiska för förskola och fritidshem

program Att barn inspiration, god tid, utrymme och material för lek ses

ge

barnomsorgens viktigaste uppgifter. som en av

Leken är livsviktig för barn därför att den är ett sätt för barnet att upptäcka världen och sig själv. Barn lär sig genom lek. De bearbetar sina upplevelser i leken, de övar sig för kommande uppgifter och de använder leken som ett symbolspråk. I fantasin och leken övergår barnet från att uppfatta delar och detaljer till att foga samman, bilda mönster och skapa sammanhang. Att leka är en skapande handling och lekandet ger en upplevelse av enhet i tid och rum, skriver den engelske psykoanalytikern Donald Winnicott i sin bok "Lek och verklighet". Förmågan att leka hör ihop med hälsa: "Lekandet befordrar utvecklingen och därmed hälsan, lekandet leder till grupprelationer och är ett sätt att meddela sig med andra".

Leken förutsätter oftast spontanitet, improvisation och ömsesidighet. Men det finns också regellekar som traderats från generation till generation, som t.ex. "hoppa hage" och "spela kula". Denna typ

lek har demokratiska inslag, alla får med reglerna måste av vara men följas. En annan form av regellekar är de som återfinns inom idrotten. Här mycket tydliga gränser för beteendet. Regelverket

ges i fotboll, basketboll eller ishockey utgör en sorts ram för samvaron. Reglerna sätter gränser som inte kan ifrågasättas för lagets och individernas handlande. Den psykologiska forskningen visar att gränser och regler skapar trygghet; man vet vad som gäller och vad

2Analysen av Barnkonventionen s artikel 17 är en sammanfattning av Thomas Hammarbergs artikel FNzsbarnkonvention somhandlingsplan i boken Toppmötet om TV.s och barns rättigheter. Vâldsskildringsrádets skriftserie nr 16

- 3 Allmänna råd från Socialstyrelsen, 1983:3 och 1988:7 ° Winnicott D. W, 1971

324 Barnets rätt till kultur och SOU 1997:1 16

fritid

som förväntas av en. Yttre gränser och regler kan också på ett psykologiskt plan bidra till att stärka de inre gränserna. För barn och ungdomar som ännu inte har utvecklat stabila inre gränser och en egen identitet är yttre gränser ett stöd. Lek och utveckling är således intimt förknippade. Utveckling förutsätter lek och utan lek ingen utveckling. Enligt den engelska bamläkaren Margaret Lowenfeld är en "normal och tillfredställande känslomässig utveckling inte möjlig"om ett barn av någon anledning hindras från att leka Att ett barn inte leker är ofta ett symtom fysisk eller psykisk ohälsa hos ett bam. Leken används också som en "behandlingsmetod", t.ex. i rehabiliteringen av barn med svåra upplevelser av krig. Flertalet bamkliniker har särskilda lekterapeuter anställda med uppgift att tillhandahålla lekmaterial, aktivera, stimulera och delta i barnens lek i syfte att påskynda läkningsprocessen. Det var, som nämnts, den internationella frivilliga organisationen IPA som föreslog en särskild artikel om lek. IPA antog 1977 en deklaration om barnets lek som inleds med en beskrivning av lekens betydelse för barn:

Lek är jämsides med behoven näring, hälsa, bostad och - av utbildning nödvändig för alla barns totala utveckling. Lek är instinktiv, frivillig och spontan. Den är naturlig och utforskande. Lek är kommunikation och uttryck och sammankopplar tanke och handling. Lek berör alla livets aspekter. - Lek hjälper alla barn att utvecklas fysiskt, psykiskt, emotio- nellt och socialt. Lek är ett sätt att lära sig leva och endast ett tidsfördriv -

Fritiden en barn- och ungdomskultur

Förutsättningarna för barns och ungdomars uppväxt har förändrats dramatiskt under de senaste decennierna och förändras fortfarande i rask takt. Ungdomar befinner sig under lång tid i slags mellanen ställning mellan barndom och vuxenliv. Klyftan mellan biologisk och social mognad tycks ha ökat i vårt samhälle. Vi vet att ung-

5Lowenfeld M, 1991 6Grönvall K, 1993

Barnets rätt till kultur och fritid 325

domar i dag i genomsnitt påbörjar sin pubertetsutveckling tre år

tidigare än i slutet 1800-talet samtidigt som gränsen för social av mognad har flyttats fram. I denna klyfta mellan barndom och vuxenliv har så kallad en barn- och ungdomskultur vuxit fram. Situationen för ungdomar kan präglas dubbelhet. Å sidan är de beroende försägas av en ena av äldrarna långt i åren. De är pressade av insikten om den höga upp arbetslösheten och den hårda konkurrensen om utbildningsplatser. Utifrån detta perspektiv blir kamraterna och den så kallade ungdomskulturen ett sätt för ungdomar att skydda sig mot osäkerhet och känslor beroende. Å andra sidan kan ungdomskulturen av ses som frizon där ungdomar får möjlighet att i sitt sökande efter en stabil en identitet avgränsa sig mot Ungdomskulturen blir i detta pervuxna. spektiv kreativ frizon där ungdomar tillåts vara sig själva. en Ungdomskulturen består ett stort utbud kultur- och friav av tidssysselsättningar har ökat dramatiskt under de senaste femtio som åren. Undersökningar kring barns och ungdomars fritid visar samstämmigt att barns fritid kretsar kring lek, musik, TV-tittande, serier, böcker och olika aktiviteter, dvs. organiserad kultur-, musik och idrottsverksamhet. De lite äldre ungdomarnas fritid fokuseras mer tydligt kring kamrater, musiklyssnande, TV, video, idrott, olika nöjesaktiviteter bio, dans m.m., "gå på stan" och att "inte göra något särskilt". Det finns några generella mönster och utvecklingstrender som ungdomsforskningen visat. En sådan är att ungas fritid "institutionaliserades" från mitten 60-talet fram till mitten av 80-talet. av Andelen föreningsmedlemmar ökade markant under denna period i alla åldersgrupper. Framför allt var det idrottsföreningama som vann barns och ungdomars intresse. 1968 var 17 % av flickorna och 50 % pojkarna i Stockholmsområdet aktiva medlemmar i idrottsföreav ningar. motsvarande andelar 46 respektive 67 %. Nämnas 1984 var kan att föräldrarnas betydelse för barnen minskade drastiskt under period. 1968 16-åringama att de tillbringade 70 % av samma uppgav sin fritid tillsammans med sina föräldrar. När samma undersökning genomfördes 16 år senare, 1984, tillbringade 16-åringarna 7 % av sin fritid tillsammans med föräldrarna. På frågan om vad som påverkade dem mest kom kamraterna första plats. Därefter kom musik, video, TV dator, film och idrottsledare, i nu nämnd ordning. , Studier visar att denna trend alltmer organiserad fritid mot en håller att avta. Under senare delen av 80-talet och under 90-talets början har ungdomars intresse för föreningsliv minskat. Det finns

326 Barnets rätt till kultur och fritid SOU 1997:1 16

alltså en annan trend, nämligen att barn och ungdomar ägnar sig alltmer åt fritidssysselsättningar inte är organiserade

som av vuxna. Från olika studier vet man att det i tid räknat endast är mindre del

en av barns och ungdomars fria tid tillbringas inom olika organisa-

som tioner. Den största delen av fritiden ägnas musik, på TV

man ser och video, spelar dataspel, utvecklar egna dataprogram, läser tidningar och böcker, gör saker tillsammans med kamrater, går på stan och i affärer, spelar i rockband och går på bio.

Den ovan beskrivna generella bilden av barns och ungdomars fritid måste kompletteras med att det finns stora skillnader mellan olika grupper av barn och ungdomar. Det finns skillnader mellan pojkars och flickors intressen, mellan ungdomar landsbygd och i stad och mellan ungdomar har olika etnisk och social tillhörig-

som het. Föreningslivet domineras t.ex. av barn i åldern 10 till 12 år. Andelen barn och ungdomar deltar i något organiserat sång-

som och musikutövande är också högst i denna åldersgrupp. Äldre tonåringar attraheras framför allt av musiklyssnande, biobesök och dans. Skillnaden mellan att växa i stad och landsbygd är

upp en också stor. Utbudet av kultur- och fritidssysselsättningar helt

ser annorlunda ut i staden med ett stort urval biografer, restauranger,

av teatrar och museer. Sådana aktiviteter är naturligtvis vanligare bland barn och ungdomar som bor i de större städema.7

Ungdomspolitiska kommittén genomförde i samarbete med Statistiska Centralbyrån enkätundersökning i vilken 2 000 ungdomar

en mellan 15 och 25 år ingick. På frågan det fanns tillräckligt att

om göra där de bor och vilka aktiviteter och fritidslokaler de

som var intresserade av kunde två grupper urskiljas. Nästan svarade

varannan att det inte finns särskilt mycket att göra där de bor. Den andra hälften cirka 42 % svarade att det finns alldeles tillräckligt att göra och somliga menade till och med att det finns än tillräckligt.

mer Enkätundersökningen visade vidare att det framför allt de

var yngre, mellan 15 och 17 år, som i högre grad upplevde att det inte finns något att göra där de bor. Bland ungdomarna mellan 15 och 17 år uppgav 10 % att det inte fanns något alls att göra.

De flesta ungdomar ville ha modern idrottshall och ett

en ungdomscafé är öppet på kvällarna. I undersökningen

som uppgav 71 respektive 63 % ungdomarna att det fanns modern

av om en idrottshall eller ett ungdomscafé orten skulle de utnyttja dessa. Svaren varierar mellan olika åldersgrupper. 42 % 15 till

av

7Nilsson 1996

Barnets rätt till kultur och fritid 327

17-åringama svarade att de är intresserade av en medieverkstad och 80 % vill ha ett ungdomscafé som är öppet på kvällarna. Ett ungdomens hus vill endast 15 % av de äldre ungdomarna ha, jämfört med 59 % av de yngsta.

I de 50-tal rådslag Ungdomspolitiska kommittén har initierat

som framkommer att ungdomars ilska och besvikelse över nedläggningar och nedskärningar av fritidsgårdamas verksamhet är ett återkommande tema. Ett återkommande krav från ungdomarnas sida är ett café är öppet kvällama.

som

Barnkulturpolitik

I de mål för den nationella kulturpolitiken som antogs av riksdagen i september 1996 betonas barn- och ungdomskulturen Av de fem mål som riksdagen fastställde för den nationella kulturpolitiken sattes vämandet om yttrandefriheten i främsta rummet. I det sammanhanget slår riksdagen fast: "För att den rätt till kulturell yttrandefrihet som slås fast i FN:s Bamkonvention skall kunna realiseras krävs att också barn och unga har tillgång till språkliga och kulturella verktyg". Kulturpolitikens mål är vidare att verka för allas möjlighet till kulturupplevelser och eget skapande jämlikhetsmålet: "Förutsättningen för kulturell jämlikhet skapas hos den unga människan. Kulturpolitiken skall bidra till att den kulturella stimulansen i förskola och skola stärks". Kulturell mångfald är vidare en förutsättning för ett rikt kulturliv mångfaldhetsmålet. Kulturpolitikens uppgift är bl.a. att motverka kommersialismens negativa verkningar kulturens alla områden. Det är därför av särskild vikt, "att barn och unga har alternativ till det kommersiella kulturutbudet. Ungdomars egna mötesplatser och skapande bör sättas främst".

Att bevara och bruka kulturarvet är ytterligare ett mål för den nationella kulturpolitiken kulturarvsmålet och i riksdagens beslut heter det att "Muséema skall inte bara bevara utan också aktivt medverka till att människor engageras att utnyttja sitt kulturarv. Det gäller i hög grad barn och unga vars öppenhet inför intryck från olika delar av världen stimuleras om de äger en egen historisk identitet. Det gäller också dem med flykting- och invandrarbakgrund

SOU 1997:71 9 Prop. 1996/97:3, bet. l996/97:KrUl, rskr 1996/972129-132

328 Barnets rätt till kultur och fritid

som skall kunna bära med sig sitt kulturarv och infoga det i sina liv i Sverige". Det är slutligen en självklar kulturpolitisk uppgift att bidra till att människor med olika etnisk och kulturell bakgrund kan mötas och ge impulser till varandra internationaliseringsmålet: "Integration skall stimuleras, främlingsfientlighet och rasism bekämpas. Det är också viktig uppgift att skapa utrymme for den

en mângetniska och mångkulturella generation som inte passar i traditionell kategorisering kulturell och etnisk identitet. I bland-

av ningen olika kulturella bakgrunder och uttrycksformer finns

av förutsättningar för nytt skapande och kvalitet".°

ny

Kultur och utveckling

Barn- och ungdomskultur omfattar både kultur för barn och ungdomar och kultur som barn och ungdomar själva skapar. Det innebär att med bamkultur menas både den kultur som barn "konsumerar" och den kultur som är barnens egen, dvs. deras kollektiva liv i grupper och lekar, deras gemensamma normer och värden såsom de skapas och vidareutvecklas i barnens gemenskap. Barnens egna kulturformer är inte innehållsligt skild från kultur som skapas av vuxna för barn i finkultur eller masskultur.

Estetiska verksamheter är grundläggande för barns och ungdomars förmåga att tolka och förstå omgivningen och att uttrycka upplevelser och känslor." Leken är för små barn form

en av kulturaktivitet. Bam sjunger och dansar spontant, de ritar och målar, vilket inte i första hand är en form av estetiska aktiviteter utan mer ett sätt att uttrycka glädje, att bearbeta problem och att finna mening och sammanhang i tillvaron.

Barnets sätt att uttrycka sig stimuleras sedan i förskola, skola och i kontakten med kulturyttringar av olika slag. Redan vid skolstarten har de flesta svenska barn relativt omfattande erfarenhet

en av kulturinstitutioner, genom förskolans och föräldrarnas försorg. Så gott som samtliga barn har använt bibliotek och de flesta förskolebarn har varit på teater och museer. I takt med att barnet blir äldre förändras kulturaktivitetema. Särskilt påtagligt är att intresset för och kontakterna med musik och dans ökar. Musikintresset stimuleras av det offentliga kulturutbudet, främst genom den kommunala musikskolan och musikundervisningen i skolan. Men ungdomars

° Prop. 1996/97:3 " SOU 1995:84

Barnets rätt till kultur och fritid 329

lyssnande och utövande musik sker i första hand utanför skolan. av Många barn lever i två skilda musikvärldar med helt olika normer och värderingar; skolans och det etablerade kulturlivets musik å ena sidan och den musik i hög grad skapas av barn och ungdomar som själva å den andra. Samtidigt många avstår från musikundervissom ning i skolan från tolv års ålder så finns det ingen åldersgrupp som aktiva musikutövare än den mellan 9 och 14 år. På motär mera svarande sätt har ungdomar skapat sin egen dans-, rytm- och musikkultur. Den största förändringen under skolåren sker dock bildskapandets område. Intresset för att teckna och måla minskar påtagligt äldre barnet blir. Men begreppet bildkonst omfattar inte bara måleri, skulptur och konsthantverk utan också foto, video och film. vidare mening hör också mode, design och arkitektur till I en bildkonst. Dessa uttryck för bild- och formkonst möter barn och ungdomar det stora massmediala utbudet i tidningar, TV, genom film, video och datorspel.

Utbud och efterfrågan

Kulturutbudet i Sverige är generellt sett stort och hög kvalitet. av Sverige har barnlitteratur i världsklass och folkbiblioteket t.ex. en är kulturinstitution som är spridd över hela landet. Sverige har en också sedan 1940-talet stolt barnteatertradition som utvecklades en starkt under 70-talet. En tredjedel av teaterinstitutionemas och 65 % de fria teatergruppernas utbud riktas till barn. Muséernas utbud av för barn varierar, är sina håll mycket stort. Flera muséer har, men förutom utställningar och miljöer som är särskilt anpassade för bam, även utvecklat verksamheter för förskole- och skolbarn. Dessa muséer har under de senaste åren utökat sin personal för att kunna

utveckla barn- och ungdomsverksamheterna.

Det offentliga utbudet av bildkonst är inte lika omfattande som utbudet inom många andra områden. En knapp tredjedel av komhar konsthall eller ett konstmuseum. Ett tjugotal kommunerna en kan erbjuda bild- och formverksamhet vid en kulturskola muner eller bamkulturcentrum. En jämförelse kan göras med Finland med dess särskilda konstskolor i än hundra kommuner. mer

Z Kulturprogram för barn och ungdom. StatensKulturråd 1994 3 Seföregående not 4 DS 1996:57

330 Barnets rätt till kultur och fritid

Riksdagens beslut om kulturpolitiken 1996 innehåller bl.a. särskilt stöd till barn- och ungdomskultur rad områden, t.ex.

en litteratur, teater och film samt slöjd för barn och ungdomar, vilket skall ses mot bakgrund av den stagnation som har skett barnkulturens område under 90-talet. Svensk barnkultur hade

en gynnsam utveckling under 70- och 80-talen, en utveckling bl.a ledde

som till att såväl de geografiska som de sociala skillnaderna i kulturaktiviteter suddadesut. Med bamomsorgens utbyggnad och skolans intresse for kulturaktiviteter kunde alla barn nås, oavsett bostadsort och social bakgrund.

Det statliga stödet till bam- och ungdomskultur har, enligt Statens Kulturråd, i princip legat nivå sedan l970-talet.

samma Vissa kulturomräden har till och med fått utökade under de

resurser senaste åren. Till det generella statliga stödet skall också läggas Stiftelsen Framtidens Kultur som under 1996 fördelade drygt 18 miljoner kronor till kulturprojekt för barn och ungdomar.

Däremot har barns och-ungdomars möjlighet att ta del det

av traditionella kulturutbudet vad avser t.ex. litteratur, teater, dans och musik minskat grund av de nedskärningar som skett i kommunerna och landstingen under 1990-talet. Samtidigt har nedskärningar skett där barnen finns, dvs. inom barnomsorg och skola. Den kommunala musikskolan har flera håll skurits ner och avgifterna har höjts. De allt större barngrupperna och klasserna i kombination med personalneddragningar och mindre ekonomiska har

resurser gjort att såväl tid som personal och ekonomiska möjligheter för att utveckla barnens kontakt med kulturaktiviteter saknas på många håll. Inköp teaterföreställningar, besök på konsthallar och

av bibliotek etc. har alltså minskat. Det är således de sammantagna effekterna av nedskärningar inom barnomsorg, skola, fritid och kultur, samt de nedskärningar som har gjorts inom landstinget,

som får konsekvenser för barns och ungdomars kulturverksamhet.

Det finns således ett visst glapp mellan utbud och efterfrågan

av de mera traditionella kulturaktiviteterna. Samtidigt har former

nya för kulturaktiviteter ökat. Ett exempel är att antalet musikhus med repetitionslokaler för rockband ökade med 32 % från 1990 till 1993. Antalet repetitionslokaler fritidsgårdar i skolor ökade under samma period med 65 %.

5 Stiftelsen Framtidens Kultur är en av löntagarfondsstiftelsema som bildades 1994 och började verka 1995. Stiftelsen har det nationella uppdraget att under 10 år framöver ge bidrag till nyskapande och långsiktiga kulturprojekt

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till kultur och fritid 331

Barn och media

Det kulturutbud når alla barn i Sverige är det som fönnedlas via

som medier. På den punkten uppfyller Sverige Bamkonventionens artikel 17; i princip alla svenska barn har tillgång till ett stort medieutbud. 98 % de svenska hushållen har tillgång till TV i hemmet och

av drygt hälften kan satellit-TV. Närmare nio av tio barnfamiljer

se har video och drygt 10 % har tillgång till någon betalkanal.

Barn mellan tre och elva år tittar TV och video cirka l timme och 45 minuter dag. Sedan ökar deras TV-tittande och 11-14

per åringar brukar framhållas som ser mycket på TV.

som en grupp Senare tar andra tonårsintressen över. Datorspel upptar vidare en stor del barns tid. Hälften av alla pojkar och en fjärdedel av alla

av flickor i åldersgruppen mellan 9 och 14 år ägnar sig nästan en timme åt datorspel under genomsnittlig dag.° Enligt den senaste

en mediamätningen upptar medierna nästan tre timmar per dag av småbarnens tid 3-8 åringar. Skolbarn använder närmar fem timmar, ungdomar cirka sju timmar och vuxna ungefär fem timmar

dagen massmedierna. I denna mätning ingår samtliga medier; om TV, video, radio, tidningar, bokläsning och lyssnande musik. Mätningen visar vidare att den sammanlagda tid som småbarn ägnar åt olika massmedier har, efter en nedgång i slutet av 80-talet, ökat igen, främst därför att TV- och videotittandet har ökat. Barn ser betydligt TV och video än tidigare. Ett ökat utbud, både av

mer barnprogram och familjeprogram, inte minst i de kommersiella kanalerna, attraherar barnpubliken.

På femton år har medielandskapet förvandlats från ett lättöverskådligt utbud filmer biografer och två TV-kanaler till dagens

av satellit- och kabelnät, videobutiker och en växande marknad för datorspel och multimedia. Den tekniken har skapat en världsom-

nya spännande masskultur som har medfört att underhållning, information och nyheter sprids över hela jorden utan någon större hänsyn till nationella gränser. Internationaliseringen ger därmed helt nya möjligheter till kunskap, kulturspridning och i bästa fall även förståelse och engagemang. Den nya tekniken ger med andra ord stora möjligheter att skaffa sig information och kunskap om vad som händer i världen. Men den innebär också stora risker om den används på fel sätt.

6 Filipson 1995 7 Filipson 1996

332 Barnets rätt till kultur och fritid

Lagskydd för medier

I Sverige skyddas mediernas verksamhet av yttrandefrihetsgrundlagen YGL där det står att alla svenska medborgare har rätt att offentligen fritt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna vilka uppgifter som helst i de rörliga bildmedierna. Centralt i YGL är förbudet mot förhandsgranskning, det vill säga censur. Det finns dock ett undantag. Sedan år 1911 är offentlig visning av film underkastad förhandsgranskning. Enligt lagen 1990:886 om granskning och kontroll av filmer och videogram skall alla filmer eller videogram som skall visas vid allmän sammankomst eller vid offentlig tillställning förhandsgranskas av Statens Biografbyrå. Varje film och numera även videofilm som visas offentligt skall alltså granskas innan den visas. Det enda som i dag kan föranleda totalförbud eller klipp i en film för vuxna är att filmens innehåll kan verka "förråande". För filmer som skall visas for barn är reglerna strängare. Statens Biografbyrå har också till uppgift att besluta

om åldersgränser på filmer for att förhindra att barn tar psykisk skada. De nu gällande åldersgränsema är och 15 år. En film godkänns inte för offentlig visning i en åldersgrupp om den kan vålla psykisk skada för barn i denna åldersgrupp.

Videotittandet sker dock mestadels i hemmet och inte vid offentliga visningar. Att en sådan film inte förhandsgranskas betyder inte att det är tillåtet att visa vad som helst. Den ansvarige utgivaren eller den som sprider filmer kan åtalas för olaga våldsskildring. Att sprida olaga våldsskildringar är alltså ett yttrandefrihetsbrott. Enligt brottsbalken är det också straffbart att till barn lämna ut en videofilm som innehåller ingående skildringar av verklighetstroget våld. Den som yrkesmässigt eller i vinstsyfte lämnar ut en sådan videofilm till någon under femton år kan dömas till böter eller fängelse upp till sex månader.

Det finns ett viktigt undantag från granskningsplikten för filmer som sänds offentligt. Förhandsgranskning får inte göras av filmer och videogram som sänds radiosändning". Med det menas TV. Granskning får heller inte göras av de filmer som sänds i kabelnät, oberoende av om de kommer från satellit eller direkt från

egen studio. Men reglerna om olaga våldsskildring gäller även för TV. I Sverige regleras TV-verksamheten också genom radio och TV-lagen samt de avtal som ingås mellan staten och varje TV-foretag som sänder via det svenska markbundna TV-nätet. I 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen 1996:844 heter det att "program med ingående vålds-

Barnets rätt till kultur och fritid 333

skildringar verklighetstrogen karaktär eller med pomografiska av bilder får inte sändas i televisionen under sådan tid och sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan se programmen, en det inte särskilda skäl ändå är försvarligt". I de nu gällande om av avtalen mellan staten och TV-företagen sägs att programföretagen skall ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft när det gäller ämnen och utformning samt tiden för sändningen. programmens Eftersom varken radio- och TV-lagen eller avtalen med staten är särskilt preciserade får vägledning sökas i den praxis som skapats. Granskningsnämnden för radio och TV har i sin bedömning tagit stor hänsyn till om program som innehåller våldsskildringar sänts före eller efter klockan 21.00 och om inslaget eller programmet oberoende vid vilken tid och i vilket sammanhang det sänts, har av föregåtts av en varning. Enligt EG:s TV-direktiv gäller den s.k. sändarlandsprincipen for TV-sändningar i Europa. Principen innebär bl.a. att ett programföretag skall lyda under det lands lagstiftning där det är etablerat. Som exempel kan nämnas att de svenskspråkiga kanalerna TV3 och kanal 5 är etablerade i Storbritannien och lyder alltså inte under svensk lagstiftning. De TV-programbolag som har tillstånd att sända via det svenska marknätet är Sveriges television och TV4 AB. Utöver TV4 finns flera reklamfmansierade TV-kanaler som sänder via satellit och kabel men som lyder under svensk lagstiftning, t.ex. TV6 och ZTV. TV-direktivet syftar bl.a. till att underlätta för medborgarna i Europa att kunna ta del av varandras TV-program. Direktivets artikel 22 reglerar skyddet av underåriga. Enligt denna skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningama inom respektive stats jurisdiktion inte innehåller allvarligt kan skada den fysiska, mentala program som eller moraliska utvecklingen hos minderåriga, särskilt program som innehåller pornografi eller meningslöst våld. Genom 1997 års ändring direktivet omfattas även andra program som kan vara av skadliga för underåriga. Dessutom har tillkommit att åtgärder inte behöver vidtas om det kan anses säkert genom val av sändningstid eller tekniska åtgärder att underåriga normalt inte hör eller genom sådana sändningar. Om sådana sändningar sker i okodad form ser skall medlemsstaterna till att de föregås akustisk varning se av en eller att de markeras med visuell symbol under hela sändningsen tiden.

s 89/552/EEG, ändrad 97/36/EG

334 Barnets rätt till kultur och ñitid SOU 1997:1 16

Artikel 16 i direktivet behandlar frågan TV-reklam är om som riktad till bam. Utgångspunkten är att TV-reklam inte skall orsaka moralisk eller fysisk skada hos underåriga och därför skall uppfylla vissa kriterier. Reklamen skall t.ex. inte direkt underåriga uppmana till köp, utnyttja det förtroende underåriga hyser för föräldrar, lärare eller andra personer, eller visa underåriga i farliga situationer. Ett tillägg i 1997 års ändring direktivet är att bestämmelserna även av gäller TV-köp, t.ex. "TV-shop". I samband med att direktivet antogs i juni 1997 har EG-kommissionen åtagit sig att göra studie hur TV-reklam och TV-köp en av påverkar minderåriga. EG-kommissionen kommer också att, tillsammans med myndigheter i medlemsstaterna, genomföra underen sökning av eventuella för- och nackdelar med ytterligare åtgärder i syfte att underlätta för föräldrar eller vårdnadshavare att kontrollera de program underåriga får som se.

Våldsskildringar i TV

I många länder, t.ex. USA, Tyskland och England, görs regelbundna kartläggningar av våld i televisionen. Att det gjorts kartläggningar i Sverige beror på att vi historiskt sett har haft ett begränsat TVutbud och att våld i TV har varit relativt blygsam omfattning. av Det var först i slutet 1980-talet den svenska befolkningen av som fick tillgång till en mångfald TV-kanaler och till kommersiella av kanaler. TV-utbudet, liksom sändningar med våldsinslag, mångdubblades inom loppet några få år. av Den första systematiska studien våld i svensk TV, där både av public service-kanalema SVT1 och SVT2 och de kommersiella kanalerna TV3, TV4, kanal fem och TV1000 undersökts presenterades 1996. Av studien framgår att de undersökta kanalerna sex visar över 40 timmar våld i veckan, det vill säga lika många timmar som en normal arbetsvecka. Om denna siffra jämförs med andra delar av medieutbudet visar det sig att det sänds 7 timmar våld mer än nyheter och 18 timmar våld än sport. Det skall nämnas mer att våldsinslag i nyhetsprogram inte ingick i studien. Omkring varannan våldssekvens i de kommersiella kanalemas fiktionsutbud skildrar svåra skador eller dödande. 13 de 40 timmar våld visades i av som televisionen bestod mordsekvenser. av

9 Cronström Höijer B, Våldsskildringsrådet 14 nr

Barnets rätt till kultur och fritid 335

Det är sällan våldet i TV utspelar sig mellan jämställda som parter. 70 % alla konflikter karaktäriseras av en entydig aktör och av offer. Studien visar att TV-våldet oftast handlar om manliga våldsaktörer och manliga offer. Men trots den manliga dominansen visar det sig att antalet kvinnliga våldsaktörer har mer än fördubblats i 90-talsproducerade jämfört med 70- och 80-talen. program Ungdomar är inte någon stor sig aktörer eller som grupp, vare som offer, det finns tendens att deras roll som våldsaktörer men en svag har ökat i film- och TV-berättandet. Det våld som visas är nästan alltid genomtänkt och planerat och våldsaktören visar ett kyligt, känslofattigt beteende. Att våldsaktörer visar ambivalens eller rädsla är mycket ovanligt i TV-utbudet. Det är dock orättvist att enbart beskriva det samlade TV-utbudet i de undersökta kanalerna. Det är mycket stora skillnader mellan sex de olika TV-kanalerna. De kommersiella kanalerna visar mest våld. Skulle vi liksom tidigare bara ha två public service-kanaler i Sverige skulle veckas våldsutbud minska från drygt 40 timmar till drygt en 4 timmar. Sveriges Television visar minst våld, cirka tre timmar i veckan i TV1 och cirka och en halv timme i TV2. De två kanaler en som visar mest våld är TV3 och TV1000. Det visade sig också att det är de USA-producerade programmen står för merparten våldet i TV, 62 %. Lägger man till det som av mesta sänds i s.k. trailers, dvs. reklam för kommande program, som ökar dominansen ytterligare. Sverige-producerat TV-våld står för mindre än det våld finns i trailers. Storbritannien och övriga som Europa står för mindre än 5 % allt våld visas. Även i detta av som avseende är skillnaderna mellan kanalerna stora. Det är i de kommersiella kanalerna det USA-producerade våldsutbudet sänds. som

12.3¶Våra

överväganden

Alla barns rätt till kultur

Barnkonventionen ställer långtgående krav på att tillgodose barnets rätt till kultur och rätt att delta i konstnärligt och kulturellt skapande. Barnet har rätt att bli hört och sett genom sin kreativa aktivitet. Barnkonventionen är mycket tydlig på denna punkt. Förutom att artikel 12 ger barnet rätt att komma till tals upprepas barnets eget

336 Barnets rätt till kultur och fritid SOU 1997:1 16

deltagande i kulturlivet två gånger i artikel 3 I artikelns punkt 1 heter det att barnets rätt att "fritt delta i det kulturella livet" skall erkännas. I punkt 2 står det att barnets "rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet" skall respekteras. Delaktighet i kulturen är nära förknippat med delaktighet i samhället. Kultur omfattar hela vårt sätt att leva, vår moral, värderingar, sedvänjor och vardagshandlingar. Kulturyttringar tolkar inte bara omvärlden, den formar också omvärlden. Barn har samma rätt som vuxna att delta i denna process. Barn har dock större behov av att få utveckla sin skaparkraft, att få träna olika uttrycksformer, eftersom de behöver dem alla för att kunna utnyttja den yttrandefrihet som Barnkonventionen tillförsäkrar dem genom artikel 12 och 13. Barn har svårare än vuxna att uttrycka sig i ord och skrift. Därför har de större behov av att tillgång till andra uttryckssätt, att få uppleva med alla sinnen och själva uttrycka sig med alla uttrycksformer. Det är också viktigt att se den nära koppling som finns mellan artikel 6 om barnets rätt till liv och utveckling och rätten till kultur i vid mening. Fantasi, kreativitet och skaparkraft är viktiga drivkrafter i barnets utveckling. Barnets eget skapande stimuleras av kulturyttringar som i sin tur driver utvecklingen framåt. En läsupplevelse gör t.ex. att barnet själv får lust att skriva och berätta. En bild eller en målning ger barnet lust att själv teckna och måla. Artikel 31 skall också ses mot bakgrund av artikel 2 om ickediskriminering. Alla barn har rätt till till kultur, har rätt att utveckla sin skaparkraft och få träna olika uttrycksformer Vi vill betona vikten av att resurser till kulturaktiviteter fördelas ett sådant sätt att kulturen görs tillgänglig för alla grupper av barn. Således måste hänsyn tas till t.ex. barn som bor i glesbygd, invandrarbam och barn som av sociala eller ekonomiska orsaker kan ha svårare att få tillgång till kulturen. Vi ser det vidare som oroande att kulturaktiviteter för barn och ungdomar allt oftare motiveras i termer av förebyggande insatser, vilket också Ungdomsstyrelsen påpekat i sitt remissvar till Kulturutredningens betänkande SOU 1995:84. Vi vill istället understryka rättighetsperspektivet. Barn och ungdomar har rätt att fritt delta i det kulturella livet. Kulturpolitikens inriktning måste att har vara unga lika stor rätt till kultur som den generationen. Kultur för barn vuxna och ungdomar eller kultur skapats barn och ungdomar får som av inte reduceras till en "behandlingsmetod" eller metod för att föreen bygga kriminalitet eller drogmissbruk.

Barnets rätt till kultur och fritid 337

Budgetnedskämingar inom landsting och kommuner, inom t.ex. barnomsorg och skola har medfört att kulturaktiviteter där alla barn och ungdomar finns har minskat. Vi vill påtala risken för att skillnaden mellan olika barn ökar. En sådan utveckling grupper av rimmar dåligt med Bamkonventionens stadgande om att alla barn har rätt till "lika möjligheter för kulturell och konstnärlig verksam-

het". Vi vill därför återigen betona .vikten att det ges utrymme för av kulturaktiviteter där alla barn vistas, dvs. inom barnomsorgen och i skolan. Skolan är samhällets största kulturinstitution. Därför har det också från statligt håll satsats mycket att föra kulturen i skolan. Redan 1985 startade de första Kultur i skola-projekten. Fram till 1988 hade cirka 4 000 sådana projekt startats runt om i landet och miljoner kronor hade anslagits för ändamålet. År 1991 hade cirka 16 sammanlagt 8 000 projekt Kultur i skolan genomförts. Under 1995 tillsattes arbetsgrupp för fortsatt arbete med kultur i skolan. Syftet en är att förändra vardagsarbetet i skolan, så att skolan ses som en kultunniljö, kulturarbetet integreras i undervisningen och att barn att och ungdomar själva görs delaktiga med eget skapande. Vi vill betona vikten ett sådant arbete och att regeringen följer upp av förslagen från Arbetsgruppen kultur i skolan.

"Öronmärkta" kulturanslag

Förutom bibliotekslagen är det svenska kulturområdet ett icke lagreglerat område. På denna punkt skiljer sig Sverige från t.ex. Danmark och Finland. I Danmark finns förutom en bibliotekslag även lagstiftning inom film- och teaterområdet. Lagen om film stadgar att minst 25 % anslagen till filmproduktionen skall riktas av till barn och ungdomar. I den danska teaterlagen finns flera bestämmelser prioriterar bamteatrama. Lagen föreskriver bl.a. att som Teaterrådet skall använda minst 25 % produktionsmedlen till av för barn och ungdomar samt att landets kommuner skall teater subventioneras med 50 % kostnaderna vid köp teaterföreav av ställningar för barn och ungdomar. Det danska Kulturministeriet har också ett särskilt rådgivande utskott för barn- och kulturfrågor vars uppgift är att följa utvecklingen, informera nya initiativ och om tendenser och att koordinera insatser inom området. I Danmark finns också särskild folkbildningslag i vilken barn och ungdomar en uttryckligen utgör prioriterad målgrupp, dock utan att särskilda en kvoter eller liknande anges för denna prioritering.

338 Barnets rätt till kultur och SOU 1997:1

fritid 16

Vad beträffar Finland är de viktigaste kulturpolitiska ett av instrumenten det så kallade statsandelssystemet. Det ramlag är en som reglerar den statliga finansieringen undervisnings- och kulav turverksamheten. l Finland finns rad lagar inom kulturområdet, en bl.a. teater-och orkesterlagen, museilagen, bibliotekslagen, lagen om grundundervisning i konst samt lagen kommunernas kulturverkom samhet. Den sistnämnda för kulturverksamheten i anger ramarna kommunerna, är inte kopplad till särskilda kvoter eller men subventionering liknande den i Danmark. Vi vill betona vikten att åtgärder vidtas för att öka möjligheav terna för barn att få del det utbud bamkultur står till buds. av av som Vi anser att regeringen bör överväga att "öronmärka" viss andel en av kulturanslagen till kultur för barn och ungdomar. Det är härvid viktigt att beakta Bamkonventionens stadgande om alla barn har rätt till "lika möjligheter för kulturell och konstnärlig verksamhet".

Stöd till barnboken

Enligt Bamkonventionens artikel 17 skall "uppmuntra c staten produktion och spridning barnböcker". Vi är särskilt oroade över av att barn och ungdomar har fått försämrad tillgång till böcker. Hösten 1995 gav regeringen Statens Kulturråd i uppdrag över barnatt se bokens ställning. Kulturrådets rapport visar Försäljningen att av barn- och ungdomsböcker minskade med fjärdedel mellan åren en 1990 och 1994. Samtidigt minskade utlåningen barn- och av ungdomsböcker vid landets bibliotek. Minskningen framträär mest dande bland de yngsta barnen och bland barn till lågutbildade föräldrar. År 1990 nådde bibliotekens uppsökande verksamhet drygt 70 % av förskolorna och fritidshemmen. År 1993 nåddes bara 54 % och i 20 kommuner hade den uppsökande verksamheten helt lagts ned. Folk- och skolbiblioteken köper i dag allt färre böcker. 1990 köpte biblioteken 980 000 volymer barn- och ungdomsböcker. 1995 var de nere i 680 000 volymer. Bibliotekens öppethållande och programverksamhet har också minskat. I samband med att riksdagen bibliotekslag beslutades antog en också ett särskilt statligt stöd för inköp litteratur till folkom av och skolbibliotek. Målgruppen är barn och Det är viktigt unga. att

2°Ett kommande Norden. Handlingsplan för nordiskt bam- och ungdomskultursamarbete 1996-2000 2 Rapport från StatensKulturråd 1996:1

Barnets rätt till kultur och fitid 339

regeringen följer och utvärderar detta nya statliga stöd för att upp bedöma ytterligare åtgärder måste vidtas för att öka barns om tillgång till böcker och stimulera deras läsande.

Rätt till meningsfull fritid

Enligt Bamkonventionens artikel 31 har barnet rätt till fritid. Detta stadgande får valör i länder befinner sig en lägre en annan som ekonomisk nivå och där barnets fritid måste skyddas mot arbete i alltför tidig ålder. I ett land Sverige där ungdomars möjligheter som arbeta före 18 års ålder generellt sett är små blir det mera relevant att tala barns och ungdomars rätt till meningsfull fritid. att om en Ungdomstiden är den tid då frigörelsen från föräldrarna och utvecklandet identitet sker. Denna process äger i stor av en egen utsträckning under fritiden till skillnad från tidigare då arbete rum och fritid tillsammans med sammanvävt. Fritiden har vuxna var mer blivit det område där ungdomarna försöker hitta sig själva, utveckla sin personlighet och finna identitet. I detta perspektiv av idenen titetssökande har fritiden blivit mycket betydelsefull del av livet en för de flesta barn och ungdomar. Detta sker i ett multimediasamhälle präglat av ett enormt informationsflöde och mångfald intryck. Mediasamhället och en av informationsteknikens utveckling med bl.a. Internet öppnar möjligheter i det sökande ungdomstiden utgör, men innehåller även som faror. Att skydda bam från mediasamhällets påverkan genom förbud media- och IT-området är inte framkomlig väg. Det handlar en istället att lära barn och ungdomar att använda sig medievärlom av dens utbud ett så konstruktivt sätt möjligt. I slutbetänkandet som från Ungdomens IT-råd framhålls också vikten av att stödja ungdomars förmåga att inse vad är "dålig" eller "skadlig" egen som infonnation. Genom öppen debatt och analys av det utbud som finns kan ungdomars inneboende känsla för vad som gynnar dem egen utvecklas. Identitetssökandet sker i en ungdomskultur som präglas av ett kommersiellt utbud också ungdomars kulturyttringar men av egna i t.ex. musik och dans. Det är av synnerlig vikt att barns och ungdomars behov och fritidsintressen accepteras och respekteegna Med viss tvekan har vi använt begreppet "ungdomskultur" som ras.

22SOU 1996:181

340 Barnets rätt till kultur och fütid

i dag är ett etablerat uttryck. Men begreppet ungdomskultur för dock

tankarna till att det skulle särskild sorts kultur, skild från vara en samhället i övrigt. Därmed görs också ungdomarna själva till en grupp, skild från övriga grupper i samhället. Barns och ungdomars

uttryck och eget skapande år del den kultur vi alla lever i och en av därför måste barns och ungdomars egna livsstilar respekteras som en del av samhället helhet. som Det finns dock inslag i det vanligen benämns ungdomskultur som som inte kan accepteras. Mycket tyder på att vi i dag befinner i oss början av en ny drogromantiserande våg, liknande den västvärlsom den upplevde i mitten av 1960-talet. Musik- och livsstilar propagerade då öppet för narkotika, främst för hasch och LSD, och sådana

rörelser har återuppstått. Det finns rad exempel på musikstilar en med drogförhärligande budskap, t.ex. techno, hip/hop, och rave, rap reggae. Man har vidare i framförallt England och USA kunnat

skönja en koppling mellan mode och droger. Några de av mer inflytelserika internationella trendmagasinen, Face från som t.ex. England och Rolling Stone i USA för droger, för propagerar legalisering av narkotika och budskapet är att det är inne nu att använda droger. De utländska impulsema har inte slagit igenom i

Sverige fullt ut, det finns exempel på affärer och postorderföremen tag som saluför tröjor med haschblad och drogpropaganda. annan Ungdomar även för drogromantik Internet. Via exponeras genom Internet kan ungdomar få recept hur själv kan framställa man vissa typer droger, tips på hur odlar cannabis på bästa av man sätt och adresser till affärer och organisationer där kan köpa man narkotika.

Vi vill återigen framhålla att drogromantiken inslag i är ett ungdomskulturen och att avståndstagandet från dessa inslag inte får

innebära att tar avstånd från hela ungdomskulturen. Det finns man onekligen ett starkt samband mellan t.ex. och droger. ravepartyn De flesta ungdomar som deltar i dessa använder dock inte droger utan går dit på grund av dansen och musiken.

Det är viktigt att den drogromantiska vågen möts med saklig nya information droger och konsekvenser droganvändning. om om av Dessutom måste förmedlingen information till den av anpassas nya informationstekniken. Information är dock endast del en av det förebyggande arbetet. Erbjudande fritidssysselsättningar av är en annan. Vi vill i det sammanhanget framhålla betydelsen den av utomordentligt viktiga roll fritids- och ungdomsgårdar som har. Det är viktigt att kommunerna, i samverkan med barnen och ungdomar-

Barnets rätt till kultur och fritid 341

fritidssysselsättningar kan tjäna som motvikt till na, arrangerar som det kommersialiserade fritidsutbudet. En studie tre jämförbara kommuner i Västsverige visar också av bred, långsiktig och målinriktad satsning information och att en fritidssysselsättningar för bam och ungdomar har effekter både vad gäller ungdomars drogvanor och deras hälsa. En de undersökta av kommunerna hade utvecklat lång rad aktiviteter olika nivåer en riktade till ungdomar, medan det uttalade politiska budskapet i de två andra kommunerna att det är Föräldrarnas uppgift att ge var ungdomar meningsfull fritid. Resultatet jämförelsen visade att en av det fanns mycket stor skillnad i ungdomarnas hälsa och hälsoen mellan kommunerna. I den kommun som hade ett utvecklat vanor förebyggande arbete svarade 65 % ungdomarna att de aldrig hade av smakat alkohol. Motsvarande siffra i de andra kommunerna var 48 respektive 44 %. På frågan är berusad minst två gånger i om man månaden svarade 5 % ungdomarna i den första kommunen ja, av medan det 19 respektive 10 % i de båda andra kommunerna som var svarade ja. Vi vill också starkt betona den roll föreningslivet i allmänhet och idrottsrörelsen i synnerhet spelar för barns och ungdomars utveckling. Det finns ett nära samband mellan fysiskt och psykiskt välbefinnande och idrottsaktiviteter. Genom idrott tillgodoses kroppens behov rörelse och aktivitet och barnets motoriska utveckling av stimuleras. I idrottens strävan mot att prestera mer och bättre ligger också utmaning och möjlighet till självförverkligande. Meden en lemsskap i idrottsförening kan vidare vara en viktig ingrediens i en barnets sociala utveckling. På så sätt främjar idrott en positiv utveckling och kan också ett hinder för en negativ utveckling. vara I den mån idrotten integrerar sociala aktiviteter med träning och tävling kan idrotten sorts "vaccination" mot destruktiva vara en gängbildningar, mot kriminalitet och missbruk. Det går inte att betona vikten att barn och ungdomar får nog av med och påverka beslut rör deras egen fritid. Idéer som vara som ungdomar för fram måste bemötas respektfullt och positivt vilket innebär att politiker och tjänstemän ibland kanske måste tänka i nya banor och inte rutinmässigt säga nej till förslag som inte kan inordnas i traditionella mönster. Det skall i sammanhanget påpekas på ungdomars fritid och eget skapande har förändrats. att synen Statliga försöksprojekt och kommunala ungdomsprogram tar i dag

23Berg Kelly K. m fl., 1993

342 Barnets rätt till kultur och SOU 1997:1 16

fritid

i allt större utsträckning ungdomskulturen utgångspunkt för som en fritidsverksamheter. Denna utveckling bör påskyndas. Artikel 31 skall ses mot bakgrund av Bamkonventionens grundläggande principer om icke-diskriminering, barnets bästa, rätten till utveckling och rätten att få uttrycka sina åsikter. Alla bam har rätt att få del av det fritidsutbud som finns för barn och ungdomar. Enligt Svenska kommunförbundet minskar antalet fritidsgårdar samtidigt som aktiviteter i så kallade Ungdomens hus eller Musikhus ökar. Dessa bygger i stor utsträckning ungdomars aktiviteter även egna om det ofta finns någon kommunalt anställd fritidsledare som leder arbetet. Denna utveckling är positiv i den meningen att ungdomar själva får forma sin egen verksamhet. Samtidigt har det visat sig att man tenderar att tappa de yngre tonåringarna och de behöver som mycket stöd för att delta i verksamheter bygger eget som skapande och aktivitet. Vi vill också betona vikten att egen av kommunerna i sin planering fritidsaktiviteter beaktar flickors av behov i samma utsträckning pojkars. Enligt Fritidsutredningen som pekar alla undersökningar att flickor i dag missgynnas i förhållan-

de till pojkar.

Lek

Barnkonventionen kräver att barn möjlighet till lek. För detta ges krävs att det finns tillräckligt med utrymme för lek och den miljö att där barn leker är säker. Barns utveckling förutsätter naturlig en nyfikenhet och upptäckarlusta. Ett barn kalkylerar inte på samma sätt som en vuxen med risker och förstår inte alltid konsekvenserna av sitt handlande. Det är därför mycket viktigt att det ställs höga krav på bamsäkerhet i lagstiftningen. Som tidigare har påpekat har det arbete har bedrivits i som Sverige under de senaste 40 åren för att skapa säker miljö för en barn, både inomhus och utomhus, varit mycket framgångsrikt. Antalet barn dött på grund olycksfall har under denna period som av minskat med än tre fjärdedelar. Lagstiftning rörande risker i mer miljö och risker med produkter, tillsammans med information, undervisning och planering hem, skola, lekmiljöer och trañkleder av har lett till påtagliga förbättringar när det gäller barns säkerhet.

24SOU 1997:71 25SOU 1996:3

1997:116 Barnets rätt till kultur och fritid 343 SOU

finns i dag flertal centrala myndigheter utfärdar råd Det ett som föreskrifter skall säker miljö for barn. och som garantera en Ett centralt sakområde för Barnombudsmannen är samhällsplanering utifrån bamperspektiv samt barns och ungdomars säkerhet. ett Barnombudsmannen har vid ett flertal tillfällen, bl.a. i sin senaste till regeringen, påtalat behovet att även äldre bostäder rapport av omfattas de barnsäkerhetskrav gäller sedan 1973. skall av som Sedan 1973 finns det i byggreglema långtgående krav barnsäkeri byggnader och tomtmark. Dessa regler gäller endast för hus het byggda eller ändrade efter 1973. Vi att regeringen bör överanser ändra reglerna så att även byggnader har tillkommit väga att som efter 1973 omfattas den strängare lagstiftningen barnsäkerav hetsområdet. del bostadsbeståndet, t.ex. de så kallade En stor av miljonprogramsområdena, är bamrika områden, är byggt före som 1973. Dessa bostadsområden är också enligt uppgifter från Barnombudsmannen överrepresenterade när det gäller barnolycksfall. När det gäller lekutrymmen för barn vill vi betona den viktiga roll utomhusmiljön spelar för barns utveckling. Utemiljön är som också barnets utvecklingsmiljö. Barn utvecklas genom att i lek utforska sin närmiljö, sitt grannskap. Helst leker barn i naturmiljö. En undersökning visar att det finns ett samband mellan möjligheterna till lek i naturmiljö och kreativitet. På skolgårdar där det finns naturmiljö leker barnen och är kreativa än mera mer skolgårdar där det inte finns någon naturmark. En annan undersökning visar i skolor har engagerat sig i att skapa en god att som utomhusmiljö för eleverna är eleverna aktiva. mer

26Som exempel kan nämnas att Boverket ansvararför krav bostäderoch andra byggnader samt godkänner byggprodukter och byggsystem. Standardiseringskommissionen i Sverige SIS fastställer och ger ut svensk standardför bl.a. leksaker och lekredskap. Elsäkerhetsverket utfärdar säkerhetsföreskrifter och meddelar bestämmelserför elektriskt material. Konsumentverket har bl.a. till uppgift att övervaka att företagen följer produktsäkerhetslagens regler. Nämnas kan Sverige antog lag leksakerssäkerhetsomträdde i krañ den l att en ny om januari 1994. För att kontrollera att reglerna efterlevs skall Konsumentverket göra stickprovskontroller de leksaker säljs på den svenskamarknaden. av som Utöver de nämnda myndigheterna har också Kemikalieinspektionen, ovan Sprängämnesinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkesinspektionen ansvar för miljöns säkerhet 27Barnombudsmannen rapport 1997 23Grahn 1991 29JohanssonA, 1997.

344 Barnets rätt till kultur och fritid.

Vi vill också peka att den ökade biltrafiken utgör ett hot mot barns direkta rörelsefrihet. I studie barns rörelsefrihet fick en om 732 bam svara på frågor bl.a. hur de kom till skolan och hur de om tog sig till sina fritidsaktiviteter och till sina kamrater. Det visade sig att barn som bodde i trafikseparerade områden hade större rörelsefrihet än barn som bodde i trafikerade områden. Vi har i detta sammanhang granskat bamperspektivet i plan- och bygglagen. Vi att reglerna i plan- och bygglagen utemiljön anser om motsvarar de krav som Bamkonventionens bestämmelser barnets om rätt till lek artikel 31 och barnets bästa artikel 3 ställer. Särskilt med tanke på att lagen föreskriver att i konflikt mellan barns en behov av lekutrymme och behov parkeringsplatser skall vuxnas av barnets intressen väga tyngre. I lagen föreskrivs att "om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas". Barnets intresse av utrymme för lek skall således väga över i en konkret konflikt mellan friyta och parkeringsutrymme. Men i den övergripande samhälls- och trafikplaneringen har barns intressen svårare att göra sig gällande. Trots ökad medvetenhet hos samhällsplanerare om barns behov och olycksfallsrisker kommer barnets bästa ofta i andra hand när bostadsområden och trafikleder nya planeras. Vi har bl.a. mot den bakgrunden i det föregående avsnitttet Barnets bästa föreslagit förändringar i plan- och bygglagen

och trafiklagstiftningen.

Barn och media

Enligt Bamkonventionens artikel 17 skall staten verka för barn att får tillgång till medier, vilket uppfylls med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetslagen. Staten skall också uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barn mot skadlig information. Sådana riktlinjer får anses finnas i de avtal finns mellan staten som och TV-företagen i Sverige. Avtalen gör klart att programföretagen skall ta särskild hänsyn till bam. Vidare finns ett skydd för barn i EG:s TV-direktiv. Den europeiska radiounionen, European Broadcasting Union, har antagit riktlinjer för hur medlemsföretagen bör förhålla sig till våldsskildringar i TV-programmen.

w Heurlin-Norinder M, 1997

SOU 1997: l 16 Barnets rätt till kultur och fritid 345

Den grundläggande principen yttrandefrihet och samhällets

om strävan efter ett fritt och varierat medieutbud framhålls i Bamkonventionen. Dilemmat är emellertid att med fri internationell en mediemarknad i sig inrymmer möjligheter till gränsöversom skridande kontakter följer också ett utbud är oönskat utifrån som barnets bästa. Därför är det viktigt att följa utvecklingen och söka internationellt samarbete kring frågor rör skydd för barn och som ungdomar. För bara generation sedan hade ytterst få barn sett bilder av en människor är skjutna, knivstuckna, sprängda i bitar eller våldsom I dag finns sådant våld tillgängligt i TV-rutan. Följdema av tagna. denna masskonsumtion våldsamma bilder har lyfts fram i den av offentliga debatten. Vi vill peka att det generellt sett finns en stor medvetenhet medievåldets skadliga konsekvenser hos allmänom heten. Föräldrar upplever inte total maktlöshet inför TV-utbudet. en Av undersökning har gjorts på uppdrag av Riksförbundet en som Hem och Skola framgår att föräldrar sätter gränser för sina barn både när det gäller vilka barnen får och hur lång tid program som se barnen får använda för TV-tittande. Det finns heller inget kortsiktigt, omedelbart samband mellan TV- och videovåld och verkliga våldshandlingar. Samtidigt vill vi betona det faktum att det har förekommit enskilda fall våldsbrott av där de förövama uppenbart har inspirerats vissa filmer. unga av Även sådan direkt koppling mellan medievåld och våldsamom en handlingar inte kan fastställas annat än i undantagsfall är det ma

uppenbart att underhållningsvåldet kan utgöra en förstärkning av

redan existerande svårigheter vissa barn lever Barn som lever som i trygga förhållanden med föräldrar sätter adekvata gränser har som inre motståndskraft. Däremot har barn med otrygga hemförhålen landen inte motståndskraft och ofta heller inte samma stöd samma sina föräldrar. Det är för dessa utsatta barn medievåldet kan av som utgöra sådan förstärkning negativa faktorer att de tar stor en av skada. Vi vill också peka på de långsiktiga konsekvenser som det mer samlade TV-utbudet kan få för barn och ungdomar. Vad är det för slags berättelser och bilder våra barn växer upp med Vilka som grundläggande samhälleliga värderingar, vilka egenskaper, attityder och beteenden skildras i medierna Vi ansluter oss i detta sammanhang till den analys av TV-utbudet som gjorts av legitimerade

3 Filipson L i Våldsskildringsrâdets skriftserie Nr 12

346 Barnets rätt till kultur och fritid

psykologen Inga Gustafsson. TV ger med sina kvalitetsprogram möjligheter till en vidgning av barnets självförståelse, förståelse för andra och insikter om livets inneboende villkor, skriver Gustafsson som inledningsvis pekar TV-utbudets positiva sidor. TV kan bidra till vidgade vyer när det gäller att förstå samhället, kulturers mångfald och naturens rikedom, kraft och sårbarhet. TV barn ger möjlighet till skratt och tårar, tröst och hopp, andlös spänning och överraskningar, skönhetsupplevelser och impulser till egen lek och eget skapande. I dessa hänseenden blir TV bundsförvant och ett en komplement till föräldrauppgiften och likaså till förskolans och skolans uppgift. Detta gäller såväl uppgiften att stödja barnet i att öka sin kompetens i att förstå och förhålla sig till omvärlden liksom också uppgiften att stödja barnet i att utveckla och utvidga alla sidor av sin personlighet. Men det finns ett antal "ämnesområden" i det samlade TVutbudet som vi starkt ifrågasätter. Ett sådant ämnesområde är vad man skulle kunna kalla för "världens bedrövliga tillstånd". Med det avses TV-nyheter och dokumentärer som nästan uteslutande behandlar ämnen som krig, katastrofer, miljöförstöring, massakrer, orättvisa levnadsvillkor, svält, brottslighet etc. Sådana företeelser måste barn åtminstone när de har kommit i skolåldem få - upp kännedom om. Men barn kan inte lämnas med sådan ensamma information. De behöver omkring sig förhåller sig aktiva vuxna som till programmen, vuxna som är uppmärksamma barnets reaktioner, som förklarar och kommenterar. Barn inte har tillgång till som vuxna i sådana situationer riskerar att skadas i sin grundläggande tillit till att vuxna i världen kan beskydd när barnet behöver det. ge Barn måste ges en tilltro till att även förhållandena i världen inte om är de allra bästa, så finns det en framtid både för dem själva och för världen. Ett annat "ämnesområde" är det fiktiva våldet, underhållningsvåldet som innehåller eller mindre omfattande fysiskt våld, mer grymhet och sadism. Men också med psykiskt våld program som uttrycker förakt för de och sårbara. Vi att sådana svaga anser program inte fyller något behov. Underhållningsvåldet riskerar, som nämnts, i stället att vålla psykisk skada. Det handlar inte bara att om barn blir rädda utan de riskerar att skadas på ett långt allvarligare sätt. Det kan skadas i tron på att det livet och andra liv har ett egna oavvisligt värde. Om barn mer eller mindre regelbundet får se pro-

32Gustafsson I i Våldskildringsrådets skriñserie Nr 12

Barnets rätt till kultur och fritid 347

grovt kränker dessa värden i TV kan en nomiförvirring gram som uppstå hos bamet. Barnets förmåga till inlevelse kan trubbas av och stora mängder underhållningsvåld i TV kan också skapa en delvis falsk verklighetsuppfattning. Barn kan dra slutsatsen att våldet i samhället omfattande än det i verkligheten är, vilket

är ännu mera kan resultera i rädsla, otrygghet och misstro mot andra. En annan typ

falsk verklighetsuppfattning som kan bli följden av underhållav ningsvåldet är att barn inte riktigt får klart för sig de möjliga eller troliga konsekvenserna våld i verkliga livet, det vill säga all-

av varliga kroppsskador, invaliditet, död och anhörigas sorg.

Vi vill framhålla vikten av att de s.k. public service-kanalema får tillräckligt stöd för att upprätthålla en bred produktion av kvalitetsserier för barn och ungdomar. Det finns flera exempel på sådana "goda alternativ". Som exempel kan nämnas kvalitetsserier som SVT gjort för barn som bygger på manus av våra bästa bamboksförfattare. Dessa serier skildrar också relationer men utifrån barnets perspektiv. Dessa handlar om barn och deras glädjeämnen, sorger, oro och besvikelser. Vuxnas ofullkomligheter och tillkortakommanden skildras även i sådana och barnet lever ofta ett

program långt ifrån problemfritt liv. Men barnet i sådana serier är aldrig helt utlämnat. Sådana TV-program är en hjälp för barnet när det gäller att förstå sig själv, andra människor och livet. Sådana program visar också rikedomen i vad den goda barnkulturen förmår i det mänskliga växandets tjänst.

Nationellt handlingsprogram

Vi föreslår att regeringen utarbetat ett nationellt handlingsprogram mot våld i bildmediema. Handlingsprogrammet bör, enligt vår mening, "mobiliserande", det vill säga öka medvetenheten om

vara TV-våldets konsekvenser hos såväl föräldrar och barn som medieföretag. Programmet bör vidare syfta till att i samverkan med dessa grupper, utveckla strategier för att minska utbudet av våldsinslag.

Intemationaliseringen och den moderna teknologin har inneburit att det är svårt att förbjuda eller stänga ute sådan information som ett enskilt land inte tycker om eller anser vara skadligt. Detta gränslösa medielandskap innebär att effekten av nationella lagar är starkt försvagad. En film som totalförbjuds eller klipps grund av att den vållar skada kan några veckor senare sändas i TV TV 1000 eller någon annan kanal som sänder via satellit. Istället ökar vikten av ett samarbete mellan politiker, myndigheter, massmedieföretag, orga-

348 Barnets rätt till kultur och fitid SOU 1997:1 16

nisationer och enskilda vuxna samt att barn och ungdomar får information och utbildning för att själva kunna analysera bildmediemas utbud.

Ansvaret för vilka filmer och TV-program barn måste i

som ser grunden ligga föräldrarna. Biografpersonalens kontroll att

av åldersgränsema hålls i biosalongen motsvaras i hemmet föräldrar-

av nas kontroll. Föräldrar behöver dock stöd i denna många gånger svåra uppgift. Det är viktigt att föräldrar får kunskap hur medier

om och olika programtyper påverkar bam. Föräldrar behöver också bättre information programutbudet. Det bör i programtablåerna

om tydligt framgå vad programmen innehåller och vilka

program som innehåller vâldsskildringar. Detta kan leda till att föräldrar lättare kan undvika våldsutbudet och hitta de det

program som passar egna barnets utvecklingsnivå.

"Tittarmakt" är ett begrepp innebär att ökad medvetenhet

som och kunskap gör det möjligt att demaskera och välja bort

program som inte är utvecklande. De kommersiella kanalerna är ytterst känsliga för vikande tittarsiffror eftersom de finansieras

genom reklamintäkter. Det finns rad exempel försök med medie-

en kunskap i skolan som anser bör utvecklas. Barn måste få hjälp med att analysera den medievärld de lever vilket skulle innebära en sorts "vaccination" mot det TV-utbud inte är till barnets

som bästa.

Det nationella handlingsprogrammet bör slutligen bygga de nationella och internationella erfarenheter finns området.

som Den norska regeringen har utarbetat ett handlingsprogram

som innehåller såväl informations- kontrollinsatser. I Frankrike har

som program som innehåller våldsinslag försetts med vamingstriangel

en som information till framför allt föräldrar. I vissa länder har så kallade Watch-grupper bildats, slags konsumentrörelse i media-

en frågor.

33Regjeringens Handlingsplan mot vold i bildemediene. Osle 1995

13¶Barnets rätt till hälsa och

sjukvård

Artikel 24

Konventionsstaterna erkänner barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering. Konventionsstaterna skall sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård.

Konventionsstaterna skall sträva efter att till fullo förverkliga denna rätt och skall särskilt vidta lämpliga åtgärder för att a minska spädbarns- och barnadödligheten; b säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig sjukvård och hälsovård med tonvikt på utveckling primärhälsovården;

av c bekämpa sjukdom och undernäring, däri inbegripet åtgärder inom ramen för primärhälsovården, genom bl. a. utnyttjandet av lätt tillgänglig teknik och genom att tillhandahålla näringsriktiga livsmedel i tillräcklig omfattning och rent dricksvatten, med beaktande av de faror och risker som miljöförstöring innebär; d säkerställa tillfredsställande hälsovård för mödrar före och efter förlossningen; e säkerställa att alla grupper i samhället, särskilt föräldrar och barn, får information och har tillgång till undervisning

om om barnhälsovård och näringslära, fördelarna med amning, hygien och ren miljö och förebyggande av olycksfall samt får stöd vid användning av sådana grundläggande kunskaper; 9 utveckla förebyggande hälsovård, föräldrarådgivning samt undervisning om och hjälp ifamiljeplaneringsfrågor.

Konventionsstaterna skall vidta alla ejfektiva och lämpliga åtgärder i syjie att avskafa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa.

Konventionsstaterna åtar sig att främja och uppmuntra internationellt samarbete i syfte att gradvis uppnå det fulla förverkligandet av den rätt som erkänns i denna artikel. Särskild hänsyn skall härvid tas till utvecklingsländernas behov.

350 Barnets rätt till hälsa

13.1 Artikelns innebörd

WHO definierar hälsa som "ett tillstånd av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande". Hälsa definieras alltså inte enbart som avsaknad sjukdom utan innefattar en möjlighet för individen att

av utvecklas maximalt såväl fysiskt som psykiskt och socialt. Bamkonventionen har anammat denna helhetssyn hälsa; "barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering" och staten skall "sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård". Artikel 24 bygger och konkretiserar barnets rätt till liv och utveckling artikel 6 staten skall säkerställa "till det yttersta av sin för-

som måga". Artikel 24 skall också ses i relation till artikel 27 som ger varje bam rätt till den levnadsstandard krävs för barnets fysiska,

som psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Därmed går Barnkonventionen längre än den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, fokuserar

som prevention, behandling och kontroll av sjukdomar samt tillgång till medicinsk vård.

Fonnuleringen "bästa uppnåeliga hälsa" innebär att barnet skall tillförsäkras bästa möjliga hälsa och inte endast en miniminivå. Därför preciseras det i punkt 2 de områden inom vilka åtgärder särskilt skall vidtas. Staten skall vidta åtgärder för att minska spädbams- och barnadödligheten. Eftersom mödrars hälsa, matvanor och utbildning är intimt förknippade med barnets hälsa bör hälsovård för mödrar, både före och efter förlossningen, utvecklas. Staten skall också vidta åtgärder för att förhindra sjukdom och undemäring. Vidare skall staten vidta åtgärder för att utveckla förebyggande hälsovård, föräldrarådgivning samt information och undervisning

bland annat barnhälsovård, näringslära och förebyggande av om barnolycksfall.

Den principiella skillnaden mellan Barnkonventionen och andra internationella konventioner är således att Barnkonventionen kräver

än enbart hälso- och sjukvård är inriktad på att bota mer en som sjukdomar. Prevention och behandling av sjukdomar och skador är dock grundläggande för att uppnå den bästa tänkbara hälsan. Barnkonventionen ger barnet rätt till hälso- och sjukvård, vilket formuleras som att staten skall "sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård". Denna formulering var en kompromiss mellan Sovjetunionens förslag att hälso- och sjukvård skulle vara gratis för barn och USA:s

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 351

förslag att enbart fattiga barnfamiljer skulle få gratis hälso- och sjukvård.

Barnkonventionen uppmanar staterna att satsa primärvården. I artikel 24 b står det att staterna skall "säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig hälso- och sjukvård med tonvikt utveckling av primärhälsovården". Genom denna fokusering på primärvården ger Barnkonventionen staterna en signal om vilka prioriteringar bör göras inom hälso- och sjukvården. Den trend

som som har dominerat i västvärlden, att bygga jättelika sjukhus i storstäderna, har bidragit till att det finns en skillnad mellan landsbygd och stad. Den småskaliga primärvården med fokus i lokalsamhället

ger en bättre fördelning av sjukvårdsresurserna.

Barnkonventionen är det första bindande internationella dokument som ålägger staterna att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barnet. Med "traditionella sedvänjor" i första

avses hand omskärelse av flickor. Med "effektiva åtgärder" avser konventionen lagstiftning som förbjuder sådana sedvänjor och informationskampanjer för att skapa medvetenhet om sedernas negativa effekter på barnets utveckling.

Genom artikel 24 punkt 4 åtar sig staten att främja och

uppmuntra internationellt samarbete. För utvecklingsländer innebär detta att genom internationellt samarbete stegvis göra det möjligt att förverkliga barnets rätt till "bästa uppnåeliga hälsa". För länder

som Sverige innebär stadgandet ett visst löfte om bistånd till länder i behov att utveckla sin hälso- och sjukvård för barn.

FN-kommittén har i åtskilliga av sina kommenterande slutsatser till ländernas rapporter betonat stadgandet att staterna skall "sträva efter att säkerställa att inget barn är berövat sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård" ochi det sammanhanget hänvisat till artikel 2 icke-diskriminering. Kommittén har i många fall uttryckt oro för att vissa grupper diskrimineras i sin rätt till hälso- och sjukvård. De grupper som FN-kommittén särskilt lyfter fram är flickor, barn med funktionshinder, bam som bor i landsbygdsområden, asylsökande barn och barn som vistas illegalt i ett land.

Bristen på hälso- och sjukvård för asylsökande barn tas bland annat upp i FN-kommitténs kommenterande slutsatser till Danmarks och Tysklands rapporter. I kommentarerna till Norges och Portugals rapporter tar kommittén upp rätten till sjukvård for barn som vistas illegalt i landet.

l Santos Pais M, 1997,Van Bueren G, 1995.

352 Barnets rätt till hälsa

13.2¶Svensk hälso- och sjukvård i relation

till Barnkonventionen

13.2.l Svenska barns hälsa

Svenska barn är bland de friskaste i världen. De flesta mår bra och lever sannolikt under betydligt bättre förhållanden än någon tidigare generation har gjort. En majoritet av barn i Sverige, 68 %, anser sig

helt friska. Resten, bortsett från några få procent, anser sigvara vara "ganska friska". Detta visar riksrepresentativ undersökning av

en svenska skolbams hälsovanor ingår i WHO-studie som har

som en pågått i ett decennium. Tre studier har gjorts. Elva länder deltog i den första undersökningen läsåret 1985/86. Vid nästa datainsamling, 1989/90 deltog tolv länder och i den senaste för vilken datainsamlingen genomfördes under läsåret 1993/94 deltog 24 länder Ett antal skolklasser med sammanlagt minst 1 000 elever i årskurs 5,7 och 9 har deltagit i studien. Frågorna gäller hälsa i vid bemärkelse. De rör förutom upplevd hälsa även relationer, trivsel, självuppfattning liksom mat- och sömnvanor, fysisk aktivitet, tandvård, droger och trafik.

På frågan "Hur trivs du i stort sett med livet just nu" stod de svenska barnen för de mest positiva jämfört alla länders

svaren av barn. På frågan ofta känner sig hjälplös svarade endast ca

om man 4 % de svenska barnen jakande. Över 90 % vidare att de

av uppger har två eller flera nära vänner.

Andra mått svenska barns hälsa är spädbamsdödligheten och

olycksfallsstatistiken. De allra senaste uppgifterna om spädbams-

dödligheten i Sverige visar att den är lägst i världen; 3,80 per 1 000 levande födda år 1996. Detta minskning från tidigare år.

är en Minskningen gäller såväl död på grund av vissa tillstånd under den perinatala perioden, det vill säga kring förlossningen, som grund

medfödda missbildningar och plötslig spädbamsdöd. av

Dödsolycksfallen är färre än någonsin. Olycksfallsdödligheten bland barn under 15 år ligger i dag sin lägsta nivå hittills. År 1995 avled 42 pojkar och 28 flickor under 15 år i olycksfall. Ungdomars

2WHO Regional Publications, European SeriesNo. 69

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 353

död i olycksfall har minskat betydligt under 1990-talet jämfört med tidigare. Främst beror det färre trafikolyckor.

Enligt tandvårdslagen har barn och ungdomar rätt till gratis, regelbunden och fullständig tandvård hos folktandvården eller privat tandläkare till och med det kalenderår då de fyller 19 år. Folktandvården är skyldig att med högst 18 månaders mellanrum erbjuda barn och ungdomar behandling. Folktandvården svarar också för förebyggande åtgärder i form av infonnation om kostvanor och tandborstning. Detta har resulterat i att tandhälsan i genomsnitt är god för barn och ungdomar. Vissa grupper av barn har dock sämre tandstatus, t.ex. nyanlända flyktingbarn och vissa invandrarbam.

Resurser satsade förebyggande arbete, som preventivmedelsrådgivning och ungdomsmottagningar har lett till att antalet tonårsaborter har minskat påtagligt under följd år. Abortsiffroma är

en av lägst i de län, där abortförebyggande arbete har varit mest omfattande, med till exempel generösa öppettider ungdomsmottagningar och subventionerade preventivmedel.

Generellt sett är således de svenska barnen friska. Men bilden av svenska barns hälsa är inte enbart ljus. Det finns ett antal oroande tendenser. Vid en internationell jämförelse karaktäriseras det svenska hälsoläget av små skillnader mellan barn från olika sociala grupper Fortfarande är skillnaderna mycket små i vissa avseenden, till exempel i fråga om tidig bamadödlighet. Men det finns tendenser till att skillnaderna ökar i vissa avseenden. Det finns till exempel påtagliga skillnader i olycksfallsdödlighet. Barn till högre tjänstemän har den lägsta olycksfallsdödligheten och barn till arbetare den högsta. En studie av barns tillväxt har vidare dokumenterat att barn i socioekonomiskt svaga grupper i genomsnitt är kortare än andra, en skillnad som har återkommit på senare tid efter att ha varit mycket liten eller obefmtligf Det finns även rapporter som tyder på att det finns skillnad i kariesfrekvens mellan barn från olika

en sociala och att dessa tycks öka

grupper

Olycksfallsskadoma har ökat. Mellan åren 1992 och 1994 har det skett en ökning med ungefär 10 % av antalet barn i åldrarna 0-12

vårdats på sjukhus för olycksfallsskada. I tonårsgruppema år som har sjukhusvård på grund av skada däremot minskat något under samma tid. I genomsnitt blir upp till vart tionde olycksskadat barn

3 Skydda skyddsnätet. Socialstyrelsen, 1992. 4 Cemerud 1991. 5 Skydda skyddsnätet. Socialstyrelsen, 1992

354 Barnets rätt till hälsa

inlagt sjukhus. De yngre forskolebamen som vårdas där är ofta inlagda på grund av förgiftning, hjärnskakning eller bränn- och skållskador. En vanlig diagnos för de lite äldre barnen är frakturer orsakade av fall- och trafikolyckor. Flera unga vårdas vidare på sjukhus för självmordsförsök. Mellan åren 1992 och 1994 ökade antalet tillfällen då ungdomar under arton år vårdades sjukhus på grund

självmordsförsök, från 541 till 686.6 av

Av den tidigare nämnda WHO-studien framgår att fler av 1 1-, 13- och 15-åringarna har psykosomatiska besvär med tidigare. Ökningen mellan 1985 och 1993, då den senaste mätningen gjordes, är markant. Exempelvis har mellan 20 och 25 % av flickorna i årskurs nio huvudvärk, svårt att somna och känner sig nervösa oftare än en gång i veckan. Arton procent pojkarna har svårt att

av somna. Rapporter från Skolhälsovården visar också att elever har hög vårdkonsumtion trots att de medicinskt sett anses ha god hälsa. De söker i allt större utsträckning vård för problem som bottnar i psykosociala faktorer.7 Enligt Socialstyrelsens Folkhälsorapport 1997 framgår också att vardagliga psykiska och psykosomatiska symtom hos barn och ungdomar har ökat senare år och att könskillnaden är påtaglig. Flickor har problem i större omfattning än pojkar.

Detta betonas också i ett delbetänkande från Kommittén

om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation HSU 2000: "En fortsatt ökning av psykosociala och psykosomatiska problem hos barn och ungdomar befaras framöver. Invandramas barn och ungdomar nämns som särskilt utsatta grupper i detta sammanhang. Detta talar för att det finns skäl att värna inom den

resurserna förebyggande barn- och Skolhälsovården, särskilt i socialt mindre gynnade områden

HSU 2000 gör samtidigt bedömningen att några av de kroniska sjukdomar som drabbar barn kommer att öka. Det gäller framför allt allergiska tillstånd, diabetes och cancer. Nämnas kan att näst efter Finland är Sverige det land i världen har den högsta insjuknan-

som defrekvensen i barndiabetes. Ett aktuellt problem inom bamsjukvården är vidare den resistens mot antibiotiska medel som har börjat uppträda i vissa delar av landet. Om den utvecklingen fortsätter

6 Barnombudsmannens rapport 1997 7 Se föregående not 8 sou 1996:163

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 355

finns det risk för att infektioner, som tidigare har betecknats som "banala", kan komma att kräva sjukhusvård.

13.2.2¶Hälso- och sjukvårdslagen

Barnkonventionen har alltså helhetssyn hälsa ålägger

en som staten både att förebygga ohälsa och att tillhandahålla sjukvård. Därför kräver Barnkonventionen att alla barn får tillgång till såväl förebyggande insatser som sjukvård. Den svenska lagstiftningen motsvarar Bamkonventionens stadgande. Det övergripande målet för svensk hälso- och sjukvård god hälsa och en vård på

är en lika villkor för hela befolkningen. I 1 § hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 sägs att med hälso- och sjukvård menas "åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador", det vill säga förebyggande verksamhet har dignitet

samma i lagens mening sjukvård. Syftet med hälso- och sjukvårdens

som förebyggande verksamhet är dels att främja aktuella skade- och sjukdomsförebyggande åtgärder inom andra delar av samhället än hälso- och sjukvård, dels att medverka till att skapa samhällsmiljöer som tillgodoser människors fysiska, psykiska och sociala behov i vid bemärkelse.

Hälso- och sjukvårdslagens andra paragraf handlar likställd-

om het. Det övergripande målet är "en god hälsa och vård på lika

en villkor för hela befolkningen". Det krävs att vården skall god

vara av kvalitet, tillgodose patienternas behov trygghet, lättill-

av vara gänglig, bygga på respekt för patienternas självbestämmande och integritet, främja goda kontakter mellan patient och personal samt så vitt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.

13.2.3¶Förebyggande arbete

I hälso- och sjukvårdslagen anges särskilt att hälso- och sjukvården skall arbeta med att förebygga ohälsa. Klart är att preventiva åtgärder som riktas till hela befolkningen ofta är effektiva än

mer åtgärder som enbart riktas till personer eller grupper med stor risk att drabbas av skador. Det finns flera exempel på detta. Hjärtinfarkter som folkhälsoproblem minskar om hela befolkningen ändrar sina kostvanor, inte bara om den lilla med fettomsättningssjuk-

gruppen

356 Barnets till hälsa rätt

domar gör det. De preventiva vinsterna är således en konsekvens av att det totala "risktrycket" minskar hos befolkningen som helhet. Inte minst gäller detta under bamaåren eftersom det inte resonemang finns några säkra metoder för att identifiera barn löper stor risk som att drabbas olika typer av skador. av Det finns flera exempel generellt förebyggande verksamheter i Sverige har givit mycket goda resultat. Ett exempel ett brett som och långsiktigt arbete för att förebygga skador är barnsäkerhetsarbetet. I mitten 1950-talet olycksfall den i särklass främsta av var dödsorsaken hos svenska bam. Cirka 400 barn i åldrarna 0-14 dog grund olyckor olika slag; drunkningsolyckor, trafikolyckor, av av skador fall etc. 1954 bildades frivilligorganisation, Samarbetsav en kommittén mot bamolycksfall, tog initiativ till undersökning som en barnolycksfallen. Denna undersökning visade att 1955 var det av totala antalet bamolycksfall i åldrarna 0- 14 år i Stockholmsområdet 25 000 det totala antalet bam 250 000. Var tionde barn råkade var således ut för skada krävde läkarvård. samarbetskommittén en som påbörjade bred informationskampanj. Till allmänheten gavs inen formation barn, bamolyckor och riskmoment. Specialdestinerad om information till föräldrar, planerare, bostadsbyggare, uppfinnagavs och företag. Samarbetskommitténs uppgifter togs så småningom re över staten och Barnmiljörådet inrättades, vars uppgifter Barnav ombudsmannen har övertagit. På 40 år har detta arbete lett numera till att det allmänna riskmedvetandet har höjts, att varudeklarationen "bamsäker" har blivit ett säljargument, att det finns byggnormer som tar sikte bamsäkerhet och att inköp säkerhetsprodukter som till av exempel flytvästar, cykelhjälmar med mera hör till sådana säkerhetsåtgärder de flesta barnfamiljer i dag anser självklara. som Barnsäkerhetsarbetet är således ett exempel information i kombination med lagstiftning och andra åtgärder har riktats till som hela befolkningen, och därmed sänkt den totala risknivån. Antalet olyckor har minskat kraftigt, ett resultat som sannolikt inte skulle ha uppnåtts strategin istället hade varit att leta reda de mest om olycksdrabbade och enbart rikta åtgärder till dem. grupperna

13 .2.4 Bamhälsovården

Bamhälsovården är ett annat exempel generellt förebyggande en verksamhet riktas till alla föräldrar med förskolebarn. Barnasom vårdscentralema började byggas trettiotalet och när lagen om upp

Barnets rätt till hälsa 357

mödra- och barnhälsovård trädde i kraft 1938 fanns det 20 barnavårdscentraler, 43 stationer och 3 filialer. En kraftig utbyggnad skedde på 40- och 50-talen. Från slutet av 60-talet har bamhälsovården i princip nått alla nyfödda barn i Sverige, vilket är unikt i världen.

Barnhälsovården skall vara likvärdig över hela landet, vilket framhålls i de nationella program som styr bamhälsovården. Det är hälso- och sjukvårdslagen, Hälsovård för mödrar och barn inom primärvården SoS 1981:4 samt Hälsoundersökningar inom barnhälsovården SoS 1991:8. Målen finns formulerade och fastställda i Socialstyrelsens allmänna råd 1981:4. Huvudmålet är att "minska dödlighet, sjuklighet och handikapp i bampopulationen, söka minska skadlig påfrestning för föräldrar och bam" samt "stödja och aktivera föräldrar i deras föräldraskap och härigenom skapa gynnsamma betingelser för allsidig utveckling för bam". Delmålen är att "ge-

en nomföra differentierad hälsoövervakning av förskolebarn, minska väsentliga hälsoproblem för barnfamiljen, ge behovsanpassad service, stöd och vård till föräldrar och barn" samt "uppmärksamma och förebygga förhållanden i närmiljö och samhälle som kan hota barns hälsa".

På bamavårdscentralerna vaccineras barn mellan 0 och 7 år, det görs hälsokontroller, hembesök och generella utvecklingsundersökningar. Föräldrar får råd och rekommendationer om barnets skötsel och alla nyblivna föräldrar erbjuds att delta i föräldragruppsverksamhet. Det generella programmet skall kompletteras med individuellt stöd till bam och familjer med särskilda behov.

Barnavârdscentralernas vaccinationsprogram och regelbundna hälsokontroller har bidragit till att många sjukdomar nästan helt har utrotats i Sverige. Enligt Statens Bakteriologiska Laboratoriums årliga sammanställning är 99 % fullständigt vaccinerade mot polio, difteri och stelkramp samt 94 % mot mässling, röda hund och påssjuka. Från internationell synpunkt år det ovanligt med så hög vaccinationstäckning som den svenska. Bamavårdscentralernas 4- årskontroller har varit föremål för vetenskapligt studium. Resultaten visar bland annat att praktiskt taget alla allvarliga handikapp, kroniska sjukdomar och allvarliga utvecklingsavvikelser är kända före fyra år med undantag för vissa synproblem och en del allvarliga känslomässiga och kommunikativa stömingar I den utredning om barnhälsovårdens funktion och uppgifter under 90-talet, som

9 Skydda skyddsnätet. Socialstyrelsen, 1992

358 Barnets rätt till hälsa SOU 1997:1 16

har genomförts Socialstyrelsen, sägs att hälsoövervakningen

av fungerar i stort sett tillfredsställande ifråga om kroppsliga problem och att "missar" fördröjer behandling ett för barnet ödes-

som digert sätt är ovanliga.

Bamavårdscentralema är en 30-talsskapelse som fyller en mycket viktig funktion även för 90-talets föräldrar. Att nära 100 % av föräldrarna utnyttjar barnavårdscentralerna visar att föräldrar generellt sett har stort förtroende för dem. Detta bekräftas också av det forskningsprojekt Barnombudsmannen har bedrivit tillsammans

som med Institutionen för Samhällsmedicinska vetenskaper i Dalby Lund. Det är helt enkelt ett svenskt normalbeteende att gå till sin barnavårdscentral för att få barnens hälsa och utveckling uppföljd. Barnavårdscentralerna är också en viktig samhällelig kanal till småbamsfamiljer. Förändringar på samhällsnivån förs ut och konkretiseras av personal på barnavårdscentralerna. När riksdagen stiftar nya lagar som har betydelse för barn, är det bamavârdscentralernas uppgift att föra ut och förtydliga dessa för föräldrar. När till exempel aga-förbudet genomfördes eller när bilbälteslagen trädde i kraft -två lagar med stor betydelse för barns psykiska och fysiska hälsa kunde alla föräldrar få denna information vid personliga

möten med personal på barnavårdscentralerna.

Barnavårdscentralerna har under sin 50-åriga histora utvecklats och anpassats till nya behov och förutsättningar. Tyngdpunkten i innehållet har till exempel förskjutits från en tydlig inriktning på somatisk ohälsa till psykosociala påfrestningar. Att i princip 100 % av småbarnsföräldrarna går till barnavårdscentralerna måste rimligen bero att barnavårdscentralerna har något att erbjuda alla föräldrar, även de vars barn utstrålar hälsa och välbefinnande. Den mesta tiden ägnas att besvara frågor från föräldrar om vad som är normalt. Det är allt ifrån frågor om födelsemärken till frågor om barnets utveckling. Den största delen av bekymren gäller normala variationer hos barnet, och det är vad föräldrarna vill och behöver höra. Hälsoövervakningen har i det avseendet en viktig trygghetsskapande funktion, som stärker föräldrarna i deras föräldraroll.

Barnavårdscentralen har alltid betytt mest för de barnfamiljer som har bekymmer och livsproblem som färgar av sig rollen som förälder. Redan från starten var det barn i riskmiljöer som stod i centrum och denna tradition har funnits som en röd tråd. Ensamstående och unga föräldrar med svagt socialt nätverk och liten egen livserfarenhet har kunnat få stöd. Oroliga föräldrar har fått lugnande besked på frågor om barnets sätt att vara. Nedstämda mammor har

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 359

fått tröst och hjälp med praktiska frågor så att amning och vård av barnet har fungerat. Samtidigt visar Socialstyrelsens utredning om bamhälsovårdens funktion och uppgifter under 90-talet att tidsbrist och brist på metoder och effektiv samverkan lägger hinder i vägen för bra tidiga insatser för med sammansatta behov.

grupper mer

13 .2.5 Skolhälsovården

Skolhälsovården är ett annat inslag i den förebyggande hälsovården för barn och ungdomar. Enligt 14 kap. skollagen 1985:11 är kommunerna skyldiga att tillhandahålla Skolhälsovård för elever i grundskolan, gymnasieskolan, Särskolan, specialskolan och sameskolan och det Står uttryckligen att Skolhälsovården i första hand skall vara förebyggande. Den Skall omfatta hälsokontroller och enkla Sjukvårdsinsatser. Vidare har Skolhälsovården till uppgift att följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa och verka för sunda levnadsvanor hos dem 14 kap. 2 §. För Skolhälsovården Skall finnas Skolläkare och Skolsköterska.

För elever i sådana fristående skolor Som avses i 9 kap. skollagen Skall Skolan erbjuda Skolhälsovård motsvarar den

som som ges eleverna inom motsvarande skolform inom det offentlig skolväsendet 14 kap. 7a §.

Skolhälsovården är allmänt uppskattad och högt värderad. Enligt en undersökning Som Skolverket har gjort, beskrivs Skolhälsovården som en oas, Som ett ställe dit man går man behöver prata. Skol-

om hälsovården tycks uppskattas såväl som en garant för elevernas hälsa som en trygghetssymbol i skolan. Det finns höga förväntningar på skolsköterskan, ibland av närmast magisk karaktär. I hög grad tycks Skolhälsovården också uppskattas för Sina insatser för elever med Svårigheter. En väl fungerande Skolhälsovård ses därmed Som ett Sätt för Skolan att ge alla elever en likvärdig utbildning. Skolverkets utvärdering visar vidare att skolsköterskor Satsar Stor del sina

en av resurser på att finnas till hands för eleverna och att skolsköterskoma för övrigt lägger tyngdpunkten i Sitt arbete på individuella kontakter

lo Seföregående not

360 Barnets rätt till hälsa SOU 1997:1 16

med elever med psykosociala problem, hälsoundervisning och sjukvårdsinsatser. "

Skolhälsovården är dock ojämnt fördelad i landet. 1994 hade en Skolläkare för i genomsnitt 8 400 elever. Men det varierade

ansvar över landet med mellan l 500 elever per Skolläkare och 47 900. Även skolsköterskomas arbetsvillkor varierade i mindre

men omfattning. De hade för mellan 260 och 2 350 elever. Genom-

ansvar snittet för skolsköterskor låg 1994 730 elever.

13.2.6¶Bamsjukvård

Sjukvård för barn och ungdomar med akuta eller kroniska sjukdomar, eller vid olycksfall, vid speciella barnmedicinska,

ges bamkirurgiska eller bampsykiatriska kliniker. Det finns 44 barnmedicinska kliniker i landet, vilket innebär att varje sjukvårdsområde har tillgång till bammedicinsk vård. Barnkirurgisk klinik finns vid fyra sjukhus och bampsykiatrisk vid ett 30-tal sjukhus i landet.

Barn vårdas också vuxenkliniker. Enligt en undersökning vårdades barn inlagda på sjukhus vuxenkliniker 1993.

16 % av Det främsta skälet till att barn vårdas bland vuxna är att det orten saknas bamklinik. Ett annat skäl är att barnet behöver sådan specialiserad vård som inte kan ges vid barnklinikerna, till exempel neurokirurgi eller plastikkirurgi. Vid neurokirurgiska kliniker behandlas barn bland annat för shunt-justeringar och för tumörsjukdomar och vid plastikkirurgiska kliniker behandlas till exempel brännskador. I vissa fall vårdas och behandlas barn också vid infektions-, öron-näsa-hals-, ögon- och hudkliniker, även om det finns en bamklinik. Det sker i så fall grund av stor smittorisk eller behovet av närhet till specialiserade läkare.

Det är inte alltid möjligt att skapa en bamanpassad omgivning på ett sjukhus, där barn måste vårdas tillsammans med vuxna. Det är heller inte alltid möjligt att inrätta särskilda bamavdelningar. Vissa landsting har dock inrättat särskilda bamcentra. På sådana bamcentra samlar man barn med olika sjukdomar, och dit får specialisterna komma till barnen istället för att barnen placeras ut på olika

" Ahlin G, Hammarberg 1995 12NOBAB, 1994

Barnets rätt till hälsa 361

specialavdelningar.

Barn sjukhus har rätt till stöd i sin norrnalutveckling, det vill säga rätt till såväl skolundervisning som lekterapi. Enligt skollagen har kommunen för att elever i grundskolan, Särskolan,

ansvar specialskolan och sameskolan, som på grund av sjukdom eller av liknande skäl under längre tid inte kan delta i vanligt skolarbete, får särskild undervisning på sjukhuset, i elevens hem eller på annan lämplig plats 10 kap. 3 §. För verksamhet som motsvarar förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg, det vill säga lekterapi, huvudmannen för sjukvårdsinstitutionen. Enligt

ansvarar Socialstyrelsens allmänna råd bör barn på sjukhus ha tillgång till

god pedagogisk verksamhet ledd specialpedagogiskt utbildad

en av personal och anpassad till det enskilda barnets behov. Varje barn skall få stöd i sin normalutvecking och personalen skall kunna utforma verksamhet är meningsfull för samtliga bam.

en som Lekterapilokalerna på sjukhus skall vidare, enligt Socialstyrelsen, vara tillräckligt stora och tillgängliga för barn i rullstolar och sjukhussängar. Lokalerna bör ha förbindelse med en utemiljö som gör det möjligt att leka utomhus för de bam kan.

som

Samtliga barn vårdas på bamklinik har tillgång till lekterapi

som och därmed också tillgång till bibliotek och skolundervisning. Av de barn som vårdas på vuxenkliniker har 47 % tillgång till lekterapi. Detta framgår av den utvärdering som har gjorts av Nordisk förening för sjuka barns behov NOBAB. Av utvärderingen framgår vidare att barns rätt till lek inte är något som prioriteras vuxenkliniker. Några vuxenkliniker har inrett särskilda lekrum för barn, oftast

men med leksaker endast för små barn. Material för äldre barn och ungdomar saknas ofta.

13.2.7¶Barn som inte är bosatta i Sverige

Det är landstingen som ansvarar för att asylsökande barn får hälsooch sjukvård samt tandvård. För detta får landstingen ersättning av staten. Enligt en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet hälso- och sjukvård för asylsökande får landstingen

om ersättning av staten för all hälso- och sjukvård samt tandvård som

13Allmänna råd från Socialstyrelsen 1995:2 4 NOBAB, 1994

362 Barnets rätt till hälsa

ges till asylsökande barn och ungdomar som inte har fyllt 18 år. Med asylsökande avses inte bara barn har sökt uppehållstillstånd

som utan också bam som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd, barn som vistas förläggning även efter det att uppehållstillstånd beviljats samt barn som inte vistas förläggning, har rätt

men som till bistånd under en månad, från den dag de har beviljats

uppehållstillstånd.

Däremot lämnar staten inte ersättning för vård till barn

som ges som vistas i landet trots att de har fått avslag ansökan

om uppehållstillstånd. Detta oavsett om de hålls gömda eller vistas på förläggning i avvaktan på att avvisningsbeslutet skall verkställas. Inte heller lämnas ersättning för vård till barn har sökt

som ges som uppehållstillstånd och av särskilda skäl har medgetts rätt att vistas i landet medan ansökan prövas. Statens Invandrarverk får dock ersätta kostnader för hälsoundersökningar görs smittskydds-

som av skäl för sådana barn.

Socialstyrelsen redovisade i juni 1996 undersökning hälso-

en av och sjukvården för asylsökande och flyktingar. Av denna framgår bland annat att den barnhälsovård erbjuds barn på flykting-

som förläggningar tillgodoser det behov kontroller och vaccinationer

av som Socialstyrelsen har rekommenderat för barn i förskoleåldern. Däremot är det bara några enstaka förläggningar har ett intro-

som duktionsprogram, liknande det svenska BVC-programmet

som bygger på intensiv kontakt under barnets första år. Det innebär att barn som flyttar till Sverige efter spädbarnsåret går miste

om grundläggande förebyggande insatser gäller till exempel kost,

som tandhälsa och olycksfall. Det finns goda skäl, påpekar Socialstyrelsen, att tro att flyktingfamiljer är en särskilt viktig målgrupp för dessa förebyggande program.

Hur omhändertagandet är för skolbarnen framgår inte helt tydligt av Socialstyrelsens undersökning eftersom dessa tas hand i den

om ordinarie kommunala skolhälsovården. Men i den enkätundersökning som Socialstyrelsen genomförde uttrycktes över brister i

oro detta avseende.

15Regeringsbeslut 1996-06-13 16Socialstyrelsens rapport 1996:9

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 363

13.2.8¶Skadliga sedvänjor

Enligt svensk lagstiftning är könsstympning av flickor förbjuden och straffbar. I lagen 1982:316 med förbud mot omskärelse av kvinnor stadgas att ett sådant ingrepp inte får utföras, oavsett om samtycke har lämnats till ingreppet. Den som bryter mot detta döms till fängelse i högst två år eller, omständigheterna är mildrande, till

om böter. Lagen gäller alla typer av könsstympning, det vill säga även ingrepp av mindre omfattning. Försök liksom medverkan till könsstympning är likaledes straftbelagt. Likaså kan den, som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning utförs i ett annat land, dömas i svensk domstol om ingreppet är straffbart i det land där det utförs.

I förarbetena till lagen betonas att könsstympning är oförenlig med vår syn på individens och kvinnors rätt att bestämma över sig själv och sin kropp. I propositionen anfördes att "kampen mot bruket att omskära kvinnor förs alltså både av det skälet att det utgör en inhuman kroppskränkning av individerna och att det utgör ett utslag av fömekande av kvinnors rätt och möjlighet att vara självständiga. Kvinnovåldskommissionen har föreslagit att lagens rubrik ändras till "lag med förbud mot könsstympning av kvinnor" samt att ordet "omskärelse" i l § byts ut mot "könsstympning". Kommissionen föreslår vidare att böter bör utmönstras ur straffskalan eftersom man svårligen kan tänka sig att omständigheterna skulle kunna vara mildrande vid ett ingrepp innebär att kvinnas kön stympas.

som en Vidare föreslås att straffet för normalbrottet bör fängelse i

vara högst fyra år samt att kriterierna för bedömningen av huruvida brottet skall anses som grovt ändras. Straffminimum för det grova brottet föreslås vara fängelse i två år. Kvinnovâldskommissionens förslag innebär alltså en skärpning av straffet såväl för nonnalbrottet som för det grova brottet. Någon ändring i sak vad avser kriminaliseringens räckvid föreslås inte.

Den anmälningsskyldighet för bl.a. myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten som finns till skydd för den underårige är tillämplig på uppgifter om befarad eller utförd könsstympning 71 § socialtjänstlagen. Sådana uppgifter kan lämnas mellan myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten utan hinder av att det saknas den enskildes samtycke 14 kap. 2 § sekretess-

7 Prop. 1981/822172

sou 1995:60

364 Barnets rätt till hälsa SOU 1997:1 16

lagen. En vårdnadshavare som motsätter sig att myndigheterna får vetskap könsstympning kan således inte Förhindra att upp-

om en gifterna detta lämnas mellan olika myndigheter.

om

Benämningen "kvinnlig könsstympning" är numera ett internationellt vedertaget begrepp. Från att tidigare ha benämnts "kvinnlig omskärelse" beskriver den nya termen vad ingreppet verkligen innebär. Könsstympning av flickor förekommer på många håll i världen. Dock är sedvänjan mest vanlig i Afrika, där den praktiseras i cirka 28 länder. I Somalia är i stort sett alla flickor könsstympade och i Sudan, Eritrea och Etiopien är siffran 90 %. Könsstympning är tusenårig tradition. Ingen vet riktigt var och

en varför den har uppkommit. Helt klart är att det inte finns något stöd för kvinnlig könsstympning i Koranen, Bibeln eller några andra religiösa skrifter. Det är däremot inte ovanligt att könsstympning av flickor motiveras med religiösa skäl. Traditionen är mycket djupt rotad hos de folk som praktiserar den.

Det är inte förbjudet att omskära pojkar och omskärelsen kan sålunda genomföras sjukhus. Landstingen har dock ingen skyldighet att tillhandahålla sådana tjänster. Det ligger varje sjukvårdshuvudman att avgöra huruvida sådana ingrepp skall göras inom sjukvården. Även för läkarna är det frivilligt att utföra operationen. Om omskärelse genomförs måste den uppfylla hälso- och sjukvårdslagens krav "god" hälso- och sjukvård. Däremot omfattas inte omskärelse pojkar av sjukförsäkringen. Det har framförts

av synpunkter att svensk hälso- och sjukvård inte skall stå till tjänst med sådana ingrepp som rituell omskärelse av pojkar. Socialstyrelsen har i ett svar till Rädda Barnen slagit fast att detta är en politisk, inte en medicinsk, fråga.

13.3¶Våra

överväganden

Barnavårdscentralerna en omistlig samhällsinstitution

-

Svenska barn är bland de friskaste i världen. Detta måste rimligen tolkas så att den väg vi har valt, med förebyggande hälsovård tillgänglig för alla barn och ungdomar, har varit framgångsrik. Utan tvekan har det generella förebyggande arbetet i hög grad bidragit till svenska barns allmänt sett goda hälsa. Därför anser vi det vara av

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 365

synnerlig vikt att slå vakt de resurser och den barnkompetens om finns barnavårdscentralerna. som Hittills har också barnavårdscentralernas resurser bevarats, trots de mycket omfattande nedskärningar har gjorts inom svensk som hälso- och sjukvård under 1990-talet. Verksamheten fortgår med i oförändrade personalresurser och i vissa avseenden, till stort sett exempel i fråga föräldragruppsverksamhet och skolförberedande om undersökningar, har positiv utveckling skett. en Vi känner dock för vad de snabba omstruktureringama av en oro hälso- och sjukvården sikt kan komma att få för konsekvenser för det förebyggande barnhälsoarbetet. Vi vill betona vikten av att barnkompetensen bibehålls, oavsett Organisationsform eller vilka system för finansiering som införs. Förklaringen till att 1940-talets föräldrar hade samma stora förtroende för barnavårdscentralerna som 1990-talets ligger sannolikt i de grundläggande principer styr verksamheten och det finns som därför skäl att påminna dessa. Enligt propositionen 1937 som om låg till grund för lagen mödra- och barnhälsovård slogs det fast om att barnavårdscentralernas verksamhet skulle bygga följande

grundprinciper: Verksamheten skulle baseras sjuksköterska/bam-

morska, den skulle skild från medicinsk vård, följa nationella vara det vill säga likvärdig över hela landet, vara program vara kostnadsfri, bygga samverkan mellan föräldrar och professionella och det skulle frivilligt för föräldrar att utnyttja barnavårdsvara centralerna. Syftet med verksamheten var att skapa jämlikhet hälsans område och för att nå detta krävdes att verksamheten riktades till alla föräldrar. Att erbjudande barnhälsovård riktas till alla, och inte bara till om familjer med problem, har störst betydelse för föräldrar som svaga har svårigheter olika slag. Att vara vanlig har alltid störst av betydelse för människor i andra sammanhang faller utanför det som vanliga. Människor med ekonomiska, sociala, psykiska eller psykosomatiska problem erbjuds hjälp och stöd olika samhällsav institutioner, socialbyrån, psykiatriska kliniken eller vårdcentralen, att gå dit är inte vanligt därför att man där defmitionsmässigt är men med problem. Till barnavårdscentralerna går föräldrar en person enbart och allena för att de är föräldrar och detta skäl delas av alla. Tack barnavårdscentralernas symboliska funktion, handlar vare som

9 Bamhälsovårdsutredning, Socialstyrelsen, 1993 Barnombudsmannen, Projekt BAMSE, 1993

366 Barnets rätt till hälsa SOU 1997:1 16

om att vara vanlig, kan de starka och lyckade föräldrarna identitetsmässigt lyfta dem som är svaga. Det är inte orimligt att anta att det skapar en viss känsla av jämlikhet, slags existensiell föräldraen

gemenskap.

Vi måste därför värna att barnavârdscentralen bibehålls om som en arena för alla föräldrar. Det har under den senaste tiden förekommit inlägg i den offentliga debatten att ekonomiska skäl om av reducera bamavårdscentralen till en institution enbart riktas till som svaga eller så kallade riskfamiljer. Skulle så bli fallet skulle barnavårdscentralemas symboliska funktion försvagas och därmed finns det stor risk att de mest behöver stöd i sin föräldraroll inte som längre skulle till bamavårdscentralen. På sikt skulle detta kunna innebära slutet för denna omistliga samhällsinstitution. Vi anser det viktigt att varje förändring verksamhetens vara av innehåll och struktur och varje avsteg från de grundläggande principer som har styrt verksamheten sedan 1930-talet analyseras noga så att inte barnavårdscentralerna förlorar sin attraktionskraft för de svaga familjerna. Det är mot denna bakgrund vi känner för som oro de omstruktureringar som pågår inom barnhälsovården. Att successivt integrera barnavårdscentralerna i övrig hälso- och sjukvård kan vara motiverat kostnads- eller effektivitetsskäl. Men det av innebär samtidigt försvagning bamperspektivet en av och ett avsteg från den grundläggande principen om att verksamheten skall vara skild från övrig medicinsk vård.

Skolhälsovården del elevvården - en av

Inte heller Skolhälsovården har på landet helhet - om man ser som drabbats av särskilt stora nedskämingar." Men det är mycket stora variationer mellan olika delar landet. Den stora variationen av mellan kommuner kan inte ligga i linje med Barnkonventioanses nens bestämmelser och anda. Att skolläkare för allt en ansvarar mellan 1 500 och 47 900 elever och Skolsköterska mellan 260 och en 2 350 elever kan inte över landet likvärdig skolhälsoanses vara en vård. Även kostnadsmässigt skillnaderna är stora. Vissa kommuner

20Resonemangetom bamavårdscentralernas symboliska funktion har utvecklats av leg psykolog Inga Gustafsson vid PBU:s Konsultverksamhet för mödra- och bamhälsovården i Stockholms läns landsting 2 Ahlin G, Hammarberg 1995

Barnets rätt till hälsa 367

avsätter 250 kronor elev och år, medan andra satsar 1 000

per kronor. I kommuner med många elever per skolsköterske- och skolläkartjänst kommer verksamheten sannolikt att domineras av de i skollagen angivna obligatoriska uppgifterna, det vill säga hälsokontroller och enkla sjukvårdsinsatser. Däremot blir det svårare att uppfylla de övergripande formuleringama, till exempel att "följa

mer elevernas utveckling" eller att "verka för sunda levnadsvanor".

Det pågår f.n översyn Skolhälsovården som skall vara

en av färdig vid utgången 1997. Barnombudsmannen har i sin rapport

av

mobbning bl.a. föreslagit att skollagen skall kompletteras med om nationella rikstäckande basnivå för skolhälso- och elev-

mål och en vård, motsvarande sådana nationella mål som finns för bamhälsovården. Mot bakgrund icke-diskrimineringsprincipen i artikel

av 2 och bestämmelserna i artikel 24 anser vi att detta bör genomföras. Vi föreslår därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att utarbeta sådana riktlinjer.

Trycket skolsköterskoma har ökat. 1996 hade skolsköterskan hand i genomsnitt 100 fler elever heltidssköterska än 1994.23

om per Till detta kommer att skolsköterskan under de senaste åren får ta hand allt fler och allt tyngre sociala problem. En enkätundersök-

om ning visar att nära hälften av skolsköterskoma anser att de inte kan

eleverna den vård de behöver, bland annat på grund av att de har ge besök av flera elever än tidigare." En förklaring till detta är att skolkurators- och skolpsykologtjänsterna har dragits i många skolor. Istället har dessa funktioner centraliserats. Skolkuratom och skolpsykologen är då inte närvarande i det vardagliga arbetet i skolan, utan dessa tjänster kan istället köpas vid behov. Det har många håll inneburit att skolsköterskan har fått ta över en del av de uppgifter som skolkurator och skolpsykolog tidigare skötte.

Elevvården har med andra ord försvagats i många skolor. Samtidigt visar Skolverkets utvärderingar att kostnaderna för elevvården har ökat. Vi att denna något paradoxala utveck-

anser ling att kostnaderna ökar samtidigt som elevvården totalt sett

w försvagas genom att skolkuratorema och skolpsykologema inte längre finns tillgängliga i skolans vardag i det förebyggande

22Blunda inte för mobbning. Barnombudsmannen, 1997 23Se föregående not 24Rapport från Vårdförbundet SHSTF och Lärarförbundet bygger på

som en TEMO-enkät till 300 skolsköterskor, 1994 25Skolverkets rapport nr 100

368 Barnets rätt till hälsa

psykosociala arbetet- varken kan ligga i linje med Bamkonanses ventionens artikel 3 om barnets bästa eller artikel 4 stadgar att som staterna skall använda "det yttersta av sina tillgängliga resurser". Barnkonventionens hälsobegrepp innefattar såväl fysiskt som psykiskt och socialt välbefinnande. Med denna utgångspunkt anser vi att det för elevernas hälsovård måste finnas kompetens än annan den rent medicinska i skolorna. Skolpsykologen och kuratom har kompetens i gruppdynamik, kunskap barn och behov om ungas samtidigt som de känner skolans struktur och förutsättningar. Det är därför viktigt att de finns i skolorna och del skolans är en av vardagsarbete samtidigt deras kompetens gör dem särskilt som lämpade att också fungera handledare för lärare, skolsköterskor som och övrig skolpersonal i hur man bemöter elever och hanterar konflikter i grupp. Vi vill i detta sammanhang lyfta fram och instämma i de uttalanden som Kommittén hälso- och sjukvårdens om finansiering och organisation HSU 2000 har gjort. Eftersom en fortsatt ökning av psykosociala och psykosomatiska problem hos barn och ungdomar kan befaras framöver finns det "skäl att värna resurserna inom den förebyggande barn- och Skolhälsovården, särskilt i socialt mindre gynnade områden".2°

Ungdomsmottagningar

Vi vill i detta sammanhang peka på de cirka 200 ungdomsmottagningar som finns runt i landet och utgör ett viktigt om som komplement till skolhälsovården. Ungdomsmottagningama är exempel på en verksamhet har vuxit fram ungdomars behov. som ur egna Den första ungdomsmottagningen startade 1970 och under hela sjuttio- och åttiotalet byggdes verksamheten ut. Verksamheten var till en början i huvudsak inriktad på att förebygga aborter hos tonårsflickor. Ungdomsmottagningama drivs med ett barn- och ungdomsperspektiv. Verksamheten utgör samtidigt ett gott exempel på hur samarbete mellan olika professioner och samarbete mellan olika huvudmän kan fungera utan större komplikationer. På ungdomsmottagningama finns både medicinsk och psykosocial kompetens och de flesta drivs i samarbete mellan kommun och landsting.

26sou 1996:163

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 369

Målet är i dag att främja hälsa till skillnad från att förebygga ohälsa, vilket innebär att ungdomars egna resurser och kompetens

stöd. De flesta ungdomar söker sig till ungdomsmottagningen ges för att få preventivmedel eller av medicinska skäl. Många ungdomar

medicinska skäl för att inför sig själva ha en legitim anuppger ledning att komma till ungdomsmottagningen. När de sedan är där, visar det sig att de har helt andra behov.

Ungdomsmottagningama är unika i det avseendet att de startades

eldsjälar och har också fortsatt att drivas av människor med ett av starkt engagemang för ungdomar. Verksamheten ligger utanför det etablerade eftersom den inte sorterar vare sig under hälso- och sjukvården eller socialtjänsten utan ligger mellan de båda huvudmännen. Många ungdomsmottagningar drivs också i projektform. Detta gör ansvarsfrågan osäker. Socialstyrelsens utredning om mödrahälsovården har föreslagit att ungdomsmottagningama organisatoriskt bör knytas till någon redan befintlig verksamhet för administrativ och medicinsk ledningsfunktion och att det naturliga är att mottagningama knyts till mödrahälsovården eller kvinnosjukvården. Utredningen föreslår vidare att ungdomsmottagningarnas roll i den samlade hälso- och sjukvården bör utredas närmare. Vi anser, i likhet med Socialstyrelsens utredning, att det är viktigt att ungdomsmottagningamas förebyggande verksamhet utreds innan huvudmannaskapsförändringar genomförs. Vi föreslår därför att regeringen gör en översyn av ungdomsmottagningamas verksamhet.

Dramatisk ökning av allergier

Svenska barns hälsa är, som nämnts, generellt sett god. Men vi är mycket oroade över den dramatiska ökningen av allergier hos barn och ungdomar. Nästan hälften av tonåringarna och de unga vuxna lider av allergier eller annan överkänslighet. På tjugo år har antalet rapporterade allergisjukdomar hos svenska skolbarn fördubblats. Drygt 10 procent av 14-åringama rapporterar att de har eller har haft astma. Astma är numera den vanligaste kroniska sjukdomen hos barn och ungdomar. Skillnaderna mellan Sverige och länder i mellan- och södra Europa är stor. Skolbarn i Estland och Polen har t.ex. bara en tredjedel så mycket allergibesvär som svenska bam.

27Socialstyrelsens rapport 1996:7

370 Barnets rätt till hälsa

Orsakerna till astma är många och komplexa, vet att men man inomhusmiljön spelar en större roll för astma än utomhusmiljön, både för uppkomsten av astma och för att utlösa sådana besvär. En stor andel av de barn som har fått allergi, astma eller astmaliknande besvär före fyra års ålder bor och vistas i byggnader med fuktskador. 60 procent av skol- och daghemsbyggnader har visat sig ha fuktiga konstruktioner. I 55 % daghemmen och i 35 % skolorna finns av av det mögelproblem. Under 1970-talet tätades husen och ventilationen minskades för att hushålla med energin. Resultatet blev försämrad luftkvalitet. en Ibland har problemen varit så allvarliga talar "sjuka att man om hus". Dålig luftkvalitet inomhus, fukt- och mögelskadade hus anges som en av orsakerna till det ökande antalet allergier. Den viktigaste åtgärden för att komma tillrätta med problemen är att förbättra ventilationen, varför riksdagen med stor politisk enighet beslutade att införa regler obligatorisk ventilationskontroll, om om som trädde i kraft den 1januari 1992. Byggnadens ägare ansvarar för kontrollen som skall utföras av en sakkunnig med riks- eller lokalbehörighet. Tillsynsansvaret för kontrollen åvilar kommunerna. Första kontrollen skulle göras före utgången 1993 och de av byggnader skulle prioriteras skolor, daghem, fritidshem och som var vissa vårdlokaler, dvs. i de flesta fall kommunernas byggnader. egna Efter första kontrollen skulle kontroller göras med två års nya intervall. Enkätundersökningar som Boverket har låtit genomföra visar stora brister i omfattningen kontrollerna. Mellan 25 och 30 % av av samtliga skolor och daghem hade 1996 ännu inte besiktigats eller åtgärdats, två år efter det att den första kontrollen skulle ha gjorts. Av de kontroller har gjorts visade det sig att endast 51 procent som av daghemmen och 43 procent skolorna godkända. av var Det kan inte accepteras att barn riskerar att bli sjuka att vistas av i offentliga lokaler skolor, daghem och fritidshem. Det står i som strid med Bamkonventionens artikel 24 som ålägger myndigheter att "till fullo" sträva efter att förverkliga barnets rätt till "bästa uppnåeliga hälsa". Det ligger något paradoxalt i att samhället å ena sidan har byggt omfattande hälso- och sjukvård för barn upp en samtidigt som allt fler barn blir sjuka att vistas i offentliga av

28Boverket, Allmänna råd 1995:4 29Barnombudsmannens rapport 1997

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 371

lokaler. Sett i ett ekonomiskt perspektiv måste det dessutom sägas vara ett slöseri med resurser.

Den lagstiftning reglerar obligatorisk ventilationskontroll

som måste efterlevas i alla delar landet. Regeringen har tillsatt en

av särskild utredare dir. 1996:39 bl.a. skall göra en översyn av

som den obligatoriska funktionskontrollen ventilationssystem och

av bedöma det fortsatta behovet statligt ekonomiskt stöd för att

av avhjälpa fukt- och mögelskador i småhus. Vi vill understryka vikten

att regeringen prioriterar denna fråga så att samtliga landets av skolor, daghem och fritidshem för det första kontrolleras i detta avseende och för det andra snabbt åtgärdas om kontrollen visar att det finns brister.

Hälso- och sjukvårdens tillgänglighet för barn

Huvuddelen den offentliga hälso- och sjukvården samt tand-

av vården för barn och ungdomar är avgiftsfri. För barnhälsovård, Skolhälsovård och tandvård erläggs ingen patientavgift. Eftersom avgiften för vård sjukhus är inkomstprövad betalar barn och ungdomar under 18 år normalt inte heller för sådan vård.

För övrig sjukvård; akutvård, besök hos husläkare eller specialistläkare erläggs en patientavgift. Hur hög patientavgiften är bestäms sjukvårdshuvudmannen, vilket innebär att det varierar

av mellan landstingen. För närvarande varierar patientavgiften mellan 0 och cirka 200 kronor ett landsting har infört fri läkar- och sjukvård för barn och ungdomar under 18 år. Men för att kostnaderna inte skall bli alltför betungande finns ett högkostnadsskydd

innebär att man inte behöver betala mer än 900 kronor per som tolvmånadsperiod för läkarvård och sjukvårdande behandling. Alla barn under 18 år i samma familj, som tillsammans har uppnått högkostnadsgränsen, har rätt till var sitt frikort, vilket innebär att en familj med barn inte behöver betala mer än 900 kronor per år för barnens läkarvård och behandling. Det finns ett liknande högkostnadsskydd för läkemedel och gränsen för det ligger 1 300 kronor. Kostnaden för en bamfamiljs läkarvård och medicin kan därmed inte överstiga 2 200 kronor tolvmånadersperiod. Om familj anser

per en att avgifterna för läkarvård och medicin är alltför betungande att betala vid ett tillfälle finns möjlighet till avbetalning.

Vi anser att Barnkonventionens stadgande i artikel 24 om att staten skall "säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig hälso-

372 Barnets rätt till hälsa

och sjukvård" därigenom är uppfyllt och att hälso- och sjukvård samt tandvård är tillgänglig för alla barn och ungdomar i Sverige. Trots detta framförs nu uppgifter om att vissa barnfamiljer har svårt att betala patientavgiften för akut- och läkarvård, annan sjukvårdande behandling samt läkemedel och att de därför undviker läkarbesök som vore motiverade. Det är oroande signaler. Vissa avgiftshöjningarhar genomförts, samtidigt som det föreligger en situation med arbetslöshet och allt sämre ekonomi för vissa barnfamiljer. Därför kan patientavgiften tillsammans med andra utgifter som följer av att ett barn blir sjukt upplevas belastning. Det

som en ska nämnas att det inom Landstingsförbundet pågår en utredning om patientavgifter. Vi anser att det är angeläget att regeringen följer utvecklingen detta område, så att berörda organ kan

reagera om det visar sig att barn i praktiken inte får den sjukvård de behöver.

Barn på sjukhus

När det gäller barn sjukhus vill lyfta fram Nordisk standard för omsorg om barn och unga på sjukhus, en standard som utarbetats med utgångspunkt från Barnkonventionen av NOBAB Nordisk förening för sjuka barns behov. Denna standard finns tillgänglig samtliga nordiska språk och är avsedd att användas som ett redskap för att värna om barnets rättigheter och god utvecklingsmiljö när

en det vårdas sjukhus. För att utröna i vilken utsträckning denna standard används de svenska sjukhusen genomförde NOBAB

en undersökning 1994. Av denna framgår att den utarbetade standarden är relativt väl känd de svenska sjukhusen. Av de tillfrågade barnklinikema har 86 % svarat att de känner till Nordisk standard för omsorg om barn och unga på sjukhus. Motsvarande siffra för vuxenklinikema var 42 % Det framgår vidare bland annat att svensk sjukvård för barn generellt sett uppfyller den standard har

som utarbetats. Barn läggs inte sjukhus i onödan, utan endast då det är oundgängligen nödvändigt. Föräldrar har alltid möjlighet alla sjukhus i Sverige att vara hos sitt sjuka barn dygnet runt. l de få fall detta inte är möjligt, är det de medicinska skälen som avgör. Det finns dock alltid tillgång till anhörigrum i närheten i sådana fall. Möjligheterna att få information, liksom möjligheterna till medbestämmande, också god. Däremot skiljer sig barn-

uppges vara klinikema av naturliga skäl från vuxenklinikema i fråga möjlig-

om

Barnets rätt till hälsa 373

heter att barnen anpassad omgivning, lekterapi och övrigt stöd

ge en i normalutvecklingen.

En allmän uppfattning är, enligt undersökningen, att antalet barn

vuxenkliniker ökar. Vi vill starkt betona vikten av att landstingen "till det yttersta tillgängliga resurser" strävar efter att barn vårdas

av

barnkliniker med särskilt utbildad personal.

Barn inte är bosatta i Sverige

som

Enligt överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet

hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl. får landstingen ersättom ning staten för all hälso- och sjukvård som ges till asylsökande

av barn och ungdomar inte har fyllt 18 år och därmed är dessa

som jämställda med barn är bosatta i landet. Vi vill framhålla vikten

som

att även bam har fått avslag sin ansökan om uppehållstillav som stånd, inte kan återvända till sitt hemland grund av att

men som verkställighet beslutet inte är möjlig att genomföra, garanteras

av rätt till hälso- och sjukvård.

Mot bakgrund Socialstyrelsens redovisning föreslår vi att

av regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att särskilt undersöka det

ger medicinska omhändertagandet för asylsökande skolbarn.

Vi vill vidare kraftigt understryka vikten av att sjukvårdsenheter arbetar uppsökande och aktivt för att identifiera flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet. Socialstyrelsen har i två tidigare utredningar påtalat behovet av att dessa barn erbjuds stöd och i vissa fall bampsykiatrisk behandling så snart som möjligt efter ankomsten till Sverige.

Vi vill också understryka betydelsen av att samtliga sjukvårdsenheter inom flyktingsmottagandet utvecklar samarbetet med sociala myndigheter. Sådant regelbundet samarbete pågår på vissa håll i landet. Enligt Socialstyrelsens undersökning hade samtliga sjukvårdsenheter under det senaste året handlagt ärenden om barn som far illa i sina familjer, ofta med misstanke om misshandel. Åtskilliga enheter har följt dessa familjer, men utan något samarbete med

upp sociala myndigheter och istället enbart förlitat sig förläggningens egna resurser. Detta är formellt felaktigt eftersom anmälningsplikten till socialtjänsten också gäller sjukvårdspersonal flyktingförläggningar.

Barn i familjer, som håller sig gömda så att beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas, får av naturliga skäl inte kontakt

374 Barnets rätt till hälsa SOU 1997:1 16

med sjukvårdsenhetema vid flyktingförläggningama. Inte heller omfattas de överenskommelsen mellan staten och Landstingsför-

av bundet, vilket innebär att den vård till sådana barn inte

som ges ersätts av staten. De "gömda" barnen är följaktligen endast berättigade till akut sjukvård enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen.

Vi tog upp frågan om de "gömda" barnens rätt till sjukvård i delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:115 där vi föreslog att de svenska bestämmelserna bör ändras så att gömda barn får samma rätt till hälso- och sjukvård svenska barn. Om sedan

som föräldrarna eller barnen inte anser sig kunna utnyttja denna rätt, är detta ett svårlöst problem, även om Bamkonventionens formella krav är tillgodosedda. Vi utvecklade resonemanget följande sätt:

Detta är emellertid en svår fråga att finna en acceptabel lösning på. Aven om bestämmelserna ändras så att staten garanterar även de gömda barnens hälso- och sjukvård, skulle en sådan ändring vara tämligen verkningslös eftersom de och deras föräldrar knappast vågar ta kontakt med sjukvården på grund av risken att det i så fall röjs de finns. Hälso- och

var sjukvårdens personal är visserligen enligt 7 kap. l § sekretesslagen 1980: 100 bundna sekretess beträffande enskilds

av hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, det inte

om står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Till personliga uppgifter hör bl.a. adressuppgifter. Det finns

dock flera undantag som bryter sekretessen. Om utlänningen t.ex. i ansökan

en ny åberopar ett intyg om sin eller barnets psykiska eller fysiska hälsa, är sjukvårdsmyndigheten skyldig att begäran den

av myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar

som kan vara av betydelse i ärendet, såsom patientjoumalen. Vidare sägs i 14 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas ut till myndig-

en en het om uppgiften behövs för delgivning. Om polisen behöver en adressuppgift för delgivning av ett avvisningsbeslut, är man alltså inom hälso- och sjukvården skyldig att lämna polisen den uppgiften.

skadliga sedvänjor

Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar och det gäller alla typer av könsstympning liksom försök till könsstympning. Den som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning utförs i ett annat land kan dömas i svensk domstol om ingreppet är straffbart i

SOU 1997:1 16 Barnets rätt till hälsa 375

det land där ingreppet utförs. Om ingreppet däremot inte är straffbart i det land där det har utförts kan ansvar inte utdömas i Sverige. Vi anser därför att lagstiftningen bör skärpas på denna punkt. Könsstympning är ett så allvarligt brott att det bör undantas från principen

dubbel straffbarhet, 2 kap. 2 § BrB. om

Vi anser också att förebyggande insatser bör intensifieras. Trots den i socialtjänstlagen fastslagna anmälningsplikten har mycket få

könsstympning anmälts till socialnämnden. Orsaken till detta fall av kan i många fall vara brist kunskap. Det är därför viktigt att alla

arbetar med bam får information och kunskap om kvinnlig som könsstympning då detta är en företeelse som förekommer i vårt samhälle och vi inte kan blunda för. I Sverige bor drygt 4 000

som flickor som ursprungligen kommer från Somalia eller Etiopien, varav 1 500 är under 7 år. Dessa flickor är barn i riskzonen.

Sedan ett par år tillbaka genomför Socialstyrelsen ett arbete mot kvinnlig könsstympning, i vilket förebyggande insatser alltmer har kommit att uppmärksammas. Detta för att hindra att de flickor som befinner sig i riskzonen blir könsstympade. Projektet som drivs i samarbete med Invandrarförvaltningen i Göteborg arbetar dels med

information och utbildning yrkesgrupper kommer i att ge som kontakt med könsstympade kvinnor eller flickor, dels med att ge de aktuella folkgrupperna relevant och saklig information om könsstympning och dess negativa konsekvenser för kvinnan. De erfarenheter som hittills har dragits av projektet är att det går att förändra attityder till könsstympning även om det tar tid. Vi ser det som mycket angeläget att projekt liknande det i Göteborg utvecklas även

andra håll i landet där det finns stora invandrargrupper från länder där könsstympning av kvinnor är vanligt förekommande.

14¶Barn i behov av särskilt

skydd

14.1 analys

Övergripande

Det finns ett antal artiklar i Barnkonventionen som syftar till att ge särskilt skydd åt barn mot övergrepp och utnyttjande. Det handlar

särskild sorts rättigheter som är en vidareutveckling av de om en "traditionella mänskliga rättigheterna" medborgerliga och politiska

fri- och rättigheter eller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Dessa rättigheter är unika för Barnkonventionen så sätt att de är samlade och särskilt förtydligade. Det handlar om situationer där "vuxenvärlden" beter sig ett sådant sätt att barnets integritet kränks och där beteenden från olika intressen hindrar att barn respekteras. Det grundläggande synsättet i Barnkonventionen är att barn skall respekteras, att barn också är människor med rättigheter, som kommer till uttryck så sätt att samhället åläggs särskilda skyldigheter för att skydda barn där familjens skyddsnät inte räcker till.

De artiklar det handlar om är artikel 19 skydd mot övergrepp

i familjen, artikel 32 skydd mot ekonomiskt utnyttjande bamar-

bete, artikel 34 skydd mot sexuellt utnyttjande, artikel 35 han-

- del med bam, artikel 36 andra former skadligt utnyttjande

- av samt artikel 38 barn i väpnade konflikter. Under detta avsnitt

hamnar också de artiklar som tar sikte på bam som har begått brott, barn i rättsprocessen artiklarna 37 och 40. Artikel 39 handlar om

rehabilitering och social återanpassning barn har utsatts för

av som vanvård, utnyttjande eller övergrepp, tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning; eller väpnade konflikter. Artiklarna 20, 25 samt 3.3 handlar om samhällets skyldigheter när det gäller Omhändertagna barn, krav på institutioner, tillsyn m.m. Artikel 33, slutligen, handlar om skydd mot narkotika och psykotropa ämnen.

Behovet av ett skydd for bam grund av deras sårbarhet och omognad mot alla former av exploatering/utnyttjande korn först till uttryck i 1924 års Genévedeklaration om barnets rättigheter

-

378 Barn i behov särskilt skydd av

"bamet skall skyddas mot varje form utnyttjande" the child must av be protected against form of exploitation och upprepades och every utvidgades i 1959 års deklaration "Barnet skall skyddas mot alla

former av utnyttjande. Han skall inte föremål for någon form vara av handel." The child shall be protected against all forms of exploitation. He shall not be the subject of traffic form. l any Barnkonventionen utvecklas denna grundsats ytterligare, olika

former av utnyttjande specificeras och belyses och ett generellt förbud mot alla former utnyttjande införs. av Rätten till samhällets skydd mot uttnyttjande är absolut,

samma sätt som de medborgerliga och politiska fri- och rättigheter-

na. Staternas åläggande i artikel 4 förstärks dessutom genom särskilda skrivningar i varje artikel, där även skyldigheten till åtgärder av förebyggande och upplysningskaraktär har skrivits in.

artikel 19 "alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte". artikel 32 "lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte" artikel 33 "alla lämpliga åtgärder, innefattande lagstiftningsåt- gärder, administrativa och sociala åtgärder samt

åtgärder i upplysningssyfte" artikel 34 och 35 "särskilt vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder" artikel 36 "skall skydda barnet" artikel 37 "skall säkerställa" artikel 38 "vidta alla tänkbara åtgärder" artikel 39 "alla lämpliga åtgärder" artikel 40 "skall särskilt säkerställa" -

14.2 mot vanvård

Skydd våld, övergrepp,

och sexuellt utnyttjande i

familjen

Artikel 19

Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-,

administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot alla former fysiskt eller psykiskt våld, av

SOU 1997:1 16 Barn i behov särskilt skydd 379

av

skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den förälderns, vårdnadshavares eller

ena annan persons vård

Sådana skyddsåtgärder bör, på det sätt kan lämpligt,

som vara innefatta effektiva förfaranden för såväl upprättandet av sociala

syftar till att barnet och dem som har hand om program som ge barnet nödvändigt stöd, för andra former förebyggande och

som av för identifiering, rapportering, remittering, undersökning, behandling och uppföljning avfall beskrivna sätt att behandla barn

av ovan illa så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.

samt, om

14.2.1 Artikelns innebörd

Som framhållits tidigare under avsnitt 10 är familjen den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd. Därför är också den principiella utgångspunkten for att skydda barn mot misshandel och vanvård att stödja familjen när det behövs. Ett ingripande staten i form av separa-

av tion ett barn från dess familj är en extrem lösning i en extrem

av situation. Därför har skälen för sådan separation definierats för att

en undvika godtyckliga ingripanden. Innebörden av artikel 19 är att barn skall skyddas mot alla former av missförhållanden, vanvård, skada eller våld medan de är under föräldrarnas eller annans vård. I de fall sådana situationer uppstår, får principen om familjens privatliv efter for statens intervention i syfte att tillförsäkra barnet

ge den bästa miljön för harmonisk utveckling,

en Uttrycket "för att skydda barnet" är centralt. Artikeln innehåller lista åtgärder som staten är skyldig att vidta; lagstiftningsåt-

en gärder, administrativa åtgärder, sociala åtgärder och åtgärder i utbildningssyfte. Artikeln är till sitt syfte såväl förebyggande som ingripande. Staten har skyldighet att vidta sådana förebyggande

en åtgärder att ett barn inte utsätts för övergrepp, vanvård, sexuella övergrepp, men också en skyldighet att ingripa och omhänderta barnet när det värsta har hänt- att barnet har råkat illa ut.

Artikeln innehåller en uppräkning av olika fonner av vanvård och övergrepp, som barnet måste skyddas mot;

380 Barn i behov särskilt skydd

av

g

fysiskt och psykiskt våld, -

skada eller övergrepp, -

vanvård eller försumlig behandling, -

misshandel eller utnyttjande, -

sexuella övergrepp -

Något förbud mot aga har inte uttryckligen tagits i Bamkonventionen, men FN-kommittén har tolkat bestämmelsen i artikel 19

som att den innefattar även ett förbud alla former avjzsiskt

mot aga våld.

FN-kommittén har poängterat att den bestämmelsen i artikel 19 är avsedd att uppmuntra staterna att vidta åtgärder för att förändra en våldsmentalitet i samhället, som ofta försvaras med att det är tradition eller sedvana. Bl.a. skriver kommittén i en kommentar fritt översatt det sammanhanget bör allmänna upplysningskampanjer sättas igång för att betona barnets rätt till fysisk integritet. Sådana åtgärder kan hjälpa till att skapa ett opinionsklimat för att ändra sociala attityder till icke-accepterandet av bruket av fysisk bestraffning i familjen och till accepterandet av ett legalt förbud för fysisk bestraffning bam".

av

Bestämmelsen har ett klart förebyggande perspektiv. Så långt möjligt skall insatser ske i familjen. Detta framgår av den icke

uttömmande lista i punkt 2 av artikeln över olika åtgärder som

staten skall vidta för att skydda barnet sådana skyddsåtgärder bör

innefatta

upprättande av sociala program för att ge barnet och den som har -

hand om barnet nödvändigt stöd

andra av förebyggande

- former

rapportering, remittering, undersökning, behandling och upp- -

följning

förfaranden för rättsligt ingripande -

Uttrycket "ge barnet och dem som har hand om barnet nödvändigt stöd" skall ses i belysning den bärande inställningen i konventio-

av nen att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets uppväxt och utveckling. Artikeln talar om när det för barnets bästa är nödvändigt att samhället går in och bryter förhållandet i för barnet skadlig miljö. Principen är att det

en

Santos Pais M, 1997

Barn i behov särskilt skydd 381

av

är till barnets bästa att vistas i och omvårdas av sin familj, men när föräldrarna så att det skadar barnet eller inte kan ge barnet det

agerar skydd det har rätt till, har staten en skyldighet att utifrån principen

barnets bästa vidta åtgärder för att skydda barnet. Artikeln skall om också ses i belysning av principerna i artikel 3 om barnets bästa och i artikel 6 barnets rätt till liv och utveckling. Barnet har rätt till

om sina föräldrar, Föräldrarna har ingen äganderätt till barnet.

men

En diskussion artikel 19 måste föras tillsammans med artikel

om 20, beskriver statens ansvar för ett barn som har tagits från sin

som familjemiljö och artikel 25, som reglerar en skyldighet för staten att ha regelbunden översyn den vård och behandling som ges ett

en av barn som har omhändertagits.

Artikel 20

Ett barn tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller

som

för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö som skall ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida.

Konventionsstaterna skall i enlighet med sin nationella lagstiftning säkerställa alternativ omvårdnad för sådant barn.

Sådan omvårdnad kan bl.a. innefatta placering ifosterhem, kafalah i islamsk rätt, adoption eller, om nödvändigt, placering i lämpliga institutioner för omvårdnad om barn. Då lösningar övervägs skall vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.

Artikeln handlar statens skyldigheter för de barn som tillfälligt

om eller permanent har berövats eller flyttats från sin familjemiljö. Det handlar dels situationer där föräldrarna av någon anledning

om skiljts från barnen fängelse, administrativt omhändertagande, ut-

visning och liknande dels där barnet för sitt eget bästa skiljts från

v föräldrarna. Staten har i sådana fall en skyldighet att sörja för barnets omvårdnad såväl praktiskt som ekonomiskt. Uttrycket "skall ha rätt till" i den engelska texten "shall be entitled to" betonar att när föräldrarna inte kan ta hand om barnen är det statens skyldighet att sörja för dessa bam. Att texten familjen och inte föräldrar-

anger

har särskild betydelse. Under den diskussion som föregick den na en slutliga utformningen av Barnkonventionen ägnades mycket tid åt just dessa formuleringar. Som framgår av artikel kan det ibland vara till ett barns bästa att skiljas från sina föräldrar, men staten skall

382 Barn i behov av särskilt skydd

först söka placering i barnets utvidgade familj, såsom anges i

en artikel innan andra alternativ söks. Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd och omsorg om barn, särskilt

av med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoptionf som också nämns i Barnkonventionens preambel,

i artikel 4 en rangordning for olika former av alternativ anger omvårdnad: "When care by the child°s own parents unavailable or inapproriate, by relatives of the child°s parents, by another

care substitute foster adoptive family or, necessary, by an

- or approriate institution should be considered". Denna uppräkning återspeglas i Barnkonventionens artikel 20. Artikeln betonar vidare önskvärdheten kontinuitet i ett barns uppfostran och barnets

av etniska, kulturella och språkliga bakgrund. Kontinuitet i uppfostran innebär kontakt så långt möjligt med föräldrar, familj och barnets vidare sociala nätverk. Det innebär också att familjehem eller adoptivhem skall sökas från samma kulturella bakgrund som barnets

Artikel 25

Konventionsstaterna erkänner rätten för ett barn som har omhändertagits behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller

av behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa till regelbunden översyn den behandling barnet får och alla andra omstän-

av som digheter rörande barnets omhändertagande.

Denna artikel tar, liksom artikel 3.3 vilken har behandlats i avsnitt

Barnets bästa, sikte statens skyldighet till övervakning av alla slag av vårdnadsformer och institutioner, där barnet har placerats. Skillnaden mot artikel 3.3 är den att den förra riktar sig mot institutioner och anställda, medan artikel 25 handlar om det enskilda barnets behandling. Syftet med artikeln är dels att skydda barn från övergrepp och vanvård, men också att tillförsäkra att den vård och behandling barnet får är till dess bästa och ger resultat. FN-kommittén har i sin tolkning av artikeln lagt att granskningen även skall beakta principerna om icke-diskriminering, barnets bästa och

2Antagen avFN:s generalförsamling genom resolution 41/85 den 3 december 1986 3Hodgkin Newell 1997

SOU 1997:1 16 Barn i behov särskilt skydd 383

av

respekten för barnets åsikter. Utifrån kommitténs tolkning kan utläsas olika delar av översynen

granskning av juridiska eller administrativa myndigheter för att -

övervaka lämpligheten av tvångsplaceringar, granskning av de inblandade yrkesgrupper för att tillförsäkra

-

framsteg i vården, samt

granskning av självständiga personer som en säkerhet mot -

övergrepp och att se till barnets allmänna välbefinnande. En

viktig del i denna översyn är att barnet skall ha möjlighet att

enskilt prata om hur det har behandlas

14.2.2 Svenska förhållanden

Lagstiftning och rättstillämpning

Förbud

mot aga

Rätten för föräldrar att i uppfostringssyfte sina barn ansågs i

aga äldre tider helt självklar. Vissa bestämmelser fanns också att

om föräldrar kunde vara skyldiga att sina bam. I lagen barn i

aga om äktenskap 1920 stadgades bl.a. att "om det för barnets uppfostran var nödigt föräldrarna ägde tukta barnet sätt med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter fick anses lämpligt". Under efterkrigstiden började man diskutera ett agaförbud och 1952 togs skolagan bort. 1952 ändrades också strafflagens bestämmelser så att det i princip blev lika straffbart att slå sina barn att sig

egna som ge

någon annan människa. Bamagan förbjöds helt 1979.

Bestämmelsen om förbud mot finns i 6 kap. l § föräldrabal-

aga ken och lyder: "Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och god

en fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin och egenart

person och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller kränkande

annan behandling".

Syftet med att införa en sådan bestämmelse i föräldrabalken

var i första hand att klart visa att det inte är tillåtet att kroppsligen bestraffa barn. Dessutom ville allmän upplysning och

man genom föräldrautbildning visa vikten av att barn god omvårdnad.

ge en

4 Se föregående not

384 Barn i behov särskilt skydd SOU 1997:1 16 av

I förarbetena till bestämmelsen anförde föredragande statsråd:

Vad i allmänt språkbruk kallas barnmisshandel är ett

som allvarligt ont som samhället med all kraft måste bekämpa. De medel som bör användas är inte bara straff och andra ingripanden från det allmännas sida i de konkreta fallen utan också olika former av förebyggande insatser. Med en

- - -

sådan bestämmelse når man slutpunkten i en rättsutveckling

har inneburit att samhället allt mer har ställt sig avvisansom de till aga som uppfostringsmedel. Denna utveckling speglar i sin tur den förhärskande inställningen att barnet är

numera

självständig individ kan kräva full respekt för sin en som

Med kroppslig bestraffning menas främst handperson.-- - ling medför att barnet tillfogas kroppsskada eller smärta,

som även störningen är helt lindrig eller hastigt övergående.

om Det är endast användande våld i bestraffningssyfte som

av

dvs. åtgärder riktas mot barnet i efterhand, för avses, som något som det har gjort eller underlåtit. Aven fysiska

- - åtgärder mot barn inte har betraffningssyfte kan emeller-

som tid i vissa fall innebära sådan kränkande behandling som förbjuds i andra ledet bestämmelsen. Rumsarrest o.d.

av - - -

kan skapa ångest hos barnet och kan vara att beteckna - - -

otillåten kränkning barnet. Förbudet riktar sig som en av - - mot behandling som innebär fara för barnets personlighetsutveckling. Som exempel kan nämnas att föräldrarna systematiskt fryser ut barnet eller förlöjligar det. Jag räknar med

- - att den nu förordade bestämmelsen i praktiken kommer att

norm med giltighet för alla som har hand om

uppfasttassom en

bam.

Bestämmelsen har inte varit okritiserad. Dels har anförts att en sådan

bestämmelse skulle till intet förpliktigande, eftersom den inte

vara innehåller någon form av sanktion mot den som bryter mot bestäm-

melsen. Men bestämmelsen har också kritiserats för att den griper

i föräldrarätten, föräldrars rätt att själva få avgöra hur de ska få

uppfostra sina bam. En grupp föräldrar förde upp frågan i den

europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i syfte att

få bestämmelsen underkänd såsom stridande mot bl.a. artikel 8 i

Europakonventionen, vilken handlar om rätten till skydd för privat-

och familjelivet. De anförde att en sådan bestämmelse inkräktade på

föräldrars rätt att själva avgöra vilka uppfostringsmetoder som var

mest lämpade. Kommissionen uttalade att uppfostran av barn är en

5Prop. 1978/79:67

SOU 1997:1 16 Barn i behov särskilt skydd 385

av

naturlig aspekt på familjelivet, men fann att den svenska lagen var avsedd att skydda potentiellt svaga och sårbara medlemmar av samhället och avvisade därför talan om att Sverige skulle bryta mot konventionen

SCB har i en nyligen publicerad demografisk rapport, Barn och aga 1996: 1.1, beskrivit dels allmänhetens, dels högstadieelevers erfarenheter av kunskap om lagen som förbjuder bamaga samt

aga, inställning till bamaga och andra uppfostringsmetoder. Undersökningen visar att de flesta högstadieelever, 70 % och drygt hälften av de vuxna, 56 % är emot alla former av kroppslig bestraffning av bam. Dessa siffror kan jämföras med tidigare undersökningar. Enligt en gallupundersökning från 1965 ansåg 53 % av svenska folket att kroppslig aga var ett omistligt redskap när det gäller barnuppfostran. I en liknande undersökning från början av 1970-talet uppgav endast drygt en tredjedel att bamaga var nödvändigt.

I den ovan refererade undersökningen uppgav 22 % av de vuxna att de kan tänka sig att bestraffa sitt barn kroppsligt när de blir provocerade, 25 % att det är tillåtet att barn örfil. I

anser ge en påståendet "måttlig kroppslig bestraffning är ibland nödvändig i uppfostringssyfte men ska då vara noga övertänkt och inte en effekt av ilska" instämde helt eller delvis 34 % av de vuxna.

Ungefär 30 högstadieelevema och en något högre andel av

% av de vuxna uppgav att de hade blivit utsatta för kroppslig bestraffning före tonåren. Cirka var sjätte av såväl de vuxna som högstadieelevema hade också varit med om att bli agade under tonåren.

Barnombudsmannen har i en undersökning tillsammans med Epidemiologiskt centrum vid Socialstyrelsen visat att antalet barn under ett år som vårdats på sjukhus efter barnmisshandel har ökat kraftigt under de senaste åren. Mellan 1991 och 1995 fördubblades antalet barn under ett år som behövde sjukhusvård. Uppgifterna är hämtade ur patientregistret. I åldersgruppen l-4 år har antalet barn som har vårdats sjukhus efter misshandel sjunkit, men ökningen bland de minsta barnen är så stor att hela åldersgruppen 0-4 år visar en ökning mellan 1991 och 1995.

Brottsstatistiken visar att antalet anmälda misshandelsfall mot barn ökar. Under 1995 polisanmäldes 3 806 fall av misshandel mot barn i åldrarna 0-14 år där gärningsmannen var bekant med offret och under 1996 anmäldes 3 761 fall. En viss försiktighet måste dock

6Application no 8811/79, Decision andReports of the European commission of Human Rights DR No 29, 104

-

386 Barn i behov av särskilt skydd

tillämpas vid analysen av statistiken, eftersom siffrorna inte särskiljer misshandel begåtts någon förälder från misshandel av

som av

Sedan 1983 har antalet polisanmälda misshandelsbrott mot annan. barn under 15 år femfaldigats.

BRIS har i sin årliga rapport från Barnens hjälptelefon framfört

över att barnmisshandeln synes öka. Av de 1 1 169 statistiskt en oro bearbetade samtalen till BRIS under 1996, gällde l 1,5 % fysisk eller psykisk misshandel. Av vuxensamtalen till BRIS gällde närmare 20 % misshandel. Vid såväl barn- som vuxensamtalen uppgavs någon föräldrarna förövare i 75 % av fallen, 84 % om man

av som räknar styvföräldrar. Samtalen om fysisk misshandel har mer än fördubblats sedan 1993 och under 1996 fortsatte samtalen om misshandel att öka med 5 %.7

ca

Strajfráttsliga förbud

Som nämnts finns det inga särskilda straffrättsliga regler när

ovan det gäller misshandel barn, utan de allmänna reglerna gäller alla.

av Brottsbalkens bestämmelser misshandel i 3 kap 5 och 6 täcker

om fysisk misshandel och orsakande av mer påtagliga former av psykiskt lidande. Även bestämmelsen vållande kroppsskada

om av eller sjukdom i 3 kap. 8 § kan tillämplig i vissa fall.

vara

I brottsbalkens bestämmelser sexualbrott finns särskild

om en bestämmelse, 6 kap. 4 om sexuellt utnyttjande av närstående barn "Har någon sexuellt umgänge med den som är under arton år och

är hans avkomling eller står under hans fostran eller vars vård som eller tillsyn han har att grund myndighets beslut, döms

svara av för sexuellt utnyttjande av underårig till fängelse i högst fyra år." Om brottet är grovt är påföljden fängelse i högst åtta år.

Socialrättslig reglering för att skydda barn

I socialtjänstlagen 1980:620 grundläggande bestämmelser för

ges samhällets skyldighet att se till att barn och ungdomar får växa upp under trygga förhållanden. Om barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall socialnämnden, i nära samarbete med hemmen, sörja för att de får det skydd och det stöd som de behöver och det är motiverat med hänsyn till den unges bästa vård

- om och fostran utanför det egna hemmet 12 §. Socialnämnden an-

7BRIS-rapporten 1996

SOU 1997:1 16 Barn i behov av särskilt skydd 387

svarar också för att den som genom nämndens försorg tas emot i ett annat hem än det får god vård 26 §. Vården bör utformas så

egna att den främjar den unges samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön 22 §. Vård utanför hemmet skall övervägas av socialnämnden minst var sjätte månad 28 § och när behovet av vård har upphört skall vården avslutas. Socialtjänstens insatser för barn och ungdom bygger frivillig medverkan och samtycke och skall utformas i samråd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.

Om insatser i frivillig form inte är tillräckliga eller erforderlig vård utanför hemmet inte går att genomföra med samtycke, skall länsrätten, efter ansökan från socialnämnden, besluta om vård enligt lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU. Vård enligt LVU skall beslutas om det grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas 2 §. Vård enligt LVU kan även, enligt 3 komma i fråga vid brister i den beteende, de s.k. beteendefal-

unges len inte aktuellt i belysning artikel 19. Även vård med stöd

dock av

LVU skall utformas så att den främjar den unges kontakt med av anhöriga 14 §. Socialtjänstlagens bestämmelser om god vård gäller även i dessa fall. Socialnämnden skall, minst en gång var sjätte månad överväga/ompröva om den vård som ges utanför det egna hemmet fortfarande behövs 13 §. När vården inte längre behövs, skall den upphöra 21 §. Länsrätten kan efter ansökan av socialnämnden besluta om flyttningsförbud för viss tid eller tills vidare 14 §. Som förutsättning gäller att det finns risk för att den unges hälsa eller utveckling han skiljs från det hem där han

skadas om stadigvarande vårdas och fostras. Samma grundförutsättning med avseende på riskbedömningen skall gälla för flyttningsförbud som för omhändertagande för vård. Flyttningsförbud är en temporär åtgärd som inte bör få pågå längre tid än nödvändigt. Ett flyttningsförbud bör regel tjäna syftet att med insatser från socialtjänstens

som sida göra det möjligt för barnet att så snart möjligt återvända till

som föräldrahemmet utan risk för skada. Flyttningsförbudet skall övervägas var tredje månad. Barns rätt att komma till tals regleras i 36 Där sägs att barn som är yngre än 15 år bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras.

I förarbetena till LVU uttalar föredragande bl.a. följande:

388 Barn i behov av särskilt skydd SOU 1997:1 16

En lag som reglerar möjligheterna att i vissa fall skydda barn mot t.ex. deras föräldrar måste ha sin utgångspunkt i det Förhållandet att barn är sårbarare än vuxna och att barn inte samma sätt som vuxna kan föra sin talan. Det behövs

- - mot denna bakgrund en betydande observans från socialtjänstens sida när det gäller de små barnens situation. Det förhållandet att de vuxna i familjen inte alltid är medvetna om de skadliga följderna av sitt handlande får inte innebära att barnets rätt till skydd och vård åsidosätts. Barns grund-

- - läggande behov måste vara styrande vid en lagstiftning som är avsedd att skydda barn och ungdomar. en lag, som

- - är avsedd att utgöra ett skydd för barn och ungdomar, aldrig får bygga på förutsättningen att den unge skall ha varit utsatt för en redan konstaterad skada för att lagen skall vara

tillämplig.

I uttrycket påtaglig risk för skada ligger att det inte kan

fråga någon ringa risk för skada. Overgående eller vara om mindre betydande risk för skada är inte tillräckligt för ett ingripande enligt lagen. Det skall att konstatera att risken för skada har sådan inverkan barnets hälsa eller utveck-

en ling att barnet har ett tydligt vårdbehov. Konkreta omständigheter måste alltså föreligga talar för risk för skada.

som en

Uttrycket hälsa eller utveckling kan vara fråga om att - - den på grund brister i hemmiljön riskerar att få sin

unge av fysiska hälsa skadad. Men begreppet inrymmer även psykiska lidanden barnet kan utsättas för föräldrarnas

som genom beteende, t.ex. genom ständigt återkommande uppträden i hemmet till följd av missbruk av alkohol eller narkotika eller på grund av föräldrarnas psykiska särart eller psykiska tillstånd. Också den unges utveckling i socialt hänseende kan skadas genom brister i hemmiljön. Lagen omfattar till

- - att börja med alla situationer när ett barn utsätts för misshandel i hemmet. Med misshandel menas både fysisk och psykisk misshandel. Redan en ringa grad av misshandel kan utgöra en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling, om det inte är fråga om en enstaka överilad handling. Om misshandeln är av allvarligare slag, bör den unge regelmässigt beredas vård utanför det egna hemmet, i varje fall för en tid. Naturligtvis måste en bedömning ske från fall till fall men det torde, åtminstone i fråga om yngre barn, i de flesta fall vara oundvikligt att barnet skiljs från hemmet. Med psykisk miss-

- - handel menas exempelvis att den unge utsätts för psykiskt lidande genom systematiska kränkningar, nedvärdering eller terrorisering. Med begreppet otillbörligt utnyttjande

- - avses i första hand att någon av föräldrarna utnyttjar barnet

5Prop. 1989/90:28 57, 58, 59 och 6l

s.

SOU 1997:1 16 Barn i behov av särskilt skydd 389

sexuellt. Men det kan också fråga att barnet utnyttjas

vara om av en förälder eller med föräldrarnas goda minne i pomografiskt syfte. Barnet kan vidare utnyttjas otillbörligt så sätt att det tvingas utföra ett alltför ansträngande kroppsarbete eller att en förälder lägger på barnet så stort självständigt ansvar för förälder eller syskon att det medför en påtaglig risk för skada barnets hälsa eller utveckling. Under

- - uttrycket brister i faller situationer då barnet utsätts

omsorgen för vanvård. Det kan vara fråga om att barnet allvarligt misskötts i fråga om hygien, kläder eller mat. En

annan situation som faller under begreppet brister i omsorgen är att föräldrarna utsätter barnets hälsa för en påtaglig risk att skadas genom att inte se till att barnet får lämplig sjukvård.

Brister i omsorgen föreligger också om barnets behov - - av känslomässig trygghet och stimulans eftersätts t.ex. på grund av missbruk eller psykiska störningar hos föräldrarna. Det kan också vara djupgående konflikter mellan föräldrarna, där barnet får sitta emellan på ett sådant sätt att dess hälsa eller utveckling riskerar att skadas. Aven fall där föräldrarna placerar barnet i en miljö som innebär en påtaglig risk för att dess hälsa eller utveckling skadas omfattas. Begreppet brister i omsorgen täcker också situationer då föräldrarna överlåter ansvaret för barnet andra inte kan tillförsäkra

personer som barnet en trygg uppväxtmiljö. Det bör understrykas att

- - problem hos föräldrarna i sig inte skall föranleda ett omhändertagande för samhällsvård. Det väsentliga är de följder

som dessa problem för med sig för barnet. Med uttrycket något

annat förhållande i hemmet bl.a. fall då missförhållan-

avses den i hemmet inte i första hand beror på vårdnadshavaren själv utan t.ex. en sambo till denne. Det kan vidare

vara fråga om förhållanden där en förälder inte alls knyter an till sitt barn eller där föräldern lever i sjuklig symbios med barnet. Med hemmet menas både föräldrahemmet och

- annat hem där den unge stadigvarande vistas. Begreppet

- - hemmet har också en abstrakt betydelse. Det kan sålunda avse inte bara bostaden utan alla de situationer då barnet direkt eller indirekt står under vårdnadshavarens eller annan fost-

rares inflytande

Praxisgenomgång av L VU-domar Regeringsrättens praxis

-

Regeringsrätten har under 1995 och 1996 meddelat ett antal domar, där förutsättningarna för vård enligt LVU har prövats och bedömts. Att det kom så många avgöranden just då är intressant i sig, efter-

9Prop. 1989/90:28 s. l07f

390 Barn i behov särskilt skydd

av

som Regeringsrätten är prejudikatinstans och Följaktligen bara prövar mål som har intresse för rättsutvecklingen. Framförallt rör avgörandena frågan om vad som utgör påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Först redovisas dock en dom från 1992.

RÅ 1992 ref 6 handlade liten flicka två år, bodde

om en som tillsammans med sin mor. Föräldrarna hade gemensam vårdnad, men fadern hade inga möjligheter att handha den faktiska vården. Det gjordes gällande att modern brast i omvårdnaden av flickan bl.a. vad gäller hygien, klädvanor, mathållning och sängtider. Flera personer i flickans omgivning, bl.a. hennes mormor, hennes far, dagmamman, BVC, chefen för barnomsorgen och flera handläggande socialsekreterare hade uttryckt en stark oro för att flickans behov av omvårdnad och skydd inte kunde tillgodoses av modem. Flickan hade visat tecken på att hon utsatts för skada, vilket tog sig uttryck i form av distanslöshet och överdrivet kontaktsökande. Det gjordes också gällande att modern var aggressiv till sin läggning och ofta kom i konflikt med i sin omgivning. Förhållandet till flickans far

personer präglades spänningar som utlöst aggresiva och dramatiska

av handlingar från moderns sida. Hon prioriterade sina egna önskemål och behov och lät flickans behov av omvårdnad och trygghet komma i andra hand. 1 kammarrätten hördes ett flertal personer, som uttalade sig att de inte sett några tecken brister i den fysiska

om omvårdnaden av barnet, utan tvärtom lagt märke till att modern haft god hand om sin dotter. Kammarätten anförde att dessa personer huvudsakligen hade träffat flickan och hennes mor endast vid något eller några enstaka tillfällen, varför vittnesmålen inte kunde tillmätas någon avgörande betydelse. Regeringsrätten, som avgjorde målet på handlingarna, lade till grund för sin bedömning dels att det inte fanns några uppgifter om fysiska skador, dels att det förelåg olika uppgifter om moderns omvårdnad av flickan och om riskerna för flickans hälsa och utveckling. Även beträffande förekomsten

av brister i den fysiska omsorgen förelåg, enligt Regeringsrätten olika uppgifter. Regeringsrätten menade att för att brister i omsorgen skall leda till att barn bereds vård enligt LVU får krävas att det är fråga

att barnet missköts så allvarligt i fråga om hygien, kläder eller om mat att det har utsatts för vanvård. De av socialnämnden påtalade bristerna ansågs inte vara av den karaktären. Tillräckliga skäl för att bereda flickan vård enligt LVU förelåg därför inte.

RÅ 1995 ref 64 handlar ensamstående kvinna med två små

om en barn, 5 och 3 år, som grund av att hon har ett visst handikapp, en

SOU 1997:1 16 Barn i behov särskilt skydd 391

av

hjärnskada, erhåller omfattande stöd och hjälp från från socialtjänstens sida, dels i hemmet och dels genom en kontaktfamilj.

Regeringsrätten inhämtade yttrande från Socialstyrelsen, som i sin tur inhämtade ett yttrande från leg. psykolog och terapeut medlem av Socialstyrelsens vetenskapliga råd. som av rätten var kallad som sakkunnig till den muntliga förhandlingen, anförde att för barn med en situation som de aktuella barnen levde under finns en stor risk att de sikt kommer till skada även om de inte nu visar särskilda tecken skada. Socialstyrelsen ansåg med hänvisning till I:s utlåtande och de bampsykiatriska utlåtanden i övrigt som förelåg i ärendet, att barnens behov inte kunde tillgodoses i hemmet med det nuvarande arrangemanget. De personalresurser som krävs motverkar syftet med insatsen då barnen inte ges möjlighet att knyta an till endast en vuxen.

Regeringsrätten gjorde följande bedömning: Den form för hjälp och stöd med vården av barnen som S fått kan således inte hittills ha medfört någon skada barnen. Såväl I som i tidigare instanserna överläkare E och leg. psykolog M, har emellertid framhållit risker med det nuvarande arrangemanget med de omfattande stödinsatsema i hemmet. Den risk som enligt I:s mening föreligger är inte baserad en direktupplevd inblick i S och hennes barns hemförhållanden utan är främst en allmänna erfarenhetssatser grundad bedömning om en framtida risk för skada på barnens hälsa och utveckling. För risk i nuvarande sammanhang skall bedömas

att en vara påtaglig f°ar det inte röra sig om någon oklar eller avlägsen risk. Det måste finnas konkreta skaderisker och det skall kunna konstateras att riskfaktorema har sådan allvarlig inverkan barnets hälsa och utveckling att barnet har ett tydligt vårdbehov. Den bevisning som nämnden åberopat kan inte anses klart utvisa att det

nu föreligger en påtaglig risk för att barnen skall skadas grund

av sina hemförhållanden. Den kan inte heller anses ha visat att det föreligger en sådan risk för att skador senare skall uppkomma hos barnen. Regeringsrätten fann att vad nämnden åberopat och vad

som i övrgit förekommit inte utvisar att det föreligger sådana brister i omsorgen om barnen som medför påtaglig risk för att deras hälsa eller utveckling skadas. Regeringsrätten var inte enig. Två

regeringsråd var skiljaktiga och uttalade att det får anses ligga i sakens natur att visshet inte råder om skadomas omfattning och den tidpunkt de kan väntas inträda och att detta förhållande inte utgör skäl mot ingripande.

392 Barn i behov särskilt skydd

av

I tre domar som gavs i juni 1995 gällde frågan om brister i omsorgen var sådana att det förelåg en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skulle skadas.

Mål 5552-1994 avsåg en femårig flicka, vars mor led av en allvarlig psykisk störning i form av paranoid schizofreni med avsaknad av sjukdomsinsikt och vanföreställningar. Modern hade bl.a. varit föremål för tvångsvård enligt LPT. Det anfördes att modern hade brustit i vad gäller mathållning, behandling av

omsorgen dotterns tänder och ordningen i bostaden. Vidare att flickans dygnsrytm hade förskjutits och att hon hade lämnats ensam. Barnet uppvisade inga skador utan frågan i målet var risken för hennes hälsa och utveckling. Psykiatrisk och barnpsykiatrisk expertis åberopades och hördes vid den muntliga förhandlingen i Regeringsrätten. Den bamspykiatriska expertisen framhöll att barn som lever ensamma med en psykiskt sjuk förälder löper stor risk för psykisk ohälsa och att utveckla psykos. Detta speciellt om föräldern saknar sjukdomsinsikt. Flickans offentliga biträde ansåg med hänsyn till den påtagliga, om än avlägsna risk som förelåg, att kammarrättens dom skulle fastställas. Regeringsrätten anförde att handlingarna i målet utvisade att modern lider av en psykisk störning av allvarlig art och att denna omständighet uppenbarligen innebar risk för

en flickan hon skulle med modern. Till grund för

om växa upp ensam sin bedömning lade rätten följande. Barnet har hittills inte skadats grund av bristande omsorg från moderns sida. Vid en bedömning av om det föreligger en påtaglig risk för skada får särskilt vägas de uttalanden som gjorts av barnpsykiatriska experter. Därvid har framhållits den allmänt större risk för skada finns för barn till

som föräldrar med psykiska störningar och sjukdomar. För att en risk i nu förevarande sammanhang skall bedömas som påtaglig bör det krävas att det inte är fråga om enbart en ringa risk, det måste finnas konkreta skaderisker. Av de barnpsykiatriska uttalandena framgår dock att betydande osäkerhet föreligger beträffande såväl sannolikheten för skador hos barnet som vid vilken tidpunkt eventuella skador kan väntas uppkomma. För den händelse skador skulle uppstå går det inte heller att säga något bestämt om hur allvarliga de kommer att bli. Regeringsrätten konstaterade att sådana brister i omsorgen om barnet som medför en påtaglig risk för att hennes hälsa eller utveckling skall skadas inte hade visats föreligga. Förutsättningar saknades därför för vård enligt LVU.

Mål 5164-1994 avsåg två barn, ett och två år gamla. Föräldrarnas bristande förmåga avsåg deras oförmåga att uppmärksamma och

SOU 1997:1 16 Barn i behov särskilt skydd 393

av

tillgodose barnens behov stimulans och känslomässig kontakt.

av Familjen hade varit föremål för ett flertal stödåtgärder frivillig väg efter anmälningar från läkare och personal inom barnhäl-

annan sovården. Föräldrarna hade vidare haft problem i äktenskapet. De stödåtgärder som satts hade avbrutits av föräldrarna. Barnen var vid tidpunkten för förhandlingen i såväl kammarrätten som i Regeringsrätten placerade ett utredningshem. Barnpsykiatriskt utlåtande förelåg, vari uttalade att båda barnen företedde skador som tydde på att det hade funnits brister i samspelet och den nära kontakten. Kammarrätten konstaterade i sin dom att "utredningen inte bara utvisar att det föreligger påtaglig risk för att barnens hälsa och utveckling skadas utan även att skador redan uppkommit. Utredningen inte stöd för antagandet att skadorna beror annat än

ger föräldrarnas bristande förmåga att tillgodose barnens behov av stimulans och känslomässig kontakt". Regeringsrätten konstaterade att utredningen visade att det förelåg svårigheter för föräldrarna att själva klara olika uppgifter följde med vården av barnen. De

som behövde hjälp och stöd med rent praktiska uppgifter i samband med barnens skötsel. Vidare fanns brister avseende förmågan att förstå och tillgodose barnens stimulans- och kontaktbehov. Vissa tecken tydde hälso- och utvecklingsproblem hos barnen. Regeringsrätten anförde vidare att barnens utveckling beskrivs som positiv och att

nu det inte finns något talar för att något av barnen skulle ha

som beteendestörningar ställer speciella krav deras vård. Den

som förbättrade situationen innebär naturligtvis inte att bristerna i föräldrarnas omsorgsförmåga skulle ha eliminerats. Det kan dock ifrågasättas bristerna är så allvarliga att långtidsvård i familje-

om hem är ofrånkomlig och de inte skulle kunna väsentligen

om kompenseras frivilliga stödinsatser. Visserligen har föräld-

genom

inte oreserverat tidigare godtagit vad socialtjänsten har rarna förordat, utan istället fört fram egna synpunkter ett sådant sätt att

konstruktiv diskussion försvårats. Kontaktema med socialförvalten ningen har komplicerats missförstånd som gett upphov till

av friktioner. Ingen av föräldrarna framstår emellertid till sin personliga läggning markant avvikande. Föräldrarna har förklarat sig

som införstådda med att betydande stöd- och hjälpåtgäder behövs och är villiga att medverka och de har också uttryckt förståelse för att en återflyttning av barnen till hemmet bör föregås av en övergångsvistelse i lämplig form för i vart fall mor och barn. Med utgångspunkt i att det skall möjligt att träffa en hållbar överenskommelse om

vara fortlöpande stöd och hjälp, kan det inte att förhållandena i

anses

394 Barn i behov särskilt skydd

av

hemmiljön är sådana att barnen löper påtaglig risk för att skadas till sin hälsa eller utveckling.

Mål 4292-1994 handlade om beredande av vård ett och ett

av en halvtårig flicka, vars föräldrar brast i omsorgen om henne. Vid tiden för ansökan om vård i länsrätten företedde flickan förseningar i sin utveckling och en hörselskada. Föräldrarnas bristande omsorgsförmåga berodde psykisk instabilitet. Modern hade två barn sedan tidigare av vilka det ena var placerat i familjehem på frivillig väg och det andra hos sin pappa.Vid tidpunkten för kammarrättens avgörande hade föräldrarna separerat och fadern den förde

var som talan. Såväl brister i vårdbehov konstaterades i

omsorgen som kammarrätten. Regeringsrätten konstaterade förändring be-

att en träffande barnets hälsa och utveckling hade skett, främst såtillvida att den tidigare noterade utvecklingsförseningen inte längre var särskilt framträdande. Kvar stod dock att flickan hade stort behov av stöd och stimulans för att den fortsatta utvecklingen inte skulle riskeras och att detta reser speciella krav den eller dem som handhar vården av henne. Faderns möjligheter att för egen del göra insatser för barnet bedömdes ha förbättrats efter separationen från modern och hennes avstående från anspråk att vårda flickan. Utredningen utvisade dock att fadern inte hade tillräcklig förmåga att ensam eller med hjälp av kompletterade stödinsater från socialtjänsten ett godtagbart sätt svara för flickans behov av tillsyn och omsorg. Därför torde ingen annan lösning för att tillgodose hennes behov än fortsatt vistelse i familjehem stå till buds. Regeringsrätten uttalade vidare att möjligheten för fadern att i ett senare skede av flickans uppväxt ta väsentligt större del i vården av henne inte kunde uteslutas. Frågan gällde sedan om det samtycke till vårdplanen som lämnats i Regeringsrätten var allvarligt menat. Regeringsrätten konstaterade därvidlag att det inte hade framkommit några konkreta hållpunkter för att anta att vårdnadshavarna skall vidta sådana åtgärder som är menliga för vården av flickan. Det fanns därför inte tillräckliga skäl att anta att behövlig vård inte kunde ges med samtycke, varför kraven för vård enligt LVU inte var uppfyllda.

I en dom från 15 maj 1996, mål nr 6763-1995 behandlades också frågan om det dels förelåg påtaglig risk för skada, dels om erforderligt samtycke hade lämnats. Målet avsåg två barn 6 och 7 år. Föräldrarna var skilda och det var fadern som hade det huvudsakliga ansvaret för vårdnaden om barnen. Modern var psykiskt sjuk, och vid tillfället för målets avgörande inskriven behandlingshem. Hon medgav vård enligt LVU. Socialtjänsten hade sedan tio år tillbaka

Barn i behov av särskilt skydd 395

arbetat med familjen. Fadern hade alkoholproblem, var vräkt från sin lägenhet och bodde sedan tid tillbaka tillsammans med en ny

en fru socialtjänsten tillhandahållen krislägenhet. Barnen

i en av uppvisade allvarliga störningar i sina beteenden. Sedan oktober 1995 vistades barnen i familjehem och bilden hade förbättrats till det bättre. Fadern anförde vid den muntliga förhandlingen i Regeringsrätten att han för det fall rätten skulle finna att vård bör beredas i

familjehem samtyckte till vården. Regeringsrätten konstaterade att

barnens uppväxttid har präglats föräldrarnas separation och en

av fortgående störning i relationen mellan föräldrarna. Barnens förhållanden har uppenbarligen också i hög grad påverkats av att modern lider psykiska besvär och att fadern olika skäl tidvis

av av inte deltagit i barnens fostran. Detta har inneburit instabilitet i barnens liv med många separationer från föräldrarna och flyttningar till olika bostäder. Det är tydligt att dessa förhållanden i sig har bidragit till att barnen blivit ängsliga och otrygga. Denna utveckling har till stor del orsakats bristande omsorg från föräldrarna.

av Regeringsrätten uttalade. "Det måste mot denna bakgrund antas att barnens beteenden har sin grund i de brister i omsorgen som förekommit. Med hänsyn till vad som har upplysts om barnens beteenden är det vidare klart att det förelegat en påtaglig risk för att barnens hälsa eller utveckling skulle skadas". Regeringsrätten fann att den behövliga vården för närvarande endast kunde åstadkommas att barnen placeras i familjehem. När det gäller

genom frågan samtycke till vården, uttalade Regeringsrätten att det

om förhållandet att faderns samtycke lämnats ett sent stadium av förfarandet i sig inte kunde tas till intäkt för att det inte är allvarligt menat eller för att befara att detta skall återtas eller att han skall gripa i vården på ett störande sätt. Däremot skall beaktas att faderns förstahandsinställning är att det inte föreligger behov av vård utanför hemmet. Vidare har barnen ett starkt behov att känna

av trygghet för att fadern inte kommer att ingripa störande i vården. Utredningen i målet inte stöd för antagandet att det går att

ger åstadkomma sådan trygghet så länge vårdansvaret ligger kvar hos föräldrarna. Regeringsrätten biföll således socialnämndens ansökan.

Mål 4201-1995 handlade om två barn, en tioårig pojke och en

nr nyfödd baby, där socialnämnden gjorde gällande att barnen hade misshandlats sina föräldrar och att de därigenom löpte risk att

av skadas till sin hälsa och utveckling. Bakgrunden var följande:

En tio-dagars baby införs till sjukhus på grund kräkningar.

av Undersökningar visar att han bl.a. har blödningar i hjärnhinnorna

396 Barn i behov av särskilt skydd

och hjärnan ingen skallfraktur. Skadorna hade enligt läkarupp-

men gift av allt att döma orsakats av någon form av yttre våld mot huvudet. Barnet återgår hem. Samma barn inkommer cirka tre månader grund kräkningar, gnällighet och dålig aptit.

senare av Fick då återvända hem efter några dagar men återkom ytterligare några dagar senare med i stort sett samma symptom. Enligt läkare hade han bl.a. hörnfrakturer båda skenbenen samt helt färska blödningar under skenbenets yttre benhinnor. Den äldre pojken uppvisade vid några tillfällen oförklarliga blåmärken. Det anfördes också att han blivit utsatt för psykisk misshandel såsom ett slagträ i dragkamp mellan och morföräldrarna. Pojkens bio-

en pappan logiska mor var död. Han hade under hela processen visat tecken att inte må bra. Pojken hade själv uttalat att han ville bo hos sina morföräldrar på grund att föräldrarna slog honom.

av

Regeringsrättens dom behandlar till största delen uttalanden från olika läkare rörande skadorna på det lilla barnet. Regeringsrätten konstaterar att det är klarlagt att barnets skador måste ha inträffat i hemmet. Ett betydande våld mot huvudet hade behövts för att åstadkomma skadorna vid första sjuktillfället, men att utredningen inte något klart besked vad orsakat skadorna. När det

ger om som gäller det andra skadetillfället finner Regeringsrätten att det troligen rör sig s.k. shaken baby syndrome, dvs. någon person har kraftigt

om skakat barnet. De förklaringar lämnats föräldrarna framstår

som av

osannolika, det kan inte uteslutas att händelser av detta som men slag medfört skadorna. Regeringsrätten säger vidare att skadorna orsakats ganska stort våld. Bedömningen blir att det förhållandet

av att barnet vid två tillfällen har kunnat utsättas för våld utan att föräldrarna har kunnat lämna en godtagbar förklaring till det inträffade anses innebära att det förelegat brister i omsorgen om

medfört påtaglig risk för hans hälsa. Det fanns alltså fog barnet som för socialnämndens ingripande. Men, fortsätter Regeringsrätten, barnet är två och ett halvt år gammalt. Det innebär att de om-

nu

han behöver är av annat slag än då LVU-ingripandet sorger numera aktualiserades. Risksituationen har också förändrats grund av åldersförändringen. Dessutom finns ett nytt spädbarn i familjen som föräldrarna har skött utan anmärkning. Regeringsrätten finner att det inte på grund brister i finns en påtaglig risk för

numera av omsorgen att barnets hälsa eller utveckling skadas.

När det gäller den äldre pojken håller Regeringsrätten med om att han har psykiska problem och att han behöver hjälp för att klara

dessa. Regeringsrätten finner emellertid inte att det genom utav

Barn i behov särskilt skydd 397

av

redningen visats att han inte kommer att få erforderlig hjälp genom föräldrarnas försorg. Regeringsrätten beslutade därför att upphäva kammarrättens beslut om vård.

Socialstyrelsens studie domar i länsrätt och kammarrätt

-

Socialstyrelsen har inom ramen för det s.k. Barn i fokus-projektet gjort undersökning domar i LVU-mål, avseende barn 0-13 år

en av där socialnämnden ansökt om vård grund av brister i hemmiljön 2§ LVU- Barnet i rättsprocessen, SoS rapport 1995:21.

Undersökningen omfattade samtliga LVU-domar vid fyra länsrätter och vid de fyra kammarrättema under 1993. Länsrättsmaterialet innehåller 172 domar och kammarrättsmaterialet 238 domar. Sammantaget biföll de fyra länsrätterna 80 % socialnämndernas

av ansökningar. Av de ansökningar som inte bifölls, överklagade socialnämndema endast i sex fall 17 %. Av de ansökningar som bifölls, överklagade vårdnadshavaren i nästan hälften av fallen. Det vanligaste skälet till ansökan var problem pga missbruk hos en eller båda föräldrarna. Näst vanligast psykisk ohälsa och därefter kom

var känslomässig omognad. Bristerna i föräldrarnas omsorgsförmåga bestod oftast i försummelser. Även vanvård och psykisk misshandel var vanliga omsorgsbrister.

Överklagandena till kammarrättema gjordes i 10 % av fallen av socialnämnden och i vårdnadshavaren. Socialnämndens

90 % av överklagande bifölls i 28 % målen, vårdnadshavarens i 18 %.

av Skälen till att socialnämndens ansökan inte bifölls i nämnd

var ordning att vården kan genomföras med samtycke, bristerna styrkta

påtaglig risk för barnet föreligger inte, insatser i öppenvård men tillräckliga, vårdbehov föreligger inte, missförhållandena inte styrkta eller att insatser i hemmet inte hade prövats.

I undersökningen konstateras att det är lättast att få bifall till ansökningar gäller föräldrars missbruk och psykisk ohälsa, svå-

som rast att få igenom ansökningar gäller utvecklingsstörda eller

som känslomässigt föräldrar. Det är också svårt att få bifall

omogna till ansökningar vård grund misstänkt misshandel eller

om av sexuella övergrepp.

Socialstyrelsen har gjort följande slutsatser och reflektioner i anledning sin undersökning.

av

° Ett regeringsuppdrag i syfte att upprätta ett åtgärdspaket för att höja kompetensen och utveckla ctt barnperspektiv i arbetet med utsatta barn

398 Barn i behov särskilt skydd

av

Något tydligt samband mellan beslutsunderlagens kvalitet och utfall i kammarrätten har inte kommit fram. Avslag respektive bifall till socialnämndens ansökan beror inte främst beslutsunder-

om laget är bra eller dåligt. Den muntliga förhandlingen får ibland avgörande betydelse, oavsett hur väl underbyggd socialnämndens ansökan är. Den omfattande professionella kunskap många

som socialsekreterare har underskattas ibland till förmån för vittnen och s.k. sakkunniga vittnen. intervjuade jurister att socialnämndens

anser företrädare ofta ger ett svagt intryck i domstolen. Socialarbetarna tycks förlita sig den skriftliga dokumentationen och inte

agerar i rätten. Föräldrarnas problem tenderar att hamna i fokus vid den muntliga förhandlingen. Ju längre förhandlingen framskrider, desto osynligare blir barnet. Inte heller i socialnämndernas skriftliga material har barnet någon huvudroll. Mål gäller misshandel

som eller sexuella övergrepp får ibland karaktären brottmål. Beviskra-

av ven förefaller särskilt höga här. Trots att sakunniga vittnen och

vara expertutlåtanden är vanligare i dessa mål än andra, återfinns de oftare bland avslagsmålen. Både socialnämnd och domstolar har svårt att tala klartext när det gäller utvecklingsstörda föräldrar. Handikappet och dess konsekvenser beskrivs inte i utredningarna och i flertalet domar går det inte att utläsa något detta problem.

om Detta är en stor brist eftersom barnen i dessa familjer ofta visar allvarliga störningar och föräldrarnas utvecklingsmöjligheter är begränsade.

Socialstyrelsen anför vidare att undersökningen visar utvecklingsbehov hos både socialnämnder och domstolar. För socialnämndernas del handlar det om att bli bättre analyser och bedömningar, dokumentation och i viss mån processforing. Socialarbetarna måste hävda sin proffesion bättre. För domstolarnas del gäller det att få så mycket kunskap barns utveckling och behov samt

om om konsekvenserna olika typer omsorgssvikt, att de kan göra

av av en riktig värdering av de uppgifter kommer fram i målet och

som av barns behov av skydd och vård.

Frågan om att stärka barns ställning i mål enligt LVU har varit föremål för diskussion under längre tid. Sedan den 1januari 1996

en finns en regel i LVU om att för barn inte fyllt 15 år skall den

som som är offentligt biträde enligt rättshjälpslagen också barnets

vara ställföreträdare i det mål eller ärende förordnandet Det

som avser. offentliga biträdet kan därigenom föra barnets talan och t.ex. överklaga ett beslut om vård. Rätten att överklaga ett beslut gäller dock enbart ett beslut att bereda vård, inte ett beslut där domsto-

om

SOU 1997:1 16 Barn i behov särskilt skydd 399 av

len avslår socialnämndens ansökan vård. Skälet till detta synes om att socialnämnden har skyldighet att överklaga länsrättens vara en beslut, i de fall nämnden att ett beslut inte tillgodoser barnets anser bästa." Riksdagen har nyligen beslutat vissa ändringar i socialtjänstom lagen, träder i kraft den 1 januari 1998. Det införs två nya som bestämmelser syftar till att stärka barnens ställning inom som socialtjänsten. Dels skall l § kompletterats med en bestämmelse med lydelsen att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vidare införs i 9 § en bestämmelse barns rätt att komma till tals. om

Europakonventionen

En konventionsbestämmelse är intressant att föra i annan som detta sammanhang, är Europakonventionens artikel 8 om skyddet för privat- och familjeliv. I artikeln stadgas har rätt till skydd att envar för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad är stadgat i lag och i ett demokratiskt som samhälle är nödvändigt med hänsyn till andra personers fri- och rättigheter. Flera svenska fall där barn har omhändertagits av de sociala myndigheterna grund förhållanden i hemmet har varit föremål av för prövning i Europadomstolen och i kommissionen för mänskliga rättigheter. Vad först skall konstateras, är att inte i något fall har som kritik riktats mot Sverige för själva omhändertagandet av barnet. l fallet Olsson I 1988 gällde kritiken barnen placerade. var var Domstolen ansåg att utsikterna till återförening med föräldrarna minskade dels att barnen placerades långt ifrån föräldrarna, genom dels de restriktioner i umgänget hade beslutats. När det genom som gällde själva omhändertagandet, konstaterade domstolen att den svenska lagstiftningen tydligt är avsedd att skydda barn och att intet i detta fall tyder att lagen har använts i något annat syfte. I fallet Eriksson 1989 fann domstolen att flyttningsförbudet inte stred mot svensk lag. När det gällde umgängesförbudet under pågående flyttningsförbud saknades däremot vid tiden för detta ärendes avgörande stöd i svensk lag. Huvudfrågan handlade om vilket sätt en

" Prop. l994/95z224 s. 46 12Prop. 1996/972124, bet l996/97/SOUl8, Rskr 264

400 Barn i behov särskilt skydd av

återföreningstanke rimmar med ett sexårigt flyttningsförbud kombinerat med inskränkningar i umgänget. l målet Andersson 1992, som handlade om dels huruvida det har funnits stöd i svensk lag att förhindra telefonkontakt och brevkontakt under pågående umgängesförbud dels om det var nödvändigt i ett demokratiskt samhälle att under så lång tid 1,5 år helt bryta kontakten mellan och mor son. Domstolen fann att åtgärden i sig inte stred mot svensk lag, att men det fanns en motsättning mellan å ena sidan lagens intentioner om återförening och å andra sidan ett så strängt och långvarigt umgängesförbud. Det andra målet avseende familjen Olsson, Olsson II 1991 gällde flyttnings- och umgängeförbud. Där konstaterade domstolen, samma sätt som i fallet Eriksson, att det sakandes stöd i svensk lag för umgängesförbud under pågående flyttningsförbud, varför en kränkning hade skett.

Sociala och administrativa åtgärder

Socialstyrelsens statistik över insatser för barn och unga

Antalet nytillkomna barn inom socialtjänstens insatser år 1995 var ca 7 000 vilket inte var någon ökning jämfört med året innan. För dessa barn är den första insatsen i 60 % fallen kontaktperson av enligt Socialtjänstlagen SoL för 31 % vård utom hemmet enligt SoL, för 8 % omedelbart omhändertagande enligt LVU och för 1 % vård enligt LVU. Allt som allt fick ca 90 % de nytillkomna barnen inom socialav tjänsten först insatser med stöd av SoL. 30 % av de nytillkomna fick som första insats vård med placering. 90 % av de nytillkomna barnen som fick LVU-insats som första instans blev omedelbart omhändertagna. 10 % dessa fick vård. av Antalet barn för vilka en eller flera insatser påbörjades under år 1995 var ca 1 l 000 vilket motsvarar 0,55 % alla barn i åldern ca av 0-17 år. Av dessa fick nästan hälften LVU-vård och/eller SoL-vård med placering utanför det hemmet. Inte heller i detta fall hade egna någon ökning skett jämfört med året innan. I fråga om antal barn kontinuerligt föremål för eller som var en flera insatser under år 1995 antalet 21 000 vilket var ca var en ökning med 2 000 från föregående år. Av dessa hade 10 500 barn SoL eller LVU vård vilket var en ökning med l 000 barn sedan året innan. Barn med LVU-vård utgjorde tredjedel samtliga barn en av

SOU 1997:1 16 i behov av särskilt skydd 401

Barn

med vård både år 1994 och 1995. Överhuvudtaget har det under de senaste 10 åren skett en ökning bland barn som kontinuerligt varit föremål för insatser.

Ca 29 000 barn var föremål för en eller flera insatser någon gång under 1995 vilket var en ökning med ca l 000 barn från föregående år. Detta var en ökning från 0,7 till 1,5 % av barn mellan 0-17 år. 16 000 av dessa barn hade kontaktpersoner och ca 15 000 hade placering utanför det egna hemmet någon gång under 1995 varav 4 300 var föremål för vård enligt LVU. Ca 75 % fick LVU-vård på grund av brister i hemmiljön, 23 % på grund av eget beteende och 2 % fick vård grund av brister i hemmiljö och eget beteende.

Under 1995 blev ca l 300 barn omedelbart Omhändertagna med stöd LVU. 60 % blev detta grund av hemmiljön och 40 %

av grund av eget beteende. För barn under 13 år var det vanligast med omhändertagande grund av brister i hemmiljön.

År 1995 hade tre fjärdedelar samtliga barn inom socialtjäns-

av tens insatser en pågående vård med placering. Av dessa placeringar var tre fjärdedelar i familjehem och en fjärdedel på institution.

Anmälningsslcyldighet till socialtjänsten om barn som far illa

Enligt 71 § st. socialtjänstlagen uppmanas var och en att anmäla om ett barn misshandlas i hemmet eller annars behandlas ett sätt som medför fara för hans hälsa eller utveckling. Myndigheter

vars verksamhet berör barn och ungdom, andra myndigheter inom hälsooch sjukvården och socialtjänsten, anställda vid dessa myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning, har enligt 71 § 2 st. en skyldighet att anmäla till socialnämnden om de får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Anställda inom familjerådgivningen är enligt 71 § 3 st. skyldiga att anmäla till socialtjänsten endast om de i sin verksamhet får veta att ett barn misshandlas eller utnyttjas sexuellt i hemmet. Alla som har en skyldighet att anmäla till socialnämnden enligt andra stycket i paragrafen är också skyldiga att lämna socialtjänsten alla uppgifter som kan vara av betydelse för socialtjänstens utredning.

Det finns rapporter från FoU-byrån i Stockhom angående anmälningsskyldigheten inom skola och barnomsorg anled-

som ger ning till eftertanke. Personal inom dessa verksamheter anmäler i mycket liten utsträckning sin oro för barn som den tror är i behov av socialtjänstens insatser. Skälet till detta, som redovisas i rapporterna,

402 Barn i behov särskilt skydd

av

varierar och är bl.a. bristande kunskap om anmälningsskyldighetens innebörd, en oro för att föräldrarna skall ta illa upp vid anmälan

en eller att föräldrarna skall byta daghem eller skola for barnet. Det kan finnas en känsla av obehag för egen del att kontakta socialtjänsten samt en misstro mot möjligheten till samarbete med och information från socialtjänsten eller att man vill vänta och se och bli mer säker

sin sak.

Från och med den l januari 1998 kommer första stycket i 71 § att ändras till att "Var och en som får kännedom något

om som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd..." Alltså samma lydelse i andra stycket. Anmälnings-

som skyldigheten enligt andra stycket, som handlar om anmälningsskyldighet för den som i sin yrkesverksamhet kommer i kontakt med bam, föreslås utvidgas till att även omfatta personer inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom, hälso- och sjukvård eller inom socialtjänstens område. Offentlig och privat verksamhet likställs i detta hänseende. I propositionen anförs att ändringen syftar till att ett tydligare sätt än tidigare markera att en anmälan inte förutsätter att det i det enskilda fallet står klart att barnet misshandlas eller annars utsätts för skadlig behandling i hemmet. Det ankommer på nämnden att verkställa den utredning som behövs för att barnets behov av stöd och hjälp skall kunna bedömas. Enligt JO får man acceptera att en anmälan i något enstaka fall kan leda till en utredning som opåkallat kränker den personliga

integriteten.

Var och hur placeras barn som har omhändertagits för vård

Artikel 20 handlar bl.a om statens skyldigheter gentemot ett barn som har omhändertagits för vård. Staterna skall säkerställa alternativ omvårdnad och det betonas särskilt önskvärdheten kontinuitet i

av ett barns fostran samt hänsyn till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.

De barn som bereds vård enligt 2 § LVU, bereds uteslutande vård i familjehem. Den svenska sociallagstiftningen utgår från

att en placering skall vara kortast möjlig och att syftet är att få till stånd

en snar återföring mellan föräldrar och barn. Så snart vården har

uppnått sitt syfte skall den upphöra. Det finns varken i Socialtjänstlagen

3 FoU-rapportema 1992:9, 1994:16 och 1996:14 4 Prop. 1996/972124 104, bet. l996/97:SOUl8S

SOU 1997: l 16 Barn i behov särskilt skydd 403

av

eller i LVU någonting nämnt om hur ett ärende skall handläggas om en återförening mellan barn och föräldrar inte är möjlig eller lämplig.

Det finns inte heller i förarbetena till socialtjänstlagen och LVU någon tidsangivelse eller beskriven problematik hos föräldern som skall föranleda att placeringen betraktas som pennanent. Placeringen skall övervägas sjätte månad i socialnämnden, som tar ställning

var till vården i familjehem skall fortsätta. Föräldrarna har också

om möjlighet att begära att få hem sitt barn.

Socialstyrelsen fick i april 1993 regeringens uppdrag att utveckla och förstärka vården i familjehem för barn och unga. Bakgrunden

den kritik i flera kartläggningar och rapporter, bl.a. från var som Socialstyrelsen, JO och Riksdagens revisorer framförts angående kommunernas sätt att sköta vården barn och i familjehem.

av unga En del uppdraget gällde också frågan om vårdnadsöverflytt-

av ningar.

Socialstyrelsens uppdrag har slutförts och resulterat i tre rapporter; Ovisshetens barn SoS-rapport 1995:8, Invandrarbarn

ifamiljehem SoS-rapport 1995:7 och Sammanbrott ifamiljehem-

- SoS-rapport 1995:9. Nedan följer sammanfattning av rappor-

en ternas innehåll.

"Ovisshetens barn" är sammanställning kunskaper, som berör

av situationen för de barn som omhändertas och placeras i familjehem under lång tid. Socialstyrelsen anger att syftet med rapporten är att med utgångspunkt från barns behov av trygghet, tillhörighet, identitet och nära relationer under uppväxten, till de förutsättning-

se

i den nuvarande lagstiftningen samt att framhålla och ar som ges förtydliga problem och möjligheter med långvarig familjehemsvård.

I rapporten konstateras att de långtidsplacerade barnen utgör en relativt stor del av det totala antalet barn i familjehemsvård. Vartannat barn i familjehem har varit placerat i mer än tre år, vart tredje i fem år eller mer. Sannolikheten för en återförening mellan barn och föräldrar minskar drastiskt om barnet inte flyttat från familjehemmet inom de första åren. Det är framförallt föräldrarnas vilja och förmåga att själva ta hand om sitt barn, som avgör om familjehemsvården skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende kopplas inte vid någon tidpunkt loss från frågan om förälderns rehabilitering och bedöms helt fristående från förälderns situation.

Av tillgänglig forskning dras följande slutsatser:

404 Barn i behov särskilt skydd

av

I svensk forskning har de långtidsplacerade barnens situation inte särskilt uppmärksammats. Dock kan en del slutsatser dras från den svenska forskning som finns. Bl.a. har visats svårigheterna med rehabilitering och återförening i familjer där separation mellan

en föräldrar och barn har ägt samt den avgörande betydelse ett

rum socialt arbete av hög kvalitet har för ett sådant ärendes utveckling. Att barns förmåga till anpassning och anknytning i familjehem har att göra med relationen till föräldrarna före separationen har konstaterats, liksom att små barn har förmåga att knyta till

an nya föräldrar om ingen nära föräldra-bamrelation tidigare har funnits och familjehemsföräldrama är beredda att gå in i denna relation förutsättningslöst. Vikten av goda, tillåtna och tillåtande relationer mellan alla parter. De speciella förutsättningarna för varaktighet och bibehållna föräldrakontakter vid släktingplaceringar har uppmärksammats, liksom vikten av att den som ansvarar för barnet

noga sätter sig i barnets situation. En stor longitudiell undersökning

av barns uppväxt i familjehem och adoptivfamiljer har visat resultat som kan tolkas så, att förutsättningarna för ett lyckat utfall

av en placering är större om de juridiska förhållandena omkring familjehemsföräldrarnas föräldramandat har klargjorts.

Utländska forskare som har studerat barn i långvarig familje- hemsvård har konstaterat att för barn växer i osäkerhet

som upp om sin tillhörighet och framtid innebär detta ett hot mot deras utveckling till harmoniska och välfungerande Deras bristfälliga

vuxna. anknytning gör att de lättare stöts ut från sina familjehem och den innebär också att de löper en ökad risk att fara illa under placeringen. Ett ytterligare problem för dessa barn är att de, när vården avslutas och de flyttar från familjehemmet, ibland

står ensamma utan en familj där de verkligen hör hemma. Att återfå eller bygga upp en kontakt med ursprungsfamiljen kan innebära stora svårigheter. Ändå är det ofta dit den vänder sig. En under

unge uppväxt dessa oklara förhållanden kan ge barnen en livslång känsla att

av inte vara önskade.

"Invandrarbarn ifamiljehem" sammanfattas på följande sätt:

En mycket stor andel, närmare 40 % av barnen i familjehem har -

invandrarbakgrund. Att deras andel är så stor är inget nytt feno-

men. Den har legat så högt under hela l980-talet.

Cirka 15 % av barnen i familjehem 1992 l 800 barn har - - ca -

båda föräldrarna födda utomlands.

Barn i behov särskilt skydd 405

av

Den statistiska "risken" för ett finskt barn att omhändertas för samhällsvård och placeras i familjehem eller institution, är fyra gånger så för ett barn med två svenska föräldrar.

stor som Barn med finska föräldrar är överlag placerade i finska familje- hem. Ensamma flyktingbarn är placerade hos släktingar. Övriga invandrarbam är antingen placerade hos släktingar eller i ett svenskt familjehem. Endast 5 % av dem är placerade i familjer

har barnets etniska bakgrund men inte är släkt med det. som Vid val av familjehem är det ibland svårt att bedöma hur stor vikt -

bör läggas vid språk- och kulturkunskaper i förhållande till som

andra aspekter. Olika familjehemsenheter lägger tyngdpunkten

något olika. systematiskt professionellt erfarenhetsutbyte

Ett mer och diskussioner mellan enheter med olika strategier saknas. Ingen av de studerade familjehemsenhetema har någon syste- matisk dokumentation de placerade barnens etniska bak-

om grund. De gör heller inga sammanställningar av vilken typ av familjehem invandrarbamen är placerade i i relation till deras bakgrund. Det saknas systematiska uppföljningar av barnen i

familjehemsvård.

Socialstyrelsen lyfter fram ett antal viktiga åtgärder som kan bidra till att utveckla arbetet och höja vårdens kvalitet.

Löpande nationell statistik om invandrarbarns andel inom

familjehemsvården.

Forskning kring varför barn från vissa invandrargrupper löper större risk att omhändertas och vad invandrarbakgrunden kan betyda när barnet separeras från sina föräldrar och placeras i familjehem. Dokumentation och uppföljning ute i kommunerna av barn i familjehem med beaktande av invandraraspekten. 4. Ökat erfarenhetsutbyte kring svårigheter och lösningar vid placering av invandrarbam i familjehem. Pröva och utveckla olika metoder att stödja familjehem med invandrarbam, i synnerhet de familjehem själva är invandra-

som re. 7. Lyft fram invandrarproblematiken vid omhändertagande av bam för samhällsvård i grundutbildning och fortbildning av socialsekreterama.

406 Barn i behov av särskilt skydd

"Sammanbrott i familjehem " innehåller dels kunskapssamman-

en ställning av tillgänglig forskning, företrädesvis brittisk, dels en aktstudie av 189 placeringar i Sverige. Rapporten visar att det är vanligt med sammanbrott inom den svenska familjehemsvården. 44 % av placeringarna i aktstudien hade varit föremål för sammanbrott. Korta placeringar skiljer sig inte från längre när det gäller nivån sammanbrott.

Inom projektet också avgivits två skrifter Utbildningsfrågor

och utvecklingsprojekt inom familjehemsvården och Familjehemsvård i utveckling en sammanställning av uppföljningar på

länsnivå.

Tanken och syftet med samtliga rapporter och skrifter är att de skall kunna fungera i utvecklingssyfte och i utbildning för att förbättra situationen för familjehemsplacerade bam.

Det pågår flera håll i landet metodutvecklingsarbete för att göra föräldrarna mer delaktiga i placeringen barnet. Bl.a. pågår

av i kommunförbundets regi, med stöd från Socialdepartementet och Socialstyrelsen ett försök i tio kommuner med s.k. familjerådslag. Modellen, som har hämtats från Nya Zeeland, går ut att familjen själv kommer fram till bra och hållbara beslut om hur dess barn skall fostras och Föräldrar, barn, släktingar och eventuellt också

växa upp. vänner, grannar och andra i familjens nätverk träffas, diskuterar och

handlingsplan. Familjerådslaget förbereds och genomförs gör en av en samordnare som skall vara fristående från socialtjänsten och oberoende av familjen. Socialtjänsten skall godkänna familjens plan och därefter stödja och hjälpa familjen att genomföra planen. Socialtjänsten har också ett uppföljningsansvar.

Projektet pågår till september 1997 och skall sedan utvärderas av Socialstyrelsen. En rapport skall lämnas under 1998.

I det nyligen avslutade lagstiftningsarbetet avseende ändringar i socialtjänstlagen, har även frågan familjehemsplaceringar be-

om handlats. I propositionen anförs följande. De krav som lagen ställer i fråga om samhörighet och kontakt med hemmiljön handlar inte bara om geografisk närhet. Språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor. Att sådana skillnader beaktas och att väljer ett hem

man som kan samarbeta med barnets biologiska föräldrar är största

av betydelse vid alla placeringar och i synnerhet vid placeringar

av invandrarbam. Det innebär att socialtjänsten måste lyhörd för

vara föräldrarnas egna önskemål utan att för den skull avkall den

ge professionella bedömningen vad är ett lämpligt hem för det

av som

SOU 1997: 1 16 Barn i behov av särskilt skydd 407

enskilda barnet. Vidare fastslås att socialtjänsten har fått kritik från olika håll för att inte vara tillräckligt lyhörd för möjligheterna att placera barn hos släktingar. Ändå visar både internationell och svensk forskning att sådana placeringar kan vara att föredra om man

placeringen ett livsperspektiv. Det finns många skildringar av ser ur hur barn, som under flera år har varit placerade i ett "främmande" familjehem, känner sig övergivna både familjehemmet och de

av biologiska föräldrarna när det närmar sig vuxenlivet. l propositionen förklarade sig emellertid regeringen inte beredd att skriva i lagen att släktingplaceringar eller andra placeringar i nätverket skall prövas i första hand. Under riksdagsbehandlingen uttalade socialutskottet att det är angeläget att socialtjänsten i varje enskilt fall prövar möjligheten att placera barnet i "det naturliga nätverket" Det finns dock inga garantier sådan placering tillförsäkrar

för att en barnet god vård. Utskottet ansåg emellertid att 22 § SoL skulle kompletteras med en ny bestämmelse av den lydelsen att vid placering av barn bör i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Enligt l § skall dock barnets bästa alltid beaktas.

Vårdnadsöverjlytln ingar

l föräldrabalken finns bestämmelser om överflyttning av vårdnad i vissa fall. Enligt 6 kap 7 § FB sägs "Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall rätten besluta om ändring i vårdnaden". I förarbetena till bestämmelsen anförs att en vårdnadsöverflyttning enligt denna bestämmelse torde bli aktuell bara när ett barn har tagits om hand med stöd av LVU. Först när en återförening inte kan komma tills stånd trots långvariga och omfattande åtgärder från socialnämndens sida kan det bli nödvändigt att begära en överflyttning av vårdnaden prop 1981/82:168 s. 68. Bestämmelsen i 6 kap 8 § FB tar sikte det fall ett barn under en längre tid har vårdats i ett familjehem. "Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet och är det uppenbart bäst för barnet att det rådande fallet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den eller dem som har tagit emot barnet eller någon av dem, skall rätten utse denne

5 Prop. 1996/971124 113 bet l996/97:SoUl8 84f

s. s

408 Barn z behov av särskilt skydd

eller dessa att såsom särskilt förordnade vårdnadshavare utöva vårdnaden om barnet." Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att det torde krävas att barnet har bott i familjehemmet under flera år innan det kan bli aktuellt att över huvud taget överväga att flytta vårdnaden till familjehemsföräldrarna. För domstolen blir det nödvändigt att utreda vilken anknytning barnet har till detta hem och hur kontakterna mellan barnet och föräldrarna har förlöpt. Har föräldrarna inte visat barnet något intresse under den tid det har vistats i familjehemmet eller har kontakterna varit sporadiska eller skett under uppslitande former kan en flyttning av vårdnaden bli aktuell. Stort avseende måste alltid fästas vid barnets egen inställning. Det krävs att barnet har fått en så stark bindning till familjehemmet att det uppfattar det som sitt eget. Prop. 1981/82:168 s 70

Bestämmelserna om överflyttning av vårdnad har även berörts i propositionen till LVU, där föredragande statsråd anförde.

Barns rätt till kontinuitet och stabilitet bör vara ett övergri-

pande mål för alla hjälpinsatser. Det innebär bl.a. att man

måste undvika att omplacera barn som omhändertagits för

samhällsvård. Det ställer stora krav de utredningar som

görs, både av barnet självt och av det tilltänkta familjehem-

met. Inte minst i de fall man finner att vården utanför det egna

hemmet kommer att bli långvarig, bör barnets rätt till en stabil

uppväxtmiljö beaktas. Det kan enligt min mening inte

förnekas att det finns fall där det är uppenbart att barnet inte

inom överskådlig tid kommer att kunna återförenas med sina

föräldrar. För att möjliggöra fortsatt tillfredsställande

en

anknytning mellan barnet och familjehemsföräldrarna i dessa

fall anser jag, att man i vissa lägen bör överväga att använda

sig av de möjligheter som föräldrabalken ger att flytta över

vårdnaden till familjehemsföräldrarna.

l propositionen förs ytterligare resonemang i frågan och konstateras att möjligheten att få vårdnaden överflyttad hittills hade utnyttjats i liten utsträckning. Föredragande statsråd ansåg därför att möjligheterna i fortsättningen borde utnyttjas i högre utsträckning. Något förslag till lagändring lades dock inte, utan föredragande nöjde sig med att uttrycka att det är angeläget att den fortsatta utvecklingen i fråga om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrar följs.

Särskilt viktigt är det att utröna vilka faktorer det är styr

som

dels socialnämnderna när det gäller att ta upp frågan

om

vårdnadsöverflyttning, dels familjehemsföräldrarnas inställ-

Barn i behov av särskilt skydd 409

ning till att bli vårdnadshavare. Jag utgår från att social-

styrelsen i sin löpande verksamhet uppmärksammar dessa

frågor.

Inom ramen for Ovisshetens barn gjordes en enkät angående vårdnadsöverflyttningar. Under åren 1990-1993 flyttades vårdnaden över till familjehemsföräldrama i ca 160 fall. Detta är en ökning från tidigare år. Enligt Socialstyrelsen kan denna ökning bero en större medvetenhet hos socialnämndema sannolikt beroende uttalande-

i LVU-propositionen och regeringens uppdrag till Socialstyrelna

vilket har gett frågan uppmärksamhet. Att många socialnämnder sen, fortfarande avstår från att föra talan vårdnadsöverflyttningar

om beror, enligt Socialstyrelsen, sannolikt på osäkerhet inför de regler och bestämmelser som gäller, bl.a. avseende fortsatt ersättning och tillsyn av familjehemmet.

Socialstyrelsens projekt Barn i Fokus

Socialstyrelsen har också haft ett uppdrag från regeringen att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett barnperspektiv i arbetet med utsatta barn Barn i fokus-

projektet. I uppdraget sägs: "Satsningen bör ta sikte att öka medvetenheten hos socialarbetare och andra som arbetar med utsatta barn och att tydliggöra skydligheten att i första hand agera till barns skydd och sätta barns bästa i främsta rummet. Utvecklingsarbetet skall utformas så att det stimulerar till en utveckling av förmågan att

förstå, beskriva och möta utsatta barns behov." se,

En rapport lämnades till regeringen i oktober 1995. Rapporten innehåller dels en sammanställning av olika projekt som har genomförts, dels förslag på åtgärder från regeringens sida.

Vad händer med barn socialnämnden bedömts vara i behov

som av

vård, men där domstolen gjort en annan bedömning av