Till statsrådet Maj-Inger Klingvall

Genom beslut den 1 februari 1996 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Anna Hedborg att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till bestämmelserna i FN:s konvention om barnets rättigheter. Kommittén har vidare haft i uppdrag att skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet "barnets bästa" i Barnkonventionen och svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommittén fick i uppdrag att med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 18 mars 1996 verkställande direktören Gabriel Romanus som ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades samma dag advokaten Sten De Geer (v), kommunalrådet Lena Ek (c), riksdagsledamoten Gustaf von Essen (m), konsulenten Aldo Iskra (kd), samt riksdagsledamöterna Marianne Jönsson (s), Ronny Olander (s), Siw Persson (fp) och Ragnhild Pohanka (mp). Sten De Geer och Gustaf von Essen ersattes den 23 augusti 1996 av f.d. riksdagsledamoten Bertil Måbrink (v) respektive riksdagsledamoten Liselotte Wågö (m).

Som sakkunniga i kommitténs arbete har deltagit kanslirådet Lars Borg (fr.o.m. den 21 oktober 1996), ambassadören Thomas Hammarberg, numera generaldirektören Göran Håkansson, departementssekreteraren Christina Sandqvist, redaktören Yrsa Stenius, f.d. justitierådet Tor Sverne (t.o.m den 17 december 1996), Barnombudsmannen Louise Sylwander, departementssekreteraren Charlotta Wickman samt hovrättsassessorn Anita Wickström.

Kommittén har i sitt arbete haft att samråda med en av regeringen från och med den 26 april 1996 förordnad referensgrupp, bestående av läraren Elisabeth B Carlsson, Sveriges Kristna Råd, konsulenten Ulla Graneli, Riksförbundet Hem och Skola, juristen Ingrid Krogius, Svenska Röda Korset, generalsekreteraren Lennart Lindgren, Rädda Barnen, generalsekreteraren Bodil Långberg, Riksförbundet BRIS,

= ordföranden Lisbet Palme, Svenska Unicef-kommittén samt studeranden Sofia Stenfeldt, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer. Ingrid Krogius ersattes fr.o.m. den 7 oktober 1996 av folkrättsexperten Malin Greenhill, Svenska Röda Korset.

Sekretariatet har bestått av kammarrättsassessorn Carin Jahn, huvudsekreterare, socionomen Barbro Holmberg och hovrättsassessorn Lennart Östblom, sekreterare (den senare fr.om. den 13 januari 1997), samt pol. mag Louise Bernstein, bitr. sekreterare (fr.o.m. den 7 oktober 1996).

Kommittén, som har antagit namnet Barnkommittén, påbörjade sitt arbete den 28 mars 1996.

Barnkommittén lämnade den 28 juni 1996 delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115).

Härmed överlämnas Barnkommitténs huvudbetänkande Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. Uppdraget är därmed slutfört.

Till betänkandet fogas som bilaga en antologi, där uppsatser av forskare, barnrättsexperter samt barn och ungdomar har samlats i syfte att belysa barnets bästa och barnperspektiv ur olika synvinklar.

Reservationer har lämnats av Lena Ek (c), Bertil Måbrink (v), Siw Persson (fp) och Ragnhild Pohanka (mp). Ragnhild Pohanka har också avgivit ett särskilt yttrande

Stockholm den 20 augusti 1997

Gabriel Romanus

Lena Ek Aldo Iskra

Marianne Jönsson Bertil Måbrink

Ronny Olander Siw Persson

Ragnhild Pohanka Liselotte Wågö

/Carin Jahn Barbro Holmberg Lennart Östblom

Förkortningar

a.a anfört arbete AD Arbetsdomstolen bet. betänkande BNP Bruttonationalprodukt BO Barnombudsmannen BrB Brottsbalken BRIS Barnets rätt i samhället BRÅ Brottsförebyggande rådet BVC Barnavårdscentral CAN Centralförbundet för alkohol och narkotikaupplysning CRC Convention on the rights of the Child dir. kommittédirektiv Dnr. diarienummer Ds departementspromemoria EG Europeiska Gemenskapen EU Europeiska Unionen FB Föräldrabalken FoU Forskning och utveckling FUK Förundersökningskungörelsen (1947:948) HD Högsta domstolen HoS Hem och skola HVB Hem för vård och boende ILO International Labour Organisation IPA International association for the Child’s right to play IVF in vitro fertilisering JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet KU Konstitutionsutskottet KrU Kulturutskottet KvaL Lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt KVS Kriminalvårdsstyrelsen LO Landsorganisationen

= LPT Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade

LU Lagutskottet LUL Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare LVM Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NIA Nämnden för internationella adoptionsfrågor NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I NOBAB Nordisk förening för sjuka barns behov MMS Mediamätning i Skandinavien MR Mänskliga rättigheter NOU Norsk offentlig utredning OECD Organisation for Economic Cooperation and

Development

PBU Psykisk barn och ungdomsvård prop. proposition RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RH Rättsfall från hovrätterna rskr. riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SIDA Swedish International Develpment cooperation Agency SIS Standardiseringskommissionen i Sverige SiS Statens institutionsstyrelse SIV Statens invandrarverk SKOLFS Skolverkets författningssamling SMER Statens medicinsk-etiska råd SoL Socialtjänstlagen (1980:620) SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SoU Socialutskottet SvJT Svensk juristtidning SÖ Sveriges internationella överenskommelser UbU Utbildningsutskottet UD Utrikesdepartementet UN Utlänningnämnden

= UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural

Organisation

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees UNICEF United Nations Children’s Fund WHO World Health Organisation WTO World Trade Organisation

Sammanfattning

Barnkommitténs uppdrag

Konventionen om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Sverige ratificerade Barnkonventionen efter ett beslut i riksdgen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt. Efter ratifikationen kom konventionen att gälla i förhållande till Sverige den 2 september 1990. Praktiskt taget alla världens stater har anslutit sig till Barnkonventionen.

Alltsedan ratificeringen av Barnkonventionen har en diskussion förts om att införliva konventionen i svensk rätt genom s.k. inkorporering, dvs. att göra konventionen till svensk lag. I ett beslut i riksdagen hösten 1995 avvisades förslag om inkorporering, men riksdagen uttalade att regeringen borde låta göra en översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med Barnkonventionens bestämmelser.

Mot bakgrund av Sveriges åtagande, riksdagens tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar av innebörden av Barnkonventionen hade gjorts gällande i den allmänna debatten, beslutade regeringen den 1 februari 1996 att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur Barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis.

Kommitténs uppdrag sammanfattas i direktiven på följande sätt

– göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis

förhåller sig till Barnkonventionens bestämmelser, – skapa större klarhet och ökat mått av samsyn vad gäller innebör-

den av begreppet "barnets bästa" i Barnkonventionen och svensk rätt samt därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter, – med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt

utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs.

= När det gäller den sista punkten i direktiven, hänvisas till vår delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU1996:115), som lämnades till regeringen den 28 juni 1996.

Utgångspunkter för vårt arbete

Barnkonventionen är en internationell förpliktelse som Sverige har åtagit sig gentemot andra stater som också har anslutit sig till konventionen. Utgångspunkten i vårt arbete har därför varit att inte enbart se Barnkonventionen i ett nationellt perspektiv, utan istället sätta in bestämmelserna i ett internationellt sammanhang. Vi har som utgångspunkt i vårt arbete gjort en analys av konventionstexten och därvid använt oss av de internationella tolkningar som finns, dvs. konventionens förarbeten och den tolkning som kommittén för barnets rättigheter har gjort. Vi har även sökt ledning i svensk och utländsk doktrin inom barnrättsområdet.

Som grund för den analys som vi har gjort av Barnkonventionens bestämmelser har vi använt oss av de fyra grundläggande principerna i konventionen; principen om icke-diskriminering, principen om barnets bästa, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att komma till tals. Dessa principer samt den centrala bestämmelsen om genomförandet av Barnkonventionen, som kommer till uttryck i artikel 4, har varit vägledande vid analysen av de olika sakartiklarna. Vi har inte behandlat Barnkonventionen artikel för artikel, utan disponerat betänkandet efter de olika rättigheternas karaktär och tillämpning i det svenska samhället. Vi har heller inte begränsat oss till lagstiftningen och den praxis som har utbildats i domstolarna, utan istället valt att göra en analys av förhållandena för barn och ungdomar i Sverige i belysning av åtagandena enligt Barnkonventionen.

Varje avsnitt av betänkandet kan sägas bestå av tre delar; analys av konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden.

Sammanfattning av betänkandet

Definition av barn – för vem gäller Barnkonventionen? (avsnitt 3)

Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med barn avses varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. Definitionen anger att de rättigheter som stadgas i konventionen gäller tills man har fyllt 18 år. Detta hindrar

= inte att en stat har olika åldersgränser så att barn med stigande ålder successivt kan föras in i vuxenlivet. De särskilda skyddsreglerna, t.ex. när det gäller fängelsestraff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av barn som arbetkraft skall gälla upp till 18 år. Det hindrar inte heller att barn med stigande ålder och mognad får bestämma mer över sitt liv.

Vi har vid vår genomgång hittat vissa luckor i svensk lagstiftning där vi anser att skyddsbestämmelserna inte helt följer Barnkonventionen. Det gäller bl.a. definitionen av barnpornografi samt skyddet mot sexuellt utnyttjande för ungdomar mellan 15 och 18 år. Vi föreslår därför en ändring av vissa bestämmelser i 6 kap. brottsbalken. Om dessa ändringar, samt den av Barnpornografiutredningen föreslagna ändringen när det gäller definitionen av barnpornografi, genomförs kommer Barnkonventionens definition av barn att helt återspeglas i svensk lagstiftning. Vi har vidare konstaterat att andra åldersgränser i svensk lagstiftning är i enlighet med andan i Barnkonventionen, som innebär ökat ansvar i takt med stigande ålder och utveckling.

Vi har emellertid observerat att det föreligger vissa brister när det gäller datainsamling och statistik. Därför föreslår vi att det görs en översyn av den officiella statistiken så att det alltid skall vara möjligt att få fram uppgifter som gäller barn och ungdomar som grupp upp till 18 år.

Principen om icke-diskriminering (avsnitt 4)

Barnkonventionen stadgar att varje barn inom ett lands jurisdiktion skall ges de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Staten skall vidare säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet uttryckta åsikter eller tro.

Med diskrimineringsförbudet avses såväl direkt som indirekt diskriminering, oavsett om den är av allvarligt eller mindre allvarligt slag. Det gäller diskriminering såväl genom lag som genom direkt handling. I diskrimineringsförbudet ligger också den dimensionen att ett barn inte får diskrimineras på grund av var i landet det bor. Statens skyldigheter att motverka diskriminering innefattar också aktiva åtgärder för att motverka rasism och främlingsfientlighet.

När det gäller barn som befinner sig tillfälligt eller illegalt i ett land, kan man varken med ledning av de diskussioner som fördes under utarbetandet av konventionen eller av FN-kommitténs ut-

= tolkning hävda att en stat är skyldig att se till att dessa barn tillförsäkras alla de rättigheter som konventionen ger. Den begränsning som kan accepteras är långsiktigt inriktade vård- eller utbildningsinsatser som förutsätter att barnet stannar en längre tid. Alla akuta behov bör däremot mötas när det gäller barnets hälsa och insatser bör göras så att tiden inte utbildningsmässigt går förlorad för barnet.

När det gäller svensk lagstiftning, anser vi att diskrimineringsförbudet i princip täcks av de bestämmelser som kommer till uttryck i grundlagen. I uppräkningen av otillåtna diskrimineringsgrunder i artikel 2 återfinns emellertid även handikapp, något som är unikt för Barnkonventionen. Vi menar därför att det bör övervägas en översyn av regleringen av hur förbudet mot diskriminering av barn med handikapp bäst skall tillgodoses i grundlagen eller annan svensk lagstiftning. I samband med en sådan översyn bör också övervägas hur Barnkonventionens barnperspektiv skall komma till uttryck när det gäller rätten att inte diskrimineras.

Genomförandet av Barnkonventionen (avsnitt 5)

Barnkonventionen lägger stor vikt vid själva genomförandet av de olika rättigheter som konventionen ger. Staten är skyldig att vidta såväl lagstiftnings- som administrativa och andra åtgärder för att genomföra rättigheterna. När det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skall staten vidta sådana åtgärder till det yttersta av sina resurser. Det finns också en internationell dimension, bistånd och annat internationellt samarbete krävs för att främja genomförandet av rättigheterna.

Genomförandet av Barnkonventionen är ett politiskt ansvar för staten, inte bara för regering och riksdag utan för alla myndigheter och offentliga organ. Landets inre förvaltningsstruktur påverkar inte statens ansvar. Genom åtagandet i konventionen är staten skyldig att vidta sådana åtgärder att rättigheterna verkligen genomförs och kommer alla barn i landet tillgodo. Konventionen tar inte ställning till hur det görs så länge själva genomförandet ligger i linje med konventionens principer. Det räcker emellertid inte med att konventionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. För att säkerställa barnets rättigheter krävs en kombination av åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan vara att åstadkomma effektiva styrmedel, opinionsbildning och upplysning.

En viktig del i genomförandet av Barnkonventionen är att se till att dess bestämmelser får genomslag i den svenska lagstiftningen. Varken konventionen eller FN-kommittén anger hur införlivandet av

= bestämmelserna skall ske, utan det får avgöras av varje stat med utgångspunkt i dess rättstradition och rättsliga system. Det viktiga är att det sker.

Vi har när det gäller frågan om Barnkonventionen bör inkorporeras i svenskt rättssystem eller om den hittills valda vägen med s.k. transformering är att föredra, kommit till slutsatsen att inte föreslå en inkorporering.

Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av artiklar som siktar till ett gradvist genomförande, som är svåra att direkt tolka av en domstol. Barnkonventionens genomförande är en politisk process. För ett land med så omfattande barnrättslig lagstiftning som Sverige finns det inte mycket att vinna på att ge Barnkonventionen status av nationell lag. Viktigare är att det sker en ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med konventionen och att konventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje lagstiftningsärende. Vi menar att tolkningen av Barnkonventionen bör göras politiskt av riksdagen, som därvid kan stifta de lagar som krävs för att rättigheterna i Barnkonventionen bäst skall slå igenom.

Vi anser att det är en brist att det inom regeringskansliet inte finns någon enhet som har en uttalad samordningsfunktion i frågor som rör barn. Barnkonventionen berör frågor inom alla departement. En jämförelse kan göras med jämställdhetsfrågorna för vilka har inrättats en särskild enhet och för vilka ett statsråd har ett övergripande samordningsansvar. En sådan samordning av frågor som rör barn bör bl.a innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett barnperspektiv.

Vi anser vidare att det bör ges ett generellt "barnkonventionsdirektiv" till de utredningar som tillsätts av regeringen, liknande det jämställdhetsdirektiv som finns.

En samordning av barnpolitiken i hela samhället är viktig. För genomförandet av Barnkonventionen på alla nivåer i samhället bör det därför uppställas nationella mål, som bör ingå i en nationell strategi antagen av riksdagen. I denna bör – utöver de nationella målen – ställas krav på kommunala handlingsplaner. Det bör också anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de nationella målen förverkligas. I den nationella strategin är ett viktigt element utbildning om Barnkonventionen och barnperspektiv för de yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdom.

Uppföljning av lagstiftningen är viktig för att se till att den politiska vilja som har kommit till uttryck genom riksdagens beslut också ger resultat i verkligheten. Olika former av uppföljningsmeka-

= nismer behövs. När det gäller domstolarnas rättstillämpning, måste en fortlöpande uppföljning ske. Vidare bör statliga myndigheters tillsynsansvar förstärkas och statistik som gäller barn och unga behöver utvecklas och förnyas.

Vi har kunnat konstatera att det på såväl nationell som regional och lokal nivå saknas en samlad uppföljning av budgetnedskärningars betydelse för barn och ungdomar. Det finns heller inga analyser av hur mycket inom olika budgetar som satsas på barn och unga. För att Sverige skall kunna säga att vi utnyttjar våra resurser till det yttersta för att tillförsäkra barn och ungdomar de rättigheter som ges genom Barnkonventionen, krävs bättre uppföljningssystem och konsekvensbeskrivningar.

Det kan inte generellt sägas stå i strid med Barnkonventionen att genomföra nedskärningar av offentliga utgifter för barn. Förändringar och nedskärningar i olika verksamheter måste ses ur såväl ett kortsiktigt som ett långsiktigt perspektiv. En samhällsekonomi i balans är nödvändig även för barn och ungdomar. Sättet att genomföra nedskärningar är dock av stor betydelse. Konsekvenserna för barn av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Det är viktigt att barnperspektivet genomsyrar och blir synligt i alla åtgärder som på något sätt berör barn och ungdomar. Av de årliga budgetförslag som läggs fram på lokal, regional och nationell nivå bör framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka effekter förslagen kan väntas få på barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas.

Vi föreslår att varje kommun i Sverige före utgången av 1998 skall ha upprättat en kommunal barn- och ungdomsplan, i vilken skall ingå en plan för genomförande av Barnkonventionen. Det skall vidare ingå en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom kommunen. Planen skall innehålla förslag om hur barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som berör barn och ungdomar, inklusive samhälls- och trafikplanering, samt hur barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet bör tjäna som förebild. Barnombudsmannen föreslås få rollen att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet, att regelbundet samla in de kommunala planerna samt att göra en utvärdering av arbetet.

Utbildning om Barnkonventionen är av central betydelse. Alla beslutsfattare som på något sätt kommer i kontakt med frågor som regleras i Barnkonventionen måste ha utbildning i och kunskaper om Barnkonventionen. Syftet med en sådan utbildning skall vara att skapa förståelse för och insikt i själva idén med Barnkonventionen.

= Det handlar inte bara om att lära sig vilka rättigheter som stadgas i konventionen, utan att ta till sig och förstå själva andan och innebörden av konventionen. Det är därför av stor vikt att det sker en central genomgång av kursplaner inom olika utbildningsområden i syfte att lyfta in Barnkonventionen i utbildningen. Regeringen bör vidare ta initativ till utbildning av personal inom rättsväsendet. Inom en treårsperiod bör all yrkesverksam personal inom domstolar, polis och åklagarväsende ha fått en genomgång av vad Barnkonventionen är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det gäller hantering av frågor som rör barn.

Barnombudsmannen bör få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av Barnkonventionen på alla nivåer i samhället. Vi föreslår därför att det görs en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens funktion och verksamhet.

När det gäller frivilligorganisationerna vill vi understryka vikten av dialog och samverkan, samtidigt som det är vikigt att skilja på vad som är myndigheternas ansvar och vad som är de frivilliga organisationernas roll.

Staten har ansvar för att allmänheten, särskilt barn och ungdomar och personer som arbetar med barn, får erforderlig information om Barnkonventionen. Konventionen bör vara obligatorisk i all skolundervisning och skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla som vill ta del av den. Det är viktigt att konventionen finns tillgänglig på olika språk och även för blinda och döva.

Vi vill även lyfta fram barnperspektivet i svensk biståndsverksamhet och föreslår att Sida skall åläggas att göra barnkonsekvensanalyser i sin verksamhet.

=

Barnets bästa (avsnitt 6)

Principen om barnets bästa är en av Barnkonventionens grundpelare. Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.

Begreppet barnets bästa återfinns i andra internationella konventioner och deklarationer. Det unika med Barnkonventionen är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I detta ligger delvis ett nytt tänkande där barnet sätts i fokus på ett annat sätt än tidigare.

Det framgår av formuleringen i artikel 3 att barnets bästa alltid skall beaktas i beslutsfattandet. Konventionen kräver inte att barnets bästa alltid skall vara utslagsgivande. Men i de fall, då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare kräver Barnkonventionen att beslutande myndigheter så långt som möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen. Besluten måste med andra ord innefatta ett barnperspektiv.

Principen om barnets bästa kommer traditionellt till uttryck i lagstiftning som uttryckligen reglerar frågor om barn. Det gäller framförallt frågor om vårdnad och umgänge enligt föräldrabalken, men också namnlagen och socialtjänstlagen. Den genomgång som vi har gjort av rättspraxis av familjerättsliga mål och ärenden visar att domstolarna också faktiskt beaktar barnets bästa i sina avgöranden. Med de förslag som har lagts fram av Vårdnadstvistutredningen kommer barnets ställning i frågor om vårdnad och umgänge att ytterligare förstärkas.

Att barnets bästa skall beaktas bör även prägla andra områden inom svensk lagstiftning, såsom plan- och bygglagen och trafiklagstiftningen.

Det är enligt vår uppfattning emellertid inte säkert att en portalbestämmelse alltid är den bästa modellen för att införa principen om barnets bästa. Det är viktigt att i varje lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portalbestämmelse är den bästa lösningen eller om någon annan metod bör användas.

När det gäller utlänningslagen, där principen om barnets bästa infördes från och med den 1 januari 1997, är det svårt att redan nu

= bedöma om lagstiftarens intentioner har fått genomslag i tillämpningen.

Barnets rätt till liv och utveckling (avsnitt 7)

Rätten till liv och utveckling är en av Barnkonventionens grundläggande principer, vilket innebär att den skall vara vägledande vid tolkningen och förverkligandet av varje särskild rättighet enligt konventionen. Bestämmelsen erkänner inte bara barnets inneboende rätt till liv, utan ger barnet en rätt att överleva och att utvecklas. Barnets rätt till utveckling skall genomsyra genomförandet av hela konventionen. Artikeln handlar inte bara om barnets fysiska hälsa utan om även den andliga, moraliska, psykiska och sociala utvecklingen.

Enbart förbud mot dödsstraff är inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till liv. Konventionen kräver inte bara aktiva åtgärder som förhindrar att barn förolyckas eller drabbas av sjukdomar utan också förebyggande insatser för att förhindra att barn tar sina liv. Vi vill framhålla betydelsen av att den kunskap som finns inom detta område också omsätts till aktiva förebyggande insatser. Rätten att födas frisk är också en viktig del av artikelns innebörd, utifrån vilken det förebyggande arbetet inom mödrahälsovården skall ses.

Barnets rätt att komma till tals (avsnitt 8)

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är den fjärde av Barnkonventionens grundläggande principer. Artikeln innehåller två delar; dels en allmän rätt att komma till tals i alla frågor som rör barnet, dels en särskild rätt att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet.

Frågan om barns och ungdomars rätt att komma till tals är ytterst en fråga om demokrati. Det är därför av stor vikt att en process för att förstärka barns och ungdomars inflytande stimuleras. Det krävs en systematisk attitydpåverkan. Effektiva metoder för att barn och ungdomar skall kunna komma till tals bör utarbetas i kommunerna. Vi föreslår att Barnombudsmannen får i uppdrag att utveckla metoder som kan förstärka framförallt barns delaktighet i samhällsprocessen vid sidan av de projekt som syftar till att stärka ungdomars rätt till inflytande.

Kommunallagen har nyligen förändrats i syfte att ge medborgarna möjligheter till inflytande och samråd. Vi vill kraftigt understryka vikten av att de möjligheter som kommunallagen ger också används i

= förhållande till barn och ungdomar. Om det efter några år visar sig att kommunerna fortfarande inte använder sig av möjligheterna anser vi att en bestämmelse om att nämnderna skall samråda med barn och ungdomar bör övervägas. Vi föreslår att Barnombudsmannen tillsammans med Ungdomsstyrelsen får i uppdrag att följa utvecklingen.

Den formella demokratin, med elevråd och klassråd som forum för inflytande, är väl etablerad i de flesta svenska skolor. Svårigheten har varit att skapa ett verkligt innehåll i inflytandet. Vi vill i detta sammanhang betona att inflytande och ansvar för elever i skolan inte skall ses som något isolerat från hela den sociala och pedagogiska miljö som skolan utgör. För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att skolan präglas av en positiv inställning till detta.

Enligt vår uppfattning finns det i stort sett en tillfredsställande ordning i svensk lagstiftning för att barn skall kunna komma till tals i familjerättsmål och sociala mål. Vi anser att det är en fördel att denna ordning har åstadkommits utan att barn i någon större utsträckning behöver höras inför domstol.

När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken om verkställighet av dom eller beslut om vårdnad och umgänge och i mål och ärenden enligt LVU finns det emellertid skäl att göra en översyn i syfte att stärka barnets rätt att komma till tals.

Även om lagstiftningen väl svarar mot de krav som ställs i artikel 12 är det av stor betydelse att domare, nämndemän, åklagare, poliser, tjänstemän inom socialtjänsten m.fl. har kompetens och gedigen kunskap om barn för att rätt kunna förstå och värdera barnets uttalanden.

När det gäller familjerättsliga och sociala mål handlar det om att kunna ta reda på och bedöma barnets verkliga vilja. I straffprocessen kan det vara fråga om att förstå och sätta sig in i ett barns situation efter det att barnet har varit med om en händelse som kan sätta spår för livet. Det är därför av stor betydelse att de personer som har att höra barnet och att värdera barnets uttalanden har ordentlig kompetens för detta.

När det gäller reglerna inom straffprocessen om barns hörande direkt inför domstolen, anser vi att dessa, med utgångspunkt i Barnkonventionens grundläggande principer, är väl avvägda.

Medborgerliga och politiska rättigheter (avsnitt 9)

Till de medborgerliga och politiska rättigheterna i Barnkonventionen räknas rätten till namn och medborgarskap och rätten att få vetskap om sina föräldrar.

=

Det är en viktig uppgift för varje konventionsstat att tillse att barn inte saknar medborgarskap. Detta kan åstadkommas genom såväl inhemska regler som internationellt samarbete. Det relativt stora antalet statslösa barn som finns här i landet tyder på att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande. Vi anser därför att det bör införas en möjlighet för statslösa barn att efter några års vistelse i Sverige ansöka om svenskt medborgarskap för egen del. En ändring i medborgarskapslagen med den inriktningen bör därför övervägas.

Innebörden av stadgandet om rätten att få veta sitt ursprung har framförallt sin betydelse när det gäller barn som har adopterats och barn som har tillkommit genom assisterad befruktning. Frågor om tillåtligheten av assisterad befruktning regleras i och för sig inte i Barnkonventionen. Principen om hänsynen till barnets bästa bör emellertid självklart prägla verksamheten med assisterad befruktning.

Rätten att få veta sitt ursprung för de barn som har tillkommit genom insemination är drygt tio år gammal. Under denna period har det förts en omfattande debatt bl.a utifrån ny forskning. Mot bakgrund av detta anser vi att det finns skäl att pröva frågan på nytt i syfte att förstärka barnets rätt att få veta sitt ursprung. Den nya prövningen, som bör ha ett uttalat barnperspektiv och göras med utgångspunkt i barnets bästa, bör ske med beaktande av tillförlitliga forskningsresultat vad avser eventuella psykologiska och sociala konsekvenser för de barn som har kommit till genom assisterad befruktning.

Om andra metoder för assisterad befruktning än insemination tillåts i Sverige kommer frågan om att få vetskap om sitt ursprung även att avse dessa metoder. Därvid bör denna fråga lösas med utgångspunkt i samma principer som vi har angett för rätten att få vetskap om sitt ursprung vid insemination.

Barn som är adopterade ges genom bestämmelser i den svenska lagstiftningen goda möjligheter att få vetskap om sitt ursprung, helt i enlighet med Barnkonventionens bestämmelser.

När det gäller Barnkonventionens bestämmelser om de olika friheterna – rätten till åsiktsfrihet, yttrande- och informationsfrihet, tanke-, samvets- och religionsfrihet, föreningsfrihet samt rätten till integritet – kan vi konstatera att dessa återspeglas väl i svensk lagstiftning.

Barnets rätt till sina föräldrar (avsnitt 10.2)

Barnkonventionen tillerkänner barnet en rätt att bli omvårdat av båda sina föräldrar. Denna princip är också grundläggande i den svenska

= familjerättsliga lagstiftningen, vilket kommer till uttryck i föräldrabalkens bestämmelser om vårdnad och umgänge. Barnets rätt till sina föräldrar skall också ses i belysning av principen om barnets bästa.

Det finns emellertid ett område som vi finner inte helt tillfredsställande och det är bestämmelserna om verkställande av beslut om vårdnad eller umgänge. Utgångspunkten för bestämmelserna är att beslut i allmän domstol skall följas av barnets föräldrar. Vi anser att dessa regler inte har moderniserats på samma sätt som andra regler i föräldrabalken, vilka har tillförts ett uttalat barnperspektiv. Artikel 3 anger att barnets bästa skall komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn och artikel 12 talar om att barnet skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Vi föreslår därför att bestämmelserna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för översyn i syfte att förstärka barnperspektivet.

Även barn vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse har rätt till en regelbunden och personlig kontakt med sina föräldrar. Problemet för dessa barn har uppmärksammats alltmer av Kriminalvårdsstyrelsen och det pågår viss verksamhet i syfte att underlätta för barn och föräldrar att ha kontakt med varandra under anstaltstiden. Enligt vad vi erfarit planerar regeringen att ge Kriminalvårdsstyrelsen i uppdrag att tillsammans med Socialstyrelsen se över förhållanden för barn med en eller båda föräldrarna i fängelse. Vi har konstaterat att det inte finns någon kartläggning eller samlad kunskap om var och under vilka förhållanden dessa barn lever. Vi anser därför att det vore värdefullt att berörd myndighet i anslutning till den planerade översynen också ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att sammanställa sådan statistik. Vi vill vidare betona familjehemmens roll när det gäller barnens rätt till kontakt med föräldrar som är föremål för kriminalvård.

=

Olovligt bortförande av barn (avsnitt 10.3)

Barnkonventionen ålägger konventionsstaterna att motverka att barn olovligt förs bort och hålls kvar i ett annat land än där barnet har sitt normala hemvist. Det gäller även barn som olovligen förs till Sverige eller hålls kvar här. Artikeln innehåller också ett stadgande om att staterna i detta syfte skall främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser eller anslutning till befintliga överenskommelser.

Att Sverige har tillträtt de viktigaste konventionerna inom området – 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på bortförande av barn och Europarådskonventionen om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn – är betydelsefullt. Det är också viktigt att Sverige verkar enligt konventionernas syfte. Att Sverige arbetar aktivt för att påverka andra stater att också ansluta sig till Haagkonventionen eller träffa bilaterala överenskommelser, ser vi som mycket positivt och i enlighet med Barnkonventionens syfte.

Den rättspraxis som har utvecklats när det gäller icke-konventionsärenden visar på tydliga brister i den svenska lagstiftningen. Vi anser därför att det är nödvändigt med en översyn av regelsystemet inom detta område för att Barnkonventionens intentioner skall efterlevas.

När det gäller såväl konventionsärenden som icke-konventionsärenden anser vi vidare att det är viktigt att processerna i de svenska domstolarna skyndas på. Vi menar att det inte är godtagbart om en bortförande förälder genom att förhala en process åstadkommer att barnet så småningom har anpassat sig så till den nya miljön att överflyttning måste vägras.

Sverige bör snarast, enligt vår mening, ratificera 1996 års Haagkonvention, som gäller myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännanden, verkställighet och samarbete i fråga om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn, då bestämmelserna i den konventionen skulle kunna täppa till en besvärlig lucka i gällande regleringar.

Det är även angeläget med verksamma medel för att stimulera ett frivilligt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna barnet. Idag finns det ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag av allmänna medel till resekostnader eller andra kostnader för barnets återlämnande. Vi anser därför att det är angeläget att det införs en möjlighet att få ekonomiskt bidrag ur allmänna medel för att underlätta

= återförandet av barn såväl till Sverige som från Sverige till en annan stat.

Adoptioner (avsnitt 10.4)

Barnkonventionen innehåller i artikeln om adoptioner bl.a. ett stadgande om att barnets bästa skall vara styrande för alla överväganden som rör adoption. Stadgandet innehåller vidare bestämmelser om att adoption endast får ske efter beslut av behörig myndighet. Samma krav skall ställas på internationella adoptioner som vid inhemska adoptioner. Konventionsstaten skall vidare vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att förhindra obehörig vinning för någon som medverkar till adoption.

Det svenska regelsystemet för utländska adoptioner och de svenska förhållandena i övrigt innebär att det finns goda förutsättningar för att det adopterade barnet får växa upp under lugna och trygga förhållanden. Den svenska adoptionslagstiftningen har genom inkorporering av 1993 års Haagkonvention och den översyn av lagstiftningen som därvid har gjorts fått en utformning som väl överensstämmer med Barnkonventionens bestämmelser och anda. Det förtydligande som har gjorts i socialtjänstlagen beträffande socialnämndens ansvar för de adopterade barnen kommer enligt vår mening att stärka deras ställning. Det är därvid av särskild vikt att situationen för de riskgrupper som kan identifieras bland de utländska adoptivbarnen uppmärksammas.

Barnomsorg (avsnitt 10.5)

Barnkonventionens bestämmelse om barnomsorg säger att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt till den barnomsorg de är berättigade till. Detta måste enligt vår mening tolkas så att staten är skyldig att följa utvecklingen inom barnomsorgen på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera om kommunerna lever upp till socialtjänstlagens stadgande om barnomsorg. Staten måste även vidta åtgärder i den mån verksamheten i kommunala eller enskilda daghem stämmer överens med de nationella mål som finns för barnomsorgen.

Det kan konstateras att Sverige kvantitativt i princip lever upp till Barnkonventionens stadgande. Mot bakgrund av att barnomsorgen har fått minskade resurser bl.a. genom att antalet platser har ökat utan att personaltätheten har ökat i motsvarande grad, kan det dock ifrågasättas om samtliga kommuner klarar de kvalitetskrav som socialtjänstlagen ställer på barnomsorgen. Vi vill framhålla att det

= finns en övre gräns där barnantalet blir så stort att barnets bästa äventyras.

Det finns också en gräns för hur stora nedskärningar som kan göras utan att den generella kvaliteten sjunker så mycket att barnets bästa inte tillgodoses. Den gränsen har nu passerats i vissa kommuner. En försämring av den generella kvaliteten inom barnomsorgen drabbar främst de barn som mer än andra är beroende av en god barnomsorg. Hit hör barn med behov av särskilt stöd, invandrarbarn och de yngsta barnen. Även barn till arbetslösa föräldrar, en grupp som under de senaste åren har blivit allt större, kan räknas hit.

Barn med behov av särskilt stöd får sådant när det gäller barn med diagnostiserade störningar. Därmot får inte barn med mindre tydliga och uttalade störningar eller funktionshinder alltid det stöd som de kan behöva.

När det gäller barn vars föräldrar är arbetslösa, vill vi lyfta fram barnets eget behov av barnomsorg. Generella kommunala bestämmelser om att dessa barn inte har rätt till barnomsorgsplats är varken i överensstämmelse med den svenska lagstiftningen eller andan och innebörden i Barnkonventionen. I det sammanhanget vill vi särskilt peka på principen om att barnets bästa skall sättas i främsta rummet. En individuell bedömning utifrån det enskilda barnets bästa bör således göras i varje enskilt fall.

Barn till asylsökande föräldrar har enligt nuvarande regler inte rätt till barnomsorg. Vi vill peka på att även asylsökande i vissa fall kan vara förvärvsarbetande, och att barnet därigenom enligt Barnkonventionen bör erbjudas barnomsorg.

Barn med handikapp (avsnitt 10.6)

Den genomgång av svensk lagstiftning som vi har gjort visar att Sverige väl lever upp till Barnkonventionens anda och målsättning vad gäller barn med handikapp. Vi vill dock påpeka att vid de konsekvensbeskrivningar som måste göras vid nedskärningar och förändringar inom den offentliga verksamheten, behoven och situationen för barn med handikapp särskilt måste beaktas

=

Barnets rätt till social trygghet och levnadsstandard (avsnitt 10.7)

Barnkonventionens stadgande om rätt till social trygghet och levnadsstandard skall bl.a. ses i belysning av bestämmelsen i artikel 4 om att staterna till det yttersta av sina tillgängliga resurser skall säkerställa rättigheterna och artikel 2 om att inget barn får diskrimineras när det gäller utövandet av rättigheterna. Det är därför enligt vår mening oroväckande att andelen barn som lever i familjer med små ekonomiska resurser ökar. Denna utveckling måste noggrant följas, särskilt när det gäller situationen för barn som lever med en ensamstående förälder och barn i invandrarfamiljer. Detta för att förhindra att prioriteringar görs som ytterligare försämrar den ekonomiska situationen för desssa grupper.

Barnets rätt till utbildning (avsnitt 11)

En genomgång av lagstiftning och läroplaner inom skolans område visar att det svenska utbildningsväsendets regelverk i allt väsentligt återspeglar Barnkonventionens bestämmelser och anda utom på en punkt. Skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla omfattar endast barn som är bosatta i landet. Därmed utesluts asylsökande barn och barn som av annat skäl ansöker om uppehållstillstånd. Vi föreslår därför att reglerna om rätt till utbildning för dessa barn och ungdomar ändras så att dessa barn i princip får samma rätt till utbildning som barn som är bosatta i Sverige.

Rätten till utbildning i Barnkonventionen innehåller inte enbart en rätt att få delta i undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig utveckling. Till skolans viktigaste uppgifter hör att lägga grunden för barnets utveckling genom att ge goda kunskaper i läsning, skrivning och räkning. Den svenska skolan lyckas också generellt sett med uppgiften att lära barn läsa och skriva, men undersökningar visar att skillnaderna mellan elever som presterar bra och elever som ligger under genomsnittet är stora och tenderar att öka. Att läs- och skrivsvårigheter hos dagens barn och ungdomar tenderar att öka kan inte accepteras. Varje elev som lämnar skolan utan tillräckliga läs- och skrivkunskaper är ett misslyckande för skolan. Utgångspunkten måste vara att alla barn kan lära sig läsa, skriva och få de grundläggande kunskaper som behövs för att klara sig i dagens samhälle. Med stöd av principen om barnets bästa och stadgandet om utbildning på grundval av lika möjligheter vill vi

= understryka vikten av att situationen för barn i behov av stöd förbättras.

Vi betonar vidare att skolorna bör utveckla det inre arbetet så att alla barn ges förutsättningar att utvecklas. I detta arbete bör skolan samarbeta med andra samhälleliga institutioner och organisationer samt med föräldrarna. Reformarbetet i skolan bör utgå från forskning och erfarenheter av vilken betydelse skolan själv har för elevernas trivsel och studieresultat.

Barn har en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan. Alla elever måste kunna känna sig trygga i skolan. Skolan och det omgivande samhället har en absolut skyldighet att skapa sådana miljöer som skyddar barn och ungdomar från övergrepp. Målet kan därför aldrig vara att minska mobbningen utan målet måste vara att inget barn och ingen ung människa någonsin får utsättas för mobbning. Den elev som mobbas måste ges ett omedelbart skydd och i de fall där det är fråga om våld eller hot om våld som faller inom ramen för brottsbalken bör skolan göra polisanmälan. Misshandel, olaga hot och annan brottslig verksamhet inom skolan får aldrig enbart ses som ett socialt problem.

Barnets rätt till skydd omfattar också en annan aspekt av skolans verksamhet, nämligen att skolan har ett ansvar för att barn som far illa blir aktuella för utredning och bistånd från socialtjänstens sida. Vi föreslår därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att se över informationsrutiner och fortbildning av skolpersonal i syfte att öka kunskaperna om arbete med barn som far illa. Vi anser vidare att samarbetet mellan skolan och socialtjänsten måste förbättras.

I Barnkonventionen finns en särskild bestämmelse som ålägger staten att "uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott". Vi anser att kommunerna i sina skolplaner bör ha en strategi för att motverka skolk. Vi ser vidare med oro på att syofunktionen, dvs. personal som arbetar med yrkesorientering, har minskat avsevärt i många kommuner. Detta är anmärkningsvärt eftersom skolans övriga personal inte har tillräckliga kunskaper om vare sig arbetslivets krav eller tillgängliga studievägar.

Barnkonventionen slår fast att utbildningen skall vara likvärdig. Vi ser allvarligt på de tendenser till ökad etnisk och prestationsmässig segregation som valfriheten inom skolväsendet sägs ha orsakat. Vi ställer oss dock frågande till om det är valfriheten i sig som är orsak till den utvecklingen och vi vill i det sammanhanget fästa uppmärksamhet på frågan om varför vissa elever väljer att byta skola. Av Skolverkets utvärderingar framgår att elever byter till skolor som ställer tydliga krav på kunskaper och på uppförande och ordning samt

= skolor som tar väl hand om elever med svårigheter. Det primära kan inte vara att förhindra elever att välja en bra skola. Det primära måste vara att vidta åtgärder så att alla skolor ställer höga krav på kunskap, har bra lärare och är lugna och stabila.

Barnkonventionens artiklar om utbildning skall ses mot bakgrund av artikel 4 som stadgar att staterna skall vidta åtgärder "med utnyttande till det yttersta av sina tillgängliga resurser". Vi kan konstatera att den svenska skolan är förhållandevis resursstark, trots att nedskärningar har gjorts i nästan alla kommuner. Skolverket rapporterar dock att kostnaderna för undervisning har minskat med närmare tio procent, samtidigt som lokalkostnaderna har ökat. Vi menar att en sådan prioritering inte kan anses ligga i linje med Barnkonventionen. Det krävs också att kommunerna analyserar budgetnedskärningarnas konsekvenser för barn.

Barnets rätt till kultur och fritid (avsnitt 12)

Barnkonventionen betonar barndomens egenvärde. Enligt artikeln skall barnets ges utrymme för lek, vila och fritid samt fritt kunna delta i det kulturella och konstnärliga livet. Barn- och ungdomskultur omfattar både kultur för barn och ungdomar och kultur som barn och ungdomar själva skapar. Det innebär att med barnkultur menas både den kultur som barn konsumerar och den kultur som är barnens egen, dvs. deras kollektiva lek, deras gemensamma normer och de värden som skapas och vidareutvecklas i barns och ungdomars gemenskap. Vi har i det sammanhanget diskuterat begreppet ungdomskultur som vi har använt med viss tvekan. Begreppet ungdomskultur för tankarna till att ungdomars kultur är en särskild sorts kultur, skild från samhället i övrigt. Därmed görs också ungdomar själva till en grupp, skild från övriga grupper i samhället. Men barns och ungdomars uttryck och eget skapande är en del av den kultur vi alla lever i och därför måste barns och ungdomars livsstil respekteras som en del av samhällets helhet.

Delaktighet i kultur är nära förknippad med delaktighet i samhället. Kulturyttringar inte bara tolkar utan formar också omvärlden. Barn har samma rätt som vuxna att delta i denna process. Vi betonar således rättighetsperspektivet och ser det som oroande att kulturaktiviteter för barn och ungdomar allt oftare motiveras i termer av förebyggande insatser. Kultur för barn och ungdomar eller kultur som skapas av barn och ungdomar får inte reduceras till en "behandlingsmetod" eller en metod för att förebygga kriminalitet eller drogmissbruk, hur viktigt detta än är.

=

Vi anser att regeringen bör överväga att öronmärka en viss andel av kulturanslagen till kultur för barn och ungdomar. Det är härvid viktigt att beakta Barnkonventionens stadgande om alla barns rätt till kultur. Resurser till kulturaktiviteter måste fördelas på ett sådant sätt att kulturen görs tillgänglig för alla grupper av barn. Sålunda måste hänsyn tas till t.ex. barn som bor i glesbygd, invandrarbarn och barn som av sociala eller ekonomiska skäl kan ha svårare att få tillgång till kultur.

Enligt Barnkonventionen skall staten uppmuntra produktion och spridning av barnböcker.Vi uttrycker oro över att både försäljning och utlåning av barnböcker har minskat kraftigt. I samband med att riksdagen antog en bibliotekslag beslutades om ett särskilt statligt stöd för inköp av litteratur till folk- och skolbibliotek, framförallt till unga. Vi anser att det är viktigt att regeringen följer upp och utvärderar detta nya statliga stöd för att bedöma om ytterligare åtgärder måste vidtas för att öka barns tillgång till böcker och stimulera deras läsande.

Barnkonventionen tar också upp massmediernas viktiga uppgift att ge barnet tillgång till information. På den punkten uppfylls Barnkonventionens stadgande i Sverige. Det kulturutbud som når alla barn är det som förmedlas via medier. Staten har en skyldighet att se till att det finns lämpliga riktlinjer som skyddar barnet mot kulturyttringar som skadar dess välfärd. Sådana riktlinjer får anses finnas i de avtal som finns mellan staten och TV-företagen i Sverige. Dilemmat är emellertid att med en fri internationell mediemarknad som i sig inrymmer möjligheter till gränsöverskridande kontakter följer också ett utbud som är oönskat med hänsyn till barnets bästa.Vi föreslår därför att regeringen utarbetar ett nationellt handlingsprogram mot våld i bildmedierna. Handlingsprogrammet bör vara "mobiliserande" dvs. öka medvetenheten om TV-våldets konsekvenser hos såväl föräldrar och barn som medieföretag. Programmet bör vidare syfta till att i samverkan med dessa grupper, utveckla strategier för att minska utbudet av våldsinslag.

Barnkonventionens stadgande om rätt till fritid får en annan valör i länder där barnets fritid måste skyddas mot arbete i alltför tidig ålder. I ett land som Sverige där ungdomars möjligheter att arbeta före 18 års ålder generellt sett är små blir det mera relevant att tala om barns och ungdomars rätt till en meningsfull fritid. Undersökningar kring barns och ungdomars fritid visar att den kretsar kring lek, musik, TVtittande, serier, böcker och olika aktiviter. Vi tar i det sammanhanget upp mediesamhället och informationsteknikens möjligheter för barn, men även att denna utveckling innehåller faror. Barns och ungdomars

= egen förmåga att analysera vad som är skadlig information måste stödjas. Vi pekar på betydelsen av kommunernas fritids- och ungdomsverksamhet som kan bilda en motvikt till det kommersialiserade fritidsutbudet. Stor betydelse för barns och ungdomars utveckling har också föreningslivet i allmänhet och idrottsrörelsen i synnerhet.

När det gäller barnets rätt till lek konstaterar vi att för att barn skall ges tillfälle till lek krävs dels att det finns tillräckligt med utrymme för lek, dels att den miljö där barn leker är säker. Vi har i det sammanhanget bl.a. granskat barnperspektivet i plan- och bygglagen. Vi anser att reglerna om utemiljön i plan- och bygglagen motsvarar de krav som Barnkonventionens bestämmelser om barnets rätt till lek och barnets bästa ställer. Särskilt med tanke på att lagen föreskriver att i en konflikt mellan barns behov av lekutrymme och vuxnas behov av parkeringsplatser skall barnets intresse väga tyngre. När det gäller barnsäkerhetsarbetet har lagstiftning rörande risker i miljö och risker med produkter – tillsammans med information, undervisning och planering av hem, skola, lekmiljöer och trafikleder – lett till påtagliga förbättringar när det gäller barns säkerhet. Sedan 1973 finns det i byggreglerna långtgående krav på barnsäkerhet i byggnader och på tomtmark. Eftersom dessa regler endast gäller för hus byggda eller ändrade efter 1973 anser vi att regeringen bör överväga att ändra reglerna så att även byggnader som har tillkommit tidigare skall omfattas av den strängare lagstiftningen på barnsäkerhetsområdet.

Barnets rätt till hälsa och sjukvård (avsnitt 13)

Barnet har enligt Barnkonventionen rätt att "åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård och rehabilitering". Vi kan konstatera att svenska barn är bland de friskaste i världen. Detta måste rimligen tolkas så att den väg vi har valt, med förebyggande hälsovård tillgänglig för alla barn och ungdomar, har varit framgångsrik. Därför anser vi det vara viktigt att slå vakt om de resurser och den barnkompetens som finns på barnavårdscentralerna, inom skolhälsovården och på ungdomsmottagningarna.

Vi känner dock en oro för de omstruktureringar som pågår inom barnhälsovården. Att successivt integrera barnavårdscentralerna i övrig hälso- och sjukvård kan vara motiverat av kostnads- eller effektivitetesskäl. Men det innebär samtidigt en försvagning av barnperspektivet och ett avsteg från den grundläggande principen som har styrt barnavårdscentralerna sedan 1930-talet att verksamheten

= skall vara skild från övrig medicinsk vård. När det gäller skolhälsovården anser vi att den stora variation som finns mellan olika kommuner inte kan anses ligga i linje med Barnkonventionens bestämmelser och anda. Att en skolläkare ansvarar för allt mellan 1 500 och 47 900 elever kan inte anses vara en över landet likvärdig skolhälsovård. Mot bakgrund av icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2 och bestämmelserna i artikel 24 anser vi att skollagen bör kompletteras med nationella mål och en rikstäckande basnivå för skolhälso- och elevvård. När det gäller ungdomsmottagningarna föreslår vi att en utredning tillsätts om ungdomsmottagningarnas förebyggande verksamhet.

Trots att svenska barns hälsa generellt sett är god har förekomsten av allergier hos barn och ungdomar ökat dramatiskt. Orsakerna är komplexa, men man vet att inomhusmiljön spelar en stor roll för uppkomst av astma. Det kan inte accepteras att barn riskerar att bli sjuka av att vistas i offentliga lokaler som skolor, daghem och fritidshem. Det står i strid med Barnkonventionens artikel 24 som ålägger myndigheter att "till fullo" sträva efter att förverkliga barnets rätt till "bästa uppnåeliga hälsa". Den lagstiftning som reglerar obligatorisk ventilationskontroll måste efterlevas i alla delar av landet. Vi understryker vikten av att regeringen prioriterar denna fråga.

Enligt Barnkonventionen skall staten "säkerställa att alla barn tillhandahålls nödvändig hälso- och sjukvård". Vi anser att detta stadgande är uppfyllt. Tillgängligheten garanteras bl.a. genom att huvuddelen av hälso- och sjukvården för barn och ungdomar bekostas av det allmänna och genom det högkostnadsskydd som finns. Trots detta framförs uppgifter om att vissa barnfamiljer har svårt att betala patientavgiften. Detta är oroande signaler och vi anser att det är angeläget att regeringen följer utvecklingen på detta område så att berörda organ kan reagera om det visar sig att barn i praktiken inte får den sjukvård de behöver.

Enligt Barnkonventionen skall alla barn garanteras hälso- och sjukvård. Vi framhåller i det sammanhanget vikten av att barn som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, men som inte kan återvända till sitt hemland på grund av att verkställighet av avvisningsbeslutet inte är möjligt att genomföra, garanteras samma rätt till hälso- och sjukvård som barn bosatta i Sverige. Vi understryker vidare vikten av att sjukvårdsenheter arbetar uppsökande och aktivit för att identifiera flyktingbarn som har haft traumatiska upplevelser i hemlandet. Samtliga sjukvårdsenheter inom flyktingmottagandet måste utveckla samarbetet med sociala myndigheter. Vi föreslår vidare att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att

= undersöka det medicinska omhändertagandet för asylsökande skolbarn.

Barnkonventionen innehåller ett särskilt stadgande om att staten skall vidta åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. Könsstympning av flickor är förbjuden och straffbar i Sverige. Den som bor i Sverige och medverkar till att könsstympning utförs i ett annat land kan dömas i svensk domstol om ingreppet är straffbart i det land där det utförs. Om ingreppet däremot inte är straffbart i det land där det utförs kan ansvar inte utdömas i Sverige. Vi anser att könsstympning är ett så allvarligt brott att det bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet.

Barn i behov av särskilt skydd (avsnitt 14)

Det finns ett antal artiklar i Barnkonventionen som syftar till att ge särskilt skydd åt barn mot övergrepp och utnyttjande. Det är bl.a. bestämmelserna om skydd mot övergrepp inom familjen, barnarbete, sexuellt utnyttjande, väpnade konflikter och skydd mot narkotika och alkohol. Hit kan också räknas bestämmelser som tar sikte på barn som har begått brott. Dessa artiklar är till sin karaktär absoluta, dvs. staten är skyldig att iaktta bestämmelserna oavsett den ekonomiska situationen i landet.

Barnet rätts till skydd mot våld och övergrepp inom familjen (avsnitt 14.2)

Vid vår genomgång av den svenska lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen, kan vi konstatera att Barnkonventionens anda och innebörd i detta avseende väl återspeglas i såväl socialtjänstlagen som LVU. Den genomgång av rättspraxis som vi har gjort när det gäller beredande av vård enligt LVU ger emellertid anledning till eftertanke. Genom bl.a. det sätt lagen är uppbyggd på och utformningen av dess rekvisit för ingripande synes tyngdpunkten i målen komma att ligga mer på utredning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för barnet. Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och respekten för dess åsikter och rättigheter framgår inte särskilt tydligt. Enligt vår mening är det därför angeläget att se över LVU för att stärka barnperspektivet. Även i fråga om familjehemsplaceringar måste barnets rätt stärkas. Barnets rätt till kontinuitet i olika avseenden är mycket viktig, oavsett om det handlar om korta eller

= långa placeringar. Översynen av LVU bör även avse frågan om att utforma en modell för varaktighet i de fall familjehemsplaceringar blir långvariga.

Många av de brister som förekommer i tillämpningen beror förmodligen på bristande kunskap och kompetens hos de yrkesgrupper som har att hantera i många fall mycket svåra frågor och avvägningar. En av Socialstyrelsen utförd undersökning pekar på behovet av kompetensutveckling och medvetandegörande. Det gäller att plantera ett synsätt, ett barnperspektiv hos alla vuxna som har att göra med barn. Arbetet med kompetensutveckling av alla personalkategorier som har att hantera ärenden med barn som far illa måste därför intensifieras.

När det gäller barnmisshandel, ser vi med oro att antalet fall tenderar att öka. Vi föreslår därför att Socialstyrelsen får i uppdrag att noggrant följa utvecklingen när det gäller barnmisshandel och att lämna förslag till erforderliga åtgärder. Det är vidare viktigt att socialtjänsten och andra myndigheter som arbetar med barn ges de resurser som krävs. Det gäller såväl ekonomiskt och kompetensmässigt som att ge möjligheten till samverkan mellan olika myndigheter – barnhälsovård, barnomsorg, skola och socialtjänst.

Att anmälningsskyldigheten mellan olika myndigheter när barn far illa inte alltid fungerar ser vi som ett allvarligt problem. I de handlingsplaner för genomförande av Barnkonventionen som vi föreslår att landets kommuner skall upprätta, bör detta uppmärksammas. Regeringen bör vidare snarast göra en översyn av tillämpliga lagrum när det gäller vad som skall anses falla inom det område som är sanktionerat med disciplinpåföljd.

Vi behandlade frågan om hur en kollision mellan utlänningslagen och LVU skall undvikas i vårt delbetänkande och ansåg då att ett omhändertagande enligt LVU inte automatiskt bör innebära ett verkställighetshinder utan att en individuell prövning måste göras. Vi poängterade vidare att, i de fall vården bedömdes bli långvarig och barnet och dess föräldrar saknade uppehållstillstånd, socialnämndens arbete måste inriktas på att familjen skall återvända till hemlandet så snart ske kan.

Utlänningslagen har nyligen ändrats i viktiga delar när det gäller frågor om barn. En bestämmelse med innebörden att det vid alla fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och barnets bästa i övrigt kräver har införts. Dessutom har det tillförts en bestämmelse om att ett tidsbegränst uppehållstillstånd får ges ett barn och dess vårdnadshavare om barnet behöver vård med stöd av LVU. De uttalanden som gjordes i lagstiftningsärendet är

= mycket starka och bör tillgodose det skyddsbehov som barnet har. Innan någon praxis har utvecklats på området är det svårt att säga att dessa bestämmelser inte ger barnet tillräckligt skydd. Vi anser det dock vara av stor betydelse att regeringen noggrant följer utvecklingen. För att en avvisning skall få verkställas mot socialnämndens rekommendation, måste det enligt vår mening, föreligga mycket starka skäl.

Förbud mot barnarbete (avsnitt 14.3)

Barnkonventionen förbjuder inte barnarbete generellt, utan enbart sådant barnarbete som är skadligt för barnets utveckling och hälsa. Utgångspunkten är att barn skall gå i skola och inte arbeta. Artikeln föreskriver inte någon minimiålder för arbete, utan hänvisar i den delen till andra internationella instrument. Vad som avses är framförallt ILO-konventionen om minimiålder för anställning. Bestämmelserna i den konventionen liksom i EG-direktivet angående skydd för minderåriga i arbetslivet ger uttryck för principen att barn och arbete succesivt växer ihop med stigande ålder och utveckling.

Även om barnarbete, såsom det traditionellt definieras, inte är något egentligt problem för Sverige, kan man inte bortse från att det finns barn som utnyttjas för arbete. Det är emellertid inte lagstiftningsåtgärder som behövs, utan snarare åtgärder av upplysnings- och informationskaraktär. Av de erfarenheter som LO har gjort i projektet "Facket i sommarland" framgår att det största problemet är att ungdomarna inte får den lön de är berättigade till, att reglerna om arbetstider inte följs och att arbetsmiljön inte alltid är den bästa. Vi föreslår därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att tillsammans med arbetsmarknadens organisationer utforma ett informationsprogram med inriktning på både arbetsgivare och ungdomar. Vi vill i det sammanhanget också framhålla vikten av att företrädare för arbetsmarknadens organisationer ges reella möjligheter att komma in i skolorna, såväl i högstadiet som i gymnasieskolan.

När det gäller barnarbete på andra håll i världen kan vi inte nog poängtera vikten av internationella åtgärder. Sverige har en tradition att aktivt delta i det internationella samarbetet för att främja respekten för mänskliga rättigheter. Även inom ramen för WTO och EU kan Sverige genom ett aktivt engagemang stärka barnets rättigheter och ställning.

Vi föreslår också att regeringen ger Konsumentverket i uppdrag att tillsammans med frivilligorganisationer och företrädare för handeln utarbeta riktlinjer i syfte att åstadkomma en "fair-trade"-märkning

= som garanterar att mattan, fotbollen, klänningen etc. som vi köper inte har tillverkats av barn.

Skydd mot sexuellt utnyttjande (avsnitt 14.4)

Den svenska lagstiftningen har under lång tid präglats av insikten att det kan vara förödande för barns psykiska hälsa att utnyttjas sexuellt. Barnet kan inte ge något samtycke i egentlig mening till sexuellt umgänge med en vuxen. Sexuella övergrepp mot barn är ett extremt uttryck för att den vuxne inte ser och än mindre respekterar ett barns självklara rätt till kroppslig integritet. Lagstiftningen måste tydligt förmedla att om ett barn deltar i en sexuell aktivitet med en vuxen så är detta helt och hållet den vuxnes ansvar.

Lagstiftningen skyddar barn som är under 15 år. När det gäller ungdomar mellan 15 och 18 år kan skyddet inte sägas vara heltäckande. Bestämmelserna är utformade med utgångspunkten att den som är över 15 år i princip själv har ett ansvar för sina sexuella handlingar. Detta synsätt stämmer enligt vår mening inte med Barnkonventionen. Även den som har fyllt 15 år har i förhållande till mognad och utveckling ett behov av skydd mot att utnyttjas. Justitieministern har aviserat att en översyn av sexualbrottskapitlet i brottsbalken planeras. Det är viktigt att ett barnperspektiv kommer med såväl i denna översyn som i rättstillämpningen även i denna typ av frågor.

En viktig fråga när det gäller att skydda barn mot sexuella övergrepp är samhällets ansvar för att personer som har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp mot barn inte skall tillåtas att arbeta med barn i fortsättningen. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som har i uppdrag att se över frågan, vilket vi välkomnar. Utifrån Barnkonventionens perspektiv vill vi betona att skyddet för barnet i detta avseende är det övergripande intresset i förhållande till vilket den vuxnes integritet och andra intressen måste komma i andra hand.

Vid en jämförelse med andra länder kan inte barnprostitution sägas vara ett utbrett problem i Sverige. Icke desto mindre är det allvarligt att den över huvud taget förekommer. Mot bakgrund av de uppgifter som har framkommit, bl.a. i Prostitutionsutredningen, anser vi att förekomsten måste utredas vidare och att regeringen därför bör ge berörda myndigheter ett sådant uppdrag.

Att köpa sexuella tjänster av den som är under 18 år är förbjudet enligt en bestämmelse i brottsbalken. Såväl benämningen på brottet – förförelse av ungdom – som straffskalan ger emellertid uttryck för att detta är ett brott som lagstiftaren inte ser särskilt allvarligt på. Vi anser att det är viktigt och i enlighet med andan i Barnkonventionen

= att samhället ger tydliga signaler i strafflagstiftningen att det är ett allvarligt brott att sexuellt utnyttja en ung person. Vi föreslår därför att även dessa bestämmelse ses över i den aviserade översynen av sexualbrottsbestämmelserna. I detta sammanhang bör också benämningen på brottet ändras till exempelvis sexuellt utnyttjande av ungdom.

Prostitutionsutredningens förslag om att kriminalisera såväl köpare som säljare av sexuella tjänster kan starkt ifrågasättas när det gäller ungdomar under 18 år. Enligt vår mening är det helt uteslutet att kriminalisera och ansvarbelägga ett barn för att det utnyttjas sexuellt.

Vi föreslår också att bestämmelsen i 6 kap 9 § brottsbalken om grovt koppleri kompletteras med en bestämmelse om att där den som utnyttjas är minderårig skall brottet bedömas som grovt.

Vad gäller barnpornografi förutsätter vi att Sverige med den lagändring som kommer att bli följden av Barnpornografiutredningens arbete, i detta avseende kommer att leva upp till Barnkonventionens anda och intentioner.

Unga flickor utnyttjas för striptease och liknande aktiviteter på s.k erotiska klubbar. Det är inte tillfredsställande att lagen tillåter ungdomar mellan 15 och 18 år att "frivilligt" medverka i olika sammanhang med innebörden att tillfredsställa vuxnas behov av pornografi. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 6 kap 7 § brottsbalken ändras så att 15-18-åringar erhåller samma skydd som yngre barn mot att utnyttjas i framställning av pornografiskt material och för posering.

När det gäller åtgärder mot s.k. sex-turism föreslår vi, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen i de baltiska staterna, att kravet i brottsbalken på dubbel straffbarhet för denna typ av brott ses över. Vi anser det vidare viktigt att inom ramen för Östersjösamarbetet ägna frågan om barnprostitution särskild uppmärksamhet.

Barn som har begått brott m.m. (avsnitt 14.5)

Flera av bestämmelserna i artiklarna 37 och 40, som bl.a. behandlar frågor om barn som har begått brott, har sina motsvarigheter i andra internationella konventioner som Sverige har tillträtt och bestämmelserna vållar i allmänhet inte några problem.

Att ett barn berövas friheten innebär i vissa fall att andra intressen sätts före principen om barnets bästa. Detta kan t.ex. vara fallet när frihetsberövandet är en reaktion på brottslighet. Hänsynen till samhällsskyddet och till att samhället med kraft reagerar mot grov brottslighet gör sig här gällande med sådan styrka att fängelse inte kan undvikas. Detta kommer till uttryck även när det gäller ungdomar

= under 18 år. Vi ser med oro på den pågående utvecklingen mot allt fler och längre frihetsstraff för unga även om den i och för sig kan förklaras med fler fall av grov brottslighet och brister i det nuvarande påföljdssystemet. Fängelse bör så långt det är möjligt undvikas för ungdomar under 18 år. Därför är de förslag som har lagts fram i departementspromemorian Påföljder för unga lagöverträdare av stor betydelse. Förslagen har som en klart uttalad målsättning att drastiskt minska antalet barn i fängelse till förmån för frihetsberövande inom systemet med särskilda ungdomshem. Om förslaget om en tidsbestämd påföljd i särskilt ungdomshem genomförs, får Sverige en ordning som också bättre stämmer överens med bestämmelserna i Barnkonventionen om särskilda institutioner och förfaranden för barn som har begått brott.

Enligt vår mening kan det i vissa fall vara förenligt med barnets bästa att beröva ett barn friheten om det ingår som en nödvändig förutsättning för att kunna bereda barnet vård.

Reglerna för placering av unga på anstalt bör utformas i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 37 (c) i Barnkonventionen, dvs. att varje barn som är berövat friheten skall hållas åtskilt från vuxna om det inte anses vara till barnets bästa att inte göra detta. Detta synes också vara de riktlinjer som idag gäller vid placering av ungdomar under 18 år i fängelse. I varje enskilt fall där placering sker tillsammans med vuxna bör beslutet kunna motiveras. Mot bakgrund av att det trots allt är relativt få ungdomar under 18 år som samtidigt avtjänar fängelsestraff (i genomsnitt 11) kan det enligt vår mening i vissa fall vara motiverat att en ungdom placeras till sammans med vuxna, t.ex. om han annars skulle riskera att bli helt isolerad.

I detta sammanhang vill vi också peka på de förhållanden som gäller för barn som tvångsvårdas tillsammans med vuxna, framförallt inom psykiatrin. Det kan ifrågasättas om den nu gällande ordningen är förenlig med Barnkonventionen. Vi anser därför att det vore lämpligt att den parlamentariska kommitté som utreder vissa frågor om psykiatrisk tvångsvård även behandlar frågan om placering av ungdomar under 18 år.

När det gäller frågan om rätten till offentlig försvarare, föreligger en skillnad mellan den som är tilltalad och den som är misstänkt för ett brott. Att det finns en skillnad i rätten till offentlig försvarare beroende på var i den rättsliga processen den unge befinner sig anser vi inte vara förenligt med konventionen. En ändring i reglerna bör således övervägas i syfte att undanröja denna skillnad.

Att handläggningstiderna hos polis och åklagare är längre än den föreskrivna inger oro. Det är vikigt att föreskrifterna om skyndsam

= handläggning efterlevs. Om de långa handläggningstiderna är en följd av nedskärningar hos polis och åklagare understryker det ytterligare behovet av att det inom alla verksamhetsområden görs en analys av budgetnedskärningara konsekvenser för barn.

Skydd mot narkotika och alkohol (avsnitt 14.6)

Barnkonventionen innehåller bestämmelser till skydd för barn mot bruket av narkotika och alkohol. Artikeln ger också en anvisning om vilka metoder som skall användas för att förebygga missbruk; lagstiftnings-, adminsitrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i upplysningssyfte. Svensk narkotika- och alkoholpolitik bygger på de åtgärder som finns uppräknade i artikeln.

Skolan måste särskilt uppmärksammas i kommunernas alkoholpolitiska handlingsprogram. Erbjudande av alternativa sysselsättningar i drogfria miljöer är en annan viktig aspekt. Det är därvidlag av betydelse att kommunerna stödjer ungdomars egna initiativ och idéer. Vi vill även betona idrottsrörelsens roll i det förebyggande arbetet. Idrott främjar en positiv utveckling, eller kan vara ett hinder för en negativ utveckling.

=

Barn i väpnade konflikter (avsnitt 14.8)

Barnkonventionen stadgar en 15-årsgräns för barns deltagande i väpnade konflikter. Sverige har emellertid alltsedan arbetet med utformningen av Barnkonventionen verkat för en 18-årsgräns för barn i väpnade konflikter. I konsekvens härmed har Sverige anpassat lagstiftningen inom området så att det i praktiken är omöjligt för den som inte har fyllt 18 år att involveras i väpnade konflikter.

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt.1 I propositionen till riksdagen om godkännande av konventionen konstaterades att tillträde till konventionen inte föranledde några ändringar i gällande lagstiftning. I propositionen gjordes en genomgång av konventionens artiklar och motsvarande svenska förhållanden. Föredragande statsrådet anförde i den delen följande:

En granskning av konventionsbestämmelserna leder till slutsatsen, att svensk rätt och praxis står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser men att man kan vara tveksam om huruvida svensk rätt eller praxis i alla detaljer överensstämmer med konventionens krav. Den bedömning, som i sådana fall måste göras, blir i viss utsträckning beroende av vilka allmänna principer man vill lägga till grund för tolkningen av konventionens bestämmelser. Man måste därvid hålla i minnet att konventionen är avsedd att tillämpas på ett världsomfattande plan och således på rättssystem och andra förhållanden av mycket skiftande art. På grund härav måste konventionen tolkas så att den får en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som staterna skall vidta (s. 28).

Genom ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.

N

Prop. 1989/90:107, bet 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350

=

Alltsedan ratificeringen av konventionen har diskussioner förts om att införliva konventionen genom s.k. inkorporering, dvs. att göra konventionen till svensk lag. Riksdagen behandlade frågan under hösten 1995 med anledning av motionsyrkanden. Förslaget om inkorporering avvisades men riksdagen uttalade att en fortlöpande kontroll och anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är nödvändig. Riksdagen uttalade vidare att regeringen borde besluta om en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med Barnkonventionens bestämmelser och den föreliggande svenska översättningen av konventionstexten.2

Mot bakgrund av Sveriges åtagande enligt konventionen, riksdagens tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar av innebörden av Barnkonventionen har åberopats i den allmänna debatten, beslutade regeringen den 1 februari 1996 att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur Barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis.

1.2. Barnkommitténs uppdrag

Enligt de direktiv som har beslutats av regeringen, har Barnkommittén tillsatts i syfte att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till Barnkonventionens bestämmelser. Kommittén har vidare haft i uppdrag att skapa större klarhet och ökat mått av samsyn vad gäller innebörden av begreppet "barnets bästa" i Barnkonventionen och svensk rätt samt att därvid särskilt analysera eventuella målkonflikter. Kommittén skulle med förtur behandla frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning eller utvisning där barn berörs.

Av direktiven framgår vidare att kommittén skall söka bilda sig en uppfattning om Barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder, främst inom EU och Norden. Kommittén skall i första hand ge sitt arbete en principiell och analytisk inriktning, men kommittén är oförhindrad att påvisa behov av lagändringar.

O Bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:62

Uppdraget kan således sägas ha bestått av två delar; dels har det gällt att analysera Barnkonventionen och då framförallt begreppet

= barnets bästa, dels har vi haft i uppdrag att göra en genomgång av hur konventionens anda och innebörd kommer till uttryck i svensk lagstiftning och praxis. Uppdraget att belysa Barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder, har vi sett som en integrerad del av analysen.

Kommittén, som har antagit namnet Barnkommittén, påbörjade sitt arbete den 28 mars 1996.

Kommittén avlämnade den 28 juni 1996 delrapporten Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115).

1.3. Barnkommitténs arbete

Eftersom Barnkonventionen är ett internationellt instrument, en förpliktelse som Sverige har åtagit sig som nation gentemot andra stater som också har anslutit sig till konventionen, har vår utgångspunkt varit att Barnkonventionen inte kan ses enbart ur ett svenskt perspektiv. Vi har därför velat sätta in Barnkonventionen i sitt internationella sammanhang. I detta syfte har vi gjort en bred analys av konventionstexten, vad den står för, vilka förpliktelser den innebär för Sveriges del. I den delen har vi valt att använda oss av, förutom själva konventionstexten, förarbetena till konventionen, den uttolkning av konventionen som har gjorts av kommittén för barnets rättigheter i Genéve samt den analys internationella auktoriteter har gjort av konventionen. Denna analys har sedan använts som grund för att granska förhållandena för barn i Sverige. Vi har inte begränsat oss till enbart lagstiftning och den praxis som utformas vid domstolarnas tolkning av lagen. Vi har istället valt ett vidare perspektiv, att se till förhållandena i stort för svenska barn och ungdomar i förhållande till Barnkonventionens förpliktelser. Varje avsnitt i betänkandet kan sägas bestå av tre delar – analys av konventionen, svenska förhållanden och våra överväganden.

När det gällt uppdraget att bilda oss en uppfattning om Barnkonventionens ställning och tillämpning i andra länder har vi, med hjälp av Utrikesdepartementet, införskaffat uppgifter från några utvalda länder via våra ambassader, vilka i sin tur har inhämtat uppgifter från respektive ministerium.

Vi har inte behandlat Barnkonventionen artikel för artikel, utan disponerat betänkandet utifrån olika områden i samhället. Först har vi emellertid behandlat de fyra grundläggande principerna; ickediskriminering, barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten

= att bli hörd och respekterad för sina åsikter, samt den centrala bestämmelsen om genomförandet av Barnkonventionen. Dessa grundläggande principer och diskussionen om genomförandet har sedan fått löpa som en röd tråd genom de olika avsnitten.

Sekretariatet har i syfte att utveckla och ta del av det internationella perspektivet av Barnkonventionen besökt den norska Barnombudsmannen samt företrädare för Barn- och familjedepartementet, Norsk senter for Barneforskning, Redd Barna och Child Watch International i Norge. De har vidare i Genéve träffat ledamöter av kommittén för barnets rättigheter, tjänstemän vid Unicef och vid centret för mänskliga rättigheter. Sekretariatet har också haft kontakter med professor Philip Alston och James Himes vid Unicefs utvecklingscenter i Florens. I syfte att studera den engelska modellen av implementering av Barnkonventionen har de träffat företrädare för National Childrens Bureau och Childrens Rights Office, två viktiga barnrättsorganisationer i London, samt tjänstemän i Hackney, en av Londons kommuner.

Som ett led i vårt arbete med att analysera innebörden av Barnkonventionen gjorde kommitténs ledamöter en studieresa till Genève under ett par dagar i januari 1997. Resan förlades i anslutning till att kommittén för barnets rättigheter sammanträdde. Detta besök var mycket värdefullt för oss och vi fick flera tillfällen att samtala med ledmöterna i FN-kommittén. Vi träffade också FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter samt företrädare för UNICEF, UNHCR och ILO.

I vårt arbete har vi också samrått med en av regeringen utsedd referensgrupp, bestående av företrädare för viktiga barnrättsorganisationer. Samarbetet har skett i form av sammanträden där referensgruppen har fått ge sin syn på vilka frågeställningar de sett som viktiga att belysa och också har fungerat som ett forum för kommittén att diskutera olika ställningstaganden och betänkandets uppläggning. Vi har sett det som viktigt att ha en tät kontakt med denna grupp. Utöver regelrätta sammanträden har sekretariatet haft enskilda kontakter med ledamöterna i referensgruppen.

=

Vi har till våra sammanträden bjudit in olika föreläsare; kanslirådet Anne Franzén, Utrikesdepartementet talade om Barnkonventionen i ett internationellt perspektiv, departementsrådet Carl-Henrik Ehrencrona, UD och advokaten Percy Bratt belyste frågan om inkorporering, föreståndaren Jan-Erik Häljebo och universitetslektorn Lena Holmqvist berättade om unga lagöverträdare, Bodil Långberg, BRIS, om erfarenheter från Barnens hjälptelefon, konsulenten Gerd Hillman, Statens Kulturråd, om kulturpolitik, f.d. justitierådet Tor Sverne föreläste om barnets bästa i svensk lagstiftning och hovrättsassessorn Joel Brorsson redogjorde för Barnpornografiutredningen. Vi har även gjort ett besök hos Skolverkets generaldirektör.

Kommittén har anordnat två utfrågningar med frivilligorganisationer; en i anslutning till delbetänkandet Barnkonventionen och utlänningslagen, den andra under våren 1997 på temat genomförandet av Barnkonventionen.

I arbetet med att göra en genomgång av FN-kommitténs kommenterande slutsatser beträffande de tio länder vi särskilt har granskat, har juristen Graciella Hilda Rati anlitats, och när det gällt att belysa lagstiftningen inom handikappområdet förbundsjuristen Tomas Agdalen.

En viktig del av vårt uppdrag har varit att särskilt överväga det grundläggande begreppet "barnets bästa" och de tolkningskonflikter i förhållande till andra mål som kan bli aktuella. I det syftet anordnade kommittén ett forskarsemininarium den 18 mars 1997, där vi inbjöd olika forskare att ge sin syn på innebörden av begreppet barnets bästa och vad som avses med barnperspektiv ur olika synvinklar. Vi har valt att samla en del av de föredrag som framfördes vid seminariet, kompletterade med bl.a. uppsatser av barn och unga, i form av en antologi, som ges ut som en bilaga till betänkandet.

2. FN:s konvention om barnets rättigheter

2.1. Bakgrund och tillkomst

I Förenta nationernas stadga står att en av huvuduppgifterna för FN och dess medlemsstater är att främja respekten för de mänskliga rättigheterna. FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna bildades år 1946. Den består av 53 medlemsstater. Stater väljs som medlemmar av kommissionen för en tid av tre år. Sverige var senast medlem åren 1989-1991. Kommissionen, som möts i Genève en gång om året under sex veckor i mars-april, har som en av sina huvuduppgifter haft att arbeta fram regler om mänskliga rättigheter.

1948 antog FN:s generalförsamling på förslag av kommissionen den allmänna deklarationen om de mänskliga rättigheterna och år 1959 antogs en deklaration om barnets rättigheter.

FN:s generalförsamling antog år 1966 de två internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Till skillnad från deklarationer är konventioner juridiskt bindande dokument för de stater som ansluter sig till dem. Andra centrala konventioner inom området för mänskliga rättigheter som har antagits av FN är konventionen mot avskaffande av rasdiskriminering (1965), konventionen mot avskaffande av diskriminering av kvinnor (1979) samt konventionen mot tortyr (1984).

För att övervaka att de anslutna staterna följer konventionerna finns särskilda kommittéer, som består av experter utsedda av konventionsstaterna. Kommittéerna har till uppgift att granska rapporter från staterna om hur de efterlever konventionernas bestämmelser. Några av kommittéerna, bl.a kommittén för de mänskliga rättigheterna kan också pröva klagomål från enskilda mot en stat om staten har anslutit sig till ett frivilligt protokoll om enskild klagorätt.

En särskild världskonferens om mänskliga rättigheter hölls i Wien år 1993. Som ett resultat av det mötet beslutade FN:s general-

= församling samma år att utse en Högkommissarie för mänskliga rättigheter. Högkommissarien har sitt kontor i Genève.

Konventionen om barnets rättigheter – Barnkonventionen – antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Den antogs utan omröstning, dvs. ingen stat motsatte sig antagandet. När konventionen öppnades för undertecknande den 26 januari 1990 skrevs den samma dag under av 62 stater. Ingen tidigare konvention om mänskliga rättigheter har fått en motsvarande uppslutning så snart efter antagandet.

Konventionen trädde i kraft den 2 september 1990 sedan den ratificerats av 20 stater. Sverige var en av dessa stater. Konventionen trädde alltså i kraft i förhållande till Sverige den 2 september 1990. För nya stater träder konventionen i kraft 30 dagar efter den dag då respektive stat ratificerat den.

I det närmaste samtliga av världens stater har anslutit sig till Barnkonventionen. Enligt senast tillgängliga uppgifter (augusti 1997) har 190 stater anslutit sig. Det är i princip endast USA och Somalia som inte har anslutit sig till Barnkonventionen.

Det var Polens regering som 1978 tog initiativet till en särskild konvention om barnets rättigheter. Många länder ställde sig inledningsvis tveksamma till förslaget. Man pekade på att barnet redan omfattades av de grundläggande reglerna om mänskliga rättigheter. Det polska utkastet till konvention, som i huvudsak var baserat på 1959 års deklaration om barnets rättigheter kritiserades också som bristfälligt.

Åren 1979 till 1989 sammanträdde en arbetsgrupp under Kommissionen för de mänskliga rättigheterna under en-två veckor per år för att arbeta fram konventionen. Arbetet i arbetsgruppen gavs alltmer ökad uppmärksamhet sedan det stod klart att man i förhandlingarna hade möjlighet att få fram ett långtgående dokument om barnets rättigheter. Sverige var ett av de drivande länderna i konventionsförhandlingarna. Många frivilligorganisationer deltog också mycket aktivt i arbetet och spelade en viktig roll rörande flera artiklar i konventionen.

Förarbetena till konventionen – "travaux préparatoires"– i form av arbetsgruppens diskussioner finns dokumenterade och FN:s centrum för mänskliga rättigheter har tillsammans med Rädda Barnen sammanställt "Legislative history on the Conventionen on the Rights of the Child", som avses publiceras.

=

2.2. Barnets rättigheter före Barnkonventionen

Redan år 1924 antog Nationernas förbund en deklaration (Genèvedeklarationen), i vilken fastslogs fem huvudprinciper beträffande barns skydd och välfärd.

År 1959 antog FN:s generalförsamling en deklaration om barnets rättigheter, som innehåller tio principer. Dessa deklarationer har fått begränsad genomslagskraft, eftersom de inte är juridiskt förpliktande och inte uppdrar åt något enskilt organ att tillse att deklarationen efterlevs.

Däremot är det viktigt att understryka att konventionerna om de mänskliga rättigheterna slår fast rättigheter för envar. Det gäller alltså såväl barn som vuxna. De olika kommittéer och procedurer som har upprättats för att granska staternas respekt för de mänskliga rättigheterna har därför till uppgift att studera också hur de mänskliga rättigheterna respekteras gentemot barn.

Några av de rättigheter som har slagits fast i de olika konventionerna tar särskilt sikte på barn. Artikel 24 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiksa rättigheter ger barnet rätt till namn och nationalitet och till sådant skydd som dess ställning som minderårig kräver. Konventionen innehåller också ett förbud mot dödsstraff för minderåriga. I konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter kan särskilt pekas på bestämmelserna om skydd mot utnyttjande av barn (artikel 10.3), om främjande av barns utveckling (artikel 12.2) samt om rätten till utbildning (artikel 13).

2.3. Barnkonventionens principer och innehåll

Barnkonventionen innehåller 13 inledande paragrafer (preambeln) och 54 artiklar. Den är indelad i tre delar, som behandlar materiella frågor, övervakningssystem respektive slutbestämmelser.

Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Konventionen inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter, den innehåller alltså

= såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I Barnkonventionen förenas för första gången de olika mänskliga rättigheterna i ett och samma dokument. Barnkonventionen innehåller också en särskild dimension av de mänskliga rättigheterna, som inte återfinns i de andra stora konventionerna på området; rätten till särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande.

Barnkonventionens inledning (preamble) speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och deklarationer. I inledningen slås fast att barn, på grund av sin sårbarhet behöver vård och skydd. Det betonas också att det är familjen som har det primära ansvaret för den vård och det skydd barnet behöver, samtidigt som barnet är i behov av samhälleligt skydd. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter.

I preambeln betonas också att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd i Barnkonventionens sakartiklar.

Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Staterna skall säkerställa att ett barn inte, mot sin vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort" (artikel 9).

Barnets rättigheter är i Barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna.

De rättigheter i konventionen som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. rätten till registrering vid födelsen, namn och nationalitet (artikel 7 och 8), åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13), religionsfrihet (artikel 14), förenings- och församlingsfrihet (artikel 15) och skydd för privat- och familjelivet (artikel 16). Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och reglerna som avser frihetsberövande (artikel 37), reglerna rörande barnet i straffprocessen och kriminalvården (artikel 40). Till de medborgerliga rättigheterna hör också rätten till asyl (artikel 22).

=

Till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna hör rätten till goda utvecklingsbetingelser i vid mening, bl.a. rätten till hälso- och sjukvård (artikel 24), social trygghet och socialförsäkring (artikel 26), skälig levnadsstandard (artikel 27), barnomsorg (artikel 18.3) och utbildning (artikel 28). Likaså hör barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31) till dessa rättigheter. Barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller en urbefolkning skall ha rätt att tillsammans med andra utöva sin egen kultur och religion samt sitt eget språk (artikel 30). Staterna åläggs i artikel 4 en skyldighet att vidta åtgärder "med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser" för att tillgodose dessa grundläggande behov hos ett barn.

Barnkonventionen innehåller också en särskild sorts rättigheter, som kan sägas vara en utveckling av de traditionella mänskliga rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysisk och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33), skydd mot sexuell exploatering (artikel 34) och skydd i väpnade konflikter (artikel 38).

De olika rättigheterna är lika viktiga och Barnkonventionen skall ses som en helhet. Rättigheterna är dock olika till sin natur. Medan de medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karaktär och måste respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå är de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna mera av målsättningskaraktär. Hur de förverkligas är beroende av ett lands resurser. Men även fattiga länder skall försöka garantera dessa rättigheter genom att utnyttja sina tillgängliga resurser maximalt. Man kan också uttrycka skillnaden mellan de olika typerna av rättigheter så att konventionen anger vilka uppväxtvillkor som inte är acceptabla (de medborgerliga rättigheterna får inte åsidosättas) och vilka som är önskvärda för alla barn i världen (de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna).

Rättighetstypernas olika karaktär kan illustreras av artikel 6 som först slår fast att varje barn har en inneboende rätt till liv. Detta är en medborgerlig rättighet. Även om rätten till liv ibland ges en mycket vid tolkning, så menas därmed i huvudsak skydd mot summariska eller godtyckliga avrättningar och säkerhetsgarantier avseende dödsstraffet. Bestämmelsen bör därför läsas tillsammans med artikel 37, som innehåller ett totalt förbud mot dödsstraff för brott som någon

= begått före 18 års ålder. Artikel 6 punkt 2 innehåller däremot en ekonomisk/social rättighet, barnets rätt till överlevnad och utveckling. Denna rätt skall staten säkerställa "till det yttersta av sin förmåga". Ett fattigt land som låter avrätta ett barn bryter alltså mot konventionen medan det inte är fråga om ett direkt konventionsbrott om staten saknar ekonomisk möjlighet att säkerställa barnets rätt till mat och hälsovård.

Kommittén för barnets rättigheter har vid utformningen av de första riktlinjerna för ländernas rapportering gjort en analys av konventionen. Avsikten var inte att gradera artiklarna och peka ut några av dem som särskilt viktiga. De olika sakartiklarna skall ses som en del av en helhet där alla artiklarna är lika viktiga. Arbetet handlade i stället om att tolka artiklarnas karaktär och inbördes relationer, för att ge staterna ett underlag för arbetet med att genomföra konventionen. I kommitténs första analys av Barnkonventionen utkristalliserades fyra grundläggande, allmänna principer som återfinns i artiklarna 2, 3, 6 och 12. Principerna i dessa speglas och konkretiseras i konventionens övriga sakartiklar. De fyra principerna är:

Förbud mot diskriminering (artikel 2). Grundtanken är att barn är jämställda och har lika värde. Rättigheterna i konventionen skall gälla alla enskilda barn och ungdomar som befinner sig inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad "av något slag". Barnet skall vidare skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av barnets eller dess föräldrars ras, hudfärg, kön, språk, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. – Principen om barnets bästa är en annan av konventionens grundpelare (artikel 3). Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen om barnets bästa kan härledas ur två fundamentala tankar som båda satt spår i konventionen. Den ena utgår ifrån att barn är sårbara och behöver stöd och skydd och den andra betonar barnperspektivet i beslutsfattandet. – Rätten till liv (artikel 6) är en grundläggande rättighet. Artikeln ger barn ett skydd mot att bli dödade och den skall läsas tillsammans med artikel 37 som stadgar ett direkt förbud mot dödsstraff. Artikel 6 går emellertid längre än rätten till liv, genom att i andra punkten betona barns rätt till överlevnad och rätten till utveckling i vid mening. – Rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12) i alla frågor som rör barnet självt är ett budskap om att barns åsikter skall respekteras. Det

= finns i artikeln också en utvecklingsaspekt, "barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad". I artikel 12 finns således en betoning av barns och ungdomars deltagande i frågor som rör dem själva.

2.4. Hur kontrolleras konventionens efterlevnad?

Konventionens del II innehåller bestämmelser om dess förverkligande.

Först och främst betonas vikten av att sprida information om konventionens bestämmelser och principer såväl till barn som till vuxna (artikel 42).

För övervakning av konventionens efterlevnad finns en särskild kommitté för barnets rättigheter, som består av tio experter. Experterna skall verka i sin personliga kapacitet och inte som representanter för de stater som har nominerat dem (artikel 43). Kommitténs medlemmar skall väljas av konventionsstaterna bland deras medborgare. Konventionen poängterar att avseende skall fästas vid en rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rättssystemen (artikel 43.2)

De stater som har anslutit sig till konventionen skall avge rapporter till kommittén om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra konventionen. En första rapport skall avges inom två år efter konventionens ikraftträdande för den berörda staten. Därefter skall rapporter lämnas vart femte år. Kommittén kan också begära kompletterande information från staterna om hur konventionens bestämmelser genomförs. För att främja konventionens genomförande och internationellt samarbete på området ges FN:s barnfond (UNICEF) och andra FN-organ rätt att delta vid kommitténs granskning av rapporterna. De kan också själva avge rapporter till kommittén om konventionens tillämpning. Även frivilligorganisationer kan inbjudas att komma med råd till kommittén angående genomförandet.

Kommittén för barnets rättigheter är, liksom de andra övervakningskommittéerna, organisatoriskt inordnad under Högkommissarien för mänskliga rättigheter i Genève.

Till skillnad från t.ex. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och tortyrkonventionen innehåller

= Barnkonventionen inte någon ordning för prövning av klagomål från enskilda.

Bestämmelserna om konventionens genomförande bygger på grundtanken att en dialog skall komma till stånd mellan staterna, kommittén för barnets rättigheter, de olika FN-organen och frivilligorganisationerna.

Kommittén antar och ger ut riktlinjer, "general guidelines", för ländernas rapportering, vari kommittén anger hur de önskar att rapporterna skall utformas och vilka frågor som kommittén anser angelägna att få besvarade. När en s.k. landrapport har kommit in granskas den av kommittén som därefter bjuder in representanter för landets regering för en diskussion. Med inbjudan bifogas en lista över frågeställningar, "List of Issues", som kommittén särskilt vill diskutera med regeringsrepresentanterna under sessionen. Därmed får regeringen en chans att förbereda sig. Kommittén är emellertid oförhindrad att ta upp också andra frågeställningar när diskussionerna kommit igång under sessionen.

Sessionen inleds med att regeringsrepresentanterna kommenterar och besvarar de frågor som rests på listan. Därefter följer en diskussion. Efteråt summerar kommittén sina slutsatser i ett särskilt uttalande, "Concluding observations", vilket till svenska kan översättas med "kommenterande slutsatser". Avsikten är att uttalandet skall ges publicitet i det rapporterande landets medier och leda till en nationell diskussion om vägar att förbättra situationen för barn. Såväl ländernas rapporter som det protokoll, "summary records", som förs vid sessionen och de kommenterande slutsatserna ges under beteckningen CRC/C ...

Högkommissarien följer i sin tur upp att de påpekanden som kommittén har gjort i sina kommenterande slutsatser, följs upp av länderna. Detta sker genom en skriftlig förfrågan.

=

Kommittén för barnets rättigheter har kommit att bli den auktoritativa uttolkaren av Barnkonventionen. Kommittén har ännu inte gett ut några allmänna kommentarer till hur Barnkonventionen enligt dess mening skall tolkas. De dokument som sammanfattar kommitténs ställningstaganden är de kommenterande slutsatserna – "concluding observations". I samarbete med UNICEF och två engelska barnrättsexperter pågår ett arbete med en handbok för genomförande av Barnkonventionen, som kommer att publiceras under januari 1998. Den innehåller en analys av konventionen utifrån de kommenterande slutsatser som kommittén har gjort samt de av kommittén antagna riktlinjer för ländernas rapporter.

3. Definition av barn – för vem gäller Barnkonventionen?

3.1. Barnkonventionens barndefinition

Artikel 1

I denna konvention avses med barn varje människa under 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet.

I Barnkonventionens ögon är man barn till dess man fyller 18 år, om man inte blir myndig tidigare enligt den nationella lagstiftningen. Under utarbetandet av konventionen fördes långa diskussioner kring definitionen av barn, om det var nödvändigt att ha med en åldersgräns eller om det var tillräckligt att hänvisa till varje enskild stats myndighetsålder. Att arbetsgruppen stannade vid 18 år, får tolkas så att den allmänna meningen trots allt var att upp till 18 års ålder skall barnet och den unge tillförsäkras de rättigheter och åtnjuta det skydd som konventionen skall ge.

Varken 1924 års eller 1959 års deklarationer om barnets rättigheter definierar början eller slutet av barndomen, men 1959 års deklaration slår fast att "barnet, på grund av dess fysiska och psykiska omognad behöver speciellt skydd och omsorg, inkluderande lämpligt lagligt skydd, såväl före som efter födseln".

Kommittén för barnets rättigheter, (i fortsättningen FN-kommittén) har betonat att i de stater som definierar minimiåldrar i lagstiftningen, bör hänsyn tas till de grundläggande principerna om ickediskriminering, barnets bästa och barnets rätt till liv och utveckling. Barnets fortlöpande utveckling måste respekteras och det måste finnas en samstämmighet mellan åldern för slutförande av grundläggande utbildning och tillträde till arbetsmarknaden.

Ökat ansvar med stigande ålder skall inte ses som stridande mot definitionen. Definitionen anger att de rättigheter som stadgas i Barnkonventionen gäller tills man fyllt 18 år. Detta hindrar inte att staterna har olika åldersgränser så att barn med stigande ålder stegvis

= kan föras in i vuxenlivet, men de särskilda skyddsreglerna skall gälla t.ex. när det gäller fängelsestraff, sexuell exploatering eller utnyttjande som arbetskraft. Det hindrar inte heller att barnet med stigande ålder och mognad får bestämma mer över sitt liv.

Den andra frågan som diskuterades i arbetsgruppen är den nedre åldersgränsen. Ordalydelsen i artikeln lämnar frågan öppen. Arbetsgruppen undvek att ta ställning i frågan om abort och andra därmed sammanhängande frågor för att inte försvåra en bred anslutning till konventionen. Barnkonventionen lämnar således frågan om konventionen skall tillämpas på det blivande barnet redan under fosterstadiet till varje enskild stat. I preambeln till konventionen (paragraf 9) hänvisas till vad som sägs i 1959 års deklaration om barnets rättigheter, och som citeras ovan. Även detta orsakade problem i arbetsgruppen. För att nå konsensus, kom man överens om att en förklaring skulle införas i "travaux préparatoires"1 med följande lydelse: "In adopting this preambular paragraph, the Working Group does not intend to prejudice the interpretation of article 1 or any other provisions of the Convention by State Parties". 2 (Genom att anta denna inledande paragraf, avser arbetsgruppen inte att föregripa konventionsstaternas tolkning av artikel 1 eller någon annan bestämmelse i konventionen).

Det finns dock vissa bestämmelser i konventionen som ser till det ofödda barnets rättigheter, såsom staternas skyldighet enligt artikel 24 att säkerställa tillfredställande mödrahälsovård.

Bestämmelser i den nationella lagstiftningen till skydd för unga människor, som anger en högre ålder än 18 år, behöver inte ändras på grund av definitionen i artikel 1. Det framgår av artikel 41, som säger att "ingenting i denna konvention skall inverka på bestämmelser som går längre vad gäller att förverkliga barnets rättigheter".

1 Travaux préparatoires är beteckningen i den internationella folkrätten på den skriftliga dokumentationen av det förberedande arbetet med en konvention. 2 Detrick, S. s. 110

=

3.2. Svenska förhållanden och våra överväganden

I Sverige uppnås myndighetsåldern på 18-årsdagen. I 9 kap 1 § föräldrabalken stadgas att "den som är under arton år (underårig) är omyndig ..." Med myndighetsåldern följer rättigheter såsom full rättslig handlingsförmåga, rätt att rösta i allmänna val och rätt att ingå äktenskap.

Myndighetsåldern tjänar också som gräns för olika skyddsbestämmelser, såsom serveringsgräns för alkohol, inköpsgräns för tobak, vissa bestämmelser om påföljder för brott, vissa bestämmelser om sexualbrott, anställning, inskrivning i det militära försvaret. Brottsbalkens definition av barn utgår från en 15-årsgräns. Straffbarhetsåldern är 15 år, man är processbehörig i brottmål från 15 år; sexuellt umgänge med barn, sexuellt ofredande, egenmäktighet med barn m.fl. bestämmelser avser endast barn under 15 år. Straffbarhetsåldern 15 år infördes 1902. Detta synsätt återspeglas också i brottsstatistiken, där man kan urskilja brott begångna mot barn under 15 år, medan gruppen 15-18 år inte särredovisas. Ett sexualbrott begånget mot en 16-åring redovisas således inte som ett brott mot barn.

Brottsbalken innehåller trots denna barndefinition vissa skyddsbestämmelser för ungdomar upp till 18 år, bl.a. när det gäller vissa sexualbrott, samt specialbestämmelser när det gäller unga lagöverträdare upp till 21 års ålder.

Vissa rättigheter inträder tidigare än myndighetsåldern, såsom rätten till frivilligt sexuellt umgänge, rätt att efter samtycke av vårdnadshavaren träffa avtal om viss anställning och rätt att själv råda över sin lön från anställning.

Det finns också bestämmelser som anger en högre åldersgräns än 18 år, exempelvis vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), som i vissa fall kan ges upp till 21 års ålder, inköpsgräns för sprit, vin och starköl i detaljhandel (20 år) samt visst skydd mot att dömas till fängelse.

De åldersgränser som har angivits här, skall inte ses som en uttömmande lista utan är enbart exempel på hur barnet tillerkänns rättigheter och skyldigheter i takt med stigande ålder och utveckling. De visar också att det finns skyddsbestämmelser som omfattar unga personer även efter att de har passerat den ålder i vilken en person enligt Barnkonventionens barndefinition inte längre är barn. Åldersgränsutredningen har gjort en heltäckande genomgång av

= författningsreglerade åldersgränser och även lagt fram förslag till vissa ändringar.3

Vi har i vår genomgång av lagstiftningen hittat vissa luckor, där skyddsbestämmelserna inte följer Barnkonventionens definition. En sådan lucka var åldersgränsen för förvar enligt utlänningslagen (1989:529) där barn över 16 år behandlades som vuxna. Vi föreslog därför i vårt delbetänkande Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) att denna 16-årsgräns skulle ändras till en 18årsgräns, vilket också har skett från och med den 1 januari 1997. En annan lucka är definitionen av barnpornografi, där det i nuvarande lagstiftning saknas en klar åldersgräns. Vi har också kunnat konstatera att lagen inte ger tillräckligt skydd mot sexuellt utnyttjande för den som är mellan 15 och 18 år. Vi föreslår därför en förstärkning av vissa bestämmelser i 6 kap brottsbalken, se avsnitt 14. Barnpornografiutredningen4 har föreslagit en åldersgräns om 18 år när det gäller definition av vad som är barnpornografi. Vi förutsätter att dessa förslag förs vidare i en kommande proposition och antas av riksdagen.

Om föreslagna ändringar genomförs kommer Barnkonventionens definition av barn att helt återspeglas i den svenska lagstiftningen. Vi kan vidare konstatera att andra åldersgränser som finns i Sverige är i enlighet med andan i Barnkonventionen, som innebär ökat ansvar i takt med stigande ålder och fortlöpande utveckling.

Vi har dock kunnat observera att det i vissa fall föreligger svårigheter, när det gäller datainsamling och statistik. Olika databaser har olika åldersdefinitioner. Speciellt gäller det definitionen av ungdomar. I bland avses de i åldern 16-20 år, ibland de i åldern 16-25 år. Även andra åldersindelningar förekommer. Som påpekas ovan, föreligger det också en brist i brottsstatistiken, där barn mellan 15 och 18 år som utsatts för brott inte syns. Vi föreslår därför att en översyn görs av den officiella statistiken, i syfte att förbättra den statistiska redovisningen så att det alltid går att få fram uppgifter som gäller barn och ungdomar som grupp upp till 18 år.

3 SOU 1996:111 4 SOU 1997:27

5. Genomförande av Barnkonventionen

5.1. Artikelns innebörd – övergripande

Artikel 4

Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall konventionsstaterna vidta sådana åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete.

Barnkonventionen är en bindande överenskommelse mellan staterna som har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen. Det är genom artikel 4 som staternas ansvar för att genomföra rättigheterna i konventionen läggs fast. Det är staten som är ansvarig och som har att svara för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur därvidlag har ingen betydelse. Det är statens ansvar att se till att förpliktelserna enligt konventionen fullföljs. Hur det görs – genom centrala organ, genom regionala eller lokala myndigheter eller genom privata organisationer – bestäms av varje stat så länge genomförandeprocessen ligger i linje med konventionens principer. Konventionen lägger också stor vikt vid själva genomförandet. Den fastställer att staterna med jämna mellanrum skall rapportera till en särskild kommitté för barnets rättigheter (artikel 44), som tillsatts för att övervaka och granska konventionens genomförande. Kommittén kan också på eget initiativ begära in kompletterande upplysningar från staterna om genomförandet av konventionen. En viktig del i genomförandet av konventionen är också att det skapas en offentlig debatt om barns rättigheter och barns situation. Därför finns ett stadgande om att staterna skall göra

= rapporterna till FN-kommitten allmänt kända i sina respektive länder (artikel 44.6).

Barnkonventionen är inte i första hand en förutbestämd måttstock med minimikrav på regeringarna. Den bör snarare ses som ett instrument för förändringar; den anger några väsentliga principer och en process för diskussion om vad som kan göras för att ge barnets rättigheter så kraftigt genomslag som möjligt. Därför är genomförandet av konventionen av central betydelse. FN-kommittén har också kommit att lägga särskild vikt vid artikel 4. Den och de två artiklar som handlar om information (artiklarna 42 och 44.6) har placerats först i ett särskilt kapitel – "general measures for implementation" (allmänna åtgärder för genomförande) – i de riktlinjer som kommittén har tillställt regeringarna och som anger hur de bör skriva sina rapporter. Diskussionerna med regeringsrepresentanterna om rapporterna börjar också alltid med frågor om genomförandet.1

I artikel 4 kan särskiljas fyra huvudelement; – rättigheterna skall avspeglas i lagstiftningen, – administrativa och andra lämpliga åtgärder skall vidtagas för att

rättigheterna också skall genomföras i praktiken, – när det gäller de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna

är staterna skyldiga att "till det yttersta av sina tillgängliga resurser" genomföra rättigheterna, – det finns också en internationell dimension, bistånd och annat

internationellt samarbete för att främja genomförandet av rättigheterna.

=

5.2 " ... vidta alla lämpliga lagstiftnings- ... åtgärder ..."

5.2.1. Bestämmelsens innebörd

Varje stat är skyldig att se till att Barnkonventionens rättigheter införlivas med den nationella lagstiftningen. Konventionen tar inte ställning till hur det skall ske, utan överlämnar till staterna att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder. Uttrycket "vidta alla lämpliga lagstiftnings- ... åtgärder" återkommer på flera ställen i konventionen; i artikel 3.2 när de gäller att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, i artikel 19.1 när det gäller skydd mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld m.m, i artikel 32.2 när det gäller skydd mot ekonomiskt utnyttjande och i artikel 33 när det gäller skydd mot användning av narkotika m.m.

Ordet "lämpliga" överensstämmer med terminologin i andra jämförbara instrument och är även hämtat därifrån. I artikel 2 i den internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter används uttrycket "by all approriate means" (alla därtill ägnade medel). Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter använder i artikel 2.2 uttrycket "necessary steps" (erforderliga åtgärder). I samma artikel i denna konvention finns också uttrycket "in accordance with its constitutional processes", dvs. en hänvisning till den enskilda statens rättsliga system.

Inte heller FN-kommittén tar ställning till på vilket sätt staterna införlivar konventionens bestämmelser. Vid behandlingen av den svenska rapporten uttalade kommittén i detta avseende följande: "To enhance the effective implementation of the Convention, the Committee suggests that the State party consider ... incorporating the provisions of the Convention directly into domestic law; ... " Kommittén använder i och för sig uttrycket "incorporate", men det är viktigt att observera att det engelska uttrycket "incorporate" är ett vidare begreppet än det svenska "inkorporera". Enligt ordboken betyder "incorporate" inlemma, införliva, arbeta in etc. Det viktiga, enligt kommittén, är att konventionen och framförallt de grundläggande principerna i artiklarna 2, 3, 6 och 12 klart och tydligt återspeglas i nationella lagar och praxis, att rättigheterna kan åberopas i domstol och att bestämmelserna tillämpas av myndigheterna. Dessutom anser kommittén att internationella åtaganden bör prioriteras framför den nationella rätten när de två rättssystemen står i konflikt med varandra.

=

5.2.2. Fullgörande av internationella konventioner

En internationell överenskommelse innebär att den avtalsslutande staten har att lojalt fullgöra de åtaganden som framgår av överenskommelsen. Införlivande av internationella konventioner sker på olika sätt i olika stater beroende på den statens rättsliga tradition. Staten är folkrättsligt förpliktigad att se till att åtagandena fullföljs nationellt. Det finns dock ingen allmän folkrättslig regel om hur ett införlivande skall gå till. Ibland kan den internationella överenskommelsen innehålla bestämmelser om hur konventionen skall fullföljas, men vanligen saknas sådana bestämmelser. Staterna har således full handlingsfrihet i fråga om den teknik de vill använda för att uppfylla åtagandena i konventionen.

I den juridiska doktrinen brukar man tala om två olika system när det gäller införlivandet av internationella konventionsförpliktelser i det nationella rättssystemet – monistiska och dualistiska rättssystem.

I de stater som brukar hänföras till monistiska, gäller som allmän statsrättslig princip att ingångna konventioner automatiskt blir en del av den interna, nationella rätten. Den internationella konventionen skall således direkt tillämpas av domstolar och andra myndigheter på samma sätt som nationellt stiftad lag. Detta är förhållandet i bl.a. USA och flertalet av de europeiska staterna. I de flesta monistiska stater anses också en ratificerad internationell konvention ha företräde framför nationellt stiftad lag.

I en dualistisk stat, till vilka räknas bl.a. de nordiska länderna, Storbritannien och Tyskland, krävs särskild lagstiftning för att konventionen skall gälla internrättsligt. Om ingen särskild lagstiftningsakt har vidtagits blir konventionen endast indirekt gällande som utfyllnad till nationella rättsregler. Vid en konflikt mellan en bestämmelse i en konvention och den nationella lagstiftningen är det lagen som gäller. Det åligger i sådana fall lagstiftaren i konventionsstaten att, i enlighet med det internationella åtagandet korrigera lagen.

Enligt svensk rättspraxis är en internationell konvention inte direkt tillämplig i svensk rätt. För att en konvention skall kunna tillämpas internt i Sverige fordras internrättsliga föreskrifter. Detta har slagits fast av såväl Högsta domstolen som Regeringsrätten och Arbetsdomstolen (AD 1972 nr 5, NJA 1973 s. 423, RÅ 1974 ref. 61, NJA 1981 s. 1205 och NJA 1984 s. 903). Det innebär att i den mån åtaganden i en internationell överenskommelse inte stämmer överens med vår rättsordning måste denna ändras eller kompletteras. Att en konvention inte har införlivats med den svenska lagstiftningen innebär dock inte att den saknar betydelse för den svenska rätts-

= tillämpningen. En allmän tolkningsprincip som har utvecklats inom svensk rättspraxis är att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och därför skall tolkas i fördragsvänlig anda, den s.k. fördragskonforma tolkningens princip – "svenska författningar skall förutsättas stå i överensstämmelse med gjorda internationella åtaganden och skall därför tolkas i fördragsvänlig anda".2

I Sverige har två metoder kommit till användning för att införliva konventioner med svensk rätt, dels transformering, dels inkorporering.

Vid transformering undersöks först i vad mån konventionens bestämmelser har motsvarighet i den nationella rätten. Om gällande rätt anses stå i överensstämmelse med konventionen, är det tillräckligt att konstatera att så är fallet. Om det däremot visar sig att den nationella lagstiftningen saknar motsvarighet till konventionens bestämmelser eller innehåller regler som strider mot någon av dessa, omarbetas (transformeras) de delar av konventionen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext.

Inkorporering innebär att det i lag föreskrivs att bestämmelserna i en konvention skall gälla i Sverige. I och med detta blir den autentiska konventionstexten, dvs. texten enligt det språk som konventionen har avfattats på, gällande svensk lag. Om konventionstexten har avfattats på ett främmande språk brukar en svensk översättning publiceras vid sidan av konventionstexten.

2 Se bl.a. NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och 512 I och II, NJA 1992 s. 363 I-III s. 513 och 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657

=

Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering m.m. i betänkandet Internationella överenskommelser i svensk rätt.3 Utredningen konstaterade att enligt den praxis som hade utbildats i Sverige användes vanligen transformationsmetoden. Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om dubbelbeskattningsavtal och överenskommelser om sociala förmåner. Utredningen konstaterade vidare att det framförallt är två förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering skall kunna ske. Det ena är att konventionsbestämmelsen är avfattad så att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständigt och entydigt formulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som rättsnorm för sina adressater.

Under förarbetena till 1974 års regeringsform var frågan om införlivande av konventioner om mänskliga rättigheter uppe till behandling. I sitt remissvar över Grundlagsberedningens förslag till ny regeringsform anförde Svea Hovrätt att man kunde överväga att ge ett starkare skydd för grundrättigheterna genom att införa ett stadgande i grundlagen om att Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och FN:s konventioner om mänskliga rättigheter skulle tillämpas nationellt. Departementschefen anförde i propositionen att det skulle stöta på praktiska och tekniska svårigheter att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt. Han pekade särskilt på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventionstexterna. Härtill kom att den teknik som hade använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljde sig från svensk lagstiftningsteknik. Enligt departementschefen lämpade sig därför inte konventionerna för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndigheter.4

1973 års fri- och rättighetsutredning, vars förslag låg till grund för den "rättighetskatalog" som återfinns i 2 kap. RF, diskuterade i sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter frågan om att låta de fri- och rättighetskonventioner som Sverige har anslutit sig till slå igenom i svensk grundlag antingen genom inkorporering eller genom att delar av konventionerna arbetades in i svensk grundlag. Enligt utredningen var det dock ingen framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetskatalog till dessa konventioner. Man anförde bl.a. att konventionstexter är svåröverskådliga och svårtillgängliga

3SOU 1974:1004 Prop 1973:90 s. 195

= och att de ofta bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Vidare framhöll utredningen att de undersökningar som den hade låtit utföra visade att konventionerna i åtskilliga hänseenden var svårtolkade och att de därför inte var lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Regeringen och riksdagen anslöt sig till Fri- och rättighetsutredningens åsikt i dessa frågor.5

Sverige har numera inkorporerat den europeiska konventionen angående skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (i fortsättningen Europakonventionen). Inkorporeringen föregicks av ett betänkande från Fri- och rättighetskommittén. I propositionen anfördes, med hänvisning till utredningen, som skäl för att nu inkorporera konventionen att den gällande svenska ordningen var ovanlig i Europa. Det var därför naturligt att Sverige nu inkorporerade konventionen och därigenom dels markerade dess betydelse för svensk rätt och klargjorde dess status, dels skapade ett uttryckligt underlag för att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Vidare konstaterades i propositionen att Europakonventionens fri- och rättighetsskydd är en del av de allmänna principer som ingår i EG-rätten. Redan genom EES-avtalet hade Sverige förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakonventionen. Konventionens internrättsliga ställning skulle också befästas ytterligare vid ett svenskt EU-medlemskap. Det var härvid olämpligt att Europakonventionen skulle få en särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt. En inkorporering skulle vidare medföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter kom att slutbehandlas vid svenska domstolar och myndigheter. I propositionen anfördes därutöver att Europakonventionen hade kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande internationella instrumenten på de mänskliga rättigheternas område.6

5SOU 1975:75, prop. 1975/76:209 s 285, bet. KU 1975/76:56 6SOU 1993:40 del B, prop. 1993/94:117

=

I nämnda propositon anfördes vidare (s.34) att Sverige var bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheternas område, t.ex. 1966 års konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1989 års konvention om barnets rättigheter. Härvid påpekades att Fri- och rättighetskommittén hade ansett att Europakonventionen intog en sådan särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde behandlas på ett annat sätt än övriga konventioner. Europakonventionen har en särställning genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund med prövning i domstol på talan av enskilda. Vidare framhölls i propositionen att konventionens bestämmelser genom konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet också hade kommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljde den från andra konventioner. De nu nämnda omständigheterna hade också medfört att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl borde en inkorporering nu endast avse Europakonventionen. Konstitutionsutskottet gjorde ingen annan bedömning i denna fråga.7

Under hösten 1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av Barnkonventionen. Konstitutionsutskottet anförde i yttrande till socialutskottet bl.a. följande. Det saknas anledning att gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vidare anförde utskottet att vad gällde Barnkonventionen saknades skäl att anse att den, såsom Europakonventionen, intar en särställning i inkorporeringshänseende. Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda var det därför inte berett att då förorda en inkorporering av Barnkonventionen. Utskottet ville däremot framhålla att det är av väsentlig betydelse att det sker en fortlöpande kontroll av att svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med konventionens bestämmelser.8

5.2.3. Utländska jämförelser

För att få en bild av hur Barnkonventionen har införlivats i andra länders rättssystem har vi skickat en enkät till Sveriges ambassader i Belgien, Canada, Danmark, Frankrike, Island, Norge, Portugal, Storbritannien och Tyskland. De frågor som ställdes var bl.a vilken

7 Bet. 1993/94:KU24 8 Bet. 1995/96:SoU4, KU2y

= rättslig ställning konventionen har i den nationella lagstiftningen, hur konventionen har införlivats samt om konventionen kan åberopas vid nationella domstolar och myndigheter. För besvarandet av enkäten har uppgifter inhämtats från vederbörande nationellt ministerium.

Belgien: Delar av Barnkonventionen har intagits i den belgiska lagstiftningen.

Dessutom är konventionen direkt tillämplig i den nationella rättsordningen och dess bestämmelser äger vid konflikt företräde framför den nationella lagstiftningen. Alltsedan en dom den 27 maj 1971, som går under benämningen "Le Ski", har Högsta domstolen i Belgien klart uttalat att regler i konventionell internationell rätt har företräde framför regler i den nationella rätten. Vid lägre och högre rättsinstanser i Belgien har man visat prov på den direkta tillämpningen av flera artiklar i konventionen. Två exempel ges:

Tillämpningen av artiklarna 3 och 9 i Barnkonventionen var föremål för prövning vid en dom i tinsrätten i Courtrai den 8 december 1992. En minderårig flicka hade "bortförts" av sina belgiska föräldrar från en fosterfamilj i Nederländerna. Sedan fyra år var flickan placerad där efter beslut av en nederländsk domare för ungdom. Enligt bestämmelserna i Europarådskonventionen om verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn, var den belgiske domaren tvungen att erkänna och verkställa den nederländske domarens beslut. Likväl vägrade han att göra detta och bad om en ny undersökning under åberopande av artiklarna 3 och 9.3 i Barnkonventionen. Den belgiske domaren ansåg att man måste undersöka om det faktum att anförtro barnet till en fosterfamilj och därigenom skilja det från sina föräldrar, var i barnets intresse när man tog hänsyn till den faktiska situationen med vilken han hade konfronterats.

Den 13 juni 1991 hade civildomstolen i Liège inspirerats av artikel 14 i Barnkonventionen redan innan den trätt i kraft i Belgien. En far ville förbjuda modern, som fått vårdnaden om barnet efter skilsmässa, att deras gemensamma dotter besökte Jehovas vittnen och döptes. Domstolen ansåg att det var fel att helt ändra den då sextonåriga flickans tro och hindra henne från att träffa andra adepter av denna religion. Däremot gick domstolen inte med på att låta modern döpa flickan före 18 års ålder.

Canada: Barnkonventionen har inte införlivats i kanadensisk lag.

Befintliga federala lagar ansågs vara tillräckliga för att konventionen skulle kunna ratificeras. Konventionens villkor m.m. bedömdes med

= andra ord redan vara uppfyllda. Den vanligaste metoden att införliva konventioner i kanadensisk lag är transformering. Enskilda medborgare kan inte åberopa konventionen inför kanadensisk domstol. Kanadensiska domstolar kan emellertid hänvisa till konventioner, som Barnkonvention, när de tolkar och tillämpar inhemsk lag.

Danmark: Barnkonventionen är inte inkorporerad i dansk rätt såsom lag. I likhet med andra konventioner som Danmark har tillträtt, kan den i viss utsträckning åberopas som rättskälla. Vid ratificeringen av konventionen, konstaterades att dansk lag stämmer överens med åtagandena i konventionen, varför inga särskilda lagstiftningsåtgärder vidtogs. Liksom i Sverige har, av konventioner inom området för mänskliga rättigheter, enbart Europakonventionen inkorporerats som dansk lag.

Finland: Barnkonventionen har inkorporerats i den finska rättsordningen genom lag och har ställning som lag i Finland. Den återfinns i lagboken under signum CI 209. En ratificerad konvention som inte har införlivats med den finska rättsordningen genom lag eller förordning binder Finland endast internationellt. I samband med ratificeringen av Barnkonventionen uttalades i regeringens proposition (RP296/1990) följande: "Lagstiftningen i Finland motsvarar väl de förpliktelser som uppställs i konventionen. I konventionen ingår dock många bestämmelser som innebär en central reglering av individens rättsliga ställning och som enligt rådande uppfattning i

Finland bör verkställas genom en lag. Dessutom tar konventionen upp frågor som med stöd av ... självstyrelselagen för Åland tillkommer Ålands landstings lagstiftningsbehörighet. Därför bör flera bestämmelser i konventionen anses höra till området för lagstiftningen på det sätt som anses i 33 § regeringsformen."

Riksdagens grundlagsutskott har beträffande Europakonventionen uttalat att domstolar och andra beslutande myndigheter bör använda sig av en människorättsvänlig tolkning. Detta synsätt gäller också Barnkonventionen. Uppfyllandet av Barnkonventionens bestämmelser tryggas genom separata nationella lagar. Vid tolkningen av stadganden i nationell lag, bör domstolar och myndigheter använda sig av en människorättsvänlig (barnrättsvänlig) tolkning i enlighet med vad riksdagens grundlagsutskott har uttalat.

Frankrike: Frankrike tillämpar ett utpräglat monistiskt system. I och med ratifikation får internationella traktater företräde framför

= nationell lagstiftning. Inhemska domstolar är skyldiga att tillämpa stadganden i internationella konventioner. Detta gäller också Barnkonventionen. I vissa fall kan emellertid "icke-operativa" artiklar, dvs artiklar av generell karaktär, skapa problem vid domstolsprövning. En fransk domstol anser sig i sådana fall förhindrad att döma enligt konventionen.

Vid införlivande i fransk rätt av en internationell konvention existerar två olika tillvägagångssätt, beroende på konventionens natur. Om en konvention direkt anses skapa rättigheter för enskilda, blir den automatisk applicerbar även för enskilda i nationella domstolar (selfexecuting). Om däremot en konvention anses vara ett åtagande som riktar sig till staten, blir det statens uppgift att vidta åtgärder för att lyfta in konventionen i den nationella rätten.

När det gäller Barnkonventionen är rättsläget för närvarande oklart. Till en del beror tillämpningssvårigheterna på det sätt konventionen är formulerad. Det pågår en diskussion om huruvida konventionen innebär ett åläggande för konventionsstaterna eller är en skapare av rättigheter för den enskilde individen. Konsekvensen av denna tvetydighet har blivit att vissa artiklar i konventionen, bland dem även de som reglerar de medborgerliga och politiska rättigheterna, inte är direkt tillämpbara i de nationella domstolarna. I ett nyligen avdömt mål i Conseil d´Etat (motsv. Regeringsrätten) har fastslagits att artiklarna 12.1, 12.2 och 14.1 "skapar skyldigheter mellan signatärstaterna men inte ger enskilda rätt att åberopa dem inför fransk domstol". Tidigare har Conseil d´Etat slagit fast att artikel 9 inte var "self-executing" och därför inte kunde åberopas av enskild inför fransk domstol. Däremot har denna domstol slagit fast att artikel 16 är direkt tillämplig. Den franska motsvarigheten till Högsta domstolen – Cour de Cassation – har i ett mål 1993 gjort ett uttalande, med hänvisning till artikel 4, som kan tolkas som ett underkännande av konventionens direkta tillämpning inför fransk domstol. Franska myndigheter förbereder därför nu lagstiftning som skall tillgodose konventionskraven.

Att just Barnkonventionens artiklar, framförallt de som handlar om medborgerliga och politiska rättigheter, inte automatiskt har någon effekt för enskilda i domstolarna, ses av många som ytterst inkonsekvent, då andra internationella konventioner som erkänner medborgerliga och politiska rättigheter samtliga är direkt tillämpbara i fransk rätt.

Norge: Barnkonventionen är inte inkorporerad i norsk rätt. Norge har samma slags rättssystem som Sverige och Danmark, dvs. ett

= dualistiskt system. I Norge har genomförts en utredning "Lovgivning om menneskerettigheter" (NOU 1993:18), vars förslag nu är föremål för lagstiftning. Utredningen har gjort en genomgång av de olika konventionerna på området mänskliga rättigheter som har ratificerats i Norge, med syfte att se om och på vilket sätt konventionerna skall införlivas i norsk lag. Utredningens förslag mynnar ut i att de centrala konventionerna inom området för mänskliga rättigheter, dvs. Europakonventionen, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall inkorporeras i norsk lag. Vad gäller Barnkonventionen, har utredningen uttalat att den inte intar en sådan särställning att den bör inkorporeras. I utredningen konstateras vidare att Höyesterett (Rt 1984 s. 1175) har fastslagit att norsk rätt såvitt möjligt skall tolkas i samklang med Norges konventionsförpliktelser. I vilken utsträckning detta förhållningssätt också präglar förvaltningar och andra rättstillämpare, föreligger inte tillräckligt material om (NOU 1993:18 s. 77-78).

Portugal: Barnkonventionen har inkorporerats i det portugisiska rättssystemet genom parlamentets godkännande och ratifikation av presidenten. Domstolar och andra myndigheter följer internationella konventioner på samma sätt som gäller för övrig lag.

Storbritannien: Barnkonventionen har inte någon formell rättslig ställning i den brittiska nationella lagstiftningen, eftersom den varken inkorporerats eller transformerats till brittisk lag. Den redan existerande Childrens’ Act anses tillgodose de förpliktelser konventionen för med sig. Detta är också det generellt vanliga förfaringssättet i Storbritannien, dvs. man söker anpassa existerande lagstiftning till en konventionsförpliktelse.

Barnkonventionen har genomförts i första hand genom att såväl Hälsovårdsministeriet som andra berörda ministerier har utfärdat ett flertal vägledande föreskrifter om hur konventionen skall tillämpas. Dessa är dock inte legalt bindande. Dessutom har man genom olika kampanjer förmått t.ex. kommunala myndigheter och sjukhus att på sin nivå "ratificera" konventionen. Det är fullt möjligt för domstolar och andra myndigheter att i sina utslag respektive beslut hänvisa till Barnkonventionen. Detta har dock, såvitt man känner till på Hälsovårdsministeriet, inte förekommit ännu.

=

Tyskland: Folkrättsliga förpliktelser anses inte omedelbart internt giltiga i Tyskland. Den förhärskande metoden för överföring av innehållet i internationella rättsliga åtaganden är vanligen, såsom i

Sverige, transformering. Vissa internationella instrument är emellertid efter särskilda beslut i förbundsdagen tillämpliga som lag i Tyskland, t ex Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Barnkonventionen är inte omedelbart tillämplig som tysk lag.

Barnkonventionen är transformerad till tysk rätt på så sätt, att dess föreskrifter har ansetts förenliga med gällande intern lag. I samband med ratifikationen av Barnkonventionen gjordes ett tolkningsuttalande, enligt vilket Tyskland hävdade att tysk intern lagstiftning stod i överensstämmelse med Barnkonventionen.

5.3 " ... administrativa och andra

åtgärder ..."

5.3.1. Bestämmelsens innebörd

Det räcker emellertid inte att konstatera att konventionen återspeglas i den nationella lagstiftningen. Staterna är också skyldiga att vidta "alla lämpliga ... administrativa och andra åtgärder ... ". Att genomföra Barnkonventionen innebär således mycket mer. Som anförts inledningsvis, är Barnkonventionen ett levande instrument, ett verktyg för att gradvis förbättra barns villkor i alla länder i hela världen. För att effektivt genomföra barnets rättigheter krävs en kombination av åtgärder, varav lagstiftning är en. Andra åtgärder kan vara att åstadkomma effektiva styrmedel, opinionsbildning och upplysning, och aktiva åtgärder för att åstadkomma förändring av de omständigheter som hindrar att barn får sina rättigheter tillgodosedda. Genom åtagandet i konventionen är staten skyldig att vidta sådana åtgärder att rättigheterna verkligen genomförs och kommer alla barn tillgodo.

Genomförandet av rättigheterna i Barnkonventionen är ett politiskt ansvar för landet. Inte bara för riksdag och regering utan för alla myndigheter och offentliga organ. Att genomföra barnets rättigheter handlar om politisk vilja. En avgörande faktor för hur Barnkonventionens bestämmelser genomförs i alla delar av landet och på alla nivåer är vilka styr- och kontrollsystem som utvecklas. Staten kan

= aldrig frånhända sig ansvaret för genomförandet av Barnkonventionen genom att t.ex. hänvisa till att ett visst område är ett kommunalt ansvar. Staten måste ha styrinstrument och uppföljningssystem som säkerställer att alla barn i landet verkligen tillförsäkras sina rättigheter i enlighet med Barnkonventionen. Och statens ansvar sträcker sig längre än så. Även för barn som är omhändertagna på privata institutioner har staten ett ansvar enligt Barnkonventionen.

När Barnkonventionen utformades diskuterades formuleringen av artikel 4 ingående. I det första utkastet hette det "shall undertake appropriate measures", vilket underhand utvecklades till "all appropriate administrative and legislative measures". När UNICEF kom in i diskussionen 1988, påpekade man att en sådan formulering var snävare än den formulering som förekommer i andra världsomfattande instrument för mänskliga rättigheter; i den internationella konventionen om de mänskliga rättigheterna heter det i artikel 2 "legislative or other measures", i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter "all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures" och i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor "all appropriate measures, including legislation" (artikel 3). Genom att i Barnkonventionen tillföra orden "och andra" riskerade man inte att försvaga de rättigheter som även fanns i andra konventioner. Förslaget från UNICEF accepterades av arbetsgruppen och ordalydelsen följde sedan med i de fortsatta diskussionerna om formuleringen av artikeln.

Vid vår genomgång av FN-kommitténs kommenterande slutsatser har vi kunnat konstatera att vissa teman, som kommittén lägger vikt vid, återkommer. Vissa förslag och rekommendationer förekommer nästan ordagrant i samtliga rapporter, t.ex. vikten av ett nära samarbete med frivilligorganisationer och att staterna bör publicera och diskutera både sin egen rapport till FN-kommittén och kommitténs kommentarer i den allmänna debatten om hur arbetet med barn kan förbättras. Rapporterna ses som ett led i en process. Därför är det nödvändigt att innehållet sprids och blir känt för så många som möjligt i samhället. Vissa länder får beröm för sina informationsinsatser, t.ex. Frankrike vars regering har tagit upp rapporterna till diskussion i parlamentet. Franska myndigheter får också beröm för att på årsdagen av konventionens antagande anordna allmänna möten i samarbete med frivilligorganisationer.

Lagar som återspeglar konventionen eller att konventionens bestämmelser inlemmas i olika principdokument är inte tillräckligt. Kommittén granskar i lika hög grad hur konventionens bestämmelser

= faktiskt efterlevs i landets alla hörn. Vad gäller ländernas rapporter till FN-kommittén fick flera länder, däribland Tyskland, beröm för att ha beskrivit det juridiska systemet på ett föredömligt sätt. Däremot fick Tyskland kritik för att rapporten inte innehöll tillräcklig information om det faktiska genomförandet av konventionens bestämmelser. I detta sammanhang lägger kommittén särskild vikt vid åtgärder för de sämst ställda i samhället. För att försäkra sig om att Barnkonventionens ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter förverkligas, skriver kommittén i flera av kommentarerna att det är nödvändigt med åtgärder som riktas till de mest sårbara barnen och ungdomarna. I flera av kommitténs kommentarer uttrycks en oro för det ökande antalet barn som lever i utsatta situationer. Kommittén noterar också att det i flera länder har skett försämringar för barn. Man granskar särskilt vilka åtgärder länderna har vidtagit för att förhindra att sociala och ekonomiska skillnader ökar. För flera länders vidkommande föreslår kommittén att det utvecklas särskilda program för grupper av utsatta barn, t.ex. vanvårdade barn, barn som har utsatts för våld eller sexuella övergrepp, barn i centrum för familjekonflikter och barn i rättssystemet.

FN-kommittén uttrycker i samtliga tio av oss granskade rapporter, sin oro för att länderna inte har tillräckligt effektiva rutiner för att övervaka hur Barnkonventionen efterlevs. Man föreslår att länderna ser över sina styrsystem samt metoder för uppföljning av barns situation. I flera rapporter efterlyser kommittén bättre och mer överskådliga statistiska uppgifter om hur barns situation utvecklas.

Hur barnfrågorna samordnas inom förvaltningen tas upp i alla FNkommitténs kommenterande slutsatser. Kommittén föreslår att länderna utvecklar mer effektiv samordning i frågor som rör barn, dels mellan olika departement och myndigheter på nationell nivå, dels mellan den nationella och lokala nivån. I detta sammanhang fick Danmark beröm för att ha inrättat ett barnutskott (Regeringens Børneudvalg), som består av samtliga ministrar som på något sätt har barnfrågor på sitt bord. På tjänstemannanivå finns ett tvärministeriellt barnutskott, bestående av höga tjänstemän inom de 15 departement som handlägger olika barnfrågor.

Kommittén har vidare uttryckt att det är önskvärt att alla personer som skall fatta beslut om barn, såsom domare och andra jurister, lärare och socialarbetare utbildas om Barnkonventionens anda och innebörd.

I sina kommenterande slutsatser över den svenska rapporten uttalade kommittén bl.a.

=

Med avseende på generella tillämpningsåtgärder rekommenderar Kommittén att inrättandet av en övervakningsmekanism noggrant övervägs liksom indikatorer för att mäta framstegen i tillämpningen av lagstiftnings- och andra åtgärder för att skydda barnets rättigheter. Kommittén understryker att tillämpningen av konventionen bör ske i nära samarbete med lokala myndigheter i syfte att garantera ett arbetssätt som är effektivt och överensstämmer med konventionens bestämmelser och allmänna principer. I det sammanhanget bör regeringen tillse att kommunala budgetnedskärningar genomförs med tillbörlig respekt för barnets bästa, i synnerhet såvitt avser barn från de mest utsatta grupperna. För att förstärka konventionens tillämpning i praktiken föreslår kommitten att den fördragsslutande staten överväger närmare samordning med frivilligorganisationerna på policy-nivå, att direkt införliva konventionens bestämmelser i nationell lagstiftning och att ytterligare stärka det internationella samarbetet och biståndet, i synnerhet till förmån för utsatta grupper såsom handikappade barn och barn i behov av särskilt stöd.

För att Barnkonventionens anda och principer skall få ordentligt genomslag i beslutsfattandet är utbildning grundläggande. Alla beslutsfattare som på något sätt kommer i kontakt med frågor som regleras i Barnkonventionen måste ha utbildning i och kunskaper om Barnkonventionen. Det gäller såväl politiker som lärare, socialarbetare, stadsplanerare, jurister, poliser, åklagare, domare, sjukvårdspersonal, barnomsorgspersonal, invandrarverkets personal, psykologer, kuratorer – ja i stort sett alla yrkesgrupper inom den offentliga sfären. Syftet med en sådan utbildning skall vara att skapa förståelse för och insikt i själva idén med Barnkonventionen. Det räcker inte med att "lära sig" konventionen, att känna till vilka rättigheter som finns i den. Konventionen är, som tidigare har sagts, mer än en rättighetskatalog. Det är själva andan i och innebörden av konventionen som är viktig att förstå och ta till sig. Styrkan i Barnkonventionen är att den står för en respekt för barn och att den för in ett barnperspektiv som skall genomsyra all verksamhet och alla beslut som rör barn. Om man inte förstår andan och innebörden av Barnkonventionen riskerar man att inte heller fatta beslut som står i överensstämmelse med dess anda.

FN-kommittén har också – som framhållits ovan – kommit att lägga stor vikt vid utbildning. I alla de kommenterande slutsatser som vi har gått igenom, har frågan kommit upp och i de allmänna riktlinjer som kommittén har utarbetat för nästa rapportomgång läggs stor vikt vid utbildningsfrågorna.

=

5.3.2. Svenska förhållanden

De flesta frågor som rör rättigheterna i Barnkonventionen ligger inom områden som sköts av kommuner eller landsting. Det handlar om skola, barnomsorg, socialtjänst, hälso- och sjukvård, kultur och fritid. I Sverige är den kommunala självstyrelsen en bärande princip som regleras dels i grundlagen (RF 1 kap.7 §), dels i kommunallagen (1991:900). Enligt 2 kap 1 § kommunallagen beslutar kommunerna själva om sådana angelägenheter som är av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område och dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, annan kommun eller någon annan. Statens styrmedel är främst (generell) lagstiftning och fördelning av statsbidrag. Kommunalpolitiken är därför sannolikt viktigare för barn i vårt land än vad som sker på riksnivå. Det är i stor utsträckning kommunerna själva som beslutar om hur de fördelar resurser och lägger upp olika verksamheter. Även om många av dessa frågor är lagreglerade, så är det kommunerna som är ansvariga för den faktiska verksamheten. Skolan regleras i skollagen, barnomsorgen i socialtjänstlagen, ansvaret för särskilt utsatta barn i socialtjänstlagen etc. Men det är arbetet på den kommunala nivån som blir avgörande för om Barnkonventionens krav och principer skall slå igenom i verkligheten. Staten kan utöva tillsyn över verksamheten och gör det också genom centrala myndigheter som Skolverket, Socialstyrelsen m.fl. Eftersom det är regeringen som är fördragsslutande part i förhållande till Barnkonventionen, är det också regeringen som är ansvarig för att Barnkonventionen följs i hela landet. Därför kan man ställa krav på att regeringen verkligen använder sig av de medel regeringen förfogar över och skaffar sig de instrument som saknas. Regering och riksdag har möjlighet att genom lagstiftning formulera erforderliga krav på den kommunala verksamheten vad gäller barnets rättigheter. Exempel på detta är skollagen, hälso- och sjukvårdslagen och den s.k. barnomsorgslagen (13-18 §§socialtjänstlagen).

Barnombudsmannen har i sin rapport "På spaning efter barnkonventionen – en kommunstudie" (1995) redovisat en undersökning om kunskapen om Barnkonventionen inom landets kommuner. Av landets 288 kommuner svarade 273. I mindre än en tiondel av kommunerna (7 %) hade Barnkonventionen behandlats i fullmäktige, och då ofta med anledning av en motion från någon ledamot. Endast 47 kommuner (17 %) hade på något sätt informerat politiker, tjänstemän och berörd personal inom den kommunala verksamheten om innehållet i konventionen. 228 kommuner (84 %) svarade ja på

= frågan om det behövs fler insatser för att förbättra arbetet med Barnkonventionen. Många kommuner efterlyste mer informationsmaterial, förslag på föreläsare, hjälp med att ordna studiedagar m.m. 106 kommuner (38 %) uppgav att de har antagit policydokument för barn- och ungdomsfrågor. Det stora flertalet visade sig dock beröra bara vissa nämnder. Det framgick av undersökningen att många kommuner är i färd med att revidera sina barn- och ungdomsprogram och då utgår från Barnkonventionen.

Barnombudsmannens undersökning gjordes under våren 1995, nästan fem år efter att Sverige hade ratificerat Barnkonventionen. Det är inte någon ljus bild som framkommer. Framförallt synes det saknas kunskap om vad Barnkonventionen är och vad den står för. Som en uppföljning har Barnombudsmannen och Socialdepartementet gjort en ny enkätstudie under 1997. Resultatet av studien är ännu så länge preliminär, men sammanfattningsvis visar svaren att kommunernas arbete med att genomföra Barnkonventionen har ökat de sista två åren. Trots detta saknas fortfarande insatser i flertalet kommuner. Svaren pekar dock på ett fortsatt högt intresse för mer information och kunskapsutbyte om hur Barnkonventionen kan tillämpas.

Utbildning om Barnkonventionen

Vi har på grund av den begränsade tid som stått till vårt förfogande, inte haft möjlighet att göra någon grundligare kartläggning av hur det ser ut inom olika utbildningar. Nedan följer dock en redogörelse för situationen inom några av de mer centrala yrkena.

Socionomer

Socialstyrelsen fick 1991 regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett barnperspektiv i arbetet med utsatta barn, Barn i fokus-projektet. Uppdraget redovisades i oktober 1995.9 Enligt slutrapporten från projektet är barnkompetensen allmänt sett låg bland berörd personal. I sin granskning av socialsekreterarnas handläggning av enskilda ärenden fann Socialstyrelsen att socialsekreterarna saknade tillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling, att socialsekreterarna sällan för samtal med de berörda barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte dokumenteras och att bedömningar och motiveringar till beslut i stor utsträckning saknas. Socionomutbildningen är en

9 SoS-rapport 1996:19

= generalistutbildning som inte alltid ens ger elementära kunskaper om barn, konstaterade styrelsen. Förutom en grundläggande introduktion i arbetet med utsatta barn/barnfamiljer, behövs mer kvalificerad fortbildning för dem som vill bli experter på detta område. Vidare behövs, enligt Socialstyrelsen, en kontinuerlig kompetensutveckling på så sätt att personalen ges möjlighet att hålla sig à jour med forskning och utveckling inom området barn som far illa.

Barn i fokus-projektet har bl.a. gett ekonomiskt stöd till 27 försöksprojekt, arrangerat två s.k. satellitkonferenser, finansierat 20poängskurser vid socialhögskolorna i Stockholm, Lund och Umeå, gjort kartläggningar och utredningar samt presenterat rapporter. Projektets satsning på utbildning har resulterat i att en fristående 10poängskurs vid Socialhögskolan i Stockholm har permanentats samt att masterskurser om 10 poäng om socialt utsatta barn och om barns rättsliga ställning har inrättats vid Institutionen för socialt arbete i Umeå. Högskolan i Örebro anordnar 20-poängskurser om socialt arbete med barn för akademiker med erfarenhet av arbete med barn. Även vid vårdhögskolan i Vänersborg kan yrkesverksamma fortbilda sig inom området utsatta barn. Socialstyrelsen anser emellertid i slutrapporten att tillgången till kvalificerad vidareutbildning inom området utsatta barn, trots dessa nya satsningar, kommer att vara begränsad samt att detta inte är acceptabelt.

Svenska kommunförbundet har under senare år anordnat utbildningar för socialsekreterare i processföring i LVU-mål, under medverkan av domare och advokater.

Lärare

Regeringen tillsatte i april i år en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen.10Utredningen skall som utgångspunkt för sitt arbete ha de förändringar inom förskola, skola,vuxenutbildning, högskola och samhället i övrigt som har skett. I uppdraget ingår också att lämna förslag rörande lärarnas fortbildning, vidareutbildning och lärarutbildningens forskningsanknytning. I direktiven till utredningen påpekas att Barnkonventionen är ett grundläggande dokument för alla som arbetar med barn och att det är viktigt att skola och lärare uppmärksammar innehållet i denna.

Skolverket har utarbetat en skrift "Överenskommet", ett måldokument som behandlar de fyra internationella grunddokument som Sverige har förbundit sig att verka för i alla utbildningssammanhang, däribland Barnkonventionen. Avsikten var att skriften skulle delas ut

10 Dir. 1997:54

= till alla lärare och rektorer. I förordet till måldokumentet anges att syftet med det är att utgöra ett underlag för skolornas arbete med lokala arbetsplaner och att det också kan användas som studiemedel i undervisningen.

När det gäller förskollärare och fritidspedagoger finns Barnkonventionen i allmänhet med i utbildningen. Hur den hanteras är dock mycket olika beroende på den enskilda högskolan. Svenska OMEP 11har gjort en genomgång av kursplaner vid de olika lärarutbildningarna och därvid konstaterat att det oftast stannar vid svepande övergripande termer om mänskliga rättigheter.

Personal inom rättsväsendet

Domstolsverket tar, enligt egen uppgift, regelmässigt upp Barnkonventionen i utbildningen för domare när det gäller frågor som rör barn och ungdomar i domstolarna. Det handlar om seminarier om LVU, vårdnadsmål, straffrätt, påföljdsfrågor, barn och ungdomar som vittnen, familjevåld, sexuella övergrepp mot barn och ungdomar etc. samt praxisdiskussioner och regionala utbildningdagar om såväl Barnkonventionen som Barnombudsmannens verksamhet. Vid dessa utbildningar anlitas olika experter såsom psykiater, socialsekreterare, socialkonsulenter, personal från Barnombudsmannen, utredningssekreterare m.fl. Utbildningarna vänder sig till domare vid såväl allmän förvaltningsdomstol som vid allmän domstol samt advokater. I anslutning till Socialstyrelsens rapport "Barnet i rättsprocessen" (1995:21) arrangerade Domstolsverket gemensamt med Socialstyrelsen nio konferenser på olika orter i landet. Konferenserna riktade sig till såväl domare som personal inom socialtjänsten.

Även åklagare får undervisning i de särskilda frågor som kommer upp då barn är involverade, t.ex. sexualbrott mot barn.

11 Organisation Mondiale pour l´education Préscolaire, en frivilligorganisation som ingår i Nätverket för Barnkonventionen

=

När det gäller andra yrkesgrupper inom rättsväsendet, har frågan varit föremål för behandling i riksdagen med anledning av motioner om utbildning av poliser och jurister om bl.a. Barnkonventionen. Justitieutskottet konstaterade att denna fråga ingår i den grundläggande polisutbildningen, att Polishögskolan erbjuder vidareutbildningar av olika slag samt att polisen på regional och lokal nivå anordnar diverse utbildningsaktiviteter inom olika områden för personalen. Utskottet anförde att det rent allmänt i första hand måste ankomma på de myndigheter m.m. som är verksamma på området att ta ställning till vilka utbildningsinsatser för personalen som bör prioriteras. Beträffande utbildning om Barnkonventionen uttalade justitieutskottet att konventionen självklart skall sätta sin prägel på allt arbete som rör barn, inte minst inom rättsväsendet, men att detta, när det gällde rättssystemet, i första hand innebär att regelsystemet skall uppfylla konventionens krav. Enligt utskottets mening fanns det ingen anledning för riksdagen att ta något initiativ i frågan, varför motionerna avstyrktes.12

Vid de kontakter som vi har haft med Polishögskolan i mars i år framkom att ingen utbildning om Barnkonventionen sker i grundutbildningen. När det gäller vidareutbildning i frågor som handlar om sexuella övergrepp mot barn, delas Barnkonventionen ut, men någon genomgång av konventionen görs inte. Svenska FN-förbundet har uppgivit att de har varit i kontakt med Polishögskolan ifråga om undervisning om Barnkonventionen. Skolan uttalade intresse, men hade för tillfället inte pengar att genomföra någon sådan utbildning.

12 Bet. 1994/95:JuU14

= "Övervakningsorgan"

I Sverige finns sedan den 1 juli 1993 en barnombudsman som ett stöd för barnets rättigheter. Barnombudsmannen är en fristående myndighet underställd regeringen. Barnombudsmannen har till uppgift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. Hennes uppdrag utgår från Barnkonventionen och hon skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer med Sveriges åtaganden enligt Barnkonventionen. Hon skall inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till åtgärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rättigheter och intressen samt företräda och stödja barn och ungdomar i den allmänna debatten. Hon skall vidare hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungdomars rättigheter skall tillgodoses och ta initativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barns och ungas säkerhet. Barnombudsmannen skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn och ungdomar. Barnombudsmannen har också i uppdrag att informera om Barnkonventionen, upprätthålla kontakter med barn och ungdomar och ideella organisationer och myndigheter m.fl. samt att följa forsknings- och utvecklingsarbete som berör barn och ungdom. Däremot skall hon inte utöva tillsyn över andra myndigheter och ta upp ärenden kring myndigheternas behandling av enskilda. Denna funktion innehas bl.a. av Riksdagens ombudsmän (JO), som har möjlighet att också agera i barnfrågor. Barnombudsmannen skall varje år senast den 1 april lämna en rapport till regeringen.13

Barnombudsmannen har i sina årliga rapporter lagt en rad förslag vad gäller Barnkonventionens genomförande på både statlig och kommunal nivå. Som exempel kan nämnas behovet av ett centralt måldokument i samband med budgetpropositionen som beskriver regeringens samlade syn på barn- och ungdomspolitiken samt en nationell strategi för Barnkonventionens genomförande. Vidare har Barnombudsmannen ställt krav på direktiv till statliga utredningar att beakta Barnkonventionen och att kommunerna i särskilda barn- och ungdomspolitiska handlingsplaner blir skyldiga att redovisa hur Barnkonventionens krav och intentioner kan uppfyllas på den kommunala nivån.

Försök med kommunala barnombudsmän har genomförts i vissa kommuner i Sverige. I Lund inrättades redan 1986 en kommunal

13 Lagen (1993:335) om Barnombudsman och förordningen (1993:710) med instruktion för Banombudsmannen

= tjänst som barnombud. Det var ingen fristående funktion utan tjänsten sorterade under socialförvaltningen, men det rörde sig ändock om en samordningsfunktion för barnfrågor. Den tjänsten har dock nyligen dragits in. Uppsala ger anslag till en förening som självständigt bedriver barnombudsarbete, bl.a. med en kris- och kontakttelefon. I en av de nyinrättade stadsdelsnämnderna i Stockholm finns ett barnombud, dit barn skall kunna vända sig med synpunkter och frågor kring det som berör dem. Det finns några ytterligare exempel, men de är få.

Inom regeringen har socialförsäkringsministern i första hand ansvar för Barnkonventionen, även om något uttryckligt förordnande inte har givits. Därutöver sker samordning genom de allmänna reglerna om gemensam beredning. Barnfrågorna inom Socialdepartementet handläggs inom enheten för Individ- och familjeomsorg, där en av handläggarna är särskilt ansvarig för allmänna barnfrågor och Barnkonventionen. Frågor om stöd till barnfamiljer handläggs inom enheten för socialförsäkringsfrågor. Ansvaret för de internationella aspekterna av arbetet med Barnkonventionen ligger på enheten för Folkrätt och mänskliga rättigheter (FMR) inom Utrikesdepartementet, där en handläggare har detta som deluppgift.

Barn-och ungdomsdelegationen, som inrättades den 22 december 1982, hade i sitt ursprungliga uppdrag att vara ett samordnande och rådgivande organ i regeringskansliet för barn- och ungdomsfrågor. Enligt nu gällande direktiv, som beslutades den 22 december 1994, har delegationen till uppdrag att vara regeringens rådgivande organ i barn- och ungdomsfrågor, att bistå regeringen med idéer och förslag som kan ligga till grund för vidareutveckling av barn- respektive ungdomspolitiken samt att stimulera till debatt i aktuella samhällsfrågor som rör barn och ungdomar.14 Delegationen sorterar under Inrikesdepartementet och ordförande i delegationen är statsrådet Leif Blomberg (integrations- och ungdomsminister), vice ordförande är statsråden Maj-Inger Klingvall (socialförsäkringsminister) och Ylva Johansson (skolminister). Delegationen består för övrigt av forskare och personer med olika kompetens i barn- och ungdomsfrågor. Enligt delegationens arbetsplan för 1997 är den grundläggande formen för delegationens arbete gemensamma sammanträden med teman. Därutöver arbetar delegationen utåtriktat i olika former, t.ex. med konferenser och hearings, samt gör studiebesök.

14 Dir. 1994:156

=

Frivilligorganisationerna

Frivilligorganisationerna har idag och har även historiskt haft en stor betydelse för genomförandet av barnets rättigheter. Detta gäller både på det internationella och på det nationella planet. I arbetet med framtagandet av Deklarationen om barnets rättigheter (1959) deltog International Union for Child Welfare, en organisation som företrädde olika barnrättsorganisationer. Under utarbetandet av Barnkonventionen bildade Internationella Rädda Barnen tillsammans med Defence for Children International och International Catholic Child Bureau en grupp med ett 20-tal frivilligorganisationer för att följa den arbetsgrupp som hade tillsatts för att utforma FN:s konvention om barnets rättigheter. Denna grupp med frivilligorganisationer lade från 1983 och framåt skriftliga förslag och alternativ till regeringarnas textförslag och lyckades påverka konventionsarbetet på ett unikt sätt, vilket skapade en förebild för liknande arbete inom FN. Frivilligorgansationerna har sedan fått en plats i processen och nämns även i själva konventionstexten. I artikel 45 anges att FN-kommittén kan bjuda in "kompetenta organ och organisationer" i syfte att komma med expertråd angående genomförandet av konventionen på områden som faller inom ramen för deras respektive verksamhetsområden. Kommittén har i praktiken gett stort utrymme åt de frivilliga organisationerna; deras information välkomnas och påverkar diskussionerna i avsevärd grad. Precis som UNICEF, ILO och de andra FN-organen har de blivit viktiga partner.

I Sverige bildades hösten 1985 en svensk Barnkonventionsgrupp med representanter för BRIS, Rädda Barnen, Röda Korset, Svenska Ekumeniska nämnden, Svenska OMEP och Sveriges Kristna Ungdomsråd. Svenska Amnesty adjungerades till gruppen. Barnkonventionsgruppens uppgifter blev att samordna organisationernas information om arbetet med Barnkonventionen och att bevaka regeringens arbete med Barnkonventionen samt att stå i kontakt med den internationella gruppen av frivilligorganisationer i Genève. Barnkonventionsgruppen anslöt ett 35-tal frivilligorganisationer till sig, som senare har ersatt barnkonventionsgruppen och som arbetar för barns och ungdomars bästa i Sverige. Denna grupp kallar sig Nätverket för Barnkonventionen. Nätverkets syfte är att sprida information om Barnkonventionen och bevaka dess tillämpning i Sverige. Verksamheten bedrivs sedan 1993 främst genom årliga utfrågningar med regeringsrepresentanter. Vid dessa ges frivilligorganisationerna möjlighet att fråga regeringen hur Sverige tillämpar Barnkonventionen. I nätverkets arbetsutskott, som motsvarar den

= tidigare Barnkonventionsgruppen, ingår BRIS, Riksförbundet Hem och Skola, Rädda Barnen, Röda Korsets ungdomsförbund, Frälsningsarméns ungdomsförbund, Svenska Scoutförbundet, Svenska OMEP, Unga RBU:are (rörelsehindrade barn och ungdomar) och Unga Örnar.

Frivilligorganisationerna i Sverige har skiftande karaktär och storlek och därigenom också olika roller att spela. Styrkan hos frivilligorganisationerna är den kunskap de besitter och de kontaktnät de har inom de flesta områden i samhället, såväl geografiskt som kompetensmässigt. Det finns ett spektrum av olika organisationer med olika funktioner och uppgifter; Rädda Barnen som är en stor och allmän barnrättsorganisation, Röda Korset med inriktning på humanitära frågor och flyktingfrågor, Hem och Skola som är en föräldraorganisation, olika yrkesorganisationer såsom Svenska Barn läkarföreningen och Riksföreningen för Sveriges Barnsjuksköterskor, Svenska flyktingsrådet som sysslar med flyktingfrågor, scoutförbund, handikapporganisationer, kyrkliga organisationer och många flera. Gemensamt för dem är att de består av medlemmar som är engagerade för förverkligandet av barnet rättigheter inom sina respektive områden.

5.4 " ... till det yttersta av sina tillgängliga resurser ... "

5.4.1. Bestämmelsens innebörd

Den andra meningen i artikel 4 handlar om de ytterligare åtgärder som krävs för genomförandet av de rättigheter som traditionellt brukar kallas ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Bakgrunden till uppdelningen är de diskussioner som tidigare förts inom FN. Den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter från 1948 innehöll såväl medborgerliga och politiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. När dessa rättigheter skulle kodifieras i en konvention blev resultatet två konventioner; 1966 års internationella konvention om ekonomiska, sociala och kultutrella rättigheter och 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Rättigheterna i den sistnämnda konventionen är absoluta och gäller alla överallt, medan de ekonomiska, sociala och kulturella

= rättigheterna gjordes beroende av statens ekonomiska förmåga. Dock förband sig staterna att " ... till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att ... gradvis förverkligas ... genom alla därtill ägnade medel ... " Formuleringen i artikel 4 är således hämtad härifrån och en följd av att Barnkonventionen innehåller alla slags rättigheter utan rangordning. Under utarbetandet av Barnkonventionen fördes en diskussion om att alla rättigheter i konventionen skulle göras beroende av tillgängliga resurser, men den skrivningen förkastades av arbetsgruppen efter ingående diskussioner, eftersom det skulle ha inneburit en försvagning av barnets rättigheter i förhållande till redan existerande konventioner.

Uppdelningen skall dock inte tolkas som att vissa rättigheter är viktigare än andra. Själva idén med mänskliga rättigheter är att staten har skyldigheter. Varje rättighet för den enskilde innebär en skyldighet för staten, att ett ansvar skall kunna utkrävas. Skillnaden mellan de två grupperna av rättigheter är inte så tydlig när man analyserar dem närmare; även medborgerliga och politiska rättigheter kräver ofta ekonomiska resurser och de kulturella rättigheterna är till sin karaktär näraliggande de politiska. Rättigheterna är också beroende av varandra i verkligheten. En fri debatt ger utrymme för krav på bättre ekonomiska villkor och social rättvisa är en bättre bas för en levande demokrati.

När artikel 4 talar om "tillgängliga resurser" kommer således ett samhällsekonomiskt perspektiv in. Konventionen ställer här ett tydligt större krav på rika stater än fattiga. Det handlar om pengar och fördelning av skattemedel. Men viktiga är också de personella och organisatoriska resurserna. Den politiska viljan återigen. Detta betyder dock inte att barn alltid skall vara fredade från nedskärningar i kommunala budgetar. Men formuleringen "till det yttersta" förpliktigar. Barn skall ges prioritet.

FN-kommittén granskar särskilt att staterna använder det yttersta av sina tillgängliga resurser för att förverkliga Barnkonventionen. Kommittén lägger stor vikt vid att man i budgetarbetet har ett barnperspektiv, att insatser för barn inte skärs ner oproportionerligt mycket i förhållande till andra områden. Norge fick beröm för att trots ekonomisk stagnation och nedskärningar inom den sociala sektorn ha ökat insatserna för barn. Finland har också fått beröm för att man strävar efter att besparingarna inte skall drabba barn. Att i budgetarbetet se till barnets bästa gäller inte bara den nationella nivån utan kanske i än högre grad den lokala. En mycket vanlig kommentar i kommitténs kommenterande slutsatser är följande.

= När det gäller genomförandet av artikel 4 vill kommittén

föreslå att de generella principerna i konventionen, speciellt bestämmelsen i artikel 3 om hänsynen till barnets bästa, skall vara vägledande för utformningen av politiken på såväl nationell som lokal nivå. Detta synsätt är av betydelse när beslut tas om fördelning av resurser till den sociala sektorn på central och lokal nivå ... (fritt översatt).

I detta sammanhang är kommittén oroad över att den decentraliserings- och privatiseringspolitik som präglat så många västländer skall drabba barnen och de skillnader som kan uppstå i levnadsstandard och social service mellan olika regioner i länderna. Utifrån artikel 2 förs resonemanget att en alltför långtgående decentralisering skall drabba barnen och har föreslagit fortlöpande utvärdering och uppföljning av dess konsekvenser.

Som vi har påpekat tidigare uttryckte kommittén vid granskningen av den svenska rapporten att "regeringen bör tillse att kommunala budgetnedskärningar genomförs med tillbörlig respekt för barnets bästa, i synnerhet såvitt avser barn från de mest utsatta grupperna".

5.4.2. Svenska förhållanden

Socialstyrelsen har haft i uppdrag av regeringen att i samråd med Barnombudsmannen, Statens Kulturråd och Statens Ungdomsråd följa hur situationen har utvecklats för barn och ungdomar med anledning av de budgetnedskärningar och det omställnings- och förnyelsearbete som pågår i kommuner och landsting. Även Skolverket har medverkat. Uppdraget har resulterat i en rapport – Barns villkor i förändringstider – Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1994:4. Av denna rapport kan utläsas att kommunernas nedskärningar under den period som granskades var något större i verksamheter som rör barn och unga än i den totala kommunala verksamheten (7 % jämfört med 6 %). Speciellt stora har nedskärningarna varit i storstadsregionerna (9 %). Störst har nedskärningarna varit inom barnomsorgen (15 %) och inom musikskolan (12 %) Men alla områden – skola, fritidsverksamhet, kultur – har fått vidkännas stora nedskärningar. Till viss del kan nedskärningarna förklaras med sammanslagningar av verksamheter med effektivitetsvinster som följd. Men inom viktiga verksamheter som barnomsorg och skola har kunnat konstateras att barngrupperna och klasserna har blivit större. Stödet till barn med särskilda behov har minskat samtidigt som fler barn har tillkommit med verkligt stora behov av särskilt stöd. I

= rapporten påpekas att nedskärningar och omstruktureringar inom den kommunala verksamheten har skett samtidigt som arbetslösheten har ökat och familjernas ekonomi försämrats. Detta anses särskilt allvarligt, eftersom försämringar i den kommunala verksamheten ställer större ekonomiska krav på familjerna. I rapporten pekas också på den ökade segregationen i vissa bostadsområden – framförallt i storstadsregionerna. De åtgärder Socialstyrelsen anser behövs är bl.a. långsiktiga förändrings- och effektiviseringsstrategier, sociala konsekvensbeskrivningar före beslut och en mer medveten resursfördelning mellan bostadsområden och grupper. Socialstyrelsen rapport är från 1994, någon senare undersökning finns inte. Det kan dock befaras att situationen idag är ännu värre, eftersom nedskärningar i de offentliga budgetarna har skett även 1995, 1996 och 1997 och arbetslösheten har fortsatt att stiga. Barnombudsmannen har som särskilt uppdrag att följa och hålla samman olika typer av sektorsövergripande uppföljningsstudier om villkoren för barn och unga upp till 18 år samt årligen till regeringen rapportera om barn och ungas situation under det gångna året. Frågan om nedskärningar i verksamheter som riktar sig mot barn har varit ett huvudtema i Barnombudsmannens rapporter. I regleringsbrev för 1997 har Socialstyrelsen fått i uppdrag att göra en uppföljning av rapporten i de delar som styrelsen finner mest angelägna och som faller inom styrelsens ansvarsområde. Uppdraget skall avrapporteras den 1 mars 1998.

Barnombudsmannen har i sin enkätundersökning "På spaning efter barnkonventionen" (1995) fått svaret från 71 % av kommunerna att de prioriterar barn och ungdomar i den senaste kommunala budgeten. Drygt en tredjedel av kommunerna uppger att de har utvecklat särskilda strategier för att utnyttja de minskade resurserna effektivare, som bl. a. innebär täta uppföljningar och utvärderingar av verksamheten. Endast en tiondel av kommunerna (11 %) uppger att de gör särskilda satsningar för att motverka segregationens negativa verkningar.

Det finns naturligtvis olika metoder att ge politisk tyngd åt barnfrågorna i budgetdiskussionerna, att ge konkretion åt kravet om det "yttersta" av resurserna. I flera kommuner runt om i landet arbetar man med att hitta modeller för att integrera Barnkonventionen i det kommunala beslutsarbetet. I Stockholm togs ett beslut i samband med behandlingen av budgeten för 1997 att samtliga nämnder och styrelser skall utarbeta en särskild barnbilaga till sin verksamhetsplan. I Östersund pågår ett intressant projekt i syfte att sätta barnen på dagordningen i det politiska arbetet. Alla beslut som fattas i kommunens olika nämnder och styrelser skall innehålla en

= barnchecklista med fem frågor som skall besvaras med ja eller nej. Frågorna är: Innebär beslutet att barns och ungdomars bästa sätts i främsta rummet? Innebär beslutet att barns och ungdomars sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter beaktas? Innebär beslutet att barns och ungdomars rätt till god hälsa och utveckling beaktas? Har barn och ungdomar fått uttrycka sin mening? Har särskild hänsyn tagits till fysiskt och psykiskt handikappade barns och ungdomars behov? Blir det nej på någon fråga bör en noggrann analys göras för att se vilka konsekvenser det får för barn och ungdomar. Projektet skall pågå till mars 1998 då en utvärdering kommer att göras. Strängnäs tillämpar en modell med barnkonsekvensanalyser av alla kommunala beslut.

I Norge har regeringen sedan 1993 upprättat en särskild barnbilaga till statliga budgeten "Tiltak for barn og ungdom i Regjeringens forslag til statsbudsjett". Det är en genomgång av den statliga budgeten för alla departement, där frågor i budgeten som berör barn och ungdomar redovisas.

I Sverige har en liknande barnbilaga efterfrågats. I ett frågesvar i Riksdagen i februari 1995 förutskickade ansvarigt statsråd en barnbilaga till budgetpropositionen för 1997. Regeringen har emellertid istället valt att ge ut rapporten Barn idag (Ds 1996:57) för att beskriva barns levnadsvillkor, utan direkt anknytning till statsbudgeten.

5.5 "... inom ramen för internationellt

samarbete"

5.5.1. Bestämmelsens innebörd

Artikel 4 i Barnkonventionen innehåller också ett internationellt perspektiv. När texten utarbetades var de fattiga staternas företrädare oroliga för kostnaderna. Många av rättigheterna är långtgående och kostnadskrävande, t.ex. rätten till hälsa och till utbildning. Det var i det sammanhanget som diskussionen om internationellt samarbete kom in. Denna aspekt finns också understruken i flera av artiklarna om de specifika rättigheterna, t.ex i artikel 23 om barn med handikapp, artikel 24 om rätten till hälsa och i artikel 28 om utbildning. I preambeln till konventionen sägs: "Konventionsstaterna ... som erkänner betydelsen av internationellt samarbete för att förbättra barns

= levnadsvillkor i varje land, särskilt i utvecklingsländerna ... " Folkrättsligt är dessa formuleringar intressanta. Genom den skrivningen har ett nytt element introducerats inom området mänskliga rättigheter: Att det internationella samfundet har ett visst, åtminstone indirekt, ansvar för barns situation i det enskilda landet, särskilt i situationer när landet lider brist på resurser. Konventionsstaterna skall i de sammanhangen uppmuntra internationellt samarbete, inklusive – när möjligt – genom bistånd. Detta betyder självfallet inte att mottagarlandet befrias från ansvaret att använda det yttersta av sina resurser för att förverkliga konventionen. Men frågan om biståndet för barns rättigheter är viktig; de fattiga länderna hade sannolikt inte accepterat konventionen om de inte hade förhoppningar om bistånd från de rika länderna och internationella organ för konventionens genomförande.

FN-kommittén har tolkat de texterna så att såväl mottagar- som givarländer bör redovisa vad de gör för att deras bidrag till det internationella samarbetet verkligen skall främja barnets rättigheter.

Det internationella samarbetet betonas även i fråga om andra rättigheter, som inte har direkt med bistånd att göra, t.ex. artikel 11 som handlar om olovligt bortförande av barn där det stadgas att konventionsstaterna för att kunna bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet skall "främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser". I artikel 17, som handlar om masssmediernas roll, sägs att konventionsstaterna skall "uppmuntra internationellt samarbete vad gäller produktion och spridning av information". Vidare står det i artikel 34 och artikel 35 att konventionsstaterna skall "vidta alla lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder" för att skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp samt mot bortförande och försäljning av barn.

5.5.2. Svenskt bistånd och barn

Förutom Sveriges åtagande i och med ratificeringen av Barnkonventionen har Sverige även skrivit under andra deklarationer och aktionsplaner som innebär att vi åtar oss att ha ett barnperspektiv i biståndet. Den svenska regeringen har även gjort åtaganden vid bl.a. Världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år 1993, befolkningskonferensen i Kairo år 1994, det sociala världstoppmötet i Köpenhamn år 1995 samt vid kvinnokonferensen i Beijing år 1995.

=

Fram tills nyligen har barn ofta varit tämligen osynliga i biståndsdiskussionen både inom Sverige och internationellt då tonvikten har lagts på ekonomiska aspekter. Mycket lite har gjorts för att belysa hur en ökad resurstillväxt påverkar barns liv. Barnet har setts som ett slags bihang till familjen eller kvinnan och utgångspunkten har varit att det som är bra för familjen automatiskt gynnar barnet. Fördelningen av resurser inom familjen syns inte i statistiken. Relativt sällan har det framgått att barn faktiskt har egna behov och önskningar som kanske avviker från de vuxnas.

Inte heller har vi vetat mycket om fördelningen mellan olika åldrar eller om eventuell diskriminering av barn med handikapp eller barn från etniska minoriteter. Den knappa information som har varit tillgänglig inom området har dock visat på stora variationer och diskriminering såväl mellan vuxna och barn som mellan barn från olika grupper.

Det går dock numera att i svensk biståndspolitik se en ökad medvetenhet och vilja att främja barn. År 1993 överlämnade Sida en plan till regeringen med förslag till insatser till stöd för barns rättigheter och i regleringsbrevet till Sida för budgetåret 1995/96 finns ett tydligt uppdrag om att fokusera mer på barn i biståndet. I Sidas anslagsframställan inför budgetåret 1997 konstateras det att betoningen av insatser för barn kommer att bli ett viktigt inslag i planeringen av biståndet under år 1997.15

Även i utrikesutskottets betänkande om internationellt utvecklingsarbete 1996/97 blir barnperspektivet belyst: "Medvetenheten om betydelsen av barnets rättigheter har ökat internationellt, bl.a. genom en närmast total anslutning till FN:s barnkonvention. Utmaningen nu är att göra verklighet av konventionens principer och normer. Därvid skall principen om barnets bästa, liksom insatser för att bekämpa diskriminering, vara vägledande inom svenskt bistånd".16

För att kunna utforma ett barnperspektiv i sin biståndsverksamhet har Sida igångsatt ett utvecklingsarbete i projektform "Barn i biståndet", som skall ta fram exempel på hur Sida skall kunna planera samt följa upp bistånd med barnperspektiv. Än så länge har projektet resulterat i en rapport där barnperspektivet i Sidas nuvarande biståndsverksamhet kartläggs.

15 PM från Sidas avdelning för demokrati och social utveckling, 1996. 16 Bet. 1996/97:UU15

=

Begreppet barnperspektiv preciseras här i rapporten dels som att ge bistånd direkt till barn, men även som att se till att bistånd i allmänhet verkligen kommer barn till del och att deras specifika behov beaktas. Ett barnperspektiv bör därmed ingå i samtliga biståndsinsatser inom alla områden. I rapporten framgår att det än så länge framförallt är i biståndet till sociala sektorer som ett barnperspektiv anläggs. De länder där biståndet till barn är särskilt framträdande är Indien och Bangladesh. I allmänhet går biståndet till mycket små barn eller till ungdomar. På grund av kulturella faktorer är det ofta pojkar som gynnas mest.17 Som en uppföljning av världskongressen mot kommersiell exploatering av barn skall Sida under 1997 genomföra en studie av sexuellt utnyttjande av barn, där en kartläggning av problemen och en sammanställning av metodutveckling och behandlingsmodeller skall ingå.18

5.5.3. Barnets rättigheter i internationellt samarbete

Barnets rättigheter har idag kommit att få betydligt mer uppmärksamhet i det internationella samarbetet än tidigare. Förutom att Barnkonventionen är ratificerad av 190 stater, en betydligt större anslutning än för övriga mänskliga rättighets-konventioner, har UNICEF antagit ett målsättningsuttalande som betonar barnets rättigheter. Inom ILO är frågan om barnarbete prioriterad och man planerar att anta nya normer vid ILO-kongressen 1998. Vidare har Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn i Stockholm 1996 och FN-studien om barn i väpnade konflikter fått mycket stor uppmärksamhet.

EU samarbetet och barnets rättigheter

17 Barnperspektiv i svenskt bistånd, rapport från Sida, 1996 18 Bidrag till handlingsplan för Barns rätt till skydd mot sexuellt utnyttjande, Sida, 1997

Inom ramen för arbetet i EU har barnfrågorna fått liten uppmärksamhet, beroende på att EU huvudsakligen är ett samarbete av ekonomisk karaktär och inte har någon mer långtgående kompetens vad gäller sociala frågor. I och med Maastrichtfördraget skapades

= visserligen en särskild social dimension inom EU men denna har främst syftat till att komplettera EUs ekonomiska sida och berör därför nästan enbart förhållanden på arbetsmarknaden. I Maastrichtfördraget finns det ingen artikel som direkt rör barn och de direktiv som berör barn berör endast dessa indirekt. Det finns alltså inga rättsakter inom EU som direkt berör barnets rättigheter.

Europaparlamentet antog år 1992 en resolution, som var mer långtgående än Barnkonventionen. Denna resolution har emellertid inte resulterat i någon politisk handling av kommissionen eller av ministerrådet och då parlamentet inte på egen hand kan utfärda rättsakter eller bindande dokument har resolutionen fått en begränsad betydelse. Parlamentet höll även i december 1996 ett möte där ett samtycke till två rapporter angående skydd av barnets rättigheter gavs. Bland annat framlades önskemål om att barnets rättigheter skulle finnas med i det framtida reviderade Maastrichtfördraget, samt att en barnombudsman skulle inrättas i Europaparlamentet.

Kommissionen har begränsad kompetens inom området för familj och barn, men kan däremot samordna och sprida information och forskning inom området. När det gäller barnrättsfrågor har kommissionen framförallt uttalat sig mot sexturism. Bland annat har ett meddelande utformats med relativt konkreta förslag om hur denna skall förhindras. Samarbetet mellan medlemsländerna och frivilligorganisationer, liksom samarbetet med turistindustrin betonas. Åtgärderna syftar till att

– avskräcka och straffa personer som utnyttjar barn sexuellt, – påverka efterfrågan och utbudet av sexturism som involverar barn, – uppmuntra medlemsstaterna att inta en gemensam ståndpunkt mot

turism där barn utnyttjas sexuellt.

Det framförs även förslag till gemensamma åtgärder för att stärka det rättsliga samarbetet om att bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Förslaget om att utöka behörigheten utanför landets gränser så att unionens medlemsstater kan vidta rättsliga åtgärder mot sexualbrott mot barn som har begåtts utanför unionen är för närvarande under diskussion i ministerrådet. En mer omfattande insamling av uppgifter gällande sexturism samt en ökad spridning av information efterlyses.19

19 KOM (96) 547, 27.11.1997

=

Även frågan om kommersiell sexuell exploatering av barn har tagits upp av kommissionen, bland annat av kommissionären Anita Gradin, som är ansvarig för kommissionens rättsliga frågor. I ett tal under Europaparlamentets debatt om pedofiler den 18 september 1996 uttryckte hon att EU under nästa möte med FN:s generalförsamling kommer att sträva efter en implementering av de rekommendationer som gjorts på Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn. Vidare uttryckte hon att kommissionen aktivt kommer att stödja kampen mot sexuellt utnyttjande av barn, men att det är på nationell nivå som åtgärderna skall vidtas. Det är dock inte tillräckligt med nationell handling då den organiserade handeln med utnyttjandet av barn inte tar hänsyn till gränser utan det behövs även gemensamma lösningar och aktioner på europanivå. Därför stödjer kommissionen ett initiativ som har tagits av den irländska regeringen och som innebär att Europols mandat utvidgas till att även innefatta handel med barn.20

Det inom EU beslutande ministerrådet har inte officiellt diskuterat Barnkonventionen eller barnets rättigheter som sådana. Dock har det under senare tid behandlat åtstkilliga frågor med anknytning till sexualbrott mot barn. Bland annat antogs i november 1996 ett gemensamt åtgärdsprogram mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn, som framförallt behandlar frågor om samarbete vad gäller information, utbildning och studier för att "förstärka och förenkla kampen mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn samt öka den ömsesidiga förståelsen av medlemsstaternas rättssystem".21 Även det av kommissionen framlagda meddelandet med förslag om bekämpning av sexturism är för närvarande uppe för diskussion i ministerrådet.

I samband med EU:s regeringskonferens för revidering av Maastrichtfördraget som startade i Turin 1996, togs bland annat frågor angående mänskliga rättigheter upp. Utan att nå något resultat bedrev olika frivilligorganisationer, samordnade av Euronet, en lobby-verksamhet för att få med barnets rättigheter på EU:s dagordning.22 Inför stats- och regeringschefernas sammankomst i

20 Se föregående not 21 Gemensam åtgärd av den 29 november 1996 (97/700/RIF) 22 Comparative study on the Political and Legal Status of the UN Convention on

= Amsterdam anordnade bland annat Rädda Barnen en konferens i Stockholm den 28-29 maj 1997 där barnets rättigheter i ett framtida EU diskuterades. Konferensen resulterade i en "Stockholmsdeklaration" där det bland annat rekommenderas att barns och ungas rättigheter skall finnas med i det reviderade Maastrichtfördraget.23

the Rights of the Child in Europe, Rädda Barnen, 1997 23 The Stockholm declaration, 29 maj 1997

Europarådet och barnets rättigheter

I samband med att Barnkonventionen utformades diskuterades inom Europarådet om även en europeisk konvention om barnets rättigheter borde utformas. Arbetet avstannade dock och majoriteten av medlemsländerna, däribland Sverige, menade att ett sådant dokument inte var nödvändigt då samtliga länder i Europarådet utom Schweiz vid detta tillfälle (början av 1990-talet) hade ratificerat Barnkonventionen.

Inom Europarådet finns idag ett antal rättsakter som behandlar barn och barns rättigheter, men ingen som är mer omfattande eller juridiskt bindande. Bland annat har en konvention om utövandet av barns rättigheter antagits 1996 (The European Convention on the Exercise of Children’s Rights). Konventionen har ännu inte ratificerats av någon stat. Konventionen gäller enbart barns rätt att komma till tals i familjerättsliga processer och den har kritiserats av enskilda organisationer såsom alltför begränsad.

=

År 1996 antog Europarådet tillsammans med UNICEF en europeisk strategi för barn (The European Strategy for Children). Denna strategi för barn kan ses som ett politiskt uttalande då den betonar att barns rättigheter och behov måste ges politisk prioritet och att Europarådet bör fungera som samordnare. I uttalandet poängteras att barn skall behandlas som fullvärdiga individer och komma till tals samt att barns behov skall synliggöras och att särskild hänsyn skall tas till deras bästa. Bl. a. rekommenderas att det inom Europarådets ministerråd skall skapas en permanent mellanstatlig struktur som skall kunna arbeta med frågor som handlar om barn och barns rättigheter.24

Sveriges roll i det internationella samarbetet

I det globala internationella samarbetet har Sverige haft en aktiv roll när det gäller att främja barns rättigheter. Sverige var ett av de mer aktiva länderna vid tillkomsten av Barnkonventionen och var en av initiativtagarna till barntoppmötet i New York 1990, och värdland för Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn i Stockholm 1996. Sverige har även inom UNICEF verkat för en starkare betoning av barnets rättigheter.

24 Europarådets parlament, doc 7436, 14 dec. 1995

Sverige har också varit pådrivande både i FN:s generalförsamling och kommission för mänskliga rättigheter i fråga om FN-resolutionen om barn. Sverige har även drivit förslag om ett stöd till högkommissariens för mänskliga rättigheter plan för kommittén för barnets rättigheter i syfte att förbättra arbetsmöjligheterna för kommittén så att regeringarnas rapporter skall kunna behandlas snabbare samtidigt som kvalitén i arbetet upprätthålls. Dessutom är en svensk ordförande i den arbetsgrupp som utarbetar ett tilläggsprotokoll till Barnkonventionen om barnsoldater.

När det gäller EU-samarbetet är den svenska regeringen av den uppfattningen att barnrättsfrågor och barnkompetens i allmänhet inte kan handhas på EU-nivå utan regeringen ser barnfrågor som nationella frågor. I vissa speciella frågor, såsom bekämpande av barnsexturism och handel med barn, är däremot den officiella svenska uppfattningen att det krävs ett samarbete på EU-nivå för att en effektiv kamp ska kunna föras mot dessa företeelser.

Samarbetet inom Europarådet är mest koncentrerat på mänskliga rättigheter i allmänhet med utgångspunkt i Europakonventionen. Mot bakgrund härav och att konventionen även inkluderar barn, samt att

= Sverige framförallt betonar Barnkonventionen i sitt barnrättsarbete, har Sverige inte direkt varit pådrivande i frågan om införlivande av särskilda normer om barns rättigheter i Europarådets arbete.

Detta betyder emellertid inte att Sverige har varit passivt vad gäller barnfrågor i Europarådet. Bl. a. är Sverige ett av de nio länder som har signerat den europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter. Sverige har även varit pådrivande vad gäller enskilda frågor som exempelvis i fråga om sexuell exploatering av barn.

5.6. Göra konventionen känd bland barn och vuxna

Artikel 42

Konventionsstaterna åtar sig att genom lämpliga och aktiva åtgärder göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända bland såväl vuxna som barn.

Kravet att staterna skall göra konventionen känd bland sina medborgare är en förpliktelse i sig. FN-kommittén lägger också stor vikt vid denna artikel genom att behandla denna fråga under den första övergripande delen av diskussionerna med staterna. Idén är naturligtvis att det är värdefullt i sig att människor känner till konventionen, dess principer och bestämmelser. Att förpliktelsen också innebär information till barn är en självklarhet. Om man inte känner till sina rättigheter kan man heller inte kräva att få del av dem.

Vad menas med "lämpliga" och "aktiva"? I lämpliga innefattas att informationen skall vara anpassad till mottagaren. Att trycka upp och publicera konventionstexten i sin helhet är en viktig del. När det gäller barn måste texten anpassas till barnens nivå. Eftersom det finns olika språkgrupper i landet, är det också viktigt att informationen finns tillgänglig på olika språk, liksom för synskadade och döva.

Kort efter ratificeringen av Barnkonventionen avsatte regeringen 30 miljoner kronor, att disponeras av frivilligorganisationer under tre år för information om Barnkonventionen. Mer än 30 olika organisationer utnyttjade möjligheten att informera om konventionen. Bl.a. resulterade det i skriften "Mina rättigheter", som finns i tre upplagor för olika åldersgrupper. Detta är ett exempel på hur informationen kan göras "lämplig". Denna skrift har även fått viss

= internationell uppmärksamhet som ett bra exempel på hur man kan göra.

Regeringen har kritiserats för att den lämnade över hela informationsansvaret till frivilligorganisationerna. I den utvärdering som gjordes på uppdrag av Socialdepartementet, framkom att informationen endast i begränsad omfattning hade nått viktiga grupper som föräldrar, politiker, myndighetsföreträdare, domstolar och högskolor.25 En Sifo-undersökning från samma tid visade att kunskapen bland allmänheten om Barnkonventionen var tunn. Nära hälften (42%) kände inte alls till konventionen medan en tredjedel (33%) visste att den fanns men inte vad den innebar.26

Regeringen beslutade i december 1996 att avsätta 20 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden till frivilligorganisationerna med uppdrag att att tillsammans med Barnombudsmannen under en tvåårsperiod informera och utbilda om Barnkonventionen.

25 Modig C. 1993 26 Hammarberg, T. 1996

I regeringsbeslutet hänvisas direkt till åtagandena enligt artikel 42 i Barnkonventionen. Avsikten är att åstadkomma ett brett upplagt informationsprogram riktat till förtroendevalda och personal inom kommuner och landsting som i sitt arbete kommer i kontakt med frågor som berör barns levnadsvillkor och förutsättningar till en god utveckling. Barnombudsmannen har getts ansvaret att samordna insatserna. I samarbete med kommun- och landstingsförbunden har Barnombudsmannen och frivilligorganisationerna utarbetat en plan för arbetet, som har antagits av statsrådet Klingvall den 27 juni 1997.

5.7. Våra överväganden

Frågan om inkorporering

Vi har inget uttryckligt uppdrag att utreda frågan om inkorporering av Barnkonventionen. Kommittén tillsattes efter ett tillkännagivande av riksdagen i samband med att riksdagen avslog motioner om inkorporering och samtidigt uttalade att en bred översyn av svensk lagstiftning och praxis borde göras för att se hur Barnkonventionen

= efterlevs. Vi har ändå övervägt frågan om inkorporering, eftersom den ligger inom ramen för bestämmelsen i artikel 4 om att "... vidta alla lämpliga lagstiftnings- ... åtgärder, ...".

En fördel med inkorporering som brukar framhållas i den allmänna debatten är att en sådan åtgärd automatiskt skulle göra Barnkonventionen direkt tillämpbar i svenska domstolar och av andra myndigheter. Den enskilde kan därigenom göra konventionens rättigheter gällande och domstolen eller myndigheten har att besluta på grundval av konventionens bestämmelser. För en inkorporering brukar också anföras att det nationella systemet därigenom skulle bringas i fullständig överensstämmelse med det internationella åtagandet och att rättigheterna därigenom får ett stärkt skydd. Vidare brukar värdet av praxisbildning utiftån konventionen anföras som ett argument för inkorporering liksom att konventionen därigenom blir ett verkligt inslag i varje beslutande tjänstemans vardag.

Som argument mot inkorporering brukar anföras att de flesta internationella konventioner är avfattade på ett språk och med en teknik som är främmande för vad som tillämpas i Sverige och att förarbetena är obefintliga eller ofullständiga. I de flesta fall är skrivningarna resultatet av politiska kompromisser, som ibland döljer hårda motsättningar. Särskilt besvärligt kan det bli med konventioner som reglerar sociala rättigheter där konventionsåtagandet blir beroende av ett lands ekonomiska resurser. Också språket kan vålla problem. Begrepp som förefaller ha samma betydelse kan uppfattas olika och tolkas olika i olika länder. Svårigheten förstärks av att konventioner avfattas på flera olika språk med samma officiella status och att inget av språken har tolkningsföreträde.

De argument som brukar anföras för transformeringsmetoden är att konventionen införs i det svenska rättssystemet på ett sätt som är välkänt för svenska domstolar och myndigheter, vilka har att tillämpa lagen. Bestämmelserna förs in i de lagar där de "naturligen" hör hemma. Lagen föregås av förarbeten, där syftet med konventionen och dess bestämmelser anges. En anpassning görs till svenska förhållanden, svenskt språkbruk etc. Lagen kan vidare ändras om rättsutvecklingen visar sig avvika från vad som var syftet. Mot transformeringsmetoden brukar anföras att det är en udda metod jämfört med de flesta andra länder i Europa. Det kan synas som om Sverige inte bryr sig om att följa upp sina internationella åtaganden, genom att den internationella konventionen inte direkt görs till svensk lag. Vidare att man bara kan garantera att konventionsåtagandena "såvitt nu kan överblickas" fullgörs i svenska lag.

=

Vid den genomgång av svensk lagstiftning och praxis som vi har gjort inom de olika områden som vi menar omfattas av Barnkonventionen, har vi kunnat konstatera att Barnkonventionen i huvudsak återspeglas väl i den svenska lagstiftningen. På de punkter där vi anser att det finns brister, lägger vi fram förslag till förbättringar. Det sker också i övrigt en kontinuerlig rättsutveckling i vårt land. T.ex. har principen om barnets bästa nyligen införts i utlänningslagen och den kommer att vara införd i socialtjänstlagen från den 1 januari 1998. Principen om barnets rätt att bli hörd har på senare tid införts i ett antal lagar, där barn är direkt berörda av processen.27 Att Barnkonventionen inte används i domstolarna i den utsträckning som kunde vara önskvärd, kan ha flera orsaker – parterna åberopar inte konventionen, sättet den är skriven på, den är inte "känd" och det finns ingen tradition att tillämpa konventioner i domstolar, utbildning i och om Barnkonventionen saknas. En annan anledning kan vara att den svenska lagen faktiskt tillvaratar barns intressen på ett bra sätt och att man därför inte behöver åberopa internationella konventioner.

Barnkonventionen är ett folkrättsligt dokument, som är juridiskt bindande för staten. Barnkonventionen innehåller många bestämmelser av generell karaktär, som skiljer sig från vad som är vanligt i svensk lagstiftning. Den anger ett synsätt som måste genomsyra hela lagstiftningen. Konventionens budskap kan sammanfattas i tre ord:

Barn skall respekteras. Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradvist genomförande, en politisk process.

Det faktum att Barnkonventionen har kunnat ratificeras av snart sagt alla världens stater, talar mot en inkorporering, eftersom ett sådant dokument naturligen innehåller formuleringar, som måste ges en tolkning i varje land efter förhållandena i det landet.

Europakonventionen har visserligen inkorporerats i svensk lag. Den skiljer sig dock från Barnkonventionen genom att den inte innehåller de ekonomiska och sociala rättigheter, som är svåra att ge tyngden av absoluta normer. Barnkonventionen har också ett större inslag av bestämmelser om gradvist genomförande inom ramen för statens resurser. Europakonventionen tolkas dessutom av en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande rättspraxis på konventionens område utvecklats.

För ett land med så omfattande barnrättslig lagstiftning som Sverige finns det inte särskilt mycket att vinna på att ge konventionen

27 Prop. 1994/95:224

= status av nationell lag. Viktigare är att det verkligen görs en ordentlig genomgång av att lagarna stämmer överens med konventionen, vilket är denna kommittés uppdrag och att Barnkonventionen beaktas vid allt lagstiftningsarbete fortsättningsvis.

Vi ser också en risk med att en inkorporering av Barnkonventionen skulle lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna. En alltför snäv juridisk tolkning av konventionen skulle kunna bidra till att försvaga snarare än att stärka barnets rätt, inte minst därför att Barnkonventionen innehåller många bestämmerlser som inte har karaktären av absoluta normer utan skall förverkligas gradvis. Det finns ingen tradition i Sverige, som i vissa andra länder, att domstolarna genom en "politisk" lagtolkning driver utvecklingen framåt. Snarare har domstolarna fungerat återhållande. Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen, kan situationen rättas till genom ny lagstiftning. En tolkning av en inkorporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. Genom att använda inkorporeringsmetoden har lagstiftaren överlämnat tolkningen till domstolarna. Konventionen tolkas då av domstolarna genom deras praxis, främst Högsta domstolen och Regeringsrätten. En ändrad tolkning av konventionen i något avseende är då möjlig endast genom en ändring av praxis. Enligt vår mening bör tolkningen av Barnkonventionen göras politiskt av riksdagen, som därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i Barnkonventionen bäst skall slå igenom. På så sätt undviks också att Barnkonventionen blir ett statiskt instrument istället för det dynamiska den är avsett att vara. Det sagda hindrar inte att riksdagen även efter en inkorporering kan stifta lagar som går längre än domstolarnas tolkning av konventionen, men då kan inte konventionen åberopas för sådana förändringar.

Frågan om inkorporering av Barnkonventionen kan inte ses som en helt separat fråga. En diskussion om inkorporering av Barnkonventionen måste ses i ett större sammanhang, tillsammans med övriga konventioner och förpliktelser på området för mänskliga rättigheter. Möjligen skulle en inkorporering kunna ses som en viktig signal att just barnets rättigheter är så betydelsefulla, att Barnkonventionen är väsentligare än andra konventioner och att Sverige verkligen tar den på särskilt stort allvar. De stater där Barnkonventionen är nationell lag, har emellertid en annan rättstradition än Sverige. För den skull har dock inte barnets rättigheter där en mer framträdande roll, utan tvärtom har det visat sig bl.a. i Frankrike att för att barn verkligen skall kunna tillförsäkras de

= rättigheter som ges i Barnkonventionen, måste nationell lagstiftning tillkomma.

Vår slutsats blir således att övervägande skäl talar mot att inkorporera Barnkonventionen. För barn finns inget att vinna på en sådan åtgärd, vi menar snarare att barnen och Barnkonventionen vinner på att konventionen används som ett instrument för fortgående förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden.

Barnkonventionen på det nationella planet

Som påpekats i det föregående har regeringen, som fördragsslutande part, ett ansvar för att de åtaganden, som följer av våra förpliktelser enligt Barnkonventionen genomförs. I konsekvens härmed anser vi att det är en brist att det inte inom regeringskansliet finns någon enhet som har en uttalad samordningsfunktion i frågor som rör barn och barnets rättigheter. Det ansvar i anslutning till Barnkonventionen som har tilldelats socialförsäkringsministern, omfattar såvitt vi har kunnat utröna endast de barnfrågor som ligger inom Socialdepartementets ansvarsområde. Barnkonventionen griper emellertid in i alla områden. Alla departement är berörda av Barnkonventionen. En jämförelse kan göras med jämställdhetsfrågorna för vilka har inrättats en särskild enhet och för vilka ett statsråd har givits ett övergripande samordningsansvar. Det är av största betydelse att det inom en sådan samordningsfunktion finns tjänstemän som har en grundlig kunskap om Barnkonventionen och en bred juridisk kompetens. En sådan samordning skall bl.a. innefatta att granska alla lagförslag och andra förslag från regeringen ur ett barnperspektiv.

Vi anser vidare att Barnkonventionen skall beaktas i de utredningar som tillsätts av regeringen. Därför bör det ett införas ett generellt "barnkonventionsdirektiv", liknande det jämställdhetsdirektiv som nu finns.

Det är en viktig uppgift för statsmakterna att på det nationella planet åstadkomma en samordning av politiken för genomförandet av Barnkonventionen i hela samhället. Det bör därför uppställas nationella mål för genomförandet av Barnkonventionen på alla nivåer i samhället. Dessa bör ingå i en nationell strategi antagen av riksdagen. I denna bör – utöver de nationella målen – ställas krav på kommunala handlingsplaner. Det bör också anges mekanismer för en fortgående uppföljning av hur de nationella målen förverkligas. I den nationella strategin är ett viktigt element utbildning om Barn-

= konventionen och barnperspektiv för de yrkesgrupper som arbetar med barn och ungdom.

Det är vidare viktigt med uppföljning av lagstiftningen för att se att den politiska vilja som kommit till uttryck genom riksdagens beslut också ger resultat i verkligheten. Eftersom lagstiftningen är av olika karaktär, behövs olika former av uppföljningsmekanismer. När det gäller sådan lag som tillämpas av domstolarna, måste en fortlöpande uppföljning av rättstillämpningen ske. Annan lagstiftning av mer styrande karaktär, såsom skollagen, socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen m.fl. ställer krav på andra metoder för uppföljning av tillämpningen. Statliga myndigheters tillsynsansvar måste förstärkas. Statistik inom området som gäller barn och unga behöver utvecklas och förnyas. Det bör i sammanhanget nämnas att Barnombudsmannen sedan 1994 har ansvar för sammanställning av statistisk information om barns och ungas levnadsförhållanden. I samarbete med Statistiska centralbyrån tar Barnombudsmannen vart tredje år fram en statistikbok där all tillgänglig statistik som gäller barn och unga publiceras.

Barnkonsekvensbeskrivningar

Det saknas på såväl nationell som regional och lokal nivå en samlad uppföljning av budgetnedskärningars betydelse för barn och ungdomar. Det finns heller inga analyser av hur mycket av olika budgetar som satsas på barn och ungdomar. De rapporter som har sammanställts av Socialstyrelsen och av Barnombudsmannen, och som vi tidigare har refererat till, liksom vad som framkommit vid den genomgång som vi har gjort av olika verksamhetsområden, visar dock på oroande tendenser. För att Sverige skall kunna säga att vi utnyttjar våra resurser till det yttersta för att tillförsäkra barn och ungdomar de rättigheter som ges genom Barnkonventionen, krävs bättre uppföljningssystem och konsekvensbeskrivningar.

Det kan inte generellt sägas stå i strid med Barnkonventionen att genomföra nedskärningar i offentliga budgetar. Förändringar och nedskärningar i olika verksamheter måste ses ur såväl kortsiktigt som långsiktigt perspektiv. En åtgärd som på kort sikt ter sig dålig för barn och ungdomar, kan på lång sikt innebära en förbättring. En samhällsekonomi i balans är nödvändig även för barn och ungdomar. Sättet att genomföra nedskärningar är dock av stor betydelse. Konsekvenserna för barn av varje tänkt åtgärd måste analyseras. Att beslutsfattare tvingas göra barnkonsekvensbeskrivningar kan leda

= till att det tänkta beslutet ändras till att bli bättre. Det kan också vara vägledande vid prioritering mellan olika tänkbara alternativ. För att vi skall leva upp till Barnkonventionens intentioner är det viktigt att barnperspektivet genomsyrar och blir synligt i alla beslut och åtgärder som på något sätt berör barn och ungdomar. Det handlar om hela samhället, inte bara traditionella barnområden som skola, barnomsorg, fritid och kultur, utan även inom sådana områden som sjukvård, polis och åklagarväsende och socialförsäkringar. Inom alla offentliga organ – regering, riksdag, landsting, kommuner och statliga myndigheter – finns ett behov av att göra barnkonsekvensbeskrivningar. Av de årliga budgetförslag som läggs fram på lokal, regional och nationell nivå bör således framgå både hur stora resurser som satsas på barn och vilka effekter förslagen kan väntas få på barns och ungdomars förhållanden. På motsvarande sätt bör andra förslags barnkonsekvenser redovisas.

Kommunala handlingsplaner

Vi har också påpekat tidigare i detta avsnitt att den största betydelsen för genomförandet av Barnkonventionen i Sverige har vad som händer på det kommunala planet. Decentraliseringen av beslutsfattandet i stora frågor som gäller barn och ungdomar har medfört att det nationella perspektivet har försvagats. Decentralisering behöver emellertid inte innebära att man frånhänder sig nationella styrinstrument. Det är därför av synnerlig vikt att staten tar ett ansvar för att Barnkonventionen genomförs på det kommunala planet.

Vi föreslår därför att varje kommun i Sverige före utgången av 1998 skall ha upprättat en kommunal barn- och ungdomsplan. I denna skall ingå en plan för genomförande av Barnkonventionen. Det skall finnas en utbildningsplan för såväl politiker som anställda inom kommunen. Planen skall vidare innehålla förslag om hur barnperspektivet skall beaktas inom alla områden inom den kommunala verksamheten som berör barn och ungdomar; det gäller såväl inom barnomsorg och skola, fritid- och kultur, som i samhälls- och trafikplanering. Vidare bör det ställas krav på en plan för hur barns och ungdomars inflytande skall förstärkas. Det arbetssätt som används i Agenda 21-arbetet bör tjäna som förebild för hur Barnkonventionsarbetet skall genomföras. Vi anser dock inte att det är vare sig lämpligt eller praktiskt att samordna frågorna. Barnkonventionen har en betydligt vidare dimension än miljöfrågorna.

För att bistå kommunerna med råd och stöd i genomförandet av Barnkonventionen, bör Barnombudsmannen, som är den centrala

= myndighet som har till särskild uppgift att bevaka att Barnkonventionen följs, regelbundet samla in de kommunala handlingsplanerna för utvärdering av hur arbetet fortskrider i kommunerna. Barnombudsmannen kan i detta sammanhang också fungera som en idébank för kommunerna.

Vi är medvetna om att man från kommunalt håll kan invända att staten på detta sätt lägger sig i de kommunala angelägenheterna och därmed tummar på den kommunala självstyrelsen. Vi menar dock att det annars finns risk för att inte alla barn i landet ges likvärdiga villkor, vilket är en av de grundläggande principerna i Barnkonventionen. Det är också, som vi tidigare har framhållit, statens ansvar som fördragsslutande part att Sverige lever upp till Barnkonventionen, även i de frågor där kommunerna enligt den interna svenska arbetsfördelningen har ett operativt ansvar.

Vi har studerat den modell för lokalt genomförande av Barnkonventionen som tillämpas i Storbritannien. Genom en förordning under barnlagen – "Childrens Act", har kommunerna ålagts att ta fram en barnplan – Childrens Services Plan. Barnplanerna skall i första hand ta sikte på barn med särskilda behov och syftet är att samordna verksamheter inom socialtjänst, skola och sjukvård för dessa barn. Syftet med barnplanerna är att samordna resurserna för barn med särskilda behov. Det finns dock inget som hindrar kommunerna att ta med även andra kommunala verksamheter i planerna. I de riktlinjer som har utfärdats av hälsovårdsministeriet (Department of Health), poängteras betydelsen av Barnkonventionen som en utgångspunkt för barnplanerna. Bl.a. påtalas vikten av att göra barn och ungdomar delaktiga i processen. Det är den lokala sociala myndigheten som har ansvaret för att ta fram planen, men det skall ske i samråd med skolan, hälso- och sjukvården, frivilligorganisationer, polisen m.fl. Barnplanerna skall revideras årligen och de skall göras offentliga och publiceras för allmänheten. Förordningen anger en tidsplan och hälsovårdsministeriet har rätt att begära in barnplanerna. De skall också finnas tillgängliga för Social Services Inspectorate som en del i dess tillsynsverksamhet.28

En intressant iakttagelse är att barnplanerna i många kommuner i Storbritannien, vartefter man har arbetat med dem, har utvidgats till att omfatta inte bara barn i behov av särskilt stöd utan alla barn, och även involverat andra sektorer i samhället. Flera kommuner har också "antagit" Barnkonventionen och gjort den till sitt eget åtagande. En aktiv del i det arbetet gjordes av barnrättsorganisationen Childrens

28 Children’s Services Planning: Guidance, Department of Health and Department for Education and Employment, mars 1996

= Rights Office. I en brett upplagd kampanj gick organisationen ut till lokala myndigheter, hälso- och sjukvårdsmyndigheter och frivilligorganisationer med en uppmaning att "anta" Barnkonventionen. Gensvaret var stort och cirka 400 sådana "antaganden" har skett.

Utbildning om Barnkonventionen

Som vi har påpekat tidigare i detta avsnitt är kunskap om Barnkonventionen central. Det handlar inte om att "lära sig" Barnkonventionen på det sättet att man kan räkna upp de olika rättigheterna, utan om att tillägna sig andan och intentionerna i konventionen. Det vill säga att tillägna sig ett synsätt, att lära sig hur man förhåller sig till barn, hur man skall se på olika frågor ur barnets perspektiv. Vi har på flera ställen i detta betänkande belyst bristen på utbildning hos olika yrkeskategorier och vilka konsekvenser det får på beslutsfattandet. Vid den utfrågning som vi genomförde med frivilligorganisationer, framhölls att bristen på barnkompetens och kunskap om Barnkonventionen är stor bland tjänstemän och beslutsfattare.

Den utbildning och fortbildning som finns sker nästan uteslutande på lokala och frivilliga initiativ. Det finns ingen samordning av utbildningen i barnkonventionsfrågor för centrala yrkeskategorier såsom socionomer, lärare, förskollärare, sjukvårdspersonal, jurister och poliser. I detta avseende är det därför av stor vikt att det sker en central genomgång av kursplanerna inom varje område i syfte att föra in Barnkonventionen som ett obligatoriskt moment i utbildningen.

Regeringen bör vidare ta initiativ till utbildning av personal inom rättsväsendet. En målsättning skulle kunna vara att all yrkesverksam personal inom domstolarna, polisen och åklagarväsendet inom en treårsperiod skall ha fått en genomgång av vad Barnkonventionen är, vad den står för och vilka krav konventionen ställer när det gäller hantering av frågor som rör barn. Vi håller inte med justitieutskottet, när det skriver att det viktigaste i fråga om rättssystemet är att regelsystemet uppfyller Barnkonventionens krav. Som vi har påpekat tidigare i detta avsnitt, räcker det inte med att Barnkonventionen återspeglas i lagstiftningen. Det avgörande är tillämpningen. Ofta handlar det då om en annan kunskap än bara att kunna lagen. Det handlar om en kompetens på ett annat plan, ett synsätt utifrån barnets perspektiv.

För att förmå yrkesverksamma personer att genomgå fortbildning måste det finnas incitament såväl för arbetsgivarna som för de enskilda tjänstemännen. Frivilligorganisationerna har pekat på att det

= finns ett stort intresse från olika skolor, myndigheter etc. att få deras medverkan, men att finanisieringen är ett problem. Vi anser inte att det är i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt Barnkonventionen, att ansvaret för att olika personalkategorier får erforderlig kunskap har kommit att bli en fråga om intresse hos enskilda utbildningsanordnare. Det är staten som är ansvarig för att Barnkonventionen uppfylls även i detta avseende.

Barnombudsmannen

För genomförandet av Barnkonventionen har Barnombudsmannen en central roll. Detta understryks också av att det på många håll i världen inrättas Barnombudsmän efter svensk och norsk modell. För att Barnombudsmannen skall bli det effektiva medel för övervakning av att Barnkonventionen genomförs och efterföljs, som är önskvärt, är det viktigt att myndigheten får de verktyg som är nödvändiga. Det finns ingen skyldighet för myndigheter eller kommuner och landsting att lämna uppgifter till Barnombudsmannen eller att delta i överläggningar. Barnombudsmannen bör, enligt vår mening, få bättre formella möjligheter att bevaka genomförandet av Barnkonventionen på alla nivåer i samhället. I lagen (1994:749) om Handikappombudsmannen är bl.a införd en skyldighet för myndigheter, landsting och kommuner att på uppmaning från ombudsmannen lämna uppgifter om sin verksamhet och också en skyldighet att komma till överläggningar med ombudsmannen. Denna möjlighet till påverkan på andra myndigheter, landsting och kommuner saknar författningsenligt stöd när det gäller Barnombudsmannen.Vi föreslår därför att det görs en utvärdering och översyn av Barnombudsmannens funktion och verksamhet.

Stödet till frivilligorganisationer

Frivilligorganisationer har alltid spelat en stor roll i svenskt samhällsliv. Deras viktigaste roll är som opinionsbildare och informatörer, men de har också – genom sina konkreta verksamheter med olika projekt – en avant-garde-funktion. En del fungerar som pådrivare i olika frågor, medan andra mer inriktar sig på att sprida kunskaper inom sina specialområden. Frivilligorganisationernas inverkan på debatten i olika barnfrågor – när det gäller flyktingbarn,

= åtgärder mot barnmisshandel m.m. och tidigare behovet av en Barnombudsman – kan inte nog betonas.

Vi anordnade under våren 1997 en utfrågning med frivilligorganisatonerna. Inbjudna var samtliga organisationer som ingår i Nätverket för Barnkonventionen. Syftet var bl.a. att diskutera med frivilligorganisationerna hur de med sina specialkunskaper kan medverka vid genomförandet av Barnkonventionen. Vi har även fört diskussion i denna fråga med den referensgrupp, som regeringen har utsett till Barnkommittén.

Det är emellertid viktigt att hålla isär vad som är regeringens och myndigheternas ansvar och vad som kan förväntas av frivilligorganisationerna. Vid utfrågningen poängterades från flera håll vikten av att hålla isär de olika rollerna. Det är regeringen som är ansvarig för att konventionen genomförs. Organisationerna kan vara viktiga samarbetspartners, men har en annan roll. Ett bekymmer, som fler organisationer tog upp, är att regeringen lägger ett för stort ansvar på dem.

Vi vill understryka vikten av dialog och samverkan med frivilligorganisationerna. Som organisationerna själva har påpekat är det emellertid av stor vikt att skilja på vad som är myndigheternas ansvar och vad som är de frivilliga organisationernas roll. Vikten av att tillvarata den kunskap, kompetens och erfarenhet som finns hos frivilligorganisationerna kan inte nog betonas. Med det måste ske i form av dialog och samverkan.

Oavsett Barnombudsman och eventuella barnombud i kommunerna kommer de frivilliga organisationerna alltid att behövas i försvaret av barnets rättigheter. De har en viktig roll att spela som övervakare av att konventionen respekteras; de kan undersöka och rapportera om kränkningar och försummelser; de kan bidra till upplysning och folkbildning om barnets rättigheter; de kan mobilisera intressegrupper och påverka beslutsfattare; de kan ge råd och med egna insatser bidra till att konventionen blir verklighet.

De årliga utfrågningar som Nätverket anordnar och inbjuder företrädare för regeringen till är av stor betydelse för att lyfta fram barnfrågorna inom olika områden och att belysa brister i lagstiftning och tillämpning. Det är därför viktigt att regeringen även i fortsättningen tar dessa årliga genomgångar på allvar och är beredd att ge konkreta besked om vad som har gjorts och vad som planeras.

Frivilligorganisationerna utnyttjas i stor utsträckning som en resurs när det gäller spridningen av kunskap om Barnkonventionen. De är ofta anlitade för att tillhandahålla föreläsare på olika skolor och utbildningsanstalter, inom myndigheter, kommuner och landsting. Ett

= problem i sammanhanget som organisationerrna har pekat på, är att de ofta förväntas göra detta gratis eller till en låg kostnad. Hem och Skola har t.ex. uppgivit att sedan man började ta betalt för sin medverkan i lärarhögskolornas utbildning, anlitas organistionen inte i lika hög grad som tidigare.

De krav som kan ställas på regeringen är att organisationerna får möjlighet att verka och att deras roll och oberoende respekteras.

Informationsinsatser

En självklar del i informationen om Barnkonventionen är naturligtvis konventionstexten i sig. Den skall finnas tillgänglig kostnadsfritt för alla som vill ta del av den. Den bör också vara obligatorisk i all skolundervisning. Det krävs vidare en fortlöpande informationsverksamhet; det kommer ständigt till nya personer som behöver informeras, såväl barn som personer inom olika yrken som arbetar med barn. Den informationsbroschyr som Barnkonventionsgruppen har tagit fram, Mina Rättigheter, bör därför delas ut regelbundet i skolorna. Ännu mera angeläget är att informera om den verkliga innebörden av konventionen. Målet måste vara att alla barn i Sverige skall känna till Barnkonventionen och vad den står för.

Det är vidare viktigt att Barnkonventionen finns tillgänglig på olika språk och även för blinda och döva.

Ansvaret för informationen åligger, som tidigare har påpekats, staten. Även om det är positivt att regeringen ställer medel till frivilligorganisationernas förfogande för informationsinsatser, som t.ex. i det ovan refererade regeringsbeslutet om att avsätta 20 miljoner av Allmänna arvsfondens medel, kan staten inte frånhända sig sitt ansvar. Ansvaret för att allmänheten, särskilt barn och ungdomar och yrkesgrupper som arbetar med barn, får erforderlig information åvilar staten.

Internationellt samarbete och bistånd

Det Sverige kan bidra med i det internationella samarbetet är inte minst de erfarenheter som har gjorts i vårt land. Därvid är våra misslyckanden minst lika intressanta som våra framgångar och barnkunniga yrkespersoner är minst lika viktiga som "biståndsexperterna" i samarbetet.

Det är ett faktum att närmare hälften av världens människor består av barn under 18 år. I de fattiga länderna utgör barnen en ännu större

= andel, då kvinnor i fattiga familjer i genomsnitt föder flest barn. Eftersom barn är underordnade vuxna, är mer maktlösa och beroende samt fysiskt och psykiskt mer sårbara än vuxna är det i allmänhet barnen som blir hårdast drabbade av fattigdom. Svensk biståndspolitik är inriktad på att bekämpa fattigdom. Mot denna bakgrund blir det självklart att barn beaktas särskilt i svensk biståndspolitik.

Barndomen är dessutom den mest påverkbara perioden i livet. Villkoren för barn spelar en mycket stor roll för hälsa, social funktion och produktivitet senare i livet. En väl fungerande barndom och utbildning är viktiga förutsättningar både för att skapa ekonomisk tillväxt och för att främja demokratin i ett land.

Vi ser det som positivt att Sida har blivit mer aktivt och målinriktat vad gäller införandet av ett barnperspektiv i biståndspolitiken. Det återstår dock mycket att göra innan ett barnperspektiv kan sägas prägla biståndet. För att kunna genomföra ett mer barninriktat bistånd krävs framförallt kunskap och insikt om barns situation och förhållanden, inte minst om de kulturella betingelserna. Därför ser vi det som positivt att Sida har satt igång undersökningar kring barnperspektiv i biståndsverksamheten.

Vi vill också poängtera att det är viktigt att biståndet anpassas till barnet och dess bästa, att barn ses som sociala, politiska och ekonomiska varelser samt att det finns en förståelse för vilka roller de spelar i familje- och samhällslivet. I stora delar av världen diskrimineras flickebarn. Det finns olika förklaringar till detta. Allmänt sett kan dock sägas att i de kulturer där kvinnor är underordnade män, har flickor en svårare situation är pojkar. Det är därför viktigt, särskilt med beaktande av artikel 2 i Barnkonventionen, att se till flickors behov vid utformandet av biståndet. Det är även viktigt att biståndsarbetet riktar uppmärksamheten på barn som är i behov av särskilt skydd och stöd eller som på något sätt är diskriminerade.

För att barnperspektivet ska bli uppmärksammat och få genomslag i svensk biståndsverksamhet, anser vi att Sida skall åläggas att göra barnkonvekvensanalyser i sin verksamhet. Idag görs konsekvensanalyser av svenskt bistånd i fråga om jämställdhet och påverkan på miljön. En sådan skyldighet skulle innebära att det i alla projekt för bistånd måste göras en analys av hur barn påverkas av den svenska insatsen.

6. Barnets bästa

Artikel 3

1. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.

2. Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder.

3. Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn.

6.1. Barnets bästa – konventionens grundpelare

Principen om barnets bästa är en av Barnkonventionens grundpelare. Vid alla åtgärder som rör barn "skall barnets bästa komma i främsta rummet". Principen kan härledas ur två grundläggande tankar som båda har satt sina spår i konventionen: Att barn har fullt och lika människovärde och alltså inte är mindre värda än vuxna och att barn är sårbara och behöver särskilt stöd och skydd.1

1 Hammarberg, T. 1995

Barnets bästa är inget nytt begrepp i internationella deklarationer och konventioner. Ett antal variationer av principen har funnits och

= finns i internationella dokument av olika slag. Ett embryo till principen fanns redan i den första deklarationen om barnets rättigheter som antogs av Nationernas Förbund 1924. Där står att "mankind owes to the child the best that it has to give". I 1959 års deklaration om barnets rättigheter har principen utvecklats. Deklarationens artikel 2 stadgar att "in the enactment of laws for this purpose the best interests of the child shall be the paramount consideration".

Principen återges också i två artiklar i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor där det i artikel 5, som handlar om föräldrautbildning heter att "the interest of the children is the primordial consideration in all cases" och i artikel 16 som bl.a. handlar om vårdnadsfrågor som anger att "the interests of the children shall be paramount". Begreppet är visserligen inte ordagrant återgivet i andra tidigare FN-konventioner om mänskliga rättigheter, men Kommittén för mänskliga rättigheter som övervakar tillämpningen av den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har i några av sina allmänna kommentarer (General Comments) hänvisat till "the paramount interests of children", framför allt i fall som rört skilsmässor.

Några FN-organ har också anammat principen om barnets bästa i sina program. FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) betonar i sina riktlinjer för arbetet med flyktingbarn att alla åtgärder måste vägledas av "the principle of the best interests of the child". UNICEF har börjat tillämpa principen mera aktivt för sin verksamhet.

Att principen om barnets bästa successivt har utvecklats i internationella dokument beror huvudsakligen på att begreppet under lång tid har funnits i nationell lagstiftning, framför allt inom familjerätten. I länder som till exempel Canada, Frankrike, Indien, Sverige och Zimbabwe är barnets bästa utgångspunkten för de familjerättsliga regelsystemen.2 I den svenska föräldrabalkens regler föreskrivs uttryckligen att vårdnads- och umgängesfrågor skall avgöras efter vad som är bäst för barnet (6 kap.).

2 Alston, P. 1994

Det unika med Barnkonventionen är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Inget annat internationellt dokument har den bredd som Barnkonventionens artikel 3 har. Barnkonventionen har alltså vidgat begreppet till att omfatta, inte bara familjerättsliga frågor, utan alla områden. Det innebär att barnets bästa skall komma i främsta rummet inte bara i frågor som rör vårdnad, umgänge och adoption och inte heller enbart i

= verksamheter som i huvudsak är ägnade för barn som t.ex. barnomsorg och skola. Principen om barnets bästa skall gälla alla samhällsområden.

I detta ligger delvis ett nytt tänkande där barnet sätts i fokus på ett annat sätt än tidigare. I Barnkonventionen görs barnet för första gången till ett subjekt med rättigheter. I andra internationella dokument ses barnet mera som ett objekt och barnets bästa sätts i relation till någonting annat eller någon annan, t.ex. i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Barnkonventionen sätter därmed barnets bästa på dagordningen och artikel 3 skall vara en garanti för att barnperspektivet finns med när beslut på olika nivåer fattas.

Nationella lagar som innehåller stadganden om att hänsyn skall tas till barnets bästa rör framförallt familjerättsliga frågor. Det innebär att den ledning som man kan få av den nationella lagstiftningen, i frågan om hur barnets bästa enligt Barnkonventionens artikel 3 skall tolkas, är begränsad. Men det innebär samtidigt att Barnkonventionen på sikt kommer att påverka de nationella lagstiftningarna så att principen om barnets bästa kommer att gälla också andra områden än det familjerättsliga. Detta är en process som kräver att alla samhällssektorer granskas med barnets bästa som utgångspunkt.

Konventionens förarbeten

Att artikel 3 har karaktären av en portalbestämmelse framgår av diskussionerna i den arbetsgrupp som utarbetade Barnkonventionen. Under arbetet framfördes en rad förslag om att begreppet barnets bästa skulle preciseras och att räckvidden i artikel 3 på olika sätt skulle begränsas. Sådana förslag förkastades och arbetsgruppen föredrog en vid formulering av artikel 3 för att den skulle kunna tillämpas på alla områden.

I diskussionen om vad som skulle avses med åtgärder som rör barn framfördes till exempel förslag om att begränsa artikelns räckvidd till åtgärder som rör barnets "välfärd". Flera delegationer motsatte sig detta och resultatet blev att ordet "välfärd" ströks i det sista förslaget.

Också diskussionen om vilka som skulle vara bundna av artikel 3 belyser hur arbetsgruppen slog vakt om att bestämmelsen skulle omfatta alla åtgärder som rör barn. Diskussionen gällde bland annat om artikel 3 enbart skulle omfatta offentliga myndigheters beslut eller om även den privata sektorn skulle regleras. Det ändringsförslag som

= lades fram innebar att artikelns räckvidd enbart skulle omfatta beslut fattade av offentliga myndigheter, (In all official actions concerning children – – –).

Arbetsgruppen enades om att stryka "official", vilket kan tolkas som att man ville lämna det öppet för staterna att tillämpa artikel 3 på åtgärder som vidtas av privatpersoner. Artikeln är dock tydlig på en punkt som rör den privata sektorn. Privata sociala välfärdsinstitutioner skall sätta barnets bästa i främsta rummet (In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions – – –).

Även i frågan om vilken tyngd barnets bästa skall ha i olika beslut stannade arbetsgruppen för en öppen formulering. I den engelska versionen heter det att barnets bästa "shall be a primary consideration" vilket har översatts till "skall komma i främsta rummet". Under arbetets gång diskuterades bland annat formuleringen att "the best interests of the child shall be the paramount consideration", men det ansågs för långtgående. "Paramount" kan översättas med övergripande, yttersta eller allt överskuggande. Ytterligare ett annat förslag var att "a primary consideration" skulle ersättas av "the primary consideration". En sådan formulering skulle, enligt förslagsställarna, bättre stämma överens med andra internationella dokument. Även detta förslag förkastades med motiveringen att dessa andra dokument var begränsade till vissa frågor, som till exempel adoption och vårdnad, till skillnad från Barnkonventionens artikel 3 som skulle omfatta alla beslut som rör barn.

Det framhölls också, att det kunde finnas konkurrerande intressen som kunde vara lika viktiga, eller kanske viktigare än det enskilda barnets. Vissa intressen som "justice and society at large, should be of at least equal, if not greater, importance than the interests of the child". Även i denna diskussion framfördes att om artikeln begränsades till att enbart gälla barnets välfärd skulle man kunna använda formuleringen "the primary consideration". Men arbetsgruppen förkastade även detta förslag med motiveringen att det skulle innebära en onödig begränsning av barnets rättigheter.

Arbetsgruppen stannade alltså vid formuleringen "the best interests of the child shall be a primary consideration". Man föredrog således en bred och något vagare formulering framför en tydligare och snävare . Bestämmelsen formulerades som en portalparagraf och barnets bästa är därigenom ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Artikel 3 innebär således att barnets bästa inte kan vara det enda övergripande målet och inte heller ensamt utslagsgivande i alla situationer. I och med att man valde obestämd

= artikel, "a", i stället för bestämd, "the", ville man säkerställa en flexibilitet, som skulle göra det möjligt att i vissa situationer väga barnets intresse mot andra intressen.

Barnets bästa skall alltid beaktas

Det framgår tydligt av formuleringen av artikel 3 att barnets bästa alltid skall beaktas. Begreppet "consideration" som betyder övervägande, hänsynstagande, beaktande har inte fått någon egentlig motsvarighet i den svenska översättningen där "a primary consideration" har översatts till "sättas i främsta rummet". Med ordet "consideration" betonas att barnets bästa i alla situationer som berör barn alltid skall övervägas.

Barnets situation, behov och intressen skall alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. I de fall, då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning av relevanta intressen i det enskilda fallet har gjorts. Vidare kräver Barnkonventionen att beslutande myndigheter så långt som möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen.

FN-kommitténs tolkning av barnets bästa

FN-kommittén har inte bara utnämnt principen om barnets bästa till en av de fyra huvudprinciperna i konventionen. I några av kommitténs kommenterande slutsatser anför kommittén att barnets bästa är den princip som skall vara vägledande vid tillämpning av konventionen ("the guiding principle in the application of the Convention"). Kommittén hänvisar mycket ofta till barnets bästa i sina kommenterande slutsatser i anslutning till ländernas rapporter. Av en genomgång av 36 av kommitténs kommenterande slutsatser visar det sig att resonemang om barnets bästa har förts i samtliga utom i sex. Principen om barnets bästa har åberopats i mer än 80 procent av de kommenterande slutsatserna.3

FN-kommittén använder artikel 3 om barnets bästa på i huvudsak två sätt. För det första ses barnets bästa som en allmän princip som skall genomsyra lagstiftning, administrativa beslut och andra åtgärder som vidtas. Kommittén har i sina kommenterande slutsatser konsekvent granskat hur barnets bästa uttrycks i lagstiftning och hur

3 Alston, P. and Gilmour-Walsh, B. 1996

= principen återspeglas inom områden som t.ex. hälso- och sjukvård, utbildning, barnomsorg och socialtjänst.

För det andra använder kommittén principen om barnets bästa för att tolka och ge innehåll åt konventionens sakartiklar. Kommittén hänvisar i sina analyser ytterst sällan bara till en sakartikel, utan ser istället konventionen som en helhet med barnets bästa som den övergripande principen. Olika sakartiklar används i dessa resonemang som bas där kopplingen till barnets bästa ger artikeln ett tydligare innehåll och ytterligare en dimension.

FN-kommittén har upprepade gånger betonat att barnets bästa tillsammans med konventionens andra grundläggande principer skall användas i alla sådana situationer där konventionens sakartiklar inte ger tillräcklig vägledning. I till exempel artikel 40.3 (a) stadgas att staterna skall fastställa en lägsta straffbarhetsålder, men konventionen ger ingen konkret rekommendation om vilken ålder som är lämpligast som lägsta straffbarhetsålder. I sådana avgöranden, menar FNkommittén, skall barnets bästa användas som utgångspunkt.

Mest konsekvent kopplar kommittén ihop stadgandet i artikel 4, att staterna skall utnyttja det yttersta av sina tillgängliga resurser för att förverkliga konventionens ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, med principen om barnets bästa. Ett mycket vanligt uttryck i kommitténs kommenterande slutsatser är mot bakgrund av artiklarna 3 och 4 i konventionen ("in the light of Articles 3 and 4 of the Convention"). Kommittén betonar således att barnets bästa måste sättas i främsta rummet när de offentliga myndigheterna fördelar tillgängliga resurser. Man har i det sammanhanget uttryckt sin oro för att alltför liten hänsyn har tagits till barn när de offentliga utgifterna skärs ner. Denna oro har inte bara framförts till utvecklingsländer som Mexico, Pakistan och Paraguay utan också till industrialiserade länder som Canada, Danmark, Frankrike och Storbritannien.

Barnets bästa är inget statiskt begrepp. Det varierar över tid och från ett samhälle med dess kulturella och sociala värderingar till ett annat. Det varierar också från ett barn till ett annat utifrån varje barns individuella situation. Men trots att barnets bästa inte är en gång för alla givet så innehåller Barnkonventionen en rad grundläggande rättigheter för barn och dessa skall vara universella. En viktig aspekt av konventionen är att den ger en universell definition av vilka rättigheter som bör gälla för barn över hela världen. Dess definition av barnets rättigheter skall gälla i alla samhällen oavsett kultur, religion eller andra särdrag.4

4 Santos Pais, M 1997

=

Att ha en portalparagraf om barnets bästa i en konvention med universell karaktär har kritiserats. Det har hävdats att eftersom uppfattningen om och bedömningen av vad som är barnets bästa är kulturbundet kan artikel 3 legitimera vilka åtgärder som helst.5 Synen på barnarbete kan tas som exempel. I ett underutvecklat land där familjen är beroende av att också barnen arbetar och bidrar till försörjningen är barnarbete nödvändigt för barnets överlevnad både på kort och på lång sikt. Detta innebär att i ett sådant land kan det anses vara till barnets bästa att arbeta så tidigt som möjligt.

Lika lite som barnets bästa är ett statiskt begrepp är länders kultur, ekonomiska och sociala utvecklingsnivå någonting statiskt. FNkommittén har framhållit att en av de viktigaste dimensionerna av principen om barnets bästa är att det i varje beslut som berör ett eller flera barn måste göras en förhandsprövning. Konsekvenserna av olika beslutsalternativ för barnet eller barnen bör bedömas innan beslut fattas.

Även FN-kommitténs granskning av ländernas rapporter är steg i en process som syftar till att förändringar genomförs så att barn får de rättigheter konventionen innehåller. Enligt artikel 44 åtar sig staterna att lämna rapporter till kommittén om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra konventionens rättigheter och "om de framsteg som gjorts i fråga om åtnjutandet av dessa rättigheter". Rapporterna skall även ta upp eventuella "svårigheter som påverkar i vilken utsträckning åtagandena – – – uppfyllts" (artikel 44.2). FNkommitténs hållning i diskussionerna med de olika länderna är medvetet konstruktiv, vilket också är i överensstämmelse med konventionens anda. Avsikten är inte att peka ut en regering (eller en kultur) som skyldig, utan avsikten är i stället att bidra med synpunkter, rekommendationer och förslag som innebär att förbättringar för barn kan genomföras.6

Som ett led i processen sker ett kulturmöte vid FN-kommitténs granskning av ländernas rapporter. Det enskilda landets uppfattning om och förhållningssätt till barn (som är präglat av dess ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden) reflekteras i mötet med FNkommittén mot bakgrund av en internationell konvention om barnets rättigheter. Landets kulturella syn på barnets bästa möter det internationella samfundets grundvärderingar om vilka rättigheter som alla barn bör ha. Ett land som t.ex. argumenterar för vikten av

Hammarberg, T; FN – och de mänskliga rättigheterna. 5 Alston, P. 1994 Alston, P and Gilmour-Walsh, B 1996 6 Hammarberg, T. 1996

= barnarbete får i dialog med FN-kommittén möjlighet att hitta nya lösningar på sina problem.

6.2. Innebörden av barnets bästa

6.2.1. Vad är barnets bästa?

Frågan om vad som är barnets bästa diskuterades inte under utarbetandet av Barnkonventionen. Artikel 3 innehåller både en kollektiv och en individuell aspekt. I artikelns första del talas om barn i pluralis, medan det i sista delen talas om barnet i singularis, "vid alla åtgärder som rör barn – – – skall barnets bästa komma i främsta rummet".

De två nivåer som omfattas av artikeln kan i vissa situationer vara ett dilemma, t.ex. i frågor som rör både kvantitet och kvalitet där barns bästa kan komma i konflikt med barnets bästa. Eller annorlunda uttryckt: Är det bättre för barn att en verksamhet omfattar samtliga barn än att verksamheten begränsas till ett mindre antal för att kunna hålla högre kvalitet? Skall barnets bästa avgöras av kvantiteten eller kvaliteten i verksamheten? Den egyptiske professorn Adel Azer beskriver i en artikel hur bristen på skolbyggnader och lärarresurser försatte den egyptiska regeringen i ett sådant dilemma. Frågan som kom att ställas var om det var bättre att hälften av eleverna fick undervisning på heltid eller om skolans resurser skulle användas i skift så att alla elever fick undervisning halva dagarna.7

Principen om barnets bästa som den är formulerad i artikel 3 ger ingen direkt vägledning i sådana dilemman. Däremot kan konventionen som helhet, om artikel 3 ses i relation till andra artiklar, ge vägledning. FN-kommittén betonar att Barnkonventionen skall ses som en helhet och att de grundläggande principerna skall tolkas i relation till konventionens sakartiklar. Tar man det egyptiska exemplet och utgår enbart från artikel 3 kan både ett beslut om att hälften av barnen skall få undervisning hela dagarna och ett beslut om att alla barn skall få undervisning halva dagarna legitimeras utifrån principen om barnets bästa. Tolkas artikel 3 tillsammans med artikel 2 om icke-diskriminering och artikel 28 ger konventionen däremot vägledning. I artikel 28 betonas på ett flertal ställen att utbildning

7 Azer A i Alston P, 1994

= skall omfatta alla och att detta är överordnat. Det står t.ex. att grundutbildning skall göras "tillgänglig för alla", att utbildning efter grundutbildningen skall göras "åtkomlig för varje barn", att högre utbildning skall göras "tillgänglig för alla" och att studierådgivning och yrkesorientering likaså skall göras åtkomlig "för alla barn", artikel 28.1 (b). Konventionen ger således tydligt besked om att undervisning skall göras tillgänglig för alla barn. I den mån resurser saknas för att ge barnen en fullvärdig utbildning skall denna rättighet förverkligas "gradvis".8

Ett lands politik som följer dessa principer står i överensstämmelse med vad Barnkonventionen kräver. Med andra ord kan sägas att de artiklar, som behandlar olika områden mer speciellt, ger uttryck för hur Barnkonventionens grundläggande principer skall återspeglas på de olika områden som behandlas av sakartiklarna. En annan sak är att de allmänna principerna om exempelvis ickediskriminering och barnets bästa återkommer när beslut, inom ramen för de allmänna regler som gäller i landet, skall fattas som rör ett enskilt barn i en enskild fråga.

8 Alston P, Gilmour-Walsh B, 1996

FN-kommittén har inte diskuterat kriterier för hur barnets bästa skall bedömas generellt. Däremot har kommittén lagt vikt vid att konventionen ses som en helhet och särskilt framhållit relationen mellan de grundläggande principerna, artiklarna 2, 3, 6 och 12. Det vill säga att i bedömningen av barnets bästa skall särskild hänsyn tas till icke-diskrimineringsprincipen, barnets rätt till utveckling och barnets rätt att komma till tals. Genom denna hänvisning till barnets rätt att komma till tals ger kommittén även en anvisning om hur man som beslutsfattare kan gå tillväga för att bedöma barnets bästa: Man kan tala med det berörda barnet.

=

Denna aspekt har tagits upp av den brittiske familjerättsexperten John Eekelaar. Han menar att det i huvudsak finns två sätt att avgöra vad som är barnets bästa. Det ena är att beslutsfattare på olika nivåer gör bedömningar som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det handlar alltså om att skaffa sig kunskap om barn eller inhämta sådan kunskap från experter. Det andra sättet är att det berörda barnet tillåts ge uttryck för sin uppfattning om vad som är dess bästa (dynamic self-determinism). Detta förutsätter dock att barnet vistas i en trygg miljö där det inte påverkas alltför mycket av någon enskild vuxen. Det bästa underlaget för att bedöma vad som är barnets bästa får man genom att kombinera dessa båda perspektiv. Alltså både ett objektivt (det man vet om barn genom forskning och erfarenhet) och ett subjektivt perspektiv (genom att höra barn själva och bygga in deras synpunkter i beslutsfattandet).9

Artikel 3 om barnets bästa är alltså en portalbestämmelse som ger vägledning om hur sakartiklarna skall tolkas samtidigt som sakartiklarna ger vägledning om innebörden av principen om barnets bästa på de olika områdena som behandlas av sakartiklarna. Uppstår konflikt mellan olika sakartiklar kan principen om barnets bästa användas som ett instrument för att lösa en sådan konflikt. På motsvarande sätt kan artikel 3 användas som vägledning om konflikt mellan olika nationella lagar eller lagregler skulle uppstå. Vidare kan artikel 3 användas som ett utvärderingsinstrument, för att utvärdera lagar eller åtgärder som inte täcks av konventionen själv.

De funktioner som artikel 3 kan ha kan sammanfattas i fyra punkter:

1. Artikel 3 skall vara vägledande i alla beslut som rör barn.

2. Artikel 3 kan fungera som ett instrument för att utvärdera lagar och policy som inte täcks av konventionen själv.

3. Artikel 3 kan fungera som en "medlande" princip som kan användas när man skall lösa konflikter som t.ex. kan uppstå mellan olika rättigheter.

9 Eekelaar J i Alston P, 1994

4. Artikel 3 kan hjälpa till att belysa innebörden av andra artiklar i konventionen. Principen om barnets bästa skall vara vägledande då konventionen genomförs.

=

6.2.2. Barnets bästa och barns behov

Att kombinera vetenskap och beprövad erfarenhet (dvs. vedertagna kunskaper om barn) med att låta barn själva komma till tals är, enligt vår mening, en önskvärd metod för bedömning av vad som är barnets bästa. Vad säger då vetenskapen och den beprövade erfarenheten om barnets bästa? Under de senaste decennierna har kunskaper och forskning om barns behov utvecklats. I denna forskning brukar man skilja på sådana behov som har en grundläggande betydelse för ett barns utveckling och andra behov som också är viktiga, men inte på samma djupa och avgörande sätt. De grundläggande behoven är sådana som är nödvändiga för en normal utveckling.

Barnkonventionen talar om det enskilda barnets bästa, men också om barn i allmänhet, vilket innebär att en rad faktorer som rör barns behov skall vägas in i bedömningen. I vår delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) tog vi upp några sådana grundläggande behov som bör ingå i en bedömning av barnets bästa:

– Barnets behov av omvårdnad och skydd. Det mest elementära

livsbehovet är att barnet får den omvårdnad och det skydd som det behöver för att överleva och utvecklas. Barn behöver även skydd mot yttre faror. Vidare behöver barn näringsriktig kost, kläder och bostad. Likaså behöver barn vård och omvårdnad vid sjukdomar. Barnets fysiska och psykiska behov är delvis inflätade i varandra. Till barnets behov av omvårdnad hör medicinsk vård, habilitering eller rehabilitering vid handikapp och skador samt en miljö där det inte utsätts för allvarliga hälsorisker. – Barnets behov av sina föräldrar. Den avgjort viktigaste aspekten

av barnets bästa är att barnet har ett varaktigt och stabilt förhållande till sina föräldrar. Föräldrarna tillgodoser inte bara barnets fysiska behov utan också dess behov av kärlek, trygghet och känsla av att behövas. Vidare behöver barnet hjälp med gränssättning och tolkning av omvärlden. Ju yngre barnet är desto mer beroende är det av föräldrarnas psykiska stöd. Små barn tolkar verkligheten till stor del genom det de uppfattar av förälderns upplevelse. Föräldrarna är vidare barnets garanter för framtiden. Barn behöver en framtid och det är via föräldrarna som barnets bild av framtiden formas. Forskningsmässigt finns en enighet om att kontinuitet i barnets relation till föräldrarna är ett av barns allra mest grundläggande behov. Även barn i förpuberteten och tonåren har behov av båda sina föräldrar, men behoven ser då vanligtvis

=

annorlunda ut än i barnets tidigare åldrar. Till barn och ungdomars behov av sina föräldrar hör också att få en grundläggande självkänsla och egen identitet för att så småningom kunna lämna sina föräldrar och bygga upp ett eget liv. – Barn behöver respekt för sin integritet. Barn måste få känna att de

behövs, att de har en uppgift att fylla och att de får ta ansvar. De behöver få möjlighet att påverka sin egen situation och i takt med stigande ålder och mognad få ta ansvar för sina personliga förhållanden och sitt handlande. Till respekten för integriteten hör barnets behov av att bli behandlat med aktning för sin person och egenart, vilket innebär att barnet skall visas hänsyn i fråga om de individuella egenskaper och särdrag som det har. Till respekten för integriteten hör också respekt för barnets och tonåringens utvecklande av en egen identitet. Respekt för barn lägger grunden för barnets egen förmåga att visa empati och respekt för andra. Barn och ungdomar får inte generas eller förödmjukas inför andra personer, och därmed löpa risken att utsättas för andras löje eller ringaktning.

6.2.3. Avvägning mot andra intressen

Barnkonventionens artikel 3 är tydlig på den punkten att barnets bästa alltid skall beaktas. Det innebär att beslut på olika nivåer kan komma att innehålla två ställningstaganden, dels en bedömning av vad som faktiskt är barnets bästa, dels en avvägning mot andra intressen.

Konventionen stadgar att barnets bästa i vissa situationer skall ges absolut prioritet. I till exempel artikel 21 som handlar om adoption stadgas att staterna "skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas" (shall ensure that the best interests of the child shall be the paramount consideration). På motsvarande sätt finns i artikel 18 en starkare formulering jämfört med artikel 3. Artikeln handlar om att staterna skall erkänna principen att båda föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och att barnets bästa "skall för dem komma i främsta rummet" (the best interests of the child will be their basic concern). I artikel 9 som handlar om de fall då ett barn skiljs från sina föräldrar t.ex. på grund av att det vanvårdats betonas barnets rätt att upprätthålla kontakt med föräldrarna "utom då detta strider mot barnets bästa" (except if it is contrary to the child’s best interests).

I situationer då barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa vara en tungt vägande faktor (a primary consideration). Det ges

= dock ingen direkt vägledning för hur tungt barnets bästa skall väga i t.ex. beslut som i första hand rör föräldrarna, men som också får konsekvenser för det enskilda barnets bästa. I flertalet utlänningsärenden är det t.ex. föräldrarnas asylskäl som bedöms. Eftersom beslutet får direkta konsekvenser för familjens barn är dock artikel 3 giltig och barnets bästa skall vägas in i beslutet.

Barnets bästa kan sett för sig komma i motsättning till ett mer övergripande samhällsintresse eller till andra gruppers behov och intressen. Ofta handlar det om fördelningen av ekonomiska resurser. Inte heller i sådana situationer ger konventionen något tydligt besked om hur motsättningen skall lösas utom att barnets bästa skall vara en tungt vägande faktor i bedömningen. FN-kommittén har framhållit att barn inte får missgynnas i förhållande till vuxna. Kommittén menar t.ex. att om det ekonomiska läget i ett land är sådant att besparingar måste göras får detta inte drabba barn mer än andra grupper. FNkommittén understryker också att om besparingar görs i verksamheter för barn måste den beslutande myndigheter göra en konsekvensanalys (dvs. analysera vad olika beslutsalternativ får för konsekvenser för barn) och kunna visa att barnets bästa har beaktats i beslutsfattandet.

6.2.4. Barnperspektiv

Barnkonventionen kan sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets kollektiva syn på barn och ungdomar. Konventionens grundsyn som innebär att varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet och alla barns rätt till liv och utveckling, formar en hållning till barn på det internationella planet. Det krav Barnkonventionen ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta barnperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör barn.

Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Alla människor – stora som små – har lika värde. Ytterligare en utgångspunkt i barnperspektivet är barndomens egenvärde. Barn är inte bihang till föräldrarna eller passiva mottagare av föräldrapåverkan. De är inte miniatyrupplagor av vuxna utan unika individer med egna behov. Barndomen ses således inte enbart som en förberedelsetid för vuxenlivet utan som en del av livet med ett värde i sig.

Begreppet perspektiv betyder synvinkel. I detta sammanhang kan det betyda att se olika beslutsalternativ ur barnets synvinkel, att se

= med barns ögon. Det handlar om att försöka ta reda på hur barn uppfattar och upplever sin situation och eventuella förändringar. Det räcker alltså inte med att man gör någonting som man som vuxen anser vara till barnets bästa. Barnperspektivet innefattar ett visst mått av empati, inlevelse och förmåga att identifiera sig med barnets situation.

Barnet själv kan inte "ha ett barnperspektiv". Det lever i barnperspektivet. Det som avses i detta sammanhang är att vuxna (beslutsfattare) försöker se "med barnets ögon" hur olika beslut uppfattas av barnet själv. Barnperspektiv innebär alltså att barnet sätts i fokus. Det kan också betyda att den vuxne har barnet i sin "synvinkel". Att ha ett barnperspektiv innebär att se barnet som "expert" på dess egen situation. Ingen vet bättre hur det är att vara fem år än en femåring. Detta betyder att det inte bara finns ett barnperspektiv. En femårings värld är inte densamma som en 16årings. Ett barnperspektiv skiljer sig alltså från ett ungdomsperspektiv. Att ha ett barnperspektiv i beslutsfattandet innebär också att man noga analyserar vilka följder ett beslut kan få för ett enskilt barn eller för barn som grupp.

Att ha ett barnperspektiv innebär vidare att man sätter sig in i och försöker förstå barns eller ungdomars situation. Förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa. Därmed inte sagt att förståelsen alltid behöver betyda ett accepterande. Att byta perspektiv, att se världen med andras ögon, förutsätter också förmåga att sätta gränser för sin egen inlevelse så att man inte helt anammar barnets eller tonåringens värld. Det är i sista hand den vuxne som utifrån ett vuxet perspektiv, kunskaper och erfarenheter måste fatta beslut och ta ansvar för beslutet.

Sammanfattningsvis använder vi begreppet barnperspektiv i betydelsen att vuxna ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa. I detta ingår att lyssna till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och uppfattningar.

6.2.5. Artikelns innehåll i övrigt

Enligt Barnkonventionens artikel 3.2 är staten skyldig att se till att alla barn inom landets jurisdiktion får det skydd och den omvårdnad som de behöver. Staten måste i detta avseende respektera föräldrarnas ansvar och plikter i förhållande till barnet. Stadgandet i artikel 3.2 har en grundläggande betydelse för tolkningen av Barnkonventionen som

= helhet. Med sin placering har stadgandet karaktär av portalbestämmelse.

Formuleringen i artikel 3.2 är stark. Staten har åtagit sig att tillförsäkra att barnet får skydd och omvårdnad. Av artikel 3.2 framgår också att staten har en aktiv skyldighet att skydda barn i den mån föräldrar eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, inte fullgör sina skyldigheter gentemot barnet. För att kunna fullgöra dessa skyldigheter måste staten se till att den kontinuerligt får tillräcklig kunskap om de förhållanden som barn lever under. Det måste med andra ord finnas informationsrutiner som fungerar så att berörda myndigheter får kännedom om att ett barns säkerhet är hotad så att myndigheterna snabbt kan vidta åtgärder för att skydda barnet. FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen uttryckt oro för att sådana rutiner saknats, särskilt vad gäller förhållandena för sårbara grupper av barn.10

Den tredje punkten i artikel 3 handlar om vilka normer som skall gälla för institutioner och andra inrättningar som ansvarar för vård och skyddd av barn.

Denna formulering var till en början placerad i artikel 18 som bl.a. handlar om barnomsorg. Men arbetsgruppen som utarbetade Barnkonventionen ansåg att stadgandet inte bara kunde gälla barnomsorg utan alla typer av institutioner som ansvarar för vård eller skydd av barn. Därför flyttades stadgandet till artikel 3 och fick därmed karaktären av en portalbestämmelse.

10 Hodgkin, R. Newell, P. 1997

Stadgandet innehåller två skyldigheter. För det första skall normer för bl.a. personalens antal och lämplighet fastställas och för det andra skall staten säkerställa att normerna uppfylls. Detta gäller t.ex. barnomsorg (artikel 18.3), alternativ omvårdnad (artikel 20), vård för barn med handikapp (artikel 23), rehabilitering (artikel 39) och institutionell vård för barn som har begått brott (artikel 40).

Bestämmelsen gäller inte enbart vård- och behandlingsinstitutioner i offentlig regi utan alla institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn. I många länder är det sedan lång tid tillbaka i huvudsak frivilligorganisationer eller privata institutioner som ansvarar för olika typer av vårdinstitutioner och i vissa länder förs en privatiseringspolitik som innebär att tidigare offentliga vårdinstitutioner överförs i privat regi. Det krav artikel 3.3 ställer är att staten skall tillse att fastställda normer efterlevs även när det gäller sådana institutioner.

=

FN-kommittén har i anslutning till artikel 3.3 uttryckt oro över att institutionsvård för barn används alltför ofta och att det ofta är brist på alternativ till sådan vård. Vidare har kommittén påpekat brister i tillsynen av institutioner för barn.

6.3. Barnets bästa i svensk lagstiftning och praxis

6.3.1. Allmänt

Principen om barnets bästa är ingalunda ny i svensk lagstiftning. Den har funnits där långt innan Barnkonventionen antogs. I början av vårt sekel kom en reaktion mot hur dåligt barn kunde ha det. Detta ledde till att vi under åren 1917-1920 fick den första egentliga barnlagstiftningen i Sverige. Då infördes ett antal lagar rörande barn såsom lagen om barn i äktenskap, lagen om barn utom äktenskap, lagen om adoption och lagen om förmynderskap. År 1924 kom den första barnavårdslagen. Det genomgående temat i dessa lagar kan sägas vara principen om barnets bästa. Detta kan även sägas gälla bestämmelsen om aga i 1920 års lag om barn i äktenskap, i vilken stadgades bl.a. att "om det för barnets uppfostran var nödigt ägde föräldrarna tukta barnet på sätt som med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter fick anses lämpligt". Även om detta synsätt ligger långt från dagens, är det ändå ett uttryck för att aga var till för barnets skull, alltså för barnets bästa. I detta sammanhang skapades även begreppet vårdnad. Att ha ansvaret för ett barn skulle inte bara innebära att bestämma allt om barnet utan även att ge barnet omsorg och omvårdnad. Det reformarbete som sedan har genomförts inom "barnlagsområdet" har genomgående motiverats av barnets bästa.

Enligt flera författningar skall vad som är bäst för barnet beaktas vid beslut av olika slag. I 6 kap. föräldrabalken föreskrivs i flera lagrum att rätten skall besluta efter vad som är bäst för barnet. I 21 kap. föräldrabalken om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m. föreskrivs att hänsyn skall tas till barnets bästa. I 1 § socialtjänstlagen (1980:620) införs från den 1 januari 1998 en bestämmelse med innebörd att hänsynen till barnets bästa särskilt skall beaktas vid åtgärder som rör barn. Enligt namnlagen (1982:670) krävs i vissa fall rättens prövning av om namnbyte är

= förenligt med barnets bästa. I 1 § utlänningslagen (1989:529) föreskrivs att hänsyn skall tas till barnets bästa i fall som rör barn.

I den ovan nämnda lagstiftningen anges således uttryckligen att hänsynen till barnets bästa skall vara vägledande för myndigheternas åtgärder. Det finns emellertid annan lagstiftning för vilken principen om barnets bästa har varit vägledande utan att det uttryckligen har angetts. I 4 kap. 6 § föräldrabalken anges således att en ansökan om adoption får bifallas endast om den är till fördel för barnet. I 2 och 3 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) finns bestämmelser om att vård skall beslutas om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Detta är ett annat sätt att uttrycka principen om barnets bästa (se avsnitt 14.2 för en närmare redogörelse för LVU).

Även vid utformningen av reglerna om barn och ungdomar i brottmålsprocessen har principen om barnets bästa varit vägledande. Sålunda finns det i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare särskilda regler i fråga om handläggningen av brottmål som rör en ung människa i (se avsnitt 14.5 för en utförligare redogörelse).

De lagar i vilka ett barnperspektiv kommer till uttryck är sådana där det primära syftet är att reglera förhållanden som direkt rör barn. I annan lagstiftning där det primära syftet inte är att reglera barns förhållanden men där barn berörs, saknas hänvisningar till principen om barnets bästa. Så är fallet i t.ex. plan- och bygglagen (1987:10) och i trafiklagstiftningen.

6.3.2. Föräldrabalken

Vårdnad

I 6 kap. 1 och 2 §§ FB föreskrivs att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. För detta ansvarar vårdnadshavaren. Vidare föreskrivs att vårdnadshavaren svarar för att barnet får behövlig tillsyn samt tillfredsställande försörjning och utbildning.

Enligt 3 § första stycket står barnet från födelsen under vårdnad av båda föräldrarna, om dessa är gifta med varandra, och i annat fall av modern ensam. Gifter föräldrarna sig efter barnets födelse står barnet därefter i allmänhet under båda föräldrarnas vårdnad. Skiljer sig föräldrarna står barnet även därefter under båda föräldrarnas vårdnad om inte den gemensamma vårdnaden upplöses enligt bestämmelser i 5, 7 och 8 §§ (se nedan). Detta är en markering av att huvudregeln

= bör vara att båda föräldrarna även efter skilsmässa har ett gemensamt ansvar för sina barn (3 § andra stycket).

Föräldrar som inte är gifta med varandra kan få gemensam vårdnad antingen genom anmälan till socialnämnden eller skattemyndigheten eller, under i 4 § angivna förutsättningar, genom att hos rätten väcka talan om gemensam vårdnad. Rätten skall i sådant fall förordna om gemensam vårdnad om det inte är uppenbart oförenligt med barnets bästa.

Rätten kan, på talan av en eller båda föräldrarna, upplösa den gemensamma vårdnaden och anförtro vårdnaden åt en av föräldrarna efter vad som är bäst för barnet. Den gemensamma vårdnaden kan dock bestå om den förälder som begärt upplösningen inte motsätter sig fortsatt gemensam vårdnad (5 §).

Skulle en ensam vårdnadshavare vilja ha en förändring beträffande vårdnaden, så skall rätten efter vad som är bäst för barnet antingen förordna den andre föräldern till vårdnadshavare eller, om en förälder begär gemensam vårdnad förordna om det om inte den andre föräldern motsätter sig gemensam vårdnad (6 §).

Vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall rätten fästa avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna (6 a §).

Rätten kan besluta om ändring av vårdnaden till följd av att den ene eller båda föräldrarna gör sig skyldiga till brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling. Därvid kan den andra föräldern bli ensam vårdnadshavare. Om båda föräldrarna fråntas vårdnaden kan rätten förordna om överflyttning till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (7 §). Utgångspunkten för denna bestämmelse är hänsynen till barnets bästa även om detta inte uttryckligen anges.

Överflyttning av vårdnaden kan även bli aktuell när ett barn stadigvarande har vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet och det är uppenbart bäst för barnet att det rådande förhållandet får bestå. Den eller de som har tagit emot barnet kan därvid förordnas till särskilda vårdnadshavare (8 §).

Om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna och en av dem dör, skall den andre föräldern ensam ha vårdnaden. Dör båda föräldrarna skall vårdnaden anförtros åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Om barnet står under vårdnad av endast en av föräldrarna, skall vårdnaden anförtros den andre föräldern eller, om det är lämpligare, åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare.

Även i några bestämmelse som rör särskilt förordnad vårdnadshavare hänvisas till vad som är bäst för barnet (10 § och 10 b §).

=

Vid gemensam vårdnad skall vårdnadshavarna gemensamt bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Den ene vårdnadshavaren kan, enligt vad som närmare anges i 13 §, vid den andres förhinder själv ensam bestämma om vårdnadens utövande. Denne får därvid inte fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, om inte barnets bästa uppenbarligen kräver det.

Umgänge

Barnets vårdnadshavare har ett ansvar för att barnets behov av umgänge med den förälder som inte är vårdnadshavare eller med någon som står barnet särskilt nära så långt möjligt blir tillgodosett. Vårdnadshavaren skall, om inte särskilda skäl talar mot det, lämna sådana uppgifter som främjar umgänget. Motsätter sig barnets vårdnadshavare det umgänge som begärs, beslutar rätten efter vad som är bäst för barnet. Vid bedömning av frågor om umgänge skall rätten ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Rätten skall vidare beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa (15 §).

Genom ändringar i 6 kap föräldrabalken som trädde i kraft år 1993 kom den tidigare tämligen ensidiga föräldrarätten till umgänge att ersättas av bestämmelser som i stället betonar att det är barnet som har rätt till umgänge med sina föräldrar.

I förarbetena till den ovan nämnda bestämmelsen att rätten vid bedömandet av umgängesrättsfrågan skall beakta risken för att barnet i samband med umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa gjordes följande uttalande om umgängesrätt i allmänhet.11

Bestämmelserna i 6 kap. föräldrabalken om vårdnad och umgänge sätter barnet i centrum. De avgöranden som fattas skall bygga på barnets bästa.

Det råder i dag stor enighet inom beteendevetenskapen om att det för ett barns utveckling är viktigt att barnet har nära och goda relationer till båda föräldrarna även om dessa är i konflikt med varandra. Under de olika faserna i barnets utveckling kan föräldrarna stå barnet olika nära och fylla skilda behov. En bristfällig kontakt med en av föräldrarna kan försämra barnets utveckling i olika avseenden.

11 Prop. 1992/93:139 s. 25

= Av förarbetena framgår vidare att även bestämmelsen i 7 § som har till syfte att skydda barnen från att fara illa utgår från barnets bästa. Vid bedömningen av om det finns risk att barnet far illa vid umgänget med den andre föräldern, skall rätten inte utgå från att en förälder i princip har rätt till umgänge med mindre det kan slås fast att föräldern är olämplig att ha umgänge. Det är barnets och inte föräldrarnas bästa som skall vara avgörande. Finns det risk för att ett barn olovligen förs bort bör umgängesbeslut utformas med hänsyn till denna risk, för att barnets bästa skall kunna tillgodoses. Rätten kan därvid förordna om att umgänge endast får utövas i Sverige eller bara i närvaro av en socialtjänsteman eller annan person. Det kan även förekomma att risken för att barnets förs utomlands är så påtaglig att rätten över huvud taget inte bör förordna om umgänge.

Verkställighet av domar och beslut om vårdnad och umgänge

Även i de bestämmelser i föräldrabalken (21 kap.) som handlar om verkställighet av domar och beslut om vårdnad och umgänge återfinns begreppet barnets bästa. Utgångspunkten för bestämmelserna är att en dom eller ett beslut om vårdnad eller umgänge skall följas och att parterna skall rätta sig efter det. En vårdnadshavare eller den som av domstol har fått umgängesrätt kan emellertid behöva myndighets medverkan för att få barnet överlämnat. Den ledande tanken i 21 kap. är att barnet så långt möjligt skall skonas från åtgärder som är skadliga för dess psykiska och fysiska hälsa.

Överlämnande av barn skall i första hand ske med parternas frivilliga medverkan och under ledning av en tjänsteman inom socialtjänsten (2 §). När överflyttning inte kan ske frivilligt får som regel vitesföreläggande och hämtning tillgripas (3 §). Länsrätten skall därvid i första hand förelägga och vid behov utdöma vite. I vissa fall kan det dock från början bedömas som utsiktslöst att pröva andra åtgärder än hämtning. Hämtning bör dock så långt som möjligt undvikas. Hämtning skall ske genom polismyndigheten och under betryggande former.

Av hänsyn till barnets bästa följer, att hinder mot verkställighet av en vårdnads- eller umgängesdom kan föreligga oavsett innehållet i allmän domstols eller annan myndighets tidigare avgörande (5 och 6 §§). Utgångspunkten är att dom eller beslut skall följas. Även när domstols avgörande inte föreligger utan vårdnadshavaren grundar sin ansökan direkt på sin rätt enligt lag att bestämma barnets vistelseort, är utgångspunkten att verkställighet skall beviljas (7 §).

=

Enligt 5 § får verkställighet inte ske mot barnets vilja om barnet har fyllt 12 år med mindre länsrätten finner det nödvändigt med hänsyn till barnet bästa. Det är angeläget att största omsorg och försiktighet iakttas när det gäller att klarlägga barnets vilja. Även om barnet är under 12 år, kan dess vilja ha betydelse för bedömning av risken att verkställigheten skadar barnet.

När länsrätten finner det uppenbart att ändrade förhållanden har inträtt sedan domstolsbeslut meddelades och det med hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnad eller umgänge prövas på nytt, kan den enligt 6 § första stycket vägra verkställighet.

Länsrätten kan enligt 6 § andra stycket vägra verkställighet om denna inte kan ske utan risk, som inte är ringa, för att barnets kroppsliga eller själsliga hälsa skadas. Det är i dessa fall inte nödvändigt att en ändring av vårdnaden är påkallad. Barnets ålder, utvecklingsgrad, känslobindningar och förhållandena i övrigt kan vara sådana att överflyttning skadar barnet. Det skall dock inte vara fråga om endast övergående störning eller annan tillfällig olägenhet för barnet.

Även om det inte föreligger någon dom eller något beslut i vårdnads- eller umgängesfrågan, kan barnets vårdnadshavare vända sig till länsrätten, när barnet vistas hos någon annan, för att få barnet överflyttat till sig. Länsrätten kan då vägra att vidta åtgärden, om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnaden prövas av allmän domstol. I dessa fall gäller bl.a. vad som sägs i 5 och 6 §§, dvs. att barnets åsikt skall beaktas och att verkställighet kan vägras med hänsyn till risk för barnets hälsa. Hänsynen till barnets hälsa har förmodligen sin största betydelse vid avgöranden enligt 7 §, då det t.ex. kan vara fråga om att vårdnadshavaren efter lång tids vistelse önskar ta tillbaka barn som är placerat i familjehem.

Det finns även i 9 § en bestämmelse som ger uttryck för principen om barnets bästa. Där föreskrivs att hämtning eller annan åtgärd som rör barn skall utföras på ett sådant sätt som är så skonsamt som möjligt för barnet. Vid hämtning skall någon som kan vara till stöd för barnet närvara. Om möjligt skall också barnläkare, barnpsykiater eller barnpsykolog medverka. Om barnet på grund av sjukdom inte bör flyttas eller om det möter något annat hinder, skall hämtningen uppskjutas.

Föreslagna förändringar i föräldrabalken

Vårdnadstvistutredningen har i sitt betänkande Vårdnad, boende och umgänge (SOU 1995:79) föreslagit ändringar i föräldrabalken

= som betonar att domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet.

För att ytterligare betona principen om barnets bästa har Vårdnadstvistutredningen föreslagit en ny inledande bestämmelse i 6 kap. föräldrabalken som anger att barnets bästa skall vara avgörande vid domstolens tillämpning av bestämmelserna i kapitlet. Till denna bestämmelse föreslås att bestämmelserna i 6 a § förs om att domstolen i en vårdnadstvist skall fästa särskilt avseende vid barnets behov av en nära kontakt med båda föräldrarna. Vidare föreslås föras dit bestämmelserna i 15 § om att domstolen vid beslut om umgänge skall beakta risken för att barnet i samband med utövande av umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa.

Vårdnadstvistutredningen har också i denna del föreslagit att även bestämmelserna i 10 d §, om att rätten vid bedömning av frågor om vårdnad skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad, skall föras till den nya inledande bestämmelsen i 6 kap.

När det gäller frågan om gemensam vårdnad har Vårdnadstvistutredningen föreslagit att det skall införas en ny bestämmelse enligt vilken rätten i varje enskilt fall skall besluta efter vad som är bäst för barnet. Rätten kan enligt den föreslagna bestämmelsen, mot förälders önskemål, vägra att upplösa gemensam vårdnad eller förordna om sådan vårdnad. Ett annat förslag som Vårdnadstvistutredningen lämnat är att införa en möjlighet att reglera vårdnad genom avtal mellan föräldrarna som godkänns av en av socialnämnden utsedd tjänsteman. Vid prövningen av om avtalet kan godkännas skall enligt utredningen barnets bästa och dess önskemål beaktas.

Vårdnadstvistutredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

6.3.3. Andra författningar

Socialtjänstlagen

I 1 § socialtjänstlagen införs från och med den 1 januari 1998 en bestämmelse som föreskriver att när åtgärder rör barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver.

Bestämmelsen fick den utformning som Lagrådet förordat efter förebild från en liknande bestämmelse i utlänningslagen. Lagrådet

= anförde i sitt yttrande att det i lagstiftningsärendet om ändring i utlänningslagen hade framhållits bl.a. att det vid Barnkonventionens utarbetande valts en bred och något vagare formulering och att, eftersom principen om barnets bästa enligt konventionen skulle appliceras på alla områden, denna princip samtidigt blev endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Mot bakgrund av detta framstod det för Lagrådet som följdriktigt att också i socialtjänstlagen använda ett uttryckssätt som svarar mot denna tolkning.12

I förarbetena till den nya bestämmelsen framhåller regeringen att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet. Olika förslag till lösningar behöver analyseras och vägas mot varandra i en beslutssituation.

Barnets bästa är enligt regeringen inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas, men skall alltid beaktas, utredas och redovisas.

12Prop. 1996/97:124 s. 259 f.

I 12 § finns sedan tidigare en bestämmelse om att socialnämnden i nära samarbete med hemmen skall sörja för att barn och ungdomar. som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och uppfostran utanför det egna hemmet. Över huvud taget uttrycker bestämmelserna i 12-18 §§ en tillämpning av principen om barnets bästa och att samhället har ett särskilt ansvar för barn och ungdomar.

I 27 § finns bestämmelser om att socialnämnden får, när ett barns bästa kräver det förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras minderåriga barn. Överträdelse av förbudet är straffbelagt enligt 75 §.

I avsnitt 14.2 återkommer vi till socialtjänstlagen och dess funktion som samhällets skyddsnät för barn.

Namnlagen

Enligt 1 § namnlagen gäller som huvudregel att barnet skall få föräldrarnas efternamn om dessa har gemensamt efternamn vid barnets födelse. Enligt 30 § bestämmer vårdnadshavaren vilket förnamn barnet skall ha.

Byte av efternamn för ett barn som är under 18 år sker efter anmälan av vårdnadshavaren. Har barnet fyllt 12 år måste som regel barnet enligt 48 § samtycka till namnändringen för att den skall kunna komma till stånd.

=

Enligt vad som närmare föreskrivs i 45-47 §§ krävs i vissa fall rättens prövning av om ett namnbyte är förenligt med barnets bästa. Vid bedömningen av om namnbytet är förenligt med barnets bästa skall rätten, även när barnets samtycke inte behövs, enligt 48 § ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.

Utlänningslagen

Den i det föregående nämnda ändringen i utlänningslagen som innebar att en portalbestämmelse infördes, trädde ikraft den 1 januari 1997. Enligt den nya lydelsen av 1 kap. 1 § skall i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.13Lagrådet var tveksamt till den praktiska betydelsen av en så allmänt hållen regel som den i 1 kap. 1 §. Lagrådet ansåg det emellertid inte opåkallat att i utlänningslagen i en s.k. portalparagraf erinra om att tillämpningen av lagen skall ske under särskilt beaktande av grundprincipen i artikel 3 i Barnkonventionen. Det ligger dock i sakens natur enligt Lagrådet att en lagregel med den föreslagna utformningen ger ringa vägledning för myndigheterna vid de svåra intresseavvägningar som inte sällan inryms i utlänningsärenden som rör barn. Frågan i vad mån bestämmelsen kommer att få påtaglig reell betydelse för tillämpningen torde, enligt Lagrådet, vid tidpunkten för yttrandet inte kunna ges något bestämt svar.

I förarbetena anges att den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är central i Barnkonventionen, bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Detta bör ske genom införande av en portalparagraf. Alla ärendetyper bör omfattas av föreskrifter. En sådan ordning föreslog även vi i vårt delbetänkande.

I förarbetena anges även att införandet av en portalbestämmelse om barnets bästa får, utan att den generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen, ändå en stark och meningsfull innebörd. Den grundläggande avvägningen mellan olika intressen sker dock i lagstiftningsarbetet genom riksdagens beslut. En avvägning måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i varje enskilt ärende.

6.3.4. Praxis i mål enligt föräldrabalken

13 Prop. 1996/97:25 s. 284

=

Vårdnadsmål

Vi har inte på egen hand gjort någon genomgång av de avgöranden som varit praxisbildande. Den genomgång som följer är därför hämtad ur litteraturen inom familjerättsområdet.14 Avgöranden om vårdnad har sedan länge utgått från hänsynen till barnets bästa. Innebörden av begreppet barnets bästa har dock växlat med tiden. Sedan 1980-talet har särskilt den omständigheten att den förälder som kan antas bäst främja ett nära och gott umgänge med den andre föräldern haft stor betydelse vid avgöranden som rör vårdnad. År 1990 infördes i 6 kap. 6 a § också en bestämmelse med detta innehåll (se avsnitt 6.3.2).

Det är inte lätt att i rättspraxis se helt entydiga riktlinjer för bedömningen av vårdnadstvister. En komplicerande faktor är att hänsynen till barnets bästa dels skall utgå från förhållandena som föreligger vid tidpunkten för avgörandet, dels även innehålla en prognos för framtiden. Möjligheten att åstadkomma avgöranden som är prejudiserande för lämplighetsbedömningen är också begränsade eftersom omständigheterna varierar från fall till fall.15

I många fall är båda föräldrarna lämpliga som vårdnadshavare, vilket komplicerar för domstolen att i det enskilda fallet avgöra vad som är bäst för barnet. I praxis kan urskiljas att domstolarna anser att modern oftare är mer lämplig att ha vårdnaden om små barn även om det inte finns något lagstöd för detta. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1989 s. 335 också uttalat att bestämmelserna i föräldrabalken innebär att ingen av föräldrarna på grund av sitt kön är mera lämpad som vårdnadshavare än den andre. Enligt HD kan behovet av kontakt med föräldrarna självfallet variera under åren.

Det förhållandet att modern oftare får vårdnaden om små barn har i stället sin grund i att modern, i allmänhet, i mycket större utsträckning än fadern har svarat för den faktiska vårdnaden under barnets första år. Praxis går emellertid inte så långt att fadern till-

14 Uppgifterna om gällande praxis beträffande vårdnad är hämtade från Åke Saldeens bok Barn och föräldrar (1995) och ur Svensk familjerättspraxis av Nils Beckman och Olle Höglund. Avser avgöranden t.o.m. år 1995 15 Saldéen, Å. 1995 s. 70

= erkänns vårdnaden om barnet endast i de fall som det finns synnerligen graverande anmärkningar riktade mot modern.16

I förarbetena till 1983 års ändringar i föräldrabalken anfördes att domstolen till vårdnadshavare bör förordna den av föräldrarna som kan antas bäst främja ett nära och gott umgänge mellan barnet och den andre föräldern, om inte andra omständigheter talar för en annan lösning.17

16 Beckman och Höglund s. B IV:4-5 17Prop. 1981/82:168 s. 66

I flera av HD:s avgöranden har betydelsen av att främja en god kontakt med den andre föräldern visat sig vara av avgörande betydelse för utgången i målet. I NJA 1989 s 335 fick fadern vårdnaden om en 7-årig flicka, till allt väsentligt beroende på att det fanns anledning att befara att modern – liksom förut – i fortsättningen kunde komma att hindra fadern från att utöva sin umgängesrätt. Det kunde däremot antas att fadern, om vårdnaden anförtroddes honom, skulle komma att verka för att flickan fick ett omfattande umgänge med modern och därmed också goda kontakter med en halvsyster som modern hade vårdnaden om. Enligt HD borde särskild betydelse tillmätas ett fungerande umgänge.

Även i tidigare avgöranden hade den ena förälderns ovilja mot att barnet träffade den andra föräldern varit av avgörande betydelse för att bestämma vilken av föräldrarna som skulle anförtros vårdnaden. Således fick fadern i hovrättsavgörandet RH 1981:80 vårdnaden om en 9-årig dotter på grund av moderns ovilja mot att medverka till kontakt mellan dottern och fadern. I ett annat hovrättsavgörande, RH 1987:69, tillerkändes fadern i hovrätten likaså vårdnaden om två barn, 11 och 9 år gamla, sedan modern efter att i tingsrätten ha tillerkänts vårdnaden om barnen ansågs ha påverkat dem att inte vilja träffa fadern och därmed ha försvårat umgänge.

I flera avgöranden har intresset av att anförtro vårdnaden åt den förälder som bäst anses främja kontakten med den andre föräldern fått vika för det förhållandet att barnet bör får stanna kvar i sin invanda miljö. Ett av de mest uppmärksammade av dessa avgöranden är NJA 1992 s.93 (Tarek-fallet) i vilket fadern, som var svensk och tunisisk medborgare, efter det att hustrun sökt äktenskapsskillnad hade fört makarnas 3-årige son till farföräldrarna i Tunisien och därmed gjort sig skyldig till egenmäktighet med barn. Sonen hade vid tiden för HD:s dom hållits kvar i Tunisien i närmare 10 år. Själv hade fadern

= valt att stanna i Sverige. Tingsrätten och hovrätten gav vårdnaden åt modern. HD fann också att fadern genom sitt beteende hade visat allvarlig brist på föräldraansvar. En förflyttning av sonen till Sverige framstod emellertid enligt HD som vansklig med hänsyn till de betydande anpassningssvårigheter som kunde förutses. Sonen motsatte sig att flytta till Sverige. En dom enligt vilken vårdnaden om sonen tillades modern skulle inte bli verkställbar i Tunisien. Trots att modern ansågs utan tvivel vara bäst lämpad att ta hand om sonen fann HD det i det aktuella läget vara bäst för sonen att vårdnaden om honom tillerkändes fadern. Denne vägrades däremot rätt till umgänge med en annan son, som modern hade vårdnaden om, med hänsyn till risken för att även denne son skulle föras till Tunisien.

I NJA 1992 s. 666 fick den nya regeln i 6 a § betydelse. Där konstaterades att modern inte bara hade underlåtit att medverka till att fadern fick utöva den umgängesrätt med dottern som tilldömts honom, utan också måste sägas ha aktivt motarbetat och förhindrat umgänge. Med hänsyn till detta och då fadern inte var olämplig som vårdnadshavare borde vårdnaden anförtros fadern. Emellertid hade dottern under hela sitt nioåriga liv bott hos modern och det ansågs innebära för stor omvälvning med ovissa följder för dottern att flytta över vårdnaden.18

I hovrättsavgörandet RH 1991:54 hade fadern visat sig vara olämplig som vårdnadshavare. Modern ansågs personligen lämplig som vårdnadshavare men mot henne anfördes att hon bodde tillsammans med en svårt kriminellt belastad man med alkoholproblem. Vidare var utrett att barnen kände rädsla för spritpåverkade personer. Tingsrätten anförtrodde vårdnaden åt särskild förordnad vårdnadshavare. I hovrätten gav utredningen vid handen att moderns sambo under det senaste halvåret inte hade missbrukat alkohol i hemmet och att han överhuvud var på god väg att anpassas till ordnade sociala förhållanden. Hovrätten fann att det i hemmet inte rådde missförhållanden av sådant allvarligt slag som skulle kunna äventyra barnets hälsa eller utveckling på ett bestående sätt och motivera ett ingripande enligt LVU. Förutsättningar enligt 6 kap. 7 § föräldrabalken för att överlåta vårdnadsansvaret på annan än föräldern kunde därmed inte anses uppfyllda.

18 Liknande bedömning gjordes av hovrätten beträffande en knappt fyraårig pojke i RH 1994:5. Se även NJA 1986 s. 388

=

Mål om umgängesrätt

Utgångspunkten för avgöranden om umgängesrätt är att barnet endast i sällsynta undantagsfall helt bör avskäras från umgänge med fadern eller modern. Det är här främst fråga om situationer där umgängesrätt kan vara skadlig för barnets psykiska hälsa. Frågan blir främst aktuell i sådana fall då barnet motsätter sig umgänget.

I hovrättsavgörandet SvJT 1975 rf s. 44 tillerkändes fadern umgängesrätt beträffande en elvaårig son, trots att utredningen gav vid handen att sonen hyste rädsla för fadern och motsatte sig att träffa denne.

I NJA 1979 C 13 begränsades faderns rätt till umgänge med två barn, 14 och 10 år gamla, med hänsyn till att kontakt mellan fadern och barnen tidigare knappast hade förekommit. Begränsad umgängesrätt (ett veckoslut i månaden) tillerkändes fadern för att skapa förutsättningar för en mera varaktig kontakt senare.

I NJA 1978 s. 181 vägrades dock fadern umgängesrätt, då kontakt med mellan honom och barnet (en flicka på 12 år) saknades sedan barnet var åtta månader gammalt och risk ansågs föreligga för att samvaro med fadern kunde bli en störande och oroande upplevelse. Vissa risker befarades därmed föreligga för barnets psykiska hälsa. Umgänget borde uppskjutas några år tills barnet kunde ta självständig ställning.

Däremot ansågs ingen risk för barnets psykiska hälsa föreligga i NJA 1981 s. 753 där fadern tillerkändes rätt till umgänge med 12-årig dotter, fastän hon motsatte sig det. I NJA 1981 s. 1225 uppkom frågan i förhållandet mellan moder och 10-årig son. Omfattande utredning fanns i målet om de sociala och psykologiska förutsättningarna för vårdnad och umgängesrätt. Vårdnaden anförtroddes fadern. I fråga om umgängesrätt för modern fann HD uppenbart att sonen hade en helt avvisande inställning till sin moder och att något umgänge med henne inte kunde komma till stånd utan tvång. HD fann det vidare av utredningen framgå klart att ett umgänge med modern skulle kunna allvarligt skada sonens psykiska hälsa. Hennes yrkande om umgängesrätt lämnades därför utan bifall.

I ett fall då en frånskild fader hade umgängesrätt med 5-årig dotter och misstänktes för sexuella övergrepp förordnades, i mål där det yrkats att umgängesrätten skulle upphöra, att det tidigare domfästa umgänget skulle upphöra till dess det fanns ett lagakraftvunnet avgörande i det pågående umgängesmålet (RH 1990:74).

I vissa fall kan som angetts i det föregående risken för att ett barn far illa vid umgänget genom att föras ur landet vara så påtaglig att

= umgänge inte bör förordnas. Så var fallet i det tidigare refererade rättsfallet NJA 1992 s. 93 (Tarek-fallet).

I NJA 1981 s. 916 ansågs det inte föreligga skäl att som villkor för en jugoslavisk faders umgängesrätt med sin 8-åriga dotter föreskriva att umgängesrätt skulle utövas endast i Sverige. Enligt HD talade flera skäl för att man i allmänhet borde undvika att förena umgängesrätt med särskilda inskränkande villkor som rör annat än tiden för umgänget. Man borde enligt HD inte utan tungt vägande skäl vägra den umgängesberättigade att utöva umgängesrätten i sitt hemland.

I NJA 1995 s.727 prövades frågan om hur stor risken för bortförandet skall vara för att den skall inverka på bedömningen av frågan om umgängesrätt. Frågan gällde umgängesrätt med en 2-årig pojke vars föräldrar varit sambor en kort tid och av vilka mannen var syrisk medborgare som kommit till Sverige från Libanon. Modern hade vårdnaden om sonen och motsatte sig umgängesrätt för fadern. Tingsrätten fann moderns farhågor om att sonen av fadern skulle föras till en plats varifrån han inte kunde hämtas utan faderns medverkan inte helt ogrundade. Risken var emellertid inte så påtaglig att det fanns skäl att helt ogilla faderns yrkande om umgänge. Detta begränsades dock till dagtid varannan lördag i närvaro av manlig kontaktperson som skulle utses av socialnämnden.

Hovrätten ansåg det inte föreligga sådan risk för att sonen skulle föras bort olovligen att hinder förelåg för sedvanlig umgängesrätt. Hovrätten tillerkände fadern s.k. sedvanlig umgängesrätt. HD kom till samma slutsats som hovrätten i fråga om risken för bortförandet men ansåg det bäst för sonen att faderns umgänge med honom till en början skedde så som tingsrätten hade bestämt. Beroende på hur relationerna utvecklade sig fick umgänget sedemera utökas och äga rum utan kontaktperson.

Verkställighetsmål

Det finns en omfattande praxis vad gäller frågor om verkställighet av domar och beslut i mål om främst umgänge. Emellertid är verkställighetsmålen individuella till sin karaktär. Det är därför svårt att utifrån Regeringsrättens avgöranden dra några säkra slutsatser om hur hänsynen till barnets bästa beaktas. I avsnitt 10.2 om barnets rätt till sina föräldrar enligt artikel 9 behandlar vi närmare praxis i verkställighetsmål.

=

6.3.5. Praxis i ärenden enligt utlänningslagen19

I ett avgörande den 26 mars 1993 har Utlänningsnämnden (UN) uttalat sig allmänt om Barnkonventionens tillämpning i utlänningsärenden.20 I praxissamlingen har rubriken "Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter anses inte utgöra hinder mot att utlänningslagens regler tillämpas i enlighet med praxis" använts. I det aktuella ärendet, ett estniskt par med ett 6 årigt barn, uttalade UN följande om tillämpligheten av Barnkonventionen.

19 Genomgången bygger på ett tjugotal beslut som är meddelade under tiden november 1995 till mars 1997 och som Utlänningsnämnden har tillställt kommittén. Vi har därutöver inhämtat två regeringsbeslut. Ett av regeringsbesluten är det s.k. Barrantes-fallet. I övrigt har sekretariatet haft tillgång till UN:s praxissamling i 1995 års utgåva 20 UN 71

Det förhållandet att Sverige biträtt en internationell överenskommelse innebär inte att denna blir gällande rätt. Så är fallet först om detta föreskrivs i en svensk lag. Ett godkännande av en internationell överenskommelse föregås emellertid av en undersökning av överenskommelsens förenlighet med svensk rätt. I den mån den svenska lagstiftningen inte anses överensstämma med vad som sägs i överenskommelsen vidtas sådana lagändringar som anses erforderliga för att Sverige skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt överenskommelsen. Förhållandet mellan utlänningslagstiftningen och barnkonventionen behandlades i samband med att riksdagen 1990 godkände konventionen. Föredragande statsrådet uttalade därvid, att Sverige uppfyller konventionens krav även såvitt gäller flyktingbarn.

UN fann mot bakgrund av det nu refererade fallet att Barnkonventionen inte utgjorde hinder mot att utlänningslagstiftningens regler tillämpas i enlighet med gällande praxis. UN hade därvid även beaktat att svenska myndigheter i de fall där lagtexten gav utrymme för olika tolkningsmöjligheter borde välja den som bäst stämmer överens med för Sverige gällande internationella överenskommelser.

=

UN:s allmänna uttalanden om Barnkonventionen har senare ändrats i förhållande till uttalandet i det ovan refererade rättsfallet från i mars 1993. Således har UN i ett beslut den 15 november 1995, i vilket UN beslutade att överlämna ärendet till regeringen, anfört att barnets bästa enligt Barnkonventionen skall sättas i främsta rummet vid alla åtgärder som vidtas av domstolar, administrativa myndigheter, lagstiftande organ m fl. UN pekade på att det enligt konventionstexten finns andra intressen som är lika viktiga som barnets. Enligt UN nämndes vid utarbetandet av konventionstexten övergripande samhällsintressen som exempel på andra intressen.

Enligt vad UN angav i det aktuella ärendet skall barnets intressen tillmätas stor vikt men att andra intressen kan ta över. Det föreföll enligt UN uppenbart att samhällets intresse av att reglera invandringen är ett sådant.

I sitt beslut i november 1995, som rörde överlämnande till regeringen av s.k. ny ansökan om permanent uppehållstillstånd med hänvisning till att det förelåg asylskäl, anförde UN att barnen i familjen genom föräldrarnas agerande kommit att fara mycket illa. En sådan situation är tyvärr inte helt ovanlig. Nämnden tvingas då och då att ta ställning i liknande fall, där ett avsiktligt åsidosättande av myndighetsbeslut lett till att barn kommer i kläm. Vidare hänvisade nämnden till ett avgörande från den 5 november 199221 där enbart hänsynen till barnen medförde att familjen beviljades uppehållstillstånd i Sverige. I det aktuella ärendet fann UN att omständigheterna i övrigt var speciella och överlämnande med hänsyn härtill ärendet till regeringen.

I beslut den 13 juni 1996 avseende en syrisk familj med fyra barn upphävde UN utvisningsbeslutet och beslutet om att återkalla familjens permanenta uppehållstillstånd. Statens invandrarverk (SIV) hade återkallat det permanenta uppehållstillståndet med hänvisning till bestämmelserna i 2 kap. 9 § utlänningslagen om att uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet.

Enligt 2 kap. 9 § kan återkallelse av uppehållstillstånd underlåtas, om det finns särskilda skäl som talar emot det. Sådana skäl kan vara starka humanitära skäl. UN anförde att den långa vistelsen i Sverige, i huvudsak orsakad av föräldrarna, i sig inte utgjorde sådana särskilda skäl. UN konstaterade emellertid att en utvisning för barnen, tre i skolåldern, på goda grunder kunde antas leda till mycket skada för dem. Även om föräldrarna orsakat den uppkomna situationen och det principiellt var stötande mot allmän rättskänsla att underlåta en

21 UN 15

= återkallelse måste, enligt UN, hänsynen till barnens bästa få väga över.

I ett annat ärende samma dag även det avseende återkallande av permanent uppehållstillstånd på den grunden att uppgifter om falsk identitet lämnats blev utgången den motsatta. I denna familj fanns två barn båda i förskoleåldern. I sina skäl angav UN att barnen på grund av sin ringa ålder inte kunde anses ha sådan stark anknytning till Sverige att det på grund härav skulle föreligga synnerliga skäl att underlåta att återkalla familjens tillstånd. Inte heller i sin samlade bedömning ansåg UN att barnets anknytning, tillsammans med en av föräldrarnas hälsa, utgjorde så starka humanitära skäl att återkallelse av uppehållstillstånden kunde underlåtas. UN anförde att det beträffande barnen hade beaktats bl.a. att de var i förskoleåldern och därför inte fått någon stark anknytning hit samt att det inte heller åberopats att barnen mådde illa.

I flera beslut den 25 november 1996 avseende medborgare i det forna Jugoslavien, bland dem många s.k. kosovoalbaner, uttalade sig UN på nytt om Barnkonventionens betydelse för tillämpningen av utlänningslagen. UN anförde följande.

Då förevarande ärende avser barn under 18 år är det i sammanhanget av intresse vilken betydelse innehållet i konventionen om barnets rättigheter skall tilläggas. Sverige har genom ratificeringen av konventionen iklätt sig en folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Det förhållandet att konventionen ratificerats och således är bindande för Sverige medför inte i sig att konventionen skall tillämpas direkt av svenska myndigheter. Vad nu sagts innebär emellertid inte att barnkonventionen saknar betydelse i utlänningsärenden. En konvention, särskilt en sådan som i likhet med barnkonventionen berör mänskliga rättigheter, bör beaktas vid lagtillämpningen på så sätt att lagbestämmelserna bör tolkas på det sätt som bäst står i överensstämmelse med den folkrättsliga förpliktelsen.

Kravet i artikel 3 i konventionen att beakta barnets bästa är emellertid inte absolut. Hänsynen till andra viktiga intressen kan leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå måste vidtas. Samhällets intresse att reglera invandringen är ett sådant viktigt övergripande intresse som kan vägas mot barnets intresse att få vistas i Sverige. En avvisning eller utvisning av en familj med barn måste kunna beslutas och genomföras även om det finns omständigheter i det enskilda fallet som talar för att det hade varit bäst för barnet att få stanna här (SOU 1995:75 s. 232).

= I de aktuella fallen (8 st) var det fråga om s.k. ny ansökan avseende personer för vilka det fanns avvisningsbeslut som inte kunnat verkställas på grund av den rådande situationen i det forna Jugoslavien. I sju av fallen beviljades familjen permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl. Därvid var barnets/barnens anknytning till Sverige en av två eller tre omständigheter som åberopades som skäl för att det förelåg humanitära skäl. I den familj som hade de minsta barnen var dessa ett respektive fyra år. I några fall hade den ene föräldern begått brott som också vägdes mot bl.a. barnets anknytning till Sverige.

I det fall ansökningen om uppehållstillstånd avslogs anförde UN bl.a. att familjens båda barn, det ena två år och det andra fyra månader, inte kunde anses ha fått en sådan en särskilt stark anknytning till svenska förhållanden under vistelsen här utan anknytningen till föräldrarna fick anses överväga.

En omständighet som måhända påverkat utgången i detta ärende var att familjen i februari 1994, efter knappt två års vistelse här i landet, återvände till hemlandet. I december 1994 kom familjen åter till Sverige efter det att den, genom svenska ambassaden i Belgrad, hade erhållit visum för besöket i Sverige.

I två andra ärenden även de beslutade den 25 november 1996 var det fråga om tillämpning av förordningen (1994:189) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt förordningen får utlänningar som före den 1 januari 1993 här i landet gjort ansökan om asyl som inte slutligt prövats och som fortfarande befinner sig här i landet beviljas uppehållstillstånd. Detta under förutsättning att särskilda skäl inte talar mot det, och om ansökan avser barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gäller en familj med barn som vid denna tid var under 18 år. Med särskilda skäl avses bristande vandel.

I båda fallen fanns sedan tidigare avvisningsbeslut som vid den nya prövningen upphävdes och permanent uppehållstillstånd meddelades i stället.

I båda fallen hade en av föräldrarna gjort sig skyldig till brottslighet som medförde att särskilda skäl att inte meddela uppehållstillstånd ansågs föreligga. UN prövade då om det kunde anses föreligga humanitära skäl. Vid en samlad bedömning av omständigheterna, bl.a. barnens anknytning till Sverige, fann UN att det i båda fallen förelåg humanitära skäl av sådan styrka att familjerna skulle få stanna i landet.

De nu refererade fallen har avgjorts före den 1 januari 1997.22

22 När det gäller avgöranden efter den 1 januari 1997 har kommittén som underlag haft sju avgöranden

=

I ett beslut den 15 januari 1997 uttalade sig UN allmänt på samma sätt som i den ovan refererade domen avseende kosovoalbanerna, dvs. utan hänvisning till de nya bestämmelserna i 1 kap. 1 § utlänningslagen. De faktiska omständigheterna i ärendet var lite speciella. Fadern var statslös palestinier född i Libanon och modern rysk medborgare. Båda barnen var ryska medborgare med stark anknytning till Sverige. Det äldsta barnet gick sjunde terminen i svensk skola och det yngsta gick i öppen förskola.

Ett beslut om avvisning till Libanon hade misslyckats att verkställa eftersom ansökan om inresa till Libanon hade avslagits av den libanesiska ambassaden. Ryska myndigheter meddelade att modern och barnen först skulle kunna bosätta sig i Ryssland och därifrån ansöka om uppehållstillstånd för fadern.

Först prövade UN om det var möjligt att hålla samman kärnfamiljen i enligt med bestämmelserna i artikel 8 i Europakonventionen. UN fann att det inte var möjligt med en återförening av familjen i Libanon men väl i Ryssland. Därefter gick UN över till att pröva tillämpligheten av Barnkonventionens bestämmelser på ärendet och särskilt artikel 3.

UN fann att det förelåg skäl att meddela permanent uppehållstillstånd. Enligt UN skulle det mot bakgrund av vad som i ärendet framkommit om barnens starka anknytning till Sverige strida mot humanitetens krav att inte låta familjen stanna här i landet.

I ett beslut den 30 januari 1997 angående en ugandisk familj hade UN, i de beslut vi har tillgängliga, första gången hänvisat till de nya bestämmelserna i utlänningslagen. En begäran om asyl avslogs, men permanent uppehållstillstånd med hänvisning till humanitära skäl beviljades. UN angav uttryckligen att hänsynen till barnets bästa vägts in vid bedömningen. Det är på grund av en omfattande sekretess i ärendet inte mycket som är känt om barnen mer än att de barnen oförskyllt utsatts för lidande genom att familjen hållit sig undan verkställigheten av tidigare meddelat avvisningsbeslut.

En minoritet i UN ansåg att det inte kunde strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen och hänvisade särskilt till att barnen inte utvecklat någon egentlig anknytning till Sverige genom t.ex. skolgång i svensk skola.

I ett beslut den 14 mars 1997 uttalade sig UN allmänt om tillämpningen av Barnkonventionen. Uttalandet hade ändrats i förhållande till tidigare och UN anförde följande.

Enligt 1 kap. 1 § utlänningslagen, skall i fall som rör barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I prop. 1996/97:25 s. 284

=

kan bl.a. utläsas att förebild för den ovan angivna bestämmelse är artikel 3 i barnkonventionen. Den nya bestämmelsen kommer att få betydelse när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda.

I det aktuella fallet, ny ansökan om uppehållstillstånd, vara det fråga om en albansk familj. Familjen nekades asyl. Därefter prövades frågan om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett redan fattat avvisningsbeslut. Detta besvarade UN jakande med hänvisning särskilt till förtroendeläkarens yttrande.

I ett annat beslut samma dag var det fråga om två minderåriga barn som kommit ensamma till Sverige och beviljats uppehållstillstånd. Detta hade emellertid skett genom att felaktiga uppgifter lämnats om föräldrarnas och syskonens situation. UN ansåg därför att grund för återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § förelåg.

UN prövade även om de minderåriga barnen ändå skulle få stanna i Sverige och konstaterar att barnen inte hade någon stark anknytning till Sverige. De borde enligt UN i stället återförenas med sina respektive familjer i Jordanien där de är skyddade mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller till annat land där de inte har motsvarande skydd. De humanitära skälen att få stanna i Sverige var därför inte tillräckligt starka.

Slutligen anförde UN att denna utgång helt var inriktad på barnens bästa och det övergripande intresset av att barnen borde förenas med sina respektive familjer och att utgången därför inte kunde anses strida mot Barnkonventionens krav på handläggning av ett barnärende.

I ett beslut den 24 mars 1997 uttalade sig UN på nytt om sin allmänna syn på Barnkonventionen och dess tillämpning på ärenden om uppehållstillstånd.

Då förevarande ärende avser barn under 18 år är det i sammanhanget av intresse vilken betydelse innehållet i konventionen om barns rättigheter skall tilläggas. Sverige har genom ratificeringen av konventionen iklätt sig en internationell, folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.

Enligt 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen skall i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Förebild för bestämmelsen är artikel 3 i konventionen.

Kravet i artikel 3 i konventionen att beakta barnets bästa är emellertid inte absolut. Hänsynen till andra viktiga intressen

=

kan leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå måste vidtas. Samhällets intresse att reglera invandringen är ett sådant viktigt övergripande intresse som kan vägas mot barnets intresse att få vistas i Sverige. En avvisning eller utvisning av en familj med barn måste kunna beslutas och genomföras även om det finns omständigheter i det enskilda fallet som talar för att det hade varit bäst för barnet att få stanna här (SOU 1995:75 s. 232).

Att ett barn följer sina föräldrar när de måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig ses som något negativt för barnet. Förhållandet som sådant kan inte tillmätas större betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när det rör sig om hemlandet. Avgörande bör vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, vilket skall särskiljas från de oftast tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för barn (prop. 1996/97:25 s. 249).

I det aktuella ärendet hade fadern i familjen gjort sig skyldig till brottslighet av sådan beskaffenhet att han normalt borde avvisas.

När det gällde övriga familjemedlemmar anförde UN följande.

En fråga som uppkommer är huruvida faderns brottslighet, vid en prövning av de i ärendet anförda humanitära skälen, skall anses omfatta även övriga familjemedlemmar. Nämnden finner, mot bakgrund av att det i nämndens praxisbildande beslut är barnens bästa som kommer i första hand, att det i ärendet föreligger humanitära skäl av en sådan styrka att i vart fall modern och barnen bör tillåtas stanna i landet.

Med tanke på den starka anknytning till landet som fadern fick i och med att övriga familjemedlemmar beviljades permanent uppehållstillstånd beviljades han tidsbegränsat uppehållstillstånd med en prövotid på ett år.

I ärendet förekom skiljaktig mening. Enligt minoritetens uppfattning borde hela familjen beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för undvika en splittring av familjen.

I ett beslut den 30 januari 199723 beviljade regeringen en zairisk fader tidsbegränsat uppehållstillstånd. Denne var av sin hustru

23 UD96/1267/MP

= polisanmäld för upprepade fall av misshandel av henne och deras gemensamme son och för olaga hot. UN beslutade om utvisning i juli 1996 med hänvisning till att mannen inte hade vårdnaden om barnen (förutom sonen även en gemensam dotter) och inte heller träffat dem sedan i augusti 1995. Vidare anförde UN att mannen hade två minderåriga barn kvar i hemlandet, till vilka han hade anknytning. Till grund för beslutet låg även en utredning i umgängesfrågan.

Under tiden fram till regeringens beslut hade förhållandena ändrats. Det fanns då en dom på umgängesrätt för fadern som modern hade medverkat till. Detta genom ett avtal om umgängesrätt för fadern som sedan hade legat till grund för umgängesdomen. Regeringen hänvisade i sitt beslut till 1 kap, 1 §utlänningslagen och fann att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa utvisningsbeslutet. Regeringen anförde som skäl för att tidsbegränsa uppehållstillståndet att det måste anses föreligga oklarheter om vad som på sikt kunde anses vara till barnens bästa. Regeringen noterade därvid att avtalet om umgängesrätt gällde fram till den 30 september 1997 och att det av handlingarna framgick att fadern endast hade träffat barnen vid ett fåtal tillfällen.

I beslut den 13 mars 199724 meddelade regeringen beslut i ärendet Barrantes. Regeringen anförde i sina skäl att de olika omständigheterna i ärendet var för sig inte kunde anses utgöra tillräckliga skäl att meddela familjen Barrantes permanent uppehållstillstånd. Vid en samlad bedömning av samtliga mycket speciella omständigheter i ärendet fann emellertid regeringen att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningsbeslutet.

I sin bedömning hänvisade regeringen till den från den 1 januari 1997 införda portalbestämmelsen i utlänningslagen och uttalanden i förarbetena om att bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer. En sådan situation var den, som förelåg i Barrantesfallet, som gällde att bedöma om det skall anses föreligga humanitära skäl för uppehållstillstånd vid ny ansökan enligt 2 kap. 5 §. Regeringen hänvisade därvid till uttalanden i förarbetena om att det kan ställas något lägre krav på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda.

24 UD96/2080/MP

=

6.4. Våra överväganden

Det råder enligt vår mening inte någon tvekan om att den allmänna inriktningen i lagstiftning och rättspraxis i Sverige är att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid rättsliga åtgärder som rör barn. Som vår genomgång visar har hänsynen till barnets bästa traditionellt kommit till uttryck i lagstiftning som rör föräldrars ansvar för barnets fostran och utveckling, upplösning av familjen, adoption, namnbyte, barnets kontakt med polis och rättsvårdande myndigheter samt sociala myndigheters ansvar för åtgärder rörande barn och ungdom (när det gäller portalbestämmelsen i socialtjänstlagen och vad som har anförts i förarbetena till denna återkommer vi i kapitel 14). Till detta skall läggas att principen om barnets bästa också har kommit till uttryck i lagstiftning utanför det traditionella barnområdet genom införandet av en portalbestämmelse i utlänningslagen. Det är en glädjande utveckling.

Utvecklingen inom familjerätten vad avser frågor om vårdnad och umgänge som regleras i 6 kap. föräldrabalken har gått från en lagstiftning som gav uttryck för en stark föräldrarätt till en lagstiftning i dag som sätter barnets bästa i fokus på ett helt annat sätt än tidigare. Till skillnad mot utgångspunkten i Barnkonventionens artikel 3 om att barnets bästa skall vägas mot andra intressen, anger bestämmelserna i 6 kap. föräldrabalken att barnets bästa står över alla andra intressen.25 De förslag som Vårdnadstvistutredningen har lagt fram innebär enligt vår mening att barnets ställning i frågor om vårdnad och umgänge ytterligare stärks. Vi välkomnar de framlagda förslagen. De bör enligt vår uppfattning läggas till grund för ändringar i föräldrabalken.

När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken presenteras våra förslag i kapitel 10. Vi kan dock redan här förutskicka att vi i den delen anser att gällande lagstiftning bör ses över.

De ändringar i socialtjänstlagen och utlänningslagen som innebär att en portalbestämmelse har införts är ett sätt att föra in principen om barnets bästa. I vissa lagar är det förmodligen det bästa och kanske det enda sättet. Vi anser emellertid att det är viktigt att i varje enskilt

25 Jfr vad som anges i artikel 21 i Barnkonventionen, som rör adoptioner, om att "the best interests of the child shall be the paramount consideration" som till svenska har översatts med att barnets bästa skall sättas främst

= lagstiftningsärende, där det kan bli aktuellt att föra in principen om barnets bästa, pröva om en portalbestämmelse är den bästa lösningen eller om någon annan metod bör användas. Det förslag om ett generellt "barnkonventionsdirektiv" som vi framför i kapitel 5 blir därvid betydelsefullt.

Som vi har konstaterat ovan kommer principen om barnets bästa traditionellt till uttryck i lagstiftning som uttryckligen reglerar frågor om barn. Enligt Barnkonventionens syn skall emellertid barnets bästa beaktas i princip alla sammanhang. Någon begränsning finns inte därvidlag. Ett sådant synsätt bör enligt vår mening även prägla den svenska lagstiftningen. Det därför angeläget att t.ex. en för samhällsutvecklingen så betydelsefull lagstiftning som plan- och bygglagen ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällsplaneringen. Trafiklagstiftningen är ett annat exempel på lagstiftning där det är alldeles naturligt att hänsynen till barnets bästa skall återspeglas i t.ex. vägtrafikkungörelsens (1972:603) olika bestämmelser. Även här är det fråga om att stärka barnets ställning i samhällsplaneringen.

Våra synpunkter angående om barnets bästa i LVU och i lagstiftning som berör barn som begått brott och barn som frihetsberövats av annan anledning än brott återfinns i kapitel 14.

När det gäller rättspraxis är det svårt att dra några säkra slutsatser om intentionerna beträffande barnets bästa i lagstiftningen även får fullständigt genomslag i tillämpningen. Den genomgång vi gjort av avgöranden i vårdnads- och umgängesmål enligt 6 kap. föräldrabalken ger dock enligt vår mening inte anledning till någon annan bedömning än att domstolarna beaktar barnets bästa i enlighet med lagstiftarens intentioner.

Vad sedan avser avgöranden enligt utlänningslagen måste först konstateras att det i många fall finns omständigheter som är mycket individuella och komplexa till sin natur. Redan av den anledningen är stor försiktighet påkallad när det gäller att dra generella slutsatser. Till detta skall läggas att det material vi gått igenom är begränsat. Det har dessutom förflutit relativt kort tid sedan portalbestämmelsen om barnets bästa infördes. Mot denna bakgrund anser vi det svårt att redan nu bedöma om lagstiftarens intentioner om barnets bästa har fått genomslag i tillämpningen av utlänningslagen.

Som vi har angett i föregående kapitel är det av största vikt att de som i sitt yrke har att göra bedömningar med utgångspunkt i barnets bästa att de har tillräckliga kunskaper om barns behov och Barnkonventionens principer. Otillräcklig kunskap i detta avseende utgör förmodligen den största risken för att problem uppstår vad avser

= tolkningen och den praktiska tillämpningen av de olika lagar där principen om barnets bästa finns intagen.

7. Barnets rätt till liv och utveckling

Artikel 6

1. Konventionsstaterna erkänner att varje barn har en inneboende rätt till livet.

2. Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling.

Artikel 6 är en av Barnkonventionens grundläggande principer och skall därmed appliceras på alla sakartiklar. Det innebär att i tolkningen och förverkligandet av andra artiklar, t.ex. rätten till utbildning, hälso- och sjukvård, kultur och fritid samt till konventionens särskilda skyddsartiklar skall barnets rätt till liv och utveckling vara vägledande. I alla beslut som rör barn skall frågan ställas: Gynnar beslutet barnets utveckling eller hindras barnet i sin utveckling?

Liksom de andra grundläggande principerna skall artikel 6 speglas i lagstiftningen. FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av att alla konventionens grundläggande principer, artiklarna 2, 3, 6 och 12, återfinns i den nationella lagstiftningen.

7.1. Rätten till liv

Den grundläggande rätten till liv är en allmän mänsklig rättighetsprincip som återfinns i 1948 års deklaration om mänskliga rättigheter och i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har i en av sina allmänna kommentarer (General Comments) betonat att "den inneboende rätten till liv" inte enbart får tolkas restriktivt, dvs. förbud mot dödsstraff är inte tillräckligt för att uppfylla stadgandet om rätten till liv. Det krävs också positiva åtgärder för att skydda liv och förhindra att människor dör i t.ex. undernäring och epidemier. Staterna skall också vidta åtgärder för att minska spädbarnsdödlig-

= heten och andra åtgärder som ökar livsmöjligheterna för såväl barn som vuxna.1

Barnkonventionens artikel 6 ger barnet ett grundläggande skydd mot summariska eller godtyckliga avrättningar och artikeln skall också läsas tillsammans med artikel 37 som innehåller ett totalt förbud mot dödsstraff för brott som någon begått före 18 års ålder. FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen tagit upp frågan om dödsstraff och betonat att det måste finnas en lagstiftning som uttryckligen förbjuder dödsstraff. Det är inte tillräckligt med bestämmelser som enbart förbjuder verkställighet av dödstraff för personer under 18 år.

För att förverkliga rätten till liv enligt Barnkonventionens artikel 6 ställs också krav på aktiva, positiva åtgärder. FN-kommittén har betonat kopplingen mellan artikel 6 och artikel 24 som bl.a. kräver åtgärder för att minska spädbarns- och barnadödligheten, mödrahälsovård, bekämpning av sjukdom och undernäring, tillhandahållandet av näringsrik mat, rent dricksvatten och att alla barn får nödvändig hälso- och sjukvård. Kommittén har också betonat kopplingen mellan artikel 6 och 38 som handlar om barn i väpnade konflikter. Väpnade konflikter är ett ökande hot mot barns och ungdomars liv och kommittén har särskilt framhållit vikten av att staterna vidtar alla tänkbara åtgärder för att skydda barn och ungdomar. Vidare har FN-kommittén fokuserat på försvinnanden av barn som förekommer i vissa länder liksom barnamord och våld mot barn.

I FN-kommitténs granskning av ländernas första rapporter uttryckte kommittén stor oro för att antalet självmord bland barn var högt och ökade i vissa länder. I de kommenterande slutsatserna till bl.a. Bulgariens, Canadas, Danmarks, Finlands, Norges och Nya Zeelands första rapporter gav kommittén uttryck för en sådan oro. I t.ex. kommentarerna till Finlands och Norges rapporter skriver kommittén att den är oroad över den höga självmordsfrekvensen bland unga.

1 Human Rights Committee Gen Com 6, 1982, HRI/GEN/1/Rev.2

=

FN-kommittén har i sin granskning ofta ställt artikel 6 i relation till artikel 2 om icke-diskriminering. Kommittén har i detta sammanhang granskat huruvida det förekommer skillnader mellan olika grupper i landet. Till exempel kritiserades Canada för att antalet självmord bland barn och ungdomar var proportionellt sett högre bland indianer jämfört med den totala populationen barn och kommittén föreslår satsning på forskning om orsakerna. Kommittén har vidare uttryckt oro för att antalet självmord, enligt en rapport från UNICEF, är högre bland pojkar än bland flickor i många länder.2

Kommittén betonar vikten av att länderna har tillförlitlig registrering och rapportering rörande dödsfall bland barn samt dödsorsaker. I sina riktlinjer för de periodiska rapporterna begär kommittén särskilt information om antalet barn som begår självmord och vilka förebyggande insatser som vidtas för att förhindra självmord bland barn.

Flera länder reserverade sig i anslutning till artikel 6 därför att de ansåg att artikelns stadgande stred mot den nationella abortlagstiftningen. FN-kommittén har konsekvent föreslagit att länderna skall dra tillbaka sina reservationer eftersom artikel 6 inte tar ställning för eller emot abort.

7.2. Rätten till utveckling

Artikel 6 punkt 2 är nydanande i den meningen att Barnkonventionen tydligt markerar att det inte enbart handlar om rätten att skyddas från att bli dödad utan om en rätt att överleva och utvecklas. Staten skall "...säkerställa barnets överlevnad och utveckling". Ordet överlevnad är ovanligt i konventionstexter om mänskliga rättigheter, men desto vanligare i utvecklingssammanhang. Avsikten med att använda det i Barnkonventionen var att föra in en mer dynamisk aspekt på att barnets liv måste skyddas.3

FN-kommittén har en helhetssyn på begreppet utveckling och har vid ett flertal tillfällen betonat att barnets rätt till utveckling skall genomsyra genomförandet av hela konventionen. Artikeln handlar inte bara om barnets fysiska hälsa utan barnets hela utveckling. Det

2 The Progress of Nations, 1996, Unicef

3

Hammarberg T i Respekt för barnet. Rädda Barnen, 1994.

= handlar om att skapa en miljö för barnet som garanterar det maximala möjligheter till överlevnad och utveckling. Med utveckling avses både fysisk, psykisk, andlig, moralisk, psykologisk och social utveckling på ett sådant sätt att barnet förbereds för ett självständigt liv i ett fritt samhälle.

Barnets rätt till utveckling konkretiseras på ett flertal ställen i konventionen, framför allt i artiklarna som behandlar rätten till hälso- och sjukvård (artikel 24), utbildning (artiklarna 28 och 29), rätten till skälig levnadsstandard (artikel 27), social trygghet (artikel 26), fritid och kultur (artikel 31). I artikel 23 betonar konventionen särskilt det handikappade barnets rätt till "största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling, innefattande dess kulturella och andliga utveckling".

Sett i ett vidare perspektiv innebär rätten till utveckling en rätt för barnet att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Detta innebär att barnet har rätt till omvårdnad och skydd. Barnet har också rätt till kärlek och trygghet samt ett stabilt och varaktigt förhållande till föräldrarna. Barnet har vidare rätt att få utvecklas i en miljö som tillgodoser dess behov av stimulans och att få lära sig att sätta gränser för sitt handlande. Barnet har rätt att få ta ansvar och påverka sin situation i relation till ålder och mognad samt att efterhand få frigöra sig från beroende av föräldrarna. Barnet har också rätt att få behovet av samhörighet med båda föräldrarna tillgodosett även om dessa är i konflikt med varandra.

Det är i första hand föräldrarnas ansvar att se till att barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda. Artikel 5 och 18 pekar särskilt på föräldrarnas ansvar. I artikel 5 heter det att föräldrarna skall ge lämplig vägledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen "på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga". Artikel 18 ger uttryck för "principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling". Vidare stadgas att "föräldrarna eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling" samt att "barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet".

Detta innebär dock inte att samhället kan undandra sig sitt ansvar. Föräldrarna skall ges "lämpligt bistånd ... då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och skall säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn" (artikel 18.2). Vidare stadgar artikel 27 som handlar om barnets rätt till "den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga,

= moraliska och sociala utveckling" att staten skall vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar att genomföra denna rätt (artikel 27.3).

Staten skall säkerställa barnets överlevnad och utveckling till det yttersta av sin förmåga. Barnets rätt på denna punkt är således beroende av statens ekonomiska resurser. FN-kommittén har dock varit mån om att den formuleringen inte skall uppfattas som en "bakdörr" bort från ett verkligt ansvar. En regering kan inte bara hävda att pengar saknas för att skydda barns överlevnad och utveckling. Den måste kunna visa att den verkligen satsat det yttersta av den förmåga som står till buds. Den måste med andra ord visa att barnets överlevnad och utveckling prioriterats, vilket bl.a. bör kunna avläsas i budgetbeslut. Detta är således en av de artiklar i konventionen som i praktiken ställer högre krav på rika än på fattiga länder.

7.3. Våra överväganden

Man kan förledas att tro att artikel 6 framför allt tar sikte på utvecklingsländerna. Men artikeln är relevant för alla länder, oavsett levnadsstandard. Den erkänner inte bara barnets inneboende rätt till livet utan ger barnet en rätt att överleva och utvecklas. Det står också klart att artikeln inte bara handlar om fysisk överlevnad eller fysisk hälsa och utveckling. Rätten till utveckling inbegriper den mentala, emotionella, andliga och sociala utvecklingen.

Begreppet utveckling konkretiseras i en rad sakartiklar och vi har i anslutning till behandlingen av dessa särskilt beaktat barnets rätt till utveckling. Skolan belyses i ett utvecklingsperspektiv liksom barnomsorgen samt hälso- och sjukvården. Utvecklingsperspektivet behandlas också bl.a. i avsnitten om barnarbete och barnets rätt till särskilt skydd. Den betoning som görs på begreppet utveckling får dock inte förstås som att barnets livsvärden endast består i utvecklingen mot att bli vuxen. Tvärtom. Barnkonventionen betonar barndomens egenvärde. Barndomen är inte bara en träningsperiod inför det vuxna livet utan barn- och ungdomstiden har ett egenvärde, vilket vi också betonar i avsnittet om barnets rätt till lek, fritid och kultur.

=

I den svenska grundlagen finns ett förbud mot dödsstraff. Men förbud mot dödsstraff är, som nämnts, inte tillräckligt för att förverkliga barnets rätt till liv. Konventionen kräver aktiva åtgärder som förhindrar att barn förolyckas eller drabbas av sjukdomar. I avsnittet om barnets rätt till hälsa behandlas särskilt denna aspekt. Spädbarnsdödligheten i Sverige är den lägsta i världen. Likaså ligger olycksfallsdödligheten bland barn under 15 år i dag på sin lägsta nivå hittills. Den förebyggande barnhälsovårdens vaccinationsprogram och regelbundna hälsokontroller har vidare bidragit till att många sjukdomar nästan helt har utrotats i Sverige. Svenska barn har generellt sett god hälsa, även om det i dag finns vissa oroande tendenser, se vidare avsnitt 13, Barnets rätt till hälso- och sjukvård.

Våra grannländer kritiserades av kommittén för att antalet barn som begår självmord var anmärkningsvärt högt.

Om den första svenska rapporten hade innehållit uppgifter om antalet barn och ungdomar som begått självmord hade sannolikt Sverige också kritiserats på den punkten, eftersom svenska uppgifter över antalet självmord bland barn ligger på ungefär samma nivå. Av den norska rapporten framgår att 27 pojkar mellan 15 och 19 år begick självmord 1990. Samma år begick 27 pojkar och 13 flickor under 19 år självmord i Sverige. De senaste siffrorna från 1995 visar att 30 pojkar och 10 flickor begick självmord. Det skall dock tilläggas att jämförelser av självmordsfrekvens mellan olika länder generellt sett kan vara vansklig, beroende på olikheter i statistiken.

I Sverige har arbetet för att förebygga självmord bland både barn och vuxna intensifierats under de senaste åren. Den 1 januari 1993 inrättades Centrum för suicidforskning och prevention, som är statens och Stockholms läns landstings centrala expertenhet inom självmordforskning och prevention. Centret har både ett nationellt och ett regionalt ansvar för att arbeta med kunskapsinsamling och kunskapsförmedling samt för att initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsprojekt som främjar självmordsförebyggande åtgärder. Det övergripande målet för verksamheten är att medverka till att antalet självmord och självmordsförsök minskar. Centrets verksamhet kan delas in i fyra huvudområden: Forskning och metodutveckling, epidemiologisk bevakning, information och undervisning. Undervisning anordnas bl.a. för hälso- och sjukvårdspersonal – särskilt personer verksamma inom den psykiatriska vården och allmänläkare – för personal inom socialtjänsten, skolan, polisen etc.

En av samhällets mest grundläggande skyldigheter är att tillförsäkra varje barn en sådan uppväxt och miljö så att barnet vill leva. Att överhuvudtaget något barn i Sverige upplever en sådan förtvivlan

= att det tar sitt liv ser vi som ytterst allvarligt. Statistiken över självmord bland barn är sannolikt bara toppen av ett isberg. Undersökningar bland gymnasister visar att flera någon gång umgåtts med tanken på att ta sitt liv.4

Man kan bara spekulera över orsaken till vilka brister i barns och ungdomars liv som kan utlösa en så desperat handling som att ta sitt eget liv. Sannolikt handlar det inte om ekonomisk eller social välfärd när barn i Sverige begår självmord, utan orsakerna är snarare emotionella, mentala och andliga brister. Självmord kan bara förebyggas. De flesta självmord inträffar inte plötsligt utan har en lång "förhistoria". Självmordsprocessen kan försiggå i flera år. Den inleds med självmordstankar vilka ibland blir allvarliga och leder till självmordsförsök. Den långdragna processen gör att det är möjligt att finna åtgärder för att bryta den. Vi vill framhålla betydelsen av att den kunskap som finns på detta område omsätts till aktiva förebyggande insatser.

En annan viktig aspekt av barnets rätt till liv, som vi vill framhålla, är barnets rätt att födas frisk. Här spelar den förebyggande mödrahälsovården en nyckelroll. En stor del av verksamheten i mödrahälsovården tar sikte på att identifiera förhållanden som innebär en ökad risk för komplikationer för mor eller barn. Sådana riskfaktorer kan vara av många olika slag. Det kan handla om förhållanden hos kvinnan som kan medföra risker för barnet, t.ex. för låg eller för hög ålder hos kvinnan, kortvuxenhet (som kan innebära en risk för alltför låg födelsevikt hos barnet) eller sjukdomar. Andra riskfaktorer är om kvinnan missbrukar alkohol eller narkotika. Man har beräknat att det på 1970-talet i Sverige föddes mellan 100 och 150 barn med FAS (Fetal Alcohol Syndrom). Dessutom tillkom ca 300-400 barn med mindre skador på grund av moderns alkoholmissbruk. Säkra uppgifter från senare år saknas, men en enkät i mitten av 1980-talet talade för en minskning. Minst ett hundratal barn vars mor missbrukar narkotika föds varje år. Även rökning under graviditeten medför allvarliga hälsorisker för det blivande barnet med bl.a. för tidig födsel, låg födelsevikt och spädbarnsdöd. Varje år dör mellan 50 och 60 barn i Sverige i samband med förlossning på grund av moderns rökning under graviditeten.5

Ett omfattande arbete för att förebygga sådana skador görs inom ramen för den förebyggande mödrahälsovården. Vi vill betona vikten

4

0-17. Fakta om Barn och Ungdomar i Sverige. Rädda Barnen 19915 SoS-rapport 1996:7

= av ett sådant arbete utifrån Barnkonventionens artikel 6, som innefattar en rätt för barnet att födas frisk.

8. Barnets rätt att komma till tals

Artikel 12

1. Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

2. För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler, i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet.

8.1. Artikelns innebörd

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd är en av Barnkonventionens grundläggande principer. Därmed har artikelns innehåll betydelse för tolkningen av andra sakartiklar och för förverkligandet av konventionen som helhet.

Enligt bl.a. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har alla människor rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Denna rättighet har dock aldrig tidigare i något internationellt dokument särskilt kopplats till barn. Inte någon av de tidigare deklarationerna om barnets rättigheter från 1924 eller 1959 innehåller en rätt för barnet att fritt uttrycka sina åsikter.

Att barnet skall ha rätt att delta i alla frågor som berör det är inte heller någon okontroversiell fråga. Under diskussionerna i arbetsgruppen som utarbetade Barnkonventionen uttryckte flera delegater farhågor om att barnets rätt i detta avseende kunde inkräkta på de rättigheter som tillkommer föräldrar. Några länder ratificerade konventionen med reservation för artikel 12, något som har bekymrat FN-

= kommittén som konsekvent har uppmanat länderna att dra tillbaka sina reservationer i den delen.

Rätten att bilda en åsikt och uttrycka denna är en absolut rättighet, och FN-kommittén har vid ett flertal tillfällen betonat att förverkligandet av konventionens grundläggande principer, bl.a. artikel 12, är absolut och "inte beroende av ekonomiska resurser".

Artikel 12 är uppdelad i två punkter. I första punkten föreskrivs att barn har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som berör dem. Enligt den andra punkten skall barnet beredas möjlighet att höras, att komma till tals i alla frågor som berör barnet på ett mer personligt plan.

Innebörden i artikel 12 tillsammans med artikel 13 är att barnet skall ses som en samhällsmedborgare, en individ med rätt att själv uttrycka sina åsikter. FN-kommittén har om och om igen betonat vikten av att barnet i lagstiftning, i praxis och i administrativa förfaranden skall ses som ett subjekt, en individ med rättigheter. I flera fall har FN-kommittén rekommenderat länderna att vidta konkreta åtgärder för att tillförsäkra barnet rätten att fritt uttrycka sina åsikter.

Barnets rätt att komma till tals betonas särskilt i vissa andra artiklar. I till exempel artikel 9, som handlar om de fall då ett barn skiljs från sina föräldrar, heter det i punkt 2 att "alla berörda parter (skall) beredas möjlighet att delta i förfarandet och att lägga fram sina synpunkter". I artikel 21, som handlar om adoption, står det att de personer som berörs skall ha "givit sitt fulla samtycke till adoptionen". Också i artikel 40, som reglerar förfarandet när ett barn misstänks, åtalas eller har befunnits skyldig att ha begått brott, ges också barnet en aktiv roll.

"... i stånd att bilda egna åsikter..."

Artikeln sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och fritt uttrycka sina åsikter. Rätten skall tillförsäkras det barn som "är i stånd att bilda egna åsikter" även om barnet ännu inte har uppnått den mognad att det kan kommunicera sina åsikter. FNkommittén har betonat att även mycket små barn har åsikter och det ansvar som läggs på myndigheterna är att utveckla metoder för att också dessa barn hörs.

Artikel 12 föreskriver inte bara att barnet skall ha rätt att uttrycka sina åsikter utan också att dessa skall tillmätas betydelse. Två kriterier

= fastställs. Barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad.

Rätten att bilda åsikter, att uttrycka dessa och bli hörd tillfaller alla barn utan diskriminering. Ett barns språk eller funktionshinder får inte hindra barnet att få sin rätt erkänd. Ett tungt ansvar faller på staten att genom stöd, utbildning eller andra åtgärder se till att varje barn i realiteten har möjlighet att göra sin röst hörd. FN-kommittén har i åtskilliga kommentarer betonat icke-diskrimineringsprincipen i förhållande till artikel 12. Kommittén har därvid bl.a. uttalat att ingen diskriminering får ske på grund av:

– Kön. I allmänhet uppmuntras pojkar mer än flickor att uttrycka

sig. Kommittén har framhållit att flickor kan behöva stöd. – Funktionshinder. Barn med funktionshinder som inte kan uttrycka

sig verbalt skall bli hörda på något annat sätt, exempelvis genom olika medier, tekniska hjälpmedel eller genom konstnärligt skapande. – Språk och etnicitet. Alla barn har rätt att bli hörda oavsett vilket

språk de talar. I artikel 40.2 (vi) föreskrivs uttryckligen att ett barn som misstänks, åtalas eller har befunnits skyldig att ha begått brott skall ha rätt att utan kostnad få hjälp av tolk, om barnet inte kan förstå eller tala det språk som används, se avsnitt 14.5.9. Artikel 12 skall också ses i relation till artikel 30 som föreskriver att barn som tillhör språkliga minoriteter eller som tillhör en urbefolkning inte får förvägras rätten att använda sitt eget språk. Det innebär, framhåller FN-kommittén, att invandrarbarn skall ha tillgång till tolk om det behövs. Genom den negativa formulering som finns i artikel 30 (inte får förvägras rätten att använda sitt eget språk) stadgar konventionen ingen skyldighet för staten att tillhandahålla t.ex. utbildning på barnets eget språk. – Barn i behov av särskilt stöd. Barn som av olika anledningar har

problem med att uttrycka sig skriftligt eller muntligt har rätt att få hjälp att utveckla sina möjligheter.1

1 Hodgkins R, Newell P, 1997

=

Rätten att fritt uttrycka sina åsikter

Det finns en nära koppling mellan artikel 12 och 13 som stadgar att "barnet skall ha rätt till yttrandefrihet". Det faktum att båda dessa artiklar finns i konventionen och står oberoende i förhållande till varandra skall tolkas så att artikel 13 reglerar yttrandefrihet i mer generell mening medan artikel 12 ger barnet rätt att delta (12.1) och komma till tals (12.2) i alla frågor som rör barnet.2 Ytterligare en skillnad mellan de båda artiklarna är att artikel 13 innehåller en rätt att uttrycka sina åsikter medan artikel 12 stadgar att barnets åsikter också skall "tillmätas betydelse".

Artikel 12 föreskriver en rätt för barnet att uttrycka sina åsikter, inte en skyldighet. Däremot åläggs staten en skyldighet att involvera barn i alla frågor som rör dem. Det innebär att beslutsprocesser på olika nivåer i samhället, både vad gäller större samhällsfrågor och avgöranden som berör enskilda barn, måste utformas så att de ger barnet en möjlighet att komma till tals.

En förutsättning för att kunna delta och uttrycka sina åsikter är att barnet får tillräcklig och relevant information. Rätten till information föreskrivs i artikel 13 som i yttrandefriheten innefattar en frihet att "söka, motta och sprida information och tankar av alla slag. I detta sammanhang skall artikel 12 också ses i relation till artikel 17 som handlar om massmedia. FN-kommittén har upprepade gånger betonat massmedias viktiga roll för att barn skall få tillgång till information. Dessutom har kommittén framhållit att barn inte bara skall vara konsumenter av mediainformation utan också själva kunna delta och förmedla sina synpunkter via media.

"... i alla frågor som rör barnet ..."

I det ursprungliga förslaget till konventionstext fanns en lista på områden inom vilka barnet skulle ges rätt att komma till tals, bl.a. i frågor som rörde val av yrke, utbildning, medicinsk behandling, rekreation och vårdnadsfrågor. Men denna lista togs bort därför att man i arbetsgruppen ansåg att den utgjorde en begränsning i barnets yttrandefrihet och slutligen enades man om att barnet skall ha rätt att uttrycka sina åsikter "i alla frågor som rör barnet".

2 Santos Pais M, 1997

=

Någon annan begränsning än att frågan skall beröra barnet finns således inte. I praktiken innebär det att det knappast finns någon begränsning över huvud taget.

FN-kommittén har framhållit vissa områden som särskilt viktiga för barn att få delta i beslutsfattandet. Barn måste t.ex. få möjlighet att delta i samhällsplanering, beslut som fattas på lokal nivå inom kommunerna, beslut och planering av skolan samt inom arbetslivet.

"...beredas möjlighet att höras ..."

I artikel 12.2 stadgas att barnet skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som berör barnet. Denna formulering var till en början placerad som en andra punkt i artikel 3 om barnets bästa, men den flyttades så småningom till artikel 12 där den mer logiskt hörde hemma tillsammans med den övergripande principen om barnets rätt att delta. Denna historiska bakgrund säger något om det mycket nära sambandet mellan de båda artiklarna. Ett sätt att avgöra vad som är barnets bästa, vilket FN-kommittén har påtalat ett flertal gånger, är att tala med barnet själv. Vidare är åtgärder till barnets bästa sådana åtgärder där barnet själv involveras.

Konventionen ger inte myndigheterna möjlighet att avgöra huruvida barnet skall höras eller inte. Att bli hörd och uttrycka sina åsikter är barnets absoluta rättighet. Däremot lämnas det öppet på vilket sätt barnet hörs. Artikel 12.2 föreskriver att barnet skall höras, antingen direkt eller indirekt, "på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler".

Den andra punkten i artikel 12 inleds med orden "För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras..." (vår kurs). Detta hänvisar till den första punkten, vilket skall tolkas så att alla barn "som är i stånd att bilda egna åsikter" skall höras. Även ett litet barn har rätt att bli hörd. Det krav som ställs är att barnet är i stånd att bilda egna åsikter. Det ställs inget krav på att barnet skall ha uppnått sådan ålder eller mognad att det kan kommunicera på vuxnas vis. Stadgandet att barnet skall "beredas möjlighet" att höras innehåller en skyldighet för myndigheter att se till att sådana möjligheter finns.

Barnet skall höras i "alla domstols- och administrativa förfaranden". FN-kommittén har påtalat att i alla typer av domstolsförhandlingar som berör ett barn skall barnet ges tillfälle att komma till tals. Med administrativa förfaranden avses alla formella beslut som fattas inom t.ex skolan, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och institu-

= tioner för barn som begått brott. FN-kommittén har särskilt påtalat vikten av att det finns möjligheter till överklagande av beslut inom vårdsektorn. Kommittén har framfört kritik mot de länder där sådana överklagningsmöjligheter inte finns.

Genomförande av artikel 12

Att till fullo realisera artikel 12 ses som en av de största utmaningarna, för såväl industrialiserade länder som utvecklingsländer. Flera länder har i sina rapporter till FN-kommitén också påtalat svårigheter med att förverkliga barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och att bli hörd.3

FN-kommittén har betonat att artikel 12 (liksom de övriga artiklarna som formulerar konventionens grundläggande principer) skall integreras i landets lagstiftning. För att lagstiftningen skall spegla innehållet i båda punkterna i artikel 12 krävs regler som både ger barnet rätt till inflytande i familjen, inom familjevård och institutioner, inom skolan och samhällslivet i stort samt särskilda regler som garanterar barnet rätt att bli hörd i alla domstols- och administrativa förfaranden.

FN-kommittén framhåller att det inte räcker med lagstiftning. För att barnet i realiteten skall kunna utöva sin rätt att uttrycka åsikter krävs att vuxna respekterar denna rätt. Kommittén har vid ett flertal tillfällen föreslagit generella informationskampanjer och utbildning för personal som kommer i kontakt med barn, t.ex. domare, poliser, personal på fängelser och vid särskilda institutioner för barn, lärare, socialsekreterare, hälso- och sjukvårdspersonal. Även föräldrar måste få information och utbildning om förhållningssätt till barn och om barnets rätt till inflytande och ansvar. Det handlar således om att förändra attityder och målet är ett samhälle med vuxna som ser barnet som en samhällsmedborgare med kompetens och kunskap.

Barnet själv behöver också information och träning i att uttrycka sig och sina åsikter. FN-kommittén har t.ex. föreslagit att barn och ungdomar själva skall delta i uppgiften att göra konventionen känd, enligt artikel 42.

=

8.2. Ungdomars delaktighet – en del av ungdomspolitiken

Ungdomspolitikens framväxt

Rätten att uttrycka sina åsikter har aldrig tidigare i något internationellt dokument särskilt kopplats till barn. Men frågan om barns och ungdomars delaktighet och inflytande är inte ny vare sig i internationella eller nationella sammanhang, däremot har den främst varit inriktad på ungdomar. Förenta Nationerna utropade 1985 till Världsungdomsår. De teman som fastställdes var delaktighet, utveckling och fred. Sverige valde att betona begreppet delaktighet, vilket ledde till att ett flertal större projekt för att stärka ungdomars delaktighet och inflytande genomfördes.

Världsungdomsåret innebar på många sätt en startpunkt för ett mer aktivt statligt engagemang i frågor som rör ungdomar. År 1986 utsågs för första gången ett statsråd som specifikt skulle ansvara för ungdomsfrågor och sedan dess har vi haft en så kallad ungdomsminister. Barnombudsmannen, som särskilt fokuserat på frågor om delaktighet och inflytande för barn och ungdomar, inrättades 1993. Ungdomsstyrelsen, som övertog Statens ungdomsråds uppgifter, inrättades 1994. Ett av Ungdomsstyrelsens övergripande mål är att verka för att unga människor blir delaktiga i samhället. Barn- och ungdomsdelegationen, som inrättades 1982, skall enligt de senaste direktiven (dir. 1994:156) särskilt uppmärksamma barns och ungdomars makt och inflytande.

En rad statliga kommittéer och utredningar har behandlat frågor om barns och ungdomars delaktighet och inflytande. Hösten 1989 tillsattes Ungdomskommittén (dir. 1989:48) som gav ut betänkandet Ungdom och makt.4 Som en uppföljning av betänkandet fick dåvarande Statens Ungdomsråd i uppdrag att utveckla ungdomars delaktighet. Regeringen avsatte medel ur Allmänna arvsfonden till demokratiprojekt och till så kallat träffpunktsstöd för att stimulera framväxten av nya mötesplatser för, av och med ungdomar. Detta arbete drivs vidare av Ungdomsstyrelsen som för budgetåret 1995/96 fick medel ur Allmänna arvsfonden till projekt för att öka ungdomars inflytande i lokalsamhället.

4 SOU 1991:12

=

I maj 1991 tillkallades en särskild utredare för att göra en översyn av arbets- och ansvarsfördelningen av statens insatser inom barn- och ungdomsområdet.5 Ett år senare, 1992, tillkallades en utredare med uppdrag att beskriva och analysera ungdomars levnadsvillkor. En rapport som innehöll en studie om ungdomars attityder och levnadsvillkor6 gavs ut samt ett betänkande7. Man bör, enligt utredarens betänkande, arbeta på två plan samtidigt för att underlätta för ungdomar att ta steget ut i vuxenlivet. Åtgärder som bättre beaktar generationsaspekterna i den politiska beslutsprocessen bör vidtas, samtidigt som man vidtar åtgärder som bidrar till att underlätta ungdomars möjligheter att etablera sig i vuxenlivet.

Riksdagen beslutade 1994 om riktlinjer för ungdomspolitiken.8 Att ungdomars personliga ansvarstagande, medmänsklighet, delaktighet och inflytande skall främjas är en av dessa riktlinjer. Tanken var att riktlinjerna skulle vara ett instrument för att följa upp och utvärdera insatser för ungdomar. Men riktlinjerna ansågs vara för vaga till form och innehåll för att göra det möjligt att använda dem som instrument för uppföljning och utvärdering. Regeringen tillsatte därför Ungdomspolitiska kommittén med uppdrag att föreslå mål för ungdomspolitiken som skulle ersätta riktlinjerna. Kommittén skulle också föreslå åtgärder för att stärka ungdomars möjligheter till inflytande på olika nivåer i samhället.

Ungdomspolitiska kommittén föreslår i sitt slutbetänkande, Politik för Unga (SOU 1997:71) att de nationella målen för en ungdomspolitik skall vara:

1. Samhället skall underlätta för unga att leva ett självständigt liv.

2. Unga skall ha verklig möjlighet till makt, inflytande och delaktighet.

3. Den resurs ungas engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande utgör skall tas tillvara.

5SOU 1992:546SOU 1994:737SOU 1994:778Prop. 1993/94:135, bet. 193/94 KRU 31 r skr.1993/94:354

De övergripande målen har sedan brutits ned i mer konkreta mål för att de skall vara möjliga att använda som instrument i uppföljning. De konkreta målen utgör samtidigt kommitténs förslag till hur de

= övergripande målen skall förverkligas. När det gäller inflytande och delaktighet föreslås bland annat att alla kommuner i samarbete med ungdomar bör upprätta ett ungdomspolitiskt handlingsprogram, att elever skall kunna påverka viktiga beslut i skolan, att alla unga skall kunna påverka kommunala beslut och få möjlighet att delta i föreningslivet samt att varje ung människa skall ha tillgång till en mötesplats där hon eller han fritt kan uttrycka sina åsikter.

När det gäller frågan om sänkt rösträttsålder föreslog Åldersgränsutredningen i sitt betänkande att den som har fyllt 16 år skall få rösta i kommunala val och i kommunala folkomröstningar.9Utredningen valde att begränsa förslaget till de kommunala frågorna eftersom dessa ligger medborgarna närmare och eftersom det i första hand är viktigt att ge så många kommunmedlemmar som möjligt inflytande över den kommunala verksamheten. Utredaren såg de ändringar som gjorts i kommunallagen (se avsnittet om utveckling i kommunerna) som ett första steg mot ökat inflytande för ungdomar. Sänkt rösträttsålder skulle då innebära att ytterligare ett steg skulle tas på en redan inslagen väg. Åldersgränsutredningen föreslog inte en sänkning av valbarhetsåldern. Utredningen menade att den som är omyndig inte bör vara valbar eftersom den som står under en annans vårdnad och förmynderskap saknar den självständighet som är avgörande för att ta det ansvar som följer av valbarhet.

Ungdomspolitiska kommittén såg i sin tur både fördelar och nackdelar med en sänkt rösträttsålder, men ansåg sig inte kunna ta slutgiltig ställning. Kommittén föreslog därför en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till 16 år i kommunalvalet 1998. Syftet skulle vara att se vilka effekterna skulle bli av en sådan reform.

Utveckling i kommunerna

På olika håll i landet pågår försök att hitta former för att öka ungdomars delaktighet, vilket till stor del är resultat av det utvecklingsstöd som har avsatts för ändamålet. Ett flertal projekt har utvärderats. Överlag visar dessa att demokratiprojekten har slagit väl ut i den meningen att de har gett bestående resultat och att ett förnyelsearbete har satts igång.

9 SOU 1996:111

Kommunala ungdomsråd är ett exempel på vissa kommuners försök att utveckla metoder för att förbättra kontakten mellan beslutsfattare och ungdomar. I vissa kommuner kallas det ungdoms-

= fullmäktige eller ungdomsparlament, men målet är detsamma – att stimulera ungdomars delaktighet i samhällsfrågor. I början av 90-talet fanns ett fåtal ungdomsråd men antalet har under de senaste åren ökat avsevärt. 1995 fanns ungdomsråd i cirka 50 kommuner och i ytterligare 25 kommuner stod man i startgroparna för att bilda sådana råd.

Det främsta syftet med ungdomsråden är att kommunpolitikerna genom rådet skall få reda på ungdomars uppfattning i olika kommunala frågor. I vissa kommuner är ungdomsrådet kopplat direkt till kommunstyrelsen, andra ungdomsråd har en kontaktperson utsedd i varje nämnd. Ibland fungerar råden som remissinstanser, vilket visat sig vara tveksamt eftersom de då riskerar att drunkna i papper och byråkrati. Detta framgår av Ungdomsstyrelsens skrift Ungdomsråd, en möjlighet? som redovisar hittills vunna erfarenheter av ungdomsrådsverksamheten.

Tanken är att ungdomsråden skall representera kommunens ungdomar. Det har dock visat sig att de ungdomsråd som startade i slutet av 80-talet och som tillämpade den formella representativa modellen har haft svårt att fylla sina platser. Strukturen med den representativa demokratin har för många ungdomar känts alltför stelbent. När ungdomar själva har varit med och skapat ungdomsråden har ofta intresse och engagemang gått före representativitet. De har hittat andra former för att förankra rådets verksamhet bland kommunens ungdomar. En del ungdomsråd har referensgrupper och kontaktpersoner på skolorna som fångar upp ungdomars åsikter. Idélådor, stormöten och enkäter på fritidsgårdar och skolor är andra sätt att få ett bredare underlag.10

10 Ungdomsrapporten 1996. Del 1. Ungdomsstyrelsen

Efter världsungdomsåret 1985 och fram till 1988 bildades det i Danmark ungdomsråd i 76 kommuner. I dag finns bara åtta av dessa kvar. De sammantagna erfarenheterna från ungdomsråden i både Sverige och Danmark visar att vissa förutsättningar är särskilt viktiga för att ungdomsråden verkligen skall kunna fungera. För att ungdomsråden skall få ett reellt innehåll i sin verksamhet måste ungdomar själva vara med från början i processen och bilda ungdomsråd. Arbetet måste bygga på ungdomars egna initiativ. Råden måste ha tydliga uppgifter och klara kanaler till kommunen. En särskilt utredd kontaktperson är en viktig resurs. Det är också viktigt att ungdomsråden får utrymme att arbeta med egna frågor och inte bara förhålla sig till vuxnas. En egen budget ökar självständigheten. Innan ungdomsråd startas måste det tydligt klargöras vilken roll

= ungdomsrådet egentligen skall spela i den kommunala beslutsprocessen. Politiker vill ha ungdomars syn på olika frågor, men om ungdomarna har en avvikande uppfattning finns det ofta inget som reglerar hur de ungas röst skall räknas och hur mycket den är värd.

Ett annat exempel på en form för inflytande för ungdomar är Ungdomsriksdagen. Den första ungdomsriksdagen genomfördes våren 1994 i Stockholm med över 1 200 ungdomar som deltog från hela landet. Ungdomsriksdagen beslutade att genomföra en turné till landets samtliga kommuner, vilket skedde hösten 1994. I cirka 140 kommuner utsågs "goodwillambassadörer" som sedan har fungerat som en bas i arbetet för kampanjen "Ungdom mot rasism".

I dag är Elevorganisationen huvudman för Stiftelsen Gemensam Framtid, vars uppgift är att driva Ungdomsriksdagen i framtiden. 1995 års ungdomsriksdag ägde rum i Norrköping. Tanken är att den skall återkomma varannat år. Arbetet är främst inriktat på att få igång lokala processer ute i landet. Målgruppen är ungdomar på högstadiet och gymnasiet och deltagarnas medelålder uppskatttas till 16-17 år.

Trots ökade ansträngningar upplever de flesta ungdomar att de saknar möjligheter att påverka i samhället. En enkätundersökning som Ungdomspolitiska kommittén genomförde i samarbete med Statistiska centralbyrån (SCB) där 2 000 ungdomar mellan 15 och 25 år ingick visar generellt på en mycket negativ upplevelse av möjligheten till inflytande i politiska organ och större organisationer. Endast 3 % av de unga menar att de har stora möjligheter att påverka lokalpolitiken. Fler än varannan, 54 % menar att de inte har några möjligheter alls. Samtidigt visar undersökningen att ungdomar gärna vill delta. Var tredje av de svarande säger att de skulle kunna tänka sig att arbeta i ett ungdomsråd.11 Även Barnombudsmannen har i en skrivelse till Ungdomspolitiska kommittén och till Barnkommittén framhållit att det finns ett glapp mellan ungdomars vilja att delta och deras faktiska möjligheter att göra det.12

11SOU 1997:7112 Promemoria. 1997-01-15. Barnombudsmannen.

Barnombudsmannen anser att de ändringar som genomförts i kommunallagen inte i tillräcklig omfattning har använts för att öka barns och ungdomars delaktighet. BO betonar att under de tre år som reglerna om samrådsskyldighet, villkorad delegation och kommunala självförvaltningsorgan varit i kraft har det verkliga utrymmet för inflytande för barn och unga inte förändrats i nämnvärd utsträckning.

= BO föreslår därför att kommunallagen ändras så att nämnderna blir skyldiga att samråda med barn och ungdomar under 18 år i frågor som angår dem. Vidare föreslås att barn och ungdomar mellan 12 och 18 år skall kunna väcka ärenden i nämnderna samt att denna åldersgrupp skall kunna driva igenom att en opinionsundersökning genomförs i frågor som angår dess närmiljö. Slutligen föreslår BO att partistödet skall villkoras så att en viss del av det används till att öka inflytandet för barn och unga i det politiska arbetet.

Ungdomspolitiska kommittén ställde sig inte avvisande till en lagstiftning som innebär att de som ännu inte har rösträtt har rätt att bli tillfrågade. Kommittén ansåg dock att de förändringar som gjorts i kommunallagen i syfte att på olika sätt öppna för ett ökat brukarinflytande inte har varit i kraft tillräckligt länge för att man med säkerhet skulle kunna säga att effekterna för de unga inte varit tillräckliga. Ungdomspolitiska kommittén föreslog att Ungdomsstyrelsen och kommunerna tillsammans skulle få i uppdrag att bevaka frågan. Om det fortfarande efter fyra år efter reformen visar sig att unga inte tillfrågas i någon större utsträckning, bör regeringen överväga en förändring i kommunallagen, menade Ungdomspolitiska kommittén.

8.3. Elevers rätt till inflytande

Att barnet skall ha rätt till inflytande i skolan har i Sverige betonats om och om igen alltsedan 1946 års skolkommission.13 Förutom att denna kommission lanserade samhällskunskap som ett nytt ämne, föreslogs att skolan skulle träna eleverna i fri samverkan, samarbete och medinflytande. I 1969 års läroplan för grundskolan hette det att "en förutsättning för att elevernas och de vuxnas engagemang och delaktighet i utformningen av skolan som arbetsplats skall förstärkas är att de alla får vara med att forma sin egen miljö"14. Läroplanen från 1980 betonade ännu starkare elevernas aktiva medverkan: "Skolan har skyldighet att ge eleverna ökat ansvar och medinflytande i takt med deras stigande ålder och mognad".15

13SOU 1948:2714 Läroplan för grundskolan, 1969, sid 27 15 Läroplan för grundskolan, 1980, sid 13

=

I dag är rätten till elevinflytande reglerad i bland annat skollagen (1985:1100) och skolförordningarna. I skollagen finns den övergripande bestämmelsen om att "eleverna skall ha inflytande över hur deras utbildning utformas". På grundskolenivå finns tillägget "omfattningen och utformningen av elevernas inflytande skall anpassas efter deras ålder och mognad". Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) ges barn och ungdomar rätt till inflytande. Strävan är där att arbetsmiljön skall ge ett rikt arbetsinnehåll, arbetstillfredsställelse, gemenskap och personlig utveckling. En förutsättning för att uppnå detta är ett aktivt deltagande i arbetsmiljöarbetet från alla elever. Lagen föreskriver därför att eleverna skall medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Nämnas skall att regeringen nyligen har lagt en proposition om lokala styrelser med elevmajoritet i gymnasieskolan.16

8.4. Deltagande i samhället

Förutom Barnkonventionen ställer också FN-deklarationen Agenda 21 från miljökonferensen i Rio 1992 krav på beslutsfattare på alla nivåer att öka ungdomars medverkan i samhällets beslutsprocesser. I kap. 25 i denna deklaration poängteras behovet av ökat samråd mellan ungdomsgrupper och regering samt andra beslutande instanser för att skapa en hållbar ekonomisk och social utveckling.

De formella möjligheterna för barn och ungdomar under 18 år att påverka politiken på kommunal eller nationell nivå är begränsade. Barn och ungdomar under 18 år har inte rösträtt, är inte valbara och kan inte annat än genom att föreslå myndiga kommunmedlemmar, exempelvis sina föräldrar, till det, åstadkomma laglighetsprövning av kommunala beslut. Barn och ungdomar som är folkbokförda i kommunen är dock kommunmedborgare och som sådana har deras möjligheter till insyn och påverkan ökat. De ändringar som genomfördes i kommunallagen (1991:900) ger kommunmedlemmar som inte är partipolitiskt aktiva större möjligheter att vara med och påverka innehållet i och utformningen av den kommunal verksamheten.

16 Prop. 1996/97:109

=

En av förändringarna i kommunallagen är att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Det finns inga föreskrifter om formerna för ett sådant samråd. Vanliga åtgärder är att bilda så kallade användar- eller brukarråd. Det finns inget hinder för den som är under 18 år att delta i ett sådant samrådsförfarande.

En annan nyhet i kommunallagen är nämnders möjlighet att delegera beslutsrätt till en anställd tjänsteman. Det finns två sorters delegation. Den ena är att en nämnd när den uppdrar åt någon anställd att besluta på nämndens vägnar, ställer upp som villkor att de som nyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig innan beslut fattas. Den andra är att den anställde får fatta beslut endast om företrädare för nyttjarna har tillstyrkt beslutet. "Nyttjarna" ges i det senare fallet i praktiken vetorätt. Om vetorätten har använts måste frågan avgöras av nämnden. Inte heller vid delegation föreligger något formellt hinder för att den som är under 18 år skall kunna företräda nyttjarna och använda eventuell vetorätt.

Ytterligare en förändring i kommunallagen är att "brukarstyrda" självförvaltningsorgan kan inrättas av nämnderna vid kommunala institutioner. I ett sådant organ skall det bara finnas företrädare för användare av tjänsterna (nyttjarna) och de anställda. "Nyttjarnas" representanter skall vara i majoritet. Ett självförvaltningsorgan kan bara ansvara för att sköta driften av den dagliga verksamheten vid en institution eller anläggning. Uppgifter som innebär myndighetsutövning kan inte överlåtas till organet. Någon lägsta åldersgräns för dem som får ingå i självförvaltningsorgan har heller inte föreskrivits. Det åligger den ansvariga nämnden att se till att den åldersmässiga sammansättningen anpassas efter frågornas karaktär. Det kan dock inte anses försvarligt att unga och omyndiga personer får bära ett ansvar som kan tänkas innefatta skadeståndsansvar.17

=

8.5. Barnets rätt att komma till tals i domstols- och administrativa förfaranden

Den andra punkten i artikel 12 tar sikte på sådana situationer när ett beslut skall fattas som rör det enskilda barnet. Det gäller såväl i domstolar som administrativa beslut som fattas av olika myndigheter. Barnet skall i dessa fall särskilt beredas möjlighet att höras. Det gäller i mål och ärenden enligt föräldrabalken, enligt socialtjänstlagen och LVU och enligt namnlagen. Det gäller också när barnet har begått brott och beslut skall fattas enligt den processuella ordningen som gäller för sådana mål och ärenden.

Europarådskonventionen om utövandet av barns rättigheter.

Den 25 januari 1996 antogs inom Europarådet en konvention om utövandet av barns rättigheter, vars syfte är att stärka barns ställning i familjerättsprocesser. Konventionen utgår från bestämmelsen i Barnkonventionens artikel 4. Staterna skall enligt Europarådskonventionen vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i Barnkonventionen. Europarådskonventionen omfattar och motsvarar i sak artikel 12 i Barnkonventionen när det gäller familjerättsprocesser. Syftet är att främja barns rättigheter, att garantera barn processuella rättigheter och att underlätta utövandet av dessa rättigheter genom att tillse att barn, själva eller genom andra personer eller organ, är informerade och tillåtna att inför domstolar och myndigheter deltaga i förfaranden som angår dem. I konventionen anses familjerättsliga procedurer, särskilt sådana som rör utövandet av föräldramyndighet, t.ex. boende och umgänge vara särskilt viktiga områden. Det åligger varje konventionsstat att välja ut minst tre områden i den nationella lagstiftningen som konventionen skall vara tillämplig på.

Grundläggande begrepp

Med partsbehörighet avses egenskapen att över huvud taget kunna vara part i en rättegång. Alla fysiska personer, även barn, är partsbehöriga. Talerätt är ett snävare begrepp, som innebär att någon kan vara part i en viss rättegång genom att ha anknytning till det rättegången handlar om. Den som har talerätt har t.ex. rätt att starta en process och rätt att överklaga ett avgörande.

=

Processbehörig är den som för egen räkning kan väcka talan och vidta andra processhandlingar. Den som har talerätt kan sakna processbehörighet på grund av att han är underårig. Hans talan förs då av en ställföreträdare.

Även en person som själv inte är part i ett mål eller ett ärende kan ha ett intresse av utgången i målet eller ärendet. Ibland finns det regler som syftar till att en sådan persons uppfattning skall bli beaktad. Sådana regler kan benämnas regler om en rätt att komma till tals.18

Allmänt om den svenska lagstiftningen på området 19

Mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 12 i Barnkonventionen har det gjorts en genomgång av reglerna för sådana familjerättsliga och sociala mål och ärenden.20 Syftet med genomgången har varit att tillförsäkra barn en rätt att komma till tals. Som en följd av genomgången har införts nya bestämmelser om rätten för barn att komma till tals i vårdnadsmål och umgängesmål, i adoptionsärenden och i namnärenden samt i LVU-mål.21 I andra fall såsom beträffande reglerna om förmynderskap har det inte ansetts nödvändigt att göra några ändringar. I förarbetena till de nya bestämmelserna anges att syftet med dessa är att skapa garantier för att barn får komma till tals i mål och ärenden i domstolar. Därvid hänvisas till att barn enligt Barnkonventionen skall ha rätt att fritt uttrycka sin åsikt och få den respekterad.

18 Denna benämning används i t.ex. prop. 1994/95:224 s. 1419 Framställningen vad avser svensk lagstiftning innehåller de mest centrala reglerna om barns rätt att komma till tals och gör inte anspråk på att vara uttömmande. För rättspraxis på området hänvisas till Beckman och Höglund, Svensk familjerättspraxis avsnitt B IV 20Ds 1994:8521Prop. 1994/95:224, bet. 1995/96:LU2, rskr. 1995/96:35

=

Familjerättsliga mål

Barn saknar i regel talerätt i mål och ärenden om vårdnad och umgänge.22 Eftersom barnet i regel saknar talerätt i mål och ärenden om vårdnad och umgänge finns det inte några regler om processbehörighet i föräldrabalken.

I reglerna om vårdnad finns sedan årsskiftet 1995/96 en särskild bestämmelse i föräldrabalken, 6 kap. 10 d §, som föreskriver att domstolen vid bedömningen av frågor om vårdnad skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. I förarbetena till bestämmelsen23 anges att den är avsedd att säkerställa att hänsyn tas till barnets vilja i vårdnadsmål. Domstolen skall beakta barnets ålder och mognad vilket normalt innebär att det skall fästas större vikt vid de större barnens inställning än vid de mindres.

Att det i lagen särskilt anges att domstolen skall ta hänsyn till barnets vilja är enligt vad som anges i förarbetena en viktig omständighet vid den prövning som skall göras i mål och ärenden om vårdnad. Bestämmelsen innebär att domstolen måste se till att barnet har haft en möjlighet att närmare redovisa sin inställning. I den vårdnadsutredning som skall ligga till grund för domstolens avgörande skall den som verkställer en vårdnadsutredning söka klarlägga barnets inställning, om det inte är olämpligt (6 kap. 19 §).

Även i fråga om umgänge har en bestämmelse om att domstolen i mål om umgänge med barn skall ta hänsyn till barnets vilja införts (6 kap. 15 §). Det skall ske med beaktande av barnets ålder och mognad.

I frågor om vårdnad och umgänge får barnet höras inför rätten om särskilda skäl talar för det och det är uppenbart att barnet inte kan ta skada av att höras.

I adoptionsärenden saknar barn talerätt. Den som fyllt 12 år får emellertid inte adopteras utan eget samtycke. Vid bedömningen om det är lämpligt att adoption äger rum finns sedan årsskiftet 1995/96 en bestämmelse om att domstolen därvid, även när barnets samtycke inte behövs, skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder. Socialnämnden skall klargöra barnets inställning och redovisa den för rätten.

En liknande bestämmelse som den i fråga om adoption finns i namnlagen i fråga om namnbyte. I namnlagen har barn ställning som part och företräds av vårdnadshavaren. Ett barn som fyllt 12 år har vetorätt mot en anmälan om namnbyte.

22 I ärenden enligt 6 kap. 9 § andra stycket föräldrabalken, som reglerar fall där den ene vårdnadshavaren dör, har barnet emellertid i praxis ansetts ha rätt att genom behörig ställföreträdare föra talan som part i målet (NJA 1983 s. 170) 23Prop. 1994/95:224 s. 53

=

I fråga om barnets ställning i verkställighetsmål hänvisas till framställningen i kapitel 10.

Sociala mål

Med sociala mål avses i detta sammanhang mål om vård enligt socialtjänstlagen (SoL) och mål enligt lagen om vård av unga (LVU). Exempel är mål om förbud för en person att utan socialnämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig (27 § SoL) och mål enligt 2-4 §§ LVU.

I mål och ärenden enligt SoL och LVU har barn ställning som part. Barn som fyllt 15 år är själva processbehöriga, medan yngre barn måste företrädas av ställföreträdare. Legal ställföreträdare är barnets vårdnadshavare. Det gäller oavsett om barnet fyllt 15 år eller inte. Den som är under 15 år skall höras i processen om det kan vara till nytta i utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras.

I LVU finns bestämmelser om att barnet i vissa mål och ärenden enligt denna lag kan få rättshjälp genom offentligt biträde.

Från årsskiftet 1995/96 har i LVU införts en bestämmelse som innebär att barnet kan ha ytterligare en ställföreträdare. Härigenom tillförsäkras barnet en självständig ställning gentemot vårdnadshavaren i de fall barnet och vårdnadshavaren har motstridiga intressen. Om offentligt biträde enligt rättshjälpslagen förordnats skall denne automatiskt vara den unges särskilda ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

De barn som saknar processbehörighet, dvs. är under 15 år, skall enligt SoL och LVU höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras.

När socialnämnden gör en utredning om tvångsomhändertagande för vård skall socialnämnden före ställningstagandet ge den unge, om han fyllt 15 år, tillfälle att yttra sig över vad som framkommit under utredningen.

Ärenden enligt utlänningslagen

Från den 1 januari 1997 har regler om att barn i regel skall höras i samband med utredning vid ansökan om uppehållstillstånd införts i utlänningslagen (11 kap. 1 a §). Hänsyn till vad barnet anfört skall tas i förhållande till barnets ålder och mognad. Regeln är utformad så att barnet kan höras direkt eller genom ställföreträdare. Ett liknande förslag lade vi fram i vårt delbetänkande. Vi lade även fram ett förslag om att den som är förordnad som offentligt biträde enligt

= rättshjälpslagen automatiskt skall vara barnets ställföreträdare om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Även en sådan bestämmelse har tagits in i utlänningslagen (11 kap. 1 b §).

Det straffprocessuella området

Förhör med någon som är under 18 år och som är misstänkt för brott, målsägande eller vittne skall enligt regler i förundersökningskungörelsen planeras och verkställas så att det inte uppkommer fara för att den som förhörs tar skada. Särskild varsamhet bör iakttas om förhöret rör sexuallivet. Det bör noga tillses att förhöret inte väcker uppseende. Huvudregeln är att det skall hållas endast ett förhör.

=

Förhör med barn bör hållas av person med särskild fallenhet för uppgiften. Är utsaga av barn av avgörande betydelse för utredningen, bör i vissa fall någon som äger särskild sakkunskap i barn- eller förhörspsykologi biträda eller yttra sig över värdet av barnets utsaga.

Vid huvudförhandling i brottmål prövar rätten om någon som är under 15 år och som åberopats som vittne får höras som vittne. Om han skall höras som vittne får han inte avlägga ed före förhöret.

Lagen (1988:609) om målsägandebiträde ger bl.a. barn som är målsägande möjlighet att få eget juridisk biträde. Ett sådant biträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det finns skäl till det. Det sistnämnda kan t.ex. bli aktuellt när ett barn har utsatts för brott av någon anhörig. Målsägandebiträde kan förordnas redan under förundersökningen.

När en målsägande vid tiden för rättegången är mycket ung, kan det inte bli aktuellt att förhöra den unge inför domstolen. Särskilt gäller det mål om sexuella övergrepp mot barn. Berättelsen från förhöret under förundersökningen får då förebringas i rättegången. Helst skall detta ske genom uppspelning av videoinspelning. Det har hävdats att detta innebär en svaghet i bevisprövningen bl.a. för att försvaret inför domstolen inte kan ställa frågor till målsäganden. Målsägandens utsaga försvagas, vilket medför att denna bör bedömas med särskild försiktighet.24

Under senare år har det pågått en intensiv diskussion om bevisvärdering i mål om sexuella övergrepp på barn och vilka krav på bevisningens styrka som bör ställas i sådana mål. En viktig fråga har varit i vilken utsträckning vittnespsykologer skall anlitas i incestmål och betydelsen av deras utlåtanden.25

Den som är tilltalad i ett brottmål i tingsrätt skall höras – eller i vart fall ges tillfälle att yttra sig – oavsett om det är fråga om ett barn eller inte. Andra frågor om det straffprocessuella förfarandet för barn finns i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser för unga lagöverträdare (se avsnitt 14.5).

24

=

8.6. Våra överväganden och förslag

Demokratiartikeln

Artikel 12 är Barnkonventionens demokratiartikel. Frågan om barns och ungdomars delaktighet i samhället är ytterst en fråga om demokrati. Ett samhälles grad av demokrati beror på i vilken mån dess medborgare deltar i samhällsprocessen. Förmågan att delta i demokratiska beslut måste man gradvis tillägna sig genom praktik. Det räcker inte med teoretiska kunskaper om demokrati och mänskliga rättigheter. Sådant måste praktiseras. Det är orealistiskt att förvänta sig att barn och ungdomar skall leva ett liv utanför samhället utan deltagande och ansvar och sedan plötsligt vid en given tidpunkt vara vuxna och ta fullt ansvar. Förståelse för demokratiska värden i djupare mening, delta i och fatta beslut och ta ansvar utvecklas gradvis genom erfarenhet av hur demokrati omsätts i verkligheten.

Många av Barnkonventionens rättigheter är kommunala angelägenheter. Näraliggande frågor som berör alla barns vardag, t.ex skolan, inom barnomsorgen, planering och genomförande av olika fritidsaktiviteter samt kulturutbudet beslutas på kommunal nivå, oftast utan att barn och ungdomar har fått vara med och påverka besluten. Samtidigt visar studier att de ungas vilja och intresse för att påverka är starkt. Det är mot den bakgrunden viktigt att kommunerna ökar sina ansträngningar för att hitta former för barns och ungdomars deltagande i kommunala beslutsprocesser. Särskilt i frågor som berör deras vardag.

Det förefaller finnas en politisk vilja rent principiellt på många håll och ett intresse från kommunernas sida att utveckla deltagandet hos barn och ungdomar. Det finns också ett intresse för Barnkonventionen mer generellt. 84 procent av kommunerna har uttryckt en önskan om mer kunskap och idéutbyte, enligt Barnombudsmannens kommunstudie. Att flertalet kommuner ändå inte tillämpar och använder Barnkonventionen och inte heller utvecklat metoder för att förstärka barns och ungdomars delaktighet och inflytande tycks snarare bero på en vilsenhet och en osäkerhet om hur man skall gå tillväga.

Ett ökat inflytande för barn och ungdomar kräver ett förändrat arbetssätt i kommunerna. Det är en slutsats som Barnombudsmannen dragit av sin studie i fyra kommuner, Jönköping, Skellefteå, Ludvika och Porsgrunn i Norge. Vi vill peka på några av de faktorer som karaktäriserar framgångsrika försök att hitta former för ökat inflytande för barn och ungdomar:

= – Dialog En avgörande förutsättning för framgång i inflytandearbetet är att det baseras på en dialog mellan å ena sidan politiker och tjänstemän och å andra sidan barn och ungdomar. Innan arbetsmetoder och former för inflytandet i kommunen läggs fast måste det finnas en enighet som grundas på en sådan dialog. Ett arbetssätt som visat sig fungera har varit att tillsammans med ungdomar själva arbeta fram ett barn- och ungdomspolitiskt handlingsprogram som bl.a. lägger fast ramarna för arbetet med inflytandefrågor.

– Tydlighet

Exempel på framgångsrika arbetsformer som har prövats i kommunerna har varit att organisera olika nätverk. Det kan innebära att skapa lokala eller centrala ungdomsforum eller ungdomsråd som är kopplade till de politiska beslutsorganen. Barns och ungdomars roll i den kommunala beslutsprocessen måste klart definieras i förväg. Vad betyder deltagandet, vilka frågor skall man fokusera på, hur tungt skall barnens och ungdomarnas synpunkter väga i beslutsfattandet och hur skall konflikter mellan ungdomsråden och kommunala beslutsorgan hanteras.

– Skolan som bas för inflytandearbetet

Skolan är en mötesplats för alla barn och ungdomar och bör av det skälet ges en nyckelroll i det lokala inflytandearbetet. Elevrådet på varje skola skulle kunna fungera som ett lokalt barn- och ungdomsråd, vilket skulle stärka barns och ungdomars ställning även i frågor utanför skolan. Ett exempel på hur elevråden använts är Porsgrunns kommun i Norge. Där utvidgades elevrådens uppgifter till att också behandla frågor som rörde fritid och närmiljön i stort. Innan denna förändring gjordes, 1992, var cirka fem procent av eleverna intresserade av att arbeta i elevrådet. Några år senare, 1995, var mellan 30 och 40 procent intresserade och i vissa klasser måste sluten votering genomföras för att utse representanter i elevråden.

– Förankring

A och O i arbetet med att förstärka barns och ungdomars inflytande i kommunerna är att beslut om detta fattas på högsta politiska nivå och att det politiska stödet är partiövergripande så att verksamheten kan fortsätta även om den politiska majoriteten byts ut. Det har också visat sig vara viktigt att alla berörda politiker och tjänstemän är medvetna om vad ett ökat inflytande för barn och ungdomar faktiskt innebär och de eventuella konsekvenser detta får för den egna förvaltningen. – Samordning och resurser

= Det har visat sig vara av stort värde att det finns en särskild person i kommunen som samordnar inflytandearbetet och som kan ge barnen och ungdomarna stöd och vägledning. Av stor vikt är också att denna person organisatoriskt är placerad nära kommunstyrelsen. Andra erfarenheter är att avsatta medel som barn- och ungdomar kan vara med och bestämma över stimulerar arbetet.

En medborgerlig rättighet för alla barn

Projekt som syftar till att förstärka ungdomars delaktighet i skolan, på fritiden eller i samhället i övrigt motiveras ofta i termer av nytta, för den enskilde individen eller för samhället i stort. Det betonas att ökat inflytande för elever i skolan bidrar till att öka motivationen och inlärningen. Ges ungdomar möjlighet att påverka fritidsutbudet minskar skadegörelse, missbruk och kriminalitet. Ungdomar som själva formar sina fritidsaktiviteter tar mera ansvar för och är mera varsamma om lokaler och utrustning. Det finns flera exempel både i Sverige och internationellt på framgångsrika sociala projekt som bygger på ungdomars delaktighet och ansvarstagande. Sociologen Benny Henriksson är en av många forskare som betonat betydelsen av delaktighet och inflytande för en persons utveckling. Delaktighet ger barn och ungdomar kunskaper, kompetens och självförtroende. Att vara delaktig ökar känslan av att man som människa är någonting värd, att ens synpunkter är viktiga och att man har något att tillföra. Delaktighet ger en större mening med livet och en roll i samhället.26

26 Henriksson B, 1991

=

Vi anser det vara av stor vikt att fördelarna med ökad delaktighet för barn och ungdomar lyfts fram. Men vi vill samtidigt betona rättighetsperspektivet. Barn och ungdomar har rätt att uttrycka sina åsikter och komma till tals i alla frågor som berör dem. Det innebär att barn och unga inte bara har rätt till inflytande över sådana beslut som rör deras personliga situation utan också över beslut i närmiljö- och samhällsfrågor. Detta gäller oavsett om det är till "nytta" eller inte. Detta gäller alla barn som "är i stånd att bilda egna åsikter".

Vi vill återigen betona att Barnkonventionen ger alla barn "som är i stånd att bilda egna åsikter" rätt att fritt uttrycka dessa. Artikeln sätter ingen nedre åldersgräns för när barnet har rätt att delta och uttrycka sina åsikter. Även yngre barn har åsikter och det läggs ett tungt ansvar på myndigheter och politiska instanser att utveckla metoder för att också ta in yngre barns åsikter.

Att projekt med bl.a. ungdomsråd, ungdomsfullmäktige eller ungdomsforum som syftar till att förstärka deltagande och inflytande för ungdomar har ökat i antal under de senaste åren ser vi som ett uttryck för början på en positiv utveckling. Men vi anser att ökade ansträngningar bör göras för att också yngre barn skall ges möjlighet att delta i samhällsprocessen.

Att förverkliga artikel 12 innebär ett förändrat synsätt på barn och ungdomar i samhället. Det innebär att ett barnperspektiv läggs på alla beslut som fattas inte bara i kommunala politiska organ utan också alla administrativa beslut som rör barn. Det läggs således ett tungt ansvar på myndigheter och institutioner att hitta metoder som gör barn och ungdomar delaktiga i beslutsfattandet. Det är i detta perspektiv som vi har behandlat frågan om sänkt rösträttsålder i kommunala val, dvs. vår diskussion har handlat om vilka effekter en sänkt rösträttsålder skulle få för alla barns och ungdomars inflytande i samhället.

Det kan finnas vissa fördelar med en sänkning av rösträttsåldern, men vi anser att nackdelarna överväger. Framförallt menar vi att det skulle vara mycket olyckligt att sambandet mellan myndighetsålder, valbarhetsålder och rösträttsålder bryts. All forskning och erfarenhet visar att tydlighet är av synnerlig betydelse i alla verksamheter och i alla beslut som rör barn och ungdomar. Det måste finnas en tydlig gräns för när vuxenansvar träder in i ungdomars liv. Det kan annars bli svårt att förklara för ungdomar varför de kan rösta vid 16 års ålder men inte väljas till kommunala uppdrag. Det svar som Åldersgränsutredningen ger är att valbarhet kräver självständighet och ansvar som inte en omyndig kan ta. Det finns risk att ungdomar uppfattar detta som att det inte krävs vare sig ansvarstagande eller självständighet för att få rösta. Ungdomar kan komma att uppfatta

= reformen som att rösträtt "inte är så viktigt" och därmed skadas förtroendet för den demokratiska processen i stället för tvärtom.

Förändring av attityder

Artikel 12 kan sägas fokusera lika mycket på vuxna som på barn. Barn har rätt att komma till tals och det är vuxnas skyldighet att se till att barn får möjlighet att utöva denna rätt. För att barn och ungdomar i realiteten skall kunna utöva sin rätt att fritt uttrycka sina åsikter krävs att vuxna respekterar denna rätt. Barn, och även ungdomar, är beroende av vuxna. De har mindre erfarenhet och yngre barn har ännu inte utvecklat full förmåga att överblicka konsekvenser, att ta ställning och fatta överlagda beslut.

Att förverkliga artikel 12 handlar alltså inte främst om att förändra barn och ungdomar från att vara passiva till att bli aktiva. Barns och ungdomars deltagande i samhället handlar i första hand om att öka vuxnas förmåga till empati, förståelse och förmåga att lyssna på barn. Om vuxna visar ett genuint intresse för att lyssna på vad barn och ungdomar har att säga om sig själva och om sin situation går barn entusiastiskt in för att delta. Det betyder att vuxna behöver lära sig att lyssna på barn, att stödja och vägleda barn i deras utveckling mot ett ökat deltagande och inflytande i samhället. FN-kommittén har också betonat vikten av att bearbeta och förändra attityder till barns och ungdomars delaktighet och inflytande.

Attityder till barn och även ungdomar är ofta nedlåtande. Vuxna beter sig ibland mot barn på ett sätt som de aldrig skulle göra gentemot andra vuxna. Vanligt är att vuxna förlöjligar och gör sig lustiga på barns bekostnad. Vänliga, överseende leenden möter ofta barn som skall formulera sina åsikter i frågor som angår dem. Även ungdomar möts ibland av en "lilla-vän"-attityd när de försöker göra sin röst hörd. En annan vanlig attityd mot barn och unga är att de osynliggörs, förbises eller "glöms". Vuxna talar ofta över huvudet på barn som om de inte fanns.

Sådana attityder till barn präglar också vuxnas förhållningssätt till barns och ungdomars deltagande i olika situationer. Psykologen Roger A. Hart har beskrivit sådana situationer. Ett exempel är när barn får följa med och demonstrera mot t.ex. nedskärningar inom förskolan utan att de förstår vad det hela egentligen handlar om. Barn i sådana situationer ges ingen möjlighet till genuint deltagande. Det handlar istället om manipulation. Ett annat exempel på manipulation är när politiker och tjänstemän ber att få barns och ungdomars synpunkter på en konkret fråga, men där barnen inte får någonting

= tillbaka. Barnen skriver, ritar eller uttrycker sina åsikter på något annat sätt, men de får aldrig veta vare sig hur eller om deras synpunkter använts.

Hart ger också exempel på när barn används som dekoration eller på ett symboliskt sätt. Barn som deltar i paneldebatter utan att vara vare sig förberedda, informerade eller representativa för sina kamrater är exempel på detta. Deras funktion är dekorativ och de får symbolisera vuxnas välvilja till barns deltagande. Gemensamt för dessa tre förhållningssätt är att barn deltar till synes, de deltar i fysisk mening, men det handlar inte om något verkligt deltagande. De vuxna har inget egentligt intresse av barnens egna synpunkter.

Hart har också beskrivit olika nivåer av verkligt deltagande, t.ex. när barn tilldelas ett uppdrag av vuxna som grundligt har försett barnen med information om syftet med uppdraget. Hart sätter upp fyra kriterier för ett sådant deltagande: Barnen måste förstå syftet, de måste veta vem som bestämde om deras inblandning och varför, de måste ha en meningsfull roll och de måste frivilligt ha gått in i projektet. Nästa nivå av deltagande är när barn konsulteras i frågor som de är informerade om. Vuxna frågar barn om deras synpunkter och barnens synpunkter tas på allvar. Ytterligare nivåer av deltagande är, enligt Hart, projekt som initieras av vuxna, men där barn dras in och besluten fattas tillsammans med barnen. Den högsta nivån av deltagande är projekt som initieras av barn som konsulterar vuxna och fattar besluten tillsammans med de vuxna.27

Utifrån Hart:s studie framgår att gemensamt för de olika nivåerna av verkligt deltagande är att barnen tas på allvar, att vuxna har ett genuint intresse av barnens synpunkter och att barnen har fått grundlig information om vad det handlar om och vad som förväntas av dem. Ett annat väsentligt kännetecken för verkligt deltagande från barns sida är att det finns vuxna med för att stödja och vägleda barnen. Vi vill betona vikten av att inte underskatta vuxnas betydelse för barns utveckling mot ökat deltagande och inflytande. Att överlämna beslutsfattande till barn och ungdomar själva kan tyckas vara den högsta formen för inflytande för barn, men en sådan attityd kan i själva verket vara ett sätt för vuxna att själva slippa ta ansvar. Barns deltagande måste ske i dialog med vuxna som ger vägledning och stöd. Överlämnande av ansvar skall ske successivt, i förhållande till barnets ålder och mognad.

27 Hart A R, 1992

Det krävs också en medvetenhet hos vuxna om sociala skillnader i barns och ungdomars möjligheter att uttrycka sig och att vissa barn

= behöver särskilt stöd i sin utveckling. Barn som känner sig osäkra på sig själva, som aldrig tidigare har "lyckats", som tidigt införlivat känslan av att inte ha något eget värde har större svårigheter att fritt uttrycka sina åsikter. Ofta är det barn vars föräldrar själva upplever att de inte kan påverka sin egen situation. Vidare krävs en medvetenhet om att det ofta finns skillnader mellan flickor och pojkar i detta avseende. Pojkar stimuleras mera än flickor att uttrycka sig, att ta ställning och fatta beslut. Flickor behöver därför ofta mera stöd för att våga tala för sig själva och fritt uttrycka sina åsikter.

Vikten av att påverka attityder till barns och ungdomars delaktighet kan inte nog betonas. FN-kommittén har också framhållit attitydpåverkan som ett medel för att öka barns och ungdomars möjligheter att komma till tals. I detta sammanhang har FN-kommittén lagt särskild vikt vid att personal som i sitt arbete kommer i kontakt med barn får särskild utbildning. En viktig del i genomförandet av Barnkonventionen är utbildning och kompetenshöjning och vi har därför särskilt behandlat utbildningsfrågor i avsnittet 5 Genomförande av konventionen.

Inflytande och delaktighet i kommunerna

Nödvändigheten av att ge barn och ungdomar som inte har rösträtt en möjlighet att utöva medborgerligt inflytande på kommunens beslut och tjänster är en viktig del i genomförandet av Barnkonventionen. Artikel 12 ger barn och ungdomar rätt att få uttrycka sina åsikter och anger dessutom att dessa åsikter "skall tillmätas betydelse".

Det finns i dag inte några formella hinder för kommunerna att utveckla metoder som gör det möjligt för barn och ungdomar att komma till tals. De förändringar som gjorts i kommunallagen ger möjligheter för kommunerna att samråda med barn och ungdomar. Enligt vår mening ligger de eventuella hinder som finns på ett annat plan. Det finns i vårt samhälle en alltför liten tilltro till barns och ungdomars kompetens. Attityderna till barn och ungdomar präglas på många områden av att barn är irrationella, påverkas lätt av andra, saknar förmåga att se konsekvenser i framtiden etc. Dessa attityder låser fast barn och ungdomar i en passiv roll. Skolkommittén har i sitt delbetänkande gett en bild av hur skolan passiviserar ungdomar på detta sätt: "Många unga klarar på sin fritid av sådant som ingen betror dem med under skoltiden. De startar musikband, fungerar som idrottsledare eller jobbar extra med vuxenjobb och vuxenansvar. Många ungdomar med invandrarbakgrund tar ett stort ansvar för sina

= familjer och agerar språkrör i viktiga kontakter med myndigheter och samhälle".28

Denna passivisering av barn och ungdomar är ett av de hinder som finns för att förstärka barns och ungdomars inflytande i kommunerna. Mycket talar dock för att attityderna börjar förändras och att det finns ett ökat intresse hos politiker och tjänstemän. Den långa raden av utredningar som lägger fram förslag i samma riktning – att på olika sätt hitta metoder för att öka inflytandet för barn och ungdomar samt mängden av demokratiprojekt, försök med ungdomsråd, försök med elev- och föräldramajoritet i skolors styrelse m.m. talar för att en förändring är på gång. Men attityder förändras inte över en natt utan det är en process som tar tid och som måste få ta tid eftersom attityder är något mer grundläggande hos människor, till skillnad från åsikter som däremot kan förändras på kort tid.

FN-kommittén har om och om igen framhållit att förverkligandet av Barnkonventionen är en process och att det i många avseenden är processen som är den mest betydelsefulla. Frågan är om processen kan påskyndas genom lagstiftning. Agaförbudet i föräldrabalken brukar framhållas som ett exempel på att attityder går att förändra med lagstiftning. Vi är dock tveksamma till att använda lagstiftning i ett fall som detta. För det första har det visat sig på skolans område att attityder till inflytandefrågor inte förändras nämnvärt genom lagstiftning. För det andra finns det, enligt vår mening, en risk för att ytterligare lagändringar enbart skapar en skendemokratisk struktur. Om nämnderna tvingas att samråda med barn, långt innan man har hittat former för ett genuint och verkligt samråd, är risken stor för att det enda som tvingas fram är formella samrådsförfaranden utan någon verklig mening. En sådan effekt skulle riskera att skada barns och ungdomars förtroende för demokratiska processer.

Vi anser sammanfattningsvis att det är av stor vikt att den process för att förstärka barns och ungdomars inflytande stimuleras. Det krävs systematisk attitydpåverkan och att effektiva metoder utarbetas i kommunerna för att barn och ungdomar skall komma till tals. Vi föreslår därför att Barnombudsmannen får i uppdrag att utveckla förslag till metoder som kan förstärka framför allt barns delaktighet i samhällsprocessen, vid sidan av de projekt som syftar till att stärka ungdomars rätt till inflytande.

28 SOU 1996:22

Vi har i det föregående föreslagit att plan- och bygglagen bör ses över i syfte att stärka barnets ställning i samhällsplaneringen (se avsnitt 6). I en sådan översyn är det naturligt att även frågan om barns

= inflytande och delaktighet ingår. När det gäller kommunala frågor finns i dag genom de förändringar som har genomförts i kommunallagen inga formella hinder för att kommunerna skall samråda med barn och ungdomar. Vi vill kraftigt understryka vikten av att dessa möjligheter används. Om det efter några år visar sig att kommunerna fortfarande inte använder sig av möjligheterna anser vi att en bestämmelse om att nämnderna skall samråda med barn och ungdomar bör övervägas. Det är av stor vikt att utvecklingen följs noga och vi föreslår därför att Barnombudsmannen tillsammans med Ungdomsstyrelsen får ett sådant uppdrag.

Elevinflytande

Skolan är basen i arbetet med att öka inflytandet för barn och ungdomar. FN-kommittén har också betonat skolans betydelse som en "demokratisk frizon" för barn. Det finns ingen valfrihet för svenska skolor vad gäller elevernas inflytande. Det är inget "projekt" som kan sättas igång och avbrytas och kan heller inte vara någon försöksverksamhet som skolan kan driva under någon period. Varje skola har, mot bakgrund av Barnkonventionen och det svenska regelsystemet för skolan, ett uppdrag att se till att alla elever, oavsett kön, social och kulturell bakgrund får ett verkligt inflytande på arbetssätt, arbetsformer och innehåll i undervisningen.

Att elever har inflytande över sin skolsituation är en mänsklig rättighet. Elevers rättsliga ställning i skolan är svag. Mycket få beslut som rör elever kan överklagas till en oberoende instans. En elev är alltså under hela sin skoltid beroende av skolpersonalens välvilja och yrkeskunnande. Det är mot denna bakgrund särskilt viktigt att se elevers inflytande i skolan som en rättighet och att skolan utvecklas så att denna rättighet får ett verkligt innehåll. Ännu ett skäl att utveckla elevinflytandet är att det ingår i skolans uppgifter att fostra demokratiska medborgare. Det betyder att eleverna i skolan skall kunna utveckla sina möjligheter att visa social förståelse för andras situation, att visa tolerans och empati. Detta kan inte ske om inte eleverna involveras i samarbete med andra, ett samarbete i vilket de själva känner sig delaktiga, hörda och respekterade. Ytterligare ett skäl för ett ökat elevinflytande är att det är en förutsättning för lärandet. Elevers lärande är beroende av att de i grunden deltar i kunskapsprocessen. Om arbetet i skolan skall införlivas som verklig kunskap förbunden med deras tidigare erfarenheter krävs delaktighet. Kunskapsarbete är en skapande process och den som skapar måste vara närvarande i det som sker.

=

Att elevers inflytande och ansvar i skolan är en förutsättning för kunskapsinhämtande visar med stor tydlighet de elevröster som Skolkommittén redovisar i sitt betänkande Inflytande på riktigt.29Elevernas synpunkter visar också att motsatsen, brist på inflytande, genererar upplevelser av meningslöshet, maktlöshet och tristess i skolan. Några citat ur Skolkommitténs elevröster:

Jag tror att det är hemskt viktigt att eleverna får vara med och planera undervisningen. Det blir mycket roligare och man blir motiverad, får större lust att lära.

När man har sådana lektioner som vi har nu där läraren bara står och tjattrar så tröttnar man på att lyssna. Om man får vara med och påverka lär man sig mer och tycker att det är roligare och tycker man något är roligt, så blir man mer intresserad så ju mer omväxlande grejor som händer, ju mer olika grejor man får göra ju roligare blir det och då lyssnar man mer. Så är det ju alltihopa på en gång liksom.

Man är tillsammans här. Man lär sig både av att vara mindre så såg man framåt och när man blev större då lärde man sig att förstå dom mindre. Lärarna gjorde så roliga saker, både att man kan arbeta och ha roligt, att man kan arbeta tillsammans och så. Det är bra för barn. Man är tillsammans barn och barn och vuxna. Jag lärde mig nog ganska mycket här som jag inte tänker på. Jag kunde inte så mycket när jag började. Det var ett arbete, men det var som en lek.

De kan lägga fram en plan i början av terminen och säger att så här har jag tänkt att vi skall lägga upp vårterminen. Och så får vi ett litet schema och ja, vad tycker ni, har ni några invändningar? Så får man kanske 10 sekunder på sig att säga någonting. Ofta så har man kanske ingenting att komma med och de har ju planerat det där ganska länge...

Dessa citat betonar sambandet mellan elevers inflytande och skolans kvalitet, ett samband som har visats i flera av Skolverkets undersökningar.30 Ju sämre betyg eleverna ger läraren och innehållet i ämnena, desto mindre tycker de också att de kan påverka undervisningen och desto mer skulle de vilja kunna göra det.

29SOU 1996:2230 Skolverkets rapport nummer 32 och Skolverkets rapport nummer 72

Den formella demokratin, med elevråd och klassråd som forum för inflytande, är väl etablerad i de flesta svenska skolor. Svårigheten har

= varit att skapa ett verkligt innehåll i inflytandet. Vi vill betona att inflytande och ansvar för elever i skolan inte kan ses som något isolerat från hela den sociala och pedagogiska miljö som skolan utgör. För att åstadkomma ett verkligt inflytande för elever krävs att det i skolan finns en positiv anda, goda relationer mellan lärare och elever samt en gemensam värdegrund för lärare och elever att utgå ifrån. I detta sammanhang är föräldrarnas delaktighet av stor betydelse. I en skola som präglas av skolk och skadegörelse, våld och hot om våld elever emellan finns knappast förutsättningar för att utveckla ett reellt inflytande för elever. Arbetet med inflytandefrågor måste, enligt vår mening, gå hand i hand med ett förändringsarbete som syftar till att skapa ett gott socialt och pedagogiskt klimat. Vi anser att detta arbete måste prioriteras.

... i domstols- och administrativa förfaranden ...

Många av de bestämmelser som reglerar barnets rätt att komma till tals, har under senare år varit föremål för en grundlig översyn med utgångspunkt i artikel 12 i Barnkonventionen. Därvid har vissa av bestämmelserna i föräldrabalken och i socialtjänstlagen ändrats. Syftet med ändringarna har, som vi redovisat i det föregående, varit att skapa garantier för att barn får komma till tals i mål och ärenden i domstolar och andra myndigheter.

Enligt vår uppfattning finns det i stort sett en tillfredsställande ordning i svensk lagstiftning för att barn skall kunna komma till tals i familjerättsmål och socialmål. Enligt vår uppfattning är det en fördel att denna ordning har åstadkommits utan att barn i någon större utsträckning behöver höras i domstol.

När det gäller reglerna i 21 kap. föräldrabalken om verkställighet av dom eller beslut om vårdnad och umgänge anser vi emellertid, vilket närmare kommer att redovisas i avsnitt 10.2, att reglerna bör ses över. Även när det gäller mål och ärenden enligt LVU finns det skäl att göra en översyn. Till detta återkommer vi i kapitel 14.

Även om lagstiftningen väl svarar mot de krav som ställs i artikel 12.2 är det av stor betydelse att jurister, nämndemän, åklagare, poliser, tjänstemän inom socialtjänsten m.fl. har kompetens och gedigen kunskap om barn för att kunna rätt förstå och värdera barnets vilja.

=

Det är ofta en grannlaga uppgift för tjänstemän att i familjerättsliga och sociala mål och ärenden bedöma särskilt ett yngre barns vilja och det är av olika skäl inte alltid lätt att bedöma om barnets verkliga vilja kommer till uttryck. Det krävs ofta tillgång till expertis för att utröna särskilt de yngre barnens vilja. Sådan expertis kan vara svår att tillgå och barnets vilja kommer därför oftast till uttryck genom vårdnads- och socialutredningar som får vägas in i en helhetsbedömning som beslutande domstolar och myndigheter har att göra. Det torde emellertid vara allmän enighet om att i fall där ett barn gett klart uttryck för sin vilja, denna, allt efter barnets ålder och mognad, bör väga tungt vid bedömningen av en fråga som rör barnet.

I straffprocessen kan det vara fråga om att förstå och sätta sig in i ett barns situation efter det att barnet varit med om en händelse som kan sätta spår för livet. En betydande barnkompetens och kunskap om att rätt höra, värdera och bedöma ett barns utsaga utgör därför en förutsättning för att komma till rätta med de betydande svårigheter som finns i fråga om att bedöma bevisningen som finns i t.ex. mål om incestbrott. Det är således genom att bättre kunna värdera vad barn ger uttryck för och inte genom lägre beviskrav i denna typ av mål som dessa problem enligt vår mening bör lösas. Enligt vår uppfattning är, med utgångspunkt i Barnkonventionens grundläggande principer, reglerna inom straffprocessen om när barn skall höras i domstol väl avvägda.

9. Politiska och medborgerliga rättigheter

9.1. Rätt till medborgarskap m.m.

Artikel 7

1. Barnet skall registreras omedelbart efter födelsen och skall ha rätt från födelsen till ett namn, rätt att förvärva ett medborgarskap och, så långt det är möjligt, rätt att få vetskap om sina föräldrar och bli omvårdat av dem.

2. Konventionsstaterna skall säkerställa genomförandet av dessa rättigheter i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument på detta område, särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst.

Artikel 8

1. Konventionsstaterna åtar sig att respektera barnets rätt att behålla sin identitet, innefattande medborgarskap, namn och släktförhållanden såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt ingripande.

2. Om ett barn olagligt berövas en del eller hela sin identitet, skall konventionsstaterna ge lämpligt bistånd och skydd i syfte att snabbt återupprätta barnets identitet.

9.1.1. Registrering och namn

Artikelns innebörd

I artikel 24.2 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter anges att varje barn skall registreras omedelbart efter födelsen och skall ha ett namn. Rätten till registrering och till ett namn är av grundläggande betydelse för varje barn.

=

Svenska förhållanden

Folkbokföring skall enligt 2 § folkbokföringslagen (1991:481) som huvudregel ske av varje barn som föds levande här i landet. Undantag görs endast för barn till diplomater och annan personal som arbetar för en främmande makts beskickning eller konsulat.

Enligt 1 § andra stycket skall vigsel, födsel och dödsfall i landet registreras även i fråga om en person som inte är eller har varit folkbokförd. Denna bestämmelse infördes den 1 januari 1995.

Enligt 4 § folkbokföringslagen skall en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte folkbokföras om han saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl för att han ändå folkbokförs. Som huvudregel gäller att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge (1 kap. 4 § utlänningslagen).

I betänkandet Några folkbokföringsfrågor (1996:68) föreslås en ändring i 2 § folkbokföringslagen med innebörd att det uppställs ett krav på att barnets moder skall var folkbokförd för att barnet som föds här i landet skall folkbokföras. Som skäl för ändringen anges att det sedan införandet av en allmän registrering av alla födslar här i landet inte längre finns skäl att folkbokföra varje nyfött barn. Det bör enligt förslaget för folkbokföring krävas en starkare anknytning till landet än att barnet fötts här.

Betänkandet bereds för närvarande inom Finansdepartementet. I 1 § namnlagen (1982:670) finns bestämmelser om hur barn förvärvar den ena eller båda föräldrarnas efternamn. Enligt huvudregeln sker förvärv av efternamn utan att det sker någon anmälan till skattemyndigheten (automatiskt namnförvärv). I vissa fall skall dock anmälan om efternamn göras inom tre månader. I 2 § finns motsvarande bestämmelser för adopterade barn.

I 30 § föreskrivs att varje barn skall ha ett eller flera förnamn, som inom tre månader från födelsen skall anmälas till skattemyndigheten.

Namnlagens bestämmelser om automatiska namnförvärv (efternamn) tillämpas på danska, finska, isländska och norska medborgare med hemvist i Sverige. Andra utländska medborgare måste göra en anmälan till skattemyndigheten eller i vissa fall en ansökan till Patent- och registreringsverket för att dessa bestämmelser i namnlagen skall vara tillämpliga på dem. Om den utländska medborgaren emellertid inte vill att svenska namnregler skall tillämpas utan föredrar att rätten att förvärva eller ändra namn prövas enligt reglerna i hemlandet, får

= han eller hon vända sig till myndigheterna i det landet med sin begäran.

På statslösa personer tillämpas namnlagen i dess helhet under förutsättning att personerna har hemvist, eller om sådan saknas, vistelseort i Sverige. Detta innebär att namnlagens regler om automatiska namnförvärv blir tillämpliga på dem.

Hemvist i Sverige anses föreligga om bosättningen här med hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt anses stadigvarande. I detta ligger att personen i fråga har för avsikt att för avsevärd tid stanna kvar i landet.

9.1.2. Medborgarskap

Artikelns innebörd

Grundläggande folkrättsliga bestämmelser om medborgarskap finns i 1930 års Haagkonvention för lösande av konflikter mellan medborgarskapslagar, som Sverige ratificerat. Enligt artikel 1 skall frågan huruvida någon är medborgare i viss stat bedömas enligt lagstiftningen i denna stat. Denna lagstiftning bör erkännas av övriga stater, i den mån den står i överensstämmelse med internationella konventioner, internationell sedvänja och allmänt erkända grundsatser på medborgarrättens område. Artikel 1 ger utryck för två grundsatser. Den ena grundsatsen innebär att staterna kan styra vilka som skall vara medborgare i staten och bestämma vilka krav som skall ställas för förvärv av medborgarskap. Den andra grundsatsen innebär att internationella förpliktelser som en stat åtagit sig begränsar den nationella lagstiftningens utformning. Den relativt stora frihet som en stat enligt Haag-konventionen har att bestämma vilka som kan bli medborgare har bl.a. fått till följd att det finns människor som saknar medborgarskap (statslösa). En annan konsekvens är att det finns människor som får dubbla medborgarskap.

Det finns skilda principer för förvärv av medborgarskap. I allmänhet tillämpas härstamningsprincipen (jus sanguinis) som innebär att medborgarskap förvärvas utifrån föräldrarnas medborgarskap. I länder som tillämpar denna princip kan antingen faderns eller moderns medborgarskap styra vilket medborgarskap barnet får vid födelsen. I vissa länder tillämpas territorialprincipen (jus soli), vilket innebär att en stats medborgarskap förvärvas genom födelse inom den statens territorium. Det finns stater som tillämpar dessa båda principer

= i kombination. Olika situationer kan tänkas i vilka ett barn inte kan förvärva medborgarskap i någon stat. En sådan situation är den då ett barn föds i ett land som tillämpar härstamningsprincipen av utländska föräldrar vars medborgarskap blivit bestämt genom territorialprincipen. En annan situation är den där två statslösa föräldrar får barn i ett land där härstamninsprincipen tillämpas. Denna situation kan endast lösas genom att härstamningsprincipen frångås i denna speciella situation. Detta sker också i olika länder genom införandet av regler som innebär att både utländska medborgare och statslösa efter viss tids bosättning i landet kan förvärva medborgarskap.

I artikel 24.3 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter anges att varje barn har rätt att förvärva ett medborgarskap. I en kommentar till bestämmelsen har Kommittén för de mänskliga rättigheterna anfört att syftet med bestämmelsen, att förhindra ett sämre samhällsskydd för statslösa barn, inte nödvändigtvis innebär en skyldighet för konventionsstaterna att bevilja varje barn som fötts inom statens territorium medborgarskap. Emellertid är staterna enligt kommittén skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder såväl internt som i samarbete med andra stater för att säkerställa att varje barn får ett medborgarskap.

I artikel 24.3 nämns inte uttryckligen de barn som riskerar att bli statslösa. Bestämmelser om dessa barn finns däremot i 1961 års konvention om begränsning av statslöshet. I artikel 1 sägs att fördragsslutande stat skall bevilja person som är född på dess territorium medborgarskap om denne annars skulle bli statslös. För medborgarskap får staten föreskriva villkor om att medborgarskap skall förvärvas jämlikt lag vid sådan ålder och under sådana villkor som anges i nationell lag. Medborgarskapet skall beviljas antingen automatiskt vid födelsen eller efter ansökan. Väljs det senare alternativet får för bifall till ansökan inte ställas upp andra villkor, förutom att den sökande inte begått brott mot rikets säkerhet eller av viss svårighetsgrad (frihetsstraff i fem år eller mera), än sådana som rör sökandens ålder och vistelsetid. Därutöver fordras att sökanden alltid varit statslös.

Artikel 7.2 i Barnkonventionen hade i ett tidigt skede av utarbetandet en lydelse med innebörd att ett barn skall förvärva medborgarskap i födelselandet om det inte beviljas medborgarskap i något annat land. Denna lydelse motsatte sig dock många länder på den grunden att den inte var förenlig med de nationella reglerna. Särskilt gällde det länder vars regler för att förvärva medborgarskap följer härstamningsprincipen.

=

FN-kommittén har i flera länderrapporter uttalat att den är bekymrad över de statslösa barnens situation. I en rapport angående Jugoslavien rekommenderar kommittén att lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder vidtas för att skydda barn från att bli statslösa och att konventionens rättigheter respekteras och tillförsäkras varje barn under statens jurisdiktion.

I samband med ratificeringen av Barnkonventionen uttalade Svea hovrätt i sitt remissvar att barn till statslösa föräldrar bör få svenskt medborgarskap vid födelsen och att lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap borde kompletteras med en bestämmelse om detta. Liknande synpunkter framfördes av Statens invandrarverk och Röda Korset.

I den proposition som föregick ratificeringen av Barnkonventionen anförs att rätten att förvärva ett medborgarskap enligt artikel 7.1 motsvarar vad som redan gäller för Sveriges del enligt artikel 24.3 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Det anges i propositionen att även 1961 års konvention om begränsning av statslöshet bör nämnas i sammanhanget. Enligt propositionen är innebörden av dessa konventioners bestämmelser och bestämmelsen i artikel 7.1 i Barnkonventionen inte att ge ett statslöst barn en ovillkorlig rätt från födelsen till medborgarskap i det land barnet föds. Rätten till medborgarskap får i stället villkoras genom nationell lag och i enlighet med landets internationella åtaganden, såsom anges i den aktuella artikelns punkt 2.

Den tolkning som Svea hovrätt gett uttryck för i sitt remissvar innebär en ovillkorlig rätt från födelsen till medborgarskap i det land barnet föds. En annan tolkning är att varje barn i vart fall skall ha rätt till medborgarskap i det land barnet levt under en bestämd tidsperiod. Detta för att undvika en situation där det statslösa barnet vid uppnådd myndighetsålder saknar möjlighet att som vuxen bli medborgare i det land som han levt i under hela eller större delen av sin uppväxttid.

Barnkonventionens bestämmelser om medborgarskap får som denna genomgång visar tolkas mot bakgrund av bl.a. bestämmelser i andra konventioner. De olika konventionernas bestämmelser är skrivna utifrån skilda syften. Konventionen om begränsning av statslöshet kan ses som ett stöd vid tolkningen av Barnkonventionen medan 1930 års Haagkonvention ger uttryck för principer som inte är helt i överensstämmelse med Barnkonventionen.

=

Svenska förhållanden

Svenskt medborgarskap förvärvas enligt huvudregeln i 1 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap enligt härstamningsprincipen. Under vissa förutsättningar kan utlänning förvärva svenskt medborgarskap genom vistelse här i landet. Barn som föds i Sverige av utländska föräldrar får således inte svenskt medborgarskap från födelsen. Barnet kan i stället få samma medborgarskap som föräldrarna. Om föräldrarna är statslösa riskerar barnet dock att vid födelsen i Sverige sakna medborgarskap. Detsamma gäller om det land som föräldrarna är medborgare i tillämpar territorialprincipen.

Enligt 3 § medborgarskapslagen förvärvar utlänning genom långvarig hemvist i Sverige (increscens) svenskt medborgarskap. För förvärv enligt 3 § erfordras hemvist i Sverige under sammanlagt minst tio år varav fem år omedelbart före anmälan om medborgarskap. Anmälan kan göras tidigast från det utlänningen fyllt 21 år men innan han fyllt 23 år. För statslös och för den som skulle förlora sitt utländska medborgarskap genom förvärv av svenskt medborgarskap kan anmälan dock göras redan från det att han fyllt 18 år. 3 § fick sitt nuvarande innehåll som en följd av Sveriges ratificering av 1961 års konvention om begränsning av statslöshet.

Förvärvar förälder svenskt medborgarskap enligt 3 § medför det även svenskt medborgarskap för ett underårigt och ogift barn under vissa förutsättningar. Har en av föräldrarna ensam den rättsliga vårdnaden om barnet och den föräldern förvärvar svenskt medborgarskap blir även barnet svensk medborgare. Motsvarande gäller om föräldrarna har gemensam vårdnad och den andre föräldern redan är svensk medborgare. Får föräldrarna samtidigt svenskt medborgarskap och har de gemensam vårdnad, får även barnet svenskt medborgarskap.

För utlänningar som inte omfattas av 3 § finns bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation. Med naturalisation avses att en person efter ansökan tas upp till svensk medborgare genom ett särskilt beslut.

Villkoren för naturalisation är att sökanden skall ha fyllt 18 år, sedan fem år (två år för nordiska medborgare) ha hemvist här i landet och fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Även om dessa villkor inte är uppfyllda kan naturalisation beviljas i vissa särskilda situationer (se 6 § andra stycket). Således kan flyktingar eller statslösa beviljas svenskt medborgarskap redan efter fyra års hemvist i Sverige.

=

För naturalisation krävs att sökanden styrker sin identitet. Det skall inte råda någon tveksamhet i detta hänseende. Detta i praxis uppställda villkor har fått till följd att vissa invandrare i dag inte kan få svenskt medborgarskap. Oklar identitet är den vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden.

Till skillnad mot vad som gäller vid förvärv av svenskt medborgarskap enligt 3 § har beslutande myndighet fri prövningsrätt när det gäller prövning av naturalisation.

I ett beslut om naturalisation skall enligt 6 § femte stycket bestämmas huruvida naturalisationen även skall omfatta förälderns/sökandens ogifta barn under 18 år. En naturalisation medför således inte att sökandens barn automatiskt blir svensk medborgare. Vissa förutsättningar har i praxis varit av betydelse för bedömningen om naturalisationen även skall omfatta sökandens barn. En grundläggande förutsättning är att sökanden har den rättsliga vårdnaden om barnet. Uppkomsten av dubbelt medborgarskap är en annan faktor som kan ha betydelse. Detsamma gäller hemvist och vandel även om dessa naturalisationsvillkor inte är direkt tillämpliga på barn. En annan förutsättning är att barnet är ogift för att kunna omfattas av förälderns ansökan om naturalisation.

I en motion till riksdagen föreslogs att alla barn som föds i Sverige och som har en förälder med permanent uppehållstillstånd skall erbjudas svenskt medborgarskap vid födelsen. Motionen avslogs av riksdagen med hänvisning till den utredning som i januari 1997 tillsattes för att göra en översyn av lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.1 I utredningens direktiv anges bl.a. att det kan diskuteras vilken signal samhället förmedlar till de barn som föds och växer upp i Sverige utan att, på grund av föräldrarnas medborgarskap, kunna förvärva svenskt medborgarskap.2 Enligt direktiven finns det skäl att närmare analysera fördelar och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap när åtminstone en förälder har permanent uppehållstillstånd. Direktiven hänvisar till artikel 7 i Barnkonventionen.

1 bet. 1996/97:SfU 142 Dir. 1997:5

I den nu nämnda utredningens uppdrag ingår även att undersöka tillämpningen av kravet på att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet. Däri ingår att överväga och föreslå

= regeländringar för att komma till rätta med det ovan nämnda problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende.

Antalet statslösa barn i åldern 0-17 år i Sverige per den 31 december 1996 var 4 352. Åldersfördelningen framgår av följande tabell.

ålder 0-3 4-6 7-9 10-12 13-15 16-17 0-17

antal 1772 1026 871 349 224 110

4352

9.1.3. Rätt att få veta sitt ursprung

Artikelns innebörd

Barnets rätt att få vetskap om sina föräldrar var under utarbetandet av Barnkonventionen en fråga som huvudsakligen berörde rätten för adopterade barn att få vetskap om sina biologiska föräldrar. Under senare tid har frågor som berör barn som kommit till genom s.k. assisterad befruktning väckts av FN-kommittén i samband med länderrapporterna.

Assisterad befruktning är ett samlingsbegrepp för olika tekniker som tillgrips vid fall av ofrivillig barnlöshet. Genom den medicinska utvecklingen inom detta område har det uppstått ett behov av termer för olika slag av föräldraskap. I Sverige använder sig Statens medicinsk-etiska råd (SMER)3 av begreppen genetiskt, biologiskt och socialt föräldraskap. På engelska används begreppen genetic parents, birth parents och psychological parents. Med genetisk förälder avses den person som genom sina spermier eller ägg bidragit till barnets tillkomst. Biologisk förälder är den kvinna som genomgår graviditeten. Med sociala föräldrar avses de som tar hand om eller avser att ta hand om barnets vård och uppfostran.

3 SMERs rapport Assisterad befruktning (1995-04-19)

FN-kommittén har i sina länderrapporter tagit upp frågan om rätt för barn som kommit till genom assisterad befruktning att få vetskap om sina genetiska föräldrar. Kommittén har beträffande Danmark och

= Norge noterat att dessa länders politik på detta område kan stå i strid med konventionens bestämmelser om rätt för barnet att få vetskap om sitt ursprung. I Danmark och Norge saknas bestämmelser som ger barnet rätt att få vetskap om sina genetiska föräldrar.

Flera länder har till FN-kommittén uttalat sin syn på vilken rätt barn har att få vetskap om sina genetiska föräldrar. Luxemburg, Polen och Tjeckien har därvid haft den uppfattningen att inhemska regler som inte ger barnet rätt att få vetskap om sina genetiska föräldrar inte står i strid med bestämmelserna i artikel 7.

Schweiz, Sverige, Tyskland och Österrike är de länder som har en lagstiftning som innebär att sekretessen för spermadonatorns identitet får vika för barnets intresse av att få vetskap om sina genetiska föräldrar.

När det gäller adoptionsfrågor regleras internationella förhållanden främst av 1993 års konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Sveriges riksdag har i april 1997 godkänt konventionen.4 I konventionen finns flera bestämmelser som är av betydelse för tillämpningen av artikel 7 i Barnkonventionen om barns rätt att så långt det är möjligt få vetskap om sina föräldrar.

Vid en adoption skall både ursprungsstaten och den mottagande staten upprätta rapporter i varje enskilt adoptionsärende. Enligt artikel 16.1 i 1993 års konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner skall centralmyndigheten i ursprungslandet i sin rapport ange bl.a. barnets bakgrund, sociala miljö och familjehistoria. Enligt artikel 16.2 skall rapporten överlämnas till centralmyndigheten i det mottagande landet. I denna artikel föreskrivs bl.a. att centralmyndigheten i mottagarlandet skall vara noga med att inte avslöja moderns och faderns identitet, om deras identitet inte får röjas i ursprungslandet.

4 prop. 1996/97:91 , bet. 1996/97:SoU15 , rskr. 1996/97:192

I artikel 30 i konventionen finns bestämmelser som är av betydelse för barnets rätt att få vetskap om sitt ursprung. I 30.1 föreskrivs att en fördragsslutande stats myndigheter skall säkerställa att de uppgifter om barnets ursprung som myndigheterna innehar bevaras. Detta gäller i synnerhet uppgifter om föräldrarnas identitet samt sjukdomshistoria. I 30.2 anges att myndigheterna skall säkerställa att barnet eller dess ombud har tillgång till sådan information, under lämplig vägledning, i den utsträckning som lagen i staten medger det. Rätten att ta del av information rörande adoption bestäms alltså av inhemsk lag.

=

Principerna i Barnkonventionen har beaktats vid utarbetandet av 1993 års konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner.

Svenska förhållanden

Assisterad befruktning tillåts i Sverige i dag om det sker genom insemination, donatorinsemination och in vitro fertilisering (IVF). IVF i allmänhet innebär att kvinnans ägg befruktas med spermier från make/sambo eller från en utomstående spermadonator. I Sverige tillåts inte IVF med spermier från donator. SMER har i den ovan nämnda rapporten föreslagit att IVF med spermier från donator skall tillåtas. SMER föreslår även att IVF med äggdonator och makes sperma skall tillåtas.

Insemination regleras i lagen (1984:1140) om insemination. Enligt 4 § har barn som avlats genom insemination på det sätt som föreskrivs i lagen rätt att, om det uppnått tillräcklig mognad, självt få del av de uppgifter om spermagivaren som har antecknats i en särskild journal som sjukhuset enligt 2 § är skyldigt att föra.

I 7 kap. 1 § sekretesslagen (1989:100) finns bestämmelser som innebär att alla uppgifter som kommer fram från det att frågan om insemination har väckts till dess ett barn har avlats genom inseminationen skall vara sekretesskyddade. Sekretessen gäller i princip i förhållande till såväl myndigheter och andra utomstående som till de makar eller samboende som har begärt insemination, den man som har tillhandahållit sperma och det barn som har kommit till genom inseminationen. Som angetts ovan har dock barnet enligt 4 § inseminationslagen självt rätt att under vissa förutsättningar få del av de uppgifter om givaren som har antecknats på sjukhuset. Enligt 5 § kan sekretessen brytas också i fall när uppgifterna behövs i ett faderskapsmål. En hänvisning till inseminationslagens bestämmelser finns i 7 kap. 1 § femte stycket sekretesslagen.

Enligt 1 kap. 6 § föräldrabalken skall, enligt de närmare förutsättningar som anges i 2-5 §§, make eller man som modern bodde tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden förklaras vara barnets far under förutsättning att han lämnat samtycke till inseminationen.

I förarbetena till inseminationslagen anförde föredragande statsrådet följande.5

5

Prop. 1984/85:2 s. 15

=

Enligt utredningen bör de som har blivit föräldrar efter givarinsemination iaktta en öppen och ärlig attityd mot barnet och så tidigt som det är möjligt och lämpligt berätta för barnet hur det har kommit till. Utredningen anser dock att denna fråga inte lämpar sig för lagstiftning. I stället bör man vid den rådgivning och psyko-sociala utredning som skall föregå inseminationen inrikta sig på att få de blivande föräldrarna att förstå vikten av öppenhet mot barnet.

Föredragande statsrådet konstaterade att det bland remissinstanserna förelåg en enighet om att ansvaret för informationen till barnet skulle läggas på föräldrarna och att frågan inte lämpade sig för lagstiftning. Statsrådet anförde fortsättningsvis följande.6

Också jag anser från principiell synpunkt att det är viktigt att ett barn som har kommit till genom givarinsemination får reda på detta genom sina föräldrar. Samtidigt är det emellertid angeläget att barnet inte påtvingas upplysningar som det inte har tillräcklig mognad eller beredskap för att ta emot. Det måste därför överlämnas åt föräldrarna att avgöra när rätta tidpunkten är inne. I linje med vad socialstyrelsens majoritet har uttalat vill jag också framhålla att man inte kan utesluta att det kan förekomma fall där det inte skulle vara förenligt med barnets bästa att lämna upplysning av aktuellt slag. Av detta följer att det, som utredningen och remissinstanserna har funnit, inte är lämpligt att frågan regleras i lag. En annan sak är att man på det sjukhus där inseminationen äger rum bör göra föräldrarna uppmärksamma på den principiella vikten av öppenhet mot barnet i detta avseende.

När det gäller frågan om att det i folkbokföringen skall finnas anteckning om barnet att kommit till genom insemination anförde föredragande statsrådet att praktiskt taget alla instanser tagit avstånd från denna tanke och att en registrering vid pastorsämbetet (numera lokala skattemyndigheten) inte skulle fylla någon egentlig funktion.

6

A.a

= Lagutskottet gjorde i de nu redovisade frågorna samma bedömning som föredragande statsrådet. I fråga om utvärdering och uppföljning av inseminationsverksamheten ansåg lagutskottet det angeläget att en sådan kom till stånd. Ett permanent medicinskt-etiskt organ, som vid den tidpunkten föreslagits i ett annat riksdagsärende, borde enligt utskottet anförtros en sådan uppgift.7

När det gäller assisterad befruktning genom IVF finns regler i lagen (1988:711) om befruktning utanför kroppen. I förarbetena avvisades ägg- och spermadonation, liksom även s.k. surrogatmoderskap. SMER har i den ovan nämnda rapporten föreslagit att IVF i samband med ägg- och spermadonation skall tillåtas. IVF med äggdonation och sperma från donator bör enligt SMER inte tillåtas.

SMER föreslår att barnet vid äggdonation på samma sätt som vid insemination får kännedom om tillkomstsättet och ges en möjlighet att ta reda på den genetiska moderns identitet. Detta ställningstagande föregås i rapporten av ett resonemang som återges nedan.

SMER anger i sin rapport att av alla berörda parter i samband med assisterad befruktning är de blivande barnen de mest oskyddade. Från samhällets sida är det därför angeläget att bevaka barnens intressen. Enligt SMER träder därigenom barnets rätt i förgrunden och måste vägas mot de barnlösa parens önskan att få barn. Det kan därför inte vara en rättighet för barnlösa par att få tillgång till assisterad befruktning. Enligt SMER kan det endast komma i fråga om verksamheten är förenlig med det blivande barnets bästa.

SMER anför att det finns en kunskapsbrist när det gäller de psykiska och sociala konsekvenserna för de barn som får vetskap om att de tillkommit efter assisterad befruktning och att de eventuellt har en annan far än den de vuxit upp med. Vidare säger SMER:

Den svenska [inseminations] lagen grundades huvudsakligen på resultat från adoptionsforskningen. Där är det väl belagt att det är viktigt för adoptivbarn att kunna få reda på sitt ursprung. Forskningen har visat att endast få adoptivbarn tar reda på vilka de biologiska föräldrarna är och ännu färre uppsöker dem.

7

Bet. 1984/85:LU10

Alla bedömare är överens om att det är angeläget att barnet redan tidigt får vetskap om på vilket sätt det kommit till och att det får så mycket information om donatorn, som föräldrarna kan tillhandahålla. Adoptionsforskningen har visat hur viktigt det är att man inom familjen kan tala om barnets biologiska

=

ursprung. Ett hemlighållande på den punkten kan skapa grogrund för spänningar inom familjen och risk för krisreaktioner senare i livet.

Det råder delade meningar om det angelägna i att barnet skall ha möjlighet att ta reda på den genetiske faderns identitet. Kritikerna av denna [inseminations] lag har betecknat denna "som ett obligatoriskt försök med okänt utfall, som påtvingas alla". Man har därmed menat att tillämpningen av lagen kan komma att innebära risker för ogynnsamma psykologiska och sociala konsekvenser för såväl barnet som spermagivaren. Man menar också att situationen för de barn som kommit till efter donatorinsemination inte är jämförbar med adopterade barns situation. Före lagens ikraftträdande förutspåddes att denna skulle leda till en minskad tillgång på spermadonatorer. En viss nedgång har också inträffat, men bilden är inte enhetlig för hela landet.

Rapporten om Assisterad befruktning har remissbehandlats.

En del remissinstanser har kritiserat rapporten och menat att SMER i alltför ringa utsträckning anlagt ett barnperspektiv. Således anser Socialstyrelsens majoritet att äggdonation skulle kunna tänkas strida mot principen om barnets bästa i Barnkonventionen. Minoriten anförde att metoden med äggdonation strider mot principen om barnets bästa. Enligt minoriteten behöver en utredning göras om eventuella problem, fysiska, psykiska och existentiella, som kan uppstå hos barn, innan beslut kan övervägas om att tillåta äggdonationer. Även Medicinska forskningsrådet anser att SMER i alltför ringa utsträckning anlagt barnets perspektiv. När det gäller barnets rätt att få veta sitt ursprung har den frågan berörts av få remissinstanser. Barnombudsmannen (BO) anser att det tydligare i föräldrabalken skall framgå att det finns en genetisk far, och att denna också bör antecknas i folkbokföringsregistret. Enligt BO:s mening finns det i detta sammanhang ingen anledning att skilja på adoption och insemination.

Socialstyrelsen har fått i uppgift att göra en uppföljning och utvärdering av inseminationsverksamheten i vilken ingår att få vetskap om hur vanligt det är att de barn som kommit till genom donatorinsemination känner till sitt ursprung. Arbetet med uppföljningen och utvärderingen pågår f.n. inom Socialstyrelsen.

Adoptioner regleras i bl.a. 4 kap. föräldrabalken, lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption och i 11-13 §§ i 1931 års förordning om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoptioner och förmynderskap. I dessa lagar saknas emellertid regler som ger adopterade barn rätt eller möjlighet att få

= vetskap om sitt ursprung. Genom lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till 1993 års konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner gäller konventionen som lag här i landet. Som angetts i det föregående hänvisar artikel 30 i denna konvention om rätt att få vetskap om sitt ursprung till nationell lag. I 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse om att uppgift om enskilds personliga förhållanden lämnas till enskild som uppnått myndig ålder om förhållandena är av betydelse för att denne skall få vetskap om vilka hans biologiska föräldrar är. Bestämmelsen gör ingen skillnad mellan adopterade barn och andra barn. Adopterade barn kan således med stöd av bestämmelsen ta del av uppgifter som är av betydelse för att få vetskap om de biologiska föräldrarna.

Vetskapen om att vara ett adoptivbarn bygger i första hand på adoptivföräldrarnas medverkan. Någon skyldighet enligt lag för adoptivföräldrarna att medverka finns dock inte. Införandet av en sådan skyldighet i föräldrabalken föreslogs av Förmynderskapsutredningen i betänkandet Adoptionsfrågor (SOU 1989:100). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning. I de fall adoptivföräldrarna inte medverkar kan ett adoptivbarn ändock få vetskap om sitt ursprung genom de uppgifter som finns i folkbokföringsregistret.

9.2. Rätt till yttrandefrihet

Artikel 13

1. Barnet skall ha rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar frihet att oberoende av territoriella gränser söka, motta och sprida information och tankar av alla slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat uttrycksmedel som barnet väljer.

2. Utövandet av denna rätt får underkastas vissa inskränkningar men endast sådana som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga

a) för att respektera andra personers rättigheter eller anseende; eller

b) för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (ordre public) eller folkhälsan eller den allmänna sedligheten.

= Artikeln stadgar att barn har rätt till yttrandefrihet. I artikeln anges att denna rätt innefattar friheten att oberoende av territoriella gränser söka, motta och sprida information och tankar av alla slag och genom valfritt uttrycksmedel. Endast sådana inskränkningar tillåts som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga för att skydda andra människors rättigheter eller anseende eller som är nödvändiga för att skydda bl.a. den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.

En liknande bestämmelse finns i artikel 10 i Europakonventionen.

Svenska förhållanden

Bestämmelserna i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter gäller alla medborgare, barn som vuxna. Enligt 2 kap. 1 § är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. I samma paragraf garanteras varje medborgare även informationsfrihet.

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får endast begränsas för särskilt angivna ändamål. Regleringen av denna begränsning återfinns i sekretesslagen (1980:100). I samband med beredningen av frågan om inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt konstaterades att svensk rätt ger mer långtgående garantier än Europakonventionen i fråga om rätten att få ta del av handlingar hos offentliga myndigheter.8

När det gäller rätten att sprida information regleras denna av tryckfrihetsförordningen när det gäller tryckt skrift och av yttrandefrihetsgrundlagen när det gäller spridande i andra medier än i tryckt skrift. Båda lagarna bygger bl.a. på att det inte skall få finnas någon förhandscensur. Detta gäller även filmer. Dock får genom lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram sådana granskas och godkännas för offentlig visning. Någon möjlighet att förbjuda visning av filmer i allmänhet finns inte i den nämnda lagen. Enligt 5 § nämnda lag får framställningen i en film eller ett videogram inte godkännas för visning för barn under sju år, under elva år eller under femton år, om den kan vålla barn i den aktuella åldersgruppen psykisk skada (se avsnitt 12).

8 Se SOU 1993:40 , del A s. 69.

=

9.3. Rätt till tanke-, samvets-, och religionsfrihet

Artikel 14

1. Konventionsstaterna skall respektera barnets rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet.

2. Konventionsstaterna skall respektera föräldrarnas och, i förekommande fall, vårdnadshavares rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt.

3. Friheten att utöva sin religion eller tro får underkastas endast sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, folkhälsan eller den allmänna sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter.

I artikeln åläggs konventionsstaterna att respektera ett barns rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Konventionsstaterna skall också respektera föräldrarnas rättighet och skyldighet att på ett sätt som står i överensstämmelse med barnets utvecklingsgrad vägleda barnet när det utövar sina rättigheter. Religions- och trosfriheten får inskränkas endast om det är nödvändigt med hänsyn till den allmänna säkerheten, ordningen, hälsan eller sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter.

I artikel 18.4 konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter förpliktar sig konventionsstaterna att respektera föräldrars frihet att tillförsäkra sina barn den religiösa och moraliska uppfostran som står i överensstämmelse med föräldrarnas egen övertygelse. Motsvarande bestämmelse finns även i artikel 2, första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har i ett avgörande uttalat sig om avvägningen mellan barnets rätt till religionsundervisning och föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn uppforstran och undervisning som står i överensstämmelse med sin egen övertygelse. Kommissionen slår därvid fast att föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte står i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning. Föräldrar kan inte på grund av sin rätt till övertygelse vägra barnet rätten till utbildning.

=

Svenska förhållanden

Enligt 2 kap. 1 § 6 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att ge tillkänna sin inställning i religiöst hänseende och att tillhöra ett trossamfund. Detta uttryck för den s.k. negativa religionsfriheten finns i 2 kap. 2 §.

I religionsfrihetslagen (1951:680) finns bestämmelser som närmare reglerar de principer som anges i regeringsformen.

Sedan den 1 januari 1996 gäller nya regler beträffande medlemskap i svenska kyrkan. Som huvudregel gäller att svenska medborgare eller här i landet bosatta utländska medborgare får tillhöra Svenska kyrkan. Det är numera dopet som är medlemsgrundande för att bli upptagen i Svenska kyrkan.

Den som är under 18 år och som inte döpts i Svenska kyrkans ordning skall tas upp i Svenska kyrkan efter meddelande från barnets vårdnadshavare. Den som har fyllt 15 år skall själv ha samtyckt till det. Motsvarande regler gäller för utträde ur svenska kyrkan. I samband med att frågan om ett skiljande av kyrkan från staten utretts har det föreslagits att åldern för samtycke bör sänkas till 12 år.9

Från den 1 januari 1997 har en elev som tillhör vissa trossamfund inte längre rätt till befrielse från undervisning i religionskunskap.

I förarbetena10 anförs att syftet med undervisningen i ämnet religionskunskap är att öka elevernas kunskaper om religioner och livsåskådningar och ge dem möjlighet att arbeta med egna reflektioner och frågor kring existentiella och etiska problem. Härigenom ökar förståelsen för människor med olika traditioner och kulturer och respekten för vars och ens egenart. Att elever med en annan religiös bakgrund än flertalet befriades från att delta i religionsundervisningen vore att ta ifrån skolan ett viktigt verktyg för att öka denna förståelse. Enligt förarbetena skall en speciell åsikt hos eleven eller i elevens hemmiljö inte vara skäl för befrielse från en undervisning som bygger på läroplanens gemensamma värdegrund.

9 SOU 1997:41

10

Prop. 1995/96:200 s. 65 f.

=

9.4. Rätt till föreningsfrihet

Artikel 15

1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till föreningsfrihet och till fredliga sammankomster.

2. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (ordre public), för skyddande av folkhälsan eller den allmänna sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.

I artikeln slås fast att barnet har rätt till föreningsfrihet. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den nationella säkerheten, den allmänna ordningen eller för skyddande av andra människors fri- och rättigheter.

Svenska förhållanden

Regler om föreningsfrihet, mötesfrihet och demonstrationsfrihet finns i 2 kap. 1 § regeringsformen. Dessa friheter får endast begränsas genom lag enligt vad som närmare anges 2 kap. 14 §. I ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser om att mötes- och demonstrationsfriheten kan inskränkas med hänsynstagande till den allmänna ordningen.

=

9.5. Rätt till integritet

Artikel 16

1. Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens och inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende

2. Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

Reglerna i artikeln om rätten till integritet är en av de grundläggande principerna i en rättsstat. Ingripanden i ett barns privat- eller familjeliv får inte ske godtyckligt eller olagligt. Ett barn har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

I artikel 37 finns bestämmelser om vad som gäller för frihetsberövanden av barn med anledning av att de begått brott eller skall tas in för vård (se avsnitt 14.5).

Svenska förhållanden

I målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen anges att det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna om den enskildes privat- och familjeliv. I 2 kap. 6 § finns bestämmelser om skydd mot husrannsakan och mot undersökning av förtroliga försändelser. Till detta återkommer vi i avsnitt 14.5.

9.6. Våra överväganden

Även om frågan om medborgarskap varit föremål för internationella överenskommelser sedan lång tid tillbaka, finns det en motvilja i många länder mot att överge sina sedan lång tid tillbaka uppställda regler för förvärv av medborgarskap. En följd av detta har bl.a. blivit att det i dag finns många statslösa runtom i världen. Många av de statslösa är barn. I Sverige var antalet statslösa barn drygt 4000 vid årsskiftet 1996/97.

De snäva nationella intressen som ligger bakom medborgarskapslagstiftningen kan vara svåra att förena med Barnkonventionens

= grundläggande principer. Särskilt gäller det principen om att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vilken även gäller artikel 7 om rätten till medborgarskap.

Det är en viktig uppgift för varje konventionsstat att tillse att barn inte saknar medborgarskap. Detta kan åstadkommas genom såväl inhemska regler som internationellt samarbete. Det relativt stora antalet statslösa barn som finns här i landet tyder på att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande. Denna ordning innebär att statslösa barn kan komma att från sin födelse och under hela sin uppväxt sakna svenskt medborgarskap om inte föräldrarna ansöker om och beviljas sådant. Enligt vår mening är den beskrivna situationen inte förenlig med bestämmelsen i artkel 7 och dess syfte.

Även om artikel 7 inte kräver att svensk medborgarskapslagstiftning ger varje barn som föds i Sverige, en rätt till svenskt medborgarskap från födelsen, bör det enligt vår mening finnas en möjlighet för statslösa barn att efter några års vistelse i Sverige ansöka om svenskt medborgarskap för egen del. Utan att föregripa den översyn av medborgarskapslagen som pågår vill vi markera vikten av att frågan om att ge statslösa barn ett medborgarskap snarast får en godtagbar lösning. Med hänvisning till Barnkonventionens syn på att barn kan förvärva och tillerkännas rättigheter skilda från föräldrarnas rättigheter anser vi att en lösning med ett sådant innehåll bör övervägas.

När det gäller frågor om assisterad befruktning vill vi påpeka att tillåtligheten av denna metod i sig inte regleras i Barnkonventionen. Principen om hänsynen till barnets bästa bör emellertid självfallet prägla verksamheten med assisterad befruktning.

De bestämmelser i lagen om insemination som avser barnets rätt att få vetskap om sin genetiske far utgår från att varje barn har en sådan rätt. Det förhållandet att det i dag i folkbokföringsregistret inte görs någon anteckning, om att barnet har tillkommit genom assisterad befruktning, har mött kritik. Enligt kritikerna är denna ordning vilseledande bl.a. av det skälet att barnet inte har någon reell möjlighet att få vetskap om sitt ursprung om föräldrarna väljer att inte berätta för barnet hur det har kommit till.

=

Bestämmelserna om rätten att få veta sitt sitt ursprung för de barn som har tillkommit genom insemination är drygt tio år gammal. Under denna period har det förekommit en omfattande debatt bl.a. utifrån ny forskning. Mot bakgrund av detta anser vi att det finns skäl att pröva frågan på nytt i syfte att förstärka barnets rätt att få vetskap om sitt ursprung. Den nya prövningen, som bör ha ett uttalat barnspektiv och göras med utgångspunkt i barnets bästa, bör ske mot bakgrund av tillförlitliga forskningsresultat vad avser eventuella psykologiska och sociala konsekvenser för de barn som kommit till genom assisterad befruktning.

Om andra metoder av assisterad befruktning än insemination tillåts i Sverige kommer frågan om att få vetskap om sitt ursprung även att avse dessa metoder. Därvid bör denna fråga lösas med utgångspunkt i samma principer som vi har angett för rätten att få vetskap om sitt ursprung vid insemination.

Bestämmelserna i den svenska sekretesslagen och inkorporeringen av konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner ger de adopterade barn i Sverige som så önskar goda möjligheter att få vetskap om sitt ursprung. Vi anser därför att den svenska lagstiftningen på detta område är väl förenlig med Barnkonventionens bestämmelser om rätten att få vetskap om sitt ursprung.

När det gäller Barnkonventionens bestämmelser om de olika friheterna i artiklarna 13-16 återspeglas dessa väl i svensk lagstiftning.

10. Barn – familj – samhälle

10.1. Barnkonventionen och familjen

I Barnkonventionen bekräftas det grundläggande värde som FN i olika internationella instrument tillerkänner familjen som den naturliga och grundläggande enheten i samhället, berättigad till vidast möjliga skydd och bistånd, såväl när det gäller bildande av familj som när det gäller fullgörandet av ansvaret för omvårdnad och uppfostran av barnen.1

I de internationella instrument som har antagits före Barnkonventionen, betraktades barn ofta som en spegling, ofta inte ens synliga, inom ramen för familjen, där betoningen har lagts på ansvar, frihet eller rätt för föräldrarna. Den rådande bedömningen har varit att barn skall omvårdas, skyddas och ledas av sina föräldrar inom familjens enhet, harmoni och privatliv. Det har förutsatts att det finns en naturlig överensstämmelse mellan föräldrarnas intressen och barnens intressen och att barnet inte har några rättmätiga intressen annat än inom familjen som helhet. Med Barnkonventionen ges barnets rättigheter en självständig betydelse, inte i syfte att ställas mot vuxnas rättigheter eller som ett alternativ till föräldrars rättigheter, utan för att lägga till en ny dimension; beaktandet av barnets perspektiv inom ramen för familjens grundläggande värde. Barnet erkänns därför i sin egen fundamentala värdighet och individualitet med rätt att vara annorlunda och avvika vid bedömningen av verkligheten.2

1 Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, artikel 16.3, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 23 samt den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel 10 2 Santos Pais M, 1997

I Barnkonventionen bekräftas familjen som den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd och den fullständiga och harmoniska utvecklingen av barnet, som skall växa upp i en anda av lycka, kärlek och förståelse (preambeln para 5 och 6). Föräldrarna har

= huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling (artikel 18.1), de har rätten att vårda sina barn och att inte skiljas från dem mot sin vilja (artiklarna 7, 9 och 10), de är berättigade till särskilt bistånd från staten, innefattande utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn, eller vid behov tillhandahållandet av socialt stöd och materiellt bistånd (artiklarna 18.2 och 27.3). Staten måste respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar (artikel 5), likväl som att upprätthålla familjerelationer (artikel 8). Familjens värde är av en sådan grundläggande betydelse för barnets utveckling att, även när barn och föräldrar är åtskilda i olika länder, kan barnet eller en eller båda föräldrarna ansöka om att få lämna eller resa in i ett land för familjeåterförening, och sådana ansökningar skall behandlas av staten på ett positivt, humant och snabbt sätt (artikel 10.1), utan någon form av negativa konsekvenser för sökande eller medlemmar av deras familj.

Barnkonventionen definierar inte innehållet i föräldrarnas ansvar, rättigheter eller skyldigheter. Däremot betonas båda föräldrarnas gemensamma och delade ansvar för barnet och betydelsen av såväl det gemensamma föräldraskapet som båda föräldrarnas lika stora betydelse understryks (artikel 18).

Barnets rätt att bli fostrat av båda föräldrarna skall vara en vägledande princip även i situationer av separation från föräldrarna. Barnet har rätt till en regelbunden personlig relation och direkt kontakt med både mor och far, även när föräldrarna eller barnet lever i olika länder (artikel 9.3 och 10.2). Barnets bästa skall komma i främsta rummet för föräldrarna (artikel 18.1). Detta uttryck är ägnat att ge vägledning för föräldrarna, definiera situationer för föräldraansvar och försvara statens inblandning då familjen inte fungerar.

Föräldrarna och, där så är tillämpligt, medlemmar av den utvidgade familjen enligt lokal sedvänja, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, förväntas ge lämplig ledning och råd till barnet. I denna strävan skall de handla på ett sätt som tar i beaktande barnets fortlöpande utveckling, ålder och mognad (artiklarna 5 och 12). I belysning av artikel 12, bör en anda av delad, positiv och ansvarfull dialog råda. Föräldrarna är de som skall bygga upp barnets förmåga att i stigande grad vara med och fatta beslut, att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i samhället, att informera och att ge nödvändig ledning och styrning, när det gäller att tillförsäkra barnet rätten att uttrycka sina åsikter och att få sina åsikter respekterade. Barnets åsikter kan på så sätt tas i beaktande, även om de inte alltid stöds, och barnet får möjlighet att förstå varför ett annat beslut fattas. Barnet blir på det sättet aktivt delaktig, med tillräcklig förmåga

= till deltagande, i stället för en passiv spegling av föräldrarnas önskningar, rädsla eller förväntningar.

Familjen är den första sociala miljö som barnet känner och den som påverkar henne eller honom djupast. Barnets världsbild färgas av den atmosfär barnet växer upp i under den period då hennes eller hans personlighet formas; av kärlek, förståelse och förtroende eller av rädsla, oro och elände. Detta är bakgrunden till det speciella ansvar som familjen har och det stöd den skall erhålla från staten för att kunna förverkliga sitt ansvar. Familjen är också särskilt väl ägnad att vara den första demokratiska värld som barnet upplever, en värld som bör präglas av tolerans, förståelse, ömsesidig respekt och solidaritet, vilket stärker barnets förmåga till delaktighet i beslutsprocessen.3

Utifrån dessa allmänna utgångspunkter när det gäller förhållandet barn-familj-samhälle, har vi samlat och gjort en genomgång av de artiklar där barnets rättigheter har en nära anknytning till och i Sverige i första hand förverkligas genom föräldrarna. Det är frågan om artiklarna 9 och 10 – familjesplittring och återförening, 11 – olovligt bortförande av barn, 18.3 – barnomsorg, 21 – adoption, 23 – barn med handikapp samt artiklarna 26 och 27 – social trygghet och levnadsstandard.

10.2. Barnets rätt till sina föräldrar

Artikel 9

3 Se föregående not

1. Konventionsstaterna skall säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig överprövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, finner att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Ett sådant beslut kan vara nödvändigt i ett särskilt fall, t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort.

2. Vid förfaranden enligt punkt 1 i denna artikel skall alla berörda parter beredas möjlighet att delta i förfarandet och att lägga fram sina synpunkter.

3. Konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet

= upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

4. Då ett sådant åtskiljande är följden av åtgärder som en konventionsstat tagit initiativet till, t.ex. frihetsberövande, fängslande, utvisning, förvisning eller dödsfall (innefattande dödsfall oavsett orsak medan personen är frihetsberövad) gentemot den ena av eller båda föräldrarna eller barnet, skall konventionsstaten på begäran ge föräldrarna, barnet eller, om så är lämpligt, någon annan medlem av familjen de väsentliga upplysningarna om den/de frånvarande familjemedlemmarnas vistelseort, såvida inte lämnandet av upplysningarna skulle vara till skada för barnet. Konventionsstaterna skall vidare säkerställa att framställandet av en sådan begäran inte i sig medför negativa följder för den/de personer som berörs.

10.2.1. Artikelns innebörd

I artikel 7.1 fastslås bl.a. att barnet har rätt att bli omvårdat av sina föräldrar. Innebörden av artikel 9 skall ses i belysning av denna övergripande rättighet för barnet. Staten har en skyldighet att säkerställa att barnet inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall ett åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. Exempel på när ett åtskiljande kan vara nödvändigt är vid vanvård eller övergrepp från föräldrarnas sida eller när föräldrarna lever åtskilda och beslut måste fattas angående barnets vistelseort. Det är vidare viktigt, som slås fast, att ett beslut om åtskiljande av barn-föräldrar endast får fattas av behörig myndighet som är underställd rättslig prövning. I punkt 2 sägs att vid sådana förfaranden som anges i punkt 1, skall alla berörda parter ha möjlighet att delta i förfarandet och även lägga fram sina synpunkter. Detta gäller naturligtvis och i synnerhet även det barn som är berört och enligt artikel 12.2 skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras. Punkt 3 i artikeln tar sikte på den situation då barn och föräldrar är skilda från varandra. Då är staten skyldig att respektera rätten för barnet att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och en direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. I och för sig innehåller inte artikel 9 någon annan skyldighet än att respektera barnets rätt till regelbunden kontakt med föräldrarna, men av Barnkonventionens allmänna principer bör man lägga till att staterna också har en skyldighet att underlätta kontakten. Artikel 4 "vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder..." och artikel 7 "skall ha rätt att ... så långt det är möjligt, ... bli omvårdat av dem."

=

10.2.2. Svenska förhållanden

Vårdnad och umgänge – lagstiftning och praxis

I avsnitt 6.2 har vi med utgångspunkt i bestämmelsen i artikel 3 lämnat en redogörelse för reglerna om vårdnad och umgänge i 6 kap. föräldrabalken samt den praxis som finns inom detta område. Dessutom har vi lämnat en redogörelse för bestämmelserna om verkställighet av domar och beslut avseende vårdnad och umgänge i 21 kap.

När det gäller praxis på verkställighetsområdet, skall först konstateras att verkställighetsmålen är synnerligen individuella, varför de fall som varit föremål för prövning i Regeringsrätten inte ger så stor vägledning. Vi har inom ramen för utredningen gjort en mindre genomgång av hur mål om verkställighet av umgänge bedöms hos Kammarrätten i Stockholm. Sammanfattningsvis kan följande sägas. I det helt övervägande antalet fall handlar det om föräldrar med mycket djupgående egna konflikter. Ofta är det fråga om pågående vårdnadstvister där barnet/barnen används som tillhyggen. En huvudgrupp kan sägas vara fall där mamman vägrar låta pappan utöva ett fastställt umgänge med motiveringen att det innebär en risk för barnets hälsa. Olika beskyllningar om beteenden från pappans sida som kan hänföras till incestliknande handlingar är mycket vanliga. Det är sällan som domstolen tar intryck av detta, utan förordnar om verkställighet. Det är sällsynt att Kammarrätten vägrar verkställighet på grund av ändrade förhållanden. Anledningen är att det objektivt sett inte rör sig om ändrade förhållanden och att frågan inte har anhängiggjorts på nytt i allmän domstol. När det gäller beaktandet av barnets vilja kan följande sägas. Oftast handlar det om moderns påståenden om att barnet inte vill träffa sin pappa. I sådana fall för domstolen ofta ett resonemang kring betydelsen av att det är bra för barnet att träffa sin pappa. Samma resonemang förekommer när barnet har fyllt tolv år och dess vilja normalt bör beaktas.

Barnombudsmannen har vad gäller verkställighetsmål gjort en genomgång av 50 slumpvis utvalda länsrättsdomar åren 1991-1994. Den genomgången visar att barnets vilja varken redovisas eller beaktas i mer än hälften av målen. I de avgöranden där domstolen har redovisat barnets uppfattning tillmäts den endast betydelse i en tredjedel av fallen, trots att de flesta barnen var tolv år eller äldre.4

4 Barnombudsmannens rapport 1996, s 57f

=

Barn vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse

Ett problem som vi vill peka på, är förhållandet för de barn vars ena eller båda föräldrar sitter i fängelse. Även dessa barn har rätt till en regelbunden personlig kontakt med sina föräldrar.

Det finns ingen statistik eller andra uppgifter på hur många barn det rör sig om. Inte heller finns det några uppgifter om var barnen befinner sig under den tid mamma eller pappa sitter i fängelse. Erfarenhetsmässigt kan man dock anta att fler kvinnor än män har vårdnaden om sina barn och att pappornas barn i hög utsträckning vistas hos sina mammor. Kvinnor som blir föremål för intagning i häkte eller på anstalt uppvisar ofta en komplex social problembild. Det kan därför på goda grunder antas att det inte är en ovanlig situation att barnen är placerade i familjehem och att det förekommer att syskon är placerade på olika håll.

Kvinnor som medför barn vid intagningen i anstalt eller häkte eller som därefter föder barn, kan enligt 14 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och 41 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt ges tillstånd att ha sitt barn hos sig. Kriminalvården skall samråda med socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Under budgetåren 1991/92 till 1996 har antalet barn som vistas i anstalt tillsammans med en förälder uppgått till respektive 25, 10, 16, 15 och 19 stycken. Samtliga barn har varit under två år och den genomsnittliga tiden i anstalt för barnen har varierat mellan två och tre månader.

I en rapport från Kriminalvårdsstyrelsen 19935 belystes bl.a. förhållandet att många kvinnliga intagna har vårdnad om barn och de intagnas inställning till att barn vistas på anstalten. Av de tillfrågade svarade 44 % att de hade barn under 18 år. Cirka 40 % av dessa hade barn under sju år och ytterligare 38 % hade barn som var äldre än sju år men under 15 år. Nästan 60 % av dem som hade barn hade också vårdnaden om dem och de flesta hade bott tillsammans med barnen före anstaltsvistelsen. Cirka hälften av kvinnorna var negativa eller ambivalenta i sin inställning till att barn vistades i anstalten tillsammans med modern. Andra hälften var positiva eller i vart fall positiva när det gällde ganska små barn. Det finns inte några motsvarande uppgifter beträffande manliga intagna, men många av dessa har naturligtvis också barn under 18 år. Man kan dock anta att en lägre andel av de manliga intagna har vårdnaden om sina barn.

5 Kriminalvårdsstyrelsens rapport 1993:1

=

Fängelseutredningen, som hade i uppdrag att göra en utvärdering av kriminalvården i anstalt efter 1974 års kriminalvårdsreform, anförde i sitt huvudbetänkande6 bl.a. att det system som utvecklats vad gäller barn i anstalt förefaller fungera på ett godtagbart sätt och ansåg därför inte att någon lagändring var erforderlig. Enligt utredningen kunde ett år anses vara en lämplig åldersgräns för barn som vistas i anstalt med en förälder, under förutsättning att det fanns goda fysiska möjligheter att ta emot ett spädbarn.

Förhållandena för intagna i svenska fängelser har länge varit debatterade och föremål för olika reformer. Däremot har situationen för barn till intagna varit relativt lite uppmärksammad. När barnen har diskuterats har intresset vanligen fokuserats på dem som vistas tillsammans med en förälder i häkte eller anstalt. Andra former för att upprätthålla kontakt mellan barn och intagna föräldrar har inte beaktats i någon nämnnvärd utsträckning. När frågan om kontakter mellan de intagna och deras barn har varit aktuell, har den ofta belysts med utgångspunkt från den intagnes behov och inte utifrån barnets behov.

Inom kriminalvården har detta problem uppmärksammats alltmer och det pågår viss verksamhet i syfte att underlätta för barn och föräldrar att ha kontakt med varandra under anstaltstiden. Något som har ytterligare försvårat möjligheterna för barn och föräldrar att ha kontakt, är urholkningen av närhetsprincipen, och de kostnader som följer för resor, telefonsamtal etc. Det man arbetar med är bl.a. ett "Föräldraprogram" enligt en modell hämtad från USA. I första hand riktar man sig till de anstalter där det finns kvinnor. Man genomför kurser i föräldraskap där man försöker lära kvinnor och män hur de skall förhålla sig till sina barn, bry sig om sina barn i första hand vid kontakten med dem och inte lasta över sina egna bekymmer och oro på barnen. Det pågår också en utveckling med besökslägenheter, där man skall kunna ta emot och vistas med sina barn. Det besöksrum som finns på anstalterna idag är många gånger mycket torftiga och inte alls lämpade att umgås med barn i. Det finns också en "semesteranstalt" dit den intagne kan ansöka om att få komma med sin familj. För att få komma dit skall man vara skötsam och vistelse beviljas i treveckorsperioder. Där har även under många år bedrivits kurser i föräldraskap.7

Regeringen har mot den bakgrund som redovisats här för avsikt att under hösten 1997 ge ett uppdrag till Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen att se över förhållandena för barn vars föräldrar är

6SOU 1993:767 Uppgifterna inhämtade vid samtal med tjänstemän på Kriminalvårdsstyrelsen

= intagna i häkte eller kriminalvårdsanstalt. Utgångspunkten för översynen skall vara att hänsynen till barnets bästa skall komma i första hand. Ett övergripande mål skall också vara att så långt som möjligt minska skadeverkningarna för barnen. Styrelserna skall göra en genomgripande översyn av förhållandena för barn vars föräldrar är intagna i kriminalvårdsanstalt och häkte samt föreslå åtgärder som kan förbättra deras situation. De frågor som särskilt skall belysas är barns behov i samband med att en förälder tas in i häkte eller anstalt, myndigheternas kännedom om barnens existens, förhållandena för barn som vistas tillsammans med en förälder i häkte eller anstalt, kontakten mellan intagna och deras barn, åtgärder för att stödja intagna i föräldrarollen samt samarbetet mellan berörda myndigheter.

Familjesplittring och familjeåterförening i samband med utlänningsärenden

Frågor om familjesplittring och familjeåterförening i samband med ärenden enligt utlänningslagen har behandlats i vår delrapport Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115). Det kan vidare noteras att de bestämmelser i utlänningslagen (1989:529) som reglerar uppehållstillstånd i s.k. anknytningsfall har varit föremål för en utvärdering av Utlänningsnämnden8 och ses nu över i den parlamentariska kommitté som har till huvuduppgift att behandla instans och processordningen i mål och ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagen m.m.9 Det finns därför ingen anledning för vår kommitté att ytterligare beröra dessa frågor.

10.2.3. Våra överväganden

Innebörden av artikel 9 i Barnkonventionen är att staten har ett ansvar för att göra allt man kan för att undanröja de hinder som finns för att barnen skall få rätt till båda föräldrarna. Lagstiftningen och de ekonomiska styrmedel som finns får inte motverka barnets rätt till både mor och far. Det är väl belagt att det oftare är fäderna än mödrarna som är frånvarande i barnens liv. I en nyligen presenterad forskningsrapport från Stockholms stads FoU-enhet, som undersökt 70 vårdnadstvister vid Stockholms tingsrätt under åren 1990-1996, framgår att modern fick vårdnaden i 70 % av fallen och fadern i

8 Utlänningsnämnden, ADM 96/05571 9 Dir 1997:20

= 20 %. Således var det endast i 10 % av fallen som domstolen dömde till antingen gemensam vårdnad eller att vårdnaden skulle flyttas över till särskilt förordnad vårdnadshavare.10 I den rapport som regeringens s.k. Pappagrupp presenterade 199511 påpekas sambandet mellan synen på pappans roll efter en skilsmässa och möjligheterna att motivera honom till en högre grad av delaktighet före en eventuell skilsmässa. Gruppen konstaterade att samhället ger dubbla budskap, som inte minst kommer till uttryck vid skilsmässor och separationer och ifrågasatte bl.a. varför inte fadern får gemensam vårdnad i samband med att han bekräftat faderskapet. Gruppen ansåg att samhället diskriminerar mannen och att detta går ut över barnen.

10 FoU Rapport 1997:6 11Ds 1995:2

Gemensam vårdnad gäller i och för sig som huvudprincip även efter skilsmässan, men i verkligheten kan den ikullkastas, eftersom båda föräldrarna kan väsentligt försvåra eller omintetgöra den i praktiken. Samma sak gäller rätten till umgänge. Den svenska lagstiftningen reglerar rätten till umgänge, och det är barnets bästa som skall vara vägledande. Men det är ändå föräldraperspektivet som gör sig gällande. Det är föräldern som kan väcka talan om umgänge och det är föräldern som kan väcka talan om verkställighet. Barnet kan inte göra sin rätt till umgänge med frånvarande förälder gällande, utan är helt beroende av att föräldrarna agerar i hans eller hennes intresse. Barnkonventionen utgår från barnets rätt till sina föräldrar. Makten och ansvaret över att umgänget fungerar ligger i stor utsträckning hos den förälder som barnet bor hos, men naturligtvis har även umgängesföräldern ett stort ansvar.

=

Frågor om vårdnad och umgänge har behandlats av bl.a. Vårdnadstvistutredningen.12 Utredningen föreslår i de avseenden som behandlas här, att det i föräldrabalken tas in en bestämmelse som erinrar om den möjlighet föräldrarna har till samarbetsavtal. Utredningen föreslår också att gemensam vårdnad skall kunna komma i fråga även om en av föräldrarna motsätter sig en sådan ordning. En förutsättning skall dock vara att gemensam vårdnad är bäst för barnet. I anslutning härtill skall domstol kunna besluta om umgänge också i de fall där föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet och domstol skall vid gemensam vårdnad kunna avgöra vem av föräldrarna barnet skall bo tillsammans med. Utredningen föreslår också en uttrycklig regel om att barnet har rätt till umgänge med den förälder som det inte bor tillsammans med och båda föräldrarna skall ha ansvar för att barnets behov av umgänge tillgodoses.

Vårdnadstvistutredningens förslag syftar till att betona vikten av samförståndslösningar och underlätta för föräldrar att i så stor utsträckning som möjligt komma överens om hur frågor om vårdnad och umgänge m.m. skall lösas. Ett annat syfte med förslagen är att bana väg för en ökad användning av gemensam vårdnad.

Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande i regeringskansliet. Arbetet är inriktat på att en proposition skall kunna presenteras senare i år.

Om den förälder som barnet skall umgås med är bosatt på en annan ort än barnet, kan umgänget vara förenat med särskilda kostnader. Föräldrabalken innehåller inte någon bestämmelse som reglerar föräldrarnas inbördes ansvar för sådana kostnader. I rättspraxis har resekostnader beaktats i samband med fastställande av underhållsbidrag (se t.ex. NJA 1992 s.93). Föreskrifter som en domstol meddelar rörande umgänget kan också i undantagsfall innefatta angivande av hur resekostnaderna skall fördelas mellan föräldrarna (se NJA 1990 s. 219). Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen – 9313 har föreslagit att det i föräldrabalken införs en bestämmelse om att föräldrarna skall dela på resekostnaderna i förhållande till sin ekonomiska förmåga. Denna fråga bereds tillsammans med vårdnadstvistutredningens förslag.

Som vi angett i avsnitt 6.3 ser vi med tillfredsställelse på de ändringar i föräldrabalken om vårdnad och umgänge som har föreslagits. Barnperspektivet förstärks ytterligare och vår lagstiftning på detta område kommer att än bättre än tidigare harmoniera med andan och intentionerna i Barnkonventionen.

12 SOU 1995:79 13 SOU 1995:26

=

Det finns emellertid ett område som ger anledning till oro, det är bestämmelserna om verkställighet. Det är svåra frågor, men synnerligen viktiga för de enskilda barn som berörs. Å ena sidan utgår lagstiftningen från att det är till barnets bästa att ha tillgång till och umgås med båda sina föräldrar och att den allmänna domstolen i sina avgöranden har utgått från vad som är till barnets bästa. Å andra sidan har ofta lång tid förflutit sedan avgörandet i allmän domstol och barnet har kommit att bli ett slagträ i konflikten mellan föräldrarna. Barnet utsätts för stora lojalitetskonflikter mellan föräldrarna genom att tvingas till något som han eller hon vet att den förälder det bor hos ogillar och motsätter sig. Man kan i sådana fall ställa sig frågan vad som verkligen är det bästa för barnet. Som vi konstaterat är lagstiftningen uppbyggd så att huvudregeln är att vad den allmänna domstolen beslutat skall gälla och att länsrätt/kammarrätt har litet utrymme till några andra bedömningar. I förarbetena till de utvidgade bestämmelserna om barns talerätt i mål och ärenden i domstolar, som infördes den 1 januari 1996, behandlades även frågan om verkställighetsmålen. I propositionen konstaterades "Målen har som regel föregåtts av en process i allmän domstol och kan därför sägas vara en fortsättning på den processen. Om barnet får komma till tals innan vårdnads- eller umgängesfrågan avgörs, bör någon föreskrift om utredning av barnets vilja även i verkställighetsmålen inte vara nödvändig. Som kammarrätten i Jönköping påpekar kan det ibland förflyta lång tid mellan avgörandena i de olika domstolarna, varför barnets inställning kan ha ändrats. Domstolen i verkställighetsmålet bör vara särskilt uppmärksam på den möjligheten".14

14 DS 1994:85, prop. 1994/95:224

Vår uppfattning är att även verkställighetsreglerna måste anpassas till Barnkonventionen. Artikel 3 anger att barnets bästa skall komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn, och artikel 12 talar om att barnet särskilt skall beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Dessa två bestämmelser är absoluta och hör till de grundläggande principerna i Barnkonventionen. Verkställighetskapitlet kan sägas vara "omodernt" på så sätt att när andra kapitel i föräldrabalken har tillförts ett uttalat barnperspektiv, har bestämmelserna i detta kapitel inte förändrats på motsvarande sätt. Även om uttrycket "barnets bästa" återfinns i de bestämmelser som reglerar i vilka fall verkställighet kan vägras och det uttalas att barnets vilja i vissa fall skall beaktas, är genom lagens konstruktion och syfte utrymmet för domstolen att göra en materiell

= bedömning av barnets bästa mycket begränsat. Att utrymmet är begränsat kan ju delvis motiveras med att verkställighetsmålen inte är till för en förnyad vårdnads- eller umgängesprocess. Vår utgångspunkt är naturligtvis heller inte att verkställighet av ett beslut om vårdnad eller umgänge alltid skulle vara till nackdel för barnet eller att barnet alltid skall få bestämma, utan poängen är att barnet skall få komma till tals och att domstolen skall beakta vad som i det enskilda fallet är till barnets bästa. Vi föreslår därför att bestämmelserna i 21 kap. föräldrabalken blir föremål för en översyn i syfte att förstärka barnperspektivet.

När det gäller barn med föräldrar i fängelse ser vi det uppdrag som regeringen avser att ge till Kriminalvårdsstyrelsen och Socialstyrelsen som oerhört viktigt utifrån barnets rätt till sina föräldrar. Som redovisats ovan, finns ingen kartläggning eller samlad kunskap om var och under vilka förhållanden barn vars ena eller båda föräldrar är intagna finns. Vi anser därför att det vore värdefullt om det i anslutning till den översyn som nu skall göras på regeringens uppdrag, också ges i uppdrag till berörd myndighet att undersöka möjligheterna att sammanställa sådan statistik. Denna statistik bör sedan kontinuerligt uppdateras. Vi vill också poängtera och lyfta in familjehemmens roll när det gäller barnets rätt till kontakt med föräldrar som är föremål för kriminalvård.

=

10.3. Olovligt bortförande av barn

Artikel 11

1. Konventionsstaterna skall vidta åtgärder för att bekämpa olovligt bortförande och kvarhållande av barn i utlandet.

2. För detta ändamål skall konventionsstaterna främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelser eller anslutning till befintliga överenskommelser.

10.3.1. Artikelns innebörd

Denna artikel tar framförallt sikte på vårdnadstvister mellan föräldrar som bor i olika länder. Staterna har ett ansvar att se till att barn inte olovligt bortförs och kvarhålls i ett annat land. I detta syfte skall staterna arbeta för mellanstatliga överenskommelser eller anslutning till befintliga sådana. Den viktigaste överenskommelsen i det här avseendet är 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn.15 Sverige ratificerade denna konvention 1989 och den trädde för Sveriges del i kraft den 1 juni 1989.16

Andra internationella konventioner

15 SÖ 1989:7 16Prop. 1988/89:8, LU 10, rskr 19, SFS 1989:14

I preamblen till 1980 års Haagkonvention slås fast att barnets bästa är av största betydelse i frågor som rör vårdnaden om dem och att de stater som har undertecknat konventionen önskar ge barnen ett skydd på internationell nivå mot de skadliga effekterna av ett olovligt bortförande eller kvarhållande av dem. I artikel 1 fastställs att ändamålet med konventionen är att säkerställa ett snabbt återförande av barn som olovligen har förts ut till eller kvarhållits i en fördragsslutande stat och att tillförsäkra att rätten i en fördragsslutande stat till vårdnad och umgänge verksamt respekteras i andra fördragsslutande stater. Konventionen är tillämplig på varje barn under 16 år som hade

= hemvist i en fördragsslutande stat omedelbart innan vårdnads- eller umgängesrätten kränktes (artikel 4). Ett bortförande eller ett kvarhållande av ett barn är att anse som olovligt om a) det strider mot en rätt till vårdnad som har anförtrotts en person, en institution eller något annat organ, antingen gemensamt eller för sig, enligt lagen i den stat där barnet hade sitt hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet, och b) denna rätt verkligen utövades, antingen gemensamt eller var för sig, vid den tidpunkt då barnet fördes bort eller hölls kvar eller skulle ha utövats om inte bortförandet eller kvarhållandet hade ägt rum (artikel 3).

Till och med juni 1997 har 44 stater anslutit sig till Haagkonventionen.

Det finns även en Europarådskonvention om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn.17

En ny konvention som gäller myndigheters behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i fråga om föräldraransvar (parental responsibility) och åtgärder till skydd för barn antogs den 19 oktober 1996 inom Haagkonferensen för internationell privaträtt. Sverige är en av 50 signatärstater. I konventionens preambel hänvisas till Barnkonventionen, som därmed skall beaktas vid konventionens tillämpning. Konventionen gäller barn upp till 18 års ålder. Den nya Haagkonventionen har ett vidare tillämpningsområde och skall ses som ett komplement till 1980 års Haagkonvention. I händelse av konflikt mellan konventionerna skall 1980 års konventions särreglering avseende just olovliga bortföranden och olovliga kvarhållanden gå före.

17 SÖ 1989:8

När det gäller olovliga bortföranden eller kvarhållanden av barn får 1996 års konvention betydelse främst på två sätt. För det första genom att konventionen på ett tvingande sätt reglerar myndigheternas behörighet att ta upp t.ex. vårdnadsfrågor och genom att den behöriga myndighetens beslut skall erkännas och verkställas i de övriga konventionsstaterna. Syftet är att hindra en "forum shopping" mellan föräldrarna i internationella vårdnadstvister. En brist i 1980 års Haagkonvention är att den inte direkt reglerar myndigheters internationella behörighet eller erkännande/verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden. Den inskränker sig till att vara en konvention om överflyttning, dvs. ett instrument för att i nödsituationer snarast möjligt återställa läget som det var innan det olovliga

= bortförandet/kvarhållandet ägde rum. För det andra får konventionens artikel 7 särskild betydelse vid olovliga bortföranden/kvarhållanden av barn och kompletterar regleringen i 1980 års konvention. Bestämmelsen kom till främst i syfte att hindra att artikel 13.b i 1980 års konvention missbrukas på så sätt att stater utan goda grunder vägrar överflyttning. I korthet innebär artikel 7 att även om den stat dit barnet bortförts kommer fram till att barnet inte skall överflyttas till hemviststaten, behåller hemviststatens myndigheter under ett års tid exklusiv behörighet att avgöra vårdnadsfrågor. Det beslut i vårdnadstvisten som sedan fattas i den ursprungliga hemviststaten måste sedan erkännas i den nya stat dit barnet bortförts.

10.3.2. Svenska förhållanden

1980 års Haagkonvention och Europarådskonventionen har transformerats till svensk rätt genom lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och överflyttning av barn (ofta kallad verkställighetslagen). Lagens bestämmelser gäller i förhållande till andra stater som har tillträtt antingen Europarådskonventionen eller Haagkonventionen. Regeringen får, under förutsättning av ömsesidighet, föreskriva att lagens bestämmelser skall tillämpas även i förhållande till en stat som inte har tillträtt någon av de nämnda konventionerna. Några sådana överenskommelser har inte träffats.

När det gäller Haagkonventionen är huvudregeln att barn som olovligen förts hit eller som olovligen kvarhålls här skall överflyttas till den från vilken barnet undanhållits, om barnet omedelbart före bortföranden eller kvarhållandet hade hemvist i en stat som tillträtt Haagkonventionen. Ett bortförande eller kvarhållande är olovligt, om bortförandet eller kvarhållandet strider mot den rätt att ta vård om barnet som dess vårdnadshavare eller någon annan har i den stat där barnet hade sitt hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet och denna rätt också utövades vid den tidpunkt då barnet bortfördes eller kvarhölls eller skulle ha utövats vid denna tidpunkt om inte bortförandet eller kvarhållandet hade ägt rum (11 §). Ansökan om överflyttning görs hos länsrätten. Överflyttning får bl.a. vägras om det när ansökan gjordes har förflutit minst ett år från det olovliga bortförandet eller kvarhållandet och barnet har funnit sig till rätta i sin nya miljö, det finns en allvarlig risk för att överflyttningen skadar barnets kroppsliga eller själsliga hälsa eller i övrigt försätter barnet i en situation som inte är godtagbar, eller om barnet självt

= motsätter sig överflyttningen och barnet har nått en sådan ålder och mognad att dess vilja bör beaktas (12 §).

Europarådskonventionen är, i motsats till 1980 års Haagkonvention, i första hand en konvention om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden och förutsätter att det finns ett vårdnadsavgörande som kan utgöra grund för verkställighet i den stat där det har meddelats. Om det när barnet fördes bort över en statsgräns inte fanns något avgörande om vårdnaden, skall varje senare avgörande som innehåller en förklaring om att barnet har bortförts olagligt gälla och kunna verkställas här (§ 5). Verkställighet får dock vägras om det skulle vara uppenbart oförenligt med grunderna för rättsordningen här i fråga om familj och barn, om avgörandet på grund av ändrade förhållanden uppenbarligen inte längre är förenligt med barnets bästa, om barnet vid den tidpunkt då förfarandet inleddes var medborgare eller hade hemvist här utan att ha någon motsvarande anknytning till ursprungslandet eller var medborgare både i ursprungsstaten och här i landet samt hade hemvist här, eller barnet enligt lagen i den stat där det är medborgare eller har hemvist har rätt att själv bestämma var det skall bo (6 §).

Utrikesdepartementet, som är centralmyndighet i förhållande till de båda konventionerna, hanterar 20–40 ärenden per år, cirka hälften gäller barn som olovligen förts till Sverige och kvarhålls här och den andra hälften barn som förts från Sverige.

Regeringsrätten har i några avgöranden under senare år prövat frågan om överflyttning enligt 11 § verkställighetslagen. I RÅ 1991 ref. 42 uppkom fråga om tillämpligheten av denna bestämmelse, när en svensk kvinna, bosatt med sin australiske man och deras gemensamme son i Australien, avreste till Sverige tillsammans med sonen och därefter stannade i Sverige. Regeringsrätten konstaterade att den nämnda bestämmelsen gäller endast i fråga om sådana olovliga bortföranden eller kvarhållanden som har skett efter det att lagen började tillämpas i förhållande till den stat där barnet hade sitt hemvist omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet. Avresan hade skett med mannens medgivande. Det var därför inte fråga om något olovligt bortförande. Däremot förelåg olovligt kvarhållande, som påbörjats innan lagen började tillämpas i förhållande till Australien. Därmed uppkom frågan, om lagen kunde anses tillämplig på ett sådant kvarhållande, som visserligen pågick efter lagens ikraftträdande men som börjat dessförinnan. Regeringsrätten ansåg lagen inte vara tillämplig, i följd varav faderns ansökan om överflyttning lämnades utan bifall.

=

I två avgöranden på senare tid – RÅ 1995 ref. 99 och dom den 9 maj 1996 i mål nr 7505-1995 – har Regeringsrätten behandlat frågan om när ett bortförande eller kvarhållande är att anse som olovligt i verkställighetslagens mening. Båda fallen gällde ansökan om överflyttning av barn från Sverige till USA, med hänvisning till bl. a. 1980 års Haagkonvention. I det första fallet rörde det sig om ett barn som först (1992) hade förts till Sverige från USA mot faderns vilja. Barnet hade därefter mot moderns vilja (1993) förts till USA av fadern, för att återigen (1994) mot faderns vilja föras till Sverige av modern. Föräldrarna hade gemensam vårdnad om barnet, men det fanns ett interimistiskt vårdnadsavgörande i Sverige. Vårdnadstvisten var också anhängiggjord vid domstol i USA. Modern hade fått ett interimistiskt amerikanskt förordnande om vården av barnet, men med förbud att lämna USA med dottern.

I det andra fallet hade föräldrarna också gemensam vårdnad om barnet. Det fanns en av domstol i USA stadfäst överenskommelse mellan parterna om att föräldrarna skulle dela på den faktiska vårdnaden om dottern till dess hon fyllde 18 år på så sätt att barnet skulle bo växelvis hos modern och fadern till att börja med i tvåårsperioder hos vardera föräldern. När ansökan om överflyttning gjordes hade barnet i enlighet med överenskommelsen bott i Sverige hos modern i två år och skulle avtalsenligt flytta till sin far i USA för en tvåårsperiod.

Regeringsrätten konstaterade att det är vilken innebörd som tillmäts begreppet hemvist som har en avgörande betydelse vid tillämpningen av verkställighetslagens bestämmelser om överflyttning. Regeringsrätten för vidare följande resonemang:

I lagen finns ingen definition av hemvistbegreppet men i förarbetena (prop. 1988/89:8 s. 36 och s. 40) hänvisas till de uttalanden om hemvistbegreppet som gjordes i samband med att en definition av begreppet hemvist år 1973 togs in i 7 kap. 2 § lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Enligt den definitionen skall den som är bosatt i viss stat anses ha sitt hemvist där, om bosättningen med hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt måste anses stadigvarande (se prop. 1973:158 s. 78 ff). Vid tolkningen av hemvistbegreppet i verkställighetslagen bör emellertid särskilt beaktas att lagen tillhör den s.k. traktatstyrda lagstiftningen. Vid tolkningen av lagens hemvistbegrepp bör därför särskild hänsyn tas till Haagkonventionens terminologi och syfte. Haagkonventionens motsvarighet till begreppet hemvist, "habitual residence", är inte heller definierat. Allmänt kan sägas att det vid en prövning

=

av hemvistfrågan enligt konventionen i första hand blir fråga om en helhetsbedömning av sådana objektiva konstaterbara förhållanden som en vistelses längd, föreliggande sociala bindningar och andra förhållanden av mera stadigvarande anknytning till det ena eller andra landet. När det gäller ett litet barn får vårdnadshavarens hemvist och de familjemässiga och sociala förhållandena i övrigt avgörande betydelse.

I det första målet uttalade Regeringsrätten vidare:

En särskild fråga när det gäller mindre barns hemvist är vad som skall gälla när barnet står under föräldrarnas gemensamma vårdnad och flyttas från ett land till ett annat i strid med den ena vårdnadshavarens vilja. Det har i olika sammanhang hävdats att en sådan ändring av barnets vistelseförhållanden inte bör medföra att barnet får ett nytt hemvist. Det är dock oklart vilken räckvidd denna princip har. Vad särskilt beträffar verkställighetslagen och den bakomliggande Haagkonventionen bör beaktas att ett övergripande syfte, såsom redan nämnts, är att skydda ett barn mot de skadliga effekterna av att ryckas upp ur den invanda miljön och att lagens hemvistbegrepp – liksom konventionens "habitual residence" har till funktion bl.a. att ange den form av anknytning till ett land som ger rätt till skydd enligt lagen resp. konventionen. Det är inte förenligt med detta syfte att låta ett bortförande som skett mot den ena vårdnadshavarens vilja utan vidare medföra en ändring av barnets hemvist. Å andra sidan synes det inte heller vara förenligt med nämnda syfte att betrakta de omständigheter under vilka ett bortförande skett som ett permanent hinder mot ett etablerande av ett nytt hemvist. Har barnet vistats i det nya landet under sådan längre tid och under sådana förhållanden att barnet där fått en anknytning av just det slag som de aktuella reglerna åsyftar, bör något hinder inte föreligga mot att anse att ett nytt hemvist har förvärvats. I sammanhanget bör särskilt uppmärksammas att bestämmelserna i 12 § verkställighetslagen – liksom i art. 12 i konventionen – innebär att en överflyttning av ett olovligen bortfört barn kan vägras om, när en ansökan om överflyttning görs, minst ett år har förflutit från bortförandet och barnet har funnit sig till rätta i sin nya miljö.

Regeringsrätten konstaterar härefter att eftersom fadern efter det olovliga bortförandet av barnet till Sverige 1992 inte ansökte om överflyttning, hade nytt hemvist etablerats i Sverige efter utgången av tolvmånadersfristen. Bortförandet till USA 1993 ansågs inte ha medfört ytterligare förändring av barnets hemvist, varför bort-

= förandet till Sverige 1994 inte kunde anses olovligt i den mening som anges i 11 § andra stycket överflyttningslagen.

I det andra avgörandet konstaterade Regeringsrätten att barnet hade vistats hos sin mor i Sverige i drygt två år och att hon anpassat sig väl till förhållandena på bostadsorten när frågan om överflyttning blev aktuell och att hon därigenom hade hemvist i Sverige. Den överenskommelse som hade stadfästs av domstol i USA föranledde ingen annan bedömning. Därigenom var inte kvarhållandet av barnet olovligt i den mening som avses i 11 § andra stycket överflyttningslagen.

Båda dessa senare avgöranden i Regeringsrätten har föranlett kritik från USA, som anser att Sverige inte respekterar avgöranden av amerikanska domstolar.

Det förekommer naturligtvis också att barn olovligen förs till Sverige från en stat som inte har anslutit sig till Haagkonventionen, och även det motsatta förhållandet att barn förs från Sverige till en icke-konventionsstat. När det gäller barn som olovligen förs från Sverige handlar det ofta om fall där modern är svensk eller nordisk och fadern för bort barnet till sitt tidigare hemland. UD får kännedom om ca 15-20 ärenden per år som gäller icke-konventionsstater, ungefär lika många i varje riktning. Att många länder inte har tillträtt 1980 års Haagkonvention, beror på olika rättstraditioner och rättsuppfattningar samt även djupgående kulturella skillnader. I t.ex. muslimska länder är barnen hela familjens angelägenhet och det är fadern som är föräldraauktoriteten. En ytterligare komplikation är att barnet eller barnen ofta har dubbla medborgarskap och således är medborgare i det land till vilket det förts. Vad som i sådana situationer kan göras, är att den kvarvarande föräldern får ansöka om att få vårdnaden hos domstol i det land till vilket barnet har förts.

För att belysa komplexiteten i de fall ett barn olovligen förts till Sverige från en stat som inte har anslutit sig till Haagkonventionen, kan ett nyligen inträffat fall vara av intresse.

Det gäller en svensk kvinna som olovligen har tagit med sina barn, som aldrig har bott i Sverige, till Sverige från ett land som inte har anslutit sig till Haagkonventionen. Föräldrarna har gemensam vårdnad om barnen. Fadern har vid svensk domstol ansökt om överflyttning av barnen med stöd av bestämmelserna i 21 kap. föräldrabalken. Kammarrätten i Jönköping har i dom den 25 september 1996, mål nr 3496-1996, avslagit faderns begäran. Kammarrätten har som skäl för sitt avslag först anfört att överflyttningslagen inte är tillämplig på den grunden att Singapore (det land där barnen hade sitt hemvist) inte har anslutit sig till Haagkonventionen. Kammarrätten har därefter

= prövat yrkandet utifrån bestämmelserna i 21 kap.7 och 8 §§föräldrabalken. I dessa bestämmelser anges att barnets vårdnadshavare, när barnet vistas hos annan, kan ansöka om överflyttning av barnet. Detta gäller även när föräldrarna har gemensam vårdnad och en av dem utan beaktansvärt skäl egenmäktigt för bort eller håller kvar barnet. Länsrätten kan vägra överflyttning om det av hänsyn till barnets bästa är påkallat att frågan om vårdnaden prövas av allmän domstol. Kammarrätten har därvid konstaterat att eftersom frågan om vårdnad är föremål för prövning i allmän domstol skall verkställighet vägras.

Högsta domstolen fastslog i ett avgörande den 26 mars 1997 (NJA 1997 s.196) att moderns talan om vårdnad skall upptagas av svensk domstol. Högsta domstolen har till utveckling av sitt beslut anfört följande.

En faktor som i allmänhet är av betydelse vid avgörandet av om svensk domsrätt föreligger i vårdnadstvister är barnets hemvist. Om ett barn mot vårdnadshavarens vilja flyttas från ett land till ett annat, kan detta inte i och för sig medföra att barnet skall anses ha förvärvat ett nytt hemvist. När det gäller barn som står under föräldrarnas gemensamma vårdnad har Högsta domstolen uttalat att ett nytt hemvist, generellt sett, inte etableras om en ändring av förhållandena sker i strid med vårdnadshavarens vilja (NJA 1995 s 241). Detta innebär att den som under sådana omständigheter fört ett barn till Sverige inte utan vidare kan påräkna att svensk domstol prövar en här väckt talan om överförande av vårdnaden om barnet. För fall då ett vårdnadsyrkande framställs i ett äktenskapsmål finns emellertid en särskild lagreglering som ger svensk domstol en något mera vidsträckt behörighet. Sålunda anges i 3 kap. 6 § i 1904 års lag att frågor angående vårdnaden om barn får upptagas i äktenskapsmål. I ett nyligen meddelat avgörande (NJA 1997 s. 154) har Högsta domstolen uttalat att detta lagrum visserligen ger svensk domstol behörighet att pröva vårdnadsfrågor som uppkommer i äktenskapsmål men att det inte kan anses föreligga någon skyldighet för domstolen att alltid ta upp yrkanden om sådana frågor till prövning. Huruvida yrkandena skall prövas får bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Vid bedömningen av om domstol i äktenskapsmål skall ta upp ett vårdnadsyrkande till prövning har det ansetts vara av särskild vikt om barnet vistas i Sverige eller i utlandet. – – – I det nu aktuella fallet föreligger en speciell omständighet så tillvida som EA egenmäktigt fört barnen till Sverige, och frågan uppkommer om detta bör få till följd att svensk domstol, trots att barnen vistas i Sverige skall avvisa hennes yrkande om vårdnad eller om hennes handlande enbart

=

skall tillmätas betydelse vid den materiella bedömningen av vårdnadsfrågan. – – – Genom sitt tillträde till Europarådskonventionen och Haagkonventionen har Sverige åtagit sig förpliktelser i förhållande till övriga konventionsstater, och bestämmelserna i 1989 års lag har i överensstämmelse härmed begränsats till att gälla i förhållande till dessa stater. Singapore är inte part i vare sig Europarådskonventionen eller Haagkonventionen. Något sådant förordnade som avses i 1 § tredje stycket nämnda lag har inte meddelats beträffande Singapore. Bestämmelserna i lagen är därför inte tillämpliga i det nu aktuella fallet. – Strävandena att motverka bortföranden av barn har inte lett till att 3 kap. 6 § i 1904 års lag i dess lydelse från 1973 har ändrats. Inte heller har i övrigt nya lagregler införts som begränsat den svenska domsrätten i vårdnadsfrågor (jfr dock 22 § i 1989 års lag vari föreskrivs att domstol under vissa omständigheter, i fall då Haagkonventionen är tillämplig, skall uppskjuta sitt beslut i en vårdnadsfråga). Med hänsyn till det anförda kan den omständigheten att EA mot JA:s vilja tagit med sig barnen till Sverige inte anses utgöra tillräcklig grund för att avvisa hennes talan i vårdnadsfrågan .

I sammanhanget kan det även vara av värde att påpeka att Högsta domstolen i avgörandet NJA 1974 s. 629 slagit fast att utländska vårdnadsavgöranden gäller i Sverige endast när det i svensk lag finns stöd för ett erkännade. Sådant lagstöd är emellertid mycket begränsat i dag, med följden att utländska vårdnadsavgöranden i det stora flertalet fall inte gäller här i landet. Där lagstöd för erkännande finns grundar det sig på Sveriges konventionsförpliktelser. I samband med andra internationella kontakter med stater som inte har anslutit sig till 1980 års Haagkonvention försöker man från svensk sida upplysa om och informera om Haagkonventionen och det positiva med den konventionen. Sverige har bl.a. för några år sedan överlämnat ett förslag till Iran och efterhört om intresse finns att ingå ett bilateralt avtal liknande Haagkonventionen. Den frågan är ännu inte avslutad. Sverige försöker också att finna andra sätt att komma överens, bl.a. genom att träffa avtal som möjliggör kontakten mellan barn och föräldrar. Ett avtal om upprättande av en svensk-tunisisk konsultativ kommission för civilrättsliga spörsmål har träffats med Tunisien 1995. Avtalet anknyter uttryckligen till artikel 11 i Barnkonventionen och ordalydelsen i artikel 9.3 är införd i avtalet. Kommissionen skall ha i uppdrag att bl.a."verka för respekt för den rätt som tillkommer det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot

= barnets bästa" och i detta syfte underlätta umgängesrätten för den förälder som inte har vårdnaden om barnet. Ett liknande avtal finns mellan Sverige och Egypten. Dessa avtal har möjliggjort kontakt mellan kvarvarande förälder och barn. Det kan nämnas att Norge har ett liknande avtal med Tunisien. Även Frankrike och Belgien har träffat bilaterala avtal med Tunisien, dock inte med exakt samma innebörd som det svensk/tunisiska.18

Det finns även en bestämmelse i brottsbalken, 7 kap. 4 §, om egenmäktighet med barn.

Den som obehörigen skiljer ett barn under femton år från någon som har vårdnaden om barnet döms för egenmäktighet med barn till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte utgör brott mot frihet. Detsamma gäller, om den som gemensamt med någon annan har vårdnaden om ett barn under femton år utan beaktansvärt skäl egenmäktigt bortför barnet eller om den som skall ha vårdnaden obehörigen bemäktigar sig barnet och därigenom själv tar sig rätt. Är brottet grovt, skall gärningsmannen dömas till fängelse lägst sex månader och högst fyra år.

10.3.3. Våra överväganden

Genom artikel 11 i Barnkonventionen har Sverige iklätt sig ett ansvar att aktivt verka för att bekämpa olovliga bortföranden och kvarhållanden av barn i utlandet. Ordet utlandet skall naturligtvis tolkas i förhållande till var barnet annars skulle ha sitt normala hemvist. Även Sverige kan vara utlandet för barn som olovligen förts hit eller kvarhålls här. Konventionstexten innebär därmed en skyldighet för Sverige att verka för ett återförande av barn som olovligen bortförs till eller kvarhålls i Sverige. Punkt 2 av artikeln uttalar att staterna för detta ändamål skall främja ingåendet av bilaterala eller multilaterala överenskommelse eller anslutning till befintliga överenskommelser. Denna ordalydelse innebär emellertid inte att den materiella bestämmelsen i punkt 1 inte gäller i avsaknad av sådana överenskommelser.

18 Uppgifterna inhämtade vid samtal med ansvariga tjänstemän inom UD

=

Att Sverige har tillträtt de viktigaste konventionerna på området, är betydelsefullt. Det är också viktigt att Sverige verkar i konventionernas syfte, dvs. när det gäller Haagkonventionen att säkerställa ett snabbt återförande av barnet till den stat från vilken det har förts bort. 1980 års Haagkonvention är en samarbetskonvention och bygger på ömsesidig respekt. Utgångspunkten för konventionen är att ett olovligt bortförande är skadligt för barnet och syftet är att ge barnen ett skydd på internationell nivå mot de skadliga effekterna av ett olovligt kvarhållande eller bortförande och att säkerställa ett snabbt återförande. En viktig förutsättning är därför att staterna, respekterar varandras avgöranden i vårdnads- och umgängesfrågor på lika villkor. Vidare är det viktigt att staterna hittar snabba förfaranden och aktivt arbetar för ett återförande i båda riktningarna. En annan förutsättning för att ett återlämnande av ett barn skall komma i fråga, är att myndigheterna i den stat dit barnet bortförts och myndigheterna i barnets hemviststat samarbetar med varandra. För barnets bästa, måste staterna se till att en överflyttning sker under trygga former. Vid konventionens utarbetande utgick man ifrån att barnet regelmässigt skulle bortföras/kvarhållas av den icke vårdnadshavande föräldern. I praktiken har det emellertid visat sig att det i stället i mycket stor utsträckning är barnets primära vårdnadshavare som gör sig skyldig till ett olovligt bortförande av barnet.19

Den rättspraxis som har utvecklats när det gäller de ickekonventionsreglerade fallen och som har redogjorts för, visar tydligt på vissa brister i den svenska lagstiftningen. Detta anser vi vara oroväckande och inte i Barnkonventionens anda.

19 Uppgiften hämtat från diskussion vid Specialkommissionens inom Haagkonferensen för internationell privaträtt möte den 17-21 mars 1997 (Maarit Jäntärä-Jareborg Ju/L2)

När det gäller såväl konventionsärenden som icke-konventionsärenden menar vi att det är av synnerlig vikt att processerna inte tillåts dra ut på tiden. Eftersom det i verkställighetslagen finns en bestämmelse om att överflyttning kan vägras "om det finns en allvarlig risk för att överflyttningen skadar barnets kroppsliga eller själsliga hälsa eller i övrigt försätter barnet i en situation som inte är godtagbar", kan en utdragen process få tillföljd att överflyttning vägras just med anledning härav. Vi menar att det inte är godtagbart om en bortförande förälder genom att exempelvis söka förhala en

= process därigenom åstadkommer att barnet så småningom befinner sig i en sådan situation att överflyttning måste vägras. Det kan i sammanhanget också förtjänas att påpekas att barnets bästa tillgodoses bäst genom att Haagkonventionen efterlevs.

Sverige bör vidare snarast ratificera 1996 års Haagkonvention, eftersom det är en global konvention som saknar motsvarighet och som skulle kunna fylla ut en besvärlig lucka i de gällande regleringarna. För Sveriges anslutning talar särskilt att konventionen innehåller regler om myndigheters behörighet och erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden. Det är första gången sådana regler har införts i en global konvention.

Att Sverige arbetar aktivt för att påverka andra stater att också ansluta sig till Haagkonventionen eller att träffa bilaterala överenskommelser, är mycket positivt och helt i enlighet med Barnkonventionens syfte. Eftersom alla stater i världen, med två undantag, har anslutit sig till Barnkonventionen, kan det vara värdefullt att också föra fram denna konvention som ett argument för att ingå sådana överenskommelser.

Som anförts ovan, erkänner Sverige inte utländska vårdnadsavgöranden annat än i ytterst begränsad utsträckning, egentligen endast i förhållande till de stater som har tillträtt Europarådskonventionen, de nordiska staterna och Schweiz. Detta förhållande sammantaget med den tolkningen av svensk domsrätt i vårdnadsmål som kommit till uttryck genom det avgörande av Högsta domstolen som refererats ovan, uppmuntrar naturligtvis till olovligt bortförande/kvarhållande av barn här i landet, eftersom den förälder som mot den andre förälderns vilja för med sig ett barn till Sverige därigenom skaffar sig fördelar i vårdnadstvisten. Detta är inte tillfredsställande och det kan diskuteras om det kan sägas vara i enlighet med de åtaganden Sverige har gjort enligt Barnkonventionen. Det grundläggande synsättet som kommer till uttryck i såväl Barnkonventionen som i Haagkonventionen är att olovligt bortförande av barn skall bekämpas och att barn så snart som möjligt skall återföras till sin hemmiljö. För att Sverige skall kunna sägas leva upp till sina åtaganden enligt Barnkonventionen är det viktigt att staten också visar respekt för andra staters avgöranden i vårdnads- och umgängesfrågor. Som Högsta domstolen påpekade i NJA 1997 s. 196 har bestämmelserna i 1904 års lag inte ändrats efter att Sverige tillträtt Haagkonventionen, Europarådskonventionen eller Barnkonventionen. Vi vill även peka på bestämmelsen i 22 § verkställighetslagen, som anger att det föreligger hinder för domstol att besluta om vårdnad eller vård enligt

= LVU, om det föreligger en ansökan om överflyttning enligt 11 § samma lag.

Vi anser att det är nödvändigt med en översyn av regelsystemet inom detta område för att Barnkonventionens intentioner skall efterlevas. Att bestämmelsen finns med i konventionen, beror naturligtvis på att det inte kan anses vara i barnets intresse att den ene föräldern tar sig självständig rätt och berövar barnet rätten till den andre föräldern.

Det är vidare angeläget att verksamma medel för att stimulera ett frivilligt återlämnande av det bortförda eller kvarhållna barnet utvecklas. Vid ett möte inom Haagkonferensen för internationell privaträtt i mars i år aktualiserades frågan om att den bortförande föräldern skulle kunna få resan tillbaka till barnets hemviststat betald. Ett sådant system finns redan i Australien och Nya Zeeland och erfarenheterna av det är mycket positiva och t.o.m. kostnadsbesparande. I Finland överväger man f.n. att tillsätta särskilda fondmedel för ändamålet. Enligt uppgift från UD har även Skotland och Schweiz liknande system, där man av allmänna medel bekostar resan för återförande. I artikel 26 i 1980 års Haagkonvention regleras frågan om kostnader. Däri anges bl.a. att staten får kräva betalning för utgifter som uppkommer eller väntas uppkomma i samband med själva återlämnandet av barnet. Vidare anges att den myndighet som beslutar om återlämnande eller beslut rörande rätten till umgänge får ålägga den person som har fört bort eller kvarhållit barnet att betala nödvändiga utgifter som har uppkommit för sökanden, inbegripet bl.a. resekostnader och kostnader för barnets återlämnande. Konventionen uppställer inget hinder för staten att bistå med kostnader för återförande av barnet. Idag finns ingen möjlighet att i Sverige erhålla bidrag av allmänna medel till resekostnader eller andra kostnader för barnets återlämnande. Vi anser därför att det är angeläget att det övervägs en möjlighet att erhålla ekonomiskt bidrag ur allmänna medel för att underlätta återförandet av barn såväl till Sverige som till annan stat, från vilken barnet olovligen har bortförts eller kvarhållits.

=

10.4. Adoption

Artikel 21

Konventionsstater som erkänner och /eller tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas och skall

a) säkerställa att adoption av ett barn godkänns endast av behöriga myndigheter, som i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden och på grundval av all relevant och tillförlitlig information beslutar att adoptionen kan tillåtas med hänsyn till barnets ställning i förhållande till föräldrar, släktingar och vårdnadshavare och att, om så krävs, de personer som berörs har givit sitt fulla samtycke till adoptionen på grundval av sådan rådgivning som kan behövas;

b) erkänna att internationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad om barnet, om barnet inte kan placeras i en fosterfamilj eller adoptivfamilj eller inte kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland;

c) säkerställa att det barn som berörs av internationell adoption åtnjuter garantier och normer som motsvarar dem som gäller vid nationell adoption;

d) vidta alla lämpliga åtgärder för att vid internationell adoption säkerställa att placeringen inte leder till otillbörlig ekonomisk vinst för de personer som medverkar i denna;

e) främja, där så är lämpligt, målen i denna artikel genom att ingå bilaterala eller multilaterala arrangemang eller överenskommelser och inom denna ram sträva efter att säkerställa att placeringen av barnet i ett annat land sker genom behöriga myndigheter.

10.4.1. Artikelns innebörd

I artikelns inledning framhålls att barnets bästa skall vara styrande för alla överväganden som rör adoption. Konventionsstaten skall säkerställa att adoption endast får ske efter beslut av behörig myndighet och efter samtycke av berörda föräldrar, anhöriga eller deras ställföreträdare. Härigenom garanteras att ett beslut om adoption fattas utifrån tillförlitliga uppgifter och dessutom enligt de regler som gäller i landet.

=

Samma regler skall ställas på internationella adoptioner som vid inhemsk adoption. Konventionsstaten skall vidta alla lämpliga åtgärder i syfte att förhindra obehörig vinning för någon som medverkar vid en adoption. En internationell adoption skall, om barnet inte kan få en tillfredsställande vård i hemlandet, kunna övervägas som en alternativ form av omvårdnad.

En konventionsstat skall sträva efter att placering av barn i ett annat land sker genom behörig myndighet eller organisation.

Även artikel 20 berör till viss del adoptioner. Det är här fråga om ursprungslandets skyldighet gentemot ett barn som är i behov av särskilt skydd och bistånd från statens sida om barnet av olika skäl har skilts från det egna hemmet för en längre eller kortare tid. Det kan då vara frågan om situationer då barnets hemförhållanden är sådana att barnet, för sitt eget bästa inte kan kvarstanna i sin familjemiljö. Adoption nämns i artikeln som ett alternativ till lösning i en sådan situation (för en närmare redogörelse av artikel 20 hänvisas till avsnitt 13.2.1).

Andra internationella konventioner

Konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner som antogs på Konferensen för internationell privaträtt i Haag år 1993 bygger, liksom Barnkonventionen, på principen om barnets bästa. Enligt denna konvention skall möjligheterna att omhänderta barnet inom det egna landet prövas före alternativet med internationell adoption.

Ansvaret för adoptioner skall delas mellan ursprungs- och mottagarlandet. Ursprungslandet har skyldighet att försäkra sig om att förutsättningarna för adoption är uppfyllda när det gäller barnet. Ursprungslandet har vidare ansvaret för att erforderliga samtycken ges av berörda personer och myndigheter. Mottagarlandet ansvarar för att de presumtiva adoptivföräldrarna är lämpliga och att de fått rådgivning. Mottagarlandet svarar också för att barnet tillåts komma in och stanna permanent i landet.

Tanken med konventionen är att ett system med samarbete kring internationella adoptioner skall införas mellan de stater som ansluter sig till konventionen. Detta skall förhindra handel med barn. Konventionen skall också garantera att de adoptioner som genomförs enligt konventionens bestämmelser erkänns i alla konventionsländer. I preambeln anges att vid utarbetandet av konventionen hänsyn har

= tagits till de principer som finns upptagna i internationella instrument, i synnerhet Barnkonventionen.

Mellan de nordiska länderna gäller 1931 års konvention om internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap. Genom vad som sägs i artikel 39 i Haagkonventionen inverkar inte konventionen på den nordiska konventionen.

10.4.2. Svenska förhållanden

Lagstiftning

Haagkonventionen har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Härigenom kommer svensk rätt att innehålla tre olika regelsystem rörande internationella adoptioner; den svenska autonoma icke konventionsbundna adoptionsregleringen (4 kap. föräldrabalken, socialtjänstlagen m.fl. författningar), Haagkonventionsregleringen och den internordiska regleringen. I proposition 1996/97:91 om internationella adoptionsfrågor anförs att det autonoma icke konventionsbundna regelsystemet, så långt möjligt bör vara likt konventionsregleringen för att underlätta rättstillämpningen.

Regleringen i Haagkonventionen får i Sverige sin största betydelse för adoptioner där barnet kommer från ett land som även det har ratificerat Haagkonventionen, dvs. där Sverige uppträder som mottagarland. I förhållande till övriga länder, förutom de nordiska länderna, gäller det autonoma icke konventionsbundna regelsystemet. När det gäller den svenska lagstiftningens förenlighet med Barnkonventionen behandlades detta av Adoptionslagstiftningsutredningen.20Utredningen angav i sitt betänkande att FN-kommitténs granskning av Sveriges första rapport om den svenska efterlevnaden av Barnkonventionen visar att den svenska lagstiftningen och de principer som gäller vid tillämpningen av svenska lagar återspeglar konventionens bestämmelser väl. Kommittén påtalade dock att Sverige saknar ett särskilt system för systematisk uppföljning av hur det faktiskt går för adopterade barn från utlandet i svenska familjer. Kommittén rekommenderade att åtgärder borde vidtas för att närmare övervaka situationen för dessa barn.

20 SOU 1994:137

=

Utredningen anförde vidare i sitt betänkande att socialnämndens ansvar för barn och ungdom enligt 12 § SoL även innefattar adoptivbarn. Utredningen ansåg att det inte förelåg skäl att inrätta ett särskilt organ för uppföljning av de adopterade barnens situation då detta ansvar ligger hos kommunen. Däremot föreslog utredningen ett tillägg till 12 § som skulle lyfta fram och förtydliga detta ansvar. En bestämmelse med ett sådant innehåll kommer också att införas från den 1 januari 1998.21

Faktiska förhållanden

Sedan 1960-talet har det vuxit fram rådgivnings- och utbildningsverksamhet för adoptivföräldrar. Här har Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) en central roll som huvud- och expertmyndighet när det gäller att förmedla information i adoptionsfrågor till berörda grupper. Andra viktiga instanser är socialtjänsten och barnhälsovården samt olika organ som tillhandahåller psykologhjälp och barnpsykiatrisk verksamhet. De auktoriserade adoptionsorganisationerna anordnar studiecirklar för blivande och nyblivna adoptivföräldrar, regelbundna möten kring adoptionsfrågor och rådgivning m.m.

Det finns också ett behov av särskilt stöd och hjälp för adopterade barn, vilket bekräftats genom olika forskningsrapporter. Huvudintrycket från såväl inhemska som utländska studier är emellertid att adoptivbarn anpassar sig väl.22 Barn som är äldre när de adopteras bör, även om de anpassar sig förvånansvärt snabbt, ses som en grupp där det föreligger större risk för svårigheter av olika slag. Detta stöds av en studie av 84 utlandsfödda barn i Skåne och Östergötland som vid studietillfället var i åldern 11-18 år.23 Bland dessa barn fanns en grupp som visade svåra relationsmässiga och sociala problem i tonåren. Barnets ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före denna hade betydelse för arten av symtom och risken att utveckla störningar. Enligt studien är ensamstående adoptivföräldrar en grupp som behöver extra stöd och hjälp under barnens tonår.

21 Prop. 1996/97 124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). 22 Cederblad M, 1987 23 Cederblad M Utlandsfödda adoptivbarn – anpassningsproblem i tonåren.

=

10.4.3. Våra överväganden

Det svenska regelsystemet för utländska adoptioner och de svenska förhållandena i övrigt innebär enligt vår mening att det finns goda förutsättningar för att de adopterade barnen får växa upp under lugna och trygga förhållanden.

Den svenska adoptionslagstiftningen har genom inkorporeringen av Haagkonventionen och den översyn av den svenska adoptionslagstiftningen som därvid gjorts fått en utformning som väl överensstämmer med Barnkonventionens bestämmelser och anda. Det förtydligande som har gjorts i socialtjänstlagen beträffande socialnämndens ansvar för de adopterade barnen kommer enligt vår mening att stärka deras ställning. Det är därvid av särskild vikt att situationen för de riskgrupper som kan identifieras bland de utländska adoptivbarnen uppmärksammas.

10. 5 Barnomsorg

Artikel 18

– – –

3. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. – – –

10.5.1. Artikelns innebörd

I det ursprungliga polska förslaget till text fanns inget stadgande om barnomsorg. Det växte fram i arbetsgruppens diskussioner om vilket ansvar staten respektive föräldrarna har gentemot barnet. I artikel 18 formuleras ansvarsförhållandena mellan familjen och staten i två punkter. För det första slår artikeln fast att barn har rätt till båda föräldrarna och att det är föräldrarna som gemensamt har huvudansvaret för barnets utveckling (artikel 18.1). För det andra stadgas att staten har en skyldighet att ge bistånd till föräldrarna då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran (artikel 18.2). I artikelns tredje punkt heter det sedan att "staten skall säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till" (artikel 18.3). Ett sätt för staten att bistå föräldrarna i

= deras föräldrauppgift är således att tillhandahålla barnomsorg för barn till förvärvsarbetande föräldar.

Det fanns i arbetsgruppen delade meningar om hur omfattande statens ansvar att tillhandahålla barnomsorg skulle vara. En invändning mot att stadgandet över huvud taget skulle vara med var att det för många utvecklingsländer skulle vara omöjligt att uppfylla på grund av resursbrist. Andra hävdade att det var viktigt att stadgandet fanns med även om vissa länder av resursbrist inte skulle kunna förverkliga just den artikeln omedelbart. Så småningom nåddes konsensus med formuleringen att staten skall säkerställa att barn har rätt att åtnjuta "den barnomsorg som de är berättigade till".

Arbetsgruppen diskuterade också kvaliteten inom barnomsorgen. Länge fanns i artikel 18 (3) en formulering som lade ett tungt ansvar på staten att säkerställa att barnomsorgen uppfyller "av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet". Men formuleringen ströks med motiveringen att sådana kvalitetskrav inte enbart kan gälla barnomsorgen utan alla institutioner och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn. Därför placerades denna formulering som en övergripande bestämmelse i artikel 3 (3).

I FN-kommitténs tolkning av artikel 18 (3) har små barns behov av barnomsorg kraftigt betonats. Men kommittén betonar samtidigt att inte heller skolbarn bör lämnas ensamma hemma. Antingen bör arbetsvillkoren för föräldrar förändras så att de har möjlighet att ta hand om sina barn eller också bör skolbarnsomsorg byggas ut, menar FN-kommitttén. I kommentarerna till Island uttrycker kommittén oro för föräldrars alltför långa arbetsdagar: "The Committee notes that the best interest of the child to spend time in his/her family environment may be infringed by the long working hours of parents and that sufficient measures have not been taken to prevent children from being alone at home during their parents ‘working hours’".

10.5.2. Barnomsorgen i Sverige – en översikt

I socialtjänstlagen anges sedan den 1 januari 1995 kommunernas ansvar för barnomsorgen. Tidigare var kommunerna skyldiga att genom en planmässig utbyggnad erbjuda barnomsorg. Bestämmelsen i socialtjänstlagen innebär att kommunerna är skyldiga att faktiskt tillhandahålla plats inom barnomsorgen till alla barn mellan 1 och 12 år vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar eller till barn som har ett eget behov av barnomsorg, den så kallade barnomsorgsgarantin

= (14 a §). Plats skall erbjudas utan oskäligt dröjsmål och så nära barnets hem eller skola som möjligt (14 b och c §§).

Kraven på kommunerna skall främst ses mot bakgrund av 1985 års riksdagsbeslut Förskola för alla barn som innebar att alla barn skulle ha rätt att från och med ett och ett halvt års ålder fram till skolstarten delta i en organiserad förskoleverksamhet. Förskolan skulle, enligt 1985 års principbeslut, vara fullt utbyggd 1991. Men trots en omfattande utbyggnad var det emellertid fortfarande brist på platser under de första åren av 1990-talet.

Asylsökande barn och barn som av annat skäl söker uppehållstillstånd i Sverige omfattas inte av barnomsorgsgarantin. Kommunerna har inte skyldighet att ordna förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn som inte är bosatta i Sverige och asylsökande anses inte som bosatta här i landet. Det bör dock observeras att asylsökande barn kan ha rätt till barnomsorg, förutsatt att de är barn som behöver särskilt stöd.

Socialtjänstlagen reglerar vidare i vilka former som kommunen skall bedriva barnomsorg. Även kvalitetskrav preciseras i lagen. Verksamheten skall utgå från varje barns behov och det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Vidare betonas att barnomsorgen har ett särskilt ansvar för barn med behov av särskilt stöd.

Barnomsorgen skall, liksom all annan verksamhet inom socialtjänsten, genomsyras av de värderingar som formuleras i socialtjänstlagens portalparagraf. Barnomsorgen skall främja demokrati, jämlikhet och ansvar samt aktivt verka för att grundlägga dessa värderingar hos barnen. Därutöver har regeringen fastställt övergripande mål som skall vara styrande för barnomsorgens utformning, organisation och innehåll. Dessa mål innehåller bl.a. att barnomsorgen genom pedagogisk gruppverksamhet skall ge barn stöd och stimulans för deras emotionella, sociala och intellektuella utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor, barn med behov av särskilt stöd skall i sin utveckling ges den omsorg som deras speciella behov kräver, barnomsorgen skall underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och ansvar för barn samt att verksamheten skall utformas i samarbete med föräldrarna för att därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande.

Barnomsorgen i Sverige har av tradition haft en dubbel funktion. Den skall dels göra det möjligt för föräldrarna att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier, dels stödja och stimulera barns

= utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor. Under hela barnomsorgens historia har det pågått en diskussion om vilken funktion som är viktigast, om barnomsorgen är till för barnen eller föräldrarna.

Från statsmakternas sida har barnomsorgens olika funktioner och mål inte rangordnats utan alla aspekter har tillmätts samma värde. Däremot har de olika delmålen påverkat verksamheten på olika sätt. Målet att ge föräldrar möjligheter att kombinera föräldraskap med arbete eller studier har till exempel varit styrande vid valet av barnomsorgsform. Sverige har till skillnad från de flesta andra länder utanför Norden valt att utforma barnomsorgen på ett sådant sätt att det skall vara möjligt för båda föräldrarna att arbeta heltid. Daghem som är öppna hela dagarna och under hela året är därför den form av barnomsorg som är vanligast i Sverige. Innehållet i verksamheten har däremot styrts av det pedagogiska målet för barnomsorgen. Barnomsorgspedagogiken vilar på en tydligt redovisad utvecklingspsykologisk grund och de metoder som används har valts med utgångspunkt från att barnen skall få bästa möjliga stimulans med hänsyn till sin utvecklingsnivå. Pedagogiken präglas av det uppväxande barnets behov av ett individuellt utformat stöd. Inlärning i förskolan sker främst genom lek och skapande aktiviter.

Den kommunala barnomsorgen med förskola och skolbarnsomsorg började byggas ut på allvar under 1970-talet och sedan dess har antalet barn inskrivna i daghem, fritidshem och familjehem ökat med över 600 000, från 61 000 till över 690 000 mellan åren 1970 och 1995. Inte i något annat europeiskt land har barnomsorgen nått en sådan täckning som i Sverige. Sverige är också ett av de få länder i världen där kommunernas skyldighet att erbjuda barnomsorg är reglerad i lag.

Utbyggnaden har gått mycket snabbt och har ännu inte avstannat. Ny lagstiftning och stora barnkullar har medfört ett mycket stort antal nya platser de två senaste åren. Sammantaget omfattar barnomsorgen i dag en stor majoritet av förskolebarnen och en stor del av de yngre skolbarnen. I slutet av 1995 var över en halv miljon förskolebarn inskrivna i någon form av barnomsorg. Det innebär att närmare tre fjärdedelar (72 % av samtliga barn mellan 1 och 6 år var inskrivna. Det är en ökning med ungefär 10 % sedan 1991. Våren 1996 kunde närmare 90 % av kommunerna tillhandahålla plats i daghem eller familjedaghem till förskolebarn inom tre till fyra månader efter det att föräldrarna anmält behov. 95 % av kommunerna kunde på motsvarande sätt erbjuda skolbarn plats i fritidshem eller familjedaghem.

=

Barnomsorgen är både volym- och kostnadsmässigt den största av de kommunala verksamheterna inom socialtjänsten och också den verksamhet som har berörts mest av kommunernas budgetnedskärningar. Socialstyrelsen konstaterade 1993 att kommunernas nedskärningar var relativt sett större inom verksamheter som rörde barn och unga än inom övriga områden. De största nedskärningarna hade gjorts inom barnomsorgen.24 Hur utvecklingen har varit sedan 1993 är svår att bedöma på grund av de stora förändringar inom kommunal verksamhet generellt. Enligt kommunernas budgetplaner för 1997 framgår dock att förskolan är den verksamhet som de största neddragningarna planeras. Detta skall dock ses i relation till att antalet barn minskar. Mellan åren 1996 och 1998 räknar man med att 100 000 färre barn har behov av förskola.

Att "lyfta ut" sexåringarna från daghemmen till organiserad sexårsverksamhet har varit en viktig effektiviseringsåtgärd i kommunerna, liksom att integrera fritidshemmen i skolan. Andra vanliga sätt att begränsa kostnaderna har varit att öka antalet barn i grupperna, att minska antalet anställda och att höja avgifterna. I början av 1980-talet var det ovanligt med fler än 15 barn i en daghemsgrupp. 1993 hade var tredje daghemsavdelning 18 barn eller fler. Samtidigt som barngrupperna blivit större har antalet anställda vid daghemmen minskat.

Fram till 1992 hade merparten av kommunerna genomfört nedskärningar av kostnaderna inom barnomsorgen utan allvarliga kvalitetsförsämringar. Denna bedömning gjordes av Socialstyrelsen 1993, men det konstaterades samtidigt att det fanns ett "växande antal kommuner med brister i flera viktiga kvalitetskriterier". I de kommuner där budgetnedskärningar och förändringar varit genomtänkta och väl förberedda hade verksamheten inte utsatts för allvarliga försämringar. Men i delar av storstäder och vissa förortskommuner hade förändringarna varit så omfattande och snabba att det, enligt Socialstyrelsen, inte gått att upprätthålla en verksamhet som överensstämmer med de mål som finns för barnomsorgen.25

Kostnadsminskningarna har fortsatt under 1994 och 1995. Personaltätheten har minskats ytterligare och barngrupperna har blivit ännu större, framför allt i fritidshemmen. Socialstyrelsens uppföljning av den nya barnomsorgslagstiftningen våren 1996 visar att de genomsnittliga gruppstorlekarna har ökat i samtliga barnomsorgsformer. Lokaler som inte är anpassade till verksamheten har blivit ett allt större problem. Öppna förskolor har minskat i omfatt-

24 Socialstyrelsen 1994:4 25 Se föregående not

= ning och har kortare öppethållande. Samtidigt har avgifterna höjts och många kommuner har skärpt reglerna för tillgång till plats när föräldrarna är arbetslösa eller föräldralediga. Socialstyrelsens uppföljningar ger en generell bild. Tilläggas skall att det finns stora variationer såväl mellan olika kommuner som mellan olika förskolor. De flesta förskolor har mött effektiviseringskraven med ändrade arbetssätt.

Någon nationell utvärdering av kvaliteten inom barnomsorgen i process och resultattermer finns inte. Det går därigenom inte att svara konkret på frågor om hur barnen faktiskt har det på förskolan. Däremot finns uppföljningar av kvaliteten i strukturtermer. Det råder i dag relativt stor samstämmighet om vilka faktorer som är väsentliga för god kvalitet inom barnomsorgen. Socialstyrelsen har inom ramen för projektet Aktiv uppföljning definierat ett tiotal sådana områden och enligt det senaste regleringsbrevet till Socialstyrelsen heter det att styrelsen skall följa kvalitetsutvecklingen inom barnomsorgen. Barngruppernas storlek och sammansättning samt personaltäthet är de faktorer som avgör vilken verksamhet som kan bedrivas inom barnomsorgen. Hög kompetens hos personal och ledning, möjlighet till kompetensutveckling, kontinuitet i barn- och personalgrupper är exempel på andra viktiga kvalitetsfaktorer. Utifrån dessa kan man mot bakgrund av de ovan redovisade förändringarna inom barnomsorgen på goda grunder anta att den generella kvaliteten inom barnomsorgen har sänkts under de senaste åren. Socialstyrelsen har i allmänna råd för barnomsorgen formulerat att barn bör erbjudas barnomsorgsplats oberoende av föräldrarnas sysselsättning, till exempel barn vars föräldrar är arbetslösa, invandrarbarn, barn som bor i glesbygd eller barn som av olika skäl saknar lekkamrater. Dessa barn kan ha ett eget behov av barnomsorg.26

Den uppföljning som Socialstyrelsen har gjort för 1995 visar att kommunerna inte prioriterar "barnets behov" som grund för rätt till barnomsorgsplats. Våren 1996 hade 80 procent av kommunerna särskilda regler som trädde i kraft när en förälder blev arbetslös. Barn, som redan hade plats fick i allmänhet behålla den, men med någon form av tidsbegränsning. Tidsbegräsningen gällde en viss tid per dag (vanligen tre timmar), ett visst antal månader eller en kombination av dessa. Sammantaget innebar reglerna att i 122 av landets 288 kommuner förlorade förskolebarnet förr eller senare sin barnomsorgsplats när en förälder miste sitt arbete medan de fick gå kvar under ett begränsat antal timmar per dag i 108 kommuner. Skolbarnet förlorade sin plats i 148 kommuner och fick gå kvar med tidsbegränsning i 55

26 Allmänna råd från Socialstyrelsen 1995:2

= kommuner. De barn som står utanför barnomsorgen har mycket svårt att få en plats så länge någon av föräldrarna saknar arbete. Endast var tionde kommun hade våren 1996 regler som möjliggjorde att barn till arbetslösa föräldrar kunde få en plats i barnomsorgen.

10.5.3. Våra överväganden

Barnkonventionen ålägger således staten att säkerställa att barn får den barnomsorg som de är berättigade till. Detta måste rimligen tolkas så att staten måste följa utvecklingen inom barnomsorgen på ett sådant sätt att det är möjligt att kontrollera om kommunerna lever upp till socialtjänstens stadgande om barnomsorg samt att staten måste vidta åtgärder i den mån vissa kommuner eller enskilda daghem inte upprätthåller en verksamhet som överensstämmer med de mål som finns för barnomsorgen.

Det kan på basis av de uppföljningar som har gjorts och som har redovisats ovan, konstateras att kvantitativt lever Sverige i princip upp till Barnkonventionens stadgande om att barn skall få den barnomsorg som de är berättigade till. Som redogjorts för ovan befinner sig landet inte långt ifrån full behovstäckning inom barnomsorgen. Detta har dock skett till priset av allt större barngrupper. Ökningen av barngruppernas storlek har inte bara skett i syfte att begränsa kostnaderna, det har också varit ett sätt att snabbt åstadkomma fler platser. I Socialstyrelsens uppföljning av den nya barnomsorgslagstiftningen våren 1996 angav tre fjärdedelar av kommunerna att de under det senaste året tillskapat nya platser i barnomsorgen genom att ta in fler barn i befintliga daghem- och fritidshemsavdelningar.

Mot bakgrund av de minskade resurserna till barnomsorgen samtidigt som antalet platser ökat utan att personaltätheten ökat i motsvarande grad kan det ifrågasättas om samtliga kommuner klarar de kvalitetskrav som socialtjänstlagen ställer på barnomsorgen. I socialtjänstlagens 13 b § står det att "barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek".

Att fastställa vad "lämplig sammansättning och storlek" innebär låter sig inte göras, skriver Socialstyrelsen i sina allmänna råd, eftersom det varierar från grupp till grupp. En grupp barn kan uppfattas som för stor i ett sammanhang och lämpligt stor i ett annat. En grupp som förändras, till exempel genom att ålders- och könsfördelningen ändras kan uppfattas som större än den var tidigare fastän antalet barn är detsamma. En grupp som håller på att formas och där barnen ännu inte har hunnit bygga upp relationer sinsemellan

= uppfattas ofta som "större" än en grupp med barn som har känt varandra under en längre tid. Gruppstorleken måste med andra ord, enligt Socialstyrelsen, relateras till barnens ålder och kön, antal barn med olika språk, kontinuiteten i barngruppen och antal barn som behöver särskilt stöd.

Vi vill inte ifrågasätta vikten av att barngruppernas storlek och sammansättning avgörs utifrån de lokala behoven. Men vi vill ändå framhålla att det trots allt finns en övre gräns för när barnantalet blir så stort att barnets bästa äventyras. Även om hänsyn tas till barnens ålder och kön, antal barn med olika språk, kontinuitet och antal barn som behöver särskilt stöd, finns en gräns för hur många barn som kan tas omhand på ett för barnen utvecklande sätt. Generellt kan sägas att en grupp får inte vara större än att varje barn har tillgång till en vuxen när det behöver. Den bör heller inte vara mindre än att varje barn har möjlighet att hitta lekkamrater i ungefär samma ålder och av båda könen.

Budgetnedskärningar, omorganisationer, större barngrupper och minskad personaltäthet leder inte nödvändigtvis till försämringar i kvaliteten. Det finns många exempel och flera studier som visar att nedskärningarna inom barnomsorgen har fått positiva effekter genom att arbetet på sina håll har blivit mer planerat och målinriktat. Samordningen mellan skola, skolbarnomsorg och barnomsorg är exempel på förändringar som ofta har gett positiva effekter.27

Vi vill dock betona att det finns en gräns för hur stora nedskärningar som kan göras utan att den generella nivån sjunker så mycket att barnets bästa inte tillgodoses. Den gränsen har uppenbarligen passerats i vissa kommuner. Socialstyrelsen har till exempel gjort ett antal specialstudier, där verksamheten vid några förskolor beskrevs som "ett tillstånd som närmast kan betecknas som kaotiskt".28

Vi vill vidare fästa uppmärksamheten på att en försämring av den generella kvaliteten inom barnomsorgen främst drabbar de barn som mer än andra är beroende av en god barnomsorg. Hit hör barn med behov av särskilt stöd, invandrarbarn och de yngsta barnen. Även barn till arbetslösa föräldrar, som under de senaste åren blivit en allt större grupp, kan räknas hit.

Enligt socialtjänstlagens 16 § skall barn med behov av särskilt stöd anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på annat sätt. Av 13 b § framgår att barnomsorgsverksamheten skall utgå från varje barns

27 Social service, vård och omsorg i Sverige 1996. Socialstyrelsen. 28 Socialstyrelsens rapport 1994:4 s. 69

= behov och att barn som av olika skäl behöver särskilt stöd skall få sina behov tillgodosedda. De allra flesta kommuner har särskilda centrala medel som är avsedda för barn som behöver särskilt stöd. Det är resurser som då inte belastar barnomsorgen generellt. I många kommuner finns en uttalad ambition att säkerställa dessa resurser och det finns ofta direktiv att budgetnedskärningar inte får gå ut över barn med behov av särskilt stöd. Man avser då i allmänhet barn med olika typer av funktionshinder. Kommunerna har således i stor utsträckning lyckats behålla särskilda stödåtgärder för funktionshindrade barn.29 I praktiken har detta visat sig innebära att barn vars funktionshinder eller störning kan diagnostiseras fortfarande får särskilt stöd inom barnomsorgen. Däremot får inte barn med mindre tydliga och uttalade störningar eller funktionshinder det stöd som de behöver. Det rör sig till exempel om barn med koncentrationssvårigheter och barn med psykosociala eller känslomässiga svårigheter.

29 Se föregående not

För många av dessa barn har den viktigaste insatsen hittills varit den höga generella kvaliteten inom barnomsorgen med möjligheten till trygga och stabila vuxenkontakter. Dessa barn har alltså fått det stöd de behöver inom den ordinarie verksamheten. Men när kvaliteten inom barnomsorgen sjunker, när barngrupperna ökar och möjligheterna till vuxenkontakt minskar, så dras samtidigt stödet till dessa barn in.

Ytterligare en grupp barn som är särskilt beroende av en hög generell kvalitet inom barnomsorgen med kontinuitet och trygga vuxenkontakter är barn med svenska som andraspråk. När personaltätheten minskar och barngruppernas storlek blir större försvåras möjligheterna att ge barnen daglig språkträning i svenska. Förskolans mål för invandrarbarn är att lägga grunden för aktiv tvåspråkighet och dubbel kulturell identitet. Det skall ske genom aktivt stöd för barnens båda kulturer, stöd i hemspråket och i svenska som andraspråk. Andelen invandrarbarn som får hemspråksstöd har sjunkit under de senaste åren.

Vad gäller de asylsökande barnen vill vi anföra följande. Barnkonventionen stadgar att staten skall säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till. Eftersom även asylsökande i vissa fall har rätt att förvärvsarbeta, 4 kap 3a § utlänningsförordningen (1989:547), bör även dessa barn omfattas av barnomsorgsgarantin för att Barnkonventionens artikel 2 och 18 (3) skall anses vara uppfylld.

=

Vi vill också i detta sammanhang betona de yngre barnens behov av trygghet, kontinuitet, vuxenkontakt och överblickbarhet. Såväl nationell som internationell forskning visar att det för små barn är nödvändigt med små grupper och få vuxna för att få en god kvalitet i omsorgen.30 Det kan vara direkt skadligt för barn under tre år att vistas i så stora grupper att de inte får någon kontakt med vuxna. Som nämnts går det dock inte att exakt fastställa var gränsen för det möjliga går, det vill säga hur stora småbarnsgrupper kan vara för att det fortfarande skall vara möjligt för personalen att hålla kontakt med varje enskilt barn.

30 Pramling I, Socialstyrelsen 1993.

När det gäller barn vars föräldrar är arbetslösa, vill vi understryka att bestämmelserna i socialtjänstlagen lyfter fram barnets eget behov av barnomsorg, oavsett föräldrarnas sysselsättning och utan att barnet är i behov av särskilt stöd. I lagens förarbeten sägs att "det bör inte uppställas krav på att föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar för att plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall erbjudas". I Barnkonventionens artikel 3 stadgas att i alla beslut som rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet. Det innebär bland annat att en individuell bedömning skall göras i varje enskilt fall. Regler som på ett generellt sätt begränsar barnets rätt till barnomsorgsplats när en förälder är arbetslös kan inte anses överensstämma med Barnkonventionens bestämmelser och anda och inte heller med socialtjänstlagen. En individuell bedömning utifrån barnets bästa måste göras i varje enskilt fall. För många barn har möjligheten att behålla sin plats i barnomsorgen stor betydelse. Men alla föräldrar och alla barn upplever inte arbetslösheten som enbart negativ. I vissa fall kan förälderns ökade tid för barnet upplevas positivt, vilket ytterligare understryker vikten av att det görs en individuell bedömning i varje enskilt fall.

=

Klart är dock att förskolan har stor betydelse för många barn när föräldrarna är arbetslösa, vilket bl.a. framgår av en rapport där förskolans betydelse för arbetslösa föräldrar och deras barn studerats.31Framförallt förskolans sociala betydelse för barn lyfts fram i rapporten. I förskolan får barnet kamrater, vilket många har svårt för hemma eftersom "alla" vistas i förskolan, det får också möjlighet till gemenskap i en grupp, stimulans och aktivitet. I rapporten betonas också att förskolan kan kompensera det eventuellt bristande stöd som föräldrarna kan ge i en utsatt situation som arbetslöshet är. Genom att erbjuda barn till arbetslösa föräldrar en plats i barnomsorgen ges barnet också ett indirekt stöd genom att föräldrarna själva upplever förskolan som ett stöd i en svår situation.

En fungerande barntillsyn av något slag är vidare av stor betydelse för arbetslösa föräldrars möjlighet att söka arbete aktivt och att snabbt kunna påbörja en anställning. Arbetslösa föräldrar som förlorar sin daghemsplats riskerar att gå miste om sin arbetslöshetsersättning, eftersom A-kassornas regler säger att den arbetslöse skall stå till arbetsmarknadens förfogande, det vill säga ha möjlighet att med kort varsel ta ett anvisat arbete. Denna regel tolkas av flera A-kassor som att den som inte har barnomsorgsplats, inte heller kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

31 FOU-rapport 1997:2

=

10.6. Barn med handikapp

Artikel 23

1. Konventionsstaterna erkänner att ett barn med fysiskt eller psykiskt handikapp bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället.

2. Konventionsstaterna erkänner det handikappade barnets rätt till särskild omvårdnad och skall, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att det berättigade barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får ansökt bistånd som är lämpligt med hänsyn till barnets hälsotillstånd och föräldrarnas förhållanden eller förhållandena hos andra som tar hand om barnet.

3. Med hänsyn till att ett handikappat barn har särskilda behov skall det bistånd som lämnas enligt punkt 2 i denna artikel vara kostnadsfritt, då så är möjligt, med beaktande av föräldrarnas ekonomiska tillgångar eller de ekonomiska tillgångarna hos andra som tar hand om barnet och skall syfta till att säkerställa att det handikappade barnet har effektiv tillgång till och erhåller undervisning och utbildning, hälso- och sjukvård, habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreaktion på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling, innefattande dess kulturella och andliga utveckling.

4. Konventionsstaterna skall i en anda av internationellt samarbete främja utbyte av lämplig information på området för förebyggande hälsovård och medicinsk, psykologisk och funktionell behandling av handikappade barn, innefattande spridning av och tillgång till information om habiliteringsmetoder, skol- och yrkesutbildning, i syfte att göra det möjligt för konventionsstater att förbättra sina möjligheter och kunskaper och vidga sin erfarenhet på dessa områden. Särskild hänsyn skall därvid tas till utvecklingsländernas behov.

10.6.1. Artikelns innebörd

I den uppräkning som finns i artikel 2 av icke-diskrimineringsgrunder ingår begreppet handikapp. Artikel 23 befäster ytterligare den rätt som tillkommer ett barn med handikapp att komma i åtnjutande av de rättigheter som stadgas i Barnkonventionen och poängterar ett antal

= särskilda åligganden för staten i syfte att för ett barn med handikapp säkerställa dess värdighet, främja dess självförtroende och möjliggöra dess aktiva deltagande i samhället.

Det barnet skall erhålla särskild omvårdnad och de som ansvarar för barnet skall, inom ramen för statens tillgängliga resurser, få det bistånd som är lämpligt med hänsyn till barnets tillstånd och föräldrarnas förhållanden. Biståndet skall vara kostnadsfritt, då så är möjligt. Biståndet skall syfta till att barnet erhåller undervisning och utbildning, hälso- och sjukvård, habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreaktion. Biståndet skall ges på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling.

10.6.2. Svenska förhållanden

Den grundläggande principen i svensk handikappolitik och lagstiftning är att människor med funktionshinder skall få möjighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra (SoL 21 §). Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver (13 b §). I skollagen (1985:1100) är utgångspunkten att alla barn och ungdomar skall ha tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet. Hänsyn skall tas till elever med särskilda behov. För barn och ungdomar som inte kan gå i grundskolan och gymnasieskolan därför att de är utvecklingsstörda eller har fått ett betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder finns särskolan. För barn som på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talskada inte kan gå i grundskolan eller motsvarande del av särskolan, finns specialskolan. När det gäller gymnasieskolan finns det bestämmelser om Rhanpassad utbildning för elever med svårt rörelsehinder. Huvudprincipen när det gäller skola och barnomsorg är således att barn med funktionshinder så långt det är möjligt skall integreras i den vanliga verksamheten, den som är till för alla barn. Socialtjänstlagen kommer från den 1 januari 1998 att kompletteras med en portalbestämmelse om barnets bästa. Denna princip kommer då också att gälla barn med handikapp, vilket stärker även deras ställning.

En ytterligare grundläggande utgångspunkt är att barn med handikapp skall få växa upp med sin familj och vårdas av sina föräldrar. Detta återspeglas i att inriktningen på de stödinsatser som finns är att de kanaliseras genom föräldrarna.

=

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ges för dem som tillhör lagens personkrets rätt till tio olika insatser. De insatser som är ägnade för barn är 1) råd och stöd, 2) personlig assistans, 3) ledsagning, 4) kontaktperson, 5) avlösarservice i hemmet, 6) korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7) korttidstillsyn för barn över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov samt 8) boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. Insatserna beviljas i de flesta fall barnet, men de kommer också föräldrar tillgodo genom resultatet av insatsen eller den avlastning som den medför. Den som har fyllt 15 år skall själv ansöka hos kommunen om att erhålla en insats enligt LSS. Rätten till habilitering regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Insatserna är kostnadsfria för den som erhåller insatsen.

Utöver denna form av bistånd finns ett antal olika bidragsformer till föräldrar till handikappade barn, i syfte att underlätta för barnen och föräldrarna i vardagen. Det handlar bl.a. om rätt till bilstöd, vårdbidrag, handikappersättning, förtidspension för den som fyllt 16 år, föräldraförsäkring, färdtjänst och riksfärdtjänst samt bostadsanpassningsbidrag.

Handikappombudsmannen, som har till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen,32 har i sin senaste rapport till regeringen33 särskilt lyft fram situationen för handikappade barn i skolan. Myndigheten har därvid bl.a. pekat på behovet av stöd och insatser till barn med dolda funktionshinder samt tillgängligheten till skolorna för barn med rörelsehinder. Några särskilda förslag till åtgärder lämnas inte, utan ombudsmannen vill avvakta de utredningar som pågår när det gäller elever med funktionshinder.

10.6.3. Våra överväganden

32 Lag (1994:749) om Handikappombudsman och förordning (1994:949) med instruktion för Handikappombudsmannen 33 Handikappombudsmannens rapport till regeringen 1996

Den genomgång av svensk lagstiftning som vi har gjort, visar att Sverige väl lever upp till Barnkonventionens anda och målsättning.

= Svenska handikappade barn kan allmänt sett sägas vara väl omhändertagna och deras föräldrar får olika former av stöd från samhället. Detta hindrar naturligtvis inte att det finns behov och önskemål där ytterligare förbättringar kan göras. Det ligger emellertid utanför den här kommitténs uppdrag.

Ett viktigt påpekande som denna kommitté vill göra utifrån Barnkonventionen, är att vid de konsekvensbeskrivningar som vi menar alltid måste göras vid nedskärningar och förändringar inom den offentliga verksamheten, skall behovet och situationen för barn med handikapp särskilt beaktas.

10.7. Social trygghet och levnadsstandard

10.7.1. Artiklarnas innebörd

Artikel 26

1. Konventionsstaterna skall erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäkring, och skall vidta nödvändiga åtgärder för att till fullo förverkliga denna rätt i enlighet med sin nationella lagstiftning.

2. Förmånerna skall, där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån från barnet eller för dess räkning.

Artikel 26 gäller barnets rätt till social trygghet, innefattande rätt till socialförsäkring. Enligt artikelns punkt 1 erkänns denna rätt av konventionsstaterna och dessa förpliktas att vidta nödvändiga åtgärder för att fullt ut förverkliga denna rätt i enlighet med nationell lagstiftning. Enligt punkt 2 skall de förmåner, som denna rätt avser, beviljas med hänsyn till de resurser som finns hos barnet och de personer som ansvarar för barnets underhåll. Hänsyn får också tas till barnets och de nämnda personernas omständigheter i övrigt och till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan från barnet eller för dess räkning om en förmån.

=

Bestämmelserna i artikel 26 skall läsas tillsammans med artikel 4 som föreskriver att konventionsstaterna i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall vidta lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser och, där så behövs, inom ramen för internationellt samarbete. Under utarbetandet av artikel 26 lades förslag som innebar att rätten till social trygghet uttryckligen gjordes beroende av tillgängliga resurser, vilket dock inte ansågs vara nödvändigt med tanke på bestämmelserna i artikel 4.

I många av de länder som har ratificerat Barnkonventionen innebar perioden 1985-1995 en tid av ekonomisk nedgång. Detta har i flera länder lett till en frysning eller nedskärning i den sociala tryggheten.34FN-kommittén har också i anledning av vissa länderrapporter konstaterat dels att den ekonomiska nedgången har drabbat barnfamiljer hårdare än andra, dels att inkomstskillnaden mellan olika barnfamiljer har ökat mer än inom andra grupper i samhället.35 Å andra sidan noterar kommittén med tillfredsställelse att vissa länder även under tider av ekonomisk nedgång inte minskat resurserna för de mest utsatta grupperna, bland dem barnen.

I samband med ratificeringen anfördes att de principer som gäller enligt svensk socialtjänst- och svensk socialförsäkringslagstiftning överensstämmer väl med bestämmelserna i artikel 26 om social trygghet.36

Artikel 27

1. Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga och sociala utveckling.

2. Föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin förmåga och ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling.

3. Konventionsstaterna skall i enlighet med sina nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga

34 Hodgkin R, Newell P 35 Detta gäller bl.a. för Finland. 36Prop. 1989/90:107 s. 64

= åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och skall vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder.

4. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll för barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar, både inom konventionsstaten och från utlandet. Särskilt i de fall då den person som har det ekonomiska ansvaret bor i en annan stat än barnet skall konventionsstaterna främja såväl anslutning till internationella överenskommelser eller ingående av sådana överenskommelser som upprättande av andra lämpliga arrangemang.

Artikel 27 behandlar barnets rätt till en viss levnadsstandard. Enligt punkt 1 erkänner konventionsstaterna rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.

I punkt 2 slås fast att det är föräldrarna eller andra som är ansvariga för barnet som inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser i första hand är skyldiga att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling.

Konventionsstaterna förpliktas i punkt 3 att i förhållande till sina nationella villkor och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra barnets rätt till den levnadsstandard som anges i artikeln. Vid behov skall konventionsstaterna därvid tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder.

Enligt bestämmelserna i punkt 4 skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa indrivning av underhåll till barnet från föräldrar eller andra som har ekonomiskt ansvar för barnet, både inom en konventionsstat och från utlandet. Särskilt i de fall då en person som har det ekonomiska ansvaret för barnet bor i annan stat än barnet skall konventionsstaterna främja såväl anslutning till internationella överenskommelser eller ingående av sådana överenskommelser som upprättandet av andra lämpliga arrangemang.

Artikel 27 binder samman två grundläggande principer i konventionen. Den första principen är den som kommer till i utryck i artikel 6 om varje barns rätt till utveckling kompletterad med bestämmelserna i artikel 29.1 (a) om att barnets fulla möjligheter skall tas till vara. Den andra principen slår fast att det främst är föräldrarnas ansvar att säkerställa utvecklingen med bistånd från staten (artiklarna

= 5, 7 och 18). Artikel 27 erkänner således att barnets rätt till utveckling inte kan skiljas från frågan om barnets levnadsstandard.

I samband med ratificeringen av Barnkonventionen angavs att Sverige väl torde uppfylla de krav som ställs på en konventionsstat vad gäller skyldigheten att bistå varje barn rätt till en rimlig levnadsstandard.37

10.7.2. Svenska förhållanden

Socialtjänstlagen och reglerna inom socialförsäkringen

Inom socialtjänsten och socialförsäkringssystemet finns åtskilliga bestämmelser som är inriktade på att ge varje barn social trygghet. De grundläggande bestämmelserna för socialtjänstens barn- och ungdomsarbete finns i 12 § socialtjänstlagen där det bl.a. föreskrivs att socialnämnden skall verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. Av dessa bestämmelser och bestämmelserna i 5 § följer socialnämndens skyldighet att bedriva allmänt inriktad och förebyggande verksamhet. I 5 § anges de uppgifter som skall fullgöras inom socialtjänsten. För en närmare beskrivning av socialtjänstens roll inom barn- och ungdomsarbetet hänvisas till respektive sakavsnitt i vårt betänkande. Detta gäller bl.a. sjukvård, barnomsorg och skolan.

Nedan följer en redovisning av olika ekonomiska stödformer som utgår till barn eller för barn. I Sverige bistår staten traditionellt barnfamiljer genom bidrag av olika slag. Däremot förekommer det inte, som i en del andra länder, att skatten reduceras därför att det finns barn i familjen.

I 6 § socialtjänstlagen finns bestämmelser om att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

37 Se föregående not

Det allmänna barnbidraget är vårt äldsta särskilda ekonomiska stöd till barnfamiljer där det finns barn och ungdom. Till skillnad mot andra ekonomiska bidrag är barnbidraget inte inkomstprövat utan

= utgår med ett fast belopp per barn som f.n. är 640 kr i månaden tills barnet fyllt 16 år. En elev i grundskolan har rätt till förlängt barnbidrag även efter det att han fyllt 16 år med samma belopp som det allmänna barnbidraget. För den som efter 16 års ålder börjar i gymnasieskolan utgår i stället studiebidrag. Under 1990-talet har dessa bidrag sänkts.

När det gäller stöd för barn som inte sammanbor med båda sina föräldrar har från den 1 december 1996 införts nya regler genom lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Syftet med de nya reglerna är att lägga ett större ansvar på föräldrarna än vad som gällde i det gamla systemet med bidragsförskott.

Utgångspunkten för underhållsstödet är att reglerna skall vara oberoende av föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. En annan utgångspunkt är att statens kostnader skall minska. Underhållsstöd lämnas till barn vars föräldrar inte bor tillsammans, oberoende av om barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna eller växelvis hos båda föräldrarna. Underhållsstöd administreras av de allmänna försäkringskassorna. Underhållsstödet uppgår till 1 173 kronor per månad och barn. För det underhållsstöd som lämnas till barnet är den förälder som inte bor tillsammans med barnet återbetalningsskyldig gentemot staten. Återbetalningsskyldigheten bestäms enligt en schabloniserad procentmetod.

När det gäller föräldrars återbetalningsskyldighet gjordes den bedömningen att föräldrar med goda inkomster kommer att få återbetala en större del av samhällsstödet till staten än de gjort enligt reglerna om bidragsförskott.38 För återbetalningsskyldiga föräldrar bedömdes utfallet bli sådant att vissa får återbetala mer till staten medan andra får återbetala mindre.

För vård av barn som inte fyllt 16 år kan utgå vårdbidrag utgå om barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat handikapp under minst sex månader är i behov av särskild tillsyn och vård.

Barnpension i form av folk- och tilläggspension utgår till barn under 18 år vars far eller mor, eller båda föräldrarna, har avlidit. Närmare förskrifter om detta finns i 8 och 14 kap. lagen (1962:382) om allmän försäkring.

En annan form av stöd av betydelse för barns levnadsstandard som bör nämnas är bostadsbidragen till barnfamiljer.

38 Prop. 1995/96:208

=

I artikel 27 punkten 4 finns bestämmelser om indrivning av underhållet både inom konventionsstaten och från utlandet. Indrivning från utlandet regleras i flera konventioner39. I förarbetena till lagen om underhållsstöd gjordes den bedömningen att möjligheterna att utomlands driva in statens fordran med tillämpning av dessa konventioner torde vara små. Däremot finns på samma sätt som inom systemet med bidragsförskott möjlighet att i utlandet driva in den fordran staten får genom att försäkringskassan träder in i barnets rätt till underhållsbidrag. Ett sådant förfarande förutsätter att försäkringskassan inte fastställer någon återbetalningsskyldighet.

Faktiska förhållanden

När det gäller bestämmelserna i artikel 27 om en konventionsstats skyldighet att bistå föräldrarna i fråga om att förverkliga varje barns rätt till en rimlig levnadsstandard är det av intresse att kort redogöra för den nationella rapport, Social rapport 1997, som Socialstyrelsen utarbetat på uppdrag av regeringen. Av rapporten framgår följande.

Befolkningens inkomster ökade totalt sett under 1980-talet och många hushåll förbättrade sin ekonomi. Under såväl 1980- som 1990talet ökade inkomstspridningen. Skillnaderna mellan mäns och kvinnors inkomster samt skillnaderna mellan generationer och mellan invandrare och svenskar ökade. Det är inte bara inkomstklyftorna mellan olika typer av hushåll som ökat. Sedan slutet av 1980-talet har även skillnaderna i konsumtionsutrymmet ökat mellan olika samhällsskikt. Bland unga, ensamstående med barn och invandrare finns flest med svaga och försämrade ekonomiska resurser.

39 Konvention den 20 juni 1956 om indrivning av underhållsbidrag i utlandet (New York-konventionen), 1958 års Haagkonvention om erkännanden och verkställighet angående underhållsbidrag, 1973 års Haagkonvention med samma namn, 1988 års Luganokonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område, 1968 års Brysselkonvention på samma område samt konvention den 23 mars 1962 mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige angående indrivning av underhållsbidrag.

Transfereringarna hade, främst till början av 1980-talet, en omfördelande effekt, medan skattesystemet tvärtemot sitt syfte ledde till

= en ökad ojämlikhet. Skattereformen ledde till stora förändringar i hushållens ekonomi och en ökad inkomstspridning. Emellertid är osäkerheten stor när det gäller spridningstendenserna. Inkomstfördelningen har efter år 1991 naturligtvis påverkats av den höga arbetslösheten. Arbetslöshet på en fortsatt hög nivå och förändringar i socialförsäkringssystemen torde leda till att spridningen i inkomster fortsätter att öka mellan olika grupper i befolkningen. I 12 % av barnfamiljerna fanns det år 1995 minst en arbetslös förälder vilket innebär att 230 000 barn – 160 000 fler än år 1990 – lever i familjer som är drabbade av arbetslöshet.

Den samlade bilden av 1990-talet visar en inkomstfördelning som är ojämnare än den på 1980-talet. Ungdomar, ensamstående föräldrar och invandrare vars resurser och positioner började försvagas under slutet av 1980-talet är de grupper där försvagningen i dag märks med ännu större tydlighet. Den mycket kraftiga ökningen av ojämnheten i hushållens disponibla inkomster som uppmättes år 1994 har dock, enligt preliminära beräkningar, upphört.

Av rapporten framgår vidare följande. Välfärdssystemen tycks, trots nedskärningarna haft en dämpande och skyddande effekt under 90-talets krisår. Analyserna avser dock på de flesta punkter endast tiden t.o.m. år 1994 och effekterna av de senaste årens nedskärningar har således inte kunnat beaktas.

Under 90-talet ökade andelen fattiga familjer, dvs. familjer med disponibel inkomst under socialbidragsnorm, något.40 Ökningen var inte så stor som kunde förväntas utifrån den höga arbetslösheten. Trots nedskärningarna har, som angetts ovan, trygghetssystemen behållit en dämpande och skyddande effekt under 90-talets krisår. Samtidigt är denna grupp särskilt känslig för bl.a. ytterligare nedskärningar i trygghetssystemen.

Drygt 220 000 barn levde 1994 i familjer med inkomster under socialbidragsnormen och nästan 60 000 barn levde i familjer med mycket låga inkomster. Barnfamiljernas ekonomi har försämrats under 90-talet och i dag lever 526 000 barn i familjer som har svårigheter att klara löpande utgifter och 580 000 barn i familjer som saknar kontantmarginal.41 Bland familjer som lever under socialbidragsnormen har ensamstående kvinnor med barn högst andel socialbidragstagare. En av tre ensamstående mödrar uppbär

40 Socialbidragsnormen är ett av flera mått på fattigdom och brukar betecknas som ett absolut och indirekt mått på fattigdom (se Social rapport 1997 s. 71 f.). 41 Ett mått på ekonomiska resurser som utgår från att en person på en vecka kan skaffa fram en viss summa pengar till en oförutsedd utgift. År 1995 var beloppet, som justeras med konsumentprisindex, 14 000 kr.

= socialbidrag. Unga ensamstående mödrar har de allra högsta andelarna, drygt hälften av dem fick socialbidrag någon gång under år 1995. Socialbidragstagare bland sammanboende med barn är däremot låg, ca 6 % . Medan andelen ensamstående mödrar knappt har förändrats under 1990-talet kan en kontinuerlig ökning, från 4 till 6 %, iakttas för sammanboende med barn.

En förklaring till den ovan beskrivna skillnaden att ensamstående föräldrar oftare är yngre än sammanboende föräldrar. En annan förklaring är den stora betydelsen för familjens ekonomiska trygghet som två inkomsttagare innebär.

Hälften av ensamstående föräldrar säger sig ha svårigheter att klara löpande utgifter, medan var femte sammanboende förälder uppger sig ha sådana problem. Sedan år 1990 kan skönjas en tendens till att de ensamstående föräldrarna som inte klarar de löpande utgifterna blir flera. Någon sådan tendens finns inte bland sammanboende med barn. Ungefär var fjärde sammanboende förälder saknar kontantmarginal. I övrigt är förhållandena ungefär desamma som beträffande föräldrar som har svårigheter att klara löpande utgifter.

I rapporten anges inte hur stor andel av föräldrarna som är invandrare. Däremot anges att invandrare allmänt har lägre inkomster än infödda svenskar. Särskilt gäller det för familjer där båda föräldrarna är invandrare. Invandrare i låg ålder och med kort vistelsetid i Sverige har i allmänhet sämre anknytning till arbetsmarknaden än dem med lång vistelsetid i Sverige. Avsaknaden av anknytning till arbetsmarknaden leder till att relativt fler invandrarhushåll än svenska hushåll har mycket låga inkomster.

Även om det inte direkt anges i rapporten kan det på goda grunder antas att barn i invandrarfamiljer löper större risk än barn i svenska familjer att växa upp under ekonomiskt knappa förhållanden och med en sämre levnadsstandard.

10.7.3. Våra överväganden

Vid den svenska ratificeringen av Barnkonventionen konstaterades att de principer som gäller enligt svensk socialtjänst- och svensk socialförsäkringslagstiftning överensstämmer väl med bestämmelserna i artikel 26 om social trygghet. Så är enligt vår mening fortfarande fallet även om det efter ratificeringen skett en del försämringar för barnfamiljer.

Som beskrivits i det föregående har flera förhållanden som påverkar barnens levnadsstandard kraftigt förändrats under de senaste

= drygt tio åren. Detta har bl.a. lett till att många fler barn i dag lever med en arbetslös förälder än tidigare. Av olika skäl som redovisats ovan finns det i dag fler barn än tidigare som lever med föräldrar som har knappa ekonomiska resurser. Även om bestämmelserna i artikel 27 inte innebär att barnfamiljers levnadsstandard kan behållas oförändrad i förhållande till andra gruppers levnadsstandard i tider av ekonomisk nedgång kan det emellertid enligt vår mening finnas anledning att mot bakgrund av några av Barnkonventionens mer allmänna principer säga något om denna situation.

FN-kommittén har utifrån såväl bestämmelserna i artikel 2 om icke-diskriminering och artikel 4 om användningen av tillgängliga resurser, vid granskningen av några länderrapporter uttryckt farhågor för att prioriteringar i tider av ekonomisk nedgång kan leda till en mindre tillfredsställande utveckling för olika grupper av barn beroende på bl.a. socialt ursprung. Av betydelse i sammanhanget är, som vi angett i det föregående, även principerna i artikel 6 om varje barns rätt till utveckling kompletterad med bestämmelserna i artikel 29 om att barnets fulla möjligheter skall tas till vara.

Mot bakgrund av vad som nu anförts är det enligt vår mening oroväckande att andelen barn som lever i familjer med små ekonomiska resurser ökar. Denna utveckling måste noggrant följas, särskilt när det gäller situationen för barn som lever med en ensamstående förälder och barn i invandrarfamiljer. Detta bör göras i syfte att i tid kunna uppmärksamma och förhindra att prioriteringar görs som ytterligare försämrar den ekonomiska situationen för dessa grupper.

En av de faktorer som lett fram till den försämrade situationen för barn är enligt vår mening den sedan början av 1990-talet kraftigt ökade arbetslösheten. Vilka andra faktorer som bidragit till den försämrade situationen för vissa barnfamiljer är det svårare att med lika stor säkerhet uttala sig om. Vi har i det föregående framhållit betydelsen av att analyser som visar vilka konsekvenser som åtgärder på olika nivåer inom samhället får för barn. De försämringar i barns sociala trygghet och levnadsstandard som vi pekat på i detta avsnitt understryker vikten av att det regelbundet görs sådana analyser.

11. Barnets rätt till utbildning

11.1. Artiklarnas innebörd

11.1.1. Barnets egen rätt till utbildning

Artikel 28

1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de särskilt (a) göra grundutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla; (b) uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov; (c) göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga genom varje lämpligt medel; (d) göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn; (e) vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott.

2. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention.

3. Konventionsstaterna skall främja och uppmuntra internationellt samarbete i utbildningsfrågor, särskilt i syfte att bidra till att avskaffa okunnighet och analfabetism i hela världen och för att underlätta

= tillgång till vetenskaplig och teknisk kunskap och moderna undervisningsmetoder. Särskild hänsyn skall härvid tas till utvecklingsländernas behov.

Den rättighet som oftast förekommer i internationella konventioner och deklarationer är rätten till utbildning. Olika aspekter av utbildning finns till exempel både i de internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter och om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Utbildning ses i de internationella dokumenten som en fundamental bas, både för den enskildes personliga utveckling och för den ekonomiska och politiska utvecklingen i länderna som helhet. Världsbanken har uttryckt detta genom att betrakta utbildning som en "investering i humankapital", därför att "utan utbildning, ingen utveckling". Utbildning är också en förutsättning för att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och för den enskilde individens möjlighet att delta i samhällslivet. Utbildning kan därmed sägas utgöra en förutsättning för möjligheterna att tillgodogöra sig Barnkonventionens övriga rättigheter.

Men trots att rätten till utbildning har en lång historia i internationella dokument är det först i Barnkonventionen som barnet själv ges rätt till sin egen utbildning. Barnet har setts som en passiv mottagare av utbildning och den verkliga rätten till barnets utbildning har, enligt de tidigare konventionerna, tillfallit föräldrarna. I t.ex.1948 års allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna står det att "parents have a prior right to choose the kind of education that shall be given to their children" (föräldrar har en förhandsrätt att välja vilken form av utbildning som skall ges deras barn).

Tanken med att ge föräldrarna rätten att påverka sina barns utbildning har varit att föräldrarna skall utgöra garanter mot statlig indoktrinering i offentliga skolor. När t.ex. konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna utarbetades hänvisade många stater till nazisternas missbruk av det tyska utbildningssystemet före och under andra världskriget. Genom att ge föräldrar rätt att påverka utbildningen skulle det skapas en motvikt till den makt som staten har över utbildningens innehåll.1

N=s~å=_ìÉêÉå=dI=NVVR=

I motsats till andra konventioner ger alltså Barnkonventionen barnet självt rätt till utbildning, rätt att välja utbildningsväg och rätt att påverka undervisningen. Barnkonventionen lägger således ett

= ansvar på staten att tillförsäkra barnet en rätt att delta i beslut som rör dess utbildning. Denna rätt baseras dels på artikel 12, dels på att det i Barnkonventionen, till skillnad från andra konventioner, inte finns någon bestämmelse om föräldrarätten. Under arbetet med konventionen uttryckte dock flera stater, däribland Canada, Irland, Italien och Nederländerna en oro över att en sådan bestämmelse saknades. Men arbetsgruppen som utarbetade konventionen ansåg att en bestämmelse om föräldrarätt passade dåligt i en konvention om barnets rättigheter.

Principen om lika möjligheter

I den internationella rätten står principen om utbildning på grundval av lika möjligheter högt upp på dagordningen. I Barnkonventionen betonas detta särskilt genom att artikel 28 inleds med orden: "Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och i syfte att gradvis förverkliga denna rätt och på grundval av lika möjligheter skall de ..."

Genom att formuleringen placerats i inledningen har alla andra stadganden i artikel 28 gjorts beroende av rätten till utbildning på grundval av lika möjligheter.

"Utbildning på grundval av lika möjligheter" har tre olika aspekter. För det första innebär det ett förbud mot diskriminering i utbildningen. Inledningen till artikel 28 i Barnkonventionen skall i det sammanhanget läsas tillsammans med UNESCO:s konvention mot diskriminering i utbildning.2 Enligt denna är staterna skyldiga att vidta aktiva åtgärder för att förhindra att diskriminering uppstår i utbildningen och för att stoppa eventuellt existerande diskriminering. Begreppet diskriminering definieras på följande sätt i UNESCO:s konvention (artikel 1):

"1. I denna konvention skall uttrycket ‘diskriminering’ avse varje åtskillnad, uteslutning, begränsning eller fördel på grund av ras, färg, kön, språk, religion, politiska eller andra åsikter, nationellt eller socialt ursprung, ekonomiska villkor eller börd, vars syfte eller verkan är att omintetgöra eller inskränka lika behandling inom undervisningen ..."

O=NVSM=™êë=âçåîÉåíáçå=ãçí=ÇáëâêáãáåÉêáåÖ=áåçã=ìåÇÉêîáëåáåÖÉå=p£=NVUVWS=

Minoritetsgruppers rätt till utbildning skyddas också genom Barnkonventionens artikel 30 där det stadgas att "i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som

= tillhör en urbefolkning skall ett barn som tillhör en sådan minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha ett eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk".

För det andra innebär "utbildning på grundval av lika möjligheter" att utbildningen skall vara likvärdig. Kvalitén i utbildningen och den utbildningsmässiga standarden i övrigt skall vara lika i alla delar av landet. Enligt UNESCO:s konvention förbinder sig staterna att "säkerställa att undervisningens standard är likvärdig i alla offentliga läroanstalter på samma nivå och att de villkor som har samband med den meddelade undervisningens kvalitet är likvärdiga" (Artikel 4 b).

En tredje aspekt av "utbildning på grundval av lika möjligheter" är att utbildningen måste göras tillgänglig också för barn med särskilda behov på ett sätt som tar hänsyn till deras behov. Rätt till stöd ingår således i barnets rättigheter. Detta tas upp både i t.ex. UNESCO’s rekommendation om fack- och yrkesmässig utbildning3 och av kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som i sitt arbete har betonat vikten av att staterna gör det möjligt för de sämst ställda barnen att tillgodogöra sig utbildning. De grupper som kommittén särskilt pekar på är, förutom flickor, även barn i familjer med låga inkomster, barn som bor i landsbygdsområden och invandrarbarn.

Principen om obligatorisk och kostnadsfri grundutbildning

P=oÉîáëÉÇ=oÉÅçããÉåÇ~íáçå=ÅçåÅÉêåáåÖ=qÉÅÜåáÅ~ä=~åÇ=sçÅ~íáçå~ä= bÇìÅ~íáçåI=NVTQK=

Av de internationella konventioner som tar upp utbildning framgår att staternas skyldighet att tillhandahålla kostnadsfri utbildning för barn varierar för olika utbildningsnivåer. Starkast är skyldigheten vad gäller grundutbildning. Därefter är det en successiv försvagning vad gäller utbildning efter grundutbildning. Men trots att denna skyldighet för staterna har funnits under lång tid har principen långt ifrån förverkligats. Möjligen var det medvetenheten om att många länder av ekonomiska skäl har svårt att förverkliga alla barns rätt till kostnadsfri grundutbildning som var orsaken till att ett förslag om att försvaga denna rätt i Barnkonventionen vann visst gehör i arbetsgruppen som utarbetade Barnkonventionen. Men motviljan mot att sänka de internationella kraven var starkare och arbetsgruppen

= stannade därför vid att behålla den nivå som har fastställts i konventionen om sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter.

Rätten till kostnadsfri utbildning utöver grundutbildningen är, som nämnts, svagare. I artikel 28 (b) heter det att staterna skall "uppmuntra utvecklingen av olika former av undervisning som följer efter grundutbildningen, innefattande såväl allmän utbildning som yrkesutbildning, göra dessa tillgängliga och åtkomliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av kostnadsfri utbildning och ekonomiskt stöd vid behov". Vad gäller högre utbildning står det i (c) att staterna skall "göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga genom varje lämpligt medel". Dessa formuleringar har tolkats så att Barnkonventionen, utan att fastställa en absolut rätt till kostnadsfri utbildning efter grundutbildning, anger de utbildningspolitiska målens inriktning.4

Grundutbildningen skall inte bara vara kostnadsfri utan även obligatorisk (artikel 28 a). Konventionen anger dock inte vilka åldersgrupper som skall omfattas av den obligatoriska skolgången. Inte heller anges vilka kunskaper barnet skall ha tillgodogjort sig när det lämnar den obligatoriska skolan.

Studierådgivning och yrkesorientering

I artikel 28 (d) står det att staterna skall "göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn". Stadgandet innehåller två skyldigheter. Först skall staterna göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och sedan skall åtgärder vidtas så att detta också blir åtkomlig för alla barn.

Närvaro och disciplin i skolan

Staterna skall vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott, vilket innebär att konventionen lägger ett ansvar på staten att se till att inte vissa grupper avbryter eller avslutar sin utbildning i förtid.

Q=s~å=_ìÉêÉå=dI=NVVRK==

Genom den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter har barnet ett skydd mot fysisk bestraffning i skolan. I Barnkonventionen ges barnet ett utökat skydd genom den positiva formuleringen i artikel 28 (2). Det är inte bara så att grym bestraffning förbjuds utan det stadgas generellt att de disciplinära

= metoderna skall administreras på ett sätt som "är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med denna konvention" (jämför också artikel 19).

11.1.2. Utbildningens syfte

Artikel 29

"1. Konventionsstaterna är överens om att barnets utbildning skall syfta till att

(a) utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga; (b) utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt för de principer som uppställts i Förenta nationernas stadga; (c) utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för utsprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen; (d) förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar; (e) utveckla respekt för naturmiljön.

2. Ingenting i denna artikel eller i artikel 28 får tolkas så att det medför inskränkningar i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter, dock alltid under förutsättning att de i punkt 1 i denna artikel uppställda principerna iakttas och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angivits som minimistandard.

Rätten till utbildning innehåller inte enbart en rätt att få delta i undervisning utan också en rätt till kunskap och personlig utveckling. I de internationella konventionerna som tar upp rätten till utbildning görs en åtskillnad mellan begreppen skolundervisning (schooling, droit a l’instruction) och utbildning (education, droit a l’education). Med utbildning avses den process genom vilken samhället överför inte bara kunskaper och färdigheter utan också kultur, etik och andra värden. Skolundervisning är ett snävare begrepp som innefattar överföring av kunskaper och färdigheter. I Barnkonventionen ses

= utbildning som en process genom vilken barnet ges möjligheter att utveckla sin personlighet, sina anlag och sin fysiska och psykiska förmåga, vilket formuleras i artikel 29.

Det finns vissa innovationer i Barnkonventionens utbildningsartiklar, även om flera formuleringar har hämtats från andra internationella dokument. En sådan innovation är att utbildningen skall syfta till att "utveckla respekt för naturmiljön" (29 e). Genom denna formulering betonar konventionen vikten av att medvetenhet om miljön etableras tidigt i livet. Barnkonventionen kopplar också värnandet om miljön till barnets rätt till hälsa i artikel 24. För att förverkliga barnets rätt till bästa möjliga hälsa skall staterna bl.a. sträva efter att bekämpa sjukdomar och undernäring "med beaktandet av de faror och risker som miljöförstöring innebär" (artikel 24, 2 c).

Artikel 29 (b) anger vidare att barnets utbildning skall syfta till att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna. Under utarbetandet av Barnkonventionen antogs först ett förslag där det i stället hette att det var barnets respekt för "the rights of people" som skulle utvecklas. Detta ändrades så småningom till "human rights and fundamental freedoms" (de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna). Detta har tolkats som ett argument för att "Mänskliga rättigheter" bör ingå som ett ämne i skolan.5 En sådan tolkning får också stöd i UNESCO’s rekommendation att varje barns första skola skall organiseras så att barnet tidigt görs medveten om sina rättigheter.6

Det bör noteras att det i artikel 29 inte görs någon prioritering av de syften som räknas upp, utan de behandlas likvärdigt. Staterna kan därför inte enbart genomföra delar av artikeln, utan alla aspekter av utbildningens syfte skall genomsyra undervisningen.

R=pÉ=Ñ∏êÉÖ™ÉåÇÉ=åçí==S=rkbp`l=oÉÅçããÉåÇ~íáçå=ÅçåÅÉêåáåÖ=bÇìÅ~íáçå=Ñçê=fåíÉêå~íáçå~ä= råÇÉêëí~åÇáåÖI=eìã~å=oáÖÜíë=~åÇ=cìåÇ~ãÉåí~ä=cêÉÉÇçãëK=

I artikel 29 (2) tar Barnkonventionen ställning till fristående skolor. Under denna punkt heter det att artikeln inte får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbildningsanstalter. Detta dock under förutsättning att principerna i artikel 29 iakttas "och att kraven uppfylls på att undervisningen vid dessa anstalter skall stå i överensstämmelse med vad som från statens sida angivits som minimistandard". Konventionen ställer således krav på staten att bevaka så att skolor utanför det

= offentliga skolväsendet uppfyller de mål som har angivits för undervisningen.

11.2. Svensk skola och Barnkonventionen – våra överväganden

11.2.1. Utbildningens värde

Det talas alltmer om att vi står inför, eller mitt i, en omvandling från ett industrisamhälle till ett kunskapssamhälle. Någon enhetlig definition på vad ett kunskapssamhälle är finns inte, men klart är att samhället ställer betydligt högre krav på framför allt teoretiska kunskaper, jämfört med tidigare. För att få en plats i arbetslivet i dag krävs en gedigen grundutbildning. Dagens arbetsmarknad är annorlunda än gårdagens och inom de flesta yrkesområden ställs i dag högre krav på kunskaper. Möjligheterna att få arbete direkt efter grundskolan har på grund av arbetslivets utveckling blivit allt mindre och är på vissa håll obefintliga. I dag krävs minst gymnasieutbildning för att vara anställningsbar, men på grund av rådande arbetsmarknadsläge är det svårt för många ungdomar att ta steget ut i arbetslivet, vilket avspeglas i statistiken. Andelen ungdomar som började arbeta direkt efter gymnasiet sjönk från cirka 70 % år 1987 till 24 % 1993.7

I en bilaga till Generationsutredningens betänkande Ungdomars utsikter8 betonas vikten av utbildning också som avgörande för den framtida ekonomiska utvecklingen:

T=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NMM=U=plr=NVVQWTT=

Vi lyfter fram betydelsen av utbildning, kunskap och kompetens. Inte främst för dess egenvärde och dess betydelse för skapandet av ett välutvecklat demokratiskt och kulturellt samhälle, utan för att utbildning, kunskap och kompetens kommer att bli av avgörande betydelse för Sveriges framtida ekonomiska och sociala utveckling. Därför är det av yttersta vikt för hela samhället att ungdomar kan erhålla den kva-

=

lificerade utbildning och den introduktion i yrkeslivet som möjliggör skapandet av det kunskapsintensiva samhället.

Att barn och ungdomar får en bra utbildning är således ett samhällsintresse som både handlar om att bevara och vidareutveckla demokratin och att säkra den ekonomiska tillväxten. Sett ur barnets perspektiv är tillägnande av kunskaper och färdigheter en väsentlig del av dess utveckling. Men barnet behöver också kunskap för att i framtiden få ett drägligt liv i "kunskapssamhället". För att klara sig i livet, som vuxen samhällsmedborgare, krävs en kunskapsmässig förberedelse och det är skolan som har huvudansvaret för att förmedla tillräckliga och relevanta kunskaper till barn och ungdomar som rustar dem för ett liv som vuxen. I det avseendet är skolan och skoltiden en förberedelse för livet.

Men skolan är något mer än en tid av förberedelse för resten av livet. En miljon barn och ungdomar går till skolan varje dag. Barn i grundskoleåldern har skolplikt och numera fortsätter i stort sett alla vidare till gymnasieskolan. Av de elever som lämnade grundskolan våren 1995 studerade 98 % i gymnasieskolan samma höst. Av alla dem som börjar första året i gymnasieskolan fullföljer cirka 90 % gymnasiestudierna inom en fyraårsperiod.9 Det innebär att nästan alla barn och ungdomar i Sverige går i skolan mellan 7 och 19 års ålder. Skolan är därmed något mer än enbart en plats där kunskaper och färdigheter förmedlas. Barn och ungdomar som går i skolan varje dag under tolv års tid kan inte betrakta allt de gör som en förberedelse för något som skall komma senare i livet. För dem är skolan livet självt. Det är i skolan kamraterna finns och det är där som barnet utvecklar starka band med andra vuxna än föräldrarna. Det är i skolan lärandet, kunskapssökandet och växandet sker. Det är där prestationer mäts och bedöms.

V=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NMM=

Skolan är en verksamhet som omfattar en stor del av befolkningen. Förutom en miljon barn och ungdomar omfattas 125 000 skolledare och lärare plus annan skolpersonal. Till detta skall läggas alla föräldrar som är engagerade i skolan. Någon enhetlig beskrivning av den svenska skolan låter sig därför inte göras. "Bilden" av skolan varierar beroende av vem som ser, vad man tittar på och vilket perspektiv man väljer. Vi har i vår granskning av skolan försökt se skolan ur barnets perspektiv. De frågor som vi har ställt är hur den svenska skolan tillgodoser barnets rätt till kunskap och utveckling och

= vilket stöd och skydd som barnet får. På motsvarande sätt har vi granskat vilket stöd som enskilda skolor får av myndigheter på olika nivåer för att ge skolorna gynnsamma utvecklingsbetingelser. Slutligen har vi granskat hur det svenska skolväsendets regelverk speglar Barnkonventionens bestämmelser och anda. Elevers rätt till inflytande i skolan har behandlats i det föregående, avsnitt 8.

Vi vill i sammanhanget peka på att det inom skolans område pågår ett omfattande utrednings- och utvecklingsarbete. Bland annat har Skolkommittén lämnat två betänkanden som har följts av propositioner, vilka belyser föräldrainflytande och elevdemokrati.10Skolkommittén skall ha slutfört sitt uppdrag senast den 1 november 1997. Det pågår vidare en utredning om hur ansvaret för funktionshindrade barn i skolan skall fördelas mellan stat, kommun och landsting. Vidare har en kommitté tillsatts med uppdrag att redovisa viktiga utgångspunkter för att stödja och förebygga läs- och skrivsvårigheter. Denna skall redovisa sitt arbete senast den 1 september 1997. Regeringen har vidare i regleringsbrevet för budgetåret 1997 gett Skolverket i uppdrag att vidta särskilda utvärderings- och utvecklingsåtgärder som avser elever med behov av särskilt stöd. Därutöver har en kommitté utarbetat förslag till ett nytt måldokument för den pedagogiska verksamheten för barn och ungdomar i åldrarna 6 till 16 år. En parlamentariskt sammansatt kommitté har tillkallats för att lämna förslag till förnyelse av lärarutbildningen. En arbetsgrupp med representanter för myndigheter och departement har haft till uppgift att inventera det arbete som sker på myndighetsnivå och rör skolans värdegrund samt föreslår hur det kan samordnas och anpassas till skolans vardagsarbete. Arbetsgruppen har nyligen presenterat sina slutsatser och förslag.

Den 11 mars 1997 överlämnade regeringen en utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning till riksdagen. I utvecklingsplanen redogör regeringen för sin grundläggande syn på utbildningsväsendet och anger vilka områden som kommer att prioriteras under den kommande tvåårsperioden.11

NM=plr=NVVRWNMPI=éêçéK=NVVRLVTWNRTI=plr=NVVSWOOI=éêçéK=NVVSLVTWNMV=NN=oÉÖÉêáåÖëëâêáîÉäëÉ=NVVSLVTWNNOI=ÄÉíK=NVVSLVTWrÄrI=êëâêK=NVVSLVTWOSM=

=

11.2.2. Rätten till utbildning i Sverige

Vi har gjort en genomgång av skollag, förordningar och läroplanerna. Generellt sett kan vi därvid konstatera att det svenska utbildningsväsendets regelverk i allt väsentligt återspeglar Barnkonventionens bestämmelser och anda. Det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar omfattar grundskola, sameskola, gymnasieskola, specialskola och särskola. Därutöver finns det bland annat fristående skolor. Principen om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla slås fast i regeringsformen där det stadgas att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 21 §). Av skollagen framgår det att alla barn som är bosatta i landet har skolplikt och därmed rätt att få utbildning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom (3 kap. 1 §). Utbildningen skall vidare ta hänsyn till barn med särskilda behov. Var och en som verkar i skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde (1 kap. 2 § skollagen). Skolan har därför en skyldighet att upprätthålla disciplinen i skolan på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i läroplanen föreskrivs att "ingen i skolan /skall/ utsättas för mobbing. Tendenser till trakasserier skall aktivt bekämpas. Främlingsfientlighet och intolerans måste bemötas med kunskap".

Utbildning har alltid varit en viktig del av den svenska välfärdspolitiken, vilket inneburit att stat, kommuner och landsting har satsat på skolan. Målet har varit att bygga en demokratisk skola, en skola för alla, som svarar mot de förändringar som sker i arbetsliv och samhälle. Skolan har också hela tiden utvecklats. Reformeringen av skolan har varit ett led i uppbyggnaden av det svenska välfärdssamhället.

Asylsökande barns rätt till utbildning

I allt väsentligt återspeglas Barnkonventionen i det svenska utbildningsväsendets regelverk. På en punkt anser vi dock att Barnkonventionens bestämmelser och anda inte återspeglas i de svenska reglerna. Skollagens bestämmelser om att grundutbildning skall vara kostnadsfri och tillgänglig för alla omfattar endast barn som är bosatta i landet och därmed utesluts asylsökande barn och barn som ansöker om uppehållstillstånd på någon annan grund. Som bosatt räknas den

= som rätteligen skall vara folkbokförd i landet.12 För barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut om uppehållstillstånd finns endast en begränsad rätt till utbildning.

De regler som gäller i dag är att asylsökande barn som, om de var bosatta i Sverige skulle gå i grundskolan, skall tas emot i grundskolan i den kommun där de vistas, enligt grundskoleförordningen och en särskild förordning om undervisning för asylsökande barn.13 Däremot är antalet timmar begränsade enligt den särskilda förordningen. Det finns även ett tak för kostnaderna för asylsökande barns utbildning. Den ersättning som kommunerna får av staten är begränsad till mellan 60 och 65 % av den genomsnittliga kostnaden för en elev i den svenska grundskolan.14

Asylsökande barn eller barn som söker uppehållstillstånd av andra skäl och som är i behov av särskola har heller inte samma rätt som svenska barn. I fråga om barn som på grund av vissa funktionshinder inte kan gå i grundskolan eller särskolan och därför skulle gå i specialskolan om de var bosatta i landet, gäller, enligt 7 kap. 2 § specialskoleförordningen (1995:401), att styrelsen för en specialskola får medge att ta emot ett barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett ärende om uppehållstillstånd. Vi anser att även asylsökande skall få rätt till utbildning inom särskolan.

Inte heller ungdomar mellan 16 och 18 år har samma rätt till utbildning som barn som är bosatta i Sverige. Däremot har de enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande och en instruktion från Invandrarverket15 rätt att delta i "studieverksamhet som motsvarar gymnasieskolan". Ansvarig för att ungdomarna får tillgång till en sådan utbildning är den förläggning vid vilken de är registrerade. Förläggningen kan köpa in utbildning från en kommunal gymnasieskola eller ordna det på annat sätt. En kommun som frivilligt anordnar utbildning på gymnasieskola för asylsökande ungdomar får inte ersättning för det av staten.

NO=gÑêK=éêçéK=NVURLUSWNM=ÇÉä=^I=ë=UN=Ñ=NP=S=â~éK=O=¬=ÖêìåÇëâçäÉÑ∏êçêÇåáåÖÉå=ENVVQWNNVQF=çÅÜ=Ñ∏êçêÇåáåÖ=çã= ìåÇÉêîáëåáåÖ=Ñ∏ê=~ëóäë∏â~åÇÉ=Ä~êåI=phlicp=NVVPWON=NQ=bêë®ííåáåÖëÑ∏êçêÇåáåÖÉå=ENVVMWVOTF=OU=~=¬=NR=pfsI=daf=NVVQWNN

=

Barnkonventionen gör inte någon begränsning i barnets rätt till utbildning. Konventionens rättigheter omfattar alla barn inom landets "jurisdiktion" (artikel 2), det vill säga även barn som söker uppehållstillstånd i landet. I Barnkonventionen används begreppet "barn som söker flyktingsstatus" i artikel 22. Ett sådant barn har rätt till skydd och humanitärt bistånd "vid åtnjutande av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller humanitär rätt". Andra internationella instrument som kan ge vägledning i denna fråga är t.ex. konventionen om flyktingars status.16 Där står det att flyktingbarn har rätt till utbildning (admission to schools). Vi anser att denna rätt också får anses tillkomma asylsökande barn genom vad som sägs i artiklarna 2, 22 och 28. En tillämpning av dessa artiklar tillsammans innebär att staterna är skyldiga att tillhandahålla obligatorisk, kostnadsfri grundutbildning till flyktingbarn och att successivt tillhandahålla utbildning utöver grundutbildning. För Sveriges del innebär det att asylsökande barn skall ha samma rätt till grundutbildning och gymnasieutbildning som svenska barn.

Det innebär i sin tur, enligt vår mening, att reglerna för asylsökande barns och ungdomars utbildning, liksom barn som söker uppehållstillstånd av andra skäl, bör ändras så att det klart framgår att dessa barn i princip får samma rätt till utbildning som svenska barn.

Vi anser alltså att asylsökande barn och ungdomar liksom de som söker uppehållstillstånd av andra skäl skall ha samma rätt till utbildning som barn bosatta i Sverige. Denna rätt skall gälla all utbildning. Detta bör i princip gälla alla barn som befinner sig inom landet. Däremot bör ingen förändring ske vad gäller skolplikt utan skolgången måste anpassas efter varje enskilt barns behov. Barn som kommer till Sverige från andra länder har mycket skiftande kunskaper och erfarenheter. Många barn kommer från tidigare välfungerande skolor i hemlandet medan andra aldrig har haft möjlighet att gå i skolan. Deras livssituation präglas vidare av ovisshet och många bär upplevelser av krig och andra svårigheter med sig. Innehållet i och uppläggningen av skolverksamheten måste därför utformas utifrån en bedömning av varje enskilt barns bästa. För vissa barn är kanske skolgången ett stöd för att finna en struktur i tillvaron medan andra kanske inte orkar delta i undervisning lika många timmar som andra barn. En bedömning av barnets bästa kan således i praktiken innebära att asylsökande barns undervisning begränsas i jämförelse med andra

NS=p£=NVRQLRR=ENVSNLPPI=NVSSLTOI=NVTMLSOI=NVSTLQRF

= barns. Däremot bör sådana begränsningar inte finnas i det regelsystem som styr rätten till utbildning för asylsökande barn.

11.2.3. Barnets rätt till kunskap

Barnkonventionen innehåller inte bara en rätt till undervisning utan en rätt till kunskap. Varje ung människa behöver i dag både grundskole- och gymnasieutbildning som grund för sitt framtida liv och lärande. Kunskap är i realiteten en nödvändig förutsättning för att barn och ungdomar skall kunna bli delaktiga i samhälls- och arbetslivet. Skolan förbereder eleverna för livet som helhet; för arbetslivet, för vidare studier och för rollen som samhällsmedborgare. Om skolan misslyckas i sitt arbete innebär det början på en negativ livsutveckling för eleven. Att reparera brister som uppkommit i grundskolan senare i livet är mycket svårt och dyrt både för individen och samhället.

Till grundskolans viktigaste uppgifter hör att lägga grunden för barnets utveckling genom att ge goda kunskaper i läsning, skrivning och räkning. Grundskolans kursplan för svenska uttrycker det så att det är skolans viktigaste uppgift att skapa goda möjligheter för elevernas språkutveckling. Den svenska skolan lyckas också generellt sett med uppgiften att lära barn läsa och skriva. Sverige är ett land med en stolt tradition av en läskunnig befolkning. Ett par internationella studier som genomförts under 1990-talet har visat att flertalet svenskar i olika åldrar har en god läsförmåga jämfört med invånare i andra länder. En undersökning av vuxna som genomfördes 1994 inom OECD, visade att svenskarna totalt sett hade de klart bästa resultaten. Den senaste internationella jämförelsen av skolelevers läsfärdighet är från 1990/91. Den visade att den genomsnittliga nivån på svenska elevers läsförmåga är god.17

Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskapliga ämnen bedöms vidare av Skolverket som allmänt goda. Hösten 1996 presenterades en internationell jämförelse mellan elevers kunskaper i matematik och naturkunskap. I undersökningen kom Sverige på fjortonde plats i matematik och på elfte plats i naturvetenskap jämfört med 25 andra länder.

NT=bf^=iáíÉê~Åó

=

Genomsnittligt är, enligt Skolverkets utvärderingar, de svenska elevernas prestationer i skolan goda. Om man däremot lämnar de genomsnittliga värdena och riktar fokus på de elever som ligger under genomsnittet finns tendenser som ger anledning till mycket stor oro. Skillnaden mellan elever som presterar bra och elever som ligger under genomsnittet är i dag mycket stora. Och skillnaderna tenderar att öka. Den ovan nämnda studien av skolelevers läsförmåga i olika länder visade en stor variation mellan de bästa och de svagaste läsarna i svenska skolor. Medan de 10 % bästa eleverna i Sverige låg i topp internationellt, var läsförmågan bland de 10 % som läste dåligt, sämre i Sverige än i många länder med lägre medelvärde. Pedagogisk forskning visar dessutom att gapet mellan de bästa och de svagaste läsarna ökar under skoltiden. I matematik finns liknande skillnader mellan olika grupper av elever. En av Skolverkets rapporter visar att det för varje år blir större skillnader mellan dem som presterar lägst i matematik och de övriga. Även i engelska finns denna spännvidd mellan elevernas kunskaper.18

Det finns således tecken som tyder på att en växande grupp ungdomar "hankar sig fram" i grundskolan och kommer till gymnasiet med alltför stora kunskapsluckor för att klara av gymnasiestudierna. Skolinspektören i Stockholms stad fann t.ex. vid sin inspektion av 23 gymnasieskolor i Stockholm att mellan 20 och 30 % av eleverna som kommer in på gymnasiet i dag har en läsförmåga som motsvarar högst årskurs 7 i grundskolan.19 En annan undersökning av tre gymnasieskolor med 800 gymnasieelever i Stockholms kommun visade att hälften av eleverna hade brister i läsförståelsen. Detta trots att de flesta av de elever som ingick i undersökningen gick på högskoleförberedande program.

Att läs- och skrivsvårigheter hos dagens barn och ungdomar tenderar att öka är, enligt vår mening, oacceptabelt. Barn som inte lär sig läsa och skriva under de första åren i skolan kommer snabbt efter i andra ämnen och hamnar i en ond spiral. De blir ofta felaktigt betecknade som "dumma", de förlorar lusten att lära och motivationen för skolarbetet försvinner, vilket innebär att deras svårigheter i skolan blir större för var dag som går. På lång sikt minskar deras möjligheter att komma in i samhället och att få kontroll över sitt eget liv, eftersom dagens samhälle i hög grad bygger på ett skriftspråkligt abstrakt

NU=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NMMI=NVVS=NV=pâçäáåëéÉâí∏êëê~ééçêíI=NVVSWT=

= tänkande. Deras möjlighet att delta i och påverka samhället minskar därmed. Detta är ett demokratiproblem. Regeringen har tillsatt en kommitté, Läs- och skrivkommittén (dir. 1996:60) med uppdrag att redovisa hur läs- och skrivsvårigheter kan åtgärdas och förebyggas. Vi förutsätter att frågan prioriteras.

Det har spekulerats i orsakerna till att alltför många elever i dag har bristande kunskaper i de mest centrala skolämnena. Den allmänna samhällsutvecklingen, den ökade arbetslösheten och nedskärningar inom skolans område har i den allmänna debatten framförts som orsaker, men också orsaker som står att finna i skolans inre arbete. Kritik har t.ex. riktats mot innehållet i svenskundervisningen där kritikerna hävdar att dagens skola är alltför inriktad på den tekniska aspekten av läsning och skrivning. Dessa anser att fokus istället bör läggas på barnets förståelse av och reflekterandet kring en text. Många barns bristande erfarenheter av att läsa och skriva ses också som ett problem. För att kunna lära sig läsa och skriva måste man läsa och skriva ofta och mycket. Andra hävdar att grundskolan har en bristfällig kontroll av vad eleverna faktiskt kan.

Att barn inte lär sig läsa eller har stora svårigheter långt upp i åldrarna måste i första hand, enligt vår mening, ses som ett problem för skolan och inte som en brist hos barnet eller hos barnets miljö utanför skolan. Varje elev som lämnar skolan utan tillräckliga läs- och skrivkunskaper är ett stort misslyckande för skolan. I princip alla barn kan lära sig läsa, skriva och tillgodogöra sig undervisning och införskaffa de baskunskaper som behövs för att klara sig i dagens samhälle. Vissa barn behöver längre tid och särskilt stöd för att tillgodogöra sig undervisningen, medan andra klarar uppgiften på kortare tid. Positiva förväntningar som skapar vilja och motivation hos eleverna, en stödjande atmosfär och en individuellt anpassad undervisning är det som genomgående framförs som förslag för att komma tillrätta med skolans problem med att lära alla barn läsa och skriva. Att skolor anpassar undervisningen efter varje elevs förutsättningar och utvecklingsnivå är en nödvändighet om inte stora elevgrupper skall hamna på efterkälken.

Elevernas kunskapsutveckling skall följas upp genom utvecklingssamtal minst en gång per termin och i slutet av årskurs fem görs en avstämning mot mål i kursplanerna. Nationella ämnesprov i svenska, engelska och matematik finns för att se om eleverna har nått kravnivån i årskurs 5. Proven är inte obligatoriska. Skolan har ett lagstadgat ansvar att ge särskilt stöd till elever som har svårigheter i skolarbetet. Från och med den 1 juli 1995 regleras i grundskoleförordningen (1994:1194) att om en elev har behov av särskilda

= stödåtgärder skall ett åtgärdsprogram utarbetas. Vid utarbetandet av programmet bör skolpersonalen samråda med eleven och elevens vårdnadshavare. Ett åtgärdsprogram, utformat av elev, förälder och lärare tillsammans, gör det lättare för skolan att planera utifrån varje enskild individ och ta hänsyn till den enskilda elevens behov och förutsättningar. Det är viktigt att man både på kommun- och skolnivå ser till att elever får det stöd som de behöver så att det inte finns elever som lämnar skolan med bristfälliga kunskaper.

Barn i behov av särskilt stöd

Barnkonventionen ger barnet rätt till utbildning på grundval av lika möjligheter. I detta innefattas bl.a. en rätt till individuellt anpassad undervisning för barn med särskilda behov. En god värdemätare på en skolas kvalitet, anser vi, är hur skolan tar sig an de elever som har svårast att tillägna sig skolans undervisning. Hur dessa elever klarar sig säger mer om en skola än de medeltal som presenteras i utvärderingar.

Skolverket konstaterar i Bilden av Skolan 1996 att skolan tar väl hand om elever med tydliga fysiska handikapp. Däremot saknas ofta en samlad dokumentation och åtgärdsprogram, vilket är den vanligaste orsaken till Skolverkets kritik mot huvudmännen i tillsynsärenden. De som kommer i kläm och i allt mindre utsträckning får stöd är elever med mindre tydliga svårigheter, som tysta elever med läs- och skrivsvårigheter, elever med dolda funktionshinder och elever med allmänna skolsvårigheter. Regeringen konstaterar i sin utvecklingsplan20 att "det finns grundad oro för att besparingarna slår mot elevgrupper som behöver stöd och att vissa barn blir lidande. Åtgärder för att förbättra situationen för dessa elever är därför nödvändiga". Regeringen begär därför en rapport från Skolverket om hur kommunala budgetnedskärningar påverkar skolsituationen för denna elevgrupp. Utifrån artikel 3 om barnets bästa och artikel 28 om utbildning på grundval av lika möjligheter vill vi understryka vikten av att situationen för barn i behov av särskilt stöd förbättras.

OM=oÉÖÉêáåÖÉåë=ëâêáîÉäëÉ=NVVSLVTWNNO=

=

Skolk

Kommunen delar ansvaret med vårdnadshavarna för att se till att barnet fullgör sin skolplikt. I 3 kap. 13 § skollagen föreskrivs att "kommunen skall se till att skolpliktiga elever i dess grundskola och särskola fullgör sin skolgång". I 15 § samma kapitel står det att "den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn skall se till att barnet fullgör sin skolplikt".

I Barnkonventionen finns en särskild bestämmelse, artikel 28 (e), som ålägger staten att "uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott". Vi anser det vara av synnerlig vikt att kommunerna i sina skolplaner har en strategi för att motverka skolk.

11.2.4. Barnets rätt till utveckling

En av Barnkonventionens grundprinciper är barnets rätt till utveckling, artikel 6. Denna skall ses i relation till artikel 29 som stadgar att utbildningen skall syfta till att "utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga". Barnkonventionen ger därmed en bild av skolan som ett "växthus" där varje barn skall ges förutsättningar att utveckla sin personlighet, sina anlag och sin förmåga. Skolan skall alltså ge varje barn möjligheter till en optimal utveckling och varje barns kapacitet och särskilda "gåvor" skall tas till vara.

Lever den svenska skolan upp till dessa högt ställda mål? Är skolan det "växthus" som engagerar och stimulerar alla elever i deras utveckling? Väcker skolan elevernas lust att lära? Svaren på dessa frågor är sannolikt både ja och nej. Variationerna mellan olika skolor är stora. Inom en och samma skola finns också variationer mellan klasser och enskilda elever. Vissa skolor har utvecklat ett sådant positivt pedagogiskt och socialt klimat att de kan betecknas som "växthus" för barn och ungdomar. I andra skolor är situationen den rakt motsatta, förutom tillkortakommanden när det gäller undervisning och kunskapsförmedling präglas dessa skolor av otrivsel och skolk, skadegörelse och mobbning.

Vilket betyg sätter då eleverna på skolan? Enligt en attitydundersökning som Skolverket har låtit göra trivs de flesta elever i skolan.21Men skillnaden mellan olika åldrar är ganska stor. Yngre elever tycker bättre om skolan än äldre. De negativa röster om skolan som

ON=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêíI=åê=TO

= förs fram kommer oftast från elever i högstadiet och gymnasiet. Både i undersökningarna och i mer vardagliga sammanhang återkommer många elever ständigt till vissa grundläggande krav på skolan; det måste vara roligt i skolan, det måste vara meningsfullt, skolan måste vara en trygg plats att vara på, man måste tas på allvar och känna sig delaktig och man måste få ett inflytande över sin skolsituation.

En rad undersökningar tyder dock på att många, alltför många, elever i de högre årskurserna i grundskolan och i gymnasieskolan upplever skolan som långtråkig, olustig och föga meningsfull. Professor Bengt-Erik Andersson vid Lärarhögskolan i Stockholm har i en undersökning analyserat skolan som utvecklingsmiljö.22Undersökningen omfattade 1 200 elever i tio olika skolor i Storstockholmsområdet. Eleverna gick i årskurserna 7 och 9 på högstadiet och årskurs 2 på gymnasiet. På frågan om eleverna har möjlighet att använda sin fantasi i skolan svarade cirka 20 % ja. Omkring en tredjedel av eleverna tyckte att "det är roligt" i skolan. 9 % av eleverna i årskurs 9 instämde i följande påstående: "I skolarbetet gör jag saker som verkligen betyder något för mig". Motsvarande andel för eleverna i årskurs 7 var 17 % och i årskurs 2 på gymnasiet var 16 %. Vidare håller cirka hälften av högstadieungdomarna med om påståendet att "Det är svårt att få utlopp för mina intressen i skolan". Elevernas entusiasm för lärarna är inte särskilt stor, inte heller deras förtroende. Över hälften av eleverna (55 % av högstadie- respektive 61 % av gymnasieeleverna) avvisar följande tanke: "Om jag har personliga problem så finns det åtminstone en lärare jag kan vända mig till".

En rapport om studieavbrott och mindre studiekurs i gymnasieskolan visar att elever som avbryter sin utbildning beskriver skolan i mycket negativa termer.23 Rapporten bygger på 143 ungdomars egna förklaringar till de misslyckade studierna och den ger samtidigt en bild av skolan som måste tas på allvar. Nästan alla elever berättar att undervisningen inte passar dem. De beskriver undervisningen som alltför "teoretisk". Med detta menar de ofta att undervisningen ligger på en för dem alltför hög nivå, men också att undervisningen är ointressant. Att beskriva undervisningen som "teoretisk" sammanfattar också elevernas uppfattning om att de är passiva under lektionerna och att de själva inte har någon möjlighet att påverka

OO=^åÇÉêëëçå=_JbI=NVVRK==OP=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêíI=åê=UR=

= undervisningssituationen. Det kan tilläggas att studien om elever som har avbrutit sin skolgång inte bara berättar om studiemisslyckande. En stor del av de intervjuade ungdomarna hade börjat studera på komvux eller folkhögskola efter att ha avslutat sina gymnasistudier.

Följande citat av en flicka som avbrutit sina gymnasiestudier måste, enligt vår mening, ses som en mycket allvarlig kritik mot skolan: "Jag ville lära mig mer inom olika områden. Det gick att snabbläsa på bussen och skriva jättebra. Jag började må dåligt. Det var så inrutat, man lärde inte för att kunna utan för att skriva på prov. Man uppmuntras inte till att lära. Det är ett monotont negativt sätt att lära. Intressanta saker blir tråkiga. Världen blev så liten. Elever är något tomt som skall fyllas. Det är sorgligt".

Att lärarna inte tar hänsyn till elevernas förutsättningar och struntar i deras bristande förkunskaper anges som orsaker till studieavbrotten. Skolmiljön beskrivs vidare på ett föga entusiatiskt sätt av eleverna. Opersonliga och otrivsamma lokaler och en upplevd otrygghet är vanliga anmärkningar från elevernas sida. Men huvudorsaken till att eleverna avbryter sina studier, menar professor Bengt Börjesson vid Lärarhögskolan i Stockholm, måste nog sökas bland andra omständigheter.24 En sådan omständighet kan vara att eleverna har för lite eller inget inflytande i skolan. Frånvaron av inflytande är en aspekt av att inte bli sedd som den växande människa man är, som en individ med en allt större potential för eget ansvarstagande. Att inte "få inflytande" i undervisningssituationen är att bli betraktad av en oseende lärare, en lärare som i sin blindhet inte relaterar till eleven. Börjesson menar att ännu en grundorsak till de avbrutna studierna står att finna i relationen mellan elev och lärare, eller snarare frånvaron av en verklig relation mellan elev och lärare.

OQ=_∏êàÉëëçå=_I=råÖÇçãëê~ééçêíÉå=NVVRI=ÇÉä=OK

Det är en oroande bild av studieklimatet som tecknas av de intervjuade eleverna. Ingen av de intervjuade eleverna har berättat om några möten där olika lärare eller rektor, syofunktionär och lärare tillsammans har diskuterat med eleven om olika lösningar. En elev beskrev situationen så här: "Det är ingen idé att prata med läraren. Hon vet inte ens vad jag heter och märker inte om jag är borta. Det tog två veckor innan hon saknade mig och frågade klasskamraterna var jag var. När de svarade att jag slutat reagerade hon inte ens och ringde mig". Bengt Börjesson menar att en sådan beskrivning måste tolkas i systemtermer. "Naturligtvis har lärarna brustit i sin professionella yrkesutövning men tillkortakommandena har uppstått i

= en skolmiljö där man inte har skapat ett minimum av förutsättningar för förståelseformer som ligger utanför själva undervisningen". Börjessons slutsats är att om dessa elevers berättelser om sina studieavbrott är giltiga så är de vittnesbörd om en socialt inkompetent skola. Tar man de forskningsresultat som utgår från elevperspektivet på allvar kan man inte komma ifrån slutsatsen att en viktig möjlighet att förbättra skolan ligger i att förbättra kvaliteten i det pedagogiska arbetet. Det betyder inte bara undervisning i klassrum utan måste inbegripa en relation mellan läraren och eleven där det finns förtroende och gillande och rentav möjlighet från elevernas sida av identifikation med en vuxen som är viktig för dem.

Vi vill betona vikten av att skolorna utvecklar det inre arbetet så att alla barn ges förutsättningar att utvecklas. I detta arbete bör skolan utveckla samarbetet med andra samhälleliga institutioner och organisationer samt med föräldarna. Forskare har visat att föräldrars attityder till skolan och sina barns skolgång samt det stöd de ger till sina barn är av avgörande betydelse för barnets skolgång. Föräldrars attityder till skolan påverkas självfallet av den kontakt föräldrarna har med skolans representanter.

Vi vill i sammanhanget också betona skolans ansvar för att främja elevernas andliga utveckling. Att främja andlig utveckling kan för barn och ungdomar betyda:

– Att få begrepp och symboler för gränsöverskridande upplevelser i

naturen, konsten eller musiken. – Att tillsammans med andra eller i ensamhet förundras över

universums gränslöshet och skönhet. – Att känna vördnad och respekt inför livets början och slut. – Att få ett språk för att kunna bearbeta egna viktiga livsfrågor kring

mening, skuld och förlåtelse. – Att lära känna religiösa förhållningssätt till livet och tillvaron – Att våga lyssna inåt, på sig själv och sina innersta känslor och

tankar. – Att få del av och kunskap om ett centralt kulturarv.

Detta handlar inte om att "lära ut" någonting, utan att tillsammans med barn och ungdomar diskutera livets svåra frågor. Det förutsätter respekt för det enskilda barnet och förmåga att lyssna.

=

11.2.5. Barnets rätt till skydd

Barnkonventionen genomsyras av att barn har rätt till skydd mot utnyttjande och övergrepp av olika slag. En rad sakartiklar specificerar situationer och förhållanden som barn särskilt skall skyddas mot. Under utarbetandet av Barnkonventionen sattes en ospecifik artikel in, artikel 36, som stadgar att barnets skall skyddas mot "alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende". Anledningen till att den artikeln ingår i konventionen var en oro för att samhällsutvecklingen skulle medföra nya områden där barn behövde skydd, som inte täcktes av de befintliga sakartiklarna.

Barnet har således en ovillkorlig rätt till skydd mot övergrepp i skolan. Alla elever måste kunna känna sig trygga i skolan. Skolan måste vara en plats dit barn kan gå utan att vara rädda. Så är inte alltid fallet i dag. Några säkra uttalanden om omfattningen av mobbning i svenska skolor låter sig inte göras eftersom mobbning delvis är ett dolt problem. De undersökningar som finns tyder dock på att det är ett mycket omfattande problem. Den senaste stora undersökningen genomfördes i Sverige hösten 198325 och den visade att cirka 15 % av eleverna i grundskolan varje år var inblandade i mobbning "ibland eller oftare". 10 % var utsatta för mobbning. Vissa jämförelser går att göra mellan denna studie och en undersökning som Folkhälsoinstitutet gjort om elevernas hälsa som kompletterades med frågor kring mobbning. Av denna framgår att 11 % var inblandade i mobbning och att 7 % regelbundet utsattes för mobbning. Det skulle kunna tolkas som en svag nedgång med jämför man samma årskurser i båda undersökningarna blir nivåerna ungefär lika.26

Under senare år har kopplingen mellan mobbning och grövre våld och brottslighet uppmärksammats allt mer. Mobbning har gradvis utvecklats till att innefatta grövre våldshandlingar. En kartläggning av våld bland ungdomar i en mellanstor svensk stad visar att över hälften, 52 %, av åttondeklassarna som upprepade gånger mobbat andra i skolan också hade attackerat, sparkat och/eller hotat andra i gatumiljön.27

OR=läïÉìë=aOS=_äìåÇ~=áåíÉ=Ñ∏ê=ãçÄÄåáåÖK=_~êåçãÄìÇëã~ååÉå=NVVT=OT=cçêëâåáåÖëê™Çëå®ãåÇÉåI=â®ää~=QSI=NVVR=

=

Vi menar att skolan och det omgivande samhället har en absolut skyldighet att skapa sådana miljöer som skyddar barn och ungdomar från övergrepp. Målet kan därför aldrig vara att minska mobbningen utan målet måste vara att inget barn eller ung människa någonsin utsätts för mobbning. Det får aldrig råda minsta tvivel om att barns och ungdomars trygghet och välbefinnande har högsta prioritet i offentliga verksamheter som skolan är.

Grundskolan är obligatorisk. Ett skolpliktigt barn är tvingad att infinna sig i skolan, oavsett hur det självt uppfattar miljön. Barnets möjligheter att på formella vägar få beslut eller åtgärder omprövade eller ens prövade är mycket begränsade. Elever är således i hög grad utlämnade till skolledningens och lärarnas omdöme, inlevelseförmåga och engagemang. Det ställs, mot denna bakgrund, särskilt höga krav på skolans ambition att skapa ett gott arbetsklimat, ett klimat som utesluter mobbning i någon form.

Mobbning berör inte bara den utsatta eleven utan även våra mest grundläggande värderingar och rättigheter i samhället. I skolans uppdrag att utforma verksamheten i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och att främja förståelse för andra människor ingår att lära barn att inte lösa konflikter med våld eller hot om våld. Budskapet att våld i skolan inte under några omständigheter kan accepteras måste genomsyra alla samhällssektorer. Detta oavsett om det handlar om en grupp elever som slår en enskild individ eller om det är två jämnstarka elever som slåss. Det innebär att alla samhällssektorer i sitt förhållningssätt till situationer där barn och ungdomar hamnar i slagsmål eller mobbas måste aktivt agera så snart en händelse inträffar.

Mobbning måste ses dels som ett akut problem som omedelbart måste åtgärdas, dels som ett symtom på allvarliga missförhållanden i skolan. Mobbning är med andra ord både symtom på och orsak till en destruktiv skolmiljö. Mobbning sker inte isolerat, som en enstaka aggressionshandling, utan måste i det långsiktiga perspektivet ses som en "kommunikation" som inte bara säger något om de inblandade eleverna utan som också säger något om den "anda" som finns i skolan. I ett sådant perspektiv är också de konkreta åtgärderna mot mobbning, alltså de vuxnas faktiska reaktioner eller uteblivna reaktioner, en "kommunikation" som beskriver skolans samlade attityder. En skola där de vuxna "inte ser" och därmed inte reagerar på mobbningen signalerar en "mobbningstolerant" hållning. Att inte reagera leder till att det "normala" på skolan, den inofficiella normen, kollektivt förstås som att man tillåter att enskilda individer far illa. Vare sig de vuxna ingriper mot mobbning eller inte är det en reaktion

= som oundvikligen lägger grunden för utveckling av och lärande om sociala relationer och socialt ansvar hos alla elever. Den konkreta innebörden av formuleringarna i skollag och läroplan för eleverna manifesteras i hur de vuxna på skolan reagerar.

Forskningen om mobbning är omfattande, projekt för att motverka mobbning likaså. De slutsatser som har dragits överensstämmer i stort. Två grundläggande förutsättningar måste finnas för att mobbning överhuvudtaget skall kunna förebyggas. Dessa är för det första att vuxna i skolan uppmärksammar och blir medvetna om omfattningen av mobbning och för det andra att vuxna med kraft och engagemang går in för att förändra situationen. Graden av lärartäthet under rasterna har t.ex. visat sig ha ett klart samband med mobbningens omfattning på en skola.28 Det måste vidare på skolan skapas en positiv anda som bygger på respekt för varandra i skolan och denna anda måste omfattas av alla, såväl lärare som elever. Att åtgärda mobbning utan att dra in eleverna i arbetet är dömt att misslyckas. Vidare måste det i skolan finnas ordningsregler och sanktioner för oönskat beteende.

Vi vill också rikta uppmärksamheten på att mobbning inte enbart innefattar våldshandlingar. Flickor har oftast andra uttryck för mobbning än pojkar. Pojkar använder oftare våldshandlingar medan flickor har mera "psykosociala strategier" som utfrysning, nedvärderande tillmälen och andra kränkande handlingar.29 Forskningen om mobbning har inte varit könsneutral eftersom de flesta empiriska studier är studier av mobbning som pojkar är inblandade i.

Den elev som mobbas måste ges ett omedelbart skydd och i de fall där det är fråga om våld eller hot om våld begås som faller inom ramen för brottsbalken bör skolan göra en polisanmälan. Misshandel, olaga hot och annan brottslig verksamhet inom skolan får aldrig enbart ses som ett socialt problem som skall åtgärdas inom ramen för skolans åtgärdsprogram mot mobbing.

Lärares och annan skolpersonals engagemang och kontakt med eleverna är en förutsättning för att de överhuvudtaget skall kunna uppmärksamma och åtgärda mobbning. Men engagemang måste också manifesteras på alla nivåer, i kommunens olika beslutande församlingar och i den lagstiftning som reglerar skolans verksamhet.

OU=o~ééçêí=åê=NVVSWNQK=fåëíáíìíáçåÉå=Ñ∏ê=éÉÇ~ÖçÖáâK=d∏íÉÄçêÖë=ìåáîÉêëáíÉí=OV=_à∏êâ=jI=NVVR=

=

Hur skolornas arbete mot mobbning skall organiseras och vilket ansvar arbetsgivaren har regleras i arbetsmiljölagen och skollagen. Arbetsmiljölagen gäller även för den som genomgår utbildning. Det innebär att elever från och med årskurs ett likställs med arbetstagare, utom när det gäller regler om skyddsombud, skyddskommittéer och åldersgränser. Enligt 2 kap. 8 § skollagen skall det i kommunerna finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende gestaltas och utvecklas. De åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella mål som har satts för skolan skall särskilt framgå av skolplanen. Ett av dessa mål är att skolan skall sträva efter att varje elev tar avstånd från att människor utsätts för kränkande behandling.

Barnombudsmannen har haft ett särskilt regeringsuppdrag att samordna de centrala myndigheternas insatser mot mobbning och att lyfta fram mobbningsfrågorna i den allmänna debatten. Uppdraget har resulterat i en särskild rapport med förslag till hur mobbning kan motverkas, som bygger på barns och ungas egna synpunkter. Som ett led i det arbetet gjorde Barnombudsmannen 1995 en enkätundersökning i kommuner och skolor. Av denna framgår att det finns stora brister i kommunernas skolplaner. De nationella målen av kunskapsrelaterad karaktär är ofta väl beskrivna i skolplanerna. Däremot har målen för att hindra mobbning inte givits samma prioritet. De saknas ofta eller behandlas på ett ytligt sätt. Endast en fjärdedel av skolplanerna innehöll angivna mål när det gäller mobbning. Hälften av kommunerna uppgav att man inte har någon regelbunden uppföljning av skolornas arbete mot mobbning.30

PM=_äìåÇ~=áåíÉ=Ñ∏ê=ãçÄÄåáåÖK=_~êåçãÄìÇëã~ååÉå=NVVR=

Av läroplanerna för skolan framgår att rektorn för varje skola ansvarar för skolans program för att motverka alla former av trakasserier och mobbning bland elever och anställda. Barnombudsmannens kommunundersökning visar dock att en av tio skolor saknade ett sådant handlingsprogram och att de program som fanns framförallt handlade om hur man skulle åtgärda akuta mobbingssituationer. Resonemang om åtgärder för att på längre sikt förebygga att nya mobbingsfall uppstod förekom sällan. Vidare visade undersökningen att en fjärdedel av skolorna inte hade någon speciellt utsedd person som eleverna kunde vända sig till om de blev mobbade. På frågan om skolan samverkar med andra instanser i samhället när det gäller mobbning, svarade hela 62 % av skolorna nekande. Inte heller föräldrars engagemang sågs som en självklarhet i skolornas

= arbete mot mobbning (59 % av skolorna svarade ja på att man engagerade föräldrar). Många gånger visade det sig att föräldrarnas roll vid akuta mobbningssituationer var omdiskuterad och föremål för skilda uppfattningar på skolorna.

Barnombudsmannens arbete mot mobbning har resulterat i olika förslag som kan sammanfattas i några huvudteman. Det handlar dels om en förstärkt lagstiftning vad gäller kommunens, rektorers och skolpersonals skyldighet att förhindra och motverka mobbning. Andra förslag handlar om en utökad samverkan mellan skola, fritidssektor, föräldrar och socialtjänst. Rapporten tar också upp en förbättrad kunskap med obligatorisk utbildning för t.ex. skolpersonal och fortbildninginsatser för olika personalkategorier samt förslag på hur elevernas inflytande i skolan och delaktighet i mobbningsarbetet kan förstärkas. Enligt vad vi har erfarit avser regeringen att i höst lämna förslag med åtgärder mot mobbning.

Utbildningsutskottet har vid behandlingen av riksdagsmotioner om mobbning deklarerat att utskottet ser allvarligt på utvecklingen i skolorna med ökat inslag av våld och mobbning. Enligt utskottet skall det inte råda någon tvekan om att varje form av kränkande behandling mellan elever eller mellan elever och vuxna i skolan är helt otillåten och helt i strid med de grundläggande värden som gäller.

Barnets rätt till skydd omfattar också en annan aspekt av skolans verksamhet som vi vill rikta uppmärksamheten på. Skolan har ett ansvar för att barn som far illa blir aktuella för utredning och bistånd. Enligt 71 § socialtjänstlagen har alla offentliga verksamheter som kommer i kontakt med barn och ungdomar en anmälningsskyldighet. Bland dessa verksamheter intar skolan en särställning, eftersom alla barn går i skolan.

En undersökning gjord i Stockholm visar dock att skolpersonal alltför sällan anmäler barn som befaras fara illa. Undersökningen visade att cirka 12 % av elever i de 23 undersökta skolorna bedömdes ha psykosociala problem. Av dessa hade 67 % en sådan problematik att de borde ha anmälts till socialtjänsten. Endast 16 % av dem som borde ha anmälts hade anmälts och det först efter i genomsnitt 19 månader. I undersökningen hade också lärare och annan skolpersonal intervjuats. Det visade sig att nästan alla, 95 %, kände till att anmälningsskyldigheten skall skydda minderåriga. 87 % visste att anmälan skall göras till socialtjänsten och 81 % kände till att anmälningsskyldigheten gäller alla som arbetar i skolan. Men 28 % visste inte att anmälningsskyldigheten gäller även om det inte är

= klarlagt att barnet far illa. Över 30 % visste inte heller att anmälningsplikten är personlig, att den inte kan delegeras.31

Vi anser att en sådan okunskap om den lagstiftning som är avsedd att skydda barn som far illa är oacceptabel. Vi föreslår därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att se över informationsrutiner och fortbildning av skolpersonal i kommunerna i syfte att öka kunskaperna om arbete med barn som far illa. Vi anser vidare att större ansträngningar måste göras för att samarbetet mellan skolan och socialtjänsten förbättras. Den ovan nämnda undersökningen visade också att samarbetet generellt sett fungerade dåligt. Socialtjänsten var bl.a. dålig på att använda skolan i utredningsarbetet och att ge återkoppling på de anmälningar som skolan hade gjort.

11.2.6. Framgångsrika skolor

Att förändra skolan utifrån ett elevperspektiv innebär att man på djupet måste gå in i och undersöka sociala och pedagogiska strukturer i skolan samt elevernas upplevelse av skolan som tråkig och meningslös. Att elever tycker att det är tråkigt med kunskap måste ses som ett symtom på att något är grundläggande fel i den miljö skolan har att erbjuda.

Elevers håglöshet och brist på motivation förklaras ofta, alltför ofta, med egenskaper och förhållanden hos eleverna själva; begåvning, etnisk bakgrund, stimulans hemifrån eller andra förhållanden i hemmet. Vi menar att skolans reformarbete istället bör utgå ifrån forskning och erfarenheter av vilken betydelse skolan själv har för elevernas trivsel och studieresultat. Det finns flera studier som visar att skolor med en likartad social sammansättning av elever och med lika resurser kan åstadkomma helt olika resultat. En sådan studie som omfattar ett antal skolor i London visar att trots i stort sett likartade förutsättningar varierar resultaten mellan skolorna.32 Forskarna fann att skillnaden mellan skolorna stod att finna i skolornas sociala och pedagogiska klimat. I Sverige har docent Lennart Grosins forskning pekat på liknande samband. Skolor med i övrigt jämförbara sociala förutsättningar uppvisar mycket skilda resultat.33

I vissa skolor lär sig eleverna alltså mer, de trivs bättre, har mer att säga till om och lyckas bättre i sin anpassning både till skolan och till samhället i stort. Den grundläggande frågan måste då vara vad som

PN=cçrJê~ééçêí=NVVSWNQK=píçÅâÜçäãë=ëçÅá~äíà®åëí=PO=oìííÉê=j=PP=dêçëáå=i=

= kännetecknar dessa skolor. Om det inte är den sociala sammansättningen av elever och inte heller ekonomiska resurser som skiljer dessa skolor åt, vad är det då? Forskningen tyder på att det handlar om djupt liggande värderingar och normer hos skolledning och lärarkår, normer som kommer till uttryck genom tydliga och för eleverna förutsägbara handlingar. Man talar om skolans kultur, anda eller ethos, det vill säga de värderingar, förväntningar och relationer som undervisningen och vardagen i skolan bygger på. Skolans "anda" kan också beskrivas som det sammanhängande budskap som skolan förmedlar till eleverna. Genom de tusen och en situationer och möten, mellan elever och mellan elever och lärare, som tillsammans utgör skolans vardag, förmedlas detta budskap. Budskapet måste vara tydligt och innehålla den grundläggande värderingen att undervisningen och kunskapssökande är viktigt och att alla kan lära sig de kunskaper som skolan har att förmedla.

Budskapet förmedlas alltså bland annat i handlingar. Tankegången kan illustreras med ett exempel från en forskningsrapport.34 Forskaren undersökte andelen lektioner i skolorna som avslutades före utsatt tid. Det visade sig att denna faktor hade ett signifikant samband med elevernas prestation, närvaro och uppförande. Att lektioner avslutas innan det ringer ut kan knappast i sig ha en sådan avgörande betydelse att det direkt återspeglas i elevernas beteende. Däremot är det en rimlig tolkning att lärarna genom att slå vakt om lektionstiden förmedlar några av de väsentliga budskap som kännetecknar ett positivt socialt klimat, nämligen att undervisningen är värdefull och att alla har förutsättningar att klara skolans grundläggande mål. Lärare som avslutar lektioner i förtid förmedlar sannolikt motsatsen. Det är med andra ord budskapet i handlingen, inte handlingen i sig som är av betydelse för elevernas reaktioner.

PQ=oìííÉê=j=

Karaktäristiskt för framgångsrika skolor är alltså att skolan ger ett mycket tydligt budskap om att kunskap är viktigt och att alla kan lära sig. Satsning på baskunskaper, återkommande utvärderingar och test är vidare viktiga faktorer. Liksom att klimatet måste omfattas av eleverna själva, elevernas inflytande och ansvar är således något som kommer som en konsekvens av goda relationer (som präglas av positiva och höga förväntningar) till skolans vuxna. Vidare visade det sig att utmärkande för de framgångsrika skolorna var att de i det pedagogiska arbetet i högre grad än i de mindre framgångsrika skolorna behandlade undervisningsstoffet med utgångspunkt från

= elevgruppernas bakgrund. Eleverna kunde därmed identifiera sig med skolan, få sin självkänsla stärkt som tillhöriga en etnisk minoritet. Forskningen pekar vidare på att rektor och skolledning har en nyckelroll i arbetet med att utveckla och förmedla skolans sociala och pedagogiska klimat.

Sammanfattningsvis visar forskningen om de framgångsrika skolorna att det finns ett antal faktorer som är gemensamma för sådana skolor. Dessa faktorer är i korthet följande:

– Skolan måste prioritera kunskap och ge ett entydigt budskap till

eleverna att kunskap är viktigt. Elevernas arbete, liksom lärarens och skolledningens skall utvärderas fortlöpande. – Skolan, via skolledare och lärare, måste ha höga förväntningar på

eleverna med utgångspunkt från att alla elever är läraktiga samt att det är skolans kvalitet (och inte elevernas bakgrund) som är avgörande för resultatet. Skolarbetet måste innehålla uppmuntran och belöning för ett bra arbete. – Skolan måste ha ett tydligt och demokratiskt ledarskap som

innebär att eleverna blir "sedda". Av detta kommer elevers inflytande och ansvar som en konsekvens. "Andan" i skolan måste således omfatta alla. – Eleverna måste ges möjlighet att koncentrera sitt arbete till ett

begränsat antal teman under lektionerna och skoldagen. Skoldagen får inte vara alltför splittrad. – Skolan måste ge möjlighet till personliga möten och undervis-

ningen baseras på en stark personlig relation mellan lärare och elev och mellan lärare och klass. Relationen mellan lärare och elev måste bygga på respekt och ömsesidigt förtroende (lärare som vuxna förebilder). – Undervisningen måste individualiseras med hänsyn till elevers

ursprung och kunskapsnivå. – Ordning och reda i skolan samt bestämda men måttfulla sanktioner

mot dåligt uppförande.

En skola i Barnkonventionens anda

Klart är att det finns skolor i Sverige som präglas av ett positivt socialt och pedagogiskt klimat, skolor som kan sägas vara sådana "växthus" för barns och ungdomars utveckling i Barnkonventionens anda. Dessa skolor finns såväl bland fristående skolor som bland de offentliga. De finns både i socialt väletablerade områden och i

= bostadsområden som präglas av sociala problem. En sådan skola vars verksamhet vi har tagit del av är Kiörningskolan i Härnösand. Denna skola är samtidigt ett exempel på hur Barnkonventionen kan användas som ett instrument för förändring.

Kiörningskolan var fram till början av 1990-talet en helt "vanlig" skola. Med sina 230 elever var Kiörningskolan den minsta av Härnösands tre högstadieskolor. Skolan hade hårt nedslitna lokaler; klotter och skadegörelse från elevernas sida var vanligt förekommande, liksom skolk och mobbning. Skolan hotades av nedskärningar samtidigt som det fanns en vilja till satsningar. Det fanns en strävan efter förnyelse vid sidan om vakthållning kring traditioner. Mitt i allt detta fanns de krav och de möjligheter som följer med en integrerad särskola och med en ständigt pågående inslussning av flyktingbarn från den närbelägna förläggningen via förberedelseklassen till ordinarie klasser. Lärare upplevde kontakterna med eleverna som problematiska och många hade svårt att upprätthålla ordningen under lektionstimmarna.

Höstterminen 1991 startade projektet "Barnkonventionen i ett kommunalt perspektiv" som var ett samarbetsprojekt mellan Kiörningskolan, Svenska Kommunförbundet, Rädda Barnen och Lärarhögskolan i Sundsvall/Härnösand. Projektet gick i korthet ut på att samtliga lärare gick igenom en 5-poängskurs som innehöll handledarutbildning samt teori kring barnets rättigheter i såväl ett internationellt som nationellt och lokalt perspektiv. Parallellt med utbildningen fördes på skolan gruppsamtal tillsammans med eleverna. Skolan delades in i grupper med cirka åtta personer i varje och i varje grupp skulle finnas en handledare. Gruppernas uppgift var att utifrån en särskild framtagen studiehandledning studera relevanta delar av Barnkonventionen och försöka applicera det på den egna skolan och vad som skulle kunna förändras.

Samtalen i grupperna blev naturligtvis olika, beroende på årskurs och elevernas inriktning och intressen. Det väsentliga var att eleverna i gruppsamtalen på ett genomtänkt och samordnat sätt fick komma till tals, lärarna lyssnade på deras funderingar och tog deras synpunkter på allvar. Samtalen var förtroliga och eleverna skrev under tiden personliga dagböcker. Projektet resulterade i att kontakten mellan lärare och elever fördjupades och varje elev fick möjligheter att reflektera över hur man ville ha det på skolan och vad som skulle göras för att målet skulle nås. Någon vetenskaplig utvärdering av projektet har inte gjorts. Däremot finns en dokumentation, i vilken det

= ingår intervjuer med lärare och elever.35 Detta är synpunkter från några av handledarna:

Som lärare, har jag väl alltid prioriterat den här typen av samtal. Ändå har det här läsåret förändrat min syn en hel del. Samtal är ännu viktigare än jag trodde innan. I vanliga fall hade jag nog valt att gå förbi vissa saker som vi nu har pratat om, tänkt att det här förstår de inte, det är för svårt, för känsligt. Fast det egentligen mest var svårt och känsligt för mig själv. Nu hoppas jag inte över svåra ämnen.

Det är naturligtvis inte så att vi kastar hemskheter efter barnen eller tvingar dem att tala om problem här i skolan bara för att vi arbetar med Barnkonventionen. Men vi nappar mer på det som barnen säger. Och vi pratar klart. Viftar inte bort allvarliga samtalsämnen utan tar dem till oss. Samtidigt som vi försöker att lyssna och inte ge alla svar själva.

Barnen har blivit snällare mot varandra. De har på något sätt fått tunnare hud gentemot omvärlden. Tänker sig för innan de säger något dumt. Lyssnar om någon är ledsen. När man själv blir tagen på allvar har man lättare att förstå andra.

Samtliga personalgrupper i skolan deltog i projektet, vilket har inneburit att man har fått en gemensam grund att stå på. Samarbetet mellan lärare och andra personalgrupper förbättrades och ett konkret resultat har blivit att ansvaret för elevvården på Kiörningskolan delas av samtliga vuxna på skolan. Alla har ett ansvar som vuxna gentemot eleverna. Ingen kan dra sig undan ansvar med hänvisning till att man inte har ett direkt ansvar för en enskild elev eller hänvisa till särskild elevvårdspersonal.

Vad tyckte då eleverna om arbetet med Barnkonventionen? Här följer några av de synpunkter som framfördes i dokumentationen:

PR=aÉí=Ü®ê=®ê=Ä~ê~=Ä∏êà~åKKK=pîÉêáÖÉë=ríÄáäÇåáåÖëê~Çáç=^_K=qêÉääÉÄçêÖI=NVVO=

=

Det är skönt att Barnkonventionen är över. Men det är en del som har förbättrat sig lite sen vi pratade om det här, men jag skall inte skriva några namn. Det var ganska roligt ändå med Barnkonventionen.

Själv tycker jag inte att jag vågar säga mera nu än innan, snarare tvärtom, eftersom jag ända sen femårsåldern har vågat säga vad jag tycker till vuxna. Jag har däremot lärt mig att inte säga mina åsikter till nån så att han eller hon blir sårad. Det tycker jag är minst lika viktigt

Vårt kamratskap i klassen har blivit mycket bättre. Man fick prata ut om vad man tyckte. Man fick veta om vilka rättigheter man har. Jag skulle gärna vilja fortsätta med Barnkonventionen. Om dom skall låta andra skolor ha det här tycker jag inte dom skall ändra någonting.

I vår grupp blev det inte så mycket barnkonventionsprat. Vi pratade om klassresor, trivseln i klassen och sånt. Men visst blev det en del annat också: barnmisshandel, incest, hur fel det är att låta barn kriga, och saker som vi tyckte angick oss själva. Det var då jag kom på att jag skulle samla in kläder och leksaker till barnhemsbarn i Lettland. Och så blev det. Nu är kläderna på plats och används nog med stor glädje.

Projektet med Barnkonventionen var startskottet för ett omfattande förändringsarbete på Kiörningskolan. Enligt rektor finns i dag en sammanhållen personalgrupp och en anda på skolan som bygger på inflytande och ansvar från elevernas sida. Inflytandet har dels en formell organisation med elevråd, klassråd och särskilda utskott som arbetar med konkreta frågor som t.ex. skolmiljön, samlingsrum, cafeteria, idrottsverksamhet. Alla frågor som har med verksamhetens innehåll, investeringar och miljö att göra diskuteras och avgörs tillsammans med eleverna. En del frågor läggs helt på eleverna för avgörande. Men för att eleverna skall kunna utöva inflytande och ta ansvar måste inflytandefrågor även genomsyra det pedagogiska arbetet i klassrummet. I nära kontakt med läraren tar eleven själv ansvar för sina studier.

Lokalerna har rustats upp och enligt rektor tar alla i dag ansvar för att skapa trivsel i miljön, eftersom alla har deltagit i arbetet med upprustningen. På Kiörningskolan finns mattor på golvet och konst på väggarna. Skolan har vidare utvecklat kontakter utåt i samhället, med

= arbetsplatser och organisationer. Viss företagsverksamhet bedrivs av skolan, t.ex. produktion av studiematerial. Elever och personal föreläser ofta i andra skolor om Kiörningsskolans verksamhet. Skolan har därför själv kunnat finansiera hela den ombyggnad av lokalerna som har skett.

Kunskapsmålet är starkt prioriterat och undervisningen anpassas till individen. Utgångspunken är att "alla barn kan", vilket fungerar som en devis för verksamheten. Utvärdering är vidare den bas som utvecklingsarbetet bygger på. Såväl den enskilde elevens prestationer som undervisningen som helhet utvärderas forlöpande. Arbetsplanen utvärderas efter varje läsår tillsammans med elever och revideras efter gemensamt beslut.

11.2.7. Skolan och omvärlden

Ett led i Kiörningsskolans utvecklingsarbete var att öppna skolan för kontakter med det omgivande samhället, med arbetsliv och organisationer. En sådan utveckling ser vi som synnerligen viktig för skolans möjligheter att tillgodose barnets behov av utveckling. Arbetslivet kräver i ökande utsträckning att människor har en bra utbildning med gedigna kunskaper. Utvecklingen går mot att man byter arbetsuppgifter eller yrke flera gånger i livet. Skolan har i det avseendet mycket att lära av verksamheten utanför skolan, av det lokala arbetslivet, av institutioner och organisationer. Och framför allt – skolan måste leva med i samhällsutvecklingen och det sker bäst i kontakt med det samhälle som omger skolan.

En viktig länk mellan skolan och arbetslivet är syo-konsulenten vars uppgifter också är att förmedla kunskaper om olika studievägar. Vi ser därför med oro på att den personal som särskilt ansvarar för yrkesorientering har minskat avsevärt i många kommuner.36 Detta är anmärkningsvärt eftersom skolans övriga personal inte har tillräckliga kunskaper om vare sig arbetslivets krav eller tillgängliga studievägar. En rapport om studie- och yrkesorintering som ingår i Skolverkets nationella utvärdering av grundskolan (UG-95) visar att var fjärde lärare och var fjärde rektor på högstadiet inte anser sig ha god kännedom om ett enda gymnasieprogram. Två tredjedelar av de nära tre tusen lärare som besvarat enkäten uppger att de endast någon enstaka gång eller aldrig tar upp arbetslivsfrågor i sin undervisning.

PS=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=US=

=

Vi vill ifrågasätta om Barnkonventionens stadgande om att "göra studierådgivning och yrkesorientering tillgänglig och åtkomlig för alla barn" efterlevs i alla kommuner. När det gäller studievägledning vill vi också betona vikten av att både flickor och pojkar ges stöd i att välja för sitt kön icke-typiska utbildningar.

11.2.8. Likvärdighet i utbildningen

Med "utbildning på grundval av lika möjligheter" avses också att den utbildningsmässiga standarden skall vara lika i alla delar av landet. Vi kan konstatera att principen om utbildning på grundval av lika möjligheter väl återspeglas i den svenska skolans regelverk. Utbildningens likvärdighet är en bärande princip i den svenska skolan. Särbehandling av individer eller grupper får inte förekomma och i den mån det finns skillnader i resultat mellan geografiska, sociala eller kulturella grupper skall dessa inte kunna härledas till någon form av särbehandling. Barn med behov av särskilt stöd har rätt till en undervisning anpassad efter deras behov. Detta formuleras i grundskolans läroplan med orden: "En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen skall utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser skall fördelas lika. Hänsyn skall tas till elevernas olika förutsättningar och behov ... Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen".

Begreppet likvärdighet i betydelsen att den utbildningsmässiga standarden skall vara lika i olika delar av landet uttrycks i skollagen med formuleringen:"Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet" (1 kap. 2 §). I specialmotiveringen för denna bestämmelse framhölls att grundskolan visserligen är en kommunal skolform, men att denna vilar på principen om en för hela landet likvärdig utbildningstandard (prop. 1990/91:18). Stadgandet fördes in i skollagen ungefär samtidigt som skolans styrsystem förändrades. Stadgandet i skollagen att utbildningen skall vara likvärdig är en av skollagens portalparagrafer och staten har därmed markerat att decentralisering och minskad detaljreglering inte får innebära att det görs avsteg från den gamla grundsatsen om en likvärdig utbildning för alla. Tidigare ansågs likvärdigheten vara mer eller mindre garanterad genom den centrala regelstyrningen.37

PT=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NNM=

=

Den målstyrning som har införts i skolväsendet är egentligen en fråga om ansvarsfördelning mellan olika nivåer. En strävan i det nya styrsystemet för skolan har varit att tydligt ange ansvarsförhållanden. Den nationella nivån, riksdag och regering, styr genom att fastställa övergripande mål för skolans verksamhet och anger vidare det ansvar som ligger på kommunen, på rektor och på andra befattningshavare i skolan. Statens krav innebär att kommunerna måste ha ett fungerande system för styrning och ledning, målutveckling samt uppföljning och utvärdering av sin skolverksamhet.

En förutsättning för att likvärdighet i utbildningen skall garanteras i ett målstyrt skolsystem är för det första att reglerna är klara och tydliga och för det andra att det finns en effektiv kontroll av att regelsystemet verkligen efterlevs. Staten har i det avseendet lagt ett tungt ansvar på kommunerna att själva följa och utvärdera sin skolverksamhet. De uppföljningar som Skolverket har gjort visar dock att det finns betydande brister i kommunerna på den punkten. Det som förefaller vara mest angeläget för kommunerna är den ekonomiska uppföljningen, att skolorna håller sig inom de givna ekonomiska ramarna. Däremot är det ovanligt att kommunerna har fortlöpande kunskaps- och effektbedömningar. "Vidare saknas en mer systematiserad form av egentillsyn, för att försäkra sig om att verksamheten håller sig inom av stat och kommun givna bestämmelser".38 Det nya styrsystemet har ännu inte satt sig, uppföljningen och utvärderingen av om de nationella målen uppfylls genomförs inte i den utsträckning som riksdag och regering föreskriver. Skolverket gör den bedömningen att det är mera relevant att tala om att skolan är på väg från ett styrsystem till ett annat, snarare än att ett skifte faktiskt har ägt rum.

Likvärdighet i utbildningen är alltså garanterad i det regelverk som finns för den svenska skolan. Men verkligheten talar delvis ett annat språk. Såväl Skolverkets nationella uppföljningar som en rad mindre undersökningar som vi har hänvisat till ovan visar att utbildningen i Sverige inte är likvärdig varhelst den anordnas i landet. En del skolor har utvecklat ett sådant pedagogiskt klimat att eleverna lär sig mer, trivs bättre, har större inflytande och av skolan får ett starkt stöd i sin utveckling. I andra skolor är situationen den motsatta.

PU=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NMM=

=

Vi vill betona att en förutsättning för att åstadkomma en verklig likvärdighet i utbildningen är att arbetet med att bedöma, värdera och utveckla kvaliteten i skolan stärks på alla nivåer. Staten och kommunerna har ett delat ansvar för skolan och regeringen bedömer i sin utvecklingsplan att den ansvarsfördelningen är bra. Det kan dock konstateras, skriver regeringen, "att styrsystemet kräver en stark statlig aktör, som i viss mån saknats". Regeringen föreslår en rad förändringar som bl.a. innebär att Skolverket får en mera aktiv roll i arbetet med att säkra kvaliteten och resultaten i skolan. Kvalitet betyder, enligt regeringen, "att ingen skall behöva misslyckas i skolan".39

Valfrihet och likvärdighet

Begreppet likvärdighet innehåller vissa motsättningar. Som tidigare nämnts innefattas i begreppet ett förbud mot diskriminering. Samtidigt ligger i begreppet en rätt för elever med särskilda behov att få sina behov tillgodosedda, vilket i sig är en form av positiv särbehandling. Likvärdighet ställer å ena sidan krav på enhetlighet i skolsystemet och å andra sidan krav på att skolan anpassas till elevernas olika förutsättningar och behov, vilket i sin tur kräver mångfald och utveckling av olika alternativ för att möta de individuella behoven. Flera rörelser i skolans utveckling sker således parallellt och på senare tid har mångfalden betonats genom de så kallade valfrihetsreformerna. Eleverna har under 1990-talet fått större möjligheter att välja mellan skolor och utbildningsvägar.40

PV=oÉÖÉêáåÖÉåë=ëâêáîÉäëÉ=NVVSLVTWNNO=QM=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NNM=

=

Rätten att välja skola, såväl offentliga som fristående, har ökat successivt genom flera riksdagsbeslut. Den ökade valfriheten antogs innebära att "en stimulerande tävlan mellan olika skolor, med olika inriktning och olika ägarformer, som i sin tur kan leda till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet".41 Ett syfte med rätten att välja skola var också att motverka bostadssegregationens konsekvenser för elevsammansättningen i enskilda skolor genom att göra det möjligt för elever att välja en skola i ett annat bostadsområde. Skolverket har därför följt utvecklingen för att skapa underlag för bedömning hur rätten att välja skola har påverkat segregationens utveckling. I Skolverkets första uppföljning av rätten att välja skola, som gjordes läsåret 1992/93, rapporterade skolledare och lärare att man kunde skönja vissa tendenser till ökad segregation. Det var dock för tidigt att uttala sig om i vilken riktning utvecklingen gick.

För att få ett bättre underlag för en värdering av likvärdigheten genomförde Skolverket en större utvärdering av rätten av välja skola inom den obligatoriska skolans ram 1995.42 Denna visar att konkurrensen har inneburit en stimulans för vissa skolor. Dessvärre finns också tecken på att konkurrensen för andra skolor snarare har försämrat möjligheterna att utveckla undervisningen. De skolor som har haft ett utflöde av elever som inte kompenserats av ett inflöde, har hamnat i en ond cirkel. Skolorna har uppfattats som "dåliga" och de mest resursstarka eleverna har sökt sig därifrån, vilket har inneburit att skolorna har fått sämre ekonomi, tjänsteunderlaget har minskat och lärare har friställts. De skolor som har haft ett inflöde av elever har upplevt en motsvarande positiv utveckling.

Andelen elever som faktiskt har valt att gå i en annan skola än den som anvisats varierar mellan olika kommuner, från att inte någon elev till att som högst cirka 23 % av eleverna har valt att byta skola. Skolverkets utvärdering visar att de elever som har valt att byta skola framför allt är elever med svensk eller nordisk bakgrund och elever vars föräldrar har en eftergymnasial utbildning. Särskilt tydligt är detta för skolbyten till fristående skolor. Utvärderingen tyder på att valfriheten har resulterat i en ökad etnisk och prestationsmässig segregation.

QN=mêçéK=NVVNLVOWVR=QO=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NMV=

=

Såväl Barnkonventionen som den särskilda konventionen mot diskriminering i utbildningen slår fast utbildningens likvärdighet för alla. Vi ser därför allvarligt på de tendenser till ökad etnisk och prestationsmässig segregation som Skolverkets rapport visar. Vi ställer oss dock frågan om det är valfriheten i sig som är orsak till den utveckling som skisserats och vill fästa uppmärksamhet på frågan om varför vissa elever väljer att byta skola. Av Skolverkets rapport framgår att det finns vissa faktorer som karaktäriserar de skolor som eleverna byter till. Det visar sig att elever byter till skolor som ställer tydliga krav på kunskaper och på uppförande och ordning samt skolor som tar väl hand om elever med svårigheter. Den skola som elever byter till har bra lärare, är lugn och stabil och har ett gott rykte. Det primära kan därför inte, enligt vår mening, vara att förhindra elever att välja en bra skola. Det primära måste vara att vidta åtgärder så att alla skolor ställer höga krav på kunskap, har bra lärare och är lugna och stabila.

11.2.9. Det yttersta av tillgängliga resurser

Barnkonventionens sakartiklar om utbildning skall ses mot bakgrund av artikel 4, som stadgar att staterna skall vidta åtgärder "med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser". Vi kan inledningsvis konstatera att den svenska skolan är förhållandevis resursstark. Sverige satsar en stor del av bruttonationalprodukten på utbildning. Den totala kostnaden för det svenska skolväsendet uppgick till 69 miljarder kronor 1994 och utgjorde 4,6 % av BNP.43Sedan 1991 har dock den totala kostnaden för skolan minskat liksom de resurser som läggs på varje elev. Nästan alla kommuner har genomfört nedskärningar inom skolans område. Det finns emellertid inget tydligt samband mellan ursprunglig kostnadsnivå och nedskärning. Även kommuner med låga kostnader har minskat sina kostnader för undervisning.

Ekonomiska nedskärningar inom skolan har fått en rad negativa konsekvenser. I Skolverkets förstudie kring hur kommunala nedskärningar har genomförts44 där nio kommuner och 18 skolor studerats framgår att personalminskningar är det sätt som kommunerna främst använder för att spara. Det innebär att det nu är färre vuxna i skolan än tidigare. Andra vanliga effektiviseringsmetoder är större klasstorlekar, minskat antal grupptimmar och färre laborativa

QP=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=NMM=QQ=pâçäîÉêâÉíë=ê~ééçêí=åê=US=

= undervisningsmoment. En mycket tydlig konsekvens är minskad specialundervisning och minskat antal speciallärartimmar. Framför allt har stödet till elever med läs- och skrivsvårigheter minskat.

Bland de studerade skolorna finns flera exempel på att färre elever än tidigare får stöd i undervisningen. Elever med behov av stöd kan i mindre utsträckning få sina behov tillgodosedda. Samtidigt som både Skolverkets och Socialstyrelsens undersökningar konstaterar att cirka hälften av landets kommuner har en ökande andel av elever med behov av särskilt stöd. Elever med klart definierbara samt diagnostiserade funktionshinder får stöd, medan elever med mer dolda och svårdefinierade svårigheter ofta blir förbisedda. Tendensen är att mellanskiktet elever, som är tysta och inte syns men är i behov av hjälp, glöms bort. Vidare har undervisningen i hemspråk och svenska som andraspråk minskat kraftigt. Andra områden som har påverkats av nedskärningar är, enligt Skolverket, arbetsmiljö, läromedel, undervisningsmaterial och fortbildning.

I en sammanfattande kommentar till rapporten skriver Skolverket att kommunpolitikerna inte har tagit ansvar för de prioriteringar som är kopplade till nedskärningarna, utan överlåtit hela ansvaret till rektorerna. Vidare konstateras att det är sällsynt att någon systematisk uppföljning har gjorts av nedskärningarnas konsekvenser. Uppföljningssystem saknas ofta både i kommunen centralt och i skolan. Nedskärningarna leder sällan till att nya lösningar söks och prövas för att utveckla organisationen och arbetet i skolan.

Trots nedskärningar har skolan behållit sin andel av kommunernas totala kostnad. Samtidigt visar Skolverkets rapport att kostnaderna för undervisning har minskat med närmare 10 %, medan lokalkostnaderna har ökat. Vi menar att en sådan prioritering inte kan anses ligga i linje med Barnkonventionen. Inte heller att det i kommunerna inte görs någon genomgripande analys av vad budgetnedskärningarna får för konsekvenser för barn

12. Barnets rätt till kultur och fritid

12.1. Artiklarnas innebörd

Artikel 31

1. Konventionsstaterna erkänner barnets rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder samt rätt att fritt delta i det kulturella livet.

2. Konventionsstaterna skall respektera och främja barnets rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet och skall uppmuntra tillhandahållandet av lämpliga och lika möjligheter för kulturell och konstnärlig verksamhet samt för rekreations- och fritidsverksamhet.

Barnet skall ha rätt att få vara barn. Artikel 31 betonar barndomens egenvärde. Enligt bestämmelsen skall barnet ges utrymme för lek, vila och fritid samt fritt kunna delta i det kulturella och konstnärliga livet. Barnets inneboende kreativitet och nyfikenhet skall uppmuntras.

Artikel 31 skall bl.a. ses i relation till artikel 6 om barnets rätt till utveckling. Mot bakgrund av rätten till utbildning innebär artikel 31 att barnet skall ha möjlighet att utveckla sina tillgångar och hela sin potential. Artikel 31 skall också läsas tillsammans med artikel 39 som ger det utsatta barnet rätt till rehabilitering och social återanpassning. Lek, kultur-och fritidsaktiviteter antas vara helande och läkande. De kan därigenom hjälpa barnet att återfå sitt självförtroende och sin tillit till omvärlden.1

1 Santos Pais M, 1997

Rätten till lek fanns inte med i det ursprungliga förslaget till konventionstext. Det var under utarbetandet av konventionen som IPA (International Association for the Child’s right to play) lade fram ett förslag om att även begreppet "lek" skulle innefattas i konventionen, ett förslag som hela gruppen med frivilliga organisa-

= tioner ställde sig bakom. Trots att uppfattningen bland regeringsföreträdarna var delad i frågan slogs det så småningom fast att även begreppet "lek" skulle ingå som en rättighet i Barnkonventionens artikel 31.

Att barnet skall ha rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet bör tolkas så att barnet skall ha samma rätt och möjligheter som de vuxna och att barnkulturen inte skall diskrimineras i förhållande till vuxenkultur. Barnet skall inte heller enbart ses som konsument av en kultur skapad av vuxna. Barnkultur innefattar även barnets egen möjlighet att delta i det kulturella livet.

De aktiviteter som nämns i artikel 31 skall vara anpassade till barnet och dess ålder. Aktiviteterna bör vara lämpliga för barn och får därför inte innebära allvarliga risker eller vara hämmande för barnets utveckling, hälsa eller utbildning. Aktiviteterna får inte heller innebära att barnet exploateras på något sätt.

Staterna har vidare en skyldighet att se till så att alla barn får samma rätt till kultur, lek och fritidsaktiviteter. Inget barn får heller, i belysning av artikel 2, ställas utanför rättigheterna. Kulturutbudet skall således vara tillgängligt för alla barn.

Artikel 17

Konventionsstaterna erkänner den viktiga uppgift som massmedier utför och skall säkerställa att barnet har tillgång till information och material från olika nationella och internationella källor, särskilt sådant som syftar till att främja dess sociala, andliga och moraliska välfärd och fysiska och psykiska hälsa. Konventionsstaterna skall för detta ändamål:

(a) uppmuntra massmedier att sprida information och material av socialt och kulturellt värde för barnet i enlighet med andan i artikel 29; (b) uppmuntra internationellt samarbete vad gäller produktion, utbyte och spridning av sådan information och sådant material från olika kulturer och nationella och internationella källor; (c) uppmuntra produktion och spridning av barnböcker; (d) uppmuntra massmedier att ta särskild hänsyn till de språkliga behoven hos ett barn som tillhör en minoritetsgrupp eller en urbefolkning; (e) uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barnet mot information och material som är till skada för barnets välfärd, med beaktande av bestämmelserna i artiklarna 13 och 18.

=

Artikel 17 diskuterades vid flera tillfällen under det tio år långa arbetet med att formulera konventionen. Det ursprungliga förslaget var betydligt mer kortfattat: "Föräldrar, vårdnadshavare, statliga organ och samhällsorganisationer skall skydda barnet mot all skadlig inverkan som massmedier och då i synnerhet radio, film, TV, press och utställningar med avseende på att dess innehåll kan utöva skada på barnets mentala och moraliska utveckling". Skillnaden mellan detta första förslag och den slutliga versionen av konventionstexten ger en bild av de ideologiska diskussioner som pågick under arbetet med konventionen.

Den ursprungliga texten upplevdes av många länders delegationer som alltför negativ i sin syn på medier. Vissa delegationer uppfattade den som censurinriktad. I synnerhet västvärldens representanter ville ha formuleringar som garanterar ett fritt informationsflöde och att barn skall ha möjlighet att dra fördel av fakta och åsikter i medierna. De ville också att det skulle framgå av texten att vissa medier är privatägda snarare än statligt styrda.

Slutresultatet blev ett klart erkännande av massmediernas viktiga funktion. Statens roll skall vara att försäkra sig om barns tillgång till information och att uppmuntra positiva inslag och sprida information som ökar och stödjer förståelse, fred, tolerans och vänskap mellan alla folk. Detta är innebörden av den hänvisning som finns till artikel 29 (utbildningens syfte) i detta sammanhang. Vidare skall staten uppmuntra produktionen av informationsmaterial som är anpassat för barn som tillhör minoriteter och urbefolkningar. Internationellt samarbete inom dessa områden skall uppmuntras.

Slutligen, vilket också fanns med i den ursprungliga formuleringen, skall barn skyddas mot skadlig information och medieutbud. Staten skall "uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer". Den sista delen av artikel 17 stadgar således att barnet skall skyddas. Det framgår inte vem som har ansvar för att utveckla riktlinjer, enbart att staten skall uppmuntra till det. Vad riktlinjerna skall innehålla är också oklart, bara att de skall skydda barnet. Det ges vissa antydningar genom hänvisningarna till andra delar av konventionen. En av dessa (artikel 13) klargör barnets rättighet att söka, motta och sprida information och tankar av alla slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat uttrycksmedel som barnet väljer. Den rätten får underkastas vissa inskränkningar men endast sådana som är föreskrivna i lag och är nödvändiga (a) för att respektera andra personers rättigheter eller anseende eller (b) för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen, folkhälsan eller den

= allmänna sedligheten. Andemeningen förefaller vara att denna typ av restriktioner kan ingå i de "lämpliga riktlinjer" som tidigare nämns i artikel 17.

Den andra referensen (artikel 18) behandlar föräldrarnas och vårdnadshavarnas roll. De har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Konventionsstaterna skall ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. I detta sammanhang är andemeningen att vårdnadshavarna har det direkta ansvaret för att skydda barnet mot skadligt inflytande från massmedier och att de skall bistås av staten i denna uppgift.

Den tolkning av artikel 17 som FN-kommittén har gjort kan sammanfattas i tre punkter:

1) Tillgång till medier. Kommittén har understrukit barnets rätt att ha tillgång till medier, vilket förutsätter att staterna aktivt verkar för att den rättigheten skall bli reell. Det har i detta avseende ingen betydelse om medierna är statligt styrda eller privatägda. Finansiell uppmuntran eller andra former av stöd kommer även i framtiden att vara nödvändigt för att garantera ett utbud av litteratur och TVprogram för barn. Detta gäller särskilt för spridning av informationsmaterial på minoritetsspråk.

2) Att främja och framhålla positiva alternativ. Kommittén har också efterlyst aktiva åtgärder för att främja och framhålla viktiga mål som t.ex. fred, tolerans och internationell förståelse, vilket ses som ett positivt alternativ till medievåldet. I detta avseende skall mediepolicyn fungera som ett komplement till skolundervisningen.

3) Skydd mot skadlig påverkan. Kommittén ser ingen motsättning mellan barns tillgång till information och åtgärder för att skydda barnet mot skadlig påverkan av medier. Kommittén framhäver vikten av tillgång, men är samtidigt djupt oroad över medievåldets eventuellt negativa effekter.

För att kunna uppmuntra meningsfulla lämpliga riktlinjer är det nödvändigt, anser kommittén, att myndigheterna skaffar sig kunskap om tittarvanor, lyssnar- och läsvanor, vad som sänds, tänkbara effekter på mottagaren, sätt att effektivt inskränka och begränsa skadliga sändningar. Med andra ord rekommenderar FN-kommittén en enhetlig politik som bas för utvecklingen av riktlinjer. Sammantaget har staten förpliktelser i alla tre avseendena och detta gäller även för stater där medierna är helt privatägda.2

2 Analysen av Barnkonventionen s artikel 17 är en sammanfattning av Thomas

Hammarbergs artikel FN:s barnkonvention som handlingsplan i boken Toppmö-

tet - om TV:s och barns rättigheter. Våldsskildringsrådets skriftserie nr 16

=

12.2. Barnets rätt till lek, fritid och kultur

Lek och utveckling

Lekens betydelse för barns inlärning och utveckling betonas i Socialstyrelsens pedagogiska program för förskola och fritidshem.3Att ge barn inspiration, god tid, utrymme och material för lek ses som en av barnomsorgens viktigaste uppgifter.

Leken är livsviktig för barn därför att den är ett sätt för barnet att upptäcka världen och sig själv. Barn lär sig genom lek. De bearbetar sina upplevelser i leken, de övar sig för kommande uppgifter och de använder leken som ett symbolspråk. I fantasin och leken övergår barnet från att uppfatta delar och detaljer till att foga samman, bilda mönster och skapa sammanhang. Att leka är en skapande handling och lekandet ger en upplevelse av enhet i tid och rum, skriver den engelske psykoanalytikern Donald Winnicott i sin bok "Lek och verklighet". Förmågan att leka hör ihop med hälsa: "Lekandet befordrar utvecklingen och därmed hälsan, lekandet leder till grupprelationer och är ett sätt att meddela sig med andra".4

3 Allmänna råd från Socialstyrelsen, 1983:3 och 1988:7 4

Winnicott D. W, 1971

Leken förutsätter oftast spontanitet, improvisation och ömsesidighet. Men det finns också regellekar som traderats från generation till generation, som t.ex. "hoppa hage" och "spela kula". Denna typ av lek har demokratiska inslag, alla får vara med men reglerna måste följas. En annan form av regellekar är de som återfinns inom idrotten. Här ges mycket tydliga gränser för beteendet. Regelverket i fotboll, basketboll eller ishockey utgör en sorts ram för samvaron. Reglerna sätter gränser (som inte kan ifrågasättas) för lagets och individernas handlande. Den psykologiska forskningen visar att gränser och regler skapar trygghet; man vet vad som gäller och vad som förväntas av en. Yttre gränser och regler kan också på ett psykologiskt plan bidra till att stärka de inre gränserna. För barn och ungdomar som ännu inte har utvecklat stabila inre gränser och en egen identitet är yttre gränser ett stöd.

=

Lek och utveckling är således intimt förknippade. Utveckling förutsätter lek och utan lek ingen utveckling. Enligt den engelska barnläkaren Margaret Lowenfeld är en "normal och tillfredställande känslomässig utveckling inte möjlig"om ett barn av någon anledning hindras från att leka.5 Att ett barn inte leker är ofta ett symtom på fysisk eller psykisk ohälsa hos ett barn. Leken används också som en "behandlingsmetod", t.ex. i rehabiliteringen av barn med svåra upplevelser av krig. Flertalet barnkliniker har särskilda lekterapeuter anställda med uppgift att tillhandahålla lekmaterial, aktivera, stimulera och delta i barnens lek i syfte att påskynda läkningsprocessen.

Det var, som nämnts, den internationella frivilliga organisationen IPA som föreslog en särskild artikel om lek. IPA antog 1977 en deklaration om barnets lek som inleds med en beskrivning av lekens betydelse för barn:

– Lek är jämsides med behoven av näring, hälsa, bostad och utbildning nödvändig för alla barns totala utveckling. – Lek är instinktiv, frivillig och spontan. Den är naturlig och utforskande. – Lek är kommunikation och uttryck och sammankopplar tanke och handling. – Lek berör alla livets aspekter. – Lek hjälper alla barn att utvecklas fysiskt, psykiskt, emotionellt och socialt. – Lek är ett sätt att lära sig leva och ej endast ett tidsfördriv.6

Fritiden en barn- och ungdomskultur

5 Lowenfeld M, 1991 6

Grönvall K, 1993

Förutsättningarna för barns och ungdomars uppväxt har förändrats dramatiskt under de senaste decennierna och förändras fortfarande i rask takt. Ungdomar befinner sig under lång tid i en slags mellanställning mellan barndom och vuxenliv. Klyftan mellan biologisk och social mognad tycks ha ökat i vårt samhälle. Vi vet att ungdomar i dag i genomsnitt påbörjar sin pubertetsutveckling tre år tidigare än i slutet av 1800-talet samtidigt som gränsen för social mognad har flyttats fram.

=

I denna klyfta mellan barndom och vuxenliv har en så kallad barn- och ungdomskultur vuxit fram. Situationen för ungdomar kan sägas präglas av en dubbelhet. Å ena sidan är de beroende av föräldrarna långt upp i åren. De är pressade av insikten om den höga arbetslösheten och den hårda konkurrensen om utbildningsplatser. Utifrån detta perspektiv blir kamraterna och den så kallade ungdomskulturen ett sätt för ungdomar att skydda sig mot osäkerhet och känslor av beroende. Å andra sidan kan ungdomskulturen ses som en frizon där ungdomar får möjlighet att i sitt sökande efter en stabil identitet avgränsa sig mot vuxna. Ungdomskulturen blir i detta perspektiv en kreativ frizon där ungdomar tillåts vara sig själva.

Ungdomskulturen består av ett stort utbud av kultur- och fritidssysselsättningar som har ökat dramatiskt under de senaste femtio åren. Undersökningar kring barns och ungdomars fritid visar samstämmigt att barns fritid kretsar kring lek, musik, TV-tittande, serier, böcker och olika aktiviteter, dvs. organiserad kultur-, musik och idrottsverksamhet. De lite äldre ungdomarnas fritid fokuseras mer tydligt kring kamrater, musiklyssnande, TV, video, idrott, olika nöjesaktiviteter (bio, dans m.m.), "gå på stan" och att "inte göra något särskilt".

Det finns några generella mönster och utvecklingstrender som ungdomsforskningen visat. En sådan är att ungas fritid "institutionaliserades" från mitten av 60-talet fram till mitten av 80-talet. Andelen föreningsmedlemmar ökade markant under denna period i alla åldersgrupper. Framför allt var det idrottsföreningarna som vann barns och ungdomars intresse. 1968 var 17 % av flickorna och 50 % av pojkarna i stockholmsområdet aktiva medlemmar i idrottsföreningar. 1984 var motsvarande andelar 46 respektive 67 %. Nämnas kan att föräldrarnas betydelse för barnen minskade drastiskt under samma period. 1968 uppgav 16-åringarna att de tillbringade 70 % av sin fritid tillsammans med sina föräldrar. När samma undersökning genomfördes 16 år senare, 1984, tillbringade 16-åringarna 7 % av sin fritid tillsammans med föräldrarna. På frågan om vad som påverkade dem mest kom kamraterna på första plats. Därefter kom musik, video, TV , dator, film och idrottsledare, i nu nämnd ordning.

Studier visar att denna trend mot en alltmer organiserad fritid håller på att avta. Under senare delen av 80-talet och under 90-talets början har ungdomars intresse för föreningsliv minskat. Det finns alltså en annan trend, nämligen att barn och ungdomar ägnar sig alltmer åt fritidssysselsättningar som inte är organiserade av vuxna. Från olika studier vet man att det i tid räknat endast är en mindre del av barns och ungdomars fria tid som tillbringas inom olika organisa-

= tioner. Den största delen av fritiden ägnas åt musik, man ser på TV och video, spelar dataspel, utvecklar egna dataprogram, läser tidningar och böcker, gör saker tillsammans med kamrater, går på stan och i affärer, spelar i rockband och går på bio.

Den ovan beskrivna generella bilden av barns och ungdomars fritid måste kompletteras med att det finns stora skillnader mellan olika grupper av barn och ungdomar. Det finns skillnader mellan pojkars och flickors intressen, mellan ungdomar på landsbygd och i stad och mellan ungdomar som har olika etnisk och social tillhörighet. Föreningslivet domineras t.ex. av barn i åldern 10 till 12 år. Andelen barn och ungdomar som deltar i något organiserat sång- och musikutövande är också högst i denna åldersgrupp. Äldre tonåringar attraheras framför allt av musiklyssnande, biobesök och dans. Skillnaden mellan att växa upp i en stad och på landsbygd är också stor. Utbudet av kultur- och fritidssysselsättningar ser helt annorlunda ut i staden med ett stort urval av biografer, restauranger, teatrar och museer. Sådana aktiviteter är naturligtvis vanligare bland barn och ungdomar som bor i de större städerna.7

Ungdomspolitiska kommittén genomförde i samarbete med Statistiska Centralbyrån en enkätundersökning i vilken 2 000 ungdomar mellan 15 och 25 år ingick. På frågan om det fanns tillräckligt att göra där de bor och vilka aktiviteter och fritidslokaler som de var intresserade av kunde två grupper urskiljas. Nästan varannan svarade att det inte finns särskilt mycket att göra där de bor. Den andra hälften (cirka 42 %) svarade att det finns alldeles tillräckligt att göra och somliga menade till och med att det finns mer än tillräckligt. Enkätundersökningen visade vidare att det framför allt var de yngre, mellan 15 och 17 år, som i högre grad upplevde att det inte finns något att göra där de bor. Bland ungdomarna mellan 15 och 17 år uppgav 10 % att det inte fanns något alls att göra.

7 Nilsson P, 1996

De flesta ungdomar ville ha en modern idrottshall och ett ungdomscafé som är öppet på kvällarna. I undersökningen uppgav 71 respektive 63 % av ungdomarna att om det fanns en modern idrottshall eller ett ungdomscafé på orten skulle de utnyttja dessa. Svaren varierar mellan olika åldersgrupper. 42 % av 15 till 17åringarna svarade att de är intresserade av en medieverkstad och 80 % vill ha ett ungdomscafé som är öppet på kvällarna. Ett ungdomens hus vill endast 15 % av de äldre ungdomarna ha, jämfört med 59 % av de yngsta.

=

I de 50-tal rådslag som Ungdomspolitiska kommittén har initierat framkommer att ungdomars ilska och besvikelse över nedläggningar och nedskärningar av fritidsgårdarnas verksamhet är ett återkommande tema. Ett återkommande krav från ungdomarnas sida är ett café som är öppet på kvällarna.8

Barnkulturpolitik

I de mål för den nationella kulturpolitiken som antogs av riksdagen i september 1996 betonas barn- och ungdomskulturen.9 Av de fem mål som riksdagen fastställde för den nationella kulturpolitiken sattes värnandet om yttrandefriheten i främsta rummet. I det sammanhanget slår riksdagen fast: "För att den rätt till kulturell yttrandefrihet som slås fast i FN:s Barnkonvention skall kunna realiseras krävs att också barn och unga har tillgång till språkliga och kulturella verktyg". Kulturpolitikens mål är vidare att verka för allas möjlighet till kulturupplevelser och eget skapande (jämlikhetsmålet): "Förutsättningen för kulturell jämlikhet skapas hos den unga människan. Kulturpolitiken skall bidra till att den kulturella stimulansen i förskola och skola stärks". Kulturell mångfald är vidare en förutsättning för ett rikt kulturliv (mångfaldhetsmålet). Kulturpolitikens uppgift är bl.a. att motverka kommersialismens negativa verkningar på kulturens alla områden. Det är därför av särskild vikt, "att barn och unga har alternativ till det kommersiella kulturutbudet. Ungdomars egna mötesplatser och skapande bör sättas främst".

8

SOU 1997:71

9

Prop.1996/97:3, bet.1996/97:KrU1, rskr 1996/97:129-132

=

Att bevara och bruka kulturarvet är ytterligare ett mål för den nationella kulturpolitiken (kulturarvsmålet) och i riksdagens beslut heter det att "Muséerna skall inte bara bevara utan också aktivt medverka till att människor engageras att utnyttja sitt kulturarv. Det gäller i hög grad barn och unga vars öppenhet inför intryck från olika delar av världen stimuleras om de äger en egen historisk identitet. Det gäller också dem med flykting- och invandrarbakgrund som skall kunna bära med sig sitt kulturarv och infoga det i sina liv i Sverige". Det är slutligen en självklar kulturpolitisk uppgift att bidra till att människor med olika etnisk och kulturell bakgrund kan mötas och ge impulser till varandra (internationaliseringsmålet): "Integration skall stimuleras, främlingsfientlighet och rasism bekämpas. Det är också en viktig uppgift att skapa utrymme för den mångetniska och mångkulturella generation som inte passar in i traditionell kategorisering av kulturell och etnisk identitet. I blandningen av olika kulturella bakgrunder och uttrycksformer finns förutsättningar för nytt skapande och ny kvalitet".10

Kultur och utveckling

Barn- och ungdomskultur omfattar både kultur för barn och ungdomar och kultur som barn och ungdomar själva skapar. Det innebär att med barnkultur menas både den kultur som barn "konsumerar" och den kultur som är barnens egen, dvs. deras kollektiva liv i grupper och lekar, deras gemensamma normer och värden såsom de skapas och vidareutvecklas i barnens gemenskap. Barnens egna kulturformer är inte innehållsligt skild från kultur som skapas av vuxna för barn i finkultur eller masskultur.

Estetiska verksamheter är grundläggande för barns och ungdomars förmåga att tolka och förstå omgivningen och att uttrycka upplevelser och känslor.11 Leken är för små barn en form av kulturaktivitet. Barn sjunger och dansar spontant, de ritar och målar, vilket inte i första hand är en form av estetiska aktiviteter utan mer ett sätt att uttrycka glädje, att bearbeta problem och att finna mening och sammanhang i tillvaron.

10

Prop. 1996/97:3

11

SOU 1995:84

=

Barnets sätt att uttrycka sig stimuleras sedan i förskola, skola och i kontakten med kulturyttringar av olika slag. Redan vid skolstarten har de flesta svenska barn en relativt omfattande erfarenhet av kulturinstitutioner, genom förskolans och föräldrarnas försorg. Så gott som samtliga barn har använt bibliotek och de flesta förskolebarn har varit på teater och museer. I takt med att barnet blir äldre förändras kulturaktiviteterna. Särskilt påtagligt är att intresset för och kontakterna med musik och dans ökar. Musikintresset stimuleras av det offentliga kulturutbudet, främst genom den kommunala musikskolan och musikundervisningen i skolan. Men ungdomars lyssnande och utövande av musik sker i första hand utanför skolan. Många barn lever i två skilda musikvärldar med helt olika normer och värderingar; skolans och det etablerade kulturlivets musik å ena sidan och den musik som i hög grad skapas av barn och ungdomar själva å den andra. Samtidigt som många avstår från musikundervisning i skolan från tolv års ålder så finns det ingen åldersgrupp som är mera aktiva musikutövare än den mellan 9 och 14 år. På motsvarande sätt har ungdomar skapat sin egen dans-, rytm- och musikkultur.12

Den största förändringen under skolåren sker dock på bildskapandets område. Intresset för att teckna och måla minskar påtagligt ju äldre barnet blir. Men begreppet bildkonst omfattar inte bara måleri, skulptur och konsthantverk utan också foto, video och film. I en vidare mening hör också mode, design och arkitektur till bildkonst. Dessa uttryck för bild- och formkonst möter barn och ungdomar genom det stora massmediala utbudet i tidningar, TV, film, video och datorspel.

Utbud och efterfrågan

Kulturutbudet i Sverige är generellt sett stort och av hög kvalitet. Sverige har t.ex. en barnlitteratur i världsklass och folkbiblioteket är en kulturinstitution som är spridd över hela landet. Sverige har också sedan 1940-talet en stolt barnteatertradition som utvecklades starkt under 70-talet. En tredjedel av teaterinstitutionernas och 65 % av de fria teatergruppernas utbud riktas till barn. Muséernas utbud för barn varierar, men är på sina håll mycket stort. Flera muséer har, förutom utställningar och miljöer som är särskilt anpassade för barn, även utvecklat verksamheter för förskole- och skolbarn. Dessa muséer har under de senaste åren utökat sin personal för att kunna utveckla barn- och ungdomsverksamheterna.13

12 Kulturprogram för barn och ungdom. Statens Kulturråd 1994 13

Se föregående not

=

Det offentliga utbudet av bildkonst är inte lika omfattande som utbudet inom många andra områden. En knapp tredjedel av kommunerna har en konsthall eller ett konstmuseum. Ett tjugotal kommuner kan erbjuda bild- och formverksamhet vid en kulturskola eller barnkulturcentrum. En jämförelse kan göras med Finland med dess särskilda konstskolor i mer än hundra kommuner.14

14 Ds 1996:57

Riksdagens beslut om kulturpolitiken 1996 innehåller bl.a. särskilt stöd till barn- och ungdomskultur på en rad områden, t.ex. litteratur, teater och film samt slöjd för barn och ungdomar, vilket skall ses mot bakgrund av den stagnation som har skett på barnkulturens område under 90-talet. Svensk barnkultur hade en gynnsam utveckling under 70- och 80-talen, en utveckling som bl.a ledde till att såväl de geografiska som de sociala skillnaderna i kulturaktiviteter suddades ut. Med barnomsorgens utbyggnad och skolans intresse för kulturaktiviteter kunde alla barn nås, oavsett bostadsort och social bakgrund.

=

Det statliga stödet till barn- och ungdomskultur har, enligt Statens Kulturråd, i princip legat på samma nivå sedan 1970-talet. Vissa kulturområden har till och med fått utökade resurser under de senaste åren. Till det generella statliga stödet skall också läggas Stiftelsen Framtidens Kultur som under 1996 fördelade drygt 18 miljoner kronor till kulturprojekt för barn och ungdomar.15

Däremot har barns och ungdomars möjlighet att ta del av det traditionella kulturutbudet vad avser t.ex. litteratur, teater, dans och musik minskat på grund av de nedskärningar som skett i kommunerna och landstingen under 1990-talet. Samtidigt har nedskärningar skett där barnen finns, dvs. inom barnomsorg och skola. Den kommunala musikskolan har på flera håll skurits ner och avgifterna har höjts. De allt större barngrupperna och klasserna i kombination med personalneddragningar och mindre ekonomiska resurser har gjort att