SOU 2012:74

Främlingsfienden inom oss

Till statsrådet Erik Ullenhag

Regeringen beslutade den 5 maj 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå hur arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans kan effektiviseras (dir 2011:39). Uppdraget skulle redovisas i form av ett delbetänkande den 24 augusti 2012 och ett slutbetänkande senast den 26 oktober 2012.

Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 22 mars 2012 (dir 2012:21) ska utredningen inte lämna någon delredovisning av uppdraget utan uppdraget ska redovisas i sin helhet den 26 oktober 2012.

Förra statsrådet Bengt Westerberg förordnades från och med den 5 maj 2011 som särskild utredare.

Utredningen har tagit namnet Utredningen om ett effektivare arbete mot främlingsfientlighet.

Kansliråd Camilla Abrahamsson, professor Erik Amnå, journalisten Lisa Bjurwald, professor Valerie DeMarinis, professor Marie Demker, professor Lars Dencik, departementssekreterare Kent Eriksson, undervisningsråd Annika Hjelm, enhetschef Paul Lappalainen, filosofie doktor Birgitta Löwander, docent Helene Lööw, professor Orlando Mella, professor Jens Rydgren, departementssekreterare Johanna Wistedt samt generalsekreterare Christian Åhlund förordnades från och med den 17 maj som experter i utredningen.

Genom beslut den 1 december 2012 entledigades Kent Eriksson från uppdraget och ersattes från och med den 10 februari 2012 av departementssekreterare Klara Granat. Genom beslut den 31 januari 2012 entledigades Johanna Wistedt och ersattes samma dag av departementssekreteraren Teresia Ståhle. Genom beslut den 18 juni 2012 entledigades Klara Granat och ersattes samma dag av departementssekreterare Jacob Holm. Filosofie doktor

Birgitta Löwander entledigades på egen begäran från uppdraget som expert i utredningen från och med den 1 oktober 2012.

Filosofie doktor Christina Olsson Bohlin anställdes från och med den 23 maj 2011 som sekreterare i utredningen.

Enligt överenskommelse med Arbetsmarknadsdepartementet överlämnas betänkandet den 9 november 2012.

Jag överlämnar härmed betänkandet Främlingsfienden inom oss (SOU 2012:74).

Stockholm i november 2012

Bengt Westerberg

/Christina Olsson Bohlin

Sammanfattning

Uppdrag, begränsningar, tillvägagångssätt

Arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans har tydliga beröringspunkter med andra politiska frågor, främst arbetet med mänskliga rättigheter, ekonomisk politik, invandringspolitik, integrationspolitik och diskrimineringspolitik.

En grundläggande princip i internationella mänskliga rättighetskonventioner liksom i svensk lagstiftning är att alla, utan åtskillnad, ska ha lika rättigheter och möjligheter. Främlingsfientlighet är en omständighet som kan förhindra att Sverige lever upp till den principen.

Främlingsfientligheten påverkas bland annat av hur framgångsrik den ekonomiska politiken och integrationspolitiken är. Om politiken misslyckas finns en risk att personer med utländsk bakgrund eller personer som tillhör minoritetsgrupper görs till syndabockar.

Det specifika arbetet mot främlingsfientlighet kan därför inte ses isolerat från andra politikområden. Det är omöjligt att med attitydpåverkande åtgärder kompensera en misslyckad ekonomisk politik eller integrationspolitik. De åtgärder som diskuteras i utredningen kan därför i bästa fall förstärka arbetet mot främlingsfientlighet, men kan aldrig bli mer än en liten del av en total politik i detta syfte.

Utredningens titel, ”Främlingsfienden inom oss”, motiveras av att det stora hotet mot utsatta grupper inte är de extrema grupperna utan de många människorna. Även i dag gör sig många skyldiga till olika former av vardagsrasism. Med fel signaler från ledande politiker kan den snabbt växa till svårare former av främlingsfientlighet. Historiska erfarenheter från såväl andra länder som Sverige är varnande exempel. Arbetet mot mer brutala former av främlingsfientlighet måste börja med den främlingsfientlighet som finns i vardagen. Vi måste börja med oss själva.

Varför främlingsfientlighet

Begreppet främlingsfientlighet används i utredningen för att uttrycka en generaliserad intolerans som kan avse såväl rasism i biologisk eller kulturell mening som religiös intolerans. Den kan ta sig uttryck i attityder, kulturella föreställningar och handlingar, där handlingarna kan vara såväl diskriminering som våld. Begreppet används både i direktiven till utredningen och i betänkandet, men är inte oproblematiskt. Det förutsätter att några betraktas som främlingar, det vill säga som annorlunda. Användningen av begreppet kan bidra till att relationerna mellan grupper låses fast medan det som upplevs som främmande i själva verket är något i hög grad rörligt. Det upprättas genom aktiv handling och är inget naturligt.

Varje negativ värdering av vad som uppfattas som främmande kulturer eller kulturyttringar behöver inte vara ett uttryck för främlingsfientlighet. FN:s mänskliga rättigheter är en bra måttstock då kulturyttringar ska värderas. Det som strider mot de mänskliga rättigheterna kan fördömas. Men de mänskliga rättighetskatalogerna ger inte svar på allt.

Att fördöma hedersvåld eller välkomna förslag om förbud mot barnäktenskap kan inte rimligen ses som främlingsfientligt. Ofta handlar det om att ta ställning i en konflikt inom en etnisk grupp, inte mellan svenskfödda och utrikesfödda. Man kan vara för en restriktiv invandringspolitik utan att det är ett uttryck för främlingsfientlighet. Avgörande är vilka motiv man har.

Många förknippar främlingar med personer med ursprung i andra länder. Men främlingen kan också vara en person som är född mitt ibland oss, till och med vara en av oss. Som främlingar har historiskt sett många betraktats som har varit födda i Sverige av svenskfödda föräldrar, såsom samer, romer, resande, judar och tornedalingar men också till exempel utvecklingsstörda. De har till exempel förbjudits att tala sitt modersmål, steriliserats eller haft restriktioner i sin bosättning eller näringsutövning. Det har handlat om en officiellt sanktionerad främlingsfientlighet. Trots det avses med främlingar i utredningen huvudsakligen personer med utländsk bakgrund.

En negativ inställning till sådana som betraktas som främlingar kan ha sin grund i allt från fördomar och stereotypa föreställningar till en genomtänkt ideologi som pekar ut grupper av främlingar som hot mot den egna gruppen.

Främlingsfientlighet som officiell politik har det funnits inslag av i svensk historia, men än tydligare i Nazityskland, i apartheidpolitikens Sydafrika eller de amerikanska sydstaterna. Även om få svenskar accepterade våldet i Nazityskland fanns också i Sverige ett antisemitiskt bakgrundsbrus som på 1930-talet manifesterades i bland annat en mycket restriktiv flyktingpolitik. Utvecklingen i Nazityskland lär oss också hur helt vanliga människor kan se på eller till och med delta i dödande när politiska auktoriteter begär det. Att människorna tenderar att följa sina ledare även när det handlar om en politik som kränker mänsklig värdighet finns flera exempel på också i svensk historia. Man kan därför inte hävda att främlingsfientlighet är ett fenomen begränsat till extrema grupper. Det finns en potentiell främlingsfiende inom oss alla.

Självfallet finns det också främlingsfientlighet som på inget sätt är sanktionerad av statsmakten. Andelen personer i befolkningen som hyser tydligt främlingsfientliga åsikter uppgår i dagens Sverige till i storleksordningen fem procent. En mindre del av denna opinion är på olika sätt aktiv i organisationer som öppet förespråkar främlingsfientlighet och rasism.

Bakom främlingsfientliga attityder finns såväl individuella som kontextuella faktorer. Främlingsfientligheten tenderar till exempel att öka med ökad arbetslöshet, särskilt i grupper som känner sig utsatta för konkurrens från dem som betraktas som främlingar. Det kan också finnas en ”institutionell främlingsfientlighet”, attityder och värderingar som ”sitter i väggarna” på exempelvis en arbetsplats och som gör att människor uppträder diskriminerande. Den viktigaste individuella faktorn är utbildning. Med högre utbildning minskar risken för främlingsfientliga attityder.

Främlingsfientlighet förutsätter kategorisering av människor. Kategorisering kan göras av rationella skäl, till exempel när förmåner ska fördelas. Då behöver man kriterier för att veta vilka som är berättigade och inte. Med andra kriterier blir också kategorierna annorlunda. Det beror på att människor samtidigt tillhör flera olika kategorier och har olika sociala identiteter, till exempel med avseende på medborgarskap, bostadsort, geografiskt ursprung, kön, klass, politiska åsikter, yrken, anställningar, intressen och så vidare. När individer kategoriseras i etniska grupper är ofta ursprungslandet kriteriet för kategoriseringen, men inte sällan tillskrivs alla i kategorin andra egenskaper baserade på stereotypa föreställningar om den etniska gruppen.

Kategorisering efter etnisk tillhörighet, innebär att man fokuserar på det som skiljer grupper åt, exempelvis födelseland. Men man bortser från de stora variationer som finns inom respektive grupp och de stora likheter som finns mellan grupperna och mellan individer i respektive grupp. En rad frågor av allmänmänsklig natur ställs människor inför oavsett vilken etnisk grupp de kategoriseras i.

Etnicitet är ett oklart begrepp. Det finns över tio kriterier som av forskare har använts för att bestämma vad som är en etnisk grupp. Indelningen av mänskligheten i tydliga etniska, eller kulturella, enheter är i hög grad en social konstruktion. I själva verket har alla människor ett gemensamt ursprung i Afrika även om det var cirka 60 000 år sedan som de första interkontinentala resenärerna tog sig över sundet Bad-Al-Mandab och började sprida sig ut över världen. Men människor har sällan isolerats i avskilda enklaver utan snarare ingått i nätverk med ett livligt utbyte av kunskaper och erfarenheter. Just det har varit en viktig förutsättning för den utveckling som har skett.

Även om etniska grupper är en social konstruktion kan känslan av etnisk tillhörighet ibland vara stark. Den förstärks, eller kan till och med skapas, under yttre hot.

Med ökad migration i världen är det fler och fler individer som känner stark lojalitet med flera etniska grupper och kulturer. De befinner sig i vad som kallas transnationella rum.

Från främlingsfientligt håll hävdas ofta inte bara att världen är indelad i tydliga etniska och kulturella enklaver utan också att människor präglas så starkt av den kulturella miljö de växer upp i att de inte klarar av att leva i en annan. Det påstås också att möten mellan människor från olika kulturer obevekligt leder till konflikter.

Erfarenheten visar emellertid att olika etniska grupper mycket väl kan leva sida vid sida utan att det med någon automatik leder till konflikter. Att det finns olika grupper i ett land är inte i sig något problem, utan det är vad människorna själva och deras ledare gör av det som avgör om grupperna ska leva i fred eller, i värsta fall, utkämpa blodiga strider. All erfarenhet visar också att människor är flexibla. De har goda förutsättningar att leva ett gott liv i många olika kulturella inramningar. Varje kulturell miljö erbjuder dessutom inte bara en sorts liv utan många olika alternativ.

Svensk kultur är ett bra exempel på det. Den rymmer en stor mångfald. Det finns mycket litet i svensk kultur som är unikt svenskt. Det mesta har vuxit fram och formats i samspel med

omvärlden. Den svenska nationen som vi i dag känner den har bara hundra år på nacken. Under mer än 600 år, fram till år 1809 ingick Finland i det svenska riket, under nästan hundra år fram till år 1905 var Norge en del av det. Under stormaktstiden 1611–1718 var en majoritet av befolkningen inom det svenska rikets gränser inte svensktalande. Det är lätt att förstå att detta utbyte med omvärlden har satt djupa spår i det vi i dag uppfattar som svensk kultur.

Men hur man än definierar kultur måste också konstateras att den ständigt utvecklas. Det gäller den fysiska kulturmiljön men också värderingarna. Många värderingar som i Sverige under de senaste årtiondena har manifesterats i politiska beslut, såsom individuell beskattning, föräldraförsäkring med pappamånader, rätt till abort, förbud mot barnaga, rätt för homosexuella att ingå äktenskap och rätt för asylsökande med skyddsbehov att få uppehållstillstånd, var otänkbara bara några årtionden tidigare. I dag uppfattas de av många som ”typiskt svenska”. Selektiv glömska är en viktig ingrediens i byggandet av självbilden.

Berättelserna om vad svenskarna och svenskhet är visar en häpnadsväckande brist på konsistens och sammanhang. Det vore fundamentalt fel att i dem leta efter trovärdiga beskrivningar av hur den nationella identiteten egentligen ser ut. Svensken kan i själva verket fungera som spegel för flera olika betraktare. Var och en kan välja sin karaktär efter behov – inom mycket vida ramar. Slutsatsen blir att svenskhet är mångfald, en i alla avseenden rik kultur. Den insikten är inte svårt att tillgodogöra sig när det gäller den egna kulturen. Om andra kulturer tenderar vi att ha mer stereotypa föreställningar. Men mångfald och rikedom gäller också dem. Den insikten är viktig för att vi ska lyckas övervinna våra stereotypa föreställningar om andra.

Stereotypa föreställningar om andra grupper skapas ofta genom medierna. Hela gruppen invandrare kan ibland klumpas ihop och påståenden göras om hur de är. Påståenden om studieframgångar, yrken eller kriminalitet kan beskrivas nästan som egenskaper hos gruppen. I själva verket är bilden naturligtvis långt mer nyanserad, men nyanserna kan försvinna i medielogikens skugga. Det är därför viktigt att lära sig se variationerna i andra kulturer och att upptäcka individerna med sina många olika sociala identiteter i olika grupper.

Sverige har en lång historia av övergrepp på mänsklig värdighet. Även efter demokratins genombrott har sådana kunnat genomdrivas med folkligt stöd. Det har drabbat såväl grupper inom landet, såsom samer, finnar och resande, som grupper som har

kommit utifrån, såsom judar och romer. Från Carl von Linné och fram till början av 1900-talet då det rasbiologiska institutet efter ett riksdagsbeslut grundades i Uppsala hade rasismen ett starkt fäste i Sverige. Steriliseringspolitiken, som kan ses som ett konkret resultat av den politiken, kulminerade först årtiondet efter kriget.

Främlingsfientliga och intoleranta attityder

Att mäta främlingsfientliga och intoleranta attityder är omgärdat med en rad svårigheter. När opinionsmätningar ligger till grund för bedömningarna är resultaten mycket känsliga för hur frågorna ställs och hur svaren tolkas. Anmälningsbenägenheten vid brott och diskriminering kan variera med exempelvis vilken massmedial uppmärksamhet företeelserna har, om de som drabbas vet hur de ska bära sig åt och vad de tror om effekterna. Det är därför svårt att bedöma hur väl förekomsten och utvecklingen av anmälda fall speglar verkligheten. Att ställa frågor till individer och grupper som riskerar att drabbas av främlingsfientliga handlingar kan ge besked, men undersökningar är ofta kvalitativa (ett fåtal tillfrågade) och gör det omöjligt att säga något om omfattningen.

Med alla dessa reservationer kan ändå vissa förhållanden konstateras. Det finns problem med främlingsfientliga attityder och handlingar i Sverige. Situationen är ungefär som i Europa i övrigt, möjligen något ljusare. Men åtskilliga personer som är invandrare eller tillhör minoritetsgrupper har egna erfarenheter av vardagsrasism. På offentliga platser och institutioner utsätts dagligen ungdomar med mörk hudfärg, kvinnor med huvudduk och romska kvinnor i traditionella kläder för sådan. Denna utbredda vardagsrasism avspeglas inte i brottsanmälningar till polisen eller diskrimineringsärenden till Diskrimineringsombudsmannen (DO). Den kan inte heller avläsas i de många undersökningar som genomförts under det senaste decenniet om befolkningens attityder till invandring, invandrare, mångkultur, muslimer, judar och romer.

Den grupp som är negativ till islam och muslimer har minskat över tid men är fortfarande relativt stor, kanske upp till hälften av befolkningen. Samtidigt finns det skäl att tro att långt ifrån alla som är negativa är det av ideologiska skäl. I de flesta fall torde det handla om osäkerhet och okunskap. Opinionsutvecklingen kan tolkas så att när fler har personliga erfarenheter av möten med muslimer i arbetslivet eller grannskapet minskar rädslan och ökar

nyfikenheten. Med ökade kunskaper, förvärvade framförallt genom egna erfarenheter och möten med personer med muslimsk tro, finns hopp om att attityder ska påverkas mot ökad respekt och förståelse.

Det finns också andra positiva trender att peka på. Färre är negativa till invandring i dag än för 20 år sedan. Antisemitismen möter ett starkt motstånd i breda befolkningslager. Många individer och grupper bland invandrare och minoriteter finner sig väl till rätta i Sverige och möter inte kränkningar och diskriminering.

Spridningen av främlingsfientliga budskap

Hur framgångsrikt man kan sprida främlingsfientliga budskap i ett land beror till stor del på det politiska debattklimatet. Här har ledande politiker ett stort ansvar. Inte minst efter Nazitysklands övergrepp på judar och andra grupper finns ett slags antirasistisk norm i Europa. Det är ingen tillfällighet att även den som vill ge uttryck åt främlingsfientliga idéer gärna börjar med att säga ”Jag är inte rasist, men …”. Främlingsfientliga grupperingar anstränger sig också ofta för att rensa bort den rasistiska stämpeln i sina försök att locka väljare.

Samtidigt försöker främlingsfientliga krafter ibland hävda att antirasism bara är ett uttryck för ”politisk korrekthet”. Det är, menar de, förbjudet att säga vad man egentligen tycker. Det är riktigt att språkbruket har förändrats. Förolämpande uttalanden om personer med annan etnisk tillhörighet men också om exempelvis kvinnors kroppsformer eller personer med CP (cerebral pares) accepteras inte på samma sätt som tidigare. Värderingar förändras, samhällen utvecklas och därmed språk och beteenden. Det är inte något utslag av politisk korrekthet utan av sociala och politiska framsteg. Ingen har påtvingat våra samhällen dessa sociala regler utan de har vuxit fram i öppen diskussion och medborgerlig konsensus. Att vara politiskt korrekt i denna mening är inte fel, det är att bidra till civilisatoriska framsteg.

Främlingspolitiska partier är i dag representerade i en rad parlament i Europa, även i Sveriges riksdag. Partierna förenas av sitt motstånd mot invandring och invandrare, de misstror EU. De för en antietablissemangsretorik och påstår sig företräda ”vanligt folk”. Deras ideologi är ofta vad som brukar kallas etnopluralistisk, det

vill säga de anser att kulturer och etniska grupper ska hållas åtskilda och att kulturblandning är skadlig. De är i dag framförallt fientligt inställda till islam och muslimer.

Sverigedemokraterna som sedan valet år 2010 är representerade i Sveriges riksdag har gjort vissa ansträngningar att tvätta bort sitt rasistiska förflutna och sin främlingsfientliga stämpel, men det råder ingen tvekan om att de hör hemma i den familj av främlingsfientliga partier som finns i Europa. Övriga partier och organisationer i Sverige är små men kan, inte minst genom att utnyttja Internet, i vissa fall få ett relativt stort genomslag.

Internet är den viktigaste kanalen för främlingsfientliga organisationer och individer att nå ut till en bred publik. Med knappa resurser är Internet också en effektiv kanal. Extremhögern har varit skicklig på att utnyttja Internet och till och med fungerat som något av trendsättare.

Det finns över hundra främlingsfientliga hemsidor i Sverige. Var tionde person under 30 år har under det senaste året besökt någon sådan. Mest aktiva är personer upp till 20 år. En av de större nyhetssajterna, avpixlat.info, hade i juni 2012 över 200 000 unika besökare per vecka. Sveriges största rasistiska forum, nordisk.nu, har över 20 000 registrerade medlemmar. Det som för många är lockande med Internet är att man kan tycka under anonymitetens skydd. Det har heller aldrig tidigare varit så lätt för personer med främlingsfientliga åsikter att få kontakt med likasinnade.

Det förekommer inlägg på Internet som strider mot lagen, men polisen har svårt att komma åt dem då servrarna ofta är placerade i USA där de åtnjuter ett starkt skydd. Internationella diskussioner pågår om ett ökat samarbete över nationsgränserna för att komma åt it-brottslingar. För att närmare samarbete över Atlanten krävs sannolikt en överenskommelse på högsta politiska nivå.

Efter händelserna i Norge sommaren 2011 har de etablerade medierna blivit mer återhållsamma med att tillåta kommentarer på sina hemsidor. Det finns dock mer att göra på det området.

Internet kommer att förbli en viktig arena för politisk debatt. Även om man skulle lyckas bli effektivare på att komma åt brottslig verksamhet, till exempel hets mot folkgrupp eller förtal, kommer fullt lagliga främlingsfientliga uttalanden att florera. Det är därför angeläget att balanserande krafter kan etableras på nätet.

Den grupp som i dag är det viktigaste målet för främlingsfientliga angrepp är islam och muslimer. Den teknik som används av islamfientliga krafter är att lyfta fram enstaka, ofta extrema,

händelser och individer och hävda att de är representativa för islam och alla muslimer.

De påstås att muslimer föder så många barn att de snart kommer att vara i majoritet i stora delar av Västeuropa. I verkligheten går födelsetalen ner även i muslimska länder och i till exempel Sverige anpassar sig muslimer till vad som gäller för kvinnor med svensk bakgrund. Höga födelsetal har mindre med religion att göra än med fattigdom.

Bilden av att alla muslimer tycker likadant stämmer inte med verkligheten. Det finns många islam och muslimer har olika åsikter och lever olika liv. Muslimer anpassar sig som andra till de samhällen de lever i. Unga svenska muslimer uppfattar ofta jämställdhet mellan könen, demokrati och tolerans, som islamska värderingar. Flertalet muslimska församlingar i Sverige spelar en aktiv roll i civilsamhället och deltar i aktiviteter med till exempel kristna församlingar. Imamer som predikar en mer extrem hållning tillhör undantagen.

Inom islam pågår en livlig debatt om hur Koranen ska tolkas. Det finns konservativa muslimer som vill återgå till gamla tolkningar av Koranen, men det finns också en stor grupp som verkar för förnyelse. Det finns muslimer som för 20 år sedan ansåg att islam var oförenligt med västerländsk demokrati, men som i dag hävdar att demokrati är islamskt. Många muslimer vill se en omtolkning av Koranen och en anpassning till dagens realiteter.

Kvinnornas situation inom islam är många gånger problematisk. Men det finns muslimska feminister som arbetar för en förändring. Utvecklingen går långsamt, men i dag har flickor, trots protester från många konservativa muslimska män, fått tillgång till utbildning och utgör hälften av eleverna i en majoritet av muslimska länder.

Felet är inte den kritik islamfientliga krafter riktar mot vissa extrema företeelser. Det finns ofta starka sakliga skäl för den kritiken. Felet är att de utifrån dessa företeelser generaliserar om islam och muslimer. Det är ett uttryck för just stereotypa föreställningar.

Arbetet mot främlingsfientlighet

Utgångspunkten för mycket av det arbete mot främlingsfientlighet som sker i Sverige och Europa är de internationella människorättskonventionerna: FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, flera FN-konventioner, främst konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, och Europakonventionen. Grundprincipen i alla dessa dokument är att alla ska ha tillgång till rättigheterna utan åtskillnad av något slag.

Om omfattande arbete pågår i alla europeiska länder, även i Sverige. I svensk lagstiftning följs principerna från de internationella konventionerna upp. Det gäller både regeringsformen och olika speciallagar, såsom brottsbalken och diskrimineringslagen.

Flera statliga myndigheter är verksamma inom området, i första hand Diskrimineringsombudsmannen, som övervakar diskrimineringslagen och arbetar med att främja lika rättigheter och möjligheter för alla.

I två tredjedelar av Sveriges län finns lokala antidiskrimineringsbyråer som drivs av frivilligorganisationer med statligt stöd. De ger råd och stöd till människor som blivit diskriminerade.

Forum för levande historia främjar demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Med ökade kunskaper om historien ska intolerans i dag motverkas.

Även i många av landets 290 kommuner pågår olika aktiviteter. Det finns ett par nätverk för erfarenhetsutbyte mellan kommuner rörande arbetet för mänskliga rättigheter och mot främlingsfientlighet.

Det finns också ett stort antal frivilligorganisationer som gör omfattande insatser mot främlingsfientlighet. Bland dem kan särskilt nämnas Stiftelsen Expo, Svenska Kommittén Mot Antisemitism och Exit. Även folkbildningsorganisationerna ägnar dessa frågor stor uppmärksamhet. Många organisationer finansierar en stor del av sin verksamhet med statliga projektbidrag från Ungdomsstyrelsen och Allmänna arvsfonden och organisationsbidrag från Ungdomsstyrelsen.

Genom att arbetet sker starkt decentraliserat kan det förankras i lokala problem och förhållanden. Det är ofta en viktig förutsättning för framgång.

Skola mot främlingsfientlighet

Skolan har i sina regelverk – främst skollagen och läroplanerna – tydligt uttalade uppgifter att både förmedla kunskaper om demokrati och grundläggande värderingar och att forma en miljö där ingen kränks eller diskrimineras och där alla elever får möjligheter att utvecklas till goda medborgare.

Skolan är en central arena i samhället. Ungefär 30 procent av alla som är bosatta i Sverige har sin dagliga verksamhet i skolan. Varje barn tillbringar under sin grundskoletid ungefär en sjättedel av sin vakna tid i skolan. Skolan spelar en viktig roll under en i hög grad formativ period av deras liv. Och det är den enda institutionen i samhället med ett uttryckligt uppdrag att fostra demokrater och goda samhällsmedborgare.

Utbildningsanordnare, däribland skolor och högskolor, ska enligt lagarna utarbeta en plan mot diskriminering och kränkande behandling, eller ”likabehandlingsplan”. De flesta skolor har en sådan plan, men de uppvisar i många fall stora brister. De har sällan föregåtts av en inventering av den lokala situationen och eleverna har ofta inte deltagit i framtagandet. Även implementeringen av planen lämnar på många håll mycket övrigt att önska. Det är angeläget att skolorna använder detta viktiga verktyg mer aktivt än hittills.

För att kunna motverka kränkningar är det viktigt med ett normkritiskt förhållningssätt. Det handlar inte om att alla normer ska upplösas – sådana behövs för mänsklig samlevnad – utan om att synliggöra rådande normer och konsekvenser av dem. Ett sådant normkritiskt förhållningssätt kan bana vägen för ömsesidig respekt mellan personer med olika kännetecken.

Det är inte ovanligt att lärare ägnar sig åt kategorisering av elever efter etnisk tillhörighet. Eleverna förväntas representera sitt eller sina föräldrars ursprungsland. Lärarna har i många fall också en benägenhet att låta sina förväntningar på eleverna styras av denna kategorisering. Även i sådana situationer behövs ett normkritiskt förhållningssätt.

Undersökningar indikerar att elevernas inställning i olika avseenden påverkas av hur mycket undervisning de får i viktiga kunskaps- och värderingsfrågor. De som exempelvis har fått mer undervisning om Förintelsen är mindre främlingsfientliga än dem som fått mindre undervisning.

Skolan ska förmedla vissa värderingar och utveckla en demokratisk mentalitet hos sina elever. Men samtidigt uppfattas inte eleverna som passiva mottagare av kunskap utan den ska utvecklas i en kommunikativ och ömsesidig process. Problemet är att man inte kan förutsätta vad det är för värden eleverna kommer fram till om de får tala fritt. Häri ligger en av lärarens utmaningar.

En entydig erfarenhet är att allt arbete med värdegrund och demokratifostran, och mot kränkningar och främlingsfientlighet, måste bedrivas långsiktigt och kontinuerligt. Brandkårsutryckningar när något har hänt kan i värsta fall vara kontraproduktiva. Ansvaret för att arbete bedrivs så, och för att man i skolan har en sammanhållen syn, är rektors.

Ett uttalat mål från statens sida är att Förintelsen ska vara en viktig utgångspunkt för att bekämpa främlingsfientlighet och intolerans. På initiativ av dåvarande statsministern Göran Persson togs boken ”… om detta må ni berätta …” fram. Det är en skildring av Förintelsen och om hur Sverige agerade i skuggan av Nazityskland. När elever ska lära av Förintelsen är det ofta lämpligt att de får anlägga ett åskådarperspektiv. Det kan vara svårt för dem att identifiera sig både med den grymhet som Hitler och hans medarbetare visade och med den fruktansvärda situation som judarna befann sig i. Det är ofta lättare för eleverna att identifiera sig med de många som var åskådare, som mer eller mindre passivt accepterade det som skedde. Här kan också paralleller dras till dagens situation.

Att i skolan ägna uppmärksamhet åt källkritik och kritiskt tänkande blir allt viktigare, särskilt i en tid när ett överflöd av osorterad och ogranskad information når oss via Internet.

I vissa fall misslyckas det förebyggande arbetet och vissa elever utvecklar mer extrema hållningar. Skolan har en skyldighet att arbeta aktivt med dessa elever och det är ofta resurskrävande. Långsiktigt finns emellertid stora samhällsekonomiska vinster att göra på att möta problemen i tid.

Det är angeläget att de många utmaningar lärare ställs inför ges utrymme i lärarutbildningen, både den grundläggande utbildningen på universitet och högskolor och i fortbildningen.

Frivilligorganisationerna kan spela en viktig roll för att komplettera skolornas verksamhet, men de kan inte stå för den kompetens som behövs i skolorna. Kompetensen måste finnas hos dem som år efter år, dag efter dag, möter eleverna.

En hel del av betydelse för arbetet mot främlingsfientlighet är på gång ute i kommunerna och i andra statliga utredningar. I många av Sveriges kommuner bedrivs projektet Medborgardialog, som syftar till engagera enskilda människor i frågor av gemensamt intresse. Det är naturligt att personer med utländsk bakgrund inbjuds till sådana dialoger.

Regeringen har nyligen beslutat om direktiv till en utredning som ska lägga fram förslag om hur det främjandearbete som förutsätts i diskrimineringslagen ska regleras, organiseras och implementeras. Inom ramen för den utredningen blir det naturligt att pröva om det krav på likabehandlingsplaner som i dag gäller för utbildningsanordnare ska utvidgas till övriga arbetsgivare.

Regeringen har också nyligen tillsatt en utredning som ska lägga fram förslag om hur arbetet mot våldsbejakande extremism ska bedrivas. I den väntas man att gå vidare med en del av de frågor som berörs i den här utredningen.

Slutsatser och förslag

I utredningen framförs tio förslag till åtgärder. 1. Att det klargörs att Diskrimineringsombudsmannens (DO)

uppdrag innefattar att följa och analysera utvecklingen av arbetet mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans samt att DO ska fungera som en pådrivande kraft och en kunskapsbas för andras arbete med dessa frågor. DO bör etablera ett nätverk för arbetet mot främlingsfientlighet med företrädare för berörda statliga myndigheter men också för Sveriges Kommuner och Landsting, forskningen och frivilligorganisationer. Bakgrunden till förslaget är att arbetet mot främlingsfientlighet sker mycket decentraliserat, hos olika myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer. Det är angeläget att samla in information, utvärdera olika aktiviteter och sprida kunskap. En sådan uppgift ligger väl i linje med det uppdrag DO enligt riksdagen redan har, men det behöver förtydligas och DO behöver också tillföras resurser för att kunna fullgöra uppdraget. Det nödvändiga resurstillskottet beräknas till 5 miljoner kronor per år.

2. Att det ska finnas minst en antidiskrimineringsbyrå i varje län/region. Länsstyrelserna föreslås få i uppdrag att säkerställa detta genom kontakt med frivilligorganisationer, att ur sina anslag ge ett statligt bidrag på omkring en miljon kronor per byrå och år samt att träffa avtal med kommuner i länet/regionen om finansieringsstöd till byråerna. Det statliga stödet föreslås öka från 12 miljoner kronor per år till cirka 25 miljoner kronor per år. Antidiskrimineringsbyråer finns i dag i 14 län. Sju län saknar byråer. Uppdraget till länsstyrelserna innebär att de ska finna en eller flera frivilligorganisationer som kan ta ansvar för verksamheten där sådan ännu inte finns. Förslaget innebär att statsbidraget till byråerna höjs från i genomsnitt cirka 750 000 kronor till i genomsnitt cirka en miljon kronor per byrå och år. Statsbidraget bör vara kopplat till att byråerna har minst en kvalificerad jurist anställd. DO ska liksom hittills bistå byråerna med råd och stöd. 3. Att Forum för levande historia (FLH) får i uppdrag att informera om islamofobi. FLH tillförs för ändamålet 2 miljoner kronor per år under överskådlig tid. Bakgrunden är att de främlingsfientliga attackerna i dag huvudsakligen riktas mot islam och muslimer. Även om inställningen till islam och muslimer under de senaste 20 åren har utvecklats positivt i Sverige är den fortfarande starkt negativ. Delvis hänger det samman med okunskap. Det är därför angeläget att förstärka informationen, inte minst mot unga människor. FLH har redan tidigare gjort vissa punktinsatser kring islamofobi. Nu föreslås att det under överskådlig tid, vid sidan av Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten, ska vara en prioriterad fråga för myndigheten. 4. Att Forum för levande historia (FLH) får i uppdrag att informera om främlingsfientlighet i Sveriges moderna historia. Bakgrunden är att diskussionen om främlingsfientlighet ofta förs som om det bara handlade om situationen i andra länder och extrema grupper i Sverige. FLH har i dag att utgå från Förintelsen och kommunismens brott mot mänskligheten. Det är angeläget att svenska skolungdomar får kunskaper om att även Sverige och svenskarna har gjort sig skyldiga till övergrepp

mot mänsklig värdighet. Vi är inte ett folk med högre moral än andra. I boken ”… om detta må ni berätta …” finns ett avsnitt om Sverige och Förintelsen. Det är viktigt, men det finns mer att berätta för att kunna förstå. Därför bör FLH få detta uppdrag. 5. Att Ungdomsstyrelsen får i uppdrag att ge projektbidrag och så

småningom verksamhetsstöd till organisationer som arbetar för att motverka främlingsfientlighet och liknande former av intolerans på nätet, samt att ge verksamhetsstöd till en så kallad quick response-funktion. Bakgrunden är den snabbt växande främlingsfientliga propagandan på nätet. Det är angeläget att mobilisera motkrafter. Allmänna arvsfonden har redan gett bidrag till Diskrimineringsbyrån Uppsala för ett sådant projekt. Nu bör en försöksverksamhet inledas med flera projekt. De mest framgångsrika bör kunna räkna med ett mer långsiktigt verksamhetsstöd. För att underlätta bedömningen vilka som bör få ett långsiktigt stöd bör resurser sättas av för en kvalificerad utvärdering av projekten. För ändamålet reserveras 10 miljoner kronor per år varav under de närmaste åren 1 miljon kronor per år för utvärdering. 6. Att en så kallas quick response-funktion får ett långsiktigt

statligt stöd för att kunna bevaka medierna när det gäller vad som skrivs och sägs om invandrare, integration och främlingsfientlighet. Bakgrunden är att en sådan funktion initierades av en statlig utredning i slutet av 1990-talet. Tanken är att det ska finnas en opartisk institution som snabbt kan reagera när det skrivs eller sägs olämpliga eller felaktiga saker om till exempel invandrare. Funktionen har funnits sedan dess, men sedan statsbidraget drogs in år 2009 har den levt en undanskymd tillvaro och nu är dess existens hotad. Det är angeläget att revitalisera funktionen, och staten bör därför ge ett långsiktigt stöd. Det bör uppdras åt Ungdomsstyrelsen att ge ett sådant stöd på 2 miljoner kronor per år. 7. Att Forskningsrådet för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS)

får i uppdrag att inför nästa forskningspolitiska proposition, sannolikt år 2016, göra en utvärdering av pågående forskning

inom området Internationell Migration Etniska Relationer (IMER) och bedöma om ytterligare satsningar bör ske. Den senaste utvärderingen av IMER-forskningen skedde år 2003. Det är hög tid att göra en ny. 8. Att en särskild satsning, ett lärarlyft i mänskliga rättigheter,

görs på fortbildning av lärare med inriktning på mänskliga rättigheter. Fortbildningen bör syfta till att stärka både sakkompetensen och metodkunskapen. Lärare har ofta att hantera svåra kontroverser i klassrummen. Lärarna måste därför få ökat stöd i sitt arbete. Det handlar inte minst om att få tillgång till metodik för att kunna hantera olika situationer. Problemet i dag är enligt flera utvärderingar stort och satsningen ytterligt angelägen. För en sådan satsning redovisas två alternativ, ett som kan förverkligas genom omprioriteringar inom befintliga anslag och ett som kräver att reformutrymme tas i anspråk. Den mindre satsningen beräknas kosta cirka 10 miljoner kronor per år, den större cirka 130 miljoner kr per år i fem år. Den sistnämnda bedöms som nödvändig för att aktivt kunna möta de problem som har framkommit i flera utvärderingar. 9. Att Skolinspektionen får i uppdrag att inom ramen för sin

löpande tillsyn och sina kvalitetsgranskningar av arbetet med demokrati och värdegrund och mot kränkningar redovisa hur attityder till främlingsfientlighet och andra former av intolerans utvecklas och hur arbetet mot främlingsfientlighet fortlöper i skolorna. Syftet med rapporteringen är att regering och riksdag ska få en tydligare bild av utvecklingen i skolan, som underlag för sina beslut om åtgärder och prioriteringar. Skolinspektionen samlar redan i dag in material, bland annat genom enkäter till elever, lärare och vårdnadshavare. Redan befintligt material skulle i större utsträckning kunna utnyttjas för att belysa olika frågor, men det kan behöva kompletteras för att fullgöra den aktuella uppgiften. Skolinspektionen bör själv få bedöma hur uppgiften ska lösas. 10. Att regeringen träffar en överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting om att rekommendera de lokala brottsförebyggande råden att ta upp hatbrott på sin agenda samt att regeringen uppdrar åt berörda statliga myndigheter att

förbättra statistiken över anmälningar av hatbrott och vad som händer med dessa i rättsprocessen. Bakgrunden är att det enligt Brottsförebyggande rådets trygghetsundersökningar begås över 100 000 brott med hatmotiv per år varav en fjärdedel anmäls till polisen och en ännu mindre andel registreras som hatbrott. Frågan måste ges ökat uppmärksamhet på lokal nivå. Statistiken över hatbrott är i dag ytterst bristfällig och berörda myndigheter måste ta fram säkrare mått på dessa.

Summary

Mission, scope, modes of procedure

The work to combat xenophobia1 and similar forms of intolerance is clearly connected to other political issues, mainly the promotion of human rights, economic policy, immigration policy, integration policy, and discrimination policy.

A fundamental principle in international human rights conventions, as well as in Swedish legislation, is that everyone, without exception, should enjoy the same rights and possibilities. The existence of xenophobia can prevent the realisation of this principle.

Xenophobia is affected by factors such as the success of the economic and integration policies. If the policies fail, there is a risk that persons who are of foreign origin or belong to minority groups are used as scapegoats.

For this reason, the specific work to combat xenophobia cannot be viewed in isolation from other areas of politics. It is impossible to compensate for failed economic or integration policies by measures to influence public opinion. The measures discussed in this inquiry can at best contribute to fighting xenophobia, but can never be more than a small part of a total policy to this end.

The title of the inquiry, ‘The xenophobe within’, implies that the main threat to vulnerable groups is not the extremist groups in our society, instead it is the attitude of the masses. Many are still guilty of various forms of everyday racism. Combined with the wrong signals from leading politicians this can quickly evolve into more severe forms of xenophobia. History, both global and domestic, is full of cautionary examples. The work against more brutal forms of xenophobia must begin with the xenophobia found in everyday situations. We must start with ourselves.

1 We use the word xenophobia for Swedish ‘främlingsfientlighet’ in this translation but racism would work as well.

Why xenophobia

The term xenophobia is used in the inquiry to denote a generalised intolerance that can concern racism in both biological or cultural terms as well as religious intolerance. It can be expressed through attitudes, cultural ideas and actions, where actions can be both discriminatory and violent. The term is used both in the inquiry directives and in the report, but it is not unproblematic. It requires certain people to be viewed as strangers, i.e., as being different from the majority. The use of the term can make the relationship between different groups seem fixed, whereas that which is perceived as strange or foreign is in actual fact something very dynamic. This perception is established through conscious action and does not come naturally.

Every negative view of what is seen as foreign cultures or cultural practices is not necessarily an expression of xenophobia. The UN Declaration of Human Rights is a good measuring stick when viewing cultural practices. It is possible to condemn practices that violate human rights. But the catalogue of human rights does not have an answer for everything. To condemn honour-related violence or welcome suggestions of laws against child marriages cannot reasonably be seen as xenophobia. It is often a matter of taking a stand in a conflict within an ethnic group, not between Swedish-born and foreign-born persons. It is possible to be in favour of a restrictive immigration policy without it being an expression of xenophobia. The crucial factor is what the motives are.

Many associate foreignness with being of non-Swedish origin. But the seemingly foreign person can also be a person who is born among us, even being one of us. Historically, many who have been considered ‘foreign’ have been born in Sweden by Swedish-born parents, such as the Sami, Roma, Travellers, Jews and Tornedalians but also persons with mental handicaps. These persons have, for example, been prohibited from speaking their mother tongue, been forcibly sterilised or been subjected to restrictions regarding where they could live or work. It has been a matter of officially sanctioned xenophobia. Despite this, the term ‘foreigner’ in the inquiry primarily denotes persons of non-Swedish origin.

A negative attitude to persons considered to be foreign can have its roots in anything from prejudices and stereotyping to a

coherent ideology that pinpoints groups of strangers as threats to the own group.

Xenophobia as an official policy has been a feature in Swedish history, but it has been even more influential, for example, in Nazi Germany, in South Africa under apartheid and in the American South. Although few Swedes approved of the violence in Nazi Germany, there were anti-Semitic currents even in Sweden, which were manifested in the form of a very restrictive refugee policy in the 1930s. The developments in Nazi Germany also show us how perfectly ordinary people can stand idly by and watch or even participate in the killing when political authorities demand it. That persons tend to follow their leaders even when it comes to a policy that violates human dignity is a well-documented occurrence also in Swedish history. For this reason, it cannot be claimed that xenophobia is a phenomenon limited to extremist groups. There is a potential xenophobe in all of us.

There is of course also xenophobia that is in no way sanctioned by the state. The proportion of Swedes who have clearly xenophobic opinions is currently around five per cent. A minority of this group are in various ways active in organisations that openly advocate xenophobia and racism.

Xenophobic attitudes are formed by individual as well as contextual factors. For example, xenophobia tends to increase when unemployment increases, especially among groups who feel that they are in competition with the groups viewed as foreign. There can also be ‘institutional xenophobia’, i.e., attitudes and values that are ingrained in a workplace, which result in discriminatory behaviours. The single most important individual factor is education. Higher education reduces the risk of developing xenophobic attitudes.

Xenophobia presupposes a division of people into categories. Categorisation can be made on rational grounds, for example when distributing benefits. This requires you to know who are and who are not entitled to the benefits. Using other criteria, other categories are formed. This is due to the fact that people simultaneously belong to many different categories and have many different social identities, for example concerning their citizenship, place of residence, geographic origin, gender, class, political ideals, professions, employments, interests and so on. When individuals are categorised by ethnicity, their country of origin is normally the criterion of categorisation but in many cases, all individuals within

the same category are ascribed other properties based on stereotypical ideas about their ethnic group.

Categorisation based on ethnicity means that you focus on what sets groups apart, for example country of birth. But this means disregarding the great variations that exist within each group and the great similarities that exist between groups and between individuals in each respective group. People are faced by a number of universal questions in life regardless of their ethnic group.

Ethnicity is not a clear concept. There are more than ten criteria that have been used by researchers to determine what an ethnic group is. The division of mankind into clear ethnic or cultural units is very much a social construct. In actual fact, all mankind has a common origin in Africa even though it was about 60,000 years since the first intercontinental travellers crossed the Bad-Al-Mandab Strait and started spreading throughout the world. But people have seldom been isolated in separate enclaves, having instead tended to form networks with a lively exchange of knowledge and experiences. This has been an important condition for human development.

Although ethnic groups are a social construct, the feeling of ethnic belonging can be strong. It is strengthened, or possibly even created, when a group is threatened by an outside entity.

With increased global migration, increasing amounts of people experience a strong loyalty to more than one ethnic group and culture. They are in what is known as transnational spaces.

Xenophobes often argue that not only is the world divided into clear ethnic and cultural enclaves, people are also so strongly influenced by the cultural environment in which they grow up that they cannot live in another environment. It is also claimed that meetings between people from different cultures inexorably lead to conflicts.

Experience shows, however, that different ethnic groups can coexist side by side very well, without automatically falling into conflicts. That there are different groups in a country is not a problem in itself, it is what the people and their leaders make of the situation that determines if the groups will live in peace or, in a worst case scenario, fight bloody wars. Experience also shows that people are flexible. We are well suited to live well in many different cultural contexts. Additionally, each cultural environment offers not one but several types of lives.

Swedish culture is a good example of this. It contains great variety. There is very little about Swedish culture that is uniquely Swedish. Most of it has grown out of and been moulded by interaction with the surrounding world. The Swedish nation as we know it today has only existed for a hundred years. For more than 600 years, up until 1809, Finland was part of Sweden and so was Norway for almost a hundred years, until 1905. During the period that Sweden was a great power, i.e., 1611-1718 a majority of the population within the Swedish borders did not speak Swedish. It is easy to see that this exchange with the outside world has profoundly influenced what we today perceive as Swedish culture.

However when you define culture you also need to accept that it is constantly evolving. This applies not only to the physical cultural environment but also to our values. Many of the values manifested in Swedish political decisions over the past decades, such as individual taxation, parental insurance with paternity leave, legal abortion, the ban on corporal punishment, the right of homosexuals to marry and the right of asylum-seekers in need of protection to be granted a residence permit, were unthinkable just a few decades earlier. Today, many of them are seen as ‘typically Swedish’. Selective forgetfulness is an important ingredient in creating a self-image.

Definitions of the concepts ‘Swede’ and ‘Swedishness’ showcase an astounding lack of internal consistency and context. It would be fundamentally wrong to search them for reliable descriptions of what the national identity looks like. ‘The Swede’ can actually function as a mirror for many different observers. Everyone can choose their character as needed – within a very wide framework. The conclusion is that Swedishness is variety; a culture rich in all senses of the word. This insight is not hard to accept when it comes to one's own culture. Other cultures tend to be subjected to more stereotypical ideas. But variety and richness apply to them as well. This insight is important in order for us to overcome our stereotypical ideas about others.

Such ideas about other groups are often created by the media. The collective group ‘immigrants’ can sometimes be lumped together and claims are made about their character. Claims of study results, professions or criminality can be described almost as properties of the group. In actual fact, the actual picture is obviously far more nuanced, but the nuances can disappear in the shadow of media logic. For this reason, it is important to learn how

to spot the variations in other cultures and discover individuals with their many different social identities and groups.

Sweden has a long history of violating human dignity. Even after democratisation, it has been possible to carry out such violations with the support of the public. Various groups within the country have been targeted, such as the Sami, Finns and Travellers, as well as groups that have come from other countries such as Jewish and Romani groups. From the time of Linneaus and up until the start of the 1900s when the State Institute for Racial Biology was founded in Uppsala, racism had a strong foothold in Sweden. The sterilisation policy, which can be seen as a concrete result of these policies, reached its peak around the first decade after the second World War.

Xenophobic and intolerant attitudes

Measuring xenophobic and intolerant attitudes comes with a number of difficulties. When assessments are based on opinion surveys, the results are greatly influenced by the way questions are asked and by the interpretation of the answers given. The propensity to report crimes and discrimination can vary depending on the amount of mass media attention that the incidents get, if the victims know how to carry out the reporting and what they think the effects will be. It is therefore difficult to assess whether or not trends in the number of reported crimes mirror reality. To pose questions to individuals and groups that risk being subjected to xenophobic actions can provide an answer, but surveys are often qualitative (with few respondents) and this makes it impossible to say anything about the scope.

Given all these reservations, some conditions can still be confirmed. There is a problem with xenophobic attitudes and actions in Sweden. The situation roughly corresponds to the rest of Europe, possibly being slightly brighter. But many persons who have immigrated, or who belong to minority groups, have personal experiences of everyday racism. In public spaces and in public institutions, youths with darker skin colour, women with head dresses and Romani women in traditional clothing are subjected to such racism. The widespread everyday racism is not mirrored by the number of police reports or the number of discrimination cases brought before the Equality Ombudsman (DO). Neither can it be

seen in the many surveys and reports made over the past decade concerning the attitude of the population towards immigration, immigrants, multi-culture, Muslims, Jews and Romani people.

The group that has a negative attitude towards Islam and Muslims has become smaller over time, but is still relatively large, perhaps as large as half the population. At the same time, there is reason to believe that far from all who are negative hold these opinions on ideological grounds. In most cases it can be assumed to be a matter of uncertainty and ignorance. Changes in public opinion can be interpreted to mean that once a person has experiences of meeting Muslims in their workplace or in their neighbourhood, fear decreases and curiosity increases. With increased knowledge, acquired mainly through personal experience and meetings with Muslims, attitudes will hopefully be affected and lead to an increased level of respect and understanding.

There are indications of other positive trends as well. Fewer people have a negative view of immigration today than 20 years ago. Anti-Semitism faces strong opposition in broad sections of the population. Many individuals and groups among immigrants and minorities find a place in Swedish society and are not faced with violations or discrimination.

Spreading of xenophobic messages

How successfully xenophobic messages can be spread in a country depends to a great degree on the climate for political debate. Leading politicians have a big responsibility in this area. There is, not least after the persecution of Jews and other groups in Nazi Germany, a sort of anti-racist norm in Europe. It is no coincidence that even those who want to express xenophobic ideas like to start by saying ‘I am not a racist, but ...’. Xenophobic groups also tend to try to get rid of their racist labels in order to attract voters.

At the same time xenophobic forces sometimes try to claim that anti-racism is just an expression of ‘political correctness’. People are not allowed to express their real opinions, they say. It is true that language norms have changed. Insulting remarks about persons of another ethnic background, but also of for example women's bodies or persons with cerebral palsy, are not accepted in the way they were before. Values change, societies evolve and with them language and behaviours. This is not an expression of political

correctness but of social and political advances. No one has forced these social rules onto our societies - they have grown out of an open discussion and civic consensus. To be politically correct in this sense is not wrong, it means you contribute to the advancement of civilisation.

Xenophobic parties are currently represented in a number of parliaments in Europe, including the Swedish Riksdag. The common denominator for these parties is their opposition to immigration and immigrants and their distrust of the EU. They have an anti-establishment rhetoric and claim to represent the ‘common man’. Their ideology is often called ethnopluralism, which means that they want cultures and ethnic groups to be kept separate from each other and consider the mixing of cultures to be harmful. Their hostility is mainly focused on Islam and Muslims at present.

The Sweden Democrats, who are represented in the Riksdag since the 2010 elections, have gone to some lengths to clean up their racist past and their xenophobic image, but there is no doubt that they belong in the family of xenophobic parties that exist in Europe. The other xenophobic parties and organisations in Sweden are small but can in some cases, not least by utilising the internet, have a relatively large impact.

Internet is the most important channel for xenophobic organisations and individuals to spread their message to the public. The internet is also an efficient channel to use when lacking resources. The extreme right has skilfully utilised the internet and have even functioned as trend setters of sorts.

There are more than a hundred xenophobic websites in Sweden. Every tenth person under the age of 30 has visited such a site in the past year. Most active are those who are 20 years old or younger. One of the larger news sites, avpixlat.info, had over 200,000 unique visitors per week in June 2012. The largest racist forum in Sweden, nordisk.nu, has over 20,000 registered members. What is appealing to many about the internet is the chance of expressing opinions anonymously. Never before has it been so easy for persons who harbour xenophobic ideas to get in contact with like-minded people.

There are posts on the internet that are in violation of the law, but the Police often have a difficult time intervening as the servers are often located in the USA where they enjoy strong protection. International discussions are under way regarding improved

cooperation across borders in order to apprehend IT criminals. For a closer transatlantic cooperation, an agreement at the highest level of government is most likely required.

After the events in Norway in the summer of 2011, the mainstream media have become more restrictive in allowing comments on their websites. However, there is a lot more to be done in this area.

The internet will remain an important arena for political debate. Even though it is possible to become more efficient in targeting criminal activity, for example hate speech or libel, perfectly legal xenophobic messages will still be spread. This is why it is important to establish other forces on the internet, to counterbalance the xenophobia.

Currently the single most important target for xenophobic attacks is Islam and Muslims. The technique commonly used by anti-Islamic forces is to highlight isolated, and often extreme, incidents and individuals and claim that they are representative of Islam and all Muslims.

Claims are made that Muslims give birth to so many children that they will soon be in majority in large parts of Western Europe. In reality the nativity is decreasing in Muslim countries as well, and in Sweden, Muslims adjust to what is normal among women of Swedish origin. High nativity has less to do with religion than it has to do with poverty.

The image of all Muslims as being of one opinion in all things is not accurate. There are many forms of Islam and Muslims have differing opinions and live different lives. Muslims, like everyone else, adjust to the society in which they live. Young Swedish Muslims often perceive gender equality, democracy and tolerance as Islamic values. Most Muslim congregations in Sweden play an active part in civic society and participate in activities with Christian congregations and others. Imams that preach extreme values are the exception, not the rule.

Within Islam there is a lively debate regarding the interpretation of the Quran. There are conservative Muslims who want to return to old interpretations of the Quran, but there is also a large group that strive towards reforms. There are Muslims that, 20 years ago, saw Islam as irreconcilable with western democracy, but who now claim that democracy is an Islamic ideal. Many Muslims want to see a reinterpretation of the Quran and an adjustment to the realities of modern life.

The situation of women within Islam is often problematic. But there are Muslim feminists who strive towards change. Progress is slow but today, despite protests from many conservative Muslim men, girls have access to education and constitute half the pupil population in a majority of Muslim countries.

The problem does not lie in the criticism that anti-Islamic forces level at certain extreme incidents. There are often strong, rational reasons for this criticism. The problem lies in using these incidents to generalise about Islam and Muslims. Doing so is an expression of simple, stereotypical ideas.

The work to combat xenophobia

The foundation for much of the work to combat xenophobia in Sweden and Europe are the international human rights conventions: The UN Universal Declaration of Human Rights, several UN conventions, mainly the convention concerning the abolishment of all forms of racial discrimination, and the European Convention on Human Rights. The fundamental principle of all of these documents is that everyone should have access to various rights without distinction.

Comprehensive efforts are being carried out in all European countries, including Sweden. Swedish legislation includes the principles of the international conventions. This applies to the constitution as well as to various special laws, such as the Swedish Penal Code and the Swedish Discrimination Act.

Several government institutions are active in the field, primarily the Equality Ombudsman, who monitors the Discrimination Act and promotes equal rights and opportunities for all.

Two thirds of the Swedish counties have local antidiscrimination offices run by volunteer organisations with government funding. They give advice and support to people who have been discriminated against.

The Living History Forum (also a government institution) promotes democracy, tolerance and human rights with a focus on the Holocaust and communism's crimes against humanity. Presentday intolerance should be countered by increasing historical knowledge.

Many of the 290 municipalities in the country carry out activities of their own. There are a couple of networks dedicated to

the exchange of experiences between municipalities, concerning the promotion of human rights and combating xenophobia.

There are also a large number of volunteer organisations that contribute greatly to the fight against xenophobia. Especially noteworthy among them are the Expo Foundation, the Swedish Committee Against Anti-Semitism and Exit. The folkbildning2organisations also devote a lot of attention to these issues. Many voluntary organisations finance a large part of their activities through governmental project grants through the Swedish National Board for Youth Affairs and the Swedish Inheritance Fund Commission, and organisational grants from the Swedish National Board for Youth Affairs.

The notable decentralisation of the work means it can be connected to local problems and conditions, which is often an important requirement for success.

Schools against xenophobia

In its rules and regulations – mainly the Swedish Education Act and curricula – the Swedish school system has a clearly stated task of disseminating knowledge about democracy and fundamental values, and creating an environment where no-one is offended or discriminated and where all pupils get the prerequisites to develop into good citizens. The education system is a unique arena in society. Approximately 30 per cent of Sweden's population spend their days in the educational system. Children spend roughly one sixth of their waking hours in school during their time in compulsory school. The education system plays an important part in what is a highly formative period of their lives. And it is the only institution in society with an explicit mission of fostering good, democratic citizens.

Education organisers, including schools and universities, are required by law to have an Anti-discrimination and equal treatment plan. Most schools have such a plan, but it often has significant flaws. It is rarely preceded by taking stock of the local situation and the pupils are often excluded from the actual planning. In many cases, the implementation of the plan also leaves a lot to be

2 Swedish folkbildning is the collective name for the activities conducted by the country's folk high schools and study associations in the form of courses, study circles and cultural activities. Folkbildning is a part of the liberal non-formal educational system (www.folkbildningsradet.se).

desired. It is important that schools use this important tool more actively than they have thus far.

To be able to avoid violations it is important to have a nonnormative approach. It is not a matter of dissolving all norms – human interaction requires some norms – but rather of highlighting the prevailing norms and their consequences. A nonnormative approach can pave the way for mutual respect between people of different backgrounds.

It is not unusual for a teacher to engage in categorisation of pupils due to their ethnic backgrounds. The pupils are expected to represent their or their parents' country of origin. In many cases, teachers are also predisposed to let their expectations on the pupils be influenced by this categorisation. These situations also require a non-normative approach.

Surveys indicate that the attitudes of the pupils are influenced in various ways by how much education they are given when it comes to important knowledge and values. For example, pupils who have had more education concerning the Holocaust are less xenophobic than those who have had less education.

The education system should promote and develop a democratic mentality in its pupils. At the same time, the pupils must not be seen as passive recipients of knowledge, but rather as active participants in a communicative and mutual process. The problem is that there is no way to presuppose what values the pupils will arrive at by speaking freely. Herein lies one of the teacher's challenges.

Experience clearly shows us that all work devoted to fundamental values and promotion of democracy, and against discrimination and xenophobia, must be done long-term and continuously. Making hasty interventions when something has happened can be counter productive. The responsibility for this work, and for ensuring a unified approach at the school, rests with the Headmaster.

An explicit goal from the government is that the Holocaust should be an important basis for combating xenophobia and intolerance. The former prime minister Göran Persson initiated the creation of the book ‘Tell ye your children...’. It is an account of the Holocaust and of how Sweden acted in the shadow of Nazi Germany. When pupils study the Holocaust it is often appropriate for them to take the perspective of an observer. It can be hard to identify with the cruelty that Hitler and his followers showed and

the horrible situation that the Jews were in. It is often easier to identify with the many who were observers, who more or less passively accepted what was happening. Parallels can also be drawn to our contemporary world.

It is becoming increasingly important for the education system to emphasise critical thinking and critical evaluation of sources, especially in an age where an abundance of unsorted and unexamined information reaches us via the internet.

In some cases, the preventative work fails and some pupils develop more extreme attitudes. The education system has a responsibility to actively work with these pupils, which can be resource intensive. In the long term, however, there are great socio-economic gains to be made by facing these problems early on.

It is important that many of the challenges that teachers face are brought up in their training, both in first-cycle courses at university and in their continuing professional development.

Volunteer organisations can play an important role by complementing the school's work, but they cannot be used to provide the expertise that is required in schools. This kind of expertise needs to lie with those who, year after year and day after day, interact with the pupils.

Efforts that contribute to the fight against xenophobia are under way in municipalities and in other government reports. Many Swedish municipalities participate in the Citizen dialogue project, which aims to involve individuals in issues of common interest. It is natural that persons with foreign backgrounds should be invited to such dialogues.

The government has recently decided on a directive for an inquiry that will propose how the promotion of equal values mandated by the Discrimination Act is regulated, organised and implemented. Testing to see if the current demands of antidiscrimination plans placed on education organisers should be expanded to all employers will be naturally integrated within the framework of the inquiry.

The government has also recently launched an inquiry into how the fight against violent extremism should be handled. The inquiry is expected to further explore some of the issues touched on in this report.

Conclusions and suggestions

In the report, ten proposed actions are brought up. 1. Clarifying that the Equality Ombudsman (DO) commission

includes monitoring and analysing the on-going work against xenophobia and other forms of intolerance, and that DO should function as a driving force and information resource for the work of others in these fields. DO should establish a network for the work against xenophobia consisting of representatives of government institutions, the Swedish association of Local Authorities and Regions, research institutions and volunteer organisations. The proposal is made due to the fact that the work against xenophobia is very decentralised, at various government institutions, municipalities and volunteer organisations. It is important to gather information, assess various activities and disseminate knowledge. Such a task is well in line with the commission already given to DO by the Riksdag, but it needs to be clarified and further resources should be allocated to DO to carry out the task. The necessary increases in funding is estimated at SEK 5 million per year. 2. Creating an anti-discrimination office in every county or region.

The proposed solution is to commission the Government County Administrative Boards to secure, in contact with voluntary organisations in the region, that offices are created in all counties or regions, and use their funding to give a government grant of approximately SEK 1 million per office and year, and establish agreements with municipalities in the county or region regarding financial support for the offices. The total government grants for the offices is proposed to increase from SEK 12 million to SEK 25 million. Anti-discrimination offices currently exist in 14 counties. Seven counties lack offices. The task of the Boards means that they should find one or more volunteer organisations who can take responsibility for the work where there currently is none. The proposal means increasing the government grants to the offices from the current average of SEK 750,000 to an average of roughly SEK 1 million per office and year. The government grant should require each office to employ at least one qualified

legal advisor. DO should continue to assist the offices with advice and support. 3. Commissioning the Living History Forum (LHF) with

increasing awareness of Islamophobia. For this cause, LHF is granted an additional SEK 2 million per year for the foreseeable future. The proposal is made due to Islam and Muslims currently being the main targets of xenophobic attacks. Although the attitudes towards Islam and Muslims have seen a positive development over the past 20 years, it is still strongly negative. This is partially due to ignorance. This is why it is important to increase awareness. LHF has previously had some smaller projects concerning Islamophobia. The proposal now is to make this a high priority issue for the institution for the foreseeable future, alongside the Holocaust and communism's crimes against humanity. 4. Commissioning the Living History Forum with increasing

awareness of xenophobia throughout modern Swedish history. The proposal is made due to xenophobia often being discussed as if it only is an issue in other countries or with extremist groups in Sweden. The LHF currently bases its work around the Holocaust and communism's crimes against humanity. However, it is important for Swedish pupils to gain knowledge also about how Sweden and its people have been responsible for violations of human dignity. We are not a morally superior people. In the book ‘Tell ye your children...’ there is a section devoted to Sweden and the Holocaust. It is important, but there is more to be told in order to understand. This is why the LHF should be given this task. 5. Commissioning the Swedish National Board for Youth Affairs

with granting project funding and eventually business support to organisations that work to combat xenophobia and similar forms of intolerance on the internet, and with giving business support to a ‘quick response function’. The proposal is due to the increasing xenophobic propaganda on the internet. It is important that forces are mobilised to oppose this. The Swedish Inheritance Fund Commission has already given grants to the Uppsala Anti-discrimination office for such a project. Several additional trial projects should now

be initiated. The most successful projects should be able to count on long term support. To ease the assessment of who should be given long term support, resources should be allocated for a qualified assessment of the projects. To this end SEK 10 million per year are allocated, of which SEK 1 million to be used for assessment over the next couple of years. 6. Giving long term government support to a quick response

function, in order to monitor the media when it comes to what is written about immigrants, integration and xenophobia. Such a function was initiated by a government inquiry in the late 1990s. The intention was to have an impartial institution that can respond quickly when inappropriate or incorrect things are said or written about, for example, immigrants. The function has existed since then, but ever after government support was withdrawn in 2009 it has had a marginal existence and is now at risk of disappearing. It is important to revitalise the function, and for this reason the government should give it long term support. The Swedish National Board for Youth Affairs should be tasked with giving such a grant of approximately SEK 2 million per year. 7. Commissioning the Swedish Council for Working Life and

Social Research (FAS) with assessing current research in the field of International Migration and Ethnic Relations (IMER) and determine if new investments should be made, and present this information before the next research policy proposal, most likely in 2016. The latest assessment of IMER research was conducted in 2003. It is high time to conduct a new one. 8. Taking special measures to improve the continuing professional

development of teachers with a focus on human rights. The continuing professional development should aim to strengthen both their expert knowledge and their teaching methods. Teachers often find it hard to handle serious controversies in the classroom. The teachers should be given more support to help them deal with these situations. This should be done by practicing methods to be used in difficult situations. According to several surveys, this is a major issue and the measure is of the utmost importance.

For this activity two options are accounted for. The first one is appreciated to cost some SEK 10 million a year. It needs prioritization but is appreciated to be realistic without more resources. The second one costs about SEK 130 million a year for five years and needs additional resources. To meet the problems identified in several investigations the reform program should be carried through. 9. Commissioning the Swedish Schools Inspectorate to, within the

framework of reviewing the promotion of democracy and values and the actions against violations, report trends in attitudes relating to xenophobia and other forms of intolerance, and how the work to combat xenophobia is progressing. The aim of such a report is to provide the government and the Riksdag with a clearer image of the development in the schools, to use as a resource in creating educational measures and prioritisations. The Swedish Schools Inspectorate is currently collecting a large amount of data through pupil, teacher and parent surveys. Already existing data could be used more to highlight various issues, but it may need supplementing in order to fulfil the current task. The Swedish Schools Inspectorate should be allowed to decide how this task should be handled. 10. Establishing an agreement between the government and the Swedish Association of Local Authorities and Regions to recommend the local councils for crime prevention to add hate crimes to their agenda and commissioning the appropriate institutions with improving their statistics when it comes to reporting hate crimes and the outcomes of these legal processes. This is due to the Swedish National Council for Crime Prevention's safety survey claiming that more than 100,000 crimes are committed annually on what is deemed hate grounds, of which only one fourth are reported to the police and an even smaller fraction are registered as hate crimes with the police. The issue needs increased attention on a local level. Statistics regarding hate crimes are currently notably lacking and the affected government institutions must develop more reliable measures regarding hate crimes.

Författningsförslag

1. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimineringsombudsmannen

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen med instruktion för Diskrimineringsombudsmannen (2008:1401) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Diskrimineringsombudsmannen ska följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde.

Diskrimineringsombudsmannen ska följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Detta innefattar arbetet

mot främlingsfientlighet och andra former av intolerans. Diskrimineringsombudsmannen ska vidare fungera som en pådrivande kraft och en kunskapsbas för andras arbete med dessa frågor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

1. Uppdrag, begränsningar, tillvägagångssätt

Jag ska undersöka hur arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans kan effektiviseras.

Detta arbete har tydliga beröringspunkter med flera andra politiska frågor, främst arbetet med mänskliga rättigheter, den ekonomiska politiken, invandringspolitiken, integrationspolitiken och diskrimineringspolitiken. En svårighet har varit avgränsningen till dessa.

I direktiven sägs att diskrimineringsfrågor inte omfattas av uppdraget. I den mån främlingsfientlighet manifesteras i handling sker det dock ofta i form av just diskriminering. Jag har därför inte kunnat undgå att komma in på diskriminering.

En grundläggande princip i FN:s mänskliga rättigheter, Europakonventionen och svensk grundlag, liksom i diskrimineringslagen, är att alla människor, utan åtskillnad, ska ha lika rättigheter och möjligheter. Främlingsfientlighet och liknande former av intolerans är några av de omständigheter som kan förhindra att vi i Sverige lever upp till denna princip. Just detta är ett centralt motiv för att motverka främlingsfientlighet. Här finns alltså en direkt koppling mellan den politik som syftar till att Sverige ska leva upp sina till internationella, och nationella, åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter och arbetet mot främlingsfientlighet.

Det finns också ett klart samband mellan integrationspolitik och främlingsfientlighet. EU-parlamentet framhöll i en resolution år 2005 att ”kampen mot diskriminering, rasism och främlingsfientlighet är en absolut avgörande faktor för integrationspolitiken”. En expertgrupp inom Europarådet har konstaterat att även det omvända gäller: ”Främlingsfientlighet får utrymme när integrationen är svag.” (Löwander 2012).

Resultaten av integrationspolitiken kan i sin tur kopplas till den ekonomiska utvecklingen. I länder med god ekonomisk utveckling

och låg arbetslöshet även bland personer med utländsk bakgrund är främlingsfientligheten mindre uttalad. Med ökande ekonomiska problem och stigande arbetslöshet ökar främlingsfientligheten, särskilt hos dem som upplever att konkurrensen om jobben hårdnar. Det kan då finnas en benägenhet hos dem att vilja göra personer med utländsk bakgrund, eller som tillhör minoritetsgrupper, till syndabockar.1

Även mellan invandringspolitik och främlingsfientlighet finns samband. En negativ inställning till invandring respektive integrationen av personer med utländsk bakgrund hänger ofta samman, men behöver inte göra det, vilket jag återkommer till i nästa kapitel.

Med detta vill jag understryka att det specifika arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans inte är isolerat från andra politiska områden. Det är i praktiken omöjligt att med till exempel opinionsbildande åtgärder kompensera effekterna av en misslyckad ekonomisk politik eller integrationspolitik. De åtgärder som diskuteras i denna utredning kan alltså i bästa fall förstärka arbetet mot främlingsfientlighet, men de kan aldrig bli mer än en liten del av en total politik med detta syfte.

Utredningens uppgifter

I direktiven pekar regeringen ut sex uppgifter för utredningen. Jag ska här redovisa dessa och hur jag har gått till väga för att lösa dem.

Den första uppgiften är att undersöka varför främlingsfientliga

attityder uppstår och faktorer som kan vara gynnsamma för dessas framväxt. Det är också den största och svåraste. Frågan har

analyserats ur en rad olika perspektiv inom flera olika vetenskapliga discipliner, till exempel psykologi, socialpsykologi, socialantropologi, etnologi, sociologi, statsvetenskap, historia, nationalekonomi och religionsvetenskap.

En ambitiös forskningsöversikt gjordes i början av 1980-talet för den statliga diskrimineringsutredningen. Den sammanställdes av professorerna (numera emeriti) Anders Lange och Charles Westin, tidigare vid CEIFO (Centrum för Invandrarforskning) vid Stockholms universitet. Den pågick under ett par år och redovisades i en bok på drygt 500 sidor. Den hade flera tusen

1 Se till exempel Hjerm & Nagayoshi (2011).

referenser.2För att besvara den fråga som ställs hade en sådan översikt varit önskvärd även nu, men det har med givna resurser inte varit möjligt.

Jag har dock gått igenom en hel del forskning och haft kontakter med åtskilliga forskare, huvudsakligen i Sverige. Några av dessa forskare har ingått i den expertgrupp som har varit knuten till utredningen.3 De har hjälpt mig att hitta rätt i den djungel av litteratur som finns på området. Jag kan konstatera att det inte går att hitta ett svar på de frågor som ställs. Det finns i viktiga avseenden snarare flera olika teorier. Till sist tvingas man som utredare göra en bedömning som i sig inte är vetenskaplig. Jag har dock försökt att så långt möjligt lyssna på olika vetenskapsmän och lutat mig mot dem som för mig har känts mest trovärdiga. En fråga som i hög grad splittrar forskarna är hur man ska se på etnicitet. Jag kommer därför att diskutera den frågan ganska utförligt i kapitel 2.

Den andra uppgiften är att sammanställa den kunskap som finns

om främlingsfientliga och intoleranta attityder i samhället. Flera

ledamöter i utredningens expertgrupp sysslar professionellt, eller har tidigare gjort det, med insamling, analys och sammanställning av sådana data. Marie Demker är knuten till SOM-institutet i Göteborg som regelbundet gör mätningar som bland annat berör de här aktuella frågorna. Fil dr Birgitta Löwander har varit verksam vid Forum för levande historia, och har för myndighetens räkning arbetat bland annat med undersökningar av främst gymnasisters attityder. Orlando Mella vid Uppsala universitet har under en följd av år varit ansvarig för den så kallade Mångfaldsbarometern. Jens Rydgren vid Stockholms universitet har gjort en rad studier av bland annat sambandet mellan olika socioekonomiska förhållanden och främlingsrädsla. Därutöver har jag haft kontakt med professor Mikael Hjerm vid Umeå universitet som, likt Rydgren, har forskat på sådana samband. De har alla bistått med sina breda kunskaper på området.

Jag blev tidigt under utredningsarbetet kontaktad av professor Jan O. Jonsson vid Socialforskningsinstitutet (SOFI) vid Stockholms universitet, som berättade att han och kolleger just hade samlat in data för en internationell studie av ungdomars

2 Lange & Westin (1981). Lange och Westin höll på i ett par år med sammanställningen men hade samtidigt vissa andra uppgifter. Charles Westin har uppgett till mig att arbetet motsvarade 32 manmånader på heltid. 3 Erik Amnå, professor i statsvetenskap, Marie Demker, professor i statsvetenskap, Valerie DeMarinis, professor i psykologi, Lars Dencik, professor i socialpsykologi, Helene Lööw, docent i historia, och Orlando Mella, professor i sociologi.

attityder, kamratkretsar m.m. Han har, tillsammans med kollegerna Sara Brolin Låftman, Frida Rudolph och Per Engzell Waldén, för utredningens räkning gjort en specialbearbetning av dessa data. Den redovisas i bilaga 6. Materialet från studien har använts även i andra kapitel än det om attityder.

Den tredje uppgiften är att kartlägga på vilket sätt främlings-

fientliga budskap ges spridning och vilka grupper som är måltavla för budskapen. Det är alldeles uppenbart att det är genom de nya

medierna, framförallt Internet, som budskapen sprids. Jag har därför bett en av ledamöterna i expertgruppen, journalisten och författaren Lisa Bjurwald, som har stor kunskap på området, att skriva ett underlag för min redogörelse. Utredningens sekreterare har också i samarbete med Bjurwald och docenten Helene Lööw, också ledamot i expertgruppen, kartlagt vilka främlingsfientliga organisationer som finns i dag. Det är ett område där skiftningarna sker snabbt. Vissa organisationer kan ha försvunnit, andra tillkommit innan utredningen kommer från trycket. Men den bild som ges torde ändå vara någorlunda rättvisande.

I en statlig utredning i slutet av 1980-talet om främlingsfientlighet och rasism gjordes en liknande genomgång av Lööw.4Jag kan konstatera att flertalet av de organisationer som då fanns inte längre finns kvar. En som däremot vuxit betydligt är Sverigedemokraterna, som då var en ganska nybildad organisation. Partiet har i dag tagit plats i riksdagen. Sverigedemokraterna tillhör en familj av partier i Europa som förenas av bland annat motstånd mot invandring och en så kallad etnonationalistisk eller etnopluralistisk kultursyn. Jag anser att det motiverar att nämna partiet i detta sammanhang.

I kapitlet om främlingsfientliga och intoleranta attityder redovisas ett antal grupper som är måltavlor för främlingsfientliga budskap. I detta kapitel tar jag upp det jag uppfattar som den i dag viktigaste måltavlan för sådana budskap, nämligen islam och muslimer. Jag redovisar hur de som driver en islamfientlig, eller islamofobisk, linje bygger upp sitt budskap och vilka invändningar som kan resas mot detta.

Den fjärde uppgiften är att kartlägga arbetet mot främlings-

fientlighet och i den mån det är möjligt analysera arbetets effekter. Här

har jag också ombetts att särskilt belysa situationen i andra

relevanta länder i Europa. På den sistnämnda punkten har fil dr

4SOU 1989:13, kap 13.

Birgitta Löwander, ledamot i expertgruppen, på mitt uppdrag gjort en kartläggning, bland annat genom kontakter med vissa internationella organisationer. Resultatet av hennes arbete redovisas i sin helhet i bilaga 5 och sammanfattas i inledningen till kapitel fem.

För att kartlägga arbetet i Sverige har jag och utredningens sekreterare haft kontakter med en rad myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer. Det bedrivs, vilket också framhålls i direktiven, ett omfattande arbete hos alla dessa aktörer. Särskilt i frivilligsektorn, men också i kommunerna, sker det ofta i projektform. Jag har inte funnit det möjligt att få någon systematisk överblick över allt detta arbete. Men av det jag har sett kan jag konstatera att effektutvärderingar är mycket sällsynta.

Särskilt svårt har det varit att få någon överblick över det arbetet som sker i kommunerna. Jag har här i första hand haft kontakt med två nätverk med anknytning till Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), vilka arbetar med dessa frågor. I dessa finns drygt 25 kommuner representerade. Inom frivilligsektorn har vi haft flera bilaterala överläggningar med organisationer, men också vid ett seminarium tillsammans med Ungdomsstyrelsen träffat vissa organisationer som har fått projektbidrag från myndigheten.

Den femte uppgiften är att sammanställa den kunskap som finns

om hur man i skolan kan motarbeta främlingsfientlighet. Det fram-

hålls att jag här måste beakta de krav på vetenskaplighet som ställs på undervisningen.

Det finns i Sverige cirka 6 600 grundskolor och gymnasier, inklusive cirka 950 särskolor. I skollag och läroplaner anges ambitiösa mål för skolan. Vad som där sägs är en viktig utgångspunkt för diskussionen.

Även när det gäller skolan saknas en överblick över det arbete som bedrivs, men Skolverket och Skolinspektionen har samlat in en hel del data som jag bedömer ger en någorlunda representativ bild av verksamheten. De har jag i hög grad lutat mig mot. Akademiska avhandlingar på området är ofta begränsade såtillvida att de studerar situationen i en eller några få skolor. De pekar på viktiga förhållanden, men det kan vara svårt att veta hur långt dessa iakttagelser kan generaliseras.

Jag har, förutom den tidigare nämnda rapporten från SOFI, beställt ytterligare två underlagsrapporter som rör skolans arbete mot främlingsfientlighet. Doktorand Jan Jämte har följt utvecklingen i en skola i kris och också satt in dess problem i ett större sammanhang. Hans rapport finns med som bilaga 3. Beteende-

vetaren Birgitta Hägg och grundskolläraren Ulrica Tackerudh har under tre år bedrivit ett projekt med finansiering från Allmänna arvsfonden, vilket har gått ut på att under högstadiet bedriva ett kontinuerligt arbete med utgångspunkt i mänskliga rättigheter. Projektet har resulterat i en lärarhandledning som jag bedömer som mycket användbar. I bilaga 4 presenteras denna handledning och tankarna bakom.

I utredningens regi har också ett seminarium arrangerats om arbetet i skolan. På seminariet deltog representanter från skolan, lärarfacken, frivilligorganisationer, myndigheter med flera och gav synpunkter på hur arbetet mot främlingsfientlighet i skolan kan utvecklas.

Den sjätte uppgiften, till sist, är att föreslå vilka åtgärder som bör

vidtas för att motverka främlingsfientlighet och att utreda behovet av ett samlat ansvar för det offentligt understödda arbetet, och om så är

fallet, lämna förslag till hur arbetet kan organiseras. En restriktion som ges är att jag inte ska föreslå en ny myndighet. Det innebär att när det gäller ett eventuellt samlat ansvar har jag haft att överväga om ett sådant kan läggas på någon befintlig myndighet. I de avslutande kapitlen gör jag en sammanfattande analys, redovisar förslag till åtgärder för att effektivisera arbetet mot främlingsfientlighet och liknande former av intolerans samt konsekvenserna av dessa förslag.

I anslutning till varje kapitel finns en referenslista. Den tar endast upp böcker och artiklar som direkt har åberopats i kapitlet, även om också andra skrifter kan ha inspirerat till vad som där sägs.

I direktiven slås fast att utredningsuppdraget inte omfattar frågor om homosexuella, bisexuella och transpersoner. Det kan dock, sägs det, finnas skäl att uppmärksamma även denna typ av intolerans i den mån sådana attityder framgår av de rapporter eller studier som analyseras. I så fall förutsätts jag samråda med Arbetsmarknadsdepartementet hur frågorna ska hanteras. Jag har emellertid under utredningsarbetet inte stött på några uppgifter eller frågeställningar som motiverat ett sådant samråd.

Till sist, varför utredningens titel, Främlingsfienden inom oss? När främlingsfientlighet diskuteras hamnar fokus lätt på historiska händelser och extrema grupper. Sådana perspektiv kommer att behandlas också i denna utredning. Men även om de extrema grupperna i dag skulle tystna helt innebär det inte att främlingsfientligheten försvinner. Det stora hotet mot dem, som i något avseende uppfattas som främlingar, är inte de extrema utan de

många människorna, som enskilda personer eller i kraft av positioner som ger makt över andra. Snart sagt alla gör sig redan i dag skyldiga till olika former av ”vardagsrasism” (mer om det begreppet i nästa kapitel). Med ”fel” signaler från ledande politiker kan denna vardagsrasism snabbt växa till betydligt svårare former av främlingsfientlighet. Historiska erfarenheter från såväl andra länder som Sverige visar detta tydligt. Det är det omslagsbilden ska symbolisera: svenska hjärnor i allmänhet tänker inte automatiskt mindre främlingsfientligt än andra. Arbetet mot mer brutala former av främlingsfientlighet måste därför börja med den främlingsfientlighet i vardagen som vi alla gör oss skyldiga till. Vi måste alltså börja med oss själva.5

5 Den text som följer är av naturliga skäl avfattad på ett slags utredningsprosa. Den som önskar en mer lättillgänglig bok på temat rekommenderas Marcus Prifits Främling, vad döljer

du för mig? (Leopard förlag 2012), som publicerades just när jag var i slutfasen av

utredningsarbetet. Prifits synsätt, filosofi och argument överensstämmer i hög grad med vad du som läsare kommer att finna i den här utredningen, men hans bok är skriven på en lättare prosa. Vi känner inte varandra men en sak har vi gemensamt, vi har bägge vuxit upp i Södertälje, om än under helt olika tidsperioder.

Referenser

Hjerm, Mikael, & Nagayoshi, Kikuko, 2011. The composition of the

minority population as a threat: Can real economic and cultural threats explain xenophobia?. International Sociology 1–28.

Lange, Anders, & Westin, Charles, 1981. Etnisk diskriminering och

social identitet. Publica.

Löwander, Birgitta, 2012. Exempel på arbetet mot främlings-

fientlighet, rasistiskt våld och andra former av intolerans i Europa,

bilaga 5 till utredningen. Priftis, Marcus, 2012. Främling, vad döljer du för mig?. Leopard. SOU 1989:13. Mångfald mot enfald. Slutrapport från kommissionen

mot rasism och främlingsfientlighet. Kapitel 13 Extremistiska

organisationer är i huvudsak är baserat på en uppsats av dåvarande doktoranden på historiska institutionen vid Göteborgs universitet Helene Lööw.

2. Varför främlingsfientlighet?

I mitt uppdrag ingår att undersöka varför främlingsfientliga attityder uppstår och faktorer som kan var gynnsamma för framväxten av sådana attityder. Jag ska i detta kapitel diskutera dessa frågor med utgångspunkt främst i forskning.

Diskussionen kan börja i många ändar och föras på olika sätt. En del av dem som har läst utkast till det här kapitlet tycker att dispositionen borde ha varit en annan, men har ändå upptäckt att det de hade velat läsa först kommer så småningom. Jag får därför be mina läsare om viss uthållighet. Samtidigt är jag naturligtvis medveten om att alla inte kommer att hitta det de letar efter. Det hade varit fullt möjligt att utveckla resonemangen i en bastant bokvolym, som dock inte heller den hade fått med alla aspekter. Här handlar det om ett bokkapitel. Så allt finns inte med.

Jag inleder med en terminologisk diskussion. Hur ska man förstå begreppet främlingsfientlighet som är själva utgångspunkten för utredningen. Jag för också ett resonemang om vad som kan synas vara uttryck för främlingsfientlighet men som inte nödvändigtvis behöver vara det (2.1–2.2). Därefter diskuterar jag vem som betraktas som främling och under vilka omständigheter främlingsfientlighet kan utvecklas hos individer och i samhällen (2.3–2.4). Främlingsfientlighet förutsätter en indelning av människor i kategorier där några pekas ut som främlingar. Jag diskuterar aspekter på kategoriindelning (2.5). Därefter tar jag itu med begreppet etnicitet, ett begrepp som har orsakat mycket diskussion och där även forskare har skilda uppfattningar (2.6). Jag belyser svensk etnicitet och kultur och visar att svenskhet i sig är en rik mångfald. Att förstå det är viktigt för att förstå mångfalden också i andra etniska grupper och kulturer. Bilden av personer med utländsk bakgrund skapas ofta av schablonmässiga föreställningar som kan spridas genom till exempel massmedier. Jag ger exempel på det (2.7). Därefter gör jag en tillbakablick i Sveriges historia för

att visa att främlingsfientlighet har varit ett viktigt inslag också i vårt land (2.8). Avslutningsvis sammanfattar jag kapitlet (2.9).1

2.1. Vad avses med främlingsfientlighet?

I direktiven konstateras att det finns en rad olika definitioner av begreppet främlingsfientlighet. Det kan ses som ett avståndstagande från eller fientlighet mot främlingar, som kan komma till uttryck i en negativ attityd – missaktning eller rent av hat – mot vissa personer på grund av etnisk tillhörighet eller religiös eller kulturell bakgrund. Företeelser som antisemitism, islamofobi, afrofobi och antiziganism omfattas av uppdraget. Avgörande i sammanhanget är om det är fråga om ideologier, uppfattningar och värderingar som står i strid med principen om alla människors lika värde.

Till detta kan läggas att främlingsfientlighet naturligtvis kan ta sig uttryck inte bara i attityder utan också i handlingar, till exempel diskriminering eller våld.

Rasism

Det är inte bara själva begreppet främlingsfientlighet som kan definieras olika. Det finns också andra begrepp som ibland används för att uttrycka ungefär samma sak. Framförallt används begreppet rasism i många sammanhang. En statlig utredning, som 1989 presenterade betänkandet Mångfald mot enfald (SOU 1989:13–14), kallades ”Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet”.2 En arbetsgrupp inom regeringskansliet studerade i slutet av 1990-talet förekomsten av rasistiskt och främlingsfientligt våld (Ds 1998:35). Ungdomsstyrelsen delar på regeringens uppdrag ut projektbidrag till verksamheter mot rasism och intolerans. Inom forskningen

1 Jag vill särskilt tacka tre personer som på olika sätt har bidragit till den analys som följer. Hanna Wikström har i en liten bok med titeln Etnicitet på ett utmärkt sätt fångat en debatt som är mycket omfattande. Hon har också läst ett tidigare utkast till kapitlet och kommit med konstruktiva synpunkter. Ander Lange läste och gav omfattande och värdefulla kommentarer till en PM i ämnet som jag skrev i inledningen av utredningsarbetet. Ulf Hannerz har vid ett personligt möte och genom ett antal artiklar hjälpt mig att förstå vad kultur är. Jag vill särskilt nämna en artikel från år 1993, When culture is everywhere: Reflecions

on a favorite concept.

2 Kommissionen arbetade 1987–1989 och leddes av dåvarande ordföranden i Metallindustriarbetareförbundet Leif Blomberg (1941–1998), sedermera integrationsminister 1994–1998.

används ganska ofta begreppet rasism, till exempel i den bilaga till utredningen som har författats av doktorand Jan Jämte från Umeå universitet. Vissa organisationer som arbetar brett mot främlingsfientlighet har ordet rasism i sina organisationsnamn, såsom Centrum mot rasism och Ungdom mot rasism.

Begreppet rasism utgår ursprungligen från en indelning av människor i ”raser”. En sådan indelning började göras under 1700talet och den svenske botanikern Carl von Linné var en av dem som bidrog härtill.3 Rasindelningen utgick från yttre kännetecken hos människor, till exempel hudfärg, men raserna tillskrevs därutöver ofta olika egenskaper. Dessa egenskaper utgjorde i sin tur grund för en rangordning av raserna där den vita rasen ofta tillskrevs de bästa egenskaperna och den svarta de sämsta. Det är detta ideologiska synsätt som brukar kallas rasism. Rasismen har under 1900-talet varit en framträdande officiell ideologi i till exempel Nazityskland, i sydstaterna i USA och i apartheidpolitikens Sydafrika (Fredrickson 2005).

Kulturell rasism

I vissa kretsar har indelning av mänskligheten i raser kommit att ersättas av en indelning i etniska grupper – grupper med samma geografiska ursprung, liknande historiska erfarenheter, samma språk, samma religion, samma ”kultur” eller liknande. Särskilt har indelningen av grupper efter kulturella särdrag av vissa uppfattats som betydelsefull. De anser att människor som växer upp i en viss kultur blir så präglade av den att den stämpeln aldrig kan tvättas bort. Detta synsätt kallas ibland kulturell rasism4 eftersom det starkt påminner om den traditionella rasismens. Jag återkommer i avsnitt 2.6 till frågor om etnicitet och kultur.

Som tidigare konstaterats är det vanligt att de som delar in mänskligheten i raser också rangordnar raserna. Detsamma gäller ofta dem som hävdar att mänskligheten är indelad i tydligt definierade kulturer. Det bör dock framhållas att det är möjligt att förespråka en sådan indelning av mänskligheten utan att den

3 Carl von Linné (1707–1778) var professor i medicin vid Uppsala universitet. Han lade grunden för den moderna nomenklaturen inom biologin och den moderna systematiken som grupperar växter och djur. (NE) 4 Uttrycket kulturell rasism kan sannolikt spåras tillbaka till den franske sociologen Pierre-André Taguieff som skrivit om ”rasism utan raser” och den brittiske socialantropologen Paul Gilroy, som kanske är mest känd för sin bok The Black Atlantic (källa: Aleksandra Ålund, Linköpings universitet).

förenas med någon rangordning. Generellt gäller dock att de som tror på en sådan indelning misstror blandning av kulturer och raser. De hävdar alltså ett slags ”isärhållandets” princip.

Vardagsrasism

Begreppen främlingsfientlighet och rasism används alltså ofta parallellt. Rasism kan användas på sätt som inte nödvändigtvis är kopplade till biologiska skillnader mellan människor. Begreppet

vardagsrasism används till exempel ofta för att beteckna olika

former av diskriminering av främlingar i vardagslivet (Essed 1991). Begreppet racism på engelska har en sådan vidare mening. Ett annat begrepp som används i detta sammanhang är xenofobi (eng. xenophobia), som närmast kan översättas med främlingsrädsla. I Nationalencyklopedin sägs xenofobi vara en ”intensiv, irrationell rädsla för främlingar, vilken kan bidra till etniska fördomar och invandrarfientlighet”.

Ytterligare ett begrepp som används är institutionell eller

strukturell rasism. Begreppet fick ett starkt genomslag i

Storbritannien i den granskning som år 1999 skedde av polisens agerande efter mordet på en ung svart man, Stephen Lawrence. Utredningen fann att problemet inte berodde på enstaka rötägg som hyste agg mot svarta utan på att poliskåren präglades av

institutional racism. I direktiven till en svensk statlig utredning om

strukturell diskriminering definieras begreppet som ”regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för etniska och religiösa minoriteter att uppnå lika rättigheter och möjligheter som majoriteten av befolkningen har”. Det framhölls också att sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och att den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt (SOU 2005:56:21, 23).5Synlig och avsiktlig diskriminering är förbjuden i svensk lag. Det kan vara svårare att upptäcka och åtgärda den som är dold och oavsiktlig och det får sägas vara framförallt den, som avses med termen institutionell rasism: lagar som leder till diskriminerande effekter eller förhållningssätt som hos företag eller institutioner ”sitter i väggarna”.

5 Särskild utredare var juristen Paul Lappalainen, som också har varit ledamot i denna utrednings expertgrupp. Betänkandet från hans utredning hade titeln Det blågula glashuset –

strukturell diskriminering i Sverige (SOU 2005:56).

Generaliserad intolerans

Den ovan nämnda Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet menade att:

… rasism kan beskrivas som en föreställning om den egna gruppens överlägsenhet och en uppfattning om att det finns biologiska skillnader mellan folkgrupper som gör det motiverat att dela in dessa i mer eller mindre värda. Främlingsfientlighet betecknar känslor som, i varierande styrka, innebär ovilja, rädsla inför eller hat gentemot andra etniska grupper.

(SOU 1989:13:19)

Kommissionen skiljer här tydligt på rasism och främlingsfientlighet. Rasism hör ihop med biologi medan främlingsfientlighet handlar om känslor mot etniska grupper. Bernt Skovdahl, professor i idéhistoria på Södertörns högskola, har i en skrift framtagen på uppdrag av Mångkulturellt Centrum i Botkyrka (se 5.2.2), påpekat att en nackdel med kommissionens definition av främlingsfientlighet är att den stannar vid känslor. Vi måste, menar han, utgå ifrån att det finns en främlingsfientlighet, som också manifesteras i tal, skrift eller handling, och att det finns en ideologiskt grundad främlingsfientlighet, som inte utgår från biologiska föreställningar. Hans slutsats blir:

Om den rent känslomässiga nivån betecknas med någonting annat, till exempel ”främlingsskräck”, kunde ordet ”främlingsfientlighet” tjäna som ett paraplybegrepp för olika former av generaliserad intolerans. Begreppet skulle då innefatta rasismen som en av sina underavdelningar, vid sidan av religiös intolerans och etniska fördomar riktade mot bestämda folk.

(Skovdahl 1999:27)

Den amerikanska historikern Helen Fein har gjort en ofta använd definition av anti-semitism (mina markeringar för att göra innehållet tydligare):

Antisemitism är en bestående, latent struktur av föreställningar fientliga mot judar som kollektiv, vilka på det individuella planet manifesteras som attityder, i kulturen som myter, ideologi, folkliga traditioner och bildspråk och i handlingar som social eller legal diskriminering, politisk mobilisering mot judarna och kollektivt eller statligt våld, vilket leder och/eller syftar till att fjärma, driva bort eller förinta judarna just för att de är judar.

(Här citerad från Åmark 2010:369)

Med vissa modifieringar kan den definitionen också tillämpas på främlingsfientlighet.

Främlingsfientlighet som paraplybegrepp

Med Skovdahls resonemang skulle alltså främlingsfientlighet förstås som ett paraplybegrepp för alla former av generaliserad intolerans, det vill säga intolerans riktad mot hela grupper. Främlingsfientligheten kan således avse såväl rasism i biologisk eller kulturell mening som religiös intolerans. Den kan med Feins definition ta sig uttryck i attityder, kulturella föreställningar och handlingar, där handlingarna kan vara såväl diskriminering som våld.

Jag tolkar direktiven så att det är en sådan bred definition av främlingsfientlighet och liknande former av intolerans som avses.

Främlingsfientlighet är således generell intolerans mot grupper som betraktas som främlingar snarare än mot individer. Lange & Westin konstaterar att det visserligen ofta är en individ, a, som diskriminerar en annan individ, b. Men när a diskriminerar b är det inte nödvändigtvis mot den enskilde individen b som handlingen främst är riktad. Den är snarare riktad mot individen b som företrädare för den etniska gruppen B. Och a handlar inte bara som enskild individ utan som företrädare för den etniska gruppen A, inte bara i sina egna ögon utan också i b:s. Konflikten mellan A och B utspelar sig till stor del mellan individerna a och b, men inte som en personlig konflikt dem emellan utan på ett symboliskt plan där a och b är symboler för A och B (Lange & Westin 1981:426).

Problematiskt begrepp

Främlingsfientlighet används i direktiven till utredningen och jag kommer att använda det genomgående i denna utredning. Det måste samtidigt framhållas att begreppet främling inte är oproblematiskt. Det förutsätter att sådana existerar och är annorlunda än oss, som inte är främlingar. Användningen av begreppet kan bidra till att låsa fast relationerna mellan grupperna. I själva verket – som kommer att utvecklas i det följande – är det ”främmande” något i hög grad rörligt. Det upprättas genom aktiv handling och är inget ”naturligt”.

2.2. Vad är inte (nödvändigtvis) främlingsfientlighet?

Som jag strax ska utveckla är själva grunden för främlingsfientlighet indelningen av individer i kategorier. Främlingsfientlighet är när en grupp tillskriver en annan grupp, som betraktas som främlingar, vissa kollektiva negativa egenskaper. Innebörden kan tyckas klar, men likväl råder ibland osäkerhet om vad som är ”tillåtet” att tycka om främlingar eller främmande kulturer utan att det kan anses vara främlingsfientlighet. Låt mig ge några exempel på sådana frågor som kan komma upp.

Det förekommer naturligtvis att sådana som uppfattas som främlingar, till exempel personer med bakgrund i ett annat land, begår kriminella handlingar. Att anse att dessa personer bör åtalas, dömas och straffas, precis som ”svenskar” som begår motsvarande brott, har naturligtvis ingenting att göra med främlingsfientlighet. Däremot är det främlingsfientlighet om man därför att en individ med ett visst ursprung beter sig kriminellt dömer alla andra med samma ursprung. Ett sådant synsätt kan till exempel leda till slutsatsen att alla i den etniska gruppen ska utvisas ur Sverige, eller att alla ur gruppen som söker asyl i Sverige ska få avslag. Det är en främlingsfientlig ståndpunkt.

Jag ska återkomma till hur kulturer formas och förändras, men det finns kulturyttringar som kan vara specifika för en kulturkrets. F